ANA KARINE PEREIRA

Fragmentao, Poder de Veto e Accountability na Gesto Ambiental: o caso do

Distrito Federal

Braslia
2010

Ana Karine Pereira

Fragmentao, Poder de Veto e Accountability na Gesto Ambiental: o caso do

Distrito Federal

Dissertao de concluso de mestrado

apresentada ao curso de Cincia Poltica,
Instituto de Cincia Poltica,
Universidade de Braslia, como requisito
obteno do ttulo de Mestre em
Cincia Poltica.
Orientadora: Prof. Dr Rebecca Neaera
Abers

Braslia
2010

Ana Karine Pereira

Fragmentao, Poder de Veto e Accountability na Gesto Ambiental: o caso do

Distrito Federal

Dissertao de concluso de mestrado

submetida ao Instituto de Cincia
Poltica, UnB, como requisito para a
obteno do ttulo de Mestre em Cincia
Poltica e aprovada pela seguinte banca
examinadora:

____________________________________________________
Prof. Dr Rebecca Neaera Abers (Orientadora)
Universidade de Braslia

____________________________________________________
Prof. Dr Marilde Loiola de Menezes
Universidade de Braslia

____________________________________________________
Prof. Dr Jos Luiz de Andrade Franco
Universidade de Braslia

Braslia
2010

AGRADECIMENTOS

Agradeo, sinceramente, a minha orientadora, Rebecca Abers, por toda dedicao e pela
ajuda para que este trabalho fosse realizado. Agradeo tambm aos funcionrios do
IBRAM e do IBAMA, especialmente a Marta Maria Gomes e a Manoel Arajo, que
tambm foram essenciais para a elaborao desta dissertao. No posso esquecer-me
dos professores e funcionrios do IPOL, que com certeza contriburam para a minha
formao acadmica.

RESUMO

A gesto ambiental do Distrito Federal compartilhada entre mltiplos atores com

poder de veto: rgos governamentais federais e distritais, conselhos gestores,
movimentos sociais etc. O objetivo desta dissertao analisar a eficcia da atuao dos
atores que atuam na esfera pblica em defesa do meio ambiente equilibrado para
garantir que o processo de ordenamento territorial em Braslia englobe no apenas o
interesse de expanso urbana, mas tambm o do equilbrio ambiental. Essa anlise
utiliza dois modelos tericos: a teoria da accountability, que defende a fragmentao do
poder para que seja possvel haver um sistema de pesos e contrapesos, em que uma
parcela do poder controla a outra; a teoria de Tsebelis (1995) que acredita que nesses
contextos em que o nmero de atores com poder de veto elevado, alteraes no status
quo so mais difceis de ocorrer. Assim, o estudo de Tsebelis uma alerta de que a
fragmentao do poder apesar de gerar a accountability, considerada como um
resultado positivo , pode gerar tambm o imobilismo poltico, que pode ser
interpretado como um efeito negativo por levar a ingerncia institucional
(BRINKERHOFF, 1996; LANDAU, 1991). Para realizar essa anlise, esta dissertao
discute a bibliografia sobre accountability vertical e horizontal; mapeia os atores que
atuam na gesto ambiental do Distrital em favor do expansionismo urbano e aqueles
favorveis a sustentabilidade ambiental; estuda a atuao desses atores a partir da
anlise do ltimo processo de reviso do Plano de Ordenamento Territorial do Distrito
Federal e de dois processos de licenciamento ambiental. Esta dissertao concluiu que
avanos significativos foram alcanados para garantir a presena dos interesses ligados
ao meio ambiente equilibrado no processo de ordenamento territorial de Braslia, sendo
que o imobilismo foi utilizado em algumas situaes como um mecanismo de
accountability ao controlar os interesses ligados ao expansionismo urbano. Entretanto,
esses avanos no so resultado de uma responsabilidade igualmente compartilhada
entre os atores pr meio ambiente: h uma ntida concentrao no Ministrio Pblico
como ator e na legislao como mecanismo.

PALAVRAS-CHAVE: Fragmentao do Poder. Accountability. Imobilismo Poltico.

Poder de Veto.

ABSTRACT

The environmental management in the Federal District is shared among multiple actors
that have veto power: federal and local governmental agencies, councils, social
movements, etc. The purpose of this paper is to analyze the efficiency of the action of
the actors that defend environmental sustainability to guarantee that the process of
territorial administration considers not only the interests to expand the city, but also the
interests connected to environmental sustainability. This paper uses two theoretical
models: the theory of accountability, which defends the power fragmentation to make
possible a system of checks and balances; and the theory of Tsebelis (1995) which
argues that in cases when the number of veto players is too big it is less likely to change
the status quo. The work of Tsebelis makes a warning that the power fragmentation in
spite of stimulate accountability, which is a good result can cause also the political
immobilism, which can be considered as a negative result since it leads to the
institutional mismanagement (BRINKERHOFF, 1996; LANDAU, 1991). In order to do
this analysis, this paper reviews the discussions about horizontal and vertical
accountability; makes a map of the actors that are involved with the environmental
management in the Federal District, whether they defend the city expansion or the
environmental sustainability; studies the last revision of the Plano de Ordenamento
Territorial do Distrito Federal and two processes of environmental licenses to see the
action of those actors. This paper concludes that important moves have been done to
guarantee the presence of the interests connected to the environmental sustainability in
the territorial administration. The political immobilism was used in some situations as
an instrument of accountability since it helped to control the interests to expand the city.
However, these moves are not a result of equal shared responsibility among the actor
that defend the environmental sustainability: there is a clear concentration in the
Ministrio Pblico as an actor and in the legislation as an instrument.

KEY-WORDS: Power Fragmentation. Accountability. Political Immobilism. Veto

Power.

ABREVIATURAS

ADIN - Ao Direta de Inconstitucionalidade

APA - rea de Proteo Ambiental
APM - rea de Preservao de Manancial
ARIE - rea de Relevante Interesse Ecolgico
CAESB - Companhia de gua e Esgoto de Braslia
CDESCTMAT - Comisso de Desenvolvimento Econmico Sustentvel, Cincia,
Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo
CEI - Campanha de Erradicao de Invases
CLDF - Cmara Legislativa do Distrito Federal
COAMA - Coordenao de Assuntos do Meio Ambiente
COMPARQUES - Secretaria de estado de Administrao de Parques e Unidades de
Conservao do DF
CONAM - Conselho Distrital do Meio Ambiente
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
CREA - Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
DF - Distrito Federal
EIA - Estudo de Impacto Ambiental
EMATER - Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
EPIA - Estrada Parque de Indstria e Abastecimento
ETE - Estao de Tratamento de Esgoto
FACHO - Federao dos Condomnios Horizontais do Distrito Federal
FECOMERCIO - Federao do Comrcio de Bens, Servios e Turismo
FIBRA - Federao das Indstrias do Distrito Federal
FUNAI - Fundao Nacional do ndio
FUNAM - Fundo do Meio Ambiente
GDF - Governo do Distrito do Federal
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBRAM - Instituto Braslia Ambiental
ICMBio - Instituto Chico Mendes de Preservao da Biodiversidade
ICT-DF - Instituto de Cincia e Tecnologia do Distrito Federal
IDA - Instituto para o Desenvolvimento Ambiental
IEMA-DF - Instituto de Ecologia e Meio Ambiente do Distrito Federal

IPDF - Instituto de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal

MEL - Movimento Ecolgico do Lago
MMA - Ministrio do Meio Ambiente
MP - Ministrio Pblico
MPDFT - Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
ONG - Organizao No Governamental
PAC - Programa de Acelerao do Crescimento
PDOT - Plano de Ordenamento Territorial do Distrito Federal
PL - Projeto de Lei
PLC - Projeto de Lei Complementar
RA - Regio Administrativa
RIMA - Relatrio de Impacto Ambiental
SEAPA - Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
SEDUH - Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao
SEDUMA - Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMARH - Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
SEMATEC - Secretaria do Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia
SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente
SUGAV - Subsecretaria de Sensibilidade Socioambiental e Gesto de reas Verdes
SUMAM - Subsecretaria de Meio Ambiente do Distrito Federal
SUPAM - Subsecretaria de Polticas Ambientais, Recursos Hdricos e Resduos Slidos
TAC - Termo de Ajustamento de Conduta
TERRACAP - Companhia Imobiliria de Braslia
UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
ZEE - Zoneamentos Ecolgicos Econmicos
ZHISP - Zona Habitacional de Interesse Social e Pblico

ndice
ndice ................................................................................................................................ 1
Introduo......................................................................................................................... 2
I. Justificativa, Objetivos e Metodologia de Pesquisa ................................................. 4
II. A Fragmentao do Poder: Accountability e Imobilismo Poltico........................... 8
1
A Accountability Horizontal: os trs poderes..................................................... 10
1.1
A Accountability horizontal no Brasil........................................................ 13
2
A Accountability Vertical, a Crise da Democracia Representativa e a
Democracia Participativa............................................................................................ 15
2.1
A Accountability Vertical no Brasil ........................................................... 18
3
A Accountability Mista ...................................................................................... 19
4
A Fragmentao do Poder: ingerncia institucional ou sistema de pesos e
contrapesos?................................................................................................................ 20
III.
Conhecendo os Problemas Ambientais e Urbanos do Distrito Federal.............. 24
1
O Ordenamento Urbano...................................................................................... 24
2
As Reformas Institucionais................................................................................. 29
3
A Poltica de Criao de APAs .......................................................................... 30
IV.
Os Pesos e Contrapesos da Poltica Ambiental .................................................. 34
1
O Peso Cinza ...................................................................................................... 34
2
O Contrapeso Verde ........................................................................................... 38
2.1
Os Movimentos Ambientais ....................................................................... 38
2.2
rgos Governamentais ............................................................................. 39
2.3
O Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios .............................. 41
V. Os Instrumentos de Ao........................................................................................ 44
1
Os Mecanismos Formais .................................................................................... 44
1.1
A Legislao Ambiental ............................................................................. 44
1.2
Os Conselhos Ambientais........................................................................... 48
2
Os Mecanismos Informais .................................................................................. 52
VI.
Os Atores em Ao: PDOT ................................................................................ 54
1
O Conselho da APA do Planalto Central ........................................................... 55
2
Os rgos Ambientais........................................................................................ 57
3
Os Movimentos Ambientais ............................................................................... 61
4
O Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios ...................................... 63
VII. Os Atores em Ao: Licenas Ambientais ......................................................... 68
1
O Licenciamento do Setor Noroeste................................................................... 68
2
O Licenciamento do Setor Residencial Santa Mnica ....................................... 68
3
A Atuao do CONAM no Licenciamento Ambiental ...................................... 82
4
Balano da Atuao dos Pesos e dos Contrapesos no Licenciamento Ambiental
84
VIII. Concluses.......................................................................................................... 90
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................... 93
REFERNCIAS ELETRNICAS ................................................................................. 97
DOCUMENTOS E LEGISLAO............................................................................... 98
ENTREVISTAS ........................................................................................................... 101
ANEXO 1 - Composio dos conselhos ambientais distritais ..................................... 102

Introduo
A gesto ambiental no Brasil se insere em um contexto de sobreposio de
mltiplos atores.

Essa variedade de atores estimulada pela legislao ambiental

brasileira: a lei 6938 de 1981 criou um sistema que envolve uma srie de atores, do
nvel federal e local e pertencentes a diferentes setores; alm de ter conferido ao
Ministrio Pblico legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal
por danos ambientais e de ter incentivado a criao de conselhos ambientais (KECK;
HOCHSTETLER, 2007). A Constituio Federal de 1988, por sua vez, determina que
tanto a Unio como os Estados e o Distrito Federal possuem competncia concorrente
para legislar sobre meio ambiente (art.24), alm de estabelecer no seu artigo 23 que
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal (DF) e dos municpios a
proteo do meio ambiente, o combate da poluio em qualquer de suas formas e a
preservao das florestas, da fauna e da flora. No Distrito Federal, a gesto ambiental se
insere num contexto ainda mais complexo, j que os ltimos anos assistiram a criao
de reas de Proteo Ambiental (APAs) federais no territrio distrital a APA do
Planalto Central, a APA do rio Descoberto e a APA do So Bartolomeu , onde deve
haver a colaborao entre rgos federais e distritais para a gesto dessas unidades.
Assim sendo, a arena ambiental do Distrito Federal entendida como o espao
onde so tomadas decises sobre polticas ambientais formada por uma grande
quantidade de atores com poder de deciso. Esses atores foram agrupados, nesta
dissertao, em dois grupos, de acordo com sua rea de interesse: o peso cinza, que
age na esfera pblica pela defesa do expansionismo urbano; e o contrapeso verde, que
atua em defesa do meio ambiente equilibrado. O objetivo central desta dissertao
avaliar a efetividade da atuao do contrapeso verde em conter o peso cinza a partir
de dois modelos tericos: o primeiro deles encontrado nos trabalhos sobre
accountability, enquanto o segundo est presente no trabalho de Tsebelis (1995) sobre
alteraes do status quo. Os trabalhos sobre accountability enfatizam os benefcios de
um sistema formado por mltiplos atores com poder de deciso em que o poder
fragmentado, j que um ator controlaria o outro, permitindo a existncia de mecanismos
de checks and balances. Tendo esse primeiro modelo em vista, a multiplicidade de
atores que compe a arena ambiental do Distrito Federal, caracterizada pela existncia
de pesos e contrapesos, permitiria que o processo de ordenamento territorial em Braslia

englobasse no apenas o interesse de expanso urbana, mas tambm o da

sustentabilidade ambiental. A partir do modelo de Tsebelis que afirma que quanto
maior o nmero de atores com poder de veto, mais difcil a alterao do status quo
somos levados a pensar que, nesses contextos em que vrios atores compartilham o
poder de deciso, juntamente com a accountability aparece tambm o imobilismo
poltico, caracterizado pela ingerncia institucional. A escolha dos termos pesos e
contrapesos foi inspirada na teoria de Montesquieu (2000) de checks and balances, em
que o autor defende a existncia de trs poderes independentes, mas com mecanismos
que permitem que um poder regule o outro.
Esta dissertao esta dividida em oito captulos: o primeiro contm a justificativa
de pesquisa, assim como os objetivos e a metodologia. O segundo captulo trata da
literatura existente sobre tipos de accountability e a accountability no Brasil, assim
como apresenta o argumento de que a fragmentao do poder e a existncia de mltiplos
atores com poder de deciso estimulam a accountability. Este captulo tambm
apresenta o argumento de Tsebelis de que um elevado nmero de atores com poder de
veto leva ao imobilismo poltico. O terceiro captulo tem o intuito de deixar o leitor
informado sobre questes importantes relacionadas com a gesto ambiental do Distrito
Federal: o ordenamento territorial, a poltica de criao de APAs e as reformas
institucionais dos rgos ambientais distritais. O quarto captulo mapeia os atores
pertencentes ao peso cinza e ao contrapeso verde, enquanto o quinto apresenta os
principais mecanismos formais e informais disponveis para que esses atores
exeram a accountability. O sexto captulo se dedica ao estudo de um caso em que se
pode observar esses atores em ao, a ltima reviso do Plano de Ordenamento
Territorial do Distrito Federal; e o stimo se concentra em dois processos de
licenciamento ambiental em que tambm possvel analisar a atuao desses atores. Por
fim, o ltimo captulo apresenta a concluso deste trabalho: tanto o mapeamento dos
atores que compem o contrapeso verde, como a identificao dos seus mecanismos
de ao para produzir accountability e os casos estudados que mostram os pesos em
ao, revelam que avanos significativos foram conseguidos pelo contrapeso verde
para conter o peso cinza, sendo que o imobilismo poltico foi utilizado em algumas
situaes como um mecanismo de accountability. Entretanto, esses avanos no so
resultado de uma responsabilidade igualmente compartilhada entre os atores que
compem o contrapeso verde: h uma ntida concentrao no Ministrio Pblico
como ator e na legislao como mecanismo.
3

I.

Justificativa, Objetivos e Metodologia de

Pesquisa
A idia de estudar os pesos e contrapesos existentes na arena ambiental do Distrito

Federal, atravs do conflito entre sustentabilidade ambiental e expanso urbana em

Braslia, surgiu a partir de uma anlise do processo de reviso do ltimo Plano de
Ordenamento Territorial do Distrito Federal (PDOT). Essa ltima reviso foi
caracterizada, a partir de 2008, no segundo ano do governo Arruda, por medidas
unilaterais que desagradaram parcela da sociedade brasiliense: a Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (SEDUMA) retirou o projeto da Cmara
Legislativa Distrital e fez alteraes sem levar em conta as audincias pblicas
realizadas com a sociedade civil brasiliense e o Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) de 2007 firmado entre o Ministrio Pblico e o Governo do Distrito Federal
sobre a regularizao da situao fundiria do Distrito Federal. As modificaes no
consideraram tambm as manifestaes de tcnicos da Companhia de gua e Esgoto de
Braslia (CAESB) e da prpria SEDUMA, que recomendaram a expanso das reas de
Preservao de Manancial (APM), uma vez que a capacidade de fornecimento de gua
no DF estaria prxima do seu limite. Dentre as modificaes mais polmicas, pode-se
citar a reduo da APM do Catetinho para viabilizar a construo da Cidade do
Catetinho, alterao contrria tanto a opinio de tcnicos do governo, como ao TAC de
2007 e ao movimento da sociedade civil encabeado pela Federao das Entidades ProDF, que produziu documentos tcnicos defendendo a no diminuio das APMs do
Distrito Federal. Outro item problemtico do PDOT foi a insistncia do governo em
construir o Setor Noroeste, utilizando como argumento o dficit habitacional do Distrito
Federal. Como o Noroeste ser destinado classe mdia alta, o seu projeto tambm fere
o TAC de 2007, j que este previa que o GDF deveria dar prioridade populao
carente para realizar novos parcelamentos urbanos. A persistncia do governo em
defender o Noroeste tambm foi contrria s manifestaes da Federao das Entidades
Pro-DF e das declaraes da CAESB de que a companhia no ter condies nem de
realizar o abastecimento de gua, nem de tratar o esgoto produzido pelo novo setor.
Esse processo foi precedido por um rearranjo institucional, a partir de 2007, que
acabou por extinguir a Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (SEMARH) e
colocou numa mesma secretaria Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano com a
criao da SEDUMA. Essa unio de secretarias que defendem interesses diferentes tem
4

sido questionada por ambientalistas, que acreditam que os interesses ambientais na nova
secretaria possuem um status secundrio.
Tudo isso levantava indcios de que a poltica ambiental do Distrito Federal era
resultado do conflito por influncia no processo decisrio de dois grupos com interesses
divergentes: um que se preocupava com a sustentabilidade ambiental e outro focado na
necessidade de expanso urbana. Em um primeiro momento, o objetivo inicial desta
pesquisa era estudar o conflito entre sustentabilidade ambiental e expanso urbana a
partir da permeabilidade do Governo do Distrito Federal. Partia-se do pressuposto de
que o predomnio do urbanismo em detrimento do meio ambiente equilibrado era
viabilizado pela abertura do Estado a interesses privados. Entretanto, ficava cada vez
mais evidente a existncia de um grupo amplo e heterogneo que tem atuado
insistentemente na esfera pblica em favor do meio ambiente equilibrado. Inspirada pela
teoria de separao dos poderes de Montesquieu e de checks and balances de Madison,
eu denomino este grupo de contrapeso verde, enquanto chamo o grupo que atua pelo
expansionismo urbano de peso cinza. Foi ficando claro tambm que a ao do
contrapeso verde era possibilitada pela existncia de um arcabouo legislativo que
permite que atores variados atuem juntos na gesto ambiental, alm de armar esses
atores com instrumentos que os possibilite atuar contra o expansionismo urbano. A
atuao desse grupo tambm ocorre via conselhos ambientais, atravs da cooperao
entre seus atores e por meio da elaborao de documentos tcnicos. Munidos desses
instrumentos de atuao, o contrapeso verde age na esfera pblica realizando uma
accountability vertical em que a sociedade controla o governo , horizontal em que
o governo controla o prprio governo e mista , caracterizada pela cooperao entre
sociedade civil e governo com o objetivo de tornar as aes do governo accountable.
Assim sendo, o enfoque inicial baseado na permeabilidade foi substitudo por um estudo
sobre accountability.
Esta pesquisa possui trs objetivos: primeiramente, feito um esforo para mapear
os atores que compem o peso cinza e o contrapeso verde. Em segundo lugar, esta
pesquisa identificou os mecanismos disponveis pelo contrapeso verde para fazer
frente ao peso cinza. Por fim, esta dissertao tentou verificar a efetividade das aes
do contrapeso verde em conter o peso cinza, tendo como instrumentos de anlise os
seguintes modelos tericos:

1. A literatura sobre accountability defende a necessidade de haver a fragmentao

do poder para que o controle de um grupo sobre o outro possa ocorrer,
impedindo que uma maioria oprima os interesses de uma minoria. Essa partilha
de poder acaba aumentando o nmero de atores com poder de deciso no
processo poltico, o que seria positivo por diminuir as possibilidades de
concentrao de poder e por estimular um sistema em que cada grupo exera um
controle sobre o outro.
2. Os trabalhos de Tsebelis (1995), por outro lado, alerta que, nesses contextos de
fragmentao de poder, em que vrios atores possuem poder de deciso; o
processo de accountability pode ser acompanhado pelo imobilismo poltico, j
que, quanto maior o nmero de atores com poder de veto, os veto players, mais
difcil ser a mudana do status quo.

A metodologia utilizada nesta pesquisa envolve o uso de um conjunto diverso de

tcnicas, a fim de coletar dados de mltiplas fontes. Para mapear os atores que
compem o peso cinza e o contrapeso verde, assim como seus mecanismos de ao,
esta pesquisa utilizou os seguintes recursos: foram analisadas as mensagens dirias
enviadas pelo principal grupo eletrnico de discusso entre ambientalistas do Distrito
Federal, o Informe Ambiental, ao longo do ano de 2008, ano bastante polmico quanto
ao PDOT; foram entrevistados dois integrantes do Frum das ONGs Ambientais do DF
e da Federao das Entidades Pro-DF; foram entrevistados funcionrios do IBRAM e
do IBAMA; foram levantadas as caractersticas gerais dos conselhos ambientais do DF;
foram estudadas as atas referentes ao ano de 2008 de dois conselhos ambientais que tm
atuao no Distrito Federal, o Conselho Distrital do Meio Ambiente, CONAM, e o
Conselho da APA do Planalto Central; foram realizadas entrevistas com conselheiros
desses dois conselhos; foram analisadas informaes tcnicas elaboradas por rgos
ambientais distritais referentes ao PDOT; foi estudada a atuao do Ministrio Pblico
na reviso do PDOT atravs das manifestaes do rgo quanto ao plano registradas no
site do rgo, alm de ter sido entrevistado um funcionrio do ministrio; foi estudada
ainda a legislao ambiental brasileira.
Para poder analisar a efetividade dos resultados das aes do contrapeso verde
foram analisados dois casos em que se pode observar a atuao e interao dos pesos e
contrapesos: o estudo das aes do contrapeso verde na ltima reviso do PDOT; a

anlise de dois processos de licenciamento ambiental, o Setor Noroeste e o Residencial

Santa Mnica.

II.

A Fragmentao do Poder: Accountability e

Imobilismo Poltico

A transio democrtica que muitos pases passaram nos ltimos anos tem
mostrado que mesmo com o fim do regime autoritrio, alguns problemas como a
corrupo, o clientelismo, o patrimonialismo e o uso arbitrrio do poder permanecem
sendo recorrentes. Assim, as novas democracias continuam enfrentando problemas
ligados fragilidade do rule of law - j que os governantes se situam acima da lei, no
se submetendo a ela e da accountability os governantes no se encontram
constrangidos por uma infra-estrutura institucional de pesos e contrapesos (DIAMOND;
PLATTNER; SCHEDLER, 1999). A literatura que estuda esta terceira onda
democrtica, aps o otimismo inicial em relao ao renascimento democrtico, tem
dado bastante ateno para as conseqncias negativas da ausncia de mecanismos de
accountability. A conseqncia mais bvia a existncia de democracias de baixa
qualidade, em que a corrupo se torna um fenmeno comum e a garantia dos direitos
civis inviveis. Como resposta a este contexto, a democracia se torna desacreditada e as
solues autoritrias, comuns na histria latino-americana, voltam a ser consideradas
como uma opo vivel. Por outro lado, esse comportamento arbitrrio dos lderes
polticos tem alertado para a necessidade dos governantes serem responsivos no apenas
aos cidados, mas tambm para outras agncias pblicas. A accountability pblica
emerge, assim, como de extrema importncia para o estudo da Cincia Poltica, uma vez
que ela essencial para a vitalidade democrtica, para a governana, para a coerncia de
reformas polticas e para o combate a corrupo (DIAMOND; PLATTNER;
SCHEDLER, 1999).
Um ponto interessante que deve ser levado em conta no debate sobre
accountability como a idia de prestao de contas se relaciona com a idia de
representao por delegao de Rousseau. Para Rousseau, a soberania poltica
intransfervel e pertence ao povo e, por isso, o governante deve ser um fiel executor da
vontade do povo, no possuindo nem autonomia, nem vontade prpria. Nesse sentido,
Rousseau defende a idia de representao por delegao, em que as decises pblicas
devem ser guiadas pela vontade geral, sendo que as decises que forem tomadas sem se
basear nessa vontade devem ser consideradas nulas. Nesse sistema, a prestao de
contas se torna algo essencial, j que o governante deve agir tendo como limite de sua

atuao a vontade geral. importante notar que em outras teorias de representao,

como as que interpretam a representao como uma relao fiduciria em que o
governante tem autonomia para tomar decises de forma autnoma, como achar mais
razovel , a necessidade de accountability no emerge de forma automtica e natural,
pois o governante possui uma margem de autonomia (BARRETO, 1987).
importante destacar, desde j, que a accountability preza pelo fracionamento do
poder, interpretando como positiva a pluralidade de atores que possuem poder de
deciso, uma vez que isso dificultaria a concentrao de poder e estimularia o controle
de uma frao pela outra. Na verdade, a accountability s possvel de ocorrer quando
o poder fragmentado, pois, quando ele se encontra concentrado, no faz sentido falar
em prestao de contas.
No debate recente, so distinguidos dois tipos de accountability: a vertical e a
horizontal. O controle vertical entendido como um relacionamento entre atores que se
situam em posies diferentes na esfera pblica e geralmente se refere ao controle que
cidados, mdia e associaes civis exercem sobre o governo para que este seja
responsivo aos interesses pblicos. A accountability horizontal, por sua vez, [...] a
capacidade das instituies estatais de checarem abusos de outras agncias
governamentais (DIAMOND; PLATTNER; SCHEDLER, 1999, pg. 3, traduo
livre). A accountability horizontal ocorre entre atores de igual poder, que pode ser
entendido tambm como atores que possuem autonomia entre si. A necessidade de
existir um controle do poder dentro do prprio governo justificada pelo fato da
sociedade civil no possuir o uso legtimo da fora. Alm disso, o Estado a fonte da lei
e, assim, ele que julga quais aes so consideradas legais de acordo com a legislao
do pas. Assim, mesmo que a sociedade civil denuncie aes erradas das autoridades
pblicas, ela depende da prpria esfera pblica para investigar o caso e impor sanes.
Soma-se a isso o fato de que o principal mecanismo da accountability vertical, as
eleies, representa um instrumento ineficiente para que os cidados punam seus
representantes (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999).
As prximas pginas desta dissertao se concentraro no estudo bibliogrfico das
duas faces da accountability, finalizando com uma proposta de um terceiro tipo de
controle, a accountability mista.

1 A Accountability Horizontal: os trs poderes

O estudo do controle do poder tem razes nas obras de Montesquieu (2000), que
prope um sistema de pesos e contrapesos em que o poder limite o poder (pg. 166)
para evitar o seu abuso e, assim, garantir a existncia da liberdade poltica. De acordo
com ele, o abuso do poder uma experincia eterna, j que todo homem que possui
poder levado a abusar dele at o ponto em que encontrar limites para no mais faz-lo.
Assim, para que no se possa abusar do poder, preciso que, pela disposio das
coisas, o poder limite o poder (pg. 166). Percebe-se que a teoria de Montesquieu de
controle de poder se limita a accountability horizontal, pois o controle do Estado seria
exercido pelo prprio Estado.
Montesquieu divide as funes do Estado em trs: o poder de criar leis, que o
poder Legislativo; o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes
(pg. 167), responsvel por decretar a paz e a guerra, correspondendo hoje ao poder
Executivo; o poder executivo daqueles que dependem do direito civil (pg. 167), que
o poder Judicirio. Segundo Montesquieu, quando, na mesma pessoa ou no mesmo
corpo de magistratura, mais de um poder reside, a liberdade poltica do cidado fica
comprometida:

Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o

poder legislativo est reunido ao poder executivo, no existe
liberdade; porque se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo
senado crie leis tirnicas para execut-las. Tampouco existe liberdade
se o poder de julgar no for separado do poder legislativo e do
executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a
vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o juiz seria
legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a
fora de um opressor (2000, pg. 168)

Ainda segundo Montesquieu, no basta que as funes do Estado sejam divididas

em trs, esses trs poderes devem possuir mecanismos para controlar um ao outro.
Assim, ao descrever os poderes Executivo e Legislativo: sendo o corpo legislativo
composto de duas partes, uma prende a outra com sua mtua faculdade de impedir [e]
ambas estaro presas ao poder executivo, que estar ele mesmo preso ao legislativo
(2000, pg. 168). Portanto, ao mesmo tempo em que esses poderes (ou funes) devem
ser independentes para impedir a concentrao de poder e o seu abuso, eles devem estar
ligados de forma cooperativa para que um possa limitar a atuao do outro.

