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Direito de
Lngua
Portuguesa
Ano I I Nm ero 3
FICHA TCNICA
Revista do
Direito de
Lngua
Portuguesa
A no I I Nm ero 3
INS BRAGA
ndice Geral
I DOUTRINA
Flvio G. I. Inocncio
Benefcios Fiscais e Planeamento Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
87
121
177
211
229
II JURISPRUDNCIA ANOTADA
297
317
319
323
Andr Ventura
Recenso do livro de Jorge Bacelar Gouveia, Direito Constitucional de
Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
327
I DOUTRINA
Resumo: O presente texto versa sobre o abuso do direito processual brasileiro e a tcnica de represso como instrumento de garantia da democracia e do
processo constitucional.
Palavras-chaves: abuso do direito processual. Processo consticucional. Litigncia de m-f. Represso.
Abstract: This paper deals with the abuse of the Brazilian procedural law
and the technique of repression as a tool to guarantee democracy and the constitutional process.
Keywords: Abuse of procedural law. Consticucional process. Litigation in
bad faith. Repression.
I Introduo
As reflexes sobre a tcnica de represso ao abuso do direito processual apresentadas no presente texto, sero feitas levando em considerao a tcnica processual moderna, qual seja, aquela que importa
na superao do critrio de aplicao da justia do tipo salomnico,
Entregue: 24.5.2014; aprovado: 30.6.2014.
Doutor e Mestre em Direito Processual (PUCMinas), Professor da PUCMinas
de Direito Processual Civil, Coordenador de Ps-Graduao em Direito Processual
Civil do IEC/PUCMinas, Professor de Ps-Graduao em Direito Processual Civil,
Escritor, Palestrante. Advogado e Scio da Pena, Dylan, Soares e Carsalade Sociedade de Advogados.
1
2
inspirada apenas na sabedoria, no equilbrio e nas qualidades individuais do julgador, ou na sensibilidade extremada do juiz3 (...). Isso
significa que buscaremos estabelecer parmetros processuais, mediante
uma tcnica processual, que possibilite uma qualidade nas decises e
uma represso ao abuso processual, mesmo no estando diante de um
juiz que concentre os melhores dotes intelectuais.
A expresso abuso de direito atualmente considerada pelos
juristas como sendo o mau uso ou uso excessivo ou extraordinrio
do direito. Isso significa, que a expresso abuso do direito nos remete
a ideia de que algum est exercendo um ato ilcito, em razo de um
excesso. Assim, a expresso, de forma isolada, quer informar ao intrprete que o justo exercer o direito, nem mais (abuso), nem menos
(aqum).
Etimologicamente, a expresso em latim abusos e abuti no possuam a ideia de mau uso, mas significava um uso intenso, um aproveitamento completo da coisa ou do direito4. Falar em abuso de direito,
etimologicamente, significa o uso completo do direito, em todas as
suas formas e modalidades. Ou seja, o uso intenso do direito. Isso no
sofria punio e nem era considerado ilegal.
Em termos atuais, a expresso abuso do direito obteve nova conotao, significando o excesso dos limites do poder da faculdade (facultas
agendi) que o direito objetivo (normas agendi) confere ao indivduo,
na qualidade de sujeito de direito (sui iuris)5.
Segundo sustenta Helena Najjar Abdo:
Muitos doutrinadores enxergam na consagrada locuo abuso
do direito uma contradio intrnseca. De fato, a combinao no
das mais felizes, pois d margem a variadas interpretaes, tanto em
razo da impreciso tcnica do termo abuso quanto da amplitude do
termo direito. Todavia, quando se atenta para o fato de que o direito
3
Gonalves, Aroldo Plnio. Tcnica Processual e teoria do processo. Rio de
Janeiro: Aide, 1992, p. 45.
4
Rotondi, Mario. Labuso di diritto A Emulatio. Pdua: Cedam, 1979,
p. 37/38.
5
Abdo, Helena Najjar. O abuso do processo. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2007, p. 32.
O artigo 187 do Cdigo Civil indica outro elemento para a caracterizao do abuso do direito, qual seja, aquele que age excedendo os
limites impostos pela lei, no que tange aos fins econmicos e sociais,
pela boa-f e pelos bons costumes. Esse artigo, na verdade, uma
clusula geral do direito civil.
A boa-f tambm se encontra constitucionalmente prevista no Brasil, no inciso I do art. 3., o qual prev, expressamente, que a Repblica Federativa do Brasil tem por objetivo construir uma sociedade
livre, justa e solidria. Interpretando-se tal dispositivo constitucional,
pode-se dizer que o mesmo est elevando a um grau mximo o dever
de cooperao e lealdade no trato social8.
O abuso de direito est relacionado diretamente com o combate
a aparncia de licitude. Isso significa que o caminho para aferir um
ato abusivo mais complexo, pois, num primeiro momento, deve-se
quebrar a falsa ideia de licitude que paira sobre o referido ato.
Pela leitura do referido artigo 187 do Cdigo Civil, verificamos que
o direito brasileiro estabelece critrios para a configurao do abuso
do direito, quais sejam: a) que o abuso do direito um ato ilcito; b)
esse ato ilcito deve ser praticado pelo titular do direito subjetivo; c)
que tenha sido excedido os limites impostos pelo seu fim econmico
ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes e d) que tenha sido o
ato ilcito abusivo manifesto.
Assim, verificando a ocorrncia desses elementos acima indicados,
o agente (titular do direito subjetivo) causador ficar com a obrigao
de indenizar, nos termos do art. 1879 e 92710 do Cdigo Civil, lembrando que tal indenizao, deve ser medida na medida pela extenso
do dano, nos termos do art. 944 do Cdigo Civil11.
Vicenzi, Brunela Vieira de. A Boa-f no Processo Civil. So Paulo: Atlas, 2003,
p. 163.
9
Brasil. Cdigo Civil, art. 187.Tambm comete ato ilcito o titular de um direito
que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico
ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes.
10
Brasil. Cdigo Civil, art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
11
Brasil. Cdigo Civil, art. 944. A indenizao mede-se pela extenso do dano.
8
dade ou eticidade. Defender a lealdade processual e a boa-f processual no tem o objetivo de proteger a parte inocente da parte faltante,
mas tem o objetivo de proteger o processo e a dignidade da prestao
jurisdicional.
O abuso do direito processual aparece no momento em que o
sujeito processual age dissimuladamente, sob a aparncia de um
exerccio regular de seu direito, o resultado que pretende ilcito ou
reprovvel, uma vez que posterga a prestao jurisdicional, causando
prejuzos inimaginveis parte contrria e dignidade do judicirio
e de sua atividade.
bom ressaltar, que na violao de uma norma processual, a
sano ser aquela prevista no prprio ordenamento jurdico processual. Isto significa que se houver a interposio de uma defesa fora do
prazo, verificamos a violao de uma norma processual e tal violao
acarreta a revelia do ru, com a presuno de verdade sobre os fatos
narrados na petio inicial. No entanto, quando verificamos o abuso
do direito processual, estamos diante de uma prtica processual que
se afasta de sua finalidade com o manifesto propsito de retardar a
prestao jurisdicional e interferir no direito da parte contrria20.
No ato processual abusivo no h qualquer direito sendo exercido,
somente um ato aparentemente lcito, mas com propsitos de causar
prejuzos ao regular andamento processual e prestao jurisdicional,
bem como, os interesses da parte contrria. Assim, o agente abusador
dos direitos processuais deve, a um s tempo, ser sancionado com
pena pecuniria (multa), bem como, reparar os danos causados
parte contrria, se assim ficar constatado o dano. o que o Cdigo de
Processo Civil chama de responsabilidade processual por litigncia de
m-f.
20
Taruffo, Michele. Abuso de direitos processuais: padres comparativos de
lealdade processual (relatrio geral). Revista de Processo, So Paulo. ano 34, n. 177,
p. 166, nov/2009.
O art. 17 do Cdigo de Processo Civil brasileiro estabelece diversos comportamentos processuais reprovveis, e que se verificarmos, a
presena do elemento dolo, devemos punir o agente, do ponto de vista
processual, como tambm, do ponto de vista de direito material, com
a reparao dos prejuzos, nos termos do art. 927 do Cdigo Civil.
bom ressaltar, que as condutas processuais previstas no art. 17
do Cdigo de Processo Civil, podem simplesmente, gerar uma sano
pecuniria, com a aplicao apenas de multa, como tambm, se verificado o dano, aplicar a teoria da responsabilidade civil e determinar
o ressarcimento pelos prejuzos materiais e morais causados parte
contrria. Assim, um ato processual pode ser apenas um ilcito processual e gerar a aplicao de multa, mas no causar prejuzos parte
contrria, o que portanto, no justificaria a condenao em indenizao por danos morais e materiais. o que est previsto no art. 18 do
Cdigo de Processo Civil Brasileiro.
Informa, sobre o tema litigncia de m-f e abuso de direito, Cndido Rangel Dinamarco, que:
Ao disciplinar a represso deslealdade das partes mediante
normas referentes litigncia de m-f (arts. 16-18) e ao contemp of
court (arts. 600-601), o Cdigo de Processo Civil arrola algumas condutas ilcitas e estabelece sanes sua prtica (arts. 16-18 e 600-601).
Depreende-se de cada uma dessas figuras o dever de comportar-se de
modo contrrio, porque cada uma delas contm em si, pelo lado negativo, a especificao de um aspecto inerente ao dever de lealdade24.
24
Dinamarco, Cndido Rangel. Instituies de direito processual civil. vol. 3.
3. ed., So Paulo: Malheiros, 2009, pg. 265.
25
Dinamarco, Cndido Rangel.Fundamentos do processo civil moderno.
5. ed., So Paulo: Malheiros, 2002, p. 268.
Em razo da aplicao quase que automtica e isolada do julgador de uma das condutas ilcitas praticadas pelas partes no processo
e previstas no art. 17 do CPC, verificamos que no h a discusso
sobre os prejuzos causados e a extenso do dano (art. 944 do Cdigo
Civil), o que dificulta ao Juiz estabelecer uma reparao pelos danos
causados outra parte. Dificilmente se acerta sobre os danos patrimoniais em razo de condutas processuais pela concluso lgica de
que infelizmente no h debate e produo de prova sobre os efetivos
danos ocorridos.
Estamos defendendo o contraditrio e ampla defesa, em nome do
processo democrtico. Sem o devido contraditrio, fica praticamente
impossvel, que tal condenao em indenizao se realize, bem como,
a quantificao dos prejuzos causados pela parte infratora ou litigante
de m-f.
No Cdigo de Processo Civil e nos Tribunais brasileiros no verificamos a preocupao para evitar a deciso-surpresa resguardar a
garantia do contraditrio e da ampla defesa. Pelo contrrio, o que
notamos, na prtica cotidiana forense brasileira que em nome da
celeridade, decises surpresas so proferidas a todo momento, sem o
devido contraditrio, o que entendemos estar violando diretamente
a Constituio. Apenas para demonstrar o que informamos, citamos
algumas decises do Superior Tribunal de Justia, que aplicam, de
forma automtica e autoritariamente, o art. 18 do CPC, se entender
sobre a necessidade de oportunizar as partes, o necessrio contraditrio, com base apenas na convico pessoal do julgador. Vejamos:
agravo regimental. agravo em recurso especial. locao. prorrogao do prazo. fiana. novao. ratificao da
garantia pelo fiador. exonerao. no ocorrncia. litigncia de m-f. configurao. afastamento. smula 7/STJ. 1. Na
prorrogao do contrato de locao, havendo clusula expressa de
responsabilidade do garante aps a prorrogao do contrato, este
dever responder pelas obrigaes posteriores, a menos que tenha se
exonerado na forma dos artigos 1.500 do Cdigo Civil de 1916 ou
835 do Cdigo Civil vigente. 2. Na hiptese, o Tribunal de origem
identificou a ratificao expressa do fiador para estender a garantia
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 7-35
VI Concluso
Pelos consideraes acima expostas, podemos afirmas as seguintes concluses sobre o abuso do direito processual e a sua tcnica de
represso, quais sejam:
a) A expresso abuso de direito atualmente considerada pelos
juristas como sendo o mau uso ou uso excessivo ou extraordinrio do direito. Isso significa, que a expresso abuso do direito
nos remete a ideia de que algum est exercendo um ato ilcito,
em razo de um excesso. Assim, a expresso, de forma isolada,
quer informar ao intrprete que o justo exercer o direito, nem
mais (abuso), nem menos (aqum). Etimologicamente, a expresReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 7-35
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Rotondi, Mario. Labuso di diritto AEmulatio. Pdua: Cedam, 1979.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 7-35
FLVIO G. I. INOCNCIO 2
Palavras-Chave: Angola, Benefcios Fiscais, Lei do Investimento Privado, Planeamento Fiscal, Eliso Fiscal, Fraude Fiscal, Preos de Transferncia, clusula
Anti-Abuso, Princpio da Plena Concorrncia.
Abstract: This article is divided in two parts: the first explores the foundations for the concession of tax incentives in Angola and analyses the fragmentary
nature of the tax incentives in Angolan Law. Particularly relevant in Angola, are
the tax incentives established under the Law of Private Investment, in order to
attract foreign investment. Nonetheless, Angolan Law has different tax incentives
for the Oil and Gas industry, the Mining Industry, Small and Medium Enterprises
among others. Hence, considering that investors and taxpayers tend to base their
investment decisions considering different factors such as access to an efficient
legal system that guarantees property rights, the presence of modern infrastructure,
access to land and capital and others, some authors are sceptical about the role
of tax incentives as an efficient public policy tool to attract investment.
The second part of the article explores the concepts of tax planning, tax
avoidance and tax evasion, considering the legal literature and also analyses the
specific anti-avoidance rule in Angola and the possibility of the introduction of
a general anti-avoidance rule in Angolan Law, considering the new tax reform.
Finally, the article concludes with an analysis of the new Presidential Decree
n. 147/13 with modern provisions concerning transfer pricing.
Keywords: Angola, Tax incentives, foreign investment law, tax planning,
tax avoidance, tax evasion, anti-avoidance rule, transfer pricing, arms length
principle.
3
Os benefcios fiscais so uma excepo a este dever fundamental de pagar
impostos.
4
Paulo Marques, Elogio do Imposto, A Relao do Estado com os Contribuintes,
Coimbra, Coimbra Editora, 2011, pp. 43.
5
Jos Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, Contributo
para a Compreenso Constitucional do Estado Fiscal Contemporneo, Coimbra,
Almedina, 2012, pp. 605.
6
Nuno S Gomes, Os Benefcios Fiscais na Reforma Fiscal de 1988/89 in:
Associao Fiscal Portuguesa, Instituto de Direito Econmico, Financeiro e Fiscal
da Faculdade de Direito de Lisboa, 15 Anos da Reforma Fiscal de 1988/89, Jornadas de Homenagem ao Professor Doutor Pitta e Cunha, Coimbra, Almedina, 2005,
pp. 304. Nuno S Gomes foi o autor de obra clssica sobre benefcios fiscais no
Direito Portugus designada Teoria dos Benefcios Fiscais, Lisboa, Centro de Estudos
Fiscais, 1991.
13
caso da Lei de Investimento Privado, os benefcios fiscais so administrados pelo Ministrio das Finanas (artigo 30. da Lei de Investimento Privado).
O direito aos benefcios fiscais constitui-se com a verificao dos
respectivos pressupostos quer sejam automticos ou dependam de
reconhecimento17.
Os benefcios fiscais extinguem-se pela caducidade, renncia e revogao dos benefcios fiscais. Tratando-se de um regime excepcional,
a extino dos benefcios fiscais tem como consequncia a reposio
do regime normal de tributao (artigo 31., n. 2 da Lei de Investimento Privado).
18
que so medidas fiscais estruturais de carcter normativo que estabeleam delimitaes negativas expressas da incidncia31.
Para Saldanha Sanches e Joo Taborda da Gama, a iseno ter,
pois, a natureza de uma excepo a uma determinada regra, previamente formulada atravs de expressa previso legal. A no tributao,
por seu turno, teria a natureza de um espao perante o qual se deteria
a previso operada pela norma, um espao juridicamente vazio32.
Um benefcio fiscal acto tributrio negativo e reflecte na sua
face negativa, a natureza dos impostos como prestaes pecunirias
compulsivas, como escreve Casalta Nabais, os benefcios fiscais e o
imposto constituem as duas faces da mesma moeda33.
37
38
f) Induzir a criao de novos postos de trabalho para trabalhadores nacionais e elevar a qualificao de mo-de-obra angolana;
g) obter a transferncia de tecnologia e aumentar a eficincia produtiva;
h) aumentar as exportaes e reduzir as importaes;
i) aumentar as disponibilidades cambiais e o equilbrio da balana
de pagamentos;
j) propiciar o abastecimento eficaz do mercado interno;
k) promover o desenvolvimento tecnolgico, a eficincia empresarial e a qualidade dos produtos;
l) reabilitar, expandir ou modernizar as infra-estruturas destinadas
actividade econmica.
Os benefcios fiscais no so privilgios fiscais, para Sousa Franco, o
benefcio fiscal tem, portanto, um fundamento filosoficamente distinto
do privilgio fiscal, j que se procura no primeiro corresponder a uma
exigncia de justia ou de interesse geral41. Os benefcios fiscais so
utilizados pelo Estado para prosseguir fins econmicos e polticos no
quadro da poltica fiscal que parte integrante da poltica financeira42.
Os benefcios fiscais distorcem o sistema fiscal podendo criar decises de investimento e de consumo apenas motivadas pelos benefcios
fiscais. Outro efeito de distoro na concorrncia entre agentes econmicos, conferindo uma vantagem comparativa s firmas/contribuintes
a quem foram concedidos os benefcios fiscais43.
41
Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Coimbra:
Almedina, Vol. II, 4a Edio 13a Reimpresso, 2010, pp. 183.
42
Antnio L. De Sousa Franco..., cit., pp. 200. Por essa razo a poltica fiscal do
Estado Angolano deve enquadrar-se no mbito da actual Constituio Econmica do
Pas, Teixeira, Carlos, A Nova Constituio Econmica de Angola e as Oportunidades
de Negcios e Investimento, Comunicao na Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa, 2011, disponvel em: http://fduan.ao/pdfs/Nova-Constituicao-EconomicadeAngola-carlostexeira.pdf (ltimo acesso 16/02/2014).
43
Alex Easson, Tax Incentives for Foreign Direct Investment, The Hague, Kluwer
Law International, 2004, pp. 64. Esta vantagem concedida investidores que recebem incentivos fiscais pode ser discriminatria e violar regras de Direito Internacional em especial o Princpio da Nao Mais Favorecida previsto nas regras GATT da
Organizao Mundial do Comrcio, Sornarajah, The International Law on Foreign
Investment, Cambridge, Cambridge University Press, 2010, pp. 103.
