CASA DEL LIBRO

(Esposa Ca/pe, S. Al
Avenida de Jos Antonio, 29

MAORIOJ3

>

SEMILLA Y SURCO
Coleccin de Ciencias Sociales
SERIE DE CIENCIA POLITICA

Dirigida por

MANlJEL JIMNEZ DE PARGA

Catedrtico de Derecho Poltico de la Universidad de Barcelona

ANDERSON. Robert W.: Gobierno y partidos uoliticos en Puerto Rico.

ARoN. Rayrnond: Dimensiones de la conciencia histrica.
BAINTON. Roland H.: Actitudes cristianas ante la guerra y la paz.
BELL. Daniel: El fin de las ideologas.
BERGER. G . Y otros: Federalismo y federalismo europeo.
BtSCARETTI DI RUFFlA. Paolo: Derecho constitucional,
BREWER-CAR/AS. A.-R.: Cambio poltico y rejorma del Estado en Venezuela.
BUTLER. D. E.: Estudio del comportamiento politico.
CIERVA. R. DE LA. RAMREZ JIMNEZ. M., y otros: Estudios sobre la 11 Repblica Espaola.
CHAMBRE. Henri : De Carlos Marx a Mao Tse Tung: Introduccin crtica al marxismo-leninismo.
CHAMBRE. Henri: El marxismo en la Unin Sovitica (2.' ed.),
FERRANDO BAD/A. J.: La democracia en transformacin.
FIJALKOWSKI. Jrgen: La trama ideolgica del totalitarismo.
FINER. Hermann: Teora y prctica del Gobierno moderno.
FINER. S. E.: El imperio annimo.
FOGARTY. Michael P.: Historia e ideologa de la democracia cristiana en la Europa occidental.
FRIEDRICH. C. J.: La democracia como forma poltica y como forma de vida (2.' ed.),
FRIEDRICH. C. J.: El hombre y el Gobierno.
HIRSCH-WEBER, W.: La poltica como conilicto de intereses.
HIRSCH-WEBER. W.: Los sindicatos en la poltica.
HOFFMANN. Stanley H.: Teoras contemporneas sobre las relaciones internacionales.
JENN.NGS. Sir Ivor: El rgimen poltico de la Gran Bretaa.
JIMNEZ NIETO. J. I.: Poltica y Administracin.
JIMNEZ NIETO. J. l.: Teora general de la Administracin.
KELLER. Suzanne: Ms all de la clase dirigente. Elites estratgicas en la sociedad moderna.
LASSWELL. Harold D.: El futuro de la Ciencia Potitica.
LPEZ PINA, Antonio: Estructuras electorales contemporneas. Alemania y Estados Unidos.
LPEZ PINA, Antonio: Poder y clases sociales.
MAcIvFR, Robert M.: Teora del Gobierno.
MACKENZIE. W. J. M.: Elecciones libres.
MARTlN. Kingsley: Harold Laski, terico del laborismo.
MF.HDEN. Fred R. von der : Poltica de las naciones en vas de desarrollo.
MEYNAUD, Jean: Introduccin a la ciencia poltica (2.' ed.),
MEYNAUD. Jean: La tecnocracia, milo o realidad?
MOUSKHELY, M., y JEDRYKA. Z.: El Gobierno de la U.R.S.S.
NEuMAN"'. Sgmund : Partidos polticos modernos.
PH1L1P. Andr: La democracia industrial.
RAMfREZ JIMNEZ, Manuel: Los grupos de presin en la Segunda Rep';b;ica Espaola.
RAMfREZ JIMNEZ, Manuel: Supuestos actuales de la Ciencia Poltica.
REYES HEROLES, J.: Mxico: historia y poltica.

Ros'row, W. W.: Los Estados Unidos en la palestra mundial.

SCHATTSCHNEIDER, E. E.: Rgimen de partidos.
STRAusz-HuP. R., y HAZARD. H. W.: La idea del colonialismo.
TIERNO GALVN, Enrique: Tradcin y modernismo.
TOUCHARD. Jean: Historia de las deas polticas (3.' ed.),
TREADGOLD. D. W.: El desarrollo de la U.R.S.S.
TUSELL. Javier: La Segunda Repblica en Madrid: elecclones 'y partidos poltcos.
VEDEL, G.: La despolitizacln.
VERNEY, Douglas V.: Anlisis de los sistemas politicos,

TEORlA ADMINISTRATIVA
DEL GOBIERNO

.......
COLECCION DE CIENCIAS SOCIALES
SERIE DE CIENCIA POLITICA

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PRECIO S

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Las ideas presentadas en este libro son de la exclusiva

responsabilidad de su autor, y de ningn modo comprometen las de la organizacin internacional a la que sirve.

Juan Ignacio Jimnez Nieto

TERIA
ADMINISTRATIVA
DEL GOBIERNO
Volumen Primero:
MACROADMINISTRACION

EDITORIAL TECNOS
MADRID

La edicin: Universidad del Pacfico, Lima, 1977.

2. a edicin: Editorial Tecnos, Madrid, 1978.

by JUAN IGNACIO JIMNEz NIETO, 1978

S. A.
O'Donnell, 27. Madrid-9

EDITORIAL TECNOS,

ISBN: 84-309-0766-1

Depsito Legal: M. 15561-1978

Printed in Spain - Impreso en Espaa por Grficas Lormo. Isabel Mndez, 15. Madrid-1978

Al Colegio Mayor "Csar Carlos" de Madrid.

donde una generacin espaola trat de descifrar el enigma de su tiempo con las claves de
la convivencia interdisciplinaria y bajo el signo
de una amistad sin fronteras ideolgicas.

INDICE

INTRODUCCION; El altar de Perogrullo

'"

11

I. EL SISTEMA GUBERNAMENTAL EN LA TEORIA GENERAL DE LA

ADMINISTRACION
l. Estructura y funcin en el anlisis sistmico
.., ... ... ..
2. Admnstracn y Sociedad ... .., '" ..
.., .. , '"
... . . . .
A. El sistema social general y el grupo intermedio
B. Base social de las estructuras y funciones administrativas
3. Ciencias sociales generales y particulares .. ,
.., ... ...
.., .. , .. ,
4. Ciencias sociales estructurales y funcionales'
.., .. ,
.., .,. ..,
..,
A. Economa ... ..,
...
..,
.., .. ,
.., ...
B. Politologia .. ,
C. Psicologa social
'" .. , '"
.., .. ,
"
,
, "
D. Derecho
, '" .. ,
5. Ambito cientfico de la macro y la microadministracin .. ,
A. Carcter nacional y conducta institucional ... .., ...
B. Derecho macro y mcroadminstratvo .. , .. , '" .. ,
C. Poltica nacional e institucional '"
.. , .,. ... '"
..,
... .., .. ,
D. Macro y microeconoma
..,
.., '"
6. El gobierno en perspectiva
A. El gobierno y su circunstancia '" .. , .. ,
B. Macro y microadministracin gubernamental
C. Sntesis doctrinal y analtica del sistema gubernamental .. ..

27
37
37
46
52
59
66
73
81
87
95
101
109
128
135
142
142
148
156

11. MACROADMINISTRACION
l. La
A.
B.
C.
D.
2. La
A.
B.

estructura macroadministrativa
... ... ...
Bases estructurales
'" ...
.., .. ,
Nacin como cultura
.., .. , .. ,
.., .. , ...
... '" .. ,
Estado como orden jurdico .. '"
Nacin-estado como continuo sociolgico y macroadministrativo
funcin macroadministrativa
'" ... .., '" ...
, .. , '" .. , .. , .. , .. ,
Bases funcionales ..... ,
Retroalimentacin como insumo poltico gubernamental .. ,
a. El continuo democracia-autocracia ... ... ... ... ....
b. Participacin como libertad positiva: demandas y apoyos
polticos .. , . . . . . , .. , .. , ... ... .., .. ,
c. Poliarqua, descentralizacin y desconcentracin .. , .. , ...

163
163
173
180
197
214
214
233
233
242
252

INDICE

10

C. Condicionamiento como producto gubernamental ...

a. El continuo del anarquismo-totalitarismo .. , .,. ..,
b. Liberalismo como punto de partida .,. .., ... ..,
c. Intervencionismo versus liberalismo .. ,
d. Desarrollismo y socialismo ... .., ... .., .,. ..,
e. Extensin del condicionamiento .. , .,. .., ... ..,
f. Instrumentacin del condicionamiento .,.
g. Eficacia del condicionamiento .,. .., .. , ... ..,
3. Sntesis: estructura y funcin en el anlisis macroadminstratvo
OBRAS RESEFJ'ADAS .. ,
INDICE ANALITICO
INDICE ONOMASnCO

.., .. , '"

... ... ... ... ..,

, ..... , ., . . . , .. ,
.,. .., .,. '"

...

255
258
274
282
290
304
322
350
354
383
401
415

IN DICE DE FIGURAS:
Figura
Figura
Figura
Figura
Figura
Figura

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Estructuras y funciones macro y microadministrativas .. ,

Estructuras y funciones macroadministrativas .. , .,. ..'
Los continuos de la retroalimentacin y del condicionamiento
Sectores de gobierno .. , ... '" ... ...
Extensin e intensidad del condicionamiento
El sistema macroadministrativo ... .., ...

47
164
228
321
349
361

lNTRODUCCION: EL ALTAR DE PEROGRULLO

Este libro qui.ere ser, al mismo tiempo, una obra completa y la continuacin de otra ms amplia. Cuando tal se proclfra el peligro de ambigedad se esconde en cada rasgo de la pluma porque, o se brinda al
lector un cuerpo integral de ideas, o se le remite a una necesaria lectura previa; e injusto fuera dejarle pensar que tiene entre manos un texto
acabado y quitarle luego la alfombra, a la vuelta de cada hoja, con referencias a ideas que se dan por sabidas porque fueron desarrolladas
en un libro anterior. El lector tiene derecho a preguntarse, desde esta
primera pgina, si est ante el Tomo Segundo de un Tratado de Ciencia
Administrativa o ante una Teora del Gobierno a secas, porque, dependiendo de la respuesta que reciba, l decidir sobre el s y el cmo de
seguir leyendo.
El autor contesta, pues, que este libro es ambas cosas. Se escribe
a continuacin de la Teora General de la Administracin, * como Parte
Especial de la misma e integra, con aquella y un tercer tomo a publicarse, un tratado de ciencia administrativa; de modo que todas las ideas
generales que sostienen esta parte especial han sido desarrolladas, o
cuando menos, apuntadas, en el libro anterior. En tal sentido esa lectura previa no puede por menos de ser 'til para la comprensin cabal
de sta, amn de imprescindible para la visin global que se postula del
tema administrativo. Sin embargo, y tal como se dijo en el prlogo de
la Teora General, aunque nacidos los tres tomos de un solo borrador
inicial, se pens despus que cada uno deba de tener su propia audiencia especializada y representar un cuerpo integrado de doctrina.
Re tratado por ello de compatibilizar, hasta donde me ha sido posible, ambos objetivos. Doy por supuesto que no resulta inevitable la
lectura de la Teora General para enterarse de lo que ahora hay que
decir sobre la Administracin Gubernamental, porque todos los elementos administrativos bsicos sern aqu repetidos; pero la referencia a la
Teora General ser siempre brevsima, pues no se trata tampoco de reio Coleccin de Ciencia Poltica, Tecnos, Madrid, 1975. En adelante abreviada como "Teora General" y referenciada en :las citas como "T. e."

12

INTRODUCCION

terar lo ya escrito, sino de convocarlo fugazmente como trasiondo de

este contenido especializado.
Prximos tambin a aparecer bajo el ttulo de "Concepto y Mtodo de la Administracin Pblica" figuran tres trabajos en los que se
abrevian las lneas principales de la obra completa: son las dos ponencias citadas en el prlogo y bibliografa de la Teora General, que fueron presentadas al XVI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas y al Primer Seminario del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, y el Resumen de Relatora del ciclo de conferencias pronunciadas en el Centro Nacional de Estudios y Documentacin
de Mxico en Septiembre de 1975. En ellos se bosquejan las ideas generales que son aqu objeto de mayor desarrollo y, en algunos casos, de
rectiiicacin. y ~u lectura anticipa tambin el tema central del prximo
tomo en el que se presentar un nuevo concepto de Administracin Pblica.
La presente Teora del Gobierno, que comprende dos volmenes, es
el nexo de la Teora General de la Administracin con esa Teora de la
Administracin Pblica. Es, naturalmente, una teora administrativa, en
la que el objeto del conocimiento sistmico -la funcin de gobierno y
las estructuras que la sostienen- se mantiene dentro de las coordenadas impuestas por la referencia a sus aspectos operativos en la Ciencia
de la Administracin.
Esa ciencia qued ya definida como sincrtica, a partir de una identificacin elemental de conceptos y mtodos selectivamente identificados
del acervo de las cuatro ciencias bsicas que la soportan -seconomla, derecho, psicologa social y politologa-, haciendo de la odministracin una
ciencia de segundo grado. No sorprender, pues, que extensos y fundamentales aspectos de los que las distintas ciencias particulares se ocupan en sus respectivas teoras del gobierno no sean ni an barruntados
aqu. Hay una -o varias- teorias sociolgicas del gobierno, como las
hay jurdicas, antropolgicas y economlcas, que responden a ciertos principios epistemolgicos validados o validables por los respectivos sistemas
tericos de las ciencias particulares; y por ms que en ellas la versatilidad de los mtodos conduzca a profundas diferencias de tratamiento dentro de cada una -como ha mostrado, por ejemplo, BUTLER (1961) una teoria poltica del gobierno elaborada segn las exigencias del mtodo histrico puede utilizar ingredientes y llegar a conclusiones sustancialmente distintas a una teora poltica elaborada por el mtodo deductivo, o
por el estadstico- siempre estaremos en presencia de una teora monista, es decir, de una manera de entender y discurrir sobre Ea funcin
de gobierno en trminos que, en ese caso, seran los polticos de una teoria del poder. Lo mismo ocurre cuando son los sociologo, o los psiclogos (J los antroplogos. los que entran al tema: una teoria jurdica del

EL ALTAR DE PEROGRULLO

13

Gobierno - que es, creemos, la ltima "ratio" del Derecho Administrativo latino- estar lgicamente amarrada a los temas del origen, alcance, estructura formal, vigencia y validez de la normatividad jurdico-pblica, por ms que la versatilidad de los mtodos lleve en unos casos a
enfocar ese universo desde el punto de vista de sus transformaciones
histricas, en otros del de su lgica racional, o en otros del de .sus connotaciones iusnaturalistas.
Pero al hacer teora administrativa del gobierno cambian los trminos de referencia, puesto que decimos en la Teora General que lo administrativo carece de epistemologa propia; la teora administrativa nace de la interaccin primaria entre unos elementos generados por esas
cuatro ciencias sociales, y su quehacer gnoseolgico se reduce a identificar primero e interrelacionar despus os fragmentos sistmicos -los
subsistemas- que en cada una de esas ciencias tienen dimensin administrativa; y si esto es vlido al nivel ms general del contenido total
de la ciencia administrativa, no lo es menos al de cualquiera de sus componentes relevantes, con tal de que exista en ellos una potencialidad sincrtica. De modo que si el gobierno es un concepto interdisciplinario -es
decir, un concepto capaz de saltar de uno a otro de los compartimentos
epistemolgicos de las ciencias particulares y operar en cada uno de esos
recintos como elemento endgeno del respectivo sistema terico- estaremos en condiciones de elaborar una teora administrativa del gobierno siempre que podamos identificar, en el seno de la ciencia jurdica,
en el de la economa, en el de la psicologa social y en el de la politologa, las categoras analticas capaces de destilar, en el alambique interdisciplinario, un precipitado administrativo de las funciones y estructuras de gobierno.
Pero estos enunciados han sido ya objeto de desarrollo preliminar
en las citadas publicaciones anteriores y lo sern de nuevo en la posterior de esta serie como parte de una teora interdisciplinaria de la Administracin Pblica. De modo que, al formular ahora, como paso previo a tal desenlace, esta Teora del Gobierno, lo hacemos reclamados
por la primordial importancia que tiene el deslindar, estructural y funcionalmente, la esencia sistmica de la institucin administrativa dedicada a condicionar las decisiones polticas, econmicas, jurdicas y, hasta
cuando es del caso, las ticas o religiosas de los gobernados. Y tal construccin sistmica no puede ser monista, sino sincrtica, construida en
base a los ingredientes propios que, como materias primas, elaboran las
ciencias sociales bsicas de acuerdo con su peculiar alquimia epistemo16gica y que, al entrar en reaccin interdisciplinaria, producen un precipitado administrativo.
Esos materiales primarios son, como ya se expres en la Teora
General, funcionales los unos y estructurales los otros. Y precisamen-

14

INTRODUCCION

te la confusin a que nos lleva el examen comparativo de los conceptos

de gobierno elaborados por las distintas opciones disciplinarias dimana,
en primersimo lugar, de no haber dejado en claro cules de esos conceptos fragmentarios son de raigambre estructural y cules de estirpe
funcional; porque, desde el punto de vista administrativo, ni a la psicologa social ni al derecho incumbe asignar funciones, ni a la economa
o la politologa discernir estructuras, por ms que unas y otras ciencias
se hayan visto apremiadas a hacerlo para armar sistmaticamente sus
objetos gnoseolgicos. Pero el problema no empieza ah, en esa separacin y reparto apriorstico de contenidos estructurales y funcionales
entre las distintas ciencias sociales bsicas; empieza, en realidad, un paso antes, en la definicin precisa de lo que debe entenderse por estructura y por funcin, porque ocurre aqu lo que con todo otro universal
de la cultura: que estructura y funcin, a fuer de ser conceptos apriorsticos, se prestan a innmera variacin de acepciones y han de rigorizarse los trminos en que cada investigador los usa si quiere hacerse
entender. El libro empieza. por ello, con una discusin de los conceptos de estructura y funcin, tanto en su sentido ms general como en el
especfico de la vida social, para derivar de ah a una precisin de la
naturaleza, estructural o funcional, de los nucleos epistemolgicos de las
ciencias particulares que la administracin hace suyos en su labor sincrtica.
En efecto, una Teora Administrativa del Gobierno, en los trminos
en que hemos definido el concepto y objeto de la Ciencia de la Administracin, supone entender al gobierno romo un subtipo de institucin administrativa, y a sta, a su vez, como el prototipo de sistema interdisciplinario formado por la interaccin primaria de estructuras y funciones
decantadas por las diferentes ciencias sociales bsicas. Una Teora Administrativa del Gobierno no puede ser, por tanto, ni una simple teora
funcional del poder, ni una simple teora estructural de la organizacin,
ni siquiera una yuxtaposicin de esos y otros elementos funcionales y
estructurales relevantes: ha de ser, si quiere permanecer dentro de las
exigencias postuladas en la Teora General, una teora estructural-funcional que concite los fragmentos relevantes de las estructuras y funciones propias de ese tipo de institucin administrativa que llamamos
gobierno nacional o local y que sea capaz de nacer, como teora cientfica, de la interaccin de tan heterogneas categoras.
Nunca ha sido as entendido, hasta ahora, el concepto de gobierno,
como tampoco - y quizs porque tampoco - lo ha sido el concepto de
administraci6n. Bajo el predominio de una u otra de las ciencias sociales bsicas, la teora del gobierno ha discurrido a veces por los vastos
senderos de la teora e historia del poder poltico, frecuentemente incrustada en contenidos ticos y apologticos; otras ha derivado en el
estudio de las relaciones e implicaciones econmices de su ejercicio, ha-

EL ALTAR DE PEROGRULLO

15

ciendo de las Finanzas Pblicas el punto central de inters; otras ha girado en torne a la proteica versatilidad de un Derecho Pblico (Constitucional, Poltico o Administrativo) dedicado a reglar la organizacin y
funciones de la accin poltica; y otras ha buscado en el estudio de los
comportamientos tpicos y atpicos de burocracias y clientelas las bases
mismas de la organizacin informal como sinnimo de organizacin real.
La generalizacin formulada en la Teora General sobre la importancia decisiva de estos esfuerzos presincrticos para la actual concepcin interdisciplinaria (T. G.: 17, 70) es igualmente vlida aqu: no nos
resultara posible formular hoy una Teora Administrativa del Gobierno
si no hubisemos contado con la labor pionera de politiclogos, hacendistas, economistas, juristas, antroplogos, socilogos y psiclogos en la
configuracin progresiva de una teora de la organizacin y funciones
gubernamentales. Pero el precio que ha habido que pagar por la recepcin de esos aportes monistas es altsimo: consiste nada menos que
en la desoladoramente estril, por no decir nefasta, configuracin del
actual concepto de Administracin Pblica, porque nada tiene que ver
el contenido y mbito material y formal de lo que unos llaman Administracin Pblica con lo que para otros es Sector Pblico, para otros
Hacienda Pblica, para otros Estado o para otros Burocracia, por ms
que abunden los esfuerzos de homologacin y reconciliacin.
La construccin de una teora de nueva planta requiere dos labores previas, una de desbroce y otra de derribo. Hay que meter la piqueta a esas construcciones estriles o nefastas para liberar el suelo
que ocupan, y hay que talar la fraga circundante para que el bosque
no nos impida ver la ermita. Expliquemos cada una.
En el prlogo de la Teora General anticipamos la primera: derribar los templos levantados a los dolos administrativos de los ltimos
cincuenta aos para restaurar a los viejos penates en sus antiguos altares. La empresa, con todo, es bien modesta, porque el primer dios
restaurable no es otro que Perogrullo, en el dintel de cuya ermita se
leer: "Un gobierno es un artefacto cuya funcin es gobernar desde una
estructura gubernamental"; y unos pasos ms adentro, cuando el peregrino haya podido reponerse del impacto y asimilar tan profundo lema,
encontrar otro, no menos lapidario: "Cuando un gobierno no gobierna
no es gobierno y cualquier otra cosa que haga deber hacerla donde
corresponda" .
Para caminantes no avezados en gobiernos, inscripciones alternativas de la ermita pueden ser estas: "Un carpintero es un seor que trabaja la madera en la carpintera; cuando no trabaja la madera - por
ejemplo, cuando paga tributo a su vida conyugal- no es carpintero, y
ese tributo no debe pagarlo en la carpintera".
O si? Porque la cosa no est nada clara. Por ah anda una doctrina sosteniendo lo contrario, a saber, que el carpintero lo es "in aeter-

16

INTRODUCCION

num", que slo se realiza ntegramente como hombre en su trabajo y

en .su taller y que el altar adecuado para sacrificar a Venus es el banco de pinotea, entre garlopas, trinchas y serruchos. Esto no es ningn
chiste; yo lo he odo en los ltimos aos muchas veces.
Por supuesto, todos hemos visto, odo y vivido mucho ms a menudo esa misma doctrina en el gobierno. Los gobiernos lo son Hin aeternum" e "in tato" y todo lo que hacen o tocan se les vuelve, como al rey
Midas, funcin pblica, realizable desde estructuras pblicas. Ese es el
templo del Sector Pblico que tanto irrita a Perogrullo; decir que todo
lo que hace el gobierno es pblico es convertir en madera a la mujer
del carpintero. Pero as nos 10 vienen diciendo, en voz cada vez ms alta, desde hace cerca de medio siglo y si no organizamos pronto el culto
a Perogrullo acabaremos por crernoslo.
La esencia de nuestra concepcin ha sido ya anticipada en textos
anteriores y ser resumida de inmediato para relegar, acto seguido, su
desarrollo a un volumen posterior: entendemos que la distincin pblico-privada ha desorbitado el campo terico de la administracin y desarticulado casi universalmente su praxis, porque la dicotoma pblicoprivada ni es vlida a escala multidisciplinaria (cada ciencia social bsica usa criterios de distincin irreconciliables con las dems) ni sirve
para operar ambos miembros de la ecuacin como conjuntos sistmicos,
porque el mbito material y formal de la Administracin Pblica no es
sino yuxtaposicin asistmica de dos tipos de funciones, las normativas
y las productivas, incapaces de generar un todo holstico, no ya esencial,
sino ni siquiera incremental (T. G.: 43-44, 70-72). La distincin relevante, pues, no es la pblico-privada, sino la normativo-productiva, esto es,
la distincin entre la funcin de gobierno, entendida como condicionamiento macroadministrativo de decisiones ajenas a escala nacional y, por
extensin contingente, a escala municipal o local *, y la funcin econmica de produccin de cualesquiera otros bienes y servicios ms o menos divisibles o indivisibles. Slo una vez aceptada la radical diferencia que existe entre la funcin poltica de gobernar y la econmica de
producir tiene sentido disear la estructura idnea para la una y para
la otra, concluyendo as en que lo que llamamos Administracin Pblica no es un sistema, sino un repertorio de dos tipos de funciones estructurables separadamente: las de gobierno, que son ontolgicamente pblicas, y las de produccin que no 10 son, por ms que lo parezcan y que
hasta, a veces, sea til tenerlas por tales. Lo que en teora y prctica
comparadas se llama Estado, Gobierno, Administracin Pblica, Sector
Pblico, etc., etc., es una confusa amalgama de instituciones administrativas que ni tienen claramente definida y separada su funcin macroad Mientras expresamente no se diga lo contrario, el concepto de gobierno nacional es funcionalmente extensible al de gobierno local o estaduaJ.

EL ALTAR DE PEROGRULLO

17

ministrativa de gobernar (porque la tienen confundida con la funcin

de producir cualesquiera otros tipos de bienes y servicios microadministrables) ni adoptan una estructura propia y caracterstica de tal funcin de gobierno.
El otro templo que entorpece la construccin es el del Servicio Pblico. Aqu la cosa es al revs, porque durante el ltimo medio siglo
se ha enseoreado de la doctrina administrativa el "telas" del servicio pblico, como si la idea de prestar servicios ms o menos divisibles
a la comunidad fuere el verdadero fin y razn de ser del gobierno y de
la administracin a su servicio. Parece como si la idea del poder desnudo, la "realpolitlk'', tuviese un desagradable sabor desptico, dictatorial, in-gerente o totalitario que tiene que ser endulzado, distraido o
anestesiado con el regaliz de la prestacin pblica de bienes y servicios
en condiciones mejores, ms atractivas o ms viables que por cualquier
otro tipo de entidades no gubernamentales. Cuando Lean Duguit reverdeci, al alborear el siglo, el trmino "servicio pblico" para representar, en un sentido amplsimo, toda realizacin, conforme a derecho, de
actos del gobernante destinados a asegurar el cumplimiento de su misin, estaba probablemente muy lejos de pensar que, aos ms tarde
y a manos de las doctrinas liberales, el concepto iba a quedar reducido
al estrechsimo cometido de producir unos cuantos bienes y servicios
ms o menos divisibles a unos precios ms o menos diferentes de los
del mercado. Es como si la profesin de carpintero no fuese bien vista por sus suegros yola hora de describir su oficio dijesen de l todo
menos que trabaja la madera con sus manos. "Qu hace el marido de
Paquita? - Es un chico estupendo". "Pero a qu se dedica? - A pescar los domingos". "Quiero decir que cmo se gana la vida -Nuestra hija le ayuda mucho en casa". "Por favor, cul es su profesin? -En
todas sus actividades es honrado y eficiente".
A Perogrullo se lo llevan todos los demonios. Y con buena razn,
porque esto no puede ser, en modo alguno, as. El gobierno no ha sido
creado para administrar escuelas u hospitales, hacer caminos, canales
o puertos, distribuir correspondencia, alumbrar ciudades, atender hurfanos, fabricar acero, manufacturar cloruro de sodio o pescar los domingos, sino para gobernar, que es el nico servicio ontolgica y consustancialmente pblico. El que, adems de gobernar, tenga por oportuno o conveniente asumir la gestin de hospitales, orfanatos, escuelas.
correos o telfonos bajo cualquier rgimen de precios, ni sustituye, ni
explica, ni justificara la ausencia de su primordial e indelegable funcin de condicionar, por razones de inters pblico, el desempeo de
esas y cualesquiera otras funciones por las entidades privadas.
Por eso esta teora administrativa implica un modelo normativo que
obliga a la separacin tajante de la funcin macroadministrativa de gobernar un mbito poltico y la microadministrativa de gerenciar o "ma-

18

INTRODUCCION

nejar'' un proceso productivo, por ms que ambas cosas vengan siendo

desempeadas conjuntas y revueltas desde antiguo por los mismos sujetos, entidades, personas o titulares gubernamentales y en el seno de
las mismas estructuras organizativas. La perogrullada de este volumen
consiste en postular que por "gobierno" hay que entender toda y sola
la entidad gubernamental que gobierna, especificando el cmo, el cundo y el con qu de esa funcin y de esa estructura; y la del prximo libro consistir en postular que cuando alguna entidad pblica realiza
cualquier funcin que no sea de gobierno deber estructurarse en una
organizacin que tampoco lo sea, con lo que iremos a dar en una nueva
manera de entender y de reformar la Administracin Pblica.
Porque es cierto que administrar ambos tipos de cosas es Administracin Pblica, como tambin lo es que el cuidado del perro y del
canario es Administracin de Animales Domsticos y podemos englobar
el estudio de ambos bajo el sugestivo ttulo de "Pet Administration"
(suena mejor!). Sin embargo, apenas registradas ciertas consideraciones comunes sobre el amor a los animales, la invocacin a San Francisco de Ass o el encargo a ta Eduvigis de que cuide a ambos cuando nos
vamos de vacaciones, el tratado de "Pet Administration" se nos va a quedar en simple yuxtaposicin del cuidado del perro y del canario: cada
uno come a horas diferentes cosas distintas que se adquieren en dispares centros de abastecimientos, la limpieza de sus cuarteles no tiene nada en comn, al perro hay que entrenarlo para guardin y al canario
para cantar con sus respectivos maestros, etc., etc. Al final podramos
llegar, con la ta Eduvigis, a la disparatada conclusin de que la administracin del perro es ms similar a la del nio que a la del canario,
y sentirnos tentados a resumir el libro del Dr. Spock como apndice del
nuestro. . .
La segunda operacin previa es la de desbroce. Tenemos que limpiar el terreno administrativo de toda valoracin ideolgica, tica o filosfica que obnubile, desvirte o sesgue la construccin cientfica. La
Teora Administrativa del Gobierno ha de evitar todo peligro de contaminacin con categoras ticas, valoraciones normativas y juicios apologticos o morales: para ello traz su frontera seleccionando como elementos primarios unas cuantas categoras objetivas y positivas y dejando fuera -no para olvidarse de ellas, sino para dejarlas reducidas al
papel de intercambio o retroalimentacin extrafronteriza- todas las categoras filosficas, iusnaturalistas, histricas o morales que influyen en
el fenmeno administrativo, pero que no pueden ser - que no deben
ser- administrativas. Esta "deshumanizacin" de la administracin resulta especialmente penosa referida a la institucin gubernamental, porque la teora del gobierno viene flotando de antiguo en el magma de
la filosofa poltica, la tica social y la sociologa normativa; las primeras e inevitables cuestiones o plantearse son, en tales casos, lag de por

EL ALTAR DE PEROGRULLO

19

qu alguien gobierna, con qu derecho lo hace, cules son las condiciones de legitimidad de su investidura, cmo se justifica la fuerza, cundo es lcita y hasta dnde la desobediencia, dnde debe acabar el inters social y salvaguardarse los derechos individuales, cmo se define
el bien comn, cules son las excelencias o los crmenes morales de la
democracia o de la dictadura o, en fin y para englobarlo tocIo, cmo se
compagina la nocin de estado o la de gobierno con la de justicia. Pero
la ciencia administrativa, tal como est acotada en el desarrollo de esta teora, es cnica en su sentido vulgar y en su acepcin filosfica: carece de criterio positivo sobre la virtud, el placer o el deseo. A la teora administrativa no le interesa si la democracia o la dictadura es buena o mala forma de gobierno, ni si sus concreciones histricas han satisfecho o frustrado, en mayor o menor medida, las aspiraciones de los
pueblos; slo nos importa conocer las condiciones de su administrabilidad y, siendo aqu la administracin sistmica, cules son los requisitos
mnimos de una teora sistmica del gobierno, sin los cuales la accin de
gobierno resulta asistmica.
Esa es la razn de examinar en este libro el anarquismo, el liberalismo radical, la dictadura y el totalitarismo como malformaciones del
estado y del gobierno; no porque nos parezcan tica, moral, filosfica
o iusnaturalistamente perjudiciales o antisociales, sino porque, como veremos, no cumplen con las condiciones objetivas del anlisis sistmico.
Son, en realidad, casos lmite de esclerosis o, por el contrario, de eliminacin, de las fronteras del sistema gubernamental; y tanto en un extremo como en el otro del continuo de la porosidad fronteriza los C0l2juntos mueren como sistemas. No tienen cabida aqu juicios de valor
como el de JHERING que considera la anarqua como "el peor de los males sociales, hasta el punto de que el dspota que la ponga fin debe ser
tenido por benefactor de la humanidad" (J 870). Aqu no tenemos nada
en contra del anarquismo ni del despotismo... excepto verificar obietivamente su naturaleza antisistmica ante las pruebas presentadas al tribunal del mtodo.
Esta Teora Administrativa del Gobierno no conlleva, en absoluto, juicio de valor alguno (tico, moral, sociolgico apoltico) sobre la legitimidad, justicia u oportunidad de su aplicacin; sino que es simple interpretacin positiva y ordenacin racional de los juicios fcticos que han
de soportar toda teora emprica. Nuestra nica pauta es la consistencia del anlisis sistmico en trminos de la existencia y porosidad de
unas fronteras institucionales, de unos elementos primarios en internecin, de una retroalimentacin exgena, de un holismo del todo respecto de sus partes, de un cambio incremental y, eventualmente y en el lmite, de una mutacin radical, ms all de la cual podemos estar, o bien
en presencia de un sistema nuevo que no hereda la homestasis del anterior, o bien ante el "vacuum" (o "agujero negro", por usar un trmino

20

I NTROf)l)CCIO/l

de moda en astronoma) de un sistema que desapareci como sistema

social abierto para dar origen a cualesquiera de las malformaciones que
resultan patolgicas para el anlisis sistmico. Salvados los requisitos
sistmicos, la teora administrativa queda libre de toda constriccin o compromiso histrico, ideolgico o poltico.
Aprovechemos este prlogo perogrullesco para referir Ull par de
casos que nos sirvan de revulsivo y de vacuna contra toda penetracin
tica )' subjetiva en el recinto estrictamente cientfico de la administracin. El exterminador nazi ]oseph Mengele fue, de estar a lo que nos
cuentan, un modelo de administrador: elimin, con mxima eficiencia microadministrativa, a unos cientos de miles de hombres, mujeres y nios,
maximizando los rendimientos alternativos d.e la operacin: organiz un
matadero a tono con la tecnologa disponible, disminuy los castos de
manipulacin de toneladas de carne humana llevando a las vctimas desnudas y por su pie hasta las cmaras de gas, aprovech para investigar nuevas drogas sobre materia viva y dicen que utiliz hasta la piel
para confeccionar objetos artsticos. Todos los eptetos e invectivas que
despierta esta monstruosidad, pocas veces igualada en la historia de la
bestialidad humana, se quedan del otro lado de la frontera administrativa; el juicio administrativo empieza y acaba en la eficacia con que cumpli el fin encomendado, en la eficiencia con que us para ello los recursos humanos, materiales y financieros a su disposicin, en la organizacin formal que dio al matadero, en los artilugios psicolgicos con
que manipul las reacciones y comportamientos de sus colegas y de sus
vctimas, y en la medida en que adecu todas esas decisiones al condicionamiento poltico del II1 Reich. As de limitada ha de ser la ciencia
administrativa en sus valoraciones si quiere ser rigurosamente cientfica, i qu le vamos a hacer!
Ah va el otro. Hace pocos aos, la revista Time injorm de un caso de canibalismo descubierto por las autoridades federales del Brasil
entre los aborgenes del Matto Grosso. La tribu, presidida por sus propias autoridades, haba comido el cadver de una nia fallecida de enfermedad no contagiosa; los padres de la nia iniciaron ritualmente el
banquete comiendo el primer bocado.
La argumentacion del jefe de la tribu frente a los agentes federales fue rica en reflexiones interdisciplinarias que interaccionaron como
sistema. No se haba cometido crimen alguno, de acuerdo con su cdigo
moral tradicional; el acto fue decidido conjuntamente por el poder poltico y por los padres como propietarios del bien de consumo; resultaba econmicamente irracional renunciar a la utilizaci6n de unos kilos
de carne fresca en favor de buitres o gusanos cuando la dieta de la tribu era reconocidamente insuficiente en protenas; tal accin era, en fin,
la ley del grupo. Desde el punto de vista economico -aplicacin racional de medios limitados a fines alternativos - la conducta resulto ms

EL ALTAR DE PEROGRULLO

21

racional que la del hind que no consume sus vacas sagradas, el mahometano que no consume ganado porcino o el iudeo-cristiano que no consume sus cadveres. Desde el ngulo poltico, la decisin del jefe de
distribuir la carne entre toda la tribu signific un acto del poder legtimo, avalado por la aceptacin unnime de los gobernados; rara unanimidad, comparada con la dinmica de conflicto-consenso que caracteriza el ejercicio del poder democrtico. La ley de la costumbre se preservaba desde tiempo inmemorial... En fin, el gobierno brasileo decidi, con el mejor criterio, no procesar a los canbales. Por nuestra
parte aadiremos que el tal jefe era un gran administrador...
As lo hubiera entendido tambin GURVITCH. Porque l escribi en
las 'ltimas lineas de su ltimo libro sobre sociologa general - y, por
ende, con alcances testamentarios- que su afn fue "liberar, a la sociologa' de todo compromiso ideolgico. poltico o filosfico, liberar de
dogmatismos a la sociologa, liberar de dogmatismos a la historia, liberar de dogmatismos a las ciencias sociales particulares. para obligarlas
a colaborar juntas eficazmente" (1962, ltima pgina). Esa es tambin
la aspiracin alfa y omega de este libro.
Pero somos bien conscientes de la dificultad para que esto se entienda as. Esta teora viene siendo atacada desde posiciones doctrinales antagnicas; para unos aparece como camuflaje del totalitarismo dirigista, que pretende justificar la marcha hacia la absorcin paulatina
del hombre por el estado; para los otros es el mismo viejo y desacreditado vino liberal, enemigo del Socialismo de Estado o del Estado-Empresario, que se presenta encabezado con socialismo y desarrollismo interventor. Y, por supuesto que, a su manera, ambos tienen razn y
aceptamos el cargo: porque en tanto que el gobierno se defina como
condicionamiento resulta proclamada, en igual medida, la liquidacin del
liberalismo y la inoportunidad de la gestin gubernamental de multitud
de procesos microadministrtuivos (empresas pblicas centralizadas o descentralizadas) cuya ampliacin progresiva y muchas veces injustificada
es la caracterstica ms acusada de las Administraciones Pblicas contemporneas, como diremos en el libro subsiguiente. Entretanto en ste hay que sentar todava las bases objetivas, por cientficas, de la discusin.
Este es el punto de arranque de las propuestas de reforma a que
se destina esta triloga, el "deber ser" de la Administracin Pblica.
Pero no podemos llegar a l sin expresar antes cmo entendemos la
esencia de la administracin y la del gobierno. Dice un comentarista,
por dems profundo y generoso, de la Teora General, que "aunque hay
que reconocer que en el csmpo de la Ciencia de la Administracin es
ms difcil separar el "ser" del "deber ser" que en otros estudios y
reflexiones, porque la diferencia entre entender algo e imaginar cmo
mejorarlo parece mucho menos marcada que en otros campos, no pa-

22

INTRODUCCION

rece que el autor se plantee claramente el problema" (BELTRAN, 1976:

412). Si el comentarista tiene razn, ello significa que he dado la impresin en la Teora General de estar postulando un "sistema administrativo deseable", (ibld.), cuando mi intencin era precisamente la contraria. Ni.en la Teora General ni en esta Teora del gobierno pretendo
formular ninguna propuesta de reforma, fuera de anticipar en los prlogos o en frases fugaces cul ha de ser la naturaleza de las que se propondrn en el prximo trabajo sobre la base de la distincin normativoproductiva, tema al que an no se llega aqu. S creo, pues, haberme
planteado claramente el problema, aunque haya podido fracasar en el
empeo: este libro )' el anterior no pretenden contener todava el modelo normativo de la reforma administrativa, sino ser slo un prembulo, tal vez demasiado prolijo y tedioso, para el ulterior desarrollo de
esa 'normatividad. No hay todava soluciones, sino recopilacin de datos
.v planteamientos de hiptesis sobre el verdadero ser de la administracin y del gobierno; y porque no hemos querido escoger los datos que
nos lleven a soluciones de "deber ser" preestablecidas, sino llegar a slas a travs de un anlisis objetivo de aquellas, es que tratamos de dar
entrada, en estos dos primeros libros, a toda la informacin terica a
nuestro alcance para que, en el prximo, caigan las soluciones por su
peso lgico, en vez de forzarlas por planteamientos sesgados en una direccin pre concebida. El lector interesado slo en el "deber ser" de
las pretendidas soluciones de mejora administrativa puede, probablemente, ahorrarse la lectura de todo este texto y esperar al siguiente, porque, como decamos en el prlogo anterior, cada uno de estos libros aspira a tener su propia audiencia especializada. El presente es todava,
.\' como el precedente, teora pura y libre de toda orientacin apologtica, y tiene su habitat natural en las distintas facultades universitarias
y posgrados en ciencias sociales ms que en los organismos y entidades
dedicadas, en los distintos pases, a la reforma administrativa. Hasta dnde sea precisa la lectura previa de estos dos tomos para enjuiciar cabalmente el tercero es iuicio abierto a la apreciacin de cada lector.
Es ste un libro sobrecargado de citas bibliogrficas, lo que no parece ser del gusto de todas las audiencias, en particular despus de haberles dicho en el prlogo de la Teora General que esta triloga estaba ya en borrador, en 1972, con un criterio eminentemente pragmtico
y no acadmico. Si la Teora General ha sido acusada, con justicia, por
algunos de saturacin de referencias que dificultan la lectura, mucho
me temo que su paciencia se colme ante esta ingente masa de libros
- apenas hay cita de artculos, porque siempre he credo que, salvo honrosas excepciones, cualquier artculo de revista con mensaje perdurable
no tarda mucho en convertirse en libro propio o compilado. Pero ya he
explicado en aquel prlogo y en el anterior de "Poltica y Administracin" f.v sigo citando) el por qu de esta constante llamada de atencin

EL ALTAR DE PEROGRULLO

23

a los libros relevantes que, en este contexto administrativo, resultan innumerables. Se trata no slo de llevar a los alumnos graduados y universitarios a las fuentes positivas de todo lo que aqu se dice - no practico la cita negativa habitual (HCf. en contra") cuya utilidad entiendo
pero me parece secundaria- sino, sobre todo, de acentuar el hecho de ~
que esta teora administrativa, tenida por muchos como iconoclasta y revolucionaria, no es, en realidad, tal, sino slo un ensamblaje interdisciplinario de ideas que estn en los libros antiguos y modernos, con profusin, segn parece, de los primeros, que son, por suerte, los ms perogrullescos. Por eso hablaba en el prlogo anterior de rescatar de sus
rescoldos los aportes de pioneros olvidados y por eso hay aqu sistemtica referencia a primeras ediciones de obras que tienen entre uno y medio siglo de escritas - un eon de tiempo en ciencias sociales- aunque
sea usual verlas citadas por la ltima edicin disponible, con lo que puede darse la falsa impresin de que se acaban de escribir.
Yo podra dejar el tema bibliogrfico aqu, expresando, como lo
acabo de hacer, mi opinin personal sobre el asunto, y habra cumplido con la misin principal del prrafo que es dar mi idea sobre el uso,
abuso o desuso de las citas. Pero resulta que esa opinin personal est, de alguna manera, influida por el virulento ataque de un maestro
como Carnelutti contra la bibliografa; y que otro maestro como Hernndez Gil ha recogido esos argumentos y comentado la opini6n del profesor italiano para decirnos hasta dnde est de acuerdo con la diatriba y desde dnde discrepa. Es, pues, razonable, y supongo que de utilidad para el lector que, al opinar yo ahora sobre el tema, llame su atencin, a costa de distraerla, sobre lo que dos ilustres y prolficos autores contemporneos tienen que decir en pro y en contra de las citas, haciendo una tan escueta como sta (CARNELUTTI, 1939, cit. HERNNDEZ GIL,
1971) Y dejando al lector interesado que busque la' resea al final del
libro, donde encontrar el ttulo de la obra, editorial, lugar de publicacin y, hasta donde las conozco o las he usado, las traducciones castellanas disponibles. Con todo, pido perdn al lector apresurado por el engorro que, en efecto, supone encontrar las pginas sembradas de nombres y aos. Espero que haga con ellos lo que el general victorioso con
los cadveres de sus enemigos: dejrselos a los cuervos.
Una pregunta culpable tremol por muchos meses en este escritorio: Para qu tanta teora? Los problemas de la Administracin Pblica son de un pragmatismo espeluznante y a m me pagan por ayudar a
resolverlos aqu y ahora, no por encerrarme a desgranar las horas convocando al aquelarre de los espritus de la epistemologa. He sentido
muchas veces remordimiento por la entrega sensual de la pluma a este
pecado solitario, gozado en el silencio inaccesible del rincon limeo, con
las torcaces arrullndose frente a la ventana y el suche y las madreselvas reventando en la eterna primavera del jardin. Porque s610 unos

24

INTRODUCCION

metros ms all de los libros antiguos crepita la gran urbe, esperando

soluciones administrativas inmediatas a problemas interdisciplinarios que
rebasan cualquier modelo de laboratorio. Si esta teora, que empieza
por negar todo sentido a la Administracin Pblica tradicional, no sirve
para eso, ser pura sodoma del espritu. . .
Pero Eduardo Adsuara me cont el otro da el cuento del hondero balear: apuntaba cuidadosamente y disparaba cada noche una bolsa
de guijarros a la luna. Nunca la alcanz, por cierto; pero lleg a ser
el mejor hondero de Mallorca. Rele entonces el "Bosquejo de Europa"
de Madariaga, donde cuenta el cuento al revs: el hombre pragmtico
es el norteamericano, que no permite volar a su imaginacin: sigue, con
la vista clavada y los pies en el suelo, la trayectoria de la pelota de golf,
y nunca apunta a la luna, sino al "green", Das ms tarde, Adsuara refiri el dilogo entre el pragmtico, que insiste en tener siempre los
pies en el suelo, y el idealista que asiente, agregando que la cabeza no
tiene por qu estar necesariamente a la altura de los pies. Despus de
estas tres hiptesis de trabajo decid seguir teorizando.
,. l.

Lima, Navidad 1976

t.

1
EL SISTEMA GUBERNAMENTAL EN LA
TEORIA GENERAL DE LA ADMINISTRACION

"El que no sabe repetir es un estela. El que repite sin entusiasmo, un f ilisteo.
Slo el que sabe repetir, con entusiasmo continuamente renovado, es un
hombre".
(KIERKEGAARD)

t.

ESTRUCTURA y FUNCIN EN EL ANLISIS SISTMICO

Visin sistmica y anlisis estructural-funcional son una y la misma

cosa: percepcin de cualquier conjunto holstico como interaccin primaria de estructuras y funciones en la configuracin y acotamiento de un
todo dinamizado por su "conexin de fin", es decir, dotado de alguna
forma propia de "vida" (T. G.: 113-114). Por encima de toda connotacin
especfica y ms o menos aceptada de los trminos, el mtodo estructural-funcional se nos aparece como aquel que reclama, como exigencia
necesaria, la referencia cruzada a las fuerzas, vectores o categoras funcionales. utilitarias o teleolgicas y a las estructuras que las ordenan
y sostienen.
Prevalecen aqu las categoras de estructura y funcin como conceptos previos o postulados apriorsticos de la especulacin cientfica,
en su ms elemental, vulgar o, si se quiere, banal significado (T. G.: 6163) : funcin es la accin y estructura la posibilidad, lmite, condicin
y referencia de 'la accin. La funcin es la realizacin histrica de la
estructura, la estructura en movimiento, la teleologa estructural; la estructura, el conjunto estable de la distribucin y orden de un programa
de funciones. En trminos sistmicos ia estructura es el orden vigente y cohesin homeosttica de los elementos dinmicos de un sistema,
el conjunto estabilizado de un ncleo de funciones; la funcin es la actividad cuyo fin linda con los lmites de la estructura, la que acta por
ella y es vivificada en ella. Eso es, en esencia, todo y cualquier sistema
y, por supuesto y como luego diremos, cualquier sistema social; como
apunta RAoCLIFFE-BROWN en una necesaria analoga: "usamos el trmino funcin para indicar que la vida del sistema se concibe como el fundamento de su estructura y la continuidad de sta se mantiene por la '
continuidad de la funcin" (1952: 176).
NADEL, que abre su libro con la dudosa afirmacin de que "el contraste entre estructura y funcin es demasiado conocido para tener que
ilustrarlo aqu" (1957: 35), 10 cierra concluyendo en la necesidad de aro
ticular ambos, 'lOS datos de la estructura social y las tareas u objetivos
que tienen que cumplir, para poder captar la totalidad de la existencia
social. "Toda estructura -dice en su ltima pgina- tiene una tarea
que cumplir, facilitar la vida, satisfacer cualesquiera deseos y necesidades que se imponen a las organizaciones humanas en condiciones dadas. La trama, red o esquema de la estructura social afecta de un roer
do u otro a las tareas que tiene que hacer 'la sociedad y a los objetivos
que exige una accin eficiente. Es necesario buscar la articulacin en-

28

EL SISTEMA GUBERNAME'iTAL

tre los criterios del anlisis estructural y los conceptos de objetivo, finalidad y utilidad. Hay que buscar una vinculacin necesaria entre la
teora de la estructura social y el universo social de la finalidad",
El rasgo ms caracterstico de toda estructura, tal como se desprende de lOS calificativos anteriores, es su estabilidad o permanencia
relativa, esto es, su caracter esttico respecto de la funcin. Esta propiedad define la entraa misma de todo sistema dinmico, cuya trayectoria vital supone una constante interaccin entre estructuras y funciones en los trminos descritos en la Teora General: la dinmica del sistema incluye tanto el cambio o adaptacin continuo, incremental o endgeno de la estructura por mor del actuar y erosionar constante de
la funcin sobre ella, como el cambio discontinuo, originado en alteraciones o mutaciones de la estructura que rompen la homestass del
sistema anterior y dan paso, en su caso, a un sistema nuevo; pero subyaciendo el cambio y preservando la identidad del sistema ha de mantenerse la continuidad relativa de la estructura para poder servir de
apoyo a la funcin. Todo cambio lo es siempre con relacin a unos parmetros, y ya hicimos nuestra la precisin de Parsons de que "el concepto de estructura no se refiere a ninguna estabilidad ontolgica en
los fenmenos, sino slo a una estabilidad relativa, a uniformidades suficientemente estables en los resultados de los procesos subyacentes
como para que su permanencia constituya un supuesto operativo" (T. G.:
61). Al predicar, pues, la permanencia de la estructura, de ningn modo se le est atribuyendo inmovilismo alguno "per se", sino tan slo la
continuidad necesaria para referencial' a las funciones que operan en
su seno. Como deca DEWEY: "designara los acontecimientos de ritmo
ms lento y regular como estructura y a los ms rpidos e irregulares
como proceso supone un buen sentido prctico. Expresa el cometido de
cada dinmica con respecto a la otra" (1925: 62).
Hemos reclamado como necesario el uso vulgar del trmino estructura para construir con l, junto con el de funcin, un concepto operativo de sistema administrativo. Huimos, as, tanto de las acepciones en
que ambas se confunden indiferenciadamente en la unidad del todo como de las que privilegian a una de ellas sobre la otra, haciendo unas
veces de la funcin, y otras de la estructura, la variable independiente
de la concepcin sistmica. Porque nuestro punto de partida -la administracin como sistema cientfico de segundo grado- no slo implica ayuntamiento de elementos previamente dferenciables - porque slo
a partir de una individualizacin ontolgica de los elementos sistmicos
es posible derivar un precipitado en que el todo sea holstico-esencal,
es decir de naturaleza diferente a la de cada uno de los componentessino que exige tambin interaccin primaria e interdependencia de todos 106 elementos constitutivos entre s. De modo que, a.l definir al sis-tema como interaccin de estructuras y funciones, es preciso dejarpre-

ESTRUCTURA Y FUNCION EN EL M~.ALblS SISTEMIClJ

29

\'iarnenre sentado lo que haya de entenderse por unas y otras y hacerlas operar despus, simultnea e interdependientemcnte, como variables
en interaccin dinmica durante toda la vida del sistema.
Esa doble amenaza a la visin sistmica es hoy patente, como en seguida se resear. Resulta oportuno, por ello, remontarse al uso ms
general, popular y difundido de los trminos estructura y funcin, porque es del uso vulgar, perpetuamente enriquecido y decantado, de trminos que representan universales de la cultura, de donde debe extraerse cl polen de la reelaboracin cientfica.
Nada ms popular que la fiesta, el espectculo. el circo, el ftbol,
el teatro o los toros. Aunque tenemos de ellos una visin integral, es
decir estructural-funcional, podemos separar fcilmente los ingredientes
conceptuales de ambas categoras analticas antes de reunirlas en la visin sistmica de su totalidad. Todo espectculo organizado tiene una
estructura, formada por sus reglas de juego, sus normas consuetudinarias o escritas, sus valores ticos, su trabazn y su escenario, y en
ellos cobra sentido la funcin. La funcin es el desarrollo del espectculo mismo, nico e irrepetible en su esencia histrica, en el que los elementos estructurales cobran vida o vigencia de realizacin. La arena
circense, el ruedo taurino y las normas de actuacin son siempre las
mismas o lo son al menos durante el tiempo necesario para asegurar
la identidad de la funcin, pero el espectculo siempre es nuevo, porque encama y renace en cada liza. El aficionado a los toros oal ftbol
entra una y otra vez en la misma estructura para ser parte, cada vez,
de una funcin diferente. Las corridas de toros son unas "buenas" y
otras "malas", de acuerdo a cmo funcionan los actores (toros, toreros
y pblico) en cada una, por ms que la estructura del festejo sea la misma siempre y precisamente porque lo es. No ocurre as con una proyeccin cinematogrfica, porque en ella la funcin y la estructura quedan indiferenciadas: quien "vio" una pelcula la vio ya para siempre y
no aspira a encontrar nuevas sensaciones al repetir el mismo film, a menos que [a primera vez no haya sido capaz de captarlas todas; no es
este un espectculo estructural-funcional, porque no hay en l una estructura que permita vivir su vida a cada funcin, sino una irremediable repeticin invariante de secuencias prefijadas y cada proyeccin es
igual a la anterior porque la funcin de cinc vive fuera de su propia historia.
En el espectculo vivo, en cambio, la funcin y la estructura se recrean incesante y recprocamente. A lo largo de once siglos han cambiado sustancialmente las reglas del toreo, por el cambio imperceptible
que origina la erosin de la funcin al repetirse una y otra vez en la
operacin del sistema y por los cambios discontinuos que innovan o muo
tan su estructura. La estructura taurina de hoyes otra que la del medievo; tampoco son hoy iguales las reglas del ftbol a las de principios

30

EL SlSTEMA GUBERNAMENTAL

de siglo y nada impide aceptar que, en su da, cambie la estructura del

. juego de. ajedrez. Pero cada "juego" -cada realizacin histrica del sistema - opera dentro de las reglas estructurales que lo definen como
acto propio de un sistema organizado, permanente, continuo e inmutable que lo referencia, porque la funcin es la realizacin de la estructura en el tiempo.
No es casualidad, pues, el que la gente diga que va a presenciar
una funcin de toros o de circo, porque eso es en verdad lo que presencia o ms bien lo que vive; la concrecin histrica del sistema. Cuando
LEVY define la11 estructura como "una uniformidad observable de accin
o de operacin" (1952: 57) parece claro que lo observable es la accin
en operacin y que la uniformidad ha de inferirse estadsticamente. La
estructura ha tiene presencia, aunque se la sabe presente en las reglas
del juego; slo se percibe por introspeccin trascendente, ms all de
cada funcin historificada. Cuando yo expreso mi desagrado o desilusin
por una determinada corrida o partido de ftbol digo que hubo "una
mala tarde", con 10 que, al mismo tiempo que demuestro mi disconformidad con esa particular funcin, ratifico mi situacin trascendente de
"aficionado"; pero cuando digo que, despus de treinta aos de aficin
ya no me gustan los toros, lo que indico es mi desinters por la estructura, es decir, por el marco mismo (cultural, histrico y normativo) en
que se desarrolla la liza. En este mismo sentido vulgar, de estructura
esttica y dinmica de una mquina y d~ su funcin como identificacin
del fin que se propone y evaluacin de sus resultados, establece CARNELUTTI la diferencia entre lo que l 'considera estructura y funcin del
derecho (1939).
En el pensamiento sistmico estructura y funcin se reclaman ontolgicamente. La funcin es la accin sistmica entendida como gnesis y desarrollo de actividades y relaciones controladas homeostticamente, como proceso perpetuo de cambio endgeno a lo largo de una secuencia temporal de sucesos concatenados, como flujo de alfa a omega, CO'TIO
vida misma del sistema, configurada por estmulos y respuestas en incesante tejer y destejer de ensayos, dudas, hiptesis, experimentos, investigaciones, invenciones y verificaciones; la funcin escribe la biografa y la historia del sistema. La estructura es la caja de resonancia de
la funcin, su intrnseca sustancia, basamento, principio rector, ley vital y esencia trascendente; enmarca, acota y estabiliza la funcin y define el mbito del sistema. La estructura se oculta tras la evidencia
apriorstica de la funcin y slo puede ser observada analticamente en
su funcionamiento, de modo que slo por la funci6n se accede a la estructura; pero sta es la que explica, justifica y racionaliza a aquella.
La funcin es actividad teleo16gica y econmica del sistema, logro ericaz de sus fines y uso eficiente de los medios involucrados en su proce-

ESTRUCTURA Y FUNCION EN EL

A~ALlSIS

SIS rEMIca

31

so vital de transformacin de insumas en productos "; estructura es la

pauta rectora de esa transformacin funcional, marco de vigencia y permanencia de la accin y eje de coordenadas que ponen a la funcin en
una perspectiva trascendente.
De aqu a aplicar el concepto matemtico de "integral" y "derivada" no hay ms que un paso. La estructura es la integral de la funcin
social y sta la funcin derivada de aquella. El campo estructural de
la vida social queda acotado por las coordenadas de tiempo-espacio histrico y por la pendiente positiva o negativa -" cufuncional" o "disfuncional" en el lenguaje de LEVY (1952) - de la accin social que, en
nuestro caso, es la poltica y econmica. La estructura social sera, en
ese lenguaje matemtico, el sumatorio de las pautas que rigen la infinidad de hechos histricos acotados por los lmites de una cultura y afincados, esclarecidos y asegurados por ella. Una estructura es una abstraccin y una organizacin de rasgos presentes en el universo de los
datos histricos.
Pero, por ms que este uso vulgar de los trminos nos resulta suficientemente iluminador, los "ismos" que de l se derivan parecen
- a fuer de refinamiento gnoseolgico - haberlos obnubilado. Esa simplicidad inmutable de las categoras absolutas y universales de la cultura desaparece cuando las grandes escuelas del pensamiento filosfico hacen bandera de uno u otro de esos trminos para predicar su primaca
sobre el otro y abrir as, en trminos del privilegiado, una va al conocimiento lgico, biolgico o social. Y as, 10 que hoy puede llamarse "Estructuralismo" - dejando de lado la acepcin peculiar y ms refinada
de este trmino que lo convierte en un subtipo de sistema y que engloba conjuntamente a la estructura y a la funcin (T. G.: 63) - no es sino
la supervivencia del pensamiento clsico, o pre-darwiniano, que hace de
la estructura el buey y de la funcin la carreta: todo devenir histrico
es necesariamente referido a una ley rectora y a una sustancia o esencia eterna e inmutable que la condiciona y explica, con 10 que el objeto
de la ciencia es el descubrimiento de las estructuras; slo a travs deellas las funciones develan su sentido y en ellas encuentran su sitio; nada cambia sino en relacin con 10 que permanece. El centro del sistema vivo es su alma, espritu, instinto o facultad trascendente, y el devenir histrico de su biografa resulta catica coyuntura o disgregado hiperfactualismo a menos que logre refugiarse en categoras inmutables,
metafsicas y apriorsticas, vlidas ms all de toda hiptesis sujeta a experimentacin. Todo proceso de transformacin vital es reconducible <l
.. El trmino funcin no es ambiguo por el hecho de significar unas veces los
procesos de transformacin y otras los fines de esos procesos. Como ya indic CARR
(1930), el oonceptomatemtico de funcin implica una relacin contingente, 5(';1
de acto a estructura o sea de medio a fin.

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

los datos estructurales de un sistema ordenador que aclara, convalida,

referencia, interpreta, da sentido y cata liza las funciones.
El "Funcionalismo", a su turno, viene a hacer lo contrario: la funcin arrastra a la estructura como variable independiente del sistema.
El sistema slo es tal en cuanto capaz de vivir su vida, asimilar sus acontecimientos, experimentar el magma de su entorno, seleccionar o rechazar sus insumas y redefinir sus productos, decidir su comportamiento
aleatorio, optar, elegir, priorizar, ensayar, rectificar, consolidar, abandonar, superar y relacionar para sobrevivir. Los conceptos de verdadero
y falso, o de malo y bueno, no son categoras metafsicas para el funcionalismo, sino juicios de valor pragmtico en trminos de supervivencia.
Eficacia, eficiencia, accin, ritmo, desarrollo, conflicto. consenso, negociacin y pacto son las categoras centrales de la vida del sistema, que
obnubilan o posponen todo esfuerzo por trascender el hiperfactualismo
en la bsqueda de categoras de ordenacin estructural.
Frente a estas tendencias a la priorizacn, ora de la estructura,
ora de la funcin, el anlisis sistmico pregona la simultaneidad de ambas. Y as, la idea de que al conocimiento de la estructura se accede slo a travs de la funcin y de que aquella permite entonces entender
a sta en su pleno sentido es fundamental para postular la naturaleza
holstica del sistema. El concepto de "Gestalt", tal como fue formulado
inicialmente por la psicologa (KOFFKA, 1935), resalt la primaca del conjunto sobre sus elementos constitutivos y la necesidad de arribar a estos previa parada en la significacin de aquel. Una meloda no solamente es algo ms que una yuxtaposicin de sonidos, sino que solo nace como tal por la interaccin simultnea de todos ellos; la msica se estructura por una interconexin de tonos y no aparece como tal estructura
hasta que la secuencia de notas forma .un conjunto tal que cada una de
ellas se explica con relacin a las dems, Golpear al azar un piano produce un repertorio de notas, esto es, un conjunto asistrnico, donde el
odo y el cerebro captan individualmente el valor de cada una; pero en
la produccin de la meloda - en la estructura musical- hay un conjunto funcional que agrega a cada nota unas propiedades de las que carece en la simple relacin fsica de causa a efecto que produce el pulsar de cada tecla.
Este concepto de "Gestalt" coincide adecuadamente con el nuestro
de sistema, y es a partir de l que hemos distinguido, frente a los conjuntos asistmcos, tres posibles sentidos o significados del holismo sistmico, el incremental, el esencial y el radical, segn el valor relativo
que tengan entre s el todo con las partes (T. G.: 42-45). Pero el que
ahora nos importa seguir, segn ya queda dicho, es el sistema holstico-esencial, donde 'las partes son lo que son previamente a su entrada
en la diferente esencia del todo, es decir, que tiene cada una de ellas
su entidad propia y caracterstica, manipulable de acuerdo con sus priva-

ESTRUCTUR.-\ y FUNCION EN EL AN,\L1SIS SISTEMICll

33

tivos parmetros conceptuales y metodolgicos e identificables como unidades categorizadas y cientficamente rigorizables. Porque en la Teora
General fue nuestro postulado genrico que la ciencia de la administracin nace, como sistema holstico esencial, del ayuntamiento de dos
ciencias de ncleo estructural -psicologa social y derecho- y de otras
dos de ncleo funcional -politologa y economa->, cada una de las cuales vale de por s antes de y con prescindencia de su entrada a la sntesis administrativa', y en esta Teora Especial es nuestro postulado especfico que la administracin gubernamental nace, consecuentemente y como no poda ser por menos, del ayuntamiento entre los elementos relevantes proporcionados por cada una de esas mismas 'cuatro ciencias. Y
para ello es obviamente necesario reconocer la preexistencia conceptual
de esas partes - que aqu sern, como en su momento veremos, la nacin, el estado, el poder poltico y la adecuacin de medios a fines gubernamentales - y precisar su significado antes de abordar la esencia
diferenciada de la administracin gubernamental como sistema sincrtico.
Nos importa resaltar la afirmacin de que la estructura se oculta
tras de la funcin y slo cobra sentido real al manifestarse o historificarse en sta, porque ello ser tambin tema central de nuestro posterior discurso sobre el sistema administrativo y porque no siempre est claro en la literatura relevante. NADEL, por ejemplo, parece opinar
10 contrario al afirmar que "para descubrir la estructura de una fuga o
tina sonata no necesitamos producir sonidos musicales" ...porque... "las
estructuras pueden trasponerse sin tener en cuenta los datos concretos
que las manifiestan" (y) "el carcter concreto de las partes quecomponen una estructura puede cambiar sin alterar la identidad de sta"
(1957: 36). Ello es posible, ciertamente, a la escala conceptual del sistema terico (T. G.: 21) y es as como hoy podemos pasar juicio sobre
el circo romano sin haber visto jams a un grupo de leones devorar a
los cristianos: por abstraccin de los elementos relevantes y supresin
de toda connotacin circunstancial. Pero 10 que est por ver es si hoy
coincidiramos con los romanos en qu era lo relevante de tal espectculo, porque probablemente nuestro juicio tico, esttico, moral y legal sobre esa "arena" difiere tan diametralmente del de quienes presenciaban o participaban en la funcin, que se trata, en realidad, de dos
estructuras diferentes: la que los romanos destilaron de una funcin social real como parte de "su" sistema histrico y la que hoy nosotros elaborarnos como sistema terico a partir de una descripcin no referenciada empricamente. Esto es tanto ms grave e importante para nuestra lnea de ulterior raciocinio administrativo cuanto que, como ya fue
reiterado, las estructuras jurdicas de multitud de sistemas comparados
han sido elaboradas con criterios anlogos a los de ese enjuiciamiento
circense contemporneo: en base a especulaciones intelectuales sobre un

34

EL SISTHIA c;UBERNA:\\ENTAL

ordenamiento jurdico ideal y de espalda a la realidad poltica y econmica del sistema histrico en cuestin (JIMNEZ, 1970; T. G.: 84-85).
Es pues nuestro tema que las estructuras culturales, psicolgicogrupales, antropolgicas, tica~ y jurdicas que forman parte y sostienen al sistema administrativo - y, por lo que a este libro hace, al sistema gubernamcntal- slo pueden describirse, analizarse, entenderse y
ordenarse a travs de la operacin reiterada de funciones polticas y econmicas concretas e historificadas, y que fuera de tal contexto real y vivificador quedan reducidas a arquetipos formales, desprovistos de vigencia o vida, a modo de trofeo cinegtico disecado en la pared. En esto tuvo Marx su buena dosis de razn, por ms que nos sea ahora ajena la discusin del cunto.
Afirmemos tambin, desde ahora, la relatividad de los conceptos de
estructura y funcin. Ninguna categora conceptual es necesariamente
estructural o funcional "per se", sino que puede ser una u otra dependiendo de la naturaleza y mbito del sistema en que se inserta. Tal vez
la caracterstica previa ms intuitiva del concepto de estructura sea, como se acaba de decir, el de su permanencia con relacin a la funcin.
permanencia que no significa esencia esttica, sino slo estabilidad relativa y necesaria para dar sentido cabal a la accin. Slo es vlido hablar de condiciones estructurales cuando de inmediato predicamos la funcionalidad de algn contenido especfico, porque las cosas, los objetos,
las ideas o los conceptos no son, en s mismos, ni estructurales ni funcionales, sino que slo pueden serlo respecto de otros que juegan el
papel antittico. Por ejemplo, la geografa puede ser estructural respecto de la cultura si entendemos sta, al estilo de RATZEL (1900), como
forma de vida determinada por parmetros geofsicos; la cultura, a su
vez, puede entenderse como estructura de la conciencia colectiva; sta,
a su vez, como estructura del orden jurdico y as sucesivamente, sin ms
que verificar respectivamente: 1) la funcionalidad de la norma positiva
respecto del consenso grupal, la de ste respecto de 'los valores culturales arraigados y la de estos respecto de una determinada configuracin gecgrfica; 2) la permanencia relativa de lo geogrfico sobre lo
cultural, el poder estabilizador de la cultura sobre el voluntarismo grupal o el lmite que este ncleo de valores comunitarios impone a la vigencia del derecho.
De aqu resulta que, antes de categorizar elemento alguno de un
hipottico sistema como estructural o funcional, es necesario definir el
mbito material y formal del sistema en cuestin; porque es slo en razn de tal mbito y frontera que podemos atribuir a, algunos elementos las citadas caractersticas estructurales o funcionales. La educacin
del nio puede ser un elemento funcional del sistema social general
o del sistema cultural; pero resulta estructural respecto del sistema
econmico y del poltico porque esa educacin va a condicionar 'las op-

ESTRUCTURA Y FUNClON DI EL ANALI8IS SISTl"\1lCu

35

clones productivas y consuntivas y el ejercicio del poder poltico del educando. Puede ligarse as una cadena de referenciaci6n progresiva de
elementos conceptuales sucesivamente estructurales y funcionales, dependiendo del orden en que, a efectos especficos, se vinculen los distintos
mbitos cientficos entre s. Al principio de la cadena pueden aparecer, si se quiere, las estructuras geogrficas, demogrficas y tnicas con
las que Ratze1 constituy6 la antropogeografa. La funcin de esas protoestructuras podra ser la validacin de una tecnologa que, a su vez.
sera coestructural con aquellas en las configuracin de una morfologa
social o estructura de los grupos sociales y en la que se apoyaran las
funciones sociales especficas (economa, moral, derecho, vida familiar.
administraci6n pblica, etc.). Este es, por ejemplo, el plan de trabajo
del libro de CUVILLIER (1956), que, examinando el tema a escala del sistema social general y siguiendo un esquema muy similar al propuesto
por DURKHEIM (1910-11, 11,: 278) divide su estudio en dos partes: un],
que llama Morfologa Social, Sociologa Estructural, Ecologa o Anatoma
Social -- estudio de los hechos sociales en: su relacin con su sustrato
material, tal como la demografa, el asentamiento rural y urbano etc.y otra, que llama Fisiologa o Sociologa Funcional, que abarca los estados de alma colectivos, representaciones y sentimientos en los que consiste la vida social y cuya operaci6n est predelimitada por la anterior
Morfologa. Se puede seguir avanzando as, en esa trabazn sucesiva de
elementos que se referencian como estructuras respecto a otras funciones subsiguientes y como funciones de estructuras precedentes, hasta
situarse en el mbito sistmico propio de la investigacin emprendida;
yeso es justamente 10 que aqu intentamos al sealar qu elementos
tienen rango estructural y cules funcional en el mbito sistmico que
nos ocupa. As, en las citas precedentes, Durkheim y Cuviller, que tienen frente a s la totalidad sociolgica que constituye el sistema social
general, asignan rango funcional a esos mismos estados de alma coleetivos, representaciones grupales y sentimientos compartidos que para nosotros tienen, en el mbito ms reducido (subsistmico) del sistema administrativo, naturaleza estructural. La cultura poltica es, como resumiremos al fin de este libro, un continuo sociolgico de la funcin hist6rica de politizacin social (desarrollo o evoluci6n poltica) y un parmetro macroadministrativo para el funcionamiento de cada sistema poltico concreto. Lo mismo le ocurrir al derecho. Y s610 bajo este postulado de categorizaci6n relativa podr entenderse nuestra distribuci6n de
estructuras y funciones en el sistema administrativo como concepto cientfico y en la institucin administrativa como objeto de la ciencia de la
administraci6n.
Esta simplicidad de los conceptos previos de estructura y funci6n
se patentiza en ejemplos elementales que conviene dejar sentados por
delante. Pasemos de los toros, que veo espordicamente, a esta mesa

36

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

de trabajo que tengo mucho ms prxima. En ella escribo todas las noches a la luz de la lmpara. La lmpara es una estructura que se conecta a la roo general de: energa. Esa red es otra estructura. Lmpara y red forman la estructura total, porque son coestructuras cada
una de las cuales no vale nada sin la otra; slo juntas permiten la realizacin del sistema de alumbrado. Pero con lo que yo veo no es con la
estructura, sino con esa infinidad de vibraciones luminosas que se interponen cada instante infinitesimal entre mis ojos y las cuartillas y que
estn en mocin perpetua a travs de la inmovilidad de la lmpara y de
la red. Cada corpsculo agota su vida en el fin de la estructura y es tan
irrepetible como la gota de agua que slo fluye una vez bajo cada puente. El fluir de la funcin significa la instantaneidad de cada vibracin
elctrica, mientras la estabilidad de la estructura est dada por la permanencia de la lmpara y de la red que producen la energa funcional,
limitan su potencia, regulan su emisin y ordenan su funcionamiento.
Esos corpsculos luminosos son fuerza, poder y accin; los puedo contar y medir vectorial y continuamente y puedo establecer un continuo
funcional de intensidades luminosas, tal como hago al regular la intensidad de la luz del panel del automvil. La estructura elctrica slo tiene sentido o conexin de fin si funciona -si vive-, porque en reposo
no es una estructura, sino un conglomerado de hilos, tubos y postes; por
su parte, J2 funcin elctrica desestructurada es descarga incontrolada
de energa que en vez de alumbrarme me electrocuta. La energa elctrica, que es poder, es tambin un producto elaborado eficientemente en
el mbito de un programa econmico que adeca para su produccin
los necesarios insumas humanos, materiales y financieros. La lmpara
desenchufada de la red es una lmpara a secas y podramos hacer de
su conocimiento racional una hipottica ciencia monodisciplinaria -la "lamparologa' - cuyo objeto material empieza en la pantalla y termina en
el enchufe de conexin. En su estudio estarn necesariamente referenciados los dems elementos del sistema total -la red, la fuerza elctrica, los insumas, etc.- y, si no existiesen otras ciencias cuyo objeto especfico fuese estudiar cada una de esas otras cosas, correramos el peligro
de llamar "lamparologa" a todo ese sistema terico, en vez de llamarlo por su nombre adecuado que sera el de "sistema estructural-funcional de alumbrado elctrico". Pero supongamos que tenemos una ciencia general y bsica que se ocupa de todo el sistema y, adems, unas
cuantas ciencias especializadas que se reparten monodisciplinariamente
el estudio de cada uno de esos elementos estructurales y. funcionales:
pediramos entonces a los fabricantes de lmparas que se pusiesen a trabajar en esos artefactos, a otros especialistas que se ocupasen de la red,
a otro de la produccin de energa y a otros de las relaciones de insumo-producto implicadas. Tendramos entonces una ciencia bsica para
todo el sistema y cuatro ciencias particulares entroncadas con ella, vin-

ADMINISTR!\ClON y SOCIEDAD

37

culadas entre s a travs de esa necesaria referencia comn y duea, cada una, de su propio objeto material, con lo que cada una estara en condiciones de asignar el objeto formal respectivo y determinar sus mtodos de trabajo. Es probablemente inevitable que los lamparlogos, al
ocuparse seriamente de su objeto, traten de ir ms all de los lmites
materiales asignados, alegando, con toda razn desde su punto de vista.
que de nada vale estudiar la lmpara si no se estudia tambin la red
elctrica y la energa. Pero la administracin sincrtica tiene que decirles a estos lamparlogos que su objeto cientfico termina en el enchufe
y no debe ir ms all, ni estructural ni funcionalmente, de ese lmite
gnoseolgico, porque para relacionar todas esas cosas est el usuario.
yo en este caso, que administro el sistema de alumbrado de mi mesa
en base al conocimiento que me suministra tanto el sistema general como cada uno de los cuatro sistemas particulares y al destino especfico
que quiero dar a "mi" sistema. Como administrador escojo una u otra
lmpara de entre las muchas fabricadas por los lamparlogos, sin quitarle ni ponerle nada, porque no es mi misin fabricar las lmparas ~j
no escoger la que me conviene; tampoco construyo mi red de distribucin ni digo cmo deben construirlas los especialistas, ni fabrico la energa, ni digo cmo se fija su costo de produccin. Manejo, racional y empricamente, mi sistema domstico de alumbrado creando, con todas esas
cosas, un conjunto holstico-esencial en el que todos esos elementos estructurales y funcionales, sin dejar de ser lo que son cada uno, producen
como resultante un sistema eficaz de alumbrado de mi mesa.
Con todo esto ejemplificaremos a lo largo de este libro muchas de
las cosas a decir sobre estructuras y funciones administrativas y sobre
el conocimiento cientfico, general y especializado, que las sostiene.

2.

ADMINISTRACIN y SOCIEDAD

A.

