Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Municipios indgenas:
por un rgimen multimunicipal en Mxico*
ARACELI BURGUETE CAL Y MAYOR**
Abstract
INDIGENOUS MUNICIPALITIES: IN FAVOR OF A MULTI-MUNICIPAL REGIME
IN MEXICO. This paper examines the impact of the 2001
reform concerning Article 2 of the Mexican Constitution
related to indigenous rights and culture in regards to the
right to self-government at the municipal level. The paper
emphasizes the central role that the municipality acquired
as the legal space for the exercise of those indigenous
rights recognized in the reformed Article 2. However,
Article 115 of the Constitution has not been modified to
coincide with the new Article 2; therefore, the application
of those rights related to autonomy has not been possible.
This paper argues in favor of the proposed reforms to
Article 115 that would create a multi-municipal regime,
which would allow diversity in municipal organization in
Mexico, including indigenous municipalities.
Key words: indigenous self-government, diverse municipalities, indigenous municipalities, multi-municipal regime
Resumen
Esta comunicacin examina los alcances de la reforma de 2001 del artculo 2o de la Constitucin, en materia de derechos y cultura indgena, en lo relativo al ejercicio del derecho al autogobierno indgena en el orden
municipal. Destaca la centralidad que adquiri el municipio libre como el espacio jurisdiccional para la realizacin de los derechos indgenas reconocidos. Sin embargo,
el artculo 115 no se ha modificado para adecuarse a
esa reforma, de lo que resulta que los derechos autonmicos reconocidos en el artculo 2o no hayan logrado su
aplicacin. En esta colaboracin se argumenta en favor
de reformar el artculo 115 constitucional y se hacen propuestas para crear un rgimen multimunicipal que d
cabida a la diversidad de la organizacin municipal en
Mxico y, dentro de ella, a municipios indgenas.
Palabras clave: autogobierno indgena, diversidad municipal, municipios indgenas, rgimen multimunicipal
ntrado el segundo lustro de la primera dcada del siglo XXI, los escenarios para que el movimiento indgena
en Mxico pueda continuar siendo el motor dinmico de empuje del reconocimiento de sus derechos especficos no son alentadores. El movimiento indgena pantnico que emergi e impuls transformaciones nacionales
relevantes en la dcada de los noventa parece estar agotado. La divisin interna, agravada por el abandono del
terreno de la poltica como un recurso para disputar derechos, adems de la carencia de una estrategia poltica
clara y propia con capacidad de movilizacin, con un programa poltico a corto y mediano plazos, han debilitado
sus fuerzas y no se visualiza un esquema que le permita recuperar protagonismo en el contexto nacional. As
las cosas, cul es el devenir del reconocimiento constitucional y del ejercicio pleno de los derechos de libre determinacin y autonoma indgena? Es la reforma de la reforma del artculo 2o la nica va posible para avanzar
Un agradecimiento a los dictaminadores annimos, cuyos comentarios ayudaron a mejorar este documento.
En los ltimos meses de 2007, la Comisin de Asuntos Indgenas (CAI) de la Cmara de Diputados, cuyo presidente es el diputado Marcos Matas Alonso (antroplogo, nahua de Guerrero), convoc a foros de anlisis con actores sociales y polticos
indgenas, as como acadmicos, para reflexionar sobre la pertinencia de una propuesta de reforma constitucional. Despus
de esos debates, en diciembre del mismo ao, la CAI envi una propuesta de reforma constitucional que se presume deber
revisarse en el marco de las discusiones alrededor de la Reforma del Estado en 2008. La iniciativa plantea algunas modificaciones, y entre las ms importantes destacan las relativas al artculo 115 constitucional y al artculo 2o. Dentro de ellas
se propone legislar sobre el derecho a la consulta previa informada y el reconocimiento de la comunidad como entidad de
derecho pblico.
Para introducirse en el anlisis de las formas de nombramiento de las autoridades indgenas en los municipios oaxaqueos,
vanse Daz Montes (1992), Hernndez-Daz (1999), Recondo (1999), Velsquez (2000), Anaya (2006), y Aguilar y Velsquez
(en prensa), entre otros. Estos autores tienen perspectivas distintas sobre la reforma, discusin de la que no nos ocuparemos en esta oportunidad.
En la literatura municipalista abundan las propuestas de reforma para modificar el artculo 115. No es ste el lugar para
hacer un estado de la cuestin sobre ellas. Algunos documentos que contribuyen con elementos para la construccin de una
Agenda Municipal pueden verse en www.municipio.org.mx/cuader_debat.html (consultada el 25 de enero de 2005).
Tambin puede revisarse la pgina web del Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara A.C. (Cesem) (<www.cesem.org.mx/
cesem/cesem.htm>, consultada el 12 de enero de 2007) y la de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos
(Iglom) (<www.iglom.iteso.mx/>, consultada el 8 de mayo de 2006).