48
A Lei de Investimento Privado no apenas uma Lei aplicvel ao investimento
estrangeiro, uma vez que se aplica a investimentos internos e externos e pode ser
utilizada por pessoas fsicas ou colectivas de nacionalidade Angolana ou Estrangeira
(a presente Lei aplica-se a investimentos externos e internos, artigo 3.).
49
As competncias da ANIP esto definidas no seu Estatuto nos termos do Decreto
Presidencial n. 113/11, de 2 de Junho.
50
O novo regime de investimento privado Angolano obedece ao modelo contratual nico (Artigo 51.), o que significa que todos os investidores privados que
queiram beneficiar do direito de repatriamento de capitais e/ou dos benefcios fiscais
estabelecidos pela Lei tm de celebrar um Contrato de Investimento Privado com o
Estado Angolano representado pela ANIP. Posteriormente, os investidores recebem o
Certificado de Registo de Investimento Privado (CRIP) que um ttulo que garante a
eficcia dos direitos garantidos pela Lei, nomeadamente o direito ao repatriamento de
capitais e o direito aos benefcios fiscais, se a Lei assim o permitir (artigo 65. da Lei).
Imposto de Sisa
O artigo 41. regula a atribuio de benefcios fiscais referentes
ao Imposto de Sisa e estabelece que as As sociedades que promovam
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 37-85
O artigo 60., n. 3, estabelece que em prejuzo da normal instruo do processo pela ANIP, nos casos de projectos de investimento
privado avalisados acima de USD 50 000 000,00, o Titular do Poder
Executivo pode constituir e definir a composio de uma Comisso
de Negociao de Facilidades e Incentivos ad hoc para negociar com
o investidor e preparar a deciso final.
importante referir que a Lei de Investimento Privado tambm
prev o recurso Arbitragem para resoluo de litgios entre investidores privados e o Estado Angolano representado pela ANIP (artigo
53., n. 2, alnea i)).
O artigo 54., n. 4, da Lei estabelece que nos contratos de investimento privado lcito convencionar-se que os diferentes litgios
sobre a sua interpretao e a sua execuo possam ser resolvidos por
via arbitral, sendo que nos casos referidos no nmero anterior, a
arbitragem deve ser realizada em Angola e a lei aplicvel ao contrato
e ao processo deve ser a lei angolana. Na eventualidade de um litgio
entre o Estado Angolano e um investidor privado e no caso de haver
uma clusula compromissria no referido contrato de investimento
a natureza e extenso dos benefcios fiscais ser objecto de anlise em
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 37-85
deciso arbitral59, alm das garantias que a Lei de Investimento Privado concede aos investidores estrangeiros entre as quais o padro
mnimo de tratamento60 que est consagrado na Lei de Investimento
Privado nos artigos 15., 16. e 17. e nos vrios Tratados Bilaterais
de Investimento celebrados pelo Estado Angolano61.
Importa tambm referir as normas transitrias da Lei, sendo que
os benefcios fiscais concedidos ao abrigo da legislao anterior62
encontram-se salvaguardados nos termos do artigo 95..
Uma das medidas mais populares para apoio s MPME o Programa Angola
Investe que visa assegurar financiamentos para s MPME atravs de garantias do
Estado aos contratos de Mtuo de forma a garantir taxas de juro bonificadas. A
eficcia e eficincia deste programa tem vindo a ser colocada em causa ultimamente,
considerando os problemas de risco moral, uma vez que o financiamento garantido em 70% pelo Estado.
65
Sociedades em nome Colectivo ou Sociedades por Quota, (artigo 4., n. 2).
66
Instituto Nacional de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas, ver: http://www.
portal.inapem.gov.ao/inapem.aspx (ltimo acesso 23/07/2014).
64
imposto de rendimento;
imposto sobre o valor dos recursos minerais (royalty);
taxa de superfcie;
taxa artesanal.
67
Incentivos Fiscais
Os incentivos fiscais no Cdigo Mineiro esto regulados no artigo
253. e devem ser requeridos pelos interessados ao Ministro das Finanas e consistem na forma de custos dedutveis (artigo 253., n. 1). Os
incentivos fiscais so negociados na fase contratual do processo de
investimento e seguem em apenso ao contrato de investimento depois
da aprovao da Comisso de Negociaes (artigo 253., n. 2).
Pode haver ainda a atribuio de prmios de investimento (uplifts)
que so perodos de graa no pagamento do imposto de rendimento.
Nos termos do artigo 253., n. 5, as Empresas Angolanas que se dedi68
O conceito de autarquia deve ser entendido como municpio nos termos do
Artigo 218. da Constituio da Repblica, apesar de ainda no estarem institucionalizadas em Angola.
quem dediquem exclusivamente ao tratamento, beneficiao e liquidao de minerais extrados no Pas podem tambm obter isenes
fiscais e aduaneiras:
ARTIGO 253. (Incentivos fiscais)
1. A requerimento dos interessados, dirigido ao Ministro das Finanas, ouvido o parecer do ministro da tutela, os titulares de direitos
mineiros sujeitos a imposto industrial podem obter incentivos
fiscais na forma de custos dedutveis.
2. O requerimento contendo o pedido de isenes fiscais discutido e
negociado na fase contratual do processo de investimento e segue
em apenso ao contrato, depois de aprovado pela Comisso de
Negociaes e obtido o parecer favorvel do ministro da tutela.
3. So passveis de incentivos, designadamente, os seguintes actos
relevantes para a economia do Pas;
a) o recurso ao mercado local de bens e servios complementares;
b) o desenvolvimento da actividade em zonas remotas;
c) a contribuio para a formao e treinamento de recursos
humanos locais;
d) a realizao de actividades de pesquisa e desenvolvimento em
cooperao com instituies acadmicas e cientficas angolanas;
e) o tratamento e beneficiao local dos minerais;
f) a relevante contribuio para o aumento das exportaes.
4. Os titulares de direitos mineiros que o requeiram, nos termos
do n.. 1 deste artigo, podem obter a atribuio de prmios de
investimento (uplift), perodos de graa no pagamento do imposto
de rendimento, sempre que estejam abrangidos por qualquer das
alneas do n. 32 deste artigo, ou qualquer outra modalidade de
incentivo fiscal previsto por lei.
5. O Executivo pode autorizar a concesso de isenes fiscais e aduaneiras a empresas de direito angolano que se dediquem exclusivamente ao tratamento, beneficiao e liquidao de minerais
extrados no Pas.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 37-85
70
Exemplos
1. Por exemplo a escolha da forma societria e o tipo de forma
jurdica determina em muito uma poupana fiscal significativa83.
A escolha do tipo de financiamento tambm pode ser relevante,
uma vez que emprstimos podem ser dedutveis para efeitos da
determinao da matria colectvel84.
2. O local da realizao de investimento tambm determinante
na gesto fiscal e na Lei do Investimento Privado isso bastante
claro, determinando-se o local dos benefcios fiscais a conceder
em funo da Zona de Desenvolvimento escolhida.
3. O momento da tributao tambm bastante relevante para
efeitos de planeamento fiscal e exemplo disso o momento em
que se gera o facto tributrio e exemplo efe o momento em que
contam as depreciaes e amortizaes.
Paulo Marques..., cit., pp.364.
Jos de Campos Amorim, Responsabilidade dos Promotores do Planeamento
Fiscal..., cit., pp. 222.
82
Manuel Henrique de Freitas Pereira..., cit., pp. 419.
83
Manuel Henrique de Freitas Pereira..., cit., pp. 419
84
Manuel Henrique de Freitas Pereira..., cit., pp. 422.
80
81
a) Mtodo do Preo Comparvel de Mercado (Compared Uncontrolled Price Method), consiste em comparar o preo de um bem
entre entidades relacionadas com um bem numa situao de
mercado aberto. Este o mtodo mais utilizado para assegurar
o preo de plena concorrncia107.
b) Mtodo do Preo de Venda Minorado (Resale Price Method),
consiste no preo no qual um produto adquirido entre entidades relacionadas revendido uma entidade independente.
Deduzindo desse preo uma margem de lucro e os demais custos
associados ao bem vendido108.
c) Mtodo do Custo Majorado (Cost Plus Method), consiste nos
custos suportados por um fornecedor de um bem ou servio
numa operao com entidade relacionada acrescido de uma
margem de lucro109.
d) Mtodo do Fraccionamento do Lucro (Profit Split Method),
no sendo possvel determinar os preos entre entidades relacionadas utiliza-se este mtodo que consiste no fraccionamento
do lucro global obtido pelas entidades relacionadas numa base
econmica vlida a um acordo na base do princpio da plena
concorrncia110.
e) Mtodo da Margem Lquida da Operao (Transactional Net
Margin Method), consiste na utilizao da margem de lucro
lquida obtida numa operao comparvel entre entidades
independentes efectuada pelo sujeito passivo por uma entidade
do grupo ou entidade independente111.
Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations..., cit., pp. 31.
114
Sobre a problemtica da sua aplicao pela Administrao Fiscal em Angola,
ver Saldanha Sanches e Joo Taborda da Gama..., cit., pp. 339-341.
115
Para efeitos de preos de transferncia, por exemplo no Direito Portugus
considera-se que sejam relaes especiais nas situaes quando uma entidade tem o
poder de exercer uma influncia significativa na gesto de outra de forma directa e
indirecta, artigo 63. do Cdigo de IRC em Portugal, Manuel Henrique de Freitas
Pereira..., cit., pp. 462.
116
Samuel Fernandes de Almeida e Tiago Machado Graa, Breve Enquadramento
do Regime de Preos de Transferncia nos Pases de Lngua Oficial Portuguesa in:
Joo Taborda da Gama, coordenador, Cadernos Preos de Transferncia, Coimbra,
Almedina, 2013, pp. 245-251.
112
113
dico dos Grandes Contribuintes (definido por uma lista publicada pelo
Ministro das Finanas, Artigo 3., n. 1, e estabelece que a liquidao,
cobrana e pagamento dos impostos destes contribuintes compete
Repartio dos Grandes Contribuintes (Artigo 7.).
O Decreto Presidencial n. 147/13, de 1 de Outubro, contm um
conjunto de disposies sobre preos de transferncia e acolhe as boas
prticas internacionais relativas ao tratamento dos preos de transferncia.
O Artigo 10., n. 1, do Decreto Presidencial n. 147/13 prescreve
que a Direco Nacional de Impostos pode efectuar as correces
que sejam necessrias para a determinao da matria colectvel,
sempre que, emvirtude de relaes especiais entre o contribuinte e
outra entidade, sujeita ou no a imposto industrial, tenham sido estabelecidas para as suas operaes condies diferentes das que seriam
normalmente acordadas nas operaes entre entidades independentes,
conduzindo a que o lucro apurado com base na contabilidade, seja
diverso do que o que seapuraria na ausncia dessas relaes.
Essa norma sobre preos de transferncia requer vrios pressupostos:
1) A existncia de relaes especiais entre o Contribuinte e outras
entidades
2) Estabelecimento de condies diferentes das que seriam acordadas entre entidades independentes.
3) Existncia de relaes especiais que conduzam ao apuramento
de um lucro diversos117.
A inovao do Decreto Presidencial n. 147/13, de 1 de Outubro,
est no Artigo 11. que define o conceito de relaes especiais a contrrio do Cdigo do Imposto Industrial e Para efeitos do disposto no
n. 1 do artigo anterior, existem relaes especiais entre duas entidades
quando uma tem poder de exercer, directa ou indirectamente, uma
influncia significativa nas decises degesto da outra, nomeadamente:
117
J vimos anteriormente que a norma apresenta semelhanas com o Artigo 55.
do Cdigo do Imposto Industrial.
(Advance Price Agreements118) que se caracterizam por serem acordos entre a Administrao Fiscal e os contribuintes de forma a determinar os preos entre entidades relacionadas119. Uma das vantagens dos
Acordos Prvios sobre Preos de Transferncia a previsibilidade que
existe nas relaes entre a Administrao Fiscal e os contribuintes120.
126
Apesar de no haver uma clusula geral anti-abuso h clusulas especificas
anti-abuso como a que est prevista no Artigo 55 do Cdigo do Imposto industrial,
Saldanha Sanches e Joo Taborda da Gama..., cit., pp.127-128.
127
Rebecca Prebble, John Prebble, Does the Use of General Anti-Avoidance Rules
to Combat Tax Avoidance Breach Principles of the Rule of Law? A Comparative Study,
Saint Louis University Law Journal, 55, 2010, pp. 27.
128
Por isso a recomendao da Comisso Europeia para a introduo de uma
clusula geral anti-abuso para os Estados Membros, Paragrafo 4., European Commission, Commission Recommendation of 6.12.2012 on Agressive Tax Planning,
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/tax_fraud_
evasion/c_2012_8806_en.pdf (ltimo acesso 13/02/2014).
129
Jos Casalta Nabais, Direito Fiscal..., cit., pp 215.
130
A reforma tributria em curso incluir um regime sobre as infraces tributrias em geral (infraces fiscais administrativas e crimes fiscais), semelhana do que
ocorre com as infraces aduaneiras previstas no Cdigo Aduaneiro.
131
Renata da Cruz Almeida Cardoso, A Clusula Geral Anti-Abuso Qualificado
Luz da Lei Geral Tributria e da Lei Fundamental da Repblica in: Diogo Leite
Campos, Coordenador, Estudos de Direito Fiscal, Coimbra, Almedina, 2007.
132
Em Portugal existe um dever especial de cooperao para com Administrao
Fiscal de prticas que possam configurar um planeamento especial abusivo nos termos
do Decreto-Lei n29/2008, de 25 de Fevereiro, impondo um dever de comunicao
prvia Administrao Fiscal dessas prticas, Rui Duarte Morais, Manual de Procedimento e Processo Tributrio, Coimbra: Almedina, 2012, pp. 132-135.
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ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 37-85
Introduo
O presente artigo jurdico intenciona propiciar ao legislador brasileiro e nossa comunidade jurdica parmetros sobre a infrao
administrativa continuada (colhidos do Direito espanhol, peruano,
mexicano e portugus), como semente de reflexo para o aprimoramento da legislao ptria de Direito Administrativo Sancionador e
Disciplinar concernente ao ilcito continuado e a anlise de determinadas nuanas relacionadas a essa espcie de infrao administrativa.
Ao mesmo tempo, esta pesquisa jurdica realiza o estudo comparado dos Estatutos dos Servidores Pblicos da Unio e dos Estados-membros brasileiros, com vistas a aferir qual tem sido a disciplina
jurdica adotada por tais entes estatais relativamente contagem do
dies a quo da infrao disciplinar e, desse modo, almeja verificar qual
seria o paradigma legislativo mais apropriado ao aperfeioamento
desse aspecto da legislao do pessoal estatutrio.
3
Enquanto o direito objetivo, de acordo com o magistrio de Maria Helena
Diniz, diz respeito ao complexo de normas jurdicas que regem o comportamento
humano, prescrevendo uma sano no caso de sua violao (jus est norma agendi),
o direito subjetivo, na lio de Francisco Amaral, concerne ao poder que a ordem
jurdica confere a algum de agir e de exigir de outrem determinado comportamento.
Cf. Diniz, Maria Helena. Compndio de introduo cincia do direito. 17. ed. So
Paulo: Saraiva, 2005, p. 246; Amaral, Francisco. Direito civil: introduo. 7. ed. Rio
de Janeiro: Renovar, 2008, p. 224.
4
Enquanto o direito material, na lio de De Plcido e Silva, traz a lume a substncia, a matria da norma agendi, fonte geradora e asseguradora de todo direito,
consubstancia o princpio criador de toda relao concreta de direito, o direito
formal vem a instituir o processo ou forma de proteg-lo, no apenas as regras
processuais ou formalidades de processo como tambm outras regras de forma,
no meramente processuais. Cf. Silva, de Plcido. Vocabulrio jurdico. 27. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2008, p. 475.
10
Para o aprofundamento do estudo da potestade administrativa como decorrncia da formulao administrativista do princpio da legalidade, recomenda-se a leitura
da subseo III do Captulo VIII do Curso de derecho administrativo de Enterra e
Fernndez. Cf. Garca Enterra, Eduardo; Fernndez, Toms-Ramn. Curso de
derecho administrativo. 13. ed. Cizur Menor: Aranzadi (Thomson-Civitas), 2006,
v. 1, p. 447-462.
12
Traduo nossa do contedo do art. 4.6. do Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto, in litteris: Artculo 4. Rgimen, aplicacin y eficacia de las sanciones administrativas. [...] 6. No se podrn iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos
o conductas tipificados como infracciones en cuya comisin el infractor persista de
forma continuada, en tanto no haya recado una primera resolucin sancionadora
de los mismos, con carcter ejecutivo. Asimismo, ser sancionable, como infraccin
continuada, la realizacin de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el
mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecucin de un plan preconcebido o
aprovechando idntica ocasin. (grifo nosso) Cf. Espanha. Real Decreto 1398/1993,
de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento del procedimiento para el ejercicio
11
leis especiais, sem prejuzo dos prazos para a prescrio das demais
responsabilidades que a infrao possa ensejar. Caso no esteja determinado, prescrever em cinco anos, computador a partir da data
em que se cometeu a infrao ou desde que cessou, se foi uma ao
continuada.21 (grifo nosso)
21
Traduo nossa do disposto no art. 233.1 da Lei n. 27444, ipssima verba:
Artculo 233. Prescripcin
233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones
administrativas prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio
de los plazos para la prescripcin de las dems responsabilidades que la infraccin
pudiera ameritar. En caso de no estar determinado, prescribir en cinco aos computados a partir de la fecha en que se cometi la infraccin o desde que ces, si fuera
una accin continuada. (grifo nosso) Cf. Peru. Ley del Procedimiento Administrativo General: Ley 27444. Disponvel em: <http://www.ipd.gob.pe/transparencia_ipd/
documentos/baselegal/Ley_27444.pdf>. Acesso em: 25 ago 2010.
22
Traduo nossa do teor do art. 233.1 da Lei n. 27444, ipsis litteris virgulisque:
Artculo 79. La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas
prescribe en cinco aos. Los trminos de la prescripcin sern continuos y se contarn
desde el da en que se cometi La falta o infraccin administrativa si fuere consumada
o, desde que ces si fuere continua. (grifo nosso) Cf. Mxico. Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin
el 4 de agosto de 1994. Disponvel em: < http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/112.pdf>. Acesso em: 25 ago 2010.
que, no tocante infrao disciplinar continuada, principia a contagem do prazo prescricional a partir do fim da execuo do ilcito.
Em outras palavras, o incio do prazo da prescrio, por aplicao analgica da al. b) do n. 2 do art. 118 do CPenal/82 (ou do art.
