Gestin y Poltica Pblica

ISSN: 1405-1079
alejandro.campos@cide.edu
Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas, A.C.
Mxico

Barzelay, Michael
La Nueva Gerencia Pblica: invitacin a un dilogo cosmopolita
Gestin y Poltica Pblica, vol. XII, nm. 2, ii semestre, 2003
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
Distrito Federal, Mxico

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Michael Barzelay1

La Nueva Gerencia Pblica:

invitacin a un dilogo
cosmopolita
2

La Nueva Gerencia Pblica es un campo de discusin profesional acerca de cmo

estructurar, administrar y supervisar las oficinas gubernamentales y el sector
pblico como un todo. Esta discusin es inusitadamente cosmopolita para la
profesin de la administracin pblica: funcionarios y estudiosos ubicados en todas
partes del mundo participan en ella. Como es cosmopolita, su centro radica en el
Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Canad, Suecia, Estados Unidos, Canad,
Suiza e Italia. Se han establecido puestos de avanzada en el sur de Asia, Amrica
Latina y frica, a veces gracias a un proceso espontneo de difusin de ideas y
prcticas, y otras veces por un esfuerzo deliberado de transferencia de polticas
pblicas por parte de organizaciones internacionales como el Banco Mundial.
El propsito de este artculo es orientar a los lectores de esta revista hacia la
Nueva Gerencia Pblica (NGP). El tema general es que la NGP debe concebirse
como una discusin mejor an, un dilogo en torno a preguntas sobre qu
hacer, planteadas en abstracto o bien en circunstancias determinadas. La pregunta
general sobre qu hacer se refiere a cmo estructurar, administrar y supervisar las
oficinas gubernamentales y el sector pblico como un todo. Si se piensa en la NGP
como una discusin acerca de esos temas relacionados, de inmediato podemos
descartar definiciones enfrentadas, como la idea de que la NGP es una tendencia
internacional, ideas ambulantes, un estilo de organizacin de los servicios pblicos

1
Profesor asociado de Administracin Pblica, de la London School of Economics and Political Science
(LSE). M.Barzelay@lse.ac.uk Traduccin del ingls de Susana Moreno Parada.
2
Artculo recibido el 21 de octubre de 2002 y aceptado el 30 de noviembre de 2002.

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o una teora.3 Esas definiciones que salpican la literatura al respecto son

marginalmente tiles para la tarea interminable de encontrar respuestas mejores
correspondientes a las circunstancias a cmo estructurar, administrar y
supervisar las oficinas individual y colectivamente.
Para participar de manera productiva en una discusin cosmopolita de la
administracin pblica, un lector necesita un mapa del terreno. El dilogo sobre la
Nueva Gerencia Pblica fluye dentro de corrientes definidas y aguas comunes. Las
aguas comunes son una visin, a veces descontada, acerca de un gobierno bueno
y responsable. Las corrientes incluyen el liderazgo ejecutivo en el gobierno, las
operaciones de la administracin del gobierno y las polticas de administracin
pblica. Cada una de estas corrientes tiene su propia cascada de preguntas sobre
qu hacer, que ameritan una discusin profesional internacional.
Aguas comunes: filosofas pblicas de gobierno

Las contribuciones ms perfeccionadas a la Nueva Gerencia Pblica internacional se

basan en concepciones culturales de un gobierno bueno y responsable.4 Los
argumentos sobre la aceptabilidad y la eficacia de rutinas analticas, tecnologas
administrativas o estilos de supervisin por lo comn presuponen un acuerdo
acerca de esos temas filosficos ms generales. La forma bsica del argumento es
que seleccionar e implementar maneras particulares de llevar a cabo la
administracin pblica, puede satisfacer las aspiraciones insatisfechas del pblico
por un gobierno bueno y responsable.
La planeacin del gasto orientado a los productos y la administracin financiera
son ejemplos pertinentes. La idea es que las decisiones acerca de qu productos
desea producir el gobierno, se tomen en los centros de poder de alto nivel (por
3
Un intento por mejorar la primera literatura sobre la Nueva Administracin Pblica se encuentra en
Michael Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley, University
of California Press, 2001. Un intento relacionado es Barzelay, The New Public Management: A Bibliographic
Essay for Latin American (and other) Scholars, International Public Management Journal, vol. 3, 2001.
4
Una contribucin desarrollada se encuentra en Peter Aucoin, The New Public Management: Canada in
Comparative Perspective, Montreal, IPPR, 1995. Para un resumen y un anlisis de la discussion de Aucoin, vase
Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, cap. 5.