68
acuerdos firmados entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) y los gobiernos federal y estatal,
quedando inconcluso el proceso de paz (Hernndez y
Vera, 1998). Como lo han sealado diversos autores,
el errtico cumplimiento de estos acuerdos condujo al
fracaso de la agenda por el dilogo. La reforma constitucional de 2001 fue notablemente impugnada por las
organizaciones indgenas del pas, por el mvil simulado que la alent, motivo por el cual el EZLN acus de
traicin al Congreso, y que polariz a las partes (Snchez, 2004). Al concluir el primer lustro del nuevo
siglo, el camino es incierto. Desde 1996, el dilogo entr en un largo impasse, que lo puso en una situacin
de virtual suspensin, y no hay seales que hagan
suponer que los involucrados en el conflicto volvern
a encontrarse en el mediano plazo. En este escenario
poco alentador, quiz conviene dirigir la mirada hacia
la reforma aprobada el 26 de abril de 2001 y revisar lo
que all qued pendiente, adems de pensar en una
estrategia que avance en quitar los candados puestos
por los legisladores a la verificacin de los derechos
indgenas reconocidos, lo cual se traducira en un horizonte autonmico de largo plazo en la reconstitucin de los pueblos y la construccin de los sujetos que
la hagan posible. La reforma que aqu se plantea no
responde ciertamente a la expectativa indgena de lograr la reforma de la reforma, y mucho menos aspira
a conseguir el establecimiento de un rgimen autonmico o la refundacin del Estado. Pensamos que las
condiciones actuales del movimiento indgena pantnico carecen de la fuerza para llevarlo a cabo. Se asiste
hoy en da a un avasallamiento de los derechos conquistados aos atrs, sin que haya contraparte poltica indgena capaz de interpelarlo (Hernndez, Paz y
Sierra, 2004).
De cara a esos desafos, la reforma al artculo 115
parece tener prioridad, toda vez que el mbito municipal
fue el espacio jurisdiccional que los legisladores definieron para realizar all los derechos autonmicos reconocidos en la reforma de abril de 2001. Recordemos
que el ncleo duro del reconocimiento de derechos a
los pueblos indgenas se concentra en el apartado A
del artculo 2 reformado. All se enumeran los derechos
reconocidos, al tiempo que establece la obligatoriedad
de que tales derechos se concreten en el marco del municipio libre. Por su condicin central, es oportuno in-
6
7
terrogarse sobre la pertinencia de esa decisin, e indagar sobre los alcances que la institucin municipal
vigente ofrece en la actualidad para ser el marco de
regulacin adecuado para que los derechos de libre
determinacin y autonoma indgena (que se presuma
eran los propsitos de la reforma) puedan verse all
concretados. Con el fin de efectuar tal acercamiento,
veamos qu dice al respecto la reforma: A.- Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para:...5
A partir de aqu se enumeran siete fracciones que
definen los derechos especficos que tendran todos
los pueblos indgenas de Mxico en el ejercicio de sus
derechos de libre determinacin y autonoma:
I) Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural.
II) Aplicar sus propios sistemas normativos en la regularizacin de sus conflictos internos...
III) Elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales a las autoridades y representantes
para el ejercicio de sus formas de gobierno interno...
IV) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y
dems elementos que constituyan su cultura e identidad.
V) Conservar y mejorar su hbitat...
VI) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de
propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta
Constitucin y a las leyes de la materia, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades... [y]
VII) Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los ayuntamientos.6
Minuta con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un segundo y tercer prrafos al artculo 1o; se reforma el artculo
2o; se deroga el prrafo primero del artculo 4o; y se adiciona un sexto prrafo al artculo 18 y un ltimo prrafo a la fraccin
tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Gaceta Parlamentaria, Cmara de
Diputados, viernes 27 de abril de 2001, disponible en <gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/58/2001/abr/DictaLeyIndigena.html>.
Ibid.
Ibid.
69
Hasta all quedaron enunciados los derechos reconocidos, pero no se dio el siguiente paso: reformar el
artculo 115 constitucional, lo cual hubiera hecho posible que todos los derechos autonmicos reconocidos
pudieran ser realizados. Y es aqu donde est el ncleo
duro de la propuesta de reforma legislativa que se
plantea en este trabajo. Para situar el tema que analizamos evaluar los alcances del municipio libre como
la institucin adecuada para hacer efectivo all el ejercicio de los derechos autonmicos indgenas, buscaremos una breve respuesta a la siguiente pregunta:
Permite la institucin del municipio libre en Mxico
que los pueblos indgenas puedan, en el ejercicio de
sus derechos autonmicos, decidir sus formas internas
de convivencia y organizacin social, econmica y poltica, y elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales a las autoridades y representantes
para el ejercicio de sus formas de gobierno interno, los
cuales son derechos que afirma reconocer la reforma
constitucional?
Para aproximarnos, veamos cules son los alcances
que los legisladores marcaron a los derechos autonmicos reconocidos en la reforma de abril de 2001. Estos alcances pueden verse claramente delimitados en
el captulo III, relativo a la Valoracin de la Minuta,
que antecede al texto de la reforma. En un fragmento
se lee:
Ahora recordemos qu es lo que dice el marco constitucional al que debern atenerse tales reformas:
Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su divisin territorial y de
su organizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I.- Cada municipio ser gobernando por un ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de regidores y sndicos que
la ley determine. La competencia que esta Constitucin
otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del estado.9
8
9
Ibid.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en <http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/>.
70
Ante tales precisiones, nuestra respuesta al cuestionamiento formulado anteriormente es que la institucin
del municipio libre, en su diseo actual, no permite la
realizacin de los derechos autonmicos indgenas, en
virtud de que ignora la diversidad de las formas de organizacin sociopoltica. Por ejemplo, entre otras cosas,
impide el ejercicio del derecho al autogobierno indgena,
pues determina una sola modalidad de gobierno local,
que es la forma de organizacin del gobierno local en
el nivel nacional. De este modo, al acotar la vigencia de
los derechos reconocidos por la va de la institucin del
municipio libre, los legisladores no tomaron en cuenta
la complejidad de la diversidad cultural propia de las
formas de gobierno indgena y las mltiples posibilidades que tiene la integracin del ayuntamiento en esas
sociedades.