El sistema social general y el grupo intermedio

La vida social en su unidad histrica se compone de - o se descompone en - estructuras y funciones. Las primeras son la gua, marco y
pauta de la accin; las segundas, la accin misma. La comprensin de
la vida social slo cabe por interaccin de ambas, cuando a travs de
las funciones sociales se . descubren las estructuras que las sustentan y
a partir de las estructuras se ordenan las funoiones que las vivifican,
modifican, erosionan o consolidan.
El punto de confluencia real y esencial de la estructura y de la funcin social es el grupo social, exactamente en la misma medida - y no
por analoga, sino por identidad sustancial- en que ambas confluyen realmente en la unidad biolgica o mecnica de un ser vivo o de una mqui-

38

EL SISTEM!\ CLBERNAMEYfAL

na. "El grupo social es -dice TIERN-- la estructura inicial. observable

por el socilogo y el sujeto colectivo de un ncleo de funciones. Toda
estructura de grupos es as, necesariamente, estructura de funciones; en
el mbito material del grupo social las estructuras viven en interdependencia conceptual con las funciones" (1966: 137).
El grupo social es una organizacin externa en el sentido que DI LTHEY di a esta expresin: "un nexo de vinculaciones voluntarias duraderas entre varias personas, fundado en una comunidad de fines, dotado de una estructura que es orden en que las voluntades se unen para
la cooperacin teleolgica... La misma persona indivisa es, al mismo
tiempo, miembro de una familia, jefe de una empresa, vecino de un municipio, ciudadano de un Estado. miembro de una comunidad religiosa o
de una organizacin poltica. La voluntad de una persona puede estar
entretejida de mltiples maneras y en cada uno de esos contextos slo
acta por medio del grupo en que se encuentra. Esta situacin, dada
la complejidad. tiene como consecuencia una mezcla de sentimiento de
poder y de presin, de comunidad e individualismo... de dominio e independencia. " de coaccin externa y libertad, que constituye un elemento esencial del sentimiento de nosotros mismos... Sobre todo en la familia, en el Estado y en la Iglesia, en las corporaciones e instituciones,
estn agrupadas las voluntades en asociaciones que son formaciones constantes de duracin muy distinta, que permanecen mientras los individuos
aparecen y desaparecen lo mismo que perdura un organismo a pesar
de la inclusin o separacin de las molculas y tomos de que se como
ponen" (1883: 121, 122, 124, 128).
Estos famosos prrafos de Dilthey, constituidos desde hace aos en
piedra de toque de la sociologa, tienen, sin embargo. el grave inconveniente de echar en el mismo saco, dos tipos de grupos sociales que para
la administracin es imperioso distinguir. Porque el trmino "grupo social" en su ms lato sentido abarca dos tipos de conformaciones sociales cuya distincin es esencial a nuestro objeto: de un lado, el que forma cada comunidad, sociedad o sistema social completo o global que, como dice MAYNTZ, contiene en s mismo, "ex definitione", todo lo que neo
cesita para el cumplimiento de sus requisitos funcionales" (1963: 59),
porque "la vida de cualquiera de sus componentes puede ser enteramente vivida dentro de ella" (MAC IVER y PAGE, 1959: 9); y, de otro, el grupo
intermedio entre el individuo y ese sistema social general, que es un
sistema parcial o subsistema dependiente e integrante de este ltimo
y que constituye el gnero a partir del cual destilamos, como sujeto de
la actividad administrativa y como objeto de la ciencia de Ia administracin, nuestro concepto especfico de institucin administrativa.
En este libro llamaremos indistintamente comunidad, sociedad, grupo total, pueblo o pblico a esa unidad superior, global y omncomprehensiva de todos los elementos relevantes para el anlisisadministrd-

ADMINISTRACION y SOCIEDAD

39

tivo, y diremos de ella le que MARTlNDALE dice de la comunidad -que

es "un sistema total integrado de vida social, suficientemente amplio para incluir todas las actividades, desde el nacimiento hasta la muerte, de
una vida normal" (1963: 77) - o 10 que Van Stein deca de la sociedad
-que es "una dimensin permanente y general de todas las situaciones de la comunidad humana" (cit. DILTHEY, 1883: 147). Por otro lado,
llamaremos grupo intermedio, o grupo a secas, a cualquiera de esa in
finidad de vinculaciones interpersonales, naturales o artificiales, desde
la familia al club,en las que el hombre vive organizadamente un fragmento particularizado de su vida. Grupo intermedio es el que LISSARRAGUE define como "depositario de una concreta finalidad de existencia colectiva, en la que los hombres realizan aspectos parciales de su vida comn y merced a formas prefijadas que condicionan dicha existencia conjunta" (1944: 38).
La idea de que tales grupos representan un estadio intermedio entre el individuo y la sociedad total -embebida en una de las acepciones
usuales del trmino "Estado" -tiene vieja solera en sociologa. Est clara a partir del propio DILTHEY, que es quizs el pionero del concepto: "si
se avanza desde la vida individual hasta el poder del Estado se encuentra entre ambos una amplia zona de hechos que contienen relaciones
duraderas de esos individuos entre s y con el mundo de los bienes. Frente al poder del Estado los individuos no estn como tomos aislados, sino como un complejo..." (1883: 145-146).
A partir de Dilthey la sociologa abri brecha en esta construccin
del grupo intermedio como genotipo de la investigacin social, haciendo
honor con ello a su rango de ciencia general bsica. En el cuarto de siglo que dura este perodo constituyente (1885-1910) elaboraron el concepto de grupo intermedio socilogos como TONNIES (1887), DURKHEIM
(1893) " SMALL (1905), SUMNER (1906), SIMMEL (1908) y COOLEY (1909)
que escriben en los mismos aos en que GIERKE levantaba la monumental
obra de rescate histrico del grupo corporativo germnico (1868-1914).
Lo que juristas e historiadores del derecho como Maitland, Hauriou, Renard y Romano, politiclogos como Sorel, Bentley, Hobson, Laski o Cale,
antroplogos como Mauss, Levy-Bruhl, Malinowski o Radcliffe-Brown y
psiclogos como Cattell, Lewin o Vroom hicieron por introducir y operativizar el concepto de grupo intermedio en sus respectivas ciencius
particulares * vino despus y todo ello es parte principal de nuestro re" En esta primera mencin de la aparicin del grupo intennedio en los distintos campos de Ias ciencias sociales falta la economa, cuyo ncleo funconal parece incapaz todava, como ya fue l1icho,dc distinguir las opciones eonsuntvas y
productivas del individuo aislado y las de las familias y empresas como grupos
intermedios (T. G.: 57-78 y 63-64). Hemos de aceptar esa como una de las deficiencias que an retardan el nacimiento de una teora sistmica de la administracin, de la que hemos dicho que slo puede nacer cuando todas las ciencias b-

40

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

ma, que ser luego tratado. Pero s importa resaltar el brusco giro que
dio el mbito de lo social con este nuevo foco que hoy llamamos microscpico, al venir a insertarse, y aun a veces a sustituir en importancia,
al simplista modelo bipolar de las relaciones del individuo con la sociedad o comunidad total embebida en el arquetipo de la nacin-estado. Slo despus de haber dejado atrs - no por inservible en modo alguno,
sino por incompleta - la sociologa de Spencer o de Ward, la politologa
de Montesquieu, Bodino o Bentham, el contrato social de Rousseau, la
filosofa del derecho de Hegel y Austin o la economa de Marx, dedicadas a elaborar en sus diferentes caras el concepto de sociedad total, se
abra la posibilidad de ampliar el juego. Desde, hace noventa aos no
se trata ya de jugar un simple partido de damas entre el individuo y el
estado sino de hacer jugar a los tres, el individuo, el grupo intermedio
y la colectividad, segn todas las combinaciones posibles. Hace noventa aos comenz la prehistoria de la ciencia administrativa que vemos
nacer en nuestros das. Una entre muchas de las piedras miliares heredadas de esa poca constituyente, en la que se puede leer el antecedente administrativo del grupo intermedio como mbito social propio, es
la definicin que nos dej SMALL del proceso social como "formacin continua de grupos alrededor de intereses y presin continua de influencias por medio de la accin grupal" (1905: 209). Otra, la idea evolutiva
de SUMNER, que es uno de los primeros en describir lo que aqu llamamos institucin administrativa como evolucin necesaria del progreso humano a partir de simples costumbres, convertidas luego en usos y, por
fin, en instituciones, con lo que la irracionalidad de los hbitos se reemplaza por un mecanismo altamente racional de creacin de estructuras
organizativas para respaldar las ideas sociales. Una institucin, dice, "consiste en un concepto (idea, nocin, doctrina o inters) y una estructura.
La estructura es un armazn, un aparato o quizs slo un nmero de
funcionarios dedicados a cooperar de manera preestablecida en una determinada coyuntura". (1906: 54). Sumner escribe el mismo ao que
HAURIOU (1906), en otro pas y desde otro departamento cientfico y dice casi lo mismo (T. G.: 104-106, 114, 116). Era la poca de los fundadores.
De esta manera la sociedad se nos aparece, como a GURVITCH, '::0mo un macrocosmos de grupos intermedios y cada grupo como un microcosmos de formas de sociabilidad, es decir, de lazos y relaciones diferenciadas que constituyen la microsociologa (1938, 1942, 1950). El grupo intermedio, que es el gnero prximo de nuestro enfoque adminis{

sicas hayan alcanzado la madurez suficiente como para extraer ntidamente de

cada una el correspondiente subsistema administrativo (T. G.: 70). Lo que luego
se dir sobre la microeconoma ha de entenderse con esta restriccin terica, que
equivale a recepoionar el subsistema econmico de la administracin con algo as
como un defecto de origen.

ADMINISTRACION y SOCII!DAD

41

trativo -la entidad que se administra a s misma, haciendo de la administracin una accin reflexiva (T. G.: 54, 97, 112-113) - es, como ya vio
SIMMEL (1908) y recuerda Wilson, "el llamado a llenar el vaco terico
que media entre el individuo de un lado y la sociedad con su civilizacin
de otro", lo que nos permite entender la sociedad como configurada no
slo por individuos o personas naturales sino tambin por las instituciones personificadas. "La sociedad es un sistema coordinado de grupos
diferenciados" (WILSON, 1945: 130, 153) es decir, "de conjuntos de seres
sociales que establecen entre s unas relaciones sociales diferenciadas"
(MAC IVER y PAGE, 1959: 15).
Llamamos sistema social general al todo integrador de las estructuras y funciones sociales dentro de los lmites de validacin emprica
sealados por la existencia real de los grupos histricos. El sistema
social general es la organizacin, completa en su esencialidad, que puede ser pensada como un fenmeno natural y constituir un sistema real.
Es una "totalidad social", o "formacin social" en la que operan, como
elementos primarios en interaccin directa, ideologas (ticas, filosficas,
estticas o relgosas) , conformaciones grupales (ciases, estamentos, grupos de inters, instituciones culturales o deportivas) tecnologas, sistemas normativos y funciones de actividad econmica y de poder poltico,
todas ellas enlazadas por las concausas, concomitancias y correlaciones
que crean una "unidad de presente". El sistema social general es la
categora real, necesaria y apriorstica, a partir de la cual es posible ir
destilando idealmente sus componentes analticos. El pensamiento marxista aadir el valioso aporte de su realidad esencial en cuanto sistema social concreto, determinado necesariamente por lal identidad histrica, nica e irrepetible, de esos elementos primarios (ANSART, 1959) *; la
visin sistmica reconoce en l una homestasis vital, que le mantiene
como entidad dinmica a 10 largo de todo su ciclo biolgico hasta el momento de su desaparicin o desintegracin como sistema.
El sistema social general se concreta y encarna en unidades comunitarias de mbito territorial, la ms interesante de las cuales es, a efectos de nuestro estudio, la nacin-estado de que luego se hablar. Pero
su caracterstica fundamental es la de totalidad o globalidad, en el doble sentido de representar un universo de relaciones indifereneiadas, dentro de las cuales se articulan las diferenciadas y particulares de los gruo Con esto, Marx se inscribe todava en su tiempo-espacio histrico, que es el
del historicismo alemn del siglo XIX: sustitucin de las pretendidas leyes generales de la naturaleza humana par el "Cest" nico y concreto de una totalidad
cultural especfica, claramente distinta e inconmensurable con las dems (PARSONS, 1937: 595). Parsons ejemplifica esta lnea con el "Geist" del Derecho Romano que escribi Jhering, con el "Cest" del manchesterianismo econmico en el que
se plasman y al que se limitan, segn la escuela histrica, las pretendidas leyes
econmicas universales de Adam Smith, etc. Pero eso es ya materia prima para
el tema de este Ibro y como tal ser tratado.

42

EL SISTEMA

GUBER~A,\~ENTAL

pOS intermedios, y de representar tambin el ms amplio crculo sistmico relevante para la administracin, esto es, la circunstancia necesaria y suficiente para situar la microadministracin institucional del grupo intermedio en su contexto macroadministrativo.
En la Teora General hemos definido a la institucin administrativa como el grupo intermedio personificado y organizado establemente
para la transformacin tecnolgica de medios en fines segn pautas de
optimizacin gerencial exgenamente condicionables por causas de inters pblico; con lo cual hemos sealado, en primer trmino, sus caractersticas microadministrativas - teleologa institucional, especificidad, utilitarismo, racionalidad, eficacia y alternatividad de los fines, escasez y
sustituibilidad de los medios, eficiencia tecnolgica del proceso de transformacin, organizacin estatutaria, asignacin formal de roles, delimitacin de competencias, delegacin de autoridad. consenso cooperativo,
etc.- y. en segundo lugar, su insercin en la dimensin macroadministrativa del sistema social general - sujeccin, por razones de inters
pblico, al condicionamiento poltico del poder gubernamental. Con ello
queda patente la frontera subsistmica que separa y comunica el mbito
propio del grupo social intermedio con el sistema social general que lo
contiene, es decir, queda explcita la condicin de porosidad fronteriza
propia de cualquier sistema social.
Pero hemos dicho tambin que la institucin administrativa, como
objeto de la ciencia de la administracin y como sujeto de la accin de
administrar, gerenciar, o manejar -que todo es lo mismo (T. G.: 182)-no es una realidad emprica, sino una categora ideal, a la que se llega
por acumulacin de esos atributos que resumimos en las siete categoras interdisciplinarias mencionadas (T. G.: 97-109) cuando todas ellas de
dan en su grado mximo al extremo de otros tantos continuos; con Jo
que la institucin administrativa pura es una entelequia que s610 sirve
de paradigma contra el que medir los distintos grados de administrabilidad cientfica que pueden requerir unos y otros 'grupos intermedios
segn se acerquen ms o menos a ese modelo ideal. Nuestro punto de
partida ha sido que el grupo intermedio es cualquier agregado social
insertable entre los extremos del individuo aislado y de la comunidad
total pero esencialmente distinto de ambos extremos; que ni el individuo aislado ni la comunidad total se administran en el sentido aqu definido como administracin, sino que el individuo vive ntegramente su
vida que es la forma radicalmente espontnea y acientfica de la administracin, y que la comunidad total tampoco se administra, sino que se
gobierna desde fuera de las administraciones institucionales que la componen. Lo que se administra pues, en mayor o menor medida, son las
variedades proteicas de los grupos intermedios, familias, peas de amigos, partidos polticos, grupos de inters, instituciones gubernamentales,
talleres de artesanos o sociedades de capitales. Es a partir de la exis-

ADMrNISTRAClO\ \

SOCIEOAj)

43

tencia de un grupo intermedio cualquiera que Se plantea la cuestin de

su mayor o menor grado de administrabilidad cientfica, y es dentro de
ese mbito material y formal que se agota el objeto cientfico de la administracin sincrtica. Aplicando a cada grupo la vara de medir de esos
siete continuos relevantes podemos concluir que una sociedad annima
es ms administrable que un club de golf, ste ms que una familia, y sla ms que un grupo de atracadores; pero en todos ellos est, al menos
latente, alguna forma de organizacin, alguna definicin de fines especficos, alguna relacin de insumo-producto, alguna tecnologa, algn mecanismo consensual de superacin de conflictos, etc.
Ahora bien, el grupo intermedio no agota su inters administrativo
en esa esfera endgena de :la rnanejabilidad o gerenciabilidad, sino que
su misma presencia es tambin necesaria para el gobierno de la comunidad total como mbito macroadministrativo que lo circunscribe. El sistema poltico no nace de esa elemental dicotoma de la nacin-estado frente al individuo, sino de la interaccin directa entre grupos intermedios
gobernantes y gobernados, lo que supone el poder poltico recproco de
unos sobre otros. que hemos llamado respectivamente condicionamiento
y retroalimentacin (T. G.: 163-165), Y de cuya interaccin nace la definicin misma de 10 que haya de entenderse, en cada comunidad histrica, por inters pblico. De modo que, cuando los libros de teora poltica en los pases con tradicin democrtica sientan como premisa de la
democracia la existencia de un pluralismo poltico, estn diciendo una
verdad probablemente insospechada desde la perspectiva monodisciplinaria de la politologa y que habr de jugar un papel decisivo dentro de
la teora administrativa aqu desarrollada: la coexistencia de una pluralidad de grupos intermedios institucionalizados va mucho ms all de
ser una simple exigencia democrtica, porque es una exigencia de cualquier sistema poltico que acte realmente como sistema - no artificialmente, como ya diremos- y tiene que darse incluso en pases que no
pasaran otras pruebas de consistencia de la democracia si es que realmente operan como sistemas polticos, es decir, si son capaces de producir, por interaccin de gobernantes y gobernados, ese elemento pivotal de toda la teora administrativa que es el inters pblico. Pluralismo poltico es el reconocimiento efectivo de una pluralidad de grupos
intermedios, cada uno en procura de sus particulares intereses institucionalizados y capaces de formar un "pols" pblico - una "polis" - por
holismo esencial del conjunto bajo las pautas ordenadoras del inters
pblico. En la "polis", que es el "pols' por antonomasia (T. G.: 169),
cada grupo es el que es, con plena identidad de su esencia, pero el inters pblico de la "polis" no es ya la suma algebraica de los intereses
grupales, sino algo de esencia distinta, con el holismo esencial propio
de la macroadministraci6n (T. G.: 166-167).

44

U. SISTEMA CUBERNA'\IENTAL

La caracterstica de sociabilidad C~ predicable. en consecuencia, tanto del sistema social general como del grupo intermedio, pero lo es de
manera bien distinta, hasta el punto de hacer aconsejable el uso de trminos diferentes para evitar toda posible confusin. La base social del
grupo intermedio es una sociabilidad privada o asociacionista, construida sobre un caamazo de intereses individuales especficos, diferenciados y concurrentes - porque el posible antagonismo de los intereses no
impide su concurrencia (AcKoFF y EMERY, 1972: 214) - que, en principio.
agotan su esencia en el privatismo de la "singulorum utilitas", sin perjuicio de que.vex post" y por razn del inters pblico, se "publicicen".
es decir, resulten relevantes en el contexto del (super) sistema social
general en que se vertebran. En cambio el sistema social general es.
todo l, pblico por antonomasia. la "res publica", "polis" o "pols" definido como comunidad integral donde el hombre vive su vida como
miembro activo de la comunidad en interaccin holstica con sus congneres para integrar una unidad social suprainstitucional ", Comunidad,
como dicen MAC IVER y PAGE "es el grupo social cuyos miembros participan, no de unos u otros intereses particulares. sino de las condiciones bsicas de una vid l en comn" (1959: 9). En el sistema social general no son relevantes los intereses particulares o privados, sino slo
la malla de intereses pblicos.
As es que, como punto de arranque, la actividad del grupo intermedio es una actividad privada, que puede devenir en ms o menos pblica en la medida en que incorpore mayores o menores dosis de inters
pblico a lo largo del continuo del inters pblico-privado. limitado en
un extremo por los intereses puramente privados de sus miembros sin
traza de inters general alguno y, en el otro, por el inters pblico, general e indiferenciado de la comunidad sin discriminacin de intereses
individuales (T. G.: 108). El grupo intermedio resulta cubriendo as, al
deslizarse por el continuo del inters pblico-privado, todo el territorio
que media entre el individuo y la sociedad total, acercndose tanto ms
al extremo privado cuanto ms impermeable sea su frontera a los valores societales del entorno, y tanto ms al pblico cuanto ms porosa
resulte a la influencia del sistema social general.
En una institucin administrativa de frontera impermeable no hay
ms relaciones sociales que las endgenas, y de tal institucin se dice
que constituye un quiste social - por ms que existan relaciones interpersonales entre sus miembros- porque las interacciones primarias
entre los socios, miembros y clientelas no estn retroalimentadas con
los valores sociales del entorno. Por el contrario, si la frontera del gro El estudio de BoQ11EIlA se inicia con esta distincin crucial entre la socializacin "asooiacionista" o grupal y la "publicista" o global. que el autor toma de
Legaz (1965: 11-12).

ADMINISTRAllON y SOCIEDAD

4'5

po intermedio es tan porosa que resulta inoperante la distincin entre

interaccin primaria de los elementos endgenos e intercambio fronterizo de estos con los elementos exgenos, desaparece la entidad grupal
para confundirse o subsumirse en el sistema social general. Pero. S'Jpuesto cualquier grado de porosidad fronteriza, es posible distinguir. analticamente, el tipo de relaciones sociales que mantienen entre s los
miembros de la instituciones administrativas de los que guardan con los
terceros, permitiendo hablar, en el primer caso, de esa sociabilidad grupal o asociacionismo y, en el segundo, de una socialidad general, global. total o esencial. Esas relaciones endgenas son privadas y las cxgenas pblicas, de modo que en cualquier institucin administrativa coexisten unos intereses privados. propios y privativos de sus elementos
constitutivos. y unos potenciales intereses pblicos o generales de la sociedad que es precisamente funcin gubernamental el definir y salvaguardar. En la entraa de la institucin administrativa en cuanto sistema social abierto han de estar siempre presentes. en mayor o menor
medida, esos dos tipos de elementos, de intereses, de relaciones y de fines, los pblicos y los privados; y esa coexistencia de valores endgenos y exgenos slo es posible cuando, de un lado, se les distingue y, de
otro, se les intercomunica, es decir, cuando el grupo intermedio se aisla y relaciona al mismo tiempo con el sistema social general a travs
de la porosidad de su frontera.
Pero, pese a todos los aportes reseados, 'el presente status cientfico de la sociologa no da cabal cuenta de la esencial diferenciacin entre el grupo total y el intermedio a efectos administrativos, porque tal
dicotoma slo puede elaborarse rigurosamente desde la altura de la
integracin sincrtica de las ciencias sociales particulares. La diferencia 'esencial entre el grupo social total y el intermedio no es, ni el presunto mayor tamao poblacional o geogrfico del primero (lo que puede ocurrir respecto de la poblacin, aunque hay instituciones administrativas con mayor nmero de miembros que muchas comunidades totales, pero es un supuesto negado respecto del territorio pues las institu<:iones administrativas no necesitan una base territorial), ni tampoco
el que el primero constituya una comunidad natural o "Gemeinschaft" y
el segundo una institucin racional o "Gesellschaft", (porque la familia,
por ejemplo, es al mismo tiempo una comunidad natural y un grupo intermedio) sino la naturaleza de los intereses involucrados: la institucin administrativa supone siempre la existencia de unos fines o intereses especficos y propios, que por eso son privados, y la comunidad total la
primaca del inters comunitario, que por eso es pblico. Pero el concepto de inters, fin, propsito, objetivo, teleologa o meta -que todo
es Jo mismo- de Ia accin individual o grupal es una categora funcional qumicamente pura, cuya elaboracin en particular no corresponde

a la sociologa sino a algunas ciencias particulares.

46

FL SISTD.I!\

Gl:BER~A.\\:\iTAL

Por otra parte, los intereses pri vados son plurales y potencialmente antagnicos y cada institucin administrativa, como cada persona individual, personifica los suyos, porque eso es, como luego diremos, el
nico posible sentido administrativo de ser persona: el ser sujeto titular de derechos y obligaciones particularizadas "dentro" de la comunidad total. Por su parte, los intereses pblicos, colectivos, societales o comunitarios requieren tambin convertirse, de alguna manera, en centro
de imputacin para hacerlos valer frente a otras comunidades totales o
frente a los particularizados en su seno; pero tal imputacin slo puede personalizarse mediante un verdadero "tour de force" del concepto
administrativo vlido de personalidad que es, como acabamos de decir
apretando el alcance de los vocablos hasta su dilucidacin posterior, el
de titularidad activa de esos intereses particulares. De modo que, como
punto de partida, diremos que, as como la personalidad - que es una
categora estructural bsica- es atributo lgico del individuo y del grupo intermedio - sin que suponga ficcin alguna su atribucin positiva
a ste ltimo-, el atribuir personalidad a la comunidad total es pura
ficcin jurdico-positiva, porque sta no representa un mbito personal
propio sino el mbito de confluencia y convivencia de una pluralidad
de personas individuales o grupales. La ficcin de la personera jurdica consiste en atribursela al orden que llamamos estado, no en reconocrsela al grupo intermedio que llamamos institucin administrativa. Pero el concepto. administrativo de persona como titularidad de derechos
y obligaciones, 'de centro organizado de imputacin de intereses, de sujeto de relaciones y situaciones administrativas - que tambin es todo
10 mismo- tampoco corresponde elaborarlo a la sociologa, sino a la
ciencia social particular que es la jurisprudencia.
Ahora bien, si el grupo. intermedio representa intereses privados
y la comunidad intereses pblicos, estructurados los primeros en una
lgica personera real e incapaces de estructurarse los segundos al nivel suprapersonal - sino slo al nivel personal que llamamos instituciones gubernamentales - resultar que estamos en presencia de dos sistemas estructurales-funcionales cuyo concepto, mbito, elementos, interacciones, homestasis, holismo y dinmica endgena y exgena son 'esencialmente diferentes, y no dos matices convencionales del mismo sistema
social, como puede parecer si la distincin entre grupo total e intermedio se hace con material cientfico procedente tan slo de la sociologa.

B. Base social de las estructuras y funciones administrativas

Esta gradacin entre lo asocial, lo asociativo o asociacionista grupal y 10 societal general -o, 10 que es 10 mismo, entre 10 asocial, 10 pri-

ADMINISTRACION y SOCIEDAD

47

(
Figura 1: Estructuras y funciones macro y microadministrativas

vado y 10 pblico- se refleja en la Figura 1, * donde se reproduce y ampla el esquema que hemos llamado de PARSONS-THOMPSON (T. G.: 127128). En ella aparecen, en tres crculos concntricos (a, b, c,) los sucesivos
mbitos de integracin de los elementos administrativos, representados por
los respectivos subsistemas monodisciplinarios, de modo que, al avanzar
del centro hacia la periferia, los elementos van ganando en dimensin
social lo que correlativamente pierden en rigor determinista y en su
concomitante posibilidad de control interno por parte de la gerencia institucional (T. G.: 89).
En el crculo ms ntimo, (a), slidamente protegido del erratismo
y la impredecibilidad ambiental del sistema social general, se alberga
el proceso tecnolgico (T) que, justamente por ser asocial, programable,
predecible y regulable hasta sus ltimas consecuencias y reducible a reo La figura 1 es anloga a la Figura 1 de la Teora General (: 93) donde
aparecen los mismos cuatro mbitos monodscplnaros (E, P, D, Ps) que representan el contenido material y formal de las correspondientes ciencias particulares: economa, poJitologa, derecho y psicologa social. Por su parte, los smbolos
(E, K, O. C) denotan los respectivos precipitados administrativos de esas cuatro
ciencias y son los elementos genricos del Sistema de Ecuaeiones de la Administracin Sincrtica formulado en la Teora General (: 175) v reelaborado en la sintelis doctrinal Y analtica de ese libro.
.

48

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

laciones mecarncas de causa a efecto, es el factor ms estable, racional,

automatizable y recurrente de todos los que constituyen la administracin sincrtica (T. G.: 100-10 1) y el que aporta a la gerencia la ms slida y coherente dosis de rigor operativo; en realidad, cuando la gerencia maneja puras y simples alternativas tecnolgicas desnudas de sentido social est eliminando toda la incertidumbre propia de la circunstancia social y tomando decisiones informables, sin mezcla de aleatoriedad intuitiva (T. G.: 186); de modo que si slo eso fuese la administracin no sera sta ciencia social, sino algoritmo computable, ni sus gerentes administradores sino ingenieros (T. G.: 100). Este primer crculo
corresponde a 10 que Parsons llama el "subsistema tcnico" ("technical
subsystem") de la institucin.
El segundo crculo (b) alberga los ingredientes constitutivos del "rnanagerial subsystem" de Parsons, que es el mbito de los elementos manejados por la gerencia institucional segn pautas ms o menos rigorizables de racionalidad y de coherencia. Figuran en l, en primer lugar,
los elementos microeconmicos (E-) y microjurdicos (0-) que son capaces de sustraerse, por decisin endgena de la gerencia institucional,
a la incertidumbre del ambiente, de modo que, si pudiesen aislarse del
crratismo que los circunda, resultaran tan predecibles, regulables y controlables por la institucin como se supone que 10 es la misma tecnologa. Se trata del programa microeconmico y de la organizacin formal
como los precipitados administrativizables del sistema econmico (T. G.:
129-135) y del jurdico (T. G.: 137-144) respectivamente.
En esta primera sntesis estructural-funcional del rgano y del programa de accin surge ya el primer embrin de la administracin sincrtica, tal como fue entendida por la Escuela Clsica (T. G.: 152-153)
hasta la eclosin de los valores psicolgicos y polticos en la teora administrativa. El "Movimiento Cientfico" que preconiz esta extrema posicin terica de aislamiento del grupo intermedio respecto de las fuerzas ambientales se qued as a mitad de camino en la construccin interdisciplinaria y 10 que perdi en cobertura prctica 10 gan en rigor terico al reducir la administracin institucional a puras pautas econmice-jurdicas de organizacin formalizada en roles estereotipados para la
optimizacin del proceso de transformacin de medios en fines.
En efecto, la actividad microeconmica, tal como ha sido elaborada por el marginalismo, carece de toda referencia social historificable
v se constituye en teora pura de pretensin universalizante (T. G.: 7778), y lo mismo le pasa al derecho cuando se define como teora pura
de la norma jurdica (T. G.: 81). De modo que, en tales condiciones, se
supone que el gerente institucional articula, maneja, ejecuta y controla su programa microeconmico de transformacin eficiente de insumos
en productos segn unas opciones tecnolgicas y unas pautas de organizacin estatuidas jurdicamente: y, en la medida que fuese capaz de

ADMINISTRACION y SOCIEDAD

49

hacer slo eso, estara manejando, en verdad, un sistema asocial, formado por una funcin econmica y una estructura jurdica tan asociales como la misma tecnologa.
Por eso la construccin sincrtica de la, administracin no resulta
posible hasta que la psicologa social y la politologa son capaces de identificar, entre sus objetos de conocimiento, el mbito propio del grupo
intermedio, permitiendo establecer un conjunto de principios, axiomas,
o hiptesis validables respectivamente como psicologa grupal o micropsicologa (C-) y como poltica institucional o micropoltica (K- )., en exactamente el mismo sentido y con los alcances que Gurvitch define el mbito de la microsociologa. El aporte de la psicologa social a la construccin microadministrativa - el subsistema psicolgico-social de la administracin - fue precisamente el socializar esas variables puras de la economa y del derecho, poniendo el nfasis en el "hic et nunc" de las conductas espontneas de miembros y clientelas (T. G.: 154-162). Entran as
a tallar en la vida administrativa las reacciones y respuestas de los diferentes individuos frente al conjunto de los valores grupales, apartando al anlisis administrativo del paradigma formal del rol estereotipado (T. G.: 86-87, 127-128) Y dando entrada al tema de las motivaciones,
con cuanto de indetermmacin y complejidad del mbito institucional tales
valores psicolgicos implican en trminos de conductas espontneas (C-).
De la misma manera entran al mbito institucional los elementos
micropolticos que hacen posible la asignacin autoritaria de valores (K - )
en el seno del grupo intermedio por parte de sus propias fuerzas endgenas (EASTON, 1965: 80-88). Frente a los fines estatuidos o declarados,
la vida institucional es una permanente peripecia de fines individuales y
subgrupales que pugnan por imponerse y pervivir' diferenciadamente
mediante participacin, imposicin, desconcentracin, delegacin, especializacin o liderazgo. Una sociedad de capitales, como tipo real prximo
al extremo ideal de la institucionalizacin del grupo intermedio "es en
verdad una institucin poltica" (MILLS, 1956: 165) "que debe ser estudiada como tal en la teora poltica pura" (BERLE, 1954: 22). Cada miembro de la institucin que tiene a su cargo alguna funcin especfica y diferenciada "representa tanto una pericia particular como un problema;
esto, a su vez, le convierte en representante virtual del rea del problema en el proceso de decisin" (LONG, 1962: 150). Toda institucin es un
mbito de gobierno endgeno porque es un sistema micropoltico (T. G.:
177) -o, como prefiere llamarlo EASTON (ibd.), "parapoltico" - en el
que se ejerce el poder. Y este poder, gobierno o accin poltica de mbito microadministrativo o gerencial es la contracara privada o grupal
de la macropoltica (JIMNEZ, 1970) o poltica pblica, constituyendo, ambas reunidas, la integridad del sistema poltico. Por eso uno de los fundadores del moderno enfoque funciona lista de la ciencia poltica, Charles E. MERRIAM, ha podido titular una de sus obras como "Gobierno P-

50

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

blco y Gobierno Privado" (1944) que, en nuestros trminos, representa

la distincin entre la macro y la micropoltica y que coincide plenamente con nuestra percepcin administrativa de la distincin pblico-privada *.
El mbito microadrninistrativo determinado en la Figura 1 por el
crculo (b) incluye, 'en consecuencia, las caras microadministrativizadas
de cada una de las cuatro ciencias bsicas, y el manejo de la problemtica interdisciplinaria que conlleva es, justamente, lo que constituye el
campo de accin y decisin de la gerencia institucional (T.G.: 182-190).
Si, por un momento, consideramos la frontera (b) como impermeable,
podramos definir la institucin administrativa como un sistema cerrado
de asocacin privada en el que intercambian sus efectos las decisiones
microeconmicas de transformacin de insumos en productos, las microjurdicas de la ordenacin reglada, las micropsicolgicas de las conductas de grupo y las micropolticas del poder endoinstitucional.
En el tercer crculo (c) el sistema institucional desemboca en la incierta cosmogona de las variables macroscpicas que constituyen el sistema suprainstitucional. Es 'el mbito de 10 que Parsons llama el "institutional subsystem" y que traduce perfectamente la idea - por ms
que no el vocablo- de la insercin del grupo intermedio en el sistema
social general: porque la institucin administrativa es el grupo intermedio esencialmente politizable y gobernable en atencin a la potencial acumulacin de intereses pblicos que pueden recaer sobre sus insumos,
sus productos, su organizacin formal e informal, sus decisiones o su
tecnologa y a la necesidad de salvaguardarlos mediante medidas de gobierno (T. G.: 87-88; 107-108; 162-172). De modo que los valores sociales comunitarios o generales intercambian su influencia rnacroadministrativa con los valores nncrosociales o asociativos y con los asociales a travs de la porosidad de la frontera institucional.
En el sistema social general se hacen presentes, como decamos, las
estructuras y funciones que definen a todo grupo social y todas ellas
10 hacen aqu, por definicin, a escala macroscpica. Estas estructuras
y funciones, siempre limitadas a los campos relevantes para el anlisis
administrativo, son la macropsicologa o cultura (e +), el macroderecho
o Queda apuntada desde ahora una concepcin administrativa de la distincin pblico-privada que se aparta de los criterios tradicionales de elaboracin
por parte de las ciencias sociales particulares, sea porque en alguna de ellas, como la economa o el derecho, la distincin se ha entendido de diferente manera, o
sea porque en otras ha sido apenas utilizada o rozada. Es sta la distincin crucial sobre la que apoyaremos nuestra posterior elaboracin de la Administracin
Pblica y a ella se reserva el tercer tomo de este estudio administrativo, por lo
que lo dicho en la Teora General y en este libro sobre el tema habr de tomarse
hasta entonces a beneficio de inventario. Pero para mantener la trama bastar
con entender por ahora que administracin privada es sinnimo de microadministracin y que administracin pblica )0 es de macro, y que la frontera (h) de
la Figura 1 separa, en consecuencia, las esferas pblica y privada del sistema social general.

ADMINISTRACION y SOCIEDAD

51

(0+), la macroeconoma (E +) y la macropoltica (K +), es decir, los mismos cuatro arquetipos afiliables a las respectivas ciencias sociales de
las que decimos que nace la administracin sincrtica. La cultura y el
orden jurdico o macroderecho son, respectivamente, la estructura "dbil" Y la "fuerte" del sistema social general, y la poltica y la macroeconoma su funcionalidad teleolgica y procesal u operativa. Si emprendemos el camino de regreso sobre el itinerario de la Figura 1, comprobamos que los valores culturales del entorno condicionan las conductas
esperadas de la institucin administrativa, que el ordenamiento jurdico
general condiciona la normatividad orgnica y estatutaria de la entidad,
y que las opciones macroeconmicas globales condicionan las opciones
programticas de la gerencia, todo ello en tanto mayor grado cuanto
ms abierta resulta la institucin administrativa a su entorno pblico,
societal, general o global por razn de la porosidad de su frontera. Podramos imaginar, en un extremo del continuo pblico-privado, un pas
occidental en el que existe una escuela de danzas orientales, destinada
a prestar ese servicio a un grupo de personas que tratan de escapar a
su realidad histrica, financiada ntegramente por los alumnos, regida
por sus propios estatutos y que, ni por razn de su producto educativo,
ni de la utnzacn de insumos humanos, materiales o financieros, despierta inters pblico, positivo o negativo, alguno. Tal institucin vendra a ser un quiste social, en la. que 10Sl participantes se desprenden
de su propia realidad societal para vivir asociativamente una experiencia privada sin porcin significativa de intereses pblicos. En ese extremo de la privatizacin de intereses sera sta una, institucin encerrada en la front~(b)-de la Figura 1 y al hacer su diseccin administrativa ericontreramos s610 unas tcnicas de baile, unos programas microecon6micos, un ordenamiento microjurdico y unas manifestaciones culturales autosufici'entes y aisladas de la referencia a los valores econ6micos, jurdicos y culturales del sistema social general. En el otro extremo del continuo podemos imaginar una escuela de alfabetizacin en
un pas con un alto nivel de analfabetismo, en el que insumas, productos, rgimen estatutario y vivencias grupales estn tan abiertos a los
respectivos valores polticos del entorno que las tcnicas de enseanza,
la- organizaci6n, lacontrataci6n de maestros, el financiamiento, la localizaci6n, tamao y condiciones de las aulas, etc., resultan de inters pblico, 10 que es causa y consecuencia de que la psicologa grupal, el rgimen estatutario y el programa educativo resulten en una prolongaci6n,
sin solucin de continuidad, de la cultura, del orden jurdico y de la planificacin macroeconmica de la sociedad.
De modo que, para que sea posible distinguir analticamente entre
los valores culturales compartidos por la comunidad y las especficas
motivaciones del grupo intermedio (C+ vs. C-) o entre las opciones econmicas macro y microadministrativas (E + vs. E -) o entre el orden ju-

52

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

co comunitario, macroderecho o derecho pblico en nuestro peculiar

sentido y el ordenamiento especfico de la entidad, derecho privado o microderecho (O + vs. 0-), es condicin necesaria la existencia de la frontera institucional (b), con cuanto de personera diferenciada, autonoma,
capacidad de decisin, titularidad de derechos y obligaciones, diferenciacin de intereses, etc., supone, segn hemos sentado (T. G.: 106-107), el
ser o acercarse al paradigma de la institucin administrativa. Pero, al
mismo tiempo, esa frontera institucional ha, de tener la porosidad suficiente para permitir la comunicacin primaria entre esos pares de valores macro y micoradministrativos que constituyen la unidad epistemolgica de la respectiva ciencia, haciendo que la ciencia econmica sea
una sola aunque analticamente divisible en macro y microeconoma, uno
solo el derecho, una la politologa y una la psicologa social (T. G.: 93).
Pero, adems de reflejar el distinto grado de sociabilidad en que
aparecen, a la hora de su integracin administrativa, los distintos elementos interdisciplinarios, la Figura 1 los agrupa en dos crculos que
representan respectivamente los elementos estructurales (t) y funcionales (f) de la construccin sincrtica, Todo el derecho y toda la psicologa social, tanto en su dimensin microscpica como en la macroscpica,
son ciencias estructurales para la administracin, como toda la econorna y toda la ciencia poltica 10 son funcionales. Y ese es asunto que
requiere ahora de su propia explicacin, porque con ello nos trasladamos desde el sistema social real a los sistemas cientficos que tratan de
conceptualizar10.

3.

CIENCIAS SOC{ALES GENERALES y

PARTICULARES

El primer quehacer de la postulacin cientfica es diferenciar los

sistemas empricos como conjuntos de realidades actuantes, histricas y
concretas, y los sistemas analticos como conjuntos articulados de conocimientos elaborados intelectualmente - por la va racional, experimental, filosfica o metafsica - para aprehender y explicar aquellas realidades. El mbito (c) de la Figura 1 representa, en el primer caso, el
mbito material del 'sistema social general y,en el segundo, el mbito
formal de la ciencia o ciencias destinadas a explicarlo.
El sistema social general como totalidad social es un sistema vivo, perceptible intuitivamente por sntesis de un ncleo heterogneo de
relaciones fundamentales; el sistema terico, en cambio, es pura especulacin reflexiva e ideal, desarrollada racionalmente en su consistencia lgica, capaz de vivir intelectualmente al margen de la realidad que
trata de procesar y vlido en la medida que sea capaz de acotar una porcin analtica de esa totalidad social y encerrarla en la frontera de un

CIENCIAS SOCIALES GENERALES Y PARTICULARES

53

sistema conceptual congruente, por armona lgica de una trama de conceptos seleccionados axiomticamente como significativos (T.G.: 21). El
sistema social general, al ser completo en su esencialidad, puede ser
pensado como un fenmeno natural y constituir un sistema cientfico real
(ANSART, 1959); de medo que slo las ciencias dedicadas a estudiar esa
tctalidad social han de ser ciencias esencialmente estructurales-funcionales, porque en ellas han de converger necesariamente las categoras propias de la accin social y las pautas que la referencian empricamente.
De ah que el sistema social general debiera ser objeto de una ciencia de base generalizadora de la fenomenologa social, completa en su
concepto, objeto y mtodo, y destinada a elaborar objetivamente la vida
del grupo en su totalidad esencial y relevante - con abstraccin de too
da fenomenologa secundaria- desde la doble y simultnea perspectiva
de las estructuras y de las funciones sociales. Ese fue el papel que ell
su da se asign a la sociologa, "esa ciencia global que aspiraban a hacer a principios de siglo Durkheim y Simiand, ciencia que todava no es
pero a la que no se dejar de tender, incluso en el caso de que nunca
llegue a alcanzarse" (BRAUDEL, 1958: 107). En trminos de nuestra Igura, la sociologa es la ciencia destinada a llenar ntegramente el mbito formal (c) , aunque ello sea querer vaciar el mar en la playa; pues
ese parece ser el destino de toda ciencia social general, sujeta a la neo
cesidad epistemolgica de explicar, no una provincia, sino el imperio ilmite de la realidad total.
Frente a ese saber social general levantan sus recintos gnoseolgicos las ciencias sociales particulares, destinadas a explorar cada una de
ellas una parte del conjunto. Cada ciencia particular acota su objeto
de acuerdo a sus propios mtodos y conceptos y trata de universalizar
y referenciar empricamente ese objeto para constituir con l una unidad epistemolgica aislada de las unidades vecinas propias de las otras
ciencias, por ms que con la consabida porosidad fronteriza que permita el intercambio entre unos y otros compartimentos. Pero esa labor
de fragmentacin puede realizarse, y as viene hacindose desde la dispora decimonnica de las ciencias sociales particulares, de dos maneras
bien diferentes, que aqu llamaremos "por parcelas" o "provincias" y
por "ncleos", y cuya confusin parece ser causa de buena parte de la
imprecisin actual de los objetos cientficos y de su dubitativo entronque con unos y otros segmentos tericos de la realidad que intentan explicar.
Cuando en la construccin cientfica prima la visin sociolgica como realidad integral, cada ciencia particular extiende su mbito material sobre una parcela o provincia de la realidad, vindose obligada entonces a dar a su objeto un contenido social completo, es decir, a reclamar y elaborar para l su propia estructura y su propia funcin. La
ciencia particular reproduce entonces, en su propio mbito, la misma

54

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

sntesis estructural-funcional de la sociologa, lo que en la Figura 1 equivaldra a dividir el rea (e) en reas o segmentos paralelos que incluyesen su correspondiente alcuota de estructuras y de funciones. Esto
es tanto como convertir a cada una de 'esas ciencias en ramas especializadas de la sociologa, representando cada provincia una sociologa poltica, econmica, jurdica o cultural.
Esta tendencia a la provincializacin de la ciencia general es omnipresente. La economa puede llamar funcin al proceso universal de
transformacin de insumos en productos, y estructuras a las situaciones
que condicionan y referencian histricamente ese proceso, tales como
la distribucin del ingreso por niveles de poblacin, el nivel del desarrollo tecnolgico, el grado de acumulacin de capital, etc., tratando de explicar, por s misma y en cuanto ciencia particular, la realidad econmica del sistema social general y haciendo coincidir su mbito formal con
una parcela del mbito material de (e). Ese es, por ejemplo, el resultado del trabajo de LEONTIEF (1941) que nos permite descubrir, a travs de la funcionalidad de las relaciones de insumo-producto, la estructura de una economa concreta. 0, por citar otro ejemplo, el derecho
puede llamar funcin a su capacidad de regulacin de la vida social y
estructura a su insercin en la trama. de valores comunitarios, de modo que cuando postula simultneamente la validez formal y la eficacia
sociolgica del ordenamiento se est en verdad convirtiendo en sociologa jurdica; la Iurisprudencia de Intereses de JHERING (1870) es un esfuerzo por descubrir, ms all de la hermenetica jurdica, los intereses reconocidos socialmente como protegibles, dando al derecho un sentido teleolgico y funcional que, en trminos de una teora pura del derecho como la de KELSEN (1944), resulta metajurdico.
En la distribucin por ncleos, por el contrario, cada ciencia particular renuncia a procesar una provincia del rea social para refugiarse en el mbito analtico de una teora pura. Cada ciencia es duea de
su propia teora, 'elaborada como sistema cerrado por interaccin de conceptos generados en su propia entraa. Las teoras puras de la economa, del derecho, de la politologa y de la psicologa social son elaboraciones racionales y abstractas, formadas por interaccin de conceptos gestados especulativamente a travs de procesos de abstraccin mental. En
el santuario de la teora pura los conceptos cobran rigor cientfico cuando se constituyen en sistemas integrados en los que cada concepto alcanza su plenitud explicativa al poder definirse por su relacin con los
dems (T. G.: 21).
Cuando Ias ciencias particulares son capaces de construir su propia teora pura y disear sus propios mtodos se convierten en polos de
atraccin de los conceptos que adquieren relevancia especfica en cada
mbito formal, y crecen, se enriquecen y ensanchan a sus expensas. En
su estado precientfico el conocimiento de la realidad se postula por ca-

CIENCIAS SOCIALES GENERALES Y PARTICULARES

55

da ncleo como agregacin o repertorio de conocimientos yuxtapuestos;

pero, alcanzada la etapa cientfica de su integracin como sistema terico, se convierten en centro de captacin progresiva de conceptos adicionales, capaces de insertarse en la armona ideal del sistema como
nuevos elementos endgenos. Cuando el ncleo de conceptos rebasa los
lmites de operabilidad mental, se escinde, por partenogenesis, en ncleos diferenciados que engendran nuevas ciencias.
El trmino mismo de teora pura denota ya su desvinculacin con
la realidad histrica y su renuncia a captar la unidad viva e irrepetible
de cada sistema social; su labor, al llegar el momento pragmtico - y
crucial- de referenciarse socialmente, se limita a comprobar la consistencia operativa de sus postulados tericos con la realidad histrica, confirmando sus axiomas o reelaborndolos en la bsqueda de una mejor
o ms completa explicacin de la fenomenologa considerada. La historia de las ciencias sociales particulares es as una perenne dialctica entre su querer ser, simultneamente, racional y social (T. G.: 7778).
Las ciencias de ncleo funcional tienen por objeto las funciones sociales; bucean en la unidad sociolgica de la realidad estructural-funcional para seleccionar en ella los rdenes funcionales relevantes al objeto propio de cada una, y es con relacin a esos rdenes que constituyen, con sus peculiares reactivos conceptuales y metodolgicos, las categoras relevantes de su objeto cientfico. Lo mismo hacen las ciencias
de ncleo estructural respecto de las estructuras sociales; seleccionarlas de entre el universo estructural-funcional del sistema social general y acuarlas como objeto cientfico de cada una.
En nuestro modelo administrativo, el objeto de las ciencias sociales
de ncleo estructural es el mantenimiento homeosttico del sistema administrativo, esto es, la regulacin y control de las funciones polticas
y econmicas en el seno de cada sociedad concreta. Psicologa social y
derecho proveen as las pautas, lmites y campos de variacin endgena (cambios dentro del sistema) de la administracin. No son ciencias
funcionales e incrementales, sino estructurales y estabilizadoras; su dinmica interna opera en la discontinuidad (T. G.: 63-67). Su consistencia
cientfica radica en su capacidad para fijar estereotipos discontinuos y categricos, que agotan su vigencia conceptual en su dimensin esttica.
Volviendo a los ejemplos anteriores, es evidente que para que el
ftbol o los toros pudieran tener sentido administrativo - pudieran ser
objeto de la ciencia de la administracn - habran de captarse, entenderse y procesarse socialmente en su unidad estructural-funcional. Pero
si fuese preciso descomponer analticamente su estructura y su funcin
tendramos, por un lado, una escala de valores emocionales o estticos,
un conjunto de reglas y pautas de organizacin formal, una tipificacin
de roles y unas normas de juego encomendables a una investigacin de
ncleo estructural y, por otro, unas fuerzas fsicas, unas trayectorias,

56

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

una masas y unas velocidades, ponderables en trminos de energas desarrolladas para impulsar un baln a la red o para picar a un toro, propios de una investigacin funcionalista. Naturalmente que nunca tendramos ni lidia ni partido de ftbol con slo las primeras o las segundas;
sin la "funcin" la "arena" es un repertorio inerte, y sin estructura la
lidia un ir y venir anecdtico entre cuadrpedos y bpedos que se persiguen y hurtan el cuerpo o entre gentes que corren tras una bola de
cuero. Pero esa separacin analtica entre funciones y estructuras tendra
pleno sentido si la fiesta no tuviese ya un sentido integral previo a su
supuesto anlisis cientfico y hubisemos de inventarnos el juego: porque lo ms probable es que en la invencin de cualquiera de estos juegos estructurales-funcionales sus pioneros se hayan visto obligados a operar separadamente lino y OLI'O aspecto antes de experimentar con su
realizacin social.
En la Figura 1 las cuatro ciencias particulares aparecen nuc1earizadas, esto es, elaboradas como teora pura de validez universal en las fortalezas de sus recintos (E, D, Ps y P), desde donde atalayan y se lanzan a
la conquista del territorio social (e). Cuando, en lugar de parcelarse
o provincializarse, se nuc1earizan, no habitan ya en el llano del sistema
social general, sino que lo invaden espordicamente, recolectan su botn emprico y regresan a la fortaleza conceptual, levando otra vez los
puentes para impedir la invasin subsiguiente del catico hiperfactualismo.
De esta primera reflexin surge ya un atisbo de diferenciacin entre las dos maneras de entenderse el interdisciplinarismo en las ciencias sociales. En 'a modalidad provincial o parcelada los mbitos formales de las ciencias particulares "conviven" en el territorio social y se
comunican a travs de unas fronteras artificiales, porque todas pisan
y medran sobre terreno sociolgico comn: la parcelacin es: slo un
artilugio de divisin del trabajo gnoseolgico. Pero en la modalidad nuclear el interdisciplinarismo es a modo de coalicin entre castillos para mejor dominar el llano del sistema social general. Las teoras puras no pisan suelo sociolgico sino cuando discontinua o eventualmente
salen de su recinto para pertrecharse de experiencias; su habitat natural es el ncleo aislado de la inteleccin racional, desde el que escudrian tanto los ncleos de las torres vecinas como el campo abierto del
sistema social general.
Pero esta reflexin sobre el interdisciplinarismo ser luego retomada. Lo importante ahora es entender que esos ncleos, precisamente por
no pisar directamente el suelo sociolgico ni deberle la existencia, pueden darse el lujo, que le est vedado a la sociologa general y a sus parcelaciones (sociologa jurdica, econmica, etc.), de fugarse a su antojo
de la realidad social - esencialmente estructural-fundonal- y construir
su torre terica con materiales, sea estructurales, sea funcionales, segn
la idoneidad, oportunidad y consistencia de unas ti otros en la configu-

CIENCIAS SOCIALES GENERALES Y PARTICULARES

57

racion de un sistema de teora pura. Slo si esto es as tendr sentido

postular, como 10 hemos hecho, que la ciencia administrativa, en cuanto
construida como palafito asentado sobre las pilastras de las cuatro ciencias particulares, puede, por una parte, construirse sobre la teora pura que cada una de stas ha elaborado y, por otra, reclamarse de la base social surgida de una interaccin de ncleos estructurales y funcionales (T. G.: 56-59). En otras palabras: si cada sistema terico construido sobre el monismo de una de esas ciencias particulares tiene que sacrificar, en mayor o menor medida, su dimensin social en aras del rigor de una teora pura estructural o funcional, una construccin interdisciplinaria capaz de sintetizar ncleos estructurales y funcionales no
estara ya encerrada en torre de marfil, sino cubriendo el mbito formal del sistema social general. Por eso las reas (b) y (e) de la Figura
1, que son los mbitos de la micro y de la macroadministracin, se apoyan sobre los cuatro pilares tericos, pero no tienden puentes levadizos, sino que slo amojonan su territorio. Por eso decimos que la ciencia administrativa no ha podido, ni querido, ni necesitado, construir ninguna torre terica con materiales propios, ni entrar en "alianza" con
las ciencias particulares que la sostienen, ni tiene que "salir" a avituallarse en el campo .de la sociologa: la administracin, en verdad, "es"
economa, psicologa, politologa y jurisprudencia, de igual manera que
el agua no se relaciona con oxgeno e hidrgeno sino que "es" esas dos
mismas cosas en interaccin sincrtica.
En consecuencia, resulta que tanto la sociologa como la administracin son ciencias estructurales-funcionales y, por ende, capaces de pero
cibir en su integridad la realidad del grupo social, aunque por razones
y en mbitos bien distintos. La sociologa lo es, digmoslo as, por derecho propio, porque si no es ciencia total capaz de aspirar a captar la
realidad relevante no es nada - y en nada puede acabar si se sigue haciendo de ella una ciencia particular ms -; en cambio la Administracin resulta estructural-funcional al final de una peripecia epistemolgica en la que empez no siendo nada y acab integrando unos ncleos
funcionales y otros estructurales prefabricados. La sociologa y las ciencias particulares tienen que luchar dialcticamente por' sus propias vidas gnoseolgicas, defender sus terrenos y asomarse a los vecinos, situndose, como dice GURVITCH "en relaciones de complementariedad dialctica de orientacin y de compensacin" (1962:316-322). En cambio la
administracin llega a mesa puesta al banquete epistemolgico, se ahorr el madrugn de la hora prima por no tener que disputar sus mbitos a las dems ciencias y, por el contrario, cuanto ms tarde amanece
del letargo pre-cientffico, ms cuajados y maduros encuentra los pilares
de su nacimiento como techo sincrtico, La sociologa tuvo que sentirse
ciencia general por la urgencia de servir de base unificada a las ciencias particulares, sin lo cual cada una de stas seguira encerrada en

58

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

su torre de marfil sin bajar al llano de la realidad; pero la administracin no tiene ninguna de esas responsabilidades en la gnesis del conocimiento; son las dems las que trabajan para ella y no ella para las
dems.
Por 10 tanto, la sociologa en la base y la administracin en la cspide participan ambas de la misma esencia estructural-funcional de que
carecen las ciencias sociales particulares, tanto las cuatro que aqu- hemos seleccionado para nuestro discurso como cualquiera otra que pueda
llamarse apropiadamente ciencia particular; porque el particularismo radica, como enseguida diremos, en que el despliegue racional-experimental de sus conceptos supone una opcin epistemolgica previa entre el
conocimiento estructural y el funcional, y no es una estril combinacin
de ambos.
Ahora bien, la sociologa y la administracin, compartiendo ambas la
naturaleza estructural-funcional que se deriva de tener por objeto cientfico al grupo social, difieren en cuanto al mbito material de ese objeto,
porque la primera examina al grupo social total y la segunda al llamado
grupo intermedio. La sociologa slo percibe a los grupos intermedios
como subsistemas o elementos componentes del sistema social general,
porque su objeto de estudio es la comunidad, colectividad o sociedad en
su conjunto, formada no slo por individuos aislables en su entidad humana, sino por esos grupos intermedios - familias, empresas, iglesias, clubes, universidades o gobiernos, por retomar ejemplos citados (T. G.: 176)que, en la medida que cumplen los requisitos asignados, se convierten en
- o se acercan al- paradigma de la institucin administrativa como objeto de la ciencia de }a administracin. La visin sociolgica es, por ello,
esencialmente macroscpica, y dentro de ella el grupo intermedio es mero componente del paisaje total; pero la administracin, que sita su objeto en ese grupo intermedio -porque eso es precisamente lo que se administra- ha de tener necesariamente una ptica microadministratva,
con la que capta los elementos e interacciones endgenos de ese sistema,
y otra macroadministrativa, que la enlaza con la visin sociolgica y que
permite captar el intercambio de la institucin con los elementos que le
son exgenos y que operan en el sistema 'Social general.
Esta diversidad en el objeto del conocimiento acarrea una. distinta
taxonoma de estructuras y de funciones en una y otra ciencia, de modo que 10 que haya de entenderse por estructura y por funcin en administracin no corresponde a 10 que pueda serlo en sociologa, aunque,
como acabamos de indicar, ambas sean relacionables. De modo que, siendo nuestro tema la adminlstracin, es claro que 10 que nos interesa es
desplegar las microestructuras y microfunciones del grupo intermedio
cristalizado en el paradigma de la institucin administrativa; pero al mismo tiempo ser preciso mantener abierto ese sistema a las interrelaciones fronterizas relevantes con los elementos extraadministrativos que

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

59

afectan a la institucin como parte del sistema social general y para ello
tenemos que examinar tambin las macroestructuras y macrofunciones
del sistema sociai general. Eso es lo que haremos a lo largo de estos
dos volmenes.

4.

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

En la construccin de su objeto, cada ciencia social particular vive

los dos momentos decisivos de su existencia, el constitutivo de su nuclearizacin como teora pura y el expansivo de su referenciacin emprica
en una parcela de la realidad social; son el latido sistlico y el diastlico del corazn gnoseolgico.
La, nuclearizacin es un esfuerzo de concentracin, depuracin, reduccin y sntesis en el que la ciencia descubre su ntima y desnuda esencia; la parcelacin es el movimiento de extensin, dilatacin, asociacin
y difusin en el que la esencia nuclear fecunda su circunstancia. La nuclearizacin cientfica es el ms abstracto ejercicio de la mente humana, pura 'dea racional, kantiana y cartesiana; la parcelacin en cambio
es la exigencia prctica y condicin vital de operabilidad del conocimiento sobre la realidad social, el ejercicio que permite referir el conocimiento especializado de cada ciencia particular a una porcin integral
del sistema social general. El resultado del primer movimiento es la
construc<:in de un ncleo terico qumicamente puro; el del segundo, la mixtura y combinacin de esos elementos puros con [os propios de las
ciencias vecinas para poder dominar una parcela completa de la realidad social.
En la etapa diastlica, cada ciencia particular se define como estructural-funcional y lucha por lograr el rigor y la cobertura necesaria para sustentar de por s la explicacin cabal de toda la fenomenologa bajo consideracin; pero esa autosuficiencia le supone renunciar a
integrarse con las ciencias vecinas en una visin social global. Si la economa - por citar cualquiera de las cuatro - elabora cientficamente, adems de sus funciones de consumo, produccin, distribucin y cambio, las
estructuras de distribucin del ingreso por grupos sociales, de sindicacin de la fuerza de trabajo, de determinacin de preferencias culturales de consumo o de organizacin social del sistema econmico, no tiene
por qu ir a buscar en el derecho, en la psicologa social o en la polirologa esas categoras conceptuales que ella de por s ya ha acuado; y
sus breves escarceos por esos. ajenos recintos tendrn ms el sabor de
erudicin o diletancia que de urgente reclamo gnoseolgico a esas otras
ciencias para que vengan .a proporcionar, cada una de acuerdo con sus
propios parmetros conceptuales y metodolgicos, Ia materia prima que

60

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

la economa necesita para integrarse en un sistema terico de referencia

emprica.
Una vez ms la interpretacin biolgica es aqu inmediata. Los ncleos funcionales precisan revestirse de elementos estructurales y viceversa, de igual manera que el ncleo de la clula se recubre de un citoplasma de naturaleza diferente, porque sin l el ncleo no es capaz
de vivir la vida celular. El ncleo caracteriza, es cierto, a toda la clula, pero desprovisto de citoplasma no es un sistema real, sino un elemento inoperante. El citoplasma se amolda en dimensin y morfologa
a los patrones de crecimiento del ncleo, de modo que, a medida que
las teoras puras de cada ciencia amplan su espectro conceptual y dilatan sus objetos cientficos, exigen una creciente cobertura de elementos nucleados por las ciencias de signo' contrario para poder validarse
como sistemas empricos. Las ciencias de ncleo funcional utilizan como
citoplasma elementos propios de las ciencias de ncleo estructural y viceversa, para poder cubrir su propia "parcela" gnoseolgica del sistema social general. Por ejemplo, la norma estatutaria es para la administracin, como luego diremos, un elemento estructural propio del ncleo
de la ciencia jurdica, que opera como citoplasma del ncleo funcional
de la economa para hacer posible la organizacin formal del proceso
productivo; recprocamente, el concepto de rendimiento es un elemento
funcional del ncleo de la economa que acta como citoplasma del derecho a la hora de disear una u otra morfologa organizativa, (optamos por la sociedad annima o por la de responsabilidad limitada ~e
gn resulte ms "econmica", en cada caso, una u otra forma jurdica).
No es por eso de extraar que, a medida que se desarrollan las teoras
puras de cada ciencia, aumente el consumo que se ven obligadas a hacer de Ios aportes conceptuales de las ciencias complementarias. La teora econmica, por ejemplo, tena hace un siglo un ncleo funcional tan
incipiente que le bastaba con el esculido citoplasma psicolgico del decrecimiento de la utilidad marginal; hoy, en cambio, el ncleo tiene tal
dimensin como para absorber vidamente los ltimos desarrollos de
la psicologa (SIMON y STEDRY, 1954).
Esta labor de absorcin e integracin de elementos ajenos que realiza cada ncleo cientfico es el antdoto necesario para superar sus propias limitaciones. Los ncleos funcionales, a fuer de universalizantes,
quedan presos de su propia generalidad y requieren las connotaciones
restrictivas de las estructuras para poder fijar, especificar y concretar
su objeto. Los conceptos de gremio, guilda, hansa o empresa mercantil
en economa, o el de partido poltico o grupo de presin en politologa,
denotan peculiares morfologas organizativas que, si bien restringen la
universalidad funcionalista de los procesos de seleccin de fines o de
transformacin de medios en fines, permiten de inmediato su captacin
en la realidad histrica de cada sistema social concreto (T. G.: 64-65). Lo

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

61

contrario ocurre con las connotaciones funcionales de las ciencias de ncleo estructural: permiten desplegar las potencialidades de las estructuras y homologar los medios y los fines de las acciones generadas en su
seno. Si el ndeodel derecho es el ordenamiento jurdico como sistema holstico de normas vlidas y vigentes en cada sistema histrico - el
Derecho "Italiano o el Derecho Francs de que habla Santi Romano (T. G.:
44, 83) - la ciencia jurdica ha de acudir, por ejemplo, al concepto funcional de poder poltico para tratar de" explicar, a escala universal, la
esencia coactiva del derecho, vale decir, de cualquier sistema histrico
de normas vlidas y eficaces ".
El momento sistlico, en cambio, exige la distribucin previa de los
ncleos funcionales y estructurales en los compartimentos estancos de
las ciencias sociales particulares: slo despus de elaborados por cada
ciencia es posible saltar a la interaccin sincrtica y pretender captar,
desde ella, la totalidad estructural-funcional de un sistema social.
Pero esas teoras puras slo pueden construirse en la torre de marfil de la especulacin abstracta y para actualizarse empiricamente tienen que echar mano de los citoplasmas antitticos y combinarse con
ellos, presentando entonces una especie de cara, sesgo o perfil estructural-funcional que les permite actuar con el rango de ciencia aplicada.
Lo que se nos presenta como mbito material de cada ciencia particular
establecida cuando se la estudia, individualmente es, por un lado, una
teora pura de esa ciencia - que es el plato fuerte del curriculum acadmico correspondiente- y, por otro, un repertorio pragmtico de fragmentos de ncleos de otras ciencias vecinas, con todo lo cual se procura integrar una parcela emprica del conocimiento. En cualquier Facultad de Derecho, por ejemplo, se estudia, junto a las disciplinas del ncleo jurdico (Derecho Civil) otras de ncleo poltico (Derecho Poltico o
Constitucional **) y econmico (Economa Poltica y Finanzas Pblicas); o
en cualquier Facultad de Economa aparecen, junto a los cursos de Teora Econmica pura, otros de Derecho Comercial. Laboral o Fiscal, de
Antropologa Econmica o de Sociologa Jurdica. La ciencia econmica
se ve obligada a enmascarar, arropar, o envolver la teora funcional de
la produccin o el consumo en el ropaje estructural de la empresa mero Aunque no nos interesa discutir aqu la cuestin de los mtodos, sino slo
de los objetos, es de anotar que el fenmeno de extensin de los mtodos propios
de una ciencia a otra diferente fue ya re .ltado por TILLICH y refleja la misma
idea. Dice Tillich que "los mtodos son autogneticos en sus territorios patrios,
en los cuales estn adecuados a su objeto; pero cuando se extienden a territorios
ajenos se convierten en heterogenticos y son adecuados slo a alguno de los elementos del objeto pero no a su totalidad". y aade: "esta distincin entre mtodos auto y heierogenticos ~lica tanto la riqueza del sistema de las ciencias particulares COmo la necesidad de trazar entre ellas lmites cada vez ms daros"
(1923: 26-27).
.. Con las salvedades que, sobre la verdadera naturaleza de estas disciplinas,
bare1llOS poIteriormente.

62

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

cantil o de la familia; o el derecho se ve obligado a referir el puro orden normativo de su ncleo estructural a una teleologa funcionalista
que explique el para qu de ese ordenamiento.
Ahora bien, tan cierto es que cada ncleo tiene que revestirse de
su citoplasma antittico para hacer de su gnoseologa parcelada una
ciencia aplicada, como que es obligacin de la administracin sincrtica bucear o abrirse camino entre los citoplasmas para rescatar, mondo y lirondo, el ncleo puro de cada ciencia que va a ser la materia prima del subsistema administrativo correspondiente. Hay que apartar los
citoplasmas para que el ncleo resplandezca en toda la pureza de su
verdad lgica.
Tambin aqu meti ORTEGA la pluma.. Definiendo el pensamiento
nos dice que la verdad se oculta por un tropel de cosas que no son la
verdad misma, por ms que tienen que ver con ella, y slo quitndolas
de en medio podemos encontrar la verdad desnuda. Descubrir la verdad es "averiguar", quitarle los velos, descubrirla, haciendo patente lo
que est oculto. La cosa en su "mismidad" est tapada por todo lo que
tiene que ver con ella sin ser ella, y si nos falta agudeza para penetrar
hasta el fondo corremos el peligro de confundir la verdad con su envoltura (1941: 14-15).
Hay, pues, que apartar el citoplasma jurdico de la economa y de
la politologa porque el concepto de sociedad comercial o de estado tienen mucho que ver, respectivamente, con cada una de ellas, pero en modo alguno son ni pueden ser ellas, y 110 hay peor estorbo para la construccin sincrtica que tratar de operar con un ncleo poltico "estatizado" o con uno econmico "mercantilizado". De igual modo hay que
apartar el citoplasma poltico del ncleo jurdico y no confundir nunca, por ejemplo, la funcin poltica de gobierno con el orden jurdico que
es el estado, aunque estarlo y gobierno sean dos conceptos condenados a
vivir en necesario, ayuntamiento; pero todo ayuntamiento slo es posible
a partir de una adecuada diferenciacin de sus actores. La frecuentsima confusin entre estado y gobierno, que nos ocupar a fondo, no es
slo una confusin de mbitos macro y micro-administrativos, sino tamo
bin una confusi6n del ncleo funcional del gobierno con el estructural
del estado.
Ahora bien, ya hemos reiterado que la naturaleza estructural o funcional de cada ncleo cientfico no lo es en trminos absolutos, sino en
la posici6n relativa que unas y otras ciencias ocupan entre s, porque
nada es estructural o funcional "per se" sino solo respecto de las categora-s antitticas. Y como la nica posibilidad de que las ciencias particulares se siten y definan cada una en relacin a 'las otras es mediante el anlisis interdisciplinario -eso es ste- resulta que el carcter
funcional o estructural de ]050 ncleos cientficos 50610 puede apreciarse
desde la altura de una ciencia sincrtica de segundo grado que se. de-

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

63

fina como esencialmente estructural-funcional en forma anloga a como

se define la sociologa. Ese sincretismo da a la ciencia de la administracin una naturaleza sistmica en la que estructura y funcin se reclaman ontolgicamente y es en ese ayuntamiento epistemolgico en el
que radica precisamente su carcter interdisciplinario como ciencia de
segundo grado. Esto no quiere decir, por tanto, que el derecho sea una
ciencia estructural en trminos absolutos, ni que la economa. sea una
ciencia funcional: ambas habrn de ser necesariamente ambas cosas si
aspiran a constituirse cada una de por s en un sistema referenciable
empricamente. Lo nico que significa es que el fragmento jurdico que
la administracin hace suyo -el subsistema jurdico de la administracin o derecho administrativo - est compuesto por elementos que, respecto de la institucin administrativa, son estructurales: su personera
jurdica, su autonoma estatutaria o su organizacin formal, Y al haber
quedado tambin establecido que la institucin administrativa es, no slo
el sujeto de la actividad administrativa, sino tambin el objeto de la ciencia de la administracin, resulta, a fin de cuentas, que el derecho es,
con relacin a la administracin, una ciencia estructural: las categoras
jurdico-administrativas sostienen, ambientan, predeterminan, relacionan,
enmarcan y referencian histricamente la funcin institucional de transo
formar medios en fines bajo parmetros de condicionamiento poltico.
De igual modo sucede con las otras tres ciencias particulares. La
conducta espontnea es un elemento estructural de la accin institucional y, al ser esa conducta el nico fragmento de todo el campo cientfico
de la psicologa social del que se apodera la ciencia administrativa -para constituir con l el subsistema psicolgico de la administracin-e, resulta que la psicologa social es, con relacin a la administracin, otra ciencia de ncleo estructural. Igual, pero al revs, ocurre con la economa,
de la que a la administracin slo interesa el proceso institucional de
transformacin de medios en fines, y con la poltologa, de la que slo
extraemos el condicionamiento exgeno del poder poltico sobre las decisiones gerenciales y la retroalimentacin del gobernado, es decir, puras funciones administrativas. Todo el resto del campo cientfico - el metaadministrativo- no le interesa, tautolgicamente, a la administracin,
con lo que el tema se simplifica y abrevia considerablemente. No se trata, repetimos, de examinar todo el contenido epistemolgico de cada sistema cientfico, sino slo el fragmento relevante para constituir el subsistema administrativo correspondiente *.
o Esta abreviacin y simplificacin es clara en la Figura 1, en la que se distingue entre lo que seran los mbitos totales de cada una de esas cuatro ciencias
(E, P, D, Y Ps) Y !aparte de cada una que es aprovechable por la administracin en la construccin del correspondiente subsistema administrativo (E, K,
O. y C respectivamente), lo que significa que, de todo el contenido real y potencial de la ciencia econmica (E), smo es aprovechable por la administracin el
sistema de relaciones cuatripartitas que forma el programa econmico institucio-

64

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

Pero para poder asignar carcter estructural o funcional a los ncleos de las ciencias bsicas la administracin tiene que empezar por
desarmar esas utilsimas modalidades parceladas en que se presenta pragmticamente cada ciencia, separando dos mitades que se reclaman ontolgicamente y desmembrando la: unidad operativa con que se presenta histricamente cada ciencia aplicada. Y claro est que esta labor de
desmantelamiento slo se concibe si va destinada a facilitar el salto subsiguiente a la integracin sincrtica; o, dicho en otras palabras, que el
asignar a la economa y a la politologa un objeto funcional y a la psicologa social y el derecho un objeto estructural slo tiene sentido cuando
nos aprestamos de inmediato a construir con todas ellas una ciencia de
segundo grado, tal y como hemos dicho ser la administracin. En otro
caso habramos fragmentado estrilmente unos objetos cientficos, de por
s completos aunque particulares, para quedarnos con unas piltrafas gnoseolgicas tan inservibles en el mbito de cada ciencia bsica como en
el del sistema social general.
Por eso, cuando decimos que la economa es ciencia de ncleo funcional en modo alguno pensamos que esas funciones productivas o consuntivas tengan validez cientfica con independencia de las estructuras
que la sostienen; lo que decimos es que no corresponde a la economa,
sino a otras ciencias sociales, su elaboracin. Dejamos as al economista
reducido a estudiar funciones econmicas, esto es, a construir una "teora econmica pura" al estilo marginalsta, y asignamos al socilogo, al
administrador o a cualquier otro cientfico a cargo de la construccin
sistmica integral, el papel de seleccionar, de entre otras ciencias particulares relevantes, las estructuras propias de una "arena" econmica;
y lo mismo hacemos con las otras tres ciencias particulares.
Pero esto es aS slo porque nos conviene a los fines parroquiales
de construir una administracin sincrtica, y no porque esas ciencias parnal (E-) Y la parte 'de la macroeconoma (E +) que es relevante para la accin
de gobierno; gualmente, de todo el campo de la ciencia poltica (P) la administracin utiliza s610 los subsistemas referentes al condicionamiento y la retroalimentacin intra y extrainstitucional, o sea la micro y la macro poltica (K-, K+);
as como del campo del derecho (D) se limita a captar los elementos propios de
la organizacin formal del grupo intermedio y de la comunidad (0-, 0+); y de
la psicologa social (Ps) la dimensin macroscpica de la cultura nacional (e + )
y la microscpica de los comportamientos grupales (C-) .
La misma diferenciacin fue hecha en la Teora General, en Ia que los mbitos cientficos de las cuatro ciencias bsicas aparecen con la misma notacin (E,
P, D, Ps) en aquella Figura 1 (T. G.: 93), indicndose que, de todo el contenido
real o potencial de cada una, la administracin slo hace suyo el fragmento acotado como rea (4), el cual es entonces, por definicin, el subsistema administrativo de cada ciencia o, lo que es igual, el subsistema econmico, el poltico, el [urdico y el psco-social de la administracin (T. G.: 68-70). Son estos subsistemas
monodisciplinarios (E, K, O, C ) los que forman los elementos primarios de la administracin sincrtica y los que actan como variables independientes en la ecuacin general que la determina (T. G.: 175).

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

65

ticulares tengan ontolgicamente que ser de esa manera. Lo que decimos es que, al aplicar al grupo intermedio que llamamos institucin administrativa los conceptos elementales de funcin y estructura, percibimos como componentes su accin misma y la orientacin normativa que
la encauza, porque toda accin institucionalizada implica una definicin y
persecucin de fines grupales segn criterios de eficacia, que llamamos
funcin poltica, y una adecuacin de medios a su logro segn criterios
de eficiencia, que llamamos funcin econmica, al mismo tiempo que esa
accin o funcin poltica y econmica est enmarcada, orientada, limitada, acotada y controlada por unas pautas de comportamiento social, formal e informal, que llamamos respectivamente estructura jurdica y estructura psico-social o, a ambas conjuntamente, vigencia cultural formal
e informal.
Confirmamos as que esta atribucin administrativizante de objetos
funcionales y estructurales a unas y otras ciencias no corresponde, por
supuesto, a ninguna exigencia metafsica ni viene impuesta por ningn
principio gentico del saber social. Es tan slo una solucin prctica y
convencional para operar las categoras interdisciplinarias, dado el desarrcllo que han seguido en su historia y alcanzado contemporneamente las distintas ciencias particulares. Porque, si en lugar de haber venido a dar en lo que hoy son, hubiesen mantenido inalteradas sus pautas formativas, es muy posible que la atribucin aqu propuesta de ncleos funcionales y estructurales hubiese sido muy otra. En realidad,
cualquiera de las cuatro ciencias particulares ha podido pasar por sucesivos estadios o pocas estructuralistas o funcionalistas a lo largo de
su historia, pero slo pueden colaborar entre s en la generacin de un
ncleo sincrtico cuando desde fuera de ellas mismas se fijan sus ncleos
con el uno o el otro signo respecto de un comn y particular sistema estructural-funcional integrador, como es ahora el caso de la administracin. Por ejemplo, y como enseguida veremos, la economa naci como
sistema terico al calor del estructuralismo fisiocrtico, pero en tales
condiciones no poda ser administrativizada; hubo que esperar a los maginalistas para que la funcionalizasen y slo entonces pudo entrar al mbito sncrrco, es decir, slo entonces estuvo en condiciones de ofrecer
a la administracin un campo cientfico en el que sta pudiese acotar
su subsistema econmico. O la politologa pudo ser ciencia desde Aristteles, pero fue concebida tambin como ciencia estructural y, por ende, intil para la administracin; hubo que esperar a que en los ltimos
cincuenta aos se funcionalizase para que la administracin pudiera hurgar en su entraa y extraer de ella el fruto de un subsistema poltico. Y
lo mismo - pero al revs- les ocurre a las otras dos ciencias, la psicologa social y el derecho, que slo son administrativizables cuando llegan a elaborar un ncleo te6rico que sirva de estructura a la administracin, tal como enseguida especificaremos.

66

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

En consecuencia, la superficial ojeada que a continuacin daremos

sobre los ncleos cientficos de las cuatro ciencias bsicas no pretende
disecar los centros nerviosos de su epistemologa, sino slo entresacar,
con el criterio pragmtico que preside nuestra concepcin interdisciplinaria, los materiales administrativizables, al doble efecto de encontrar
criterios de distincin entre estructuras y funciones administrativas y entre mbitos macro y microadministrativos. Esta excursin a los clices
de las respectivas teoras puras no ir ms lejos de lo imprescindible
para armar la teora administrativa que nos interesa.