119. do CPenal/95) foi fixado na cessao da execuo, ou seja, na
prtica do ltimo ato23 que integra a continuao24, frisou a Primeira
Subseo da Seo de Contencioso Administrativo (CA) do Supremo
Tribunal Administrativo (STA) portugus, ao motivar o Acrdo de
16 de janeiro de 2003 (Processo n. 0604/02), sob a relatoria do Juiz
Conselheiro Joo Cordeiro. Em mesmo sentido, esta ensinana jurisprudencial portuguesa: [...] Nos casos de infrao continuada, que
se prolongam ininterruptamente no tempo, o prazo de prescrio no
comea a correr enquanto no cessar a conduta faltosa.25 (Acrdo
TCAS de 16 de julho de 2005.)
Por motivos didticos (almejando-se expor, com mais acuidade,
o contexto jurdico portugus), cumpre trazer colao o relevante
retrospecto assim alinhavado pelo STA no Acrdo de 16 de Janeiro
de 2003 (Processo n. 0604/02):
A problemtica da infrao criminal continuada, desenvolvida,
inicialmente, entre ns, pelo Prof. Eduardo Correia, na sua tese de
doutoramento (Unidade e Pluralidade de Infraes Coimbra 1945)
e depois, nas suas lies (Lies de Direito Criminal, pg. 208 e ss.), foi
23
A ortografia das citaes dos julgados portugueses foi adaptada ao portugus
brasileiro.
24
Transcrio de trecho do item V da ementa e de parte da fundamentao do
aludido Acrdo STA de 16 de janeiro de 2003. Cf. Portugal. Supremo Tribunal
Administrativo (Primeira Subseco da Seco de Contencioso Administrativo). Acrdo de 16 de Janeiro de 2003 (Processo n. 0604/02). Relator: Juiz Conselheiro Joo
Cordeiro. Lisboa, 16 de Janeiro de 2003. Disponvel em: <http://www.dgsi.pt/jsta.
nsf/0/13f708580cea2ce780256cb600526185?OpenDocument&ExpandSection=1>.
Acesso em: 23 ago. 2010, grifo nosso.
25
Transcrio de parte do item III da ementa do indicado Acrdo TCAS de 16
de julho de 2005. Cf. Portugal. Tribunal Central Administrativo Sul (Contencioso
Administrativo 1. Juzo Liquidatrio). Acrdo de 16 de Junho de 2005 (Processo
n. 12327/03). Relator: Juiz Antnio Coelho da Cunha. Lisboa, 16 de Junho de 2005.
Disponvel em: <http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/0/5f94e69636e9a46e8025703000361b2
2?OpenDocument>. Acesso em: 23 ago. 2010, grifo nosso.
Ao se compulsar o repertrio jurisprudencial da Justia Administrativa de Portugal, percebe-se, como exemplo ilustrativo da relevncia prtica, em tal ordenamento jurdico, da discusso em torno do
incio da contagem do prazo prescricional da infrao disciplinar
continuada, as circunstncias em que o servidor pblico se ausenta,
de forma ininterrupta, de comparecer sua ambincia funcional e do
consequente exerccio de seu mnus pblico (vrias faltas ao servio
vislumbradas, a ttulo de infrao continuada, como uma conduta
faltosa nica):
Deste modo, e tendo-se em conta que a ARS Norte notificou a
Recorrente em 19/05/97, em 6/12/97 e em Dezembro de 1998 para
retomar funes no B... e que esta nunca o fez nem justificou as suas
faltas e que faltou ao servio, ininterrupta e continuadamente, at
4/11/99 foroso concluir que o mencionado prazo prescricional no
se tinha esgotado quando, em 2/12/99, lhe foi instaurado o procedimento disciplinar (vd. pontos 4 e 5 da matria de fato).29 (Acrdo
STA de 8 de outubro de 2009.)
[...] No se verifica a prescrio do procedimento disciplinar,
quando se considerou a infrao continuada at 04-11-99. Na
verdade, a arguida comeou a faltar ao servio, a partir de 07-0297, ininterruptamente, at 04-11-99, sem apresentar qualquer
justificao, constituindo, por conseguinte, uma infrao continuada, cujo prazo de prescrio no comea a correr, enquanto
o de Contencioso Administrativo). Acrdo de 16 de Abril de 1997 (Processo n.
021488). Relator: Juiz Conselheiro Azevedo Moreira. Lisboa, 16 de Abril de 1997.
Disponvel em: <http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7
fb51e4f7e673109802568fc0039b70c?OpenDocument&ExpandSection=1>. Acesso
em: 23 ago. 2010.
29
Transcrio de parte do item 1 da fundamentao do Acrdo STA de 8 de outubro de 2009. Cf. Portugal. Supremo Tribunal Administrativo (Primeira Subseco da
Seco de Contencioso Administrativo). Acrdo de 8 de Outubro de 2009 (Processo
n. 0498/09). Relator: Juiz Conselheiro Alberto Accio de S Costa Reis. Lisboa, 8
de Outubro de 2009. Disponvel em: <http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/0/a59676875a64
a81c802576500042a86b?OpenDocument&ExpandSection=1>. Acesso em: 27 ago.
2010.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 87-119
30
Transcrio de parte do item VI da ementa do indicado Acrdo TCAS de 20
de janeiro de 2005. Cf. Portugal. Tribunal Central Administrativo Sul (Contencioso
Administrativo 1. Juzo Liquidatrio). Acrdo de 20 de Janeiro de 2005 (Processo
n. 12328/03). Relator: Juiz Xavier Forte. Lisboa, 20 de Janeiro de 2005. Disponvel
em: <http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/0/a7384398a52d610f80256f97004bc545?OpenDo
cument>. Acesso em: 23 ago. 2010.
31
Transcrio de parte do item I da fundamentao do Acrdo TCAS de 11
de dezembro de 2008. Cf. Portugal. Tribunal Central Administrativo Sul (Contencioso Administrativo 1. Juzo Liquidatrio). Acrdo de 11 de Dezembro de 2008
(Processo n. 12328/03). Relator: Juiz Beato de Sousa. Lisboa, 11 de Dezembro de
2008. Disponvel em: <http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004
c6d7d/06c1a5fd95dbc37880257522004aa15a?OpenDocument>. Acesso em: 28 ago.
2010.
32
Transcrio de parte do item 3 da fundamentao do Acrdo TCAS de 16
de julho de 2005. Cf. Portugal. Tribunal Central Administrativo Sul (Contencioso
Administrativo 1. Juzo Liquidatrio). Acrdo de 16 de Junho de 2005 (Processo
n. 12327/03). Relator: Juiz Antnio Coelho da Cunha. Lisboa, 16 de Junho de 2005.
Disponvel em: <http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/0/5f94e69636e9a46e8025703000361b2
2?OpenDocument>. Acesso em: 23 ago. 2010.
3.Os sistemas do conhecimento e consumao do ato: Estatutos Funcionais da Unio e dos Estados-membros brasileiros
No mbito da legislao do pessoal estatutrio da Unio e de parcela considervel dos entes estatais brasileiros, defender-se a contagem
do prazo prescricional da infrao administrativo-disciplinar continuada a partir da data em que cessou o ilcito continuado esbarra
em normas legais que abraam o sistema da data do conhecimento do
fato (dies scientiae)34, a exemplo do art. 142, 1., da Lei n. 8.112, de
11 de dezembro de 1990, o Estatuto dos Servidores Pblicos da Unio
(O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido.35), executada a sua aplicao, pelo segmento majoritrio das legislaes estatutrias brasileiras que o adotam36, quando
33
Transcrio de parte do item II da ementa do indicado Acrdo STA de 16
de abril de 1997. Cf. Portugal. Supremo Tribunal Administrativo (Pleno da Seco de Contencioso Administrativo). Acrdo de 16 de Abril de 1997 (Processo
n. 021488). Relator: Juiz Conselheiro Azevedo Moreira. Lisboa, 16 de Abril de
1997. Disponvel em: <http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003e
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Acesso em: 23 ago. 2010.
34
Nassar, Elody. Prescrio na Administrao Pblica. 2. ed. So Paulo: Saraiva,
2009, p. 150-151.
35
Brasil. Lei n. 8.112, de 11 de novembro de 1990. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm>. Acesso em: 31 dez. 2010.
36
No caso do Estatuto dos Servidores Pblicos do Estado de Santa Catarina
(Lei Estadual n. 6.745, de 28 de dezembro de 1985), nem sempre a legislao penal
reger a contagem do prazo prescricional da infrao disciplinar-crime: apenas caso
Consideraes finais
(1) A formulao acolhida pelo Estatuto dos Servidores Pblicos do Estado de So Paulo (art. 261, 1., n. 1, da Lei Estadual
n. 10.261/1968), alm da virtude de iniciar, como regra geral, o cmputo do prazo da prescrio disciplinar da data em que praticada a
infrao (na esteira dos Estatutos dos Servidores Pblicos fluminense,
capixaba, goiano, sul-mato-grossense, sergipano, pernambucano e
cearense), destaca-se pelo diferencial (em comparao com os Estatutos Funcionais dos demais Estados-membros e da Unio) de positivar, de forma explcita, a hiptese de infrao continuada ou permanente, ao prescrever o comeo da contagem de tal prazo a partir do
dia em que cessada a continuao ou a permanncia (art. 261, 1.,
n. 2, da Lei Estadual n. 10.261/1968 SP), em consonncia, nesse
segundo aspecto (da expressa previso do dies a quo da infrao continuada), com a legislao regente do processo administrativo do Pas
Basco (art. 22.2, 2. parte da Lei 2/1998), do Peru (art. 233.1 da Lei
n. 27444/2001) e do Mxico (art. 79, in fine, da Lei do Procedimento
72
So Paulo. Lei Estadual n. 10.261, de 28 de outubro de 1968. Disponvel
em: <http://www.al.sp.gov.br/StaticFile/documentacao/estatuto_func_publico.htm>.
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ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 87-119
Resumo: Um sistema de governo o resultado de um vasto leque de factores sociais, culturais econmicos e polticos que se conjugam, dos quais derivam
relaes entre cidados de uma determinada comunidade, dirigida por um ou
mais indivduos que so os detentores do poder, que o exercem em benefcio e
no interesse comum dos outros membros da comunidade.
Em Angola, para analisarmos o sistema de governo, somos forados a fazer
uma incurso, ainda que sumria, sobre a sua histria recente, sobre o modo
como tem sido organizado o poder poltico, principalmente no perodo ps-independncia, e o modo como tem sido exercido.
Angola tornou-se independente em 1975, num contexto fortemente marcado
pela guerra fria, e a influncia deste ambiente global teve efeitos no plano interno,
reflectidos nos vrios textos constitucionais que marcaram a histria do pas.
Em 2010 aprovou uma Constituio que dota o Estado Angolano de um sistema
de governo de tipo presidencialista, inspirado noutros modelos que tomam em
considerao a separao de poderes e os direitos fundamentais como elementos
estruturantes e limitadores do poder poltico. Como sucede naturalmente em todos
os sistemas de governo, existem algumas diferenas entre o texto da Constituio,
a prtica constitucional e a vida em sociedade.
O presente artigo trata de analisar a evoluo do sistema de governo angolano,
sob diversos ngulos, tanto numa perspectiva histrica como actual, baseando-se nos modelos clssicos j estudados pela cincia jurdica e, apesar da escassez
de elementos de anlise no que toca historiografia africana, particularmente
a angolana, trata tambm de fazer um estudo comparado sobre os elementos
essenciais que concorrem para a caracterizao do actual sistema de governo em
vigor na Repblica de Angola.
Entregue: 20.5.2014; aprovado: 30.6.2014.
Organizado pela NOVA Direito e pela Faculdade de Direito da Universidade
Agostinho Neto.
1
2
Introduo
Um sistema de governo o resultado de um vasto leque de factores
sociais, culturais econmicos e polticos que se conjugam, dos quais
derivam relaes entre cidados de uma determinada comunidade,
dirigida por um ou mais indivduos que so os detentores do poder,
que o exercem em benefcio e no interesse comum dos outros membros
da comunidade.
Em Angola, para analisarmos o sistema de governo, somos forados a fazer uma incurso, ainda que sumria, sobre a sua histria
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 121-176
1.2.Para Bacelar Gouveia o poder poltico consiste na produo de comandos que imponham determinados comportamentos,
relativamente aos quais revela uma intrnseca aptido de obrigar, pela
fora se necessrio, ao respectivo acatamento, atravs do emprego de
esquemas de coaco material. Uma comunidade organizada e dotada
de um poder poltico nos termos, ora, definidos configura a ideia do
Estado em sede do qual possvel estudar-se as diversas formas e sistemas de governo3.
Bacelar Gouveia apresenta-nos o seguinte conceito de Estado:
estrutura juridicamente personalizada, que num dado territrio
exerce um poder poltico soberano, em nome de uma comunidade de
cidados que ao mesmo se vincula4. A partir deste conceito o autor
disserta sobre os trs elementos constitutivos do Estado, designadamente, o elemento humano o povo, o elemento funcional a soberania, e o elemento espacial o territrio5.
O povo a comunidade sobre quem se exerce o poder poltico.
Os membros da comunidade so pessoas que por fora da ligao ou
do vnculo jurdico que mantm com o Estado a que pertencem, dispem de direitos e de deveres tutelados pelo Direito, conferindo-lhes
o estatuto de cidados. A soberania entendida como o poder poltico
organizado com o objectivo de dotar os Estados dos rgos e dos meios
essenciais ao seu funcionamento, no seu prprio interesse e no interesse
do povo. E porque no h Estado sem territrio, o elemento espacial
representa este substrato no qual o Estado exerce a sua soberania e o
povo desenvolve as suas actividades, tuteladas e regidas pelo Direito.
3
Jorge Bacelar Gouveia, Manual de Direito Constitucional, Vol. I, 4. Edio
Revista e Actualizada, Almedina, Coimbra, 2011, p. 113 e ss; Ricardo Leite Pinto,
Jos De Matos Correia e Fernando Roboreso Seara, Cincia Poltica e Direito
Constitucional Teoria Geral do Estado e Formas de Governo, Vol. I, 5. Edio,
revista, Coleco Manuais, Lisboa 2013, p. 31 e ss; Manuel Proena de Carvalho,
Manual de Cincia Poltica e Sistemas Polticos e Constitucionais, 3. Edio, (revista
e actualizada), Quid Juris, Lisboa, 2010, p. 55 e ss.
4
Jorge Bacelar Gouveia, op. cit., p. 141. Cfr. Jorge Miranda, Teoria do
Estado e da Constituio, 3. Edio, revista, actualizada e ampliada, Editora Forense,
Rio de Janeiro, 2011, p.4 a 70.
5
Jorge Bacelar Gouveia, op. cit., p. 147 e ss.
6
Jnatas E. M. Machado e Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional
Angolano, 11. Edio, Coimbra Editora, Outubro, 2011, p. 12.
7
Jorge Miranda, op. cit., p 58. Ver tambm as pginas 62 e ss.
quer do ponto de vista das situaes fcticas concretamente desenvolvidas (da prtica constitucional).12 Demonstra-se com este conceito,
que na anlise dos sistemas de governo fundamental ter como pano
de fundo a realidade e a prtica constitucional inerente ao contexto a
ser tratado, permitindo a distino entre regimes polticos diferentes
fundados no mesmo sistema de governo (dois sistemas de governo
formalmente presidencialistas podem corresponder a experincias
constitucionais distintas entre si), ou caracterizar um dado sistema de
governo em funo do regime poltico prevalecente.
1.8. Trata-se, pois, de maneiras diferentes de abordar a questo
sobre a caracterizao do poder poltico, da relao entre os seus
rgos e destes com a comunidade em que est organizado. De resto,
estes conceitos so por vezes utilizados como sinnimos, em funo
do ponto de partida e da perspectiva de anlise como so tratados.
Da nossa parte, vamos utilizar o conceito de sistema de governo, na
linha de pensamento de Jorge Miranda, por maior comodidade de
exposio e coincidncia com o tema do relatrio, sem retirar qualquer
mrito abordagem feita por outros autores, at porque no vimos
diferenas substanciais entre as posies adoptadas.
1.9. De um ponto de vista jurdico-constitucional, Jorge Miranda
identifica trs princpios fundamentais que caracterizam os sistemas de
governo: o da separao de poderes; o da dependncia, independncia
ou interdependncia dos rgos (considerando a articulao existente
entre rgos e o modo como um deles pode influenciar a escolha de
titulares de outros rgos); e o conceito de responsabilidade poltica,
de um determinado rgo perante outro.
Em funo dos princpios em anlise, podem existir sistemas de
governo com concentrao de poderes e sistemas de governo com
desconcentrao de poderes. Um e outro distinguem-se pela maior ou
menor preponderncia do princpio da separao de poderes. Os sistemas de governo presidencial, parlamentar e semiparlamentar so os
12
Ricardo Leite Pinto, Jos de Matos Correia e Fernando Roboreso
Seara, op. cit., p. 302 e ss.
2. Os sistemas de governo
2.1. O sistema de governo parlamentar
2.1.1. Em regra, ao proceder-se anlise dos sistemas de governo
dada primazia ao sistema de governo parlamentar, por ser historicamente o mais antigo e pela influncia poltica e doutrinria que
exerceu noutras formas organizativas do poder poltico. A Inglaterra
considerada o bero do sistema de governo parlamentar. O seu sistema de governo no est consagrado numa Constituio em sentido
15
Para uma anlise aprofundada sobre a evoluo histrica da doutrina da separao de poderes, cfr. Nuno Piarra, op. cit., p. 41 a 139.
A ordem constitucional norte americana est profundamente relacionada com a colonizao gradual de parcelas de territrio do continente americano a partir do sculo XVI, por povos principalmente
provenientes do Reino Unido da Gr-Bretanha que, contrariamente aos
espanhis e aos franceses que se serviam da colonizao em busca de
metais preciosos e especiarias, foram motivados pelo esprito coerente
de religio (maioritariamente protestantes perseguidos na Europa) e
pelo esprito de liberdade, cujos benefcios viriam a ser preservados
a favor dos descendentes dos pais fundadores dos Estados Unidos da
Amrica, como sublinham na Declarao de Independncia de 1776
e no prembulo da Constituio 1787.
Apesar da riqueza e da importncia histrica do constitucionalismo
norte-americano, no objectivo deste relatrio analisar em profundidade essa evoluo histrica. No essencial pretende-se retratar os
aspectos fundamentais do sistema de governo presidencial e verificar
at que ponto a sua influncia est ou no presente no sistema de
governo angolano.
2.2.2. A separao de poderes na Constituio dos Estados Unidos
da Amrica procurou estabelecer equilbrios que evitassem a concentrao de excessivos poderes num determinado rgo de soberania,
que teria tendncia a subjugar os outros e criar novamente um sistema
de governo desptico semelhante ao que obrigou o povo americano a
lutar pela independncia.