Como puede observarse, con el requisito de realizar
los derechos reconocidos por el vehculo del municipio
libre, resulta obvio que los derechos autonmicos indgenas nacieron muertos, ya que el diseo del Estado
mexicano, en tanto Estado-nacin y dentro de ste el
municipio libre, no da cabida a la diversidad del gobierno local, a la multietnicidad y, en consecuencia, a
admitir la legalidad de otras opciones de organizacin,
integracin y nombramiento de la autoridad, as como
de la organizacin poltico-territorial, en lo relativo a la
relacin comunidad-cabecera, y otras limitaciones ms.
Al delimitar los derechos de libre determinacin y
autonoma y subordinarlos al cors del municipio libre, el estado de cosas se mantuvo igual que antes. Las
prcticas de organizacin social y de gobierno de los
pueblos indgenas quedaron de nueva cuenta fuera de
la Constitucin, porque sta en realidad no se modific.
As, cuando sobre la base de sus propias prcticas socioculturales ellos intenten hacer cumplir algunos de
sus presuntos derechos autonmicos reconocidos en
el artculo 2o constitucional, estarn actuando al margen de la Constitucin, puesto que sta no sufri simultneamente otras reformas (como la del artculo
115) que transformaran al Estado-nacin y dieran cabida a la diversidad.
Entonces, cmo dar pasos adelante en un escenario
incierto, en donde el cumplimiento de los Acuerdos de
San Andrs y en concreto el reconocimiento de los derechos de libre determinacin y autonoma all plasmados ha dejado de estar en la agenda nacional y en la de
los actores polticos relevantes en el pas? En un nimo gradualista, una senda viable es, en primera instancia, quitar los candados que los legisladores colo10
Aos atrs, Guillermo de la Pea (1987) haba llegado a conclusiones semejantes al comentar en un coloquio histrico realizado en El Colegio de Michoacn una ponencia presentada por Gonzalo Aguirre Beltrn, lo que dio como resultado un texto
pionero en el anlisis del municipio desde una perspectiva antropolgica (volumen coordinado por Brigitte Boehm).
71
11
12
13
rizos y mixtos, que son las formas en que los municipios se clasificaran en el pas, de acuerdo con su
planteamiento.12
Colocado as el tema del reconocimiento del municipio indgena en la agenda legislativa, el primer reto
al que tal propuesta se enfrenta es definir al sujeto jurdico del derecho, el municipio indgena, y puntualizar
sus rasgos distintivos. Tal cosa no es empresa fcil.
Hasta ahora en la literatura la nocin de municipio
indgena ha tenido por lo general un uso ms sociolgico y adolecemos de abordajes jurdicos. En las
descripciones etnogrficas, los municipios indgenas
son aquellos municipios cuya poblacin es considerada indgena, que despliegan emblemas identitarios
tradicionales, y cuya autoridad local es representada como un gobierno indgena tradicional. Estas
aportaciones, aunque son un punto de partida importante, no son suficientes a la hora de pasar a las
definiciones jurdicas.
Por fortuna, hay autores que ya han trabajado en
este terreno plantendose las mismas preguntas y
han avanzado en algunas respuestas. Los acadmicos,
municipalistas, organismos no gubernamentales y
dirigentes indgenas de Oaxaca son, sin duda, los que
ms han contribuido a este debate. Desde la academia,
un punto de inicio, en la dcada de los ochenta, son
los textos de Jos Luz Ornelas (1987) y Fausto Daz
Montes (1987). Ms recientemente, las publicaciones
de Jorge Hernndez-Daz y Vctor Leonel Juan Martnez (2002, 2007) han atendido el tema. En cuanto a la
produccin de los intelectuales indgenas, un referente
central son los aportes terico-polticos construidos
desde la teora etnopoltica de la comunalidad (Maldonado, 2002). Respecto a los estudios etnogrficos, son
de gran vala las publicaciones, y en especial las etnografas, que coordinaron Barabas y Bartolom (1999)
sobre la organizacin poltico-territorial de los grupos
tnicos en Oaxaca. Todos ellos combinados acadmicos, municipalistas, organismos no gubernamentales
y dirigentes indgenas han hecho (desde hace ms de
seis aos) de la Escuela Municipalista de Oaxaca (EMO)
(de la Cruz, Garca y Crdova, 2006) un espacio de
creatividad analtica. Esta reflexin intenta aportar
elementos a ese debate.13
Estas demandas y propuestas emitidas desde las comunidades, pueblos y organizaciones indgenas al calor de los debates
de los Acuerdos de San Andrs quedaron registradas en el volumen El municipio en la consulta nacional sobre derechos y
participacin indgena (Insol, 1997). Para las propuestas formuladas en la ANIPA, vase Ruiz (1999).
Proyecto de decreto que reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
del senador Gabino Cu Monteagudo, 26 de abril de 2007, disponible en <www.monitorlegislativo.org/documentos/
iniciativas/5627.doc>.
Un primer acercamiento a este tema se encuentra en Burguete, Daz y Santn (2001).
72
Un primer punto en esta discusin es tratar de esclarecer cul debe ser el espacio jurisdiccional sobre el
que debern tener lugar los derechos autonmicos reconocidos en el artculo 2o: Es el municipio indgena
o el municipio mayoritariamente indgena?, porque,
como vimos antes, el municipio libre no lo es. Esta
cuestin as planteada tiene sentido si nos remitimos
a lo que qued escrito en los Acuerdos de San Andrs Larrinzar. En esos documentos se estableci
que el municipio mayoritariamente indgena es el espacio jurisdiccional en donde deben ser realizados los
derechos autonmicos reconocidos.14 En los Acuerdos de San Andrs qued dicho textualmente:
En los municipios con poblacin mayoritariamente indgena, se reconocer el derecho de los pueblos y comunidades indgenas para elegir a sus autoridades tradicionales
y municipales, de acuerdo a sus usos y costumbres, y
otorgar validez jurdica a sus instituciones y prcticas [...]