A. Economa
Podemos ahora enunciar cuatro proposiciones sucesivas con relacin
a la economa que pueden hacerse extensivas, "mutatis mutandis" a las
otras ciencias particulares: 1) la economa contempornea es ciencia de
ncleo funcional; 2) con slo esos elementos funcionales es incapaz de
referenciarse social e histricamente; 3) es, por ello, preciso que en la
ciencia econmica operen tambin elementos estructurales; 4) pero esos
elementos estructurales no han sido elaborados por ella, sino por ciencias de ncleo estructural con las que la economa entra en alianza para colonizar el terreno sociolgico.
La funcionalidad del ncleo cientfico de la economa es demasiado
evidente para que valga la pena volver sobre ella (T. G.: 63-64, 68, 72, 81,
103, 126, 127, 133). El conocimiento econmico alcanza su mximo rigor
desde que ha sido capaz de elaborar, en los ltimos cien aos, una teora pura de la actividad econmica de pretensin universalizante. La relacin medio-fin en cualquiera de sus acepciones productivas, consuntivas, cambiarias o distributivas - insumo-producto, costo-beneficio, precioutilidad, relacin de intercambio, trabajo-salario, capital-inters, etc.-, es
concebible como funcin pura, sin referencia a estructura alguna - tipologas empresariales, familiares, mercolgicas, bancarias o sindicales- que
la restrinja. Sus parmetros son la eficiencia, el rendimiento, la productividad y dems funciones estilizadas en el rigor lgico de proposiciones
matemticas y asociales. Cuanto ms racional la construccin terica de
la economa ms herclea se nos aparece como sistema conceptual cerrado en su torre gnoseolgica y ms intil para cultivar, desde ella, el
humus del sistema social. De ah el empeo por identificar, de una u otra
manera, las "estructuras" de la economa.
En toda ciencia de ncleo funcional las referencias estructurales son
necesariamente restrictivas: suponen limitaciones y condicionamientos histricos y geogrficos que acotan el campo de validez de los axiomas tericos dentro de los parmetros reales en que se aplican. Por eso la his-

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

67

toria de la ciencia econ6mica es perenne lucha entre la bsqueda de parmetros estructurales tan univcrsalizables como la funci6n misma -lo
que los vaca automticamente de historicidad social- y el reconocimiento de que s6lo puede hacerse teora emprica sobre la base de las estructuras concretas de cada sistemahist6rico (T. G.: 77-80). La doctrina
fisiocrtica puede ser ejemplo de la primera posibilidad y la socialista
de la segunda.
Los fisi6cratas definieron las funciones econmicas en el marco de
una estructura iusnaturalista, dogmtica, optimista y fundada en un orden metafsico. Las sociedades humanas estn gobernadas por un "orden providencial", que se hace evidente al hombre cuando aprende a conocerlo, pero que puede ser intuido espontneamente por la naturaleza
humana como "vlido para todos los hombres y todos los tiempos; legislaci6n nica, eterna, invariable, universal, divina y esencial" (Baudeau,
cit. GIDE y RIST, 1947: 10). "Los derechos de los hombres no se fundan en
su historia, sino en su naturaleza" (Turgot, ibd.).
Los clsicos siguen la misma lnea. La "mano invisible" estructura las funciones econmicas segn un orden superior y metasocial. La
libertad econmica se postula as como un requisito estructural de la eficiencia del proceso transformador de insumos en productos. El inters
personal, sin saberlo ni quererlo, optimiza el proceso econ6mico mediante la bondad natural de las instituciones. Hay una constituci6n espontnea del mundo econ6mico. El orden natural es intuitivo, repetitivo y constante: aboca a una coincidencia necesaria entre el inters personal y el
social.
Desde mediados del siglo XIX, sin embargo, la aparici6n progresiva del socialismo va cambiando la estructura de la economa. Se hace
sta socialista en el ms puro sentido del trmino, que significa la sustituci6n del marco metafsico por el social. El derecho natural da paso
al positivo, la tica a la sociologa, el deductivismo a la inferencia. hist6rica y estadstica, y el pensamiento lgico-abstracto al experimental.
Pero JO importante es que, tanto en uno como en otro caso, las funciones econ6micas estn siempre enmarcadas en una estructura metaecon6mica, sea sta de raigambre atemporal y universalista, o restrictiva e hist6rica. En el primer caso la economa va a buscar sus estructuras en los recintos te6ricos de la filosofa, la moral y el derecho natural,
y en el segundo en los de las ideologas, las culturas concretas y los ordenamientos jurdicos. Ya va dicho que 5610 esta segunda bsqueda es
la relevante en la construcci6n de una teora administrativa de base social.
Una rpida reflexi6n sobre algunos de los campos ms elaborados
por la ciencia econmica y que forman parte del subsistema econ6mico
de la administraci6n nos permite detectar, de inmediato, los que son
elementos funcionales y estructurales y reconocer el origen endoecon-

68

EL SISTEMA GlJBERNAMm'T.-\L

mico o exoeconmico de unos y otros. Cuando los economistas distinguen,

por ejemplo, entre anlisis "parcial" y "total" de la funcin de demanda estn considerando, en el primer caso, slo sus componentes estrictamente funcionales y cuantitativos - precios y cantidades- mientras
que en el segundo incluyen tambin los .componentes estructurales del
nivel de ingreso y de los gustos o preferencias del consumidor. De modo que en esa distincin entre el equilibrio parcial de tipo marshalliano y el desarrollo total de la funcin de demanda hay mucho ms que
una distincin aleatoria entre una parte y el todo; hay, en verdad, una
distincin entre la actividad econmica puramente funcionalista -correlacin entre precios y cantidades demandadas - y la visin integral del
sistema de consumo en el que esa correlacin parcial y esencialmente
econ6mica - transformar una cantidad de dinero en un bien de consumo- aparece puesta en la perspectiva estructuralista del nivel de rentas de que disfruta el consumidor y de sus gustos o preferencias; pero
es lo cierto que ni la distribucin del ingreso ni el cuadro de preferencias son' categoras econmicas, sino jurdicas, psicolgicas, antropolgicas y, en definitiva, socio-culturales. El xito del anlisis parcial de la
teora de la demanda radica, pues, no slo en que renuncia a procesar
los elementos que le son extraos. encerrndolos en la convencin del
"caeteris paribus" - si no varan ni las preferencias ni el nivel de ingreso la teora de la demanda se reduce a determinar la cantidad demandada para cada posible precio del producto en cuestin y de los de
los productos complementarios y sustitutivos -, sino en que hace expresa mencin de que esos elementos estructurales se suponen constantes
en el corto plazo y s6lo varan, discontinuamente, cuando cambian la
moda. los usos o las disposiciones legales. Puesto el tema por pasiva,
y para evitar el eterno escollo de la distincin entre largo y corto plazo,
lo que hace la teora econmica es invertir los trminos y suponer que.
mientras no varen ni las preferencias ni el rgimen de distribucin del
ingreso, el proceso de transformacin econmica se da en su forma analtica ms pura,' que es la propia del corto plazo, lo que es 10 mismo
que predicar la estabilidad de la estructura durante el lapso de tiempo
necesario para dejar operar significativamente a la funcin, En este mismo sentido podemos entender el aparente exabrupto de Keynes, que "prima facie" sorprende a los economistas: "a largo plazo estamos todos
muertos"; porque la que se intuye muerta tras de tan lapidaria sentencia es la economa misma, como ciencia funcional, para procesar variables que no caen en su recinto epistemo16gico.
Otro ejemplo al caso lo suministra el concepto de dinero, que es
otro de los elementos propios del susbsistema econmico de la administracin bajo el ttulo de insumo financiero (T. G.: 102, 129, 146, 187.
193, 197-202). El dinero 'Se define, funcionalmente, como medida del va101' y como instrumento general de cambio y, estructuralmente, como

CIENCIAS

~OCIALES

ESTRlICTt!RAI.ES ) lTM!fJNA/ES

69

medio legal de pago, lo que significa que slo puede cumplir efectivamente su funcin econmica cuando est dotado por el ordenamiento jurdico de poder liberatorio. La razn de ser de esta norma jurdica que
libera de su deuda a quien paga con el tipo de dinero que tiene curso
legal en cada sistema concreto es precisamente el permitir que el dinero cumpla su funcin endoeconmica de facilitar el cambio; de modo que esa condicin restrictiva -slo es dinero el de curso legal>- COi
necesaria para referencial' histricamente y dar validez emprica a la
funcin monetaria.
Aadamos, como ltimo ejemplo, el tema ya esbozado del capitalismo (T. G.: 79). El capitalismo es un concepto estructural y, como tal, no
puede elaborarse por la ciencia eccnmica. En; su breviario de teora
econmica dice BENHAM que "las tres caractersticas del capitalismo son
la propiedad privada, la libertad de empresa, y la libre eleccin del consumidor" (1938: 142) o sea tres rasgos de ndole jurdica. Para DOBB tiene tres significados diferentes, pero los tres resultan estructurales. Interpreta, en primer trmino, el concepto de Sombart como incluyendo
la totalidad de aspectos que forman "el espritu" de toda poca. Ese
espritu es una sntesis del espritu de aventura, del espritu burgus
de racionalidad y clculo que determina las actitudes de los agentes econ6micos, su estado mental y su conducta; y esa conducta determina, a
su vez, la existencia de las formas y relaciones econmicas caractersticas del mundo moderno. "El capitalismo -dice Dobb- ha corrompido
el carcter natural del hombre, que fue, en la poca precapitalista, la
medida de todas las cosas. El hombre del capitalismo subordina, racional y calculadamente, toda su vida a la acumulacin del capital", Como
puede verse, todo esto es pura razn cultural o psico-social de la que
enseguida hablaremos.
Dejando de lado la segunda interpretacin, asimilable a la anterior,
cita Dobb en tercer lugar -para hacerlo suyo- el concepto marxista
del capitalismo como un modo particular de produccin, una manera de
apropiacin de los medios de produccin y unas relaciones sociales que
de ello se derivan, en particular la reduccin del trabajo al papel de
una mercanca. Las fuerzas que determinan este situacin son legales
(sistema de propiedad) y contractuales, esto es, jurdicas. Su pre-requisito histrico fue la concentracin de la propiedad de los medios de oroduccin en una clase social reducida (y ste es tema sociolgico) y la actividad productiva se llev a cabo por la masa proletaria en base a la
legalidad de los contratos. Se excluye, por ello, del sistema capitalista
a la produccin artesanal, pues en ella no hay contrato de trabajo ni separacin legal de trabajo y capital (1946: 4-7). Todo esto sigue siendo
pura estructura.
A la misma conclusin se llega examinando los cinco conceptos de
capitalismo que recoge GRAS (1953). Siguiendo a este autor descubrimos

70

EL

SISTE~L\ GUFlERNA~IENTAL

que hay una acepcion tecnolgica del trmino, en la que el capitalismo

significa la incorporacin de la maquinaria al proceso productivo y ello
responde al estado o nivel de desarrollo tecnolgico propio de cada poca histrica, es decir, a una condicin del marco estructural de la actividad econmica. Hay, adems, una acepcin tica, definida por el marxismo, que lo hace sinnimo de "explotacin" o modo de produccin "burguesa" y que, "por ser socalmente inicuo, debe ser destruido", con lo
que estamos ahora ante un juicio de valor ideolgico y, por ende, tambin estructural. En tercer lugar, sigue diciendo Gras, "capitalismo ha
venido a significar propiedad privada versus propiedad colectiva, independientemente del elemento tico", o sea rgimen jurdico de la propiedad, que es categora tan estructural como las anteriores. Unacuarla acepcin lo identifica con el sistema de produccin en que predomina cuantitativamente el capital sobre el trabajo, y aunque no est muy
clara la manera de expresarse este predominio - el propio Gras reconoce que no es un concepto demasiado til- puede acabar asimilndose a la quinta acepcin, que es la administrativa, segn la que el capitalismo es el sistema de produccin en el que el dueo del capital se asoca con el administrador -el gerente- para obtener una renta, y esta
asociacin es jurdico-formal, es decir, estructural tambin, como en todos los dems casos.
Nuestra conclusin es clara; el capitalismo es una morfologa tico-jurdico-tccnolgico-psicolgica que condiciona el funcionamiento de la
actlvidad econmica, esto es, de los procesos singulares de transformacin de insumos en productos que se desarrollan dentro de esa particular estructura social. Su conocimiento es imprescindible para captar el
sistema econmico, pero no puede ser, en s, objeto cientfico de la cienda econmica. La ciencia econmica ha de ir a buscar en las dems ciencias sociales, no menos que en las ciencias duras que dan vida a la tecnologa, ese y los dems conceptos estructurales que precisa para referenciarse histrica y empricamente. En trminos sistmicos, el concepto o conceptos .de capitalismo no son elementos endgenos del sistema
terico de la economa, sino elementos citoplsrnicos de su entorno en
intercambio fronterizo con las categoras endoeconmicas.
Por <:UPUC.5iO que esta distincin entre elementos endo y exoeconmicos ha sido anotada y puesta de relieve por buen nmero de economistas; pero raramente se ha cado en la cuenta de que 10 que se estaba realmente distinguiendo era entre funciones y estructuras. Asi DUESENBERRY (1949) niega el principio keynesiano de que las preferencias
de cada consumidor, en cuanto componentes de la demanda efectiva, sean
individuales e independientes de las de los dems. y demuestra que existen fuertes razones psicolgicas para considerarlas interdependientes,
con lo que est poniendo en claro el origen cultural de las motivaciones.
Insiste en que la accin econmica est regida por factores psicosocia-

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y

FUNClO~ALES

71

les, entre los que identifica, siguiendo a HORNEY (1937), el mantenimiento de la autoestima como impulso bsico de la personalidad contempornea. En nuestra sociedad el factor principal del gasto, una vez superados los niveles mnimos de renta, es el logro de niveles crecientes
de vida mediante la adquisicin de bienes superiores. Es el "efecto demostracin" de la sociedad de consumo: todos desean lo que tienen los
"otros" con los que se relacionan, crendose un afn consumista desligado de la utilidad real de los bienes y servicios adquiridos - que sera su funcionalismo - y cifrado en el "status social" que es un valor
cultural de raz psicosocial. En esta misma lnea de pensamiento HEIMANN define el "sistema econmico" (1962; T. G.: 80, 193).
BoULDlNG presenta el tema contraponiendo lo que l llama el "dominio imperial" de la economa y la "provincia" del anlisis econmico,
siendo incapaz esta ltima de responder adecuadamente a los cruciales
temas del bienestar social, la distribucin del ingreso y dems pautas
de estructuracin social que habitan el imperio de la ciencia. "Los asrectos ms significativos de cualquier suceso econmico son, para el economista, las cantidades involucradas; la mayor parte del anlisis econmico se relaciona, por tanto, con la investigacin de la naturaleza de las
magnitudes econmicas, de sus interacciones y de las fuerzas que las
determinan" (1941: 7). "La mayor parte del contenido de la economa
se refiere a la determinacin de precios, salarios. tipos de inters, rentas y dems; hay lugar -se pregunta- en medio de tantas matemticas para decidir si la principal tarea de la economa es el estudio de la
riqueza o del bienestar?" y no se atreve a responder categricamente,
en forma afirmativa o negativa, porque "es evidente que, corresponda
o no a la provincia del anlisis econmico el estudio del bienestar, ciertamente le es adyacente y sujeto al menos a su dominio imperial". "No
podemos - sigue diciendo- excluir el estudio del bienestar, de las necesidades humanas y de su satisfaccin, del objeto de la economa. Pero las respuestas que sobre ello da el anlisis econmico son vagas o insatisfactorias porque el anlisis econmico no provee las respuestas ltimas sobre si una conducta individual o poltica es buena o mala, ni brinda frmulas mgicas para mejorar la condicin de la humanidad. El anlisis no proporciona criterios absolutos para valorar las decisiones econmicas" (ibd.: 9-10). "Las opciones entre crecimiento y distribucin
son valores extraeconmicos" (ibd.: 716). Est, pues, claro el mensaje de Boulding: la ciencia econmica incluye, junto a la teora pura (eso
es el anlisis econmico) el estudio de todas esas otras cosas que no
son economa y que la teora econmica no resuelve, pero que tienen
que ver directamente con ella.
En fin, PRADOS ARRARTE recoge la misma idea citando a Majumdar:
"cualquier juicio de valor sobre el concepto de bienestar slo es relevante para la Economa como un dato importado al sistema. Aunque los

72

E.L SISTEMA GUBERNAMENTAL

fines del bienestar se presenten en trminos de agregados economicos.

la decisin de perseguirlos es un juicio tico, ajeno al campo de la Economa" (1972: 138).
Es, pues, preciso distinguir entre los que consideramos datos estructurales de la realidad econmica objetiva, en trminos de su invariabilidad relativa o de su influencia sobre las funciones econmicas, y los
mecanismos de introspeccin gnoseolgica con los que podemos o debemos abordar su conocimiento cientfico. En el primer caso hablamos de
estructura de la economa, y ello es preciso para integrar la fenomenologa econmica en su contexto histrico; pero en el segundo atribuimos a otras ciencias el quehacer de procesar cientficamente su conocimiento. Lo que queremos significar en este ltimo caso es que la economa, en cuanto ciencia, no est preparada para elaborar vlidamente,
con su propia panoplia conceptual y metodolgica, las categoras estructurales de la realidad econmica; y que cuando lo hace ha de acudir al
subterfugio de tomar prestadas esas categoras gnoseolgicas del acervo elaborado por otras ciencias sociales de ncleo estructural, tales como la antropologa, la psicologa social y el derecho. "Los fenmenos
no econmicos, dice Raymond Aron, son estructurales en relacin con
las variables econmicas en cuanto tales" (en BASTIDE, 1959: 92).
Las funciones econmicas son as meras ejecuciones de las pautas
socialmente estructuradas,' en la misma medida que el partido de ftbol
es ejecucin y accin de un reglamento vigente. "Es la estructura de
la sociedad, y no el mercado, la que asigna los recursos de la comunidad, as como es el estado de la tecnologa el que define esos recursos
determinando su abundancia relativa. Los patrones de precios revelan
estas condiciones y estructuras subyacentes y las ponen en ejecucin" (AyRES, 1952: 370). "La economa tiende a considerar una constancia de metas y motivaciones y toma las estructuras institucionales como establecidas y constantes" (S. KATZ, 1966: 7). De modo que el mensaje es siempre el mismo: las funciones econmicas slo revelan, o desvelan, las
causas profundas de la estructura cultural, ideolgica, legal y tecnolgica, que es la que seala el mbito, lmltea y posibilidades de la economa. A ello se refieren, con adecuada precisin vulgarizante, los programas revolucionarios, hoy de moda, que se proponen "cambiar las
estructuras"; porque es claro que las funciones estn en perpetuo cambio de por s y que poco o nada se logra con acelerarlas o frenarlas si
se mantiene inalterado su marco estructural. Cambiar las estructuras
significa, en trminos revolucionarios, cambiar los modos de querer, pensar y sentir del pueblo ("los gustos del consumidor" en economa) y sus
posibilidades reales de acceso a los mercados de bienes y servicios (medante redistribucin del ingreso) para modificar el marco de susposbles opciones econmicas, no el abaratar los precios de algunos productos, subir los salarios monetarios o modificar algunos impuestos, que

CI ENeJAS SOCIALES ESl RUCTURALES y

FUM'IO~ALES

73

es lo que sera un mero cambio de funciones econmicas. Para cambiar

las funciones econmicas pueden bastarse los economistas, pero para cambiar las estructuras no.

B. Politologia
La misma labor pionera de rescate de un ncleo funcional para la
economa que realizaron en el siglo pasado Edgeworth, Menger, Walras,
Ieevons, Pareto o Marshall han llevado a cabo, desde hace cincuenta
aos, Catlin, Merriam, Lasswell, Key, Morgenthau, Kaplan, Easton o Almond para la politologa (T. G.: 63-66; JIMNEZ, 1974). Una vez fundonalizados ambos ncleos, la simetra formal entre ambas ciencias es perfecta: como dice PARSONS, "la teora poltica debe estar organizada en
tomo a un esquema terico analtico de dimensin y carcter paralelo
al de la teora econmica. La nica frmula actual de esta pretensin es
la de que debe ser tratada como la teora del poder". (1951: 544). y
aade, aos despus, que "el sistema poltico es un sistema funcional
estrictamente comparable en su status terico con la teora econmica
moderna. El sistema poltico no debe identificarse con ninguna estruct,ira de gobierno, como la teora econmica no se confunde tampoco con
ningn tipo de empresa o estructura productiva" (PARSONS y SMELSER,
1956).
En la misma medida en que la pauta valorativa de la funcionalidad
econmica es la eficiencia del proceso de transformacin de medios en
fines, el parmetro de la funcionalidad poltica es la eficacia en el logro
de estos ltimos *. "El sistema poltico se caracteriza, por definicin, por
la primaca del compromiso en la consecucin de metas colectivas, lo
cual no es un rasgo caracterstico de todos los sistemas sociales" (PARSONS, 1967: 148) **.
De igual manera que la economa se construye como sistema terico cerrado a partir de conceptos que cobran sentido en su interaccin
recproca -consumo, insumo, producto, precio, ingreso, coste, beneficio,
oferta, demanda o mercado - lo hace la politologa en torno a los con4 En
la literariamente oscurecida distincin entre eficacia y eficiencia seguimos aqu la clarificadora distincin de CARRILLO: "eficiencia es la relacin entre
los insumos requeridos y los productos elaborados y eficacia. el mayor o menor logro de los objetivos propuestos" (1973: 32-34).
00 He aqu esbozado, por PARSONS, un punto cardinal para la tesis del prxUlO libro en tomo al predominio relativo de la eficacia ocle la eficiencia a la hora de desarrollar la fundamental distincin entre la funcin poltica de gobernar y ,la econmica de producir, en el seno de cualquier estructura, pblica o privada, cualesquiera tipos de bienes y servicios ms o menos divisibles. Esto es,
como }"ll sabemos desde el prlogo, la inscripcin del templo de Perogrullo.

74

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

ceptos de poder. inters y fin. Con estas variables se construye su ncleo cientfico como ciencia funcional, de modo que cada concepto se explica con relacin a los dems: es sta ciencia de fines, determinados
por los intereses; el inters pblico explica la necesidad del poder poltico y su descomposicin en las fuerzas recprocas de la retroalimentacin y el condicionamiento y, a su vez, se explica l mismo por la concurrencia de stas; inters pblico es el que define como tal el gobernante con la participacin activa del gobernado; como en todo sistema
social existe alguna alcuota de inters comunitario que transciende los
intereses individuales y grupales, se precisa de un gobernante que lo defina y salvaguarde y de unos gobernados autnomos que cooperen a su
definicin, etc. El sistema poltico se cierra conceptualmente sobre s
mismo a partir de la interconexin de estos conceptos (T. G.: 21) y no
necesita ir a buscar la definicin del inters pblico, del gobierno o de
la participacin fuera del ncleo puro de la politologa. Lo que s necesita buscar fuera son las estructuras en que operan esos intereses, esos
poderes y esas fuerzas que sealan sus orgenes y delimitan su ejercicio; pero eso, perogruliescamente, ya no es politologa.
Una vez funcionalizado su ncleo, la politologa est lista, como le:
economa, para utilizar con xito las hiptesis, postulados y axiomas de
las ciencias duras. El poder poltico, por ejemplo, puede formularse lgicamente en los mismos trminos newtonianos del poder fsico, como
cociente entre la mxima fuerza que puede usar X sobre Y y la mxima resistencia que este ltimo puede oponer a la fuerza de aquel (LEWIN, 1951: 336). Instalados en esta hiptesis aritmtica podemos desarrollar toda una cadena de postulados sobre qu ocurre con el sistema
poltico cuando varan el numerador o el denominador de la fraccin
entre cero e infinito, y algo as es lo que haremos ms adelante. Podemos tambin establecer que todos los elementos que forman el ncleo
de la politologa son categoras continuas, porque ello es atributo insepasable de la funcionalidad. El inters social vara continuamente entre los extremos del total inters pblico y el total inters privado, el
condicionamiento entre los d~ su absoluta carencia y su presencia aniquiladora de las autonomas gobernables, la retroalimentacin entre su
inexistencia y su hipertrofia asistmica, etc., etc., como ser del caso desarrollar tambin en su lugar. Este funcionalismo de la politologa moderna ha trastocado las bases del pensamiento estructuralista tradicional;
en palabras de ROSINSKI "podemos ver hoy 10 que no lograron ver ni
el liberalismo del siglo XIX ni el marxismo: que no puede separarse
de nuestras actividades ni eliminarse de nuestra existencia el poder que
continuamente creamos, ya sea por una lenta evolucin o por un golpe
revolucionario singular. Por el contrario, el poder es el resultado inevitable de nuestras actividades y el desarrollo de stas produce su continuo acrecentamiento. El problema del poder es inherente al desarro-

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURA1.ES y FUNCIONALES

75

llo mismo de la civilizacin, sobre todo en nuestra civilizacin industrial

contempornea. Slo puede manejrselo mediante una continua serie de
situaciones" (1965: 47-48).
Ahora bien, si eso y slo eso es el ncleo cientfico de la politologa,
todos los dems elementos relevantes que operan en el mbito material
de esa ciencia son los citoplasmas estructurales de filiacin jurdica y psicolgica: los usos "fuertes" y "dbiles" de Ortega (T. G.: 84, 137) que
sealan el ambiente, lmites, alcances y mecanismos de operacin de esas
fuerzas polticas. "La estructura poltica es un conjunto. de elementcs
interdependientes que configuran, organizan y encauzan, con relativa independencia, la accin poltica" (VERDU, 1969, 11: 20). La estructura poJtica es la arena que condiciona. diferencia y referencia la accin de
los sujetos polticos.
Las estructuras que operan en la ciencia poltica son elaboradas por
los ncleos de las correspondientes ciencias matrices y entran en alianza con -Ia politcloga para captar la realidad social. Este es el caso, en
primersimo lugar, de la raz psicolgica del condicionamiento poltico,
piedra angular de esta Teora Administrativa del Gobierno. A 10 ya dicho
sobre el tema (T. G.: 65, 72, 88, 90, 102, 108, 119, 122, 128, 152, 162-172,
180-181, 186) Y a 10 bastante ms que queda por decir en este libro y en
el siguiente, aadamos ahora que, frente al concepto de poder fsico, que
es la capacidad de obtener los efectos deseados, el concepto de poder
poltico significa capacidad de influir las decisiones ajenas, de modo que
"el peso del poder poltico de X se mide por el grado en que es capaz
de influenciar una decisin en el mbito material del grupo de personas afectado y en el mbito formal de los valores afectados por la decisin" (LASSWELL, 1948). Esa capacidad de condicionamiento hay que ir a
buscarla en los estratos ms profundos del espritu humano, en su autoconciencia. "La esencia del poder es el control sobre el espritu humano. Es la capacidad de imponerse sobre otra mente sin otros medios
que smbolos de comunicacin" (COOLEY, 1909: 264). "El poder -dice
SIMJ'SON - funciona en trminos de la estructura de la sociedad que trata
de proteger...; su fuerza est presente en la autoconciencia del gobernado" (1964: 58-59). Estamos ya, de lleno, en los terrenos de juego de
la psicologa individual y social.
Acabamos de decir que el desarrollo de cada ncleo cientfico carrc parejas con el de su correspondiente citoplasma. Y as resulta que
el desarrollo de la ciencia poltica est ligado a los avances cientficos
en el campo de la psicologa social. CARTWRIGHT. por ejemplo, al interpretar las definiciones de influencia como una instancia especial de la
causalidad, esto es, como la modificacin de las respuestas de una perSOJ1~ a las acciones de otra, afilia el tema del poder al estudio de los determinantes de la cultura humana y de ello infiere que el progreso en
su estudio no puede ir ms rpido que los avances en la psicologa se-

76

EL SISTEMA

GUBERNA1\a:~nAL

cial (1965). Como tambin dicen GERTH y MILLS, "poder es la capacidad

de influir la conducta de otro an contra su voluntad. .. Uno de los problemas bsicos de la psicologa poltica consiste en averiguar por qu
los hombres aceptan, por medio de su obediencia, a otros como poderosos" (1964: 191-192).
Los usos dbiles se plasman en un sistema de creencias y valores
culturales que ordenan esas fuerzas polticas, jerarquizan los intereses.
priorizan los fines y equilibran el poder, pero que no son, en s mismos.
funcin poltica. As 10 explica Yerba: "La cultura poltica no se refiere a la interaccin poltica entre los actores polticos, sino al sistema
de creencias que existe sobre esas pautas de interaccin. No se refiere a 10 que realmente est ocurriendo en el mundo de la poltica, sino
a 10 que el pueblo cree que ocurre; esas creencias pueden ser empricas sobre el actual estado de la vida poltica o sobre los objetivos y valores que deben perseguirse, y pueden tener una importante dimensin
emocional y expresiva" (en PVE y YERBA, 1965: 516).
La cultura poltica es, pues, la estructura psico-social del sistema
poltico. Segn el mismo autor "la cultura poltica de una sociedad consiste en el sistema de creencias empricas, smbolos expresivos y valores que definen la situacin en que tiene lugar la accin poltica. " El
estudio de la cultura poltica conduce invariablemente al estudio de la
socializacin poltica, a las experiencias educativas por las cuales una cultura poltica pasa de generacin en generacin y a las situaciones bajo
las cuales cambian las culturas polticas. El estudio de la cultura poltica conduce tambin a una nueva perspectiva de la historia poltica de
una nacin, en la que se enfocan los modos en que el recuerdo de los
acontecimientos polticos afectan las creencias 'polticas bsicas" (ibd.:
515). En palabras de PVE, "la cultura poltica es el conjunto de actividades, creencias y sentimientos que ordenan y dan significado a un proceso poltico y que proporcionan los supuestos y normas fundamentales
que gobiernan el comportamiento del sistema poltico. La cultura poltica es, por tanto, la manifestacin, en forma conjunta, de las dimensiones
psicolgicas y subjetivas de la poltica" (1968).
Junto a esta estructura dbil est la fuerte del orden jurdico. Cuando los funcionalistas mencionados dicen que el sistema poltico tiene como producto la creacin de un orden normativo - que es lo que, con
distintos trminos, vienen a decir todos (EASTON, 1957; Almond en ALMONI>
y COLEMAN, 1960; VERBA, 1964; T. G.: 65) - estn sealando que la funcin poltica crea su propia estructura jurdica. O cuando GUMPLOWICZ deca, muchos aos antes, que "derecho es la resultante de factores de poder
relativamente constantes" (1885: 127) est afirmando estas dos radicales verdades: que el poder poltico crea el derecho y que slo es derc-
cho la estructura estabilizada de la poltica. La misma idea reaparece
en AVALA: "La vigencia del derecho no deriva del valor de justicia, sino

CIENCIAS SOCIALES FSTRUCTLRALES y n):--C10NALls

77

de una voluntad socialmente incorporada que adopta el correspondiente contenido como propio. La vigencia del derecho significa sociolgicamente que el valor expresado en una determinada norma es contenido
de voluntad prctica del poder poltico y social organizado y que cuenta
con la garanta de su organizacin" (1947: 483).
Pero igualmente cierta es la causalidad recproca: el orden jurdico crea las condiciones de ejercicio del poder, selecciona y actualiza los
fines, califica los intereses, asigna titularidades, atribuye y deslinda responsabilidades polticas y, en fin, enmarca las fuerzas polticas, con 10
que. una vez ms, estructura y funcin se recrean incesantemente.

* * *
Los conceptos relacionados de fines y de medios para fines. y 'Sus
respectivos parmetros de eficacia y de eficiencia, representan, como di-

ce NADEL "tareas, acciones y opciones destinadas a satisfacer necesidades humanas en condiciones dadas, esto es, son funciones que operan en
estructuras dadas. Los datos de la estructura social afectan de un modo
ti otro a las tareas sociales y al logro eficiente de sus objetivos" (1957:
238) . Por tanto, la satisfaccin de esas necesidades humanas mediante
mecanismos polticos y econmicos est condicionada por los elementos
culturales, religiosos. antropolgicos, jurdicos y psicolgicos en que se
estructura el sistema social general. Para AYALA, "poltica y economa
coinciden en organizar las relaciones tcnicas fundamentales, cuya articulacin social condiciona la existencia humana engastando la cultura en
la naturaleza, relaciones que sin duda se encuentran culturalmente COI1figuradas porque las relaciones sociales que les dan forma son ya productos de la cultura" (1947: 402).
De aqu que las funciones polticas y econmicas inconexas se nos
aparezcan en teora administrativa como mero repertorio de actos de
poder, de produccin o de consumo, y que slo cobren sentido social
cuando se articulan e interaccionan sistemticamente segn pautas de
accin estereotipadas por las normas de control social formal e informal (jurdicas y psico-sociales) que definen la estructura de una sociedad histrica. Es lo que hemos dicho antes de la funcin tauromquica
o balompdica desestructurada, que es mero repertorio hiperfactualista
de cuadrpedos y bpedos entrecruzando fuerzas y trayectorias sin sentido. Y por ello es, tambin, que a conceptos tales como capitalismo, liberalismo, totalitarismo o comunismo slo es posible arribar hipostatizando las funciones polticas y econmicas relevantes en una matriz estructural; tras 10 cual esta ltima permite poner en perspectiva a aquellas, hacerlas inteligibles y darles relevancia social.
En un ensayo sobre lo que es o puede entenderse por "Organizacin Econmica", HAMILTON Ia define como "el sistema de control segn

78

EL SISTEMA

GUBERNAi\\E~TAL

el cual operan las empresas y se articulan en el sistema econmico. incluyendo todos los usos y acuerdos formales e informales, conscientes
o espontneos, que responden institucionalmente a las cuestiones de qu
producir, quin participa en el proceso productivo, cmo se consume Id
produccin, dnde reside el poder de decisin econmica y cmo se asignan los recursos humanos y materiales de la sociedad. Esta organizacin econmica no es un mundo aparte, sino una implicacin del sistema social general. " que no puede desvincularse de su matriz cultural. ..
Cada agente econmico responde a las exigencias de una situacin concreta dentro de la limitada discrecionalidad que le permite el sistema
social concreto en que le ha tocado vivir... El orden econmico es un
nexo mediador entre el orden tecnolgico y el teleolgico o moral".
(930) . Parafraseando estos principios podramos establecer su pier.,
identidad formal con 10 que habra de entenderse por "-:>rganizacin Poltica". Esta sera, siguiendo literalmente la anterior definicin, el sistema de control segn el cual operan las instituciones polticas (gobernantes, gobernados, partidos, grupos de presin) y se articulan en el sistema poltico, incluyendo todos los usos y acuerdos formales e informales, conscientes o espontneos, que responden institucionalmente a las
cuestiones de quin participa en el proceso gubernamental, cmo se distribuye el poder, dnde reside el poder real de decisin poltica y cmo
se asignan los recursos polticos de la sociedad al proceso poltico. Esto
es, casi exactamente, lo que exploran ILCHMAN y UPHOFF (1969) en un libro dedicado a mostrar la identidad formal de los procesos poltico y
econmico, esto es, a formular una teora funcional de la poltica segn
los mismos patrones conceptuales de la economa. Para ello han adaptado directamente los instrumentos del anlisis econmico - inversin,
recursos, infraestructura, inflacin, acumulacin de capital, costos, beneficios, etc. - al campo de las opciones y decisiones de la poltica gubernamental a fin de comparar su eficacia relativa y sus costos de oportunidad segn las mismas pautas de la decisin econmica. Pero adems
estos autores, a la hora de examinar lo que ellos llaman la "infraestructura poltica" -la estructura en buenas cuentas -, la refieren a las categoras parsonianas de la "orientacin de la accin" o "propensiones
sociales" (PARSONS, 1951; PARSONS y SHILS, 1951) y a la interpretacin de
ALMOND y VERBA (1963) y PYE Y VERBA (1965), que definen estas propensiones u orientaciones de la accin como la dimensin psicolgica, estructuradora del sistema poltico, que se manifiesta en la cultura. poltica
(lLCHMAN y UPHOFF: 40-41). En la misma lnea de trabajo se ha movido
INKELES (1961).
No es, pues, casealdad que la ciencia poltica use fJ:'eCuentetnente
el trmino "arena" para representar las condiciones y reglas'hist6ricas
en que operan las funciones polfticas. La "arena", "el cifiCO"o"lapw.

CIENCIAS SOCIALES I:STRUCTUR>\l.ES y FUNCIONALES

79

za" es el marco cultural, normativo y organizativo, en que juegan los

actores, conjugando el rol formal con la espontaneidad creadora. La
funcin poltica y la econmica estn delimitadas, respaldadas, controladas, sostenidas y trascendentalizadas por una "arena" cultural y legal
que seala las reglas del juego poltico y econmico. Pero ese sealamiento no significa predeterminacin mecanizada de la funcin, .como en
el caso de!a proyeccin cinematogrfica repetida. sino pauta reguladora de cada unidad de acto nico e irrepetible que es el ejercicio del poder poltico o :el proceso econmico de transformacin de medios en fines. Dentro de esos marcos culturales y legales se desarrollarn funciones polticas y econmicas capaces de soportar, cada una de por s,
diferentes juicios de valor, sin desmedro de la valoracin independiente
de la estructura. Por ejemplo, a los occidentales puede parecernos inconveniente la "arena" poltica y econmica de la India que impide al
hind -como ya dijimos en el prlogo- aprovechar econmicamente
la carne de vacuno o llevar al poder a un paria; pero una vez entendida esa arena, podemos sorprendernos de la eficacia y eficiencia con que
se desarrollan all, dentro de sus limitados parmetros culturales y legales, las funciones polticas y las econmicas. Igualmente resulta eficaz y eficiente el caso de antropofagia que all relatamos. Por el contrario, podemos estar de acuerdo con nuestra propia estructura cultural y legal -porque somos hijos de ella- y pasar juicio, en base a ella,
sobre la relativa eficacia y eficiencia con que desarrollamos nuestras
propias funciones polticas y econmicas.
Eficacia y eficiencia son, as, unidades de medida de la actividad
funcional, como cohesin, estabilizacin, mantenimiento, consenso o control pueden serlo del orden estructural. Y en el ayuntamiento de esos
pares de mdulos evaluadores - eficiencia controlada, eficacia coherente, etc.- radica la esencia de la fusin estructural-funcional, a la que
no es posible llegar apriorsticamente por la va de la captacin directa, sino tras la categorizacin rigurosa de las estructuras sociales por
un lado y de sus funciones por el otro.
ZNANIECKI (1934 y 1952) hace hincapi en que la estructura acota
el mbito del sistema, traza su frontera y separa as sus elementos end6genos de la circunstancia. "Los sistemas sociales, dice, si bien no son
cerrados - porque mantienen intercambio permanente con su ambiente-s
s estn 'limitados, esto es, acotados en torno a una combinacin de componentes partculares e interdependientes que conforman un orden interno propio" (1952: 163164). "Lo que aisla relativamente al sistema de
laS influencias externas es su estructura, es decir. la combinacin total
de fuerzas que mantienen la cohesn de sus elementos endgenos e interceptan la conexi6n con los ex6genoslt(1934: 16).' POdremos, ms adelante~e.xpli~a.elporqu 1.'1laci6n~tad~ea l estntetura en que
ope~_~esp1ftlcat'y~q(le pr:xiucea en $U

~o

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

mbito geogrfico e histrico, y por qu esa misma estructura sirve de

frontera aislante entre sus funciones polticas y econmicas y las realizadas en otros estados; tanto ms aisladas cuanto ms diferente sea la
estructura social, cultural y jurdica de esos pases. Los procesos de
integracin poltica y econmica - federaciones, uniones monetarias, mercados comunes- son ejercicios de demolicin de esas fronteras para
crear mbitos ms dilatados de actividad funcional y requieren, como
no podra ser menos, de una comunidad de creencias, vivencias, valores, normas, ordenamientos y organizaciones capaces de sostener esa integracin de funciones. Por el contrario, la "guerra fra" supone un esfuerzo de antagonizacin estructural de esos valores culturales capaz
de impedir la extensin de funciones comunitarias a las reas discriminadas. Los esfuerzos de integracin progresiva de los mercados comunes contemporneos parecen dirigidos, a primera vista, a superar problemas netamente econmicos de costos, mercados y niveles de precios
y, cuando tal ocurre, el proceso es continuo, incremental y llega funcio-'
nalrnente a trmino, porque se ha presupuesto la identidad o similitud
de las estructuras sociales. Pero el proceso es mucho ms grave, azaroso, lento y frecuentemente regresivo cuando no se trata slo de homologar precios y cantidades de productos, sino culturas enteras acrisoladas por el tiempo. Por dar un solo ejemplo, la mayor dificultad que
pareci confrontar el Reino Unido para decidir su entrada al Mercado
Comn Europeo no fueron los acuerdos tarifarios, sino la renuencia del
ciudadano britnico a abandonar su preciado sentimiento de insularidad.
Lo que est realmente en juego en todo proceso de integracin son los
valores pscolgicos y jurdicos de la nacionalidad y del estado que son
los que acotan y definen el sistema.
Queda, pues, en claro que cuando decimos que la economa y la politologa son para nosotros ciencias funcionales no negamos la existencia en ellas de categoras estructurales, ni siquiera la posibilidad de
construir con tales categoras sendos sistemas cientficos. Las breves camunicaciones del Coloquio de Pars y del libro que originaron (BASTIDE,
1959) afirman la validez del pensamiento estructuralista en todas las
ciencias sociales y, en concreto, en la economa (Francos Perroux, lean
Weiller, Andr Marchal) y en la poltica (Raymond Aron). Es perfectamente posible hablar de estructura econmica al estilo de esta escuela
francesa" como "red de conexiones que unen entre s las unidades simples y complejas"; como "serie de proposiciones entre los flujos y 10s
stocks de las unidades elementales y de las combinaciones objetivamente significativas de esas unidades"; como "proposiciones y relaciones que
caracterizan a un conjunto econmico localizado en el tiempo y en el espacio"; como "conjunto de coeficientes que dan una imagen arqutectnca de la economa"; o como "elementos de un conjunto econmico que,
en el curso de un perodo determinado, aparecen como relativamente es-

CIENCIAS SOCIALES ESTRLJCTURf\LES y FUNCIO';ALES

81

tables en relacin con la coyuntura". La estadstica permite, en efecto,

descubrir una relativa constancia en las tendencias de largo plazo de
ciertos flujos econmicos (consumo, produccin, inversin, balanza de pagos) de ciertas unidades micro y macroeconmicas y levantar sobre ellas
las correspondientes hiptesis, axiomas y proposiciones de validez cientfica. Peto en cuanto escarbamos en las razones de esas tendencias descubrimos la dependencia de factores tales como las nacionalizaciones,
los arbitrajes, las competencias entre poderes del Estado -por citar precisamente las enunciadas por Perroux (ibd.: 43) - que son elementos
elaborados en torres vecinas a la economa. El broche de oro de ese libro, que recoge el pensamiento francs sobre el tema, lo ha puesto ARON
cuando escribe que "los fenmenos no econmicos" -se entiende los
jurdicos, los psicolgicos o los culturales- "son estructurales en relacin con las realidades econmicas en cuanto tales"; y que "cuando
el economista habla de estructura para designar el contorno en el que
funciona una economa, cuando el poltico investiga las causas exteriores de la estructura poltica, uno y otro remiten a otro especialista la
determinacin de las estructuras, es decir, de 'la unidad que componen
los diversos elementos del conjunto exterior al objeto propio de su disciplina" (ibd.: 92).

c.

Psicologa social

Al volver ahora nuestra atencin a las ciencias de ncleo estructural tropezamos en primer lugar con la proliferacin de las denominadones. Hemos optado por reducir a psicologa social y a derecho los
dos ncleos de inters para la elaboracin estructural-funcional del sisterna administrativo y, siendo el derecho rtulo suficientemente rotuno
do y preciso como para determinar inequvocamente su objeto, queda
la psicologa social como necesario cajn de sastre en el que la teora
administrativa da cabida, no slo a elementos de dudosa filiacin entre
una u otra de las ciencias sociales establecidas. sino a ncleos enteros
de algunas de ellas.
En efecto, ya qued indicada la razn por la que, a efectos administrativos, no vale la pena distinguir entre psicologa social y antropcloga o etnologa (T. G.: 66-67), por ms que en otros terrenos la confusin pueda resultar imperdonable. Por la misma razn se nos disculpar ahora echar en el mismo saco, no slo a la psico-sociologa .:-cuyas
diferencias con la psicologa social ha puesto de relieve CORNATION (1969) - ,
a la sociografa .... trmino rescatado por WILSON (1945) para designar el
estudio de los grupos- o a la etnografa, cuyas diferencias con la antropolQl. ~la1!l.Jla,Iandier (en GURvITcH,1958. 1, Primera Parte, cap. 5),
sino ',.iDcl~ a ,. conceptos. ,tan uftiversales y multidisciplinarios como la

82

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

cultura o las ideologas. Lo que nos importa es nuclearizar las categoras estructurales del sistema social general en compartimentos suficientemente coherentes y delimitados como para que las interrelaciones entre ellos cobren significacin administrativa, en Icrma anloga a como
economa y politologa se reparten adecuadamente los ncleos funcionales administrativamente relevantes. En este sentido, la distincin entre
psicologa social y derecho como equivalente a los usos dbiles y fuertes
o a control social espontneo e impuesto (T. G.: 90-91) es suficiente para dicotomizar los dos tipos de estructuras que nos interesan y nos permite ahorrar "torres" en este damero administrativo.
Ya viene dicho de las pginas anteriores que el concepto ms amplio y generalizador de la estructura social es el de "vigencia cultural"
lomando el trmino cultura en la acepcin que TYLOR hizo clsica: "ese
todo complejo que incluye el conocimiento, las creencias, el arte, la ley,
el comportamiento, las costumbres y todos los otros hbitos y aptitudes
adquiridos por el hombre como miembro de la sociedad" (1877: 1); y el
trmino vigencia en el sentido orteguiano de lo que est vivo, vigoroso,
despierto y en 'estado de vigilia o vigilancia, con vivacidad y fuerza: "aque1Ia parte de mi circunstancia con la que tengo que contar". MARIAS, que
nos trae, como siempre, quintaesenciada la filosofa de Ortega, aade, a
rengln seguido, que "lo que llamamos estructura consiste muy principalmente en la disposicin, contenido, intensidad y dinamismo de esas vigencias. .. que se ejercitan por la sociedad sobre los individuos dentro
de un determinado mbito social" (1958: 75).
Esta identificacin pragmtica entre cultura y estructura social, por
ms que discutida (GERTH y MILLS 1964: 19), sigue parecindonos utilizable. Creemos as, con Feibleman, que "la estructura social es el conjunto de axiomas de los que pueden deducirse todas las manifestaciones de la cultura", y con Bateson que "la estructura social son las premisas y supuestos subyacentes, discernibles en los modos de comportamiento tpico de un pueblo" (cit. NADEL 1957: 32). La estructura social es la red o malla de relaciones sociales internalizadas y juridizadas por usos o normas vlidas y relevantes: condiciones sociales de existencia, formas de propiedad, maneras de pensar, sentir y actuar modeladas por cada grupo social. Llevando la asimilacin al extremo, dice
Fortes que "la estructura social no es simplemente un aspecto de la cultura, sino la cultura entera de un determinado pueblo estudiado dentro de un esquema terico especial" (cit. SINGER. 1968). "Cultura es ,",1
conjunto de smbolos existentes y valorativos que dan sentido y legitimidad a la vida social" (SMELSER, 1968).
Cultura o psicologa social convocan la perpetua dialctica entre la
singularidad irreductible de la personalidad individual y la comunin en
el "pols" sistmico. Como dice BARNOUW, "cultura y personalidad. es
una zona de investigacin en la que la antropologa y la psicologa se

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

83

unen y, ms particularmente, en la que los campos de la antropologa

cultural y social se relacionan con la psicologa de la personalidad"
(1963: 15). En palabras de GURVITCH, la cultura -o, como l prefiere
llamarla, las "obras de civilizacin" -, es causa y efecto de la realidad
social y de la realidad psquica (1958 11.: 397). "Al decir que las primeras emociones morales fueron emociones pblicas estamos indicando
que la forma original de la conciencia moral no ha podido ser, como se
afirma, la conciencia misma del individuo" (WESTERMACK, 1907: 1, 130).
"La cohesi6n del grupo social, como manifestaci6n de su estructura, depende, ms all de la obligatoriedad de su ordenamiento, de la sujecin
eficaz que el grupo ejerce sobre sus miembros mediante la internalizacin individual de los valores culturales que transforman las obligaciones estatutarias en orientaciones y disposiciones ms o menos estables" (J3ourricaud, en GURVITCH, t 958, I1: 4 I 5) .
Aadamos, en fin, la opini6n de Dufrenne para remachar esta asimilaci6n entre cultura y psicologa social: "El ser psicolgico del pueblo es su cultura. As como la personalidad de un individuo se lee en
su comportamiento, as la personalidad de una colectividad se lee en
su estilo de vida, su cultura entendida en sentido amplio, como configuracin general de los comportamientos aprobados, aprendidos y transmitidos y como sistema de las instituciones - creencias, tcnicas, sistemas socio-culturales- que provocan y organizan esos comportamientos,
en una palabra, como conjunto de las obras y de las manifestaciones,
espontneas o no, del psiquismo. Por lo que se presiente que la psicologa de los grandes conjuntos, pueblos o naciones, se reduce a la antropologa cultural. En todo caso el pueblo, como responsable de esa
psicologa, se reconoce por su cultura" (en GURVITCH, 1958, 11: 463). "La
comunidad -dice tambin AYALA- es una unidad cultural cuyas races
vitales se hunden en las profundidades metafsicas del ser, sin que nos
sea posible desentraarlas" (1947: 382).
Traigamos ya el agua a nuestro molino predicando de la cultura
las cuatro caractersticas genricas de la estructura social. En primer
lugar, la cultura es un lugar y un destino histrico; es, al mismo tiempo, el carnet de identidad y la hoja de servicios de cada sistema social
general, donde se registra su biografa y su avatar en el tiempo. "La
cultura - sigue diciendo Dufrenrre - es un producto eminentemente histrico-social. Debe estar tan atenta a las desarrnonas, a las disfunciones,a las funciones latentes, luchas, crisis y revoluciones como a los
momentos felices, si los hay, en que los pueblos no tienen historia" (ibd.:
465). Volviendo a ORTEGA, "cultura es el sistema de ideas que cada tiempo posee" (t 930: 45).
En segundo trmino, la cultura es un "tempo" histrico, y el tte ms
incierta duracin de todos los que miden la accin social. Es, de un lado, Jams permanente de todas las estructuras socales-y capaz, por ello,

84

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

de referenciar histricamente todas las posibles funciones. Cualquiera

que sea la durabilidad de las variables sociales, el ciclo vital de todas
ellas puede caer dentro de una delimitada cultura y explicarse con relacin a ella. El ciclo corto, medio y largo en economa, desde las variaciones cclicas a las ondas largas de Kondratieff, pertenecen a la misma cultura. Las estructuras polticas ms duraderas, como puede ser
el Feudalismo Europeo o el Estado Moderno, son monoculturales. El ntegro de cada ordenamiento jurdico, desde los valores metajurdicos que
lo inspiran hasta la ltima de sus concreciones reglamentarias, se inscribe en la rbita de una cultura. La cultura es el punto de referencia que sirve de caamazo al ntegro de las variables que juegan en el
sistema social. Es, como decamos antes, la integral matemtica de la
funcin social.
y sin embargo, aspectos fundamentales de cada cultura pueden cambiar estrepitosamente en el brevsimo lapso de una generacin, autorizndonos a pensar que nos encontramos ante una cultura distinta. Este
es particularmente el caso de la cultura poltica operacional, que es tema de especial relevancia en este libro. Como luego diremos, una de
las manifestaciones ms importantes de ese sistema compartido de creencias son los lmites que impone cada comunidad histrica al ejercicio del
poder gubernamental, su percepcin del dominio reservado del individuo,
su sentido de participacin en la decisin poltica y su legitimacin de
la extensin e intensidad del condicionamiento. Si una cultura es el tiempo histrico es que una comunidad convalida un determinada escala de
valores, tan legtimo es hablar de cultura en los espacios amplsimos
de Spengler o Toynbee como en los mucho ms breves en que se mantienen constantes las coordenadas de algunos de sus aspectos relevantes. Y as, como luego diremos, en el espacio de pocos aos han variado fundamentalmente esas coordenadas polticas del mundo occidental
contemporneo, hasta el punto de aceptarse hoy como legtimo un intervencionismo gubernamental en materias otrora reputadas intangibles y
reservadas a la esfera ntima de la personalidad individual.
En cualquier caso la idea de relativismo cultural es primordial aqu:
como dicen KROEBER y KLUCKHOHN, "las lneas de demarcacin de cualquier unidad cultural elegida para ser descrita y analizada son, en gran
parte, una cuestin de nivel de abstraccin y de comodidad para- el problema de que se trate. La cultura occidental, la greco-romana, la europea del siglo XIX, la alemana y la campesina de la Selva Negra en 1900
son otras tantas abstracciones igualmente legtimas si se definen cuidadosamente" (1952: 185). Es, pues, perfectamente posible hablar de la
cultura poltica y econmica de la nacin-estado occiden.tal.~ontempor
nea y tomarla como teln de fondo de cuanto aqu de St8'S4}4ir.
En tercer lupr, la cultura.", eitructura qqe .. ocul~ ~as 4~ la

funcin. La estructura eultum .10

et!pe~pti"'lea~
."s.4e.. ~>i*rac;~

CIENCIAS SOCIALES eSTRUCTURALES y

FU,ClU~J\!.LS

cion primaria de sus elementos actuantes o activos. .La cultura es un

sistema de comportamientos inconscientes" (SAPIR, 1921); "la cultura en
s misma es imperceptible, an para los individuos que participan en
ella" (LINTON, 1945). "En el estudio de la estructura social, la realidad
concreta que nos interesa es la serie de relaciones sociales reales (polticas y econmicas) que existen en un momento dado y que unen a un
determinado nmero de seres humanos. Esto es lo que podemos observar directamente, pero no es esto lo que tratamos de describir en su particularidad. .. Lo que necesitamos para nuestros objetivos cientficos es
una explicacin de la forma de la estructura... Las relaciones sociales
s610 son observadas y slo pueden describirse por referencia a la conducta recproca (poltica y econmica) de las personas que las mantienen" (RADCLIFFE-BROWN, 1952: 192, 198, parntesis nuestros). "La cultura consiste esencialmente en regularidades abstradas por el observador de entre el flujo continuo de la actividad humana y de las que puede inferir un conjunto adicional de actitudes emocionales y valores establecidos que tienen sentido recurrente" (FORDE,1959, JI: 45).
Por ltimo y como colofn de cuanto antecede, la cultura es categora estructural, elaborada por ciencias de ncleo psicolgico, antropolgico y sociolgico, que queda desprovista de todo sentido social en ausencia de una especificacin de funciones. Las normas ticas, morales,
consuetudinarias o legales slo son estructuras cuando tienen vigencia
funcional, esto es, cuando sirven realmente de pauta efectiva de accin
social. "Cultura - dice ORTEGA - es lo firme frente a lo vacilante, es
10 fijo frente a lo huidero, lo claro frente a lo oscuro. Cultura no es
la vida toda, sino slo el momento de seguridad, de firmeza, de claridad;
los griegos inventaron el concepto no para sustituir la espontaneidad vital sino para asegurarla" (1914: 69).
Una de las lneas ms apasionantes seguidas por la antropologa
es el enjuiciamiento de las causas que determinan el xito o fracaso de
las experiencias de "transculturizacn" - innovaciones funcionales trasplantadas a otras culturas sobre la presunta base de su racionalidad.
El saldo que dejan muchas de estas experiencias relatadas por los ano
troplogos es el de que las innovaciones funcionales no pueden, de por
s, abrirse paso en el nuevo "habitat' cultural a menos que refuercen 00,
cuando menos, no choquen, con las estructuras establecidas en las que la
comunidad encuentra esa seguridad y firmeza (SPICER, 1952; PAUL, 1955).
Caso contrario, a 10 ms que puede aspirarse es a una progresiva eros16n de la cultura autctona hasta forzar el "cambio del sistema", esto
es, la liquidaci6n del sistema social vigente ante la aparicin de uno nuevo que no- hereda ya la home6stasis del anterior (T. G.: 52). Cada cultura hist6rica es un sistema de creencias bsicas, producto de la psicologa de un .J'Ueblo; y las creencias, dice ORTEGA, son "las vig,encias radicales aeel'C de la l'el!1idad y de las cosas reales; las interpretaciones

86

EL SISTEMA GU,ERNAME"r.'\l.

recibidas, en las cuales se encuentra el hombre histrico y que son, para l, la realidad misma... Las creencias funcionan, actan; no las tenemos. sino que nos tienen o sostienen, se est en ellas, no son contenidos de nuestra vida, sino que ms bien son continentes. Slo se les puede descubrir por sus efectos, es decir que lo que pasa sucede slo porque las creencias vigentes estn ah, detrs o debajo, hacindolo posible; los hombres hacen o no determinadas cosas porque estn en unas
creencias concretas; 10 que dicen y hacen nos puede remitir a las creencias fundamentales y que, por lo general. no son conocidas. El problema se plantea, pues, en estos trminos: cmo tienen que ser las creencias de una sociedad para que su conducta sea sta" (MARIAS. 1958: 117118).
La razn dialctica entre cultura y accin poltca y econmica es
la eterna de la estructura y la funcin: la primera moldea a la segunda
pero sta, a su vez, influye continuamente sobre aquella. Como dicen
KROEBER y KLUCKHOHN, "Los sistemas culturales pueden ser considerados, de una parte, como productos de la accin y, de otra, como elementos condicionantes de la accin futura" (1952: 181; DE Vos y BIPPLER,
1954, VI: 324); de modo que las posibilidades funcionales de un sistema poltico -la eficacia del condicionamiento gubernamental y de la participacin retroalimentadora del gobernado":" estn a priori limitadas por
los valores establecidos que configuran la cultura poltica de la comunidad; pero el hecho mismo de que las instituciones gubernamentales
funcionen en cada momento de una u otra manera frente a las demandas polticas de la poblacin est constantemente agregando o sustrayendo -erosionando - los valores establecidos de esa cultura. "La nocin
de cultura poltica -dice Pye- implica que las actitudes, sentimientos
y conocimientos que informan y orientan la cultura poltica en cualquier
sociedad no son agregados casuales, sino que representan pautas coherentes que encajan entre s y se refuerzan mutuamente. Pese a la 'gran
diversidad potencial de las orientaciones polticas. existe en cada comunidad particular una cultura poltica limitada y distinta que da sentido,
predictibilidad y forma al proceso poltico. El concepto de cultura poltica supone que cada individuo, dentro de su propio contexto histrico,
debe aprender a incorporar a su personalidad el conocimiento y sentimientos sobre la poltica de su pueblo. Esto, a su vez, significa que la
cultura poltica de una sciedad es limitada, pero estructurada firmemente en los factores bsicos de la psicologa dinmica. Cada generacin recibe sus valores polticos de la anterior y debe reaccionar contra ellos para encontrar su propia va poltica, y el proceso total sigue
las leyes que gobiernan el desarrollo de la personalidad individual y de
la cultura general de una sociedad... Al relacionar las emociones, las
consideraciones racionales y 1(')$ valort;s ticos, la cultura .poltica colorea las expectativas populares sobre la realidad poltica e ipstila ~e1I,s

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURAl..ES y

FU:';ClO~il.LES

87

los ideales compartidos sobre lo que debe ser la vida pblica" (en PVE y
VERBA, 1965: 7, 9). Y aade Verba, al cerrar ~l mismo libro que "es habitual creer que las dimensiones culturales son factores invariables que
forman el escenario en que se desarrolla la vida poltica. como si la cultura influenciase a la poltica y no viceversa. Pero la situacin es bien
distinta hoy, porque en muchos pases las creencias bsicas son objeto
de preocupacin directa y de intentos de manipulacin por las lites polticas, que han asumido la tarea de reconstruir el sistema bsico de
creencias de los pueblos como parte de la creacin de una nueva nacin"
ibd.: 520-21). Eso es, decamos antes, cambiar las estructuras.
Ahora bien, ms an que sobre la funcin poltica, tiene influencia
la cultura sobre la funcin econmica. El propio VERBA seala que las
relaciones del individuo con su sociedad son, por lo general, polticas
tan slo en la periferia, porque lo probable es que aquel dedique la mayor parte de su atencin y esfuerzo a sus relaciones econmicas (ibd.:
523) . Siendo ello as se explica que el tema haya desbordado todo intento de cobertura integral, e incluso de recopilacin de sus mltiples
contenidos. De la influencia de la religin sobre la economa se han ocupado los autores desde TAWNEY (1922) hasta BOULDING (1952); del condicionamiento del consumo por factores de status y prestigio social otros
desde VEBLEN (1899) hasta DUESENBERRY (1949); del peso de las Ideologas sobre la produccin en los pases desarrollados otros como BENDIX
(1956) o SUTTON (1956) y en los subdesarrollados HERSKOVITS (1952) o
Hsu (1954). Incluso el materialismo histrico reconoce la influencia de la
cultura sobre la economa, sobre todo desde el trabajo ordenador de
Enge1s. La tesis marxista se limita a afirmar el predominio de la base
econmica sobre la superestructura ideolgica y cultural (MARX, 1859),
sin negar su influencia recproca. "El desarrollo poltico, jurdico, filosfico, religioso, literario, artstico, etc. descansa sobre el desarrollo econmico. Pero todos ellos repercuten tambin los unos sobre los otros
y... sobre la base de la necesidad econmica, que se impone siempre
en ltima instancia". (Engels, cit. HARNECKER, 1970: 66). Como dice uno
de los intrpretes oficiales de 'la doctrina, "al poner, al descubierto la
funcin determinante de la base con respecto a la superestructura, el
materialismo histrico no niega que esta ltima desempee una funcin
activa e influya, a su vez, sobre la propia base. Y no slo no 10 niega,
sino que exige necesariamente que se tenga en cuenta la accin mutua
entre la base y la superestructura en el proceso de desarrollo social"
(KONSTANTINOV, 1959: 445).

D. Derecho

El .carcter estructural que .: tiene el derecho para la ciencia admi

nistrativafue tambi6Apot-..,(T. G~66,. 72-73" 81, 127t.Pero. adems

88

EL SiSTEMA GUBERNAMNTAL

y al mismo tiempo, es un producto cultural, que slo alcanza sentido social cuando aparece estructurado por la psicologa grupal; y ello significa, recprocamente, asignarle un carcter funcional respecto de la cultura en que se inserta. De manera que, a escala de las envolventes supersistmicas en las que el sistema administrativo es un mero subsistema, el derecho, si quiere tener dimensin social, ha de representar
un quehacer funcional de acomodo permanente de la norma positiva a la
axiologa vigente en cada sistema social concreto, tal como ha venido
repitindose desde hace siglo y medio por la escuela histrica con su
fundador SAVIGNY (1814) a la cabeza. Pero, al mismo tiempo, y como
enseguida se repetir, en cuanto pauta rectora del sistema administrativo - en cuanto derecho macro y microadministrativo-, aparece estructurando el quehacer poltico y el econmico de las instituciones administrativas, es decir, aparece como un componente estructural del sistema
administrativo. Yeso ha de ser necesariamente as si queremos construir, como es aqu del caso, un sistema administrativo de base social,
pues tal pretensin se destruye tanto cuando el derecho pierde su funcionalidad respecto de las vigencias culturales como cuando pierde su
estructuralidad sobre el ejercicio del poder poltico y sobre las decisiones productivas, consuntivas, cambiarias y distributivas. El primer descalabro ocurre cuando el sistema jurdico se instala inamovible sobre
valores ticos y metafsicos desnudos de vigencia social porque, como
dice GURVITCH, "el derecho pertenece a la realidad espiritualizada de
la cultura" (1932: 114); el segundo, cuando se le hace vivir en mutacin
perpetua, vacindole de toda permanencia trascendente sobre la coyuntura poltico-econmica. y renunciando al compromiso autolimitador del
Estado de Derecho.
El derecho ha de vivir as en perpetuo conflicto dialctico entre su
misin estabilizadora de las funciones sociales y su necesidad de ser
parte del cambio social mismo (T. G.: 73). Es preciso, por ello, distinguir, en la dinmica del sistema jurdico, entre "los cambios en el sistema" y el "cambio de sistema" (T. G.: 52) porque, en cuanto estructura de las funciones polticas y econmcas, el derecho exige una continuidad y permanencia que permita referenciarlas, aun a costa de reacomodarse constante e incrementalmente al cambio endgeno por ellas originado; pero al mismo tiempo requiere tambin laaceptaci6n del cambio discontinuo o mutaci6n del sistema cuando haya de venir impuesta
For un cambio del sistema social general.
El derecho, como la cultura de La que es parte, no es estructura
merte o receptculo pasivo de funciones sociales, sino que vive en interacci6n con ellas. Y no en vano cultura y psicologa social llevan nombre femenino y derecho masculino, porque el gnero indica con precisin el distinto papel de la una y del otro en el amparo que prestan a la
funcin social. Ella es suave, amplia, orientadora, dctil, flexible, espon-

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTlJRALES y FUNCIONALES

tnea y natural; l, rgido, imperativo, incisivo, delimitador y taxativo; elia

ejerce un control inconsciente, elstico, interno y difuso sobre la funcin;
l, uno explcito, autoritario, premeditado, formal y reglamentario (T. G.:
90). Algo de esto deba tener ORTEGA en mente cuando habl respectivamente de usos dbiles y fuertes en .}a vida social, o de la organizacin espontnea e imperativa de la sociedad (1953: 111-119), Y tambin AYALA cuando escribi que "el derecho no se limita a revestir la
realidad social, sino que reacciona en alguna manera sobre ella, prestndole fijeza, endureciendo sus contornos, marcando sus perfiles, conteniendo su fluencia, encauzando y frenando sus cambios, esto es, consolidando el orden establecido de las relaciones sociales" (1947: 480). En
palabras de JOSSERAND "el derecho no es sino la moral en la medida en
que sta reviste carcter obligatorio" (1952, 1, Vol. 1: 5). Y MERKL cierra el prlogo de su Teora General del Derecho Administrativo recalcando esta funcin primaria del derecho de servir de apoyo a la cultura, 10 que no impide que cada ciencia tenga su propio objeto cientfico:
"una ciencia jurdica no tiene por qu ocuparse de los contenidos culturales; su mirada se dirige a la cscara y no al grano. No obstante, al
representar en toda su pureza las formas con que los contenidos culturales deben revestirse, sirve a estos de manera mediata" (1927).
El resultado de investigar el ncleo puro de la jurisprudencia es
reencontrarse con el positivismo jurdico, que arranca del ingls [ohn
Austin, sigue con los alemanes Gerber y Laband y se enseorea con buena razn del pensamiento jurdico subsiguiente. Todos los esfuerzos, cada da ms frecuentes, por sacar al derecho de su ncleo positivista se
nos aparecen como distorsiones extrajurdicas, vlidas y necesarias cuando se intenta vincular la jurisprudencia, a partir de sus propios conceptos y mtodos, con las dems ciencias particulares, pero inconvenientes
y perturbadoras desde el momento en que esas categoras extrajurdicas -culturales, polticas o econmicas- no se identifican, clasifican y
acotan en los ncleos propios de sus ciencias de origen, sino que se pretende hacerlas parte del derecho mismo. La construccin positivista, desde su primera manifestacin como jurisprudencia analtica o utilitaria.
asigna a la ciencia del derecho la misin de esclarecer el significado
de los sistemas normativos concretos, prescindiendo tanto de su historia
como de sus valoraciones. El sistema jurdico es el ordenamiento impuesto por el gobernante como mandato coactivo al gobernado para que
realice o se abstenga de determinada accin. El derecho no es ms que
el sistema de normas en s, y su autoridad deriva de la fuerza que lo
respalda (AUSTIN 1869). La misma lnea adopt la "jurisprudencia de
conceptos", librando al objeto cientfico tanto de las ligaduras metafsicas como sociolgicas y polfticas, y. tratando de limitarlo al rigor lgico triunfante en las cienciasnaturales.Para LABAND 10 esencial del conocimiento jundco es el as*to fol'lJ1al de la ley; con eliminacill de

90

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

lodo contenido teleolgico: "la ciencia jurdica no tiene por objeto fijar los
fines, sino la estructura de las instituciones" (1883, 1: 117). Antes que
l ya Gerber haba cambiado su primitiva posicin historicista para girar
paulatinamente hacia un riguroso dogmatismo conceptual (EMERSON, 1928).
"Jurisprudencia analtica", "jurisprudencia de conceptos" "teora pura
del derecho", "formalismo jurdico", y dems denominaciones de uso en
el campo reflejan todas el .afn por sintetizar el ncleo puro del derecho. A partir de sus cultivadores el positivismo se aparta tanto del iusnaturalismo como del historicismo y reduce el campo del derecho a un
orden estrictamente normativo, ideal, formalista, desconectado deI.a realidad social, legalista y dogmtico, expresable en proposiciones lgicas,
tal como lo entendi JHERING en su primera poca (1852-65) antes de
abjurar de esta slida posicin estructuralista y tratar de funcionalizarlo con el anlisis de los fines (1870). Para el positivismo no hay otra
justicia que la que aflora del derecho positivo, porque la formalidad
jurdica es la nica existencia posible de justicia; y todo orden es derecho por el hecho mismo de existir, porque los contenidos y valoraciones
de las normas son extrajurdicos. As deca BELING que el derecho que
es objeto de la ciencia jurdica no es otra cosa que el conjunto emprico de normas establecidas por los grupos gobernantes en las diferentes comunidades, de manera que si existe comunidad poltica efectiva
las normas emanadas del gobernante son derecho; tras lo cual afirmaba. que el estudio del origen del poder, as como la valoracin de las normas, no corresponden al jurista (1923: 19-22). De todo ello se sigue, como luego se dir, que las races del derecho hay que buscarlas en la
voluntad del gobernante, y que las tesis jurdicas de Iellinek, Orlando,
Kelsen o Merkl sobre el estado van todas a parar, pese a sus relativas
diferencias, a una visin estructuralista, por jurdica, de este ltimo concepto, porque tienden a eliminar de la teora del estado tanto los aspectos ticos, morales o sociolgicos de la norma fundamental del ordenamiento como el anlisis del Poder poltico. Tan derecho es el destinaCo a mantener el orden preexistente como el llamado a cambiarlo, porque el derecho es un orden en s y su teleologa est ms all del mtodo jurdico.
Esta "purificacin;' del derecho es el tema reiterativo del positivismo. Laband se manifiesta "contra el diletantismo histrico, filosfico
y poltico en el campo del derecho pblico"; Orlando se lamenta de que
"los estudiosos del derecho sean demasiado filsofos, demasiado polticos,
demasiado historiadores y demasiado poco juristas, mientras es esto; sobre todo, ,lo que deberan ser"; y aada Caetano: "pretend sacar al Derecho Administrativo de m pas de una fase que podra considerarse
precientfica o prejurdica, en la que el derecho administrativo se enseaba mezclado con nociones econmicas, polticas, jurdicas. de mera administracin" (cit. MARTIN RJrrOR'fILLO. 1%3: 33--34). !d' esc\1e!aR()Sti

CIENCIAS SOCIAL ES ESTRUCTLR\LES

H!t'\CIONALES

91

vista renunci as al fcil y atractivo camino di extravasar, a partir de s misma, su mbito cientfico; y al rigorizar, en la sobriedad monacal de sus
postulados, el concepto, objeto y mtodo del derecho, entreg a la ciencia administrativa un ncleo estructural puro para la ulterior integracin sincrtica.
En base a ese trabajo del positivismo es posible ahora separar, previamente a su integracin interdisciplinaria, los elementos genuinamente
jurdicos o nucleares de los esprios o citoplsmicos que necesariamente se combinan en cualquier concrecin histrica de un derecho nacional. Si sometemos, por ejemplo, a esta diseccin la definicin oficial del
derecho sovitico - "sistema de normas establecido legislativamente por
el Estado de los proletarios y que expresa la voluntad de todo el pueblo
sovitico, conducido por el partido comunista, en orden a proteger, fortificar y desenvolver las relaciones socialistas y la construccin de una
sociedad comunista" (SCHLESINGER, 1945: 147) - resulta que el ncleo estructural 'es invariable y universalizante - el derecho es un sistema de
normas establecido legislativamente por el estado (para nosotros, por
el gobierno) que, se supone, expresa la voluntad de todo el pueblo de
ese pas, conducido por el partido en el poder, en orden a alcanzar los
lines que se postulan - y el citoplasma poltico es el caracterstico de la
URSS - que el partido en el poder es el comunista y que 10 que intenta
alcanzar con el derecho es el desarrollo del ideal comunista. Pero el
ncleo de esa definicin es igualmente vlido para cualquier otro macroderecho nacional, en el que el citoplasma poltico puede rezar cualquier
otra cosa, tal como que ese sistema de normas expresa la voluntad de los
electores, de los mejores, de los vencedores, del prncipe, de los partidos,
del caudillo, de los grupos de presin o, como en texto comentado, de todo el pueblo por 10 que pueda valer el trmino, y que su fin es alcanzar
la justicia social, la hegemona internacional, la supervivencia de la raza, el triunfo de un ideal religioso o el aceleramiento del desarrollo econmico: As resulta que el ncleo jurdico es a modo de maniqu revestble de diversos trajes polticos y econmicos que son, en efecto, las
funciones que "ve" la gente, porque eso es lo que "se ve" del derecho
sovitico o de cualquier otro: su finalidad poltica. Pero el maniqu est
debajo. con toda la permanencia estructuradora que le dio el positivismo y con todo el modesto autoeclipsamiento que para l propici esta

escuela,
Ahora bien, de lo que ya va dicho se deduce que la recepcin de
ese ncleo puro del derecho obliga de inmediato a establecer las conexiones con los ncleos complementarios de la politologa y la psicologa
soeial y eso lo han hecho a la perfeccin los juristas analticos. El positivismo jurdico usa consistentemente los conceptos de eficacia o efectividad del ordenamiento para.expUcat' la validez del- derecho yeso es
ya,por.definicinwnbin.una ;catMora fU.8cional &fUiada .al ncleo del
o

92

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

poder poltico y referenciada estructuralmente en el ncleo psico-social

de los valores comunitarios compartidos. Frente a la tradicional concepcin de la legitimacin del poder por el derecho -slo es legtimo el
poder legtimamente constituido, como propugna CARR DE MALBERG (1920,
11) en nombre de todo el formalismo liberal- la ms pura teora del
derecho considera, por el contrario, que el derecho es el producto del
poder efectivamente constituido, que el origen del derecho no puede ser
explicado por la misma ciencia del derecho y que, aunque el ordenamiento jurdico depende, para su validez, de la praxis de su eficacia poltica.
no corresponde 'a la teora del derecho la valoracin de ese parmetro.
Como dice KELSEN, las normas jurdicas individualmente consideradas pierden su validez cuando la totalidad del ordenamiento pierde su eficacia,
con lo que el principio de legitimidad est restringido y precondicionado por el de eficacia, tal como lo reconoce el derecho internacional: la
autoridad efectivamente constituida es la que genera el poder legtimo,
y el orden que impone coercitivamente es un orden jurdico slo en la
medida que tiene, en su integridad, eficacia real (1944: 139-143). En anlogo sentido, para MEYER el soberano jurdicamente ilegtimo se legitima por la posesin efectiva del poder demostrado en la eficacia de su
gobierno (1919: 2526); Y agrega COTTA, en la explicacin de la naturaleza jurdica de la revolucin, que el origen del derecho no puede ser
explicado por la ciencia del derecho, sino por la sociologa subyacente
en la que hay que buscar las causas de la eficacia relativa del ordenamiento derogado y del implantado (1953). A juicio de Weber, lo especficamente jurdico surge all donde hay una o ms personas cuya especfica misi6n es hallarse dispuestas a aplicar unos medios de coaccin
especficamente establecidos para imponer el cumplimiento de una norma, o sea que el derecho es el producto elaborado por un grupo especia.
lzado, dotado de poder de condicionamiento y en condiciones probabilsticamente satisfactorias para asegurar su cumplimiento. ..El objeto de la
actividad poltica -apunta SNCHEZ AGESTA- es constituir, desenvolver,
modificar, defender o destruir el orden jurdico" (1959, II: 196). Como
dice CASTRO, "el campo jurdico alcanza hasta el Imite de eficacia de
las normas: donde sta cesa aquel termina" (1942: 615). Y agrega HERAUD que "si un poder instaura un orden eficaz, cualquiera que sea su
gnesis, ese poder ser sociolgicamente definido como jurdico. La definicin del derecho, de lo jurdico, debe estar arraigada en la realidad
social, porque s610 constituye un orden verdaderamente jurdico el orden social, el orden eficaz" (1946: 7).
Por otra parte, decir que la razn de la eficacia del derecho hay
que buscarla en el ncleo psico-social de la cultura nacional no sgnifica tampoco confundir ni hacer intercambiables ambos ncleos cientficos.
A la Escuela Histrica del Derecho, a Ia que debe la teora administrativa la utilsima concepcin de la cultura nacional como la unidad hist6-

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y Fl.'NCIONALES

93

rica diferenciada e irrepetible que es cada sistema social concreto - verdad tan axiomtica como frecuentemente ignorada a la hora de proponer reformas administrativas de pretendida validez universal para cualquier pas y poca - hay que reprocharle el exceso de haber llevado demasiado lejos la vinculacin entre cultura y derecho, hasta llegar a confundirlos como mbitos cientficos. Una cosa es establecer la necesaria
vinculacin entre dos macroestructuras complementarias de la administracin y afirmar que un derecho desvinculado de la cultura es tan inoperante como una cultura no jurdizada, y otra muy distinta el dar entrada en el ncleo cientfico de la jurisprudencia a los elementos propios del sistema psico-social. Esto es 10 que parecen haber hecho Savigny, Gierke, Stammler o Puchta: en su legtimo afn por rescatar al derecho de la va muerta en que 10 haba metido la Escuela francesa de
la Exgesis -el ms elemental, primitivo y limitado de los positivismos
. legalistas - estuvieron a punto de Ilamar derecho a la emanacin espontnea de "la cultura de cada pueblo, ponindose a un paso de confundir
derecho con nacin, Pero si, como luego diremos, confundir derecho y
estado es pecado venial, disculpable por 10 mucho de valioso que encierra esa asociacin, la confusin, en cambio, entre derecho y nacin supone grave atentado epistemolgico para la administracin sncrtca, porque nacin es elemento filiado en la torre gnoseolgca de la psicologa
social y no de la jurisprudencia. Para la ciencia administrativa el derecho no es una emanacin espontnea, irracional o sentimental de la comunidad, porque eso es la cultura. El derecho es todo 10 contrario: orden
Impuesto reflexiva, utilitaria y coactivamente por el titular de cada mbi
lO de poder. El que sea eficaz depende, en efecto y entre otras cosas, de
su conexin con la cultura, como el que mi lmpara alumbre depende, tambin entre otras cosas, de su conexin con la red elctrica; pero, una
vez ms, la lmpara acaba en el enchufe y slo aceptndolo as podemos
entendemos a la hora especulativa de definir qu es una lmpara y II
la pragmtica de construirla, modificarla
sustituirla por obsolescente.
En el mbito del sistema administrativo, las normas jurdicas que
condicionan la accin administrativa han de tener la estabilidad y permanencia necesarias para referencial' las funciones econmicas y polticas relevantes, es decir, para permitir estructurar el sistema. Y es por
ello que, desde la perspectiva aqu desarrollada, el derecho no opera
con .Ias categoras continuas propias de sus coordenadas culturales y psicosocia1es - segn las cuales es derecho socialmente vlido slo el capaz de plegarse dctihnente a las modificaciones axolgcas del sistema
social general- siI19coll .188,. disco..ntinu~s .de la legislacin positiva for~1nlellte vigente yvlidJ. ~ta .etm~1)~o. de s.uPQsible derogacin
~t~or.> ~lo~x~$<:"I!f.:."1~9./;."10&lq)ites lea1~ltan 40 ser

eoaU~. y~i~""eQ"" eu..ti~tiYQ$Y.contiu~" (1960:261).

94

EL SISTEMA GUBERNA;,;r:;"TAL

De aqu que lo que llamamos derecho administrativo - el subsistema jurdico de la administracin () subsistema administrativo del derecho (T. G.: 68-70) que incluye tanto la norma macroadministrativa exgena a la institucin administrativa como la endgena, estatutaria o microadministrativa (T. G.: 143-144) - al ser puro y simple sistema de normas positivas haya de ser, necesariamente, pura y simple discontinuidad
(JIMNEZ, 1974). El derecho administrativo representa as, en su doble y
complementaria vertiente macro y microscpica de la que enseguida hablaremos, una estructura normativa destinada a encasillar, clasificar, categorizar, compartimentalizar y distribuir -es decir, a referencial' socialmente dentro de cada sistema histrico- la accin de la institucin
administrativa, su utilizacin de insumos humanos, materiales y financieros, su determinacin de productos, su organizacin y sus mecanismos
decisorios, segn el doble y confluyente inters, pblico y privado, que
tal accin reviste siempre. No hay, por tanto, en el derecho administrativo, lugar para el concepto funcional de continuo, sino para la estructuracin discontinua de categoras individuales.y diferenciadas: las emprcsas mercantiles han de ser annimas, o de responsabilidad limitada, o comanditarias o colectivas, y no pueden ser nada a mitad de camino entre
unas y otras de esas estructuras formales; los trmites de sus litigios
han de ajustarse rgidamente a uno u otro tipo de proceso criminal o
civil, de mayor o menor cuanta, segn la naturaleza discontinua de la
esencia o monto de la litis; la atribucin interna de responsabilidades
institucionales est rgidamente pautada en la planta clasificada de cargos de la entidad, donde se sealan taxativa y discontinuamente los
desempeos que corresponden al jefe y los del portero; sus operaciones civiles y mercantiles se cien, en fin, a figuras contractuales preestablecidas por el derecho macroadministrativo de los cdigos ypr
el microadrninistrativo de sus estatutos, representando, tanto en uno como en otro caso, las estratificaciones en las que encaja y los lmites
hasta los que puede llegar la funcin administrativa. El derecho administrativo tiene, pues, la permanencia necesaria para brindar a la accin institucional "ese momento de seguridad y certeza" que reclama
para operar cualquier sistema vivo, y ese es el dato que aqu nos importa rescatar; porque el otro aspecto. ese s funcional, segn el cual el
subsistema jurdico 'de la administracin ha de plegarse, junto con todo
el resto del sistema jurdico, a las mutaciones del sistema social general
mediante "cambios de sistema", es una apreciacin slo vlida allende
las fronteras del derecho positivo - y por tanto, del sistema admlnistrntivo- y cae fuera de nuestra inmediata consideracin.
De aqu que el sistema jurdico sea. efectivamente. "un conjunto de
signos que permite a los hombres la ordenada comunicacin de sus intereses econmicos y sociales" (PECES, 1973), vale decir. una red de comunicaciones formales creada por las .funciones polti'eas y econmicas

CIENCIAS SOCIALES ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

95

del grupo social para poder, ellas mismas, 'discurrir por ellas, de la misma manera que la aficin a la funcin taurina o balompdioa oblig a
crear su propia estructura normativa para poder ordenarse, perpetuarse, y cobrar sentido en ella. La funcin crea as su propia estructura
y la estructura sostiene a la funcin y slo as, repetimos, tiene para
nosotros significado el anlisis estructural-funcional en la investigacin
sincrtica.

En resumen: el poder poltico crea el derecho y ste enmarca las

relaciones econmicas; pero el derecho slo es tal si es eficaz y, para
serlo, ha de estar en consonancia con los valores comunitarios compartidos. Por su parte, el mismo poder poltico influye y remodela la cultura poltica y la econmica y stas predeterminan las opciones de participacin poltica y las de produccin, consumo, distribucin y cambio.
El sistema de ecuaciones entre las variables genricas de la administracin sincrtica (E, O, e, K) lleva a la recproca determinacin de cada una
por las dems (T. G.: 175). En su movimiento de sstole, cada variable
queda acotada por el ncleo puro de su teora analtica; pero el de distole no puede intentarse a partir de ninguna de las cuatro en particular.
sino de todas conjuntamente; de modo que el sistema social real que es el
grupo intermedio que se autoadministra -el sistema estructural-funcional de la administracin - slo puede representarse adecuadamente por
el sistema terico cuando cada estructura y cada funcin involucrada se
ha rigorizado en el alma de cada ciencia social particular hasta donde
el desarrollo de stas lo permita.

5.

AMBITO CIENTFICO DE LA MACRO Y LA MICROADMINISTRACIN

Cuando la ciencia de la administracin llama grupo intermedio institucionalizado a su objeto cientfico y sistema social general a su circunstancia relevante est realizando la misma faena vital del animal que
busca su destino: construirse una guarida y delimitar una zona de influencia, formando con ambas un sistema ecolgico. Cualquier tramo de
selva tiene tan variadas como inicialmente imprecisas posibilidades parael primate hasta que decide encajar su lecho en la horquilla de una
rama; pero, a partir de ese acto de establecimiento, la circunstancia se
concreta en unasere defhtidadeposibilidades explotables y de asechanzas nominadas que llegan a formar lU18 unidad' indisoluble COIl el
nido. Ante <()jOl~valt'''''sWO'todos y solos los elementos

96

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

subjetivamente significativos del mbito, que son distintos para el mono, el pjaro o la abeja; el lente sistmico de cada uno le permite seleccionar, descartar. denominar, utilizar o transformar un nmero limitado de objetos en los que queda comprometida su existencia. Cada objeto podr tener una existencia real, si los metafsicos llegan a ponerse de acuerdo sobre ello; pero el sendero o el viento, la altura o el horizonte, el rumor de la lluvia o el temblor de la maleza, se definen por
el sujeto en trminos de sus propios requisitos de accin, alimentos,
contactos y seguridad. En el mismo rbol en que duerme el gorila puede anidar el pjaro, afilar garras el oso, rascarse el elefante y hacer
panal la abeja.
En esa unidad ecolgica, limitada como ltima frontera por la circunferencia (e) de la Figura 1, se distingue, ms o menos precisamente, la frontera interna (b) que separa y vincula la cueva con sus inmediaciones: el animal tiene su casa bajo control inmediato, la maneja directamente paja por paja y piedra por piedra y se mueve, ms all de
ella, dentro de una circunstancia que es, a la vez, posibilidad y lmite
de aquella administracin. La circunstancia no se administra, porque
no se puede "traer a las manos" (T. G.: 169-170; 182): se ejerce poder
o influencia sobre ella y se soporta, negocia y combate el poder de los
terceros. El nido es el mbito privado del animal; lo pblico, su ecologa relevante, "aquello con lo que tiene que contar" segn la definicin
de Ortega.
La frontera interna es tanto ms porosa cuanto ms dependa el
administrador de su circunstancia. En un extremo del continuo el oso
mverna enquistado y tapiado a piedra y lodo, ajeno a la suerte del rbol que endureci sus uas; en el otro, la trtola vigila da y noche el
fcil acceso del reptil que devorar sus huevos. El grupo intermedio
administrativamente institucionalizado es un objeto cientfico tan abierto a la influencia del sistema social general que la frontera (b) puede
ser tan aislante como vertebradora. Por eso, como ya dijimos, la labor
de la ciencia administrativa es doble: de una parte, seleccionar, de entre la selva ilmite de elementos conceptuales que pueblan los sistemas
tericos de las ciencias sociales, los materiales de construccin de su
propio objeto, cercarlos con una valla fcilmente franqueable y poner
un rotulo a la entrada que diga "Aqu vive la Administracin"; y, en segundo trmino, definir sus relaciones significativas con aquellos otros
elementos cientficos que, pese a haber quedado fuera de la cerca y de
su control inmediato, pueden influir decisivamente en su vida instituconal y sobre los que, a su vez, intenta ejercer Su influencia. La valla (b)
separa, naturalmente, la micro de la macroadministracin.
Pero no le resulta fcil .e laadrni)istracin demarcar.' adecuadamen~
te esos 4mbitos ciel1tffiCQS, porqJ.lCt
ci~ia$ ,~ic~'lueleof~n
la mattma prima>tieaen yasu$propi..~d.$.,)UlQQom"Yi<)tet-r\

,.1.

