No 1.

909 ASJCONST/SAJ/PGR
Ao direta de inconstitucionalidade 5.003/SC
Relator:
Ministro Luiz Fux
Requerente:
Governador do Estado de Santa Catarina
Interessada:
Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina

Ao direta de inconstitucionalidade. Art. 57, pargrafo nico, incisos

IV, V, VII e VIII, da Constituio do Estado de Santa Catarina. Reserva de lei complementar em matrias para as quais a Constituio da
Repblica apenas exige lei ordinria. Regime jurdico e organizao
de carreiras de servidores pblicos civis e militares, plebiscito e referendo. Contrariedade a comandos expressos da Constituio da Repblica que remetem tais matrias lei ordinria federal e estadual.
Organizao do sistema estadual de educao. Omisso na CR quanto espcie normativa apenas vincula o tema lei ordinria no mbito federal. Possibilidade de adoo de outro padro normativo pelos
demais entes federativos. No aplicao do princpio da simetria.
Prestgio da autonomia dos entes federados. Parecer pela procedncia
parcial do pedido.

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, dirigida contra o art. 57, pargrafo nico, incisos IV, V, VII e
VIII, da Constituio do Estado de Santa Catarina. Eis o teor dos dispositivos impugnados:
Art. 57. As leis complementares sero aprovadas por maioria absoluta
dos votos dos Deputados.
Pargrafo nico. Alm de outros casos previstos nesta Constituio, sero complementares as leis que dispuserem sobre:
[]
IV regime jurdico nico dos servidores estaduais e diretrizes para a
elaborao de planos de carreira;

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V organizao da Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar e

o regime jurdico de seus servidores;
[]
VII organizao do sistema estadual de educao;
VIII plebiscito e referendo.

O requerente alega que a Constituio catarinense, ao dispor sobre

processo legislativo estadual, reservou lei complementar a disciplina de matrias que a Constituio da Repblica no atribui a tal espcie normativa,
em afronta ao princpio da simetria. Sustenta, ainda, violao ao princpio da
separao de poderes, ao argumento de que a reserva de lei complementar
em hipteses no previstas na Constituio da Repblica impe restries
indevidas competncia do Legislativo e do Executivo estaduais, pois dificulta a aprovao de proposies legislativas que tratem de tais matrias e
lhes impede a regulao por meio de leis delegadas ou medidas provisrias.
O relator determinou a adoo do rito do art. 12 da Lei 9.868, de 10
de novembro de 1999 (pea 4 do processo eletrnico).
A Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina defendeu a possibilidade de qualificao do qurum de aprovao de determinadas matrias
no processo legislativo estadual por se tratar de questo meramente procedimental, a qual no implica usurpao de regras de iniciativa legislativa previstas na Constituio Federal (documento 8).
A Advocacia-Geral da Unio manifestou-se pela procedncia do pedido.
o relatrio.
parcialmente procedente o pedido formulado nesta ao direta de inconstitucionalidade.

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O poder constituinte catarinense, no art. 57, pargrafo nico, incisos

IV, V, VII e VIII, da Carta Estadual, reservou lei complementar estadual a
disciplina relativa a (i) regime jurdico e diretrizes para elaborao de planos
de carreira de servidores pblicos estaduais; (ii) organizao e regime jurdico da Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (iii) organizao do
sistema estadual de educao; e (iv) plebiscito e referendo.
O requerente argumenta que a definio das matrias cuja regulao ficaria a cargo de lei complementar somente poderia ser feita pela Constituio da Repblica, cujo modelo de processo legislativo seria de observncia
obrigatria pelos Estados e pelo Distrito Federal.
Quanto aos temas previstos nos incisos IV, V e VIII do pargrafo nico
do art. 57 da Carta Estadual, a reserva de lei complementar neles instituda
fere frontalmente comandos expressos da Constituio da Repblica, que
remetem a normatizao de tais matrias lei ordinria, federal ou estadual.
Da anlise combinada dos incisos I, II, V, IX e X, do art. 37 da CR,
deduz-se que disposies relativas ao regime jurdico de servidores pblicos
civis, seus planos de carreira e poltica remuneratria devem ser reguladas
por meio de lei. Tais regras vinculam tanto a administrao pblica da Unio, como a dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, tendo em vista a disposio contida no caput do art. 37 da Constituio (sem destaque no
original):
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
I os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros
que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao
prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo
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com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma

prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
[]
V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento;
[]
IX a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado
para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico;
X a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o
4 do art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices; [].

Quanto organizao das polcias militares e dos corpos de bombeiros

militares estaduais, o art. 144, 5o e 7o, da CR tambm remete lei ordinria sua disciplina (sem destaque no original):
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
[]
5o s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da
ordem pblica; aos corpos de bombeiros militares, alm das atribuies
definidas em lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil.
[]
7o A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos
responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia
de suas atividades.