Este equilbrio de poderes foi conseguido tendo sido criado um
Congresso eleito democraticamente e constitudo por duas cmaras que
se equilibram mutuamente; um Presidente, tambm eleito democraticamente (por via indirecta) titular do poder executivo que condicionado
pelo Congresso para a aprovao de determinadas leis, principalmente
o oramento, mas que tem poder de veto sobre diplomas aprovados por
este rgo; e um poder judicial forte, com poderes de fiscalizao da
constitucionalidade das leis, por via da judicial review, constituem
os elementos fortes que caracterizam o sistema de governo presidencial norte-americano. Apesar dos pesos e contrapesos do sistema,
, em certas ocasies, no Presidente dos Estados Unidos da Amrica
que gravita a vida poltica do pas, sem prejuzo da preponderncia do
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 121-176
21
22
Armadas. O Presidente dispe tambm de poderes excepcionais previstos no art. 16., que podem ser accionados em caso de grave crise
nacional que afecte o normal funcionamento das instituies, mas tais
poderes muito poucas vezes foram utilizados. Finalmente tem poder de
veto; nomeia os titulares de cargos civis e militares; e tem a faculdade
de enviar mensagens s duas Cmaras do Parlamento, ou de discursar
no Parlamento reunido em Congresso29.
2.3.3. O Parlamento o rgo legislativo por excelncia, a casa
da democracia em Frana. composto de duas cmaras, a Assembleia
Nacional que representa os franceses e conta com 577 Deputados
eleitos por um mandato de cinco anos, e o Senado que representa
as colectividades territoriais, bem como os nacionais residentes no
estrangeiro, e compe-se de 348 senadores, com mandatos de seis anos
(e renovaes parciais de trs anos), eleitos por sufrgio indirecto30.
De acordo com o art. 24., o Parlamento vota as leis, controla a
aco do governo e avalia as polticas pblicas. Seguem-se um conjunto
de artigos relacionados com as demais competncias do Parlamento,
sua organizao e funcionamento, assim como os direitos e regalias
dos membros que o integram31.
2.3.4. O Governo o rgo executivo constitudo pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros, que tem a particularidade de ser nomeado
pelo Presidente da Repblica em funo do resultado das eleies legislativas. O Primeiro-Ministro tem legitimidade democrtica e, apesar de
ser nomeado pelo Presidente da Repblica, a sua exonerao implica
a queda do Governo, em caso de aprovao de uma moo de censura
ou a reprovao do programa de governo pelo Parlamento. Alm das
competncias executivas, o Governo tambm titular de competncias legislativas, em matrias que no estejam constitucionalmente
reservadas lei.
O Governo politicamente responsvel perante o Presidente da
Repblica e o Parlamento e mantm com este rgo de soberania uma
Ttulo II da Constituio Francesa, artigos 5. a 18..
Artigos 24. e 32. da Constituio Francesa.
31
Art. 18., idem.
29
30
32
partir da Constituio de 1933, com o objetivo de colhermos elementos que influenciaram a resistncia poltica em Portugal e em Angola,
e as implicaes que tiveram no constitucionalismo dos dois pases,
particularmente em Angola. Esta Constituio foi responsvel pelo
corporativismo e pelo carcter autoritrio e repressivo nos direitos,
liberdades e garantias, com estes direitos a serem sujeitos a leis especiais que viriam a regular o exerccio da liberdade de expresso, ensino,
reunio e associao, bem como a recusa separao de poderes
liberal33.
Gomes Canotilho demonstra que ao pretender furtar-se da instabilidade governativa que dominou a I Repblica, o regime estabelecido
pela Constituio de 1933 acabou por efectuar determinados arranjos
organizativos, destinados a criar um Estado forte. O resultado prtico
foi a criao de um executivo forte isento de fiscalizao pelo poder
legislativo, entretanto, esvaziado de poder. Nestas circunstncias, a vida
poltica passou a ter como epicentro o poder executivo que evoluu para
um presidencialismo de Primeiro-Ministro, com poderes presidenciais,
legislativos e executivos. Em jeito de remate, Gomes Canotilho diz:
Daqui se conclui que o regime, ao evoluir para um presidencialismo
de Primeiro-Ministro, concentrou no executivo funes presidenciais
e legislativas (alm das tarefas prprias do Governo) possibilitadoras
da estruturao de um poder poltico autoritrio34.
Foi neste ambiente de forte produo legislativa opressora, tanto
constitucional como ordinria, que comeou a emergir no seio da elite
angolana um movimento emancipalista, em finais dos anos cinquenta,
33
Proena de Carvalho, op. cit., p. 318. Quanto natureza do regime, prossegue o autor, o mesmo ditatorial pois assenta, nomeadamente, na inexistncia das
liberdades fundamentais, tais como a liberdade de expresso, reunio e associao,
na existncia de uma polcia poltica (responsvel por algumas dezenas de mortes)
e de presos polticos (cerca de 15000 em 48 anos), no chamado exame de censura
prvia, em eleies apenas formais, na violao de direitos fundamentais, num poder
judicial controlado pelo poder poltico (vide os tribunais militares especiais e os
famigerados tribunais plenrios que julgam os presos polticos), na instituio de um
partido nico e, subsequentemente, na impossibilidade de alternncia de poder. Idem,
p. 319.
34
Gomes Canotilho, op. cit., p. 178-180.
e no incio dos anos sessenta deu incio luta armada que conduziu o
pas independncia de Portugal35.
A presso militar nas colnias e a incapacidade do regime fascista
em fazer face s crises poltica, econmica, militar e social, conduziram ao derrube do regime num golpe de Estado, no dia 25 de Abril
de 1974. As consequncias deste acto repercutiram-se at s colnias
portuguesas, culminando com a independncia de Angola, Cabo Verde,
Moambique e S. Tom e Prncipe. A Guin Bissau tinha proclamado a
sua independncia unilateralmente em 1973, ao passo que Timor Leste
foi invadida pela Indonsia, devido retirada do exrcito portugus
e fragilidade da Frente de Libertao de Timor Leste em assumir o
poder no territrio, adiando a independncia deste pas para 20 de
Maio de 2002.
A luta armada pela independncia nacional em Angola foi conduzida por trs movimentos de libertao (Movimento Popular de
Libertao de Angola MPLA; Frente Nacional de Libertao de
Angola FNLA; e Unio Nacional para a Independncia Total de
Angola UNITA) que, ao longo de todo o processo revolucionrio,
em certa medida influenciados pela guerra fria, no conseguiram
encontrar um denominador comum que conjugasse os interesses de
todos em benefcio do povo angolano, de forma unida e com uma s
voz. Em consequncia, vrios foram os conflitos entre os movimentos
de libertao, o que fez com que, a 11 de Novembro de 1975, apenas
o MPLA estivesse politicamente preparado para representar o povo
angolano e, em seu nome, proclamou ao pas e ao mundo, a independncia da Repblica Popular de Angola, pela voz do seu Presidente
Dr. Antnio Agostinho Neto, empossado na mesma altura como
o primeiro Presidente de Angola.
Ao analisar o estatuto poltico-administrativo da Provncia de Angola,
Armando Marques Guedes, Carlos Feij e outros, relevam os efeitos nefastos de
medidas administrativas tomadas pelo Estado Novo, que funcionaram como verdadeiras bomba relgio que fizeram eclodir a luta armada no incio dos anos sessenta.
Cfr. Armando Marques Guedes, Carlos Feij, Carlos de Freitas, NGuno Tiny,
Francisco Pereira Coutinho, Raquel Barradas Freitas, Ravi Afonso Pereira e
Ricardo do Nascimento Ferreira, Pluralismo e legitimao, A Edificao Jurdica
Ps-Colonial de Angola, Almedina, Coimbra, 2003, p. 47 e ss.
35
36
entanto, viu alargada a sua composio aos representantes da organizao juvenil (JMPLA), da mulher (OMA) e de defesa popular (ODP),
permite-nos concluir que houve da parte do legislador o desejo de
estabelecer um maior equilbrio no sistema de governo, aproximando-o de um sistema de tipo semipresidencialista de pendor presidencialista, tendo em linha de conta que o Presidente da Repblica
continua a ser o Presidente do Conselho da Revoluo e mantm o seu
predomnio sobre os outros rgos do Estado. Contudo passa a existir
uma maior participao do Conselho da Revoluo no exerccio do
poder legislativo, o que atenua, em certa medida, o excesso de poder
do Presidente da Repblica. Tudo, como evidente, no contexto do
regime de partido nico.
3.2.5. Uma nova reviso Lei Constitucional feita a 16 de Janeiro
de 1979, com o propsito de extinguir o cargo de Primeiro-Ministro e
reestruturar o Governo em matria de natureza executiva. A extino
do cargo de Primeiro-Ministro acentua o pendor presidencialista do
governo e a concentrao de poderes executivos e legislativos no Presidente da Repblica que continua a presidir o Conselho da Revoluo.
A extino do cargo de Primeiro-Ministro foi o corolrio lgico
da dificuldade de convivncia deste com o Presidente da Repblica,
num regime monoltico e do qual o Primeiro-Ministro no o Chefe
do Governo. De resto, essa extino foi feita ao arrepio da Lei Constitucional, como bem salienta Ado De Almeida47.
3.2.6. A reviso constitucional de 1980 realiza-se num contexto
muito delicado, pautado pela morte do primeiro Presidente da Repblica de Angola, a 17 de Setembro de 1979, e pela persistncia do
conflito armado. Tratou-se de uma reviso profunda, quer do ponto
de vista poltico-ideolgico, como da organizao do poder poltico e
do equilbrio de poder.
52
53
p. 82.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 121-176
54
55
Sobre a reviso constitucional de 1991, cfr. Armando Marques Guedes,
op. cit., p. 240, e ss; Ral Arajo, op. cit., p. 249 e ss; Ado de Almeida, op. cit.,
p. 84, e ss.
56
Alm dos princpios jurdicos constitucionalmente conformadores, outros princpios fundamentais, de garantia e impositivos passam a fazer parte desta Lei Constitucional, que reforam a ideia de se estar perante uma nova realidade que ultrapassa
uma simples reviso na continuidade. Sobre a tipologia de princpios, cfr. Jonatas
E. M. Machado e Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional Angolano,
Coimbra Editora, 1. Edio, 2011, p. 70 e ss. Cfr. tambm Gomes Canotilho, op.
cit., p. 1164 e ss.
pleito eleitoral com o objectivo implcito de tornar os lderes dos partidos concorrentes s eleies, os principais (e praticamente nicos)
ganhadores de tudo, em caso de dupla vitria nas eleies (legislativas
e presidenciais). Ganham como Presidente por terem sido eleitos por
sufrgio universal e directo, e ganham nas legislativas por serem o
Presidente do partido vencedor. Parlamento e Presidente da Repblica
tornam-se os nicos rgos com legitimidade democrtica e o Primeiro-Ministro visto como o primeiro entre os Ministros e no como um
rgo com legitimidade democrtica prpria. Com estes ingredientes,
o poder de nomeao e de exonerao do Primeiro-Ministro, principalmente em caso de desconforto no relacionamento institucional,
assume contornos ampliados no sistema de governo semipresidencial previsto formalmente na Lei Constitucional, favorecendo a sua
caracterizao, de facto, como sistema de governo presidencialista,
em detrimento daquele.
O que afirmamos torna-se muito mais consistente com a no nomeao de Primeiros-Ministros at s eleies de 2008 e a eliminao
completa deste cargo na Constituio de 2010.
70
80
81
82
neste sentido que devem ser entendidos os conceitos de fiscalizao, controlo e interdependncia de funes previstos na CRA e na
lei ordinria.
4.Concluses
Em primeiro lugar, a Histria Universal concedeu ao mundo
moderno trs grandes sistemas de governo: o parlamentar, o presidencial e o semipresidencial. Um quarto modelo existiu at ao fim do
sculo passado, perdendo a sua influncia com a queda do muro de
Berlim e o fim da ex-URSS. Na formao dos seus governos, as sociedades inspiram-se nestas grandes matrizes para criarem os respectivos
sistemas adaptados s realidades concretas em que so implantados.
Em segundo lugar, verificamos que enquanto durou a guerra fria,
alimentada pelos dois maiores blocos polticos e militares liderados
pelos Estados Unidos da Amrica, por um lado, e pela ex-URSS,
por outro, vrias foram as experincias de governo ideologicamente
influenciadas pelas trs matrizes de origem capitalista e de economia
de mercado, e outras influenciadas pela matriz de inspirao marxista-leninista e de economia planificada. A Repblica de Angola experimentou um sistema de governo monopartidrio de matriz socialista
nos primeiros 12 a 15 anos de independncia, dando lugar a uma
I Repblica, pautada pela concentrao de poderes no Presidente da
Repblica; iniciou a partir de 1987 um perodo de transio que culminou com a abertura poltica e econmica, formalmente plasmada na
Lei Constitucional de 1992, que iniciou uma II Repblica caracterizada
pela democracia multipartidria, instaurao do Estado Democrtico
de Direito, respeito pelos direitos, liberdades e garantias do cidado, e
formalmente governada por um sistema de governo semipresidencial de
pendor presidencialista. O exerccio do cargo de Primeiro-Ministro, nos
casos em que ocorreu, no reduziu o peso do Presidente da Repblica
na vida poltica do Estado; de 2010 at ao presente foi inaugurado um
novo ciclo poltico e a III Repblica, marcada pelo retorno inequvoco
do predomnio do Presidente da Repblica na vida poltica do Estado
e a criao de um sistema de governo presidencialista.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 121-176
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sites/default/files/matdidatico/ A%20Declaracao%20de%20Independencia%20dos%20EUA.pdf
5. Declarao de Independncia dos Estados Unidos da Amrica (1776). In
Infopdia, Porto Editora, 2003-2013. http://www.infopedia.pt/$declaracao
-de-independencia-dos-estados
Introduo
Com o presente trabalho pretendemos realizar uma reflexo sobre
a evoluo histrica da fiscalizao sucessiva concreta no contexto da
Justia Constitucional angolana.
Trata-se de um estudo que reputamos to oportuno quanto profcuo, por proporcionar a realizao de um balano global e a possibilidade de um contacto com o perfil de cada uma das etapas da evoluo
da Justia Constitucional Angolana.
No ser ocioso realar que o ordenamento jurdico angolano
nutriu-se substancialmente de elementos que lhe foram legados pelos
mais carismticos modelos de Justia Constitucional.
Por esta razo, efectuamos previamente um priplo pelos mais
importantes modelos de Justia Constitucional que, devido ao seu
carcter matricial, acabaram por exercer uma decisiva influncia nos
diversos ordenamentos disseminados pelo mundo.
Nesta esteira, serviram de lastro ao nosso estudo alguns autores
clssicos, tais como Alexander Hamilton, tributrio dos Federalist
Papers3, cujos textos foram elaborados com vista promoo da
Entregue: 3.3.2014; aprovado: 2.6.2014.
Doutorando da NOVA Direito e da Universidade Agostinho Neto.
3
The Federalist Papers uma srie de 85 artigos que fundamentaram a necessidade da ratificao da Constituio dos Estados Unidos da Amrica. o resultado de
reunies que ocorreram em Filadlfia em 1787. Depois da promulgao da Constituio, os seus autores continuaram envolvidos na poltica. James Madison foi um dos
1
2
decidir sobre a aplicao de cada uma. Assim, se uma lei estiver em contradio com
a Constituio, se tanto a lei como a Constituio se aplicarem a um dado caso particular, de modo a que o Tribunal tenha que decidir este caso em conformidade com
a lei, no observando a Constituio, ou em conformidade com a Constituio no
observado a lei, estamos face verdadeira essncia da funo jurisdicional. A funo
jurisdicional no uma funo poltica, mas uma funo de aplicar e interpretar a lei.
8
O precedente surge a partir do momento da confirmao do Supremo Tribunal.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 177-210
Republica quem deveria controlar a Constituio sempre que a suspendesse e chamasse a si poderes absolutos que, em estado de excepo,
a prpria Constituio de Weimar lhe conferia.
Assim, logo partida, se pode concluir que Hans Kelsen pugnava
por uma democracia, enquanto Schmitt, por um Estado autoritrio.
A discusso do modelo europeu realiza-se sem qualquer referncia,
comparao ou paralelo com o modelo norte-americano. Estas questes so tratadas com um pendor eurocntrico, no obstante a Justia
Constitucional americana tivesse j mais de um sculo e constitusse
uma experincia incontornvel.
Eis os elementos que distinguem o sistema kelseniano do norte-americano:
Uma nica instncia central de controlo (Tribunal Constitucional);
Declarao de inconstitucionalidade com efeito ex nunc;
Declarao de inconstitucionalidade com eficcia erga omnes.
Hans Kelsen era um positivista, razo pela qual prezava muito a
segurana jurdica. Para ele, um acto inconstitucional no era um acto
nulo. Este no necessitava de um outro acto jurdico para lhe retirar
a sua qualidade de acto jurdico usurpado.
Esse conceito de lei que triunfa ao longo do sculo XIX nos Estados de democracia parlamentar, um grande obstculo criao de
tribunais que fiscalizem ou controlem o legislador.
Trata-se de filosofias que se mostram antagnicas
Nesta esteira, apenas no termo da 2. Guerra Mundial, em 1945,
ficou generalizadamente aceite pelos Estados Europeus de matriz
romano-germnica, a instituio de uma Justia Constitucional.
As ideias de Hans Kelsen podem reconduzir-se s seguintes linhas
de fora:
Existncia de um Tribunal com competncia centralizada;
A declarao de inconstitucionalidade com fora geral e obrigatria;
A declarao de inconstitucionalidade sem efeitos repristinatrios;
A declarao de inconstitucionalidade com eficcia ex nunc.
Hans Kelsen afirma que o Tribunal no pode conhecer das inconstitucionalidades ex oficio.
Neste particular, Kelsen mostrava-se muito cptico ante o recurso
Aco Popular uma vez que, segundo ele, esta implicaria no s um
conjunto de aces temerrias, mas sobretudo, o risco de uma pesada
sobrecarga no caudal processual do Tribunal Constitucional.
3. O Controlo da Constitucionalidade em Frana
3.1. A criao do Conseil Constitutionnel
O caso francs mostra-se to sui generis quanto profcuo para os
restantes ordenamentos.
O esteretipo francs ilustra o quanto a Frana se revelou refractria do modelo de controlo de constitucionalidade europeu. O direito
francs partiu do pressuposto da soberania da lei, isto , da lei como
expresso da vontade geral, como afirmava Jean Jacques Rousseau12.
12
Jean-Jacques Rousseau (Genebra, 28 de Junho de 1712 Ermenonville, 2 de
Julho de 1778) foi um importante filsofo, terico poltico, escritor e compositor
Quando o Conseil Constitutionnel15 declarou a inconstitucionalidade emergente da violao do Direito de Associao, criou uma
inovao que marcou a sua converso numa verdadeira jurisdio
constitucional.
Como consequncia de uma alterao da Constituio preconizada
pelo Presidente Valry Giscard dEstaing, aquela passou a permitir
que um determinado nmero de deputados e de senadores16 pudesse
tambm ter acesso ao Conseil Constitutionnel. Estvamos face a uma
segunda Revoluo.