Al\tBITO CIENTlFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

97

glas de juego y a veces brindan sus materiales "sub conditione" de una

utilizacin cnsona con los conceptos, objetos y mtodos propios de cada una. Tanto el trazado de la frontera (b) como el de la (e) han sido
ya fijados, con mayor o menor precisin, por esas ciencias particulares,
obligando a la administracin a entrar en conflicto con prcticamente
todas ellas para imponerse a s misma sus propios parmetros cognoscitivos. Porque 10 que haya de ser el mbito privado y el pblico de la
administracin es algo que tiene que decidir la Administracin misma,
despus de pasar revista minuciosa a dnde, cmo y por qu han puesto la valla - si es que ya estn de acuerdo en dnde ponerla - las ciencias sociales particulares.
Como ya dijimos, el tema de fondo de la distincin pblico-privada a nivel de cada una de estas ciencias queda aplazado hasta el prximo tomo, pues supone entrar a una evaluacin analtica de protoconceptos elaborados ms o menos precisamente por ellas y que escapan
al mbito de una Teora Administrativa del Gobierno, aunque resultarn
necesarios en la etapa posterior de elaboracin de una nueva y desmitificada teora de la Administracin Pblica. En el actual contexto nos
bastar situarnos, como punto de partida, en nuestra hiptesis central
de que la ciencia de la administracin llama sistema microadministrativo al conjunto de elementos interdisciplinarios, controlados homeostticamente por la gerencia, que configuran la vertiente endgena de la
institucin administrativa; y sistema macroadministrativo a la circunstanciarelevante e igualmente interdisciplinaria en la que esa institucin administrativa desarrolla su trayectoria vital retroalimentada con la incertidumbre del ambiente. El llamar privado y pblico a esos dos mbitos
es por ahora solo cuestin de nombres y como tal ha de tomarse aqu
el uso de estos trminos, 'aunque ello 'Sea tambin una manera de preparar el terreno para su discusin ulterior como problema de fondo.
.Las teoras puras de las cuatro ciencias sociales bsicas son capaces de explicar la dicotoma macro-micro en el mbito formal del propio noleo; y ello no por casualidad o rebuscada coincidencia, sino porque es justamente su capacidad para distinguir dentro de cada una la
esfera pblica y la privada la razn principal por la que hemos seleccionado a las cuatro como pilares de una Teora General. de la Administracin sincrtica. De esta manera la distincin pblico-privada en administracin no resulta elaboracin original ni operacin creadora de
esta ciencia - ni podra serlo si la entendemos como de segundo grado- sino sntesis armnica de los criterios de diferenciacin. unos estructurales y otros funcionales. que elaboran primaria y monsticamen..
te las ciencias sociales bsicas.
Est reiterado que la frontera (b) de la Figura:l no slo establece unadistinei6n entre el mbitom.aterial del sistema social general y
el del grupo ntel1.lledio,1Jno tambin una concomitante separacin en-

98

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

tre el mbito formal de la microeconoma, el microderecho, la micropsicologa grupal y la micropoltica como constitutivos del conocimiento microadministrativo, y el mbito formal de los conceptos macroeconmicos,
macrojurdicos, culturales y macropolticos que configuran el mbito cientfico de la macroadministracin.
El primero de los axiomas relevantes en esta distincin es el de
la porosidad de la frontera (b) . La existencia de esa membrana osmtica significa que es posible ordenar separadamente los conceptos tericos nudeados por cada ciencia bsica en un subsistema macroscpico
o pblico y otro microscpico o privado; y la porosidad supone intercambio suficiente de conceptos a su travs como para mantener la unidad de cada ciencia. Resultar as que, por un lado, el sistema macroscpico de, por ejemplo, la economa, habr de ser un verdadero sistema conceptual, con todos los requisitos que, en cuanto a elementos, interacciones endgenas, frontera, intercambios con el ambiente, holismo
y dinmica propia, implica la existencia de una unidad sistmica, y otro
tanto habr de ocurrirle a la microeconoma; pero, por el otro lado, ser preciso que la interaccin entre los conceptos macro y microeconmicos sea de tal naturaleza como para mantener la unidad epistemolgica de esa ciencia. En ausencia de esa frontera no podra hablarse
de macro y microeconoma como sendos (sub) sistemas tericos, sino, a
lo ms, como una distribucin convencional o acadmica de conceptos
para facilitar el conocimiento; y, en el supuesto contrario de una fron. tera impermeable, no habra en verdad una sola ciencia de la economa,
sino dos ncleos escindidos en dos ciencias vecinas y diferenciadas. Lo
mismo ocurrir con las otras tres ciencias bsicas y, como consecuencia ineludible, con la administracin sincrtica. Volviendo al smil bilogico, el ncleo de la clula en proceso de reproduccin por divisin
se alarga y ensancha paulatinamente en los extremos y estrangula en
el centro, formando dos masas diferenciadas y unidas por un cordn
estrangulado a travs del cual se mantiene, hasta la escisin, un protoplasma comn y un comn revestimiento ctoplsmico. La escisin se
completa cuando los dos ncleos alcanzan la masa crtica necesaria para vivir su propia vida y llevarse, cada uno, su alcuota de citoplasma
envolvente; pero hasta el instante histrico de la escisin la clula es
una, aunque el examen microscpico muestra cmo esa unidad vital
avanza hacia la ruptura en lo que habrn de ser dos clulas independientes.
De esa manera se han separado histricamente algunas ciencias
particulares a partir de orgenes gnoseolgicos comunes y agregados,
como pudieron serlo el "trivium" y el "quadrivium" medievales. La
qumica y la fsica alcanzaron en su da la masa crtica necesaria para
nuc1earse independientemente, y. alguna de sus subdivisiones, como la
qumica orgnica y la inorgnica. pueden entenderse hoy como estran-

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

99

guladas en dos ncleos listos para la escisin si la masa diferenciada de

esos ncleos es ms relevante que el comn denominador de la qumica
general.
.
De igual manera tambin, cualquiera de las ciencias particulares
que nos ocupan se nos aparecen en estadio ms o menos avanzado de
diferenciacin macro y microscpica. Tal vez sea la economa la que
ha llegado ms lejos en esa faena divisoria, hasta el punto de hacemos
pensar si la masa de conocimientos macroeconmicos acumulados en los
ltimos cincuenta aos no anticipa ya la creacin de una ciencia independiente y separada de la microeconoma. Pero en el caso de las otras
tres la situacin es mucho menos clara, porque el derecho, que inici
hace diecisiete siglos el estrangulamiento de su ncleo en tomo a la
distincin pblico-privada, parece que equivoc el camino; y la politologa y la psicologa social estn dando an sus primeros y dubitativos
pasos, como apuntaremos a continuacin. De todo 10 cual se deduce que
la distincin macro y microadministrativa, en cuanto practicable sobre
un bistema conceptual sincrtico y de segundo grado, est inexorablemente condicionada al acierto y celeridad con que las ciencias sociales
bsicas avancen. hacia la distincin, de acuerdo a Ia peculiaridad de los
cromosomas conceptuales que rigen el desarrollo de cada una. Ese es
el examen en que entraremos de inmediato.
El segundo axioma es el de que el objeto macroscpico de cada
ciencia no se define como suma algebraica de los objetos microscpicos involucrados en su mbito material, ni, recprocamente, se alcanza
el estadio microscpico por desconsolidacin o desagregacin de los valores globales. Y esto es as en la misma medida en que el sistema social general no es la suma de los grupos intermedios que operan en su
seno ni viceversa. Bol concepto de comunidad global se elabora en sociologa con independencia del de ~rupo intermedio y la nocin de sociaIidad general no se deriva de las sociabilidades grupales. LoS' valores
comunitarios o societales del sistema social general son tales como para contener en s mismos - "ex definitione" como anotamos en la cita
de Mayntz- todo lo necesario para el cumplimiento de sus requisitos
funcionales; de modo que en manera alguna requieren apoyarse en la
preexistencia de los valores configuradores del grupo intermedio. De
igual forma es posible entrar a desarrollar directamente el mbito cientfico del grupo intermedio sin hacerlo depender de un conocimiento previo del sistema social general. La macroeconoma no es un agregado de
magnitudes microeconmicas: para estudiar la funci6n de consumo nacional o -la demanda efectiva no necesit Keynes de la teora mcroeconomca del equilibrio del consumidor, ni para elaborar esta ltima requirieron Edgeworth y Pareto plantearse 01 temamaeroecoamco de la funci6n agregada de consumo. La cultura no es un resultante de los valores relevantes en el grupo. intennedio; "los tipos sociales producidos

100

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

por la naci6n son producto, no de la familia ni de ninguna otra institucin particular, sino de la peculiar estructura socio-eultural de la comunidad nacional" (MARTINDALE 1963: 183). Tampoco es la macropoltica una suma de poderes institucionales. Los mbitos macrosc6picos de
cada ciencia nacen y se desarrollan con independencia conceptual de
los microscpicos abarcados por su objeto material, y viceversa: se puede hacer teora pura a nivel del grupo intermedio sin tomar necesariamente en cuenta la dimensi6n nacional o total.
En tercer lugar, los valores macroscpicos, aunque elaborados formalmente con independencia de los microsc6picos, representan posibles
pautas de condicionamiento material sobre estos, de modo que la situaci6n de la balanza de pagos de un determinado pas puede afectar a las
decisiones microecon6micas de consumo, producci6n, distribuci6n y
cambio, las disposiciones legales pueden afectar la autonoma jurdica de
las instituciones, el carcter nacional puede afectar a los comportamientos grupales y el ejercicio del poder gubernamental puede afectar el
ejercicio del poder institucional. Pero - y con esto entramos ya en el
nudo de nuestro tema- ese condicionamiento de los valores macrosc6picos sobre los mcroscpicos no es un condicionamiento epistemol6gicamente impuesto por la naturaleza misma de esas ciencias, sino un condicionamiento material y real, que s610 se da, y que se da necesariamente, en el tipo de comunidad que aqu llamamos nacn-estado sistmico,
es decir, en aquel mbito macrosc6pico en el que existen separadamen-
te y en interacci6n primaria unas instituciones gobernantes y otras gobernadas y en el que por gobernar se entiende afectar, en el mbito de
esa nacin-estado, toda posible decisi6n del gobernado que involucre alguna alcuota de inters pblico.
A partir de este punto se abre la lnea de construccin de una teora poltica y se despliegan las posibilidades de una teora administrativa del gobierno intervencionista, destinada a explicar la funci6n de go
bierno como el condicionamiento ejercido por las macromagnitudes administrativamente relevantes en el mbito de la nacn-estado sobre las
micromagnitudes institucionales de los grupos intermedios gobernados, y
a ordenar las estructuras gubernamentales en armona con esa funcin.
La Teora Administrativa del Gobierno se despliega as en la doble dmensin de 10 estruetural-funcionel por un lado y de 10 pblico-privado
por el otro, y de esa doble raz se nutren las esencias de la teora del
gobierno como teora especial del tronco comn de la administracin sincrtica.
Pero antes de entrar a ese tema de fondo, echemos una ltima mrada a las ciencias sociales particulares para detectar, de entre sus elementos conceptuales, los que tienen di~n8in macro y microadn1iPis
trativa.

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO YDE LA MICROADMINISTRACION

101

A. Carcter nacional y conducta institucional

Empecemos por la psicologa social, porque es, de las cuatro ciencias, la que menos elaborado parece tener un concepto autnomo de la
dicotoma macro-micro. La ventaja de hacerlo as es que, como en este
libro no intentamos pasar revista al modo en que cada ciencia particular ha entendido la distincin a sus propios fines epistemolgicos, sino
decidir qu elementos de los que le son originarios permiten a la Administracin caracterizar un subsistema macroadministrativo y otro microadministrativo, en el caso de la psicologa social no tenemos apenas
que tropezar con preelaboraciones perturbadoras, como en el caso del
derecho, o confirmatorias, como en el de la economa.
En efecto, la psicologa social no parece haber acuado conceptos
diferenciados para categorizar al grupo intermedio como algo diferente
del grupo comunitario total. Conceptos tales como motivacin, actitud,
conducta,percepcin, comunicacin, liderazgo, cohesin, disrupcin, adaptacin, reaccin ante la autoridad, participacin, cooperacin, agresin, etc.,
parecen aplicables en principio a los dos mbitos, de modo que la administracin encuentra aqu un terreno virgen para distribuir categoras
a su antojo .
. Tomaremos por eso, como puntos de referencia, lo que en esta ciencia se llama "carcter nacional" para encajar en l los aspectos administrativamente relevantes de .una macropsicologa social y lo que llamaremos "conducta institucional" como arquetipo administrativo de una
mcropsicologa social. Nos bastar con sealar los dos ncleos diferenciables y el nexo protoplsmico que mantiene la unidad de la ciencia,
dando aqu de pasada el cuidado de examinar los citoplasmas funcionales -econmicos. y polticos- que se polarizan en tomo a ambos ncleos; porque esta ltima .labor ir realizndose por s misma al llegar
la hora de examinar los ncleos de esas ciencias funcionales.
De la nacin como elemento bsico de la teora del gobierno nos
ocuparemos ms adelante con mayor detalle, pues es el mbito comunitario primario a partir del cual iremos formando, por integracin
sistmica, el mbito macroscpico de una ciencia administrativa referenciable empricamente en el mundo actuai, Digamos por ahora, con
MANTINDALE, que "las naciones son las comunidades distintivas del hombre moderno, que tienden a disolver o asimilar las antiguas estructuras
.de la aldea, la tribu y la ciudad como mbitos comunitarios relevantes.
y as como estas comunidades crearon sus tipos sociales distintos, tambin la nacin crea sus tipos nacionales" (1963: 118). Seala HAVES que,
por ms que etimolgicamente"nacin" implique una ascendencia racial comn - "nato" - ,no tiria raza o. estirpe,.biolgica. ni el comn
origen.geogNfcor lo.que da~er a la nacionalidad. sino las fuer
-altu. . e.hUt6rk:...3iy~.' ~te de entre ellas, el lengua

102

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

je y la tradicin: "Una nacin es un grupo cultural. de lenguaje comn

que comparte tradiciones histricas por acumulacin de experiencias religiosas, territoriales, polticas, militares, econmicas y artsticas" (1960).
Pero ahora no nos interesa todava el concepto de nacin "per se", sino
slo asomarnos a l por el balcn gnoseolgico que nos abren la psicologa social y sus ciencias afines.
H1 tema del carcter nacional est sobre el tapete desde MONTESQUIEU como contrapeso al gnero dieciochesco que preconiz una conducta humana racional, universal y iusnaturalista. En un encomiable afn
por mitigar, ya que no romper, esta generalizacin iluminista, Montesquieu seal las diferencias de conducta de los diferentes pueblos y las
atribuy a peculiaridades de clima, religin, legislacin, precedentes, normas morales y costumbres en las que se plasma el "espritu general de
un pueblo" (1748: Libro XIX, Cap. IV). El carcter nacional es un producto de las circunstancias locales y 'DO un destilado metafsico. En una
atingencia especialmente valiosa para nuestro tema central, anota que el
legislador debe ajustarse al "espritu de la Nacin" porque nada se
hace mejor que lo que se hace libremente siguiendo nuestro "genio natural" (ibd.: Cap. V). No menos importante para nuestro objeto, reflexion tambin sobre la imposibilidad o impertinencia de cambiar los
usos y costumbres nacionales por medio del derecho (ibd.: Cap. XIV).
El anlisis del carcter nacional parece haber seguido dos lneas
definidas: una que arranca del prerromanticismo nacionalista alemn y
que se entronca con algunos :enfoques sociolgicos y antropolgicos contemporneos, y otra, nacida dentro de la psicologa social propiamente
dicha y elaborada sobretodo por la doctrina norteamericana.
La primera tiene sus representantes ms caracterizados en Herder
y Hegel. Para HERDER, que escribe al periclitar el Siglo de las Luces,
nacin es "Volk"; pero "Volk" no es simplemente el pueblo de un pas,
sino una entidad metafsica, definida por va de relacin como "lo que"
produce un lenguaje particular, un arte, una cultura, una religin y una
costumbre. Todas estas cosas no son producto de los individuos, sino
manifestaciones del espritu de un pueblo o "Volkgeist". El carcter
nacional imprime su propio sello en el individuo que pertenece a esa
cultura y determina su modo particular de vida (cit. F. BARNARD, 1965).
Lo mismo, pero en trminos ms cientficos, pensaba por la misma poca MLLER (1809) con su concepcin organicista e interdisciplinaria de
la sociedad, en la .que se refunden los elementos polticos, religiosos,
econmicos y morales en la unidad de cultura que es, para l, el estado: "misteriosa reciprocidad de formas de vida" y "fuerza creadora de
la conciencia y el espritu nacional". Para MUer, que adems de economista fue politiclogo, el capital nacional incluye, junto a los bienes
y servicios materiales, los valores heredados de la conciencia histrica
como patrimonio nacional, incluyendo el lenguaje, la capacidad creado-

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

103

ra del pueblo, el nivel tecnolgico y dems componentes culturales, a los

que llamaba "capital espiritual"; con lo que se adelant en siglo y medio - y no fue tomado en serio, por ello, en su poca- al esfuerzo estadstico contemporneo por incluir en las Cuentas Nacionales los productos y disproductos no monetarizables que se reputan cada da ms
estratgicos y esenciales para el desarrollo y el bienestar social. Aos
ms tarde, HOOEL consagr la idea del "genio nacional" que tan hondas consecuencias habra de tener, a escala mundial, un siglo despus,
y donde la reificacin del carcter nacional llega al punto de cobrar
vida propia y convertirse en el sujeto de la Historia: la Historia es el
desarrollo dialctico del genio nacional; "el espritu nacional es un individuo en el decurso de la Historia Universal; los espritus nacionales
aparecen en la Historia y viven ticamente sus constituciones polticas
y las formas de su arte, su religin y su ciencia" (1840: 78-79).
Pero la idea de carcter o alma nacional no es, en modo alguno,
ni una patente alemana ni un producto de la poca romntica, como pretenden algunos autores.. Al morir el siglo describa LE BoN "la raigambre inconsciente y afectiva del alma nacional, formada por sentimientos, intereses, voliciones y maneras de pensar compartidas, por sugestin y por herencia" (1894). "Hoy sabemos -afirman categricamente
ROCHE y STEDMAN - que cada cultura suministra sus propias pautas de
comportamiento, los valores centrales en tomo a los cuales se integra
la sociedad" (1954: 98).
Por eso, suprimiendo la nota reificadora del contexto germnico,
ms propia de sagas de nibelungos que de la investigacin emprica,
es lo cierto que pervive en antropologa la tendencia a entender el carcter nacional como una forma particular de expresar la cultura, propia de un pueblo, o como la parte del comportamiento individual moldeado socialmente (BENEDICT, 1934; FROMM, 1941; MEAD, 1951) y sobre
ello volveremos por ser relevante a nuestro objeto. Porque por esta va
de la cultura enlaza el tema con la lnea, ms acadmica y difcil, de la
psicologa norteamericana, donde el carcter nacional se entiende como
la regularidad y frecuencia de aparicin de rasgos definidos de la personalidad individual. De aqu el concepto de "personalidad modal" de
LINTON (1945), que usa el trmino estadstico de "moda" como la variable ms repetida en una distribucin de frecuencias; o el de "personalidad bsica" de KARDINER (1945; KAROINER Y LINTON, 1939) como estructura de 'la personalidad ms cnsona con los valores predominantes en
el "ethos" de la sociedad.
Segn esta lnea psicolgica, la personalidad bsica son las conformaciones de la personalidad compartidas por la mayora de los miembros de una sociedad como resultado d~ experiencias tempranas comunes, y fuera de las cuales el <Individuo vive "alienado". Los componentes del car6cter nacional son caractersticas durade~ de la personali-

104

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

dad, tales como trazos del carcter, maneras de controlar los impulsos
y los afectos (ERIKSON, 1950), reacciones frente a los tipos de autoridad
(FROMM, 1941), concepciones de s mismo (KARDINER y LINTON, 1939;
RIESMAN, 1950), etc. Sobre estas bases se suele encontrar descripciones y
anlisis del carcter de los distintos pueblos contemporneos (MADARIAGA,
1951; MARTINDALE, 1963) que son a modo de bocetos impresionistas de los
rasgos de cada nacin o grupo histrico. La psicologa social americana
acepta hoy la teora de la personalidad modal, no como referida a la
caracterstica estadsticamente ms frecuente, sino como un racimo de
varias; el rasgo modal nico que se presume tpico de las culturas primitivas da paso a una consideracin multimodal, en la que se supone
que ninguna de las modas aparece en la cultura con un porcentaje mayor del 60 a 70 por ciento de la poblacin, pero capaces, entre todas, de
dar cuenta adecuada del conjunto y permitir la tipificacin de subculturas (regiones, clases sociales, castas, ocupaciones, etc.) por predominio
relativo de alguna de las modas sobre las dems (INKELES y LEVINSON,
1954: 34).
Nos importa destacar que, tanto en su dimensin antropolgca como en la psicolgica, los rasgos que se consideran definitorios del carcter nacional no describen comportamientos, sino que son abstracciones de nivel muy agregado, de las que pueden derivarse multitud de
formas concretas de conducta. S610 cabe inducirlas de la observacin
reiterada de situaciones especficas para deducir luego de ellas los varios comportamientos reiterados que definen la accin.
Por el contrario, la que parece ser nota caracterstica de laconducta institucional como categora relevante de la micropsicologa es la
existencia de motivaciones especficas, dependientes de la situacin en
que se halla el sujeto y que son ms variables que los trazos duraderos de la personalidad bsica. Si el carcter nacional se construye a base de rasgos que denotan instintos, hbitos, emociones o sentimientos, la
conducta institucional depende de las actitudes, entendidas como tendencias o disposiciones hacia ciertos tipos de reacciones, esto es, como tendencias a la acci6n dotadas de direcconalidad, Como lo expresa Mac Iver,
la actitud es un estado de conciencia respecto a un objeto de inters, y
las asociaciones se desarrollan como medios o formas de conseguir unos
intereses especficos (MAC IVER y PAGE, 1959: 24-27, 222,458). El carcter nacional, por ser, como dice MADARIAGA, "un hecho de la naturaleza",
( 1951: 226) comporta un sentido pasivo de conjunto de caractersticas
existentes en la comunidad que corresponde al investigador detectar, medir y evaluar para inferir de ellas el carcter de un pueblo; en la' conducta institucional, en cambio, no se toma en cuenta la frecuencia con
que aparecen esos rasgos, sino su exigencia por parte de las organizaciones. La conducta social es, en este segundo sentido, el. conjunte>. de
caractersticas que orientan la accin individual ,~ra confortnarse.auB

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRAClON

105

"deber ser" requerido por el medio (disciplina, orden, puntualidad, dedicacin) . Los trminos psicolgicos relevantes son aqu los de afiliacin, sumisin, prestigio, favoritismo, conformismo, contemporizacin, re
presalia, retribucin, espritu de cuerpo, responsabilidad, estmulo y reaccin. Aplicando una de las "variables de pauta", o "variables-patrn" de
Parsons (PARSONS y SHILS, 1951) resultara que, mientras el carcter nacional tiene una orientacin hacia el inters colectivo, la conducta institucional es autoorientada hacia la gratificacin personal -10 que incluye, por supuesto, cualquier inters altruista que el sujeto haga suyocon lo que reaparece aqu la distincin entre el inters pblico de la
primera y el privado de la segunda. El carcter nacional se arma sobre precipitados del idealismo, romanticismo y nominalismo; la conducta institucional sobre los del materialismo, racionalismo y realismo.
A 'la cultura nacional se pertenece por entero: una cultura es una
totalidad y el hombre est indisolublemente unido a ella porque, como
deca Margaret Mead, "somos nuestra propia cultura" (cit. DUFRENNE,
1959), Y una nacin es "un modo integral de ser hombre" (ORTEGA 1949:
66). Pero el hombre no "es" el grupo intermedio, sino que "est" simplemente en l y puede estar fragmentariamente en muchos de ellos,
llevando a cada uno, relativa y seectivamente, un fragmento tpico de
su personalidad, regulado por intereses peculiares e incorporado en una
actitud tambin contingente. La pertenencia a la comunidad global, por
corresponder a esos senos profundos de la personalidad bsica, duerme bajo los rescoldos de los intereses institucionales y slo despierta,
abruptamente, frente a la amenaza de los cambios de sistema. De contrario, los intereses institucionales son motiles y dinamizan endgenamente el grupo. El carcter nacional es carismtico, natural, espontneo; ~a
conducta microadministrativa pragmtica, mensurable, calibrada y gerenciable, La nacin, dice AYALA, "es el crculo dentro del cual se organizan
los principies espirituales que configuran y prestan sentido a la existencia humana en el presente. A la comunidad nacional se remiten los
rasgos fundamentales del carcter, la definicin decisiva de la personalidad histrica, la actitud cardinal frente al mundo; de ella se hace razn de vida o muerte porque a ella se vincula la posicin frente al destino" (1947: 387). En el otro polo, para VROOM, la actitud del individuo
hacia su rol institucional depende de sus logros ("outcomes") en ella:
remuneracin, status, aceptacin y poder. El estudio de este autor revela correlaciones positivas y negativas entre cuatro variables relacionadas con los logros -10 que el individuo espera obtener de la situacin, 10 que realmente obtiene, 10 que obtienen los dems, y la satisfaccin o repulsa que esosJogros le proporcionan - y la probabilidad de
que, en vista de todo ello, decida pennanecer o irse de 'la institucin.
(1954:.208). Con la ~orieatacinpragNtu:a formulan KATZ y KAHN
las bases .psic(11iqtS \~.dlninistJ:ativa: en trminos de

106

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

"requerimientos de conducta". Tabulan las pautas del comportamiento

requerido para lograr el "funcionamiento eficaz" de la entidad, las motivaciones capaces de inducirlo y las condiciones y consecuencia de su
operacin (1966: Cap. 12).
En un trabajo en que pasa revista a medio siglo de pensamiento
sobre la materia, ha aislado MANN (1959) las siete caractersticas de
la personalidad que se consideran relevantes para el comportamiento
institucional porque determinan la eficacia de su accin - inteligencia,
grado de adaptabilidad, extroversin, control, virilidad, conservatismo y
comunicacin interpersonal- junto con otras siete pautas de comportamiento relevante dentro del grupo -liderazgo, popularidad, ndice de
actividad total, actividad especializada, actividad emocional y conformismo.
Del estudio estadstico resulta, por ejemplo, un alto nivel de correlacin
entre inteligencia, adaptabilidad y extroversin con el Iiderazgo y con los
ndices de actividad desarrollada. Todo el estudio est centrado en determinar qu condiciones de Ia personalidad son las ms idneas para el logro de los fines grupales.
Pero, adems, el grupo intermedio, a diferencia de la nacin, no
es un agregado de individuos que forman una cultura, ni una clase de
mdividuos de caractersticas similares - edad, color o religin- que
pueden formar una subcultura (ASCH, 1952: 259-260) sino un verdadero sistema social definido por la interaccin activa de sus miembros
(LEWIN, 1939) y constituido para satisfacer objetivos individuales de cada uno a costa de la cooperacin de los dems (CATTELL, 1953: 16-20). En
expresin de PROSHANSKY y SEIDENBERG "un grupo social es el compuesto por dos o ms individuos que comparten una esfera de normas, creencias y valores en la consecucin de un determinado fin y estn en relacin mutua, explcita o implcita, de modo que la conducta de cada uno
acarrea consecuencias para el resto. El grupo intermedio es un grupo
funcional definido por la existencia de sus fines y es esta funcionalidad
la que determina la interaccin recproca" (1965: 377). En Ia nacin, en
cambio, no hay fin especfico, ni influencia recproca, ni "outcomes", ni
1 acionalidad para abandonarla cuando se torna negativa la relacin costo-beneficio de la afiliacin: el carcter nacional depende de variables
que estn ms all de toda opcin racional.
La esfera microadministrativa es, para la psicologa social, una "situaci6n", donde el comportamiento del individuo se supone siempre motivado, y el papel de la gerencia consiste en prever y amoldar estas situaciones para ponerlas bajo control. Para el gerente, el carcter nacional es slo una referencia o dato objetivo con el que tiene que contar - una circunstancia relevante-, sin programar su posible modificacin. Si todo grupo impone exigencias a sus miembros (SOROKIN, 1947), !a
institucin administrativa representa un caso extremo..de compulsin debido a la especializacin de funciones, coordinacin formal, jerarqua grao

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

107

duada, neutralidad afectiva, despersonalizacin y regulacin de la accin

(MOORE, 1962; T. G.: 152-154). Ya hemos indicado hasta qu punto la teora moderna de 'la administracin ha de considerar las desviaciones de
esas conductas pautadas como elementos endgenos de la administracin
mstitucional (T. G.: 154-162) y como vinculables a las caractersticas modales del sistema social general (MooRE, 1954).
Este es, precisamente, el gran reto que tiene por delante la teora
administrativa en su faena de hurgar en la epistemologa de la psicologa social: descubrir esas vinculaciones entre las conductas microadministrativas, que es misin de la gerencia mantener bajo control, y las caractersticas modales o rasgos de la personalidad bsica de la comunidad donde opera la entidad, para poder discernir 10 permanente, idiosncrtico y caracterstico de esos comportamientos y procurar amoldar,
en lugar de torcer, las conductas administrativas que de ellas se derivan. Si .el espaol es orgulloso y perezoso por herencia cultural, como desde Montesquieu se viene repitiendo, la organizacin formal en
esa nacin no debera pautar rgidamente la puntualidad, el trabajo a
destajo o la sumisin, sino la participacin en la toma de decisiones, la
utilizacin efectiva de la red de comunicaciones o la delegacin de autoridad. En esta lnea ha trabajado CROZIER (1963) en su estudio de la burocracia francesa, donde descubre, como rasgos 'caractersticos, la centralizacin de las decisiones y la falta de comunicacin entre los distintos niveles jerrquicos y vincula esta conducta administrativa al carcter retrado del alma francesa.
La politologa aporta aqu un hilo de pensamiento que resultar fundamental para lo que ms adelante se diga sobre la retroalimentacin
del sistema poltico. Al tratar el tema de la opinin pblica, anotan los
autores que la cultura de cada pueblo se explica por sus actitudes bsicas e irracionales hacia los valores ms profundos. de la vida social - familia, autoridad, sexo, etc.-, pero que, flotando en la superficie de esos
valores profundos, invariables y generalizados, estn los temas epiteliales que son materia de "opinin pblica" -preferencia por un candidato o por un tipo de automvil o de deporte - y que son suceptibles de
variacin por la moda. la influencia y la propaganda. Esta opinin pblica se organiza, y es slo a travs de la organizacin que realmente
se puede decir que tiene existencia significativa porque acta a travs
de los grupos que la representan. Mientras la cultura existe en los senos profundos de la colectividad toda como masa irracional, los distintos grupos de inters opinan sobre temas especficos que comprometen
los intereses que les son propios; y esa opinin, cambiante y fluida, se
puede influir por los medios de comunicacin de masas y conocer, en
cada momento, por muestreo. Opinin pblica no es, pues, la opinin de
la mayora en el sentido rousoniano de la "voluntad general" - porque
hay muchos pblicos y. muchl opiniones-, sino la opinin de un grupo

108

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

-porque "pblico" es aqu sinnimo de grupo- que dedica su atencin

a un tema concreto y toma una posicin interesada al respecto. La opinion pblica es ~l agregado de opiniones relevantes sobre un tema conaeta que mantienen los individuos que componen el grupo, y no todas
las opiniones que esos individuos puedan tener sobre cualesquiera otros
asuntos. Hay as tantos "pblicos" como asuntos controvertidos, y cada
miembro del grupo mantiene sus puntos de vista en potencial conflicto
con los dems, lo que no ocurre con las creencias fundamentales sobre
las que existe un consenso generalizado (TRuMAN. 1951: Cap. VI; ROCHE
y STEDMAN, 1954: Cap. 4; CORRY y. ABRAHAM, 1964: Cap, X).
La cultura nacional puede entenderse, en fin, como un sistema holstico esencial en el que los valores o ideologas que vienen a caracterizarla estn en relacin directa con las vivencias, motivaciones, formas
de expresin y pautas de organizacin y cohesin que forman la 'psicologa grupal de las instituciones administrativas -la "sintalidad", como
la llama CATTELL (1953), o manera de reaccionar unitariamente el grupo frente al medio- mantenindose la naturaleza de ambos niveles, no
ya diferenciada, sino incluso, contradictoria. La dialctica de todo sistema holstico esencial consiste precisamente en esa perpetua coatraposicin
entre el todo y las partes, ambos dueos de su propia esencia y obligados a un proceso continuo de friccin, conflicto, negociacin y compromiso para mantener la unidad del sistema. Ello es tanto ms actual
en nuestro tiempo cuanto que, como dice MAYNTZ al abrir su libro (1963),
la sociedad contempornea se caracteriza por la proliferacin de las
instituciones administrativas que la pueblan.
En consecuencia, tan relevante es para la teora, administrativa el
mbito de la psicologa institucional como el de la nacional; y corresponde a la unicidad epistemolgica de la psicologa social identificar los
elementos seeros que operan en ambos subsistemas y los criterios de
su interrelacin. Pertenece al ncleo estructural de esta ciencia explicar el diferente comportamiento que asume o lenguaje que utiliza el
mismo individuo cuando se inserta en diferentes instituciones administrativas - obrero, feligrs o socio cooperativo - y cuando se incorpora
a los valores patriticos o histricos de la nacin. Es parte de ese objeto cientfico el descifrar, por ejemplo, por qu las simpatas o animadversiones que van ligadas a la insercin en el grupo intermedio pueden
cambiar diametralmente de signo en el mbito nacional. El conflicto obrero-patronal al nivel empresarial puede desvanecerse por entero bajo
los smbolos de la defensa nacional; y recprocamente, la unidad nacional puede peligrar por la primacia de valores religiosos, clasistas o
estamentales sobre los valores comunitarios.
Todo este panorama, el inmediato de las conductas administrativas
y el horizonte macroadministrativo en que se insertan, constituye, diferenciada y asociadamente, el subsistema admS1$trativo de la- psicologta

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

109

social o, lo que es lo mismo, el subsistema psicolgico de la administranon. Pero tan importante como mantener la unidad de todo el ncleo
cientfico es perfilar la diferenciacin entre los elementos psicolgicos
que caen bajo el control de la gerencia y los que pertenecen, como dato
o parmetro macroscpico, al ambiente relevante de la institucin.

B. Derecho macro y microadministrativo

El ncleo estructural de la ciencia jurdica es el exoesqueleto de
la antropologa y psicologa social que acabamos de examinar. Recordando la anterior cita de Ayala, el derecho reviste, fija, endurece y perfila la realidad social, consolidando el orden establecido de esas relaciones sociales. Esta idea de endurecimiento, queratinizacin, rigidizacin
y acotamiento de la turbulencia de los valores culturales para reducirlos a' un contenido preciso, mensurable y operable - administrable - es
bsico para la construccin de una administracin sincrtica,
El revestimiento del derecho se pliega a los contornos de la cultura subyacente e interacta con ella, formando la totalidad de la estructura administrativa. El mbito (t) de Ia Figura 1 representa la interaccin de los ncleos estructurales jurdico y psicolgico-social, elaborados por las teoras puras de ambas ciencias y que slo elcanzan dimensin administrativa cuando el sistema de normas positivas influye en,
y es influido por, el sistema de valores culturales y motivaciones vigentes en los mbitos sociales.
Un exoesqueleto no es una coraza, armadura ro cota de mallas do
tada de identidad separada del cuerpo que la viste, sino un elemento
estructural ms del ser vivo, en ntima dependencia con los dems elementos estructurales y funcionales del sistema. La teora pura del derecho de Kelsen, aislada en ,la esplendidez lgica de cualquier ncleo
de teora pura, se qued en simple armadura y se gan la censura de
ORTEGA cuando le espet que "el derecho no se funda en algo a su vez
jurdico... sino en cierta situacin total de la vida humana colectiva. El
derecho es funcin de la vida toda de un pueblo y desde sta hay que
entenderlo, tanto en su conjunto como en cada una de sus instituciones"
(1948-49: 215-216). Por el derecho la nacin se convierte en estado, la
comunidad natura1 en sociedad organizada, la "Gemeinscheft" en "Gesellschaft" y el grupo intermedio se institucionaliza. El derecho desprovisto
de vigencia social es ropaje cortado en serie, y el sistema de normas
contrario a los valores culturales es camisa de fuerza que acaba en fractura del continente o del contenido o en inmovilidad forzosa de la vida
social. La eficacia del derecho radica, como diceJELLlNEK, en que a las
relacines. de hecho se adhier.a ...... fuerza normativa que produzca en
los .'gobemados .la 'convicci6IJ.fO~to de que esas relaCiones de

110

EL SISTEMA GUBERNAM2NTAL

hecho deben ser reconocidas como relaciones jurdicas; en ausencia de

esa conviccin el ordenamiento de hecho no es jurdico y solo puede mantenerse por la fuerza, 10 que a la larga resulta imposible (1900: 341342). Con slo una teora pura del derecho no puede construirse la estructura 'Cientfica de la administracin.
Pero tampoco puede intentarse en su ausencia, Ninguno de los postulados de nuestra teora sincrtica puede sostenerse a espaldas de una
teora general del derecho en la que la ciencia administrativa cumpla
su protomisin de seleccionar, con sus propios criterios gnoseolgicos,
los elementos jurdicos que precisa para autoconstruirse con ellos sin
alterar las esencias mismas con que esos conceptos han sido construdos en su casa solariega (T. G.: 69-70). Para poder realizar cientficamente esa seleccin, la administracin ha de tener siempre, como leIn de fondo, el sistema cientfico completo, que, por 10 que hace a la
construccin progresiva del jurdico, se define as por CASTRO: "En las
distintas pocas los juristas han empleado con preferencia ciertos conceptos; los institucionalistas, los de persona, cosa y accin; los pandeetistas aportan el de negocio jurdico; el positivismo, los hechos jurdicos;
la escuela histrica, la relacin jurdica; el individualismo, el derecho
subjetivo, Cada uno de eUos sirve para destacar un aspecto parcial de
la realidad jurdica, pero seguramente, no puede lograrse una visin
total mientras no se observe su mutua interdependencia" (1942: 614).
Desgraciadamente este principio del respeto de la administracin
por las construcciones originarias de los elementos monodisciplinarios
en el vientre de sus ciencias madres no siempre es posible, porque a veces estn tan oscurecidos en esas teoras y doctrinas que la propia administracin ha de echar su cuarto a espadas y optar por un sentido
claro, preciso y terminante, que elimine ambigedades an a costa de
violentar un amplio consenso de interpretaciones diferentes o antitticas. Tal ocurre en el caso del derecho con algunos de los conceptos ms
importantes para la administracin, como pueden ser la distincin pi..blico-privada, cuyo examen hemos pospuesto, Q el concepto de estado
que necesariamente hemos de abordar aqu, adems de con otras figuras generales del derecho que resultan restringidas o equvocas cuando entran a formar parte del Uamado Derecho Administrativo -con maysculas - del que ya dijimos que poco tiene que ver con 10 que aqu
llamamos derecho de la administracin o subsistema jurdico de la ad.
ministracin (T. G.: 59, 144).
Esta teora administrativa postula un concepto de estado que ya ha
sido brevemente enunciado (T. G.: 125, 162, 163, 214) Y que ser desplegado en pginas ulteriores y completado en el prximo tomo; pero
sus contornos .fundamentales sern fijados de inmediato, con materiales puramente jurdicos y sin escamotear el tema del campo del derecho. Solo a partir de esa elaboracin podrn validarse las, ulteriores

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

111

implicaciones interdisciplinarias de una teora administrativa del gobierno. Pero procedamos con orden en la concatenacin de estos principios.
Hemos dicho que, del conjunto de elementos que pueden formar
el ntegro del derecho como sistema cientfico, slo una parte tiene relevancia administrativa, configurando con ella el subsistema jurdico de
la administracin. El primer fraccionamiento selectivo es el del derecho positiv, pues solo ste o, ms bien, una parte del mismo, es administrativamente utilizable; con lo que, en una primera aproximacin, slo es derecho administrativo una parte del ordenamiento jurdico, esto
es, una parte del sistema de normas formalmente vigente en una comunidad histrica. Ese ordenamiento, reificable como conjunto de disposiciones con vocacin sistmica, es "una cosa" con un origen y un destino: un producto real de las instituciones administrativas, que tiene por
objeto esa funcin de revestimiento y endurecimiento de la vida social
que es la esencia de toda organizacin formal. El fin del derecho es
estatuir un orden social, facilitar el control social (DAVIS, 1962).
Ese orden estatuido por el derecho no es, por tanto, el derecho
mismo; ni siquiera es su inevitable consecuencia, puesto que est ya
postulado el requisito previo de una conformacin de las normas a los
valores culturales para que exista el orden. El ordenamiento formal
es solo un prerrequisito o condicin necesaria, pero no suficiente, del
orden social.
Llamamos macroderecho al ordenamiento jurdico capaz de crear
un orden social a escala de cada comunidad histrica nacional y a ese
orden le llamamos estado: estado es el orden macrojurdico de la nacin, un autntico producto del derecho socialmente vlido a escala nacional, un concepto insoslayablemente jurdico porque participa de la
misma esencia del derecho que 10 engendra en una raatriz nacional. El
estado como destilacin especulativa es esencialmente jurdico y como
construccin emprica res un Estado-Nacin hijo de sangre de los usos
fuertes y dbiles vigentes en una sociedad; vale decir, de los ncleos
estructurales que se combinan en el recinto (t) de la Figura 1.
De aqu se sigue que el estado no es el derecho, como quiso Kelsen,
sino criatura, consecuencia o precipitado del macroderecho. Bien dice
ROMANO que "mientras se puede llegar perfectamente al concepto del
derecho sin recurrir al de Estado, no es posible, por el contrario, definir al Estado sin recurrir al concepto de derecho" (1918: 212).
Ahora bien, si el estado es un orden impuesto por el derecho positivo, este ltimo es, a su vez, un producto de las instituciones administrativas cuyo fin es gobernar a la nacin. El macroderecho es el producto de la funcin de gobierno; como el estado lo es del macroderecho; y el gobierno es una institucin administrativa persollificada, un
ente jurdic<> creado, asu vez, por el derecho que l mismo produce.
Gobierno estdo y macroderecho viven en perpetua relacin sistmica

112

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

de recreacin mutua, y se llama, con dudosa precisin, "Estado de Derecho" a la situacin de equilibrio jurdico-poltico en que la institucin
gobernante autocontrola su poder sujetndolo al mismo ordenamiento
por ella creado. Esta es la condicin fundamental de existencia, no ya.
solo del sistema jurdico, sino del poltico que en l se enmarca y referencia: la existencia de un Estado de Derecho, entendido, no en el sentido inoperante y ficticio de un mandato impuesto desde fuera al mandatario gubernamental por la supuesta voluntad soberana del pueblo,
sino en el de la eliminacin de la c1asula "legibus solutum" por autolimitacin del gobernante soberano. Esta es, por ejemplo, la tesis de
STAMMLER para quien lo que legitima al derecho y 10 diferencia del poder arbitrario no es ni la fuerza, ni el consenso, ni la participacin de
los gobernados, sino el autosometimiento del gobernante a las normas
que l mismo crea. Lo que no significa - sigue diciendo ese autor en
un inciso de crucial importancia para lo que nos entretendr en el siguiente volmen de este libro - que el contenido de las normas con que
el gobierno se autoobliga sea el mismo que se impone a los gobernados,
sino la formal vinculacin de ambos en el mismo ordenamiento unitario (1886: 430).
Esa condicin de "cierre" del sistema jurdico-poltico es, justamente, lo que convierte un simple rgimen de poder en un sistema vivo: el
milagroso sometimiento del microderecho gubernamental al macroderecho que l mismo genera. Que se trata de un verdadero milagro, como
lo es la vida misma, lo dice textualmente WEIL: "Milagrosamente nacido, el Derecho Administrativo subsiste gracias a un prodigio diariamente renovado. No solamente no existe fuerza capaz de obligar materialmente al gobierno a someterse a la norma jurdica y a la sentencia del
juez, sino que, adems, el Estado puede, al menos 00 teora, poner fin
en el momento que lo desee a la autolimitacin que consiente" (1964:
19). (Notemos, por lo dems, el eufemismo de este autor al decir que
eso puede ocurrir "al menos en teora", porque en teora es donde puede ser, y de hecho lo es, ms discutible; donde realmente ocurre "al
menos" es en la prctica).
Porque, en efecto, cuando el gobierno pone arbitrariamente fin a esa
autolimitacin rompe las fuerzas homeostticas del sistema y lo mata,
literalmente, como sistema vivo; la vida poltica solo puede subsistir entonces mediante mecanismos artificiales como el terror o la fuerza fsica que no son fuerzas endgenas, sino importadas, del sistema, como
luego se dir.
Por eso la existencia del sistema depende de la precisin con que
se distingan los dos subsistemas jurdicos, el macro y el microderecho
gubernamental, para dejar en claro cundo, cmo y por qu se -somete
el segundo al primero. Esa exploracin corresponde al voluIDeupr-

AMBITO CIENTIFlCO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

113

ximo, quedndonos aqu' en la etapa previa de esclarecer lo que deba

entenderse por macro y por microderecho.
Llamamos microderecho al ordenamiento jurdico producido por cualquier institucin administrativa para ordenar internamente su vida - fines, medios, competencias, jerarquas, procesos, comportamientos, mani-:
festaciones de poder y toma de decisiones- es decir, para crear su propio orden asociativo o asociacionista grupal a escala microsociolgica, y a
ese orden lo llamamos organizacin formal. La organizacin estatuida
y reglamentada formalmente es el orden microjurdico del grupo intermedio capaz de autoadministrarse, y que lo es precisamente por virtud de
esa autonoma propia de toda persona reconocida como tal por el maerodereeho (T. G.: 138, 143-144): un autntico producto del derecho socialmente vlido a la escala grupal de la sociabilidad del grupo intermedio, y un concepto tan esencialmente jurdico dentro de los lmites
de la frontera (b) de la Figura 1 como lo es el estado en los lmites nacionales de la frontera (e). De aqu se sigue que la organizacin formal de la entidad tampoco puede identificarse con el microderecho, sino
que es el resultado' de aplicar el ordenamiento jardco que la institucin
misma ha creado - adems de, como enseguida diremos, el macrodereeho relevante - a la estructuracin de las funciones del grupo intermedio. Menos "aun' podr identificarse la institucin administrativa con,
el ordenamiento jurdico, como lo quiso Romano, puesto que el ordenamiento es slo la parte monodisciplinaria - el subsistema jurdico - del
todo institucional sincrtico.
Tal vez sea del caso repetir aqu uno de los postulados bsicos del
anlisis sistmico, que es el mismo del huevo y 'la gallina: los sistemas no
representan relaciones lineales y concatenadas de causa a efecto, sino
interaccin simultnea de elementos en perpetuo estado dinmico de interaccin y modificacin recproca. Para el pensamiento sistmico no tiene sentido buscar linearidades genticas, sino detectar emprica o especulativamente relaciones actuales de interdependencia. En la construccin terica del sistema solar nos importa solo conocer las fuerzas, vectores, masas, velocidades, polos de atraccin y esferas de influencia de
unos cuantos cuerpos celestes definidos como endgenos del sistema, y
no el indagar el origen, desarrollo histrico y evolucin de esos astros:
esas investigaciones genticas las deja el astrnomo en manos de la geologa, la qumica o la teologa. La investigacin 'Sistmica descubre el
sistema cuando encuentra un conjunto de elementos operando interre..laconadamente en un mbito acotado por UD frontera de porosidad variable, y no necesita ir a buscar explicaciones metafsicas de por qu
esos elementos estn ahf, quin engendra a quin. y cul es' "la ltima
razn de que cada uno de ellos sea eomo es. Lo que nos toca' \~xplicar
es el hecho real dequelO$~108 jurdicos dependen \ de las
irtstitucienesque brfabricaD y;;....... _,de aquellos que las en-

114

EL SISTEMA GUBERNA.\lENTAL

durecen y perfilan, segn el eterno estructurarse, desestructurarse y reestructurarse de toda estructura al entrar en interacci6n con la funcin.
As de simple, vulgar y tautol6gico es el asunto y no necesitamos ir ms
lejos, ni remontarnos a buscar ningn principio metafsico, para armar una teora pura, validable empricamente, de la administraci6n gubernamental.
Quedamos en que el objeto del derecho es, pura y simplemente, formalizar la organizaci6n social, demostraci6n a la que atto Gierke dedic6 su vida. Lo principal que a ello aadimos es la necesidad de separar
la organizaci6n o estructura formal del mbito macro y del microadmnstratvo, para llamar estado a la primera y organizaci6n institucional a la segunda; y quede claro que la cuesti6n de los nombres es por
ahora solo eso y que creemos que nada sufrira nuestro razonamiento
si a tales 6rdenes sociales los llamsemos de cualquier otra manera.
Sigamos, pues, tomando por ahora a beneficio de inventario el por qu
llamamos estado al orden macrojurdico, y quede ello, de momento, en
simple opci6n terminol6gica hasta que llegue la hora de explicar por
qu es preferible llamar estado a una macroestructura jurdica que dejar que el vocablo contine haciendo de las suyas a escala multidsciplinana, como hasta ahora viene por desgracia sucediendo. En el pr6ximo torno ser abordado el asunto al plantear ntegramente el tema final de la llamada Administraci6n Pblica.
El fin del orden macrosocial es condicionar los ordenamientos microsociales en salvaguardia del inters de la comunidad general y en
retroalimentaci6n con el 6rden aut6nomamente creado por esos intereses particulares. Esa influencia recproca del mbito social general y de
sus microcosmos componentes es la que genera la integridad del sistema jurdico-positivo y la posibilidad de separar, dentro de esa unidad
sistmica, los subsistemas macro y microscpico del derecho.
Macroderecho es el ordenamiento jurdico o sistema de normas producido por las instituciones gobernantes para crear, reconocer. modificar, suspender. encauzar, anular o privilegiar derechos subjetivos, esto
es, para delimitar. por razones de inters comunitario o nacional. el
rea de los intereses y valores personales jurdicamente protegibles; y
microderecho es la expresin autnoma y vinculatoria de esos intereses y valores personales cuando alcanzan - igual que el macroderechorango sistmico por integracin holstica de las diversas formas y contenidos de la expresin de voluntad del sujeto. Derecho meroadmnstrativo es entonces el (sub) sistema de normas destinadas a estereotipar
la actividad institucional en unosm6dulos de conducta. unas pautas de
organizacin y decisin y unas funcione. econmicas y tecnolgicasestatuidas por la gerencia para optimizar la gestin institucional; y derecho macroadministrativo es el (sub) Jistema de normas destinado . aCOD-

AMBITO CIBNTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

115

dicionar esos m6dulos, pautas y opciones estatutarias por razones de

inters pblico.
El derecho macroadministrativo cubre, en consecuencia, toda posible
emisi6n de normas al servicio de la funcin de gobierno. Aun eludiendo por ahora el relacionarlo con una u otra manera de entender el derecho pblico, es obvio que el macroderecho abarca por igual tipos de
normas que convencionalmente se distinguen como jurdico-pblicas y jurdico-privadas: tan macrojurdica es la norma de derecho penal que
tipifica el delito de malversaci6n como la del derecho mercantil que
fija las. caractersticas y requisitos de la sociedad comanditaria, la del
derecho civil que define la servidumbre de luces y vistas o la del derecho constitucional que seala los derechos y deberes de la nacionalidad. En cualquiera de esos casos el gobernado queda sujeto, en el ejercicio de su autonoma, al condicionamiento ex6geno que le impone un
ordenamiento gubernamental en raz6n a una pretendida salvaguardia
de intereses comunitarios..
El macroderecho no solo intersecta el plano de la distinci6n convencional entre 10 pblico y lo privado, sino tambin el de las jerarquas
y tipologas formales de .Ia norma. Tan macroderecho es la ley como
el reglamento, el decreto como la resoluci6n ministerial, el bando de
la alcalda como la carta constitucional, el ukase, la ley parlamentaria
o la sentencia judicial, cuando cualquiera de ellas es vehculo portador
de un condicionamiento gubernamental; de la misma manera, cualquiera de esas normas puede ser microadministrativa cuando su objeto es
la regulaci6n interna de las mismas entidades, pblicas o privadas, que
las promulgan. Macroderecho es un reglamento de trnsito, una ley
de minera, una condena criminal, una resoluci6n ministerial iniciando
una campaa de vacunacin de la poblacin, las disposiciones constitucionales sobre limitaciones al derecho de propiedad, las ordenanzas municipales indicando las responsabilidades de los vecinos en materia de
limpieza pblica o el decreto que modifica un plan oficial de estudios,
porque todos ellos son medidas de gobierno destinadas a influir las decisiones de los gobernados. Microderecho, en cambio, es una ley de carrera pblica, un reglamento de oposiciones a ingreso en el cuerpo tc. nico de aduanas, los preceptos constitucionales sobre las competencias
de cada cmara legislativa, la ~ey de presupuesto, la aprobacin de las
cuentas pblicas, el reglamento de organizaci6n interna de un ministerio, la planta clasificada de cargos de una empresa, los reglamentos internos de funcionamiento de una cmara de diputados, los provedos judiciales decidiendo la ampliacin de una prueba, el reglamento de un
colegio particular, los estatutos de una ~iedad de responsabilidad limitada. la ley decontabiliclad guberrwnental y cualesquiera otras aormas destiJladas a,,;~to la organizacin, funciones y pro.fI()$ 'de.;enticl.'.......
p61icas. opMadas.
8UI r-

ti-.

o.

116

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

ganos desconcentrados funcional o territorialmente, por decisin autnoma de los rganos gerenciales de la institucin. Porque el Gobierno, en
cuanto institucin administrativa, tiene tambin una gerencia :encargada
de optimizar la relacin insumo-producto gubernamental dentro de su
propia esfera de autonoma, y para ello construye un microordenamiento "ad hoc", compuesto de normas de distinta factura, rango o grado
de obligatoriedad, pero todas ellas microadministrativas; todas las cuales nada tienen que ver a "su vez - como no sea la inoportuna y perturbadora igualdad de nombre- con las normas de gobierno de la comu
nidad nacional que el Gobierno produce como resultado, "output" o razn de ser de su existencia para gobernar a la comunidad nacional o
local. De entre todas las posibles fuentes de confusin del panorama
jurdico no hay quizs una ms grave que la generalizada de elaborar
conceptos unitarios de ley, de decreto, de reglamento o de decisin judicial, sin parar mientes en que la igualdad de la forma escamotea la
radical diferencia de fondo que separa el normar hacia afuera la accin de los gobernados y el autonormar, hacia adentro, la propia accin microadministrativa (T. G.: 142-143).
El d.. que esto llegase a entenderse as el Derecho Administrativo se habra librado de buena parte de las perfrasis, circunloquios y
anemias que hacen de l la ms errtica, impredecible y aleatoria de
todas las ramas del derecho. Pero esto es materia aparte que se queda para el libro subsiguiente.
El derecho microadministrativo es el ordenamiento jurdico del grupo intermedio institucionalizado. Deca ROSMINI, adelantndose en casi un
siglo a Santi Romano, que "todo posible grupo social tiene su derecho
particular" (1841-43, 11: 10); Y desde la atalaya de su riguroso idealismo, vea DILTHEY como "en la sociedad organizada, adems del Estado forman y mantienen tambin un derecho otras voluntades colectivas" (1883: 140); de donde, como repite Salvatore ROMANO condensando
la teora instituciona1ista de. su padre, "hay tantos ordenamientos jurdicos como instituciones" (1955: 255).
Todo grupo intermedio exuda sus propias reglas de juego y precisamente uno de los requisitos. de su institucionalizaci6n consiste en que
esas normas alcancen rigor sistmico; porque si todo grupo precisa de
un repertorio normativo, la marcha progresiva hacia su institucionalizacin exige, por 10 que al aspecto jurdico se refiere, el que esas normas interactuen holsticamente en la generacin de un sistema. A esta misma conclusi6n llega GIANNINI cuando entiende que todo ordenamiento jurdico supone una pluralidad de personas, una normaci6n propia embebida en un sistema integral de normas y una organizacin que
disea roles y competencias (1958). Todo ordenamiento jurdico nace
de un preexistente embrin de organizacin social, pero es preesamente ese ordenamiento el que consolida a la organizaci6n mi$ma. el que

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y .DE LA MICROADMINISTRACJON

117

la institucionaliza (MIELE, 1945). Al formarse el grupo -dice ZNANIECKI

- las actividades que lo convierten en un producto cultural son actos espontneos de individuos en cooperacin voluntaria. Pero cuando
est ya formado y sus creadores se convierten en miembros, esas actividades vienen a quedar normativamente estandardizadas y sistematizadas" (1939: 809). Cuando afirma GIERKE que toda comunidad orgnica es capaz de producir derecho est indicando que todo grupo intermedio tiene la potencialidad de generar u: verdadero sistema microjurdico y que cuando esa comunidad realmente 10 genera es un sujeto
del derecho. "Las corporaciones proporcionan el marco en el que se
definen y ponen en vigor los aspectos jurdicos de las relaciones sociales" (M. G. SMITH, 1966: 184).
Esta es la voz de LEGAZ reconociendo la existencia del microderecho: "La realidad normativa de la leyes solo un sector del derecho y
son problemas distintos el de quien tiene la facultad de establecer leyes (macroderecho) por poseer 10 que llamaba Surez la "potestas gubernativa" y el de cuales son los grupos sociales que viven en la forma social de un derecho creado en su propio seno y que no necesita revestir la forma de ley (microderecho). Es el mismo vivir humano el
que tiene la forma de derecho y es en el convivir (del grupo intermedio) en donde esta forma se engendra; por eso son los grupos convivenciales (las instituciones administrativas) los creadores del derecho, la
fuente del mismo. Por esta razn el estatuto autnomo, el negocio jurdico, la costumbre social, etc. son fuentes de derecho con la misma razn e igual ttulo que la ley, la costumbre particular establecida o la
prctica judicial' (1961 : 501, parntesis nuestros). "La estatalidad no
es un requisito ontolgico del derecho, el cual es ms bien una forma
necesaria de todo vivir social" (ibd.: 126).
Microderecho es la organizacin estatuida y reglamentada formalmente por los rganos gerenciales de las entidades aut6nomas personificadas. Las cinco categoras interconectadas con las que se puede
construir una teora pura del derecho microadministrativo son las de
personera jurdica, autonoma, estatuto, reglamento y rgano gerencial,
y en la precisin de todas' ellas hay que salvar Ias restricciones que el
Derecho Administrativo impone a la ms amplia p.erspectiva de una teora general del derecho.
Esa discontinuidad de las categoras jurdicas que ya hemos anotado, y que se deriva de su esencia como "estructura fuerte" del sistema
administrativo, juega malas pasadas a la hora de utilizar pragmticamente los conceptos jurdicos sin menoscabo de los rasgos y precisiones 'con
que esa ciencia los ha prolijamente dotado. El problema surge ahora
.al disear el mbito microadministrativo como el propio de lapersonrra jurfdick de la institucin. porque el tema de la personalidad jurfdicaoIJlOl1lI de.losenteseoJ...ivos, taAviejo como los jurisconsultos

118

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

romanos, lejos de haberse confinado a la sala de las momias donde Castn encontr otras vetustas figuras del ramo, es espritu inquietante que
reaparece en la historia del derecho al conjuro de sortilegios pluridisciplinarios.
Nuestra construccin de la institucin administrativa como arquetipo ideal descansa en la concurrencia de unas categoras continuas definidaspolarmente. lo que por principio garantiza la imposibilidad de
que ningn grupo intermedio alcance a plenitud el rango de institucin
administrativa; 10 nico que pretende es presentar un tipo ideal de referencia emprica contra el que medir el grado de institucionalizacin
o coeficiente de aproximacin de cualquier entidad real a 10 que sera
el cabal objeto cientfico de una administracin sincrtica.
Es nuestro postulado que esa situacin ideal implica necesariamente la existencia de personera jurdica en la institucin; porque si la entidad no es persona tiene que ser cosa y las cosas no son sujeto de la
accin, ni jurdica, ni econmica, ni poltica, sino objeto de la accin individual y social, y nada puede haber ms contrario que ello a nuestra
concepcin bsica de la administracin como accin reflexiva del grupo
intermedio. Creemos urgente la necesidad de rescatar ciertos tipos
de grupos intermedios prximos al extremo de la institucionalizacin - en
particular las sociedades de capitales- de la situacin cosificada de la
que trae causa buena parte del conflicto social contemporneo (T. G.: 116117) . Pero el inters administrativo por marcar claramente la separacin entre persona y cosa y las consecuencias jurdicas que de tal distincin necesariamente se siguen no significa que solo haya una manera de ser persona frente al derecho, ni mucho menos una sola forma
de manifestarse como tal los entes colectivos, sino que los atributos jurdicos de la personalidad 0- titularidad de derechos, capacidad de obrar,
imputacin, legitimacin, apercibimiento en juicio, etc.- son tan graduables o ms que en el caso de las personas naturales (T. G.: 119) a lo largo de uno ms de los contnuos con que opera la teora administrativa,
entre el extremo de una personalidad incipiente y reducida a ciertas
titularidades elementales -CGmo puede ser la existencia de un patrimonio separado, que es la menos importante de todas- y el del pleno
y cabal despliegue de derechos y obligaciones reconocidos en cada ordenamiento positivo a los sujetos individuales o colectivos.
Por fortuna las elaboraciones doctrinales hacen cada vez ms flexible la construccin de tipos intermedios entre los extremos de ese
continuo de la personalidad. Pero el derecho dejara de ser un ncleo
estructural si esos tipos intermedios fuesen solo jalones destinados a
esclarecer el sentido y direccin de una va continua cualquiera ..de esas
posiciones intermedias -el "munus", el Hoff.icium". los Hcuasi"sujetos",
108 "entes de hecho", 108 Hcentral de refereacia". lasfffiguru IUbjetiVIl6", etc. (GIANNINI. 1950: 115'136) aonai~ teeept6c\1losdelnites

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

119

prefijados en los que pueden encajar ciertos tipos de realidades administrativas dejando fuera a los dems, y haciendo de los ordenamientos positivos un autntico casillero -eso es, en buenas cuentas, UDa estructura- donde ha de encajarse, a como de lugar, la proteica configuraci6n funcional del espectro administrativo (JIMENEZ, 1974).
Pero, aceptada la gradualidad de los atributos que acompaan a todo sujeto del derecho dependiendo tanto de sus peculiares condiciones
objetivas y subjetivas como de las pautas sealadas al efecto por el macroderecho, es necesario rescatar la esencia misma de la personificaci6n como culminacin de un proceso cuya analoga biolgica ya fue sealada (T. G.: 113-116). Con razn es el libro de FERRARA (1915) la referencia obligada al tema, porque en l estn todos los ingredientes
necesarios para entender la esencia de la persona jurdica: ciertas entidades son elevadas a la categora del sujeto del derecho; esta elevacin no es una mera constataci6n o certificacin de una personalidad
que ya existe, ni tampoco perfeccionamiento o confirmaci6n de la que
est a punto de formarse, sino creaci6n y atribucin, por el derecho
objetivo, de una cualidad jurdica que tiene el carcter tcnico de una
concesi6n administrativa, o, como lo llama LEGAZ (1961: 722), de una conquista. "El Estado concede la personalidad y slo son personas jurdicas
las reconocidas como tales" (FERRARA, ibd.: 384-385). No puede haber en
este reconocimiento ningn tipo de ficci6n (T. G.: 120). Como dice ZANQBINI en una discusin general previa a todas las restricciones del derecho pblico en Ias que luego abundar, "considerar a los entes morales como ficci6n jurdica equivale a desconocer la realidad del fenmeno asociativo y de las diferentes organizaciones sociales. El derecho no
es, en todas sus manifestaciones, sino la recepci6n de los datos de la
realidad de un ordenamiento. La persona jurdica presupone una realidad social, anloga a la realidad natural constituida por la persona fsica. El derecho, atribuyendo personalidad a una y otra, las transforma
en elementos de la realidad jurdica. La personalidad es un atributo
que solo el derecho puede conferir" (1949: 152).
En este sentido la deuda de la teora administrativa con la escuela
institucionalista del derecho francs es definitiva. HAURIOU (1906, 1925),
RENARD (1930, 1939), DESQUEYRAT (1934, 1936) Y CLEMENS (1935) se
lanzaron por la va que abrieron GIERKE (1868-1913) Y J. P. DAVIS (1905),
para concebir la personalidad jurdica colectiva a partir de reflexiones sociolgicas y psicolgicas primarias y elementales, situando al derecho
en el mismo plano pragmtico de Z8nobini que acabamos de citar: no
tomo una construcci6n esotrica y apriorstica de las que, indignaron
a Kirchnumn en sud{a (JIMBNEZ 1970: 161) sino como la "recepcin de
los datos de la.realf~ . . _ .' ~ieJlto~ que evidencia la existencia
de ciortQl. ~~~.loI.eltodo trueieDde la esencia PI'&'
piado Jas ..........,.. ~f . . . . . . . al eoajwuo~ . De ah(. la insisteneia

120

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

de esta escuela en reificar y vivificar esa trascendencia y la razn de

que los subttulos de sus obras ms representativas apunten hacia esa
vitalizacn: HAURIOU subtitula su libro (1925) como "Ensayo sobre el
vitalismo social", y RENARD el suyo (1930) como "Ensayo de ontologa jurdica".
A lo ya dicho sobre el tema en la Teora General, con relacin subretodo a Hauriou, aadamos ahora las tres caractersticas que, segn
Renard, caracterizan a la institucin: una "intimidad institucional" o neo
xo de confianza recproca socialmente estructurada y organizada que
la distingue de la simple amistad; segundo, una autoridad establecida
y, por ltimo, una objetividad de reglas y sanciones que estabilizan las
relaciones entre los miembros organizados jurdicamente. La dinmica
vital, para l, de la institucin, es la de todo organismo: nace por un acta fundacional que muestra la concurrencia de voluntades, pero una vez
formada vive su vida propia e independiente de la de sus progenitores
y se desarrolla de acuerdo a su propia naturaleza. En la misma lnea
haba sealado antes GIERKE - quien, como Hauriou, fue mucho ms que
jurista - que los grupos intermedios se caracterizan por una voluntad
comn, una conciencia colectiva y una personalidad grupal (1913).
El macroderecho crea, pues, la personalidad jurdica. Otra cosa
ser el que deba o no investir de ella a unos u otros grupos, porque esa
no es ya cuesti6n de derecho positivo sino apologtico. Como puntualiza CLAVERO, una cosa es evitar el abuso de la investidura por razones
fraudulentas o sociolgicamente injustificadas y otra cuestionar la existencia real de las personas investidas (1962: 19). Como ha reconocdo recientemente la Corte Internacional de Justicia, las soci.edades annimas suelen justificar su personalidad porque el elemento determinan-:
te es en ellas su "cohesin" grupal, mientras en las sociedades de personas los miembros conservan su propia autonoma. Sin embargo, mientras en los derechos alemn, italiano o suizo solo tienen personalidad
jurdica las sociedades de capitales, en Ios derechos francs o espaol
la tienen tambin las sociedades de personas, incluso las colectivas (DIEZ
DE VELASCO, 1974: 112-11~). Y, como ha sealado COSSIO, la concesin de
personalidad jurdica a los grupos intermedios no responde a ninguna
raz6n intrnseca al grupo, 1= orque entonces habra que preguntarse por
qu el derecho positivo la reconoce a unos s y a' otros no en funci6n del
cumplimiento de meros requisitos externos y formales, por qu se la
niega, por ejemplo, a la asociacin de cuentas en participaci6n y se la
reconoce a la sociedad de responsabilidad limitada, etc (1954: 644..M5).
La respuesta solo puede ser una: el gobernante inviste de personalidad
a los individuos, cosas. grupos, patrimonios, rdenes o situaciones en
los que considere que la investidura sirve mejor a los fines "del inters
pblico, sin que al derecho correPQnda indagar la oportunidad poltica
de tal atribucin, sino tan slo determinar sus caracterfadcas y efectos

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

121

jurdicos. Tan es esto as que el gobernante inviste de personalidad incluso al mismsimo estado, que no es ni individuo, ni grupo, nipatrimonio, sino pura situacin jurdica, como luego diremos y ampliaremos en
el prximo volumen.
La personera jurdica no entra en la teora administrativa como
un' dato metafsico ligado a las esencias inmanentes del hombre, sino
como una elaboracin del ncleo estructural del derecho y, como tal, no
tiene por qu guardar relacin alguna ni con el ser ni con el deber ser
del individuo. La confusin, en parte semntica y en parte iusnaturalista, viene de utilizar, por herencia tica y moral, el nombre de persona, con todas sus caractersticas filosficas de racionalidad, libertad,
dignidad y voluntariedad humana, para representar algo en principio
tan completamente distinto de eso como es el ser sujeto del derecho,
centro objetivo de imputacin de derechos y obligaciones, parte activa
de un orden jurdico, titular de intereses, situaciones y relaciones jurdicas, capaz de adquirir, enajenar, poseer, disponer y constituir derechos reales sobre las cosas, comparecer en juicio, emitir declaraciones formalmente vlidas de voluntad, o, para resumirlo todo en el lenguaje admnstrattvo, tomar sus propias decisiones vinculatorias, que
es la confluencia misma de la personalidad y capacidad jurdicas. Porque en verdad que el vocablo persona juega en los dos mbitos - el
tico y el jurdico- segn las caractersticas propias de la axologa de
cada uno, y nada sera mejor, para evitar la confusin, que cambiarle
el nombre a uno de ellos o a los dos, dejando el primero en hombre y
el segundo en sujeto jurdico. El tema de buscar entonces las conexiones interdisciplinarias entre hombres y sujetos del derecho (qu relacin puede haber entre ser portador de valores eternos o de valores
al portador a ciento ochenta das) hubiera resultado en til ejercicio
ms bien que en origen de la confusin conceptual o circulo vicioso en
que hoy se encuentra el concepto jurdico de personalidad; porque, a
fuer de empearse en encajar iusnaturalistamente el uno en el otro,
se acaba reconociendo que no encajan, y el razonamiento se pierde en
consideraciones apologticas sobre cundo, cmo y dnde deberan identificarse. Eso le ocurre, por ejemplo, a SAVIGNY, que empieza diciendo
que la idea de sujeto del derecho se confunde con el ideal metafsico
del hombre, para aadir, acto seguido, que, sin embargo, ,1 derecho puede otorgar, suspender, modificar, o suprimir la capacidad jurdica de
ese hombre y, por otro lado, puede crear otras personas jurdicas no
humanas (1840-49); si sto es as, como en efecto lo es, no entendemos
la lgica ni la apologtica de afirmar que hombre y persona jurdica
son, o deben ser, la misma cosa, para reconocer luego que ni todos Jos
hambres deben tenercapaoiclad juridica, Di todos los sujetos de derecho dotados de pe~na~d o de capacidad jurdica son hombrea.

122

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

Al establecer que la personalidad jurdica nada tiene que ver, en

principio, con el individualismo tico, sino que es una creacin, atribucin, investidura o puesta en situaci6n de titularidades jurdicas, la teora administrativa refiere ntegramente su elaboraci6n al subsistema
jurdico de la administraci6n y la hace suya en los mismos trminos en
que le llega elaborada por el ncleo puro de la teora jurdica. La personalidad jurdica es un rasgo o atributo estructural de la institucin
administrativa, de igual manera que la determinaci6n de sus fines o la
adecuacin de ellos a sus medios son atributos elaborados por los ncleos puros de los subsistemas funcionales. Como tal categora jurdica pura est librada de toda connotaci6n funcionalista, e incluso de las
estructuralistas ajenas al derecho, de modo que la personalidad no es
la manifestaci6n psquica individual o grupal de un voluntarismo de
la accin individual o colectiva, ni siquiera la sntesis psico-jurdica del
"Gemenschaft" y "Gesellschaft" (segn la original teora de Max Scheler),
ni el inters, meta, propsito o fin de la acci6n grupal (JHERING, 1870),
ni la existencia de unos medios, patrimoniales o reales, para cumplir
sus fines (PLANIOL, 1899; BERTH};;LEMY, 1926). Todas esas cosas son presupuestos o condiciones racionales para la investidura, pero no solamente no son constitutivos de ella, sino ni siquiera necesarios: el ordenamiento jurdico inviste de personalidad a quien decide el gobernante del
que ese orden dimana, tenga o no fines o medios, sea o no persona humana y est o no organizada formalmente: la personalidad es una situaci6n jurdica creada unilateralmente por el macrodereoho. Tal creacin
podr ser arbitraria o ineficaz, afectando, en la medida del caso, a la
eficacia y juridicidad del mismo ordenamiento, pero ese es un problema de relevancia del sistema jurdico en su conjunto y, por ende, del
sistema poltico que lo crea, y no de validez formal de cada investidura. Naturalmente que la ciencia administrativa tiene que dar sentido
estructurl-funcional a ese ncleo puro del derecho y ponerlo en interacci6n con todas esas otras cosas: con la idea de acci6n o empresa colectiva, con los fines, con los medios, con la organizaci6n y con la toma
de decisiones, dejando fuera de su mbito a los individuos y grupos incapaces de administrarse por s mismos; pero para poder realizar la
operaci6n sincrtica "ex post" tiene que empezar por identificar los elementos primarios y, por lo que hace a la personalidad jurdica, sta no
puede ser otra COS'8 que algo similar a la construccin kelseniana: una
parte o fragmento del orden jurdico al que ste convierte en un centro de imputaci6n de derechos, obligaciones y relaciones jurfdicas. El
fin u objeto de esa investidura ser garantizar el equilibrio entre 108
intereses comunitarios, individuales y grupales. pero esa indag"i6n ni
corresponde hacerla al derecho ni forma parte de la naturaleza . jurfdica de la personalidad.

AMBITO CIENTlFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINI5TRACION

123

As, el mbito (b) de la Figura 1 hemos de entenderlo, por lo que

al ncleo jurdico se refiere, como el "hbitat' propio del sujeto de la
microadminstracin, sea que ste' actue a nombre propio o como soporte o gestor de intereses que, en ltimo trmino, son ajenos pero hipostatizados en l, y que ejerce todas las prerrogativas propias de la autonoma de la voluntad que constituyen el contenido del derecho estatutario bajo las limitaciones pautadas por el derecho macroadmnistrativo. Ahora bien, como por razones de epistemologa administrativa - no
jurdica - hemos eliminado del mbito (b) a las personas naturales - hemos dicho que el objeto cientfico de la administracin sincrtica son
solo los grupos intermedios institucionalizados - resulta que el rea jurdica de la microadministracin tiene como centro y sujeto a las entidades capaces de "vivir su vida", autoadministrando organizadamente sus
insumas y sus productos en la consecucin estatutaria de sus fines como centros de imputacin jurdica.
Unida a la personalidad como la llama al fuego est la autonoma
o capacidad de toda persona - y de ninguna cosa - de construir endgenamente su propio microderecho, sin ms restricciones que las impuestas, desde ms all de la frontera institucional, por el macroderecho. Ya dijimos que la autonoma es un contnuo cuyos extremos son
la irrestricta libertad de la soberana y la nula de la exclavitud (T. G.:
106-107), con 10 que autonoma es el valor recproco del contnuo del
condicionamiento gubernamental: a mayor condicionamiento menor autonoma y viceversa, como ampliaremos ms adelante. El concepto de
autonoma es uno de los vnculos necesarios entre la micro y la macroadministracin, y su desaparicin conduce a la acracia o al totalitarismo,
porque si no hay instituciones gobernantes encargadas de producir macroderecho no hay autonoma en las entidades gobernadas, sino soberana irrestricta en todas ellas, como veremos &1 examinar la patologa del anarquismo; y porque si, en el otro extremo del continuo, el macroderecho decide ntegramente la accin del gobernado sin dejarle capacidad residual de creacin de microderecho desaparece el gobernado como persona para convertirse en C068, como es el caso igualmente
patolgico del totalitarismo. El concepto de autonoma exige, por tanto,
la doble condicin de existencia de unas entidades gobernantes que generan macroderecho y de otras gobernadas que emiten su microderecho propio y subordinado a aquel.
Glosando la construccin de Renard dice LEGAZ que "la institucin
posee vida jurdica autrquica. Hay una unidad de ser en la diversidad
de sus rganos, que implica un derecho y una justicia interior, articulados con el derecho y la justicia comunes (eon el macroderechoj , y esa
unidad se basa en .la intimidad institucional, en una confianza que impide que las ~ias .posibloa .l'QlIlpan la midad de su ser (conson10 ~rati,ol... {ta"~~ ~. a~_,estructura jerrquica y

124

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

autoritaria; es una organizacin, la cual implica una jerarqua y sta

una autoridad. Toda autoridad es institucional, y la decadencia y la degeneracin de la autoridad es el signo de la decadencia de las instituciones'! (1961: 155, parntesis nuestros).
Dice ZANOBINI que "autonoma es la potestad normativa atribuida a
ciertas Insttuciones en cuanto constituyen otras tantas personas jurdicas, es la capacidad de instituir ellas mismas, en todo o en parte, su propio ordenamiento mediante la expedicin de normas con la misma eficada de las normas jurdicas dictadas por el Estado y destinadas a formar parte de su mismo ordenamiento". Pero agrega acto seguido: "Los
sujetos en quienes puede reconocerse esta autonoma SOn entes pblicos.
No se descarta tampoco que el mismo poder sea conferido a sujetos jurdicos privados, personas fsicas o jurdicas, cuando se encuentran, a
cualquier ttulo, en ejercicio de una funcin administrativa. Todas las
personas jurdicas y tambin las asociaciones no reconocidas pueden darse a s mismas un ordenamiento, establecer normas y reglamentos para disciplinar su organizacin y actividad" (1949.: 111).
Observemos este prrafo. Dejando aparte la imprecisin sobre el
"en todo o en parte" que acabamos de anticipar - si la entidad puede
construir irrestrictamente su ordenamiento no es autnoma, sino soberana- Zanobini, que escribe como iuspublicista, atribuye, de entrada,
la autonoma a las entidades pblicas, como si el ser pblico fuese modalidad tipificadora de la autonoma; no se atreve a olvidarse de las
privadas, pero es mucho menos enftico en la mencin: "no se las descarta". Como no sabe qu hacer para quitrselas de encima sin hacer
violencia el uno de los ms caros postulados de la teora general del
derecho, las pone como condicin el que ejerzan funciones administrativas, 10 cual es tautolgico respecto de instituciones cuya nica razn
de ser es administrarse. De modo que, incluso entre los autores del
Derecho Administrativo que reconocen la autonoma como una figura general del derecho parece que hay titubeo o prevenci6n; a entender la
autonoma como 10 que es de acuerdo a una teora general del derecho,
dejando al lector la duda de si la autonoma privada ser atributo negociable, concesin a la etimologa o una autonoma de segunda clase
o .impropia y diferenciable de la de las entidades pblicas.
La autonoma implica, por tanto, la capacidad de autoconstituirse en
sistema microadministrativo, determinando jurdicamente sus propias estructuras y funciones a travs de la cadena de pervasividad sistmica
que signiflca la desconcentracin funcional y territorial (T. G.: 148-152).
Con razn seala GARcfA-TREVIJANO la distincin entre la capacidad del
ente para determinar sus propios fines y las competencias atribuidas a
los rganos (1968-71, Il, 1: 391), porque la primera marca el lmite y
posibilidades de las segundas. Si la capacidad implica las potencialidades de la accin de la persona jurdica, las competencias prescriben los

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

125

desempeos especficos de los rganos que la integran (MARIENHOFF, 1965,

1: 544). Un rgano es un centro de imputacin' de competencias institucionales que repite a escala subsistmica la misma dialctica estructural-funcional de la entidad de la que es parte, y pertenece al microderecho tanto la distribucin de competencias funcionales y la estructuracin de los cargos y oficios a su servicio como la regulacin de las
relaciones jurdicas que genera la actividad interorgnica; y sobre todas esas cosas pueden recaer, como ya veremos. los condicionamientos
exgenos del macroderecho.
El examen de los instrumentos jurdicos en que se incorpora este ordenamiento microadministrativo es de los ms errticos en la doctrina cientfica; y no puede ser de otra manera, siendo tan controversial el concepto mismo de ordenamiento jurdico singular construido al
margen y con independencia del derecho pblico y del concepto tradicional de estado. Resulta casi imposible destilar unos precipitados conceptuales de estatuto y de reglamento que, debidamente liberados del
sesgo particularizante del Derecho Administrativo, sean derivables, desde una teora general del derecho, hacia la construccin del subsistema
.jurdico de la administracin.
Estatuir, segn BIELSA "es dar fijeza o permanencia a una decisin,
lo que significa norma o conjunto de normas que regulan el 'status' o
estado del una persona o institucin en general, como una universidad
o una empresa" (1961: 114-115). "Los estatutos son la manifestacin
objetiva de la autonoma y contienen las normas fundamentales sobre
organizacin del ente en cuanto ste puede siempre conservarla o sustituirla por medio de la voluntad de sus rganos" (ZANOBINI, ibd.: 113).
Adems, para ZANOBINI no hay duda de que el estatuto tiene valor de norma jurdica (ibd.: 113n), esto es, que constituye un ordenamiento jurdico en el mismo sentido de Romano que aqu llamamos microderecho.
Este reconocimiento va, por supuesto, mucho ms all del Derecho
Administrativo que representan Bielsa o Zanobini; forma parte de la
teora general del derecho e incluso lo reiteran los politiclogos contemporneos. Ejemplo de los primeros es, entre tantos otros, Lambert,
para quien las corporaciones generan su propio derecho autnomo, que
se expresa en sus estatutos (cit. LEGAZ, 1961: 147); de los segundos puede serlo M. SMITH, cuando escribe -en un contexto totalmente extrajurdico- que "la persistencia, autonoma interna y uniformidad estructural de las corporaciones que constituyen la sociedad garantizan la correspondiente uniformidad de sus nomas jurdicas y su aplicacin regular en el tiempo y ene! espacio" (1966: 184).
Sin embargo,' FORSTHOFF -que es otro cultivador del Derecho Administrativo- elimina. toda .p<>sibilidad de que existan estatutos fuera
del derecho pblico. sepa lf'ta promulgacin de estatutos. 'o sea de

126

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

normas jurdicas, es un acto creador de derecho pblico. Preceptos jurdicos obligatorios de derecho objetivo no pueden engendrarse ni por
contrato privatstico ni por convencin o acto colectivo en el sentido de
una produccin comn de derecho en el mbito del derecho privado.
Por eso los estatutos u ordenanzas de las asociaciones no pueden ser
reconocidos como emanaciones de una autonoma autntica. Solo los rganos de la administracin pblica pueden ser titulares de autonoma"
(1949: 612). Pginas arriba nos haba dicho, sin embargo, que "la funcin normativa de la autonoma privada representa un complemento de
la legislacin estatal" (ibd.: 523); pero sin duda se trat tambin aqu
de una autonoma espuria, puesto que slo le parece autntica la de
las entidades pblicas. No se nos alcanza el por qu.
El estatuto es la norma que contiene la constitucin fundamental
de la institucin y que, como dice GARCfA-TREVIJANO, la concreta y singulariza desde su nacimiento (1968-71,11,1: 379). "El derecho estatutario -agrega CLAVERO- se da, singular y privativamente, por una persona jurdica y para ella... supone la singularidad del sujeto al que se
aplica" (1962: 15-16). El estatuto es la partida de nacimiento y cdula
de identidad de la institucin en el trfico jurdico y es, por ello, el objeto primordial del condicionamiento del macroderecho, puesto que en
l se contienen los fines y los medios que estn en la base de las relaciones jurdicas de la entidad frente a la sociedad y frente a terceros.
El reglamento, en cambio, lo podemos definir, con ZANOBINI, como "la norma mediante la cual la institucin, dentro de los lmites que le reconoce el derecho (tanto el macroderecho exgeno como el microderecho
estatutario) organiza sus propios organismos, establece las formas a observar en el ejercicio de sus funciones y los deberes de sus componentes en tal ejercicio, as como las normas de servicio llamadas tambin
instrucciones y circulares, con las cuales los superiores jerrquicos (los
gerentes) regulan y dirigen la conducta de los rganos inferiores" (1949:
99. parntesis nuestros).
Pero por supuesto que este concepto de reglamento poco tiene que
ver con las tipologas que de l hace el Derecho Administrativo (T. G.:
142-143); el bosque de las utilizaciones iuspublicistas no deja ver el
mstil de una figura que debiera tener su sitio en una teora general
del derecho.
El ncleo jurdico de .la ciencia administrativa tiene, pues, el encargo de separar el micro y el macroderecho a ambos lados de la frontera (b) de la Figura 1 y de garantizar la porosidad fronteriza en la construccn unitaria de una teora general del derecho administrativo. Si
la frontera no existe no hay ms derecho que el macroderecho, como
suponen los partidarios de la exclusividad del ordenamiento eatatal (fHERING, 1870; lELLlNEK, 1900; KELSEN, 1946; FoRsTHOPP, 1949) Si la fron-

AMBITO CIENTIFICO DE L,A MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

127

tera es impermeable no hay ms derecho que la suma de los ordenamientos particulares y se esfuma el macroderecho, como es tesis anarquista
(KROPOTKIN, 1902; BAKUNIN, 1895-1913). Slo si la frontera es porosa
se pueden vincular los ordenamientos microjurdicos a la supraordinaci6n del macroderecho, imponiendo lmites a la autonoma de la voluntad de los grupos en defensa del inters comunitario; fuera de la frontera del sistema jurdico del estado quedan, no slo los ordenamientos
delictivos - tpicos, antijurdicos, culpables y penalizables, como el derecho de la maffia-, sino tambin los ordenamientos paralelos que, por
una u otra razn, no aceptan la subordinacin al macroderecho y que
el estado tolera por razones metajurdicas, como ha sido el caso "histrico del derecho de algunas iglesias. El sistema jurdico como subsistema del sistema social general slo tiene la misma cobertura material
de este ltimo cuando abarca todo el derecho producido a ambos lados
de la frontera porosa (b) de la Figura 1 mediante la insercin del micro en el macroderecho; yeso slo es posible cuando hay un gobierno
que" genera todo el macroderecho y cuando todas las instituciones administrativas, incluyendo al mismo gobierno, subordinan a l su propio
microderecho haciendo honor a 10 que se llama Estado de Derecho.
UTZ parece acercarse a esta concepcin cuando escribe que: "las
diferentes asociaciones son unidades jurdicas autnomas entrelazadas en
forma muy variada. La perfeccin del Estado consiste en la perfeccin
del todo mltiple en el que las sociedades menores estn integradas al
igual que las personas: su. autonoma es siempre una autonoma integrada. .. La primera tarea del Estado como sociedad perfecta se cifra
en la coordinacin, luego en el apoyo, de las sociedades menores y fi
nalmente en la propia realizacin autnoma de fines sociales" (1964, II:
188). En parecidos trminos NOVOA hace suyas las palabras de [enkins:
"El orden encarna una elemento puro de regularidad y sistematizacin,
de estabilidad y continuidad, que se refiere a la red de relaciones que
une objetos y hechos distintos. El concepto de orden entraa cuatro elementos bsicos: pluralidad de entidades que exhiban caractersticas estables de grupo, su organizacin en una serie de entidades superiores,
actividades desarrolladas por esas entidades y energa intercambiada entre ellas, todo esto de manera regular y coherente" (1975:84).
La teora general del derecho cuenta, pues, con los elementos necesarios pata nuclear su objeto cientfico en el mbito macrojurdico
de la comunidad y en el microjurdico del grupo intermedio personificado. Si es ese o no el nico criterio vlido para distinguir el derecho
pblico del privacfCJ es . CfJM"qU1l> 110 discptiremot todava; pero lo que
s. creemos es que es el '6nicoer-iteriorelevante para la administracin.