De resto, a regulamentao do exerccio da soberania popular por meio

de plebiscito e referendo foi confiada lei pelo art. 14, caput e incisos I e II,
da CR:

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Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e

pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da
lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo; [].

Em todas essas hipteses, a obrigatoriedade de adoo de lei ordinria

na esfera estadual decorre no do princpio da simetria, mas de comandos
expressos da prpria Constituio do Brasil, os quais limitaram, nesses aspectos, a autonomia organizatria dos entes federativos.
O mesmo no ocorre em relao hiptese prevista no art. 57, pargrafo nico, inc. VII, da Constituio do Estado de Santa Catarina, que atribui lei complementar a organizao do sistema estadual de educao. A
Constituio da Repblica, ao determinar aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios a organizao do respectivo sistema de educao (CR, art.
2111), no especificou a lei ordinria como a espcie normativa por meio da
qual o tema deveria ser regulado. Nesse ponto, apenas se referiu espcie

Art.

211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.
1o A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as
instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais
e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios;
2o Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil.
3o Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e
mdio.
4o Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
5o A educao bsica pblica atender prioritariamente ao ensino regular.
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lei quando determinou, no art. 214,2 a elaborao do plano nacional de

educao norma a ser editada pela Unio, dado seu carter nacional.
Defende o requerente que, como a omisso constitucional quanto espcie normativa torna imprprio ser veiculada a matria por lei complementar na rbita federal, esse impedimento tambm vincularia o constituinte estadual, por incidncia do princpio da simetria.
Tal princpio deve, no atual estgio de evoluo constitucional, aplicarse com cautela e comedimento, pois no se devem colocar as ordens jurdicas parciais em posio de simples espectadoras do processo decisrio central, sem margem para estabelecer arranjos institucionais outros que no os
preestabelecidos pelo modelo federal, em detrimento do componente democrtico da federao.3
Na ADI 3.853/MS,4 o Ministro SEPLVEDA PERTENCE observou (fls.
77/78 do inteiro teor do acrdo):
Lembro-me de que, na discusso do caso do Amap, ADIn 1.461, o
voto do eminente Ministro Maurcio Corra, Relator, se fundava exclusivamente no chamado princpio da simetria. Entendi que esse
2

Art.

214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o

objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por
meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas que
conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas;
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como
proporo do produto interno bruto.
Nesse ponto, perfilha-se posicionamento defendido pela ento Vice-Procuradora Geral da Repblica, DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA , com aprovao do
ento Procurador-Geral da Repblica, ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS, em pareceres oferecidos nas ADIs 3.595/DF e 4.873/DF, entre outras.
STF. Plenrio. ADI 3.853/MS. Relatora: Ministra Crmen Lcia, 12/9/2007. Dirio
da Justia, 26 out. 2007.
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princpio h de ser encarado cum grano salis. Ele ficou muito presente na
jurisprudncia do Supremo Tribunal, nos idos de 1967, 1968, quando a
Constituio ento promulgada limitara os poderes da Assembleia Legislativa, em perodo certo, aos de adaptar as Constituies Estaduais
nova Constituio da Repblica. Mas, depois, continuou a ser invocado, perdida a sua razo de ser. O que se teve, conforme o art. 11 do
ADCT, so Assembleias com poderes constituintes submetidos, condicionados e subordinados apenas aos princpios constitucionais da
Unio, no a uma regra de servil limitao.

A cautela deve ser redobrada na atualidade, em que a Constituio de

1988 busca resgatar as competncias locais e devolver aos entes federados a
autonomia que lhes foi retirada pelo regime autoritrio de 1964-1985.
A federao tem como valores indissociveis o pluralismo e a democracia. Leonardo Marins adverte (sic):
O que se pretende destacar, portanto, que antes de ser visto como
um fim em si mesmo o federalismo deve garantir, a um s tempo, o direito diferena e participao de todos na vontade central. Adotar a
forma federativa, pois, no significa impor a estrutura administrativo-organizacional do ente central s entidades parciais. Constitui, sim,
garantir que em determinados espaos os estados-membros possam agir
com certa margem de liberdade de conformao, sem que disso se depreenda qualquer prejuzo unio indissolvel preconcebida.
Em um pas de dimenses continentais, em que cada estado possui necessidades socioeconmicas diversas, e [em] que h enorme variedade
cultural, atribuir uma leitura centralizadora ao modelo federativo significa afastar a possibilidade do direito de reduzir as desigualdades sociais
e regionais.5

Bastam-lhes, como restrio, as regras cunhadas por Raul Machado

Horta como de pr-ordenao,6 assim compreendidas aquelas presentes na
Constituio Federal que disponham diretamente sobre a organizao dos

