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Notizia del: 30/12/2016
Foglio: 1/6

Sezione: SCENARIO APPALTI E PROGETTAZ...

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RegolamentoANACinmateriadi
vigilanza:arrivailPareredel
ConsigliodiStato
914volte

-36353563

Parerepositivomacondizionato,questoilresponsodelConsigliodiStato
sullo"SchemadiregolamentoANACinmateriadiattivitdivigilanzasui
contrattipubblicidicuiallart.211,comma2,e213deldecretolegislativo18
aprile2016,n.50"chedisciplinaiprocedimentiinerentiallattivitdivigilanza
esercitatadallANACinattuazionedellart.213edellart.211,comma2del
D.Lgs.n.50/5016(c.d.NuovoCodiceAppalti),dedicato(soloinparte)ai
pareridiprecontenzioso.
Conpareren.2777pubblicatoil28dicembre2016,ilConsigliodiStatoha
rispostoallarichiestadell'ANACinordinealloschemadiregolamentoin
materiadiattivitdivigilanzasuicontrattipubblicidicuiallart.211comma2e
213deldecretolegislativo18aprile2016,n.50".Consideratalanovit
contenutanelNuovoCodiceAppaltiriguardanteilpoterediraccomandazionee
ilsuoimpattosuicontrattipubblicidiappaltoeconcessione,l'ANACharavvisato
lesigenzadisottoporreloschemainoggettoallesamedelConsigliodiStato
checondecreton.146del3novembre2016haistituitounaCommissione
specialeproprioperlesamedelloschemaelespressionedelparere.

GIORNO SETTIMANA MESE

Milleproroghe:
Approvatoildecretoleggeconledisposizioni
urgenti
Terremotocentro-Italia:
CircolareDICOMACsui
sopralluoghidiagibili...

Condominie
Contabilizzazionedel
calore:confermatala
prorogaal30...
TerremotocentroItalia:
inGazzettal'OPCMn.
422/2016

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Il presente documento ad uso esclusivo del committente.

30/12/2016

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Notizia del: 30/12/2016
Foglio: 2/6

Sezione: SCENARIO APPALTI E PROGETTAZ...

TUTTELENEWS

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IlParerecompostoda10paragrafi:
1. Sintesidelcontenutodelloschemadiregolamento.
2. FondamentodelpotereregolamentaredellANACdopoilnuovocodicedei
contrattipubblici.
3. Lambitoapplicativodelregolamento:necessitdiunadisciplinaorganica
dellavigilanza.
4. Iprinciprelativialpoteredivigilanzaealrelativoprocedimentolenovit
positivedelloschema.
5. Leraccomandazionivincolantidicuiallart.211,comma2,delcodice.
6. Laraccomandazionevincolantecomeautotuteladoverosaeiprincipi
generalidellal.n.241del1990.
7. Iterminiprocedimentali.
8. Ilraccordodelprocedimentodivigilanzaconaltriprocedimentiincorso
pressolAutoritopressoleautoritgiudiziarie.
9. Condizionidelparerefavorevole.
10. Isingoliarticoli.

-36353563

Proprioperquestanoviteamenodidueannididistanzadallemanazionedel
precedenteregolamentodel9dicembre2014,l'ANACharavvisatolesigenzadi
provvedereallasuaregolamentazione,inmanieradadelimitareipresuppostidi
eserciziodelpotereeindividuareleproceduresucuiintervenire,arricchendo
lambitodelprecedenteregolamentodelladisciplinadelleraccomandazioni
vincolanti.
SecondoigiudicidelConsigliodiStato,nellaprevigentedisciplinadicuiallart.
8delcodice,oltreaessereespressamenteprevistoilpotereregolamentare
dellANACinmateriadivigilanza,neeranofissatiiprincipdirettivi,stabilendosi
cheilregolamentodellAutorit,nelladisciplinadelleserciziodellafunzionedi
vigilanzaprevedesse:
a)ilterminecongruoentrocuiidestinataridiunarichiestadellAutoritdevono
inviareidatirichiesti
b)lapossibilitchelAutoritinviiproprifunzionarinellasededi
amministrazioniesoggettiaggiudicatori,eoperatorieconomici,alfinedi
acquisiredati,notizie,documenti,chiarimenti
c)lapossibilitchelAutoritconvochi,conpreavvisoeindicazionespecifica

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Comedefinitoinapertura,ilConsigliodiStatoharicordatoche,comeprevisto
dallaLeggedelega(Leggen.11/2016),ilnuovoCodiceharafforzatoipoteri
dellAutoritconlattribuzione,inparticolare,diunpoterefinalizzato
allemissionediraccomandazionivincolantineiconfrontidellestazioni
appaltanti,perlannullamentoinautotuteladiattidellaproceduradigara
illegittimi.Essedifferisconodalleordinarieraccomandazioninonvincolanti,che
comportanosoloconseguenzesanzionatorie,aisensidellart.213dellostesso
codice,neiconfrontidelleamministrazioniinadempienti.

