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AS POLTICAS SOCIAIS
NO CONTEXTO BRASILEIRO:
NATUREZA E DESENVOLVIMENTO
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1 Capitalismo concorrencial fase do capitalismo que teve incio com aparecimento de mquinas movidas por energia no-humana. Inicia-se na Inglaterra
com a mquina a vapor, por volta de 1746 e finda com o incio dos monoplios
(Behring, 2000, p.32).
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Dessa forma, pode-se afirmar que no h poltica social desligada das lutas sociais. De modo geral, o Estado assume algumas das
reivindicaes populares, ao longo de sua existncia histrica. Os
direitos sociais dizem respeito inicialmente consagrao jurdica
de reivindicaes dos trabalhadores. Certamente, no se estende a
todas as reivindicaes, mas na aceitao do que conveniente ao
grupo dirigente do momento (Vieira, E., 1992, p.23).
E com Faleiros (1991, p.8), pode-se afirmar que:
As polticas sociais ora so vistas como mecanismos de manuteno da fora de trabalho, ora como conquista dos trabalhadores,
ora como arranjos do bloco no poder ou bloco governante, ora como
doao das elites dominantes, ora como instrumento de garantia do
aumento da riqueza ou dos direitos do cidado.
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3 Os liberais veem a misria como natural e insolvel, pois decorre da imperfectibilidade humana, ou seja, a misria compreendida como resultado da
moral humana e no como resultado do acesso desigual riqueza socialmente
produtiva (Behring & Boschetti, 2006, p.62).
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9 Excluso Social aqui entendida como uma situao de privao coletiva que
inclui pobreza, discriminao, subalternidade, a no equidade, a no acessibilidade, a no representao pblica como situaes multiformes. Expressas
entre outras situaes como: o crescimento da populao nas ruas, nas cidades
nos abrigos, os sem-teto, o crescimento da violncia, o desemprego de longa
durao, a fragilizao das estruturas familiares, o crescimento do uso indevido
de drogas, a mudana do sistema produtivo entre outros (Sposati, 1999, p.67-8).
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Os rebatimentos do neoliberalismo (ideologia capitalista) nas polticas sociais so desastrosos. Estas passam a ter um carter eventual
e complementar por meio de prticas fragmentadas e compensatrias,
como afirma Laurell (1997, p.163):
o Estado s deve intervir com o intuito de garantir um mnimo para
aliviar a pobreza e produzir servios que os privados no podem ou
no querem produzir, alm daqueles que so, a rigor, de apropriao
coletiva. Propem uma poltica de beneficncia pblica ou assistencialista com um forte grau de imposio governamental sobre
que programas instrumentar e quem instruir, para evitar que se
gerem direitos. Alm disso, para se ter acesso aos benefcios dos
programas pblicos, deve-se comprovar a condio de indigncia.
Rechaa-se o conceito dos direitos sociais e a obrigao da sociedade
de garanti-los atravs da ao estatal. Portanto, o neoliberalismo
ope-se radicalmente universalidade, igualdade e gratuidade dos
servios sociais.
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das polticas sociais, as respostas s suas necessidades de sobrevivncia tendem a ser utilizadas como meio de subordinao dessa
populao aos padres vigentes [...] Do ponto de vista do capital,
tais servios constituem meios de socializar os custos de reproduo
da fora de trabalho, prefervel elevao do salrio real, que afeta
diretamente a lucratividade da classe capitalista [...] A filantropia
redefinida na perspectiva da classe capitalista: a ajuda passa a ser
concebida como investimento. No se trata de distribuir mas de
construir, de favorecer a acumulao do capital. esta a lgica que
preside a organizao dos servios sociais.
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de explorao capitalista e dentro do processo de hegemonia e contrahegemonia da luta de classes. [...] as polticas sociais, apesar de aparecerem como compensaes isoladas para cada caso, constituem um
sistema poltico de mediaes que visam articulao de diferentes
formas de reproduo das relaes de explorao e dominao da
fora de trabalho entre si, com o processo de acumulao e com as
foras polticas em presena.