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ejemplo, las secretaras o las unidades centrales de presupuesto), mientras que las
decisiones acerca de cmo producir esos productos se tomen ms cerca del
pblico. El argumento para presupuestar por productos supone que los ejecutivos
de alto nivel se encuentran en la posicin adecuada para saber cules productos le
convendrn a los objetivos de las polticas pblicas, polticamente apoyadas y
sustantivamente valiosas, mientras que los administradores operativos se
encuentran en la posicin adecuada para saber cmo entregar esos productos de
manera efectiva y eficiente. Detrs de esta suposicin se encuentra la idea de que
un buen gobierno conlleva el proceso de ajustar los productos deseados a las
interpretaciones constantes de polticas pblicas polticamente aceptables y
sustantivamente deseables, por un lado, y la entrega de productos de una manera
cada vez ms efectiva y eficiente, por el otro. El argumento para presupuestar por
productos incluye otra lnea de razonamiento, fundada en la idea de un gobierno
responsable. La idea es que los funcionarios y las oficinas gubernamentales pueden
ser supervisados ms eficientemente por centros de poder democrticamente
electos o sus agentes en el centro del gobierno si la responsabilidad sobre la
calidad y los costos del producto recae en unidades identificables dentro de la
jerarqua burocrtica.
Los sistemas de creencias respecto a un gobierno bueno y responsable pueden
estar ms all de los argumentos de las tecnologas administrativas pblicas
parecidas a la NGP, pero eso no significa que dichos sistemas de creencias sean
universales. Una fuente de sistemas de creencias es la estructura de los sistemas
gubernamentales y polticos particulares. En Estados Unidos, por ejemplo, se
entiende por gobierno responsable un proceso complejo que implica un control
interactivo mutuo entre los centros de poder dentro del poder legislativo, el
ejecutivo y el judicial. Si bien, la idea de que las oficinas deben crear un flujo de
valores acordes con las perspectivas estadunidenses del buen gobierno, la idea de
un gobierno responsable como un proceso de conflicto entre centros de poder
ofrece una base insegura para presupuestar por productos. Por esta y otras razones
ms, presupuestar por productos no es una prctica muy utilizada en el gobierno
federal de Estados Unidos. En cambio, se practica en Nueva Zelanda, donde las

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nociones de gobierno responsable estn vinculadas con el sistema gubernamental

de fusin de poderes.5
En los llamados pases punteros de la Nueva Gerencia Pblica, Nueva Zelanda
incluida, la discusin profesional de este tema se ha realizado sobre las creencias
relativamente estables de lo que constituye un gobierno bueno y responsable. En
parte, lo que ha ocurrido es un apuntalamiento de las aspiraciones de un gobierno
bueno y responsable. (En cambio, en el Japn contemporneo, la discusin sobre
la NGP puede mezclarse con debates ms amplios sobre el gobierno y la poltica.)
La corriente del liderazgo ejecutivo

El liderazgo ejecutivo en el gobierno es un tema amplio que se refiere a la funcin

