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RESUMO
Discorre-se, neste artigo, sobre a (im)prescritibilidade da ao de regresso movida pelo Estado
em face de agente pblico, nas hipteses em que este, por ao ou omisso no exerccio dos seus
misteres, tenha agido com dolo ou culpa e causado dano a terceiros. Pretende-se questionar e
refutar a majoritria corrente doutrinria e jurisprudencial que, fazendo desarrazoada
interpretao do artigo 37, 5, da Constituio da Repblica de 1988, defende a
imprescritibilidade das referidas aes de regresso. Para tanto, so realizadas, inicialmente,
ponderaes concernentes responsabilidade do Estado, mais especificamente, sua
responsabilidade civil, que, uma vez desencadeada, pode dar ensejo s aes indenizatrias em
comento. Na sequncia, algumas palavras so dedicadas conceituao e delimitao do
denominado direito de regresso do Estado. Aps, com sustentculo especialmente no princpio
da segurana jurdica e na evoluo redacional do dispositivo constitucional em foco durante os
trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, abriga-se o entendimento segundo o qual as
aes de ressarcimento propostas pela Administrao Pblica em face de seus agentes se
sujeitam a prazo prescricional. Estabelece-se, por fim, com fundamento no princpio da
igualdade e no mtodo analgico de integrao da norma jurdica, que o lapso temporal em que
se verifica a prescrio das mencionadas aes de 05 (cinco) anos. Imbudo do ideal de justia
1
FREITAS, Francys Gomes. Mestre em Direito pela UNIFLU, Especialista em Direito Pblico pela Newton Paiva,
Professor Universitrio (Universidade de Itana e FACED), Advogado.
2
SANTOS, Regina Cndido Lima e Silva. Graduanda em Direito e integrante do Ncleo de Prtica Jurdica da
Universidade de Itana-MG.
e na luta por uma interpretao mais condizente com os desgnios do Constituinte, o ensaio tem
por objetivo contribuir para a modificao do predominante e descabido posicionamento
doutrinrio e jurisprudencial que abraa a tese da imprescritibilidade das aes de regresso
propostas pela Administrao Pblica em face de seus agentes, com vistas ao fortalecimento da
ordem jurdica constitucional.
PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade Civil do Estado; ao de regresso; agente pblico;
prescrio; segurana jurdica.
ABSTRACT
The discussion developed in this article involves the (im)prescriptibility of the redress action
filed by the State against public agents whose willful misconduct or culpable conduct causes
injury to third parties. The pretension is to question and refuse the majority doctrinal and
jurisprudential positioning that defends the imprescriptibility of the referred redress actions,
doing an unreasonable interpretation of the article 37, fifth paragraph, of the Constitution of the
Federative Republic of Brazil, of 1988. For that, initially, weightings about the States
responsibility are done here, more specifically, about the State Civil Liability, that, when
unleashed, gives rise to the indemnifying actions in comment. Subsequently, some words are
dedicated to define and delimit the States right of redress. After, based on the principle of legal
certainty and on the evolution in the redaction of the constitutional provision in focus during the
National Constituent Assemblys proceedings, this article argues in favor of the understanding
according to which the redress actions proposed by the Public Administration against its own
officials are subjected to a time-barring period. By the end, founded on the principle of equality
and on analogy, it is established that the limitation period related to the mentioned actions is of
five years. Imbued of the ideal of justice and in the struggle for an interpretation that is in
accordance with the intentions of the Constituent, this essay aims to contribute to a change in the
prevalent and unfitting doctrinal and jurisprudential opinion that embraces the thesis of the
imprescriptibility of the redress actions filed by the Public Administration against public agents,
in order to fortify the legal-constitutional order.
KEYWORDS: State Civil Liability; redress action; public agent; time-barring; legal certainty.
I INTRODUO
O Direito uma cincia que deve acompanhar os anseios e necessidades da sociedade.
Mais do que isso, deve atentar-se para um constante movimento de ir e vir na linguagem
comunicativa do pensar. dessa maneira que surgem novos entendimentos doutrinrios e
jurisprudenciais. Nesse sentido, a Teoria Discursiva de Habermas auxilia para que os
entendimentos sejam construdos a partir da linguagem.