Mediante esse breve entendimento das funes das polticas sociais h que se considerar que estas no podem ser entendidas como
um movimento linear e unilateral, ou seja, do Estado para a sociedade
civil como concesso ou da sociedade civil para o Estado como luta e
conquista, contudo tm de ser analisadas como um processo dialtico
entre as classes sociais, como afirma Pastorini (1997, p.97).
As polticas sociais no Brasil tiveram, nos anos 80, formulaes
mais impactantes na vida dos trabalhadores e ganharam mais impulso, aps o processo de transio poltica desenvolvido em uma
conjuntura de agravamento das questes sociais e escassez de recursos. No obstante, as polticas sociais brasileiras sempre tiveram um
carter assistencialista, paternalista e clientelista, com o qual o Estado,
por meio de medidas paliativas e fragmentadas, intervm nas manifestaes da questo social, preocupado, inicialmente, em manter a
ordem social. So elas formatadas a partir de um contexto autoritrio
no interior de um modelo de crescimento econmico concentrador de
renda e socialmente excludente. Assim afirma Vieira, E. (1997, p.68):
A poltica social brasileira compe-se e recompe-se, conservando em sua execuo o carter fragmentrio, setorial e emergencial,
sempre sustentada pela imperiosa necessidade de dar legitimidade
aos governos que buscam bases sociais para manter-se e aceitam
seletivamente as reivindicaes e at as presses da sociedade.
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A Constituio Federal, promulgada em 1988, chamada Constituio Cidad, pauta-se em parmetros de equidade e direitos sociais
universais. Consolidou conquistas, ampliou os direitos nos campos
da Educao, da Sade, da Assistncia, da Previdncia Social, do
Trabalho, do Lazer, da Maternidade, da Infncia, da Segurana,
definindo especificamente direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, da associao profissional e sindical, de greve, da participao de
trabalhadores e empregadores em colegiados dos rgos pblicos, da
atuao de representante dos trabalhadores no entendimento direto
com empregadores (artigos 6 a 11, do Captulo II, do Ttulo II Dos
Direitos e Garantias Fundamentais).
Assim, pela primeira vez na histria brasileira, a poltica social
teve grande acolhimento em uma Constituio. Entretanto, duas
dcadas depois pode-se afirmar que nunca houve tantos desrespeitos
sociedade brasileira, como hoje, por meio de violaes, fraudes e
corrupes explcitas do Estado, da classe hegemnica, dos representantes do poder e do povo, na legislao vigente, nos repasses
dos recursos financeiros, nas relaes de trabalho, com um mercado
altamente seletivo e excludente e outros. E com Vieira, E. (1997,
p.68), pode-se afirmar que se tem no Brasil uma poltica social
sem direitos.
Como exemplo nacional, algumas leis complementares foram
regulamentadas a partir da proposta constitucional de 1988,11 como a
Lei n. 8.069 de 1990 o Estatuto da Criana e do Adolescente a Lei
n. 8742 de 1993 Lei Orgnica da Assistncia Social resultantes de
uma ampla mobilizao dos segmentos da sociedade representantes
de diversas categorias sustentados pelo paradigma da cidadania que,
segundo Boff (2000, p.51), entende-se por cidadania
o processo histrico-social que capacita a massa humana a forjar
condies de conscincia, de organizao e de elaborao de um
11 No se trata aqui de realizar um estudo detalhado de tais leis, mas ressaltar sua
importncia no cenrio nacional e ainda que outras leis complementares foram
conquistadas nas dcadas posteriores, como a Lei n. 10.741 de 2003 e outras.
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talismo em seu modelo neoliberal, coloca para o Brasil questes agravantes como alto ndice de desempenho, aumento da concentrao
de renda/riqueza, empobrecimento e miserabilidade da populao.
E, nessa dinamicidade da histria, o novo milnio traz em seu bojo
o desejo de um novo projeto societrio com referncia a conquista
dos direitos da cidadania. Da o redimensionamento das polticas
sociais que podero sinalizar uma distribuio de renda equitativa.
Tal realidade tem um impacto direto na atuao do Servio Social que
atua na elaborao, na organizao e na gesto das polticas sociais,
tema do prximo item.