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

128
C.

Poltica nacional e institucional

La idea matriz de la macroadministracin sincrtica -la presencia

de un gobierno nacional o pblico que coexiste con los gobiernos privados de los grupos intermedios supraordinndose a estos por razones
explicitadas de inters pblico- ha sido amenazada por el doble flanco de la coexistencia y de la supraordinacin. Desde la aparicin del
Estado-Nacin hasta principios de este siglo la coexistencia fue negada
por corrientes tan opuestas como el absolutismo y la democracia parlamentaria, porque ambas desconocieron la realidad del grupo intermedio, viniendo a apuntar hacia las dos posiciones extremas de que luego
nos ocuparemos como configuraciones patolgicas -por asistmicas- del
mbito macropoltico. Lo que a nuestros efectos tienen en comn doctrinas tan irreconciliables como el absolutismo de Maquiavelo, el idealismo nacionalista de Hegel, el liberalismo de Spencer o el parlamentarismo de Bentham es precisamente la negacin de un mbito micropoI
ltico como origen y centro de poder legtimo. Pero cuando el pluralismo poltico descubri hace cincuenta anos la realidad de los grupos se
pas pendularmente al otro extremo; a partir de los citados estudios
histrico-jurdicos de Gierke en Alemania y Maitland en Inglaterra y
del socialismo sindicalista de Sorel en Francia resucit el inters por
la espontaneidad de las instituciones y asociaciones medievales -gremios, corporaciones, iglesias. monasterios, guildas, universidades y burgos- y doctrinas polticas tan dispares como el corporativismo funcional, la democracia industrial, el federalismo econmico, el socialismo
sindical o el asociacionismo regional rivalizaron en el comn objetivo
de construir un estado sin gobierno -en el riguroso sentido aqu dado al trmino - que, en la medida que rozan los extremos del anarquismo o del liberalismo utpico, caen tambin bajo las patologas asistmicas que luego nos ocuparn. El pluralismo poltico de esos aos reduce el gobierno nacional y local a un mbito micropoltico ms, en competencia con los grupos organizados, un "primus inter pares" tan dedicado a los asuntos que le son "propios" como los dems grupos lo estn
a los suyos. El gobierno nacional queda reducido a la funcin de facilitar la construccin ~ garantizar la independencia de esos grupos que
conservan en s los hbitos del autogobierno: los pluralistas niegan la
idea de soberana estatal y de bien comn a escala de la comunidad .nacional y "enfeudan" el poder poltico en una desmembracin, no ya territorial, sino funcional, de la soberana (COLE 1934: 57-61: KARIEL 1964:
104-111) .

La teora poltica que reclama el subsistema poltico de la administracin, sincrtca ha de precaverse frente a ese doble atentado contra
la soberana supraordinada del poder macropoltico nacional y contra
la realidad poltica del grupo Intermedio institucionalizado. S610 reco-

AMBITO CIENTIFICO DE U MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

129

naciendo la existencia de dos mbitos polticos a uno y otro lado de la

frontera (b) de la Figura 1, Y definiendo la fupcin de macrogobiemo
o gobierno pblico como condicionamiento de los microgobiernos institucionalizados, es posible operar sistmicamente una teora administrativa del gobierno, como pronto se reiterar.
En el ncleo funcional de la teora poltica habita el 'poder social.
"Poder -dicen PARSONS y SMELSER- es la capacidad de movilizar los prerequisitos necesarios para alcanzar metas sociales concretas"; y "el objeto de la poltica es la capacidad de la sociedad para alcanzar su propio sistema de metas colectivas" (1956: 47, 49).
El poder es, pues, el seor de la poltica. "La poltica, como ciencia emprica, no es sino el estudio de la configuracin y distribucin del
poder" (LASSWELL y KAPLAN, 1950), Y su objeto cientfico, "la lucha por
el poder" (LOEWENSTEIN, 1957). Desde ese ncleo propio selecciona los
elementos estructurales, nuc1eados por las otras ciencias que le sirven
de citoplasma, para construir un sistema cientfico referenciable empricamente. De la psicologa social se apropia el concepto de influencia
y genera la nocin de liderazgo (TEAD, 1935; FIEDLER, 1964); reclama
del derecho las categoras de responsabilidad, jerarqua y competencia
y construye el concepto de autoridad formal.
A estas alturas parecera ocioso recordar que tanto la autoridad
formal como el liderazgo son elementos endgenos de la administracin
sincrtica (MAYNTZ, 1963: 128) si no fuese porque sobre ellos tenemos
que volver ms adelante para examinar la medida en que uno y otra
intervienen en - la construccin de los instrumentos de condicionamiento
gubernamental que son parte prioritaria de esta Teora Administrativa
del Gobierno.
Liderazgo, corno poder psicolgico, es sinnimo de influencia sobre
los dems (T. G.: 167); en psicologa social es un elemento de correlacin de la persona con su circunstancia, que seala cmo "la voluntad,
sentimiento y percepcin de una 'persona, dirige y controla a otras en
la consecucin de una causa comn" (PIGORS, 1935: 12). Cuando CATTELL
(1953) define la "sintalidad" como la personalidad del grupo a que ano
tes nos hemos referido, afirma que lderes la persona que tiene influencia demostrda en esa sintalidad o personalidad grupal, y anticipa que
el liderazgo puede ser medido por el cambio de sintalidad que el lder
es .capaz de producir en ese grupo unificado.
La vinculacin de la teora poltica a la psicologa social para la elaboracin de un sistema estructural-funcional debe especial reconocimiento a los trabajos de LASSWELL, que ha sido probablemente el primero en
aplicar los mtodos del psicoanj&is al estudio emprico del proceso poltico (1930, 1936, 1948; ~EtL Y KAJlLAN, 1950). Para L.usWBLL, el
grado en.que XiDflueacla\Ull
peso dtl poder de X
sobre Y.El 6mbito......lL . .' , . , . . . .
elll'UJllO de personas afee

1'''.'

130

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

tadas por la decisin. La eficacia del poder es la medida en que afecta

la escala de valores individuales. Frente a poder fsico, que es capacidad de lograr los efectos deseados, poder poltico es la capacidad de
influir decisiones ajenas (1948). En la misma lnea, MILOSZ (1953) yNEWMANN (1957) han estudiado los componentes psquicos y culturales del poder dictatorial.
El concepto deautor;dad formal est tan elaborado por la ciencia
jurdica -en particular por el Derecho Administrativo- como el liderazgo por la poltica. Autoridad formal es la resultante de la definicin
jurdica de jurisdiccin, competencia, cargo, jerarqua, control, potestad
reglada y discrecional, procedimientos pautados, atribuciones, desconcentracin, responsabilidad, subordinacin, escalafn, sustitucin, investidura,
desviacin de poder, declaracin vinculatoria de voluntad, silencio administrativo, y tantas otras categoras jurdicas que perfilan la naturaleza
y alcances de la autoridad normada (GARCA-TREVIJANO, 1968-71, 11, 1,
passim; GARRIDO FALLA 1970, 1, Ttulo Tercero; ENTRENA, 1971, Parte Tercera, Ttulo Primero). "Autoridad es el derecho a adoptar ciertos tipos
de decisiones y a obligar con ellas a la colectividad; se refiere a la posicin del cargo en una jerarqua de prioridades para la toma de decisiones" (PARSONS, 1967: 120).
Es quehacer tpico de la ciencia de la administracin el procesar
estos dos precipitados del liderazgo y de la autoridad formal de acuerdo con las caractersticas propias impuestas a cada uno por sus ciencias
de origen e integrarlas luego en una sntesis funcional-estructural. Ni
autoridad jurdicamente formalizada, ni liderazgo espontneamente eficaz pueden, por s solos, estructurar ntegramente la accin administrativa (T. G.: 156-162) ni alimentar una teora integral de la decisin (T. G.:
182-190). Hay una esencial diferencia entre la aceptacin voluntaria del
poder del lder por el grupo y la dominacin basada en la autoridad for
mal propia de toda organizacin. La autoridad del lder es espontnea, porque nace de una aceptacin grupal subjetiva e intemalizada; la del gerente nace de un poder extragrupal que se acepta objetivamente, pero
que no es necesariamente internalizada por el grupo (HARTLEY y HARTLEY, 1952); y, como harrd~mostrado STOGDILL y KOEHLER (1952), la eficacia y eficiencia de la institucin dependen en gran manera del grado
de aproximacin entre la autoridad formal de la gerencia y el liderazgo real que sta sea capaz de ejercer ms all de las constituciones estatutarias y reglamentarias, esto es, del grado de ayuntamiento o divorcio entre los valores, estructuras de poder, expectativas y objetivos
de la organizacin formal y de la informal, y del grsdo de control social que ejerza cada una.
La eficacia del poder poltico como elemento endgeno de la ciencia de la administracin cabalga, pues, sobre la doble estructura de la
norma y la espentaneidad. Dice JOUVENEL. en un libro que muy adecua-

AMElTO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMI~lsTRACI01'i

131

damente se titula "La Teora Pura de la Poltica", que "el nico medio
de que disponemos para medir la intensidad del poder es poner a prueba su eficacia hasta el mximo. En ello radica la gran diferencia entre
autoridad formal e informal. Ambas SOn capaces de mover a los hombres. .. yeso constituye el poder. Pero el poder informal se extiende
a todo 10 que pueda, de hecho, obtener de esos hombres, mientras la autoridad formal se basa en una idea que define y limita su ejercicio, de
manera que sus logros legtimos difieren de su eficacia posible" (1963:
164). Poder poltico es un concepto holfstco esencial que sintetiza esas
dos esencias monodisciplinarias en una categora administrativa.
Ahora bien, si la poltica es ciencia de fines cuyo objeto es el poder de condicionar formal e informalmente decisiones ajenas en la prosecucin de metas colectivas segn parmetros de eficacia, parece evidente que esta ciencia es perfectamente capaz de nuclear tambin sus
elementos a uno y otro lado de la frontera (b) de la Figura 1, constituyendo un subsistema macropoltico en el mbito de la nacin-estado y
otro micropoltico en el del grupo intermedio. Como dice PARSONS "el
sistema poltico es un subsistema funcional primario del sistema social
que incluye los elementos de toda accin concernientes a la funcin de
bsqueda colectiva de metas colectivas"; y "colectividad es cualquier sistema que comprende la accin coordinada de una pluralidad de individuos orientada hacia la consecucin de un sistema de metas colectiva').
Aunque se reconoce la existencia, como casos lmite, de metas individuales -'artesanos, profesionales independientes- y de metas de grupos
desorganizados o informales, se puede establecer la proposicin fundamental de que los agentes de la accin social son las colectividades organizadas"; "su accin poltica tiende a regularse con arreglo 'al estandar valorativo que Barnard llam eficacia" y "todo lo anterior reza tanto para las colectividades pblicas como para las privadas" (1966: 113115, 148).
M. SMITH, que define el gobierno como "la regulacin de los asuntos pblicos" afirma que "el elemento crtico del gobierno es su carcter pblico en el sentido que acabamos de anotar al hablar de la opinin
pblica; sin un pblico no puede haber asuntos pblicos ni procesos para regularlos. Todos los gobiernos presuponen pblicos y todos los pblicos tienen gobiernos que se encargan de sus asuntos" (1966: 178). Pero la definieron que este autor nos da de "pblico" es tan vlida a uno
como. a otro lado de la frontera (b) : "un pblico es un grupo duradero, presumiblemente perpetuo, con determinados lmites y miembros,
una organizacin interna y una serie unitaria de relaciones externas, un
cuerpo exclusivo de intereses comunes y aqtonoma y procedimientos adecuados para regularlos" (ibfd.: 119).
A este tipo de rrpt1blico" Sl\UTH lo llama corporativo, porque "su
tOntinuidacJ,. iddttidad,auton9Da, organizacin y asuntos propios no se

132

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

alteran por el ingreso o salida de cada miembro". Se incluyen en esta

definicin "la ciudad, la nacin, las bandas de bosquimanos, los gremios medievales, las compaas registradas, los regimientos militares,
y las asociaciones voluntarias" (ibd.: 179-180). La accin corporativa,
que es la accin poltica, "se endereza de ordinario a regular los asuntos corporativos, a hacer cumplir obligaciones corporativas y a asignar
privilegios y responsabilidades corporativas" (id.: 183), es decir, a gobernar, segn la misma definicin de EASTON de "asignar autoritariamente valores a una comunidad" (T. G.: 87) tanto en el mbito societal de
la nacin-estado como en el asociativo del grupo intermedio institucionalizado.
Sorprendentemente, a nuestro entender, EASTON no ha querido extender la cobertura de la ciencia poltica al mbito del grupo intermedio.
En su primera y fundamental obra le excluye expresamente (1953: 127128) Y en otra posterior (1965a) le incluye y elabora esquemticamente,
pero a ltima hora le llama "para-poltico" y decide que no merece estudiarse con el mbito de la poltica comunitaria que es la poltica propiamente tal. Esta exclusin puede explicar alguna de las crticas que
este autor ha recibido en el sentido de que su teora, pese a su voceado funciona:lismo,acaba por ser reconducible a una teora del estado
OlMNEZ, 1974); Y es que, en efecto, pareciera que Easton, confrontado con la necesidad de decidir la posicin epistemolgica del grupo intermedio en el ncleo de la teora pura, primero dijo "s" y luego "s,
pero menos"; lo ha dejado reducido al papel de alegora, caricatura, metfora, similitud o semejanza con la poltica comunitaria o macropoltica, ponindose en posicin semejante a la que acabamos de registrar
en aquellos juristas que tampoco se deciden ni a reconocer ni anegar,
categricamente, la autonoma o la capacidad estatutaria de las entidades privadas (Zanobni, Forsthoff) dejando al lector en la duda de si,
a fin de cuentas, son o no verdaderas entidades administrativas.
Pero no es sta la que parece posicin dominante entre los funcionalistas y, en cualquier caso, no es la nuestra. Antes de que apareciese formalmente establecido en la teora macropoltica el concepto de
grupo de presin 10 haba ya generalizado SMALL, cuando ofreci la precitada definicin del proceso social 'como' "una formacin continua de
grupos alrededor de intereses y una continua presin de influencias por
medio de la accin grupal" (supra: 40). El mbito del grupo intermedio
institucionalizado se nos aparece tan genuinamente poltico, por lo me-nos, como lo es el de la nacin-estado; y decimos "por lo menos" porque, si bien a nivel terico 10 son por igual, la realidad muestra multitud de nadones-estado cuyas interacciones polticas son mucho ms pobres .que las de muchas empresas contemporneas.
De especial inters nos resulta observar c6mo el d~no de 105axiomas e hiptesis del funcionalismo conduce .. inex.otab1emet1t . '& .reco-

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

133

nocer ambos mbitos como polticos. Cuando ALMONO, por ejemplo, despliega su modelo construido por funciones de insumo y producto poltico (T. G.: 65), en ningn momento hace la menor referencia a que estas funciones puedan cumplirse en el mbito del grupo intermedio; probablemente ni se le ha cruzado por la imaginacin, porque todos los
ejemplos, ilustraciones y comentarios que referencian empricamente su
teora estn tomados, sin excepcin, del mbito macropoltico. Sin embargo, todos los elementos, definiciones y relaciones endgenas y exgenas de su sistema son extensibles al mbito micropoltico sin forzar
una tilde de su razonamiento. As cuando define funcionalmente la razn de ser de los grupos de presin como la funcin de "articular intereses", afirma que "todo sistema poltico tiene maneras de articular
demandas y aspiraciones para la accin poltica" y que "la naturaleza
de las estructuras paniculares en que se incorpora esa funcin determina el carcter de la frontera del subsistema poltico con el sistema
social general" (ALMONO yCOLEMAN, 1960: 33-37). Pero esta funcin, que
en el mbito (e) de nuestra figura se estructura en los llamados "grupos de presin" (SCHATTSCHNEIDER, 1942; MAC IVER, 1947; ALMONO,
1963; MEYNAUD, 1960) es por lo menos tan obvia, si no ms, en los grupos
intermedios institucionalizados. Cuando Almond aade que la funcin de
articulacin de intereses puede ser "manifiesta" si formula explcitamente una expectativa o demanda, o "Iatente" cuando esa demanda tiene
que ser inducida de los comportamientos observados, es evidente que en
el seno de la institucin administrativa se articulan esos tipos de demandas en los diversos subgrupos de miembros y clientelas, trabajadores
asalariados, gerentes, titulares de insumos financieros, proveedores y
clientes. Lo mismo ocurre cuando, como sigue diciendo ese autor, las
demandas son "especficas" tales como presionar para obtener la promulgacin de una determinada norma legislativa, o "difusas" como la
exigencia de un cambio de sistema; o cuando distingue entre demandas "generales", expresadas en trminos de clases o de grupos profesionales, y "particulares" cuando las formulan individuos aislados, etc.
En cualquiera de estos casos es inmediata la aplicacin de los supuestos al caso de una sociedad de capitales, de una iglesia, de una universidad o de un club, por seguir siempre con los mismos ejemplos de grupos institucionalizados.
Lo mismo ocurre, siguiendo con Almond, con la definicin funcional
de los partidos polticos, que cumplen la labor de "agregar intereses".
Si por agregacin se entiende reunir formalmente los intereses articulados por los grupos de presin para alcanzar el poder institucional y
ejercer desde l la autoridad formal, tan partidos polticos son loi as
llamadO& al nivelmacropolftico (HERRING, 1940:KEY, 1942; ScHATTSCHNEIDlUl. ~t942) ~. el. . . .tO, la junta de accionistas, el" consorcio

deproveedottlo' elppob8acario,interesados potencialmente todos

134

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

ellos en lograr el acceso corporativo a los rganos decisorios de la empresa. Decamos en la Teora General que el sistema capitalista representa un sistema poltico en el que los intereses agrupados de los fitulares de los insumos financieros (el "partido capitalista") accede al poder y se mantiene en l a base de lidiar extrafronterizamente con los
dems "partidos" que se consideran con el mismo derecho que los capitalistas a aduearse del poder institucional; y que en el modelo comunista el "partido de gobierno" es el de los trabajadores (T. G.: 193).
De modo que toda la dialctica de acceso al poder institucional, representado en un directorio colegiado o en una gerencia unipersonal, no
es sino pura y simple lucha o coalicin de "partidos polticos" y de grupos de presi6n que utilizan los mismos instrumentos de influencia, liderazgo, normatividad estatutaria y reglamentaria, comportamientos grupales, medios de comunicaci6n o ejercicio real de la autoridad constituida que los que se desarrollan al nivel macropoltico de la nacin-estado.
Podramos ir incluso ms all y postular que los partidos y grupos originarios de la poltica son los del grupo intermedio y que desde ah saltan al mbito comunitario general; pero eso resulta fuera de lugar en
este contexto donde nos conformamos con establecer la genuina pertenencia de ambos mbitos al ncleo de la teora poltica.
Si del poder informal pasamos al formal y de los insumos del sistema poltico a sus productos -las funciones autoritarias de "elaboracin, aplicacin y adjudicaci6n de las normas", en el mismo lenguaje
funcionalista de Almond, que, en buen romance, son las funciones ejecutivas, .legislativas y judiciales liberadas de toda connotacin estructural- la situacin sigue siendo la misma. Como dice BENTLEY "una sociedad de capitales es un gobierno o cuerpo poltico de punta a cabo" (1908:
268); Y aade HAMILTON que "hay un gobierno de la industria que, a su
manera, tiene su constituci6n y legislacin, sus procesos administrativos
y judiciales y sus sanciones para quienes se apartan de la Ley de la Industria" (1957: 7). As como el poder nacional engendra la Constitucin
Poltica o Carta en la que se estructurar jurdicamente, de igual manera y por igual razn genera el grupo intermedio su normativa estatutaria. La Junta General, que se supone representa la totalidad de los intereses legtimos de los miembros, cumple el mismo papel del Congreso Nacional, le incumben las mismas facultades legislativas, y Ias mismas objeciones pueden hacerse a uno y a otro en cuanto al grado en
que realmente representan a sus pretendidos mandantes (}IMNEZ, 1970:
7492). En uno y otro caso hay unos rganos ejecutivos que no slo ejecutan, sino que son fuente propia de normativdad: en ambos hay una
burocracia al servicio del poder poltico y distinguible de los rganos
de gobierno, integrada. como dice PARSONS, por "elementos que no poseen autoridad en la formulacin de polticas; sus funciones son ms

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

135

de implementacin que de iniciativa y el hecho de que esta separacin

no sea ntida no modifica la distincin general" (1967: 149) *.
En consecuencia, la teora poltica contempornea est metodolgica
y conceptualmente equipada para nuclear su objeto cientfico en tomo
a los dos mbitos; y no tiene que acudir a retrucano, ficcin, ni "tour
de force" alguno para hablar, con toda propiedad, de intereses, fines
y poderes polticos a la escala comunitaria y a la del grupo intermedio.

D.

Macro y microeconoma

En esta segunda y ltima revisin que hacemos de las cuatro ciencias bsicas qued la economa en ltimo lugar. No por azar, ni por
compensacin de que en la gira anterior fue la primera, sino por estrategia de razonamiento.
La economa es precisamente el recinto cientfico donde la distincin macro-micro est ms elaborada. Empez a perfilarse hace casi
cincuenta aos y cualquier libro de texto la incluye hoy como un lugar
comn, aunque no siempre adecuadamente **. No nos quedara nada que
aadir al respecto, sino reafirmar lo que bien se dice en tantos de esos
manuales y coincidir con los economistas en que la macroeconoma estudia las relaciones entre las magnitudes funcionales agregadas a escala nacional -con sus concomitantes conceptos, axiomas y postuladosmientras la microeconoma se refiere a las funciones de consumo y produccin de los individuos o de los grupos intermedios familiares o empresariales, y que las teoras del cambio y la distribucin 'son puentes
entre ambas (T. G.: 57-58). Con ello pondramos punto final a estos escorzos interdisciplinarios y volveramos la pgina en busca de nuestro
tema gubernamental.
Pero vale la pena decir algo ms al respecto. Podemos olvidarnos,
de entrada, de todo 10 que el ncleo funciona! de la economa nos ofrece a priori para fundamentar la distincin macro-micro e intentar descubrirla por nosotros mismos en base a cuanto ya va dicho, a la manera en que Demetrio Mendelyev anticip en varios aos la existencia
del germanio: si. dados los pesos especficos de Jos minerales ya exs.. La importancia de esta posicin de PARSONS va mucho ms all de este contexto; apunta a la separacin entre poltica y administracin que hicimos nuestra
(JIMNEZ, 1970) pese al descrdito que ha acumulado en Jos ltimos cincuenta aos,
y sobre la que volvemos en el volumen segundo de este libro.
.... La peor manera de explicar la distincin es la que dan varios libros de
texto arrancado de la etimologia griega; porque hay magnitudes microeconmicas,
como el producto bruto de la. S~dard Oil, varias veces superiores al macropro.
dueto nacional bruto de mU<.'b.c:ll~pequeOl9. Ms f."Iiz parece el smil del
bosque y los rboles, siempre que ~ listos a peusar en la posibilidad de bosquecillos y de sequofas.

136

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

lentes, el germanio tena necesariamente que existir, as tambin, dado cuanto precede, tienen que existir una macroeconoma y una microeconoma. De modo que si los economistas no hubiesen descubierto los
dos mbitos hace medio siglo con sus propias herramientas, la ciencia
de la administracin sincrtica se la servira en bandeja. Veamos cmo.
La economa es ciencia de medios escasos. Este es un postulado
bsico de su ncleo que est claro desde ROBBINS: "La Economa es ciencia de medios para fines; es totalmente neutral hacia los fines; no tiene
que ver con los fines en cuanto tales; su objeto son slo los medios escasos" (1932: 24). En dos libros dedicados a vincular la economa con
la poltica decide MEYNAUD definir aquella como "la Ciencia de la administracin de recursos escasos en una sociedad humana". Y aade
a rengln seguido: "esta definicin tiene la ventaja de excluir del trabajo del economista la seleccin de los fines" (1959: 250). A explicar
cmo confluyen y cmo engranan la poltica y la economa en la definicin de la poltica econmica dedica ese autor otro libro entero (1960).
Ahora bien, si los conceptos de medio y fin se reclaman entre s
ontolgicamente y si, como acabamos de ver, el ncleo funcional de la
ciencia de los fines es estrangulable en los dos subsistemas de los valores comunitarios y los grupales o horcajadas de la frontera (b) de
la Figura 1, necesariamente habr de serlo tambin el ncleo de la ciencia cuyo objeto son los medios para esos fines, a menos que se 10 impidiesen los citoplasmas estructurales que los rodean. Pero tambin hemos visto cmo son escindibles la estructura psicosocial y la jurdica
a ambos lados de esa frontera, de modo que estamos en condiciones de
predecir la necesidad de una ciencia funcional de medios para fines
que, sin desmedro de su unidad epistemolgica, se encuentre tan en "su
casa" en el mbito macro como en el microadministrativo,
Macroeconoma tendr entonces que ser la parte de la teora econmica cuyo objeto cientfico son los medios sociales destinados a satisfacer los fines comunitarios atribuidos autoritariamente por el sistema
poltico a una sociedad histrica. Por ser medios sociales estn referenciados empricamente en cada comunidad concreta mediante los usos,
costumbres, hbitos y normas que la configuran como estructura en funcionamiento. La macroeconoma estudiar las relaciones econmicas significativas o relevantes para esa cultura y para ese ordenamiento jurdico, y su relevancia no ser econmica, sino consuetudinaria y legal. El
capital nacional no incluir el ganado vacuno en la India, ni Ia carne
humana en aquellos pases que rechazan cultural y legalmente la antropofagia pero s en esa honesta cultura del Matto Grosso que hemos visitado en el prlogo. El nivel agregado de salarios o el nivel general
de precios no sern significativos en una economa oetrueque (que, por
cierto, no es una "economa" sino una oultura cQn. \111,. pec.ulbv sistema
legal de pago); ni los, huevos ni la leche fonnanparte .1 pl'OC1uctc) <na~

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

137

cional bruto de los zuhies, a pesar de que se producen en grandes cantidades y de que su dieta alimenticia es pauprrima en protenas, por
ocho razones que impiden su consumo y que el antroplogo evala en su
dimensin cultural y legal (CASSEL, 1955). Ni hay impuestos al juego de
azar en el pas en que ahora escribo porque la ley prohibe los casinos,
lo que hace de esta estructura tributaria la anttesis de la monegasca
en cuanto a relevancia de las bases imponibles.
Como escribamos hace veinte aos, "la Antropologa ha salido al
paso de las construcciones lgicas de nuestra macroeconoma occidental
para enseamos que las facultades de eleccin de los sujetos econ6micos son, en ltima instancia, individuales, pero vienen poderosamente
influenciadas por valoraciones y criterios sociales, definidos histricamente en la. comunidad en que el individuo se subsume: la elecci6n de medios escasos para fines competitivos es, ante todo, un problema cultural.
Toda actividad econ6mica, incIuso la provisin de las necesidades ms
elementales en los pueblos ms primitivos, implica necesariamente una
eleccin; pero tal eleccin no viene condicionada solamente por los medios econmicos disponibles, sino por los imperativos culturales del sujeto que la lleva a cabo, definidos por sus creencias religiosas, sus usos
sociales o sus tradiciones. En las sociedades humanas las necesidades
se aprecian en su dimensin cultural y psicolgica y s610 bajo condiciones excepcionales el hombre deja de descrminar el cmo y el con qu
de la satisfacci6n de sus necesidades; entre los medios a su disposicin
selecciona invariablemente 10 que ha aprendido a apreciar y rechaza
lo que ha sido inducido a considerar por su cultura como repulsivo, 110
apetecible o peligroso. Las formas de satisfacci6n constituyen as un como
plejo de condiciones preexistentes que determinan la explotaci6n efectiva de los recursos econ6micos. La actividad econ6mica es, pues, la foro
ma, socialmente aceptada, de traducir la explotaci6n de los recursos
econ6micos en trminos de organizaci6n social; , . Desde que el individuo
viene al mundo su conducta est condicionada por los lmites de valoracin sancionados por el grupo, es decir, por las valoraciones de su
propia cultura que se le aparecen como apriorsticamente inmutables y
forman la base de sus juicios; 'su reenculturaci6n en otros moldes valerativos s6lo puede ocurrir muy lentamente, por procesos psicolgicos
sustrados en principio a la ciencia econ6mica. La teora del desarrollo
econ6mico,como concepto universal, slo puede fundamentarse, pues,
en uno de los tres parmetros de la definicin de Robbins, sin aventurarse en el terreno, antropolgico, de los otros dos; definmosle, ya,
como el estudio de todas las posibilidades <lo 'ampliacin, cualitativa y
cuantitativa de. los medios. eCon~escasos que 8011 objeto de eleccin, pero sin. hacerjuici.de~sqbl"C lanaturaleza y forma de la'
eleoci1l. iQ.dm~o.IOCI1.!,,ks>IP1i~a . .competitivO$; el desarr()~ CCQDQaco;J.Kl; . . ,../.~ . . . de laelec:cin, lino al pri-

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

138

mer miembro de la ecuaci6n que la compone, es decir, a los medios.

Esta es, probablemente, la idea implcita en Lewis, cuando dice que la
ventaja del desarrollo econmico no consiste en que la riqueza aumente la felicidad, sino en que aumente las posibilidades de eleccin" (JMNEZ, 1958: 2227).
El binomio medio-fin, como universal de toda cultura, est en la
entraa de todo carcter nacional y de todo macroderecho, e interacta con ellos segn la esencial dialctica entre estructura y funci6n de
todo sistema vivo. Podemos definir la macroadministraci6n como el siso
tema formado por la interacci6n primaria de esos cuatro elementos genricos que, con el subndice propio de la macroadministraci6n (+), forman el mismo Sistema de Ecuaciones de la Administracin Sincrtica
(T.G.: 175):
E+
0+
C+
K+

f
f
f
f

(0+, C+,
(E+, C+,
(E+, 0+,
(E+, 0+,

K+)
K+)
K+)
C+)

y que indican que el proceso de gesti6n macroeconmca de los recuro

sos nacionales (E+), el ordenamiento jurdico (O +), las conductas nacionales debidas a imperativos culturales (C+) y el poder poltico que
asigna autoritariamente los fines comunitarios (K +) interactan como
elementos primarios y definitorios de la naturaleza administrativa del
sistema social general. Estos doce relaciones parciales explicitadas en
la ecuaci6n significan que los medios que realmente se utilizan de entre
la cosmogona de todos los existentes y potenciales en la sociedad ~ -los
que generan las relaciones macroecon6micas significativas- dependen
del ordenamiento jurdico, de la cultura nacional y de su adecuaci6n a
los valores asignados autoritariamente a la comunidad; que el contenido material del ordenamiento jurdico positivo depender de los fines
y de los medios comunitarios relevantes para la nacin-estado: que la
cultura nacional estar influida por las posibilidades econmicas del pas,
por Ias disposiciones legales y por la poltica gubernamental; y que esta ltima, a su vez, estar sujeta a los patrones econmicos, jurdicos
y culturales del pas que se gobierna. Es posible, a partir de aqu, sealar Ias influencias contradictorias que pueden tener, por ejemplo, sobre la macroeconoma, un ordenamiento jurdico que no refleje o contradiga la axiologa cultural vigente, o un condicionamiento poltico a contrapelo del carcter nacional -medidas de gobierno "alienantes" de la
poblacin gobernada - o del ordenamiento jurdico - un microderecho
gubernamental que quebrante el macroderecho que el mismo gobierno
genera. Como dice MBYNAUD, "estas inf.1uencias extraeconmicas sobre la
economa estaban claras en los economistas clsicos; tinemb8flO, la

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

139

ciencia econmica lleg a olvidar en 'parte esta razn elemental" (1959:

251); Y en efecto, en UlIO de los que estaba claro era en Adam MLLER
(1809), como ya hemos reseado.
Por tanto, a partir de esta ecuacin general podemos definir como relevantes unos u otros conceptos o magnitudes econmicas dependiendo de la estructura cultural y legal en que sea del caso aplicar la
teora administrativa. Los elementos que estamos acostumbrados a manejar en nuestros libros de texto - producto nacional bruto y netovahorro, inversin, nivel de empleo, oferta monetaria, nivel de precios, fluctuaciones del nivel de salarios, capacidad de endeudamiento externo, relacin de intercambio, ciclos econmicos, etc. - ni siquiera son relevantes para todo el sistema cultural y jurdico de lo que hoy llamamos mundo
civilizado, porque algunos de ellos, como el nivel de empleo o el nivel
de precios, pueden no serlo en los pases comunistas que suponen el pleno empleo forzoso o el racionamiento (BAYKOV, 1946: 238). El modelo
marxista de crecimiento econmico, aun cuando pueda usar los mismos
trminos keynesianos, se concepta de otra manera y se hace depender
de otras variables, como ocurre con el ciolo econmico o con el desempleo (SCHUMPETER, 1943: 38-42; SUNKEL y PAZ, 1970: 159-200).
Por otro lado, aun dentro de nuestro propio rgimen cultural y legal, la macroeconoma est lejos de operar todas las variables poltica
y econmicamente significativas en el medio. Las cuentas de producto
e ingreso nacional no contabilizan todava los "disproductos", cada da
ms relevantes, del medio, como el agotamiento de los recursos naturales o la contaminacin ambiental (T. G.: 80). La macroeconoma que requiere la Teora de la Administracin Sincrtica es la capaz de operar
todas y solas las variables relevantes para el anlisis de los medios escisos en una comunidad histrica.
De igual modo podemos anticipar lo que sera el objeto cientfico
de la microeconoma: ola adecuacin ms eficiente de los insumos humanos, materiales y financieros a la obtenci6n del producto institucional
...:... dando al trmino producto el sentido amplsimo de todo fin perseguido por el grupo intermedio (T. G.: 129) -, con todas las restricciones y
salvaguardias ya hechas en la Teora General sobre los alcances que
puede tener la maximzacn de la funci6n de produccin o de consumo
en teora administrativa, y que van a parar todas a la necesidad de conformarse con el "bastanteo" o racionalidad limitada de que habla Simn,
en lugar de una verdadera optimizaci6n (T. G.: 135137). El subsistema
econmco de la microadrninistraci6n o, lo que es 10 mismo, el subsistema administrativo de la microeconoma, est formado por la interaccin
primaria de todas las magnitudes que determinan la relacin insumoproducto: del lado de la demanda. 106 fines, deseos o apetencias de la
instituci6nadministrativa. sunivol de ingreso, el precio del bien o servicio cienumd. y.do _biena o servicios complementados y sus-

EL SISTEMA GVBERNAMENTAL

140

titutivos; del lado de la oferta, la disponibilidad y costos de los insumes

humanos, materiales y financieros, las existencias. la capacidad instalada, el tamao, las economas de escala, las relaciones a corto plazo entre los costos fijos y variables y el tipo de mercados de los insumos y de
los productos.
Como en el caso de las ciencias anteriores, tampoco podemos esperar aqu que la macroeconoma sea simple suma o agregado de los
valores microeconmicos. Buena parte de las magnitudes que operan
en el rea macroeconmica son simples parmetros para la microeconoma, como el nivel de empleo o el nivel general de precios; otras, como el saldo de la balanza de pagos, pueden ser irrelevantes como elementos end6genos del programa microeconmico de la instituci6n.
"Mutatis mutandis" podemos construir, por comparacin con la ecuacin anterior, lo que habr de ser el mbito propio de la microadministracin sin ms que sustituir los subndices correspondientes. El desarrollo de esta ecuaci6n ya fue llevado a cabo en la Teora General y holgara repetirlo aqu si no fuese porque tiene gato encerrado: las decisiones sobre utilizacin de insumos escasos y altematividad de productos institucionales (E -) dependen de la organizacin formal de la institucin, de las conductas espontneas y. aleatorias de miembros y clientelas y del condicionamiento exgeno del poder gubernamental; la organizacin formal que adopte la entidad '(0- ) depende de su programa deactivdad microeconmica, de la influencia y orientacin que el
liderazgo natural imponga a la organizacin informal y de las regulaciones condicionantes del ordenamiento jurdico gubernamental sobre las
disposiciones estatutarias; las conductas aleatorias de miembros y elientelas (C-) dependern de las caractersticas peculiares de los insumos
que se utilizan y de los productos que se obtienen, del microderecho institucional y del grado de intervencin del poder gubernamental en la
vida institucional; el condicionamiento gubernamental (K +) depender
del grado de inters pblico que el gobierno atribuya a los insumos, a
los productos, a la organizacin formal y' a los comportamientos grupales. La ecuacin de la microadministraci6n slncrtica, que es la misma que fue generalizada para la administracin institucional como objeto de la ciencia de la administracin (T. G.: 175) es esta:

E0-

CK+

f
f
f
f

(0-, C-, K+)

(E-, C-, K+)
(E-, 0-, K+)
(E-, 0-, C-)

La conclusin - por lo que todava atafie a la economa, porque el

gato encerrado no es suyo - es la de que los mbitos maero y microeconmico estn slo .formados por las magaitudet que en cada uno re';'
sultan relevantes; que esa relevancia.'Slo paecleD .det1al.'act01'CS

AMBITO CIENTIFICO DE LA MACRO Y DE LA MICROADMINISTRACION

141

estructurales del caso. Porque esto, que a nivel interdisciplinario resulta perogrullesco, no lo es a la escala del monismo econmico, y a recordrnoslo ha dedicado BOULDING -economista sistmico- el captulo ms
divertido de su nuevo anlisis econmico, cuando define al "gazoola" como el zurdo pelirrojo, ente tan real y referenciable empricamente como irrelevante para ~l anlisis cientfico *. Los estudios econmicos estn llenos -nos dice- de estos "gazoolas" -que en castellano traduciramos por "mangurrinos", "gambusinos" o "pitacos" -: tipos reales
que, por ser funcionalmente inoperantes, carecen de vigencia cientfica
en el sistema histrico (1941, cap. 13).
Quiz sea labor de la administracin sincrtica el ayudar a limpiar de mangurrinos algunas exposiciones de teora pura de la macro
y de la microeconoma y en el segundo volumen volvemos sobre. algunas. Hasta aqu el nico propsito era dejar en claro, no ya Ia existenda de la dicotoma macro-micro en economa -cosa por dems asegurada desde Kuznets - sino la exigencia administrativa de la distincin,
hasta el punto de que, si no estuviese clara, la ciencia administrativa
tendra que inventrsela; porque el anlisis estructural-funcional de la
sociedad requiere una macroeconoma, una macropoltica, una maerocultura y un macroderecho en la mismsima medida que el anlisis estructural-funcional de las instituciones administrativas exige de una pscologa grupal, un microderecho, una microeconoma y una teora del poder institucional vinculados a las recprocas macromagnitudes comunitarias.

* * *
Hasta ahora no hemos hecho sino darle vuelta a la tortilla de la Teora General para que se cocine por el otro lado: hemos revisitado la do-

ble dicotoma, all apuntada, de lo estructural versus 10 funcional y de

10 macro versus 10 microadministrativo, despus de insistir "ad nauseam"
en que antes de echar los ingredientes a la sartn hay que aislarlos para saber lo que se guisa. El mismo nfasis puesto en distinguir los distintos elementos se mantiene en resaltar la unidad indisoluble del anlisis estructural-funconel como nica posibilidad cientfica de interpretar los sistemas reales y la no menos indisoluble unidad de cada ciencia
particular como manera, tambin nica, de filiar ncleos tericos puros
y completos en la construccin de la administracin sncrtca,
Si la tortilla est ya hecha, es hora de tornar la pgina en busca
de ese extrao tropezn que tiene dentro y que da sabor a todo el condumio: )a Teoria Administrativa del Gobiemo.

142

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

6.

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

A.

El gobierno y su circunstancia

Se observa de inmediato que el gato de la ecuacin anterior es

(K+): para mantener la simetra con la ecuacin macroadrninistrativa
cabra esperar que todas las variables tuviesen en ella el signo ( - )
y que se escribiese (K -) en lugar de (K +).
Ahora bien, precisamente porque la cosa no es as se escribe este
libro, y se escribe como una Teora Especial de la Teora veneral: para
explicar 10 que tiene de peculiar y de comn la 'administracin gubernamental en relacin al gnero institucional. Si pudisemos poner ah
(K -) en lugar de (K +) no solamente sobrara este libro, sino tambin
el anterior: escribiramos un libro de Administracin Pblica al estilo
tradicional y otro, no menos tradicional, de Administracin de Empresas,
el primero con todos los signos (+), el segundo con todos los (-), y el
enlace entre uno y otro no pasara de la mera similitud literaria
de las variables. A esa solucin se llega cuando la distincin entre lo
pblico y lo privado se sigue entendiendo al estilo actual, y esto libro
y el siguiente salen a luz para explicar por qu esa distincin no sirve
y hay que cambiarla por otra. La Administracin Pblica no puede seguir siendo lo que hoy se entiende que es, ni la de Empresas tampoco;
ni la primera puede continuar sintindose parte exclusiva de la ciencia poltica. como es todava el caso en la mayora de las universidades
norteamericanas, ni la segunda una ciencia vecina de la economa como lo es en la mayor parte de los ambientes acadmicos. Todo eso va
a ser aqu sometido a revisin, desmantelado y reconstruido de raz. Pero esa madeja hay que devanarla poco a poco.
En primer lugar, el valor (K -) no aparece en la ecuacin porque
no acta en microadministracin como una de las variables autnomas
del sistema, sino que se identifica, como ya fue sealado, con la autoridad formal de la gerencia y con la capacidad de influencia de los lderes grupales; en el primer caso se subsume eriel concepto jurdico de
autoridad institucional (0-) y en el segundo en el psicosocial del liderazgo (C-).
En segundo trmino, el Poder poltico que figura como variable autnoma del equilibrio institucional es el poder exgeno de condicionamiento que ejercen, sobre todas las instituciones que operan en el mbito del sistema social general, las entidades que aqu llamamos de gobierno: esas entidades. tan microadministrativas como Ias dems, pero
cuyo producto es condicionar, por razones especfcadas de inters pblico, los medios, los fines, la organizacin formal, el comportamiento
espontneo y, en sntesis, las decisiones admnlstratvas de las entidades gobernadas y tambin las suyas propias en cuanto que tambin son

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

143

sujetos de la microadministracin. Es esa presencia, por derecho propio, de una dimensin macroadministrativa (K +) en el mbito de las
relaciones microadministrativas (E-, 0-, C-) la que sustenta la T~o
ra de la Administracin Gubernamental como parte de la Teora General que ha sido presentada. Es tambin la que permite considerar como patolgicas, por asistmicas, a la teoras y doctrinas que no 10 entienden as. Por ejemplo, y como enseguida diremos, el anarquismo consiste en negar a (K +) tanto en la ecuacin macro como en la microadministrativa, y el liberalismo radical en negarle la entrada en la segunda aun aceptndolo en la primera. Para el liberalismo utpico, que
fractura los mbitos macro y microadministrativo en dos porciones irreductiblemente distintas e incomunicadas, todos los signos (+) deben quedar de un lado de La impermeable frontera (b) de la Figura 1 constituyendo una de las acepciones de lo que se viene llamando estado; y todos los signos (-) al otro lado, configurando la "sociedad libre". Con
esa frontera debidamente impermeabilizada el ciudadano sabe siempre
qu terreno pisa: cundo est en el reino del mercado libre y de la soberana del productor y consumidor, y cundo entra en el terreno "poltico" -el que se estudia en las facultades de ciencia poltica- de la
coacci6n estatal: impuestos, orden pblico, servicio militar obligatorio, defensa nacional o relaciones exteriores. No es admisible la presencia
del gobierno como un elemento endgeno ms de las entidades no gubernamentales de la sociedad.
Pero aqu el tema se presenta de forma bien distinta. Volvamos
a empezar por el principio.
Definimos abreviadamente a toda instituci6n administrativa como la
entidad dedicada a transformar eficientemente insumos en productos
(funci6n econ6mica) en el seno de una organizacin formal (estructura
jurdica) e informal (estructura psicolgico-social) bajo potenciales condicionamientos gubernamentales impuestos para la eficaz salvaguardia
del inters pblico (funci6n poltica).
Esta definicin genrica es igualmente vlida para la instituci6n gubernamental sin ms que especificar los gneros anteriores. El gobierno (nacional o local) es una entidad dedicada a producir un condicionamiento eficaz de las decisiones microadministrativas de los gobernados usando eficientemente 106 recursos necesarios al respecto en el seno de la organizacin "sui generis" que es la estructura gubernamental; es decir, el gobierno es una institucin administrativa cuyo fin o funcin es gobernar y que lo hace desde una estructura de gohierno, tal
cual reza en el prlogo la inscripcin del templo de Perogrullo.
No por tautolgico es esto banal, porque 10 que nos importa sealar en esta teora especial de la institucin gubernamental son los rasgos caractersticos de las estruetutas y funciones capaces de configurarla. A esta labor llaaullllQ8 construccin de una Teora Administrativa del

144

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

Gobierno, esto es, una teora del gobierno construida con materiales administrativos. Naturalmente que tal teora tendr poco o nada que ver
con otras construcciones cientficas elaboradas con otros materiales, histricos, artsticos, ticos o filosficos; la consistencia de este estudio radica slo en el rigor con que lleguen a utilizarse las categoras administrativas, y no en su conexin, correlacin o compatibilizacin con -otras
teoras armadas al margen de la epistemologa de la administracin.
Quede al cuidado del lector el buscar, por s mismo y si es de su inters,
esas posibles correlaciones, incompatibilidades o antinomias.
La institucin gubernamental tiene, como primera peculiaridad, la
ontolgica necesidad de una circunstancia macroadministrativa: esto es
ya una primera diferencia radical respecto del gnero institucional definido en la Teora General. La instituci6n administrativa genrica -la
no gubernamental- puede, en su extremo, concebirse como un sistema
cerrado tras de una frontera. impermeable en la que slo operan los
elementos endgenos de su mbito microadministrativo. Es el oso que
tapa la boca de su cueva, como decamos pginas arriba. Robinson
y Viernes constituyen un grupo intermedio * que toma decisiones con
plena soberana, esto es, sin sufrir condicionamiento poltico alguno exgeno a ellos mismos: organizan formal y establemente sus roles, establecen sus pautas de accin y transforman medios en fines de acuerdo
a sus librrimas decisiones de optimizacin institucional que Robinson
gerencia o maneja y en las que Viernes participa o poda haber participado. A partir de este caso extremo, el anarquismo predicar la misma solucin microadministrativa, el liberalismo dar entrada selectiva
a un nmero limitado de condicionamientos exgenos, el intervencionismo ampliar el rango de esos condicionamientos y el totalitarismo los
llevar al otro extremo: son distintas variantes de manejo de la circunstancia desde la administracin de la cueva. Pero en todo caso, cualquier
entidad administrativa distinta de la gubernamental no deja de ser tal
por carecer de un entorno explcito; 10 nico esencial es que cumpla sus
fines, y estos pueden ser tan variados como producir bienes y servicios
para sus propios miembros o para el mercado, enriquecer la vida religiosa, artstica o moral de sus socios, o enriquecerse pecuniariamente
por cualquier mecanismo legal o ilegal, lcito e ilcito, es decir, independiente de los valores del entorno. Por el contrario, la institucin gubernamental no puede existir sin es~ entorno extrainstitucional, porque su
producto es precisamente condicionar a las personas naturales y jurdicas distintas de ella misma por razones de inters pblico, con 10 que
las relaciones que el gobierno como entidad mantiene con las dems en .Algunos autores consideran. que para que haya ~. socW se J'flClWem
un mnio de tres persones; para ccmeordar con ellos SU?ODdremosUe OOR.Vter
nes Beg tambUo a la lila UD 86"'.
. ..
.
',

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

145

tidades son ontolgicamente esenciales a su existencia. Por ello no puede concebirse la accin gubernamental corno cerrada en su guarida institucional, sino necesariamente interrelacionada con su circunstancia; y
esa interrelacin necesaria es la que constituye la dimensin macroscpica de los sistemas poltico, psicolgico, econmico y jurdico, esto es. la
esencia misma de da macroadministracin.
En consecuencia, el gobierno es la nica institucin administrativa
en la que confluye la doble e irrepetible circunstancia de administrarse
a s mismo y de gobernar a los dems, configurar.do su accin un doble
mbito, igualmente relevante para el anlisis administrativo, que Ilamamos respectivamente microadministrativo, - estatutario, gerencial, microeconmico y de conducta grupal- y macroadministrativo - poltico, macrojurdico, macroeconmico y nacional. En cuanto tiene de microadministrativo, se le aplica ntegramente la Teora General de toda administracin institucional; en cuanto tiene de macroadministrativo reviste
las caractersticas propias y genuinas de la especie gubernamental; y, a
su vez, esa peculiaridad de su producto poltico obliga a introducir tambin las necesarias peculiaridades microadministrativas que, slo en la
medida que se expliciten aqu, pueden entenderse como variantes de la
Teora General.
Observamos entonces la importancia que tiene reconocer que la funcin de gobierno es esencialmente macroadministrativa o societal; porque
resulta que las funciones propias de todas las otras instituciones administrativas que no son gobierno no son esencialmente societales, sino slo asociacionistas o grupales. En efecto, las funciones productivas de las
empresas, las mafias, las iglesias o las universidades pueden pasarse
sin el atributo de sociales, en el sentido de que no necesariamente son
portadoras de intereses pblicos relevantes para el sistema social general. Ya dijimos que una universidad dedicada a ensear snscrito, que
no incorpora en su quehacer institucional ningn otro segmento de intres pblico, puede vivir - o invernar - cerrada en su frontera y convertida en un quiste social, de modo que su socializacin alcanza slo a
los miembros y clientelas pero no al entorno general. Pero esto es abo
solutamente imposible para un gobierno que ha sido precisamente definido como aquella institucin administrativa cuyo producto es condicionar las decisiones microadministrativas de todos los integrantes de la
comunidad nacional por causas de inters general, societal, colectivo, indivisible o pblico; de modo que, a diferencia de cualquier otra funcin
institucional, la funcin de gobierno es esencialmente social, no restringida al asociacionismo especfico de los miembros del gobierno entre s,
sino referida a toda la gama de valorea que la ciencia poltica acota comopropios a partir del protoplasma social
Esta esencial socialidad -o pubJicidad.- de la funcin de gobiento
es JI que genera el 4mbitomacaoactministrativo o, Jo que es 10 miSmo,

.-ral.

146

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

el sistema administrativo pluri o suprainstitucional que tipificamos en

el arquetipo de la nacin-estado (y, por extensin contingente, en el estado miembro de una federacin o en el municipio). Mientras las dems instituciones pueden concebirse como sistemas cerrados y definirse
en esencia como formadas por las interacciones primarias de sus elementos endgenos -suponiendo la frontera (b) de la Figura 1 lo suficientemente slida como para distinguir las relaciones asociacionistas de
las societales-, en ]-a institucin gubernamental la relacin societal es
inseparable de la funcin institucional, porque decimos que el gobierno
es la institucin administrativa cuyo producto es condicionar directamente todos los elementos del sistema social general que repute de inters
pblico o, lo que es ro mismo, societalmente relevantes. Y esto es as
hasta el punto de que los gobiernos cuya funcin no es loa salvaguardia
de ese inters societa, sino del asociacionista de sus miembros, se tienen por malformaciones patolgicas o quistes sociales o asistmicos, como luego diremos. As que el gobierno sistmico es aquella institucin
administrativa cuya funcin econmica consiste en producir condicionamiento poltico a escala societal, lo que hace del "output" o producto del
gobierno una funcin poltica que tiene que ser necesariamente social o
referenciada como un sistema social concreto. Cuando Hauriou dice que
"el gobierno es una empresa poltica" est diciendo literalmente que es
una institucin o empresa ms, como puede serlo la fbrica de salchichas,
pero que, por ser esencialmente poltico su producto, toda la institucin
resulta poltica, porque en vez de salchichas fabrica condicionamiento.
De todo esto resulta una cadena de postulados: en primer lugar,
que la institucin gubernamental tiene la peculiaridad, por diferencia
con el gnero, de identificar su funcin poltica con su funcin o producto econmico; en segundo, que esa funcin poltico-econmica es esencialmente social, pues consiste nada menos que en determinar qu aspectos de la 'accin desarrollada por todas las individualidades del conjunto se definen como de inters pblico a escala de la comunidad total,
y salvaguardar ese inters mediante medidas de condicionamiento; tercero, que esa funcin poltica de condicionamiento consiste necesaria, aunque no exclusivamente, en crear derecho macroadministrativo, o sea, un
sistema de estructuras formales, rgidas y, coactivas, capaz de albergar
todas las funciones individuales o grupales consideradas de inters pblico - es funcin del gobierno producir derecho-; cuarto, que esas estructuras macrojurdeas han de responder al sistema de valores socetales que estn vigentes en la cultura de cada comunidad histrica y que
constituyen su estructura psc-social: quinto, que el mISmo gobierno que
crea ese derecho macroadministrativo se ve precisado, para operar sistmicamente, '8 autolimitarse por l; sexto, que, en consecuencia, el dereeho estatutario que el gobierno elabora, como cualquier otra institucin,
para estructurar sus funciones microadministrativas, est tan sujeto al ma-

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

147

croderecho suprainstitucional que l mismo produce funcionalmente - y

tan potenciado para influir en l- como lo est el rgimen estatutario
de cualquier otra institucin administrativa; sptimo, que la institucin
gubernamental "maneja" directamente, como cualquier otra, sus insumos,
productos, decisiones y organizacin, pero no "maneja" su circunstancia
macroadministrativa porque la circunstancia no se administra: lo que hace es gobernarla, ejerciendo su poder e influencia sobre ella y soportando, negociando o combatiendo el poder de los gobernados. La microadmnistracin gubernamental es el mbito privado del animal gubernamental y 10 pblico su ecologa relevante, 'aquello con lo que tiene que
contar. La nica diferencia con el ejemplo zoolgico anterior es que es
este gobierno el nico animal -el gato encerrado- que no puede vivir
sin circunstancia gobernable, porque esa funcin de gobierno es la nica razn que justifica el que se construya, como cualquier otro ser viviente, su casa microadministrativa; octavo, que fli la frontera (b) de la
Figura 1 es tanto ms porosa cuanto ms depende el administrador de
su circunstancia, no puede haber, por definicin, frontera ms porosa
que la gubernamental; tan porosa es que se convierte en pura diseccin
analtica el separar la politicidad de su accin hacia la comunidad y la
politizacin de su propio nido.
Pero adems, para que la institucin gubernamental opere sistmicamente en su circunstancia societal - para que acte como el subsistema rector del sistema social general-, hace falta que este ltimo sea,
en efecto, un sistema, y no un caos de relaciones asistmicas. Si el marco estructural de Ia nacin-estado es asistmico - si no hay un sistema
macroscpico de estructuras y funciones sociales- el gobierno no podr ser su subsistema. De modo que si el gobierno no gobierna, la nacin-estado no ser un mbito sistmico; y, recprocamente, si no hay nacin-estado sistmico, las entidades de gobierno no sern tales, por ms
que existan estructuras con ese apellido, porque no podrn gobernar.
Esto es ]0 mismo que decir que para que el sistema respiratorio sea un
subsistema de] animal hace falta que ste est sistmicamente vivo, porque si no lo est -si el animal ya dej de existir como sistema- no
habr subsistema respiratorio, por ms que estn ah unas cosas que
se llaman pulmones o branquias, porque no existir la funcin de respirar; y si falla el subsistema respiratorio morir tambin el sistema
total, por ms que los dems subsistemas pudieran seguir funcionando
a la perfeccin. El mbito gubernamental no puede ser sistmico en ausencia de un sistema social general ni ste existir sin un subsistema de
gobierno.
El gobierno es, entonces, no slo el gozne de articulacin de la DUIero con la microedministraei6n, sino tambin el de las estructuras y funclones del sistema social general
18Idei
iDtermedio institu
cionalizado.: y la cleIlclaque lo estUdfi COGlO
- la Teora Administra-

con.

JIUPO

148

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

tiva del Gobierno- es el puente gnoseolgico capaz de unir la ciencia

general de la sociologa con las ciencias particulares, nucleadas estructural y funcionalmente. de las que nace la ciencia de la administracin.
He aqu, encapsulada, toda la teora que tenernos entre manos y que podemos resumir en tres rdenes de consideraciones: la dimensin microadministrativa del gobierno, la macroadministrativa y la naturaleza cientfica de esa doble dimensi6n.

B.

Macro y microadnunstracion gubernamental

a) En su dimensin microadministrativa un gobierno es un grupo

intermedio -una "oligarqua" aristotlica- prximo 'al extremo ideal de
la institucionalizacin administrativa. Tiene un fin propio y construido racionalmente, que es condicionar eficazmente a la poblacin gobernada
por razones especificadas de inters pblico. Su accin institucional requiere una compleja tecnologa interdisciplinara - una ingeniera administrativa - que es justamente la que aqu nos ocupa. La optimizacin de
su proceso microeconmico de transformacin de recursos humanos, materiales y financieros en el producto gubernamental est sujeta al principio de escasez absoluta y relativa de los medios, porque no cuenta con
ms recursos que los disponibles en la comunidad y porque toda utilizaci6n que de ellos haga significa una detraccin de los que quedan disponibles para los procesos econmicos gobernados (JIMNEZ, 1970: 149-150).
Su producto mismo -la funcin de gobierno-e est sujeta igualmente
al principio econmico de la alternatividad de fos fines, porque puede
producir efectos tan variados sobre la comunidad gobernada cuantos sean
los fines polticos que l mismo se proponga, incluyendo fines incompatibles entre s que 10 destruyan como sistema. Su funci6n microeconmica exige programar la accin de gobierno en un sistema de relaciones
cuatripartitas entre los tres insumas y el producto y mantener su cohesin homeosttica mediante la informacin, planeamiento, presupuesto, contabilidad y control integrados de los cuatro. Tiene una organizacin formal, juridizada mediante su propio ordenamiento interno, organigramable,
estabilizada, reformable, jerarquizada, desconcentrada funcional y territorialmente y reglamentada hasta el detalle procedimental, que ha de quedar subordinada al ordenamiento que l mismo genera como macroderecho, Puede descentralizar sus funciones polticas, atr.buyendo poder
de gobierno a otras entidades que, por ese solo hecho, son gobernantes
tambin, como los gobiernos locales y las agencias reguladoras. Es un
mbito de conflicto potencial de intereses culturales, jurdicos, econ6micos y polticos, que busca en la colegiacin de sus rganos -- Parlamento,
Consejo de Ministros, Tribunales de Justicia - la negociacin de soluco-

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

149

nes de consenso. Es una persona jurdica, cuya autonoma llega al extremo de la soberana irrestricta en el mbito de la nacin-estado, aunque
condicionable exgenamente por tratados internacionales. En cuanto grupo humano se compone de un nmero limitado de individuos investidos
del poder de gobierno -eso es la oligarqua- cuyas conductas espontneas difieren en mayor o menor medida de las pautas estereotipadas
para el cargo servido por cada uno. Toma decisiones polticas y admiI.istrativas, colegiadas y unipersonales, sobre sus productos, sus insumas,
su organizacin formal y su tecnologa administrativa, en las que se combinan en diferente grado la informacin y la intuicin. Sus sistemas de
personal, de abastecimientos, de financiamiento, de informacin, de planeamiento, de presupuesto, de contabilidad y de control son propios y
caractersticos de su funcin gubernamental y distinguibles de los de
las dems instituciones no gubernamentales, aun dejando a salvo los rasgos comunes de todos ellos como propios del gnero institucional. Es,
por ltimo, la ms poltica de todas las instituciones administrativas, porque su producto y razn de ser de su existencia es definir el inters pblico de la comunidad gobernada y arbitrar medidas para salvaguardarlo; y esto es tan radical y definitivamente as que cuando hace cualquier
otra cosa diferente de esa -cuando cura, educa, construye, vende, fabrica, comercia. o cultiva - no es gobierno, sino una institucin microadministrativa ms, dedicada a la produccin de bienes y servicios ms o menos divisibles e incursa en la teora especial de la Administracin de. Empresas, que nada tiene que ver con el tema que en este libro nos ocupa;
aunque s con el que viene detrs, en que se combinan, de manera bien
distinta a la tradicional, la funcin de gobierno y las funciones productivas que asumen, colateralmente, algunos o todos los gobiernos histricos.
b) En su dimensin macroadministrativa el gobierno es el subsistema rector del sistema social general, porque lo es de los sistemas estructurales y funcionales en que este ltimo se parcela: la cultura nacional, el ordenamiento estatal, la macroeconoma y el sistema poltico
de la nacinestado.
Por el gobierno nacional se pasa de las antiguas estructuras tribales y aldeanas a la nacin como comunidad distintiva del hombre moderno. Bl gobierno puede promover, cristalizar y revitalizar el carcter
nacional, despertar Ia conciencia nacicfnal ante las crisis, especificar valores comunitarios y explicitar ideologas; formular una poltica de fines
ltimos para la comunidad gobernada que sea causa y consecuencia de
los usos, costmbres y creencias compartidas; tener una poltica educativa para ecrsolarlos y transmitirlos generacionalmente, una poltica de
defensa y de relaciones exteriores para protegerlos o exportarlos, una
poltica de justicia y polica para salvaguardarlos, una poltica sanitaria,
laboral o de seguridad social para efectivizarlos, una poltica econtbica
para fortificarlos, una poI1tica turstica y de propaganda para difundir-

150

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

los...; el gobierno es el subsistema capaz de mantener el sistema de

creencias que determina la personalidad histrica de la nacin y de propiciar o impedir la' transculturalizacin a travs de sus fronteras. Cuando toda esta accin psicolgica es cnsona con los principios espirituales
de la cultura nacional, el gobierno ejerce un liderazgo poltico que se
potencia recprocamente con la investidura normativa de la autoridad
formal: y cuando su accin boga a contracorriente de esa cultura entra
en conflicto la estructura psicosocial con la jurdica y se rompe, por asistmico, el equilibrio de la nacin-estado.
El gobierno, como productor del orden macrojurdico de la nacin,
da vida al estado en que gobierna. Sin macroderecho no hay vida comunitaria. Macroderecho es la estructura condicionante de todos los ordenamientos jurdicos singulares que genera cada grupo intermedio autnomo y personalizado, y esa supraordinacin macrojurdica slo puede
proceder de la persona investida de soberana comunitaria. El gobierno
produce toda la jerarqua normativa piramidal que arranca de la Constitucin Poltica del Estado y acaba en la ltima resolucin subministerial con fuerza de condicionamiento sobre la accin de los gobernados,
pasando por todas las categoras intermedias de leyes orgnicas y ordinarias, decretos, resoluciones, sentencias, rdenes, bandos u ordenanzas;
y la produce en condiciones jurdizadas que pueden atribuir la competencia constitucional a una Asamblea Constituyente, la legislativa a un
Congreso, la de dictar decretos a un Consejo de Ministros o a su Presidente, la de sentenciar a los Tribunales de Justicia y la de dictar ordenanzas a los Municipios. Porque esas 'asambleas, parlamentos, ministros,
jueces y alcaldes son, todos ellos, estructuras d~ gobierno, y porque cumplen, al condicionar jurdicamente la accin de los gobernados, una funci6n de gobierno. Un gobierno que no produce ese macroderecho no es
gobierno y un estado sin ese macroderecho no es estado. A falta de esa
estructura macrojurdica de condicionamiento el rgimen comunitario es
asistmico y desaparece el mbito material de proyeccin poltica del
subsistema rector del sistema social general.
El gobierno es el subsistema rector del sistema macropoltco. El
sistema poltico de la nacin-estado es el sistema funcional de relaciones de poder formal e informal que vincula, unas con otras, a las instituciones gobernantes y gobernadas. A ,la funcin continua de condicionamiento por el gobernante, que corre' entre los extremos de Ia anarqua y del totalitarismo, corresponde una corriente cibernticamente inversa de retroalimentacin poltica o participaci6n del gobernado en las
decisiones de gobierno, que es tambin una funci6n continua. definible
entre los extremos de la dictadura y. la democracia plena. Sin un gobierno que condicione en mayor o menor medida las decisiones autnomas
de los gobernados, y sin una influencia mayor. o Ulene>r dd gobernadQ
sobre las de:ci$'<mes de gobierno, no hay tampoco .. sistema .p<>Utico, sine>

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

151

alguna de las patologas asistmicas que destruyen el, equilibrio de la

vida social y que luego sern revisadas.
El gobierno es, en fin, el rector del sistema macroeconmico de la
nacin-estado. Slo en funcin de gobierno cobran valor real y sentido social las magnitudes macroeconmicas fundamentales. Nada significa una cifra agregada de consumo, ahorro o inversin nacional, o un saldo de la balanza de pagos, si no es con referencia a unas polticas econmicas del gobierno que especifiquen su significado para el inters
pblico de la comunidad y sobre las que aqul pueda proyectar sus decisiones. Averiguar que el ingreso nacional de una nacin-estado se distribuye en una proporcin de 80 a 20 entre consumo y ahorro no tiene
valor alguno de por s, a menos que sea de inters pblico comprimir
el consumo para fomentar la inversin, 10 cual puede ser tan cierto como 10 contrario. Un saldo favorable de la balanza de pagos puede ser
contrario a las relaciones bilaterales entre pases acreedores y deudores. El crecimiento acelerado del producto nacional bruto puede ser
contrario a una poltica gubernamental de redistribucin del ingreso nacional por grupos sociales o regionales, o de conservacin de recursos
naturales. En ausencia de una poltica gubernamental, las magnitudes
macroeconmicas pierden su funcionalidad y se convierten en guarismos
tan poco tiles como el descubrimiento de la distancia entre la tierra y
la 'luna cuando el hombre an careca de una poltica espacial. La definicin de la macroeconoma como simple suma de magnitudes mcroeconmicas es una "mangurrinada", propia del liberalismo utpico, que le
niega al gobierno la funcin poltica de gobernar las funciones macroeconmicas de la nacin-estado decidiendo cules son las magnitudes relevantes y cules no lo son.
e) Una Teora Administrativa del Gobierno es -como la Teora General de la que es parte- una teora sistmica o estructural-funcional en
la misma medida en que 10 es la sociologa, porque est nucleada simultnea e interrelacionadamente por estructuras y por funciones sociales;
es una sociologa "en pequeo" -que no es lo mismo que una microsociologa- en la que hay que dar cuenta, directa y primariamente, de
una accin social y de unas pautas organizativas que 'la referencien. Pero se diferencia de la sociologa en dos 'aspectos cruciales. En primer
lugar, porque los objetos cientficos de ambas ciencias tienen invertida
la perspectiva; desde la sociologa, cuyo objeto inmediato es la comunidad total o sistema social general, el grupo intermedio est reducido 'a
un segundo plano de detalle del componente total, como lo estn las figuras humanas en los paisajes de El Bosco; desde la administracin, centrada en la contemplacin de la institucin administrativa, el ambiente
eocetal se reduce a marco de la figura central, como lo es todo lo que
rodea al pez de Matisse. Porque :108 mbitos son, ya 10 dijimos (T.;;.G.:
260-21), pura cuestin de f~: .si. JDiramQsal paBtano con los prlsmti-

152

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

cos invertidos, los cocodrilos parecen lagartijas. Y, en segundo lugar,

la sociologa es ciencia primaria o de base, obligada a elaborar, con su
propio herramental, sus categoras funcionales y estructurales, mientras
la administracin es ciencia de segundo grado que puede darse el lujo
-o que tiene que soportar la servidumbre- de operar como propias
unas categoras conceptuales elaboradas en los senos gnoseolgicos de
las dems ciencias sociales y. a travs de ellas, del comn tronco materno de la sociologa.
.
Este ltimo aspecto abona el esencial interdsciplinarismo de la administracin, ciencia sincrtica que slo puede llegar a ser lo que las
ciencias sociales bsicas le permitan ser a costa de ellas mismas, y que
slo puede nacer cuando esas ciencias particulares hayan acumulado la
masa crtica necesaria para dar de s sendos ncleos slidos de teora aprovechables para armar sobre todos ellos una ciencia de segundo grado. Ese
es el holismo esencial de la administracin que requiere la doble condicin de que los conceptos elaborados por las ciencias bsicas tengan ya.
de por s, una esencia epistemolgica propia y caracterstica. de su filiacin monista y de que, al entrar en interaccin primaria como partes
de un sistema interdisciplinario, generen categoras conceptuales cuyo
significado es ya distinto del que cobraron y conservan en sus originarios recintos (T. G.: 70-72).
Ahora bien, uno de los elementos de enlace de esos ncleos monodisciplinarios en la sntesis de una Teora General de la Administracin
es la Teora Administrativa del Gobierno, porque sin este concepto de
gobierno como condicionamiento de las instituciones gobernantes sobre
las gobernadas no se pueden reunir los ncleos cientficos de las cuatro ciencias bsicas y generar el holsmo esencial de la administracin.
Sin ella no tiene sentido investigar la naturaleza estructural o funcionel de esos ncleos cientficos de las ciencias particulares, porque cada una de stas precisa de su estructura y de su funcin para calificarse como sistema terico capaz de interpretar, por s mismo, una parcela entera del saber social. De modo que fuera ejercicio, no ya superfluo,
sino insensato y demoledor, el fragmentar esa unidad epistemolgica de
la ciencia jurdica, de la econmica, de la poltica y de la psico-social, si
no es para reunir de inmediato algunos de esos fragmentos en un todo
holstico que aada una nueva dimensin, imperceptible desde cada perspectiva monodisciplinana, a la vida social, Si hemos dicho, por ejemplo,
que el capitalismo no es un tema econmico, porque es un concepto estructural y la economa slo entiende de funciones, no es porque creamos que a la economa no le interesa el tema, sino porque elaborndolo desde otras perspectivas disciplinarias llega a Ia administracin en
condiciones de ser utilizado ms eficientemente que si la economa misma se aboca a construirlo con los materiales que le son propios.

EL GOBIERNO EN PERSPE.CTIVA

153

Sin una Teora Administrativa del Gobierno, la frontera que separa

el mbito del grupo intermedio como subsistema del mbito comunitario
no es una frontera porosa, sino impermeable y ya no hay subsistema sino quiste; con lo que las ciencias sociales que la estudian se divorcian
de las dedicadas a estudiar el mbito comunitario. La ciencia poltica
se rehusa entonces a tener como objeto cientfico una teora funcional
y generalizadora del poder social y se enquista en la alternativa estructuralista de una "Teora del Estado". El derecho no tiene cmo escapar
al dilema de la singularidad o pluralidad de los ordenamientos jurdicos: o cae en el exclusivismo de defender como nico ordenamiento el
estatal o en la promiscuidad de creer que pueden existir, 'anrquica y
desvinculadamente, una plyade de ordenamientos singulares en cada mbito comunitario. La Teora Administrativa del Gobierno permite vincular
los ordenamientos microjurdicos al macrojurdico y dejar fuera del macrosistema a todos los ordenamientos que, por una u otra razn, no se
vinculan al macroderecho; encapsulndose en la impermeabilidad de un
rgimen jurdico ajeno a la nacin-estado.
Sin teora del gobierno que justifique la subordinacin de las decisiones microeconmicas a Ias macroeconmicas, los procesos de consumo, produccin, distribucin y cambio quedan en la mano invisible de
un orden natural que se supone garantiza el orden social. El EstadoGendarme es el animal, tan peligroso como necesario (el Leviatn), que
la sociedad debe domear para que cumpla su lista de cometidos sin poner en peligro el orden natural del mercado libre, cuyaprotecci6n es
su principal razn de ser. La Hacienda Pblica no es distributiva, ni
productiva, ni desarrollsta, ni socialzante, sino mnima y neutral: presupuesto mnimo, gasto pblico limitado a la prestacin de los servicios
indelegablemente pblicos, rgimen patrimonial del estado, endeudamiento excepcional y tributacin proporcional segn los principios del sacrificio, configuran el contenido de una "Economa Pblica" -que a veces
hasta se la llama disparatadamente macroeconoma- y que se estudia
en paralelo con la "Economa de Mercado" para dejar bien en claro las
irreductibles diferencias entre ambas. Pero la Teora Administrativa del
Gobierno corta, divide y une los departamentos de la ciencia econmica
segn patrones bien distintos, porque considera tan mcroeconmica la
economa de la instituci6n gubernamental como la del fabricante de salchichas: y llama macroeconoma al estudio de las relaciones funcionales
y significativas entre insumos escasos y productos alternativos en el mbito de la naci6n-estado, con lo que tan potencialmente significativos pueden ser ah. los efectos de Ios impuestos gubernamentales como el precio de las salchichas.
La Teora Administrativa del Gobierno supera la anttesis entre las
teoras mecanici6tas y las organicistas, tal como las coloca APTER en el:
centro. de su exposicin del sistema gubernamental 0968a). Segn las

154

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

primeras - y entre ellas la que suele llamarse "demo-liberal" de Rousseau, Locke, Hume o Diderot sin saber bien lo que 'se dice- el' gobierno, al ser puro artefacto creado para solucionar conflictos individuales,
resulta una variable dependiente de las estructuras y funciones que de-terminan el sistema social general: recibe como "inputs" las tensiones
generadas en el sistema y genera a su vez, como "outputs", decisiones
de consenso. Segn las segundas (Hegel, Marx), el gobierno es un organismo sometido a las leyes biolgicas del progreso y de la extincin final una vez que ha cumplido su cometido de transformar el orden social, con lo que el gobierno es la variable independiente que acta sobre el sistema social general. Pero, en el anlisis de la administracin
sistmica, el gobierno es un elemento ms en Interaccin con todos los
que forman el sistema estructural-funcional de la macroadministracin: inHuye sobre el orden social configurado por la nacin-estado y sobre
las actividades poltioas y econmicas desarrolladas en su seno, de igual
manera que es influido por esas mismas variables estructurales y funcionales.