10

A Constituio Americana consagrou a separao de poderes defendida por

Montesquieu, afirmando j desde o incio do texto constitucional que a concentrao de
poder deveria ser evitada. Assim como em Montesquieu, a diviso de poderes defendida
na Constituio Americana no implicava no total isolamento das esferas do governo:
a estrutura dos idealizadores [da Constituio Americana] criou de fato um sistema de
instituies separadas, mas com sobreposio de poderes (RICHARDSON, 1989, pg.
796, traduo livre). Logo, o poder poltico no deveria ser completamente dividido em
ramificaes, mas sim que essas ramificaes fossem independentes umas das outras.
Deveria haver assim um equilbrio entre a independncia das ramificaes do poder
para evitar a concentrao de poder e, ao mesmo tempo, laos entre elas para que uma
pudesse contrabalancear a outra e, assim, evitar abusos de poder.
Madison (1788) acredita que os cidados devem ser protegidos no apenas contra
a opresso de seus governantes, mas tambm devem ser protegidos contra a opresso de
outros cidados. Nesse sentido, no apenas o poder do Estado deveria ser fragmentado,
pois, como o poder deste emana do povo, este ltimo tambm deveria se encontrar
fracionado em uma pluralidade de interesses para que a unio de uma maioria ao redor
de um interesse comum no ameaasse os interesses de uma minoria. Portanto, na
Repblica Federal dos Estados Unidos, (...) enquanto toda a autoridade emanar da
sociedade e dela depender, a prpria sociedade estar fragmentada em tantas partes,
interesses e categorias de cidados que os direitos dos indivduos, ou da minoria, sero
pouco ameaados por combinaes interesseiras da maioria (pg. 352).
Schmitter (1999) define a accountability horizontal como a existncia de atores
coletivos mutuamente reconhecidos, localizados em mltiplos nveis, e que possuem
capacidades equivalentes de monitorar um ao outro. Para ele, a forma mais democrtica
de accountability horizontal aquela baseada numa Constituio que maximiza a
probabilidade de (...) independentes circunscries de cidados baseados na
sobreposio territorial e no critrio funcional competirem entre si para estabelecer a
agenda poltica, tomar decises polticas e monitorar as conseqncias polticas (pg.
61, traduo livre). De acordo com Schedler (1999), a accountability horizontal ocorre
entre agncias independentes, em que no predomina nenhuma relao de subordinao
e de superioridade entre elas. Assim sendo, a accountability horizontal pressupe a
separao dos poderes que, na viso dos clssicos, como visto nos pargrafos anteriores,
se limita ao Legislativo, Executivo e Judicirio. Diamond, Plattner e Schedler (1999)
enfatizam que, nas poliarquias contemporneas, o controle do governo pelo prprio
11

governo supera essa diviso clssica dos poderes para englobar tambm agncias
especializadas, no-eletivas e independentes, como Instituies Financeiras e Agncias
Anti-Corrupo.
ODonnel (1999) acredita que o sucesso da accountability horizontal depende da
existncia de agncias governamentais profissionais, independentes e que possuem
recursos e um quadro tcnico prprios; da presena do partido que representa a oposio
nas agncias governamentais especializadas no controle do governo; de um Judicirio
independente do Executivo e do Legislativo; da presena de uma mdia e de institutos
de pesquisa capazes de fornecerem informaes confiveis; da coordenao entre as
diversas agncias governamentais responsveis pelo controle do governo.
Autores contemporneos, ao estudar a accountability horizontal, tm enfatizado
que, em muitos casos, esse tipo de controle no ocorre necessariamente entre agncias
de igual poder, como o termo horizontal poderia sugerir. Segundo Shwartz (1999), o
presidencialismo forte existente na Amrica Latina inibe a atuao tanto do legislativo,
como do judicirio para controlar o executivo, no havendo a independncia das
ramificaes do governo defendida por Montesquieu e pelos federalistas, o que,
conseqentemente, leva a concentrao de poder no Executivo.
Outro enfoque bastante trabalhado nos estudos mais recentes sobre accountability
horizontal a importncia do judicirio como pea fundamental para realizar o controle
horizontal. Essa nfase no judicirio reflexo do processo de reviso judicial que
muitos pases desenvolveram (posteriormente aos Federalistas) e que culminou na
criao de cortes constitucionais. De acordo com Shwartz (1999), o poder do Judicirio
de controlar o Executivo e o Legislativo tem razes na deciso da Suprema Corte
Americana, em 1803, no caso conhecido como Marbury versus Madison. A deciso
afirmava que o Executivo e o Legislativo deveriam prestar contas e se submeter ao
judicirio, pois a Constituio a lei fundamental e padro, estabelecida pelo povo
para limitar os poderes das diversas ramificaes do governo (pg. 145). Na Europa, na
dcada de 1920, ocorreu um movimento de reviso judicial, liderado por Hans Kelsen,
na ustria. Kelsen desenhou um sistema judicial centrado num tribunal constitucional
especializado e separado do restante do judicirio, cuja funo seria monitorar o
legislativo, tendo o poder de declarar a nulidade de uma norma que iria contra a
Constituio. Esse sistema foi adotado primeiramente pela Tchecoslovquia, em 1920, e
alguns meses depois pela ustria. Aps a segunda Guerra Mundial, vrios outros pases
europeus passaram por essa reforma, como a Alemanha e a Itlia. A partir de 1989,
12

pode-se dizer que quase todos os pases da Europa Ocidental haviam passado por uma
reforma judicial semelhante, assim como o Japo, a Amrica Latina e os estados
africanos (SCHWARTZ, 1999).
A importncia do judicirio para a accountability justificada por Shwartz (1999)
por dois motivos: primeiro, ele quem garante os direitos civis que permitem, por sua
vez, que os cidados exeram a accountability vertical; segundo, ele efetiva o rule of
law, entendido como o controle do Estado de acordo com critrios normativos
geralmente estabelecidos pela Constituio. Shwartz cita as seguintes funes do
judicirio que se encontram relacionadas com a accountability: guarda a lei e os
princpios constitucionais; fornece um frum para o estabelecimento de disputas entre
indivduos na sociedade e entre indivduos no Estado; e, finalmente, parte do sistema
administrativo da justia criminal (1999, pg. 153, traduo livre). Entretanto, a
efetivao dessas funes pelo judicirio no imediata, pois o rgo deve ser
composto por membros insulados, que no sofrem influncias polticas. Para que isso
ocorra, a burocracia do judicirio deve receber bons salrios; deve ter como base de
recrutamento de seus membros a qualificao profissional e no questes polticas; os
mandatos no judicirio devem ser vitalcios. desejvel tambm que os prprios juzes
se submetam a um controle horizontal por outros rgos governamentais. Alm disso, a
eficincia do judicirio depende de um texto constitucional que prescreva a
independncia dos trs poderes e de um quadro poltico com instituies estveis

1.1

A Accountability horizontal no Brasil

A accountability horizontal no Brasil encontra embasamento no texto

constitucional que, alm de estabelecer um sistema poltico formado pelos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio, consagra a forma federativa dos estados e a
separao dos poderes como clusula ptrea, impedindo que propostas que objetivam
alterar esses dois pontos sejam objeto de deliberao (art. 60, par. 4, III). Nessa
perspectiva, os pesos e contrapesos da teoria de Montesquieu so traduzidos na
existncia de trs poderes que possuem funes tpicas e so independentes entre si: o
Legislativo tem a funo de legislar e de fiscalizar financeiramente o executivo, o
Executivo que tem a funo de chefiar o Estado e o Judicirio que possui como funo

13

tpica o julgamento e a resoluo de conflitos, tendo como parmetro a legislao

nacional (CUNHA, 2009).
O estudo da accountability horizontal no Brasil chama a ateno para dois pontos.
Primeiro, o presidencialismo forte existente no Brasil com a possibilidade do Presidente
da Repblica editar Medida Provisria com fora de lei, de pedir urgncia de apreciao
de projeto de lei de sua autoria e de vetar projeto de lei ordinria e complementar acaba
gerando uma supremacia do Executivo sobre o Legislativo (CUNHA, 2009). O poder
Legislativo, em contrapartida, possui o poder de acatar ou recusar o veto do presidente,
o que permite ao Parlamento balancear, em certa medida, o poder do Executivo. Em
segundo lugar, o pas vem passando por um processo de fortalecimento do Ministrio
Pblico, o que, por um lado, aponta para o fortalecimento do poder de controle do
governo exercido pela sua ramificao jurdica, uma vez que o rgo considerado
como uma instituio permanente e essencial funo jurisdicional do Estado pela Lei
Complementar 40/1981; e por outro, para a existncia de um quarto poder estatal, j
que, segundo a Constituio de 1988, o Ministrio no integra nenhum dos trs poderes
estatais, possuindo autonomia (CUNHA, 2009).
A origem do Ministrio Pblico remonta o perodo monrquico, que conferiu ao
Ministrio Pblico certa organicidade. A Constituio de 1824 que, apesar de no
dispensar disciplina especfica ao Ministrio Pblico, fez referncia a um procurador da
coroa, encarregado de proceder s acusaes que no eram de competncia da Cmara
dos Deputados. Mais tarde, em 1871, por ocasio da Lei do Ventre Livre, foi
concedida aos promotores a funo de velar pelo registro e proteo dos filhos libertos
dos escravos. Foi na Repblica que ocorreram avanos significativos com relao ao
Ministrio Pblico. Assim, a Constituio Republicana de 1891 associou o Ministrio
Pblico ao poder Judicirio, enquanto que o decreto 9272 de 1911 determinou que o
Ministrio seria o advogado da lei e o fiscal de sua execuo e o promotor da ao
pblica contra todas as violaes do direito. A Constituio de 1946, por sua vez, deu
ttulo prprio ao rgo e o dissociou dos demais poderes estatais, prevendo ainda a
estabilidade do rgo, a inamovibilidade e a necessidade de concurso pblico para
ingresso na carreira. A Lei Complementar 40/1981 deu os principais contornos daquilo
que seria determinado na Constituio de 1988 sete anos mais tarde: o rgo foi
considerado como instituio permanente e essencial funo jurisdicional do Estado;
fixou-se os princpios da unidade, indivisibilidade e da autonomia funcional e a outorga
de autonomia administrativa e financeira. A Constituio de 1988 deu um status de
14

quarto poder ao Ministrio Pblico, j que ele no se encontra subordinado a nenhum

dos trs poderes, gozando de autonomia funcional e administrativa (CUNHA, 2009).
O Ministrio Pblico um rgo poltico que tem como funo a defesa da ordem
jurdica, da sociedade civil e dos valores constitucionais. O rol de suas funes,
elencados na Constituio de 1988, deixa clara a grande capacidade que o Ministrio
possui de realizar o controle horizontal: promover o inqurito civil e a ao civil
pblica para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos (art. 29, III); promover a ao da inconstitucionalidade
(art.29, IV); zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio (art. 29, II).

2 A Accountability Vertical, a Crise da Democracia

Representativa e a Democracia Participativa
A necessidade do controle vertical do governo surge com a emergncia das
democracias representativas. Esse tipo de democracia, que ganhou fora hegemnica no
sculo XX (SANTOS, 2002), se afasta bastante do modelo de democracia direta
existente na sociedade grega, j que, na democracia representativa, o povo exerce o
poder de forma indireta e mediada. Nesse sentido, instituies centrais das democracias
contemporneas, como o processo eleitoral e o parlamento como colgio de
representantes, so completamente estranhos ao experimento grego, pois no havia
necessidade de mediao poltica (MIGUEL, 2005). Segundo Miguel (2005), a
constatao da impossibilidade de implantao da democracia direta nas sociedades
contemporneas algo banal: nossos estados so muito extensos para que todos se
renam e muito populosos para que se possa imaginar um dilogo que incorpore cada
um de seus cidados (pg. 26). Alm disso, como as questes polticas so
extremamente complexas, exigindo um nvel de especializao, o cidado comum tende
a se concentrar nos seus afazeres privados (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999).
Tudo isso justifica a hegemonia da democracia representativa nas sociedades ocidentais
contemporneas.
Juntamente com a necessidade de representao, surge outra necessidade: a
necessidade de garantir um governo responsivo aos cidados, que, em ltima instncia,
so os verdadeiros detentores do poder, apesar de no estarem presentes nos processos

15

de tomada de deciso, j que sua participao indireta. Assim sendo, Miguel (2005)
enumera trs problemas principais que surgem com as democracias representativas: o
fato das decises polticas serem tomadas por um pequeno grupo e no pelo povo, que
ser submetido a essas decises; a formao de uma massa poltica distanciada dos
cidados, como resultado da especializao poltica; a ruptura dos laos que ligam a
vontade dos representados e a vontade dos representantes. A resposta dada para esses
trs problemas da representao se encontra na accountability: [que se refere] ao
controle que os poderes estabelecidos exercem uns sobre os outros (accountability
horizontal), mas, sobretudo, necessidade que os representantes tm de prestar contas e
submeter-se ao veredicto da populao (accountability vertical) (pg. 27). A principal
forma de accountability vertical a eleio, que ocupa um papel de destaque no regime
democrtico representativo por ser um mecanismo que permite ao mesmo tempo a
autorizao e a accountability. A accountability vertical via processo eleitoral est
relacionada com a capacidade que os constituintes possuem para impor sanes aos
governantes ao reconduzir ao cargo aqueles que cumprem bem sua misso e destituir
aqueles que no realizaram um trabalho satisfatrio.
Manin, Przeworski e Stokes (1999) tambm estudam a accountability vertical via
processo eleitoral ao analisarem a capacidade da representao por mandato. De acordo
com eles, a representao por mandato ocorre da seguinte maneira: no perodo eleitoral,
os candidatos apresentam seus planos de governo, que sero eleitos pelos cidados e,
assim, a plataforma vencedora se torna o mandato que os governos seguem. Para que a
representao por mandato tenha xito, os interesses dos polticos e dos eleitores devem
coincidir; os polticos devem desejar a reeleio e crer que os eleitores vo reeleg-los
se eles seguirem as polticas defendidas durante a campanha; os polticos devem estar
preocupados com a credibilidade de suas futuras promessas. Em outras palavras, podese dizer que a representao ocorre quando o candidato cumpre fielmente sua
plataforma pela qual ele foi eleito, caso contrrio, ele ser punido pelos eleitores nas
prximas eleies, o que gera um sistema de prestao de contas. Os autores concluem
que a relao entre representao e democracia, e entre representao e accountability
no algo automtico e no depende apenas de eleies peridicas e universais, pois
vrias so as situaes que fazem com que o poltico se afaste de seu mandato, tais
como: mudanas circunstanciais ou a situao em que o poltico acredita que a
plataforma apresentada por ele para conseguir os votos dos eleitores decisivos no a
melhor alternativa para o sucesso de certas polticas. Alm disso, a idia do voto como
16

prestao de contas mais complexa do que se imagina num primeiro momentos: a fiel
execuo ou no da plataforma do governo pela qual o governante foi eleito no
determina, necessariamente, a punio ou a recompensa do poltico. Isso porque
nenhuma plataforma eleitoral capaz de especificar a priori o que o governo deveria
fazer em cada mudana circunstancional. Soma-se a isso o fato de que a diminuio do
bem-estar da populao pode levar ou no a punio do poltico: nessa situao, os
eleitores podem extrapolar a experincia atual para o futuro (pg. 123) e, assim,
escolhem punir os polticos atuais; podem assumir uma postura intertemporal ao
acreditar num futuro melhor, no punindo, portanto os polticos; e podem adotar uma
postura de exonerao ao acreditar que o declnio do bem-estar se deve s ms
condies e, logo, no punem os polticos. Nesse sentido:

(...) Perceba que ns poderamos depositar no apenas cdulas numa

urna, mas tambm uma lista com nossas condies para reeleger o
representante. Contudo, ns no fazemos isso, e no o fazemos
porque queremos que os governantes faam tudo o que puderem por
ns, mais do que simplesmente satisfazer nossas demandas mnimas
(...) os eleitores podem decidir reeleger o representante sobre
qualquer base que desejem levar em considerao, incluindo a
classificao para a Copa do Mundo, e podem mudar de idia entre o
incio e o final de governo (MANIN, PRZEWORSKI, STOKES;
1999; pg. 124)

Assim, num contexto de dupla informao assimtrica os eleitores no tm

informaes suficientes para avaliarem se as polticas implementadas so as melhores
possveis e os representantes no tm certeza sobre o que poderia de fato satisfazer os
eleitores , a relao entre voto e prestao de contas se torna problemtica. Outro
problema quando os representantes no possuem ambio de se reelegerem: nessa
situao, a prestao de contas via voto tambm ineficaz, j que o eleitor perde sua
capacidade de punir os candidatos ao no reconduzi-los ao poder. Outro problema
que, para poder realizar essa punio e, assim, estabelecer o vnculo entre voto e
prestao de contas, o eleitor deve ser capaz de identificar claramente o responsvel
pelo desempenho do governo, tarefa difcil quando o governo formado por uma
coalizo ou quando as decises polticas so responsabilidade de vrias agncias. Por
fim, as eleies no representam um instrumento institucional eficaz para punir os
polticos, j que correspondem a apenas uma deciso para avaliar um pacote inteiro de
polticas governamentais (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999).

17

Nessa mesma linha, Santos e Avritzer (2002) acreditam que a teoria hegemnica
da democracia (a democracia representativa) no resolve ou no responde - uma srie
de questes, tais como: incapaz de discutir de forma eficaz se (...) as eleies
esgotam os procedimentos de autorizao por parte dos cidados e a questo de saber se
os procedimentos de representao esgotam a questo da representao das diferenas
(pg. 46); a burocracia no consegue substituir de forma adequada os mecanismos de
exerccio da soberania popular, seja por que ela tem dificuldade de reagir a mudanas e
ser pouco criativa, seja por que o conhecimento dos atores sociais de suas condies e
demandas um elemento essencial para a boa execuo de polticas pblicas; a
democracia focada na representao dificulta os processos de prestao de contas e a
insero de mltiplas identidades.

2.1

A Accountability Vertical no Brasil

No Brasil, o principal mecanismo de accountability vertical, o voto, citado no

texto da Constituio de 1988 como uma clusula ptrea: no ser objeto de
deliberao a proposta de emenda a abolir o voto direto, secreto, universal e peridico
(art 60, par. 4, II). Entretanto, a crise da democracia representativa, que passa a
questionar a eficcia do voto como mecanismo de controle do governo, chegou com
fora no Brasil (SANTOS, 2002). Essa crise, no Brasil, insere-se no contexto de luta
pela redemocratizao do pas, na dcada de 1980, e caracterizada pela reivindicao
de uma maior partilha de poder entre governo e sociedade civil, tendo como resultado
mais concreto a criao de Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, previstos pela
prpria Constituio de 1988 (SANTOS; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004).
Os conselhos so meios institucionalizados de interao entre o poder pblico e a
sociedade organizada. Eles possuem o formato de co-governaa na gesto de polticas
pblicas, so paritrios tm participao popular atravs de organizaes que
representam a sociedade civil e contm tambm a presena de representantes do
governo e possuem como uma de suas funes principais o controle das decises do
governo pela sociedade civil, representando, assim, um mecanismo de accountability
vertical (GOHN, 1990).
Atualmente esse modelo tambm vem sendo questionado, j que os estudiosos
sobre o assunto tm constatado que a partilha de poder entre governo e sociedade se

18

encontra limitada por uma srie de variveis (DAGNINO, 2002). Dentre os principais
problemas que um conselho enfrenta, pode-se citar: a fraca ligao entre os
representantes da sociedade civil e as organizaes que eles representam (RANGEL,
2003); o controle das agendas dos conselhos pelos rgos governamentais visto que, em
muitos conselhos, funcionrios do governo ocupam os cargos de presidente e de
secretrio executivo (RANGEL, 2003); a no implementao das deliberaes dos
conselhos por parte do governo (DAGNINO, 2002); a falta de recursos tcnicos no
Estado para atender as decises do conselho (ABERS e KECK, 2006); um ambiente de
trabalho hostil queles que defendem o interesse pblico e questionam o governo; a
falta de renovao dos quadros, resultando na figura do conselheiro profissional
(RANGEL, 2003); a falta de visibilidade dos conselhos na sociedade; a dificuldade de
mobilizao da sociedade, que resulta na presena da mesma organizao em vrios
conselhos (VOIPI, 2000); a assimetria de informaes e recursos entre os representantes
do governo e da sociedade civil, que produz uma desigualdade poltica dentro do
prprio conselho (FUKS; PERISSINOTO; RIBEIRO, 2003).

3 A Accountability Mista
Esta dissertao trabalha tanto com a accountability horizontal, como com a
vertical. A accountability horizontal analisada atravs da atuao de rgos distritais e
federais que tentam influenciar e controlar a atuao de outros rgos da administrao
pblica. Como exemplo dessa anlise, pode-se citar a atuao do Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios nos processos de licenciamento ambiental, controlando o
rgo ambiental distrital e federal. J a accountability vertical analisada a partir dos
conselhos ambientais, que tm atuao no processo de licenciamento ambiental e que
atuaram tambm na ltima reviso do PDOT; e dos movimentos ambientais, que
tambm atuaram na ltima reviso do PDOT.
Entretanto, a atuao dos atores estudados aqui no controle dos interesses ligados
ao expansionismo urbano ultrapassa os limites da horizontalidade e da verticalidade.
Isso porque, como ser explorado ao longo desta dissertao, muitas vezes atores
localizados no governo se unem a outros que se situam na sociedade civil para controlar
o governo. Essa unio pautada no compartilhamento de um mesmo interesse, a defesa
da sustentabilidade ambiental. Exemplos disso so encontrados na cooperao entre

19

rgos ambientais e conselhos ambientais, no mbito da reviso do PDOT, para

elaborarem recomendaes tcnicas para o rgo ambiental distrital; na parceria do
Ministrio Pblico com movimentos ambientais, tambm no mbito do PDOT, com o
objetivo de conter o predomnio da expanso urbana no plano. Assim sendo, esta
dissertao prope tambm o conceito de accountabillity mista, que pode ser
entendida como a mistura entre os dois tipos de controle. A expresso emprica desta
mistura o fato de que os contrapesos verdes so formados pela articulao de
parcelas do prprio governo, que quer impor limites a atuao de rgos
governamentais (accountabillity horizontal), com parcelas da sociedade civil que
tambm lutam para influenciar o governo (accountabillity vertical). Nesse contexto, a
accountability resultado das duas formas de presso de conter o peso cinza.

4 A Fragmentao do Poder: ingerncia institucional ou

sistema de pesos e contrapesos?
Como visto acima, a literatura sobre accountability confere um grande enfoque
necessidade da fragmentao do poder para que o governo seja controlado. Essa
fragmentao acaba privilegiando a pluralidade de atores e agncias com poder de
deciso para que o poder seja dividido e, ao mesmo tempo, para que possa haver o
exerccio de checks and balances de um ator sobre o outro. A existncia da
accountability pressupe a existncia de uma pluralidade de atores, j que, quando o
poder unitrio e concentrado, no h possibilidade de ocorrer a prestao de contas
pelo simples fato de que no h nenhum ator ou agncia para o qual essa prestao seja
dirigida. Nesse contexto, a accountability requisita que o poder seja dividido entre uma
pluralidade de atores, sejam eles do governo ou da sociedade civil, criando um sistema
em que vrios atores tm poder de deciso. No Brasil, partindo, em parte, da
necessidade de controlar e de tornar o governo responsivo, tem se ensaiado nos ltimos
anos um processo de descentralizao poltica em que foi aumentado o nmero de
atores com poder de deciso na esfera pblica e, conseqentemente, com poder de
controlar o governo: na esfera do governo, o poder do Executivo teve seu poder
diminudo (um exemplo disso a impossibilidade do chefe do Executivo governar via
decretos leis como ocorria no perodo militar) com a Constituio de 1988. Para que
houvesse maior equilbrio entre os trs poderes, a autonomia do Ministrio Pblico foi
fortalecida e seu escopo de ao aumentado (CUNHA, 2009). Na sociedade civil, foram
20

criados Conselhos Gestores de Polticas Pblicas em diversas reas e em praticamente

todo municpio brasileiro (ABERS; KECK, 2007).
O trabalho de Tsebelis (1995) sobre mudana do status quo faz um alerta para um
fenmeno que pode acompanhar a fragmentao do poder: quanto maior o nmero de
atores com poder de deciso, os veto players, mais difcil ser a alterao do status quo.
Assim, a teoria de Tsebelis nos mostra que, em contextos em que uma mudana poltica
desejvel, a fragmentao do poder traduzida na existncia de vrios atores com
poder de veto aparece como um empecilho para que mudanas aconteam, ocorrendo
o imobilismo poltico. Portanto, diferentemente do que poderia se pensar j que
quanto mais numeroso e diversificado um grupo, maior seria seu peso na esfera pblica
, Tsebelis acredita que as possibilidades de alteraes no status quo respondem de
forma inversa maior quantidade de atores com poder de veto (os veto players),
menor congruncia e maior coeso entre eles. Isso pode ser interpretado, num
primeiro momento, como um resultado negativo da fragmentao do poder, uma vez
que o imobilismo poltico levaria a ingerncia institucional.
Primeiramente, importante inserir o trabalho de Tsebelis dentro de um contexto
conceitual mais amplo: o seu trabalho se localiza dentro da Escola da Escolha Racional.
Essa escola parte do pressuposto de que os indivduos so racionais porque agem de
forma coerente para que seus objetivos sejam alcanados e agem de forma estratgica
os indivduos agem levando em conta a expectativa do comportamento dos outros
atores (McCUBBINS; THIES, 1996). Em segundo lugar, deve-se conceituar o termo
veto player de acordo com Tsebelis: (...) um ator individual ou coletivo cujo
consentimento necessrio para que seja realizada uma mudana poltica (1995, pg
301, traduo livre). De acordo com o prprio Tsebelis, o conceito de veto players foi
profundamente inspirado na idia de checks and balances presente na Constituio
Americana e desenvolvida por Montesquieu e Madison. a partir da idia de checks
and balances que a Cincia Poltica moderna passa a entender a necessidade da diviso
do poder entre mltiplos atores, o que justifica a emergncia de um sistema em que
vrios atores tm poder de deciso. Como visto, a teoria sobre accountability enfatiza o
resultado positivo da diviso do poder ao evitar a sua concentrao e ao permitir que um
ator controle o outro.
Tambm necessrio que se desenvolva um pouco mais a relao entre alterao
do status quo e quantidade de veto players. O autor chega a essa concluso a partir do
estudo do winset, que o conjunto de propostas de mudanas aceitas pelos veto players
21

e que so capazes de vencer o status quo. Para Tsebelis, o tamanho do winset determina
a estabilidade poltica: quanto mais numerosas as propostas que conseguem vencer o
status quo, maiores so as chances de mudanas polticas ocorrerem. Quanto mais
numerosos os veto players, menor ser o winset, uma vez que a opo de um jogador
limitada pelo ponto ideal do outro. Em outras palavras, quanto maior o nmero de veto
players, mais difcil ser chegar a um consenso entre os veto players para alterar o
status quo, o que leva a estabilidade do sistema e ao imobilismo poltico. Quanto
congruncia, quando dois veto players possuem a mesma posio quanto a uma
mudana, ocorre a absoro de um ator pelo outro, formando um nico veto player.
Como resultado, o cenrio poltico contar com um veto player a menos, o que aumenta
o winset e, conseqentemente, a possibilidade de mudana. Por fim, a coeso diz
respeito a uma relao entre um agente e seu principal 1: quanto mais coesos forem os
principais, menos opes de ao tero os seus agentes que os representam, o que, por
sua vez, diminui a quantidade de propostas capazes de vencer o status quo. Essas idias
de Tsebelis so resumidas no seguinte trecho: a lgica do processo poltico tal que,
para uma certa mudana do status quo ocorrer, um nmero de veto players deve
concordar entre si (1995, pg. 315, traduo livre).
interessante reproduzir aqui alguns exemplos utilizados por Tsebelis para que
sua teoria fique clara. Um exemplo recorrente utilizado pelo autor so as decises de
poltica econmica: nos Estados Unidos da Amrica, cujo sistema poltico-decisrio
marcado pelo elevado nmero de veto players incongruentes, a rapidez necessria para
responder a alteraes nas variveis econmicas alterao na taxa de juros ou na taxa
de cmbio, por exemplo seria inviabilizado se as decises sobre macroeconomia no
fossem centralizadas num nico rgo: o Banco Central e seu ministro. No a toa que
esse modelo americano de gesto econmica foi copiado em diversas partes do mundo,
inclusive no Brasil. O autor mapeia a existncia de trs veto players

no processo

decisrio americano, considerado como um nmero elevado quando comparado com

outros sistemas, como o sueco e o canadense que contam com apenas um veto player.
Uma das conseqncias desse elevado nmero de veto players nos Estados Unidos o
1

A relao agente-principal pode ser entendida, de forma simplificada, da seguinte forma: o principal
delega tarefas a agentes, o que gera a necessidade de superviso para que este cumpra fielmente a tarefa
delegada pelo principal (MCNOLLGAST, 2007).
2
importante deixar claro que Tsebelis (1995) considera na sua pesquisa apenas aqueles atores com
poder de veto formal: os partidrios (partidos polticos) e os institucionais (presidentes e representantes
polticos no Parlamento). Apesar de abordar apenas esses atores, ele reconhece a existncia de outros veto
players, como os grupos de presso, que possuem um poder de veto indireto e informal.

22

atraso em termos de planejamento e coordenao em que se encontra a poltica

ambiental americana (ENELOE apud TSEBELIS, 1995).
A conseqncia negativa do elevado nmero de veto players atuando numa mesma
rea pode ser entendida tambm a partir dos trabalhos de BRINKERHOFF (1996) e de
LANDAU (1991): esses autores acreditam que nesses contextos em que muita
colaborao interinstitucional necessria, h uma maior dificuldade em se construir
polticas pblicas eficazes e eficientes. Assim, o elevado nmero de atores geraria um
problema de coordenao de aes e, conseqentemente, levaria ingerncia
institucional.

23

III.