En particular, se reconocern las figuras del sistema de
cargos, asamblea, consulta popular y cabildo abierto. Los
agentes municipales sern electos y removidos por los pueblos y comunidades correspondientes, y no designados por
el Presidente Municipal [...] Deben respetarse los usos y
costumbres que, en los pueblos y municipios mayoritariamente indgenas, definan tiempos especficos de duracin
de cargos (Hernndez y Vera, 1998: 83).
Esta definicin fue motivo de lgidos debates y rupturas en el posicionamiento de proyectos polticos autonmicos entre los actores participantes en los Dilogos de San Andrs. Hctor Daz Polanco cuestion que
sta fuera la jurisdiccin base para la realizacin de
los derechos autonmicos reconocidos, argumentando:
en la formulacin adoptada se privilegia el carcter de la
poblacin (su condicin indgena) para definir la naturaleza del municipio, en lugar de hacer hincapi en la forma
de constitucin y organizacin de ste, en sus competencias
y facultades y, en fin, en su posicin en un nuevo rgimen
federal y democrtico [...] An as, quedara pendiente el
complicado asunto de la poblacin no indgena en esos
municipios con poblacin mayoritariamente indgena,
problema al que se ofrece una respuesta en el modelo
pluritnico de regiones y municipios autnomos, que est
14
15
Conviene recordar que en los Acuerdos de San Andrs no se aclar cules seran los criterios para distinguir a los municipios mayoritariamente indgenas,
por lo que todo parece indicar que definir tal cuestin
es un tema de interpretacin jurdica. Si se usa el criterio demogrfico, entonces seran mayoritariamente
indgenas aquellos municipios que pudieran tener 50
por ciento y ms. De ser as, el nmero de municipios
con estas caractersticas en la esfera nacional es reducido. Al revisar la Encuesta Nacional sobre Desarrollo
Institucional Municipal 2000, llevada a cabo por el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), Jorge
Hernndez-Daz (2002: 79) identific que de los 2 437
municipios a los que esa encuesta se refiere, aquellos
con ms de 50 por ciento de hablantes de lengua indgena se reducen a 465 (casi 20 por ciento del total de
municipios del pas), concentrados en ocho estados:
Oaxaca, con 231 municipios (de un total de 570); Yucatn, 68 (de 106); Puebla, 44 (de 217); Chiapas, 36 (de
118); Veracruz, 35 (de 212); Guerrero, 18 (de 81); Hidalgo, 12 (de 84); San Luis Potos, 11 (de 58); y otros 10 municipios no especificados en su ubicacin por el autor.
Para Hernndez-Daz, definir municipio indgena es
problemtico, y hacerlo sobre la base de criterios demogrficos lo es an ms. Segn el Censo General de
Poblacin y Vivienda del ao 2000, en casi todos los
municipios de Mxico habitan hablantes de alguna de
las 56 lenguas indgenas tradicionalmente existentes
en el pas, y slo en 29 de los 2 427 municipios registraron cero por ciento de poblacin hablante de lengua
indgena. De acuerdo con esa informacin, el autor se
pregunta: Si la poblacin hablante de lengua indgena
est distribuida a lo largo y ancho del pas y casi todos
tienen algn porcentaje de poblacin hablante de lengua indgena, entonces cules de ellos seran los municipios indgenas? (Hernndez-Daz, 2002: 75). Menciona que, del total de municipios en el pas, nicamente
en 32 de ellos 99 por ciento de sus habitantes es hablante de una lengua indgena; y no existe un solo municipio en el que el total de su poblacin la hable. Por
lo que concluye: As que hablar de municipios indgenas con relacin a la proporcin de hablantes de una
lengua indgena, es, por decir lo menos, problemtico
(Hernndez-Daz, 2002: 75).
Para ver el debate ms amplio sobre lo discutido y acordado en San Andrs con relacin al municipio, vase Gonzlez (2000).
En lo personal, como un actor posicionado en ese debate, la autora se adhiri a la propuesta desarrollada por Hctor Daz
Polanco en torno a la creacin de un rgimen autonmico que reconociera tres niveles (jurisdicciones) para la realizacin
de los derechos autonmicos: la regin, el municipio y la comunidad.
73
Otros autores, con criterios y fuentes distintos, evalan que la cantidad de municipios indgenas alcanza
a la tercera parte del total de municipios en el pas. El
Instituto Nacional Indigenista (INI) elabor en la dcada
de los noventa una tipologa sustentada en la informacin del Censo de Poblacin de 1990. All estableci
que las localidades indgenas eran aquellas cuya poblacin tuviera 30 por ciento o ms de hablantes de
lengua indgena. Tambin se defini que los municipios indgenas eran aquellos que tenan 30 por ciento
o ms de poblacin indgena estimada (Embriz y Ruiz,
2003: 90). La estimacin municipal se realiz sobre la
base de las localidades. Al respecto los autores apuntan:
Nuestro pas tiene una superficie de casi dos millones de
kilmetros cuadrados. Los pueblos indgenas habitan
una superficie que abarca la quinta parte de ese territorio y se distribuyen en 17 538 localidades. Los indgenas
viven casi en toda la Repblica mexicana y se ubican principalmente en 803 municipios indgenas, es decir, en la
tercera parte de los municipios del pas (Embriz y Ruiz,
2003: 96).