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Neste cenrio de redefinies das relaes entre Estado e sociedade civil, acontecem muitas mobilizaes de grupos e protagonistas
sociais por meio de debates e propostas no enfrentamento da crise
social, que desencadearam no processo constituinte resultando na
reforma Constitucional em 1988.
Neste contexto da chamada dcada perdida de 1980, em funo
da crise da ditadura, do agravamento da questo social, do aumento da pobreza e da misria e da luta pela democratizao do Pas,
Estado e sociedade, intensificam-se as discusses sobre as polticas
sociais de carter pblico. importante ressaltar que, embora seja
um perodo intenso das desigualdades sociais, tambm marcado
dialeticamente por conquistas democrticas sem precedentes na
histria poltica brasileira.
As polticas sociais no perodo de 1964 a 1988, eram polticas de
controle, seletivas, fragmentadas, excludentes e setorizadas. Da a
necessidade de questionar esse padro histrico das polticas sociais
e propor a democratizao dos processos decisrios na definio de
prioridades, na elaborao, execuo e gesto dessas polticas. Nesse
sentido, a elaborao e a conquista das polticas sociais passam ainda por processos de presses e negociaes entre as foras polticas
vigentes e uma relativa transparncia das articulaes (Faleiros,
1991, p.70).
Nessa dinmica, travou-se, a partir de 1985, com a Assembleia
Constituinte, uma luta na sociedade em torno da definio de novos
procedimentos e de regras polticas que regulassem as relaes do
Estado com a sociedade civil, objetivando criar um novo posicionamento democrtico.
Dados histricos, segundo Raichelis (2000, p.62), revelam intensa
participao da sociedade brasileira
em funo da Assembleia Constituinte, reuniram-se na Articulao
Nacional de Entidades pela Mobilizao Popular na Constituinte,
cerca de 80 organizaes, algumas de mbito nacional, compostas
por associaes, sindicatos, movimentos sociais, partidos, comits
plenrias populares, fruns, instituies governamentais e privadas,
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que se engajaram num amplo movimento social de participao poltica que conferiu visibilidade social a propostas de democratizao
e ampliao de direitos em todos os campos da vida social.
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Por meio dos conselhos, objetiva-se propor alternativas de polticas pblicas, criar espaos de debates entre governos e cidados,
buscar mecanismos de negociao, conhecer a lgica burocrtica
estatal para socializar as aes e deliberaes, ultrapassar interesses
particulares e corporativistas em atendimento s demandas populares. Tem-se uma realidade dinmica que busca a construo de
esferas pblicas autnomas e democrticas em relao s decises
polticas e assim, rever as relaes entre espao institucional e prticas societrias.
Hoje, tm-se nos municpios brasileiros um grande nmero de
conselhos implementados em diferentes setores, o que revela um
novo modelo de participao da sociedade na gesto pblica, oriundo
das lutas sociais das ltimas dcadas, que propem uma redefinio
das relaes entre espao institucional e prticas societrias, como
foras antagnicas e conflitantes que se completam na busca de uma
sociedade democrtica.
evidente que a garantia legal da criao e da implementao
desses conselhos, no garante a efetivao e a operacionalizao de
todos, assim como a participao popular no pode to pouco ser
reduzida apenas ao espao dos conselhos, sejam eles de assistncia social, criana e adolescente, educao, sade e outros. Tal participao
apresenta-se como forma de participao poltica da sociedade civil
organizada e que precisa ser devidamente acompanhada e avaliada.
Com um acompanhamento sistemtico das prticas dos conselhos,
nas diferentes polticas sociais e nos diversos nveis governamentais,
sinaliza para o perigo da burocratizao, da rotina e da cooptao
pelos rgos pblicos, centralizando as decises nas mos do poder
governamental, neutralizando ou fragilizando a autonomia dos
conselhos em suas aes e decises.
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Tem-se na realidade dos muitos municpios brasileiros essa interferncia dos rgos governamentais principalmente no que diz
respeito s decises relativas ao oramento, processo eleitoral dos
conselheiros, a escolha das presidncias e outros.