Conhecendo os Problemas Ambientais e

Urbanos do Distrito Federal

1 O Ordenamento Urbano
De acordo com o ltimo Plano de Ordenamento Territorial do Distrito Federal
(2009), a criao de Braslia foi prevista pela Constituio Federal de 1946, no contexto
do Estado Novo varguista, pois o artigo quarto das Disposies Transitrias
determinava a transferncia da capital federal para o planalto central do pas. Entretanto,
a criao de Braslia ocorreu, de fato, somente com o governo de Juscelino Kubitschek,
que elegeu a construo da nova capital federal como meta-sntese de um conjunto de
grandes projetos que tinham o objetivo central de modernizar o Brasil. Assim, no
mbito do governo de Juscelino Kubitschek, foi sancionada a Lei n. 3273, em 1957, que
estabeleceu que, em 21 de abril de 1960, a capital da Unio seria transferida para o novo
Distrito Federal, localizado no Planalto Central do pas.
Desde a sua criao, Braslia se destacou quanto ao seu rgido planejamento
urbano, j que o perodo de sua construo e planejamento, a dcada de 1960, se
localiza no auge do nacional-desenvolvimentismo, poca em que houve um grande
crescimento econmico no pas, acompanhado por uma rpida urbanizao. Essa
urbanizao transformou o Brasil de pas predominantemente rural em urbano em pouco
tempo, fato que contribuiu para o surgimento de mega-metrpolis caticas, em que o
planejamento urbano no tinha chance (PAVIANI, 1989). O planejamento urbano, em
Braslia, teve incio em 1957 com o concurso nacional de projetos para a nova capital. O
projeto vencedor foi o de Lcio Costa, mas cabe ressaltar que seu projeto se limitava ao
Plano Piloto de Braslia. Logo nos primeiros planos de urbanizao de Braslia optou-se
pela diretriz de crescimento urbano que priorizava a preservao da bacia hidrogrfica
do lago Parano para o abastecimento de gua da regio em detrimento da diretriz que
indicava que a expanso urbana deveria privilegiar a diminuio de custos e tempo de
deslocamentos da populao. Em 1987, a fim de preservar o Plano Piloto como
Patrimnio Cultural da Humanidade, foi elaborado o projeto Braslia Revisitada, que
estabeleceu uma expanso urbana na bacia do Parano com a previso da criao do
Setor Sudoeste e do Setor Noroeste. A partir da Constituio de 1988, os Planos
Diretores tornaram-se obrigatrios para os municpios com mais de 20 mil habitantes.
24

Assim, em 1992, foi elaborado o primeiro Plano de Ordenamento Territorial do DF, que
consolidou a expanso urbana no sentido sul/sudoeste. Em 1997, foi realizada a reviso
do PDOT e, a partir de 2005, teve incio a reviso do PDOT de 1997 (fonte: PDOT
2009).
A urbanizao do Distrito Federal pode ser resumida em trs fases: implantao,
consolidao e expanso. A implantao de Braslia se localiza no perodo entre 1957 e
1967. Nessa fase, previa-se que, na bacia do lago Parano, haveria apenas o Plano
Piloto. Entretanto, essa previso no foi cumprida, pois antes do trmino da implantao
de Braslia j existia Taguatinga, Sobradinho, Gama, Cruzeiro, e a Cidade Livre (atual
Ncleo Bandeirante). Alm dessas, Brazlndia e Planaltina eram cidades de Gois que
mais tarde foram incorporadas ao DF. A fase de consolidao foi caracterizada,
principalmente, pela tentativa do governo de controlar a expanso da cidade e de
retomar o controle do plano original de Braslia atravs da erradicao de invases, que
estavam se tornando um fenmeno comum na nova capital. Com o objetivo de remover
as populaes que formavam invases clandestinas em Braslia, foi criado, pelo
governo, a Campanha de Erradicao de Invases, a CEI, que mais tarde,em 1971,
inspiraria o nome da regio administrativa de Ceilndia, local para onde os invasores
urbanos foram encaminhados. Nesse perodo, o Guar foi criado e as cidades de
Taguatinga, Gama e Sobradinho foram expandidas. O perodo que vai de 1980 a 2004
caracterizado pelas altas taxas de crescimento populacional (resultado das altas taxas de
natalidade e da imigrao) e, como conseqncia, da necessidade de expanso da
cidade. Nessa fase so criadas as regies administrativas de Samambaia, Recanto das
Emas, Santa Maria, Riacho Fundo I e Riacho Fundo II. Candangolndia e So Sebastio
so regularizadas e expandidas e a favela que deu origem a cidade do Parano
removida. Como resultado das recomendaes do projeto de Lcio Costa, Braslia
Revisitada, foi criado o Setor Sudoeste (PDOT, 2009)
O planejamento urbano de Braslia conferiu ao Governo do Distrito Federal um
papel de destaque, j que ele detm a terra urbana e possui o poder de alocar terrenos
para a construo de conjuntos habitacionais. Segundo Paviani (1989), o governo do
Distrito Federal possui todo o poder para decidir sobre questes relacionadas
expanso urbana e a localizao de novos ncleos habitacionais. Para o autor, a
expanso da cidade com a construo do Setor Oeste Sul e Oeste Norte evidencia este
poder, alm de mostrar o favoritismo do governo distrital aos empreendimentos
imobilirios de grande vulto. Nas palavras de Gouva (1991), o governo age de forma
25

semelhante iniciativa privada, utilizando a sua prerrogativa de exclusividade das aes

de planejamento urbano e monoplio das terras, como instrumento para futura
especulao imobiliria (apud DOUYLE, 1996, pg. 118).
De acordo com Quinto e Iwakami (1991), o processo de segregao espacial em
Braslia, resultado do planejamento urbano da capital, no ocorreu como conseqncia
da saturao da rea central, como tpico em outras cidades brasileiras, mas pelo
excesso de planejamento e pelo papel autoritrio assumido pelo Estado em relao ao
espao urbano. O estudo de Ribeiro (1991) sobre os acampamentos dos construtores de
Braslia evidencia que esta segregao faz parte da histria da ocupao da cidade. O
autor afirma que os acampamentos formados para alojar os construtores de Braslia
representaram uma forma de imobilizao da fora de trabalho atravs da moradia, alm
de facilitarem a explorao da mo-de-obra e a subordinao do cotidiano dos
trabalhadores aos interesses da atividade produtiva. O Acampamento da Redonda,
destinado equipe que construiu a Esplanada, era dividido em dois lados: os
trabalhadores situados em posio hierrquica mais elevada, como engenheiros e
arquitetos, possuam casas prprias para suas famlias e podiam usufruir de uma melhor
estrutura cinema, armazm, gabinete de sade, farmcia etc. - que se localizava
prxima s suas casas. Por outro lado, os trabalhadores de baixa hierarquia eram
destinados a alojamentos sem divises internas e sem espao individual. Alm disso, os
escritrios da administrao da companhia se situavam ao lado do conjunto desses
ltimos trabalhadores, o que facilitava o controle e a disciplina.
O projeto original de Braslia previa a criao de cidades satlites apenas quando a
ocupao do Plano Piloto estivesse completa estimava-se que Braslia teria 600 mil
habitantes at o ano 2000. Entretanto, dois fatores contriburam para o surgimento das
cidades satlites ainda no perodo de construo da cidade: faltava, no grande canteiro
de obras formado para a construo de Braslia, uma rede urbana que atendesse s
demandas de consumo dos construtores da cidade. Como resultado, surgiu a Cidade
Livre (hoje Ncleo Bandeirante), que teve como funo prover servios aos
construtores. O segundo fator que influenciou a criao de cidades satlites foi o grande
nmero de trabalhadores que Braslia atraiu desde o incio da sua construo associado
ao controle extremo da preservao do plano original da capital, que previa que Braslia
seria uma cidade administrativa isolada do processo de urbanizao catica que o
restante do pas passava nas dcadas de 1950 e 1960. Portanto, o Estado sempre agiu no
sentido de afastar e controlar habitaes no planejadas e criadas espontaneamente.
26

Como exemplo dessa ao do Estado, pode-se citar a erradicao da Vila IAPI, em

1971, e a conseqente construo de Ceilndia (QUINTO; IWAKAMI, 1991). Gouva
(1991) destaca ainda que o Estado tinha como objetivo, ao construir as cidades satlites,
ter um maior controle social sobre a populao, alojando as populaes de baixa renda
em locais distantes do Plano Piloto.
Apesar de ter agido historicamente erradicando e controlando habitaes
informais, o Estado, no caso de Braslia, tem adotado polticas habitacionais
contraditrias em momentos pr-eleitorais. Roriz e Jos Ornellas so exemplos dessa
contradio, pois, ao tentarem criar bases eleitorais para suas candidaturas, esses
governadores distriburam lotes com pouca infra-estrutura, em Braslia, alm de
regularizarem favelas (GOUVA, 1991).
Outra contradio do Estado que ele, ao mesmo tempo em que removia de forma
violenta populaes de baixa renda localizadas prximas ao Plano Piloto, [...] alienava
particulares, sem licitao pblica (contrariando o decreto n 2300, de novembro de
1986), reas de sua propriedade (GOUVA, 1991, pg. 93). Exemplo disso foi a rea
localizada s margens do lago Parano cedida ao Clube de Golfe 3.
A no-eleio por parte dos habitantes de Braslia de governantes e legisladores,
durante 27 anos, dificultou a canalizao institucional de demandas por uma poltica
urbana mais justa. Apesar de no poderem se expressar atravs do voto, os brasilienses
foram agentes de diversos movimentos relacionados a questes da ocupao urbana,
como o movimento pela fixao da Cidade Livre. Esses movimentos se tornaram
intensos a partir de 1978, tendo destaque as lutas do movimento pr-fixao do Ncleo
Bandeirante, da Associao dos Incansveis Moradores da Ceilndia, da Associao dos
Moradores da Vila do Parano e dos moradores da Vila Planalto (PAVIANI, 1989). O
Estado tem assumido, diante das reivindicaes populares, ou uma postura de
negociador e conciliador especialmente no perodo populista (1960-1964) ou uma
postura autoritria e arbitrria durante a ditadura militar (1964- 1985) marcada pelo
reino da tecnocracia que ignorava a existncia dos cidados e de suas reivindicaes
(SOUSA, 1991).

Atualmente, fenmeno semelhante acontece no Setor Arniqueiras: moradoras da regio relataram na

reunio do Frum das ONGs Ambientais de Braslia em fevereiro de 2008 que o Governo do Distrito
Federal tem removido populaes carentes da regio com o pretexto de haver necessidade de preservar
ambientalmente a regio, enquanto mantm os condomnios destinados a classe alta e localizados na
mesma regio.

27

As desigualdades urbanas traduzidas na diferenciao de infra-estrutura e

organizao entre o Plano Piloto e algumas cidades satlites so percebidas tambm no
meio ambiente. Assim,

[...] a qualidade ambiental (em Braslia) est estreitamente ligada

aos nveis socioeconmicos de seus habitantes, colocando, ao lado de
reas bem tratadas com disponibilidade de equipamentos urbanos,
reas verdes e reas legalmente protegidas, espaos sem vegetao,
marcados por eroso, assoreamento e at mesmo com altos ndices de
poluio hdrica (MELLO, 2003, pg.217).

As reas de Proteo Ambiental do DF sofrem com a atuao de empresas

imobilirias que negociam reas na bacia do rio So Bartolomeu -, com as expanses
urbanas aprovadas pelo Estado que planejou a expanso da cidade para locais
prximos represa do rio Descoberto e com invases ilegais. Como conseqncia,
fortes eroses tm se tornado um fenmeno comum, o que acaba assoreando os rios e o
lago do DF (MELLO, 2003). De acordo com Mello (2003):

No eixo mais urbanizado do DF, na Chapada do Rodeador, onde se

situam as cidades-satlites de Ceilndia, Taguatinga, Samambaia e
Recanto das Emas I e II, a ocupao das encostas responsvel pela
intensificao dos processos erosivos e pelo desmatamento de
nascentes e matas-galeria. No eixo sudoeste, localizados na
Depresso do Parano, Candangolndia, Ncleo bandeirante, Riacho
Fundo I e II e Telebraslia encontram-se, tambm, rodeados pelas
eroses, reas de solos expostos (geralmente cascalheiras), cursos
dgua poludos e assoreados e poluio do ar por partculas em
suspenso. No eixo nordeste, situado ao longo da cumieira que
contorna a Depresso do Lago Parano, condomnios se espraiam
pelo local, subindo encostas e ocupando nascentes (pg. 224).

Nesse contexto, a disponibilidade e a qualidade hdrica no DF tm se transformado em

uma grande preocupao entre os ambientalistas. Estudos da Universidade de Braslia
apontam que o nvel de gua subterrnea em diversos pontos do DF tem diminudo
rapidamente (ROMERO, 2003). A principal ameaa aos recursos hdricos tem sido a

28

ocupao desordenada na APA do rio Descoberto e na APA do So Bartolomeu, nas

suas nascentes, nos seus crregos e ribeirinhos formadores. Essa preocupao
justificada pelo fato dessas duas APAs conterem os ltimos mananciais de
abastecimento de gua do Distrito Federal.

2 As Reformas Institucionais
Os rgos do Distrito Federal responsveis pela gesto urbana e do meio ambiente
tm passado, nos ltimos anos, por constantes rearranjos institucionais. O primeiro
rgo ambiental distrital foi fundado em 1985, pelo decreto 8861 em agosto do mesmo
ano, sendo chamado de Coordenao de Assuntos do Meio Ambiente COAMA. O
rgo era ligado ao Gabinete Civil do Governador do Distrito Federal e durou at 1989,
quando a Lei n. 40 criou a Secretaria do Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia
SEMATEC e seus rgos vinculados: Instituto de Ecologia e Meio Ambiente do
Distrito Federal IEMA-DF e o Instituto de Cincia e Tecnologia do Distrito Federal
ICT/DF. Essa secretaria foi extinta no ano 2000, quando foi criada a Secretaria de
Meio

Ambiente

Recursos

Hdricos

do

Distrito

Federal

SEMARH.

(http://www.ibram.df.gov.br)
O ano de 2007 veio marcar um novo ciclo de rearranjo institucional dos rgos
ambientais do Distrito Federal: a SEMARH foi extinta e, em seu lugar, foi criada a
Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (DIRIO OFICIAL DO
DISTRITO FEDERAL, 01.01 de 2007, p. 1). Segundo entrevista de um funcionrio do
IBRAM, a extino da SEMARH e a criao da SEDUMA foram feitas a portas
fechadas por apenas trs mos. De acordo com ele, os funcionrios mais engajados
com as questes ambientais foram jogados para escanteio para no prejudicar os
interesses do governo. A justificativa utilizada pelo governo para criar uma secretaria
que contemple tanto o meio ambiente como o desenvolvimento urbano a necessidade
de aumentar a eficincia dos rgos ambientais. Por outro lado, ambientalistas ligados
sociedade civil organizada acreditam que o objetivo central dessa reforma institucional
a subordinao do meio ambiente ao desenvolvimento urbano. O fato da SEDUMA
ter sido formada, inicialmente, por trs subsecretarias que lidam com questes urbanas e
apenas uma destinada ao meio ambiente, a SUMAM, vai ao encontro do argumento
desses ambientalistas.

29

Alm da SUMAM, que responsvel pela elaborao de polticas ambientais, foi

criado o Instituto Braslia Ambiental (IBRAM), vinculado a SEDUMA, e que
responsvel pela execuo das polticas ambientais, tendo como principais funes a
fiscalizao e o licenciamento ambiental (informao obtida por entrevista concedida
por funcionrio do IBRAM, 03/12/2008).
Com a extino da SEMARH, os seus antigos funcionrios foram alocados no
IBRAM, sendo que houve uma grande diminuio no nmero desses funcionrios.
Como conseqncia, a falta de recursos humanos um dos problemas enfrentados pelo
IBRAM, alm da verba reduzida destinada para o instituto no primeiro ano de
funcionamento, foram disponibilizados apenas R$ 19 milhes para o rgo (informao
obtida por entrevista concedida por funcionrio do IBRAM, 03/12/2008). A SUMAM,
por sua vez, tem sofrido nos seus primeiros anos de existncia com a instabilidade
institucional: no momento de sua criao, em 2007, a subsecretaria no possua um
quadro de funcionrios prprio, nem uma sede, funcionando dentro do IBRAM. O
presidente do IBRAM, Gustavo Souto, acumulou a chefia do IBRAM e da SUMAM por
mais de um ano. Em maio de 2008, a SUMAM ganhou sede prpria, alguns
funcionrios e um novo subsecretrio. J em dezembro, outro subsecretrio, Eduardo
Brando, e sua equipe foram nomeados. Os ltimos captulos dos rearranjos dos rgos
ambientais do DF foram contados pelo decreto do governador distrital, em agosto de
2009, que extinguiu a SUMAM e criou duas novas secretarias ligadas ao meio ambiente
a SUPAM, Subsecretaria de Polticas Ambientais, Recursos Hdricos e Resduos
Slidos, e a SUGAV, Subsecretaria de Sensibilidade Socioambiental e Gesto de reas
Verdes , igualando 4, na SEDUMA, o nmero de secretarias que cuidam do meio
ambiente e do desenvolvimento urbano, apesar de no definir claramente as funes das
duas novas secretarias.

3 A Poltica de Criao de APAs

O territrio do Distrito Federal composto por uma miscelnea de reas de
Proteo Ambiental distritais que se sobrepem a duas APAs federais, a APA do
Planalto Central e a APA do rio Descoberto. Ao todo, existem seis APAs no territrio
4

Atualmente existem essas duas secretarias ligadas ao meio ambiente, duas ligadas ao desenvolvimento
urbano Subsecretaria de Controle Urbano e de Planejamento Urbano e a Unidade de Administrao
Geral.

30

brasiliense: a APA do Lago Parano, a do Gama e Cabea de Veado, a da Cafuringa, a

do Planalto Central, a do Descoberto e a do So Bartolomeu. O processo de criao
dessas APAs teve incio na dcada de 1980 pelo rgo ambiental federal, a SEMA, e
pelo rgo ambiental distrital do perodo, a SEMATEC. As APAs do Lago Parano,
Cafuringa, Gama e Cabea de Veado foram criadas pelo Executivo Distrital e sempre
estiveram sob a administrao distrital. J as APAs do Descoberto, do Planalto Central e
do So Bartolomeu foram criadas pela iniciativa do Executivo Federal, sendo que estas
duas ltimas foram alvo de disputa entre os poderes federal e distrital. A histria dessas
APAs, do Planalto Central e do So Bartolomeu, seguem um roteiro similar: elas foram
criadas por iniciativa do poder federal, mas, alguns anos depois, um novo decreto
passou sua administrao e fiscalizao para a esfera distrital como ocorreu com a
APA do So Bartolomeu ou apenas algumas de suas funes da gesto da APA, como
a competncia licenciatria, so transferidas para o rgo distrital ambiental foi o que
ocorreu com a APA do Planalto Central. De qualquer forma, essa relao entre
Executivo Federal e Distrital quanto s APAs tem sido caracterizada mais pelo conflito
e pela disputa entre essas duas esferas do que pela cooperao. Isso justificado pelo
fato de que, atualmente, apenas a APA do So Bartolomeu no se sobrepe a nenhuma
APA federal, situao que faz com que seja recorrente a gesto conjunta das APAs pelo
rgos distrital e federal (http://www.ibram.df.gov.br). Os pargrafos seguintes trataro
do histrico das APAs do So Bartolomeu e do Planalto Central, j que elas
exemplificam bem, principalmente a segunda, o conflito de competncia entre
Executivo Federal e Distrital e a disputa pela administrao das APAs localizadas no
DF.
A APA do So Bartolomeu a maior APA distrital e foi criada, juntamente com a
APA do Descoberto, pela SEMA atravs do decreto do Presidente da Repblica de n.
88940, em sete de novembro de 1983; estando a sua criao relacionada com a
necessidade de preservar importantes fontes de recursos hdricos da regio. O decreto
determinou que as APAs do So Bartolomeu e do Descoberto fossem supervisionadas
pela SEMA, rgo federal, em estreita articulao com a Companhia de gua e Esgotos
de Braslia mediante convnio que dispor sobre a administrao e fiscalizao dessas
reas. Em 12 de janeiro de 1996, pela iniciativa do Presidente da Repblica, foi
publicada a Lei Federal de nmero 9262, que transferiu a administrao e a fiscalizao
da APA do So Bartolomeu para o poder Executivo do Distrito Federal
(http://www.ibram.df.gov).
31

A histria da APA do Planalto Central nos fornece um exemplo emblemtico da

disputa de gesto entre o Executivo federal e o distrital justamente porque a APA
abrange grande rea do Distrito Federal, sendo que grande parte dessa rea urbana.
Assim, a criao da APA amarrou por muito tempo as mos do governo distrital na
ordenao urbana e ambiental do DF. A APA foi criada por um decreto do Presidente da
Repblica, em 10 de janeiro de 2002. A APA possui uma rea aproximada de
507.070.72 ha, sendo que 74,95% da sua rea se encontra no Distrito Federal e apenas
25,05% se localiza no estado de Gois. A APA est inserida num territrio de relevante
interesse nacional e regional, j que essa regio contm as nascentes de vrios cursos
dgua que formam as trs grandes bacias hidrogrficas do pas (So Francisco,
Tocantins-Araguaia e Paran). A APA do Planalto Central contm em sua rea parte das
Bacias Hidrogrficas do Parano, Maranho, Samambaia, Descoberto, So Bartolomeu,
Rio Preto e Alagado/Ponte Alta. A APA contempla a Reserva da Biosfera do Bioma
Cerrado, promulgada pela UNESCO, em 1994, e circunda outras importantes unidades
de conservao federais: o Parque Nacional de Braslia, a Floresta Nacional de Braslia,
a APA do Descoberto, a Reserva Ecolgica da Contagem e a rea de Relevante
Interesse Ecolgico (ARIE) Capetinga-Taquara. A APA do Planalto Central abarca
ainda vrias unidades de conservao distritais: a Estao Ecolgica de guas
Emendadas; a Reserva Ecolgica do Guar e do Gama; as reas de Relevante Interesse
Ecolgico do Santurio de Vida Silvestre do Riacho Fundo e da Granja do Ip e
Parque Juscelino Kubitschek; as APAs da Cafuringa, do Parano e parte da APA
Gama e Cabea de Veado; 26 parques ecolgicos (Mapa de Proteo Ambiental do
Planalto Central, 2005)
Os motivos da criao da APA podem ser lidos no decreto que a cria: [...]
proteger os mananciais, regular o uso dos recursos hdricos e o parcelamento do solo,
garantindo o uso racional dos recursos naturais e protegendo o patrimnio ambiental e
cultural da regio (Decreto, 2002, pg 1).
O principal instrumento criado pelo governo federal para garantir a proteo da
APA foi conferir ao rgo ambiental federal, o IBAMA, a competncia licenciatria na
regio. Entretanto, no tardou para que o governo distrital iniciasse uma campanha para
que a competncia de licenciar na regio da APA passasse para o rgo ambiental
distrital, tendo como argumento a demora do IBAMA para conceder licenas na APA
(RB Ambiental, 2009). Outro argumento do GDF a necessidade dos recursos
provenientes das licenas irem para o governo distrital, e no mais para o federal, para
32

que possa ser reinvestido em Braslia. Nesse sentido, foi proposta, logo aps a criao
da APA, uma Ao Direta de Inconstitucionalidade pelo ex-governador distrital
Joaquim Roriz, com o objetivo de passar a gesto da APA para a competncia distrital
(RB Ambiental, 2009). A ao foi rejeitada pelo Supremo Tribunal Federal. Outra
tentativa partiu do ex-deputado federal, Jorge Pinheiro, que inclusive j chefiou o rgo
ambiental do DF. O ex-deputado elaborou um Projeto de Lei objetivando cancelar os
efeitos do decreto de 2002 que criou a APA, mas o PL no foi aprovado pelo Congresso
Nacional. Finalmente, a partir de 2007, quando um novo partido assumiu o governo,
uma nova campanha na Casa Civil para que o licenciamento ambiental na rea da APA
do Planalto Central se tornasse competncia do IBRAM foi iniciada. O governo distrital
justifica sua atitude pela inviabilizao da execuo de diversas obras habitacionais e de
saneamento previstas pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) na regio da
APA (RB Ambiental, 2009).
Como resultado deste conflito, foi lanado um decreto, em 29 de abril de 2009,
determinando que o licenciamento ambiental na regio seja feito pelo IBRAM. A
conseqncia imediata do decreto foi o repasse de mais de 800 processos de licena
ambiental para o IBRAM (informao verbal 5), fato que representa um problema para o
Instituto, j que este, mesmo antes dessa nova atribuio, possua insuficincia de
recursos humanos (informao obtida por entrevista concedida por funcionrio do
IBRAM, 03/12/2008), alm de estar sujeito a presso direta do governador para que o
licenciamento de obras habitacionais e de saneamento sejam aprovadas na regio. Esse
acontecimento foi bastante sentido pelo Frum das ONGs Ambientais do DF, j que a
entidade acredita que o rgo distrital ambiental frgil, se comparado ao IBAMA,
quanto s influncias polticas e autonomia de ao (informao obtida por entrevista
a Mara Moscoso e a Luis Mouro).
Entretanto, parece que o decreto de 29 de abril no colocou um ponto final
definitivo na histria de disputa pela competncia licenciatria na APA do Planalto
Central, pois em maio de 2009, o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
ajuizou uma ao civil pblica contra a Unio, o IBAMA, o GDF, o IBRAM e o estado
de Gois. A ao pediu a nulidade do decreto de abril e reivindicou que a competncia
licenciatria da regio retornasse ao IBAMA (http://www.prdf.mpf.gov.br/imprensa/2805-2009-mpf-df-licenciamento-na-apa-do-planalto-central-e-dever-do-ibama).

Informao divulgada na reunio do Conselho da APA do Planalto Central no dia 07/05/2009

33

IV.

Os Pesos e Contrapesos da Poltica Ambiental

O objetivo deste captulo apresentar ao leitor os atores que atuam na poltica

ambiental do Distrito Federal. Esse conjunto de atores bem diversificado e pode ser
dividido em dois grupos: aqueles que atuam na esfera pblica com o objetivo de
defender seus interesses ligados ao expansionismo urbano; aqueles que tm como norte
de atuao na esfera pblica seus interesses ligados ao meio ambiente sustentvel e
equilibrado. Esta dissertao utiliza o termo peso cinza para se referir ao primeiro
grupo e peso verde para se referir ao segundo. Como j foi notado, os termos pesos e
contrapesos foram inspirados no trabalho de Montesquieu sobre checks and balances. A
utilizao desses termos foi proposital, uma vez que, assim como Montesquieu realizou
um esforo para mostrar a importncia da existncia de poderes independentes, mas que
se auto-regulam, a poltica ambiental do Distrito Federal parece ser composta por dois
grupos de atores que, como possuem interesses opostos, acabam disputando suas
capacidades de influir na esfera pblica, o que, em ltima instncia, acaba criando um
sistema de pesos e contrapesos. Resta saber, como explicitado no incio desta
dissertao, se esse sistema realmente eficiente para promover a accountability ou se,
paralelamente a accountability, surge tambm o imobilismo, traduzido na dificuldade de
se implementar mudanas no status quo.
O peso cinza formado por um grupo pequeno e coeso fraes

dos rgos

distritais ligados ao meio ambiente e ao desenvolvimento urbano; a comunidade de

baixa renda e seus padrinhos polticos , e o contrapeso verde composto por uma
grande variedade de atores ONGs ambientais, Ministrio Pblico do Distrito Federal e
Territrios e fraes de rgos ambientais federais e distritais.

1 O Peso Cinza
O peso cinza formado pela atuao da cpula executiva da SEDUMA e pela
comunidade de baixa renda associada a padrinhos polticos. Antes da criao da
SEDUMA, a SEDUH (Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao), secretaria
ligada ao desenvolvimento urbano, compunha o peso cinza, enquanto que a
6

Utiliza-se o termo fraes porque os rgos governamentais estudados no defendem em seu todo
nem o meio ambiente, nem o expansionismo urbano.

34

SEMARH compunha o contrapeso verde. A SEDUMA, como foi explicado em

captulos anteriores, foi criada em 2007 e representou a unio das pastas de meio
ambiente e de desenvolvimento urbano em uma mesma secretaria. No obstante as
declaraes do governo de que essa unio era necessria para a celeridade dos trabalhos
realizados no rgo ambiental e de desenvolvimento urbano, no resta dvidas de que
essa juno acabou por privilegiar o urbanismo, j que, como visto no captulo acima,
os rgos ambientais que compem a secretaria foram minoria nos dois primeiros anos
da SEDUMA, alm de sofrerem com inconstncias institucionais e com falta de verbas
e funcionrios. Soma-se a isso a postura da SEDUMA frente ltima reviso do PDOT,
que evidenciou a fragilidade dos institutos ambientais que compem a secretaria: a
SEDUMA se posicionou oficialmente a favor da desconstituio de reas de Proteo
de Mananciais e de novos parcelamentos urbanos em reas ambientalmente frgeis,
como o Setor Catetinho e o Noroeste. Essa postura foi constantemente ratificada pelo
ex-secretrio da SEDUMA, Cssio Taniguchi

, que defendeu fortemente a

predominncia do expansionismo urbano no ltimo PDOT, ao ponto de fazer

declaraes incoerentes, tais como: de que no havia motivos de no construir o
Catetinho s porque o futuro setor se localiza em rea de APM; de que o setor Noroeste
vai ser destinado tambm para populaes de baixa renda (Informe Ambiental, 2008).
Por outro lado, Gustavo Souto, presidente do IBRAM, fez declaraes de que o instituto
no havia sido consultado quanto ltima reviso do PDOT, fato que mostra
claramente a marginalizao do setor ambiental dentro da SEDUMA. Assim, no ltimo
PDOT, houve um claro predomnio do expansionismo urbano dentro da SEDUMA.
Outra luta da secretaria desta vez liderada por Taniguchi, por Gustavo Souto e
pelo governador distrital, Arruda foi a disputa pela competncia licenciatria na
regio da APA do Planalto Central. O objetivo maior do governo era acelerar a
aprovao de licenas de obras ligadas ao PAC. Tendo tudo isso em vista, a SEDUMA
vista com desconfiana pela sociedade civil brasiliense ligada a defesa da
sustentabilidade ambiental, o que tem levado a um intenso debate no Frum de ONGs
Ambientais do Distrito Federal sobre a necessidade de haver a ciso da SEDUMA em
duas secretarias uma para o meio ambiente e outra para o desenvolvimento urbano
para fortalecer o meio ambiente na esfera pblica distrital.

Com os escndalos de corrupo envolvendo o governo Arruda, Taniguchi perdeu a presidncia da

SEDUMA no final de 2009 e, provavelmente, dos conselhos ambientais aqui estudados.

35

Outra face do peso cinza se encontra na atuao da populao de baixa renda

que no possui casa prpria ou que habita condomnios irregulares. Os casos analisados
aqui possuem um denominador comum: a atuao desse grupo social aparece sendo
orquestrada por algum poltico que adota a comunidade e, conseqentemente, passa a
agir na esfera pblica defendendo o interesse da regularizao e da expanso urbana
desse grupo. A atuao conjunta de polticos e de grupos de baixa renda no pode ser
entendida como o casamento de interesses convergentes, pois a ao desses polticos
guiada muito mais pelo interesse eleitoreiro. Alm desses padrinhos polticos, a
SEDUMA, atravs do seu ex-secretrio, Taniguchi, sempre recorreu necessidade de
moradia desse grupo social para legitimar o expansionismo urbano do DF, o que gera
um discurso muitas vezes incoerente, j que as principais bandeiras do ltimo PDOT, o
Setor Catetinho e o Noroeste, no sero destinadas para populaes carentes 8.
Na histria do Distrito Federal, a articulao entre comunidade pobre e polticos
que defendem a expanso urbana algo recorrente, sendo caracterstica da formao da
Estrutural, da Cidade do Itapo e, mais recentemente, da Cidade do Catetinho. A
ESTRUTUTAL considerada hoje como a segunda maior invaso do Distrito Federal,
localizando-se s margens da DF-095 (http://www.scia.df.gov.br). Segundo o estudo de
Jos Carlos Tavares (2008), a invaso tomou vulto a partir de 1991 (pg. 8) e teve a
participao constante de Edmar de Barros, ex-deputado distrital cuja vida pblica
esteve sempre ligada com a defesa da moradia popular. Nesse sentido, o deputado
apresentou vrios projetos de lei para que a Cidade Estrutural fosse criada. Entretanto, a
criao da Estrutural foi questionada: primeiro porque, como est prxima a uma rea
de depsito de lixo, foi considerada imprpria para a habitao; segundo porque ela se
localiza perto do Parque Nacional de Braslia, o que colocou os secretrios de meio
ambiente e de habitao, alm dos ambientalistas, contra a inteno de Edmar de
Barros, em 2001, de transformar a regio em Zona Habitacional de Interesse Social e
Pblico (ZHISP). A campanha liderada pelo ex-deputado s teve xito em 2002, quando
a Lei Complementar n. 530 transformou a Estrutural em ZHISP. Em 2006, a Lei
Complementar n. 715/2006 substituiu a de 2002, o que conferiu Estrutural o status de
Zona Especial de Interesse Social. A atuao de Edmar de Barros na Estrutural foi
tipicamente clientelista: o deputado fazia promessas de moradia aos invasores em troca

sabido que o Noroeste ser o metro quadrado mais caro do Distrito Federal e at mesmo o Setor
Catetinho questionado pelo Frum de ONGs Ambientais do DF por acreditar que ele ser destinado a
classe mdia (Informe Ambiental, 2008).