Lo que queda por decir despus de tan largo prolegmeno debiera fluir ya por s solo: examinar separadamente la macro y la mcroadministracin gubernamental a la luz del anlisis interdisciplinario. Pero an se precisa de una ltima puntualizacin.
De acuerdo con cuanto precede, el objeto de la macroadministracin
gubernamental han de ser Ias funciones de condicionamiento del gobernante institucionalizado sobre la comunidad gobernada y las de retroalimentacin o participacin de sta sobre aqul, amn de las estructuras de organizacin formal e informal que permiten la realizacin de
esas funciones macropolticas. Frente a ellas, el estudio de las funciones de administracin gubernamental de sus propios insumas humanos,
materiales y financieros, de su organizacin interna, de su ordenamiento microjurdico y de 10$ comportamientos de miembros y clientelas sera tan microadministrativo como el de cualquier institucin gobernada
y remisible, por tanto, a los principios de la Teora General de la Administracin.
Sin embargo, el hecho de que el gobierno gobierne hace de la funcin de gobierno un producto "sui generis" que afecta a los dems elementos de Ia microadministracin gubernamental, convirtindolos. en potencialmente macroadministrativos. Porque no solamente el producto gubernamental -el condieionamiento- es esencialmente .poltico, sino que,
adems e independientemente de ello, sus insumos, su or,ganiacinmtef"
na y su microderecho son poltzables, esto es, pueden tener y de hecho

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

155

tienen una dimensin macroadministrativa confluyente con la microadministrativa y capaz de producir efectos macroadministrativos que potencien o destruyan los directamente perseguidos a travs de la funcin de
lnea del condicionamiento. Un solo ejemplo para aclarar este punto, anticipando 10 que se expresa en el volumen siguiente.
La institucin gubernamental puede tener como funcin de lnea el
condicionamiento de una magnitud macroeconmica tal 'como el nivel y
composicin del empleo a nivel nacional y dictar para ello las medidas
del caso a travs del rgano de lnea encargado de esa poltica sectorial
que puede ser un Ministerio del Trabajo. Pero, a su vez, la institucin
gubernamental requiere, como cualquier otra, aprovisionarse de recursos humanos para cumplir esa y todas las dems funciones de gobierno;
y para ello ha de tener su propia microadministracin de servicio civil,
incluyendo las micropolticas correspondientes. De acuerdo con la Teora
General, esas dos funciones, la de condicionamiento hacia afuera del empleo nacional y la de abastecimiento hacia adentro de servidores pblicos, son dos funciones ntidamente separables: la primera es una funcin de producto o de lnea y la segunda una funcin de insumo o auxiliar, cuya nica razn de ser es permitir la obtencin del producto en
cuestin. De aqu podra inferirse que la funcin de abastecimiento de
personal burocrtico es auxiliar y neutra respecto del producto mismo,
porque la poltica gubernamental se realiza slo mediante los rganos
de lnea y no por va de los auxiliares o los de equilibrio (T. G.: 146-147).
Sin embargo, una de las caractersticas -propias de la institucin gubernamental -uno de los atributos "sui generis" que obligan a formular una teora especial para ella - es, como tantas veces se ha repetido
ya, la naturaleza excepcional del producto poltico que es influir, de una
u otra manera, en las decisiones gobernadas. Y resulta que la institucin
gubernamental es capaz de ejercer esa influencia no slo mediante el
condicionamiento que emana de sus ministerios sectoriales y dems rganos de producto o lnea, sino tambin, y en magnitud cada da ms
decisiva, mediante la politizacin de sus funciones de insumo, de su organizacin formal, de su ordenamiento estatutario y de la manipulacin
informal o psicolgica de sus miembros y clientelas. As, en el ejemplo
al caso, el gobierno puede influir en el nivel de empleo no slo mediante el condicionamiento macrojurdco, macropsicol6gico y macroeconmico
del Ministerio de Trabajo, sino tambin mediante sus propias polticas
internas de reclutamiento de personal a su servicio recogidas en su microderecho: presupuesto de personal, ley de servicio civil, escalafones,
etc. De ello resulta que si la funcin de producto gubernamental ha de
ser siempre poltica y macroadministrativa -si no 10 es no hay gobierno- las de insumas gubernamentales son funciones politizables y capaeesde potenciar o anular, caso de politzacn, la direccin e intensidad
de la funcin de producto. Si el Ministeriode1'rabajo establece, por

156

EL SISTI::.MA GUBERNAMENTAL

ejemplo, una 'poltica de empleo no discriminatorio hacia las minora"

tnicas o religiosas, sera contrario a ese poltica nacional el que el gobierno como empleador discriminase a sus funcionarios por razones de
origen o credo. Eso no significa que no lo pueda hacer; muy al contrario, es posible que tal discriminacin sea exigida por la naturaleza misma de la funci6n pblica; .]0 importante es entender que, en tal caso, el
gobierno, con raz6n o sin ella, est contradiciendo microadrninistrativamente su poltica macroadministrativa.
Pero todo esto ser discutido a su hora. Lo que ahora queremos
sealar es la necesidad de mantener la separacin analtica entre macro y microadministracin gubernamental para entender, como punto de
partida, cules son las funciones de lnea de la instituci6n gubernamental y cules las funciones de insumo y de equilibrio, S610 as ser posible, en primer trmino, calificar de asistmicos a los gobiernos que no
gobiernan, esto es, a aquellos cuyo producto no es esencialmente poltico; y ello nos obligar a postular los requisitos estructurales y funcionales propios de todo genuino gobierno, con lo que agotaremos el contenido de este primer volumen, Y, en segundo lugar, se podr examinar
cmo las funciones de insumo, sin perjuicio de cumplir su primigenia
funci6n auxiliar y microadministrativa vlida en toda la Teora General,
pueden alcanzar tambin, al politizarse, dimensin macroadministratva:
pero ese estudio hay que hacerlo dentro de la mcroadminstracln misma y referirlo, por tanto, al segundo volumen de esta Teora Administrativa del Gobierno.

C.

Sintesis doctrinal y analtica del sistema gubernamental

'De cunto antecede resulta que el sistema gubernamental se expresa analticamente segn un sistema de ecuaciones que combina los sistemas macro y microadministrativo recin anotados de la siguiente manera:

E+
0+
=
c+ K
=
E- =
0- =
c- -

f
f
f
f
f
f
f

(E+,

C+ ,
C+ ,
O+,

(E+,

O+,

(O+,
(E+,

K)
K)
K)

(E-,

C+,
C-, K)
C-: K)

(E-,

0-,

(0-,

E-, 0-, C-)

K)

Se observa de inmediato que los valores que hayan de tomar las

variables en este sistema integrado son distintos a -los que se obtendrtan
de solucionar separadamente el sistema de cuatro ecuaciones pata las

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

157

cuatro variables (E, O, C, K) de subndice macroadrninistrativo (+) y el

sistema, totalmente diferente, de otras cuatro ecuaciones con las variables de subndice mcroadministrativo (-). Como decamos, la concepcin
predominante en los estudios tradicionales de administracin es justamente la de postular esa separacin, dando origen con la 'primera a la que
suele llamarse, con aberrante impropiedad, "Administracin Pblica", y
con la segunda a la llamada Administracin de Empresas o de Negocios.
Bajo ese enfoque tradicional nada tienen en comn las variables macroadministrativas del Estado (0+), la Nacin (C+), la Economa Nacional
(E +) y la funcin poltica de gobierno (K) con las microadministrativas
de la organizacin de empresas (0-), los comportamientos de miembros
y clientelas (C-) y la adecuacin eficiente de insumos a productos institucionales (E - ). El primer grupo de variables se profesa acadmicamente a travs de asignaturas tales como Teora Poltica, Historia del
Pensamiento Poltico y del Econmico, Finanzas Pblicas, Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, Sociologa, Antropologa, Derecho Tributario, Ciclos Econmicos, Economa Dinmica, Teora del Desarrollo, Cuentas Nacionales o Teora del Estado. El segundo, en cambio, se arma sobre materias tales como Derecho Civil, Mercantil y Laboral, Anlisis Microeconmico, Comportamiento Organizacional, Relaciones Industriales, Toma de Decisiones, Organizacin y Mtodos, Preparacin de Proyectos, Financiamiento, Teora de la Produccin, Programacin Lineal o Contabilidad de Costos. Los egresadosdel primer sistema pueden llamarse Politclogos o Administradores Pblicos y 10s del segundo Licenciados en
Ciencias Empresariales o en Administracin de Negocios; pero cualquiera que sea la denominacin, lo ms probable es que cualquiera de ellos
vea el otro campo como algo tan remoto y ajeno a su campo de accin
profesional que no se fije en l ni siquiera como mbito de estudio complementario. Los licenciados en Ciencias Empresariales pueden sentirse
ms atrados por los estudios de economa, de derecho y de psicologa
industrial que los de Administracin Pblica, y estos buscarn los
estudios de sociologa, politologa o derecho pblico antes que los de
Administracin de Empresas. As es como estn hoy las cosas y as es
como aqu S" postula que no deben seguir.
En esta Teora de la Administracin Sincrtica no existen dos sistemas - y esto por definicin, pues habra entonces dos teoras - sino dos
subsistemas. que integran un nico sistema cientfico ". En el sistema integrado de siete ecuaciones con siete variables los valores macroadministrativos estn directamente ligados a los microadministrativos porque
hay una funcionalidad primaria y una correspondencia recproca entre
todos ellos; y ese nexo 10 proporciona la variable (K) que influye directamente en las otras seis y es influida directamente por todas ellas. De
Cl. PERE z CA]IAO, 1914: 15.
::

158

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL

modo que las relaciones entre las magnitudes macro y microadministrativas no tendran lugar en ausencia de un gobierno cuya razn de ser
sea el condicionamiento y la retroalimentacin en los trminos ya enunciados y que sern aqu desarrollados. En consecuencia, esta Teora Administrativa del Gobierno es condicin necesaria y suficiente para mantener la unicidad de la ciencia administrativa y en la medida que se la
rechace quedar justificada conceptual y acadmicamente la actual dicotoma que estamos criticando.
Esta teora reconoce validez decisiva y rango de precursoras necesarias, sin las cuales no hubiera podido construirse, a una decena de
lneas de pensamiento cientfico con las que se vertebra -lo que no implica aceptarlas en todas sus consecuencias - y a las que se identifica
(entresacndolos de las ya citadas y por citar en la Teora General y en
este libro) con una galera de autores representativos: el pensamiento sociolgico que hace del grupo intermedio el centro de atencin de
esa ciencia de base generalizadora (Gumplowicz, Tnnies, Durkheim, Small,
Simmel, Sumner, Cooley, Gurvitch, Parsons, Mac Iver, Mayntz) ; el rescate histrico, por Gierke, de la vigencia conceptual de los grupos corporativos medievales; la doctrina del pluralismo poltico (Maitland, Cale, Laski) : los aportes de la psicologa social a la teora del comportamiento de los grupos (Mayo, Follet, BIau, March, Simon, Merton, Etzioni, Lewin, Katz); el concepto de macroeconoma como sistema de medios
polticamente relevantes para los fines de una comunidad histrica (Schumpeter, Boulding, Ackley); el pluralismo de los ordenamientos jurdicos a
partir del concepto de personalidad colectiva y su concomitante capacidad creadora de derecho (Hauriou, Renard, Romano, Gierke, Ferrara,
Clavero); el funcionalismo poltico (Bentley, Catlin, Merriam, Lasswell,
Easton, Almond, Powell, Parsonsj : 'la interpretacin estructural, cultural
y psicolgica del concepto de nacin (Ortega, Kardiner, Linton, Madariaga); la distincin y asociacin de los usos dbiles y fuertes de Ortega; la asociacin de Kelsen entse los conceptos de estado y de derecho;
y el funcionalismo econmico de ,la escuela marginalista (Ieevons, Menger, Walras, Edgeworth, Wicksteed, Pareto, Marshall) .
Este libro, como Parte Especial de la Teora de la Administracin
Sincrtica, comprende el examen de las siete variables slo en cuanto
tienen de especfico y relevante para determinar la funcin y la estructura de la Institucin gubernamental, omitindose todo aspecto gnerico
propio de la institucin. administrativa que fue ya objeto de estudio en
la Teora General. Porque, como ya ha sido <tantas veces repetido, el
gobierno es, ante todo, una institucin administrativa ms, como lo es
cualquier empresa, maffia, iglesia o universidad (T. G.: 176-182), gerenciable o manejable como cualquiera de ellas para el cumplimiento eficaz y eficiente de sus fines (T. G.: 182-215) y se le aplican todos los mismos principios generales de la administrabiUdad, de. isu_l maneta que

EL GOBIERNO EN PERSPECTIVA

159

a la abeja reina se aplican, ante todo, las caractersticas genricas del

gnero apcola.
De aqu que las variables genricas de la institucin administrativa
que caen en mayor o menor medida bajo el control gerencial (E -, 0-,
C-) sean las mismas expresadas en la Teora General mientras Ia especificidad del producto gubernamental no las altere. En lo que las altera -y no es poco- forman parte de la Teora Administrativa del Gobierno y han de ser exploradas en el segundo volumen; yen 10 que se
asimilan al gnero institucional no son 'parte de la Teora del Gobierno
sino de la Teora General de la Administracin.
En consecuencia, las variables de nueva planta que introduce la Teora Administrativa del Gobierno - porque no eran relevantes en Ia Teora General y cuando all tropezamos con ellas desplazarnos hasta aq u
su consideracin- son (C+), (0+), y (E+), sobre las que se dijo ser,
respectivamente, la nacin, el estado y las relaciones econmicas relevantes de esa nacin-estado. A ellas hay que aadir tambin (K), no
porque esta variable sea nueva e irrelevante en la Teora General, sino porque aqu se presenta su otra cara o dimensin: all apareci como un poder exgeno que se intromiscuye en el sistema decisorio de
las entidades no gubernamentales a travs de su frontera, mientras que
aqu es precisamente la nica razn de ser -el producto institucionalde las entidades de gobierno. Y, en fin, la Teora del Gobierno exige
tambin precisar los rasgos diferenciales de los insumos gubernamentales (E - ), de la organizacin gubernamental (O -) y de los comportamientos gubernamentales (C-).
Todo 10 que nos queda por decir en estos dos volmenes se refierea esas siete variables, ocupndonos en ste de las cuatro primeras y
en el siguiente de las tres ltimas.

II
MACROADMINISTRACION.

Qu es el Gobierno
sino la Administracin de los
asuntos de la Nacin?
(THOMAS PAINE, 1794)

1.

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

A.

Bases estructurales

La Figura 2 es la misma Figura 6 de la Teora General (T. G.: 164)

sin ms modificacin que sustituir la connotacin (e) del estado por la
(n-e) que representa la nacin-estado y que nos permite discurrir separada y conjuntamente sobre ambos elementos macroestructurales. El
mbito (n-e) representa la forma de organizacin social que conocemos
empricamente como Estado Nacional y que es doblemente estructural,
en cuanto nacin yen cuanto estado. Porque nacin y estado son conceptos destilables respectivamente, en un primer estadio del anlisis especulativo, de los objetos cientficos de la psicologa social y del derecho. Esto significa que la psicologa social, ella sola, por s misma y
sin precisar del auxilio de las dems ciencias, est en condiciones de
suministrar a la teora administrativa un concepto vlido de nacin, y
que otro tanto est preparada para hacer, respecto del concepto de estado, la ciencia del derecho. Por 10 demas, (S) sigue representando
el sistema social general; (GN) el gobierno nacional y, por extensin
contingente, cualquier otra institucin administrativa cuyo producto sea
gobernar una comunidad menor o una actividad especial dentro de la
nacin-estado; y (go) cualquier persona, natural o colectiva, sujeta al
poder de condicionamiento gubernamental (K) en cuyo ejercicio participa o consiente, a su vez, mediante la retroalimentacin poltica (R) que
significa cualquier manifestacin de influencia del gobernado sobre la
institucin gobernante. Quede tambin en claro que, mientras en la Teora General (go). eran solo las instituciones administrativas -puesto que
eran ellas objeto de aquel estudio y no nos interesaban los procesos administrativos. de las personas individuales -, en este libro, cuyo objeto
son solo las instituciones de gobierno, tan gobernados (go) son los individuos como los grupos intermedios.
La nacin-estado es entonces la estructura del sistema social generar que acota el campo de accin de las relaciones funcionales entre gobernantes y gobernados e impone las reglas del juego poltico y econmico. Su forma anular en la figura nos trae de inmediato a las reflexiones iniciales sobre el ruedo taurino o el Coliseo romano: una estructura o arena social en interaccin constante con la funcin desempeada por los actores institucionalizados. La nacin-estado es la posbilidad,
lmite, condicin y referencia de la accin gubernamental, el conjunto
estable de la distribucin y orden del sistema macropoltico; y el 80-

164

MACROADMINISTRACION

Figura 2: Estructuras y funciones macroadministrativas

bierno es la actividad cuyo fin linda con los lmites de la nacn-estado, el que acta por ella y la vivifica. La estructura de la nacin-estado y la funcin macropoltica del gobierno se recrean incesantemente:
la nacin es un mbito de poder poltico que reclama la presencia de
un gobierno institucionalizado y el ejercicio legtimo y eficaz de ese poder crea al estado como lmite de la misma funcin poltica. No hay aqu
carreta ni bueyes que poner delante o detrs, ni huevos y gallinas que
investigar genticamente, sino elementos funcionales y estructurales que
slo deben aislarse analticamente para entender su interaccin sstmca *. La nacin-estado es la caja de resonancia de la funcin gubernamental que se oculta tras la evidencia apriorstica del poder poltico,
de modo que slo mediante una teora del gobierno podemos trascender a su conocimiento. La funcin gubernamental es la actividad releolgica y econmica del sistema macroadministrativo, dedicado al logro
de los fines comunitarios mediante el uso eficiente de los medios escasos en los procesos de transformacin de 'insumos en productos; la nacin-estado es la pauta rectora de esa operacin poltica y econmica,
su marco de vigencia y permanencia, la integral matemtica de la fun4I"Los conceptos cientffioos se intemllaciooan con mdepeDdencia sMtrica;_
puede usarse cualquier conjunto de concepb .-re. Uuminar cua1cuier - otro, independientemente de su secuencia hiJtrica. mstoria y lgica DO debetl confundirse~ (ACJtoPll' y EMEIlY, 1972: 16).

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

165

cion gubernamental o sumatoria de la infinidad de actos de poder acotados en ,los lmites de un territorio gobernado soberanamenre ..El estado, -dice MENDJETA- es el escenario dentro del que se ejerce el poder;
pero condiciona en muchos aspectos su ejercicio, pues lejos de ser un
contorno pasivo y esttico es, por el contrario, esencialmente dinmico"
(1969: 74), lo que es igualmente cierto en la plaza de toros, de Ja que
ya hemos dicho que es mucho ms que una arquitectura inerte: hay plazas con "sabor", con "ngel", donde la fiesta tiene ya a su favor la mitad de la mano. Estructural es en la fiesta la presencia del sol y la
calma del viento, la categora y versacin del pblico y de la "ctedra"
y todo ello es tan importante que un torero avezado prejuzga ya, al pisar la arena, las posibilidades de xito o fracaso de su funcin. Podramos seguir parafraseando el primer captulo anterior, donde todo esto
ha sido ya generalizado en la distincin y ayuntamiento de estructura
y funcin, pero por eso mismo resulta ahora innecesario.
En una. primera aproximacin al tema que nos reconciliase con un
segmento significativo de las doctrinas ms en boga podramos decir
que la totalidad de ia Figura 2 representa al estado. El estado sera
el orden jurdico establecido participatoriamente por el gobernante en
una comunidad histrica. La definicin encapsula los seis elementos primarios graficados y cuya naturaleza, estructural en dos casos -cultura
nacional y macroderecho->, funcional en otros dos - condicionamiento y
participacin - y estructural-funcional en los' otros - gobernantes y gobernados-, ha sido ya copiosamente reiterada. La comunidad histrica
es la nacin o patria definida como pueblo que, f. travs de su cultura,
vive histricamente su futuro y que necesita la certeza de un orden para vivirlo. El orden es el resultado de la aplicacin de un ordenamiento jurdico que llamamos maeroderecho. El gobernante es el grupo intennedio que ostenta el poder de condicionamiento sobre el gobernado. El gobernado es la persona natural o colectiva sujeta' al poder de
condicionamiento y potencialmente capaz de influir en l mediante participacin retroalimentadora. No habra inconveniente entonces en decir
que macroadministraci6n es la administracin del estado como pols sistmico de esos seis elementos, de igual manera que definimos la microadministracin como administracin del grupo intermedio institucionali-

zado.
"Mutatis mutandis", ese es, por ejemplo, el enfoque de Len Duguit,
pese a inconsistencias que enseguida se mencionarn. DUGUIT llama estado al conjunto de seis hechos reales, concretos y observables empfrica y universalmente, a saber: aa colectividad. su divisi6n en gobeman"" y ~ 1& oblipd6n del gobernanto. de -aurar el eumpli~~i1e1.4~ho..la obli8aci6~ ~e loa gQ1:)eJ'Dadoa de obedeeerl~. el
~.; ~ de.".fue'na y, el. cuP)plimiento por los g~mantes
.,'

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166

MACROADMINISTRACION

de su funcin gubernamental que l llama "servicio pblico". El estado no es para Duguit una categora especulativa, sino el hecho sociolgico de un grupo fuerte que produce e impone el derecho a los dems y que acepta, por su parte, las autolimitaciones que ese mismo derecho le impone (1901, 1911). En realidad, y si precindimos de esa denominacin de "servicio pblico", tan grave para la tesis central de nuestro prximo libro como balad en este contexto, Duguit POdra haber
graficado su teora realista del estado en forma muy similar a nuestra
Figura 2 y llamar estado a todo el conjunto estructural-funcional en ella
represen tado.
Pero no es ese el enfoque que corresponde a la Teora de la Administracin Sincrtica. Nuestro concepto de estado no es el estructuralfuncional de un sistema completo, porque no podemos tomar el todo
por la parte; y si llamsemos estado al sistema total de los seis elementos de la Figura 2 cometeramos el doble error de renunciar a la especifcdad de su connotacin como orden jurdico-positivo y de trasladar
al seno de la teora administrativa toda la formidable controversia gnoseolgica de Ios ltimos dos siglos sobre 10 que puede entenderse, en
trminos racionales, histricos, positivos, dogmticos o ideales, por estado.
Recordemos otra vez la aproximacin metodolgica de la administracin sincrtica como ciencia de segundo grado que pregona al tiempo
su servidumbre y su grandeza: si bien es cierto que est condenada a
no inventarse ningn concepto nuevo y a aceptar las elaboraciones preexistentes suministradas por las ciencias bsicas, tiene, en cambio, la omnmoda libertad de tomar de cada recinto gnoseolgico aquellas categoras que le son tiles para constituir con ellas el correspondiente subsistema administrativo, sin ms limitacin que asegurar, por su parte,
el carcter sistmico de esos elementos monodisciplinarios que selecciona. Al definir al estado como el orden jurdico comunitario est la administracin condenada - y esa es su servidumbre - a tomar ese concepto con todo el rigor con que ha sido elaborado por el mtodo jurdico, siempre que ese orden pueda entenderse como resultado de la interaccin primaria de un conjunto de normas positivas acotadas en una
frontera que separa y relaciona esos preceptos jurdicos con todos los
dems que pueblan el universo del sistema jurdico no administrativizado. Pero precisamente porque llama estado a ese subsistema jurdico
y no a ninguna otra cosa, quedan excluidos del concepto administrativo de estado dos tipos de elementos: a) los que, aun siendo jurdicos,
permanecen fuera del subsistema administrativo del derecho, por ms
influencia que puedan ejercer sobre los elementos endgenos a travs
de su frontera; y b) los gue, aun siendo admnstratvzables., no son
de raigambre jurdica, sino que su ncleo pertenece al objeto propio
de cualquiera de los otros tres subsistemas administrativos. Por vr-

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

167

tud de la primera exclusin, y como ya venimos insistiendo desde el prlogo, queda fuera del concepto de estado toda referencia a la justicia,
al bien comn, al orden natural, a la libertad, a los derechos humanos
y a toda otra connotacin iusnaturalista, por ms que se las sepa actuando allende la frontera del subsistema jurdico-administrativo con toda la fuerza que se les quiera atribuir. Por virtud de la segunda exclusin quedan fuera, tambin, todos los elementos que, por pertenecer
a los ncleos epistemolgicos de las dems ciencias bsicas, se administrativizan en cualquiera de lOS otros tres subsistemas monodisciplinaros, tal como ya ha sido enunciado: los elementos propios de la cultura nacional se nuolearizan en el sistema antropolgico o psico-social de
la nacin (C+), los que ataen al poder gubernamental en el ncleo
funcional de la teora poltica como (K) y (R), Y los que conciernen a
la adecuacin de medios a fines comunitarios en el subsistema macroeconmico (E+).
Queda as proclamado, en forma rotunda e indubitable, que, para
la Teora de la Administracin Sincrtica, el estado no es, ni el poder poltico, ni la comunidad nacional, ni el territorio, ni la poblacin, ni el
bien comn, ni el instrumento de Ia Iucha de clases, ni el mecanismo
de circulacin de Ias lites, ni el inters pblico, ni el gobierno, ni la
suma de gobernantes y gobernados, ni la persona jurdica colectiva, ni
la nacin, ni el fisco, ni nada que no sea estricta y rigurosamente el control social impuesto por la vigencia coactiva del macroderecho. Nos basla demostrar que el concepto de estado esta elaborado as, sistmicamente, por l ncleo conceptual y metodolgico de la ciencia del derecho para eliminar, de un plumazo, todos los otros elementos que pueblan el aquelarre gnoseolgico de la teora contempornea del estado.
Nuestro cometido es entonces asegurar, en un primer momento, que
el estado es, en efecto, un orden, de acuerdo con el mtodo jurdico,
que es un concepto monodisciplinario y sistmico -un sistema tericoy que representa una macroestructura administrativa. En una segunda
etapa habr que probar que el concepto ensambla o conecta, como la
lmpara de mi mesa a la red elctrica, con la estructura psico-social
que llamamos cultura nacional. Y en la tercera, comprobar que la nacin-estado, como estructura total, permite el juego de las fuerzas polticas en interaccin, alcanzndose as Ja sntesis macroadministrativa.
La misma metodologa es aplicable, por supuesto, al concepto de
nacin. S610 nos impo~ discernir que se genera de acuerdo con los
parmetros gnoseolgcos de la antropologa y de la psicologa social"
que los elementos monodisciplinarios que intervienen en la construccin
del concepto operan sistmicamente y que el concepto as elaborado representa una estructura maeroadministrativa .conectable a la jurdica del
estado parapennitir el~llo de 1.. funciones macropolticas y macroeconmicas que interesan a ,la macroadministracin.

168

MACROADMIN ISTRACION

El inconveniente mayor est en tener que usar, necesariamente, el

trmino "estado". Iniciaba KELSEN su Teora del Estado sealando "la
inaudita discordancia ntima de la propia terminologa cientfica en torno al vocablo, haciendo estril todo intento de esclarecer el concepto"
(1925: 3). Dcadas antes haba dicho 10 mismo BASTIAT en forma ms
prosaica, al proponer su clebre premio para quien diese una "buena,
simple e inteligible definicin del trmino" (1863). De entonces ac las
cosas no han mejorado nada * ,porque el concepto sigue siendo tan confuso como inevitable, y mucho ms como anticipo de un estudio redefinidor de la Administracin Pblica.
La inconveniente necesidad de traer aqu a colacin un trmino sobrecargado de sentidos especficos obliga a pertrecharse con salvedades
previas. En primer lugar, si por nacin-estado cabe entender aqu al
Estado Moderno, producto de la civilizacin occidental dentro de Ia cual
pretende jugar toda la teora administrativa, es slo porque en l se
pueden referenciar idealmente los seis caracteres sealados. No nos
importa si el origen historiogrficamente correcto del estado hay que
ir a buscarlo en los albores de la humanidad (E. Meyer, cit. FRAGA, 1958:
328, n. 11), o si arranca de la "polis" o la "civitas" clsicas, o de la disolucin
del Imperio Carolingio (GALN, 1956: 42-44), o del Renacimiento (HELLER,
1934). Para nosotros el estado como sistema terico existe all donde
se dan esos seis elementos primarios en interaccin directa, y si nunca se hubiesen dado en la realidad histrica nada nos impedira seguir
llamando "estado" a ese sistema ideal, aun a costa de ir a parar al cielo o limbo de los conceptos puros con que [hering castigaba a los kantianos.
El estado no es aqu una realidad fenomenolgica al estilo de Maquiavelo, sino un tipo ideal de corte hegeliano; no nos interesa el estudio de ningn estado real y concreto para inducir de l una teora del
estado. Sin embargo, la referencia histrica ms cnsona con la idea
de nacin-estado es la de Estado Moderno como tipo intermedio entre
el "deber ser" del estado ideal y los estados particulares y reales del
Occidente contemporneo en los que busca esta teora administrativa su
referencia emprica (T. G.: 97). En este sentido resultan aprovechables
los "tipos empricos" de Iellinek (ORLANDO y JELLINEK, 1921: 738-739) como abstraccin inductiva de rasgos comunes de varias experiencias histricas reducidas a unidad ideal lgica -los "tipos ideales" de Weber
que hicimos nuestros (T. G.: 21). Porque es en este Occidente de ~os ltimos dos siglos donde confluye, pese a discrepanciasmorfol6gicas fundamentales, el consenso de un "deber ser" del sistema macroadminis Segn EASTON se han compilado ciento ~t.\ y cinco. deiinioioDesdistintas de estado, lo que de por s obliga ya al abandono del trmino (1953: 101
1(8).

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

169

trativo, conformado por la interaccin primaria de esos elementos estructurales y funcionales: unos pueblos histricamente comprometidos
con los valores culturales de su respectiva nacionalidad que se afirma
frente a las dems sin dejar de sentirse parte de una rbita cultural
ms amplia, unos ordenamientos jurdicos emanados de unos grupos gubernamentales institucionalizados, una retroalimentacin activa de los gobernados en cuanto a la extensin, lmites e instrumentos del condicionamiento, y una sumisin de las instituciones gobernantes al mismo macroderecho que de por s producen. Naturalmente que los estados reales en cuanto unidades de existencia histrica se han apartado en mayor o menor medida -a veces en gravsima medida- de este ideal poltico occidental; pero 10 que caracteriza al tipo emprico de esta rbita cultural es que las desviaciones son siempre estridentes, obvias y desafantes del consenso cultural, sin dejar duda responsable en la conciencia popular de que ese rgimen poltico significa una ruptura con
el "deber ser". Esta es la fundamental diferencia, por ejemplo, entre
las dictaduras que aparecen espordicamente en. nuestra cultura y las
tiranas de la antigedad, porque, si bien en ambas falta el elemento
real de la retroalimentacin del gobernado, el mundo contemporneo
es consciente de que, con ello, est quebrando el sistema poltico y alienta la esperanza del retorno democrtico que estabilice el sistema, mientras el mundo antiguo oriental acept, como "deber ser", un condicionamiento desptico sin retroalimentacin compensadora (WrITFOGEL, 1957;
HALLGARTEN, 1957).

De igual manera, el Estado de Derecho es hoy un patrn ideal universalizado precisamente porque, cuando se quiebra, es notoria la ruptura del sistema, 10 que no ocurre en otras culturas polticas donde se
acepta como situacin tica que el gobernante no se someta a su propio condicionamiento. O, cuando no coinciden los mbitos materiales de
la nacin con los del estado, es hoy vociferante la protesta de las naciones oprimidas y hay una bsqueda deliberada, aunque no siempre eficaz, de soluciones, mientras en otras latitudes se acepta como normal
la situacin o ni siquiera se tiene conciencia de ella.
Por ello es de primaria importancia deslindar, frente al modelo
terico aqu dibujado, lo que son desviaciones histricas y localizadas
del !' deber ser" sistmico, para las que cabe esperar siempre un retorno al equilibrio, de 10 que no son sino utopas, falacias o desorbitadas
apreciaciones del equilibrio cultural, jurdico, econmico y poltico: desapericln anarquista del estado y del gobierno, confusin demaggica
entre gobernantes y gobernados, eliminacin tirnica del microdere000, supresin liberal del continuo del condicionamiento _o negacin totalitaria las decisiones vinculatorias de las instituciones gobernadas
.\q~~. slp"de8viaciones do ~~ades polticq que 80 asotany~ .. el~ y~ndecir a un historiador comoWBLLS

170

MACROADMINISTRACION

que "la Historia muestra cmo el espritu de progreso del hombre ha

luchado por liberarse del ncubo del pasado y c6mo, una y otra vez,
las fuerzas de reacci6n lo han reconducido, sutil y persistentemente, bajo los antiguos controles" (1920: 915). Estas ltimas, en cambio, significan la ruptura del sistema terico de equilibrio social y nos remiten
a la advertencia de Spengler: "el estado real es slo una unidad de
existencia histrica; slo el estado abstracto de los te6ricos es un sis'
lema" (cit. LISSARRAGUE, 1944: 26).
En segundo lugar, si escribimos ahora, en la Figura 2, (n-e) en
vez de (e) a secas, como lo hicimos en la Figura 6 de la Teora General,
es porque en esta Teora Especial (e) y (n) aparecen como dos elementos distinguibles del sistema, de modo que nacin no es igual a estado,
por ms que su asociacin en un mismo trmino bimembre indique ya
la ntima interaccin que debe existir entre ambos en la dinmica sistmica y el peligro de las disociaciones. Con mayor razn an ser preciso distinguir, como lo hace la figura, ese. elemento (e) de los otros
cuatro (GN), (go), (K) y (R); de modo que, al definir al mismo tiempo
el estado como uno solo de esos seis elementos y como el conjunto holstico de los seis, incurriramos en la misma inconsistencia de tomar
el todo por Ja parte que cometen algunos de los pensadores que han
trabajado originalmente el tema y muchos de Jos que forman la plyade de comentaristas, exgetas y glosadores de aquellos.
Hay en el fondo una buena explicacin para que esto sea as. Confundir el todo con la parte no supone siempre juicio errado, con tal de
que sta sea capaz de refundir en su propia esencia la de aqul, e infundir vida al todo. Para cualquiera la cabeza de la Mona Lisa o el busto de Csar representan, no slo una mujer y un hombre completos, sino esos dos seres inconfundibles e irrepetibles que fueron cada uno;
al contemplarlos como bustos no sentimos la menor sensacin de amputaci6n o fragmentaci6n del todo, porque automticamente trasponemos
la visin plstica a una idea corporal integral. Incluso si Leonardo completase hoy su lienzo es muy posible que la visin del cuerpo ntegro
no aadiese un solo pice a la imagen, que ya hemos hecho nuestra en
su integridad, de esa grcil napolitana con s610 ver su cabeza. El efecto absolutamente contrario nos produce la Vic;oria de Samotracia: ms
all de la armona genrica de las formas, quedamos presos de la duda sobre la mujer misma, aunque s6lo Ie falta la cabeza. Y es que la
cabeza, con ser anatmicamente una sola parte, anticipa, representa, incorpora, resume, califica y define al todo humano.
Pero la confusin babilnica se produce 'a la hora de determinar
cul es aqu la cabeza, porque el estado ms parece Hidra de Lema que
.Gioconda y asoma cabezas para todos los gustos dependiendo del ncleo cientfico en que los paladares hayan sido refinados. Es explicable
que, en general, los socilogos tiendan a llamar estado a la nacin. los ju-

LA ESTRUCTURA MACRoADMINISTRATIVA

171

ristas al derecho, los economistas al fisco y los politiclogos a la participacin y condicionamiento aunque, como luego diremos, es mucho ms
frecuente llamar estado a 10 que aqu entendemos por gobierno y por
ah ir enseguida la discusin.
. Lo que en la Figura 2 se representa por estado es el orden macrojurdico de la nacin (T. G.: 162) que permite coestructurar las funciones polticas (K) y (R) estableciendo pautas de conducta formal para
(GN) y (go). O sea que, en sentido analtico estricto, estado no es sino
el resultado de la aplicacin del macroderecho kelseniano, aun con todas las salvedades del caso, que para luego quedan. Pero naturalmente que el orden jurdico desnudo y desligado de los dems elementos
del sistema no tiene significacin operativa alguna y slo podemos entenderlo como componente del holismo radical del todo: no hay orden
jurdico sin gobernante, sin gobernados y sin poder de condcionamiento y, aun habindolo, no puede ser eficaz -no servira para nada- sin
alguna forma de participacin y sin un mnimo de cohesin nacional.
La razn de que llamemos estado al orden macrojurdico de la nacin fue ya anticipada en la Teora General al vincular el concepto de
administracin al de control social (T. G.: 89-90). De entre todos los
temas que maneja de sociologa - como ciencia base de cuanto aqu se
dice- el que resulta ms significativo para la ciencia de la administracin es el del control social. "Hay quienes creen :..- dice GURVITCHque todos los problemas sociales se podran reducir a ste solo" (1945:
Cap. X). El tema del control social es eminentemente psicolgico (BERNARD, 1939; LUMLEY, 1925): significa coacci6n constante de la estructura
social sobre la accin individual, ordenaci6n de conductas, predefinici6n
de. comportamientos, imperio de los usos, vigencia de las pautas de valores formales e informales que orientan e:l destino histrico de cada
pueblo. En el lmite de su significado sociolgico, orden social y control social son trminos operativamente intercambiables. Normatividad
social es valor social vigente, estructura capaz de configurar, organizar
y encauzar la accin comunitaria.
El control social se realiza simultnea y conjuntamente, como ya
fue tan repetido, por los usos dbiles y fuertes, siendo Ios primeros
hijos 'de la cultural nacional y los segundos del derecho positivo. Esto
es ya casi un lugar comn de la sociologa. Down, por ejemplo, llama
control social democrtico y autoritario a las formas espontneas y organizadas de convivencia (1935). Al unir estado y nacin en el solo trmino bimembre (n -e) estamos indicando que ambos integran la totaldad del control macroadministrativo de la comunidad, que interactan
entre si de modo que la cultura influye en el derecho y ste en aquella,
y que ese sistema de control puede desarrollarse funcional o disfuncio- ;
nalmente, dependiendo de las influencias pOSitivas o negativas que ejerzan el' uno sobre el, otro y de la orientacin que tomen lospo$ibles con-

172

MACROADMINISTRACION

flictos entre ambos hacia la confrontacin, disrupcin, mutacin o aniquilacin del sistema, o hacia la negociacin, el consenso y el mantenimiento de un equilibrio dinmico y evolutivo (T. G.: 48-54). Cuando una
cultura nacional se reviste de un cnsono ordenamiento jurdico el concepto de estado refuerza al de nacin, y cuando se impone sobre sta
un rgimen jurdico disruptor sern de esperar pocas de conmocin
social que acabarn en un plegamiento de los valores nacionales a la
fuerza de un derecho extrao (colonialismo), o en una modificacin paulatina del derecho de acuerdo con los valores nacionales autctonos, o en
una explosin del sistema con desaparicin de la nacin-estado y subsiguiente formacin de una nueva. La historia est plagada de ejemplos
en cualquiera de estos sentidos: absorcin recproca de los derechos
romano y germnico por las culturas germnica y latina desde el siglo
V, liquidacin decimonnica del colonialismo por rebelin de las culturas autctonas frente a un derecho metropolitano desvinculado del medio social, etc.
Las rvlaciones dinmicas de (e) y (n) son as la clave decisiva de
la vida de cada comunidad histrica, porque son elementos primarios
que se reclaman mutuamente. Si toda cultura requiere,para operar,
de un rgimen inequvoco y formal de pautas de comportamiento obligatorio, una nacin es entonces, como dice MAC IVER, "una aspiracin a
formar Estado" (1937: 10); Y si no cabe orden jurdico eficaz sin la legitimacin de un sustrato cultural, el concepto de estado presupone y
convoca la idea de nacin. Lo mismo que para Stammler la economa
y el derecho, son aqu, para HAURIOU (1892), nacin y estado equivalentes a materia y forma de la vida social o, como lo prefera BLUNTSCHLI,
"el alma y el cuerpo del ser social" (1875-76). Esto no significa, en modo alguno, que, en trminos reales - en trminos de las teoras realistas del estado- toda nacin constituya un estado, ni que hayan de coincidir los lmites de cada estado concreto con una nacionalidad determinada. Slo indica el por qu, al construir idealmente un sistema macroadIninistrativo, se entienden por estado y por nacin los dos elementos
estructuradores de las comunidades histricas contemporneas, cada uno
en su peculiar sentido analtico y ambos en un conjunto referenciable
empricamente a travs de la funcionalidad de las' relaciones sociales
que interesan a la macroadminstracin. As lo han entendido tambin
KATZ y KAHN cuando, al aplicar su teora sistmica a la administracin,
definen la nacin-estado como "el super-sistema destinado a mantener
la forma de vida bsica de la sociedad" (1966: 140).
Y, como tercera salvedad, dejemos tambin en claro que el concepto de nacin no se agota en la dimensiones cultural, antropolgica,
tica o vivencial que procesan la psicologa social y SUI ciencias emparentadas. Mucho menos an SIe intenta defender la fllSin kelteniana
entre estado y derecho. Slo se pretende --y e&;.e&;W reqt.lirUmen~ im-

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRAl'IVA

173

prescindible del anlisis interdisciplinario- referenciar inicialmente los

contenidos lgicos de los conceptos con las categoras tericas ms significativas de entre todas las disponibles en el acervo de las ciencias
sociales para, a partir de ah, y en un segundo momento -que slo es
segundo en la necesaria secuencia del anlisis y no en la fuerza lgica
de sus resultados integrales- hacerlos jugar a todos conjuntamente. El
decir, por tanto, que el concepto de estado es una categora analtica
referenciab1e jurdicamente no supone confundir estado con derecho; pero si Kelsen err en esa identificacin nos facilit la tarea al acercarnos a la verdad, porque, como dice GALN, "la ntima relacin entre estado y derecho es 10 que, con todo fundamento, nos permite hablar de
estado y derecho como una disciplina nica" (1956: 18); Y es obvio que
esa disciplina no puede ser otra que la jurisprudencia.
Veamos cmo entran al mbito sistmico de la macroadministraci6n
estas dos categoras estructuradoras.

B.

Nacion comocultura

El contorno de la nacin es el primer golpe de brocha gorda sobre

el trasfondo social general; aparece en la Figura 2 con trazo difuso e
incierto, tal como la administraci6n 10 recibe de las preelaboraciones
multidisciplinarias y sin esforzarse por. llevarlo ms all de lo necesario para asegurar tres condiciones: su raigambre psicosocial, su carcter
macroestructura1 y su esencia complementaria o coestructura1 con el estado.
Una naci6n es un sentimiento de solidaridad por el que un pueblo
reclama su identidad cultural y geogrfica para hacer patria sobre el
tiempo. Territorio y poblacn son presupuestos o supuestos de hecho
de la nacin, y no sus elementos constitutivos; y, siendo a su vez la nacin un presupuesto del estado, resulta poco afinada analticamente la
tradicional inclusi6n de territorio y poblacin en el concepto estricto de
estado. Si la naci6n es un sentimiento de pertenencia cultural que se superpone a esos elementos objetivos, el estado es, a su vez, un orden jurdico superpuesto al sentimiento nacional, con lo que slo en una definicin sinttica de estado cabe incluir, junto a su genuina esencia jurdica, la totalidad de los presupuestos subyacentes. Pero sobre eso volveremos luego.
El territorio, en cuanto espacio geogrfico, es elemento inerte, ncapaz de interactuar en ningn sistema social. Lo que se incorpora a
la idea de- nacioo es el sentimiento de territorialidad, la aspiracin suprema de una comunidadnaeional al asentamiento soberano. Por eso
la nacin juda lo ha .sido siempre, en la medida que ha hecho de u~a

174

MACROADMINlSTRACION

tierra, siempre prometid.., y slo recientemente lograda, razn vital de

su sentimiento solidario.
Igualmente inerte es la poblacin como dato demogrfico, porque
slo hay comunidad nacional cuando los habitantes de un pueblo se convierten en compatriotas, "cuando prolongan hacia el futuro, como ideal
a realizar, la figura misma de su pasado, intentando su perfeccin, con
la cual la inercialidad de un pretrito se transmuta constantemente en
meta y ejemplaridad para un porvenir. Slo hombres capaces de vivir
en todo instante las dos dimensiones sustantivas del tiempo - pasado
y futuro- son capaces de formar Naciones. " La sociedad que consiste
en ser 10 que es, sin direccin hacia el futuro, no es nacin, sino pueblo a secas" (ORTEGA, 1949: 70-73).
No son, pues, territorio y poblacin, en sus dimensiones palpables
de geografa y demografa, los elementos de la nacin como sistema,
sino el sentimiento de territorialidad y el de solidaridad patria convertidos en quehacer sobre el tiempo. .Deca RENAN hace un siglo que "una
nacin es una gran solidaridad, creada por el sentimiento de los sacrificios que se han hecho y que se est dispuesto a hacer en el futuro.
Supone un pasado, pero se retoma en el presente mediante el consentimiento expreso de continuar la vida en comn" (1882: 283). La misma
idea estaba ya, desde otro siglo atrs, en Burke, aunque referida, errneamente en nuestro concepto, al estado: "comunidad entre los que viven, los que han muerto y los que han de nacer" (1780, cit. PASSERIN D'ENTREVES, 1959: 196) . "Nacin es una comunidad de personas que se sienten solidarias en el doble aspecto de compartir una herencia comn y
un destino futuro" (EMERSON, 1960: 95); "la esperanza de un mejor destino colectivo" (DEL VECCHIO; 1935). "La nacin es el producto de las
fuerzas vitales de la historia, capaces de hacer sentir a las masas - no
a los individuos aislados - que su propia vida cultural, poltica o econmica depende del destino del cuerpo nacional" (KOHN, 1942). Una nacin es un proyecto de accin hacia el futuro basado en la comunin histrica, una fe en la potencialidad del cuerpo
colectivo. Las naciones no

'se construyen por acto histrico ni a fecha fija, sino que se destilan y
sedimentan por un proceso constante de decantacin. Por la nacin, la
"vis a tergo" de la tradicin se torna en ejemplaridad, en "vis proiectiva", en fuerza creadora de futuro, en ideal hacia el porvenir. Un pueblo es nacin cuando construye cada da un "modo integral de ser hombre"; la nacin es, al mismo tiempo, empresa y tradicin (ORTEGA, 1949).
Al ser la nacin un precipitado tpico de la psicologa social se hace presente en ella el hibridismo de instinto innato e influencia ambiental que caracteriza a su objeto cientfico, como sntesis entre las posiciones antagnicas de predominio de las tendencias biolgicas o las influencias culturales en el anlisis del comportamiento social (T. G.: 146-148).
La psicologa social nace del maridaje entre naturaleza y educacin, en-

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

115

tre los impulsos, tendencias o instintos primarios y congnitos del animal humano y la influencia constante del medio social, la coyuntura histrica o la conciencia del grupo, que encauza, condiciona, estimula, frena o muta aquellas propensiones innatas. El sentido de nacionalidad -la
nacin, en buenas cuentas, puesto que sta es slo un sentimiento- nace de la interaccin sistmica entre unos instintos primarios de vinculacin emocional al territorio y al entorno familiar y de unos valores
sociales aprehendidos e internalizados por influencia del medio soco-cultural (HERTZ, 1944). El nacionalismo es un "prejuicio" en el ms riguroso sentido psco-social de este trmino (HEINTZ, 1951).
Esta influencia del medio se posibilita por la comunicaci6n social.
DEUTSCH (1953), que ha estudiado el tema desde el punto de la psicologa social. opina que la: nacionalidad no es un sentimiento innato, sino
resultado del aprendizaje y la formaci6n de hbitos facilitados por los
medios de comunicacin social; cuanto ms eficaces y fluidas sean estas comunicaciones, ms slido y rpido ser el proceso de formaci6n
de la nacionalidad.
Hay, pues, dos factores. separables, incluso en trminos de extensin fsica y ecol6gica, en el sentimiento de nacionalidad: el elemental,
intuitivo y cuasi-vegetativo de la circunstancia palpable e inmediata -lo
que llambamos antes las inmediaciones de la cueva con las que el animal tiene que contar- y su ampliacin artificial, POJ: la enculturizacin,
hacia unas fronteras geogrficas que se intemalizan como prolongacin
de esa circunstancia mediante la educacin. Lo que suele llamarse amor
a la "patria chica" o al "terruo" no es ms que el sentido telrico y
elemental de pertenecer a lo profundo de esos senos geogrficos; y a
partir de. ah, por una transformaci6n o metstasis impuesta or la educaci6n y el control social, se salta desde el mbito de esos senos entraables hasta el ms amplio de la nacin contempornea. Por ello dice
HAYES (1926) que es intuitiva la lealtad hacia el "terruo o patria chica",
hacia la porci6n de territorio vivida, sentida y pisada como propia por
el animal humano y hacia el grupo intermedio -crculo familiar, clan,
tribu o ciudad- de los paisanos vinculados individual y distintamente
a esa "tierra" -mi provincia espaola de Santander- y que ese sentimiento es anlogo al apego y lealtad instintivos de los felinos por los
lugares y de los caninos por las personas. Pero el traslado de esa lealtad al mbito ntegro de la naci6n-estado -hacia Andaluca o Valencia
como parte de Espaa- no es ya zoolgico, sino idealizacin humana,
producto de la educacin sembrada desde el albor de la vida del hombre contemporneo y que fue desconocida por el griego y el romano.
La nacin es as hija de la naturaleza y de la educacin, del instinto y
de la socializacin, cual corresponde a las coordenadas sistmicas de
la psicologa social. Esto estaba ya captado por Michelet (1846) mu-

176

MACROADMINISTRACION

chos aos antes de que la psicologa social diese sus primeros pasos
cientficos (cit. VILLANEIX, 1959).
Este doble ingrediente de sentimiento innato y de enculturzacin
hace que el sentimiento de nacionalidad sea una cuestin de lealtad y,
por ende, de grado. Cada pueblo, en cada momento histrico, puede
ser ms o menos naci6n segn la capacidad de liderazgo de las lites
dirigentes o de sus lderes carismticos para transformar esa "vis a
tergo" en la "vis proiectiva" de que habla Ortega. Eso es 10 que signific, por ejemplo, De GauUe en la Francia ocupada de la ltima guerra: una catarsis del sentido de nacionalidad al margen y desde fuera
del orden jurdico que era el Estado Francs de Petain, de modo que
cuando el lder asumi el poder formal y comenz a gobernar desde
el nuevo estado no hizo sino sustituir una estructura jurdica contraria
por una c6nsona COQ las esencias de la nacionalidad.
Lo que llamamos naci6n-estado es, pues, el mbito de referencia
de la accin poltica propio de la cultura occidental moderna. Han operado y operan en ella muchas naciones y muchos estados -los zahores
anticipan que np quedan muchos ms- y su caracterstica es precisamente la relacin dialctica entre 'los conceptos diferenciados de estado
y de naci6n,porque en la Ciudad-Estado clsica ambos son indiferenciables. Como escribe nuestro maestro de Valladolid, "cada Estado-Ciudad
era un soma' colectivo, un cuerpo visible, que se poda abarcar con
la mirada. La Polis, la Civitas, es la forma de organizacin poltica tpica de la civilizacin antigua. En ella se refleja la peculiar intelecci6n
somtica del mundo, el sentimiento vital euclidiano, estereomtrico y punetiforme del hombre antiguo, su sentido del espacio corno algo siempre
limitado y corpreo, y su sentido del tiempo como presente puro. Polis
y Civitas SIgnifican actualidad sensible y corprea, reuni6n de cuerpos
presentes y vivientes, manojo de casas y calles que un hombre adecuadamente situado poda dominar con la mirada y un heraldo con su voz"
(GALN, 1956: 61). Queda as clara la diferencia entre la Ciudad-Estado
antigua y nuestra nacin-estado, y es la distinta idea de naci6n que se
descubre en una y otra poca: porque en aquella est cortada a la escala biolgica del animal poltico es puro presente convivencial, y al
ser ciudad es tambin y slo el puro presente que es el estado; porque
en sta se extiende ms all del radio de acci6n de esos instintos felinos y caninos del terruo biol6gicamente experimentado, involucrando
al hombre en una comunidad histrica total, es naci6n que tiende un
puente entre el pasado y en el futuro.
Treinta aos despus de escribir su obra pionera, el mismo HAYES
concluye que "el nacionalismo, en cuanto fonna tpica de expresin del
sentimiento de nacn, es una religin, una deificacin de la patria que
concita voluntad, intelecto, imaginaci6n y emociones, elabora su propia
teologa o mitologa, despliega la imaginacln y excita el culto y el rito

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pblico como una concepcin eterna cuya gloria aumenta con la muerte de sus mrtires. La nacin tiene su propia liturgia en la forma ritual
de comportarse ante sus smbolos, sus das feriados que conmemoran sus propias gestas y su templo en el panten de los prceres donde
se mantiene encendida la llama de la fe en' su destino metahumano"
(1960, Cap. XII).
Nacin es el sistema de usos, creencias y expectativas capaz de
aglutinar a un pueblo Iras de un proyecto comn. Nacin, es, en esquema, un pueblo psicolgicamente estructurado. Nacin es patria y patria
simbiosis de hombre y suelo; geografa, ecologa y biologa concurren
a formar el molde de los valores nacionales, y los pueblos alteran, ensanchan o ceden - a veces sus gobiernos venden - sus confines territoriales y alteran tecnolgicamente las condiciones ecolgicas. De modo que nacin es la patria de un pueblo territorialmente asentado y cohesionado como tal pueblo por una conciencia solidaria, un patrn de
lealtades y Uf; arco comn de valores expresados en vnculos lingsticos,
religiosos, econmicos, histricos o sociales referenciados geogrficamente
y actualizados en el estado.
La nacin es, al menos en el mundo contemporneo, el tipo de comunidad en el que el hombre se identifica ms intensa e incondicionalmente con el grupo, superando y aglutinando en l el sentido de pero
tenencia a otros tipos de comunidades menores - grupos intermediosy mayores -internacionales (EMERSON, 1960: 65). La nacin es la expresin ms firme del sentido comunitario contemporneo, entendido como
esquema de juicios ticos a partir de los cuales es posible La accin social; y es, en tal sentido, la organizacin estable de elementos .nterdependientes -lenguaje, religin, raza, tradicin, intereses, smbolos, cscalas de valores ticos, artsticos, econmicos, polticos o intelectuales-
que permiten operar -que delimitan el terreno de juego- de las funciones soclalcs. "La nacin -dice LEGAZ- es una comunidad total en
el sentido de que todos los valores susceptibles de realizacin humana
tienen cabida en su seno y en el sentido de que engloba a una multitud
de comunidades parciales y concretas que son a modo de perspectivas
sobre la realidad total de la nacin" (1961: 769). Pero, adems, es tamo
bin una comunidad total en el tercero y ms sociolgico sentido de ser
comunidad pura y simple, sin atisbos de sociedad, es decir, y anticipando conclusiones posteriores, un tpico "Gemeinschaft" por oposicin al
concepto de estado que es, como tambin diremos, un puro "Gesellschaft".
En segundo lugar, una nacin es una cultura y, por ende, una estructura macroadministrativaen los trminos antes expresados: un sistema
de creencias y lenguaje, tradiciones heroicas y religiosaa, vnculos tao.
ci;a1es y sanpfneos, arte y poesfa,. tcnica y comunicaciD. Una cultura
es un sistema!. UIGS y los USos sOnIa presin constante que el indivi-

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MACROADMINISTRACION

duo siente sobre s de unas determnadas reglas de juego. Una cultura es un sistema espontneo de control social.
Una nacin es una cultura diferenciada que se reafirma sobre las
dems y que explicita su primaca frente a ellas, "una unidad especfica decultur:a" en trminos de Max Scheller. La historia la escriben las
naciones, cada una la suya, y, como dice ORTEGA (1949), frente a las dems. "La conciencia nacional se convierte en problema conceptual cuando las naciones mismas se han transformado en problema unas para
otras" (MARTINDALE, 1963: 179). La nacin es vivencia comn de un pasado compartido, como punto de arranque de ese proyecto futuro de
accin comn que la define. Es, pues, en el mbito nacional donde el
hombre vive, siente y escribe -no en el papel, sino en la concienciasu historia cultural, y esa historia suya es la estructura mental, volitiva y axolgica, que le permite sentir, pensar, opinar, manifestarse, discrepar o asentir como grupo social integrado; es la conciencia del sistema social general, entendido ste como ente histrico acotado en el
tiempo yen el espacio o, como cita PASSERIN D'ENTREVES, "un sentimiento
de individualidad histrica" (1959: 193). La nacin genera el carcter
social, modelado por el conjunto de experiencias vividas dentro de un
mbito social concreto. Es dentro de ese crculo amplio de hombres
con Ia conciencia histrica de una referencia territorial, donde los dems rasgos de la naciona1idad -lengua, raza, religin o folklore- se
perfilan como tales rasgos nacionales. "Para el ingls, el francs o el
espaol, dice ORTEGA, la nacin es su lengua materna, su tradicin religiosa y heroica, sus costumbres inveteradas, su modo peculiar de pensar, sentir y gozar. Ese modo afecta todas las dimensiones de 10 humano, 10 penetra, impregna y modifica" (1949: 66-67). Dicho en los trminos aqu manejados, la nacin es la estructura psicolgica de un pueblo,
la dimensin psicolgica del sistema social general materializada en una
cultura.
Esta conciencia de solidaridad es pre-poltica. Como dice MAC IVER,
"la idea de solidaridad nacional no admite grados, jerarquas, ni distinciones entre sus miembros: aglutina a la lite y a 'la masa, a las clases
y estamentos sociales, a gobernantes y gobernados, y exige lealtad por
igual a todos sus miembros, ricos y pobres, inteligentes y estpidos"
(1937: 310).
Toda cultura es, adems de prepoltica, prejurdica, porque es una
manifestacin natural o "Gemeinschaft" de la vida social: es una voluntad y conjunto de intereses definidos espontneamente (MINOGUE, 1953)
y por eso es tambin el producto de una comunidad total, en la que se
inserta la vida toda de las masas conscientes de su destino histrico sin
referencia a intereses privados o particulares diferenciadores; eso es 10
que les permite a sus miembros identificarse con ella ms intensa e incondicionalmente, hasta el punto de ofrendarle la vida (EMERSO~, 1960).

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No siempre se entiende esto as, y menudean los intentos de desculturizar, juridizar y politizar la idea de nacin. Para CROSSMAN, por
ejemplo, "la nica definicin aceptable de nacin es la siguiente: un pueblo que vive . bajo un nico gobierno central lo suficientemente fuerte
para mantener su independencia frente a otras potencias" (1939). Con
ello Crossman, adems de eliminar todo 'sentido cultural del trmino,
lo deja reducido a una pura situacin coyuntural de fuerza internacional, como si las naciones apareciesen y desapareciesen de la noche a la
maana por virtud de la conquista o de los tratados internacionales.
Por ser una comunidad natural o voluntaria, nacin no supone la
integridad o totalidad de los hombres asentados territorialrnente: y esto implica que el sentimiento de nacionalidad no es compulsivo, sino, a
lo ms, mayoritario. Lo esencial, para KOHN, es que las masas, no los
individuos aislados, sientan que su propia vida depende del destino del
cuerpo nacional; yeso no excluye la enajenacin, indiferencia, frialdad
.o antagonismo de algunos. El nacionalismo es, para Kohn, "un estado
de nimo que inspira a la mayora de una poblacin y que pretende inspirar a todos sus miembros" (1955).
Este grado de aglutinacin de la mayora y el relativo peso de las
minoras disidentes permite considerar a la nacin como un proceso histrico de integracin progresiva. DEUTSCH (1953) ha elaborado un modelo cuantitativo de madurez del sentido de nacionalidad - que es para l una "comunidad de comunicacin social" - trabajando con indicadores o ndices estadsticos de asimilacin y movilizacin social. Segn
anloga metodologa, SILVERT (1959) ha podido establecer una clasificacin de los pases latinoamericanos en base al grado de conciencia de
identidad nacional que detecta en cada uno mediante indicadores de movilidad social, integracin tnica y consenso social, para llegar a la conclusin de que el sentimiento de nacionalidad est ms asegurado en
aquellos pases donde tales ndices alcanzan altos valores que en los
que .se detectan grupos mayoritarios ajenos al consenso nacional de los
segmentos sociales dirigentes. En pareja lnea de investigacin, LAMBE::tT
(1964) llega a similares conclusiones, usando indicadores sociales y econmicos de los distintos pases latinoamericanos - porcentaje de poblacin agraria, analfabetismo, coeficiente de natalidad, ingreso "per capita"que permiten apreciar, en los pases de ndices ms bajos, un dualismo
social o divorcio de fines grupales entre los estratos sociales evolucionades y los retrasados. Lambert Ilega a una clasificacin de pases similar a la de Silvert, 10 que indica hasta qu punto el sentimiento de
nacin est preso de Jos valores grupales y condicionado a la capacidad
de integracin de los grupos sociales en un sentimiento de solidaridad
trascendente.
Finalmente, la nacin es una estructura macroadministrativa incompleta, que reclama la labor coestructuradora del estado. A esto Ilega-

180

MACROADMINISTRACION

remos no tardando, tras dejar previamente en claro que el estado es

tambin, de por s, una estructura tan incompleta por s sola como la
naci6n para integrar el sistema macroadministrativo. Valga slo, por
ahora, recordar el principio general de la posible concatenacin y ambivalencia entre estructuras y funciones que sealbamos -en las primeras pginas, en el sentido de que el mismo concepto - en este caso el
de estado- puede ser, al mismo tiempo, funcin respecto de una: estructura de orden superior o previo -la nacin - a la que dinamiza
y actualiza, y estructura de otras funciones -las polticas y econmicas - a las que delimita y ordena. Es lo mismo que hemos dicho, a nivel de los ncleos cientficos implicados, al reconocer que el derecho
est simultneamente estructurado por 'la psicologa social y que sirve.
a su vez, de estructura para la politologa y la economa. En la visin
sistmica la calificacin de estructura o de funcin, como la de supersistema o subsistema, depende del mbito material y formal que se seale al objeto de la investigacin; y siendo ahora el objeto de la nuestra el mbito macroadministrativo en el que las que actan son las funciones macropolticas y macroeconmicas, tan estructura ser la nacin
como el estado, y tan incompleta la una como la otra en ausencia de su
recproco ayuntamiento.

C.

Estado como orden jurdico

Para la teora administrativa el estado es el orden jurdico de la

naci6n (T..G: 162), creado por ,la operaci6n eficaz de un macroderecho
emanado autoritariamente de una instituci6n gobernante con poder real
para imponerlo coactivamente por razones de inters pblico en el mbito comunitario (etctera, etctera), y al que se vincula una pluralidad
de mcrodcrechos u ordenamientos jurdicos emanados aut6noma y estatutariamente de los grupos intermedios institucionalizados para regir
su propia vida administrativa por razones de inters institucional y segn criterios de optmizacin gerencial, (etctera. etctera).
En esta definici6n hay una parte constitutiva, categ6rica y finita, y
otra complementaria, explicativa e indefinidamentealargable a travs
de los etcteras. La primera, que supone ya una definicin cabal del
estado, es la de que es el orden jurdico de la nacin, y todo 10 dems
son referencias, ms o menos relevantes y comprimidas, a otros aspectos que ayudan a situar el concepto en el contexto global de la macroadministracin.
Al decir que, para la administracin sinertica, el estado tes el peculiar orden social creado- por el macrod*h()' exclUimO&delconcepto
todo elemento distinto delordtn mismO; Repitamos, por serfUftdamen-

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tal, que el estado no es ni el 'sistema objetivo" de normas que lo crea, ni

el poder poltico en que se origina y al que a su vez legitima, ni el gobernante que lo establece, ni la comunidad en que se aplica, ni el territorio en que rige, ni el tiempo que dura su vigencia, ni la cultura nacional que se supone lo inspira, ni la poblacin que a l queda sujeta y que
participa de alguna manera en su formulacin, aunque est relacionado con todas esas cosas y precisamente porque lo est. Las cosas idnticas no se relacionan, sino que se sustituyen, entre s.
El estado es para la administraci6n sincrtica un concepto monodisciplinario elaborado por la ciencia del derecho de acuerdo con mtodos
jurdicos puros, que no tiene cabida como categora analtica end6gena
ni de la ciencia poltica, ni de la econ6mica, ni de la antropologa, ni de
ninguna otra ciencia social particular. Cualquier intento de trasladar
el concepto jurdico de estado a otro campo monodisciplinario significa,
a nuestros efectos, confundir jurisdicciones epistemolgicas y borrar
fronteras metodolgicas imprescindibles para la ulterior integraci6n sincrtica. Incluir el concepto de estado como elemento end6geno de la
teora poltica es inutilizar la potencialidad de la ciencia poltica como
ciencia bsica de la admnistracin, llevndola a un maridaje prematuro
con el derecho, pues ya qued6 sentado que la administracin es palafito
que se afirma sobre columnas monodisciplinarias necesariamente diferenciadas unas de otras, duea cada una de sus propios conceptos, objetos y mtodos, y no sobre entrecruzamientos y soldaduras anticipadas
que confundan, fusionen o entremezclen unos pilares con otros. Para
hacer administraci6n sincrtica el primer paso es tener claramente 11Ucleados los compartimientos estancos de las ciencias particulares, y diferenciados, unos de otros, los ncleos funcionales de los estructurales.
Si el concepto de estado perteneciese, adems de a la ciencia jurdica, a
la poltica tambin, o bien sera el estado un concepto estructural-funcional y, por ende, ya sincrtico y macroadministrativo -un maridaje
prematuro-en vez de primario y administratvizable, o bien la ciencia poltica sera otra manera de llamar al Derecho Poltico, como infortunadamente 10 ha sido hasta poco ha. Similar confusi6n nacera de
trasladar el concepto jurdico de estado a terrenos antropol6gicos o culturales,porque vendra a representar entonces el orden social total, indiferenciando el orden jurdico del espontneo y negndole &l. derecho
su propia entidad como ciencia capaz de crear, con sus propios instrumentos, una forma especfica y obligatoria de orden social. Ms grave
que todo ello ha sido el intento de Uevar el concepto jurdico de estado
a la economa,permiuendoel nacimiento de ese monstruo conceptual
que llamamos sector pblico ya. .cuya deJJlOlicin dedicaremos el proxiJno tomo. Ull9delosaxiomaa bsicos de esta teora es que -sociolgica. ya~tra"emeat~ hablaado..... el euado es un concqto monodisci~.l;""'~..uf~delcJerecIaoque, metid9en el reciatogno-

182

MACROADMINISTRACION

seolgico de otra ciencia particular es, como decamos, "gallina en corral

ajeno" (T. G.: 22), incapaz de entrar en interrelacin con los elementos

propios de esas ciencias.

S es, empero, la teora del estado plato de la sociologa, y no poda ser menos tratndose de la ciencia madre en la que cobra sentido
y encuentra sus interrelaciones todo concepto monodisciplinario. Las conexiones de la teora del estado con la sociologa, 'lejos de representar
confusin de ncleos, suponen una de tantas salidas necesarias de la
ciencia del derecho desde su torre gnoseolgica al terreno comn del
sistema social general para referenciarse en l empricamente. Cuando HELL~ reclama que "Ia teora del estado es sociolgica y, como tal,
ciencia de la realidad y no ciencia del espritu"; y que "el estado es forma de vida humano-social, vida en forma y forma que nace de la vida"
(1934: 59) est exigiendo que se tiendan los puentes levadizos que man- .
tuvo alzados el conceptualismo jurdico para que la teora del estado
ponga los pies en el suelo comn de Ia realidad social. Esta es, por supuesto, la necesaria conexin sociolgica que tiene que hacer cada ciencia social particular para poder seguirse llamando ciencia social y no
especulacin ficticia. Lo mismo intenta JELLINEK (1900) al distinguir en
el estado una doble naturaleza, jurdica y sociolgica, y escribir por separado sobre cada una de ellas, aunque [ellinek escriba desde su torre
solariega del derecho y Heller desde la politologa.
Pero la administracin, como ciencia sincrtca, tiene ya ahorrada
la mitad del camino. Por ser, como la sociologa, ciencia estructuralfuncional, slo nace de 'la simbiosis interdisciplinaria de unos y otros
ncleos cientficos; pero, por ser ciencia de cspide y no de base, no necesita referenciar, por s misma, sus elementos 'bsicos directamente en
el fondo sociolgico. El ayuntamiento entre estructura y funcin surge
espontneo, al final de la faena de interconectar selectiva y pragmticameute los conceptos puros seleccionados de las ciencias particulares
bsicas. Todo esto fue ya dicho en la Teora General y no nos queda
ahora sino anticipar cmo, a partir de un concepto de estado como puro concepto jurdico, se ir desplegando en las pginas siguientes un sistema macroadministrativo de raz social.
El estado es el orden social que resulta de la aplicacin eficaz de
un ordenamiento jurdico. Es ordenamiento no es una coleccin o repertorio de normas desconectadas, sino un sistema real) y cerrado tras
la relativa porosidad de una frontera nacional que lo identifica con el
macroderecho de una comunidad histrica y que guarda una coherencia
interna en las interrelaciones de sus normas positivas entre s y con las
proposiciones, aserciones y descripciones cientficas qee ,las sustentan de
acuerdo con juicios valoratvos, polticos y culturales. Como seala Ross
(958) en la misma lnea de ROMANO (1918) un ordenamiento es un sistema individualizado y determinado por la intima cohoreneia de*8OI1tido

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

183

que le dan las formas culturales vigentes. El estado es, como dice ARON
"un principio de organizacin ideal y obligatorio en Ias conciencias de
los hombres" (1961: 83-84). Por eso, independientemente del rastreo
etimolgico del trmino, "estado" para nosotros significa literalmente una
situacin comunitaria estabilizada durante el tiempo necesario para ordenar y dar sentido a la accin poltica, vale decir una vez ms, una estructura normativa lista para funcionar como la lmpara est lista para alumbrarme. La definicin de Ulpiano sigue siendo interpretable en
esta misma lnea: el "status rei Romanae" es la situacin, estabilizada
por el macroderecho, de los asuntos de Roma, tal como esos asuntos se
definan y valoraban por aquella cultura que normaba , -entre otras muo
chas cosas ms importantes- la aludida "arena" circense. Por eso dice,
con toda razn, Durkheim, que "el Derecho Romano era la sociologa
de la poca".
All decir que el estado es un orden creado por el derecho nos mantenemos en el ms puro terreno lgico-formal del positivismo jurdico:
el estado es un orden jurdico en s mismo, porque, como dice CARR DE
MALBERG, "slo a partir de su organizacin jurdica la comunidad deviene estado" (1920). Esto nada tiene que ver con la manida objecin de
que tal definicin implica la defensa conservadora del orden establecido para oponerse al cambio revolucionario, segn se supone postula la
llamada doctrina demo-liberal: tan jurdico es el orden preexistente como el que se implanta revolucionariamente para cambiar el orden anterior, porque en el mbito del subsistema jurdico de la administracin
no caben las axologas y teleologas funcionales de la poltica. Esto est tambin claro en KELSEN, para quien "la revolucin ocurre siempre
que el orden jurdico de una comunidad es nulificado y sustituido en
forma ilegtima por un nuevo orden, es decir, cuando la sustitucin no
se hace en la forma prescrita por el orden anterior; las normas del viejo orden son privadas de validez por el movimiento revolucionario en
forma que no concuerda con el principio de legitimidad, y su prdida de
validez no slo es de facto, sino de iure...; todo jurista habr de presumir que el viejo orden, al cual ya no corresponde realidad poltica alguna, ha dejado de ser vlido" (1944: 137139). La misma idea llega desde el ncleo cientfico de la psicologa social: "ninguna ley puede ser
vlida si no existe la conciencia de obedecerla" (GERTH y MILLS, 1964:
193). El derecho nace del poder fctico del gobierno que sea tal, del
que tenga la capacidad de condicionar y que de hecho 10 haga eficazmente, y la teora del derecho puede justificar ese nacimiento de muchas maneras, sea por la v!! usnaturalsta de suponer que el pueblo soberano delega, enajena y dona su poder al gobierno mientras 10 ejerza
con arreglo a la justicia, sea por la va rigurosamente positivista de asimilarlo a la prescripcin adquisitiva - el gobierno que "ierna pacficamente \Quca)'Jia,. pOI.' la posesin pacfica del poder, el derecho de ha-

184

MACROADMINISTRACION

cer derecho (BARBERO, 1953: 41-43) - o a la costumbre que, como la revolucin triunfante, empieza siendo un hecho y acaba en derecho (CARNELUTTI, 1951: 204-205). Cuando el liberalismo, en su obsesin por la seguridad - (BERMDEZ DE CASTRO, 1973) -, encarga al gobierno el mantenimiento de los controles decimonnicos, constituye un estado ni ms ni
menos jurdico que el de Lenin cuando se propone constituir un orden
nuevo y desde que efectiva y eficazmente lo constituy. Uno de los errores ms elementales del marxismo es no haberse dado cuenta die que
para mplantar un nuevo orden no hay que abolir ni el derecho, ni el gobierno, ni el estado, sino muy al contrario, hacerlos ms fuertes, que es
lo que han hecho, sin excepcin, en cuanto a extensin e intensidad del
condicionamiento, los gobiernos que profesan esa doctrina.
Orden significa slo establecimiento y mantenimiento de pautas de
conducta colectiva, y desorden ausencia de esas pautas. No hay desorden en el cambio evolutivo o revolucionario de unas pautas por otras
- salvo en el posible interregno de la revuelta que preceda a una revolucin triunfante o al restablecimiento del orden anterior- sino cambio
de un orden estatal por otro. En la medida que el orden es cambiante
lo es el estado, porque el estado supone la eterna presencia de un 01"
den fctico de cada momento, el puro presente histrico de la vigencia,
validez y eficacia del derecho en el "hic et nunc" de cada comunidad
nacional. El estado como orden impuesto por el macroderecho, aun sin
confundirse con l, le est inexorablemente ligado, porque la organizacin formal de la comunidad (0+) es el resultado de la eficacia variable con que funciona histricamente el derecho vigente. "El estado, - dice nuestro maestro-, es como una meloda en ejecucin y el derecho el
texto musical" (GALN, 1956: 22).
El estado es para nosotros, como para la escuela de Viena, una categora especulativa que descarta de su ncleo jurdico toda valoracin
poltica o citoplsmica. El ncleo de la teora del estado es la doctrina
lgico-formal del macroderecho emanado de los titulares del poder poltico. El concepto puro de estado es el producto inevitable del positivismo jurdico cuyo objeto gnoseolgico es la lgica de la norma, desligada tanto de los hechos como de los valores. Aun con todas las rectificaciones del caso, nuestro concepto de estado se mueve en el habitat
que para l construyeron JHERING (1852-65), LABAND (1883), JELLINEK
(1900), KELSEN (1925, 1944), CARR DE MALBERG (1920) Y ORLANDO
(1911, 1926) *. Los valiossimos esfuerzos anteriores y posteriores por sacar
Toda tipologfa es convencional, arbitraria y limitada a ciertos supuestos especlficos. Al englobar aqu como posi:tiviBtas a neokantianos que son,
desde el punto de vista filoe6fico, la contracara del positivismo (I..r8sABB4Gl1E. 1944) slo DOS interesa resaltar que todos ellos (lOiDciden en preeervar
la pureza del mtodo jurldico frente a toda Wt10racin met8.jutdica, y- e5CJ, por
lo que aqu importa, el la principal ~ del potitivilmo.

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATlVA

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a la teora de estado de ese ambiente positivista, sea por la va del historicismo (Savigny, Gierke), de los anlisis antropo16gicos comprados (MAINE.
1861), del psicologismo (LASSWELL, 1948) y, sobre todo, de las consideraciones teleolgicas (JHERING en su segunda poca: 1870) y realistas (DuGUIT, 19011902), son temas de praxis del derecho y del estado que romo
pen la pureza del mtodo jurdico precisamente porque se dan cuenta
de que necesitan los citoplasmas. Pero eso ya no es para nosotros estado en sentido estricto, sino la sntesis que estn llamadas a hacer las
ciencias de ncleo estructural-funcional, como la sociologa y la administracin, y no las ciencias particulares como el derecho.
El concepto jurdico de estado se nos aparece aqu, tal como lo ha pretendido caricaturizar CARNELUTTI en su crtica del positivismo jurdico, como
un papel moneda de curso forzoso, desprovisto de la cobertura metlica
que es la realidad subyacente y cuyo nico valor radica en lo que se dice
en el papel (1951). Carnelutti tiene toda la razn, porque no es responsabilidad del fabricante de billetes averiguar si estos tienen o no cobertura metlica, sino producirlos con las adecuadas caractersticas de resistencia, flexibilidad, indelebilidad y durabilidad para que, al entrar en
circulaci6n, representen adecuadamente la cobertura metlica que se supone habrn de tener, pero que no incumbe a la Casa de la Moneda el
averiguar. Es 10 mismo que hemos dicho de la lmpara y de su fabricante respecto de la red elctrica y del servicio de energa.
Por eso no nos resulta vlido el concepto de estado de WEBER, quien,
a partir del peculiar significado del vocablo en la Edad Media -estados o estamentos nobiliario, clerical y burgus- 10 define como "grupo social unido por concepciones comunes sobre el honor, el deber y el
destino" esto es, como una. comunidad cultural que defiende sus peculiaridades frente a las dems (1904-1905).
En el concepto puro de estado est en suspenso tanto el engranaje
con la cultura como la valoracin de la realidad poltica y econmica;
pero la teora del estado debe contener todos los elementos necesarios
para realizar esas conexiones al nivel interdisciplinario de una sociologa integral en la base y de una ciencia de la administraci6n sincrtica
en la cspide. La teora del estado est tan terminada entonces como
la lmpara de mi mesa, lista a funcionar una vez enchufada; pero la
misi6n de su fabricante no es iluminar mis cuartillas, sino suministrar
el artefacto con su enchufe. La administraci6n, cuya misi6n consiste en
adecuar medios a fines de acuerdo '81 pautas endgenas y exgenas de
comportamiento, no es la llamada a fabricar los conceptos de estado,
nacin, gobernante, soberano, poder poltico y participaci6n, sino a tomarlos como conceptos puros de sus ncleos de origen para crear con
ellos el holi~~cial de la m.acroadministraci6n; J, al convocar a cada uno de. eUOlI en .la intqracin aincr6tica. 108 recibe listos para ser

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MACROADMINISTRACION

conectados cada uno con los dems, pero es ella misma la que ha de realizar las conexiones y no las ciencias particulares que los fabrican.
El rescate del concepto de estado del mbito en que lo tena preso
la ciencia poltica tradicional es uno de los xitos ms resonantes de
la nuc1earizaci6n contempornea de las ciencias sociales. El concepto
de estado ha sido el objeto primario y, en ocasiones, el nico, de la ciencia poltica, desde Platn y Aristteles hasta hace ms o menos medio
siglo (T. G.: 64-66). Todava no hace setenta aos afirmaba rotundamente un norteamericano como GARNER que "la ciencia poltica comienza y concluye en el Estado" y as, incluso, titul su libro (1910). Es bajo esta
tradicin estructuralista que se ha cultivado en Europa esa ciencia hasta muy recientemente, pues la, corriente funcionalista de la poltica como poder es casi exclusivamente norteamericana en su origen y slo
en nuestros das est siendo acogida al otro lado del Atlqtco.
Pero el estructuralismo europeo de la ciencia poltica no es slo
una herencia del pensamiento greco-romano, sino una lgica consecuenda de la influencia del pensamiento jurdico sobre la funcin del poder
poltico; porque de la fusin presincrtica o prematura de los mtodos poltico y jurdico nace, como precipitado lgico, una teora estructuralista del estado en la que la estructura condiciona unilateralmente
a la funcin. haciendo de sta la variable dependiente de aquella. Es
ese pensamiento europeo tradicional el que parece concordar en definir
al estado por la conjuncin de la triloga de elementos - gobierno, territorio y poblacin - que se repite puntualmente en cualquier libro de
texto - Carr de Malberg, Biscaretti di Ruffia y Fischbach, para citar,
con FRAGA (1958: 329)- autores de tres pases que dicen lo mismo *-. El
estado, vienen a decir todos de una u otra manera, es el ente soberano
que ejerce su autoridad coactiva sobre una poblacin asentada territorialmente.
Pero, en primer lugar, territorio y poblacin s6lo pueden ser elementos de una definicin sinttica, y no analtica, del estado. Si el concepto de estado presupone el de nacin y ste, a su vez, el de una poblacin asentada o que aspira al asentamiento territorial, resulta tan oportuno incluirlos ambos en el concepto terminal como el definir sintticamente una diligencia como coche, caballos y cochero, porque sin todos
esos elementos no tenernos un concepto integral del artefacto en fun Hlas aqui: "Comunidad de hombres fijada sobre un territorio propio y
que posee una organizaci6n de la que resulta, para un grupo considerado en sus
relaciones con sus miembros, un poder superior de accin, de mando y de 008Cci6n" (Carr de Malberg ); "ente social que se forma cuando sobre un territorio
detenninado un pueblo se organiza poltcamente, sometindose a la autoridad
de un gobierno" ( Biscaretti di Ruffia) ; "una organizacin que aspira a la regulacin de la convivencia de un pueblo determinado asentado sobre un cierto territorio mediante la creacin de una voluntad dominante sobre la totalidad de
los ciudacJanos" (Fischbach).