MARINS, Leonardo. Limites ao princpio da simetria constitucional. In: SOUZA

NETO, Cludio Pereira; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Coord.).
Vinte anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 690.
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4. ed., rev. e atual. Belo Horizonte:
Del Rey, 2003, p. 69-73.
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Estados-Membros, alm das de carter principiolgico, de observncia obrigatria (CR, art. 25, caput).
O Estado s federal com a constitucionalizao do federalismo. 7
Para alm dos vrios desdobramentos que a assertiva contm, um merece ser
destacado: no h modelo ideal de federao a ser perseguido, mas aquele
que d a Constituio da Repblica. Nessa perspectiva, o que se tem, como
j afirmado, a vinculao das Constituies estaduais principiologia e s
regras expressas da Constituio Federal (art. 25 e art. 11 do ADCT), nada
mais.
Elas devem, certamente, obedincia irrestrita ao princpio da separao
dos poderes,8 mas isso no as obriga a reproduzir, na totalidade, as regras relativas ao processo legislativo inscritas na Constituio Federal. Outros arranjos institucionais podem ser concebidos, com preservao da separao de
Poderes. Marcelo Labanca Corra de Arajo acrescenta, com razo:
Pensa-se que deveria haver uma regra de ouro para a utilizao do princpio da simetria. Para privilegiar a autonomia dos Estados-membros, a extenso de normas federais pelo princpio da simetria apenas deveria ser realizada quando a no reproduo pudesse afetar a harmonia entre os poderes
locais. Ou seja, se h uma estruturao de Poderes e rgos estaduais de
modo dessemelhante ao modelo federal, mas, mesmo assim, no h qualquer prejuzo para a harmonia entre tais Poderes locais, ento entende-se
que o princpio da simetria no deve ser aplicado. Caso contrrio, aplicar-se-ia o princpio da simetria em tudo, e, consequentemente, a ideia-matriz do federalismo restaria aniquilada no Brasil, j que no haveria
identificao de diversidades, em vista da reproduo in totum daquilo que
federal para o plano local.9
7

ARAJO, Marcelo Labanca Corra de. Federalismo e princpio da simetria. In: TAVARES, Andr Ramos; LEITE, George Salomo; SARLET, Ingo Wolfgang (Org.).
Estado constitucional e organizao do poder. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 536.
A separao de poderes deve ser entendida no de forma absoluta, pois, como lembra
Canotilho, essa teoria, atribuda a Montesquieu, engendrou um mito. O que h
sobretudo especializao de funes e combinao de poderes do Estado, com interaes relevantes entre eles (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional
e teoria da constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 114-5).
ARAJO, Marcelo Labanca Corra de. Ob. cit., p. 545.
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No mais, se a ideia-matriz do federalismo, como ressaltado, da unio

na diversidade, preciso assegurar que os ordenamentos jurdicos parciais a
reflitam de fato, como resultado do exerccio democrtico na esfera local.10
Com essa compreenso, a mera omisso na Constituio da Repblica,
apesar de vincular lei ordinria a disciplina da matria no mbito da legislao federal, no impede a adoo de outro padro normativo previsto na
prpria Lei Maior pelos demais entes da federao. No se justifica impor
restrio ao Estado de Santa Catarina quanto escolha de temas que, dada
sua relevncia na realidade local, devam regular-se por meio de lei complementar, quando no houver, em dispositivo da Constituio da Repblica,
remisso expressa lei ordinria para a hiptese.
Em julgamento de caso anlogo, o Ministro MENEZES DIREITO acertadamente acolheu esse entendimento, ao proferir voto-vista na ADI 2.872/PI. 11
Veja-se trecho do voto (fls. 10-15 do inteiro teor do acrdo, sem destaque
no original):
Aqui, o princpio da simetria est sendo provocado considerando a natureza da espcie normativa, isto , se a Constituio Federal no exige
lei complementar, tambm no a pode exigir a Constituio estadual.
[] entendo que o princpio da simetria deve comportar modulao.
que no se pode deixar a liberdade dos estados-membros limitada no
regime federativo quando divergem das regras da Constituio Federal
naqueles pontos em que no se configura nenhuma violao de direito
pblico vinculado realizao do ideal social e da organizao estatal.
Veja-se, assim, que, por exemplo, pertinente a aplicao do princpio
da simetria naqueles mltiplos casos em que se invade a competncia
privativa do Poder Executivo com relao produo legislativa parlamentar. que nestes casos existe, sem dvida, uma questo fundamental para a organizao do estado, qual seja, a necessidade de preservar-se
indissolvel na federao o princpio basilar da separao dos poderes.
De fato, pelo menos na minha compreenso, ou bem vivemos no estado federal, e com isso arcamos com as consequncias quase sempre
10
11

ARAJO, Marcelo Labanca Corra de. Ob. cit., p. 546.