36

de voto; cooptava os presidentes das associaes existentes na invaso e ameaava os

presidentes das associaes que no eram aliadas; centraliza as decises; dividia as
associaes da regio ao instigar o conflito entre elas (TAVARES, 2008).
A cidade do Itapo, por sua vez, nasceu, em 2001, como fruto da invaso de reas
pblicas (DNER e Aeronutica) e de rea particular onde localizava um haras por 3200
famlias. J em 2007, Itapo foi considerada como a maior invaso de terras pblicas e
particulares do Distrito Federal, possuindo 85 mil moradores. A invaso da regio foi
liderada pelo deputado Edmar de Barros e por Pedro Barbudo, ambos presos em 2003 e
em 2001, respectivamente, acusados de formarem quadrilha e de grilagem pblica.
Entretanto, para a comunidade local essas duas figuras possuem uma imagem positiva
como pode ser percebido na fala de um morador: O Jos Edmar tomou a frente de
muitas coisas aqui dentro. Chegou at a ser espancado aqui dentro, eu fiquei sabendo.
At o Pedro Barbudo, que chegou a ser preso, nos ajudou muito (DFTV, 17 de maio de
2007).
A regio onde se localizar a Cidade do Catetinho, prevista pela ltima reviso do
PDOT, uma rea extremamente importante do ponto de vista ambiental e hdrico para
o Distrito Federal, j que cabeceira de quatro drenagens: Ribeiro do Gama, Alagado,
incio do Saia Velha e Riacho Fundo. Assim sendo, a regio se localiza em reas de
Proteo de Manancial responsveis pelo abastecimento hdrico do Lago Parano, de
ncleos rurais e do Setor de Manses do Park Way. A construo da Cidade do
Catetinho foi uma bandeira utilizada nos debates sobre a reviso do PDOT tanto pela
Federao de Entidades pr-Distrito Federal como pelo deputado distrital Batista das
Cooperativas. Entretanto, enquanto a Federao lutava para que a Cidade do Catetinho
no entrasse na reviso do PDOT, j que a regio se localiza em uma rea de Proteo
de Manancial, Batista das Cooperativas defendia a criao da nova cidade ao ressaltar
que no h questo ambiental no Catetinho e que o nico problema real para a
consolidao da cidade era o medo dos habitantes do Park Way de terem vizinhos
pobres

(http://www.batistadascooperativas.com/portal/videos.php).

Assim,

Jos

Matildes Batista, deputado distrital pelo PRP, foi o grande defensor da construo da
Cidade do Catetinho. Ele tem trabalhado nos ltimos 20 anos desenvolvendo aes em
favor da Moradia no DF (http://www.batistadascooperativas.com/portal/perfil.php),
sendo lder da Coalizo pela Moradia Popular do DF e fundador da Federao das
Cooperativas Habitacionais de Braslia. Atravs de associaes ele tem distribudo
moradias em Santa Maria, Recanto das Emas, Riacho Fundo II, Samambaia e Ceilndia.
37

Ironicamente, na poca de discusso sobre a reviso do PDOT, ele era presidente da

Comisso de Desenvolvimento Econmico Sustentvel, Cincia, Tecnologia, Meio
Ambiente e Turismo (CDESCTMAT) na Cmara Legislativa Distrital. Os principais
projetos do parlamentar se relacionam direta ou indiretamente com a expanso urbana: o
programa Cheque Moradia, que se baseia na expanso do crdito para famlias de baixa
renda reformarem ou ampliarem seus imveis; e a incluso da Cidade do Catetinho no
PDOT com a previso de abrigar 30 mil pessoas. Os dois projetos foram vitoriosos: o
programa Cheque Moradia foi aprovado pela Cmara Legislativa Federal e
transformado na lei n. 4028 de 2007 e a Cidade do Catetinho prevista pelo novo
PDOT. A defesa da criao da Cidade do Catetinho foi abraada pelo ex-secretrio da
SEDUMA, Cssio Taniguchi, que revelou em audincia pblica que no h
justificativa para deixar uma rea to grande como a do Catetinho desocupada s por
que uma APM (Informe Ambiental, 2008).

2 O Contrapeso Verde
O contrapeso verde formado por um grupo bem diversificado, possuindo
membros que se localizam tanto no governo como na sociedade civil e que ora atuam
sozinhos, ora se articulam para fazer frente ao peso cinza. Este trabalho conseguiu
identificar os seguintes atores que atuam na esfera pblica distrital em defesa do meio
ambiente: ONGs ambientais, mais especificamente o Frum de ONGs Ambientais do
Distrito Federal e a Federao das Entidades em Defesa do DF; funcionrios pblicos
pertencentes a rgos federais e distritais; Ministrio Pblico do Distrito Federal e
Territrios.

2.1

Os Movimentos Ambientais

Os movimentos ambientais no Distrito Federal so representados pelo Frum de

ONGs Ambientais do DF e pela Federao de Entidades Pro-DF. O Frum das ONGs
Ambientais do DF um grupo, sem personalidade jurdica, que rene 37 ONGs
ambientais. O Frum foi criado, informalmente, em 1992, quando vrios ambientalistas
do Distrito Federal comearam a se reunir para se prepararem para a Conferncia das
Naes Unidas sobre o clima que ocorreria no Rio de Janeiro em 1992. O incio formal
38

do Frum ocorreu quatro anos mais tarde, em 1996. A Federao das Entidades ProDistrito Federal, por sua vez, surgiu no incio de 2008, no contexto da reviso do
PDOT, e um movimento que rene uma grande variedade de atores: associaes de
moradores, ONGs ambientais, arquitetos e funcionrios pblicos. Esta federao est
sobreposta ao Frum das ONGs, uma vez que os dois movimentos compartilham tanto
atores como aes. De acordo com entrevista concedida por Luiz Mouro, presidente do
Frum das ONGs, a Federao aparece na esfera pblica com o objetivo de defender as
agresses ambientais presentes no projeto referente ao PDOT e de tudo aquilo que
contrariava o planejamento de Braslia idealizado por estes ambientalistas. O incio da
Federao est relacionado com a ida de vrias instituies de cunho ambiental e
urbanista ao MPDFT para protocolarem representaes civis pblicas contra as
alteraes unilaterais realizadas pela SEDUMA no projeto de lei referente ao PDOT.
Segundo entrevista concedida por Mara Moscoso, secretria executiva do Frum das
ONGs, a resposta do MPDFT foi convocar uma reunio com essas entidades, que, por
sua vez, decidiram articular suas aes, j que perceberam que estavam lutando pelo
mesmo interesse.
A atuao desses dois movimentos na esfera pblica do Distrito Federal
encontrada na reviso do ltimo PDOT, o que ser objeto de anlise mais aprofundada
no prximo captulo.

2.2

rgos Governamentais

A atuao dos rgos ambientais na esfera pblica como contrapeso aos interesses
defendidos pelo peso cinza deve ser compreendida a partir de dois focos. A atuao
dos rgos governamentais pode ocorrer atravs de uma postura oficial do rgo a favor
da sustentabilidade ambiental; ou a partir do posicionamento isolado de seus
funcionrios, sem que haja uma defesa oficial do meio ambiente pelo rgo. Essa
primeira situao encontrada na postura da CAESB contra o parcelamento urbano para
ser criado o Setor Noroeste e pela postura do IBAMA e do ICMBIO contra a
predominncia do expansionismo urbano no ltimo PDOT. Por fim, antes da juno das
pastas de meio ambiente e de desenvolvimento urbano, em 2007, a SEMARH
compunha o contrapeso verde que tentava frear o peso cinza, que era composto, por
sua vez, pela SEDUH. Com a unio da SEDUH com a SEMARH, formando a

39

SEDUMA, o rgo optou por se posicionar pr-expansionismo urbano. Como

conseqncia disso, surgiu um novo tipo de atuao dentro do rgo ambiental distrital:
alguns funcionrios que faziam parte da SEMARH e que passaram para a SEDUMA
no acompanharam a mudana de posicionamento de sua secretaria quanto ao conflito
entre meio ambiente e desenvolvimento urbano. Surgiu, assim, dentro do rgo
ambiental distrital, uma atuao baseada em funcionrios pblicos que agem de forma
isolada, destacada da postura oficial do seu rgo, justamente porque so contra a
postura que este adotou. Esse caso pode ser exemplificado pela atuao de alguns
funcionrios da SEDUMA que foram contra a postura pr-urbanista de seu rgo no
mbito de reviso do PDOT.
Para que se possa compreender bem a atuao desse grupo, deve se ter mente os
rearranjos institucionais que ocorreram nos ltimos anos com os rgos ambientais
distritais e que foram descritos no captulo anterior. Alm disso, para que fique claro
quais so os principais rgos governamentais que compem o contrapeso verde, eles
so citados abaixo:

A. A Companhia de gua e Esgoto de Braslia, CAESB, que tem como

participao no grupo do contrapeso verde a atuao nas licenas ambientais ao
produzir pareceres indicando a viabilidade ou no dos empreendimentos.
B. O IBAMA, rgo federal, mas que tem agido na esfera distrital na questo do
PDOT em articulao com outros rgos e de forma individual nos licenciamentos
ambientais, j que ele o responsvel pelo licenciamento de obras localizas nas
APAs federais localizadas no Distrito Federal.
C. O Instituto Chico Mendes de Preservao da Biodiversidade, rgo federal que
gerencia as Unidades de Conservao e que teve uma atuao de liderana na
articulao de outros rgos para se posicionarem quanto ao PDOT justamente por
ser responsvel por Unidades de Conservao federais, mas que se localizam no
Distrito Federal.
D. O rgo ambiental distrital. At 2007, esse rgo, representado pela SEMARH
comps o contrapeso verde contra o predomnio do expansionismo urbano no
PDOT, mas, com o surgimento da SEDUMA, a posio oficial do rgo mudou
drasticamente para apoiar a expanso urbana. A atuao do rgo distrital, nesse
novo contexto, para apoiar a sustentabilidade, passou a se limitar nas declaraes de
funcionrios individuais contra a viabilidade do PDOT. O rgo ambiental distrital,
40

como ser visto nas prximas pginas desta dissertao, tambm teve atuao nos
licenciamentos ambientais.

Ao longo dessa dissertao sero citados outros rgos governamentais, por isso,
deve ficar claro que a enumerao realizada acima no exaustiva, compreendendo
apenas os rgos considerados mais importantes para o contrapeso verde e que teve
uma atuao recorrente na arena ambiental do Distrito Federal.

2.3

O Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios

Como foi visto no captulo III, o Ministrio Pblico possui um importante papel
na accountability horizontal do governo. O Ministrio passou por uma ampla
reestruturao com a Constituio de 1988 e com a Lei n. 7347 de 1985, passando a ter
como funo a promoo de inqurito civil e de ao civil pblica para a proteo do
patrimnio pblico e social do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos
(art. 127, caput, e 129, III, CF). Alm disso, o rgo passou a ter a funo de defender
judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas (art.127, V, CF). O
Ministrio Pblico possui ampla margem de ao, podendo agir pela via judicial e pela
via extra-judicial. Na via judicial, o MP conta com os seguintes instrumentos: a ao
penal, a ao civil pblica, a ao de improbidade administrativa e a ao direta de
inconstitucionalidade. Na via extra-judicial, por sua vez, o MP pode utilizar os Termos
de Ajustamento de Conduta e as recomendaes. Assim sendo, o MP possui uma grande
capacidade legal de intervir em favor da sustentabilidade ambiental e contra o
expansionismo urbano. De acordo com entrevista concedida por Antony Brando,
tcnico processual do MP, o rgo tem mais liberdade de ao do que o prprio
judicirio, uma vez que a ao deste se d, predominantemente, de forma repressiva. O
MP, ao contrrio, possui instrumentos que permitem a ele agir tanto preventivamente
como repressivamente. Soma-se a isso o fato do judicirio ter que adotar uma postura
imparcial, enquanto o MP obrigado a se posicionar e a ser parcial de acordo com os
objetivos propostos pelo rgo.

No caso do Distrito Federal, a sustentabilidade

ambiental deve ser defendida pela Promotoria de Defesa do Meio Ambiente e do

Patrimnio Cultural do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios.

41

Segundo o Termo de Ajustamento de Conduta de 2007 entre MPDFT e GDF, a

preocupao com a disseminao de condomnios irregulares tem chamado bastante
ateno do MPDFT, que tem agido com o objetivo de conter a expanso urbana noplanejada. Segundo o MPDFT, O Distrito Federal sofre h trs dcadas com a ocupao
ilcita de imveis pblicos em seu territrio. O resultado desse processo a agresso ao
meio ambiente atravs da ocupao de APMs e de reas de Proteo Permanente, da
impermeabilizao do solo e do assoreamento dos rios e crregos. Tudo isso tem levado
a contaminao das fontes subterrneas em Braslia e ao esgotamento hdrico da regio.
A atuao do MPDFT contra a expanso urbana irregular teve incio em 1992, quando
foram impetradas as primeiras aes judiciais contra a grilagem. Um marco
emblemtico da ao do MPDFT nessa rea foi a celebrao do Termo de Ajustamento
de Conduta, em 2007, entre o rgo e o governo distrital. O objetivo deste TAC era
regularizar a situao fundiria do Distrito Federal e, ao mesmo tempo, criar uma srie
de medidas restritivas, visando ao controle da expanso urbana desordenada e
preservao do meio ambiente. O princpio norteador do TAC foi o conceito de situao
consolidada, que se refere a uma situao que no pode ser alterada devido ao tempo de
ocupao de uma rea, as edificaes construdas e as vias e equipamentos urbanos
implantados, de modo a tornar irreversvel a posse sobre um bem imvel. Assim, se
aceita a existncia dos condomnios irregulares, mas tomam-se providencias para evitar
novas irregularidades no futuro e para compensaes ambientais que amenizem as
agresses ao meio ambiente.
Os preparativos para este TAC ocorreram em novembro de 2006, quando foi
formada uma comisso no MPDFT com o objetivo de realizar estudos sobre a
regularizao fundiria no DF. Esta comisso era composta por membros das
Promotorias de Defesa do Meio Ambiente e do Patrimnio Pblico e Social, de Defesa
da Ordem Urbanstica e de Registros Pblicos. No perodo entre novembro de 2006 e
maio de 2007 ocorreu uma srie de reunies envolvendo membros do MPDFT (os
promotores de justia de defesa do meio ambiente e do patrimnio cultural, do
patrimnio pblico, da ordem urbanstica e de registros pblicos) e os secretrios do
governo do Distrito Federal da Secretaria da Justia, Direitos Humanos e Cidadania e da
SEDUMA, alm do presidente da Terracap. Neste perodo, houve um intenso debate
entre a Promotoria do Patrimnio Pblico e Social com o GDF quanto alienao dos
lotes irregulares. Enquanto o MPDFT defendia a licitao desses terrenos, o GDF
defendia a venda direta. A soluo veio com a deciso do STF sobre a ADIN n. 2990DF
42

que julgou como constitucional a lei 9262 de 1996, que admitia a venda direta de
imveis irregulares localizados na Bacia do Rio So Bartolomeu, sob o argumento de
que a situao social envolvida justificaria o afastamento do procedimento licitatrio. O
TAC de 2007 estendeu essa possibilidade para todos os parcelamentos irregulares do
DF. Alm de chegar a esse acordo entre GDF e MPDFT, o Termo de Ajustamento de
Conduta estabeleceu as seguintes medidas para a regularizao fundiria do Distrito
Federal: o GDF assumiu o compromisso de dar prioridade regularizao fundiria e
urbanizao das reas ocupadas por populao de baixa renda; optou-se pela
simplificao do processo de licenciamento ambiental de empreendimentos j
instalados, como no caso dos condomnios irregulares, impondo a estes um
licenciamento corretivo, sendo dispensado o Estudo de Impacto Ambiental e a Licena
Prvia; decidiu-se que a regularizao dos parcelamentos consolidados em reas de
APMs deve ser restritiva para impedir novas construes em reas de APM e para
recuperar as reas degradadas, alm de se tornar proibido novos parcelamentos em
APM; ficou acordado pela desconstituio das construes erigidas em reas de
Preservao Permanente e pela realocao dos moradores de baixa renda.

43

V.

Os Instrumentos de Ao

Aps ter descrito no captulo anterior os atores envolvidos na arena ambiental do

Distrito Federal, este captulo tem como objetivo apresentar para o leitor os principais
instrumentos de ao que se encontram disponveis para que o contrapeso verde faa
frente ao peso cinza. Esses instrumentos so divididos em dois blocos: aqueles
mecanismos formais, porque previstos em lei, e aqueles informais. Quanto aos
primeiros, esta dissertao analisa a legislao ambiental e os conselhos ambientais 9. A
legislao um mecanismo de accountability reconhecido pelos estudiosos do tema
(SCHWARTZ, 1999): ela que estabelece a autonomia dos poderes do governo, assim
como suas funes, e que prev os mecanismos de um poder controlar o outro, sendo
essencial para a accountability horizontal; ela tambm que prev os direitos civis e
polticos do cidado e sua possibilidade de participao na esfera pblica, o que, em
ltima instncia, estimula a accountability vertical. Os conselhos gestores, como visto
no captulo sobre accountability vertical no Brasil, so espaos de interao entre a
sociedade civil organizada e o governo e tem como uma de suas principais funes o
controle social do governo (GOHN, 1990). Por fim, os mecanismos informais so os
seguintes: a colaborao entre os diferentes atores que compem o contrapeso verde e
a elaborao de documentos, pareceres e relatrios.

1 Os Mecanismos Formais
1.1

A Legislao Ambiental

No Brasil, a positivao dos direitos difusos referentes ao meio ambiente ocorreu

com a edio da Lei n. 6938, de 1981, que instituiu uma Poltica Nacional do Meio
Ambiente e criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente, o SISNAMA. Segundo Keck
e Hochstetler (2007), esse sistema instituiu o primeiro quadro institucional que
possibilitou que a proteo do meio ambiente passasse a envolver uma srie de atores,
envolvendo os nveis federal e local e uma variedade de setores. Assim, a atuao do

Os Conselhos foram previstos pela Constituio Federal de 1988, alm de que, em algumas reas, o
repasse de verbas federais para o municpio depende da existncia de conselho local sobre o assunto
(ARRETCHE, 2004)

44

Estado na rea ambiental passou a ocorrer por meio da articulao de uma srie de
entidades: o Conselho do Governo como o rgo superior, o CONAMA como rgo
consultivo e deliberativo, o Ministrio do Meio Ambiente como o rgo central, o
IBAMA como o rgo executor, alm dos rgos estaduais e locais. O SISNAMA
introduziu a idia, posteriormente adotada na Constituio de 1988, de que cada nvel
do governo deve controlar os problemas ambientais especficos do seu limite
geogrfico. Apesar de ressaltar a importncia da coordenao entre os diferentes nveis
da federao, a lei n. 6938, assim como far mais tarde a Constituio de 1988, no
determinou quais responsabilidades cabem a cada ente federado. Outra importante
contribuio do SISNAMA foi a criao do Conselho Nacional de Meio Ambiente, o
CONAMA, composto por atores estatais e da sociedade civil, e por industriais,
cientistas e ativistas ambientais. Mais tarde, com o estmulo formal a criao de
conselhos nas esferas estaduais e locais, o papel assumido pelo CONAMA no nvel
federal ser reproduzido nos estados e municpios com a emergncia de uma srie de
conselhos ligados a questo ambiental. Uma grande contribuio da lei n. 6938 de 1981
foi ter conferido ao Ministrio Pblico legitimidade para propor ao de
responsabilidade civil e criminal por danos ambientais. Isso seria o precursor da ao
civil pblica ambiental, que foi instituda mais tarde com a Lei n. 7347 de 1985.
A lei n. 6938 de 1981 determinou os instrumentos da poltica nacional do meio
ambiente: o estabelecimento pelo CONAMA de normas, critrios e padres relativos ao
controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos
recursos naturais; o zoneamento ambiental, que organiza o uso do espao em unidades
de conservao, sendo determinado pelo plano de manejo; a avaliao de impactos
ambientais, sendo includos nessa categoria o Estudo de Impacto Ambiental, EIA, e o
Relatrio de Impacto Ambiental, RIMA, exigidos pela resoluo do CONAMA n. 01 de
1986 para a aprovao de licena ambiental de empreendimentos potencialmente
poluidores; o licenciamento ambiental; o Sistema Nacional de Informaes sobre Meio
Ambiente, SISNAMA; o relatrio de qualidade do meio ambiente elaborado anualmente
pelo IBAMA; o Cadastro Tcnico federal de Atividades e Instrumentos de defesa
Ambiental e o Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras,
ambos administrados pelo IBAMA; o incentivo a pesquisa para fomentar o
desenvolvimento de tecnologias limpas; alm de instrumentos econmicos, como a
compensao ambiental (LEUZINGER; CUREAU, 2008).

45

Especial ateno deve ser dada ao licenciamento ambiental como instrumento da

poltica nacional do meio ambiente, j que o licenciamento de alguns empreendimentos
do Distrito Federal analisado nesta dissertao. A licena ambiental considerada por
Leuzinger e Cureau (2008) como (...) o ato administrativo final de outorga, que
permite ao empreendedor a localizao, instalao e operao de empreendimentos ou
atividades que gerem impactos ao ambiente natural (pg. 57). De acordo com o artigo
10 da lei 6938, a licena ambiental exigida para empreendimentos ou atividades que
utilizem recursos naturais e que causem poluio ou degradao ambiental. A lei 6938
atribui aos estados competncia licenciatria genrica, enquanto cabe a Unio
competncia licenciatria supletiva. A resoluo n. 237 de 1997 do CONAMA, que
regulamenta o licenciamento ambiental previsto pela lei 6938, atribui tambm aos
municpios a capacidade licenciatria. A resoluo do CONAMA determina as fases do
processo

licenciatrio:

definio

pelo

rgo

ambiental,

juntamente

com

empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais necessrios para iniciar o

processo licenciatrio; formalizao do requerimento da licena ambiental pelo
empreendedor, acompanhada dos documentos e estudos determinados na etapa anterior;
anlise, pelo rgo ambiental, dos documentos entregues e, se necessrio, realizao de
uma vistoria tcnica; audincia pblica para discutir o EIA-RIMA, quando for o caso;
solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental, decorrentes da
audincia pblica; emisso de parecer tcnico conclusivo; e, finalmente, deferimento ou
indeferimento do pedido de licena. Quando o pedido de licena deferido, concedida
ao requerente uma licena prvia, que tem o papel de aprovar a localizao do
empreendimento e atestar sua viabilidade ambiental. Nessa fase so estabelecidas uma
srie de condicionantes a serem cumpridas nas prximas etapas de sua implementao.
Aps atender os requisitos estabelecidos pela licena prvia, concedida a licena de
instalao, que autoriza a implementao do empreendimento. A ltima etapa do
processo licenciatrio a licena de operao, que autoriza o funcionamento do
empreendimento ou atividade e aprovada depois da verificao do efetivo
cumprimento das exigncias estabelecidas nas licenas anteriores. O rgo ambiental
pode cassar a licena ambiental quando o outorgado no cumpre as determinaes
estabelecidas pela administrao pblica, assim como pode revog-la, ato que ocorre
no por falha por parte do administrador, mas por supervenincia de graves riscos
ambientais ou sade. Alm desses casos, a licena ambiental pode ser extinta quando
h algum defeito na prpria licena, tornando-a ilegal, ou quando falta requisitos
46

obrigatrios para que a licena seja aprovada, como a realizao do EIA-RIMA

(LEUZINGER; CUREAU, 2008).
A participao pblica no processo licenciatrio ocorre atravs da elaborao do
RIMA, que reflete as concluses do EIA de forma objetiva e em linguagem de fcil
compreenso e que disponibilizado em locais determinados pelo rgo ambiental para
que a populao interessada tenha conhecimento de seu contedo durante a anlise
tcnica do pedido de licena ambiental. Alm da disponibilizao do RIMA, a
realizao de audincia pblica para apresent-lo e discuti-lo com a sociedade ocorre
sempre que o rgo ambiental julgar necessria ou quando houve a solicitao do
Ministrio Pblico, de entidade civil ou de 50 ou mais cidados (Licenciamento
Ambiental Federal. Manual de Procedimentos do IBAMA, 2002).
O processo licenciatrio no envolve apenas o empreendedor e o rgo ambiental.
O manual de procedimentos para licenciar do IBAMA (2002) orienta que o
empreendedor deve pedir autorizao de outros rgos federais para verificar a
viabilidade do projeto quanto a certos aspectos especficos. Assim, dependendo da
natureza do empreendimento, necessrio consultar o Instituto do Patrimnio Histrico
e Artstico Nacional, a Fundao Nacional do ndio, a Fundao Cultural Palmares, a
Agncia Nacional de guas, a Agncia Nacional de Energia Eltrica, o Departamento
Nacional de Produo Mineral etc. De acordo com a resoluo do CONAMA n. 13, no
caso de empreendimento localizado num raio de 10 km de Unidade de Conservao, a
licena ambiental deve ser concedida apenas aps a aprovao do rgo gestor
responsvel pela unidade. O Ministrio Pblico tambm atua no processo de licena
ambiental, j que por meio da ao civil pblica o rgo pode fiscalizar os
procedimentos do processo licenciatrio e exigir o pagamento de indenizaes por
danos ambientais causados por agentes pblicos e privados. O rgo ambiental deve
prestar informaes ao Ministrio Pblico sobre a evoluo do processo de licena
ambiental, sendo que essas informaes podem servir de fundamentao para a abertura
de inqurito civil. Nos casos de parcelamento de solo, o conselho ambiental deve ser
consultado para que a licena seja aprovada (fonte: licena residencial Santa Mnica).
A Constituio Federal de 1988 foi a primeira Carta brasileira que incluiu um
captulo dedicado ao meio ambiente, representando uma clara vitria da frente verde
para a ao ecolgica na Assemblia Constituinte, formada por 71 organizaes, em
detrimento do lobby anti meio ambiente liderada por indstrias qumicas (Keck e
Hochstetler). Como conseqncia, a nova carta brasileira rompeu com a tradio
47

anterior de tratar o meio ambiente de forma pontual, que geralmente inseria as questes
ambientais dentro de problemas mais amplos, como a sade. O artigo 24 da
Constituio Federal determina a competncia legislativa referente s questes
ambientais, estabelecendo um quadro institucional confuso em que Unio, estados e
Distrito Federal atuam conjuntamente sem que haja uma clara hierarquia entre eles:

(...) a competncia para legislar sobre a maior parte das questes

ambientais concorrente, cabendo Unio a edio de normas
gerais, principiolgicas, e aos Estados-membros e Distrito federal a
edio de normas especficas. A competncia dos Estados-membros
[...] caracteriza-se como suplementar, traduzida no apenas como o
poder de suprir omisses, mas tambm de complementar,
pormenorizar o disposto nas normas gerais federais, adaptando-as
s suas peculiaridades regionais. A possibilidade de legislar
plenamente restringe-se aos casos em que no exista lei federal. [...]
A situao dos municpios, no mbito da competncia concorrente
exige ainda mais reflexo. Com efeito, a Constituio Federal no
atribuiu a eles competncia para legislar sobre as matrias elencadas
no art. 24. Assim, os municpios, em uma primeira anlise, no
poderiam editar leis sobre tais questes. Todavia, os incisos I e II do
art. 30 da Constituio de 1988 determinam serem os entes
municipais competentes para legislar sobre assuntos de interesse
local, bem como para suplantar a legislao federal e a estadual, no
que couber (Leuzinger; Cureau, pg. 39, 2008).

Quanto competncia material (ou executiva) ambiental, a Carta de 1988 elencou,

assim como fez com a competncia legislativa ambiental, as matrias de competncia
materiais exclusivas da Unio, assim como determinou que, em caso de interesse local,
a competncia dos municpios, e que quando a competncia no for nem da Unio
nem dos municpios, a competncia material recai sob os estados, sendo uma
competncia remanescente. Ao lado desse quadro, a Constituio estabeleceu no seu
artigo 23 competncias materiais comuns entre Unio, estados, Distrito Federal e
municpios (Leuzinger; Cureau, 2008).

1.2

Os Conselhos Ambientais

Existem cinco conselhos ligados a questo ambiental no Distrito Federal, so eles:

Conselho do Meio Ambiente do Distrito Federal (CONAM); Conselho dos Recursos
Hdricos; Conselho da APA do Parano; Conselho da APA Gama e Cabea de Veado e
o Fundo do Meio Ambiente (FUNAM). Todos esses conselhos so marcados pela

48

fragilidade institucional, seja porque passaram por perodos em que pararam de se

reunir e, conseqentemente, de deliberar, seja porque foram criados recentemente e
possuem dificuldades de se institucionalizarem. Uma das variveis que contribui para a
dificuldade de institucionalizao desses conselhos a instabilidade das instituies
ambientais do DF. No incio do governo Arruda, em 2007, os conselhos ambientais,
antes de responsabilidade da SEMARH, passaram a ser organizados pela SEDUMA.
Entretanto, com a criao do IBRAM e da SUMAM, ambos vinculados a SEDUMA, a
responsabilidades por esses conselhos foi dividida entre esses dois rgos sem que haja
um critrio lgico aparente para esta diviso, j que nem os funcionrios desses rgos
sabem explicar o critrio da diviso. Assim, a situao no incio de 2008 era a seguinte:
os conselhos da APA do Lago Parano e da APA Gama e Cabea de Veado eram de
responsabilidade do IBRAM; enquanto o Conselho de Recursos Hdricos, o CONAM e
o FUNAM eram geridos pela SUMAM. Na segunda metade de 2008 todos esses
conselhos passaram a ser de responsabilidade da SUMAM.
A atuao do contrapeso verde nesses conselhos dificultada porque esses
espaos tm caractersticas que dificultam a partilha de poder entre governo e sociedade
e at entre governo e governo (j que os membros do governo no so diversificados). A
recusa de partilha de poder impede que os conselhos cumpram sua funo de controle
social do governo. O primeiro indcio da no-partilha de poder nessas esferas que a
maioria deles no so paritrios (ver anexo 1), tendo o predomnio de representantes do
governo; alm das cadeiras da sociedade civil serem destinadas para entidades pouco
variadas. Formalmente, o CONAM e o Conselho dos Recursos Hdricos so os nicos
que tm uma composio no paritria entre governo e sociedade. Entretanto, na
prtica, o Conselho da APA do Lago Parano e o Conselho da APA Gama Cabea de
Veado tambm no so paritrios, j que cinco cadeiras destinadas para a sociedade
civil, em cada conselho, no foram preenchidas. Alm disso, h o problema da pouca
diversificao dos assentos da sociedade civil e, ao mesmo tempo, da fragmentao
desta. Assim, por um lado, as cadeiras da sociedade civil so divididas entre entidades
que possuem interesses muito distintos (na maioria dos casos essas cadeiras so
ocupadas por entidades de classe e sindicatos, associao de moradores e algumas
ONGs), o que impede que se forme um grupo de interesses coeso. Por outro lado, uma
mesma entidade da sociedade civil se repete vrias vezes na composio de um mesmo

49

conselho. O exemplo emblemtico desse fato o Frum das ONGs

10

, que tm cinco

assentos no Conselho da APA do Lago Parano e cinco no Conselho da APA Gama

Cabea de Veado. A repetio de uma mesma entidade acaba impedindo que ela tenha
uma representao efetiva no conselho, j que, por questes prticas, difcil participar
de mais de um conselho e, ao mesmo tempo, ter que indicar mais de um representante
para cada conselho. O resultado da repetio de uma mesma entidade nos Conselhos da
APA do Lago Parano e da APA Gama Cabea de Veado foi o surgimento de cadeiras
vagas na sociedade civil (ver anexo 1, que mostra a composio dos conselhos 11).
Outra pista que nos leva a concluir que esses conselhos no dividem poder se
encontra na composio do governo nessas esferas: o IBRAM e a SEDUMA esto
presentes em todos eles, sempre dirigindo os conselhos atravs das figuras de Taniguchi
e de Souto Maior. Alm disso, vrios outros rgos governamentais e representantes do
governo se repetem: a CAESB representada em trs desses conselhos por um
funcionrio; a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Turismo est em
quatro conselhos, sendo que em trs deles o representante o mesmo; a Secretaria de
Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento possui assento em trs dos cinco
conselhos, sendo representada pelo mesmo funcionrio. Essa pouca diversificao dos
representantes do governo e da sociedade civil pode ser vista como um mecanismo de
diminuir o nmero de veto players, permitindo que o governo consiga realizar mais
facilmente mudanas de seu interesse.
O Conselho dos Recursos Hdricos do Distrito Federal foi criado pela Lei n. 2725,
que instituiu a poltica de recursos hdricos e criou o sistema de gerenciamento dos
recursos hdricos do Distrito Federal. Entretanto, o conselho se encontra bem
fragilizado, j que at hoje no conseguiu institucionalizar reunies peridicas. O
presidente do conselho o ex-secretrio da SEDUMA 12, Cssio Taniguchi, sendo que
neste conselho h a predominncia de representantes do governo: so 12 representantes
do GDF contra 11 representantes da sociedade civil.
O Conselho da APA do Parano foi criado pelo decreto n. 23.156, de 12 de agosto
de 2002. O conselho paritrio entre governo e sociedade civil organizada, possuindo
10

Com os escndalos recentes de corrupo do GDF, envolvendo o presidente da SEDUMA, Taniguchi, e

o governador distrital e seu vice, o Frum das ONGs se retirou de todos os conselhos que fazia parte
como forma de manifestao.
11
As listas de composio desses conselhos foram fornecidas pela SUMAM e pelo IBRAM.
12
Observe que, quando esta pesquisa foi realizada, Taniguchi ainda era o presidente da SEDUMA. Com a
sua sada da SUDUMA, no final de 2009, provavelmente ele tambm se afastou da presidncia dos
conselhos.