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Sezione: SCENARIO APPALTI E PROGETTAZ...

Notizia del: 30/12/2016

Foglio: 3/6

delloggetto,irappresentantidiamministrazioniesoggettiaggiudicatori,
operatorieconomici,SOA,oaltrisoggetticheritenganecessariooopportuno
sentire
d)lemodalitdisvolgimentodellistruttorianelrispettodeiprincipidicuiallal.
n.241/1990
e)leformedicomunicazionedegliatti,idoneeagarantireladatacertadella
pienaconoscenza.
Ilnuovocodicedegliappaltipubblici,oltreanonprevedereespressamenteil
potereregolamentaredellANACintaleambito,nonhaneppurefissatoiprincipi
relativiallavigilanza.PerquestomotivolaCommissionespecialedelConsiglio
diStatoharaccomandatoalGovernodicolmarequestalacunadellanormativa
primariaconunadeguatointerventocorrettivo,perprevenireincertezzee
carenzedigaranzieneiprocedimentidivigilanza.

a)ladistinzione,chiaramentedelineata,traraccomandazionivincolanti(art.19)e
semplici(art.20),conlaprevisionediungaranzieprocedimentalipiampie
nellaprimaipotesi
b)ladefinizionediunmodelloprocedimentaleunicopertutteletipologiedi
raccomandazioniscaturentiallesitodellavigilanza,modelloche,tuttavia,
conosceopportunemodulazioniedistinzioni(v.,adesempio,art.11,comma3,
art.16,commi2e5)asecondadelprovvedimentovincolanteomenochelo
concluder
c)unamaggioretrasparenzaedefficienzanellagestionedellesegnalazioni,
secondounordinediprioritchiaro,perquantoderogabile(art.8),eunsistema
diarchiviazionetesoadefinire,anchemedianteunaformadisilenzio
assimilabileallistitutodelsilenziosignificativo(art.6,comma3),le
segnalazionimanifestamenteinfondate
d)lautolimiteimpostodallANACalleserciziodelpropriopoteredi
raccomandazionevincolantesolopergraviviolazioninegliattidellaproceduradi
gara,tassativamenteelencatenellart.10,comma2
e)lapossibilitdipresentarelasegnalazionedapartedichiunqueneabbia
interesse,iviincluseassociazioniodorganizzazionirappresentativediinteressi
collettiviediffusi(art.4,comma2),conunaprevisioneche,purricalcando
quelladellart.3,comma1,delregolamentodel9dicembre2014(laquale,per,
richiedevaopportunamenteunaistanzamotivata),attuailprincipio,affermato
dalConsiderandon.122dellaDirettivan.2014/24/UE,secondocuiicittadini,
aventiuninteresselegittimo,inquantocontribuenti,auncorrettosvolgimento
delleprocedurediappalto,dovrebberoaverelapossibilit,conmodalitdiverse
dalsistemadiricorsodicuiallaDirettiva89/665/CEEesenzachecicomporti
necessariamenteunaloroazioneavantiacortietribunali,disegnalarele
eventualiviolazionidellapresenteDirettivaallautoritoallastruttura
competentee,trataliautorit,agliorganidivigilanzasettoriali,qualappunto,
perdefinizione,lANAC
f)unmaggioreapportoconoscitivoepartecipativodeisoggettiinteressatie/o
coinvoltidalleserciziodellavigilanza(art.12),compresi,perquantoattienealla
disciplinadellorointervento,isoggettiportatoridiinteressidiffusiecollettivi,
maentrounragionevolelimitetemporale,perquestiultimi,di30giornidalla
comunicazionediavviodelprocedimentoodallaconoscenzadellostesso
g)lapossibilitdiaudizioneancheavantialConsiglioperisoggetticoinvoltinel
procedimento,chealluopodevonospecificare,nellarichiestadiaudizione,
loggettodellesposizioneoraleeleragioniperlequaliessasirendenecessaria
(art.14,comma4)
h)ilmaggiorrigorenellascansionedelprocedimento,checulminaetrovauno