Com esse olhar, os paradigmas e entendimentos jurdicos devem guardar sintonia com
as transformaes sociais, consubstanciados nos ditames constitucionais e morais, voltados para
a segurana jurdica. Sobre a importncia dos paradigmas, Jrgen Habermas (1997, p. 181)
afirmou que:
Os paradigmas do direito permitem diagnosticar a situao e servem de guia para a
ao. Eles iluminam o horizonte de determinada sociedade, tendo em vista a realizao
do sistema de direitos. Nesta medida, sua funo primordial consiste em abrir portas
para o mundo.
agente pblico, o ensaio busca supedneo nas premissas bsicas do princpio da segurana
jurdica e na interpretao conforme a Constituio Federal.
Com o escopo de avanar para a construo de um novo entendimento, o artigo tambm
aspira demonstrar qual o prazo prescricional aplicvel hiptese, amparando-se no princpio
da igualdade e na analogia, como mtodo de integrao da norma jurdica, frente ausncia de
normas especficas sobre o tema.
Diante desse desafio, o artigo pretende contribuir para a mudana do pensamento
majoritrio da doutrina, de modo que o Estado Democrtico de Direito ptrio torne-se cada vez
mais fortalecido com um sistema jurdico harmonioso, justo e eficaz.
II BREVES CONSIDERAES SOBRE A RESPONSABILIDADE DO ESTADO
O termo responsabilidade deriva do latim responsus, particpio passado de respondere,
que significa responder, prometer em troca (de re-, de volta, para trs, mais spondere,
garantir, prometer).
No mbito jurdico, o vocbulo responsabilidade suscita a ideia de que algum o
responsvel deve responder perante a ordem jurdica, em virtude de algum fato precedente.
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 485):
Esses dois pontos o fato e a sua imputabilidade a algum constituem pressupostos
inafastveis do instituto da responsabilidade. De um lado, a ocorrncia do fato
indispensvel, seja ele de carter comissivo ou omissivo, por ser ele o verdadeiro
gerador dessa situao jurdica. No pode haver responsabilidade sem que haja um
elemento impulsionador prvio. De outro, necessrio que o indivduo a quem se
impute responsabilidade tenha a aptido jurdica de efetivamente responder perante a
ordem jurdica pela ocorrncia do fato.
Imputao Volitiva), os atos destes agentes so atos do Estado e as omisses destes agentes
tambm so omisses do Estado;
b) a conduta que enseja a imposio de responsabilidade estatal tanto pode ser lcita
quanto ilcita, comissiva (ao) quanto omissiva (omisso), material quanto jurdica;
c) a responsabilidade civil tem como pressuposto o dano (ou prejuzo). Assim, para que
surja o dever de recomposio do patrimnio atingido, imprescindvel a ocorrncia do dano, j
que, caso no haja gravame em um direito, no h ttulo jurdico para pleitear indenizao.
Infere-se, pois, das consideraes feitas anteriormente que, ocorrido o fato ensejador da
responsabilidade civil extracontratual do Estado e perpetrado o dano ao lesado, tem este (o
lesado), contra o responsvel, direito reparao dos prejuzos. Em outras palavras, faz este jus
devida indenizao, desde que comprove a existncia de nexo causal entre o dano produzido e a
atividade funcional desempenhada pelo agente estatal.
III DIREITO DE REGRESSO
cedio, no sistema jurdico constitucional brasileiro, que as aes ou omisses do
agente pblico, antijurdicas ou no, perpetradas por ele na condio de preposto estatal,
representam o querer do Estado e tm o condo de ensejar a responsabilidade civil do ente
pblico.