50

13 representantes da esfera governamental e 13 da sociedade civil. Entretanto, as

cadeiras ocupadas pela sociedade civil so pouco diversificadas: quatro cadeiras so
destinadas para associaes de moradores do lago, quatro para entidades de classe, e
cinco para o Frum das ONGs. Na prtica o conselho no paritrio, j que as vagas
destinadas ao Frum das ONGs no foram preenchidas. Cabe ressaltar tambm que esse
conselho no tem conseguido se reunir periodicamente desde 2007, incio do governo
Arruda.
O Conselho da APA Gama e Cabea de Veado foi criado pelo decreto n 23238 de
24 de setembro de 2002. O conselho paritrio e possui 26 cadeiras que se dividem
igualmente entre governo e sociedade. As cadeiras destinadas sociedade civil se
concentram nas associaes de moradores, nas entidades de classe e no Frum das
ONGs. Aqui tambm as vagas destinadas ao Frum das ONGs no foram preenchidas, o
que faz com que, na prtica, o conselho no seja paritrio. Assim como o Conselho da
APA do Lago Parano, este conselho no conseguiu institucionalizar reunies
peridicas desde o incio do governo Arruda, em 2007.
O FUNAM, Fundo nico de Meio Ambiente do Distrito Federal, foi institudo
pelo art. 73 da Lei n 41, de 13 de setembro de 1989 e um rgo de natureza contbil
e seus recursos sero aplicados em atividades de desenvolvimento cientfico,
tecnolgico, de apoio editorial, de educao ambiental e em despesas de capital
relativos execuo da poltica ambiental do Distrito Federal, nos termos do artigo 77
da Lei n 41 de 1989 (http://www.seduma.df.gov.br/). Este conselho tambm possui
como seu presidente o ex-secretrio da SEDUMA, Cssio Taniguchi, sendo paritrio:
possui quatro representantes do governo (2 do IBRAM e 2 da SEDUMA) e quatro da
sociedade civil (Universidade Catlica de Braslia, Centro Estudos Sociais e
Ambientais, Conselho de Desenvolvimento Rural do Lago Norte e Associao do
Ncleo Rural Cachoeira do Blsamo).
O Conselho do Meio Ambiente do Distrito Federal foi criado pelo artigo 27 do
Ato das Disposies Transitrias de 1993, da Lei Orgnica do Distrito Federal. O
conselho possui como presidente o ex-secretrio da SEDUMA, Cssio Taniguchi e
composto por dois tipos de conselheiros: os natos e os designados pelo GDF. Os
primeiros membros compem um grupo homogneo, j que so os ocupantes das
cadeiras destinadas ao GDF. A segunda categoria de conselheiros forma um grupo
heterogneo, j que composta no apenas por membros da sociedade civil, mas
tambm por um representante do IBAMA. Alm disso, mesmo os representantes da
51

sociedade civil possuem um perfil bem diversificado, uma vez que no h

representantes apenas de ONGs ambientais, como seria o esperado, mas h tambm a
participao de quatro entidades de classe (CREA, FECOMERCIO e FIBRA). Assim,
os representantes do GDF formam a maioria do Conselho, so 13 no total, compondo
um grupo forte e coeso, enquanto na sociedade civil h apenas 10 vagas, sendo que
essas 10 cadeiras juntas no conseguem compor um grupo de interesses coesos, pois
dentre essas cadeiras h associaes ligadas diretamente defesa do meio ambiente (o
Instituto para o Desenvolvimento Ambiental, IDA, O Movimento Ecolgico do Lago,
MEL, e a Comisso do meio ambiente da Administrao Regional) e outras ligadas ao
desenvolvimentismo e a expanso urbana como o CREA e a FIBRA. Alm disso, s
trezes vagas destinadas ao GDF soma-se a vaga do IBAMA, fazendo com que o
governo tenha quatro cadeiras a mais que a sociedade civil.

2 Os Mecanismos Informais
Os mecanismos informais do contrapeso verde so a colaborao entre atores
que possuem um mesmo interesse e a elaborao de documentos e relatrios tcnicos.
Este ltimo mecanismo foi bastante utilizado pelo contrapeso verde tanto para conter
a expanso urbana no PDOT como para se posicionar contra a concesso de licena
ambiental. Nesse sentido, a Federao das Entidades Pro-DF escreveu um documento
tcnico que mostrava a inviabilidade ambiental do Setor Catetinho; os rgos
ambientais, em articulao com os conselhos, elaboraram um parecer tcnico para dar
um peso em favor da sustentabilidade ambiental para o PDOT; a CAESB e o IBAMA
tambm se utilizam desse instrumento para se posicionar contra licenciamentos
ambientais.
Quanto colaborao, existe uma vasta literatura que trata do assunto.
Normalmente, ela ocorre quando a soluo para um problema ultrapassa os limites de
uma nica agncia, envolvendo atores governamentais, do setor privado e organizaes
no governamentais (BRINKERHOFF, 1996). O termo colaborao pode ser entendido,
segundo Gray (1989, pg. 5, traduo livre), como um processo em que atores que
vem aspectos diferentes de um problema podem explorar de forma construtiva suas
diferenas e buscar solues que vo alm de suas prprias vises limitadas do que
possvel. De acordo com a mesma autora, colaborao ocorre quando um grupo de

52

stakeholders autnomos de uma rea se engaja em um processo interativo, utilizando

regras compartilhadas, normas e estruturas para agir ou decidir sobre questes
relacionadas com a rea a que pertencem (GRAY, 1991, pg. 146). Os estudos de Moe
(1990) mostram que a colaborao no ocorre sempre para que um problema social seja
solucionado: para o autor, os atores colaboram entre si para impor uma instituio um
conjunto de novas regras, por exemplo sob um grupo perdedor que no conseguiu
se articular para que a sua instituio fosse a vitoriosa. Note que o sentido de
colaborao ganha um sentido de disputa pelo poder na interpretao de Moe, apesar de
colaborao e conflito aparentarem serem antteses.
Essa interpretao de Moe sobre a colaborao ser til para este trabalho, uma
vez que o contrapeso verde realiza parcerias com o objetivo de ter vitrias na esfera
pblica que se ligam ao seu interesse da sustentabilidade ambiental. Assim, a disputa
entre peso cinza e contrapeso verde pode ser vista como um jogo de soma zero, j
que as vitrias de um significam perdas para o outro.

53

VI.

Os Atores em Ao: PDOT

A ltima reviso do Plano de Ordenamento Territorial do Distrito Federal (PDOT)

um bom laboratrio para se estudar a atuao do peso cinza e do contrapeso verde
em face de um problema concreto. A anlise da histria do ltimo PDOT fornece uma
rica oportunidade para se entender os mecanismos de atuao e de colaborao desses
pesos, justamente porque o processo de reviso desse plano foi bastante polmico e teve
como pauta duas questes caras para esses pesos e contrapesos: a expanso urbana e a
sustentabilidade ambiental.
O PDOT um instrumento de regulao da expanso urbana previsto pelo
Estatuto das Cidades que deve ser revisto a cada dez anos, tendo como objetivo
principal garantir que a cidade cumpra sua funo social. A sua elaborao deve ser
feita atravs da interao do governo com a sociedade civil. A ltima reviso do PDOT
no Distrito Federal (DF) teve incio em 2005, tendo sido realizadas trs audincias
pblicas, o que culminou no encaminhamento, no final de 2007, de um projeto de lei
Cmara Legislativa. Entretanto, em fevereiro de 2008, a Secretaria de Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente (SEDUMA) retirou o projeto da Cmara legislativa e realizou
alteraes significativas sem consultar a populao do DF (Informe Ambiental, 2008).
Uma das mudanas realizadas pela SEDUMA foi a reduo das reas de Proteo de
Mananciais (APMs) a fim de viabilizar a expanso urbana. Essas reas foram
regulamentadas no PDOT de 1997, sendo definidas como [...] pores do territrio que
apresentam situaes diversas de proteo em funo da captao de gua destinada ao
abastecimento pblico (PLANO DE ORDENAMENTO TERRITORIAL, 1997, pg.
21). O objetivo principal das APMs [...] promover a conservao dos recursos
naturais, a recuperao ambiental e a promoo do uso sustentvel nas bacias
hidrogrficas a montante dos pontos de captao de gua destinada ao abastecimento
pblico (PLANO DE ORDENAMENTO TERRITORIAL, 1997, pg 21).
O PDOT prev a desconstituio da APM do Catetinho a fim de construir o Setor
Habitacional do Catetinho para abrigar cerca de 18 mil famlias carentes nas
proximidades do setor Park Way (Informe Ambiental, 2008). Tanto os ambientalistas
como alguns tcnicos da CAESB e da SEDUMA afirmam que a APM do Catetinho
deveria ser ampliada e no reduzida, uma vez que a capacidade de fornecimento de gua
no DF est prxima do seu limite. A APM do Catetinho desperta uma preocupao

54

especial j que a rea responsvel pelo abastecimento do Lago Parano, alm de ser
cabeceira de quatro drenagens: Ribeiro do Gama, Alagado, incio do Saia Velha e
Riacho Fundo (Informe Ambiental, 2008). Outro ponto que estimulou a polmica em
torno da proposta do governo de construir o Setor Habitacional do Catetinho a
existncia de um Termo de Ajustamento de Conduta entre o Governo do Distrito
Federal e o Ministrio Pblico do DF, assinado no final de 2007, que determina a
excluso do Catetinho do PDOT e o no-parcelamento da regio por esta abrigar APMs
(informao verbal 13).
Durante todo o processo de reviso do PDOT houve tentativas do contrapeso
verde influenciar sua elaborao para garantir a predominncia da sustentabilidade
ambiental e, ao mesmo tempo, conter o lobby realizado pelo peso cinza em favor do
expansionismo urbano. Os prximos tpicos deste captulo analisam essas tentativas.

1 O Conselho da APA do Planalto Central

Elegemos o Conselho da APA do Planalto Central para realizar uma pesquisa mais
detalhada sobre o papel dos conselhos ambientais como uma arena de atuao do
contrapeso verde justamente por que nesse conselho so discutidos assuntos
referentes a uma grande parcela do territrio brasiliense, sendo que muitas questes
tratadas no ltimo PDOT se localizam nos limites dessa APA. Assim, para analisar a
efetividade desse espao de partilha de poder como uma oportunidade de atuao do
contrapeso verde, este estudo enfocou o estudo da atuao desse conselho na ltima
reviso do PDOT. Para tanto, foram analisadas as atas das reunies de 2008 deste
conselho. O ideal teria sido analisar as atas a partir de 2007, incio do governo Arruda.
Entretanto, apenas as atas de 2008 foram estudadas, pois o conselho estava
momentaneamente paralisado e s retomou sua rotina de reunies em maio de 2008,
quando teve incio a nova gesto sob a presidncia de Grahal Benatti, funcionrio do
Instituto Chico Mendes. Soma-se anlise das atas o estudo de documentos produzidos
no mbito do conselho referentes ao PDOT.
O Conselho da APA do Planalto Central foi criado pelo decreto n. 23.238 no
mesmo ano de criao da APA, em 2002. A dinmica deste conselho bastante

13

Essa informao foi obtida por meio de uma conversa com um participante do Frum dos
Ambientalistas do DF, no dia 03/02/2009.

55

participativa

14

: os conselheiros se sentam em crculo e estes passam toda a reunio

discutindo intensamente. No perodo analisado, esses debates giraram em torno do

PDOT. Na primeira reunio do ano, em 29.05.2008, incio da nova gesto do conselho,
o presidente informou para os conselheiros a situao do PDOT, alm de ter
comunicado sobre audincias pblicas que ocorreriam para discutir o projeto. No fim da
reunio ficou decidido que haveria uma reunio extraordinria apenas para tratar do
PDOT. Esta reunio ocorreu no dia 11 do ms de junho de 2008 e nela o conselho
traou uma estratgia para se manifestar quanto ao PDOT: o conselho deveria elaborar
uma recomendao para ser encaminhada ao MPDFT, Cmara dos Deputados,
Cmara Legislativa e aos rgos Federais de Meio Ambiente. O resultado dessa
proposta foi a elaborao da Minuta de Recomendao 001/2008 do Conselho da APA
do Planalto Central, que foi encaminhado para as seguintes instituies: Cmara dos
Deputados, Cmara Legislativa do DF, Senado Federal, Ministrio Pblico Federal,
Ministrio Pblico do DF e Territrios, IBRAM, Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade, CONAM-DF, Conselho dos Recursos Hdricos
Nacional e do DF, Ministrio do Meio Ambiente (MMA), IBAMA, Conselho do
Desenvolvimento Rural e CONAMA (Conselho do Meio Ambiente do nvel federal).
Uma das preocupaes do conselho era a aprovao de um projeto de ordenamento
territorial sem que existisse um Plano de Manejo para a regio da APA do Planalto
Central, o que comprometeria a situao ambiental tanto da APA como dos corredores
ecolgicos. Ainda em 2008, na reunio do dia quatro de dezembro, foi apresentada ao
conselho a Informao Tcnica Conjunta n. 001/2008, elaborada pelo MMA, IBAMA e
ICMBio, alertando que o PDOT no atende s diretrizes ambientais, urbanas e rurais,
imprescindveis para compor o PDOT.
A atuao desse conselho na elaborao do PDOT tem data antiga e remonta o
incio dos debates sobre a terceira reviso do Plano de Ordenamento Territorial do DF.
A partir de maio de 2005, o conselho atuou como ponte

15

entre vrias instituies

responsveis pela gesto ambiental do DF (Secretaria de estado de Administrao de

Parques e Unidades de Conservao do DF, COMPARQUES; SEMARH, Diretoria de
Vigilncia Ambiental/Secretaria de Sade, CAESB, IBAMA DF, Conselho da APA do
lago Parano, Conselho da APA Gama e Cabea de Veado, Conselho da Reserva da
14

Eu estive presente a trs reunies deste conselho no ano de 2009.

O sentido de ponte utilizado aqui refere-se a um tipo especfico de colaborao: organizaes que
possuem a funo de [...] preencher os espaos sociais entre organizaes a fim de possibilitar aes
coordenadas (WESTLEY; VREDENBURG; pg. 67, 1991).
15

56

Biosfera do Cerrado, Comisso do Meio Ambiente da CLDF) para que elas pudessem
se manifestar conjuntamente sobre o PDOT. O resultado desses encontros foi a
elaborao, em agosto de 2005, do documento intitulado Contribuies dos rgos
Ambientais para a Reviso do Plano de Ordenamento Territorial do DF 1997/2009,
encaminhado para a SEDUH. Em julho de 2005, ocorreu o Primeiro Seminrio sobre a
APA do Planalto Central, que tambm elaborou recomendaes para o PDOT e que
foram acrescentadas ao documento citado acima. Essas recomendaes defendiam a
suspenso do PDOT do DF at a concluso dos Zoneamentos Ecolgicos Econmicos
do DF e da regio integrada de desenvolvimento do Entorno e do Plano de Manejo da
APA do Planalto Central e das demais unidades de conservao do DF, sendo
necessrio definir as zonas de amortecimento e os corredores ecolgicos das Unidades
de Conservao Ambiental. Em outubro do mesmo ano este grupo diversificado se
reuniu para discutir qual o impacto que o documento elaborado por eles teve na
conduo do PDOT pela SEDUH

16

. Conclui-se que a proposta de macrozoneamento

elaborada no mbito do PDOT no levou em considerao os trabalhos deste grupo e a

equipe tcnica da SEDUH no justificou tal ao.
Ainda em 2005, o conselho decidiu, em uma reunio extraordinria, ocorrida
em novembro, elaborar um documento destinado ao CONAM, que recomendou que o
Zoneamento Ecolgico Econmico do DF fosse considerado subsdio indispensvel ao
processo de reviso do PDOT. Recomendou-se ainda que a SEDUH no encaminhasse
o projeto referente ao PDOT Cmara Legislativa do DF sem considerar o ZEE-DF.

2 Os rgos Ambientais
Os rgos ambientais tiveram uma atuao intensa desde o incio da elaborao da
terceira reviso do PDOT, em 2005, at a sua aprovao na Cmara Legislativa do DF,
no final de 2008. O instrumento utilizado por eles foi a colaborao e a articulao
(entre rgos ambientais federais e distritais, alm da realizao de parcerias com a
sociedade civil por meio dos conselhos ambientais) e a produo de documentos
tcnicos. As informaes contidas neste tpico foram retiradas dos seguintes
documentos: Contribuies dos rgos Ambientais para a Reviso do Plano de
Ordenamento Territorial do DF 1997/2009, 2005; Informao Tcnica Conjunta n.
16

SEDUH era a secretaria de desenvolvimento urbano distrital anterior a criao da SEDUMA.

57

001/2008

MMA/IBAMA/ICMBio;

Informao

Tcnica

n.

004/2006

APAC/SUPES/IBAMA; Informao Tcnica n. 008/2006 APAC/SUPES/IBAMA;

Informao Tcnica n. 109/2008 DITEC/SUPES/IBAMA.
A atuao desses rgos, de acordo com o documento Contribuies dos rgos
Ambientais para a Reviso do Plano de Ordenamento Territorial do DF 1997/2009,
teve incio em maio de 2005, quando vrios rgos responsveis pela gesto ambiental
do DF comearam a se reunir sob a articulao do Conselho da APA do Planalto
Central. Formou-se, assim, um grupo extenso e variado, que se reuniu de maio a
dezembro de 2005 para debater as propostas do PDOT e para manifestarem a opinio
dos gestores ambientais do DF sobre o novo plano. O objetivo do grupo era
compatibilizar as diretrizes do ordenamento territorial com a legislao ambiental. Esse
grupo incluiu tanto rgos governamentais, como a COMPARQUES, a SEMARH, a
Diretoria de Vigilncia Ambiental/Secretaria de Sade, a CAESB, o IBAMA-DF e a
Comisso do Meio Ambiente da CLDF; como entidades da sociedade civil ligadas a
gesto ambiental, como o Conselho da APA do lago Parano, o Conselho da APA do
Planalto Central, o Conselho da APA Gama e Cabea de Veado, o Conselho da Reserva
da Biosfera do Cerrado. O resultado desses encontros foi a elaborao, em agosto de
2005, do documento Contribuies dos rgos Ambientais para a Reviso do Plano de
Ordenamento Territorial do DF 1997/2009, encaminhado para a SEDUH.
A partir de julho de 2005, na ocasio do Primeiro Seminrio sobre a APA do
Planalto Central, os rgos ambientais comearam a se voltar para a questo do
Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) do DF e da regio integrada de
desenvolvimento do Entorno. Este seminrio introduziu no debate sobre o PDOT a
preocupao de que no faria sentido elaborar um Plano de Ordenamento Territorial
antes de definir a ZEE do Distrito Federal e do Entorno. Em novembro de 2005, na
Segunda Conferncia do Meio Ambiente do Distrito Federal e do Entorno, esta
questo foi retomada. O debate inserido nesta conferncia concluiu que os estudos para
a elaborao do PDOT deveriam se concentrar na elaborao do ZEE do DF, j que o
PDOT deve ter como guia o ZEE da regio. Alm disso, foi sugerido que a elaborao
do PDOT deveria ser suspensa at a concluso do ZEE do DF. A questo da
necessidade de elaborao de um ZEE para o DF se torna ento uma constante nos
debates dos rgos ambientais sobre o PDOT. Como resultado desse debate, um grupo
de trabalho dos rgos ambientais, formado por tcnicos representantes dos rgos
ambientais responsveis pela gesto ambiental do DF, se reuniu em outubro e em
58

novembro de 2005, a fim de discutir uma proposta de macrozoneamento para o DF.

Neste meio tempo, em novembro de 2005, a SEDUH apresentou uma proposta de
macrozoneamento do DF. Como contrapartida, o mesmo grupo que se reuniu em
outubro e novembro para discutir uma proposta de macrozoneamento para o DF se
encontrou para analisar a proposta da SEDUH, dando origem ao documento Anlise
Crtica dos rgos Ambientais sobre a Proposta de Macrozoneamento do Distrito
Federal. Este documento concluiu que a proposta de macrozoneamento elaborada no
mbito do PDOT no levou em considerao os trabalhos do grupo, sendo que a equipe
tcnica da SEDUH no deu nenhuma justificativa para tal ao (informaes retiradas
dos

documentos

Informao

MMA/IBAMA/ICMBio;

Tcnica

Informao

Conjunta
Tcnica

n.
n.

001/2008
004/2006

APAC/SUPES/IBAMA; Informao Tcnica n. 008/2006 APAC/SUPES/IBAMA;

Informao Tcnica n. 109/2008 DITEC/SUPES/IBAMA).
Em 2006, o IBAMA (APAC, SUPES-DF) se manifestou sobre o PDOT ao
publicar a Informao Tcnica n. 004/2006. De acordo com este documento, o Distrito
Federal contm seis Unidades de Conservao Federal, fato que confere ao IBAMA a
gesto de aproximadamente 76% do territrio do Distrito Federal. Esta Informao
Tcnica ressalta a importncia de serem consideradas as fragilidades das Unidades de
Conservao inseridas no territrio do DF para a elaborao do PDOT, alm de sugerir
que o MPDFT rena os tcnicos ambientais responsveis pela elaborao do documento
Anlise Crtica dos rgos Ambientais sobre a Proposta de Macrozoneamento do
Distrito Federal para esclarecer o posicionamento deste grupo em relao a reviso do
PDOT.
A atuao dos rgos ambientais ganhou novo flego em 2008, quando foram
feitas alteraes unilaterais na proposta do PDOT que havia sido apresentada na terceira
audincia pblica. Essas alteraes foram feitas pela SEDUMA que, aps realizar
alteraes no projeto referente ao PDOT, sem debat-las em audincias pblicas,
encaminhou o projeto, em novembro de 2007, para a Cmara Legislativa do DF, dando
origem ao PLC n. 46/2007; e pela prpria CLDF, que lanou um substitutivo ao PLC n.
46/2007, em maro de 2008. J em maio de 2008, O IBAMA (DITEC, SUPES DF) se
manifestou ao publicar a Informao Tcnica n. 109/2008 com o objetivo de relatar a
situao em que se encontrava a discusso da reviso do PDOT. Alm disso, o
documento afirma que h consenso entre os representantes das equipes tcnicas dos
rgos responsveis pela gesto ambiental do DF (IBRAM e IBAMA) e dos rgos
59

responsveis pela gesto da rea rural do DF (SEAPA) de que o projeto referente ao

PDOT, em anlise na Cmara Legislativa do DF, retorne ao poder Executivo para que
haja discusses e adequaes necessrias. O documento ainda questiona a legalidade do
substitutivo ao PLC n.046/2007, j que ele no foi objeto de audincia pblica. Segundo
esta Informao Tcnica, o substitutivo realizou alteraes no Projeto de Lei
Complementar referente ao PDOT unilaterais, que tero graves conseqncias
ambientais ao determinar a criao de Zonas de Conteno Urbana em reas ambientais
inviveis; ao desconstituir reas de Proteo de Manancial; ao detalhar como ser a
ocupao urbana, mas no tratar da ocupao rural; ao ignorar as manifestaes dos
conselhos ambientais e rurais. O substitutivo tambm no levou em conta o relatrio
final do grupo de trabalho de tcnicos ambientais que se reuniu para avaliar as
poligonais das reas de Proteo de Manancial, inseridas no territrio do Distrito
Federal.
Em abril de 2008, foi publicada uma portaria que continha as recomendaes para
a reviso do PDOT da comisso instituda pela Secretaria de Estado de Agricultura,
Pecuria e Abastecimento do DF, tendo a participao do Conselho de
Desenvolvimento Rural Sustentvel, da EMATER, do MPDFT, do IBRAM, do IBAMA
e da Terracap,
No dia 30 de setembro de 2008, como resultado de uma parceria entre MMA,
IBAMA e ICMbio, publicada a Informao Tcnica Conjunta n. 001/2008. Esse
documento afirma que o PLC n. 046/2007 e o seu substitutivo no atendem s diretrizes
ambientais, urbanas e rurais necessrias para compor o PDOT. No que tange rea
ambiental, argumenta que grande parte das contribuies e recomendaes dos rgos
governamentais e no governamentais, incluindo moes de conselhos e conferncias
afins, no foi contemplada no Projeto de Lei Complementar n. 046/2007 e tampouco no
substitutivo que estava sendo apreciado. Como resposta a esta situao, o MMA, o
IBAMA e o ICMBio decidiram formar um grupo de estudo para discutir e analisar
documentos relacionados reviso do PDOT, tendo a participao das Unidades de
Conservao que sero afetadas pelo PDOT, do IBAMA e do Departamento de reas
Protegidas do MMA 17; para produzir informao tcnica conjunta e conclusiva sobre o
PDOT; para produzir um documento minuta composto por um prembulo que justifique
17

O grupo formado teve a participao de representantes dos seguintes rgos: Parque Nacional
de Braslia (2), Floresta Nacional de Braslia (2), APA do Planalto Central, APA da Bacia do rio
Descoberto, IBAMA/DF, Reserva Biolgica da Contagem, MMA (DAP).

60

as recomendaes e por um texto-lei e mapas de macrozoneamentos em

correspondncia com a numerao dos artigos e denominao de zonas contidos nos
cap. I e II do ttulo III do substitutivo; para encaminhar, por meio dos presidentes do
ICMBio e do IBAMA, o documento ao GDF e a Cmara Legislativa do DF.

3 Os Movimentos Ambientais
O Frum das ONGs

18

do DF e a Federao das Entidades Pro-DF utilizaram

vrios instrumentos para influenciar tanto a sociedade civil brasiliense como o poder
pblico local e federal em relao ao predomnio do expansionismo urbano no ltimo
PDOT. Assim, esses movimentos protocolaram uma representao no Ministrio
Pblico do DF contra o PDOT e o Setor Habitacional Catetinho; enviaram cartas
pblicas ao presidente do IBRAM ressaltando a importncia das APMs; realizaram um
abaixo-assinado para que o GDF retirasse da Cmara Legislativa o Projeto de Lei
relativo ao PDOT; alm de entrar em contato com a ento ministra do Meio Ambiente,
Marina Silva, e pedir para que o governo federal se envolvesse na reviso do PDOT do
DF. A Federao tambm divulgou suas idias em entrevistas a jornais e produziu
anlises tcnicas sobre o PDOT.
Uma das bandeiras da Federao foi a luta pelo no parcelamento das reas de
Preservao de Mananciais, mesmo porque, como dito anteriormente, o TAC de 2007
firmado entre MPDFT e o GDF determinava que novos parcelamentos em APMs
seriam proibidos. O governo, em contrapartida, respondeu a esta demanda determinando
a desconstituio de APMs, pois, nesse caso, a construo da cidade do Catetinho no
implicaria em novos parcelamentos em APMs, j que elas deixariam de existir. Outras
questes levantadas pela Federao quanto ao PDOT foi a transformao de importantes
reas rurais em urbanas, alm de apontar indefinies presentes no projeto do Noroeste.
Segundo entrevista concedida por Mara Moscoso, o projeto do Noroeste no definia
questes relacionadas com a captao de gua para o abastecimento e com o sistema de
esgoto.
A principal bandeira da Federao, de acordo com entrevista concedida por Mara
Moscoso, foi a Cidade do Catetinho. Para tentar barrar a entrada do novo setor no
18

Perceba que a atuao do Frum de ONGs se confunde com a atuao da Federao, pois, como
explicado no captulo que descreve cada ator que compem o contrapeso verde, h uma sobreposio
de atores nesses dois movimentos. como se o Frum englobasse a Federao.

61

PDOT, o Frum de ONGs Ambientais do DF provocou o Ministrio Pblico, em 2003,

com um documento que ressaltava as conseqncias negativas da construo do
Catetinho, o que deu origem Ao Civil Pblica contra o Setor Habitacional
Catetinho; a Federao das Entidades em Defesa do Distrito Federal protocolou, em
2008, uma representao no Ministrio Pblico contra o Plano Diretor de Ordenamento
Territorial e a criao do Setor Habitacional Catetinho. Apesar dessas tentativas, o
movimento no conseguiu impedir que o Catetinho entrasse no PDOT. Na verdade,
segundo Mara Moscoso, as principais reivindicaes da Federao para barrar o
expansionismo urbano no foram atendidas nem pela SEDUMA nem pela Cmara
Legislativa Distrital.