Trata-se da mais importante fase da evoluo da Justia Constitucional angolana porquanto, duas leis aprovadas nesse perodo alteraram radicalmente o panorama desta jurisdio. Foi aprovada a Lei
n. 2/08, sobre a Orgnica do Tribunal Constitucional e a Lei n. 3/08,
sobre a Orgnica do Processo Constitucional.
No ser ocioso relembrar que, no perodo anterior (1992 2008),
incumbia ao Tribunal Supremo administrar a Justia Constitucional
enquanto no fosse criado o Tribunal Constitucional. Tratou-se,
como observamos, de um perodo em que a ausncia de disposies
de natureza adjectiva espartilhou sobremaneira a administrao da
Justia Constitucional.
Nos termos do Art. 121., n. 1., da Lei n. 23/92, sobre a Reviso
Constitucional, os tribunais j vinham garantindo e assegurando a
observncia da Lei Constitucional das Leis e demais disposies normativas vigentes.
Isto significa que os tribunais judiciais tinham formalmente a
faculdade de apreciar a inconstitucionalidade das normas, no quadro
de um sistema difuso, inspirado na Judicial Review norte-americana.
Nesta esteira, o Tribunal Supremo, na veste de Tribunal Constitucional, tinha a faculdade de apreciar superiormente a inconstitucionalidade de todas as decises dos demais tribunais que desaplicassem
ou aplicassem normas alegadamente inconstitucionais (Art. 134.
d) e e)).
O mrito da Lei n. 2/08, de 17 de Junho, radicou no facto de
ter realizado o casamento entre o sistema difuso, consagrado no Art.
121. e o concentrado do Art. 134., atravs da criao de normas que
tornaram o recurso obrigatrio para o Ministrio Pblico em todas
aquelas decises dos demais tribunais que desapliquem ou apliquem
normas alegadamente inconstitucionais (n. 3 do Art. 21. da Lei
n. 2/08, de 17 de Junho, sobre o Tribunal Constitucional). Do casamento acima referido, emergiu aquilo a que podemos designar de um
sistema misto de Justia Constitucional.
Ainda nos termos do n. 4 do Art. 21. da Lei n. 2/08, compete ao
Tribunal Constitucional apreciar os recursos de constitucionalidade
interpostos das decises dos demais tribunais que ofendam princpios,
direitos, liberdades e garantias previstas na Constituio.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 177-210
Justifica-se esta medida porquanto, as decises do Tribunal Constitucional que declarem a inconstitucionalidade de determinada norma
no mbito da fiscalizao concreta, no tm fora geral e obrigatria,
contrariamente ao que preconizava Hans Kelsen22, mas efeito inter
partes no esprito da Judicial Review norte-americana.
Assim, este recurso revela-se pertinente uma vez que previne os
rgos judiciais da eventualidade de proferirem duas decises discrepantes sobre matrias idnticas. Urge que, face circunstncia da
prolao de uma deciso assente numa norma julgada inconstitucional,
seja concedida ao Tribunal Constitucional a oportunidade de se voltar
a pronunciar de forma definitiva.
So tambm recorrveis, nos termos da alnea d) do Art. 36., as
decises que recusem a aplicao de normas com o fundamento na
violao pela mesma de uma conveno internacional de que Angola
seja parte.
Confrontamo-nos com uma questo insolvel e que tem sido
objecto de permanente dissdio doutrinrio e jurisprudencial, porquanto, o Direito Internacional vem adoptando uma posio e o
Direito Constitucional, outra.
Nos termos do Art. 46. da Conveno de Viena sobre os Tratados,
o direito internacional prevalece sobre os direitos internos.
Para os constitucionalistas, todas as normas que no se compaginem com a Constituio consideram-se inconstitucionais.
Para o Direito Internacional, as questes so analisadas de forma
contrria: se o direito internacional no prevalecesse sobre o direito
interno, sucumbiria, uma vez que seria, a todo o momento, suplantado
pelo Direito Constitucional.
Com a evoluo do direito, operou-se uma certa flexibilizao no
pensamento constitucionalista ao admitir que certa estirpe de normas
22
Para Kelsen, se um tribunal coloca ao Tribunal Constitucional a questo da
inconstitucionalidade este entender que essa norma inconstitucional, declara-o com
fora geral e obrigatria. Este o corolrio lgico do sistema concentrado defendido
por Kelsen e que acolhido pelo direito espanhol e outros. S no resulta do Direito
Constitucional portugus e angolano por virtude do seu compromisso com o sistema
difuso. Portugal e Angola combinam dois modelos, o difuso e o concentrado, razo
pela qual se considera misto.
A ausncia de uma previso de prazos para a prtica de determinados actos processuais constitui uma lacuna constitucional que
pode contender com o essencial do direito fundamental de acesso aos
tribunais.
5.Concluses
O priplo que realizamos pelas vrias etapas da evoluo da Justia
Constitucional angolana conduziu-nos, panoramicamente, s seguintes
constataes:
1 No foi em sede da primeira Constituio de 1975 que nasceu
a Fiscalizao Sucessiva concreta ou abstracta da constitucionalidade das normas. Durante este perodo, no existiram condies jurdicas ou pressupostos polticos para a administrao
da Justia Constitucional.
2 A Fiscalizao Sucessiva concreta surgiu formalmente em
Angola com a Lei n. 23/92, todavia, apenas se materializou
no ano de 2010 atravs do Recurso Ordinrio de Inconstitucionalidade n. 123/2010, interposto junto do Tribunal Constitucional no mbito do Processo n. 162/10, por Jos Benjamim
Fuca, Belchior Lanso Taty, Raul Taty e Francisco Luemba a um
acrdo do Tribunal Provincial de Cabinda.
3 A Justia Constitucional Angolana tem carcter misto, porquanto articula o modelo de Justia Constitucional difuso de
inspirao norte-americana com o modelo concentrado europeu, uma vez que dispe de um Tribunal Constitucional que
administra superiormente a Justia Constitucional.
4 A Justia Constitucional angolana apresenta como linhas de
fora uma declarao de inconstitucionalidade com eficcia
inter partes (na fiscalizao concreta), efeito ex tunc (em princpio) e um carcter repristinatrio.
5 Durante o perodo 2008-2012, o Tribunal Constitucional, no
mbito da Justia Constitucional, apreciou apenas um Recurso
Ordinrio de Inconstitucionalidade no mbito da Fiscalizao
Sucessiva Concreta.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 177-210
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ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 177-210
1.Introduo
O Estado pode interferir na autonomia dos indivduos de manifestar o livre desenvolvimento de sua personalidade humana? O ordenamento jurdico brasileiro protege o direito ao corpo, vedando atos
de disposio, durante a vida do indivduo, que importem diminuio
permanente da integridade fsica ou que contrariem os bons costumes.
Atualmente tm-se tornado cada vez mais populares os atos de customizao do corpo, como nos casos de tatuagens, de transexualismo,
de cirurgias plsticas para melhorias estticas. Esses exemplos so
bastante comuns e tm, aos poucos, embora ainda haja preconceito,
se popularizado e sido aceitos pelo ordenamento jurdico como excees justificveis em virtude da proteo que o Estado d liberdade,
tornando-a um direito inviolvel.
H, no entanto, um exemplo de customizao do prprio corpo
conhecido como transtorno da identidade corporal, que tem sido
objeto de estudos na rea mdica, mas que raramente discutido no
campo jurdico. O transtorno conhecido na literatura mdica por
sua sigla em ingls BIID (Body Identity Integrity Disorder), sob o qual
esto classificados os casos de pacientes cujas demandas concernem
amputao de membros saudveis, semelhantes s apresentadas por
pacientes psicticos em situao crtica, por vtimas de derrames cerebrais e por pessoas em certos casos de parafilia4. O interessante sobre
esse transtorno que ele no classificado como patologia e os candidatos a um diagnstico positivo reivindicam que ele seja reconhecido
como patolgico, de maneira que o tratamento seja a amputao da
parte do corpo que os faa sentirem-se incompletos5. Assim, diante da
inviolabilidade da liberdade e da vida, e do direito sade, tais indivduos reivindicam o direito a serem tratados e, por isso, amputados.
Haveria, ento, um direito de dispor de seu prprio corpo para se
sentir bem em relao a si mesmo, ainda que isso importe em dimi4
Moreira, Luiz Eduardo de Vasconcelos et al. Construes do corpo na razo
diagnstica do DSM e da psicanlise. A peste, So Paulo, vol. 2, n. 1, p. 79-88, jan./
/jun. 2010, p. 83.
5
Moreira, Luiz Eduardo de Vasconcelos et al. Construes do corpo na razo
diagnstica do DSM e da psicanlise. A peste, So Paulo, vol. 2, n. 1, p. 79-88, jan./
/jun. 2010, p. 86.
a o problema, considerando que proceder amputao de um membro perfeitamente saudvel consiste em opo inoportuna e drstica,
alm de altamente discutvel. Entre os casos j reportados, h uma
diversidade de tratamentos j realizados em pacientes.
Pelos relatos mdicos, a psicoterapia tem se mostrado pouco
eficiente entre pacientes com BIID, at o momento; medicamentos
antidepressivos e terapia comportamental foram capazes de amenizar os pensamentos dirigidos a amputar o membro, se, no entanto,
os suprimir25. Terapia com movimentos e msica j foi utilizada em
1984, em que foi feita a tentativa de reintegrar a parte estranha do
corpo com sua representao cerebral, com o objetivo de reinstalar
conexes neurais atrofiadas entre corpo e crebro, mas no foram
efetivos em casos em que o membro estranho havia sido excludo do
mapa corporal no crebro26. A literatura mdica fala, tambm, em
mtodos ainda em desenvolvimento, como a estimulao magntica
repetitiva e a implantao de estimulao por eletrodos na rea afetada
do crebro27. Entretanto, a literatura pesquisada parece sugerir que,
apesar de haver uma gama de terapias j testadas em pacientes, no
seja possvel concluir que alguma delas seja completamente eficiente
na cura do distrbio de identidade da integridade corporal, embora
algumas tenham sido eficazes no sentido de aliviar a angstia e a sensao de corpo estranho.
A amputao, por outro lado, aparentemente tem sido eficaz em
alguns casos, segundo relatos mdicos. Alguns pacientes conseguiram
que mdicos realizassem a operao de forma no autorizada, muitas
vezes clandestinamente. De acordo com especialistas, o acompanhamento ps-cirrgico curto, mas todos os pacientes parecem ficar
satisfeitos com o resultado: passaram a se sentir completos, tornando
Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 39.
26
Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 39.
27
Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 39.
25
32
Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 40.
33
Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 40.
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Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 40.
35
Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 40.
36
Mller, Sabine. Body Integrity Identity Disorder (BIID) Is the Amputation
of Healthy Limbs Ethically Justified? The American Journal of Bioethics, vol. 9,
n. 1, 2009, p. 40.
Karl pelo artigo jornalstico, usou uma colher de madeira para jogar
mais gelo granulado dentro do balde e encheu a lata de lixo com dixido de carbono, que estava a 57. C. Nos 45 minutos seguintes, Karl
colocou suas pernas na lata de lixo e continuou a adicionar gelo seco
at que chegasse ao topo. Passou as prximas seis horas com os membros dentro do gelo, adicionando mais para que eles permanecessem
cobertos. Karl, formado em Qumica, fez todos os clculos antes de
proceder prtica que levou amputao. Calculou a termodinmica,
a massa do tecido, quanto de calor seria necessrio subtrair do tecido
para atingir a temperatura certa para congelar, tendo concludo que
em seis horas certamente teria congelado toda a espessura das pernas.
Conforme a notcia, depois das seis horas Karl dirigiu, ele prprio, at
o pronto-socorro, com o sistema automtico de controlo atravs das
mos que havia instalado no carro. Depois de alguns dias, sua perna
comeou a ficar preta e o tecido comeou a morrer, de modo que os
mdicos no tiveram opo seno amputar ambas as pernas46. Mas
esse um caso extremo e talvez se possa afirmar que at raro.
Outro indivduo, chamado Baz, relata que se lembra de ter visto
uma pessoa amputada aos quatro anos de idade. Quando chegou aos
sete, comeou a pensar que aquela era a maneira que ele deveria ser.
Porm, somente amputou a perna depois dos cinquenta anos. Ele, assim
como no caso mencionado acima, congelou sua perna em gelo seco at
que o dano fosse irreversvel, tendo o membro efetivamente amputado
por um cirurgio aps o ocorrido. Baz confirma que, quando acordou
do efeito da anestesia, todo o seu tormento havia desaparecido.
Um dos especialistas no assunto, que tem trabalhos publicados
sobre o BIID, um cirurgio havia realizado a cirurgia em dois pacientes, um ingls e um alemo, sendo que tinha mais seis pacientes cuja
elegibilidade para a operao estava sendo considerada. Entretanto,
aps uma investigao interna do Hospital Forth Valley NHS, ele foi
proibido de realizar as amputaes eletivas e hospitais particulares
tambm no o autorizam a prosseguir com as cirurgias. O mdico
afirma ter medo de que os pacientes causem danos graves a si prprios
46
Disponvel em: http://abcnews.go.com/Primetime/Health/story?id=1806125&
page=1#.T-dh4heZ2DM. Acesso em: 9 jul. 2012.
4.Concluso
Com esse aumento no nmero de evidncias e registros, provvel
que dentro de mais alguns anos alguns consensos em torno do BIID
sejam formados na comunidade cientfica, permitindo um estudo mais
sistematizado, bem como alcanar algumas concluses e indicar formas
de tratamento. Isso certamente contribuir com o desenvolvimento
da regulamentao jurdica da questo, j que, atualmente, qualquer
concluso, especialmente no mbito jurdico, muito preliminar e
carece de um embasamento mais forte. Todavia, possvel cogitar a
necessidade de reformulao da proteo jurdica atualmente dada ao
Disponvel em: http://www.guardian.co.uk/society/2000/feb/01/futureofthenhs.
health. Acesso em: 16 jul. 2012.
48
Disponvel em: http://www.guardian.co.uk/society/2000/feb/01/futureofthenhs.
health. Acesso em: 16 jul. 2012.
49
Ryan, Christopher James. Out on a limb: the ethical management of Body
Identity Integrity Disorder. Neuroethics, vol. 2, 2009, p. 21.
50
Lawrence, Anne A. Clinical and theoretical parallels between desire for limb
amputation and gender identity disorder. Archives of Sexual Behavior, vol. 35, n. 3,
jun. 2006, p. 263.
47
corpo e integridade fsica do indivduo em conflito com sua autonomia e liberdade de manifestar a personalidade humana com a qual se
sente melhor. A ponderao entre a proteo (ingerncia) estatal e a
autonomia individual j tem sido feita em casos como os de tatuagens,
piercings, implantes estticos de silicone, intervenes cirrgicas para
mudana de sexo, dentre outros tipos de modificaes corporais.
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ordenamento jurdico-educacional brasileiro. Se o exerccio das funes normativas do Ministrio da Educao (MEC) e do Conselho Nacional de Educao
(CNE), por meio de sua Cmara de Educao Superior (CES), for efetivamente
respaldado pelo princpio constitucional da garantia do padro de qualidade,
presente nos arts. 206, inciso VII, 209, inciso II, e 211, 1., Constituio da
Repblica de 1988 (CR/88), poder-se- chegar legalidade dessa parte do ordenamento educacional brasileiro. Contudo, o art. 9., 2., alneas d, e, f,
1
O presente artigo resultado da investigao ps-doutoral em Direito Pblico,
na Universidade Nova de Lisboa Portugal, fomentada pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, do Ministrio de Educao (CAPES) e pela
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas).
2
Este estudo contou com a valiosa colaborao do Professor Doutor Jorge Bacelar
Gouveia, das Universidades Nova de Lisboa e Autnoma de Lisboa, Jurisconsulto e
Advogado. Entregue: 21.8.2013; aprovado: 4.6.2014.
3
Doutor em Direito pela Universidad de Deusto-Espanha. Mestre em Educao
pela PUC Minas. Coordenador do Servio de Assistncia Judiciria da PUC Minas,
unidade So Gabriel. Professor da PUC Minas. Professor Titular da Faculdade de
Direito Padre Arnaldo Janssen. Advogado. Endereo eletrnico: federici@pucminas.br
g e j, Lei n. 4.024/61, cuja redao foi dada pelo art. 1., da Lei n. 9.131/95,
anterior Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), e o art. 14, da
Lei n. 10.861/01 podem implicar usurpao de competncia constitucional, pois
o processo legislativo atribuio exclusiva do Poder Legislativo e no do Executivo, com certas excees (arts. 59 e seguintes, da CR/88). Esse tema insere-se
nas reas do Direito e da Educao, sendo esta uma pesquisa terico-documental,
sob uma perspectiva dogmtica. A guisa de concluses, verificou-se que os atos
administrativos normativos, relacionados com os processos peridicos de avaliao de IES, regulamentam diretamente comandos constitucionais de eficcia
plena, efetivando o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado,
no que tange avaliao qualitativa da educao superior.
Palavras-Chave: Polticas pblicas educacionais; Avaliao de Instituies de
Ensino Superior; Funes normativas do Poder Pblico; Procedimentos avaliativos
da educao superior.
Resumn: Este artculo presenta como objeto de investigacin el estudio de
la inaplicabilidad de la teora de la delegacin legislativa disfrazada en los procedimientos administrativos de evaluacin de Instituciones de Enseanza Superior
(IES), teniendo en cuenta el ordenamiento jurdico-educacional brasileo. Caso
el ejercicio de las funciones normativas del Ministerio de Educacin (MEC) y
del Consejo Nacional de Educacin (CNE), a travs de su Cmara de Enseanza
Superior (CES), est efectivamente amparado por el principio constitucional de
la garanta del nivel de cualidad, constante en los artculos 206, inciso VII, 209,
inciso II, e 211, 1., Constitucin de la Repblica de 1988 (CR/88), podr ser
alcanzada la legalidad de esa parte del ordenamiento educacional brasileo. Sin
embargo, el artculo 9., 2., alienas d, e, f, g y j, Ley n. 4.024/61,
cuya redaccin fue concedida por el artculo 1., de la Ley n. 9.131/95, anterior a
la Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional (LDB), y el artculo 14, de
la Ley n. 10.861/01, pueden implicar usurpacin de competencia constitucional,
ya que el proceso legislativo es atribucin exclusiva del Poder Legislativo y no del
Ejecutivo, con algunas excepciones (artculos 59 y siguientes, de la CR/88). Ese
tema se incluye en las reas del Derecho y de la Educacin, siendo una investigacin terico-documental, en una perspectiva dogmtica. Como conclusiones, se
ha constatado que los actos administrativos normativos, creadores de los procesos
peridicos de evaluacin de IES, explicitan directamente comandos constitucionales de eficacia plena, dando efectividad al principio de la supremaca de los
intereses de la sociedad sobre los de los particulares, en la evaluacin cualitativa
de la enseanza superior.