STF. Plenrio. ADI 2.872/PI. Relator: Ministro Eros Grau. Relator para acrdo:
Ministro Ricardo Lewandowski, 1o/8/2011. DJ eletrnico, 5 set. 2011.
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benfazejas das diversidades regionais, ou bem passamos a interpretar a

Constituio Federal como Constituio de estado unitrio. Ns todos
sabemos que a federao foi uma conquista tcnica da repblica brasileira, no uma aspirao nacional que tivesse base no esprito da organizao colonial[,] como ocorreu nos Estados Unidos da Amrica.
[]
curioso observar que temos caminhado sempre nessa direo do estreitamento dos liames federativos[,] de modo a cumular mais e mais
poderes na Unio, deixando de reconhecer que a forma constitucional
de estado, embora criada como expediente de natureza poltica, na modelagem da forma evoluda dos artigos de confederao de 1777 dos
Estados Unidos da Amrica, a federao, o que deveria inclinar a interpretao da Constituio Federal nesse sentido, isto , no sentido de
dar melhor acolhida autonomia dos estados-membros, e no no
oposto, como vem acontecendo e de que exemplo a expanso do
princpio da simetria.
[]
O tema da autonomia dos estados-membros no plano de suas constituies e mesmo da legislao ordinria ou complementar vai exigir em
algum momento que esta Suprema Corte repense a orientao estrita
que vem adotando. que em muitos casos, como em matria de
sade pblica ou de educao, h peculiaridades que devem ser
respeitadas e que, por isso, no podem ficar sob o padro da simetria com disposio da Constituio Federal.
No presente caso, o constituinte estadual disps que sero leis complementares o Estatuto dos Servidores Pblicos Civis e dos Servidores
Militares, a Lei Orgnica do Magistrio Pblico estadual, a Lei
Orgnica da Administrao Pblica, o Estatuto da Poltica Civil, o Estatuto Administrativo do Fisco estadual.
[...]
Tenho que essa legislao ordinria no mbito federal, que dispensa o
qurum mais rigoroso da lei complementar, no impede, pelo princpio da simetria, que na competncia dos estados-membros seja possvel
exigir lei complementar. Anote-se que a legislao substantiva sobre a
matria guarda a matriz federal e, por isso, somente se torna aberto o
campo legislativo estadual no mbito da competncia que lhe prpria,
que no pode invadir aquela que est posta na Unio. Mas isso no
quer dizer, pelo menos na minha avaliao, que no possa o constituinte estadual impor seja adotada espcie normativa prevista no processo
legislativo federal. A exigncia que se faz na Constituio Federal diz
especificamente com a legislao federal, no com a legislao estadual.
No me parece razovel que esse princpio da simetria chegue ao ponto
de inviabilizar a opo do constituinte estadual sobre uma das espcies
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normativas disponveis na Constituio Federal. Em que essa opo violentaria a organizao nacional? Em que essa opo atacaria algum
princpio sensvel do estado nacional organizado sob forma federativa?
Em nada, absolutamente nada. Ao contrrio, estreitando o princpio da
simetria, que construo jurisprudencial, dar-se- mais sentido e fora
federao brasileira, forma de estado escolhida pelo constituinte desde
a proclamao da Repblica.
Vale anotar que no se est nesta ao direta de inconstitucionalidade
examinando questo relativa iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo. No se trata disso. Tanto isso verdade que a impugnao
vem no texto da Constituio do Estado do Piau que apenas prescreve
qual a espcie normativa que deve ser adotada para a regncia de algumas matrias, optando por lei complementar. Por isso que no enxergo motivo algum para aplicao alargada do princpio da simetria.
Ao contrrio, entendo que a fora da federao brasileira deve estar
exatamente na compreenso de que os estados-membros podem fazer
opes constitucionais locais com os padres normativos disponveis na
Constituio Federal, sem que isso malfira em nenhum aspecto qualquer princpio sensvel ou qualquer limitao expressa ou implcita.

Dessa maneira, no se verificam os alegados vcios de inconstitucionalidade no inciso VII do pargrafo nico do art. 57 da Constituio catarinense. Com isso se prestigia, de forma legtima e em extenso adequada, a
autonomia dos entes federados.
Ante o exposto, o parecer pela procedncia parcial do pedido, para
que seja declarada a inconstitucionalidade to somente do art. 57, pargrafo
nico, incisos IV, V e VIII, da Constituio do Estado de Santa Catarina.
Braslia (DF), 18 de fevereiro de 2014.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros

Procurador-Geral da Repblica

RJMB/WS/AMO - Par. PGR/WS/1.721/2014

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