Entretanto, existem algumas conquistas prticas e outras

simblicas. Quanto s conquistas mais palpveis, a Federao conseguiu que fosse

atrasada por um ano a aprovao do projeto referente ao PDOT. De acordo com
entrevista concedida por Luiz Mouro, a oposio articulada pelo Frum das ONGs e
pela Federao contra o expansionismo urbano do executivo distrital foi uma das
maiores que ele vivenciou como ambientalista. O objetivo do governo distrital era
aprovar o projeto j no incio de 2008, mas, a partir da criao da Federao, uma srie
de aes da sociedade civil e do Ministrio Pblico foi desencadeada, o que acabou
fazendo com que a aprovao do projeto se estendesse por mais um ano. Alm disso, o
MPDFT entrou com uma ao direta de inconstitucionalidade contra o projeto de lei
distrital referente ao PDOT, pois quando o projeto foi levado para a Cmara Legislativa
do Distrito Federal para ser apreciado, o legislativo distrital realizou alteraes
unilaterais ao projeto de iniciativa do executivo distrital. Segundo o MPDFT, isso
implicaria em vcio de competncia.

Alm disso, a construo do Catetinho est

suspensa por causa de uma Medida Liminar imposta pelo MPDFT, j que a construo
da nova cidade implicar em novos parcelamentos de APMs.
Quanto aos resultados simblicos, pode-se citar o intenso debate iniciado com o
Frum das ONGs e que teve seu pice no ano de 2008 com a criao da Federao.
Assim, a partir da criao da Federao, surgiu um dilogo na sociedade civil
brasiliense que incluiu tanto ONGs ambientais como funcionrios pblicos, o MPDFT e
at mesmo urbanistas. Nesse contexto, o ano de 2008 foi marcado por vrias matrias de
jornais locais sobre o plano de ordenamento territorial e por palestras em universidades
sobre o ordenamento urbano da cidade. Outra conquista do movimento ambientalista
brasiliense foi o pedido, por parte do lder da Coalizo do Movimento pro-Moradia,
para que o Frum das ONGs realizasse um trabalho de capacitao das pessoas que
62

estavam na lista para receber moradia na regio administrativa do Riacho Fundo. De

acordo com Luiz Mouro, o feedback da populao carente foi extremamente positivo,
uma vez que esses se mostraram, aps a capacitao, bastante satisfeitos com as
informaes recebidas sobre como tratar bem o meio ambiente. Esse fato representou
uma conquista simblica to grande para o Frum por causa do contexto em que se
inseriu: neste mesmo perodo, Batista das Cooperativas acusava o Frum e a Federao
de serem movimentos elitistas que ignoravam a questo social de famlias que no
possuam habitao regular.

4 O Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios

O MPDFT teve atuao ativa no processo de elaborao do ltimo PDOT. J no
primeiro ano de discusso do plano, em 2005, o rgo ajuizou uma ao para que a
reviso do PDOT aguardasse a aprovao do Zoneamento Ecolgico Econmico do
Distrito Federal. Segundo declarao no site do MPDFT da promotora Marta Eliana
(http://www.mpdft.gov.br/portal/index), a principal preocupao do rgo era a questo
da sustentabilidade hdrica, j que o projeto do Executivo previa a expanso urbana para
regies de proteo de manancial. Como o MPDFT no obteve do poder judicirio um
provimento liminar que suspendesse a reviso do plano at a aprovao do ZEE, o
rgo fez vrias recomendaes ao Executivo e ao Legislativo com o objetivo de
prevenir futuras inconstitucionalidades.
Durante o processo de reviso do ltimo PDOT, o MPDFT foi procurado em
diversos momentos pela sociedade civil para se posicionar contra o plano de
ordenamento territorial. Assim, como mencionado no tpico anterior, o Frum de
ONGs Ambientais do DF provocou o Ministrio Pblico, em 2003, com um documento
que ressaltava as conseqncias negativas da construo do Catetinho, fato que deu
origem Ao Civil Pblica contra o Setor Habitacional Catetinho; a Federao das
Entidades em Defesa do Distrito Federal protocolou, em 2008, uma representao no
Ministrio Pblico contra o Plano Diretor de Ordenamento Territorial e a criao do
Setor Habitacional Catetinho. O rgo tambm foi provocado por parlamentares do DF,
em dezembro de 2008, antes da apreciao do projeto de lei referente ao PDOT na
Cmara Legislativa Federal: o procurador geral de justia do Distrito Federal e
Territrios, Leonardo Azevedo, recebeu os deputados distritais Rodrigo Rollemberg,

63

Chico Vigilante e Marcos Dantas. Os parlamentares destacaram que a nova lei

representa uma afronta aos direitos ambientais das geraes atuais e futuras e uma
vitria

das

grandes

construtoras

especuladores

imobilirios

(http://www.mpdft.gov.br/portal/index), apresentando preocupao especial com a

construo do Setor Catetinho, uma vez que esta regio possui a nica fonte de gua
despoluda do Distrito Federal. O procurador afirmou que a deciso de construir o
Catetinho fere o TAC 2007, alm de ir contra a deciso judicial de quatro de setembro
de 2003, provocada por ao civil pblica do MPDFT, determinando a obrigao do
GDF em no construir o setor Catetinho.
A campanha liderada pelo MPDFT contra o PDOT no foi acatada nem pelo
Executivo distrital nem pela Cmara Legislativa do DF (CLDF), o que culminou na
aprovao do PDOT pela CLDF, surgindo a Lei Complementar Distrital n. 803. Como
conseqncia, o MPDFT publicou, em 25 de maro de 2009, uma recomendao ao
governador distrital para que este vetasse integralmente a nova lei complementar
(Recomendao 004/2009 PGJ). O argumento utilizado pelo MPDFT foi o vcio de
competncia, uma vez que o legislativo distrital realizou alteraes significativas ao
projeto n. 046/2007 de iniciativa privativa do Executivo Distrital de acordo com a Lei
Orgnica Distrital. Essas alteraes foram feitas atravs de diversas emendas
parlamentares de iniciativa de dezenas de parlamentares, entre eles Batista das
Cooperativas. Assim sendo, seria a segunda vez que alteraes unilaterais foram feitas
no PDOT sem debate com a sociedade civil, j que o prprio projeto de lei de n.
046/2007 foi fruto de alteraes unilaterais da SEDUMA.
Uma das alteraes realizadas pelo legislativo federal se refere retirada do
memorial descritivo do projeto de lei referente ao PDOT, instrumento que delimitava o
ordenamento urbano com coordenadas precisas. Como conseqncia, o PDOT foi
aprovado sem a delimitao dos permetros das zonas e reas que o plano deve
disciplinar. O seguinte trecho elucidativo:
Considerando que, tendo sido aprovado sem o memorial descritivo
dos permetros das macrozonas, zonas e reas, o PDOT deixa de
cumprir sua funo precpua, pois no se presta a delimitar de forma
precisa, pblica e transparente o zoneamento do Distrito Federal, haja
vista referir-se a reas desprovidas de permetros delimitadores, a
exemplo das indicadas em incisos do pargrafo nico do art. 73, com

64

redao modificada pela Subemenda de Plenrio 275, os quais, ao

estabelecerem as reas que integram a Zona Urbana de Expanso e
Qualificao, referem-se a regies imprecisas e indelimitveis, como
as situadas a leste e a oeste da DF-140, onde produtores rurais no
tm a menor condio de saber se suas terras se transformaram ou
no em reas de expanso urbana (Recomendao 004/2009 PGJ,

2009, pg. 4)
A recomendao do MPDFT tem uma grande preocupao com a participao da
sociedade civil na elaborao do PDOT. De acordo com o rgo, a no delimitao dos
permetros das zonas e reas que o plano deve disciplinar impede que a participao
popular prevista pelo Estatuto das Cidades seja efetiva, j que

(...) essa impreciso dos reais limites das zonas e reas indicadas no
PDOT se verificou ao longo de todo o processo de sua reviso,
impedindo o cidado de saber com certeza em que zona ou rea se
encontra seu imvel e qual a disciplina jurdica a que estar sujeito,
em flagrante prejuzo efetiva participao popular na elaborao do
Plano Diretor, pois a populao participou de um processo que no
promoveu informaes precisas ou discusses e decises efetivas
quanto aos permetros de suas reas e zonas, simplesmente porque
no os delimitou (Recomendao 004/2009 PGJ, 2009, pg.4).

O substitutivo lanado pela CLDF possui ainda incoerncias internas, como ocorre
entre seu art. 286 e o pargrafo 3 de seu art. 95. Enquanto este vai ao encontro da
proposio original, o PLC 46/2007, ao afirmar que as reas de Proteo de Mananciais
so definidas por poligonal na prpria Lei Complementar; o artigo 286 dispe que o
memorial descritivo dos permetros dessas reas ser elaborado pelo Poder Executivo,
no prazo de 90 dias contados de sua publicao (Recomendao 004/2009 PGJ).
Como a recomendao do MPDFT para que o governador do Distrito Federal
vetasse a lei complementar distrital n. 803, de 25 de abril de 2009, referente ao PDOT,
no foi acatada, o rgo entrou com uma ao direta de inconstitucionalidade no
Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios. A ao ainda est sendo julgada
pelo judicirio (ADI 2009.00.2.017552-9).

65

Apesar desses esforos em favor da sustentabilidade ambiental, de acordo com o

entrevistado Antony Brando, analista processual do MPDFT, o rgo tem trabalhado
mais no sentido de promover um correto ordenamento territorial e no para conter a
expanso urbana. Alm disso, ele acredita que o trabalho do MPDFT na questo
ambiental ainda assistemtico e pouco estruturado. Isso justificado por ele pelo
pequeno nmero de profissionais e pela falta de capacitao que estes recebem. A
integrante do Frum das ONGs, Mara Moscoso, tambm ressaltou em entrevista
concedida para a elaborao desta dissertao que a atuao do MPDFT limitada
pela falta de pessoal no rgo: segundo ela, durante o processo de discusso e de luta do
Frum pela conteno do predomnio urbano no PDOT, s existiam dois promotores na
Promotoria de Defesa do Meio Ambiente e do Patrimnio Cultural, sendo que um deles
estava de licena. Ainda segundo Antony Brando, h uma m distribuio das
promotorias: existem quatro promotorias para o meio ambiente, seis para urbanismo,
sendo que a promotoria do meio ambiente muito mais sobrecarregada que a de
urbanismo. Alm disso, no h nenhuma promotoria que trate do meio rural. Outro
problema, segundo o entrevistado, que no h uma chefia administrativa que
determine metas e oriente os trabalhos dos promotores. Como resultado disso, h uma
m distribuio de tarefas, fazendo com que certos promotores fiquem sobrecarregados.
Tudo isso faz com que o MPDFT no tenha uma ao institucionalizada na defesa
do meio ambiente. Nesse contexto, as aes em prol da sustentabilidade ambiental
dependem de trajetrias individuais que, apesar de grande parte da literatura em Cincia
Poltica ressaltar como de grande importncia para a ocorrncia de mudanas (ver
Dagnino, 2006), evidencia a fragilidade do rgo, pois, se existisse uma poltica
institucionalizada e efetiva, as trajetrias individuais no seriam os grandes
responsveis pelos movimentos em favor de mudanas. No caso do MPDFT, as aes
que visam mudar o status quo de privilgio da expanso urbana se concentram na
Promotoria de Defesa do Meio Ambiente e do Patrimnio Cultural, j que a promotoria
ligada ao urbanismo no tem se manifestado quanto a questes importantes como a
ltima reviso do PDOT.

Dentro da promotoria ambiental, por sua vez, toda a ao

recai na promotora Marta Eliane. Assim, a maioria das aes realizadas pela defesa
ambiental est relacionada com seu nome. Assim, Brando considera a atuao do
MPDFT satisfatria, mas graas atuao da trajetria solitria de Marta Eliana dentro
do rgo.

66

Como j mencionado em outros tpicos dessa dissertao, o MPDFT agiu no

mbito do PDOT tanto preventivamente, ao realizar recomendaes a SEDUMA e a
Cmara Legislativa Distrital, como de forma repressiva ao entrar com uma Ao Direta
de Inconstitucionalidade contra o substitutivo do PDOT elaborado pela Cmara
Legislativa Distrital e ao impor uma Medida Liminar para suspender a construo da
cidade do Catetinho. Outras promotorias e outros promotores, como a ligada questo
urbana, no se manifestaram quanto ao PDOT. Cabe ainda dizer que, de acordo com
Antony Brando, a atuao do MPDFT no TAC de 2007 tambm foi concentrada na
promotora Marta Eliana.
Diante do exposto acima, percebe-se que a atuao do MPDFT na questo
ambiental no algo institucionalizado, j que depende da atuao solitria de alguns de
seus membros. Essa atuao assistemtica do MPDFT, tomado como um todo, resulta
numa atuao pouco efetiva do rgo na conteno urbana. Pode-se dizer que as
principais aes do MPDFT nos ltimos anos na contenso do expansionismo urbano se
resumem na postura ativa que o rgo adotou frente a reviso do ltimo PDOT e na
celebrao do TAC de 2007 que tratou da expanso urbana irregular no Distrito Federal.
Entretanto, nenhuma dessas duas medidas obteve sucesso inquestionvel. Em primeiro
lugar, o prprio projeto de lei referente ao PDOT j evidenciou a fragilidade do rgo
em impor suas determinaes, uma vez que o PDOT fere alguns pontos do TAC de
2007. A deciso do executivo distrital de desconstituir APMs foi uma infrao explcita
do TAC de 2007. A construo do Noroeste, setor destinado para a classe mdia alta,
por sua vez, pode ser considerada como uma infrao implcita ao termo, j que este
previa que novos parcelamentos realizados pelo GDF deveriam privilegiar a populao
de baixa renda. Em segundo lugar, a atuao preventiva do MPDFT no PDOT atravs
de suas recomendaes no foi acatada nem pela SEDUMA nem pela Cmara
Legislativa Distrital, tanto que o rgo teve que utilizar, num segundo momento, seus
instrumentos repressivos: a ADIN e a Medida Liminar.

67

VII. Os Atores em Ao: Licenas Ambientais

O objetivo deste captulo analisar a atuao do contrapeso verde para frear o
peso cinza a partir do estudo de dois processos de licenciamento ambiental: o
referente ao Setor Noroeste e o referente ao Setor Habitacional Santa Mnica. Foram
escolhidos esses dois processos porque o primeiro trata de um empreendimento do
governo, alm de ter entrado no ltimo PDOT; o segundo representa uma grande obra
com significativo impacto ambiental, sendo um empreendimento privado, o que permite
fazer uma comparao da atuao dos pesos em licenciamentos de diferentes naturezas.
Esses dois processos envolveram uma grande diversidade de atores e de mecanismos de
ao, o que torna a anlise bastante rica.

1 O Licenciamento do Setor Noroeste

A idia de se criar um novo setor habitacional na bacia do Parano nasceu com o
projeto de Lcio Costa, Braslia Revisitada, de 1987, que estabeleceu uma expanso
urbana na bacia do Parano com a previso da criao do Setor Sudoeste e do Setor
Noroeste. O setor Noroeste ser um setor de uso predominantemente residencial, sendo
delimitado pela Estrada Parque Indstria e Abastecimento, pelas reas do Camping de
Braslia, pelo Parque Ecolgico e pelo Setor Militar Urbano, totalizando 300 hectares. O
novo setor possui grande vantagem locacional, j que est situado dentro da Regio
Administrativa I, ou seja, Braslia, estando prximo a rea central da capital federal. A
iniciativa de criao do novo setor teve incio em 1997, quando a Terracap entrou com o
pedido de licena prvia na antiga secretaria ambiental distrital, a SEMATEC, para
iniciar as obra do empreendimento. Desde ento, a comunidade ambiental brasiliense,
representada pelo Frum das ONGs, comeou a protestar contra o setor. As crticas a
construo do novo setor giram em torno de trs argumentos: o primeiro deles que o
Noroeste no resolver o dficit habitacional do Distrito Federal, pois o novo setor ser
destinado classe mdia alta, impedindo que a populao de baixa renda, que o grupo
social afetado pela excluso habitacional, tenha acesso ao novo setor. Nesse sentido,
Aldo Paviani, gegrafo que tem estudado a ocupao urbana do Distrito Federal,
declarou que a construo do Noroeste desnecessria, j que existem no Distrito
Federal 53 mil imveis desocupados, o que mostra que o dficit de moradia muito
68

mais uma questo de excluso determinada pelos altos preos dos imveis do que pela
inexistncia de imveis suficientes (Informe Ambiental, 2008).
Outro argumento contra o Noroeste se baseia em uma preocupao ambiental:
apesar de ser apresentado como um bairro ecolgico, o Noroeste ser implantado em
uma regio que deveria ser preservada, j que se encontra nas proximidades da APA do
Planalto Central numa rea em que o cerrado nativo ainda est intocado. Alm disso,
expanses urbanas em direo ao lago Parano deveriam ser evitadas, primeiro porque o
sistema de abastecimento de gua do Plano Piloto, sustentado pelo sistema Santa MariaTorto, tem sua capacidade praticamente esgotada; segundo porque a bacia do Parano
no ter condies de receber o esgoto do novo setor, uma vez que a bacia vem
sofrendo por um acelerado processo de eutrofizao. Por fim, outro argumento contra o
Noroeste a existncia da famlia do ndio Santxi Tapuya, que ocupa a rea onde ser
implantado o Noroeste de forma pacfica e de forma ambientalmente correta desde a
dcada de 1970.
Como mencionado acima, a iniciativa de construir o setor Noroeste teve incio em
1997, quando a Terracap requereu da SEMATEC uma Licena Prvia. Esta licena foi
concedida apenas em dezembro de 2006 pelo IBAMA, j que, com a criao da APA do
Planalto Central, a competncia licenciatria do empreendimento se tornou do Governo
Federal. A histria de licenciamento do setor marcada pelo embate entre pesos e
contrapesos governamentais e da sociedade civil. Por um lado, o processo de licena
contou com a ao sempre favorvel a implementao do Noroeste da TERRACAP, o
empreendedor do novo setor, e da cpula do Executivo Distrital. Ateno especial deve
ser dada a postura dessa cpula, representada pelo governador distrital (Roriz, que
depois foi sucedido por Arruda) e pelo ex-secretrio da SEDUMA, Cssio Taniguchi.
Essa cpula agiu durante o processo de licenciamento de forma extremamente
unilateral,

ignorando

as

recomendaes

manifestaes

de

outros

rgos

governamentais. Por outro lado, houve a ao constante de um contrapeso liderado,

principalmente, pelo MPDFT; mas que contou com a manifestao da CAESB, do
ICMBIO, da FUNAI (Fundao Nacional do ndio), do IBAMA, do deputado Chico
Floresta e da comunidade indgena que habita a regio do novo setor.
Cabe mencionar que o Frum das ONGs do DF teve uma atuao importante
como contrapeso ao interesse da Terracap e da cpula do Executivo Distrital de
construir o Noroeste. O Frum atuou, principalmente, na divulgao de informaes

69

que mostravam a inviabilidade do novo setor. Assim sendo, o Frum agiu paralelamente
as manifestaes oficiais do contrapeso que ser analisado nesta seo.
Pode-se considerar que a ao do contrapeso verde no licenciamento do Noroeste
foi relativamente vitoriosa; pois, apesar de no ter conseguido barrar a aprovao da
licena prvia e da licena de instalao, representou de fato um entrave para a
concesso da licena, j que a licena prvia demorou nove anos para ser aprovada e a
licena de instalao s foi concedida em agosto de 2008. Alm disso, em agosto de
2009, o MPDFT recomendou ao IBAMA que suspendesse todas as licenas referentes
ao Setor Noroeste, fato que pode acabar levando suspenso do projeto de instalao do
Noroeste.
O primeiro contrapeso verde que se manifestou aps o pedido de licena prvia
pela TERRACAP foi a CAESB. De acordo com a companhia, o abastecimento de gua
do Plano Piloto, em especial da Asa Norte, ocorre por meio do sistema Santa MariaTorto, que atende o Plano Piloto, o Cruzeiro, o Lago Norte, o Lago Sul e parte do
Parano. Assim sendo, como o Noroeste se localizar na Asa Norte, ele deve ser
abastecido por este sistema. Entretanto, a CAESB declarou que a capacidade desse
sistema est praticamente esgotada. A utilizao desse sistema para abastecer o novo
setor s seria possvel caso fossem integrados ao sistema novos mananciais como, por
exemplo, o Ribeiro Bananal e o Crrego Taquara. Alm disso, a companhia mostrouse preocupada quanto capacidade da bacia do Parano de receber o esgoto do novo
setor, j que o lago vem sofrendo um processo acelerado de eutrofizao causado pela
grande quantidade de nutrientes provenientes do despejo de esgoto em suas guas, o que
culminou, em 1978, num crescimento exagerado de algas que fez a cidade cheirar mal
por mais de 10 dias. De acordo com a CAESB, a Estao de Tratamento de Esgoto
(ETE) Norte no apresenta folga operacional para tratar o esgoto do novo setor.
Em 1998, a TERRACAP apresentou um EIA-RIMA (Estudo de Impacto
Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental) para o rgo ambiental distrital do
perodo, o IEMA, prevendo uma populao de 40 mil habitantes para o Noroeste. Em
resposta ao estudo da TERRACAP, a CAESB se declarou novamente, informando que a
rea estudada pelo EIA-RIMA preliminar no pode lanar a totalidade dos esgotos nas
estruturas hoje existentes de coleta de esgotos, como o interceptor SMU-ETE Norte,
cuja capacidade de reserva e canalizao permite receber apenas uma parcela destes
esgotos, e o interceptor Norte, que no tem capacidade para um aporte adicional de
esgotos. Declarou ainda que o Setor Noroeste deve ter seu prazo de implementao e
70

efetiva ocupao ampliados ou mesmo descontinuados, com alternativa remota de

exportao dos esgotos para fora da bacia do lago Parano. Foi formada ainda uma
comisso tcnica a partir da colaborao entre IBAMA, CAESB e IPDF (Instituto de
Planejamento Territorial e Urbano do DF) sob a coordenao do IEMA para analisar o
estudo ambiental.
No ano 2000, a TERRACAP fez uma reviso do projeto referente ao Noroeste,
aumentando para 100 mil o nmero previsto de habitantes para a regio. Nesse
contexto, o IBAMA se manifestou quanto ao licenciamento do Noroeste: de acordo com
o rgo, as alteraes feitas na verso do EIA-RIMA de 1998 foram extra-oficiais e o
IBAMA no teria sido informado. As novas alteraes tornam sem efeito uma srie de
observaes realizadas pelo rgo verso original do EIA. Quanto ao EIA de
novembro de 1998, o IBAMA j havia mostrado preocupao quanto proximidade do
empreendimento ao Parque Nacional de Braslia, que sofre impactos de outros
empreendimentos, e que responsvel pelo abastecimento de gua de cerca 30% da
populao do DF. Quanto segunda proposta, o IBAMA mostrou grande preocupao
quanto ao adensamento proposto. Segundo o rgo, o novo estudo ignorava a
recomendao do IBAMA e do IEMA para que o setor seja afastado da EPIA, formando
uma faixa de 400 metros de amortizao. Alm disso, a nova proposta extinguia as reas
livres e os espaos abertos. Assim sendo, o IBAMA declarou que a nova proposta
deveria ser desconsiderada. A comisso tcnica que havia analisado a primeira proposta
de EIA decidiu que a TERRACAP deveria realizar uma complementao da anlise
ambiental do empreendimento em face das alteraes no seu Plano de Ocupao.
Em junho do ano 2000, foi a vez do deputado Chico Floresta se manifestar. O
deputado enviou um ofcio ao IEMA com o seguinte contedo:

Em face de notcias veiculadas na imprensa e reunio promovida

pelo Sindicato da Indstria da Construo Civil para apresentao do
Projeto do Setor Noroeste, que dever comear a ser erguido,
segundo fontes oficiais, no incio de 2001, numa rea de 847 hectares
para abrigar de 80 a 100 mil pessoas e, ainda, considerando que se
pretende instalar o referido setor em rea tombada como patrimnio
histrico e artstico nacional, que incorpora, em sua poligonal o
Parque Ecolgico Norte, solicitamos a Vossa Excelncia que, nos
termos da lei e com a urgncia que o caso requer, nos encaminhe
cpia dos processos em trmite nessa entidade que tratem da rea em
questo, incluindo a o EIA-RIMA, pareceres tcnicos e licenas
ambientais (Processo de Licenciamento Setor Noroeste).

71

Diante dessa situao, o IEMA pediu novo EIA-RIMA a TERRACAP para dar
continuidade ao processo de licenciamento.
Todas essas manifestaes contrrias as alteraes realizadas unilateralmente pela
TERRACAP foram ignoradas pelo governador distrital que, em abril do ano 2000,
aprovou via decreto (decreto 21132-2000) o Plano de Ocupao do Setor Noroeste,
incluindo essas alteraes. nesse momento que o MPDFT se manifesta pela primeira
vez no processo de licenciamento do Noroeste: o rgo requereu uma Ao Civil
Pblica contra o Distrito Federal, mais especificamente contra a SEDUH e a
TERRACAP, juntamente com um pedido de medida liminar, que foi aprovada pelo
Judicirio, para que nada fosse feito na rea at a elaborao de um novo EIA-RIMA.
De acordo com o MPDFT, o decreto de nmero 21132 de 2000, que aprova a ocupao
do setor noroeste, no levou em considerao as recomendaes da CAESB quanto
realizao de estudos mais profundos sobre a compatibilizao entre ocupao da regio
e o abastecimento desta, pois a CAESB havia ressaltado a incapacidade do sistema
existente em abastecer a regio. Alm disso, foram feitas alteraes aumentado o
nmero de habitantes do setor, incluindo novas reas antes no previstas e
desrespeitando o limite de 400 metros de afastamento em relao EPIA. Em
concordncia com a ao do IEMA, O MPDFT pediu novo EIA-RIMA.
O lobby realizado pelo contrapeso verde surtiu efeito, pois, em dezembro do ano
2000, o governador distrital lanou um novo decreto revogando o decreto de abril.
Entretanto, no tardou para que essa aparente vitria se mostrasse frgil, uma vez que o
nmero de habitantes do Noroeste permaneceu durante todo o processo como uma
incgnita. Apesar da TERRACAP ter manifestado que manteria o projeto inicial de 40
mil habitantes, ela encontrou uma forma de conciliar a presso para limitar o nmero
populacional com a inteno do governo de aument-lo: na audincia pblica de 2009
que apresentou o projeto do NOROESTE, a TERRACAP revelou que, alm dos 40 mil
habitantes previstos para ocuparem as quadras residenciais, haver apartamentos nas
comerciais. A partir dessa ltima informao, pode se inferir que a populao do novo
setor ultrapassar os 40 mil apresentados pelo governo. Na verdade, a criao de
apartamentos nas comerciais foi uma forma de driblar as declaraes da CAESB de que
uma populao acima de 40 mil para o Noroeste seria completamente invivel. Assim, a
TERRACAP manteve oficialmente a previso de 40 mil habitantes, ignorando os
futuros habitantes das comerciais.