de los administradores pblicos. La discusin se centra, en parte, en su papel como
participantes de los procesos de elaboracin de polticas que se llevan a cabo fuera
de las oficinas. En este contexto, parte de la atencin se ha centrado en la
responsabilidad del ejecutivo en la preparacin del futuro.
La Fuerza Area de Estados Unidos es un buen ejemplo.6 Cuando el general
Ronald Fogleman se convirti en jefe del Estado Mayor de la Fuerza Area en 1994,
adelant que dos aos despus se llevara a cabo una revisin de la defensa
estratgica. Esperaba que la llamada Revisin Cuadrienal de la Defensa (QDR, por
sus siglas en ingls) sera una ocasin propicia para repensar seriamente las
polticas pblicas relacionadas con la organizacin y el equipamiento de los
servicios militares. Fogleman quera que la Fuerza Area fuera la institucin que
estimulara el debate. Dedic gran parte de su tiempo a lo largo de dos aos a
repensar las polticas pblicas. El jefe de Estado Mayor tambin encabez un
proceso colectivo e interno de planeacin de largo alcance para que sus
impresiones y las de la Fuerza Area, en tanto institucin, coincidieran en cundo
iniciar la QDR. Para Fogleman, la administracin de las polticas implicaba estimular
5
Para una discusin terica accesible de la variedad institucional de los sistemas de gobierno, vase Kent
Weaver y Bert A. Rockman, Do Institutions Matter?, Washington, D.C., Brookings Institution, 1993.
6
Esta seccin se basa en un libro indito escrito por Michael Barzelay y Colin Campbell, provisionalmente
titulado, Preparing for the Future: Executive Leadership and Strategic Planning in the U.S. Air Force.

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el dilogo tanto interno como externo sobre grandes cuestiones, como la manera
en que la Fuerza Area y sus servicios hermanos podran y deberan contribuir a
alcanzar los objetivos de seguridad nacional en el futuro distante.
Una premisa operativa del esfuerzo interno de planeacin a largo plazo era que,
como era de esperarse, la Fuerza Area perdera oportunidades de crear valor
pblico (es decir, contribuir a lograr los objetivos de seguridad nacional) si se
permita que su trayectoria actual siguiera sin un escrutinio cuidadoso. Para
permitir que sus oficiales de alto rango cuestionaran la trayectoria planeada,
Fogleman lanz el proceso de la visin estratgica. Un objetivo de este esfuerzo
era resolver unos 16 temas de planeacin a largo plazo. La resolucin de esos temas
se expres en trminos de 42 estados finales deseados al final de la planeacin de
25 aos. Estos estados finales fueron determinados luego de una considerable
preparacin por parte de un gran subgrupo de tenientes generales de la Fuerza
Area, apoyado por un grupo de planeacin especial a largo plazo que se reportaba
directamente con Fogleman. Los preparativos realizados durante 18 meses
condujeron a una conferencia de cinco das de los generales de cuatro estrellas de
la Fuerza Area presidida por Fogleman. Los estados finales aprobados se
convirtieron en una norma para evaluar la modernizacin de la Fuerza Area y los
planes de gasto a mediano plazo, as como ciertas polticas institucionales. Ellos
tambin alimentaron los preparativos para la QDR.
Una segunda premisa operativa fue que despus de la desaparicin de la Unin
Sovitica y en un mundo donde la tecnologa estaba evolucionando rpidamente,
la Fuerza Area deba definir su visin en trminos del fortalecimiento de
competencias clave. La Fuerza Area determin las competencias clave de
superioridad area y espacial, movilidad global, combate de precisin, ataque
global, superioridad de informacin, y apoyo de combate gil. Estos conceptos
eran ms finos y abstractos que las ideas que flotaban en las altas esferas de la
Fuerza Area antes de que Fogleman fuera jefe de Estado Mayor. Las competencias
clave son parte de una concepcin estable de cmo debe prepararse para el futuro
la Fuerza Area. En esta concepcin, la institucin respaldada por quienes la

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autorizaron y fundaron debe fortalecer sus competencias clave al tomar

