Tema 17.

- El procedimiento administrativo: concepto y

naturaleza jurdica. Principios generales del procedimiento
administrativo.
Los
interesados
en
el
procedimiento
administrativo. Trminos y plazos

El procedimiento administrativo se regula por la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones
Pblicas, que deroga la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn. La Ley 39/2015 entrar en vigor al ao de su publicacin en el
Boletn Oficial del Estado.
Uno de los objetivos de la nueva ley es la simplificacin de los
procedimientos y su integracin en el procedimiento administrativo comn,
para aumentar la seguridad jurdica. Con este fin, se han integrado como
especialidades del procedimiento administrativo comn los anteriores
procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad
patrimonial. Asimismo, esta ley incorpora al procedimiento administrativo el
uso generalizado y obligatorio de medios electrnicos. Se incorpora la
regulacin del expediente administrativo estableciendo su formato
electrnico y los documentos que deben integrarlo. Tambin como novedad,
se incorpora la regulacin de la tramitacin simplificada del procedimiento
administrativo comn, donde se establece su mbito objetivo de aplicacin,
el plazo mximo de treinta das de resolucin y los trmites de que
constar.

El procedimiento administrativo: concepto y naturaleza jurdica

La Ley 39/2015, en su exposicin de motivos, define el procedimiento
administrativo como el conjunto ordenado de trmites y actuaciones
formalmente realizadas, segn el cauce legalmente previsto, para dictar un
acto administrativo o expresar la voluntad de la Administracin. De dicha
definicin pueden extraerse diversas notas que permiten caracterizar el
procedimiento administrativo:
1. Se trata de una serie de actuaciones sucesivas (pasos o fases), de
carcter dinmico.
2. Se materializa en un acto administrativo, expresin de una decisin
administrativa.
3. Es el cauce de actuacin de la Administracin Pblica.
4. Est regulado por el Derecho Administrativo.
5. Persigue un fin pblico.
Dichas notas, a su vez, permiten distinguir el procedimiento administrativo
del expediente administrativo, el cual no es sino la plasmacin documental
del procedimiento. Es decir, el conjunto ordenado de documentos y
Generales

17.1

actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolucin

administrativa, as como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Tendrn
formato electrnico y se formarn por la agregacin ordenada de
documentos, pruebas, dictmenes, informes, acuerdos, notificaciones y
dems diligencias, as como un ndice numerado de los documentos que
contenga. Asimismo, deber contener copia electrnica certificada de la
resolucin.
La obligatoriedad de que la Administracin siga su cauce determinado para
formar sus manifestaciones de voluntad, obedece a dos ideas que ponen de
manifiesto la doble naturaleza del procedimiento administrativo, como
instrumento de eficacia y como garanta de los ciudadanos. As, se entiende
que el establecimiento de unos trmites que necesariamente habrn de ser
observados cuando la Administracin acte, en especial para relacionarse
con los ciudadanos, constituye un medio para defender la seguridad de
stos, tanto con el fin de que el acto que derive del mismo sea ajustado al
ordenamiento jurdico, como para que el propio administrado pueda, en su
caso, fiscalizar la actuacin de la Administracin por el examen del mismo.
Adems, el procedimiento asegura la pronta y eficaz satisfaccin del inters
general mediante la adopcin de las medidas y decisiones necesarias por
los rganos de la Administracin, intrpretes de ese inters siendo, al propio
tiempo, parte del procedimiento y rbitro del mismo.
Por tanto, el procedimiento administrativo se presenta como una de las
principales y ms importantes garantas formales que el ordenamiento
jurdico establece respecto de los ciudadanos y sus relaciones con las
instancias administrativas, ya sean estas estatales, autonmicas o locales.
Con la regulacin realizada por la Ley 39/2015 no se agotan las
competencias estatales y autonmicas de establecer procedimientos
especficos por razn de la materia o para concretar ciertos extremos, sino
que su carcter de comn resulta de su aplicacin a todas las
Administraciones Pblicas (AA.PP.) y respecto a todas sus actuaciones.