72

No ano de 2002, com a criao da APA do Planalto Central, a competncia

licenciatria na regio passou a ser do IBAMA. Assim sendo, o IBAMA se comunicou
com a SEMARH com o objetivo de pedir informaes sobre o processo de
licenciamento e de informar que o IBAMA deveria ser ouvido quanto ao licenciamento.
A SEMARH, por sua vez, esclareceu que a licena ainda no havia sido concedida
porque o empreendedor, a Terracap, no havia definido o nmero de habitantes do setor
e no tinha apresentado ainda um novo estudo do desenho urbano do empreendimento,
reivindicado pelo IEMA aps as alteraes realizadas, no ano 2000, no projeto inicial.
Nesse momento, a TERRACAP apresentou um novo plano de ocupao do Noroeste,
com uma populao estimada de 40 mil habitantes. interessante notar que, apesar do
decreto que cria a APA do Planalto Central ter determinado que os empreendimentos
localizados nessa APA seriam de competncia licenciatria do IBAMA, somente em
2006, o rgo federal assumiu o licenciamento do Noroeste.
Ainda no ano de 2002, o MPDFT, a pedido da FUNAI, mandou um ofcio ao
governador do distrito federal, Roriz, recomendando que a posse da chcara Tapuya,
localizada no Noroeste e que abriga a famlia do ndio Santxi Tapuya, fosse
regularizada ou, caso isso no fosse possvel, que o GDF compensasse os ndios com
outra rea de igual ou maior extenso na zona rural de Braslia. Nesse mesmo perodo, a
SEMARH se posicionou como favorvel a permanncia da famlia indgena no local,
ressaltando a boa conservao ambiental da rea onde se localiza a chcara.
O ano de 2003 foi marcado por fatos favorveis ao licenciamento do noroeste. Em
resposta a ao civil pblica do MPDFT do ano 2000, a SEMARH deu um parecer
tcnico quanto viabilidade ambiental do Setor Noroeste. Segundo o rgo, houve a
necessria reduo do adensamento da rea, o distanciamento das reas residenciais das
vias de acesso mais movimentadas, o redimensionamento do traado urbanstico do
setor Noroeste, bem como o acatamento da recomendao da CAESB de implantao
por etapas do setor. A CAESB se manifestou novamente, declarando que o Setor
Noroeste seria abastecido atravs do sistema Torto-Santa Maria, mediante reforo do
sistema rio Descoberto ou, alternativamente, pelo Ribeiro Bananal, caso autorizado
pelo IBAMA, uma vez que o ponto de barramento encontra-se em rea do Parque
Nacional de Braslia. O rgo declarou ainda que o esgoto sanitrio ser recebido pela
ETE Norte. Entretanto, a CAESB ressaltou que a ETE Norte teria capacidade de atender
o novo setor se analisada numa perspectiva individual, j que novas expanses urbanas,
como a Estrutural e a Vila Roriz, sero atendidas pela mesma ETE. Deve haver, assim,
73

uma ampliao da capacidade de tratamento da ETE norte. Alm disso, o sistema de

abastecimento de gua tambm s ter capacidade de atender a regio caso a populao
se limite a 40 mil habitantes. O ano de 2003 termina com a TERRACAP apresentando
novo pedido de licena prvia para a SEMARH. O rgo ambiental distrital, por sua
vez, informou a TERRACAP que a concesso da licena prvia estava condicionada a
apresentao de um estudo que complementasse o EIA-RIMA, a realizao de audincia
pblica e ao parecer da comisso de anlise de EIA-RIMA.
As condicionantes impostas pela SEMARH para aprovar a licena prvia
dificultaram bastante a concesso da licena. A primeira audincia pblica para
apresentar o novo setor comunidade s ocorreu em fevereiro de 2005. Entretanto, no
mesmo dia da audincia, o IBAMA mandou um ofcio ao MPDFT pedindo o
cancelamento da audincia pblica, j que o rgo federal teria sido avisado sobre a
audincia no mesmo dia que ela ocorreu. Como resposta, o MPDFT mandou um ofcio
para a SEMARH solicitando esclarecimentos quanto s possveis irregularidades na
conduo da audincia pblica, em que interessados diretos no processo de
licenciamento do Setor Noroeste foram comunicados de ltima hora sobre sua
realizao. Quanto ao parecer da comisso de anlise de EIA-RIMA, em 2005, os
rgos que compem a comisso elaboraram um memorando indicando as falhas do
EIA-RIMA: erros no levantamento de dados; imprecises de reas; desconsideraes de
corredores ecolgicos; incongruncia entre o nmero total de habitantes permitido pela
CAESB e a perspectiva imobiliria futura. Alm disso, a comisso considerou a
seguinte frase presente no EIA-RIMA como utpica: a implantao do setor noroeste
ir atender demanda da populao da classe mdia que ainda no tem moradia prpria,
alm de inibir a criao ilegal de condomnios e grilagem de terras. A comisso
conclui que mediante essas falhas, ela ficava impedida de dar um posicionamento
definitivo quanto ao EIA-RIMA do Noroeste.
No final do ano de 2005, a TERRACAP realizou alteraes no EIA-RIMA de
acordo com o parecer da comisso tcnica de anlise. Como conseqncia, a SEMARH
aprovou o novo EIA-RIMA. Entretanto, em fevereiro de 2006, o MPDFT analisou o
EIA-RIMA apresentado pela TERRACAP e elaborou um parecer tcnico, que declarou
que o EIA-RIMA da TERRACAP estava inadequado. Segundo o MPDFT, h
contradies nas informaes apresentadas quanto densidade da ocupao e quanto
possvel contaminao da gua subterrnea. O EIA afirma que haver explorao de
gua subterrnea e que no se identifica qualquer restrio ambiental para a
74

continuidade da explorao de gua subterrnea com essa finalidade, mas no

fundamenta como o estudo concluiu que no h limites ambientais para essa explorao.
Para o MPDFT, o melhor seria descontinuar a utilizao dos recursos hdricos
subterrneos e lacrar os poos em funcionamento, uma vez que haver abastecimento
hdrico para o Noroeste. Alm disso, o MPDFT declarou que o EIA absolutamente
deficiente quanto ao levantamento da fauna, pois o estudo utilizou basicamente dados
secundrios para realizar o levantamento da fauna da rea. A declarao contida no EIA
quanto aos indgenas tambm clamou a ateno do MPDFT: apesar de terem direito
posse, a TERRACAP informa que a rea totalmente desapropriada e no h qualquer
acordo com a FUNAI para a cesso de ocupao de gleba por grupos indgenas. O
MPDFT ressaltou a necessidade de se obterem, junto FUNAI, informaes sobre a
situao das famlias indgenas que habitam a regio, incluindo cadastramentos atuais e
medidas a serem adotadas a fim de se protegerem e defenderem os seus interesses, j
que algumas famlias mantm suas tradies no local. Ainda segundo o MPDFT, o EIA
no apresenta informaes do novo Plano Diretor de guas e Esgotos, que deve
informar sobre a quantidade de nutrientes que ser encaminhado ao Lago Parano e o
horizonte populacional para se avaliar o impacto do empreendimento sobre o Lago
Parano. A coleta dos resduos slidos prevista para o novo setor segue a sistemtica
atualmente adotada no DF, que inclui a destinao final dos resduos para um lixo a
cu aberto e a ausncia efetiva de coleta seletiva, o que incompatvel com um
desenvolvimento urbano sustentvel. Por fim, o MPDFT apontou uma srie de
indefinies existentes no EIA-RIMA: no h clareza de quem seja o empreendedor,
dada existncia de empreendimentos diversos que se sobrepem, constituindo um todo
inseparvel; indefinio de qual seja o prprio empreendimento, uma vez que no h
clara posio acerca do que ocorrer com a rea triangular voltada para a EPIA, nem
tampouco com a rea da encosta do Bananal; indefinio de quem ser o responsvel
para implantar o Parque Burle Marx. Com o objetivo de apresentar essas consideraes
ao rgo licenciador, o IBAMA se reuniu em maio com a SEMARH.
Em 2006, o IBAMA voltou a questionar a competncia da SEMARH de licenciar
o Noroeste, j que o empreendimento se encontra na poligonal da APA do Planalto
Central. Em outubro de 2006, a Advocacia Geral da Unio mandou um ofcio para a
SEMARH determinando que o processo do licenciamento passasse para o IBAMA. J
no IBAMA, a licena prvia foi aprovada em dezembro, ou seja, o IBAMA gastou
menos de dois meses para conceder a licena, sendo que o processo ficou na SEMARH
75

por nove anos sem ter nenhuma aprovao. O ano de 2006 assistiu discusso quanto
ao rgo responsvel para licenciar o Setor Noroeste: enquanto o MPDFT defendia a
diviso do licenciamento entre SEMARH e IBAMA, a Advocacia Geral da Unio
defendia que o licenciamento na regio responsabilidade do IBAMA. O argumento do
MPDFT que apenas parte do empreendimento se encontra dentro da APA do Planalto
Central. O projeto do empreendimento considerado como um todo engloba parte da
APA, mas o empreendimento em si no, j que este no prev a utilizao de toda a rea
do projeto. Nesse contexto, o projeto urbanstico do Setor Noroeste deve ser licenciado
pela SEMARH, enquanto que, como os projetos e as obras de infra-estrutura de
saneamento e viria so considerados como empreendimentos decorrentes, devem ser
licenciados pelo IBAMA por incluir reas localizadas na APA. Apesar do processo de
licenciamento referente ao Noroeste no conter nenhum documento que apresente qual
deciso foi tomada, fica implcito que se decidiu pelo no fracionamento do
licenciamento e pela escolha do IBAMA como rgo licenciador, pois a partir de 2007
o IBAMA tomou a frente no licenciamento do empreendimento.
interessante notar que o contrapeso liderado pelo MPDFT no licenciamento do
Setor Noroeste se tornou ainda mais intenso depois que o processo passou para o
IBAMA. Em maro de 2007, poucos meses depois que o IBAMA aprovou a licena
prvia do Noroeste, o MPDFT mandou um ofcio ao rgo ambiental federal
estabelecendo um prazo de dez dias para que o IBAMA realizasse alteraes na licena
prvia de acordo com as consideraes estabelecidas no parecer tcnico do MPDFT de
fevereiro de 2006 e na reunio entre SEMARH e MPDFT em maio de 2006. Dentre as
consideraes listadas pelo MPDFT, podem-se citar as seguintes como as mais
relevantes: o estabelecimento de uma populao de no mximo 40 mil pessoas para toda
a rea do empreendimento, buscando assegurar que no haja novas reas habitacionais
no interior da poligonal licenciada; a adoo de medidas tendentes criao e
implantao de ARIES na encosta do Bananal e na rea triangular compreendida entre o
noroeste e a EPIA; a necessidade de garantir a implementao do parque Burle Marx
concomitantemente ao projeto urbanstico. Logo em seguida, ainda em maro, o
IBAMA reeditou a licena prvia de acordo com as consideraes do MPDFT. No
restante do ano, o MPDFT entrou em contato por ofcio com o IBAMA para verificar se
as condicionantes da licena estavam sendo cumpridas pela TERRACAP.
O ano de 2007 presenciou a atuao dos indgenas que ocupam uma chcara no
Noroeste. Em novembro eles se manifestaram contra a implantao da rea de
76

Expanso Urbana Noroeste junto com estudantes em frente ao prdio do IBAMA-DF.

Em dezembro do mesmo ano, o Ministrio da Justia se manifestou favorvel aos
ndios, ratificando o posicionamento anterior da FUNAI pela soluo de consenso entre
TERRACAP e a comunidade indgena, que possibilitasse resguardar o direito
reivindicatrio dos ndios de permanncia no local que h mais de 20 anos vem sendo
ocupado pelos mesmos. Nesse perodo, o MPDFT pediu ao IBAMA que se
manifestasse quanto ao assunto. Nesse sentido, o IBAMA informou ao MPDFT de que
a Terracap no havia atendido ainda a condicionante da licena prvia que pede a
obteno de um posicionamento definitivo sobre a situao das famlias indgenas que
ocupam parte do Noroeste. A TERRACAP, em contrapartida, informou ao IBAMA de
que tem negociado com o MPDFT para que as famlias indgenas sejam realocadas no
Ncleo Rural Monjolo na RA de Recanto das Emas. Os ndios, por sua vez, se
recusaram a sair do local, declarando que s aceitariam a transferncia mediante
indenizao no valor de 81 milhes de reais. Em junho de 2008, foi firmado um Termo
de Ajustamento de Conduta entre MPDFT, TERRACAP e IBRAM, no qual a
TERRACAP obrigava-se a demarcar uma rea de 12 hectares no imvel denominado
Parque Burle Marx que ser destinado aos ndios. A TERRACAP tambm se
comprometeu a implantar infra-estrutura bsica de gua, luz, drenagem pluvial e esgoto,
bem como construir residncias para as famlias indgenas. Os ndios responderam a
esse acordo protocolando uma declarao no MPDFT informando que o TAC que trata
da questo indgena est em desacordo com o interesse dos ndios e no teve a
participao da FUNAI. Assim sendo, eles pediram que o termo fosse considerado nulo.
Mesmo assim, em agosto, a licena de instalao foi autorizada pelo IBAMA. No incio
de 2008, em meio s manifestaes dos ndios e de parcela da populao brasiliense que
se mostrou comovida com o problema indgena, o governador Arruda aprovou via
decreto o projeto urbanstico de parcelamento do setor de habitaes coletivas noroeste.
Os anos de 2008 e de 2009 foram marcados pela presena de dois novos atores no
processo de licenciamento do Noroeste: o ICMBIO e o CONAM. O ICMBIO foi
provocado pelo IBAMA para se manifestar quanto licena de instalao do Noroeste,
j que o empreendimento se localiza num raio de 10 km da APA do Planalto Central. O
CONAM, por sua vez, foi provocado j que o licenciamento se refere a parcelamento de
solo. O ICMBIO se declarou favorvel a concesso da Licena de Instalao para o
Noroeste, em dezembro de 2008, mediante uma srie de condicionantes: a implantao
de um cinturo verde entre o Parque Nacional de Braslia e o Setor Noroeste; a adoo
77

de medidas para conter o adensamento habitacional na rea compreendida entre o Setor

Noroeste e a DF-003; o no escoamento das guas pluviais para o ribeiro Bananal; a
proibio da perfurao de poos para a utilizao de recursos hdricos subterrneos no
setor noroeste; o lacre dos poos subterrneos j existentes; a criao de um grupo de
trabalho com participao de representantes do ICMBIO para avaliar as propostas de
criao das ARIES Bananal e Crulls. O CONAM, como foi visto no captulo sobre
conselhos ambientais, aprovou, mediante presso do presidente do conselho, Cssio
Taniguchi, e de forma pouco participativa a licena de instalao do novo setor na sua
82 reunio extraordinria, em fevereiro de 2009. Entretanto, a manifestao dessas
duas instituies teve carter apenas legitimador da deciso de conceder a licena de
instalao pelo IBAMA, j que esta havia sido aprovada pelo rgo ambiental federal,
em agosto de 2008.
Em 2009, o MPDFT interferiu mais uma vez no processo de licenciamento do
Noroeste, mas, desta vez utilizou um novo argumento: o rgo entrou com um pedido
de medida liminar para suspender a licitao para venda de imveis no noroeste, j que
considerou que o edital de licitao restringia de forma tendenciosa a concorrncia. Em
um primeiro momento, o judicirio se mostrou favorvel ao pedido do MPDFT, mas
logo em seguida teve seu posicionamento alterado quando a TERRACAP recorreu para
que a suspenso da licitao fosse interrompida. Em maro de 2009, o MPDFT
informou ao IBAMA que o TAC de 2008 que trata da situao dos ndios havia sido
anulado pelo Ministrio. Alm disso, o MPDFT recomendou que o IBAMA
suspendesse os efeitos da licena prvia do Setor Noroeste e das licenas posteriores e
que fizesse as alteraes necessrias para preservar a ocupao indgena at que a
FUNAI se decidisse acerca da caracterizao da rea como terra indgena. O IBAMA
no teve tempo de responder a essas ltimas manifestaes do MPDFT, j que, em abril,
foi publicado um decreto do Presidente da Repblica que passou a competncia
licenciatria de empreendimentos que se localizem na APA do Planalto Central do
IBAMA para o IBRAM, novo rgo ambiental distrital. No IBRAM, o processo ainda
no foi analisado pelos tcnicos da rea de licenciamento, no tendo havido nenhuma
manifestao do rgo quanto ao licenciamento do Noroeste. Enquanto isso, as
imobilirias e construtoras aproveitaram essa indefinio de competncia licenciatria e
multiplicaram pela cidade de Braslia os anncios de venda de apartamentos do primeiro
bairro ecolgico de Braslia.

78

2 O Licenciamento do Setor Residencial Santa Mnica

O processo de licenciamento do Setor Residencial Santa Mnica teve incio em
1998, quando o empreendedor entrou com um pedido de licena prvia no IEMA. O
Setor Residencial Santa Mnica compreende uma rea de 155,63 ha e est localizado na
sub-bacia do Ribeiro Santana, cujo principal afluente o Crrego Pau de Caixeta. O
setor se situa numa regio ambientalmente importante, j que, alm de se localizar na
APA do Planalto Central, est no raio de 10 km das seguintes unidades de conservao:
APA das Bacias dos Crregos Gama e Cabea de Veado, APA do So Bartolomeu,
rea de Relevante Interesse Ecolgico Capetinga-Taquara, Estao Ecolgica do
Jardim Botnico de Braslia e Monumento Natural Cachoeira do Toror. A histria do
processo de licenciamento do residencial Santa Mnica marcada por duas etapas: de
1998 at 2001, quando tanto a licena prvia como a de instalao so obtidas com
relativa facilidade pelo empreendedor; e de 2002 a 2009, quando o IBAMA, o MPDFT
e a TERRACAP se articulam e formam um contrapeso capaz de suspender trs vezes as
obras do setor e de arrastar a aprovao da licena de operao at o final do ano de
2009.
A primeira etapa do processo de licenciamento do Setor Residencial Santa
Mnica, a da celeridade processual, tem incio em 22 de maio de 1998, quando o
empreendedor, a empresa JG Gontijo, solicita ao rgo distrital ambiental, o IEMA, a
licena prvia. A partir da, os requisitos exigidos pela legislao para a concesso da
licena so apresentados de forma to rpida, que levantou a desconfiana dos atuais
tcnicos de licenciamento do IBRAM (informao obtida por entrevistas), j que
tamanha celeridade pode ser um indcio de infiltrao dos interesses privados do
empreendedor no aparelho do governo. Assim, aps entrar com o pedido de licena
prvia no IEMA, o empreendedor gastou menos de um ms para apresentar o EIARIMA, pois no dia 4 de junho j possua o estudo ambiental pronto. A velocidade do
processo no para por a: no dia 22 de junho foi realizada a audincia pblica para
apresentar o empreendimento para a sociedade. A audincia foi realizada na sede da
SEMATEC e compareceram apenas tcnicos do IEMA e o empreendedor. Em
dezembro do mesmo ano, foi emitida a licena prvia com durao de um ano, sendo
prorrogada por mais um ano em 1999. Em novembro de 2001, foi a vez da SEMARH
aprovar a licena de instalao.

79

Com a criao da APA do Planalto Central, em 2002, o IBAMA mandou um

ofcio a SEMARH, solicitando que o processo fosse encaminhado para o rgo
ambiental federal. A partir de ento, quando o processo chegou ao IBAMA, o processo
de licenciamento do setor passou a ser questionado pelos tcnicos do IBAMA. De
acordo com tcnicos, tanto do IBAMA como do IBRAM, que trabalharam no processo
em algum momento nessa segunda etapa, o rgo distrital no deveria ter concedido
nem a licena prvia nem a de instalao, j que o empreendimento se localiza numa
regio de intensa declividade, alm do terreno ser caracterizado como borda de chapada.
Como o empreendimento chegou no IBAMA j com licena de instalao, o rgo
ficou com as mos atadas para impedir a continuao da instalao do setor, j que,
segundo tcnicos de licenciamento ambiental, a licena de instalao a mais
importante, pois ela que permite a realizao de obras como a instalao de uma rede
de drenagem e o asfaltamento. Assim, a partir do momento que esse tipo de obra
instalado, fica quase impossvel impedir que o empreendimento se concretize como um
todo. Mesmo assim, esse segundo momento do processo de licenciamento foi marcado
por uma reviso crtica do licenciamento do setor Residencial Santa Mnica,
envolvendo o IBAMA, a TERRACAP e o MPDFT. Antes mesmo que o processo fosse
encaminhado para o IBAMA, em outubro de 2002, a SEMARH julgou procedente o
auto de infrao lavrado em julho de 2002 contra o empreendimento Residencial Santa
Mnica relativa a desmatamento e abertura de processos em descumprimento das
restries da licena ambiental e em descumprimento da legislao em vigor. Como
conseqncia, a SEMARH determinou a interdio parcial do empreendimento.
Em maro de 2003, quando o processo j se encontrava no IBAMA, foi a vez da
TERRACAP se manifestar quanto ao Residencial Santa Mnica, uma vez que parcela
do empreendimento se localiza em terras da TERRACAP. Nesse sentido, a companhia
imobiliria do GDF comunicou a gerente Executiva do IBAMA-DF que, em recente
vistoria margem direita da Rodovia DF-140, na regio administrativa de Santa Maria,
foi percebido que vinha sendo implantado um empreendimento denominado Residencial
Santa Mnica. Segundo a TERRACAP, o empreendimento abrangia tanto terras de
particulares como terras da TERRACAP. De acordo com a imobiliria, a instalao
deste condomnio estava prejudicando o meio ambiente local, j que a regio onde ele
se localiza rica em nascentes. O objetivo da TERRACAP era informar o IBAMA
quanto situao do empreendimento e, ao mesmo tempo, indagar se existe
licenciamento para o Setor Residencial Santa Mnica. Em abril, os tcnicos do
80

licenciamento do IBAMA responsveis pela regio da APA do Planalto Central

solicitaram gerente Executiva do IBAMA-DF uma anuncia para proceder a
paralisao das obras no Condomnio Residencial Santa Mnica, alegando que o rgo
estaria apurando denncias ambientais. Os tcnicos ressaltaram que o empreendimento
j se encontrava parcialmente embargado pela SEMARH. Como conseqncia, as obras
do Residencial Santa Mnica foram embargadas preventivamente pelo IBAMA-DF em
abril de 2003.
Em maio de 2003, o MPDFT se manifestou pela primeira vez quanto ao
Residencial Santa Mnica ao pedir que o IBAMA o informasse sobre o andamento do
processo licenciatrio do empreendimento. Em setembro de 2003, o IBAMA publicou
uma informao tcnica informando que o prejuzo ambiental poderia ser maior se as
obras continuassem paradas, uma vez que a instalao do empreendimento j se
encontrava em estado avanado. Como conseqncia, o empreendedor foi autorizado a
continuar as obras. No ms seguinte, em outubro, foi celebrado um Termo de
Ajustamento de Conduta entre o IBAMA e o empreendedor do residencial, no qual
foram firmadas 20 condicionantes para que uma nova licena de instalao fosse
aprovada pelo IBAMA. Assim, em 21 de outubro de 2003, foi aprovada a licena de
instalao pelo IBAMA.
O processo de licenciamento foi retomado em julho de 2005, quando o
empreendedor solicitou ao IBAMA que a licena de instalao fosse prorrogada. No
ano seguinte, em 2006, o MPDFT voltou a se manifestar ao pedir que o IBAMA o
informe detalhadamente quanto situao do processo de licenciamento. O IBAMA
informou o MPDFT que o empreendimento se encontrava em fase final de anlise para
que a licena de instalao fosse renovada e que havia a necessidade de
complementao de estudos para que a renovao fosse concedida. Em outubro, o
IBAMA produziu uma informao tcnica comunicando que vrios condicionantes
especiais da licena de instalao no haviam sido cumpridos. Como resultado disso, no
mesmo ms, o IBAMA mandou um ofcio ao empreendedor do Residencial Santa
Mnica informando sobre o cancelamento da licena de instalao e sobre a existncia
de um novo processo para julgar a viabilidade de embargo das obras do setor. Como
conseqncia, as obras foram embargadas pela terceira vez. Entretanto, em novembro, o
empreendedor mandou um ofcio ao IBAMA ressaltando como a paralisao das obras
somadas a forte chuva estavam desencadeando um intenso processo erosivo. Assim, o
empreendedor pediu a celebrao de um Termo de Ajustamento de Conduta que
81

viabilizasse a renovao da licena de instalao e o desembargo das obras. Nesse

contexto, o ano de 2007 marcado pela retomada das negociaes para a aprovao da
licena de instalao, j que, em outubro de 2007, foi assinado um novo Termo de
Ajustamento de Conduta entre a JG Gontijo e o IBAMA. Como conseqncia, o
IBAMA aprovou a renovao da licena de instalao, mas imps 32 condicionantes. O
avano no processo de licenciamento foi interrompido mais uma vez quando, em
fevereiro de 2008, o IBAMA produziu uma Informao Tcnica que indicava diversos
problemas quanto ao cumprimento do TAC, principalmente quanto rede de guas
pluviais e a rea ocupada por lotes em reas de Proteo Permanente. Em contrapartida,
o empreendedor apresentou durante o restante do ano de 2008 uma srie de relatrios
que mostravam o cumprimento das clusulas do TAC.
Em maio de 2009, aps o decreto do Presidente da Repblica que passou a
competncia licenciatria das obras localizadas na APA do Planalto Central do IBAMA
para o rgo ambiental distrital, o processo de licenciamento foi passado para o
IBRAM, tendo sido finalizado em novembro de 2009, quando o IBRAM aprovou a
licena de operao para o empreendimento.

3 A Atuao do CONAM no Licenciamento Ambiental

O objetivo deste tpico analisar a atuao do CONAM como uma arena que
possibilita o controle do peso cinza pelo contrapeso verde, partindo do princpio de
que o rgo licenciador deve ouvir o conselho quando o empreendimento, localizado no
DF, envolver o parcelamento do solo. Para tanto, foram analisadas as atas das reunies
do conselho referentes aos anos de 2007 e 2008. Nesse perodo, o CONAM realizou 15
reunies.
Uma primeira impresso do estudo das reunies do conselho que, diferentemente
da dinmica do Conselho da APA do Planalto Central, a principal atividade do
CONAM a anlise de processos ambientais referentes ou ao licenciamento ou a
infraes ambientais. As reunies do conselho so bastante formais

19

: os conselheiros

no se sentam em crculo, mas em fileiras, sendo que, na frente dessas fileiras, encontrase um pequeno palco ocupado pelo presidente do conselho, Cssio Taniguchi e o seu
vice, Gustavo Souto, que comandam a reunio. A formalidade da reunio tambm
percebida pela presena de um fotgrafo e de um mestre de cerimnias responsvel por
19

Eu estive presente em trs reunies do CONAM no ano de 2009.

82

ler a ata da reunio anterior. A dinmica do conselho sempre a mesma: inicia-se

sorteando os processos entre os conselheiros e, logo em seguida, os conselheiros do
seus pareceres sobre os processos distribudos em reunies anteriores.
interessante notar que o sorteio dos processos no uma regra, j que,
dependendo da urgncia e da relevncia do assunto, o presidente do conselho tem a
liberdade de poder indicar qual conselheiro deve analisar tal processo. Na verdade, pelas
atas estudadas, fica claro que os processos mais relevantes e polmicos, aqueles
referentes ao parcelamento de solo, no so sorteados; enquanto que processos de
menor importncia, os referentes infrao, seguem o rito dos sorteios. Este tpico
foca, assim, nos processos de maior importncia, ou seja, nos que fogem a regra dos
sorteios. O objetivo entender porque isso ocorre e se esse mecanismo garante a
aprovao das licenas, impedindo que o conselho seja usado como uma arena de
atuao do contrapeso verde.
Um bom exemplo da escolha arbitrria de conselheiros para analisar processos de
licenciamento de significativa relevncia foi o que ocorreu na 74 reunio ordinria de
19 de setembro de 2007. A ata dessa reunio mostra que, como de costume, houve a
distribuio de processos de licenciamento e de infrao entre os conselheiros.
Entretanto, o vice-presidente do conselho chamou ateno para a urgncia dos seguintes
licenciamentos ambientais: parcelamento do solo s margens da BR 020 a fim de fixar o
acampamento da Vila DNOCS na regio de Sobradinho; parcelamento de solo urbano
das QNS 18 a 28 do Riacho Fundo, cujo interessado era a Associao Pr - Morar da
Vila Samambaia; e o setor de expanso Noroeste. Segundo o vice-presidente do
conselho, a apreciao dessas licenas teria urgncia por se tratarem de obras que sero
acrescentadas nos recursos do PAC do ano de 2007. Assim sendo, Gustavo Souto
indicou os representantes da SEDUMA, da Terracap e do IBRAM para analisarem,
respectivamente, os processos.
Poucos dias depois, no dia 24 de setembro de 2007, ocorreu uma reunio
extraordinria para discutir os pareceres dos conselheiros sobre os trs pedidos de
licenciamento tidos como urgentes. A ata dessa reunio revela que o primeiro processo,
referente ao acampamento da Vila DNOCS, teve um parecer favorvel do seu relator.
Entretanto, deve-se ressaltar que, apesar do parecer favorvel, alguns conselheiros
questionaram a aprovao desse licenciamento. Assim, Paulo Salles (representante da
UnB) pediu o esclarecimento de algumas questes: quais as atividades desenvolvidas
nas zonas industriais e qual a densidade de habitantes por hectare. Adilsom Barreto
83

(representante da Federao dos Condomnios Horizontais do Distrito Federal,

FACHO/DF) mostrou sua preocupao quanto s condicionantes ambientais, j que ele
acredita que ser difcil haver um acompanhamento das atividades do empreendedor
para verificar se as condicionantes esto sendo cumpridas. Por fim, Guilherme Almeida
(representante do IBAMA) defendeu a aprovao de uma licena de Instalao
Corretiva independente da Licena Prvia. Como resposta, o vice-presidente ressaltou
mais uma vez a urgncia da aprovao da licena e, ento, o processo foi tido como
aprovado pelo conselho.
O outro processo de licena, referente ao parcelamento de solo urbano das QNS
18 a 28 do Riacho Fundo, foi aprovado apenas na 75 reunio ordinria, em 24 de
outubro de 2007, j que dois conselheiros (Adilsom Barreto FACHO/DF e Alba
Ramos Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento, SEAPA-DF)
pediram para ter vistas ao processo. Por fim, o ltimo licenciamento, referente ao setor
Noroeste, foi aprovado na 82 reunio ordinria do conselho, em 11 de fevereiro de
2009. Esta reunio tratou apenas do licenciamento do Noroeste, tendo ocorrido uma
apresentao do projeto do novo setor pela Terracap. Este ltimo processo, apesar de ter
sido aprovado, tambm no passou despercebido pelos conselheiros, j que houve
vrios questionamentos quanto viabilidade ambiental do empreendimento, alm de
terem sido manifestadas preocupaes quanto aos ndios que habitam a regio. A
indicao do presidente ou do vice-presidente de relatores para certos licenciamentos
ocorreu tambm no processo referente ao setor oeste de Planaltina.
Pelo que foi exposto, percebe-se que todos os processos de licenciamento cujo
relator foi escolhido cuidadosamente pelo presidente do conselho foram aprovados,
apesar de ter havido manifestaes de conselheiros que se mostraram preocupados com
a aprovao das licenas.