decisiones respecto a adquisicin de equipo particular y gastos de investigacin.7
La visin estratgica de la Fuerza Area ejemplifica una respuesta inusual a la
eterna pregunta de cul es el trabajo de los administradores pblicos y cmo deben
llevar a cabo sus responsabilidades. Especialmente inusual es la presuposicin de
que permitir que se desarrolle la trayectoria actual de los planes de gasto y
programacin, conducira a una situacin insatisfactoria en el futuro lejano.
Igualmente inusual es el desarrollo de un proceso dentro de la organizacin, junto
con construcciones analticas de apoyo, adecuadas para traducir esa proposicin
hipottica en una visin estratgica que cuestion el statu quo en la poltica de
defensa, as como en el pensamiento de la Fuerza Area.
El caso de la Fuerza Area puede encajar en una discusin ms amplia sobre el
liderazgo ejecutivo en el gobierno. Se refiere a un conjunto de temas en torno de
la responsabilidad del administrador pblico para prepararse para el futuro. Esa
responsabilidad coincide con una visin ms general en donde las oficinas son
consideradas verdaderamente exitosas cuando explotan por completo las
oportunidades de crear valor pblico. Este argumento ha sido expresado con
mucho cuidado y mayor amplitud en un libro reciente del profesor de Harvard,
Mark H. Moore.8
La corriente de la gestin de las operaciones del gobierno

A la administracin de las operaciones del gobierno le preocupa principalmente

mejorar las cadenas de valor mediante las cuales las oficinas y los contratistas llevan
a cabo los programas dedicados a lograr los objetivos de las polticas pblicas.9 Las
cadenas de valor abarcan rutinas para interactuar con canales de entrega de
servicios, clientes y grupos objetivo; tambin incluyen rutinas para administracin
7
Esta teora o doctrina prctica de la administracin pblica se parece mucho a la que expusieron Gary
Hamel y C.K. Prahalad, Competing for the Future, Boston, MA, Harvard Business School Press, 1995.
8
Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, MA, Harvard
University Press, 1995.
9
El concepto de cadena de valor en este contexto equivale casi al que expuso Michael Porter, Competitive
Advantage, Nueva York, Free Press, 1985.

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financiera, suministros y compras, y administracin de recursos humanos. En

muchos pases, la discusin profesional sobre esos temas se ha realizado
principalmente dentro de campos particulares de las polticas pblicas, como la
salud y la justicia criminal. La discusin de la NGP sugiere que las discusiones de un
campo especfico de temas administrativos pueden ser demasiado cerradas; que,
en efecto, la administracin pblica no es slo un concepto general, sino ms bien
un vibrante campo de discusin por derecho propio.
La discusin de la NGP sobre las operaciones del gobierno es vibrante por la
vasta aplicabilidad de los dos principales tributarios de esta corriente. Una es una
escuela de pensamiento a veces conocida como gestin de procesos comerciales.
Las discusiones de este enfoque recurren a disciplinas funcionales como la
administracin de operaciones, la administracin de recursos humanos y la
mercadotecnia. Subsumidas dentro de esta escuela de pensamiento estn las
doctrinas de la administracin de la calidad en el servicio y de la administracin de
la cadena de suministros. El segundo tributario importante es una escuela de
pensamiento a veces conocida como gestin del rendimiento. Las discusiones de
este enfoque por lo comn se centran en la disciplina funcional de la contabilidad
y el control. Subsumida en esta escuela de pensamiento est la doctrina del
presupuesto responsable, con sus presuposiciones relacionadas a favor de
controles de insumos relajados, rendicin de cuentas por los productos, unidades
organizativas con un solo propsito, y una evaluacin rigurosa va un proceso
administrativo formalizado y una importante informacin contable. La distincin
entre los tributarios puede exagerarse, pero es inequvoco que esos enfoques de la
administracin de las operaciones del gobierno tienen diferentes linajes dentro del
campo de la administracin.
Estos enfoques de la administracin de las operaciones del gobierno fueron
evidentes en los estudios de caso presentados en mi conocido libro Atravesando
la burocracia.10 Las experiencias estudiadas se situaban en el gobierno del estado
de Minnesota durante el periodo del gobernador Rudy Perpich (1984-1990). El
10

Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government, Berkeley,
University of California Press, 1992. [Versin en espaol: Atravesando la democracia: una nueva perspectiva de
la administracin pblica, trad. de Jorge Ferreiro, Mxico, FCE, 1998.]