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cionamento. Sin embargo, en una definicin analtica, diligencia slo es

el coche, y los caballos slo son supuestos de hecho. Exactamente as lo
entiende, entre otros, DEL VECCHIO, cuando dice que territorio y poblacin
son coeficientes o presupuestos de hecho del estado (1935); Y BISCARETTI
DI RUFFIA precisa que "el pueblo es elemento del estado slo en cuanto
ciudadana y no en cuanto poblacin. porque su pertenencia al estado
(por ciudadana o residencia) se fija por reglas jurdicas y la condicin
de ciudadano se adquiere, pierde y recupera por el derecho" (1962: 103).
En segundo lugar, en todas esas definiciones el gobierno aparece
entendido como un elemento del estado y no como el estado mismo, con
lo que tambin concordamos: el gobierno es una institucin ms - aunque la rectora - de todas las que operan en el mbito del estado; una
persona ms -aunque la soberana- de todas las que ejercen su autonoma dentro del marco jurdico estatal. As lo dice, textualmente, ARISTTELES: "el gobierno es el elemento soberano de las ciudades" (c. 330
a. J. C.: 80), Y no la ciudad toda.
Pese a esa clara separacin, por naturaleza y mbito, entre estado y gobierno, pervive una larga tradicin destinada a confundirlos y
ello ha de ser aclarado aqu. Cuando se llama estado a lo que aqu llamamos gobierno nacional - el ente o persona jurdica soberana que gobierna a una poblacin en un mbito territorial- se hace por una de
dos razones, ambas legtimas: o por la pura exigencia idiomtica que hace intercambiables los trminos en las distintas lenguas - en el idioma
A cochero significa lo mismo que diligencia en el idioma B- o porque
al referirse a cualquier conjunto se toma el todo por su parte ms representativa para economizar conceptos; puedo decir con propiedad que
Luis Gutirrez me transport de Pinto a Valdemoro, por ms que no lo
hizo a sus espaldas sino sentado en el pescante de la diligencia.
La fuente de confusin puramente idiomtica arranca de que el
trmino francs "Etat" y el ingls "Government" son sinnimos, como
trminos operativos, hasta donde pueden serlo dos conceptos de por s
imprecisos. Cada uno de ellos incluye los rganos titulares de la tradicional divisin de poderes -ejecutivo. legislativo y judicial, que se llaman en ingls "the Executive,the Legislative and the Iudiciary branch
of Government" - y en ambos es extensible, en uno u otro contexto y con
unos u otros aditamentos, al nivel regional y local y a unas u otras entidades descentralizadas, como en el prximo volumen se dir. Pero
esta gravsima imprecisin con que son empleados contemporneamente
los dos trminos - y que victimiza por igual a todas las ciencias sociales
bsicas y, a su travs, a la ciencia administrativa - no es producto del
descuido o negligencia de sus cultivadores. sino de dos distintos enfoques culturales del tema -el fran<:s y el ingls- que. condicionan el
sentido lingstico de los trminos "Etat" y "Oovernment", de modo que
resulta ftil pretender reconciliarlos por la va puramente semntica

188

MACROADMINISTRACION

sin calar sociolgica e histricamente en el hondo significado cultural

de sus orgenes. Para los franceses, enculturizados todava en la paladina declaracin del Rey Sol, el estado es "el otro" es decir el poder
gubernamental que se impone sobre uno mismo, el que presta los servicios y cobra los impuestos; para los ingleses el estado es la totalidad
de su sociedad organizada, cuya cabeza es el gobierno. Pero eso no es
as porque unos y otros hayan decidido bautizar con el mismo nombre
de estado a dos mbitos sistmicos diferentes, sino porque ese nombre
trasunta, en cada caso, la particular manera con que cada uno de esos
pueblos ha percibido e incorporado 'a su estructura social - a su cultura- el Iuncionalismo del poder. Como dice el francs SIEGFRIED "en
Francia el concepto de estado es absolutamente claro para nosotros; es
el de algo que existe fuera de nosotros mismos. Para un ingls, el estado es la expresin de la comunidad" (1954). Esto, dicho as, est perfectamente claro, en efecto... para los franceses y probablemente para
el resto del mundo cultural latino, que comparte en gran medida el mismo sistema de creencias 'Sociales; pero no lo est para los anglosajones,
para quienes eso que los franceses llaman "Etat" es el "Government",
esto es, la institucin administrativa que ejerce el poder dentro y como
parte del estado. Todo el antagonismo que en la socedadIatna despierta el trmino "estado", es producto de esa separacin, todava viva, entre poder poltico y sociedad; y una entre muchas manifestaciones culturales de esa separacin es la creencia o sentimiento de que defraudar al fisco constituye slo una infraccin legal y no tica o moral; cualquier latino, incapaz de defraudar contractualmente a su contraparte por
sentirse moralmente obligado al cumplimiento, no siente esa misma compulsin moral a la hora de pagar los impuestos; pero el ingls, que se
siente parte de su estado, habla de la "honorable obligacin de pagar
el impuesto" (LAUFENBURGER, 1950: 40-42).
En las pginas siguientes adoptaremos nosotros las acepciones ano
glosajonas de los trminos estado y gobierno por parecemos ms utilizables en la construccin sistmica, aun a costa de chocar con la vigencia
latina de estos conceptos. Pero queda aqu reseado el sentido cultural
y estructural de la opcin terminolgica y la razn que asiste a FRIEDRICH
cuando se lamenta de que "muchos autores, especialmente europeos, confunden continuamente ambos trminos y hablan de la Teora del Estado
cuando realmente de lo que quieren tratar es de la Teora del Gobierno" (1960).
Pero estos intentos de reconciliacin entre estado y gobierno son
todava, por semnticos y terminolgicos, epiteliales. En el fondo late
el problema epistemolgico de los ncleos y los citoplasmas cientficos,
que es el que nos importa aclarar. Cuando son los juristas los que se
lanzan a la construccin del concepto de estado, lo hacen desde su perspectiva estructural, incluyendo territorio, poblacin y OI1anizaci6n, que

LA ESTRUCTUR ..\ MACROADMINlSTRATIVA

189

son categoras propias de ese ncleo; y, al reconocer en los dos primeros ese carcter metajurdico, los presentan en escena para ambientar
la obra. y los retiran de inmediato, entre bastidores, para trabajar con
el nico elemento esencialmente jurdico que es la organizacin. En ese
tono est escrita la gran mayora de los textos clsicos del Derecho Administrativo y de la teora del estado, como derecho de la organizacin
estatal. Pero el jurista observa de inmediato que. con slo estructuras,
no puede explicar la realidad social, porque no pasa, como reconoca
Merkl, de la cscara, sin llegar al grano; acude entonces a revestir su
ncleo organizacional con el citoplasma del poder. Aade, como un elemento ms de su definici6n, el ejercicio del poder poltico, con 10 que
ya est te6ricamente en condiciones de operar un sistema estructuralfuncional, y pasa del Derecho Administrativo al Derecho Poltico (GUAsP,
1959: 100-104). El problema, bueno est repetirlo, radica en que la teora jurdica no puede explicar, con su propia metodologa normativa, la
esencia del poder gubernamental, y, o se acaba llamando gobierno a
otra estructura -tpicamente a unos cuantos 6rganos que configuran el
llamado Poder Ejecutivo- o hay que escaparse de los mtodos jurdicos para ir a buscar en los polticos y los econ6micos ese vellocino de
oro que es para el derecho la teora del poder, conjugando as el positivismo jurdico con el voluntarismo poltico. Naturalmente, los Jasones que vuelven con el trofeo no son siempre bien recibidos en sus Lusitanias de origen: se les acusa, y con razn, de haber alterado la pureza del mtodo jurdico *.
Lo mismo ocurre, en sentido inverso, cuando la bsqueda del estado se Intenta desde 'la teora pura del poder 'poltico: los temas de la
organizaci6n legal de la sociedad gobernada resultan extraos a ese ncleo funcional. Pero 'los politic6logos han sido en esto ms pragmticos
que los juristas: en vez de asociar a su ncleo el citoplasma estructural
de la organizacin estatal han preferido ignorarlo, y en vez de hablar
del estado han generalizado su teora del poder para cualquier estructura, pblica o privada, capaz de interactuar activamente en la liza poltica: hablan de gobierno, de partidos, de grupos de inters, de poder
electoral, de opini6n pblica o de ltes, y arrinconan, como decamos, el
concepto de estado.
La Teora Administrativa del Gobierno, como parte de la Teora General de la Administracin Sincrtica, trata, pues, de ordenar estas categoras. Una cosa es aqu el concepto funcional de poder gubernamental,
y otra el estructural de las reglas de juego bajo 186 cuales ese poder
El libro de BWART (1962), pese a su ttulo de "Derecho Poltico" es mueho ms que eso; inaluye, en pie de igualdad con los aspectos estructurales X. organizativos del..poder pblico, toda una leorfa funciooal d. la politica -una .'Teona de ke~/ f9U~"....;pel"() ~ - que, con ello se aparta necesaramente de la puteZa del objeto y m&tOdo juridlco para pisar terrenos ajenos al derecho.

190

Mi\CROADMINISTRACION

acta. El que no puedan operar el uno sin el otro no significa que se

les confunda, sino, muy al contrario, que se les distinga previamente
para dar cabal sentido a su interaccin. El estado no "acta" como suelen decir los juristas: lo que hace es sealar la posibilidad, lmite y condiciones de la actuacin poltica y econmica de gobernantes y gobernados. Convencionalmente hemos preferido llamarle nacin-estado para llegar a la raz epistemolgica de esas esencias estructurales, diferenciando en ellas las que son de raigambre psicolgica, antropolgica o cultural y las que soneslrict8llllente jurdicas; pero esa distincin-asociacin
entre nacin y estado es de segundo orden o subsidiaria respecto de
las primarias y fundamentales separaciones-asociaciones analticas entre
estructura y funcin de una parte y, de otra, entre nacin-estado como
macroestructura, y gobierno como categora estructural-funcional que opera en el mbito macroestructural de la nacin-estado.
Cuando desde la perspectiva de la administracin sincrtica afirmamos la naturaleza estructural del derecho, en modo alguno negamos que
el derecho tenga una funcin; afirmamos, ms bien, que tiene dos. Una,
la jurdica o inmediata de "crear u organizar un orden social entre los
individuos y los grupos" (DABIN, 1944: 12, 73), que es parte inseparable
del ncleo estructural; y otra, la extrajurdica, que es la accin poltica y econmica que ese orden facilita, permite, limita y referencia. Cuando no se procede previamente a la separacin de los ncleos de las disciplinas particulares es inevitable confundir-estos dos sentidos de la funcionalidad de la estructura y excluir o incluir ambos en el mismo mbito cientfico. As ocurre cuando se interpreta el positivismo jurdico en
su forma ms restringida e inoperante de suponer que el derecho uo
tiene otro contenido que la contemplacin .plstica de la norma; o puede caerse en el extremo iusnaturalista contrario de encargarle la valoracin finalista de la accin en trminos de los contenidos polticos,
ticos o morales que preconiza. Al decir aqu que el macroderecho es
una estructura, cuya funcin o fin es crear el orden jurdico que llamamos estado, entendemos que ese orden es el fin inmediato del derecho
y pertenece a su mismo ncleo cientfico, por lo que es perfectamente
lcito entender la teora del derecho y del estado como una disciplina
unitaria, tal como citamos de Galn; pero nada tiene que ver ese fin jurdico de crear unos usos fuertes de control social con el poltico de mantener o alterar, con ellos, la distribucin del poder econmico en el seno de la comunidad, de redistribuir el ingreso, expropiar a Ios rentistas, intervenir la propiedad industrial, imponer Ir reforma agraria o, en
fin, conservar el orden anterior o ponerlo de cabeza, de 'acuerdo con los
juicios polticos del gobernante de turno y con el grado de retroalimentacin
que reciba de la comunidad gobernada. Decir que el fin del derecho es
conservar el mismo tipo de sociedad o crear una nueva no es valoracin
propia del ncleo jurdico, ni puede hacerse desde la misma ciencia del

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATlVA

191

derecho, sino desde los citoplasmas extrajurdicos que lo recubren. Cuando

JHERING dice que el fin del derecho es garantizar las condiciones de vida
de la sociedad (1870) o cuando LUNDSTEDT (1947) lo define como el sistema de fuerza organizada en inters de la subsistencia y el bienestar de
la comunidad, estamos todava dentro del ncleo jurdico, porque no nos
dicen en qu "deben" consistir esas garantas o ese bienestar; pero el
derecho se politiza y desnuc1eariza tanto cuando se le atribuye corno fin
el salvaguardar el orden constituido, proteger la propiedad o garantizar
la libertad de mercado, como cuando se le encarga destruir todo ese orden y cambiarlo por otro "ms justo", "ms tico", "ms social" o "ms
progresivo", porque esa no es ya funcin del estado sino del gobierno.
Pero la reconciliacin entre los trminos estado y gobierno es ms
ardua cuando el trmino estado se usa en la misma lengua, y aun por
el mismo autor e incluso en el mismo prrafo, para designar unas veces
el mbito m..croscpico de la comunidad total y otras el del grupo intermedio gobernante, El que esto sea as ocurre reiteradamente en los textos, sumiendo al lector en la perplejidad. Veamos, por ejemplo, este fragmento de Leon Duguit que transcribe BIDART: "El estado es un grupo humano asentado en un territorio determinado, donde los ms fuertes imponen su voluntad a los ms dbiles. Bl estado es el grupo de hombres
que, de hecho, en una sociedad son naturalmente ms fuertes que los
otros. El estado es la fuerza material, la dualidad de gobernantes y gobernados" (1962: 175). Salta inmediatamente a la vista la incongruencia
de estos tres prrafos consecutivos. En el primero el estado aparece extendido al mbito de la comunidad total y abarcando a gobernantes y a
gobernados; en el segundo, sin solucin de continuidad, se restringe el
concepto a slo el grupo de los gobernantes, o sea al grupo intermedio;
y en el tercero, en dos oraciones yuxtapuestas, se entreveran las dos cosas, porque se le define al tiempo como la fuerza material del gobernante
y como la dualidad de gobernantes y gobernados. Pues bien, no s610 Len
Duguit es responsable de esta gravsima confusin, sino que su comentarista la da por buena y no repara en la inconsistencia. Ante prrafos as
uno recuerda el exabrupto de Croce contra, [ellinek: "es como leer un
prrafo en que se violan las concordancias de gnero, nmero y caso y
se sienten deseos de enviar a su autor a estudiar la gramtica".
Lo mismo parece ocurrir con HELLER (1934). Cuando define al Estado Moderno como "una unidad jerrquicamente organizada que realiza
la funci6n de decidir y mantener vigente el derecho positivo dentro de
un determinado territorio" est dando 10 que para nosotros es una inmaculada definicin de gobierno nacional: una nsttucin administrativa
cuya funci6n es produci~ macroderecho y asegurar su cumplimiento. Pe
ro en otros pasajes de ~obra el e4tado es "la unidad de orden o estructura de toda la poblacin asentada territoriabnente' (: 48-51) del que predica i~80el carcter sistmico. de~. que eonaidera sus elementos inte-

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MACROADMINISTRACION

grantes: "la organizacin, el pueblo, el territorio y los rganos del estado slo adquieren plena verdad y realidad en su recproca interaccin"
(: 256), a la cual l llama "estructura social efectiva", denotando el mbito de sociedad total que implica. Y, para que no falten aqu tampoco
las frases ambiguas, nos dice que "el gnero prximo del estado es la
organizacin, la estructura de efectividad organizada en forma planeada
para la unidad de la decisin y la accin, en su calidad de dominacin territorial soberana" (: 255), con lo que no sabemos si la organizacin es el
orden jurdico de todo el mbito e) de la Figura 1 -distinta, segn la anterior definicin, de los rganos del estado- o la organizacin microadministrativa -mbito b) - necesaria para planear, decidir y actuar unitariamente por razn de esa calidad de dominacin.
Mucho ms recientemente, al iniciar su artculo sobre el "Estado",
WATKINS afirma paladinamente que "el trmino puede hacer referencia,
tanto a una sociedad en su conjunto como, de modo ms especfico, a la
autoridad soberana que la controla" (1968). Queda as reconocido, desde
la primera lnea, que por estado se viene entendiendo, indistintamente,
el mbito social general de toda la comunidad y el grupo intermedio gobernante. Pero tampoco a este autor parece preocuparle tamao despropsito, ni se esfuerza por eliminarlo: en todo su texto confunde, constantemente, ambos mbitos sistmicos.
Pero claro es que este confusionismo no es siempre casual o inadvertido. Puede ser tambin una cortina de humo que se lanza sobre el
hecho real del poder oligrquico y un afn por conciliarlo con el contrato social de Rousseau, con la doctrina de la soberana popular o con los
postulados iusnaturalistas de la comunidad autogobernada, la eterna lucha entre el ser y el deber ser de los objetos gnoseol6gioos. Para hacer
teora poltica real es preciso entender, contra todo prejuicio apologti00, que el poder no lo ejerce el pueblo como comunidad total, sino el gobierno como oligarqua, y que en esa oligarqua tan "representantes del
pueblo" son los miembros del Gabinete como los de las Cmaras o Tribunales, pues todos ellos condicionan la accin de los gobernados. y sobre todos ellos gravita Ia retroalimentaci6n de los partidos polticos, los
grupos de presin y cualesquiera otros vehculos particpatorios. Las relaciones del ejecutivo ccn el legislativo no son relaciones de gobernante
a gobernado, o viceversa -porque, curiosamente, las dos interpretaciones caben a la luz de conocidas doctrinas polticas - sino relaciones microadministrativas
entre miembros de la misma institucin gubernamene
tal; y no hay mayor ficcin terica y prctica que suponer, ora que el
Cuerpo Legislativo soh los gobernados organizados frente al gobernante para frenar su poder, ora que el Legi9lativo es el verdadero gobernante y el Ejecutivo S\1 simple mandatario. Se trata, por el contrario, de
un poder aadido al otro 0, ms bien, de distintas formas de manifestarse el poder gubernamental. Gran parte de la confusin de los textos so-

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

193

bre el concepto de estado viene de este salto en el vaco que se opera

al atribuir al pueblo la condicin simultnea e indiferenciada de gobernante y gobernado, como si el atribuir soberana al pueblo significase
que se gobierna por s mismo. BURDEAU, por ejemplo, da, en un lugar
de su libro, esta definicin de estado, que suscribimos: "una ordenacin
del poder poltico de acuerdo a un orden social que los hombres pretenden hacer prevalecer" (1949: 1, 25); pero en otro pasaje lo define como
"la institucin en la que encama el poder" (ibd.: 11, 229) lo que slo
sera aceptable como definicin de gobierno y no de estado.
En punto a este confusionismo no nos parece que la teora marxista est mejor ni peor situada que las citadas. Dice POULANTZAS que "hay
una identidad histrica, a ,la vez gentica y especfica, del testado y del
derecho, sealada por Marx, Engels y Lenin. El estado es el orden axiolgico-normativo de las reglas y de las instituciones jurdicas tomadas en
su conjunto" (1964: 37), declaracin con la que no podemos sino concordar plenamente. Pero, acto seguido, nos dice el autor que esa definicin del estado es slo la mitad - "la cara interna" -, porque "por el
lado externo el estado se presenta como la fuerza de represin que, por
medio de las reglas y de las instituciones jurdicas, apunta hacia la explotaci6n de clase" (ibd.) con 10 que volvemos a caer en la confusi6n
entre estado como estructura y poder poltico come funcin gubernamental. Igual le ocurre a ALEXANDROV (1959). Para nosotros toda fuerza, no
nos importa si opresora o liberadora, es una funcin, y el estado nunca
puede ser funcin, sino pura estructura. Las fuerzas polticas y econmicas son, al margen de cualquier valoraci6n tica o moral aqu descartada,
fuerzas en tensin equilibradora o dcsequilibradora que operan en el mbito estructural del estado, y nunca el estado mismo.
Mas coherente nos resulta la interpretacin de HARNECKER, sin ms
que sustituir su obligada y estrecha referencia a las 'relaciones de produccin y a la estructura econ6mica y clasista de la sociedad por la ms
amplia de las estructuras y funciones macroadministrativas, que incluyen,
pero no se agotan, en la estructura de clase ni en la funcionalidad econmica. Para ella "el Estado, como conjunto de instituciones y normas, est
destinado a reglamentar el funcionamiento de la sociedad; su carcter
variar en relacin con el carcter de las relaciones de produccin. Dentro del marco de cada uno de esos tipos de estado pueden darse diferentes formas de gobierno; por ejemplo, dentro del tipo de estado capitalista o burgus pueden existir formas de gobierno que van desde la repblica democrtica hasta la dictadura militar. As como el tipo de estado
depende de la estructura econ6mica de la sociedad, es decir, de la naturaleza de clase del estado, las formas de gobierno dependen de las condiciones histricas concretas" (1969: 18-89).
Al concebir por nuestra parte al eatado como situacin fonnada
por relaciones. jurldicas,.quedaa excluidos del com:eptoanaIftico el terrl-

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MACROADMINlSTRACION

torio, la poblacin, el gobierno y cualquier otro elemento real que le sirva de presupuesto de hecho. Definir un objeto ideal por confluencia de
elementos reales es renunciar a captar su significado, porque supone
trasladar el objeto del conocimiento a distintos posibles presupuestos de
operabilidad, El decir que para que haya estado se requieren esos elementos no 'es definir al estado, como no es definicin del amor la de un
acto realizado entre adultos heterosexuales en la intimidad, ni de religin la de un acto Iitrgico que rene al pueblo en el templo. Estado,
amor y religin son tres "estados" normativos definibles como sistemas
de relaciones jurdicas, afectivas o taumatrgicas: no estorban en esas
definiciones las referencias adicionales a elementos objetivos (sujetos,
tiempo y lugar) que las posibiliten, actualicen o tipifiquen, siempre que
la inmediatez de esos elementos reales no obnubile la idealidad primaria
del concepto. Lo importante de esas tres situaciones es su carcter estructural de ordenacin de conductas, que anticipan el comportaIniento del
ciudadano, del amante o del hombre de fe. La exploracin que emprende,
entre otros muchos, DEL VECCHIO (1935) para discutir el concepto de estado en base a esos elementos componentes parece contradictoria con su
acertado relegamiento a la categora de presupuestos de hecho; cuando
reflexiona, por 'ejemplo, sobre el tamao que debe tener la poblacin para que haya estad -ni muy grande ni muy pequea- nos recuerda al
Kamasutra, tipific dor del amor de acuerdo con ciertas caractersticas somticas de sus tores. Por igual razn tampoco parece oportuno incluir
"el tiempo"
o un elemento ms de los constitutivos del estado, como
quiere KELSEN (1944: 259-275). Los presupuestos de hecho son extrnsecos al concepto mismo, porque para definir la religin o el estado no es
vlido centrar el objeto del conocimiento en los sujetos agentes o en los
mbitos materiales o temporales de sus manifestaciones, sino en su esencia ideal y desprovista de toda referencia emprica. La definicin, por
ejemplo, de Bonnard, nos parece excelente, porque pone por delante la
idea central y, acto seguido, la operativiza y complementa, aadindole
los elementos reales: "el estado es una unidad jurdica y consta de un
organismo que, generalmente por el empleo del procedimiento unilateral
y por el ejercicio de Ia coaccin natural que monopoliza, ejerce ciertos
poderes jurdicos sobre una nacin fijada sobre un territorio", (cit. FRAGA, 1958: 329). En efecto, el predicado del estado es la unidad jurdica,
y todos los dems son complementos directos, indirectos y circunstanciales, o citoplasmas que se nuclean en ciencias vecinas. En igual sentido
nos resulta vlida la definicin de KOHN de "situacin de ciudadana comn bajo un gobierno territorial" (1942: 90), porque el nfasis definitorio es el de concudadana, tan esencial para el concepto de estado como el de compatriota 10 es para el de nacin.
Es, pues, imprescindible aclarar a cul de los dos mbitos -:oel b)
o el e) de la Figura 1- se refieren las distintas posieones doctrinales,

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

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o el misma autor en distintos contextos, cuando usan el trmino estado,

porque toda da dialctica de la teora poltica que interesa a la administracin arranca de ese entendimiento. No podemos tomar posicin sobre si es el ordenamiento jurdico el que engendra al estado, como afirma Orlando, o si, por el contrario, es del estado que nace el ordenamiento, como mantienen Jellinek o Carr de Malberg, o si ambos son la misma
cosa como postulan Kelsen o Romano, a menos que se desprenda claramente de sus contextos si por estado se entiende el mbito comunitario
total o una u otra combinacin de instituciones gobernantes, 10 que muchas veces no ocurre, dejando al lector el cuidado de interpretar lo que
alguno de ellos tena en mente al usar el trmino. En nuestro anlisis ..
sistmico el gobierno crea polticamente el macroderecho y ste crea jurdicamente el orden que es el estado; pero a su vez ese orden mediatiza jurdicamente la accin poltica del gobierno que se autolimita por l,
de modo que la macroadministracin supone una interaccin jurdico-poltica que slo se rompe en el caso del despotismo, caso extremo y asistmico en que slo existe la relacin lineal e irreversible de un gobierno
que crea un orden al que no se sujeta - "Iegibus solutum" - el gobernante. Pero claro es que para precisar las interrelaciones entre estado,
gobierno y derecho lo primero es definir con precisin los tres conceptos, sin que ninguno de ellos pueda confundirse nunca con los otros dos.
Para nosotros el estado es el orden u organizacin estructural creado por el macroderecho, de modo que no slo no pueden confundirse el
orden estatal como consecuencia y el macroderecho como su causa -10
que es contra lgica - sino que, menos an puede identificarse al estado con todo el derecho, porque eso es, adems, cuestin de mbitos y de
relaciones entre todo y parte. Si el estado es el orden comunitario de la
nacin que coexiste con el orden institucional de los grupos intermedios
creado por el microderecho, el derecho del estado es slo una parte del
- ordenamiento jurdico vigente y eficaz, lo que no le impide servir de
cuerpo de araa en el que empatan -cuando empatan (ROMANO, 1918:
248-249) - los microderechos. Esta idea est bastante clara, creemos, en
Orlando (1926) por ms que, al final de su libro -que es tambin el final de una obra de cincuenta aos sobre el tema - acabe dando el paso
kelseniano de pensar que la especie llega a confundirse con el gnero
y que el estado se identifica con todo ~l derecho, porque tiene la "virtud
imperialista" de "absorber" todas las dems especies concurrentes. Pero
nosotros creernos que engarzar, empatar, acoplar, conectar o vincular el
micro con el macroclerecho es algo bien distinto de absorber ste a aquel.
segn el smil saturnino de que el estado devora a, sus propios hijos; noentendemos cmo el estatuto de una sociedad colectiva constituida por
Juan y Pedro para fabricar y vender salchichas haya de ser "absorbido"
por el derecho del estado que es el estado creado por el macroderecho;
'10 nico que hace es subordinarse a l -e influir en l al msmo tiempo-e-

196

MACROADMINISTR.ACION

en cuanto el macroderecho tenga a bien reglar sobre organizacin, funciones y responsabilidades de los socios entre s y frente a terceros, y
sobre lo que se explicite como de inters pblico en la fabricacin y venta de embutidos, lo que probablemente ser una mnima parte de las cosas que el estatuto y el reglamento pueden ordenar vinculatoriamente segn el voluntarismo de Juan y Pedro. Absorber el microderecho es anonadarlo y acabar as con uno de los elementos constitutivos del objeto de
la ciencia administrativa que es el manejo institucional dentro del marco
ordenancista del derecho comunitario. Por eso deca DILTHEY, desde las
cilnas de su idealismo, mucho antes que Santi Romano, que "adems del
estado, en la sociedad organizada forman y mantienen tambin un derecho otras voluntades colectivas" (1883: 140). Y ese derecho que forman
y mantienen es la objetivizacin de sus derechos subjetivos, que, aparte
de su raigambre iusnaturalista, aqu marginada, son, como dice CASTRO
"situaciones de poder concreto concedidas sobre cierta realidad social a
una persona como miembro activo de la comunidad jurdica y a cuyo arbitrio se confa su ejercicio y defensa... dentro del mbito de 10 lcito"
(1942: 640-641). No puede, pues, haber absorcin, sino inordinacin de
esas cuotas de poder individual al poder gubernamental, porque el poder
de decisin absorbido ntegramente por el gobierno es el totalitarismo
antisistmico de qu luego hablaremos.
Son postulado de la Teora General que gobernar es. verbo transitivo entre persona - (K) es accin traslativa de (GN) a (go) como (R)
lo es de (go
(GN) - Y administrar verbo reflexivo - se administran
las personas a s mismas y administran "sus cosas". Para que se d la
accin poltica de gobierno en su doble dimensin de condicionamiento y
retroalimentacin es imprescindible diferenciar al gobernante del gobernado y no caer en la falacia de suponer que la sociedad se gobierna a s
misma, porque entonces ya no habra gobierno de personas, sino simple
administracin de cosas, segn la aspiracin anarquista que hizo clebre
ENGELS (1878: 308309). En una definicin de! tipo: "estado es el ordenamiento jurdico que se da un pueblo para regir su vida colectiva" se
descubre, en el mejor de los casos, una imprecisin terminolgica que
deja en la sombra, o sobreentendida a medias, la existencia de un gobernante que acta en nombre del pueblo; y, en el peor, la eterna y atractiva utopa, viva desde' Zenn de Creta en el espritu humano y siempre
irrealizada, de suprimir la dicotoma gobernante-gobernado. Es por ello
necesario usar el lenguaje poltico con precisin en este punto, porque
la introduccin de la elementalsima y voltil partcula transitiva "a"
cambia totalmente el sentido de la anterior definicin, hacindola exacta. Esa es, y no por casualidad, la definicin de Gerber: "estado es la
ordenacin jut dica que se da ..a U un pueblo para regir su vida colectiva" (cit. SAMPAY, 1961: 101) o sea que alguien,algD Yahv o persona natural o colectiva da, consulta o inconsultamente, las tablas-de la ley "al"

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

197

pueblo, y no hace la ley el pueblo mismo. De la supresin de la preposicin "a", be seguira la reflexividad de la accin de gobierno, la liquidacin de la macroadministracin y la anarqua de una multiplicidad de
personas administrndose a s mismas y administrando sus cosas. Cuando Engels dice que al reemplazar el gobierno de las personas por la administracin de las cosas y 'por la direccin de los procesos productivos
se liquida al estado, est diciendo una profunda verdad; nosotros la completamos aadiendo que en tan utpico caso no slo desaparecera: el
estado, sino tambin la nacin, el gobierno, la macroeconoma, la poltica
y todos los dems ingredientes del sistema macroadministrativo, Por
eso hoy, enterrada desde Stalin la quimera anarquista del perodo revolucionario sovitico, puede citarse la definicin oficial de derecho, estado y gobierno de la URSS como generalizable a cualquier otro sistema
poltico: "el derecho es el conjunto de reglas sobre la conducta humana
establecidas o sancionadas por el poder del gobernante y cuya ejecucin
asegura el poder coactivo del estado" (GSOYSKY, 1948, 1: 176). "El Estado - dice Laski- no es otra cosa que el conjunto de actuaciones del gobierno" (CARRO, 1957: 202). Definir el derecho, como lo hace VINOGRADOFF, como "el conjunto de normas impuestas y aplicadas por una sociedad
con respecto a la atribucin y el ejercicio del poder sobre las personas
y sobre las cosas" (1913: 45), si bien tiene la ventaja de reconocer el sentido moderno de la funcionalidad del poder personal e institucional. distribuido en el mbito comunitario, incurre en la misma ficcin metafrca de suponer que el poder gubernamental - el que distribuye las cuotas
de poder entre los gobernados- est en la sociedad y no en el gobierno, como si fuese la sociedad la que asigna sus cuotas de poder a los gobernantes y a los gobernados. Por ese camino hacemos apologtica y no
teora de la administracin. Para hacer esta ltima hay que quedarse
con la conclusin de DUVERGER: reemplazar la frmula "gobierno del
pueblo por el pueblo" por la de "gobierno del pueblo por una lire salida del pueblo" (1951: 451).

D. Nacin-estado como continuo sociolgico y macroadministrativo

Estamos ya en condiciones de definir la macroestructura administrativa como la convergencia de dos categoras polares, representadas idealmente en las construcciones ms caractersticas de la sociologa del ltimo siglo, a partir de la "Gemeinschaft" y "Gesellschaft" de Tnnes y
con las reelaboracionesposteriores que, sobre este continuo estratgico
del saber social, hicieron sucesivamente Durkheim; Cooley, Weber, Gurvitch, Sorokin, Redfield, Becker, Parsons y Adsuara. Todo ello forma
una piedra angular de la Teora Generad de la Administracin.

198

MACROADMINISTRACION

La nacin es la "Gemeinschaft" o "comunidad natural" de TONNIES

(1887; T. G.: 50, 99-100, 104), producto de una "voluntad esencial" que
domina al pensamiento o voluntad natural del ser humano ("Wesenwille"),
formada, como l deca, por "gusto, hbito y memoria" y en la que encarna'
el proceso volitivo producto de la adhesin tradicional al sistema comunitario de valores. Al otro extremo del continuo, el estado es la "Gesellschaft" o "sociedad artificial", producto de un pensamiento que domina a
la voluntad formando una voluntad racional o "arbitraria" ("Kurwille")
por "deliberacin, discriminacin y conceptualizacin". En la nacin, en
cuanto forma tpica de "Gemeinschaft", se percibe un equilibrio espontneo
de voluntades interdependientes, una autoridad informal basada en el liderazgo natural, una orientacin de la accin hacia objetivos indiscutidos
-.o que se tienen por intuitivamente preestablecidos, unas relaciones nterpersonales, de solidaridad que, por la va de la educacin, trascienden
de la comunidad de sangre y tierra para extenderse a todos los miembros y lugares de la. patria (territorio y poblacin), unas obligaciones
difusas y generales, una tradicin sacralizada y una comunidad de creencias, costumbres y smbolos de comunicacin. Al otro extremo, en el estado en cuanto forma tpica de "GeseIlschaft", la interdependencia de voluntades no es es ontnea, sino pautada formalmente, la autoridad es
la legalmente inv tida de los atributos del poder, la accin comn se
orienta hacia o ietivos especificados y las relaciones interpersonales estn basadas en el inters individual y normadas por convenciones y reglas jurdicas que reglamentan derechos y deberes y proveen esferas limitadas de contacto interpersonal, con eliminacin de las relaciones afeetivas.
La nacin es la sociedad "mecnicamente solidaria" de DURKHEIM
(1893; T. G.: 50, 86, 104-105), cuyos miembros mantienen un sistema homogneo de creencias' y conductas y una uniformidad de aspiraciones que
trasciende el tiempo y que se manifiesta en la conciencia colectiva que
es el sentimiento de nacin, patria y cultura compartida. El delito es
una ofensa moral que se reprime coactivamente en defensa espontnea
de esos valores quebrantados. Por el contrario, el estado es la sociedad
"orgnicamente solidaria", compuesto por partes diferenciadas y relacionadas por una organizacin formal que no slo no borra, sino que
enfatiza, el individualismo y la diferenciacin, facilitando la multiplicidad
de contactos especficos -relaciones jurdicas- entre los miembros, de
acuerdo con la autonoma de la voluntad y con la proteccin del inters reconocido a cada cual. El delito no es ya un quebrantamiento sacrlego
del orden moral, sino una violacin de derechos codificados o de intereses jurdicamente protegidos.
La nacin es el "grupo primario" de CoOLEY (1909; T. G.: 104), sin
ms que soslayar la caracterstica de "pequeo grupo" que enfatiz su
autor y que' no parece esencial al concepto. El grupo primario supone

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

199

una asociacron directa y personal de IIUS miembros cara a cara, permanente, ntima, no especializada, que despierta relaciones de afinidad, simpata e identificacin mutua, flexibilidad de conductas y afloracin de intereses compartidos. Los tipos primarios de Cooley son la familia, el
grupo de juego de los nios y Ia aldea, y ello, por razn de tamao, parece no concordar con el concepto de nacin; pero ya hemos visto cmo Hayes supera el problema al explicar que, por la combinacin de
naturaleza y educacin - simbiosis elemental de la psicologa social- el
hombre aprende a transcender esos sentimientos de solidaridad canina
y felina propios de los pequeos grupos (terruo y clan) a todo el mbito de los compatriotas y a todo el confn territorial. Por lo dems,
aunque Cooley no quiso definir -ni mm denominar- al grupo secundario como anttesis del primario, nos dej-la puerta abierta para afiliar
al estado como uno de ellos.
La nacin es, en trminos weberianos (1925), el resultado de una
accin orientada hacia un valor absoluto, de naturaleza tica, esttica,
religiosa, tradicional, habitual, emocional, cerrada, afectiva, o, en fin, cultural ("Wertrational") en la que se persigue la realizacin de ese valor
absoluto (patritico) sin que el actor seleccione medios y fines con criterios de eficiencia y eficacia, porque toda su vida est al servicio de
ese ideal emotivo y metaeconmico hasta llegar a ofrendar aquella en
aras de ste. El estado, en cambio, nace de una orientacin hacia fines
concretos y discretos ("Zweckrational") que suponen espectativas de conductas ajenas para el logro de los propios fines y est, as, abierto a la
reciprocidad de las conductas de los otros. El estado son las situaciones
y relaciones jurdicas generadas por los hechos jurdicos. Como dice
CASTRO, "13 primera funcin del derecho es determinar quines son los
miembros de la comunidad jurdica que organiza y cul sea el significado jurdico que en ella se atribuye a sus diferentes componentes; se determinan entonces los diferentes "status" y la "qualitas iuris" de las
personas. Se seala la capacidad jurdica de los miembros de la comunidad y se determinan grados y lmites a la capacidad de -obrar. La persona capaz de obrar tiene la posibilidad, mediante los negocios jurdicos, de colaborar jurdicamente, formando unos vnculos legales, y el
derecho le confa el empleo de determinados mbitos de poder para el
ejercicio de sus derechos subjetivos" (1942: 629-630). La accin "zweckrational" -igual que el "Zweck im Recht" de [hering, en que se reconoce
que el derecho tiene como funcin estructurar unos fines especficoses una racionalidad prctica, en la que se implican medios, condiciones
y fines de la accin social y elecciones racionales sobre la adecuacin de
medios a fines segn pautas de eficiencia econmica. Los hombres mueren - suprema irracionalidad econmica - por defender su patria que
es nacin, pero viven, racional, poltica y econmicamente, dentro de las
posibilidades y lmites estructurales del orden jurdico de su estado.

200

MACROADMINISTRAcrON

La nacion es la forma de sociabilidad "directa o espontnea" de

GURVITCH (1938) que se manifiesta en estados inmediatos de psiquismo
colectivo y opera consuetudinaria y creadoramente hasta llegar a una
interpretacin o fusin parcial del "yo" y el "t" en un "nosotros integrado". El estado, en cambio, es la forma de sociabilidad "organizada
V reflexiva" propia de conductas estereotipadas en pautas colectivas en
las que se inmoviliza la fluidez de la conciencia grupal por la jerarquizaci6n de las conductas tpicas y coordinadas.
Nacin y estado corresponden tambin, respectivamente, a las dos
primeras pautas de relacin social que tipifica SOROKIN (1941) como "relaciones familiares y contractuales". Las primeras estn permeadas de
afecto, devoci6n y sacrificio; las segundas se originan en el deseo de utilidad recproca y son afectivamente neutrales. En la nacin, como en la
familia, los hombres se necesitan y buscan unos a otros yel "ego" individual se sumerge en el "nosotros"; se participan las penas y alegras y,
en fin, se constituyen en un cuerpo unitario y solidario que es la relaci6n suprema
ms noble de los hombres, un "consortium omnis vitae,
divini et hu ni iuris communicatio". Por el contrario, las relaciones contractua es son limitadas y especficas, no barcan la vida total de las
partes sino s610 un sector de Ias mismas y los contratos especifican cuidadosamente los derechos y deberes de cada uno. La solidaridad contractual o estatal es egosta y no nace de una devocin espontnea sino
del deseo utilitario; fuera del contrato, los hombres permanecen extraos entre s.
La naci6n es el "sistema rural" -por traducir convencionalmente
aqu el trmino "folk"- de REDFIELD (1943; T. G.: 50): colectividad solidaria de miembros que se aisla en su frontera cultural del mundo exterior y se reafirma frente l, que acta segn criterios tradicionales
sedimentados por el tiempo, en forma irreflexiva, acrtica y lineal. Su
pauta de valores est sacralizada por tabes, mitos y leyendas; no hay
distinci6n econ6mica entre medios y fines, porque toda accin lleva consigo su propia teleologa. El estado, por el contrario, se asemeja al "sistema urbano", ,utilitario, eficiente, abierto, racional, objetivo, rgido y coyuntural; la sociedad se organiza artificialmente por un gobernante que
crea el macroderecho.
La naci6n es la "sociedad sacra" de Becker (BECKER y BOSKOFF, 1957;
T. G.: 50), tradicionalista, rutinaria, aislada en s misma y que se afirma
frente a las dems naciones, ritualista, litrgica, autosuficiente, solidaria,
irracional, taumatrgica y acientfica. Sus dioses, son, como acabamos de
citar, sus prceres, y su templo el panten de los mrtires y hombres ilustres. El estado, por anttesis, es la "sociedad secular", abierta, eficaz y
cientfica; su norma es la ley formal, y las obligaciones que en l se reconocen no nacen de preceptos morales, sino de la ley, del contrato y de

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

201

los hechos u omisiones jurdicamente ilcitos, culpables o negligentes, tal

cual reza el correspondiente artculo de algunos Cdigos Civiles.
Por otro lado, la nacin est en el extremo de las cinco "variables
de pauta" de PARSONS (1951; T. G.: 157n): "afectividad", "universalismo",
"adscripcin", "dfusividad", y "orientacin colectiva"; el estado, a su vez,
en los otros cinco extremos: "neutralidad afectiva", "particularismo", "logro", "especificidad" e "inters privado".
.
Nacin y estado corresponden, en fin, a la distincin entre "partido"
y "corporacin" que propugna AoSUARA (1976). Nacin como partido es
producto del pensamiento mgico-potico que genera la intuicin, el sentimiento y la simpata; es un modo de "ser" que pertenece al mundo de
la naturaleza y se sustenta en criterios biolgicos. El estado, en cambio,
es la "corporacin", producto del pensamiento lgico-matemtico que responde al mundo de la razn, el entendimiento y el dilogo; es un modo
cientfico de "estar" en la sociedad. En ;la nacin, como en el "partido",
el vnculo que une al lder con sus "partidarios" no es un lazo lgico y
racional, sino "ptico" y afectivo; a la nacin, como al 'partido poltico, no
se la entiende, sino que se la siente, porque no es un grupo formal de
intereses sino uno informal de emociones. El estado como "corporacin"
responde, en cambio, al mundo racional de la sociabilidad humana. El
hombre en cuanto individuo "es" nacional, pero en cuanto socio "est"
en el estado. El partido responde a la poltica como arte y la corporacin
a la poltica como tcnica gerencial. Sim-patizando se toma partido por
la nacin, dia-logando se entiende al estado como corporacin o cuerpo
social.
Tonnes, Durkheim, Cooley, Weber, Gurvitch, Sorokin, Redfield, Becker, Parsons y Adsuara son, por supuesto, socilogos o antroplogos, y
para armar estos continuos no podran ser otra cosa. Al elaborarlos,
ninguno de ellos se ha planteado el tema especializado de encajar en
ellos a la nacin y al estado -y cuando espordicamente lo hacen por
va de ejemplo suelen confundirlos - pero sus construcciones dan plena
vigencia a estos postulados neurlgicos para la administracin. As es,
en efecto, la sociologa que reclambamos en la Teora General (T. G.: 23,
74-77): ciencia de base, en la que pueden tomar pie slido cada una de las
ciencias sociales particulares que sustentan, a su vez, el pailafito administrativo. Desde la altura del palafito se percibe ahora el inconveniente
de todo ayuntamiento prematuro entre los conceptos monodisciplinarios,
porque s610 teniendo quintaesenciada y qumicamente pura la destilacin
ideal de cada uno -la nacin como precipitado administrativizable de la
psicologa social y el estado como el del derecho-podemos hacerlos
polos opuestos del continuo de la macroestructura en que operan las instituciones administrativas y, muy en particufar, la institucin gubernamental, para la que decimos que esa macroestructura es inseparable de
su propia vida.

202

MACROADMINISTRACION

La nacin-estado, como posicin intermedia entre la idealidad de ambos extremos del continuo, resulta as un hbrido de valores psico-sociales y jurdicos. La nacin-estado como posibilidad, lmite, condicin y referencia de las funciones macropolticas y macroeconmicas, es un hbrido
de "Gemernschaft" y "Gesellschaft", y en eso se distingue de la institucin
administrativa, de la que decamos que es un ideal puro de "Gesellschaft".
El gerente racionaliza, hasta el lmite de lo posible y hasta sus ltimas
consecuencias, fines, medios, tecnologa, conductas y decisiones endgenas, porque, por ser endgenas, se las supone a todas bajo control. Pero
ya sabemos que el mbito del grupo intermedio -el mbito b) de la Figura 1- est abierto, en mayor o menor medida, al erratismo e impredecibilidad de su circunstancia macroadministrativa, y que la ciencia y
arte de administrar es una u otra cosa en la medida en que la totalidad
de las variables relevantes -las endgenas y las exgenas - estn o no
bajo control. Si la macroestructura administrativa que enfrenta el gerente - y en particular el gobernante en cuanto gerente de la institucin gubernamental- fuese slo la racional, explcita y acotada del macroderecho que el mismo gobernante produce, la administracin se acercara a la in eniera administrativa; bastara entonces con juristas y economistas p a arma}: un sistema administrativo - estructural-funcionalcerra y bajo control, tal como ,10 concibi el llamado "Movimiento Cientfico". Pero ya fue desarrollado en la Teora General y reiterado aqu
que la entrada de la psicologa social en el campo de la administracin
abri la frontera a la impredecibilidad dte los comportamientos no reglados y a la estrategia de las decisiones polticas, disminuyendo la "visibilidad gerencial" (BUSTILLO, 1975); de modo que, por 10 que hace a la macroestructura, la circunstancia del gobernante no es slo la estructura
pautada del orden jurdico que es el estado, sino tambin la espontnea
de la cultura que es la nacin. Y, por 10 que hace a la funcin, la explicitacin y distincin entre medios y fines, la vigencia de los parmetros
de utilidad y eficiencia y la racionalidad de las conductas del estado como "Gesellschaft" est indisolublemente ligada a la confusin entre fines
y medios y al peso de las valoraciones culturales, religiosas, tnicas o
estticas de la nacin como "Gemeinschaft". La posibilidad del gobernante
de disear racionalmente su propia circunstancia macroadministrativa mediante la promulgacin de un macroderecho oportuno y eficaz est frenada por la existencia de normas y valores culturales y, tradicionales que
tienen la legitimidad sociolgica de los usos y creencias imperantes y sacralizadas, y contra las que un macroderecho disociador supone, no s610
la ya citada camisa de fuerza inmovilizadora de la funcin social, sino
tambn el quebranto de validez del derecho legislado. Esta es una realidad entendida desde el derecho romano, donde se reconoce ya que la
costumbre "contra Iegem" tiene fuerza derogatoria de la ley formal,
reemplazndola o abrogndola (LEGAZ, 1961: 560-561). La autoridad Ior-

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

203

mal, como forma de poder jurdico impuesto por el estado, no puede

mantenerse a contrapelo del liderazgo espontneo que aflora en toda
comunidad natural, so pena de destruir la unidad del poder poltico y.
con l, la eficacia de JUS fines y la eficiencia de sus medios. Un estado
creado por el gobernante para alcanzar objetivos sociales especficos
-los fines ltimos de la comunidad gobernada de los que de inmediato
vamos a ocuparnos - en base de una seleccin racional de medios escasos, es, tambin e inevitablemente, parte de una nacin, en la que 10 que
se destacan son las relaciones personales y las normas que la mantienen
viva, no los fines remotos, emocionales y culturales. Lo importante en
la nacin, como en la familia o como en cualquier otro sistema de "Gemeinschaft" de origen vegetativo y espontneo, es su supervivencia como
tal para continuar la vida en ella, no ela1canzar a travs de ella fines
ltimos de justicia, equilibrio o desarrollo econmico, porque para eso
est el artefacto que es el estado. ECK8TEIN ha .expresado ingeniosamente esta misma idea jugando con la semntica: "Cuando Burckhardt dice
que en el Renacimiento el Estado se entendi como "obra de arte" no
quiere decir que se le atribuyese ninguna belleza esttica... Lo que
quiere decir es lo que literalmente dice, esto es, que el Estado empez a
entenderse como "artefacto", como creacin humana, en lugar de como
algo preexistente"... (1963: 6). Si el derecho asigna roles especficos
y explicita derechos y obligaciones en esferas restringidas de interaccin
que el administrador puede manejar con tcnicas de ingeniera jurdica,
en fa nacin, en cambio, los roles son difusos y homogneos y los vnculos interpersonales no estn acotados por relaciones y situaciones jurdicas particularizadas. Si el estado-nacin fuese slo estado, esto es, orden
jurdico, sera administrable por las vas de las decisiones informadas,
programadas, estables y racionales; pero, en la medida en que es tambin
una nacin, ha de ser gobernable con una combinacin de decisiones informadas e intuitivas, o administrativas y polticas, en los trminos ya
expuestos en la Teora General (T. G.: 182-190). Porque, una vez ms, ese
es el esencial interdisciplinarismo - el holismo esencial- de la administracin.
Pero hay, adems, en estos continuos, un comn denominador de
evolucin progresiva, en trminos histricos, desde el predominio de los
caracteres culturales hacia los estatales. La moraleja expresa del libro
de Tnnies es que la humanidad camina paulativamente de la sociedad
tipo "Gemeinschaft" a la "Gesellschaft": Durkheim, que viene a armar su
continuo al desarrollar el tema de la divisin del trabajo, expone que
esta divisin - que la economa clsica pone en el centro del desarrollo
econmico- slo se da eficiente y racionalmente en la sociedad "orgnicamente solidaria". Toda la monumental obra de Weber se apoya tambin en ~a existencia de una orientacin~Zwecki'ational"de los sujetos
econmicos. Sorokin caracteriza a la Edad Moderna, en contraposicin

204

MACROADMINISlRACION

con el Medievo, por un predominio progresivo de las relaciones contractuales sobre las familiares a partir del siglo XVI, o sea, en la hora de
aparicin de Estado Moderno. Es lugar comn de la demografa el progresivo auge de los medios urbanos a costa de los rurales y as consta,
naturalmente, en el trabajo de Redfield. Tambin las sociedades sacras
dejan paso a las seculares a todo lo largo y ancho del mundo contemporneo.
Todo ello apunta hacia el hecho, por dems evidente, de un robustecimento de los elementos estatales sobre los nacionales en la composicin de la estructura macroadministrativa, es decir, que los administradores han de contar, cada vez ms, con el orden jurdico que es el estado. Hay en el mundo contemporneo un nfasis progresivo de los usos
fuertes sobre los dbiles porque, como decamos en la Teora General
citando a Martindale, "el control social deja de ser espontneo cuando
la sociedad se hace ms compleja que el orden libremente establecido"
(T. G.: 90). Ello comporta un sacrificio de los valores nacionales autctonos e favor de la construccin artificial de unos estados negociados
jurdic ente -ah est la Paz de Viena - y una concomitante juridizacin e la administracin y, con ella, de su rigorizaci6n y control endgeno. En la medida que ese desbalance se agrave hasta hacer perder pie
a los elementos vitales de la nacionalidad, se explicar ms fcilmente
"la crisis de nuestro tiempo" tal como la explica SOROKIN en el libro de
ese mismo ttulo (1941) y facilitar la comprensi6n del manido tema de
la crisis del estado. Pero la administracin no tiene que llegar tan lejos
en sus indagaciones futurstas. Ah estn todava las dos coestructuras,
naci6n y estado, operando en la macroadministraci6n.
Este marco sociolgico del continuo estructural de la nacin-estado da
sentido integrador a doctrinas jurdicas que, examinadas comparativa y discontinuamente, pareceran irreconciliables; porque no 10 son, en verdad,
ms de lo que puedan serlo el color blanco y el negro, implicados ambos
en la razn dialctica de la negacin de la negacin y en la concurrente
definicin de los grises. Para la jurisprudencia de conceptos no hay ms
derecho que la pura norma vlida del extremo legalista que hemos definido como quintaesencia del positivismoahist6rico; en el otro extremo
no hay ms derecho que el "no derecho" que cada hombre crea y mantiene -por la fuerza de su puo, como dira Ortega- frente a todas. En
cualquier posicin intermedia se inscribe la mayor parte de las doctrinas que han dado forma, en el ltimo siglo, a la moderna ciencia del
derecho.
Una de las primeras reacciones contra el positivismo formalista es,
al doblar el siglo, la de Esmein, para quien "las instituciones jurdicas
no son productos artiflciales del legislador o de la jurisprudencia, sino
que su sustancia est constituida por las ideas simples y fundamentales
que los hombres se fraguan sobre la patria, la familia y la apropiacin

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATlVA

205

de los bienes; el derecho recibe esta materia y la da forma" (cit. HERNNDEZ GIL, 1971, 1: 212). Por su parte, Saleilles plantea sistmicamente la interaccin entre norma y realidad social al decir que, si bien aquella ha de adaptarse al desarrollo ininterrumpido de sta, tambin la condiciona tanto como sta a aquella (ibd.: 214). En una visin amplsima
de las relaciones del derecho con cada realidad cultural, determina Geny que la ciencia del derecho opera con datos reales, naturales e histncos tanto cemo con los racionales e ideales, conciliando la permanencia
del derecho con la motilidad de la vida social (ibd.: 233-253). Un paso
ms hacia la repulsa del formalismo extremo del puro normativismo lo
da KANTOROWICZ (1906), para quien el derecho legislado es slo una manifestacin, y no la ms importante, del orden jurdico. El verdadero
derecho es el "derecho libre", anticipado por GENY (1889). que brota
con vida propia en la comunidad. La ley formal es, para l, menos creadora de derecho que la sentencia judicial, porque aquella es s610 creacin mental del legislador y sta est impregnada del espritu del pas,
que vive en el alma de los jueces. El mismo Kelsen abunda en esta idea
cuando afirma que el contrapeso de la autocracia legislativa es la costumbre, mediante la cual "la sociedad determina el contenido de un amplio sector de las normas jurdicas individuales representadas por la
sentencia" (cit. LEGAZ, 1961: 776). El derecho formal, dice Kantorowicz,
es desconocido casi totalmente por el pueblo, y no hay mayor injusticia
que suponer que la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento.
El derecho estatal slo es vlido en la medida en que se funda sobre el
derecho libre. Kantorowicz reacciona tanto contra la "jurisprudencia analtica" de Austin como contra la "jurisprudencia de conceptos" de Gerber y Laband, - que encarnan, como ya hemos dicho, la pureza del extremo juridizado del continuo-, y abre el camino a una profunda revisin sociolgica del positivismo jurdico. El ataque de EHRLICH (1913) contra la ley formal es an ms vitrilico, al considerarla pura lucubracin fabricada por los juristas para tratar de poner puertas al campo
proteico del orden social espontneo; el verdadero derecho es. para l,
el extraestatal, generado espontneamente por los hombres en sus reladones sociales, desprovisto de falsa lgica jurdica y producto del derecho vivo y libre tal como se desprende de la observacin sistemtica del
comportamiento social que es base de toda organizacin subsecuente. Con
Ehrlich nace la sociologa del derecho, intuida ya en el derecho de asociaciones de Gierke, y que habr de culminar en los trabajos de Pound,
Gurvitch, Sorekin y Timasheff, a quienes tanto debe este estudio administrativo enraizado sociolgicamente y cuya sntesis se hizo ya en la Teora General (T. G.: 82-84). En el extremo de la nacin desjuridizada que es
el anarquismo de Herder,Prouclhon, Bikunin. Kropotkin o Engels se
pierden el macroderecho y el estado, pero. y esto es lo ms significa.
tvo, mientras el primero deeUospierde el estado a fuerza de no ver

206

MACROADMINISTRACION

ms orden social que el "Volksgeist" e hipertrofiar el concepto de cultura nacional, a los dems - a los anarquistas cientficos - al rechazar
toda forma de estado se les va tambin de las manos el concepto de nacin. "La Internacional" es la unin proletaria de toda la hermandad
del mundo, saltando por encima de toda barrera cultural, idiomtica, religiosa o folklrica. El concepto anarquista de federacin es el de asociacin de grupos intermedios, soberanos y libres, constituidos por los
trabajadores (PROUDHON, 1863; Bakunin, cit. GIDE y RIST, 1947: 712ss.).
De esta forma los dos extremos del continuo se implican necesariamente
el uno al otro y complementan su esencia: el puro orden jurdico sin un
mnimo sustento de base en una cultura nacional no es ni siquiera orden jurdico porque, como dice Heller, el estado no puede reducirse a
un mero hecho natural, sino que forma parte de la cultura humana concebida como hechos impregnados de significado; y unos usos dbiles, argamasados por costumbres y creencias sin atisbo del uso fuerte organizador y autoritario, son slo cantar de gesta que no alcanza el rango
de ~tura viva. Nadie como HEGEL parece haber expresado, desde la
~ra de su pensamiento, esta esencial simbiosis: "Lo universal que en
el estado se destaca y hace consciente constituye la cultura de una nacin. Pero el contenido determinado que se halla en la realidad concreta que es el estado es el espritu mismo del pueblo" (1840: 75).
El tema eterno -y neurlgico para la ciencia adnnistrativa-, de
qu es, dnde empieza y dnde acaba el derecho positivo - formulado
aqu en trminos del mbito material del sistema jurdico, dentro del
cual la administracin puede trazar la frontera del subsistema relevante-, est insoslayablemente amarrado al tema gemelo de qu es, dnde
comienza y dnde acaban el estado, la nacin yel gobierno. A lo largo
del continuo nacin-estado, asociado al continuo cultura-derecho, las distintas escuelas han puesto, discontinuamente, sus lneas de separacin en
puntos ms o menos prximos a los extremos. Cuando, en el extremo
ms juridizado, la Escuela de la Exgesis dice que no hay ms derecho
que el legislado, est dciendo que no hay ms estado que el emanado
del Poder Legislativo y que slo gobierna el Parlamento. Es sta la ms
liberal de todas las rposibles soluciones polticas y no por casualidad corresponde al momento de mayor auge del liberalismo: la seguridad por
el derecho de la tercera dcada del siglo XIX. No hay ms derecho que
el codificado, el juez no hace derecho y menos an la costumbre, las.
lagunas legales se llenan por analoga, el Cdigo es el supremo ordenamiento y no hay ms orden jurdico que el que de l se deriva (HERNNDEZ GIL, 1971,1: 78-86). Al tiempo que los juristas franceses construyen
la teora legalista, el pensamiento poltico europeo descubre la, democracia parlamentaria, explica que no hay ms poder legtimo que. el del
congreso bicameral y exige que el poder ejecutivo nazca de su seno.
seleccionando el gabinete de entre los electos por el voto popular' (CONS-

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

207

TANT, 1816; J. S. MILL, 1859, 1861). Todo lo que no sean esos rganos
esos poderes y esas normas no es ni gobierno, ni estado, ni derecho, sino rganos perifricos, costumbre, cultura o nacin, extralegalidad y, por
ende, extrajuridicidad.
La estrechez conceptual de este marco se ampla considerablemente
cuando se reconoce a la judicatura el poder de crear derecho, con lo
que, al ser tambin derecho objetivo la sentencia, el poder judicial es
parte del gobierno y el orden que ella crea es tambin parte del estado. Tan macroderecho es entonces la ley como la sentencia y tan orden
estatal el emanado de uno como de otro tipo de condicionamiento. Esta
es la lnea imperante en la doctrina poltico-jurdica anglosajona, donde
un autor como BRADEN (1948) afirma que el proceso judicial ha de tenerse por tan poltico como el legislativo, porque los jueces producen
discrecionalmente su propio derecho de acuerdo con su personal apreciacin de los ideales de justicia. Esto, de por s, es ya razn suficiente
para que la doctrina y tcnica norteamericanas llamen gobierno por igual
a Ios tres poderes, porque los tres fabrican macroderecho, y explica el
que en el mundo latino se rechace el trmino gobierno con esaamplitud, porque, entre otras cosas, ia judicatura est presa del supremo condicionamiento legalista.
Pero cuando la Escuela Histrica afirma la plasticidad, realidad, empirismo y determinismo del derecho, porque 10 entiende como emanacin
espontnea de la conciencia popular, est llevando los mbitos conceptuales del derecho y del estado hasta los lmites antitticos de la costumbre popular y de la nacin y dejando reducido el papel del gobierno al de mero intrprete de esa costumbre popular que se tiene por
voluntad soberana. Es frecuente leer que este desorbitamento del concepto de estado es tpico del pueblo alemn y que explica los acontecimientos desgraciados de nuestro siglo, olvidando tal vez que Montesquieu
fue' el-prmero en ha1:.lar del "genio natural del pueblo" contra el que
nada puede el derecho, que Maitland hizo mucho ms que traducir al ingls la obra de Gierke, que el pluralismo poltico britnico es otra manera de llamara la misma cosa y que son los norteamericanos Ios que
ms cientficamente han trabajado, como dijimos, el concepto de cultura,
conciencia o carcter nacional.
Al examinar, desde la plataforma administrativa, las anttesis doctrinales ms utilizadas por la ciencia del derecho, se descubre que buena
parte de ellas desembocan en la misma simbiosis de la nacin-estado
como un continuo. El concepto puro de estado- 'es-producto del pensamiento racionalista que entiende el derecho como una construccin cartesiana. Groco, que por algo es contemporneo de Descartes, "piensa
que todo el sistema jurdico puede ser deducido por la razn, partiendo,
'lD01'egeometrioo'o~moreeuclid.t8:llo', de algn axioma que en el derecho de;gent~9 podra ser el 'ptcta sunt servanda'. Dentro del orde-

208

MACROADMINISTRACION

namiento jurdico se supone que hay un conjunto de conexiones racionales entre las distintas proposiciones jurdicas que permiten hablar rigurosamente de un sistema. La tarea de la ciencia del derecho consiste
en negar a conocer y establecer esas conexiones lgico-sistemticas, integrndolas en un sistema lgico-axiomtico o lgico-deductivo en el cual
cada una de ellas procede o deriva lgicamente de otras y, a su vez, condiciona o determina lgicamente a las subsiguientes" (DIEZ PICAZO, 1973:
169-173). De Grocio a Kelsen lidian con esta visin pura del derecho
geomtrico exgetas, psndectistas, formalistas, legalistas, logicistas, dogmticos, abstraccionistas y analticos, con lo que la fusin kelseniana de
estado y derecho es slo el descabello o puntilla de una larga faena de
tres siglos en la que se han cumplido previamente todas las suertes
reglamentarias: ver6nicas, varas, rehiletes, muletazos de todas las marcas y la suerte suprema de hacer del estado el orden coactivo impuesto
por el derecho/,bjetivo. Ah debe quedar, a efectos administrativos, la
faena "'GQ!!l~ del estado y del derecho como estructura parcial o caestructura de la macroadministracin, y la confusin entre derecho y estado se reduce a ese pecado venial del descabello, innecesario en una
faena redonda: empaa la limpieza de las suertes pero no invalida el
espectculo. Pero ms all del extremo puro del continuo se situan el
historicismo de Savigny, el derecho libre de Kantorowicz, el realismo expenmental de los nrdicos (OLIVECRONA, 1939; LUNDSTEDT, 1947; Ross,
1958), el vitalismo de los insttucionalstas franceses, el evolucionismo y
transformismo de RENAN (1890), el behaviorismo judicial norteamericano
(HOLMES, 1881; CARDOZO, 1921; FRANK, 1930; LASSWELL, 1948), la jurisprudencia sociolgica de Pound o el culturalismo axiolgico o transformismo
espiritual de RADBRUCH (1932), que han prestado a la administracin sincrtica la posibilidad de coestructurar el orden social no slo con la validez formal de un prstino ncleo jurdico, sino tambin con la eficacia
sociolgica de su referenciacin cultural.
Es claro, por dems, que, en la mayora de los autores, el llamar
estado a la nacin es slo imprecisin terminolgica, como decamos antes ser el caso de la confusi6n entre estado y gobierno, y no deliberada
intencin de desjuridizar al estado. Cuando MERRIAM define al estado
como Ud conjunto total de costumbres, instituciones, ideas e ideales que
actan y reaocionan recprocamente entre s y con el gobierno" y contna afirmando que "los cdigos morales y religiosos, las ideas sociales
y polticas, las, actitudes y las predisposiciones son bsicas en el proceso
de gobierno" (1945: 18) 10 que est definiendo, a nuestro juicio, es la
nacin y no el estado, aunque est sobrentendido que entre esas instituciones que l menciona estn las jurdicas y entre esos cdigos los jurdicos tambin; de otra manera habra que concluir que al polticlofO Merriam, fundador del funcionalsmo poltico, se le habra ido de

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

209

las manos la necesaria estructura del poder que es el orden jurdico

positivo, duro y 'eficaz, del estado creado por el macroderecho.
La nacin es, en fin, previa al estado, y no slo en el sentido histrico, que aqu no nos interesa, sino, en el conceptual con el que venimos
operando. Dice MAC IVER (1937) que "la nacin es una aspiracin a formar estado y que llamamos naciones a los pueblos que persiguen su autonoma poltica, es decir, a las que tienen como proyecto' comn el devenir en estado"; por eso el derecho que configura al estado -el macroderecho- slo es eficaz cuando coincide con 'los valores vigentes en
la nacin, de la misma manera que slo lo es el microderecho cuando
coincide con los valores vigentes en el grupo intermedio que tipifica la
institucin administrativa.
Decamos que el estado es el concepto que hace presente la idea
de nacin. Entendemos aqu, en primer lugar, ese "hacer presente" en
el sentido literal, usado por ORTEGA y ya mencionado (1949), de ser el
estado "puro presente" frente a la dimensin pretrita y futura que
acompaa al concepto de nacin. Esta, en efecto, parte de sus valores
histricos compartidos para lanzarse a la conquista de esa dimensin programable; pero el estado es slo la punta de lanza del concepto de nacin, el que convierte a los compatriotas en conciudadanos, la parte visible y operante del iceberg de la nacin; bajo el bloque superficial del
paquete ordenancista con el que choca realmente el ciudadano en cada
minuto histrico se oculta el profundo sentido de la nacin como empresa y tradicin, como herencia y aspiracin, como historia y plan; pero
el estado es siempre puro presente, porque as 10 es la condicin de vi
gencia de su ordenamiento jurdico. Las Pandectas o el Fuero Juzgo
pueden formar hoy parte de la nacin espaola en el doble sentido de
que pertenecen al acervo cultural de la patria y de que son potencialmente capaces de inspirar la conformacin de un ordenamiento futuro;
pero no son parte del Estado espaol desde que perdieron su vigencia
como ordenamiento jurdico positivo. As ganamos y~ un primer paso
en nuestra aproximacin al concepto de lo administrativo, porque la instituci6n administrativa que es el gobierno nacional, en cuanto que tambin es puro presente, queda acotada por la frontera sistmica: del estado en forma ms estrecha, directa y precisa que por la de la nacin.
Como el estado es puro presente cambia discontinuamente cada vez que
se muta el ordenamiento mc.crojurdico: una revolucin puede cambiar,
con soluci6n de continuidad, un orden jurdico por otro. La nacin, en
cambio, ni se hace ni se destruye de la noche a la maana, sino que se
decanta paulatinamente, segn el afortunado trmino "nation building"
(BENDIX, 1964) que es clave en la teora de la formacin de la nacionalidad.
Pero, adem, el estado hace. presente la idea de nacin en el sentidode que la implic,.com.o mi. "lmpara
ahora implicando -la red
.-.lctri.C de.dtribucin . . a . 1a .que,<la.tenIO. enchufada. "La nacin" es una

210

MACROADMINISTRACION

comunidad inorganizada (no desorganizada, sino todava no organizada)

y al estado le corresponde, por esencia, la organizacin y la autoridad"
(LEGAZ, 1961: 772, parntesis nuestros). Una nacin sin estado es, literalmente, una anarqua, una sociedad sin pautas slidas de referencia,
una comunidad que se qued a medio estructurar como se han quedado
a medio hacer algunas catedrales espaolas. "La nacin, dice acertadamente Delos, es acfala, no habiendo ni pudiendo haber una autoridad
nacional. ..; le falta el poder, la organizacin formal y especfica y no
puede tomar jefe...; no es susceptible de revestir forma organizada, quedando siempre nada ms que 'Como forma espontnea de sociabilidad
primordialmente pasiva...;-- no admite estructuras institucionales y, menos, polticas" (cit. BIDART, 1962: 162). Por eso el anarquismo, que es la
negacin del estado en cuanto macroderecho, tiene muchas veces en la
base una catarsis macrocfala de la idea de nacin, como si el control
social difuso y espontneo de los usos dbiles fuese suficientemente slido y consistente para mantener el orden social. Y as, hemos incluido
entre los anarquistas nada menos que a Herder, que fue el cantor de
la nacionalidad reificada en el espritu nacional, porque anticipaba la
desaparicin del poder jurdico gubernamental y su reemplazo por un
tipo de organizacin social en que la cooperacin activa de todos los
miembros de la comunldad hara intil la relacin jurdica de subordinacin gobernante-gobernado (cit. BARNARD, 1965: 77).
De modo que, si bien resulta analticamente til separar nacin y
estado como categoras conceptuales afliables a dos sistemas cientficosociales, hay que predicar de inmediato su necesaria fusin en la nacin-estado si queremos operar ambas como categoras relevantes, tanto
al nivel sociolgico como al administrativo. Si hay nacin y no hay todava estado, como en el caso judo hasta 1948, esa nacin -que lo es ya,
sin embargo, puesto que es una aspiracin permanente a formar estado- no puede servir de "arena"sobre la que operan sistmicamente
las funciones polticas y las econmicas. Si se constituye artificialmente
un estado sobre un territorio y una base poblacional desprovistos de vnculos de solidaridad patria y de proyeccin hacia el futuro, tendremos una
camisa de fuerza inmovilizadora de la cultura viva, como ha sido el caso de tantos estados creados artificialmente en las mesas de negociacin diplomtica o en las actas de rendicin blica.
Nacin y estado operan. sistmicamente porque se influyen recprocamente, no slo como conceptos tericos, sino en la referencia orgnica de su operabilidad emprica: a fuerza de vivir juntas varias naciones
bajo el mismo rgimen jurdico estatal, sus vivencias separadas pueden
tornarse en convivencia y sta en integracin progresiva, acercndose
paulatinamente a la fusin en un sentimiento nico de nacionalidad; ello
es tan posible como el caso contrario de interaccin negativa por choque
insuperable de las culturas con el macroderecho, imposibilidad_ de reen-

LA ESTRUCTURA MACROADMINISTRATIVA

211

culturizacin y disrupcin del sistema. Recprocamente, cuando sobre

la misma conciencia nacional conviven dismiles regmenes macrojurdicos puede esperarse o la ruptura del sistema o la integracin progresiva en el ordenamiento nico del estado nacional. La historia contempornea est plagada de ejemplos de todo esto, que saltan cada da en las lneas de la prensa mundial.
'
El control social que ejerce el sentimiento de la nacionalidad es,
como propio de su raigambre psicolgica, un control espontneo, inconsciente, elstico, libre, difuso, diluido, igualitario y moral; su grado de
eficacia es, a la vez, causa y consecuencia del grado de integracin de
cada individuo en la jerarqua' de los valores comunitarios. Junto a este control, superponindose a l y reforzndolo o antagonzndclo, est el control jurdico - "los usos fuertes" - que es exgeno, explcito, autoritario, premeditado, intencional, formal, reglamentario y destinado a normal' conductas reales - no vivencias, expectativas ni sentimientos- y a imponer un orden objetivo de convivencia. Ese ordenamiento
jurdico engendra, al entrar en interaccin con los valores ticos del
concepto de nacin, el concepto de nacin-estado,perfilando y precisando los lmites del mbito sistmico en el que va a desarrollarse la funcin poltica. As resulta que la nacin-estado de la Figura 2 representa la palestra que posibilita la liza poltica, el acotamiento de terrenos
dentro del que pueden moverse, entrecruzarse, distinguirse, agruparse,
antagonizarse, cooperar o luchar, los protagonistas de la accin poltica
que 1SOIl, en nuestra teora administrativa, las: instituciones gobernantes
(GN) y las gobernadas (go).
Decamos antes que el gobierno nacional, inmerso en la circunstancia de su propio cultura, vive en intercambio perpetuo con ella, o, 10 que
es 10 mismo, que elg,obierno es un subsistema del sistema pscosocial
de la nacin. No slo el sistema de comunicacin social y la concomitante formacin de opinin pblica, sino la accin directa del gobierno
a travs de su funcin de condicionamiento, tienden a construir o destruir la idea de nacin, estructurndola o desestructurndola. En el sistema de valores de la nacionalidad, el gobierno puede jugar cualquier
papel, desde el de su catalizador o inspirador efectivo hasta el de verdugo. En el primer caso es cabeza efectiva de la nacin, como 10 ha venido siendo el Gobierno israel de la Nacin juda; en el segundo, podr
ser cabeza del estado y del derecho y guillotina, al mismo tiempo, de
las cabezas de la nacionalidad, como 10 fue literalmente Carlos V al
cortar "legalmente", como Gobierno espaol, las cabezas de la Nacin
castellana. De modo que, frente a la nacin como sistema, el gobierno
puede operar como un elemento impredecible: inerte o activo, holstico
esencial o radical; puede operar desde dentro o desde fuera de la frontera .... de la nacionalidad, no del estado, que puede ser otra - ,().. aimplemonte no existir.. Para .laNaei6nesquimal el Gobierno norteamericano

212

MACROADMINISTRACION

tiene probablemente un valor sistmico muy distinto del" que tiene el

Gobierno britnico para los ingleses. Los hombres que se han inscrito
como lderes en la historia de sus pueblos no lo han sido tanto por personificar a sus estados en cuanto titulares de un gobierno ms o menos
efmero, sino por haber "encabezado" el sentimiento nacional de sus
patrias (Churchill, De Gaulle, Nehru o Mussolini). Esto es perfectamente compatible con que algunos de ellos las hayan llevado al engrandecimiento y otros a la ruina, porque los resultados histricos no son anticipables a la hora de brotar o reverdecer el sentimiento de nacionalidad.
Por el contrarlo, el gobierno juega en el mbito jurdico del estado
un rol muy diferente del que desempea en el sistema psicolgico de
la nacionalidad. Desaparece aqu todo sentido de aleatoriedad o titubeo
para convertirse en el elemento esencial del estado. No hay estado sin
gobierno. y ste es siempre "cabeza" de aquel. Todo intento de colocarlo fuera de la frontera ("gobierno en el exilio") es pura quimera
poltica. Los llamados gobiernos en el exilio pueden retroalimentarse
con los elementos polticos endgenos del estado establecido, pero no
entran en interaccin primaria y, por tanto, no pueden ser nunca verdaderos gobiernos. Volviendo al ejemplo de De Gaulle, durante la ocupacin alemana no hubo ms Gobierno francs que el de Vichy, y el llamado Gobierno que se instal en Londres pudo ser cabeza de Ia Resistencia (que fue nacin y patria) pero no cabeza del Estado. Tuvo que
operar a travs de la frontera porosa del Canal de la Mancha para dinamizar desde fuera los presupuestos de hecho del Estado francs (su
poblacin asentada en su territorio), destruir el sistema y construir un
nuevo estado. La Cuarta Repblica represent, as, una mutacin radical
respecto del sistema anterior (revolucin con cambio de sistema) y no
reforma, modernizacin o cambio dentro del sistema, porque se produjo, abrupta y discontinuamente, en el momento mismo en que De Gaulle
asumi el Gobierno del Estado francs. A nivel de la Nacin, en cambio,
los efectos de la accin de De Gaulle desde Londres se hicieron sentir
desde el primer momento, porque el caudillo estaba "dentro" de la Nacin francesa y pudo operar, sin solucin de continuidad, sobre ella, desde uno y otro lado de un Canal que separaba estados pero no naciones;
la Nacin francesa sigui sicndola misma a ambos lados de la frontera
y antes y despus de constituirse jurdicamente la Cuarta Repblica.
La construccin del estado como categora jurdica es, por: tanto,
una construccin estructural,
reforzada an ms en esa connotacin ore
denadora por el trasfondo psicolgico del concepto de nacin al que se
superpone. Pero al construirlo como marco de la accin poltica se haee presente del inmediato la funcionalidad congnita de unateoria del
gobierno entendida como. teora del poder, el cual,asu vez, incluye simultneamente el poder del gobernante sobre. el gobernado' que llama~

LA ESTRUCTURA lvlACROADMINISTRATIVA

213

mos condicionamiento (K) y el poder del gobernado sobre el gobernante que llamamos participacin o retroalimentacin poltica (R).
Una defmcin precisa de nacin, estado y gobierno segn las lneas
aqu apuntadas se trasluce difanamente en este texto de GALN: "El anlisis ontolgico de la realidad estatal descubre en esta ltima los siguientes elementos: a) una actuacin social de un crculo amplio de hombres,
detennnado, ante todo, por la sedentariedad territorial de estos ltimos
y, consiguientemente, por la historia; b) un ordenamiento jurdico, a base del cual y con arreglo al cual se despliega y es exigible aquella situacin social; y e) 'hombres o colegios de hombres, especialmente destacados con respecto a .}GS dems, e investidos de una funcin determinada, en cuya virtud actan como establecedores, mantenedores y aseguradores -de dicho orden y de la actuacin resultante con arreglo a l"
(1961, 1: 377). Est claro que el elemento a) est referido al concepto
de nacin, el b) al concepto de estado y el e) al concepto de gobierno
como institucin administrativa - estructural-funconal-; que va a ser
el foco de nuestro inters administrativo. Si a estos tres elementos - psicolgico, jurdico y poHtico- hasta ahora destilados de las respectivas
ciencias bsicas, aadimos los aspectos econmicos, implcitos en esa funcin de gobierno -la relacin funcional insumo-producto- tenemos ya
prefigurada la esencia interdisciplinaria de esa institucin administrativa
que es el gobierno nacional, como ayuntamiento de las estructuras psicolgicas y jurdicas y de las funciones polticas y econmicas. La nacin
supone, en primer trmino, un "crculo amplio de hombres", es decir,
el agregado mayor dentro del que operan los crculos restringidos de
los grupos intermedios -uno de los cuales es ese "colegio de hombres"
que es el gobierno nacional- en los que decamos que se aloja la condicin tpica de la administratividad institucional. Pero ese agregado superior de la nacin-estado no es ya administrable, sino gobernable, porque no es institucional sino pluri o suprainstitucional. Ello lo abona, adems, la caracterstica de su esencial referenciacin territorial, porque la
institucin administrativa no requiere de ningn territorio fsico para
realizarse plenamente; el acotamiento del grupo intermedio en un espacio fsico no es consustancial a su existencia, y en la medida que el
espacio fsico -y consiguientemente, dice agudamente Galn, "la historia" - cobre relevancia especial, el grupo intermedio - familia. clan, tribu - tiende a convertirse en nacin.
Esos "colegios de hombres especialmente destacados" de la definicin de Galn, - que son los que forman la institucin gubernamentalno son elementos endgenos de la nacin como sistema. 1.0 son, eso s,
del estado como sistema, porque, siguiendo con Gal~, "establecen, mantienen y aseguran el ordenamiento jurdico" que cambia la nacin en
estado, o, m~ exactamente, que aiiade a, los elementos propios - pscoI6giCOl.... de la nacin. o! elemento adicional de un ordenamiento jurdi.

MACROADMINISTRACION

214

co, positivo, expreso, concreto, imperativo, dilucidador, regulador y explcito, visible y slido, creado artificialmente para aadir al control
menos difuso, de los valores nacionales, el control coactisocial, ms
vo de una expresin jurdica de voluntad social. La institucin admirustrativa que llamamos gobierno nacional no 'es, pues, referenciable en
el mbito psicolgico de la naci6n sino slo por la va indirecta de haber referenciado previamente a la nacin con el estado. Esto es 10 quepodamos esperar, en base a la definicin interdisciplinaria de la administraci6n como ciencia de segundo grado; porque, en 10 que tiene de
instituci6n administrativa, el gobierno nacional no puede constituirse ni
.con las. categoras puramente psicol6gicas de la naci6n, ni con las puramente jurdicas del estado, ni con Ias puramente polticas del ejercicio
del poder gubernamental; requiere todo eso, y an algo ms, corno veremos enseguida.

2.

LA FUNCIN MACROADMINISTRATIVA

A.

Bases funcionales

Saltemos ya de la estructura a la funcin, resumiendo algunos aspectos capitales que vienen rodados de la Teora General y de pginas
anteriores como paso previo a su ulterior desarrollo.
a) En primer lugar, la funci6n es la teleologa del sistema, la que acta en el sistema. Ni la nacin ni el estado actan en Ia macroadminlstraci6n. Slo actan las funciones. La nacin no acta, porque carece
de fines propios (DABIN, 1939); el estado tampoco, por la misma razn
expresada limpiamente por el positivismo jurdico. Los que actan o fundonan poltica y econmicamente son los gobernantes y los gobernados,
y a ese actuar recproco llamamos, respectiva y vinculadamente, condicionamiento y retroalimentacin.
Es nuestro tema repetitivo que las instituciones administrativas son
grupos intermedios caracterizados por la realizacin de un fin, y que incluso cuando ese fin desaparece tienen que inventarse uno nuevo para
poder subsistir (ETZIONI, 1964). La teleologa es tan esencial al concepto de institucin que MALINOWSKI la repite cuatro veces en su definicin:
"Una institucin social es un grupo de personas unidas y organizadas
para algn fin; que poseen los medios materiales y tcnicos para alcanzar dicho fin o, al menos, para intentar alcanzarlo de un modo racional;
que defienden un sistema de valores, normas ticas y creencias que [ustican aquel fin; y que repiten acciones ms o, menos previsibles para
la realizacin del fin'; (1945). Casi todo 10 que tenemos que decir aqu
sobre el tema de' la administracin gubernamental podrfareducirse a

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

215

una glosa de esa definicin: un gobierno es un grupo organizado para

ejercer el poder de gobernar, que posee los medios y tcnicas necesarios para gobernar eficazmente o al menos para intentarlo, que defiende un sistema de valores que justifican esa funci6n gubernamental que
se resume en la f6rmula insustituible, ultrapragmtca y archipositiva
de la determinacin y salvaguardia del inters pblico, y qVe utiliza reiteradamente una panoplia de instrumentos de intervencin poltica y econmica que estn previstos para gobernar con eficacia.
Es, pues, necesario dejar atrs ahora Ios conceptos estructurales
que nos han venido ocupando, para extraer del ncleo funcional de la
politologa y de la economa una teora dinmica de la acci6n gubernamental. El intervencionismo, como funcin de condicionamiento gubernamental, no tiene connotaci6n estructural alguna, porque es pura funci6n
poltica compatible con diversos tipos de estructuras culturales y jurdicas. Esta preocupaci6n por depurar los conceptos y evitar la confusin
entre funciones y estructuras la comparte ALEMANN cuando, a-propsito
de la distincin entre dirigismo o intervencionismo y colectivismo, escribe: "morfolgicamente la intervencin es un elemento (del sistema poltico) porque existe continua y constantemente. El dirigismo econmico no
es, como cree Ropke, una forma de colectivismo: el dirigismo incide, pero no transforma esencialmente el marco econmico, mientras que elcolectivismo es un orden econmico (establecido por el derecho) sujeto
a principios fundamentales diferentes a otros rdenes. Este es esttico,
aqul dinmico. El intervencionismo es un elemento ms del sistema,
no una morfologa sistmica" (1953: 54, parntesis nuestros). De igual
manera, la retroalimentacin por participacin del gobernado en las decisiones polticas es -pura fuerza desestructurada, que nada tiene, en principio, que ver con las posibles morfologas jurdicas de la descentralizacin o desconcentracin gubernamental, el modelo mono o bicameral,
o el rgimen monrquico o republicano, presidencialista o parlamentario,
aunque unas u otras estructuras sean, en cada caso, ms o menos propicias para su exstencia. Retroalimentacin y condicionamiento son puras fuerzas, energas o lneas de accin. - tal como se representan vectorialmente en la Figura 2 -, de las que 6610 es predicable su origen,
direccin, destino e intensidad: nos importa saber dnde nacen y sobre
qu y en qu medida descargan su energa. La retroalimentacin nace
en el gobernado y recae sobre el gobernante y el condicionamiento camina por la ruta inversa, y ambas pueden actuar con variable grado de
intensidad.
b) Pero, en segundo lugar y sin perjuicio de lo anterior, los lmites
del anlisis funcional vienen dados por el marco de las categoras estructurales explicitadas, de modo que el anlisis ha de mantenerse dentro de ese campo situacionaly es inevitable referenciarlo en l: la naei6n-ostado constituye el .arquetipo de "situacinmaeropoltica relevante.