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Lenotepositivedelnuovoregolamentoriguardano:

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Notizia del: 30/12/2016
Foglio: 4/6

snododecisivo,comesivisto(1),nellacomunicazionedirisultanze
istruttorie(CRI)dicuiallart.16,allaqualesegueuncontraddittorio
procedimentaleconclusivocheprelude,poi,alladecisionedelConsiglio
i)lopportunocoordinamentotralattivitdiconsultazionepreventivaequella
successivadivigilanzainordineallacorrettaapplicazionedelladisciplina
derogatoriaprevistapericasidisommaurgenzaediprotezioneciviledicui
allart.163delcodice(art.21,comma3)
l)lavalorizzazionedellostrumentoinformaticonellecomunicazionienella
produzionedeidocumentiattraversolapostaelettronicacertificata(nellagenesi,
nelladinamicaenellaconclusionedelprocedimento),conlageneraleprevisione
dellecomunicazionieffettuate,dinorma,tramitelapostaelettronicacertificata
aisensidellanormativavigente(art.22)einattuazionedelpigeneraleprincipio
dellusodellatelematica,sancitodallart.3-bisdellal.n.241del1990.
Lecriticit,dicontro,sono:
a)lanonchiaradefinizionedialcuneipotesidiarchiviazione(art.6),formulatein
modoeccessivamenteampioopocopreciso,comeadesempioquellerelative
allesistenzaoallasopravvenienzadialtriprocedimentisanzionatoriodi
precontenziosogiincorsodiistruttoriapressolAutorit,aventiilmedesimo
oggetto(art.6,lett.f),dicuimegliosidirnel8,oppureallequestionidi
carattereprevalentementepersonaledelsegnalante(art.6,lett.h),chesaranno
trattatenel10,subart.6delloschemaquiinesame
b)linsufficientecoordinamentodelladisciplinadellavigilanzaconladisciplina
regolamentaredeiprocedimentidelprecontenzioso,dicuiallart.211,comma1,
delcodice,ediquellisanzionatori(v.8)
c)lesigenzadiunmiglioreraccordodelladisciplinadellavigilanza,come
megliosidirnel8,conlesistenzaolasopravvenienzadipendenzegiudiziali,
chenonnecessariamentedevonoessereamministrativee/ocivili,maben
potrebberoessereanchepenaliecontabili(v.art.6,lett.f),chesiriferiscesolo
airicorsigiurisdizionali),considerandoche,peraltro,lesegnalazionidifatti
penalmenterilevantihannolaprioritnellordinediesameinsededivigilanzaai
sensidellart.8,comma1,lett.b)
d)lanecessitdidefiniremeglioladisciplinadelladefinizioneinforma
semplificata(art.9)che,oltreadipotesinonsufficientementedeterminateod
appropriate(come,adesempio,quellarelativaalprocedimentoanalogico),non
prevedesufficientigaranzieprocedimentaliperildestinatariodelprovvedimento,
neiconfrontidelqualenonprevistaalcunacomunicazionediavviodel
procedimentonalcunainterlocuzioneprocedimentale,perquantoanchessa
semplificata(v.,infra,10,subart.9),soprattuttoovesiritengacheloschemadi
regolamento,comeparedesumersidallart.18,comma2,lett.a),abbiainteso
consentirelutilizzoditalestrumento,efficaceperlasuarapidit,perle
raccomandazionivincolantinelleipotesidicuiallart.9,comma1,lett.a)eb)
e)lamancataindicazionedellemodalitdisvolgimentodellattivitispettiva,
affidatadallart.15adunmandatoispettivodelPresidenteeanonmeglio
precisatemodalitindicateconprovvedimentodellAutorit,conuna
disposizionelacuiindeterminatezza,fruttoanchedellelacunegisopra
evidenziatenellafonteprimariadellart.213delcodice,rischiadivulnerarenon
sololegaranzieprocedimentali,maancheposizionisoggettivesostanziali(v.
infra10,subart.15)
f)lallungamentodeicomplessivitempiprocedimentali,nongiustificatodalla
complessitdegliaccertamentirichiestiallAutoriteculminantinellaCRIed
aggravato,oltrechedallaprevisionediunaulterioreproroganonsuperiorea90
giorni(art.16,comma1),daunadisciplinadellasospensionedeitempi
procedimentalisinedieeperragionieccessivamenteampie(art.17)e,dunque,
noncompatibileconiprincipgeneralidelprocedimentoamministrativo(v.infra