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enfoque de administracin de procesos comerciales estaba expuesto en la

operacin central de compras. Por ejemplo, se determin que esta operacin deba
concentrarse en idear acuerdos comerciales sensibles con los vendedores que
haban tenido un buen rendimiento en el pasado. Tambin se determin que el
tiempo de respuesta de las rdenes de compra deba reducirse por un margen
sustancial. Esta postura contrastaba con la prctica establecida que daba prioridad
a la reduccin del precio de los bienes comprados. Con este nuevo enfoque, deba
darse prioridad a mejorar el rendimiento de los departamentos de lnea, lo que
significaba la ejecucin oportuna de las rdenes de compra y la compra de artculos
que reducira el costo de sus productos (ms que de los insumos).
Se necesitaban numerosas acciones administrativas especficas para cambiar de
lo establecido a la prctica innovadora. Primera, se obtuvo la aprobacin legislativa
para liberar a los departamentos de lnea del requisito de usar las compras centrales
para transacciones de bajo valor en dlares. Segunda, al personal que no fuera
supervisor en compras centrales se le dio autoridad para firmar de modo que sus
determinaciones se ejecutaran de inmediato. La delegacin de la autoridad para
firmar redujo el tiempo de respuesta y permiti que los supervisores se
concentraran en temas que requeran de su mayor experiencia y jerarqua. Tercera,
los ejecutivos decidieron probar que tenan la autoridad legal para considerar el
rendimiento de los vendedores en el pasado. Cuando un vendedor particular de
muebles perdi una licitacin porque la empresa tuvo un mal rendimiento en el
pasado, se present una objecin ante los tribunales. Los ejecutivos del estado
decidieron defender su discrecin legalmente incierta para elegir slo postores
responsables. La resolucin del caso aclar la situacin legal, y el estado convirti
su discrecin en un programa sistemtico para ubicar los juicios comerciales en el
campo de las compras gubernamentales. Por ltimo, se aplicaron ideas de la
administracin de calidad total para promover una cultura ms igualitaria (por
ejemplo, las oficinas administrativas se trasladaron a una seccin central sin
ventanas del piso) y para establecer medidas de proceso precisas, como el tiempo
de respuesta.
El enfoque de gestin del rendimiento asociado con la disciplina funcional de
la contabilidad y el control administrativos fue evidente en la prestacin de
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servicios internos. Sobre la base de esquemas de cargos atrasados y reglas

contables acumuladas, los ejecutivos crearon procesos administrativos que
centraron la atencin y la responsabilidad en el cumplimiento de los objetivos del
rendimiento financiero. En el caso de los servicios en donde la red o las economas
a escala justificaban el requisito de que las dependencias de lnea usaran servicios
proporcionados centralmente, los usuarios se involucraron en procesos
estructurados para tomar decisiones que afectaran los costos y los cargos
unitarios de la operacin centralizada. En el caso de los servicios donde la red o las
economas a escala eran modestos, ya no se exiga que las dependencias de lnea
utilizaran servicios proporcionados centralmente. En esos casos, las operaciones
centrales se estructuraban como centros de utilidad. Las dificultades financieras
llevaron al reposicionamiento en el mercado del gobierno estatal o al cese de las
actividades.
La gestin de procesos comerciales y la gestin del rendimiento son, sin lugar
a dudas, pertinentes para la discusin de la administracin de las operaciones del
gobierno. Sin embargo, se requiere cierta ingenuidad para hacer corresponder esas
escuelas de pensamiento con las circunstancias del sector pblico. Las reglas
generales ms establecidas asociadas con las disciplinas funcionales de la
administracin son optimizadas para situaciones donde se venden productos
tangibles a los clientes a cambio de dinero. Por lo comn, se toma como condicin
de fondo que el diseo organizacional se parece ms a una estructura jerrquica
sencilla que a una burocracia profesional o adhocracia. En el sector pblico, las
circunstancias comunes son diferentes de las del sector privado. Las reglas
generales establecidas por lo general necesitan ser invalidadas a favor de enfoques
innovadores de la administracin de procesos comerciales y la administracin del
rendimiento. En consecuencia, la vitalidad de esta corriente depende de conocer
bastante los desarrollos relativamente nuevos en disciplinas funcionales como la
contabilidad y el control administrativo.