Desde esta perspectiva, habra en Mxico 803 municipios indgenas, cifra que no coincide con las fuentes
de Hernndez-Daz.
El criterio demogrfico arrastra otras complejidades.
En primer lugar, existe la duda sobre la pertinencia del
registro de hablantes de lengua indgena como el indicador ms adecuado para dar cuenta de la identidad
tnica indgena, ya que lo reduce a un criterio poblacional, limitacin que se agrava por la calidad de los
datos que los censos de poblacin arrastran en esta
materia (Valds, 2003). Adems, el criterio demogrfico
de hablantes de lengua indgena (HLI) tiene la agravante
que omite considerar que la adscripcin a una identidad indgena no pasa, necesariamente, por el requisito
de ser hablante de una lengua indgena, pues la autoadscripcin puede tener igual o semejante peso, tal y
como lo establece el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT).
Sin embargo, no podemos ignorar que la lengua
propia (llamada indgena) representa, por s misma, el
smbolo ms prximo, y es constituyente de identidad
y diferenciacin entre los diversos grupos tnicos indgenas y frente a los otros que no lo son (Sandoval, 2002).
Por su importancia, quiz habra que considerar a la
variable lingstica parte de un cuadro ms complejo
para la construccin de las identidades tnicas dentro
de las jurisdicciones municipales. Pero, ciertamente,
no reducirlo a ella con criterios cuantitativos. En estas
definiciones, la autoadscripcin parece tener mayor
relevancia. En Chiapas, en la coyuntura abierta por la
74
rebelin zapatista, la autoadscripcin ha sido el principal criterio al que han recurrido los actores polticos.
Un ejemplo es el caso del autodenominado municipio
indgena de Nicols Ruiz en Chiapas. Sin registrar hablantes de lengua indgena en el Censo de Poblacin
(aunque con un pasado histrico de hablantes de lengua tseltal), los actores polticos locales, en su estrategia
de lucha al constituirse como un municipio autnomo adherido al EZLN, se autodenominaron un municipio
indgena (Speed y Moreno, en prensa). Como ste,
otras localidades, la mayora ubicadas en territorios
de colonizacin, declararon, integraron e instituyeron municipios autnomos. En esas jurisdicciones se
reinventaron identidades, se resignificaron sus instituciones, se revitalizaron sus usos y costumbres,
y se autoadscribieron como municipios indgenas
(Carlsen, 1999).
En este contexto, la delimitacin del criterio cultural
como distintivo para definir al municipio mayoritariamente indgena parece tambin tener problemas. Si
se toman como base las variables culturales, esta delimitacin creara un campo polmico. Ya que, como
suele ser frecuente, no todos los habitantes de un municipio se asumen o se adscriben a una cultura indgena como un todo discreto, de la misma forma que no
todos hacen suyas las prcticas y discursos que eventualmente pudieran caracterizar a una cultura indgena (al menos discursivamente as planteada por un
grupo) dentro de un municipio determinado. Numerosas
investigaciones han dado cuenta de la diversificacin interna, y de las distintas formas de ser y asumirse indgena; diversificacin que se vuelve ms compleja
e inconstante cuando se cruzan variables de gnero o
de edad, o por las transformaciones que se producen
en la cultura y en la identidad debido a cambios religiosos y polticos, y por la insercin a la economa global, como los procesos migratorios. De este modo, es
inquietante ajustar lo indgena a un catlogo de rasgos, valores, prcticas y costumbres que pueden ser
calificados, a priori, como condicionantes de una adscripcin tnica especfica.
Por estas limitaciones, es poco probable que pueda
concluirse que existan municipios mayoritariamente
indgenas como resultado de la suma o resta de ciertos
rasgos, valores, prcticas, usos y costumbres, e incluso instituciones, considerados distintivos de una cultura determinada. En efecto, esas definiciones pueden
ser formuladas discursivamente por actores polticos,
lo cual es legtimo en sus luchas y posicionamientos
polticos. Pero conviene, para el anlisis, verlo de esa
manera y comprender su alcance.16 En todo caso, cada
una de las variables que se pongan en juego en el
terreno de los hechos ser ponderada de manera estratgica por los sujetos colectivos indgenas en su
puja por el reconocimiento, en un contexto de definiciones polticas y de luchas por el control poltico de
las instituciones del Estado.
En resumen, de ser mantenido el acuerdo firmado
en San Andrs en cuanto a identificar al municipio
mayoritariamente indgena como el espacio jurisdiccional en donde debern realizarse los derechos autonmicos, los alcances podran quedar limitados a 465
municipios en el pas, o quiz, en el mejor de los casos,
a 803, segn la fuente, mientras que en el resto en los
ms de 2 000 no tendran cobertura legal. Por lo tanto, pareciera conveniente suprimir la nocin de mayoritariamente indgena, ya que los criterios que conducen
a cuantificar a la poblacin indgena dentro de una
jurisdiccin municipal impiden avanzar en otras definiciones. Pero si convenimos en que tal solucin es necesaria, cules seran esos criterios? Por dnde ms
debemos explorar su definicin? Quiz habra que remitirse al origen de este debate.
16
17
Una revisin y una reflexin sobre las prcticas y discursos que se despliegan para gobernar (en) la diversidad desde
jurisdicciones que se autorrepresentan y son representadas como indgenas pueden verse en uno de los captulos introductorios del libro Gobernar (en) la diversidad (Burguete, en prensa a).