Principios generales del procedimiento administrativo

La Constitucin Espaola (CE, en adelante) establece los principios que
deben inspirar la audiencia a los interesados y la actuacin administrativa.
Entre estos ltimos estn los de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho (principio de legalidad). Adems de estos principios
constitucionales se pueden sealar ciertos principios especficos del
procedimiento administrativo, que se reflejan a lo largo del articulado de la
Ley 39/2015:
a) Principio de contradiccin: es la esencia del procedimiento, y
significa la posibilidad de que se haga valer en l distintos intereses;
as, toda persona interesada tiene la posibilidad de defender sus
intereses, aportando las pruebas que estime pertinentes y alegando lo

Generales

17.2

que crea conveniente. Este principio se manifiesta en el derecho de los

interesados a:
- conocer en cualquier momento el estado de la tramitacin,
- realizar alegaciones,
- audiencia,
- proponer pruebas.
b) Principio de economa procesal o simplificacin administrativa: que
est ntimamente relacionado con el de eficacia. Este principio se
manifiesta en:
- que se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su
naturaleza, admitan un impulso simultneo y no sea obligado su
cumplimiento sucesivo,
- la acumulacin de procedimientos que guarden identidad
sustancial o ntima conexin.
c) Principio in dubio pro actione: que opera en favor de la mayor
garanta de los interesados y de la interpretacin ms favorable al
ejercicio del derecho de accin, por encima de cualquier otra dificultad
de ndole formal. Este principio se manifiesta en:
- que el error o ausencia en la calificacin del recurso por parte
del recurrente no es obstculo para su tramitacin, siempre que
se deduzca su verdadero carcter,
- para que se d la caducidad del procedimiento es preciso que la
Administracin haya advertido al interesado que est paralizado
por su culpa, y pasen tres meses.
d) Principio de oficialidad: significa que la actividad de impulso le
corresponde
a
la
Administracin,
rgano
responsable
del
procedimiento, siendo ste y no el interesado el que ha de hacer que el
procedimiento avance, a travs de las fases que lo componen. Este
principio se manifiesta en:
- el inicio del procedimiento de oficio,
- el impulso de oficio en todos sus trmites,
- la realizacin de actos de instruccin sin que sea necesaria la
peticin de los interesados.
Otros principios generales del procedimiento administrativo son la
imparcialidad, publicidad y transparencia, gratuidad, predominio de forma
escrita por medios electrnicos y cooficialidad lingstica.

Los interesados en el procedimiento administrativo

El interesado en el procedimiento administrativo es uno de los sujetos de la
relacin jurdico-administrativa, normalmente el pasivo, al ser destinatario

Generales

17.3

de las prerrogativas o potestades de la Administracin (el otro sujeto) en el

seno de dicha relacin. Tendrn capacidad de obrar ante las AA.PP.:
a) Las personas fsicas o jurdicas que ostenten capacidad de obrar.
b) Los menores de edad, a excepcin de los incapacitados, para el
ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico sin la asistencia
de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
c) Cuando la Ley as lo declare expresamente, los grupos de afectados,
las uniones y entidades sin personalidad jurdica y los patrimonios
independientes o autnomos.
Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o
intereses legtimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen antes de la
resolucin definitiva.
Adems, se dispone que las asociaciones y organizaciones representativas
de intereses econmicos y sociales sern titulares de intereses legtimos
colectivos en los trminos que la Ley reconozca. El procedimiento
administrativo constituye, por consiguiente, un importante mecanismo de
participacin de los ciudadanos, individual o colectivamente, en la
elaboracin y toma de decisiones por parte de las instancias
administrativas.
Adems, se establece el carcter transmisible de la condicin jurdica de
interesado. As, los interesados podrn actuar por medio de representante.
Las personas fsicas con capacidad de obrar y las personas jurdicas,
siempre que ello est previsto en sus Estatutos, podrn actuar en
representacin de otras ante las AA.PP. Adems, las AA.PP. podrn habilitar
con carcter general o especfico a personas fsicas o jurdicas autorizadas
para la realizacin de determinadas transacciones electrnicas en
representacin de los interesados.
Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o
comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a
derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin.
Para los actos y gestiones de mero trmite se presumir aquella
representacin. A estos efectos, se entender acreditada la representacin
realizada mediante apoderamiento en acta, presencial o electrnico, o a
travs de la acreditacin de su inscripcin en el registro electrnico de
apoderamientos de la Administracin Pblica competente.
Cada Administracin Pblica est obligada a contar con un registro
electrnico general de apoderamientos. Dichos registros generales no
Generales