O termo agente pblico tem, aqui, sentido amplo, compreendendo todas aquelas
pessoas cuja vontade possa ser imputada ao Estado, sejam elas dos mais elevados nveis
hierrquicos e dotadas de amplo poder decisrio, sejam elas os trabalhadores mais humildes da
Administrao, no exerccio das funes por ela atribudas. So agentes do Estado os membros
dos Poderes da Repblica, os servidores administrativos, os agentes sem vnculo tpico de
trabalho, os agentes colaboradores sem remunerao, e todos aqueles que, de alguma forma,
estejam juridicamente vinculados ao Estado. Se, em sua atuao, causam danos a terceiros,
provocam a responsabilidade civil estatal4.
No obstante, em sede de responsabilidade civil do Estado, podem ser vislumbradas
duas relaes jurdicas diversas uma que liga o lesado ao Estado e outra que vincula o Estado a
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seu agente. essa ltima relao que consubstancia o direito de regresso do Estado, que o
direito a este assegurado de dirigir sua pretenso indenizatria contra o agente pblico
responsvel pelo dano, quando este tiver agido com dolo ou culpa.
Preceitua o artigo 37, 6, da Constituio da Repblica de 1988, que:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios
pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa.
Cumpre mencionar, porm, que, assim como ocorre na relao entre o lesado e a
mquina estatal, pode o agente pblico concordar em indenizar o Estado na via administrativa,
como fruto de acordo entre as partes. Frustrado o acordo, isto , caso se apresente o conflito de
interesses, o Estado dever se valer da via judicial, intentando ao de indenizao, sendo-lhe
terminantemente vedado descontar, por sua exclusiva iniciativa, parcelas indenizatrias dos
vencimentos do servidor. Nesse caso, o Estado um credor como qualquer outro, no dispondo
de privilgios.
IV O ARTIGO 37, 5, da CR/88, E A PRESCRITIBILIDADE DA AO DE
REGRESSO PROPOSTA EM FACE DO AGENTE PBLICO PRESCRIO COMO
COMPONENTE DO PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA
Entre os dispositivos constitucionais que mais importunam os juristas brasileiros est,
indubitavelmente, o artigo 37, 5, da CR/88, notadamente na sua parte final, cuja ressalva leva a
maioria da doutrina brasileira a defender a imprescritibilidade das aes de ressarcimento
(aes de regresso) propostas pelo Estado em face de agente pblico.
, no mnimo, curioso que uma Constituio to democrtica, reconhecidamente
calcada no princpio da segurana jurdica, tenha estabelecido a imprescritibilidade das aes
judiciais de ressarcimento de titularidade do Estado, cuja existncia envolve exatamente a
eliminao da insegurana e da incerteza nos contextos social e jurdico. como se o Estado
instrumento coletivo cuja finalidade assegurar a realizao de projetos futuros, individuais e
coletivos estivesse, com respaldo constitucional, mantendo indefinidamente em riste a espada
de Dmocles sobre a cabea dos agentes pblicos5.
Apesar de amplamente disseminada a ideia confrontante com a tradio de nosso
Direito e com o prprio esprito de nossa atual Constituio de que o artigo 37, 5, parte final,
5
Dmocles protagonista de uma anedota moral que figurou originalmente na histria perdida da Siclia por
Timaeus de Tauromenium (c. 356 - 260 a.C.). Era ele um corteso bastante bajulador na corte do tirano Dionsio, de
Siracusa. Dmocles dizia que, como um grande homem de poder e autoridade, Dionsio era verdadeiramente
afortunado. Certa vez, Dionsio ofereceu-se para trocar de lugar com Dmocles por um dia, para que ele tambm
pudesse sentir o gosto de toda esta sorte, sendo rodeado por ouro e prata, atendido por rapazes de extraordinria
beleza, e servido com as melhores comidas. No meio de todo o luxo, Dionsio ordenou que uma espada fosse
pendurada acima de Dmocles, presa apenas por um fio de rabo de cavalo. Ao ver a espada afiada suspensa
diretamente sobre sua cabea, Dmocles perdeu o interesse pela excelente comida e pelos belos rapazes e abdicou de
seu posto, dizendo que no queria mais ser to afortunado. A expresso espada de Dmocles uma aluso
frequentemente usada para remeter a este conto, representando, genericamente, a insegurana daqueles que esto
expostos ao sentimento de danao iminente.
julgada descritos no texto constitucional do art. 5, inciso XXXVI , bem como a prescrio e
a decadncia.