Palabras-Clave: Polticas pblicas educacionales; Evaluacin de Instituciones de Enseanza Superior; Funciones normativas de la Administracin Pblica;
Procedimientos de evaluacin de la enseanza superior.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 229-294
Abstract: This article presents as investigation object the study of the inapplicability of the theory of the disguised legislative delegation in the administrative
procedures of evaluation of Institutions of Higher Education (IES), considering
the Brazilian legal-educational ordering. Case the exercise of the normative
functions of the Ministry of Education (MEC) and of the National Council of
Education (CNE), through its Camera of Higher Education (CES), is protected
by the constitutional principle of the guarantee of the quality level, constant in
articles 206, interjection VII, 209, interjection II, and 211, 1., Constitution of
the Republic of 1988 (CR/88), could be reached the legality of that part of the
Brazilian educational ordering. Nevertheless, the article 9., 2., d, e, f,
g and j, Law n. 4.024/61, whose writing Law was granted by the article 1.,
of the Law n. 9.131/95, previous to the Law of Directives and Bases of National
Education (LDB), and article 14, of the Law n. 10.861/01, can imply usurpation
of constitutional competition, since the legislative process is exclusive attribution
of the Legislative Power and not of the Executive, with some exceptions (articles
59 and following, of the CR/88). That subject is included in the areas of the Law
and the Education, being a theoretical-documentary investigation, in a dogmatic perspective. Like conclusions, it has been stated that the administrative acts
normative, creators of the periodic processes of IES evaluation, directly specify
constitutional commands of total effectiveness, giving effectiveness at the principle
of the supremacy of the desires of the society on those of the individuals, in the
qualitative evaluation of higher education.
Keywords: Educational public policies; Evaluation of Institutions of Higher
Education; Normative functions of the Public Administration; Procedures of
evaluation of higher education.
1.Introduo
Atualmente, observa-se, pelo menos no mbito do discurso, uma
propagada preocupao com a qualidade dos cursos de ensino superior.
Ressalta-se que a referida preocupao justificada, j que os profissionais demandados pelo mercado de trabalho e pelo setor societrio
devem estar preparados para os desafios existentes na atualidade e,
sobretudo, os que viro no futuro. O art. 43, inciso II, Lei n. 9.394/96
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), prev que
a formao das pessoas deve se constituir responsabilidade das Instituies de Ensino Superior (IES). Assim para Sobrinho (2000), a
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 229-294
4
Belloni, Isaura. A Educao superior na nova LDB. In: Brzezinski, Iria (Org.).
LDB interpretada: diversos olhares se entrecruzam. 8. ed. So Paulo: Cortez, 2003.
Cap. 7, p. 133.
Todos tm direito educao, principalmente a partir da Constituio da Repblica de 1988 (CR/88). Assim, o compromisso dos
gestores das polticas pblicas em educao deve ser com a mencionada qualidade do ensino, em respeito ao art. 206, inciso VII,
CR/88, e no, apenas, com as receitas que podem ser percebidas dos
capitais interno e externo. Para tanto, a CR/88 e a LDB determinam
requisitos formais amplos a serem respeitados pelas instituies de
ensino, como, por exemplo, o cumprimento de normas, autorizao para funcionamento, avaliao e capacidade financeira para o
empreendimento visado5, tudo sob o crivo da Unio, nos termos
dos arts. 209 CR/88, 1., 1., 9., incisos VII, VIII e IX, 19, inciso
II e 20, da Lei n. 9.394/96. Nesse sentido, a doutrina especializada
manifesta-se:
Os pases, preocupados em promover e sustentar a qualidade
da educao oferecida a seus cidados e em favorecer a eficincia e
a eqidade em seus sistemas educacionais, reconhecem a avaliao
educacional como mecanismo crucial de orientao e acompanhamento das reformas institucionais, em suas diferentes dimenses
dos processos de gesto s condies de infra-estrutura fsica e
acadmica para a oferta de cursos quanto a aferio dos resultados
educacionais, alm das conexes reais entre os objetivos maiores do
desenvolvimento socioeconmico nacional e as metas perseguidas
pelo sistema educacional6.
7
Maral, Juliane. Avaliao institucional. In: Fidalgo, Fernando; Machado,
Luclia (Edit.). Dicionrio da educao profissional. Belo Horizonte: Ncleo de Estudos sobre Trabalho e Educao, 2000b. Voz, p. 34.
1. Aps um prazo para saneamento de deficincias eventualmente identificadas pela avaliao a que se refere este artigo, haver
reavaliao, que poder resultar, conforme o caso, em desativao
de cursos e habilitaes, em interveno na instituio, em suspenso
temporria de prerrogativas da autonomia, ou em descredenciamento.
2. No caso de instituio pblica, o Poder Executivo responsvel por sua manuteno acompanhar o processo de saneamento
e fornecer recursos adicionais, se necessrios, para a superao das
deficincias10.
Conforme Cury (1997a), o citado art. 46 LDB mantm a prerrogativa do Poder Pblico de autorizar, reconhecer cursos e credenciar
instituies, pela mediao de atos administrativos normativos, resguardando o art. 209 CR/88 e demonstrando o ensino como servio
pblico11. Em interpretao de tal artigo, Oliven (2002) diz que:
Essa nova Lei introduziu o processo regular e sistemtico de avaliao dos cursos de graduao e das prprias instituies de ensino
superior, condicionando seus respectivos credenciamentos e recredenciamentos ao desempenho mensurado por essa avaliao. Em caso de
serem apontadas deficincias, ela estabelece um prazo para san-las;
caso isso no ocorra, poder haver descredenciamento das IES12.
11
superior13, visto que parece ser bastante omissa e sem qualquer especificidade. Na verdade, o que introduziu o processo regular de avaliao
foi a Lei n. 9.131/95, em seus arts. 3. e 4.. Segundo Belloni (2003):
O PLC introduzia (pela primeira vez no pas, o que j feito em
outros), de forma clara e operacional, uma sistemtica de avaliao
interna e externa para fins de credenciamento e de aprimoramento
da qualidade da educao superior. Esta matria tratada de modo
genrico na nova LDB, sendo apenas mencionada quando trata dos
processos de autorizao e reconhecimento de cursos e instituies.
prerrogativa do Executivo definir os critrios, a metodologia e a
execuo. Coerente com o encaminhamento que fazia no Congresso,
o governo, antes mesmo da aprovao da LDB, promulgou legislao
sobre a avaliao. Trata-se da Lei n. 9.131/95 que definiu a sistemtica de avaliao coordenada pelo MEC, regulamentada pelo Decreto
n. 2.026/96 que explicita critrios e procedimentos para a avaliao,
entre eles o provo (ou exame nacional de cursos de graduao)14.
13
14
Mesmo vinculado reserva legal, o poder regulamentar pressupe um espao de liberdade administrativa que deve ser delimitado, a
bem da aplicao uniforme da lei. dizer, depende de lei anterior que
demande, expressa ou implicitamente, uma interferncia de rgos
administrativos para que seja garantida a sua aplicao e exeqibilidade. Se a lei esgotou a matria, no h necessidade de regulamento:
as condies de execuo j decorrem da prpria capacidade de
aplicabilidade imediata, dispensando outros comandos normativos17.
Dessa forma, a matria prevista em decreto deveria estar previamente fundamentada em norma infraconstitucional ou constitucional e no em ato administrativo normativo, pois, pelo princpio da
anterioridade legal, previsto no art. 5., inciso II, CR/88, ningum
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei18. Em conformidade com a doutrina, abuso de poder
ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato,
ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades
administrativas19.
Se faltarem dispositivos legais especficos e determinados aos processos de credenciamento IES e reconhecimento de cursos, deixando
ao livre arbtrio do Poder Executivo a matria em questo, o Decreto
n. 5.773/06, que define o processo de avaliao de instituies e cursos
superiores, configuraria ilegalidade e abuso de poder, podendo ser caracteriazado como ato administrativo normativo de efeitos concretos. Esse
tipo de ato individualiza situaes, prev condutas e impe encargos
a administrados, sem fundamento normativo anterior. Assim, Ranieri
(2000), ao analisar uma Resoluo especfica da CES/CNE, diz que:
[...] no sistema jurdico vigente no h espao para que uma
simples resoluo, ainda que emanada de rgo com competncias
normativas, como o caso do Conselho Nacional de Educao, dis17
Ranieri, Nina Beatriz. Educao superior, direito e estado: na Lei de Diretrizes e Bases (Lei n. 9.394/96). So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo;
FAPESP, 2000, p. 155.
18
Brasil, 1988, art. 5., inciso II.
19
Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro ob. cit., 1997a,
p. 94.
Por sua vez, a Lei n. 4.024/61, cuja redao dos artigos ainda
vigentes foi outorgada pela Lei n. 9.131/95, anterior LDB, aparenta
respaldar o Decreto n. 5.773/06, quando menciona em seu art. 9.,
2., alienas d, e, f, g e j, que:
Art. 9. Lei n. 4.024/61. As Cmaras emitiro pareceres e decidiro, privativa e autonomamente, os assuntos a elas pertinentes,
cabendo, quando for o caso, recurso ao Conselho pleno. [...]
2. So atribuies da Cmara de Educao Superior: [...]
d) deliberar sobre as normas a serem seguidas pelo Poder Executivo para a autorizao, o reconhecimento, a renovao e a suspenso
do reconhecimento de cursos e habilitaes oferecidos por instituies
de ensino superior (Redao dada pela MPv n. 2.216-37/01);
e) deliberar sobre as normas a serem seguidas pelo Poder Executivo para o credenciamento, o recredenciamento peridico e o
descredenciamento de instituies de ensino superior integrantes do
Sistema Federal de Ensino, bem assim a suspenso de prerrogativas
de autonomia das instituies que dessas gozem, no caso de desempenho insuficiente de seus cursos no Exame Nacional de Cursos e nas
demais avaliaes conduzidas pelo Ministrio da Educao (Redao
dada pela MPv n. 2.216-37/01);
f) deliberar sobre o credenciamento e o recredenciamento peridico de universidades e centros universitrios, com base em relatrios
e avaliaes apresentados pelo Ministrio da Educao, bem assim
sobre seus respectivos estatutos;
g) deliberar sobre os relatrios para reconhecimento peridico
de cursos de mestrado e doutorado, elaborados pelo Ministrio da
Educao e do Desporto, com base na avaliao dos cursos;
20
Ranieri, Nina Beatriz. Educao superior, direito e estado ob. cit., 2000,
p. 172.
[...]
j) deliberar sobre processos de reconhecimento de cursos e habilitaes oferecidos por instituies de ensino superior, assim como
sobre autorizao prvia daqueles oferecidos por instituies no
universitrias, por iniciativa do Ministrio da Educao em carter
excepcional, na forma do regulamento a ser editado pelo Poder Executivo (Includa pela MPv n. 2.216-37/01)21.
Por outro lado, os referidos dispositivos podem implicar usurpao de competncia constitucional, pois o processo legislativo, ou
seja, o conjunto de normas que definem e concretizam a elaborao
das leis, atribuio do Poder Legislativo e no do Executivo, com
certas excees, nos termos dos arts. 59 e seguintes CR/88. Se o verbo
deliberar, presente nas alienas d, e, f, g e j, do art.
9., 2., Lei n. 4.024/61, e o regulamentar, constante no art.
14 Lei do SINAES, forem uma delegao de competncia legislativa
ao CNE e ao Ministro da Educao (inseridos na estrutura do Poder
Executivo), sem permissivo constitucional prvio, poder-se- chegar
concluso de que uma parte do sistema legislativo educacional brasileiro inconstitucional. Sendo assim, estaria sujeito ao controle de
constitucionalidade repressivo, a ser realizado pelo Poder Judicirio,
inclusive sobre as Leis n. 4.024/61, 9.131/95, 9.394/96, 10.861/04 e
o Decreto n. 5.773/06, o que merece investigao e estudo slidos
vista de suas conseqncias no expressivo campo da educao superior.
Como resultado, a insegurana jurdica pode se instaurar, produzindo
prejuzos irreparveis, ou seja, danos de ordem econmico-material,
para as Instituies, e pessoal-moral, para seus alunos.
Em resumo, o presente artigo apresenta como objeto de pesquisa o
estudo dos limites da funo normativa nos procedimentos administrativos avaliativos do SINAES e sua eventual (in) constitucionalidade, j
que sobre eles houve diversos pleitos judiciais. Esse tema insere-se nos
23
Grau, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do
direito. 3. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 41.
5., inciso II, CR/88)27, que no ser mais uma garantia fundamental
Art. 68 CR/88 As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao ao Congresso Nacional.
1. No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal, a matria reservada lei complementar, nem a legislao sobre:
I organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros;
II nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais;
III planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.
2. A delegao ao Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que especificar seu contedo e os termos de seu exerccio.
3. Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional,
este a far em votao nica, vedada qualquer emenda (BRASIL, 1988).
30
Bandeira De Mello, Celso Antnio. Curso de direito administrativo ob.
cit., 1998, p. 211. A doutrina espanhola, representada por Enterra e Fernndez
(2002), por sua vez, apresenta trs classes de delegao legislativa: a deslegalizao,
a delegao receptiva e a remisso normativa. A primeira, consiste na retraco do
domnio da lei, ampliando o espao aberto a fontes infralegislativas, nomeadamente
os regulamentos, desde que no invadam as matrias reservadas lei pela Constituio portuguesa (Amaral, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo ob.
cit., 2001, p. 180-181; em sentido equivalente Miranda, Jorge. Manual de direito
constitucional ob. cit., 2000, p. 211-215; Canotilho, Jos Joaquim Gomes. Direito
constitucional e teoria da constituio ob. cit., 2003, p. 841-842). A segunda,
seriam as leis delegadas brasileiras, j que a lei de delegao outorga ao Governo, e
somente a ele, a elaborao de norma com contedo concreto e com nvel de lei. A
terceira acontece quando uma lei reenvia posterior normatizao do Poder Executivo, por ato administrativo de tal ndole, a regulamentao de alguns elementos que
completam os dispositivos que a prpria lei estabelece. Assim, a remisso legislativa
equivaleria presente teoria da delegao legislativa disfarada, em sua totalidade.
De qualquer forma, alerta-se que en parte alguna de la Constitucin se ha previsto
un fenmeno de <<plenos poderes>>, que coloque al Ejecutivo por decisin del Legislativo in loco et in ius de este ltimo para cualquier contenido, en blanco. Esta figura
est formalmente excluida del sistema y dibuja as el contorno negativo de la delegacin legislativa (Enterra, Eduardo Garca de; Fernndez, Toms-Ramn. Curso
de derecho administrativo. 11. ed. Madri: Civitas Ediciones, 2002. vol. I, p. 253).
Para aprofundamentos, verificar Idem, p. 250-278. Por sua vez e segundo Canotilho
(2003), a doutrina italiana refere-se, hoje, a este tipo de regulamentos como regulamentos disciplinadores de matrias em que no existe disciplina legal (Canotilho,
Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio ob. cit., 2003,
p. 838).
29
De maneira que Bandeira de Mello (1998) destaca que a indelegabilidade, na qualidade de princpio, resulta implicitamente do art.
2. CR/88, ou seja, so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio31. Em virtude
dessa tripartio de poderes e da necessria diviso de competncias,
cada qual inerente a um Poder especfico, veda-se a possibilidade de
cesso de atribuies de um rgo menos diligente a outro, o que se
justifica pela cautela a favor dos administrados e pela destruio de
todo o sistema de repartio de funes. Alm disso, a previso constitucional de leis delegadas acaba demonstrando que a regra geral a
indelegabilidade32.
Dessa forma, no seria til restringir a incidncia do ato administrativo normativo, em seu campo, se, por fora da prpria obra
legislativa, fosse possvel, legitimamente, dilatar-lhe a esfera e ensejar
infiltrao do Executivo em setor que se quer defendido contra suas
eventuais incurses33. Converter-se-ia em letra morta o procedimento
legislativo adequado da delegao legislativa, que no passaria de:
[...] meio desprezvel de conteno dos Poderes a seus limites
naturais, se o Executivo pudesse beneficiar-se de delegao disfarada,
BRASIL, 1988, art. 2..
Miranda (2000) analisa cuidadosamente o princpio da fixao da competncia
legislativa e acaba por concluir, dentre outras: 6. Que apenas pode haver autorizaes
ou delegaes legislativas no mbito das relaes interorgnicas e nos termos expressamente previstos na Constituio (art. 111., n. 2) portanto, apenas pode haver
autorizaes legislativas da Assemblia da Repblica ao Governo [art. 161., alena
d)] e, numa acepo muito imprpria (), da Assemblia da Repblica s assemblias
legislativas regionais [art. 161., alena e)], no de e para quaisquer outros rgos;
7. Que, em caso algum, se admitem sub-autorizaes (ou subdelegaes) quer
dizer, um rgo que faa um acto legislativo autorizado no pode cometer a terceiro
rgo a faculdade de regular, directa ou indirectamente, a matria reservada objeto
de autorizao legislativa; 8. Que a substituio do rgo normalmente competente
para a prtica de certos actos legislativos ou de certos actos integrados no procedimento legislativo s pode dar-se se consentida pela Constituio [...]; e, 9. Que,
muito menos, se admite a devoluo de poderes de natureza legislativa a quaisquer
entidades pblicas ou privadas (Miranda, Jorge. Manual de direito constitucional
ob. cit., 2000, p. 202-203).
33
Bandeira de Mello, Celso Antnio. Curso de direito administrativo ob.
cit., 1998, p. 212.
31
32
Nesses dispositivos constitucionais, o comportamento da Administrao Pblica foi completamente descrito, vinculando as polticas
pblicas garantia do padro de qualidade no ensino superior, seja ele
pblico ou privado51. Por fim, Teixeira (1991) explica que regulamentar uma norma constitucional complement-la, instituindo rgos,
autoridades, processos ou regras jurdicas indispensveis sua total
efetividade.
3.2. Fundamentos Infraconstitucionais
O art. 209, caput e seu inciso I, CR/88 so normas constitucionais
de eficcia contida. Detm aplicao imediata e direta, mas no integral, porque permitem que a Administrao Pblica exera competncia redutvel discricionria52, nos termos da conceituao de Silva
(2002). De maneira que um dos requisitos da outorga de autorizao
iniciativa privada, para fins de atuao no ensino, o cumprimento
integral das normas gerais educacionais.
Mesmo com o advento da CR/88, em sua redao originria, e
do art. 25 ADCT que, de um lado, vale como confirmao de que
Silva, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais ob. cit.,
2002, p. 42.
51
Alerta-se que o desenvolvimento da parte material da Constituio e do controlo jurisdicional da constitucionalidade das normas atenuou, pelo menos, os perigos
que para o Estado de Direito democrtico podem advir da criao pelo Governo de
actos legislativos e de regulamentos com cobertura constitucional directa (Correia,
Jos Manuel Srvulo. Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos ob. cit., 1987, p. 236). Para aprofundamentos neste tema, ver Queir, Afonso
Rodrigues. Lies de direito administrativo ob. cit., 1976, p. 489-510 e Ocaa, Luis
Morell. Curso de derecho administrativo: el derecho administrativo y sus fuentes; la
organizacin administrativa y sus medios. 4. ed. Pamplona: Editorial Aranzadi, 1999.
tomo I, p. 116-126.