Al referirse a la coexistencia de las dos repblicas en Guatemala, Lina Barrios (2001: 75) afirma: Durante la Colonia, se
llam cabildo al gobierno de los pueblos de indgenas; incluso en la mayora de los idiomas mayas de Guatemala, la palabra
que significa la municipalidad es siempre un vocablo mayanizado de cabildo, ya sea cabilta o cabilto. nicamente a la junta
de la corporacin municipal se le llam as [...] En cambio, a los gobiernos de las ciudades y villas de espaoles se les denomin
ayuntamiento.
75
19
20
21
La Constitucin guatemalteca de 1825 reconoci tres tipos de alcaldas: la indgena, la ladina y la mixta; en esta ltima
coexistan la alcalda de indgenas y la de ladinos (Barrios, 2001: 147-157). Un acercamiento histrico a relaciones intertnicas dadas en el marco de la alcalda de Tecpn en el Departamento de Chimaltenango lo realiz Edgar Esquit (2002).
Importa destacar que la doble alcalda no responda a una poltica de reconocimiento de la diversidad, sino a una forma
institucionalizada de marcar la diferencia con un trasfondo de exclusin y racismo.
La alcalda indgena fue debilitndose progresivamente. En un contexto de violencia y gobiernos dictatoriales en ese pas,
y con cambios legislativos orientados a hacer mixtas las alcaldas, se condujo al deterioro de la institucionalidad del cabildo
indgena. En estas condiciones se llega a final del siglo XX. Posterior a la firma de la paz en 1994, se da inicio a un proceso
de reivindicacin de las alcaldas indgenas y se lucha por su reconocimiento legal (Barrios, 2001: 228).
Al estudiar el proceso de transicin de cabildo a ayuntamiento durante el siglo XIX en la Huasteca hidalguense y veracruzana,
Antonio Escobar registra la persistencia de algunos cargos del viejo cabildo indgena: a partir de la constitucin gaditana
de 1812 y retomada en 1820, la cual intent y casi logr la desaparicin de los gobiernos y territorios indios. Si bien, el intento jurdico se concret en algunas regiones de la Nueva Espaa, en otros, como en las Huastecas, la sobrevivencia de la
representatividad poltica indgena ha continuado hasta la actualidad en forma de regidores o pasados. (1996: 2-3).
A estas conclusiones ya haban llegado Chance y Taylor en la dcada de los ochenta (1987).
76
22
23
nario de Mxico persigue como objetivo primordial la integracin de una comunidad nacional en que todos sus
miembros participen de los beneficios de una cultura comn. Al contradecir la ficcin liberal de la igualdad de los
mexicanos la Revolucin sacrific, adems, el principio
de libre determinacin de los pueblos para regirse conforme
a sus propios patrones, pues consider ms valiosa meta
la consecucin de la unidad nacional como requisito ineludible en el logro de un progreso efectivo y de un modo
de convivencia mejor (Aguirre Beltrn, 1991: 55-56).
La creacin de municipios como polticas de integracin de los pueblos indgenas a la estructura del Estado-nacin no forma
parte del pasado, sino que prevalece en nuestros das, pese a los discursos multiculturalistas. En tres estudios de caso que
hemos realizado sobre procesos de remunicipalizacin en Chiapas San Juan Cancuc (1989) (Burguete, 2004), y Aldama
y Santiago el Pinar (1999) (Burguete y Torres, 2007a y b), se ha observado cmo al instaurarse los nuevos municipios desplazan al viejo cuerpo de autoridades entonces vigentes (el kawilto, integrado por gobernador, alcaldes, regidores y mayores)
para instituir arriba de ellos la institucionalidad del municipio libre (Burguete, 2007b). Este proceso fue ponderado por
Tonatiuh Guilln (2007), quien reflexiona alrededor de la vigencia del paradigma integracionista en los procesos de remunicipalizacin. En este tenor, vase la introduccin que realizaron Hirineo Martnez Barragn, Lus Ramrez Sevilla (QEPD),
Hctor Ral Sols Gadea y Mara Basilia Valenzuela, coordinadores del libro Creacin de nuevos municipios en Mxico. Procesos y perspectivas (2007), as como el captulo de Mara del Carmen Ventura (2007) en el mismo volumen.
De acuerdo con Boaventura de Sousa Santos (1987 y 1995) y siguiendo a Mara Teresa Sierra (2004).
77
Francisco Lpez Brcenas (s/f), Jorge HernndezDaz y Vctor Leonel Juan Martnez (2007), Benjamn
Maldonado (2002), y Jos Luz Ornelas (1987), entre
otros. Ah, cada localidad fue configurndose como
una comunidad tnica, que casi siempre se asumi y
se construy como tnicamente diferenciada frente a
las otras localidades (en realidad comunidades tnicas)
vecinas, y muchas veces en tensin con la cabecera
municipal, no obstante que esta ltima pueda ser
tambin indgena.24 As las cosas, es posible que varios
de los 465 municipios que podramos llamar mayoritariamente indgenas sobre la base del criterio demogrfico visto con anterioridad no configuraran en
realidad un municipio indgena, sino otro tipo de municipio, que pareciera lo ms correcto llamar municipio
indgena multicomunal o municipio indgena mancomunado y no municipio indgena a secas, ya que esta nocin presume unicidad tnica. Ms adelante volveremos
sobre estas concepciones de municipio como variantes del municipio indgena.