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Notizia del: 30/12/2016

Foglio: 5/6

Oltreaqueste,laCommissionedelConsigliodiStatohaevidenziatoalcune
problematichedinatura"strutturali",interminigiuridicimaancheinterminidi
efficaciapratica,chesirimettononuovamenteallavalutazionedelGovernoin
vistadieventualidecreticorrettivi,conparticolareriferimento:
a)alleperplessitderivantidallacreazionediunaresponsabilitoggettivaavulsa
dallagravit(edallastessaesistenza)dellaviolazionecheinficialattodigara
censuratodallAutorit,chepotrebbeesseresuccessivamentesmentitadal
giudiceamministrativo(comesidetto,siparlatodiresponsabilitdaatto
legittimo),chenontieneconto,altres,dellachiarezzadelquadronormativodi
riferimentoodallacomplessitdellaproceduradigara,eincentrataunicamente
sulrifiutodiattuarelaraccomandazionevincolanteaprescinderedalcarattere
giustificatoomeno,colpevoleomenodiesso
b)alpossibilecontrastodelmeccanismoconilprincipiodiresponsabilit
personaledellillecitoamministrativo,sancitodallart.3,comma1,dellal.n.
689del1981,secondocuinelleviolazionicuiapplicabileunasanzione
amministrativaciascunoresponsabiledellapropriaazioneodomissione,
coscienteevolontaria,siaessadolosaocolposa:unaregolagenerale,comune
inmateriadisanzioniamministrative(art.12dellastessal.n.689del1981),da
applicareinogniipotesiincuisiconfiguritaletipodisanzioni(v.,sulpunto,
Cortecost.,4marzo1999,n.49,intemadisanzioniirrogateadirigenti
responsabilidiinfrazioninelsettorecreditizio)
c)allacircostanzachelasanzioneamministrativapecuniariaprevistaacaricodel
solodirigentesembrarecidereilrapportodiimmedesimazioneorganicatrala
stazioneappaltanteeildirigente,deresponsabilizzando,ancheaglieffetti
contabili,lastazioneappaltante,forseancheconprofilichepotrebberoessere
consideratididubbiacompatibilitconlart.28Cost.
d)allaefficaciainconcretodelmeccanismo,ilqualenonescludechela
stazioneappaltantepossasottrarsiallaraccomandazione,restandoinerteo
confermandoespressamentelaggiudicazioneritenutaillegittima,preferendo
andareincontroallesanzionisuddette,ovveroimpugnandolaraccomandazione
vincolante,eciancheinconsiderazionedellaincertaefficaciadissuasivasia
dellasanzionepecuniaria(cheapparedimodestoimporto,serapportataadappalti
econcessionidigrandevalore),siadellasanzionereputazionale,perchle
misurepremialiprevistedallart.38(enondallart.36,comeprevistodallart.
211,comma2,delcodice,conunevidenterefusochesiraccomandaalGoverno
diemendareinsededicorrettivo)potrebberoapparireunvantaggiolontano,
incertoepocoappetibile,peramministrazionipocovirtuose,rispettoal
conseguimentodieventualivantaggiillecitiimmediati
e)alladistoniatrailterminemassimoperadempiereallaraccomandazione
(fissatoin60giorni)equelloperimpugnarla(chesoltantodi30giorni,aisensi
delrinvioallart.120c.p.a.),conlaconseguenzache,trascorsotalesecondo
termineedeccettuate,ovviamente,leipotesidiimpugnativepropostedaterzio
dirichiestadiriesamelaraccomandazionesiconsoliderebbedefinitivamente
perlastazioneappaltante,chenegliulteriori30giorni,indipendentementedalle
sueragioni,nonpotrebbedissentiredallANAC
f)alpossibilerischiodigoldplating,ovesidovesseinipotesiritenerecheil
poterediraccomandazionevincolanteintroducaunadisciplinadella
vigilanza/controllopiseveradiquellaminimaprescrittadalledirettivein
materiadigovernance,prevedendoessesoloche,incasodiviolazionispecifiche
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7)
SisegnalaallAutoritlopportunitdiinterveniresutaliaspettidicarattere
generale,riguardantisenzadistinzionetuttiiprocedimentidivigilanza,per
eliminareleincertezzeelelacunesegnalateedelevareillivellodellegaranzie
procedimentaliinconformitallal.n.241del1990.