17.4

impedirn la existencia de registros particulares en cada Organismo donde

se inscriban los poderes otorgados para la realizacin de trmites
especficos en el mismo. Los registros electrnicos generales y particulares
de apoderamientos pertenecientes a todas y cada una de las
Administraciones, debern ser plenamente interoperables entre s, de modo
que se garantice su interconexin, compatibilidad informtica, as como la
transmisin telemtica de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se
incorporen a los mismos.
En relacin a la pluralidad de interesados, cuando en una solicitud, escrito o
comunicacin figuren varios, las actuaciones se efectuarn con el
representante o el interesado que expresamente hayan sealado, y, en su
defecto, con el que figure en primer trmino.
Si durante la instruccin de un procedimiento que no haya tenido
publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de
derechos o intereses legtimos y directos cuya identificacin resulte del
expediente y que puedan resultar afectados por la resolucin que se dicte,
se comunicar a dichas personas la tramitacin del procedimiento.
Los interesados en un procedimiento administrativo, entre otros, tienen
derecho a:
a) Conocer, en cualquier momento:
- el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que
sean interesados;
- el sentido del silencio administrativo que corresponda;
- el rgano competente para su instruccin, en su caso, y
resolucin;
- los actos de trmite dictados.
b) Acceder y obtener copia de los documentos contenidos en los
procedimientos. Si la relacin con las AA.PP. es a travs de medios
electrnicos, los interesados la podrn consultar en el Punto de Acceso
General electrnico de la Administracin.
c) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las AA.PP.
bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
d) No presentar documentos originales salvo que, excepcionalmente, la
normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En este caso,
tendrn derecho a obtener una copia autenticada de ste.
e) No presentar datos y documentos no, que ya se encuentren en
poder de las AA.PP. o que hayan sido elaborados por stas.
f) Formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento, que debern ser tenidos en cuenta en la propuesta de
resolucin.
g) Obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos
o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes.
Generales

17.5

g) Actuar asistidos de asesor en defensa de sus intereses.

h) Cumplir las obligaciones de pago a travs de los medios electrnicos
previstos.

Trminos y plazos
Los actos administrativos han de adoptarse, normalmente, dentro de los
plazos fijados por el ordenamiento jurdico. As, los trminos y plazos
establecidos en la legislacin obligan a las autoridades y personal al servicio
de las AA.PP. competentes para la tramitacin de los asuntos, as como a los
interesados en los mismos. Se entiende por:
- Trmino, es el momento temporal concreto en el que ha de
producirse la actuacin, es decir es el da fijado para realizar una
actuacin.
- Plazo, es el perodo de tiempo compuesto por una o varias unidades
de tiempo (aos, meses o das) dentro del que ha de desarrollarse una
actuacin o ejercer un derecho.
Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unin Europea (UE) se disponga
otro cmputo, cuando los plazos se sealen por horas o das, se entiende
que stas son hbiles. Se excluyen del cmputo por das los sbados, los
domingos y los declarados festivos. Son hbiles todas las horas del da que
formen parte de un da hbil.
Los plazos expresados por horas se contarn de hora en hora y de minuto
en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificacin o
publicacin del acto de que se trate y no podrn tener una duracin superior
a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarn en das. Los plazos
expresados en das, meses o aos se contarn a partir del da siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se
trate, o la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo. Cuando
el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da
hbil siguiente. Cuando un da fuese hbil en el municipio o Comunidad
Autnoma en que residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano
administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil en todo caso.
En relacin al cmputo de plazos en los registros, cada Administracin
Pblica publicar los das y el horario en el que deban permanecer abiertas
las oficinas que prestarn asistencia para la presentacin electrnica de
documentos, garantizando el derecho de los interesados a ser asistidos en
el uso de medios electrnicos. El registro electrnico de cada Administracin
u Organismo se regir a efectos de cmputo de los plazos, por la fecha y
hora oficial de la sede electrnica de acceso. El registro electrnico
permitir la presentacin de documentos todos los das del ao durante las
veinticuatro horas. A los efectos del cmputo de plazo fijado en das hbiles,
y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la
presentacin en un da inhbil se entender realizada en la primera hora del