52
Podem ser restringidas por leis infraconstitucionais.
50
CR/88, o que cumpre com o princpio da legalidade (art. 5., inciso II,
CR/88)56. Destaca-se que a Lei n. 9.131/95 anterior a todas as leis
federais que atriburam funo normativa s agncias reguladoras57,
aps a promulgao da CR/88, podendo ser considerada a primeira
de muitas outras58, o que inaugurou um regime jurdico prprio para
Como en todo el fenmeno de la delegacin legislativa, hay aqu una ampliacin del
mbito propio de la potestad reglamentaria. Ello es perfectamente claro siempre que
se trate de abrirle una materia reservada a la Ley, como es lo comn, pero aun tambin
es visible en la hiptesis de Leyes que se produzcan en el mbito donde la potestad
reglamentaria tiene su campo natural, pues se trata de requerir a un Reglamento para
que complemente la Ley y, por consiguiente, para que la aplicacin de la Ley quede
eventualmente enmarcada y condicionada por una serie de preceptos reglamentarios
que necesariamente implican un novum mayor o menor (si el novum no existiese, el
Reglamento sera ocioso, como se comprende). Por ello, y as lo acredita la prctica
legislativa constante de confiar a la Administracin las disposiciones ejecutivas de
una Ley, no puede sostenerse que aun lege silente la Administracin cuente siempre
con la posibilidad de dictar Reglamentos de las Leyes, de interferir entre stas y su
aplicacin una instancia normativa distinta; a lo sumo podr inferirse como mucho
un apoderamiento tcito [...] del conjunto normativo, o la posibilidad de un desarrollo reglamentario en cuanto a los aspectos administrativos internos (organizacin,
procedimiento), pero no a los propiamente normativos (Enterra, Eduardo Garca
de; Fernndez, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo ob. cit., 2002,
p. 269-270).
56
Canotilho (2003) analisa esta situao quando menciona, no ordenamento
jurdico portugus, que a lei constitucional autoriza ainda, como se assinalou j, a
emanao de regulamentos independentes (cfr., precisamente, art. 112. /7), ou seja,
aqueles em que a lei (existe sempre a vinculao positiva da administrao) se limita
a indicar a autoridade que poder ou dever emanar o regulamento e a matria sobre
que versa. Quer dizer: basta uma autorizao especfica da lei, embora esta se abstenha de explicitar o contedo do acto regulamentar (Canotilho, Jos Joaquim
Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio ob. cit., 2003, p. 838; em
sentido equivalente Moncada, Lus S. Cabral de. Lei e regulamento ob. cit., 2002,
p. 1010-1014 e 1144).
57
De acordo com Di Pietro (2004) e com uma anlise meramente cronolgica.
58
Citam-se a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel (Lei n. 9.472/96),
a Agncia Nacional do Petrleo ANP (Lei n. 9.478/97), a Agncia Nacional de
Energia Eltrica Aneel (Lei n. 9.427/96), a Agncia Nacional de guas ANA (Lei
n. 9.984/00), a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa (Lei n. 9.782/99)
e a Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei n. 9.961/00), todas elas com
funo normativa, respeitando-se sempre o princpio da legalidade. Ressalva Comisso de Valores Mobilirios, ao Conselho Monetrio Nacional Lei n. 6.385/76 e ao
Conselho Nacional de Petrleo Decreto-lei n. 538/38, que foram anteriores CR/88.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 229-294
Idem, p. 211.
Relembre-se que antinomia aplicada para significar a contradio real ou
aparente, evidenciada entre duas leis, o que torna de certo modo difcil a sua interpretao. Ocorre tambm entre clusulas de um mesmo contrato. Antinomia de leis. Leis
contraditrias (Silva, De Plcido e. Antinomia. In: Silva, De Plcido e. Vocabulrio
jurdico. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. Voz, p. 67). Assim, a antinomia pode
ser: a) real, quando a incompatibilidade se verifica entre duas leis a atual e a antiga,
que assim fica tacitamente derrogada; b) aparente, quando coexistem, dentro de uma
mesma lei, disposies colidentes ou antagnicas (Nunes, Pedro dos Reis. Antinomia.
In: Nunes, Pedro dos Reis. Dicionrio de tecnologia jurdica ob. cit., 1993a, p. 76).
77
78
fora no seja a lei fundamental casustica, no desa a mincias, catalogando poderes especiais, esmerilhando providncias.
Seja entendida inteligentemente: se teve em mira os fins, forneceu
meios para os atingir. Variam estes com o tempo e as circunstncias: descobri-los e aplic-los a tarefa complexa dos que administram.
A regra enunciada acima completada por duas mais: a) Onde
se mencionarem os meios para o exerccio de um poder outorgado,
no ser lcito implicitamente admitir novos ou diferentes meios,
sob pretexto de serem mais eficazes ou convenientes; b) Onde um
poder conferido em termos gerais, interpreta-se como estendendo-se de acordo com os mesmos termos, salvo se alguma clara restrio for deduzvel do prprio contexto, por se achar ali expressa ou
implcita79.
79
Maximiliano, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. 17. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1998, p. 312-313.
80
Cury, Carlos Roberto Jamil. Conselhos de Educao ob. cit., 2006, p. 44.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo ob. cit., 2004, p. 69.
Bandeira de Mello, Celso Antnio. Curso de direito administrativo ob.
cit., 1998, p. 55.
81
82
que nas leis originrias. Nesse sentido, ocorre que, da mesma forma
que esse princpio inspira o legislador ao editar as normas de direito
pblico, tambm vincula a Administrao Pblica, ao aplicar a lei, no
exerccio da funo administrativa89.
Apesar das crticas a esse critrio distintivo, que realmente no
absoluto90, a Administrao Pblica sempre objetiva o interesse coletivo, sem violar os interesses individuais, que, tambm, devem ser protegidos por via reflexa, respeitando sempre o principio da legalidade91.
Destaca-se a existncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, intimamente vinculado ao da finalidade, cujo significado
remonta a:
[...] interesses qualificados como prprios da coletividade internos ao setor pblico , no se encontram livre disposio de quem
Idem, p. 70.
Ibidem, p. 69.
91
A moderna teoria administrativista, representada por Binenbojm (2007) e Sarmento (2007), foi motivada por estudos inicialmente realizados por vila (2007), na
dcada de 1990. Com isso, comeou-se a discutir a existncia da supremacia enquanto
princpio e deixou de analis-la de modo absoluto, toda vez em que havia conflito de
interesses entre particulares e entes pblicos ou como um elemento autodemonstrvel
e inerente a todo ato praticado pelo Poder Pblico. Portanto, vila (2007) criticou
a caracterizao da supremacia do interesse pblico como axioma, entendido como
[...] uma proposio cuja veracidade aceita por todos, dado que no nem possvel
nem necessrio prov-la (vila, Humberto. Repensando o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. In: Sarmento, Daniel (Org.). Interesses
pblicos versus interesses privados: desconstruindo o princpio da supremacia do
interesse pblico. Rio de Janeiro: Editora Lmen Juris, 2007, p. 176), revelando estar
convencido de que [...] no h uma norma-princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o particular no Direito brasileiro (Idem, p. 214) e considerando que
as prerrogativas conferidas Administrao Pblica encontrariam seu fundamento
na legalidade. Nesse sentido, no se est a negar a importncia jurdica do interesse
pblico. H referncias positivas em relao a ele. O que deve ficar claro, porm,
que, mesmo nos casos em que ele legitima uma atuao estatal restritiva especfica,
deve haver uma ponderao relativamente aos interesses privados e medida de sua
restrio. essa ponderao para atribuir mxima realizao aos direitos envolvidos o critrio decisivo para a atuao administrativa. E antes que esse critrio seja
delimitado, no h cogitar sobre a referida supremacia do interesse pblico sobre o
particular (Ibidem, p. 215). Portanto, a existncia do interesse pblico somente pode
ser aferida no caso concreto, mediante uma ponderao dos interesses envolvidos.
89
90
92
Bandeira de Mello, Celso Antnio. Curso de direito administrativo ob.
cit., 1998, p. 33.
93
Expresso empregada como sinnima de interesse pblico. paradigmtica,
em Portugal, a denominao dada ao reconhecimento de curso, qual seja, reconhecimento de interesse pblico de estabelecimento de ensino superior privado, previsto
nos arts. 33, 34 e 35, da Lei n. 62/07.
94
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo ob. cit., 2004, p. 60.
101
existe, como vimos, casos mltiplos de autorizao que funcionam com requisitos nos que no preexiste direito algum
do particular autorizado (p. ex., a importao de um produto
determinado); mas tambm existem casos de concesses que
funcionam sobre atividades que no foram objeto de publicatio, isto , assumidas como prprias da Administrao
(p. ex., as velhas concesses para o cultivo do arroz); e atividades declaradas servios pblicos que, todavia, se exercem pelos
particulares mediante autorizaes, no mediante concesses
(p. ex., a educao privada, ou a distribuio de eletricidade)104.
MEC e da CES/CNE, nos termos dos arts. 209, incisos I e II, CR/88, e
16, inciso II, LDB. O ensino superior, como questo de ordem pblica,
enseja sujeio a avaliaes rigorosas da qualidade, que aumentam
as despesas financeiras das IES privadas, a favor do interesse coletivo
constitucional alcanado com o pleno desenvolvimento da pessoa,
seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o
trabalho109.
A competncia legislativa em questes educacionais decorre do
mbito teleolgico110, como conseqncia imediata do princpio constitucional auto-aplicvel da manuteno plena do padro de qualidade (arts. 206, inciso VII, e 211, 1., CR/88), proibindo-se abusos
mercantilistas no ensino superior privado. Assim, a compreenso da
articulao da funo regulamentar e de sua fora vinculante demanda
raciocnio no mecanicista envolvendo a legalidade prpria de administrao pblica e a legitimidade posta pelo Estado Democrtico de
Direito no qual se postula a participao ativa do cidado na garantia
e defesa de seus direitos111. No mesmo sentido:
O zelo pela qualidade do ensino a ser ofertado por instituies
pblicas e privadas evidencia que tal servio pblico deve ser avaliado
desde seu processo de autorizao. A atuao do poder pblico, pelos
mecanismos de reconhecimento e credenciamento so cruciais para
que no haja uma formao de (pseudo) profissionais desqualificados
atuantes no mercado profissional112.
4. Consideraes Finais
Pode-se constatar que o ordenamento jurdico brasileiro reconhece
a liberdade de ensino, sob o crivo de um Estado intervencionista e
fundante, controlando o sistema educacional por atos administrativos
regulatrios (autorizaes), na qualidade de um servio de utilidade
pblica. De maneira que as normas educacionais nacionais costumam
restringir a liberdade de ensino e se adaptaram s disposies da CR/88,
quanto lucratividade, avaliao e coexistncia. Com a aprovao da
Lei do SINAES, referente ao sistema nacional de avaliao, assegurou-se a continuidade de uma poltica educacional socialmente relevante.
A expanso do ensino superior uma meta do PNE, que determina
atuao estatal no sentido de se aumentar os discentes nas IES, pblicas
ou particulares. Com isso, indispensvel que o Brasil amplie o acesso
educao superior e qualifique suas instituies desse nvel, criando
condies para expanso do sistema, sem prejuzo de um ensino qualitativo e equnime.
Conclui-se que os comandos constitucionais que determinam a
avaliao de qualidade pela Administrao Pblica (arts. 206, inciso
VII, 209, inciso II, e 211, 1., CR/88) possuem eficcia plena, ou seja,
no esto sujeitos restrio ou regulamentao por outras normas
infraconstitucionais, para serem aplicados.
Nesse contexto, os processos peridicos de avaliao de IES, cursos superiores e discentes, insertos no sistema federal de ensino, ficaram a cargo da Unio, por meio de seu MEC e respectivos rgos de
assessoramento, entre eles a CES do CNE, a CONAES e o INEP, para
se estabelecer as prioridades e garantir a melhoria da qualidade do
ensino. Ocorre que as normas gerais foram exaustivamente detalhadas
na legislao federal, principalmente nos procedimentos de credenciamento e conexos, outorgando amplas competncias regulamentares
Unio e, indiretamente, ao MEC e ao CNE, o que ensejou a ineficcia
das regras constitucionais descentralizadoras. Portanto, essa situao
induz a um grande controle sobre a expanso da educao superior,
especialmente no segmento particular, pois, no pblico, a Unio e os
Estados membros atuam livremente, ante a organizao federativa
prevista CR/88. Crtica pacfica a que se refere s funes da Unio
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 229-294
REFERNCIAS
Abreu, Jorge Manuel Coutinho de. Sobre os regulamentos administrativos
e o princpio da legalidade. Coimbra: Edies Almedina, 1987. 192p.
Amaral, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. Coimbra: Edies
Almedina, 2001. vol. II, 672p.
vila, Humberto. Repensando o princpio da supremacia do interesse pblico
sobre o particular. In: Sarmento, Daniel (Org.). Interesses pblicos versus
interesses privados: desconstruindo o princpio da supremacia do interesse
pblico. Rio de Janeiro: Editora Lmen Juris, 2007, p. 171-215.
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Brasil. Lei n. 8.666, de 21 jun. 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI,
da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica e d outras providncias. Dirio Oficial, Braslia,
22 jun. 1993 (republicada em 06 jul. 1994).
Brasil. Lei n. 8.987, de 13 fev. 1995. Dispe sobre o regime de concesso
e permisso da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da
Constituio Federal, e d outras providncias. Dirio Oficial, Braslia,
14 fev. 1995 (republicada em 28 set. 1998).
Brasil. Lei n. 9.131, de 24 nov. 1995. Altera dispositivos da Lei n. 4.024,
de 20 dez. 1961, e d outras providncias. Dirio Oficial, Braslia, 25 nov.
1995. In: Saviani, Dermeval. Da nova LDB ao novo Plano Nacional de
Educao: por uma outra poltica educacional. 5. ed. Campinas: Autores
Associados, 2004. p.15-19.
Brasil. Lei n. 9.394, de 20 dez. 1996. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Dirio Oficial, Braslia, 23 dez. 1996. In: Brzezinski, Iria
(Org.). LDB interpretada: diversos olhares se entrecruzam. 8. ed. So
Paulo: Cortez, 2003. Anexo I, p. 246-266.
Brasil. Lei n. 9.649, de 27 mai. 1998. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Dirio
Oficial, Braslia, 28 mai. 1998.
Brasil. Lei n. 9.784, de 29 jan. 1999. Regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal. Dirio Oficial, Braslia, 01 fev.
1999 (retificada em 11 mar. 1999).
Brasil. Lei n. 10.172, de 09 jan. 2001. Aprova o Plano Nacional de Educao e d outras providncias. Dirio Oficial, Braslia, 10 jan. 2001.
Brasil. Lei n. 10.861, de 14 abr. 2004. Institui o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior SINAES e d outras providncias. Dirio Oficial, Braslia, 15 abr. 2004. In: BRASIL. Ministrio da Educao.
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira.
SINAES Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior: da
concepo regulamentao. 4. ed. Braslia: INEP, 2007. p. 139-146.
Brasil. Ministrio da Educao. Ministrio da Fazenda. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Ministrio da Cincia e Tecnologia. Projeto de
Lei de Reforma Universitria. In: Brasil. Ministrio da Educao. Ministrio da Fazenda. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Ministrio da Cincia e Tecnologia. E.M.I n. 015/MEC/MF/MP/MCT. Braslia:
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II JURISPRUDNCIA ANOTADA
I Sumrio
1. A falta de fundamentao de um acto administrativo, principalmente, quanto este denegue a pretenso de um particular um vcio
que afecta a sua validade, por violar o disposto no artigo 12. das
Normas de Funcionamento dos Servios da Administrao Pblica,
aprovadas pelo Decreto n. 30/2001, de 15 de Outubro. assim que,
hoje, a Constituio da Repblica de Moambique, no n. 2 do artigo
253. impe o dever de fundamentao dos actos administrativos desta
ndole e a Lei n. 9/2001, de 7 de Julho, na alnea c) do seu artigo 28.,
estabelece, como um dos fundamentos do recurso contencioso, o vcio
de forma, na modalidade de falta de fundamentao.
2. O nus de provar a bondade do acto e defender a sua manuteno incumbe, inelutavelmente, entidade recorrida.
1
Publicado em Janurio Fernando Guibunda, 100 Acrdos da Jurisdio Administrativa: com sumrios e resumos, Alcance, Maputo, 2012, pp. 146 a 148.
2
Juiz de Direito na Beira, Moambique. Comentrio elaborado no mbito
da disciplina de Procedimento Administrativo no mbito do Mestrado em Direito
do Departamento de Direito da Faculdade de Economia e Gesto da Universidade
Catlica de Moambique durante o ano letivo de 2013/2014. Entregue: 2.3.2014;
aprovado: 23.5.2014.
II Deciso
Primeira Seco
Processo n. 148/2004
Acordam, em conferncia, na Primeira Seco do Tribunal Administrativo:
Pedro Obole, com os demais sinais de identificao constantes
dos autos, apresentou, nesta instncia jurisdicional, ao abrigo
da alnea a) do artigo 25., conjugado com o artigo 26., das Leis
5/92, de 6 de Maio, e 6/2001, de 7 de Julho, respectivamente,
recurso contencioso...do despacho...do Governador da Provncia
de Maputo, transmitido atravs do ofcio n. 1156/DPAC/893/
/DQ/04, de 10 de Novembro de 2004... alinhando, para o efeito,
os seguintes fundamentos:
Em 10 de Fevereiro de 2000, o recorrente foi transferido da
EP2 do Infulene para a EP1 5 de Fevereiro com a indicao
de que ali iria exercer as funes de Escriturrio-Dactilgrafo,
categoria hoje designada por Auxilia Administrativo;
Porque no se achava formalmente nomeado, o recorrente
solicitou, a 8 de Maio de 2002, a sua categorizao, nos termos da alnea a) do n. 3 do artigo 41. do Estatuto Geral dos
Funcionrios do Estado (EGFE);
Como resposta, a Direco Provincial da Educao elaborou,
em 7 de Outubro de 2002, o Ttulo de Provimento que alterava
o grupo salarial em que se achava (Grupo Salarial 2, Classe U,
Escalo 7, Cdigo 147), cuja remunerao era de 1.193.880,00
MT para o Grupo Salarial 4, Classe U, Escalo 1, Cdigo 109,
com a remunerao de 974.062,00 MT, o que constitui um
absurdo;
Dessa deciso, recorreu oralmente junta da Direco Geral
Provincial da Educao de Maputo, a qual procedeu alterao
da categoria, emitindo em 01.10.2003 um outro Ttulo de Provimento que mantinha o Grupo salarial e a classe mas alterava
o escalo de 1 para 5, cujo salrio 1.152.789,00 MT;
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 297-313
Tudo visto:
O recorrente vem impugnar o despacho de indeferimento sobre
a Informao n. 771/DPCA/DG/04, do Governador da Provncia de
Maputo, proferido em 28 de Outubro de 2004, que lhe foi transmitido
atravs do ofcio n. 1156/DPAC/893/DQ/04, de 10 de Novembro,
constante a folhas 9 dos autos.