O princpio da segurana jurdica, do qual se extrai o instituto jurdico da prescrio,
inerente ao Estado Democrtico de Direito. Apresenta-se como criao formidvel do intelecto
humano, que teve por escopo majorar a estabilidade e a previsibilidade das relaes entre
particulares e o Estado, por meio do estabelecimento de um quadro normativo prvio e slido.
No da essncia humana viver em um estado constante de incerteza, insegurana e
instabilidade. O homem no tolera uma vida repleta de desalentos.
No se pode, portanto, admitir que o Estado mantenha o direito de ao em face de seu
agente ad aeternum. A imprescritibilidade das pretenses judiciais no guarda compatibilidade
com o princpio da segurana jurdica, porque deixa o direito atual desguarnecido contra fatos
ocorridos no passado, o que obstaculiza a estabilizao das relaes jurdicas pelo decurso do
tempo.
Assim sendo, o entendimento segundo o qual o 5, do artigo 37, da CR/88, produziria a
imprescritibilidade das aes de ressarcimento propostas em face de agente pblico, servidor ou
no, que causa prejuzos ao errio, mostra-se descabido, e no pode ser albergado, sob pena de
gerar efeitos incompatveis com a prpria Constituio, que prestigia a segurana jurdica.
A prescrio, in casu, palavra de ordem. Apresenta-se como justo castigo inrcia e
letargia que corroem a estrutura do Poder Pblico e desmotivam os seus agentes. Os princpios
bsicos e fundamentais que traduzem a segurana jurdica da sociedade, que necessita dos
agentes estatais para melhoria e aperfeioamento do servio pblico, no podem ser
espezinhados pela imprescritibilidade.
certo, porm, que mesmo diante desta incompatibilidade lgica, o Legislador
Constituinte quis estabelecer hipteses do que se denomina imprescritibilidade artificial7. Ao
faz-lo, todavia, exteriorizou a sua vontade de forma clara e inequvoca, como se nota pela
redao dos incisos XLII (a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel,
7
Imprescritibilidade artificial aquela criada pelo legislador constituinte para que determinados fatos possam ser
alvo de pretenses judiciais a qualquer tempo, quando tais fatos, em sua essncia, poderiam ser estabilizados pelo
decurso de determinado lapso temporal, posto que no se amoldam quelas hipteses de imprescritibilidade natural
ou de impedimento de prescrio (exs.: direitos da personalidade, direitos do estado da pessoa, etc.).
sujeito pena de recluso, nos termos da lei) e XLIV (constitui crime inafianvel e
imprescritvel a ao de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o
Estado Democrtico) do art. 5 da CR/88, diferentemente do que se verifica no que tange
redao do artigo 37, 5, de nossa Carta Maior. Neste dispositivo no h meno expressa
imprescritibilidade, o que d azo a novas e mais coerentes interpretaes8.
Esse entendimento corroborado quando analisada a evoluo redacional do artigo 37,
5, da Constituio da Repblica de 1988, durante os trabalhos da Assembleia Nacional
Constituinte. Consta do banco de dados histrico do Senado Federal9 a emenda ao anteprojeto do
relator da subcomisso n. 36, de 18 de maio de 1987, proposta pelo parlamentar Paulo Macarini,
que sugeria a seguinte redao ao atual 5 do artigo 37 da Constituio:
Art. 4. So imprescritveis os ilcitos praticados por qualquer agente, servidor pblico
ou no, que causem prejuzo ao errio pblico.
No Mandado de Segurana n. 26.210/DF, o Ministro Marco Aurlio, defensor da tese da prescritibilidade das
aes de ressarcimento, anotou esta falta de preciso do constituinte: No coloco na mesma vala a situao
patrimonial alusiva ao ressarcimento e outras situaes em que a Constituio afasta a prescrio. O constituinte de
1988 foi explcito, em certos casos, quanto ausncia de prescrio. Aqui, no. No posso conceber que
simplesmente haja o constituinte de 1988 deixado sobre a cabea de possveis devedores do errio, inclusive quanto
ao ressarcimento por ato ilcito, praticado margem da ordem jurdica, uma ao exercitvel a qualquer momento.