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La corriente de las polticas de gestin pblica

Las polticas de gestin pblica son reglas y rutinas institucionales con una amplia
jurisdiccin para conducir, motivar y evaluar los programas y las dependencias del
sector pblico. Estas reglas y rutinas institucionales pueden clasificarse
analticamente en cinco reas: proceso de planeacin del gasto y administracin
financiera; servicio civil y relaciones laborales; compras; organizacin y mtodos; y
auditora y evaluacin. De innumerables maneras, las polticas de administracin
pblica establecen el ambiente burocrtico dentro del cual funcionan las
dependencias estatales.
Esta corriente de discusin se ha vuelto vital por muchas razones. Una razn
importante es que en muchos pases ha ocurrido un cambio grande en las polticas
de administracin pblica a lo largo de una dcada o dos. Nueva Zelanda,
mencionada antes, es un caso donde los cambios en las polticas pblicas han
ocurrido en todas las reas recin enumeradas. Sus cambios fueron bien montados
e incorporados a un paquete general de polticas llamado Gestin del gobierno.
Una segunda razn es que mejorar las polticas de administracin pblica ha sido
un objetivo estable de varios gobiernos incluidos el Reino Unido, Estados Unidos,
Canad y Suecia durante largo tiempo. Una tercera razn es que los encargados
de elaborar las polticas en varias jurisdicciones han llegado a ver que el dinero, el
personal, la organizacin y la evaluacin estn ntimamente conectados, que no son
esferas separadas. Por ejemplo, el efecto de las reglas y las rutinas de
administracin financiera parece depender de otras elecciones, es decir, la
estructura organizativa, la compensacin ejecutiva y el portafolio de prcticas de
auditora y revisin. Al reflexionar sobre esta percepcin de interrelacin, a veces
los encargados de elaborar las polticas tratan de configurar las polticas de
administracin pblica como un sistema administrativo de jurisdiccin amplia. Si
bien nunca alcanza su objetivo, esta situacin hace que el tema de las polticas de
gestin pblica sea un foco atractivo para las discusiones de la NGP.
Algunos perciben que una nueva teora de la gestin pblica est detrs de la
bsqueda y la seleccin de alternativas de polticas de administracin pblica. Esta
percepcin es cuestionable, pero es indudable que las ideas y los conceptos
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administrativos del anlisis econmico de las instituciones estn prosperando en

esta corriente. En este sentido, la corriente es realmente turbulenta. Viene al caso
un comentario sobre la experiencia de Nueva Zelanda. En un estudio muy
difundido, el profesor Allen Schick, de la Universidad de Maryland y la Brookings
Institution, afirm que las reformas de Nueva Zelanda no fueron ptimas cuando
se evaluaron desde la posicin estratgica de las ideas de la gestin pblica
extraidas principalmente de los campos de las polticas pblicas y la administracin.
El profesor Schick seal la necesidad de un dilogo entre su punto de vista y los
de los economistas profesionales sumidos en el estudio acadmico de
organizaciones e instituciones econmicas. Para decirlo en trminos populares, el
dilogo debera ser acerca del tema gestin versus contractualismo.11
CONCLUSIN

PP

La Nueva Gerencia Pblica es una discusin internacional que demuestra una

considerable vitalidad, incluso una dcada despus de su tmida formulacin. A
veces, dicha vitalidad ha estado en duda, en parte por su especificidad geogrfica
inicial y la endeble relacin con los centros acadmicos. La vitalidad de esta
discusin en el futuro debe ser mejorada sustancialmente por una mayor
participacin japonesa. Particularmente bienvenida sera una mayor investigacin y
estudio de parte de los acadmicos japoneses inspirada en los campos de la
administracin, la ciencia poltica, los estudios sobre la organizacin y las polticas
pblicas. En este espritu, yo sugerira que las universidades del pas estn bien
acondicionadas como centros para un dilogo constante, crtico y constructivo
sobre la Nueva Gerencia Pblica en Japn y otras partes del mundo. G

11
Vase Allen Schick, The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change,
http://www.ssc.govt.nz//siteset.htm. Para un anlisis del informe de Schick, vase Barzelay, The New Public
Management, cap. 6.

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