Como base para tal impugnao, o Recorrente invocou o vcio de
forma, consubstanciado na falta de fundamentao.
Na sua resposta, a entidade recorrida reiterou, no ponto 7 daquela
pea, que o pedido foi indeferido por no haver matria para subsidiar a pretenso, sem, no entanto, apresentar as bases legais de tal
deciso, o que se impunha, a bem de um contraditrio idneo.
Requisitado o processo administrativo que deu origem ao despacho
ora recorrido, constata-se que do mesmo no figura nem a referida
informao n. 771/DGAC/DG/04, de 28 de Outubro, nem o texto
do despacho controvertido.
Porque importante para a tomada de deciso, por parte deste Tribunal, o relator ordenou a requisio daquela informao (vide folhas
34 verso e 36 dos autos).
A entidade Recorrida, apesar de devidamente ciente desta requisio, no se dignou a remet-la ao Tribunal, no prazo que lhe foi fixado,
conforme se apura de folhas 37.
O nus de provar a bondade do acto e defender a sua manuteno
incumbe, inelutavelmente, entidade recorrida, a quem no faltou
oportunidade para faz-lo, quer por motu prprio, quer reagindo
solicitao do tribunal.
A falta de fundamentao de um acto administrativo, fundamentalmente, quando este denegue a pretenso de um particular, um
vcio que afecta a sua validade, por violar o disposto no artigo 12.
das Normas de Funcionamento dos Servios da Administrao Pblica,
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 297-313
III Comentrio
O acrdo em causa versa sobre uma das questes bastante discutidas tanto na doutrina, como na jurisprudncia, em sede do Direito
Administrativo. Trata-se da questo que tem a ver com a validade
dos actos administrativos, concretamente o dever de fundamentao,
procedimento importante porque relevante para aferir a validade das
decises administrativas.
Para determinar a relevncia deste tema, basta ver o n. 2 do
artigo 253. da CRM (Constituio da Repblica de Moambique).
Este comando constitucional impe, entre outros, o dever de fundamentao de todos os actos administrativos que afectem direitos ou
interesses legalmente protegidos dos cidados. Com efeito, o dever de
fundamentao uma exigncia constitucional.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 297-313
do funcionrio, mas, por outro lado, acautelava o princpio da irredutibilidade da remunerao, ao estabelecer que a diferena ser-lhe-ia
abonada como complemento salarial, o que na prtica significava a
manuteno da mesma remunerao.
Por tudo o exposto, fica claro que, no caso em anlise, o despacho
recorrido afecta um direito fundamental do funcionrio8 e, consequentemente, luz dos dispositivos jurdicos analisados anteriormente,
abrangido pelo dever de fundamentao dos actos administrativos.
Da deciso
Como vimos anteriormente, o despacho recorrido indefere o pedido
do funcionrio, sem no entanto indicar nenhum facto concreto que
obste sua satisfao, mesmo havendo fortes indcios que indicam no
sentido contrrio em face do EGFE e do Decerto n.. 64/98, de 3 de
Dezembro. No indica ainda a base legal em que alicera a deciso
tomada.
Da deciso tomada no se pode retirar alguma ilao, mormente se
foi observado algum procedimento administrativo, com informaes
propostas e ou pareceres. No tambm possvel apurar a sua razoabilidade, nem concluir se o decisor agiu com iseno na apreciao
dos factos; enfim no h como enxergar se a deciso justa ou no.
A prtica de um acto administrativo segue um ritual designado por
procedimento administrativo, cujo objectivo favorecer a tomada da
melhor soluo para os interesses pblicos em causa12, pois a Administrao toma em conta aspectos relevantes suscitados no procedimento
que, de outro modo, no seriam, talvez, sequer vislumbrados e, principalmente, assegura-se ao cidado o direito de peticionar ou de responder perante os rgos do poder pblico, respeitando e ressalvando-lhe
Idem, pg. 248.
De acordo com Jos Carlos Vieira de Andrade, op. cit., p. 248, as razes que
devem ser declaradas no so as subjectivamente mais importantes, nem as essenciais,
mas as determinantes, isto , aquelas que sejam, ao mesmo tempo, justificveis por
revelarem um juzo tpico ou prprio de um rgo pblico, objectivamente apto a
suportar uma deciso administrativa.
11
12
13
judiciais. No entanto, h um artigo relevante para a presente reflexo. Trata-se do artigo 214. da CRM que estabelece que os tribunais educam os cidados e a administrao pblica no cumprimento
voluntrio e consciente das leis, estabelecendo uma justa e harmoniosa
convivncia social.
Da anlise deste comando constitucional, depreende-se que as decises dos tribunais tm uma funo educativa. As mesmas contribuem
para educar tanto o cidado como a administrao pblica, tendo em
vista uma convivncia social harmoniosa. Para que isso seja possvel,
as decises judiciais no devem apenas impor, mas fundamentalmente
convencer os seus destinatrios, quer se trate dos cidados, como da
prpria administrao pblica, para que todos as obedeam em conscincia. S assim se explica a funo educativa dos tribunais em sede
das suas decises.
Ora, para que uma deciso judicial convena indispensvel que
a mesma espelhe em primeiro lugar que o julgador entendeu convenientemente a questo que lhe foi confiada para apreciar e decidir; em
segundo lugar que fez uma correcta subsuno dos factos ao direito;
em terceiro lugar que o fundamento da deciso consentneo com
os factos carreados nos autos e com as respectivas normas jurdicas
aplicveis. Tudo isto expresso numa linguagem clara, coerente e suficiente; isto , no deve ser deixada ao destinatrio a descoberta das
razes da deciso, os motivos no podem ser obscuros ou de difcil
compreenso, nem padecer de vcios lgicos. Ou seja, a fundamentao deve ser adequada importncia e circunstncia da deciso. Deve
igualmente permitir o exerccio esclarecido do direito ao recurso e
assegurar a transparncia e a reflexo decisria clara, quanto acessvel. Estamos aqui em face de uma verdadeira fundamentao de uma
deciso judicial.
Contrariamente ao legislador constitucional, o legislador ordinrio
trata com a devida propriedade esta matria da fundamentao das
decises judiciais, desde logo o artigo 81., da Lei n. 9/2001, de 7 de
Julho, que estabelece que os acrdos devem... especificar os factos
provados e concluir pela deciso final, devidamente fundamentada.
Paralelamente, o n. 1 do artigo 158. do Cdigo de Processo
Civil, refere que As decises judiciais sobre qualquer pedido conReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 297-313
Concluso
A fundamentao dos actos administrativos uma exigncia constitucional e tem em vista: primeiro, a defesa dos particulares; segundo,
o controlo da administrao, que deve ponderar todos os factores para
uma deciso mais correcta; terceiro, contribui para a pacificao das
relaes entre a administrao e os particulares.
Com efeito, o dever da fundamentao significa que o acto administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposio conclusiva lgica de premissas correctamente desenvolvidas e permitir
atravs da exposio sucinta dos factos e das normas jurdicas em que
se funda, que os seus destinatrios possam fazer a reconstituio do
percurso cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
Faltou tudo isto no despacho recorrido e, por isso mesmo, no
havia outro remdio que no fosse afast-lo jurisdicionalmente, anulando-o conforme a deciso da Primeira Seco do Tribunal Administrativo, atravs do Acrdo n. 49/2006.
Em todo o caso, a deciso ora anotada peca por ser elptica. Como
explicamos, as decises dos tribunais desempenham um papel importante na pacificao da sociedade. A CRM incumbe aos tribunais o
papel educativo tanto para os cidados, como para a Administrao
Pblica. Por isso mesmo, as suas decises devem ser devidamente
fundamentadas, para que no s imponham, mas fundamentalmente
convenam os seus destinatrios.
17
Entre:
a Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, com sede no
Campus de Campolide, 1099-032 Lisboa, aqui representada pela sua
Subdiretora, Professora Doutora Helena Pereira de Melo, doravante
designada como FDUNL;
e
O Instituto do Direito de Lngua Portuguesa, com sede em Lisboa, aqui
representado pelo Presidente da sua Direo, o Professor Doutor Jorge
Bacelar Gouveia, doravante designado como IDiLP;
celebrado, e reciprocamente aceite, um Protocolo de Cooperao, que
se reger pelas seguintes clusulas:
Clusula Primeira
A FDUNL realiza, em parceria com o IDiLP, cursos de ps-graduao e
de doutoramento em matrias relacionadas com os ordenamentos jurdicos
dos Pases de Lngua Oficial Portuguesa.
Clusula Segunda
A FDUNL e o IDiLP colaboram regularmente na organizao de futuros
eventos de natureza cientfica.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 317-318
Clausula Terceira
A FDUNL faculta aos membros do IDiLP o acesso sua biblioteca e
mediateca, bem como a utilizao das suas instalaes para a organizao de
eventos cientficos, autorizados pela FDUNL em funo da disponibilidade
do seu espao.
Clusula Quarta
O presente Protocolo entra imediatamente em vigor.
Pela FDUNL,
Prof. Doutora Helena Pereira de Melo
Pelo IDiLP,
Prof. Doutor Jorge Bacelar Gouveia
II CONDILP
CONGRESSO DO DIREITO DE LNGUA PORTUGUESA
Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto
Auditrio Professora Maria do Carmo Medina
LUANDA, 06 E 07 DE DEZEMBRO DE 2010
PROGRAMA
Organizao:
FDUAN Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto
(www.fduan.ao); IDiLP Instituto do Direito de Lngua Portuguesa
(www.idilp.net)
Local:
Auditrio Professora Maria do Carmo Medina, Faculdade de Direito da
Universidade Agostinho Neto, em Luanda: Av. Ho Chi Min, s/n;
Telfs (+244) 222325556; 222326022; E-mail: fduan@snet.co.ao
Coordenadores Cientficos:
Prof. Doutor Jorge Bacelar Gouveia (presidente@idilp.net; jbg@fd.unl.
pt); Prof. Doutor Ral Arajo (raul@araujo.com)
Entrada:
livre, mediante inscrio on-line, a partir de 03 de Dezembro de 2010
Apoios:
CPLP Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa; Fundao Portugal-frica
1. Objectivos:
Dar a conhecer no caso de no juristas ou aprofundar no caso
de juristas reas do Direito Fiscal, bem como matrias conexas. A
parte escolar visa ainda permitir aos mestrandos a aquisio de competncias fundamentais para a investigao jurdica, cuja aplicao
ter lugar na redaco da dissertao de mestrado.
2. Destinatrios:
licenciados em Direito e em qualquer outra licenciatura da rea das
Cincias Sociais e Humanas (por exemplo, Economia, Gesto, Histria,
Sociologia, Antropologia, Psicologia, Cincia Poltica, Relaes Internacionais, Geografia, etc.), desde que o curriculum e a motivao do candidato revelem aptido e capacidade para acompanhamento do curso.
O curso destina-se em especial aos profissionais ligados ao mundo
da Fiscalidade, desde funcionrios da Administrao Tributria aos
advogados e docentes de Direito Fiscal, passando por outros profissionais, como juzes e procuradores tributrios
3. Coordenao Cientfica:
Prof. Doutor Jorge Bacelar Gouveia (email: jbg@fd.unl.pt) e Prof.
Doutora Elisa Rangel Nunes (elisarnunes@gmail.com)
1
Com a colaborao de professores da Faculdade de Direito da Universidade
Nova de Lisboa e do Instituto do Direito de Lngua Portuguesa.
8. Corpo Docente:
doutores e mestres da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto e da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa,
alm de outros colaboradores
9. Mtodos de ensino e avaliao
As aulas so de base terica, mas essencialmente destinadas problematizao e resoluo de aspectos prticos. privilegiado o dilogo
com os estudantes. A avaliao feita mediante exames escritos em
cada disciplina especfica. A nota final da parte escolar tem em conta
o peso relativo das diferentes disciplinas.
10. Numerus clausus (40) e seleo dos candidatos (nota da licenciatura
e entrevista)
11. Candidaturas e inscries
11.1. Candidaturas: de 1 a 15 de Fevereiro de 2014
11.2. Inscries: 16 a 28 de Fevereiro de 2014
11.3. Incio das aulas: Junho de 2014
12. Propinas
250,00 USD Taxa de inscrio
6.000,00 USD Valor da ps-graduao (1. ano)
3.000,00 USD Valor da fase de redaco e defesa da dissertao
de Mestrado
13. Modalidades de pagamento
Mensal, trimestral ou semestral, com progressiva reduo do valor
das propinas
14. Graus e diplomas (60 ECTS)
Os estudantes que completarem, com avaliao, os dois semestres
do Mestrado tero direito a um diploma de Ps-Graduao
Os estudantes que completarem os dois semestres curriculares do
Mestrado e elaborarem a dissertao e defesa com aproveitamento,
obtero o grau de Mestre em Direito Fiscal e o seu diploma.
ReDiLP Revista do Direito de Lngua Portuguesa, n. 3 (janeiro / junho de 2014): 323-326
15. Horrio
As aulas iro decorrer de 2. a 6., das 18:00 s 21:00, nas instalaes da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto
(FDUAN), em Luanda.
16. Documentao necessria
Boletim de candidatura preenchido;
Curriculum vitae actualizado;
Certificado (autenticado) de concluso de licenciatura ou equivalente;
Duas fotografias.
17. Contactos
Secretariado da FDUAN
ANDR VENTURA 1
1
Doutor em Direito. Professor Convidado da Universidade Nova de Lisboa e
Professor Auxiliar da Universidade Autnoma de Lisboa.
NO ACEITE
no?
no ?
Diz1.
diz2.
Diz .
diz.6
poder
Angola: Prof. Doutor Carlos Feij (Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto);
Prof. Mestre Carlos Teixeira (Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto);
Prof Doutora Elisa Rangel (Professora Associada da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto); Prof.
Doutor Jos Otvio Serra Van-Dunem (Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho
Neto); Prof. Doutor Ral Arajo (Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto);
Brasil: Prof. Doutor Carlos Henrique Soares (Professor da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais);
Prof. Doutora Cludia Gonalves (Professora da Universidade Federal do Maranho); Prof. Doutor Evaldo Xavier
(Doutor em Utroque Iure e Ps-Doutor pelo European University Institute de Florena); Prof. Doutor Fernando
Horta Tavares (Professor da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais); Prof. Doutor Fernando Menezes
de Almeida (Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo); Prof. Doutor Gustavo
Nassif (Professor do Centro Universitrio Newton Paiva e da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais);
Prof. Doutor Lus Roberto Barroso (Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro); Prof. Doutor Marcelo Campos Galuppo (Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal
de Minas Gerais e da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais); Prof. Doutor Mrio Lcio Quinto
Soares (Professor da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais); Prof. Doutor Maurcio Ferreira Cunha
(Professor da Faculdade de Direito de Poos de Caldas); Prof Doutora Zamira Assis (Professora da Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais)
Cabo-Verde: Prof. Mestre Jos Pina Delgado (Professor do Instituto Superior de Cincias Jurdicas e Sociais de
CaboVerde); Prof. Mestre Mrio Silva (Professor do Instituto Superior de Cincias Jurdicas e Sociais de CaboVerde)
Guin-Bissau: Prof. Doutor Emlio Kafft Kosta (Professor da Universidade Lusfona)
Macau: Prof. Doutor Jorge Godinho (Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de
Macau); Dr. Paulo Cardinal (Assessor da Assembleia Legislativa da Regio Administrativa Especial de Macau);
Prof. Doutor Gabriel Tong; Prof Mestra Yi Wa Jiang (Professora Assistente da Faculdade de Direito da
Universidade de Macau)
Moambique: Prof. Doutor Armando Dimande (Professor Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade
Eduardo Mondlane); Prof. Doutor Benjamim Alfredo (Professor da Escola Superior de Direito do Instituto
Superior de Cincias e Tecnologia de Moambique e da Faculdade de Economia da Universidade Eduardo
Mondlane); Prof. Mestre Gildo Espada (Professor Assistente da Escola Superior de Direito do Instituto Superior
de Cincias e Tecnologia de Moambique); Prof. Mestre Henriques Jos Henriques (Professor Assistente da
Escola Superior de Direito do Instituto Superior de Cincias e Tecnologia de Moambique); Prof. Mestre Joo
Nguenha (Professor Assistente da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane e da Escola Superior
de Direito do Instituto Superior de Cincias e Tecnologia de Moambique)
Portugal: Prof Doutora Ana Prata (Professora Associada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de
Lisboa); Prof. Doutor Antnio Manuel Hespanha (Professor Catedrtico Aposentado da Faculdade de Direito
da Universidade Nova de Lisboa); Prof. Doutor Carlos Ferreira de Almeida (Professor Catedrtico Aposentado da
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa); Prof Doutora Cludia Trabuco (Professora Auxiliar da
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa); Prof Doutora Constana Urbano de Sousa (Professora
Associada da Universidade Autnoma de Lisboa); Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral (Professor Catedrtico
Aposentado da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa); Prof. Doutor Fernando Alves Correia
(Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra); Prof. Doutora Helena Pereira
de Melo (Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa); Prof. Doutor Jorge
Duarte Pinheiro (Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa); Prof. Doutor Jos
Lebre de Freitas (Professor Catedrtico Aposentado da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa);
Prof. Doutor Nuno Piarra (Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa);
Prof Doutora Patrcia Jernimo (Professor Auxiliar da Escola de Direito da Universidade do Minho)
So Tom e Prncipe: Dr. Silvestre Leite (juiz-conselheiro presidente do Supremo Tribunal de Justia e do
Tribunal Constitucional de So Tom e Prncipe)
Timor-Leste: Dr. Bruno Lencastre (Advogado e Assessor do Vice-Primeiro-Ministro de Timor-Leste);
Dr. Cludio Ximenes (Presidente do Tribunal de Recurso de Timor-Leste); Dr. Rui Vaz (Advogado e Assessor do
Parlamento Nacional de Timor-Leste)
ISSN: 2182-8695
I DOUTRINA
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Litigncia de M-f no Direito Processual Brasileiro
Flvio G. I. Inocncio
Benefcios Fiscais e Planeamento Fiscal
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Consideraes sobre a Infrao Administrativa Continuada e os Sistemas do Conhecimento do Ato e da
Consumao do Ato
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Origem e evoluo do sistema de governo na Constituio da Repblica de Angola
Jos Eduardo Sambo
A Evoluo da Fiscalizao Concreta da Constitucionalidade na Repblica de Angola