24
25
Por ejemplo, al documentar la organizacin de un sistema de cargos en la agencia municipal de Santa Rosa Caxtlahuaca,
en el estado de Oaxaca, Lpez Brcenas (s/f: 78-81) refiere que los habitantes y las autoridades no aceptan que su clasificacin poltico-administrativa de agencia municipal se traduzca como subordinada a la cabecera. Y que se autoadscribe como
un pueblo; reconocimiento que tambin le da a los otras agencias vecinas, incluyendo la propia cabecera.
A este tipo de luchas polticas que Danile Dehouve (2001) estudi en la Montaa de Guerrero la autora le ha llamado geopoltica indgena. Estas luchas tambin han sido documentadas por Carlos Andrs Rodrguez (2005) para el mismo estado de
Guerrero. En tanto, algunos acercamientos a los municipios de la Meseta Tarasca de Michoacn los ha realizado Luis Vzquez (1986). Este entrecruzamiento denso que constituye la jurisdiccin indgena est presente tambin en otras realidades
latinoamericanas. Cfr. Burguete (en prensa a).
78
sobre una jurisdiccin etnizada. Por lo tanto, el municipio indgena es la manera concreta como fue constituyndose la institucin municipal sobre territorios tnicamente significados, en donde su poblacin y su
gobierno (o por lo menos un segmento de ella) se autoadscriben y reivindican como indgenas.
Se puede afirmar que los municipios indgenas son
jurisdicciones municipales que han sido sometidas a
un proceso de etnizacin en una historia de larga, mediana y corta duracin (Braudel, 1989). La etnizacin
de una jurisdiccin es una batalla simblica que se logra al combinar luchas de grupos colectivos que se
autoadscriben y son adscritos como diferentes, que
politizan esa identidad frente a los otros de su entorno
y tambin frente al Estado, reclamando derechos de
autodeterminacin poltica, y produciendo con ello la
semantizacin tnica de un territorio, que se convierte
de este modo en una jurisdiccin etnizada. Es probable
que la autoadscripcin como municipio indgena
irrumpa con mayor frecuencia en jurisdicciones en
donde haya en la actualidad (o haya habido antes, y
que est en la memoria politizada) hablantes de lengua
indgena; pero este requisito no es indispensable,
como lo evidencia el caso de Nicols Ruiz en Chiapas
(Speed y Moreno, en prensa). Tambin es factible que
en la batalla simblica por su visibilizacin poltica su
poblacin muestre emblemas identitarios, pero stos
no tienen que ser necesariamente tradicionales. En
todo caso, pueden ser tradiciones reelaboradas o tradiciones inventadas.26 De igual manera, la jurisdiccin municipal puede estar asentada en tierras que
se reclamen como territorios indgenas, con un pasado
histrico (historicidades de larga y mediana duracin). Pero tambin pueden ser nuevas zonas de colonizacin (como los municipios autnomos en la Selva
Lacandona de Chiapas, con historicidades de mediana y corta duracin).
Lo relevante es que esas jurisdicciones se encuentren inscritas en una tendencia de etnizacin, mediante
complejos procesos de semantizacin etnico-territorial. La clave para que todo ello suceda es que, en una
coyuntura poltica especfica (como la que ahora se
presenta, producto del cruce entre los procesos de descentralizacin, el cambio poltico, la reforma del Estado, la globalizacin, la expansin del capital imperial,
y las polticas multiculturales), la poblacin y el gobierno (o un segmento de ellos) de una jurisdiccin
municipal determinada se autoadscriban como indgenas y decidan declararla y reclamarla como un municipio indgena.
26
Acercamientos
hacia una posible tipologa
Hasta aqu, podemos apuntar que la diversidad de
formas como el municipio libre fue configurndose en
las regiones indgenas de Mxico porque se constituy en campos de interlegalidad, espacios de negociacin
en donde se produca la reelaboracin del perfil de los
cargos y las funciones, adecundolas a las necesidades locales. En estos campos se le disput al Estado la
apropiacin del gobierno local, y en algunos casos se
logr que el municipio constitucional encarnara de una
manera culturalmente diferenciada, y que hoy muchos
de ellos se autorreclamen municipios indgenas. En la
larga historia del municipio, que viene desde las dos
repblicas, pasando por la municipalidad decimonnica, hasta el municipio libre, ste ha sido una estructura estructurada, que a su vez ha sido estructuradora de los gobiernos indgenas, instituciones que, como
hemos visto, no son homogneas en su configuracin,
situacin que plantea un desafo para su reconocimiento.