Apresenta-se como desafio, ento, a formao dos conselheiros,
sobretudo da sociedade civil, nas competncias polticas, econmicas,
ticas, sociais, e outras, para o exerccio de seu papel com seriedade
e compromisso social na gesto pblica.
Diante disso, o profissional de Servio Social tem se inserido com
frequncia nos conselhos em suas diferentes reas. Se por um lado
sua contribuio tem feito avanar a esfera pblica no campo das
polticas sociais, por outro, tem-se apresentado profisso a urgncia
da qualificao em seu aspecto terico-prtico e tico-poltico, para
atuar na elaborao dos planos nas esferas governamentais.
No que diz respeito participao e descentralizao12 polticoadministrativa no campo das polticas sociais, essas estratgias revelam um recente processo de redemocratizao vivenciado no Brasil,
para integrar a relao entre Estado e sociedade. Conforme afirma
Stein (1997, p.75):
A descentralizao adquiriu um ar de modernidade e recentemente constituiu palavra de ordem no mundo poltico e administrativo, especialmente no Brasil, a partir do processo constituinte de 1987.
Dentre os princpios enumerados pela nova Constituio de 1988,
o da descentralizao poltica-administrativa demarca uma nova
ordem poltica na sociedade, a partir do momento que sociedade
garantido o direito de formular e controlar polticas, provocando um
redirecionamento nas tradicionais relaes entre Estado e sociedade.
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a Unio, o Estado e o Municpio, onde este responde pela formulao, organizao e implementao das aes, sem abrir mo do
apoio tcnico-financeiro dos nveis supramunicipais de governo, de
acordo com o que determina a Constituio Federal. O processo de
descentralizao pressupe a existncia da democracia, da autonomia
e da participao, entendidas como medidas polticas que passam
pela redefinio das relaes de poder, como componentes essenciais
do desenvolvimento de polticas sociais voltadas s necessidades
humanas e garantia de direitos dos cidados.
Contudo, o que se sabe nacionalmente, que os princpios proclamados no alcanaram o plano das intenes, ou seja, no existiu
uma verdadeira poltica nacional de descentralizao que orientasse
a reforma das diferentes polticas sociais, salvo a rea da sade,
como tem sido destaque em sua reforma que resultou em uma poltica deliberada e radical de descentralizao, no obstante, com
resultados positivos comprometidos, tendo em vista as dificuldades
de relacionamento entre as diferentes esferas de governo e o setor
privado prestador de servio, por meio dos graves problemas de
financiamento (Silva, 1995, p.23). Outros fatores, como: a ausncia
de redistribuio de competncias e atribuies, a crise fiscal (crise do
capitalismo) associada s indefinies do governo federal, interesses
particulares em manter uma estrutura de centralizao, ausncia de
um programa nacional planejado de descentralizao na consecuo e
articulao de programas e projetos nas polticas sociais contriburam
para a no efetivao desta proposta constitucional.
Com essa realidade acima apresentada, v-se que as estratgias
de implementao das polticas sociais so vrias. Vo desde um Estado provedor de bens e servios at um Estado que responsabiliza a
sociedade civil, por meio de suas redes de filantropia e solidariedade,
no enfrentamento das expresses das questes sociais e colocando-a
diante do desafio de discutir e decidir a importncia da descentralizao e participao como estratgia de democratizao das relaes
de poder e de acesso a bens e servios pblicos (Stein, 2000, p.83).
Diante disso, a formulao, o acesso e a qualidade das polticas sociais tarefa difcil, pois pressupe a existncia de recursos
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Diante de tudo o que foi exposto, o que se percebe que as polticas sociais so definidas e operacionalizadas a partir das reformas
de cunho neoliberal e legitimadas pelas agncias internacionais; o
projeto neoliberal privilegia a defesa das privatizaes e a constituio
do cidado consumidor.
Nessa realidade de defesas de privatizaes, sentido um impacto direto, por exemplo, na seguridade social e, assim, as polticas
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brutalidade da pobreza, da excluso social, da violncia, as possibilidades emancipatrias dos desejos e das escolhas significativas.