Generales

17.6

primer da hbil siguiente salvo que una norma permita expresamente la

recepcin en da inhbil. Los documentos se considerarn presentados por
el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el da inhbil. El inicio del
cmputo de los plazos que hayan de cumplir las AA.PP. vendr determinado
por la fecha y hora de presentacin en el registro electrnico de cada
Administracin u Organismo.
La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a
peticin de los interesados, una ampliacin de los plazos establecidos si las
circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero.
Rigen al respecto las siguientes normas generales:
- La ampliacin no podr exceder de la mitad de los plazos
- El acuerdo de ampliacin debe ser notificado a los interesados.
- Tanto la peticin de los interesados como la decisin de ampliacin
debe producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que
se trate. No pudiendo ser objeto de ampliacin un plazo ya vencido.
- Los acuerdos de ampliacin o denegacin no son susceptibles de
recursos.
Cuando una incidencia tcnica haya imposibilitado el funcionamiento
ordinario del sistema o aplicacin que corresponda, y hasta que se solucione
el problema, la Administracin podr determinar una ampliacin de los
plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrnica tanto la
incidencia tcnica acontecida como la ampliacin concreta del plazo no
vencido.
Cuando razones de inters pblico lo aconsejen, se podr acordar la
aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia, por la cual se
reducirn a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario,
salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y recursos.

Generales

17.7

Principios de buena regulacin

Ttulo VI

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las

AA.PP. actuarn de acuerdo con los principios de:
- necesidad
- eficacia
- proporcionalidad
- seguridad jurdica
- transparencia
- eficiencia
En la exposicin de motivos o en el prembulo, segn se trate,
respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento,
quedar suficientemente justificada su adecuacin a dichos principios.
En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa
debe estar justificada por una razn de inters general, basarse en una
identificacin clara de los fines perseguidos y ser el instrumento ms
adecuado para garantizar su consecucin.
En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga
deber contener la regulacin imprescindible para atender la necesidad a
cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos
restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los
destinatarios.
A fin de garantizar el principio de seguridad jurdica, la iniciativa
normativa se ejercer de manera coherente con el resto del ordenamiento
jurdico, nacional y de la Unin Europea, para generar un marco normativo
estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su
conocimiento y comprensin y, en consecuencia, la actuacin y toma de
decisiones de las personas y empresas.
Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa
establezca trmites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley,
stos debern ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a
los fines perseguidos por la propuesta.
Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley sern
conferidas, con carcter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno
respectivo. La atribucin directa a los titulares de los departamentos
ministeriales o de las consejeras del Gobierno, o a otros rganos
dependientes o subordinados de ellos, tendr carcter excepcional y deber
justificarse en la ley habilitante.
Las leyes podrn habilitar directamente a Autoridades Independientes u
otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas
en desarrollo o aplicacin de las mismas, cuando la naturaleza de la materia
as lo exija.

Generales

17.8

En aplicacin del principio de transparencia, las AA.PP. posibilitarn el

acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los
documentos propios de su proceso de elaboracin, en los trminos
establecidos en el artculo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno; definirn
claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificacin en el
prembulo o exposicin de motivos; y posibilitarn que los potenciales
destinatarios tengan una participacin activa en la elaboracin de las
normas.
En aplicacin del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar
cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su
aplicacin, la gestin de los recursos pblicos.
Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos pblicos
presentes o futuros, se debern cuantificar y valorar sus repercusiones y
efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Generales

17.9