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Notizia del: 30/12/2016
Foglio: 6/6

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odiproblemisistemici,leAutoritpreposteadassicurarelacorretta
applicazionedeldirittoeuropeodegliappaltiabbianoilpoteredisegnalarei
problemiadautoritnazionalidicontrollo,organigiurisdizionaliealtreautorit
ostruttureidonee(art.45,par.2,dellaDirettiva2014/23/UEart.83,par.2,
dellaDirettivan.2014/24/UEart.99,par.2,dellaDirettiva2014/25/UE)
g)allaeventualitchealgiconsistentecontenziosotrastazioniappaltantie
operatorieconomicisipossaaggiungerequello,tuttointernoallasferadei
pubblicipoteri,tralANACelestazioniappaltanti,siainordineallalegittimit
deirispettivicontrastantiattisia,enondaultimo,inordinealleeventuali(e
reciproche)conseguenzerisarcitorie.Nonsipotrebbeneancheescludere,in
lineadiprincipio,lipotesichelastessaANACpossaricorrerealladifficile
stradadellautotutelaesecutivadicuiallart.21-terdellal.n.241del1990,
ovveroscelgadicontrastareinsedegiurisdizionalelecondotteelusiveo
violativedellesueraccomandazioni,conricorsicontroilsilenzioneiconfronti
dellaraccomandazionevincolanteocontroleventualeprovvedimentodidiniego
diautotutela,ancheperevitarecheessosiconsolididefinitivamenteindanno
dellostessofondamentaleinteressepubblicoallatrasparenzae
allanticorruzione.Lapraticabilitditaliipotesivaovviamenterimessaalla
giurisprudenza,mailsolofattochesenepossadiscutereevidenziala
problematicitdeldettatocodicistico.

InconclusioneilConsigliodiStatohaindicatoirilieviche,perlaloro
particolarerilevanza,sonocondizionidelparerefavorevole:
a)lintegrazionedelregolamentoconladisciplinaditutteleformedivigilanza
previstedallart.213,comma3,delcodice,editutteletipologiediatti
eventualmenteadottabiliallesitodelprocedimento,segnalandosicherispetto
alladisciplinadettatadallart.4delregolamentodel9dicembre2014spicca,in
particolarmodo,lassenzadiqualsivogliadisposizionecheregolilavigilanza
collaborativa,previstaoradallart.213,comma3,lett.h),delcodice,pergli
affidamentidiparticolareinteresseeattuatapreviastipuladiprotocollidiintesa
conlestazioniappaltantirichiedenti,finalizzataasupportarlenella
predisposizionedegliattienellattivitdigestionedellinteraproceduradigara
b)laprevisionedellapartecipazionealprocedimentodivigilanza,quando
preordinatoallemissionediunaraccomandazionevincolante,anchedeldirigente
responsabile,stanteilsuopossibileassoggettamentoallasanzione
amministrativapecuniariadicuiallart.211,comma2,delcodice
c)laprevisionediminimegaranzieprocedimentaliperlac.d.definizionein
formasemplificatadellesegnalazioni,dicuiallart.9delloschema,almenocon
lobbligodicomunicarelavviodelrelativoprocedimentoediconsentireunapur
rapidainterlocuzioneprocedimentaleallastazioneappaltanteealleparti
interessate
d)laprevisione,nelregolamento,chelaraccomandazionesiaemanataentroun
termineragionevole,nonsuperiorea18mesidallavviodelprocedimentodi
vigilanza,fattosalvoilcasodiinvitoallautotutelaquandovisonoipresupposti
dellarisoluzionec.d.comunitariadicuiagliartt.108e176delcodice
e)lariformulazionedellart.15delloschema,inriferimentoalleispezioni,con
indicazionedellemodalitdisvolgimento
f)lariformulazionedellart.17delloschema,relativoallasospensionedei
terminiprocedimentali,conlaprevisionediunterminemassimoperla
sospensione,epernonpidiunavolta.
-36353563

AcuradiRedazioneLavoriPubblici.it

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Conclusioni