Creemos sensato pensar que en realidad no existe
un nico diseo de lo que debemos entender por municipio indgena, ni tampoco de sus modalidades de
funcionamiento o conformacin. Por lo tanto, la diversidad en la integracin y el funcionamiento del gobierno
indgena y del municipio se presenta como rasgo distintivo. Por ello, pareciera que la figura jurdica ms
adecuada para su reconocimiento es la de municipios
indgenas, lo que pluralizara tal reconocimiento. La
idea es que si se acepta que los municipios indgenas
son una categora jurdica, dentro de ella podran quedar tanto aquellos municipios indgenas que presumiran una integracin monotnica (o por definir, segn la
autoadscripcin de los sujetos etnopolticos que as
lo reivindiquen), como los municipios indgenas multicomunales o mancomunales, que seran aquellos en
donde coexistiran mltiples comunidades tnicas y
gobiernos indgenas o con distintas formas de articulacin entre s, en el interior de una misma jurisdiccin municipal, y que tendran una forma de organizacin poltica descentrada o policntrica, como es
frecuente en Oaxaca, Guerrero (Dehouve, 2001; Rodrguez, 2005) y Michoacn (Vzquez, 1986; Ventura,
2007), entre otros estados. Cabe destacar que en un
escenario de negociacin con el EZLN, esta clase de municipio policntrico podra ofrecer una primera pista
para establecer el reconocimiento de los municipios
autnomos zapatistas en Chiapas, y de esta forma
otorgar la legitimidad de estos gobiernos paralelos de
79
A manera de conclusiones:
municipios indgenas y rgimen
multimunicipal, una ruta crtica
Sin menoscabo de las iniciativas de actores polticos
que buscan efectuar otras reformas constitucionales
en la lucha por la instauracin de un rgimen autonmico, as como de quienes plantean la necesidad de
la reforma de la reforma al artculo 2o o del reconocimiento de la comunidad como entidad de derecho pblico,27 esta propuesta se inscribe en la lgica de viabilizar la realizacin de derechos ya reconocidos en la
Constitucin. La reforma al artculo 115 que sustituya al rgimen monomunicipal del municipio libre
por un rgimen multimunicipal tiene como propsito
quitar los candados que los legisladores pusieron al
artculo 2o. Pero junto con ello contribuira tambin a
27
28
En realidad, el reconocimiento de la comunidad como entidad de derecho pblico se complementa con el del municipio indgena multicomunal. Ambos reconocimientos se inscribiran en una estrategia orientada a contribuir al fortalecimiento de
la articulacin poltico-territorial en el municipio, con lo que podra prevenirse la atomizacin extrema que el reconocimiento
de la comunidad como entidad de derecho pblico eventualmente pueda decantar.
Rendn (2005) ha insistido en la importancia de que se elabore una Ley Reglamentaria del artculo 115 municipal para resguardar los derechos ciudadanos y municipales.
80
Bibliografa
AGUILAR ORTIZ, HUGO Y MARA CRISTINA VELSQUEZ
en prensa
Formas de gobierno indgena. Obra Antropolgica IV, Universidad Veracruzana/Instituto Nacional Indigenista (INI)/Gobierno del Estado de
Veracruz, Mxico, 3a ed. del Fondo de Cultura
Econmica (FCE).
2007b
BARRIOS, LINA
2001
Tras las huellas del poder local: la alcalda indgena en Guatemala, del siglo XVI al siglo XX, Universidad Rafael Landvar, Guatemala.
1999
2005
2007a
Aldama: disputas por la restitucin de una municipalidad, en Xochitl Levya y Araceli Burguete
(coords.), La remunicipalizacin en Chiapas: la
poltica y lo poltico en tiempos de contrainsurgencia, CIESAS/Miguel ngel Porra, Mxico,
pp. 91-134.
Remunicipalizacin en Santiago el Pinar: un
empoderamiento acotado, en Xochitl Levya y
Araceli Burguete (coords.), La remunicipalizacin en Chiapas: la poltica y lo poltico en tiempos de contrainsurgencia, CIESAS/Miguel ngel
Porra, Mxico, pp. 135-171.
CARLSEN, LAURA
BRAUDEL, FERNAND
1989
Visin ciudadana municipalista. Ejes de articulacin y accin de la Asamblea Ciudadana Municipalista, Centro de Servicios Municipales
Heriberto Jara (Cesem)/Rosa Luxemburgo,
Mxico.
81
HERNNDEZ-DAZ, JORGE
1999
DEHOUVE, DANILE
2001
1992
2002
HERNNDEZ-DAZ, JORGE
Y VCTOR LEONEL JUAN MARTNEZ
2007
Los indicadores socioeconmicos de los pueblos indgenas y la planeacin de la poltica social en Mxico, en Franois Lartigue y Andr
Quesnel (coords.), Las dinmicas de la poblacin indgena. Cuestiones y debates actuales
en Mxico, CIESAS/Institut de Recherche pour le
Dveloppement (IRD)/Miguel ngel Porra, Mxico, pp. 85-114.
Del gobierno indgena al Ayuntamiento constitucional en las huastecas hidalguense y veracruzana, 1780-1853, en Mexican Studies/
Estudios Mexicanos, vol. 12, nm. 1 (invierno),
pp. 1-26 [University of California Press].
ESQUIT, EDGAR
2002
1998
2002
La remunicipalizacin y el retorno del paradigma integracionista, en Xochitl Levya y Araceli Burguete (coords.), La remunicipalizacin en
Chiapas: la poltica y lo poltico en tiempos de
contrainsurgencia, CIESAS/Miguel ngel Porra,
Mxico, pp. 345-354.
2004
82
KORSBAEK, LEIF
1996
Autonoma y comunalidad india: enfoques y propuestas desde Oaxaca, Consejo Nacional para
la Cultura y las Artes/INAH/Centro de Encuentros y Dilogos Interculturales (CEDI), Mxico.
MERINO, MAURICIO
2004
IGLOM
FOX, JONATHAN
2007
Los gobiernos municipales de Mxico: el problema del diseo institucional, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico.
PEA, GUILLERMO DE LA
1987
PROKOSCH, ERIC
1973
1995
RECONDO, DAVID
1999
en prensa
1996
2003
Comentarios y reflexin acerca de la identificacin de la poblacin indgena en los censos mexicanos, en Franois Lartigue y Andr Quesnel
(coords.), Las dinmicas de la poblacin indgena.
Cuestiones y debates actuales en Mxico, CIESAS/
IRD/Miguel ngel Porra, Mxico, pp. 131-136.
El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca, Instituto Estatal Electoral,
Oaxaca.
SNCHEZ, CONSUELO
2004
TAX, SOL
REINA, LETICIA
1984
2007
ZAPATA, PATRICIA
2006
83