4 Balano da Atuao dos Pesos e dos Contrapesos no

Licenciamento Ambiental
Tanto o Setor Noroeste como o Setor Residencial Santa Mnica so
empreendimentos de forte impacto ambiental. O primeiro se localiza nas proximidades
da APA do Planalto Central, em uma das ltimas regies do Distrito Federal onde o
cerrado ainda est preservado. A sua instalao comprometer a bacia do Lago Parano,

84

que tem sido vtima, nos ltimos anos, do expansionismo urbano em sua direo. Alm
disso, o novo setor habitacional sobrecarregar ainda mais o sistema de abastecimento
de gua Santa Maria-Torto e a Estao de Tratamento de Esgoto Norte. Soma-se a isso a
presena de indgenas em uma chcara localizada na regio onde se localizar o
Noroeste e as denncias de que o novo setor excluir a comunidade de baixa renda que
mais necessita de moradia. O Setor Residencial Santa Mnica, por sua vez, tambm se
localiza em uma regio ambientalmente frgil: est situado na APA do Planalto Central
e se encontra no raio de 10 km de vrias unidades de conservao, como as APAs Gama
e Cabea de Veado e So Bartolomeu, a ARIE Capetinga-Taquara, a Estao Ecolgica
do Jardim Botnico de Braslia e o Monumento Natural Cachoeira do Toror. Os dois
processos se arrastaram por mais de uma dcada, tendo acompanhado todos os
rearranjos institucionais dos rgos ambientais distritais, em que o IEMA deu lugar a
SEMARH e este, por sua vez, ao IBRAM. Os dois processos tambm presenciaram os
dois decretos presidenciais que determinaram, primeiro, em 2002, a criao da APA do
Planalto Central e a incumbncia do governo federal, atravs do IBAMA, da
competncia licenciatria das obras localizadas na APA; e depois, em abril de 2009, o
estabelecimento da competncia licenciatria dos empreendimentos localizados na APA
do IBAMA para o novo rgo distrital, o IBRAM. Nos dois processos houve a presena
de um contrapeso verde formado atravs da colaborao de diferentes rgos e que
tentou impedir a aprovao de licenas ambientais para os empreendimentos em
questo. Apesar dessas semelhanas, a natureza dos dois empreendimentos diferente,
uma vez que o Setor Noroeste possui como empreendedor o prprio governo distrital,
representado pela Terracap; e o Setor Residencial Santa Mnica possui um
empreendedor particular, a JG Gontijo. Essa diferena ser importante para que se possa
compreender a atuao do contrapeso verde
Como dito anteriormente, os dois processos se arrastaram por mais de uma
dcada, mas, apesar da demora para a aprovao das licenas, os dois apresentam etapas
caracterizadas pela celeridade processual. No caso do Setor Noroeste, esta etapa de
celeridade iniciada quando o processo passa do rgo distrital para o federal, o
IBAMA. Como visto acima, o IBAMA gastou menos de dois meses para aprovar a
licena prvia, sendo que o processo havia ficado nove anos no rgo ambiental distrital
sem que uma licena prvia tivesse sido aprovada. No Setor Residencial Santa Mnica,
a etapa de celeridade processual ocorreu de forma oposta em relao ao Setor Noroeste,
uma vez que foi no incio do processo, quando este se encontrava no rgo distrital, que
85

houve uma velocidade fora do comum: entre a solicitao de licena prvia pelo
empreendedor e a apresentao do EIA-RIMA decorreram apenas doze dias (sendo que
no processo do Noroeste, o empreendedor gastou mais de um ano para apresentar o
EIA-RIMA); entre o pedido de licena prvia e a ocorrncia da primeira audincia
pblica se passou apenas um ms, enquanto que no caso do Noroeste este intervalo foi
de oito anos; as licenas prvia e de instalao foram concedidas pelo rgo ambiental
nos primeiros quatro anos de existncia do processo, enquanto que no Noroeste a
primeira licena s foi concedida aps nove anos de existncia do processo.
Assim, os primeiros anos do processo de licena do Setor Residencial Santa
Mnica foram marcados pela facilidade do empreendedor em obter as licenas, apesar
do empreendimento comprometer a qualidade ambiental do local onde ele se instalaria.
Esse incio, marcado pela falta de tropeos, foi questionado pelos tcnicos de
licenciamento do IBRAM e do IBAMA, que afirmaram que a situao ideal seria que o
IEMA tivesse negado os pedidos de licena prvia e de instalao (informao obtida
atravs de entrevistas a tcnicos ambientais), uma vez que o empreendimento se localiza
em uma rea de intensa declividade e numa regio considerada como borda de chapada.
A atuao do contrapeso verde no se destaca nesta primeira etapa, o que justifica a
celeridade processual. Apesar de em 2002 antes do processo ser encaminhado para o
IBAMA a SEMARH ter julgado procedente o auto de infrao contra o
empreendimento Residencial Santa Mnica relativo ao desmatamento e a abertura de
processos em descumprimento s restries da licena ambiental e em descumprimento
legislao em vigor, a atuao do contrapeso verde s ganhou flego em 2003, quando
o processo se encontrava no IBAMA. Neste perodo, o IBAMA foi o principal peso
contra a renovao da licena de instalao, tendo imposto inmeras condicionantes
para aprovar a renovao, alm de ter suspendido as obras duas vezes. O desejo
verdadeiro do IBAMA era impedir que o condomnio fosse construdo, mas como j
existia licena de instalao e, conseqentemente, as obras se encontravam avanadas, a
paralisao indefinida da instalao do empreendimento acarretaria mais danos
ambientais, como o desencadeamento de processos erosivos. Como visto, o MPDFT
atuou no caso, compondo os atores que formaram o contrapeso verde. Entretanto, a
atuao do ministrio foi bem passiva, j que, apesar de ter se manifestado vrias vezes,
sempre tinha como objetivo pedir vistas ao processo ou solicitar que o rgo ambiental
o informasse quanto ao andamento da licena. A TERRACAP tambm participou do
contrapeso verde, mas teve sua manifestao limitada declarao de maro de 2003,
86

em que afirmou que o empreendimento se localizava parcialmente em terras privadas e

tambm em terras de sua posse, alm de ter alertado para o potencial impacto ambiental
negativo que o empreendimento estava causando. A soluo encontrada pelo IBAMA
tanto para a renovao da licena prvia como para a aprovao da licena de instalao
foi a celebrao de termos de ajustamento de conduta entre o rgo federal e o
empreendedor.
J no caso do Setor Noroeste, o contrapeso verde atuou deste o incio do
processo, pois, j em 1997, a CAESB se mostrou fortemente contrria ao
empreendimento, uma vez que no haveria infra-estrutura para atender o novo setor.
Ocorreram manifestaes do deputado Chico Floresta, da comunidade indgena que
habita uma chcara na regio do empreendimento e do IBAMA. A partir do ano 2000, a
atuao do MPDFT contra o processo foi constante. A atuao do MPDFT se apoiou em
argumentos diferentes e teve xito: em 2000, se manifestou via ao civil pblica contra
o decreto do governador distrital que aprovou as alteraes unilaterais realizadas pela
TERRACAP no projeto do Noroeste sem levar em considerao as recomendaes da
CAESB, o que culminou na publicao de outro decreto que tornou nulo o primeiro; em
2005, o MPDFT manda ofcio a SEMARH solicitando esclarecimentos quanto s
possveis irregularidades na conduo da audincia pblica, resultando no cancelamento
desta; em 2006, o rgo questiona a competncia da SEMARH quanto emisso de
licena ambiental no Noroeste, que se localiza na APA do Planalto Central, como
conseqncia, o processo passou para o IBAMA no mesmo ano; em 2006, aps a
aprovao da licena prvia pelo IBAMA, o MPDFT analisa o EIA-RIMA produzido
pela TERRACAP e o considera inadequado; em 2007, o rgo pede que o IBAMA
realize alteraes na licena prvia e, como resultado, o IBAMA reeditou a licena
prvia levando em considerao o parecer tcnico do MPDFT; solicita vrias vezes que
o IBAMA o informasse quanto ao cumprimento das condicionantes da licena de
instalao pelo empreendedor; atua junto com a FUNAI defendendo os interesses da
comunidade indgena moradora do Noroeste; torna nulo o TAC que decidiu que os
ndios residentes do Noroeste ficariam numa rea delimitada dentro do Parque Burle
Max; e, por fim, recomenda, em 2009, que o IBAMA suspenda os efeitos da licena
prvia do noroeste e das licenas posteriores e que faa as alteraes necessrias para
preservar a ocupao indgena at que a FUNAI assuma um posicionamento definitivo.
Apenas as ltimas aes do MPDFT no surtiram efeito ainda, pois nos ltimos meses
de 2009 os processos de licenciamento na APA do Planalto Central passaram do
87

IBAMA para o IBRAM, sendo que nenhum dos dois rgos teve condies
organizacionais para se posicionar quanto s novas demandas do MPDFT.
A atuao do IBAMA no processo de licenciamento do Noroeste merece ateno.
No incio do processo, o rgo se mostrou preocupado com o impacto ambiental do
empreendimento e, nesse sentido, se manifestou no ano 2000 para que o novo setor
fosse afastado da EPIA, formando uma zona de amortizao de 400 metros. No mesmo
ano, o rgo declarou sua preocupao em relao proximidade do setor ao Parque
Nacional Braslia. Poucos meses antes do rgo ambiental federal aprovar a licena do
novo setor, em 2006, o IBAMA, em parceria com a SEMARH e com o Parque Nacional
de Braslia, publicou um memorando indicando as falhas do EIA-RIMA, o que
impossibilitou naquele momento que o rgo se posicionasse favoravelmente ao
empreendimento. Em 2007, quando o processo j se encontrava no IBAMA, o rgo
acatou as recomendaes do MPDFT e reeditou a licena do setor. Por outro lado, a
rapidez com que o IBAMA aprovou a licena prvia para o Setor Noroeste chama
bastante ateno. Essa aprovao provavelmente foi precipitada, uma vez que pouco
tempo depois o MPDFT solicitou que o IBAMA reeditasse a licena. O IBAMA
tambm utilizou aqui a celebrao de TAC como uma forma de garantir a licena de
instalao, pois esse instrumento foi utilizado duas vezes com esse propsito: um em
que tentava resolver a questo indgena e outro em que compensava a construo do
setor com a criao da ARIE Crulls. Entretanto, ao contrrio do que ocorreu com o
Setor Residencial Santa Mnica, a celebrao dos TACs no cessou a atuao do
contrapeso verde nem garantiu a finalizao do processo com a aprovao de uma
licena de operao. Pelo contrrio, as ltimas manifestaes do MPDFT mostram que
a TERRACAP ainda se deparar com muitos empecilhos para concluir o Setor
Noroeste.
Pode-se concluir que a oposio realizada pelo contrapeso verde foi muito mais
intensa no caso do Setor Noroeste. Alm disso, no processo de licenciamento do
Noroeste, a atuao do contrapeso foi mais persistente e longa, pois tem atuado desde o
incio do processo, em 1997, at 2009. Essa atuao foi mais diversificada e contou com
a contribuio do MPDFT que assumiu uma postura bastante agressiva. Os resultados
desse contrapeso tambm foram mais eficientes, alm de ter imposto um ritmo lento ao
processo licenciatrio, conseguindo alterar certas aes do Executivo Federal. O
contrapeso do Setor Residencial Santa Mnica, por sua vez, atuou num perodo mais
curto, somente quando o processo foi encaminhado para a esfera federal. Esse
88

contrapeso contou com um nmero menor de atores envolvidos, sendo comandado

principalmente pelo rgo licenciador federal, o IBAMA. Nesse caso, o papel do
MPDFT foi bastante passivo. Como conseqncia, os resultados do contrapeso verde
no foram muito eficientes, j que se resumiram na suspenso das obras em trs
momentos do histrico do processo, sendo que essa suspenso em si representou um
risco ao meio ambiente, uma vez que as obras j haviam sido iniciadas. Como a atuao
do contrapeso se iniciou tardiamente, no conseguiu evitar a concesso da licena de
operao.
Cabe ressaltar a atuao dos rgos licenciadores. No caso do Setor Noroeste, o
IBAMA teve uma postura ambgua em relao ao empreendimento, tendo se
posicionado em alguns momentos contrrio ao empreendimento, mas, apesar disso,
concedeu a licena prvia e a de instalao de forma prematura. J no caso do
Residencial Santa Mnica, coube ao rgo licenciador distrital assumir uma posio
favorvel ao empreendimento, enquanto que o IBAMA liderou o contrapeso verde ao
adotar uma postura resistente para renovar a licena de instalao do setor. Isso pode ser
uma evidncia de que, nos casos em que o empreendedor o prprio governo, o
IBAMA se sente pressionado para agir de acordo com os interesses governamentais. J
nos casos em que no h presso governamental, os tcnicos do IBAMA tm a
liberdade para atuarem como uma burocracia insulada. Entretanto, a posio inicial do
IBAMA, contrrio ao empreendimento, e o fato do rgo ter acatado o pedido do
MPDFT de reeditar a licena prvia, contestam essa hiptese. Um estudo mais
detalhado deve ser feito para se ter concluses mais consistentes sobre a atuao do
IBAMA no processo de licenciamento do Setor Noroeste.
Por fim, deve-se analisar a atuao do CONAM no processo de licenciamento
ambiental: o conselho no representa uma arena propcia para a atuao do contrapeso
verde em conter o peso cinza, pois se percebe claramente que o conselho
manipulado pela sua presidncia, o que pode ser provado com o estudo das atas das
reunies desse conselho que mostram que os processos mais polmicos foram
indicados, e no sorteados, para que certos conselheiros elaborassem um parecer.

89

Concluses
A arena ambiental do Distrito Federal formada por uma diversidade de atores
que competem entre si para influenciar o processo decisrio. A emergncia desses
atores foi possibilitada em grande medida pela legislao: a lei 6938 de 1981 criou um
sistema em que a gesto ambiental compartilhada por vrios atores, ao mesmo tempo
em que confere poder a novos segmentos, como aos conselhos ambientais e ao
Ministrio Pblico; a Constituio de 1988 envolveu todos os entes federados na gesto
ambiental. Essa competio, como visto, caracterizada pela presena de dois grupos: o
peso cinza que age na defesa da expanso urbana e o contrapeso verde que atua
contendo a capacidade de influncia do primeiro peso. O objetivo central desta
dissertao foi verificar at que ponto esse quadro de mltiplos atores, atuando numa
mesma rea, mas com interesses distintos, estimula a formao de um sistema de cheks
and balances; e se esse efeito positivo da fragmentao do poder acompanhado por
um efeito negativo, o imobilismo poltico.
Uma primeira constatao das pginas anteriores que existe sim um sistema que
mune o contrapeso verde de mecanismos para controlar interesses contrrios a
sustentabilidade ambiental. A legislao ambiental brasileira permite que esse controle
seja feito no processo de licenciamento ao prever a participao de diferentes atores
nesse processo; atravs do Ministrio Pblico, que pode agir tanto por provocao como
por iniciativa prpria na defesa da sustentabilidade ambiental; por meio dos conselhos
ambientais, que, como tm o objetivo de partilhar poder, so instrumentos poderosos do
seu controle. Outros instrumentos de accountability identificados por este trabalho
foram a cooperao entre atores do contrapeso verde, formada com o objetivo de
vencer a influncia do peso cinza; e a elaborao de documentos tcnicos. O
captulo VIII mostrou que no apenas existem variados mecanismos de controle do
poder, mas que eles so amplamente utilizados pelo contrapeso verde, que exerce uma
accountability vertical, horizontal e mista sob o peso cinza.
Portanto, no h dvida de que um esforo muito grande tem sido realizado pelo
contrapeso verde no sentido de estimular a accounability, resta saber se esse esforo
produz resultados prticos no sentido de limitar a atuao do peso cinza e aumentar o
poder de influncia do contrapeso verde na esfera pblica. O estudo do PDOT mostra
que alguns resultados prticos foram alcanados pelo contrapeso verde: o tempo para

90

a aprovao do plano superou o esperado pelo peso cinza, existe uma medida liminar
que impede a construo do Setor Catetinho e uma ADIN que questiona a
constitucionalidade do plano. Apesar dessas conquistas no serem consideradas como
grandes avanos pelos ambientalistas (como ficou evidente pelas entrevistas realizadas),
j que no se conseguiu evitar que o Noroeste e o Catetinho entrassem no PDOT, por
exemplo; elas nos mostram que o peso cinza no age livremente, sem
constrangimentos. interessante notar que o imobilismo poltico, caracterizado pela
impossibilidade de construo na rea do Setor Catetinho e na demora para a aprovao
do projeto de lei referente ao PDOT, pode ser interpretado como um mecanismo de
accountability que, no caso estudado, levou no a ingerncia institucional, mas ao
controle do peso cinza por ter representado um obstculo para que os interesses
ligados ao expansionismo urbano se concretizassem.
A anlise dos dois processos de licena ambiental tambm aponta para algumas
vitrias do contrapeso verde: os dois processos se arrastaram por anos como resultado
do lobby do contrapeso verde; foram firmados TACs; as recomendaes do
contrapeso verde foram muitas vezes acatadas; houve at mesmo a paralisao das
obras, no caso do Residencial Santa Mnica; h um pedido do MPDFT para que a
licena do Noroeste seja suspensa. Mais uma vez, o resultado no foi o esperado pelos
ambientalistas, que prefeririam a no aprovao dessas licenas, mas conseguiu-se
avanos que no podem ser ignorados. Mais uma vez tambm o imobilismo (atravs da
demora da aprovao dos processos) foi utilizado como instrumento de accountability.
Entretanto, apesar dessas vitrias, deve-se ressaltar que os atores e mecanismos de
accountability no tiveram uma responsabilidade idntica para que esse avanos fossem
alcanados: bastante claro que as principais vitrias citadas acima (Medida Liminar
para impedir a construo do Catetinho, ADIN contra o PDOT, TACs, pedido de
suspenso das licenas ambientais concedidas para o Noroeste) esto relacionadas com
a atuao do Ministrio Pblico, sendo que sua atuao encontra embasamento na
legislao existente. Deve-se ter em mente que, as vitrias obtidas pelo MPDFT, na
maioria das vezes, contam com a participao dos movimentos ambientais, j que
muitas vezes o MPDFT age por provocao (o que mostra a efetividade da
accountability mista). Os conselhos ambientais do DF, que deveriam ser um espao de
oportunidade de exerccio da accountability vertical, so espaos, como previsto por
parte da literatura estudada, que no partilham poder, o que dificulta a atuao do
contrapeso verde nessas arenas. A exceo o Conselho da APA do Planalto Central,
91

que tem um carter participativo e que promoveu a accountability mista que reuniu
conselhos ambientais e rgos ambientais. Apesar disso, as recomendaes do conselho
no foram consideradas pelo poder pblico, o que confirma a regra de que o poder
pblico tende a no dividir poder de deciso com os conselhos. Por fim, os rgos
ambientais federal e distrital, tiveram uma atuao ambgua: no caso do Noroeste,
empreendimento do governo, o IBAMA foi inicialmente contrrio ao setor, mas
concedeu com relativa facilidade as licenas ambientais; enquanto o rgo distrital foi
mais resistente; no caso do Setor Residencial Santa Mnica, os papis foram exatamente
o inverso.

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da cidade. Movimentos populares em Braslia. Braslia: Editora UnB, 1991. pg. 25-55.
RICHARDSON, Elliot L. Checks and Balances in Foreign Relations. The American
Journal of International Law, vol. 83, n. 4, The United States Constitution in its Third
Century: Foreign Affairs (Oct., 1989), p. 736-739.
ROMERO, Marta Adriana Bustos. A sustentabilidade do ambiente urbano da capital.
In: PAVIANI, Aldo; GOUVA, Luiz Alberto de Campos (org). Braslia: controvrsias
ambientais. Braslia: Editora UnB, 2003. pg. 267-301.
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democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Introduo: para ampliar o
cnone democrtico. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a
democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2002. p. 39-82
SANTOS, Orlando Alves; RIBEIRO, Luiz Csar e AZEVEDO, Sergio. Governana
Democrtica e Poder Local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de
Janeiro: Revan, 2004. p. 11- 53.
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SCHEDLER, Andreas; DIAMOND, Larry; PLATTNER, Marc. F. Introduction. In: The
Self-Restraining State. Power and Accountability in New Democracies. London: Lynne
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SCHWARTZ, Herman. A Brief History of Judicial Review. In: SCHEDLER, Andreas;
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TAVARES, Jos Carlos dos Anjos Filho. Invaso da Estrutural e suas Associaes
Civis. Cincia Poltica, UnB, 2008.
Termo de Ajustamento de Conduta n. 02 de 27 de fevereiro de 2007 entre o Governo do
Distrito Federal e o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios.

95

TSEBELIS, George. Decision Making in Political Systems: Veto Players in

Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism.
British Journal of Political Science, vol. 25, n. 3 (Jul., 1995), p. 289-325.
VOIPI, Mario. A democratizao da gesto das polticas pblicas para a infncia e
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Westley, Frances and Harrie Vredenburg (1991). Strategic Bridging: The Collaboration
Between Environmentalists and Business in the Marketing of Green Products. Journal
of Applied Behavioral Science, 27 (March), p. 65-90.

96

REFERNCIAS ELETRNICAS
Informe Ambiental. Disponvel em:
http://br.groups.yahoo.com/group/informeambiental/. Acesso em: 12 jan. 2009 a 30 jan.
2009
RB Ambiental. Disponvel em: http://rbambiental.blogspot.com/2009/03/licenciamentona-apa-do-planalto.html. Acesso em: 05 mai. 2009.
Site do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios. Disponvel em:
http://www.prdf.mpf.gov.br/imprensa/28-05-2009-mpf-df-licenciamento-na-apa-doplanalto-central-e-dever-do-ibama. Acesso em: 16 de nov. de 2009
Site do Instituto Braslia Ambiental. Disponvel em:
http://www.ibram.df.gov. Acesso em: 15 de dez. de 2009.
Site do Governo do Distrito Federal disponvel em:
http://www.scia.df.gov.br. Acesso em: 17 de nov. de 2009.
Site do DFTV. Disponvel em:
http://dftv.globo.com/jornalismo/DFTV. Acesso em 16 de nov. de 2009.
Site de Batista das Cooperativas. Disponvel em:
http://www.batistadascooperativas.com/portal/perfil.php. Acesso em 16 de nov. de
2009.

97

DOCUMENTOS E LEGISLAO
Ao Direta de Inconstitucionalidade 2009.00.2.017552-9, impetrada pelo Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios.
Atas das reunies do CONAM das seguintes datas: 74 reunio ordinria, 19 set. 2007;
15 reunio extraordinria, 24 de set. 2007; 75 reunio ordinria, 24 out. 2007; 76
reunio ordinria, 21 nov. 2007; 80 reunio ordinria, 12 nov. 2008; 81 reunio
ordinria, 03 dez 2008; 18 reunio extraordinria, 11 dez 2008; 19 reunio
extraordinria, 5 fev. 2009; 20 reunio extraordinria, 3 mar. 2009; 82 reunio
ordinria, 11 fev 2009.
Atas das reunies do Conselho da APA do Planalto Central das seguintes datas:
29/05/2008 (reunio ordinria); 11/06/2008 (reunio extraordinria); 26/06/2008
(reunio ordinria); 31/07/2008 (reunio ordinria); 28/09/2008 (reunio ordinria);
17/10/2008 (reunio ordinria); 04/12/2008 (reunio ordinria).
BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:
Senado, 1824;
BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:
Senado, 1981.
BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:
Senado, 1946.
BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:
Senado, 1988
Contribuies dos rgos Ambientais para a Reviso do Plano de Ordenamento
Territorial do DF 1997/2009, 2005.
Decerto Distrital n. 8861, de 1985.
Decreto Distrital n. 23.156, de 12 de agosto de 2002.
Decreto Distrital n. 23238, de 24 de setembro de 2002.
Decreto Federal n. 88940, de 7 de novembro de 1983.
Decreto Federal, de 10 de janeiro de 2002.
Decreto Federal, de 29 de abril de 2009.
DIRIO OFICIAL DO DISTRITO FEDERAL, 01.01 de 2007.
Informao Tcnica Conjunta n. 001/2008, MMA/IBAMA/ICMBio

98

Informao Tcnica n. 004/2006, APAC/SUPES/IBAMA

Informao Tcnica n. 008/2006 APAC/SUPES/IBAMA
Informao Tcnica n. 109/2008 DITEC/SUPES/IBAMA
Lei Complementar Distrital n. 530 de 2002.
Lei Complementar Distrital n. 715, de 2006.
Lei Complementar Federal n. 40 de 1981.
Lei Distrital n. 41, de 13 de setembro de 1989.
Lei Distrital n. 2725, de 13 de junho de 2001.
Lei Distrital n.4026, de 2007.
Lei Federal n. 3273 de 1957.
Lei Federal n. 6938, de 31 de agosto de 1981.
Lei Federal n. 7347, de 24 de julho de 1985.
Lei Federal n. 9262, de 12 de janeiro de 1996.
Lei Orgnica do Distrito Federal, 1993, Art. 27 - TTULO VIII - Das Disposies
Gerais - Ato das Disposies Transitrias.
Licenciamento Ambiental Federal. Manual de Procedimentos do IBAMA, 2002.
Mapa de Proteo Ambiental do Planalto Central, IBAMA, 2005.
Minuta de Recomendao 001/2008 do Conselho da APA do Planalto Central.
PLANO DE ORDENAMENTO TERRITORIAL DO DISTRITO FEDERAL. Lei
Complementar Distrital n. 17, de 28 de janeiro de 1997
PLANO DE ORDENAMENTO TERRITORIAL DO DISTRITO FEDERAL. Lei
Complementar Distrital n. 803, de 25 de abril de 2009.
Processo de licenciamento ambiental Residencial Santa Mnica.
Processo de licenciamento ambiental Setor Noroeste.
Projeto de Lei Complementar Distrital n. 046 de 2007.
Recomendao 004/2009 do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, de
25.03.2009.

99

Resoluo CONAMA n. 13, de 1990.

Resoluo CONAMA n. 237, de 1997.

100

ENTREVISTAS
Entrevista 1: Tcnico do IBRAM; data: 03.02.2009

Entrevista 2: Tcnico do IBRAM data: 27.10.2009

Entrevista 3: Tcnico do IBRAM; data: 03.11.2009

Entrevista 4: Tcnico do IBRAM; data: 03.11.2009

Entrevista 5: Tcnico do IBRAM; data: 04.11.2009

Entrevista 6: Tcnico do IBAMA; data: 04.11.2009

BENATTI, Graham. Presidente do Conselho da APA do Planalto Central. Entrevista

realizada em 05.05.2009

BRANDO, Anthony. Analista processual do Ministrio Pblico do Distrito Federal e

Territrios. Entrevista realizada em 24.11.2009.

MOSCOSO, Mara. Secretria executiva do Frum de ONGs Ambientalistas do Distrito

Federal e conselheira do Conselho da APA do Planalto Central. Entrevista realizada em
26.11.2009.

MOURO, Luis. Presidente do Frum de ONGs Ambientalistas do Distrito Federal e

conselheiro do Conselho da APA do Planalto Central. Entrevista realizada em
10.11.2009.

101

ANEXO 1 - Composio dos conselhos ambientais

distritais
Representantes do Fundo Distrital do Meio Ambiente
Representante
CASSIO TANIGUCHI (Presidente)
Duntalmo Dias Teixeira Ervilha
Gustavo Souto Maior Salgado
Maria Regina De Lima Guimares Soares
De S
Perseu Fernando Dos Santos
Rodrigo Studart Corra
Rubens Bartholo De Oliveira
Zo Silva Gonzaga

rgo
SEDUMA
SEDUMA
IBRAM/SEDUMA
IBRAM/SEDUMA
Universidade Catlica de Braslia
Centro de Estudos Sociais e Ambientais
Conselho de Desenvolvimento Rural do
Lago Norte
Associao do Ncleo Rural Cachoeira do
Blsamo

Representantes do Conselho Distrital do Meio Ambiente

Representante
Cassio Taniguchi (Presidente)
Jos Humberto Pires Arajo
Tlio Mrcio Cunha E Cruz Arantes
Mrcio Edvandro Rocha Machado
Jos Luiz Da Silva Valente
Augusto Silveira Carvalho
Wilmar Luis Da Silva
Paulo Octvio Alves Pereira
Gustavo Souto Maior Salgado
Jos Aguiar Roriz
Fernando Rodrigues Ferreira Leite
Antnio Raimundo Gomes Silva Filho
Cel. Srgio Fernando Pedroso Aboud
Maria Silva Rossi
Odette Rezende Roncador
Paulo Srgio Bretas De Almeida Salles
Edy Elly Bender Kohnert Seidler
Kleber Souza Dos Santos
Arnaldo De Faria
Dolores Pierson

rgo
SEDUMA
Secretrio de Estado de Governo do
Distrito Federal
Procurador Geral do DF
Secretaria de Obras do GDF
Secretaria de Estado de Educao do GDF
Secretaria de Estado de Sade do GDF
Secretaria de Estado de Agricultura,
Pecuria e Abastecimento do GDF
Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Econmico e Turismo do GDF
IBRAM
Subsecretrio do Entorno
Presidente da CAESB
Presidente da Terracap
Comandante Geral do Corpo de
Bombeiros Militar do DF
IBAMA
UniCEUB
UnB
FECOMERCIO/DF
CREA/DF
FIBRA
Movimento Ecolgico do Lago

102

Luiz Ernesto Borges De Mouro S

Hlio Rosa Dos Passos
Elizabete Ferreira
Francisco Alves Ribeiro

Instituto para o Desenvolvimento

Ambiental
Comisso do Meio Ambiente da
Administrao Regional
Associao Brasileira das Instituies de
Pesquisa Tecnolgica
Trabalhadores dos Segmentos Rural ou
Urbano do Distrito Federal

Representantes do Conselho Gama e Cabea de Veado

Representante
Cssio Taniguchi
Tlio Mrcio Cunha Cruz e Arantes
Mrcio Edvandro Rocha Machado
Jos Humberto Pires de Arajo
Wilmar Luis da Silva
Adriano Cassanelo do Amaral
Gustavo Souto Maior Salgado
Eduardo Pereira Nunes
Jeanitto Gentilini Filho
Jos Geraldo de Sousa Jnior
Raul Gonzalez Acosta
Emilia Goulart de Oliveira
Luis Antnio Almeida Reis
Josesito Ribeiro Oliveira
Jeanine Maria Felfili Fagg
Marcelo Pereira da Silva
Jos Rangel de Farias Neto
Heloisa Prates Doyle
Luiz Carlos Barcellos Hogem
Eugnio Cardoso Boaventura
Fabiana de Gis Aquino
Ambile Pacios
vago
vago
vago
vago
vago

rgo
SEDUMA
Procuradoria Geral do DF
Secretaria de Estado de Obras do DF
Secretaria de Estado de Governo do DF
Secretaria de Estado de Agricultura
Pecuria e Abastecimento (SEAPA)
Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Econmico e Turismo
IBRAM
IBGE
Jardim Botnico de Braslia
UnB
Jardim Zoolgico de Braslia
IBAMA
Terracap
Associao Comercial e Industrial do
Ncleo Bandeirante
Associao Comunitria do Park Way
Associao Comunitria do Ncleo Rural
Crrego da Ona
Associao dos Moradores e Chacareiros
do Ipe
Associao de Moradores da QI 17
SMDD
Administrao do Park Way
Emater
Embrapa
Sindicato dos Estabelecimentos
Particulares de Ensino do DF
Frum das Ongs
Frum das Ongs
Frum das Ongs
Frum das Ongs
Frum das Ongs

Representantes do Conselho da APA do Lago Parano

103

Representante
Cssio Taniguchi
Tlio Mrcio Cunha Cruz e Arantes
Mrcio Edvandro Rocha Machado
Wilmar Luis da Silva
Paulo Octvio
Gustavo Souto Maior Salgado
Paulo Afonso Costa Zuba
Jos Geraldo de Sousa Jnior
Jeanitto Gentilini Filho
Guilherme de Almeida
Fernando Rodrigues Ferreira Leite
Marcos de Lara Maia
Juliana Capra Maia
Marcelo de Lemos Machado
Nanci Maria Ferreira
Edlamar Batista
Regina Mrcia Sturzenegger
Drio de Sousa Clementino
Patrcia Bernardes e Silva
Francisco Alves Ribeiro
Ambile Pacios
vago
vago
vago
vago
vago

rgo
SEDUMA
Procuradoria Geral do DF
Secretaria de Estado de Obras do DF
Secretaria de Estado de Agricultura
Pecuria e Abastecimento (SEAPA)
Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Econmico e Turismo
IBRAM
Administrao do Lago Sul
UnB
Jardim Zoolgico de Braslia
IBAMA
CAESB
Emater
Terracap
Associao dos Moradores do Lago Norte
Associao dos Moradores do Lago Norte
Associao dos Moradores do Lago Sul
Associao dos Moradores do Lago Sul
FIBRA
FECOMERCIO
FAPE
Sindicato dos Estabelecimentos
Particulares de Ensino do DF
Frum das Ongs
Frum das Ongs
Frum das Ongs
Frum das Ongs
Frum das Ongs

Representantes do Conselho dos Recursos Hdricos do DF

Representante
CASSIO TANIGUCHI (Presidente)
Wilmar Luis Da Silva
Mrcio Edvandro Rocha Machado
Paulo Octvio Alves Pereira
Augusto Silveira De Carvalho
Jos Humberto Pires De Arajo
Roberto Eduardo Ventura Giffoni
Izalci Lucas Ferreira
Gustavo Souto Maior Salgado
Ricardo Pinto Pinheiro

rgo
SEDUMA
Secretaria de Estado de Agricultura,
Pecuria e Abastecimento
Secretaria de Estado de Obras
Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Econmico e Turismo
Secretaria de Estado de Sade
Secretaria de Estado de Governo
Secretaria Especial de Defesa da Ordem
Pblica e Controle Interno do DF
Secretaria de Estado de Cincia e
Tecnologia
IBRAM
ADASA
104

Fernando Rodrigues Ferreira Leite

Benedito Aparecido Carraro

Maria Silvia Rossi

Luiz Vicente Ghesti
Antnio Rocha Da Silva

Jnia Maria Bittencourt

Francisco De Assis De Souza Filho
Marco Antonio Almeida De Souza
Francis Priscilla Vargas Hager
Jos Geraldo De Souza Junior
Jos Romualdo Degasperi

Mnica Verssimo
Cludia Regina Garavello

CAESB
CEB
Superintendncia do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis no Distrito Federal
Sindicato dos produtores rurais do DF
FIBRA
Unio dos Condomnios Horizontais e
Associaes de Moradores no Distrito
Federal - NICA
Associao Brasileira de Recursos
Hdricos DF
Associao Brasileira de Engenharia
Sanitria e Ambiental DF
Associao Brasileira de guas
Subterrneas
UnB
Universidade Catlica de Braslia
Fundao Sustentabilidade e
Desenvolvimento Organizao NoGovernamental
Movimento Pr-Bacia do Rio Descoberto
Organizao No-Governamental

105