9
Disponvel em: http: //www.senado.gov.br/legislacao/BasesHist/
prestantes para brandir suas increpaes contra terceiros, mas o mesmo no sucede com
estes, que terminariam inermes perante arguies desfavorveis que se lhes fizessem10.
Com efeito, as aes de ressarcimento propostas pelo Estado em face de agente pblico
devem se submeter a prazo prescricional, sendo certo que a ressalva da parte final do artigo 37,
5, da Constituio, diz respeito, unicamente, independncia entre os prazos prescricionais das
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Assim sendo, levando em conta que o dano patrimonial do Estado ocorre no momento
em que ele indeniza o lesado, apenas a partir desse momento que se inicia a contagem do prazo
de prescrio. Por conseguinte, tem a Administrao Pblica, como titular da pretenso de
reparao civil, o prazo de 05 (cinco) anos para deduzi-la em juzo com o objetivo de se ressarcir
do prejuzo que lhe causou seu agente. Ultrapassado o prazo sem o ajuizamento da respectiva
ao, fica prescrita a pretenso reparatria.
VI CONCLUSO
Em sede de concluso, necessrio repisar que a interpretao mais adequada para o
ditame constitucional relativo ao de regresso em face do agente pblico firma a sua
prescritibilidade. A uma, por guardar sintonia com o texto da Constituio Federal em relao s
excees trazidas no seu prprio corpo, a duas, para que a segurana jurdica e o princpio da
igualdade sejam observados, e, a trs, para que um pas que se intitula Estado Democrtico de
Direito possua normas harmoniosas e proporcionais.
Vale sublinhar que a evoluo redacional do artigo 37, 5, da CR/88, durante a
Assembleia Nacional Constituinte demonstrou, de forma cristalina, que, se o objetivo do
legislador direcionasse para a prescrio dessas aes, teria sido mantido o texto de 1987, que
elucidava sua imprescritibilidade. Se o constituinte assim no fez, no cabe ao intrprete aplicar
entendimento restritivo ao texto, sob pena de ferir os avanos da Hermenutica Constitucional
Moderna, causando desarmonia no sistema jurdico.
O presente ensaio no objetivou apenas dissertar sobre a necessria mudana de
paradigma quanto imprescritibilidade das aes de regresso propostas pelo Estado em face do
agente pblico, mas buscou definir qual o prazo prescricional adequado. Para chegar a esse
alvo, considerou-se que o mtodo integrativo da analogia, diante da inexistncia de legislao
especfica sobre o tema, seria o que melhor representaria o fundamento da igualdade jurdica e
respeitaria as demais normas do ordenamento jurdico.
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Nesse sentido, a adoo de tratamento distinto para aes propostas pela Fazenda
Pblica e aquelas ajuizadas em seu desfavor geraria uma flagrante ineficincia do sistema
jurdico e afetaria sua estabilidade, posto ser inadmissvel tal diferenciao. Em face dessa
situao, considerou-se, com base nos princpios anteriormente citados, que 05 (cinco) anos seria
o lapso temporal adequado para a presente situao ftica.
Por bvio, no se objetivou isentar o agente pblico causador de algum dano de sua
obrigao de repar-lo. Sabe-se que os mais comezinhos ditames sociais e jurdicos reportam a
necessidade de se reparar o prejuzo causado a algum, mesmo sem a inteno de ger-lo. No
se deseja tal atitude. Nesse diapaso, o desiderato que o tema seja abordado em consonncia
com os princpios institudos pela Constituio da Repblica, realizando-se uma interpretao
conforme seu texto e repudiando-se qualquer tratamento desigual que venha tangenciar a
injustia.
O que se buscou com o desenvolvimento do tema foi propiciar uma reflexo por parte
dos juristas, com vistas mudana de paradigmas, para que os ditames constitucionais do Estado
Democrtico de Direito, da igualdade e da justia sejam efetivados no caso concreto.
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