216

MACROADMINISTRACION

con todas las limitaciones que ello nos pueda acarrear. La accion poltica es la interaccin de los grupos intermedios en la pugna por la asignacin autoritaria de valores en el mbito macroscpico de la nacin-estado: y esa interaccin no se da en un "vacuum" .ino dentro de unos datos estructurales de muy diverso orden - geogrficos, ticos, religiosos,
raciales, legales, etc.- que los ordenan y limitan. Si hubisemos de
construir aqu una teora poltica con visos de generalidad sera preciso
identificar y examinar todos y cada uno de esos elementos componentes
de la situaci6n, remontndonos, como decamos en el primer captulo, a
todas las posibles estructuras relevantes para la funcin poltica, a partir, tal vez, ce las situaciones geogrficas que, por ser capaces de influir
en la funcin poltica, se denominan geopolticas. Habra que seguir entonces la pista de trabajos tan variados como los de RATZEL (1900), MATTERN (1942) o MORGENTHAU (1948), Y lo mismo habra que hacer con los
dems elementos que resultasen estructurales para la interaccin poltica.
Pero repitamos otra vez que la pretensin de generalidad de esta teora
administrativa no se basa en el intento de captar, ni siquiera de identificar, todas las estructuras y funciones relevantes, sino en la posibilidad
de generalizacin que se abre a partir de los precipitados de cuatro ciendas sociales que han sido originariamente postuladas como bsicas. De
modo que todos y solos los elementos que acabamos de examinar, rozar
o intuir en el captulo anterior, al compendiar la estructura macroadmnstrativa, tienen aqu directa relevancia situacional: son ellos los que moldean el proceso poltico-administrativo y sealan el objeto cientfico del
subsistema macropoltico de la administraci6n; los que quedan fuera de
esas coordenadas de la naci6n-estado hay que entenderlos como operando fuera de la frontera del sistema conceptual, por grande que pueda
ser su relevancia en otros contextos te6ricos.
e) En tercer lugar, la Figura 2 deja en claro que el mbito material
del sistema poltico es todo el comprendido dentro del crculo fronterizo
de la comunidad (n-e), y que el sistema gubernamental es un subsistema
de aquel, acotado tambin dentro de su propia frontera. Tanto a retroalimentacin como el condicionamiento son elementos end6genos del sistema poltico, aunque no lo sean del subsistema gubernamental, como tam,OCO lo son de ninguna de las instituciones gobernadas y retroalimentadoras. El paralelismo es completo 'con el diseo del sistema econ6mico
que se encuentra en cualquier texto elemental de economa, en el que se
incluyen las unidades productoras, las consumidoras y los flujos de nsumos y productos reales y monetarios que entran y salen en unas y otras.
Es por eso.necesario introducir una correcci6n al modelo de EASTON (1965a)
que llama sistema poltico a tan slo el sistema de conversi6n de insumes
en productos - que es lo que en nuestra figura corresponde solamente
al sistema gubernamental (GN) - Y relega ala categora de influencias
ambientales tanto los nsumospolticos que l Ua!113 demandas y apoyos

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

217

-y que desde ahora hacemos nuestros- como el producto gubernamental que son las medidas de gobierno. Esto sera tanto como llamar sistema econmico a slo las empresas, y entender que todos los flujos de
trabajo y capital que en ellas entran y todos los productos que de ellas
salen no son elementos endgenos del sistema econmico, sino retroalimentaciones con la circunstancia social general. Para nosotros, tanto los
insumas como los productos polticos estn fuera del subsistema gubernamental pero dentro del sistema poltico. EAsToN insiste, y repite muchas
veces, que demandas y apoyos S011 hechos externos al sistema poltico,
que concentran y refle jan todo lo que ocurre fuera de l y que causan
perturbaciones y tensiones en el sistema, como si la retroalimentacin del
gobernado sobre el gobernante fuese un hecho exgeno al sistema que
mantiene con l" relaciones de intercambio. En algn momento, sin embargo, titubea, porque parece encontrar razones para situarlos dentro del
sistema, aunque evade un tanto salomnicamente el tema diciendo que "poco importa que consideremos estos insumos como internos o externos al
sistema poltico, porque estn en el lmite y sirven de puente entre este
ltimo y los dems sistemas societales" (: 158). Estamos aqu en presencia de la misma confusin en el plano funcional que la que acabamos
de comprobar en el estructural entre estado y gobierno; parece que los
autores no se 'ponen de acuerdo, ni aun consigo mismos, sobre el mbito
respectivo del sistema total y de los subsistemas componentes, y as como lamentbamos que un autor como Duguit nos dijese en el mismo prrafo que estado es slo el gobernante y, a rengln seguido, que estado
son tanto los gobernantes como los gobernados, hay que deplorar aqu
que Easton no se atreva a trazar clara y rotundamente la diferencia de
todo y parte que existe entre el sistema poltico, cuyo mbito material
coincide con el comunitario - porque las diferencias con ste son puramente de mbito formal-, y el sistema gubernamental como una de tantas instituciones que operan como subsistemas dentro del sistema poltico, y para el que, en efecto, esas demandas y esos apoyos son elementos
exgenos que se procesan a travs de la porosidad de la frontera gubernamental.
Aclarada esta neurlgica cuestin de mbitos. sin embargo, el anlisis de Easton nos resulta irreprochable: a la institucin gubernamental
entran, como insumos polticos, unas demandas y unos apoyos que la institucin convierte en medidas de gobierno; pero tan polticos son esos
insumes como 'los productos y como los procesos de transformacin.
Es preciso recordar aqu nuestro punto de partida sobre los mbitos de las ciencias particulares. Decamos que stas son particulares, no
porque tengan por objeto un fragmento material del todo comunitario,
sino porque cada una se ocupa de esa totalidad 'material en el peculiar
aspecto formal que corresponde a &u objeto cientfico. La ciencia poltica
se ocupa de todas las relaciones de poder que se dan en el mbito coma-

218

MACROADMINISTRACION

nitario y, como el poder es esencialmente teleolgico, es ella ciencia de

fines, lo mismo que la economa se aboca a todas las funciones de transformacin de medios escasos en fines alternativos, o que la cultura nacional o el macroderecho estructuran tambin, cada uno por su lado, esas
relaciones polticas y econmicas en el mismo mbito comunitario. Para
el sistema poltico Ias funciones de retroalimentacin y de condicionamiento son tan endgenas que, simplemente, no podra existir sin 'ellas,
como no podra haber sistema econmico sin funciones de oferta '! demanda y sin flujos reales de bienes y servicios y corrientes monetarias.
Por ah va, pues, nuestra discusin. Para la administracin el gobierno es una entidad productora de condicionamiento que requiere unos
insumos para su produccin. Ese producto, en cuanto tiene de econmico, es decir, de algo que ha sido elaborado a partir de unos medios fsicos limitades, exige unos insumos humanos, materiales y financieros, de
cuyo estudio se ocupa la economa; pero adems, y en cuanto tiene de
poltico, requiere tambin de un insumo que llamamos participacin poltica y del que se ocupa la ciencia poltica. Pero el gobierno como institucin administrativa es el mismo siempre, en su dimensin subsstmca,
para la poltica y la economa, para el derecho y la cultura: una persona ms de las muchas que operan en el mbito comunitario. Lo que est ahora bajo anlisis es la retroalimentacin como insumo poltico de la
institucin gubernamental, tal como lo estarn, en su momento, sus insurnos humanos, materiales y financieros. Estudiamos ahora el insumo poltico en el contexto macroadministrativo porque nuestra perspectiva es la
de que el sistema poltico supone necesariamente la interaccin entre gobernantes y gobernados -yeso es, por definicin, macroadministracinen tanto que los insumos econmicos -ceern en el contexto microadministrativo de la institucin gubernamental porque lo nico que nos interesar entonces averiguar es qu personal, qu materiales y qu recursos financieros necesita esa entidad gubernamental para producir eficientemente su producto; pero naturalmente que, en la medida en que la oferta, demanda, disponibilidad o precio de esos insumos econmicos se politicen, saltarn del campo de la economa al de la poltica. Retroalimentacin es, por tanto, toda influencia de cualquier tipo, econmica o extraeconmica, que ejerce el gobernado sobre el gobernante, incluyendo la
influencia que puede ejercer a travs de la prestacin politizada de insumos humanos, materiales y financieros. Por dar ahora un solo ejemplo histrico, que es apenas el atisbo de lo que hoy ha venido a ser, los
famosos prstamos a Carlos V de sus banqueros fueron microecon6micos en cuanto a su cuanta, plazos e intereses, y polticos en cuanto a la
influencia que con ellos adquirieron los banqueros en la vida poltica del
siglo XVI. Por eso, cuando discutamos el proceso productivo gubernamental dentro del contexto mieroadminstrativo, ser preciso distinguir
analticamente lo que en ese proceso hay de pura microeconomia, ante

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

219

la posibilidad de mantener el abastecimiento de insumos polticamente

neutralizado, y 10 que hay de poltica ante la, mucho ms real, de ser
utilizados polticamente, tanto por el gobernante como medidas adicionales de gobierno - por razones de poltica de empleo, de absorcin de recursos ociosos, de regulacin monetaria, etc. - como por el gobernado
para presionar polticamente sobre el gobernante en procura de sus intereses privados.
d) En cuarto lugar, e independientemente de esta relacin material entre insumos y productos polticos y econmicos, hay tambin entre ambas
ciencias una analoga formal que se deriva de su comn esencia funcion81. Al entender la retroalimentacin y el condicionamiento como insumo y producto, respectivamente, del proceso poltico gubernamental, toda
la teora poltica queda transida de la epistemologa econmica: podemos
pensar las categoras polticas como operando sobre los patrones productivos de la teora econ6mica. Nadie parece haber nevado tan lejos esta
similitud como ILCHMAN y UPHOFF (1969) que han tratado de no dejar
en pie concepto econmico alguno que no tenga su inmediato paralelismo
en politologa, ni concepto poltico que no pueda desmenuzarse a la luz
del ncleo puro de la economa. Llevando a su extremo las proposicones funcionalistas de Prsons, Smelser, Easton, Almond, Powell, Coleman,
etc., llaman "Economa Poltica" a un modelo poltico literalmente calcado del modelo econmico. Por 10 que aqu ahora importa en cuanto a la
retroalimentacin como insumo, escriben que "los recursos polticos pueden ser usados o ahorrados por quienes los producen y quienes los reciben. Cuando se usan, los recursos pueden ser consumidos, gastados, recobrados en especie, o, en algunos casos, prestados o tomados en prstamo. Los que se ahorran pueden, en ciertas condiciones, ser invertidos
para aumentar la futura produccin o eficiencia. .El valor de los recuro
sos polticos emana de su escasez y su productividad" (: 69). Consideran estos autores la interaccin entre insumas' y productos polticos como una relacin de mercado en el que circula como moneda poltica el
poder, y en el que se fijan unos precios polticos dependiendo de las elasticidades de la oferta y la demanda de los bienes y servicios polticos; hay
inflacin y deflacin poltica, presupuesto de gastos e ingresos polticos,
etc., etc Desgraciadamente, su anlisis del producto gubernamental es mucho menos prolijo y, sobre todo, incurre en la misma falla, para nosotros fundamental, de echar en el mismo saco el condicionamiento poltico
y la produccin pblica de bienes y servicios ms o menos divisibles, confusin en la que incurre, por cierto, todo el resto de la literatura que conocemos )' a cuya distincin .est dedicado nuestro prximo libro. Pero
naturalmente que si cualquiera de estos autores hubiese siquiera atisbado la radical diferencia interdisciplinaria que u.iste entre gobernar y producir cualesquierabienO& Y~!Ci08 ~V06, sanitarios. tur$tcos, bancariQSi QQmorciales,. J~~ ..~~, no eetariamos nosotros ami.
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220

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IIIl

MACROADMINISTRACION

cipando al lector desde el prlogo que tanto la Teora General como este libro son una introduccin a ese tema capital de la mal llamada Administracin Pblica contempornea que tiene que ser renovada desde sus
cimientos.
Lo rescatable de este enfoque ya est, pues, rescatado: el sistema
poltico, como el econmico, es un sistema funcional de entradas y salidas, y al politoclogo no le interesan las "cajas negras" estructurales
donde esos insumos entran y de donde esos productos salen, sino la naturaleza, direccin e intensidad de ese insumo que es la retroalimentacin y de ese producto que es el condicionamiento.
e) En quinto lugar, la retroalimentacin y el condicionamiento, al ser
funciones, son continuos. Su intensidad puede representarse a lo largo
de sendos continuos enmarcados entre extremos antitticos y utpicos, en
uno de los cuales se niega, y en el otro se agota, la operatividad de la
funcin. Alcanzados los extremos no hay, pues, sea por carencia, sea por
agotamiento, rosibilidad de interaccin con la fuerza paralela y complementaria. La retroalimentacin tiene valor cero en el extremo de la autocracia o dictadura y se agota como fuerza operativa en el otro extremo de la democracia pura, de modo que autocracia y democracia, en su
sentido de categoras polares y qumicamente puras, son utpicas porque
no pueden configurar, por definicin, un sistema de gobierno: la autocracia no condiciona, es decir, no gobierna, y la democracia pura tampoco.
Lo mismo le ocurre al continuo del condicionamiento en los extremos
tericos del anarquismo -que niega ntegramente Ia funcin de condicionamiento - y de la tirana, despotismo o totalitarismo absolutos, en
que la mtervencin llega a tal extremo que deja ya de ser condicionamiento para convertirse en in-gerencia y desaparece tambin la funcin
de gobierno en los trminos aqu definidos como tal.
De igual manera que el odo humano slo percibe sonidos cuya frecuencia varia entre topes mximos y mnimos y fuera de los cuales se
pierde la captacin, as tambin estas fuerzas polticas desaparecen, tanto cuando no nacen, como cuando se derrotan a s mismas por exceder
los lmites de tolerancia del sistema. Esto significa, Isa y llanamente,
que tanto la democracia pura como la dictadura, y tanto el anarquismo
como el totalitarismo en sus formas puras, no son formas de "gobierno",
sino concepciones asisrmieas, aberraciones o malformaciones patolgicas
del poder poltico, y que slo tienen dimensin operativa cuando vienen
a significar posiciones prximas a uno u otro extremo, pero con algn
atisbo, al menos, de la categora polar contraria. Lo que se puede llamar democracia en sentido operativo es una situacin de alta participacin poltica, pero compatible con la existencia de una autoridad suprema
que decide autorticamente en ltima instancia; lo que conocemos en la
vida real por dictaduras o gobiernos autoritarios, autocrticos, abrolutistas
o caudiUistas son situaciones de gobierno persot1al en los que hab'" de

LA FUNCION MACROADMINlSTRATIVA

221

existir siempre algn grado de retroalimentacin popular, por pasiva y

esculida que nos parezca. La anarqua en cuanto categora pura no es
hist6ricamente concebible, porque ni ha existido ni puede existir una naci6n-estado sin algn grado de gobierno, pero llamamos liberalismo radical a una ideologa poltica pr6xima a la anarqua, en la que el gobierno apenas gobierna y en la que los individuos y los grupos son tan a11t6nomos que casi rayan en soberanos. De igual modo, los regmenes que
conocemos como totalitarios o tirnicos dejan siempre algn margen de
iniciativa individual y respetan algn "domaine rserv" del gobernado
sobre el que ste puede ejercer sus opciones microadministrativas. Los
gobiernos hist6ricos se sitan todos ellos en posiciones ms o menos
prximas a' uno u otro extremo del continuo de la retroalimentaci6n y
del continuo del condicionamiento, sin alcanzar nunca el extremo puro
que los hara desaparecer o los convertira' en .entes de "no gobierno".
y en nada cambiara nuestra teora si se descubriese que efectivamente ha existido o puede existir alguna forma de ejercicio del poder que
caiga de lleno eu ulguno de esos cuatro extremos, porque 10 que decimos entonces es que esa funci6n no es de gobierno, sino alguna otra cosa de cuyo nombre nos ocuparemos luego.
1> En sexto lugar, los lmites de tolerancia del sistema poltico ante
situaciones de intenso predominio de uno de los extremos sobre el otro,
en alguno de los continuos, son relativos, porque la tolerancia viene dada por la intensidad con que opere el otro continuo; un sistema poltico
con escasa participacin no tolerar un alto nivel de intervencionismo
condicionante y viceversa, por rotura de la cohesin homeosttica: o muere entonces el sistema o se le mantiene artificialmente vivo mediante fuerzas ajenas, o sea, extrapolticas. Por eso la dictadura intervencionista ha
de recurrir, para mantenerse en el poder, a la represin, que no es ya
fuerza poltica de influencia, sino coaccin material o fsica, segn la distinci6n ya explicitada. As es que. al ser la retroalimentacin y el condicionamiento dos fuerzas de igual sustancia -poder poltico- y trayectoria opuesta a 10 largo del circuito poltico de la Figura 2, el equilibrio
natural del sistema requiere la compensacin de sus intensidades: la intensificaci6n del condicionamiento -aumento del intervencionismo- requiere una paralela intensificaci6n de la retroalimentaci6n participatoria
para que el circuito mantenga su home6stasis y funcione como sistema
gracias a sus propias fuerzas end6genas. Por ms que esto parezca un
truismo, y lo sea en trminos cibernticos *, est bien lejos de ser doctrina de uso comn, porque es tan frecuente or y leer lo contrario - a saber, que hay una correlacin directa entre intervencionismo y dictadura

Cabe. citar desdeahOl1l~1 mod~loei'?emtico do Man. (900), mencioDa4o

enJa Teoria CentnI (:.33), quo ser~o en el segundo volumen de eKeBbro
P8IOquo. plenamente uf:d&ahle tatdblmen.t& collteo macroadministrativo.

222

"

1I

MACROADMINISTRACION

y entre democracia y hberalismo- como importante demostrar, y as lo

haremos, que la cosa ocurre al revs.
g) En sptimo lugar, y como corolario de lo anterior, ambas fuerzas
exigen, para su mismsima existencia, la presencia de la fuerza contraria, con 10 que, al dejar de operar, por exceso o por defecto, una de ellas,
se impide tambin el funcionamiento de la otra. Esto significa que una
dictadura no s6lo es, en s, supresin de la retroalimentacin, sino tambin disfunci6n del condicionamiento - el dictador no gobierna - y 10
mismo le pasa a la democracia pura - si no hay retroalimentacin porque todo el pueblo gobierna, nadie gobierna. De igual modo, si la intervencin gubernamental llega al extremo de aniquilar las decisiones residuales del gobernado -tirana totalizante o totalitarismo- el gobernado
deja de ser persona para convertirse en esclavo o cosa, y entonces es ontclgicamente incapaz de ejercitar la participacin poltica; y si se suprime totalmente el condicionamiento por imperio de la anarqua tampoco
es posible retroalimentar a un gobierno inexistente. Esta esencial interdependencia de ambas fuerzas define al subsistema poltico de la adminstracn, tal como fue axiomatizado en la Teora General y como luego
nos tocar demostrar.
Condicionamiento y retroalimentacin son' fuerzas de control recproco la una sobre la otra. Tanto el gobernante como el gobernado estn
sujetos a sus respectivos servomecanismos de control interno como elementos de cohesin homeosttica a escala microadministrativa, tal como
se seal en la Teora General al discutir los sistemas de equilibrio; pero ad~s, cada uno de ellos est sujeto al control del otro, y ese es el
contro~ externo de cada uno. Ese control recproco es el que genera, a
su vez, la homestasis del sistema macropoltieo, que nada tiene ya que
ver con la home6stasis microadministrativa de cada instituci6n y que se
refiere al equilibrio del mbito e) de la Figura 1. WIENER define el control en los mismos trminos en que aqu podemos definir el poder poltico, como "envo de mensajes que efectivamente cambian la conducta del
receptor" (1950: 124). El poder poltico slo es eficaz cuando es capaz
de influir realmente en las decisiones ajenas y, en ese sentido, no s610
tiene poder el gobernante cuando consigue influir en los comportamientos individuales o grupales -cuando produce un macroderecho eficaz, sino tambin el gobernado cuando logra acceder al mbito decisorio del
gobierno e influir sus decisiones macroadministrativas. El control del go'
bernado sobre el gobernante define la poliarqua, que es el sentido operativo de la democracia, como enseguida se dir.
h) En octavo lugar, el entender la retroalimentacin _y el condicionamiento en su dimensin funcional y disfunconal permite correr toda la
escala de sus recprocos valores negativos, nulos y positivos, desde situaciones de anomia, disolucin o quiebra del slitemapoltico lu\fta otras
de intenso y autosostenido desarrollo. Hay un. condicionatni_to negativo

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

223

-un desgobierno-> cuando las medidas gubernamentales inducen en el

gobernado una conducta contraria a la pretendida (por ejemplo, el gobierno da medidas para restringir la demanda de gasolina y la poblacin aumenta el consumo), con lo que la eficacia gubernamental alcanza valores negativos. De igual' modo hay una retroalimentacin negativa en el
caso de Ia revolucin, que es la figura extrema de la disfuncin participatoria: la sustitucin violenta de un gobierno por otro, con la consiguiente prdida de eficacia del macroderecho existente. En el escaln siguiente, el gobierno no gobierna porque se dedica a hacer cosas distintas de
gobernar (por ejemplo, a producir bienes y servicios ms o menos divisibles) y la poblacin no participa, ni aun en los actos polticos ms elementales, como puede ser la votacin electoral, porque no tiene demandas que hacer al gobierno ni apoyo que brindarle: es una "comunidad
parroquial" acostumbrada a resolver los conflictos y problemas sociales
mediante mecanismos extragubernamentales, familiares o grupales. En
un tercer escaln de eficacia recproca, el condicionamiento puede coincidir con el modelo lberal de reducirse a los actos de gobierno necesaros para garantizar el orden preexistente, y la retroalimentacin al consenso o reconocimiento tcito, propio de la apata poltica. Y as podemos seguir ascendendo, como lo haremos en las pginas siguientes, hasta alcanzar los ms altos valores de la participacin y del condicionamiento compatibles con los lmites absolutos de resistencia del sistema, que
son la salvaguardia de los que se consideren en cada cultura como derechos inviolables del individuo y la salvaguardia de la capacidad decisoria, en ltimo extremo, del gobernante. En ese caso de maximizacin de
los valores positivos pueden figurar las grandes democracias contemporneas, profundamente interventoras porque estn profusamente retroalimentadas con la participacin activa de la ciudadana.
PARETO se acerca mucho a esta concepcin cuando llama respectivamente "fuerza" y "consenso" a lo que aqu llamamos condicionamiento
y retroelimentacin, y utiliza; esos trminos para tipificar diversas modalidades de gobierno segn la intensidad y relaciones que guardan entre s; su conclusin es que, en toda la historia poltica, fuerza y consenso estn siempre nterrslaconados de una u otra manera, tanto en los
regfmenes autoritarios del pasado como en las democracias contemporneas (1916, 111: 380ss, 430S8).
i) En noveno lugar, al atribuir funcionalidad complementaria a retroalimentacin y condicionamiento en el mantenimiento dclsistema poltico. estemoseealandc el rol propio de (GN) y (go) en la definicin del
inters pblico. El gobernante no es un mero representante' de '-la soberana popular en la lnca roussoniana. ni tampoco un dictador que declara inconsultamente el macrodorecho;E4papel del gobernante. dice CoLM,
no es el de Ul1simple agente o~taIlte que se limita a responder
IUtomticanteDte a los dellC08Y peticloaes.del gobernado -como tampo-

224

MACROADMINI5TRACION

co es el rol del empresario el producir 10 que sus consumidores le solicitan a travs de encuestas y proyecciones pasivas de la demanda agregada-, sino el tomar la iniciativa en la definicin de lo que haya de entenderse por inters pblico y abrir esa definicin al acceso y juicio activo del gobernado para reorientarla. Iniciativa y liderazgo en la defincin del inters pblico son funciones tan exclusivas del gobernante como lo es del gobernado el participar en la formacin y correccin de los
criterios del gobierno. Existe una vasta literatura dedicada a desequilibrar y confundir el juego de ambas fuerzas, sea porque, en un extremo,
se interpr...ta la democracia en su tan atractivo como utpico sentido de
la soberana popular, o sea porque, en el otro, se confunde el poder poltico con la fuerza material y se piensa que slo el gobernante que tiene
sta puede ejercer aqul efectivamente. Creemos que CoLM ha acertado
plenamente, tanto en su crtica de ambas posiciones asistmicas, como en
la consecuente explicacin del inters pblico, que transcribimos a continuacin:
"Los sistemas de valores rnetasociolgicos y los conceptos afines del
inters pblico se manifiestan nicamente a travs de las articulaciones
sociolgicas: las expresiones personales y de grupos. Esto no quiere decir que estos valores deban ser solamente individualistas. En cada individuo, o en cada grupo de individuos, el inters o intereses personales y
el concepto del inters pblico se encuentran presentes en diversos grados. Cada uno pone de relieve este o aquel aspecto de inters pblico,
de acuerdo con su propia perspectiva, que de por s se encuentra muy
influida por su propia posicin dentro de la sociedad y por sus propios
intereses. En consecuencia, la mezcla de intereses personales y generales difiere en los varios grupos e individuos, pero de estas variantes
en la importancia atribuida a los valores surge un consenso acerca de
]0 que constituye el inters pblico dentro del marco t1ereferencia de
la sociedad particular y de su cultura. Una de las principales funciones
de los procesos polticoe en una democracia es la de insistir en esta como
prensin comn de 10 que todos estn de acuerdo en aceptar como inters pblico"
"En la actualidad, muchas personas dejan de reconocer la funcin
que desempea el liderato en una democracia porque confunden a los
lderes con 'los dictadores. La naturaleza del inters pblico, tal como
]0 conciben millones de electores, debe ser articulada por los dirigentes
o lderes polticos, aun cuando sus interpretaciones no pueden convertirse en realidad ms que por medio del voto de esos millones de ciudadanos. Muchos electores tal vez no tengan una idea clara de su propio concepto del inters pblico, pero sienten una preferencia evdente por los
lderes que representan su concepto de buen gobierno, lo cual denota implcitamente cul es BU interpretacin del inters pblico. .Esta es la razn por la que el contenido del inters pblico, o del ienestar geaeral,

LA FUNCION MA<:ROADMINlSTRATlVA

225

no puede descubrirse por medio de algn sistema electoral perfeccionado o, incluso, de una especie de encuesta de la opinin pblica de Gallup,
como se ha propuesto. Es por medio del debate poltico, del voto y de
la influencia de los grupos de presin que el inters pblico evoluciona
como un conjunto de objetivos concretos que deben 'perseguirse por medio de la poltica propiamente dicha. Gracias a estas articulaciones sociolgicas del inters pblico, los sistemas de valores se transforman en
estructuras de poder".
"La teora econmica de la democracia de Downs explica el mecanismo de la votacin como el equivalente del mecanismo de mercado. Incluso en lo que se refiere al mecanismo de mercado constttuy~ un exceso de simplificacin armar que las adquisiciones del consumidor determinan 10 que debe producirse. Es el empresario quien toma la iniciativa, desarrollando, produciendo y anunciando los nuevos productos. El
consumidor, mediante sus compras, concede o rehusa su aprobacin, pero
la funcin del empresario es algo ms que la de un simple agente o representante que responde a los deseos de los particulares, De manera
similar, no puede decirse correctamente que el voto de los ciudadanos
determina las actividades del gobierno. Los lderes polticos toman Ia
iniciativa desarrollando los programas requeridos, segn su opinin de
10 que es necesario en nombre del inters pblico. Rara vez tiene oportunidad el elector de dar su voto directamente en los prob-lemas nacionales, pero, votando por los diferentes candidatos y partidos, aprueba o desaprueba los programas por los que estos abogan".
"El modelo de la llamada teora econmica de la democracia nos
hace creer que el elector "compra" simplemente ciertos beneficios con
su voto. En realidad, tambin participa por medio de su voto en el proceso gubernamental. No se limita tan slo a votar de acuerdo con su
propio inters, sino tambin conforme a su concepto de lo que debe ser
una buena sociedad y a favor de hombres cuya concepcin del gobierno
le atrae. As pues, los polticos que tienen el mayor atractivo para los
electores en la votacin para' un cargo nacional son aquellos que, al apelar a los intereses personales de los electores, pueden transmitir la conviccin de que actan en inters de toda la sociedad".
"Bsicamente, el modelo de. Downs es ms adecuado para describir, no una democracia, sino un gobierno paternal en el cual ,los polticos tratan de mantener al pueblo contento para poder permanecer en
el poder.. No se tiene en cuenta el valor de la participacin en el gobierno, que constituye, segn mi opinin, la esencia misma de la democracia.
Lo mismo que pasa por alto los elementos esenciales de una economa
dinmica por considerar al empres4f0 simplemente como un agente que
obedece fa demanda del consumidor, pasa' por alto los valores esencales de una democracia vital . po~.cogaid.wlr a los lderes polticos simplemente como funcioD8J'iOSM.,~n.l ..1Qs 4eaeoe de los individuos.

226

MACROADMINISTRACION

Si sta fuese la naturaleza de una democracia podramos ahorrarnos una

gran cantidad de dinero y de energas instalando simplemente una computadora electrnica en lugar de nuestra complicada maquinaria poltica".
"La alusi6n al inters pblico ha desempeado siempre un papel importante para justificar la regulacin gubernamental de los negocios privados, y tambin la regulacin automtica de ciertas ocupaciones. En muchos casos, o la regulacin gubernamental o la propia deben restringir
las actividades personares o colectivas. A las restricciones se les concede la sancin legal aludiendo a un inters pblico que, en caso de conflicto, es presumiblemente superior a los intereses particulares. Este
concepto tiene una importancia bsica a pesar, e incluso a causa, del hecho de que las demandas y la interpretaci6n del inters pblico son fluidos y cambiantes. El uso del concepto del inters pblico a este respecto permite consideraciones que son superiores a los intereses partculares, e incluso permite a la interpretaci6n judicial de las leyes positivas
marchar al comps de los desarrollos efectivos en el contenido del concepto" (1960).
Esta larga cita de Colm nos ha parecido necesaria para poner las
cosas en su sitio. El inters pblico no es ningn precipitado metafsico,
moral o iusnatural, sino el resultado real y pragmtico del juego poltico de gobernantes y gobernados cuando ambos desempean el papel que
en el sistema poltico les corresponde-o El sistema poltico es, como cualquier otro objeto gnoseol6gico que alcanza "status" cientfico, un sistema
conceptual cerrado, en el sentido de que es capaz de autoabastecerse de
los elementos que necesita para construir su ncleo terico (T. G.: 21).
Cada elemento conceptual cobra entonces sentido en el contexto de los
dems y contribuye, por su parte, al esclarecimiento de estos. Por eso
el concepto de inters pblico, que es esencialmente poltico, no tiene
que ir a buscar su sentido fuera de la frontera del 'Sistema terico de
la politologa: inters pblico es 10 que el gobernante define como tal
dentro de cada sistema poltico concreto, y este sistema requiere, para
su misma existencia, la retroalimentacin del gobernado, con 10 que resulta que tan necesario es, para que haya inters pblico, un gobierno
que 10 defina, como un gobernado que participe en su definicin. A su
vez, el hecho mismo de que existan gobernantes y gobernados presupone la existencia de un inters pblico que obliga a toda sociedad a configurar una institucin gubernamental dotada de todos los atributos, estructuras y funciones de gobierno. Inters pblico, poder poltico, retroalimentacin y condicionamiento son as conceptos funcionales interdependientes, generados por el ncleo de la poltologa, y ,la esencia de cada
uno de ell~ no puede extraerse desligada de los dems. El continuo del
condicionamiento est inseparablemente ligado al continuo del inters
pblico (T. G.: 108): a mayor porcin de inters pblico detectado en la
accin de los gobernados mayor es la necesidad de intervencin gu&et-

LA FUNCioN MACRODMINISTRATIVA

227

namental, y cuando decamos que los lmites del continuo intervencionista, como los de la autonoma, son la esclavitud y la soberana (T. G.: 107)
estbamos anticipando los ahora sealados de la tirana totalizante y de
la anarqua, porque son categoras correspondientes: la tirana esclaviza y la anarqua proclama la, soberana irrestricta de los. individuos y
los grupos. De igual manera est ligado el continuo del inters pblico
sl de la retroalimentacin, porque sta huelga si no hay materia susceptible de concitar el inters colectivo. Inters pblico es, pues, lo que el
gobernante define como tal dentro del sistema poltico, y slo hay sistema poltico cuando el gobernado participa de alguna manera en la definicin de ese inters.
j) En dcimo lugar, los dos continuos han de definirse, a efectos tericos, por categoras antitticas y utpicas, porque la utopa del extremo
puro es imprescindible para la conceptualizacin analtica. Ya hemos dicho que el que no existan en la realidad la competencia y el monopolio
perfectos no hace mens necesaria su conceptualizacin para entender la
realidad de los distintos grados de oligopolio (T. G.: 50-51). Pero igualmente esencial esnomI.l~ar tambin los extremos reales, que ya no son
puntos finales de llegada, nirvana o reposo, sino zonas de predominio
entre las que se mueven los sistemas polticos reales y que, por ser-tramas liberados del punto extremo, implican alguna alcuota o resquicio
del trmino antittico.
Es precisoentender, por eso, que al nominar los extremos de la
retroalimentacin como autocracia y .democracia puras se expresa que
tales formas de gobierno no han existido, ni pueden existir nunca como
sistemas reales; lo que s existen son gobiernos polirquicos o jerrquicos, segn, el mayor o menor grado de influencia. que los gobernados
Heguena ejercer sobre el gobernante. Si definimos, como aqu lo hacemos, la democracia representativa como aquella situacin en la que
existe un alto grado de control del gobernante por el gobernado, son
muchos los ejemplos de este tipo de poliarqua participatoria que podemos encontrar en la historia; y si definimos el gobierno autoritario
como uno de escasa influencia poltica de la ciudadana, estaremos aludiendo a la tambin frecuentsma realidad de un gobierno jerrquico.
Lo mismo, por supuesto, ocurre con el continuo del condicionamiento: llamamos a sus extremos tericos anarqua y totalitarismo para abarcar todo el rango conceptual de la anttesis entre no gobernar nada y
gobernarlo todo; pero como resulta que ninguna de esas dos cosas es,
en realidad, gobernar, hay que acudir a las situaciones reales del liberalismo y el intervencionismo para desplegar las posibilidades empricas de la funci6n de condicionamiento.
Al dar este salto mental desdf las categoras utpicas a las reales
Y. ms an, al observar s.urepresentaci6n gn\fica sobre un continuo lneal.C()Dviene. recalcar la. rltdical diferencia que existe entre unas y otras

MACROADMINISTRACION

228

y no caer en el error de suponer que la utopa est slo un paso ms

all de la realidad. La poliarqua, por ejemplo, es algo completamente
distinto de la democracia pura, tan distinto que es incompatible con ella.
Igual ocurre con el liberalismo respecto de la anarqua, porque con el
primero hay funcin de gobierno y con la segunda no; o con el intervencionismo respecto del totalitarismo, donde ocurre '10 mismo, porque el
gobierno intervencionista s es gobierno y el totalitario no es tal, sino
simple gestin universal de procesos microeconmicos por un llamado
gobernante que ya no gobierna. En la teora sistmica slo hay sistema
poltico dentro de los lmites reales de variabilidad de las funciones de
retroalimentacin y condicionamiento, y un paso ms all de esos lmites.
caemos en la patologas desintegradoras del sistema.
autocracia o
dictadura

jerarqu ia

representacin}
.
demandas
poharqu lit
3POYOS

I RI

anarquismo
liberalismo.

1J

..

socialismo
desarrollismo ntl!lvcne.onlsmo

(K l
Figura 3: Los continuos de la retroalimentacin y del condicionamiento

La Pigura 3 presenta los dos continuos, (R) y (K), de la Figura 2,

extendidos entre los valores extremos de cero a uno y acotados por sus
lmites reales respectivos. S610 se representa en lnea continua el espacio que media entre los valores reales (mayor que cero y menor que
uno), sealando con lneas de puntos la distancia - ilimitada o indefinida - que va entre estos y las utopas. La autocracia representa total carencia de retroalimentaci6n y el anarquismo total carencia de condicionamiento; democracia pura o directa y totalitarismo representan, por su
parte, un grado tal de retroalimentacin y de condicionamiento que dejan
tambin de ser esas dos cosas, situndose allende toda ,posibilidad de operar como gobiernos. En cambio, jerarqua es retroalimentacin escasa,
pero mayor que cero; poliarqua retroalimentacin abundante, pero menor que uno:' y 10 mism.o les pasa al liberalismo -mayor que ceto- y
al intervencionismo - menor que uno - respect del condioionamiento.

l..A FUNCION MACROADMINlSTRATIVA

229

Con estos trminos de referencia el sistema poltico est ya en condiciones de ser aprehendido dinmicamente: como luego se dir, el desarrollo poltico - que no es otra cosa que el desarrollo de esas fuerzas
polticas- significa todo avance conjunto y estabilizado hacia situaciones
de mayor retroalimentacin polirquica y de mayor condicionamiento intervencionista, dejando cada vez ms atrs el punto de partida del subdesarrollo poltico, representado por los gobiernos de corte autoritario y
tendencia liberal.
Mientras las categoras polares son inertes, porque agotan su significado en la plenitud absoluta del concepto, las reales son esencialmente
dinmicas, porque representan combinaciones siempre cambiantes de mayores o menores dosis de las categoras implicadas, y en ese cambio consiste la dinmica del sistema. La idea de cambio poltico es cambio en
las proporciones de esos ingredientes. Mientras la anarqua no es negociable, porque es una categora polar y absoluta, la poliarqua o el intervencionismo son esencialmente relativos, y su misma definicin encicrra ya Ia idea de cambio: mayor o menor representatividad y participacin poltica y mayor o menor grado de intervencin gubernamental. En
su estudio es entonces imprescindible la consideracin de las fuerzas
capaces de alterar, en cada momento, esa dosificacin. Las fuerzas que
empujan a Ia instituci6n gubernamental en la direccin de una mayor poliarqua -lo que podramos llamar las fuerzas democrticas- sern tratadas aqu sintticamente bajo las denominaciones convencionales de participaci6n, representacin y apoyo poltico; y Ias que empujan hacia progresivas dosis de condicionamiento -las "fuerzas interventoras" - las
llamaremos, no menos convencionalmente, desarrollismo y socialismo.
k) En undcimo lugar, el examen separado de la funcin y de la estructura s610 tiene sentido a escala analtica, porque todo sistema social
real es necesariamente estructural-funcional. S610 es legtimo hablar de
extremos utpicos en el anlisis terico de la continuidad de la funcin,
porque la utopa s6lo lo es con relaci6n a una funcin que pretende exceder los lmites de tolerancia de una estructura predeterminada. Pero
la utopa desaparece cuando contemplamos ola integridad estructural-Iunconal de varios sistemas reales, porque el valor de una funcin que resulta intolerable para una determinada estructura puede ser tolerable
para otra. En nuestro anlisis fijamos los lmites de la retroalimentacin
y del condicionamiento de acuerdo con la estructura cultural y jurdica de
la nacin-estado occidental contempornea, y es con relacin a tal estructura que la democracia pura, la dictadura, la anarqua o el totalitarismo
se nos aparecen eomo imposibles de ser contenidos en ella sin hacerla
saltar en pedazos, desirrtegrando. cae concepto operativo de nacn-estado contetnporneo. Por eso,antt la existeneia do regmenes totalitarios
o dictaloriales,ode pueblos que han caido, .a.unque sea por breve tiempo, . ea laanarqufa,l1O ~<.telequia.alguu, sino sjmPlemet1-

230

MACROADMINISTRACION

te una situacin de poder, o de falta de poder, incompatible' con los

principios estructurales de la nacin-estado y, por ende, un sistema dife-l
rente, cuyas reglas vitales de cohesin homeosttica son ya esencialmente distintas del genotipo interdisciplinario bajo examen. Decimos que un
Estado Totalitario o un Estado Dictatorial (con maysculas individualizadoras) representan malformaciones estructurales del sistema poltico porque las fuerzas. homeoatticas se sustituyen por otras fuerzas de mantenimiento diferentes de las que engendra endgenamente el sistema: el
terror, la indiferencia, la indoctrinacin ola fuerza de las armas.
Resultar as, como luego veremos, que en los extremos disconti-.
nuos de los continuos de la Figura 3 aparecen las realidades sociales
- no utpicas - que se conocen como Estado Dictatorial, Estado Totalitariovetc., y que representan situaciones asistmicas y, por ende, patolgicas, de las relaciones estructurales-funcionales que conforman la macroadministracin. Son en efecto "estados" en el sentido puramente estructural de representar una manera de estar las personas en Ia sociedad,
pero no permiten la interaccin directa entre las estructuras y las funciones administrativas. El Estado Totalitario, el Anarquista o el Dictatorial representan as, no slo un descarrilamiento de las funciones polticas de retroalimentacin y de condicionamiento, sino un nuevo tipo de
estado y de nacin, del que ya decamos en el prlogo que no nos corresj
ponde calificar aqu como mejor o peor que el genotpico en trmino~
ticos o morales o pragmticos, sino slo calificarlo de asistmico porque
su cohesin interna no est dada por fuerzas homeostticas propias de
las funciones y estructuras del sistema, sino mantenido artificialmente
por fuerzas exgenas, aun duraderas.
1) En duodcimoJugar, el sistema poltico es desagregable en subsistemas, cada uno de los cuales representa un sector o segmento del sis- ,
tema total. Ello permite distinguir entre la poltica de fines ltimos del
gobierno y las polticas sectoriales. El mbito de la poltica general o poltica de fines ltimos cubre, indiferenciadamente, la teleologa y orientacin final de todo el sistema poltico contenido en la Figura 2: el gobierno nacional, como institucin microadministrativa unitaria, es la entidad creada para definir esos fines de inters pblico en el mbito de
la nacin-estado y proveer a su salvaguardia. Este inters globalizado
se expresa en juicios de valor tpicamente culturales y prejurdicos, porque trata de representar la esencia misma del proyecto comn en que
consiste la nacionalidad. .Tal.programa nacional puede ser, en unos pases, la dominacin hegemnica, en otros el rescate de sus tradiciones de
grandeza, en otros su supervivencia como raza amenazada o en otros la
instauracin,de un ideal religioso; pero tal proyecto apologtico slo se
convierte en operativo cuando desciende, del plano agregado de su concepcin metasocial indivisa, al desagregado de las poltieas concretas de
accin que son las "polces" o polticas sectoriales, y al los instrumentos

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

231

de su operabilidad. Una poltica sectorial es un subsistema de la poltica global, y todo lo dicho en la Teora General sobre interaccin, holismo y pervasividad sistmica es literalmente aplicable aqu. La poltica
global puede dividirse en cualquier nmero de sectores o subsistemas,
siempre que entre todos cubran el mbito total del sistema, mantengan
relaciones primarias de interdependencia entre s y juntc1s valgan ms,
o den un valor agregado diferente" que la suma de sus componentes. Una
poltica general puede desagregarse en polticas de defensa, de relaciones exteriores, de educaci6n, sanitaria, habitacional, agraria, industrial,
comercial, de transporte, etc.,' o en subdivisiones progresivas de cualquiera de stas o en consolidaciones de ellas. A la pregunta de cuntas y cules deben ser las polticas sectoriales - y sus concomitantes ministerios
titulares- se responde ahora que tantas cuantas sean necesarias para
maximizar la eficacia de las funciones de retroalimentaci6n y decondicionamiento, sin pecar por exceso ni defecto. La medida de la extensin
y ampliacin de la funcin de condicionamiento la da la sucesiva aparici6n de polticas sectoriales que emergen como subsistemas diferenciados del protoplasma de la poltica global y cobran contenido propio, aunque interrelacionado con las dems. Un sistema liberal puede funcionar
con tres o cuatro polticas sectoriales, encargadas de mantener el orden
y la seguridad interior y exterior; un sistema interesado en el crecimiento y estabilidad del producto nacional bruto podr identificar adicionalmente, como polticas sectoriales, la agraria, la industrial, la comercial, la
de transporte, la de turismo, etc., y uno interesado en la distribucin equitativa del ingreso agregar las polticas de atenciones sanitarias, educaci6n gratuita, vivienda barata, regulacin laboral y seguridad social; y en
todos esos casos pondrn un ministro a su frente. El condicionamiento
genrico, como atribuci6n global de poder poltico al gobernante para
que identifique, dentro de un modelo participatorio, el inters pblico
general, se concreta entonces en una serie de condicionamientos sectoriales, cada uno de los cuales tiene a su cargo identificar y salvaguardar
el correspondiente fragmento de inters pblico y proveer los cnsono s
mecanismos de retroalimentacin especfica. La poltica agraria se concretar entonces en un tipo de medidas de condicionamiento y en unos
mecanismos de procesamiento de demandas y apoyos de la poblacin relacionada con la agricultura que sern distintos del condicionamiento y
retroalimentaci6n de la poltica de comercio exterior, y as, sucesivamente.
Por eso, para acercarse un paso ms a la operabilidad del sistema
poltico, han de desconsolidarse, a nivel de cada sector, los continuos homologades de la Figura 3, y pasar juicio separado sobre el grado de ntervencionismo y de .particpacn con que cuenta cada sector, antes de
atreve!'8e a calificar al sistema total como ms o menos prximo a los
extremos dictatorial, democrtico, '1!liaJ'q,,,,ista o totalitario. En cualquier
nacin~tado podeUlOSenContrarnotabJes diferencias entre la manera

232

MACROADMINISTRAClON

de operar una y otra poltica sectorial, dependiendo de la ideologa propia de cada titular (ministro) correspondiente, del grado de cohesin e
interdependencia de las polticas sectoriales entre s, y de la naturaleza
propia del objeto poltico de cada una. Es evidente, por ejemplo, que
los mecanismos de condicionamiento y la captacin de demandas y apoyo popular para una poltica de relaciones exteriores habrn de ser muy
diferentes de los propios de la poltica educativa.
No hay, pues, solamente un sistema poltico global que podamos calificar de liberal, totalitario o intervencionista, sino tambin, y sobre todo, unos subsistemas operativos que desconsolidan el sistema total y que
pueden someterse, cada uno por separado, a los mismos reactivos frente a la retroalimentacin y al condicionamiento. Puede coexistir una poltica educativa de corte liberal con una agraria de sabor socialista y con
una turstica de tendencia desarrollista, y el resultado del conjunto ser
asistmico si la poltica global se deriva por simple suma algebraica de
las partes, o constituir un sistema holstico incremental o esencial, dependiendo de las relaciones que guante la poltica global con las sectoriales (JIMNEZ, 1970: 35, 41, 81-83).
m) Hasta aqu las similitudes entre las dos fuerzas. Aadamos ahora,
en dcimotercer lugar, que el continuo de la retroalimentacin se construye exclusivamente con categoras polticas, de modo que todo l encaja dentro del mbito cientfico de la politologa. Para armar la teora
de la retroalimentacin e identificar sus categoras conceptuares - autocracia, democracia, poliarqua, participacin, representacin, pluralismo,
etc. - no requerimos abandonar en ningn momento el ncleo cientfico de la politologa: toda su temtica puede circunscribirse a la cuestin
de quin gobierna. El continuo del condicionamiento, por el contrario, el'
interdisciplinario, y es l quien vuelve interdsciplinaria a esta Teora Administrativa del Gobierno, porque su construccin requiere la confluencia de los ncleos cientficos de las varias ciencias funcionales y, por 10
que aqu hace, de la economa y de la politologa; 10 que est en discusin en l son las preguntas de a quin, cunto y por qu se gobierna,
y los elementos en juego en esta teora intervencionista y las doctrinas
que los sustentan - anarquismo, liberalismo, desarrollismo, socialismo,
totalitarismo, dirigismo, etc. - tienen, que ver unas veces con puras categoras teleolgicas -y por ende, polticas- y otras, las ms, con la
problemtica de la adecuacin de medios a fines sociales, o sea econmicas.
Esta naturaleza interdisciplinaria del condicionamiento obligar a extenderse ms en su anlisis que en el de la retroalimentacin. En cierto
sentido el anlisis de la retroalimentacin es parte de la teora del condiclonamento, y por eso en el sistema de ecuaciones que hemos plenteado aparece la variable (K) como el precipitado unificador de la ciencia
poltica, incluyendo a (R), 10 que nunca-podra ser elCtiO contrario.

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

233

Con estas trece abreviaturas por delante podemos entrar ya al examen separado de ambas fuerzas, como paso previo a su integracin ulterior en el sistema poltico.

B. Retroalimentacin como insumo poltico gubernamental

a

El continuo democracia-autocracia

Con el concepto de democracia ocurre 10 que con el de estado: es

el rey desnudo, tan revestible de significados aleatorios, parroquiales,
ideolgicos, contradictorios y utpicos que el primer impulso es apartarlo por intil y buscar trminos ms cnsonos con 10 que se pretende decir entre los muchos que circulan por las ciencias sociales.
Su carga ideolgica se reconoce por varios autores desde la primera
pgina de sus obras. T. V. SMITH deca que "la democracia es una forma
de pensar o un estado de la mente" y que "adems de una forma de gobierno es tambin un estilo de vida" (1926). La democracia -escribe LAsKI- "es para unos una forma de gobierno y para otros una forma de vida
social. En cuanto a 10 primero es una utopa y en cuanto a 10 segundo una
tendencia o aspiracin a la igualdad poltica, manifiesta en la participacin legalizada en el ejercicio del poder" (en SELIGMAN y JOHNSON, 1930).
LINDSAY repite que "la democracia es ante todo un ideal, y que es funcin
de la teora poltica convertirla en concepto operativo" (1943). Pero est por ver hasta dnde la moderna politologa ha sido capaz de operativizarlo.
Tal vez la mayor dificultad para ello resida en el carcter contradictorio que tienen las dos aspiraciones ms frecuentemente asociadas con el
trmino, a saber, la libertad y la igualdad. Como dice TALMON "democracia
es la creencia conjunta en la libertad individual y en la igualdad social, y
parece que estas demandas slo pueden lograrse una a costa de la otra"
(1960). Con visin proftica escribi KELSEN que "es el valor de 111 libertad, y no el de la igualdad, el que define, en primer lugar, la idea de democracia. La absoluta independencia de la idea de igualdad -fuera de su
concepto de igualdad para el uso de Ia libertad - se manifiesta claramente en el hecho de que la igualdad en cuanto equiparacin material, es decir, econmica, podra ser realizada en una forma que no fuese la democrtica, o sea la autocrtica-dictatorial, no slo tan bien como bajo aquella,
sino tal vez mejor" (1920: 126-127); observacin plenamente confirmada
por los acontecimientos mundiales desde entonces. La igualdad es la ensea del socialismo, Y el socjaJjsmo no es siempre democrtico.
Pero, ms e\'tn, incluso el concepto mismo de libertad, que es el centra! de la democracia. tirtt dosaeepciones contradictOrias entre s, que
BMUN (l958)yPASSSIUN'D'EN!fREVIlS(1959) llaman "libertad negativa" o

234

MACROADMINISTRACION

libertad individual frente al poder del gobernante, y "libertad positiva"

o libertad para participar en la funcin de gobierno; la primera es la ensea del estado liberal y la segunda de la democreca, haciendo' de liberalismo y democracia dos ideales contradictorios. Esta distincin y antagonismo entre liberalismo y democracia es, como ya va apuntado, uno de
los centros nerviosos del equilibrio poltico aqu postulado, y por s sola
sera suficiente para arrinconar el trmino democracia como sinnimo de
libertad e igualdad, que son los sentidos ms consagrados en teora, historia y praxis polticas.
Por otra parte el peligro de parroquialismo parece acechar tras buena parte de las exposiciones acadmicas. Los t~xtos universitarios de ciencia poltica norteamericana - habitat natural de la politologa contempornea- casi siempre explican la democracia en trminos de sufragio universal de 105 adultos residentes, voto escrito y secreto, representacin proporcional, oposicin de partidos, juego de grupos de presin, turnos de gobierno, separacin de poderes, etc., con 10 que saltan, sin solucin de continuidad, de la pura ideologa y de la inevitable referencia a los textos
griegos, hasta las peculiares concreciones de operacin de su propio rgimen poltico y de algunos sistemas comparados asimilables. Por citar
un solo ejemplo, CORRY y ABRAHAM empiezan por identificar la democracia
con "los ideales por los que hemos luchado, sobre los que recae un largo
margen de consenso y que constituyen el profundo sentido de la democracia, a saber, respeto a la personalidad individual, libertad individual,
creencia en la racionalidad, igualdad, justicia, Estado de Derecho y consttucionalismo" (1964: 27-28), tras 10 cual dedican su libro a describir el
funcionamiento de las instituciones polticas de su pas. Por supuesto que
este enfoque no es en modo alguno estril a nuestros efectos, pues pone
de manifiesto hasta qu punto las funciones polticas estn estructuradas
por esos ideales que constituyen cada cultura nacional; pero dejan en la
oscuridad la definicin de democracia como categora universalizable por
la teora poltica.
_
Pese a tan graves inconvenientes conceptuales, y como en el caso
del estado, parece mejor rigorizar el concepto de democracia que darlo
por perdido. Si "status" o estado es situacin estructurada o manera de
estar ordenadas las cosas en un conjunto, y decimos que en ciencias sociales ese orden es el jurdico, democracia es la manera de operar funcionalmente el pueblo en Ia poltica; y su anttesis - autocracia, dictadura, absolutismo, autoritarismo, caudillismo o cualquier otro nombre que
queramos Ijar al otro extremo del continuo o a sus inmediaciones- ser
la manera de "no funcionar". Pero claro que hay muchas maneras de
funcionar y de no funcionar, con 10 que democracia es cualquier manera
de hacerse presente el gobernado en la funcin de gobierne y, siendo esta ltima la accin transitiva de influir el gobernante sobre las decisiones autnomas del gobernado, democracia stfr cualquier manera eficaz

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

235

de influir recprocamente el gobernado sobre esas decisiones de gobierno. En palabras de DAHL "una definicin mnima de democracia en trminos operativos supone que la ciudadana - el ciudadano comn y corriente- ejerce un grado relativamente alto de control sobre sus lderes" (1956:
3). Si asociamos ahora estructura y funcin, estado democrtico ser el
orden jurdico que establece modos eficaces de retroalimentacin poltica
en el mbito nacional y estado dictatorial el armado sobre un macrodetecho que no los establece.
Hay, pues, democracia siempre que llega al gobernante una corriente de retroalimentacin capaz de compensar la corriente de condicionamiento que de l emana'; lo que est aqu en juego son las intensidades
funcionales de esas corrientes y no las estructuras especficas por las
que se canalizan. Democracia no es separacin de poderes, renovacin de
mandatos, independencia judicial o voto universal y secreto, como el do
no es el lecho de aluvi6n o de cemento por el que la fuerza hidrulica
corre. Todo intento de encajar el estudio de la democracia en estereotipos estructurales es romper con el ncleo funcional de la politologa. El
concepto de democracia no slo no tiene nada que ver con las estructuras
respectivas del gobernante
del gobernado - salvo las pruebas de facto
de que unas sean mejores que otras bajo ciertos supuestos hist6ricos - sino ni siquiera tampoco con las funciones del gobernante. La funcin de
gobierno camina sobre otro continuo - el del anarquismo-totalitarismo
corno extremos del progresivo intervencionismo gubernamental- y esto
es algo tan diferente de la dictadura-democracia que precisamente lo que
relaciona a 'ambos continuos es una fuerza de sentido contrario, y no similar o semejante. Democracia y autocracia puras significan aqu presencia
plena y carencia absoluta de retroalimentacin, y ambas son, por definicin,
tan ut6picas a nivel pragmtico como necesarias analticamente para polarizar las infinitas posiciones intermedias de eficacia, cantidad, calidad, opor-tunidad, progreso o regreso de la participaci6n poltica. En el extremo
dictatorial el gobernado no es ni siquiera sbdito, y en el democrtico puro rebasa la condicin de ciudadano. En el primer caso la retroalimentacin es cero, el gobernante no gobierna, sino dicta, porque el gobernado
no es "animal poltico" en el excelso sentido aristotlico, sino animal a
secas, carente de lbs derechos polticos inherentes a toda persona. En
el extremo de la democracia pura la retroalimentacin es infinita, se confunde la participacin activa con el ejercicio mismo del poder gubernamental y todo el pueblo es gobierno, con 10 que nadie gobierna, transformndose el sentido operativo de la democracia en demagogia. Ninguno
de ambos extremos ha existido nunca en la historia del mundo, porque
no hay dictadura sin un mnimo de captaci6n por el gobernante de los
valores culturales que permean la comunidad gobernada, ni democracia
que no separe, ms o menos claramente, dnde termina la institucin gubernamental y dnde empieza el pueblo gobernado.

MACROADMIN15TRACION

236

Hay, pues, que descartar de inmediato las clasificaciones platnica y

aristotlica de la titularidad del poder como incompatibles con esta definicin funcional de la poltica. En la versin griega, la titularidad del
poder se nos presenta estructurada en formas alternativas, cada una de
las cuales representa una discontinuidad o categora absoluta respecto de
las dems. PLATON establece cinco mdulos -monarqua, aristocracia, oligarqua, democracia y tirana (c. 400 a. J. e., L. 4: 511) para execrar a la
democracia junto con tres de las otras y apuntarse a las excelencias de
la aristocracia (ibd.: 570); ARISTTELES fija, apologticamente, seis: tres
de ellas saludables y tresoorruptas -monarqua, aristocracia y "politeia",
y tirana, oligarqua y democracia, respectivamente (c. 330 a. J. e.: 81) con lo que la democracia sale tan malparada en sus manos como en las
de su maestro, adems de introductir en la taxonoma el elemento perturbador de ricos y pobres que le lleva a decir que la democracia es el
gobierno de los pobres por ser los ms (ibd.: 82).
Las tipologas griegas han resultado inconvenientes en tres sentidos
que conviene mencionar. En primer trmino, han dejado la errada visi6n
de que realmente existi alguna vez democracia de ejercicio pleno en el
mundo, aun con todas las condiciones favorables para ello de un mundo
como la Ciudad-Estado, cuando en realidad la democracia griega fue gravemente limitada en sus realizaciones: slo participaban los libres en una
sociedad esclavista y el privilegio de clase era tan patente que fue rechazada por sus ms eximios pensadores (LASKI, en SELIGMAN y JOHNSON,
1930). En segundo trmino, porque las tipologas son confusas en sus definiciones, sobre todo en cuanto al sentido aristotlico de la "politeia" que parece representar algo as como un gobierno de las clases medias, crean"
do incertidumbre en muchos de sus innumerables glosadores ". PARKINSON,
por ejemplo, avisa que las formas griegas "no se usan siempre en exactamente el mismo sentido" y considera posible, basndose en los criterios que los griegos "percibieron", hablar de monarqua, despotismo, dictadura, feudalismo, aristocracia, oligarqua, democracia, democracia representativa y anarqua (1960: 12). Y en tercero, y principalsimo lugar a
nuestros efectos, porque todas estas taxonomas son esencialmente discontinuas y estructuradas, tanto las cinco de Platn como las seis de Aristteles o las nueve de Parkinson: Parkinson da una definicin precisa de
cada una, aunque acto seguido reconoce que ninguna de ellas se da pura
en la prctica, sino mezclada con elementos de las dems. Pero una mezcla o combinacin al azar de elementos no es, en modo alguno, un continuo.
Con una teora esttica de ese corte clsico no podemos llegar ms
lejos de la formulaci6n de ciertas hiptesis, tan antiguas como Polbo,

Santo Toms de Aquino, por ejemplo, parece que fue incapaz de desarrollar,
en base Q los textos griegos, una tenninolog(a coherente:. y~ democracia ~
veces a la forma corrupta y otras a la forma recta del rglmeo
eq.uJ,N,
1961, 11: 384).
. .
..
.

pop.

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

237

sobre la sucesin cclica de esas formas de gobierno: segn Maquavelo,

el conflicto interno del sistema monrquico fuerza su ruptura para dar
paso a un sistema aristocrtico, el cual, a su trmino, ser sucedido por
una democracia cuyos excesos reconducen a la anarqua y de aqu a la
monarqua (ABENDROTH y LENK, 1968: 35). Lo que es peor, carecemos de
instrumentos normativos para orientar el cambio. El eplogo de este
libro de Parkinson deja en nuestras manos la desalentadora conclusin
de que ninguna de esas formas de gobierno es, definitivamente, mejor
ni peor que las dems *; por eso cada una de ellas ha tenido y seguir
teniendo su tumo histrico, hasta que la ciencia poltica sea capaz de
dar respuesta atinada al casi infinito nmero de cuestiones planteables
segn las exigencias de la esttica comparativa.
Pero, sobre todo, la limitacin congnita de la teora clsica de las
formas de gobierno reside en que confunde la titularidad del poder con
la participacin en el mismo, como si autocracia significase que slo uno
gobierna porque nadie participa y democracia que todos gobiernan porque todos participan, con lo que resulta esencialmente discontinua. No para mientes en la dimensin funcional del grado de participacin que, en
cada momento histrico, puede tener el gobernado en la funcin de gobierno. Todo esto significa, en trminos sistmicos, que se desconoce la
existencia de una frontera de porosidad variable entre gobernante y gobernado, a travs de la cual el gobierno se retroalmenta, en mayor o
menor medida, con los valores sociales y polticos de la comunidad gobernada.
La formulacin dinmica de una teora sobre la titularidad del poder exige un enfoque distinto. La titularidad del ejercicio del poder corresponde siempre a un grupo intermedio, ms
menos institucionalizado, que aqu llamamos gobierno nacional: una persona jurdica organizada formal y establemente con individuos que asumen misiones definidas,
interrelacionadas y orientadas a la transformacin de insumos en productos polticos segn criterios de eficacia poltica; pero esa eficacia depende, a su vez, de la internalzacin de la voluntad del gobierno por
los gobernados y de la captacin de los intereses de estos por aquel. La
legitimidad o ilegitimidad en el acceso al poder o .1a presencia o ausencia de unos 11 otros rganos de gobierno no tienen valor en s mismas,
sino tan s610 en cuanto influyan de una u otra manera en las posibilidades y eficacia de la participaci6n del gobernado por retroalimentacin con
el gobernante. La teora de Montesquieu es s610 utilizable, en trminos
sistmicos, en cuanto presuncn "iuris tntum" de que la divisin de poderes facilita la retroalimentacin, cosa bien poco cierta en buen nmero

Desalen~ora en especial ptu'& Pu;rON si. res~citase; pues l lleg a determinar matemticamente queJa bondad ( o pJacet ). de la monarquia es seteclentas veinti-

nueve 'WlC.'eI_yorquela

deJa.~(c.

_.a.J.C"Libro9: ").

238

MACROADMINISTRAClON

de estados organizados formalmente en forma democrtica (JIMNEZ, 1970:

75) .

La dinamzacin de la titularidad del poder por el carril de la retroalimentacin significa entonces, tan slo, que, a escala positiva, el gobierno nacional, como concrecin histrica, opera ms o menos prximo
a uno u otro de los extremos del continuo autocracia-democracia; y, a
escala normativa, que el cambio (dentro del sistema) puede ir orientado
hacia una mayor permeabilidad o impermeabilidad a la retroalimentacin.
a partir de un punto histrico de partida.
La sustitucin de las discontinuas formas griegas de la titularidad
del poder por unas categoras polares como las aqu usadas obliga a revisar la base misma sobre la que aquellas fueron construidas. Lo que
importa sealar no es si la titularidad se la reserva un monarca o se la
reparte una oligarqua, sino si, en uno u otro caso, el gobernado participa en ese ejercicio mediante los instrumentos o vlvulas de regulacin
del condicionamiento por la va participatoria. En su obra pstuma, NEUMANN define la dictadura como "el gobierno de una persona o de un grupo de individuos que se irrogan el poder dentro del Estado y lo monopolizan, ejercindolo sin restricciones" (1957: cap. X!)'~ 10 que deja en claro
que 10 relevante en la dictadura no es el nmero de gobernantes, sno la
falta de retroalimentacin.
Esta es, naturalmente, nuestra concepcin institucional del gobierno.
No tiene sentido decir que gobierna un hombre slo, pues jams es ese
el caso. Gobierna siempre una institucin administrativa, cuyo producto
es condicionar. Tampoco tiene sentido decir que en la democracia gobiernan todos; slo gobiernan los que son parte de la institucin que es
el gobierno, estn situados en uno u otro de sus rganos ejecutivos, legislativos o judiciales. Por eso "la democracia, en sentido literal, es
una forma imposible de gobierno" (SARTORI, 1962).
En el otro extremo, el trmino dictadura parece el ms adecuado
para representar la falta absoluta de retroalimentacin. Dictar no es
or, sino puramente ser odo; condicionar, sin ser condicionado.
Pero tan pronto como escapamos de los extremos del continuo, cmpezamos a pisar terreno firme en la va sistmica. Desde que damos el
primer paso a partir .del extremo dictatorial encontramos un sistema gubernamental que podemos llamar, con DAHL y LINDBLOM (1953), "jerrquico", caracterizado por un grado tan escaso de retroalimentacin que los
gobernados no controlan la accin del gobierno. De igual modo, al esca-.
par de la democracia plena, encontramos en su proximidad a la "poliarqua", o rgimen poltico en el que los gobernados son capaces de efectuar ese control. Pero para que exista poliarqua, y eso es 10 que importa ahora resear, no solamente no hace falta que se d la democracia
plena, sino que es imposible que exista, pues sigue operando la. frontera
del gobierno, aunque con la porosdad necesaria para permitir lA par-

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

239

ticipacin. En las situaciones reales de poliarqua y de jerarqua no se

alcanzan nunca los valores extremos de la autocracia y de la democracia
puras, ni consiguientemente se desfigura la esencia oligrquica de todo
gobierno. Comentan DAHL y LINDBLOM que "en la poliarqua no se anula
la ley de hierro de la oligarqua, sino que slo se la debilita. Si la poliarqua se distingue de la jerarqua por el alto grado de control que
ejercen los no-lderes sobre los lderes, se distingue tambin de Ia democracia por el hecho de que los gobernados no ejercen, en modo alguno, el mismo poder de decisin poltica que los lderes" (1953: 284).
Estamos, pues, en presencia de un continuo como tantos otros de los
ya examinados: una sucesin infinita de posibilidades retroalimentadoras
entre los extremos utpicos de l~ democracia y la autocracia puras, y
unas zonas prximas a uno u otro de esos extremos tipificantes que, por
incluir necesariamente alcuotas del otro, son ya reales, y que podemos
llamar, en un lado, poliarqua o democracia representativa y, en el otro,
jerarqua, caudillismo o autoritarismo, para poder operar con e1106. VITI
DE MARCO plantea casi literalmente el problema en los mismos tnninos:
una vez definidos - y bautizados como Estado Absoluto y Estado Democrtico- los extremos, dice de ellos que "son dos posibilidades abstractas o casos-lmite, dentro de los cuales se hallan situadas todas las posibles formas mixtas que concretamente muestra la historia... porque en
realidad no existe ningn gobierno absolutista en que la voluntad del
soberano deje de experimentar la influencia del ambiente y tampoco hay
constitucin democrtica alguna en que la clase gobernante no posea una
situacin relativa de monopolio" (1928: 37). Como dice ELLIS, "por ms
autocrtica que parezca la posicin legal del gobernante, slo raramente
dejar de tomar en cuenta la reaccin de su pueblo, y en la medida que
la tome dejar de ser autcrata; por otro Iado, incluso en los sistemas
polticos ms desarrollados se detectan frecuentemente tendencias autocrticas camufladas bajo formas constitucionales" (1930). En la misma lo
nea de pensamiento est KELSEN, que rechaza las tipologas griegas para
fijarse en los dos polos de los tipos de constitucin democrtica y autocrtica: "La democracia -explica- significa que la voluntad representada en el orden legal del Estado es idntica a las voluntades de los sbditos. La oposicin a la democracia est constituida por la servidumbre
implcita en la autocracia... en la que los sbditos se encuentran excluidos de la creacin del ordenamiento jurdico. .. Definidos as, democracia y autocracia no son realmente descripciones de las Constituciones histdrcamente dadas, sino ms bien representan tipos ideales. Cada Estado
representa una mezcla de elementos de ambos, de tal manera qua algunas comunidades se acercan ms al primero de estos polos y otras al segundo. Entre los dos extremos existe multitud de etapas intermedias, la
mayora de las cuales no posee una designacin especfica" (1944: 337).
Slo cabria aadir a esta fl.'mulacic511 que, no ya la mayora, sino ninguI

MACROADMINISl RAClON

240

'11

na posicin intermedia tiene por qu tener, en un continuo, designaciones

especficas, sino, a lo ms, esas definiciones genricas que, como la poliarqua y la jerarqua, sealan la parte del continuo en que predomina
el valor de un extremo sobre el otro.
De la mano del concepto de. poliarqua como trmino operativo de
la democracia desembocamos en el de representacin: una poliarqua no
es una democracia directa, sino un gobierno representativo de la Poblacin en el mbito de la nacin-estado. La representacin no significa mandato en sentido jurdico, sino imagen, en la dimensin sociolgica de encerrar un parecido entre las opiniones polticas de la nacin y las de los
distintos rganos gubernamentales. Como dice DUVERGER, "los diputados
representan a sus electores no como un mandatario representa a su mandante, sino como una fotografa o retrato representa a su modelo. El
problema fundamental consiste en medir el grado de representacin, es
decir, el grado de coincidencia entre la opinin pblica y su expresin
parlamentaria" (1951: 398). Pero claro est que, para nosotros, esta restriccin de Duverger al parlamento como nico rgano representativo es
insostenible, segn ya fue dicho: 10 que nos preguntamos aqu es no slo
si el poder legislativo, sino si los ministros, los jueces, los alcaldes y cuantos toman decisiones autoritarias de condicionamiento gubernamental representan, en sus hechos y dichos, los valores nacionales con la misma precisin de ese retrato. Por eso LEISERSON repite la misma idea ampliando
el campo de los representantes al decir que "sociolgicamente, la representacin es el proceso por el que la estructura de la sociedad se refleja
en la maquinaria decisoria del gobierno. En trminos polticos, los problemas de la representacin se refieren a la composicin y estructura
de los rganos gubernamentales de decisin poltica para que reflejen
adecuadamente las diversas opiniones e intereses de la poblacin, y a la
decisin y coordinacin de los procesos deliberativos y ejecutivos del gobierno para asegurar que los fines comunitarios se alcancen 'Con la mayor eficacia y satisfaccin popular" (1958: 316).
De aqu se sigue una primera acepcin pragmtica de la democracia: democracia es representacin de la nacin en la institucin gubernamental como lo es el camafeo de un rostro miniaturizado. El diseo
grfico de (GN) en la Figura 2 tiene precisamente forma y sentido de
camafeo y lo que cabe preguntarse bajo esta acepcin de la democracia
es si tal maniatura trasunta realmente la imagen de todo el mbito nacional (n-e) o si muestra un rostro forneo que no representa a nadie
conocido, por ms que pueda resultar objetivamente esttico; en este 61
timo caso se dira que ha sido impuesto dictatorialmente a la nacin y que
no la representa - por ms que objetivamente se nos aparezca embellecido con atributos de una pseudo-democracia- porque no
retroalimentado por insumes polticos propios, sino prendido por; la fuerza. del
pecho de una nacin que no lo reconcce como S1J.yo. As se han etnbuti<lo
(

est'

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

241

"a fortiori" tantas constituciones formalmente democrticas en pases con

culturas polticas en las que no encajan las instituciones representativas que la hacen posible, con resultados tan infortunados como ajena es
a nuestro ejercicio de teora pura su especfica consideracin.
Por ello insistimos en que el concepto de democracia representativa
no puede ligarse, como es el uso acadmico y prxico ms en boga, a ningn recetario instrumental con pretensin de universalizable. Caupolicn
represent legtimamente, ms all de toda duda, al pueblo araucano,
porque sostuvo durante tres das y tres noches un leo sobre sus espaldas, sin necesidad de elecciones ni de congresos. El pueblo entero presenci y aclam la proeza, y desde ese momento hasta su infortunado fin
clavado en otro leo, represent al pueblo araucano tan cabalmente como
De GauHe a Francia o Iohnson a Estados Unidos: fue la imagen de su nacin. Suponiendo -supuesto negado- que los conquistadores espaoles
hubiesen sustituido el gobierno de Caupolicn - y de sus lugartenientes,
porque nunca gobierna un Caupolicn solo - por otro de los que hoy tenemos por formalmente democrticos - elecciones peridicas, turnos rigurosos, representacin proporcional, separacin de poderes, etc., etc.no habra, en pura teora poltica, tal democracia representativa, porque
el sistema espaol no poda sustituir de Ia noche a la maana la cultura
poltica de Arauco, y los araucanos como pueblo no se hubieran sentido
representados en l. En lo que ellos participaban era en Ia prueba legitimadora de la fuerza fsica y en la consagracin del lder, y a l acudan
con sus demandas y prestaban su apoyo poltico. Repugna, pues, al ncleo funcional de la teora poltica todo intento de estereotipar en estructuras universalizantes los mecanismos peculiares de retroalimentaci6n
poltica con los que cada pueblo plebiscita su apoyo al condicionamiento
gubernamental. El que aqu tengamos que restringir el modelo administrativo al peculiar tipo genrico de Estado Moderno de JeIlinek es una
limitacin impuesta por el objeto cientfico que en este libro se debate y no
una restriccin analtica del ncleo funcional de la politologa.
Aadamos entonces, retomando las ideas de Duverger y Leiserson,
un parmetro cuantificable a la idea de representaci6n poltica: democracia representativa es el rgimen poltico que minimiza la suma de las
diferencias entre 106 valores de: cada cultura poltica y los niveles de
participacin efectiva. Esta es la frmula estadstica de ajuste de
una funcin lineal a un universo de valores por el mtodo de los mnimos cuadrados: los valores comunitarios estn dados por la estructura
del sistema social general y la democracia consiste en ajustar a ellos una
funcin de retroalimentacin que minimice la suma de los errores. As
como para cada universo de datos hay una funcin de ajuste ptimo, que
nada tiene que ver con la que corresponde a otro universo, as hay tambin una funcin de participaci6n tericamente ptima para cada cultura, porque minimiza las distancias entre todos-los (go) y su (GN) y maxi-

242

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MACROADMINISTRACION

miza la representacin retroalimentadora del gobernado; con 10 que es

problema de cada nacin identificar sus datos culturales y ajustar a ellos
sus propias funciones polticas.
Pero claro est que el ciclo no acaba ah, porque es autopropulsivo.
Si el ejercicio de la funcin acta constantemente sobre la estructura, modificndola incrementalmente o hacindola saltar discontinuamente en pedazos al resultar incapaz de contenerse en ella, podemos esperar ~m
cambio progresivo de la cultura poltica y del macroderecho que la rigidiza como resultado de las funciones mismas de retroalimentacin y de
condicionamiento. As es como el Chile de hoy no es ya la cultura de
Arauco. Gobernante y gobernado estn constantemente renovando sus estructuras polticas en forma imperceptible y, adems, desestructuran el
sistema para reestructurarlo en cada discontinuidad revolucionaria. Los
gobernantes de la revolucin francesa, la china, la rusa o la cubana sustituyeron el universo preexistente de valores culturales, y dentro de los
nuevos pueden jugar otra vez la retroalimentacin yel condicionamiento
en forma ms o menos adecuada a las nuevas pautas. Si China o Rusia
son o no dictaduras no es cosa a decidir por el parroquial expediente de
comparar sus estructuras polticas con otros modelos formales, sino comprobando si sus gobiernos representan o no los valores vigentes en sus
naciones, generan y procesan demandas polticas y acumulan apoyo poltico de la ciudadana.
Plenamente asociada en el terreno analtico a la idea de representacin est la idea de libertad -en el sentido positivo de acceso al poder
poltico y no en el negativo de predominio liberal de los intereses individuales sobre los grupales-como otro universal de la cultura poltica.
En palabras de KELSEN "libertad es la autodeterminacin poltica delciudadano y su colaboracin al resultado de la voluntad poltica imperante
en el Estado. Histricamente la lucha por la democracia es la lucha por
la libertad poltica, esto es, por la participacin del pueblo en las funciones legislativas y ejecutivas" (1920: 17,126). Por eso la dictadura, como
genotipo de la falta de retroalimentacin participatoria, no slo conlleva
la prdida de la representatividad, sino tambin la de las libertades polticas: reunin, expresin, peticin o comunicacin. A 10 largo del continuo dictadura-democracia corren las variantes e intensidades de la libertad poltica como condicin de la generacin de insumos polticos, y esa
libertad poltica o libertad positiva se manifiesta en la participacin.

Participacin como libertad positiva: demandas y apoyos polticos

Llamamos participacin poltica a toda accin institucional destinada

a influir. desde fuera del gobierno, Ias decisiones polticas. es decir. a

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

243

ejercer poder poltico sobre el gobernante para que las asignaciones autoritarias de valores en el mbito de la nacin-estado respondan, en la
medida de lo posible, a los intereses propios de cada grupo intermedio.
Esta participacin poltica, que es de orden macroadministrativo, tiene poco o nada que ver, a nuestros efectos, con 1::. participacin microadministrativa, por la cual los distintos miembros integrantes de cada uno
de esos grupos intermedios cooperan, de una u otra manera, a la formacin de las decisiones institucionales. Ambas formas de participacin son,
por supuesto, relevantes para nuestro estudio, pero cada una en su contexto. Lo que nos importa ahora es slo la participacin del gobernado
en la funcin de gobierno, que es la que llamamos participacin poltica;
porque el otro tema, el del grado en que los funcionarios polticos o
burocracia participan, junto con los lderes polticos, en la elaboracin de
las decisiones gubernamentales, es un aspecto microadministrativo que
se agota en el mbito de la institucin gubernamental y que es perfectamente asimilable al de la participacin de los trabajadores en las decisiones de la empresa, o de los miembros de cualquier grupo dentro
del grupo mismo, tal como fue enunciado en la Teora General (: 191-195).
En los estudios recientes sobre' participacin es frecuente encontrar tratados simultneamente ambos aspectos, el macroadministrativo o poltico
y el microaclministrativo o institucional (CHEVALLIER, 1976; LOSCHAK,
1976) y corresponde aqu separarlos, ocupndonos ahora del primero y reJegando a la microadministraci6n gubernamental el examen del segundo.
Esta participacin, que en teora poltica es sinnimo de libertad positiva, de democracia representativa o de poliarqua, es, tambin y al mismo tiempo, un insumo del proceso de produccin de condicionamiento gubernamental y puede ser tratada analticamente segn los mismos postulados de la teora econmica. Decamos en la Teora General que la sistematizacin de los insumos econmicos por agrupamiento o desconsolidacin de cualquiera de ellos en categoras homogneas es perfectamente
convencional. Apuntbamos entonces que la triloga de recursos humanos,
materiales y financieros puede cambiarse por cualquier otra, ya juntando los dos primeros en un sistema de recursos reales -con 10 que tendramos solamente el par recursos reales-recursos financieros- , ya
desconsolidando cualquiera de ellos en otras subcategoras relevantes y
elevndolas a la categora de sistemas, tal como, por ejemplo, la distincin entre un sistema de recursos materiales muebles y otro de inmuebles (JIMNEZ, 1970: 55-56; T. G.: 203-204). Lo mismo, por supuesto, cabe
hacer con el tratamiento de los Insumos polticos: podemos englobados
todos en la categora omnicomprensiva que estamos llamando retroamentaci6n; o dividirlos, con EASTON (1965a y b), en el 'par "demandas"y "apoyos"; o, con ALMOND (en ALMOND y CoLEMAN, 1960), en la tetraloga de
"socializaci6n y reclutamiento p<>ltico", "articu'lacin de intereses", "agrupacin de intereses" y Hcouwnicacin poUtica~'; o, con ILCHMAN Y UPHOFF

244

MACRADMINISTRAClN

(1969), en el ms complicado o desconsolidado abanico de siete, etc. Pero lo

importante aqu no son esas subdivisiones convencionales, sino el elemento
homologador de todos ellos que ya ha sido definido como todo mecanismo de influencia real y efectiva del gobernado sobre el gobernante, lo
que incluye, junto a los instrumentos ms estudiados por la doctrina contempornea - votacin, expresin de la opinin pblica, actuacin de los
partidos y grupos de inters, etc. -, procesos tan irregulares como la
protesta callejera, las pintadas de paredes, la algarada popular, los panfletos clandestinos y tantas otras medidas pendientes de sistematizacin
por la literatura convencional y, sin embargo, tan reales como eficaces
en gran nmero de regmenes polticos histricos y contemporneos. De
las varias sistematizaciones del insumo poltico, la de EASTON parece la
ms utilizable a nuestros elementales efectos, siempre que estemos prestos a extender el mbito de cada insumo hasta incluir los correspondientes valores negativos; el boicot, por ejemplo, a una decisin gubernamental es una demanda negativa, y una manifestacin de protesta un apoyo
negativo, igual que la huelga de brazos cados es un insumo econmico
nulo y el sabotaje por los obreros de las instalaciones empresariales un
insumo negativo. De igual manera discurriremos respecto del condicionamiento, para incluir en l no slo los valores o resultados positivos cuando las medidas de gobierno inducen en el gobernado la conducta buscada por el gobierno, sino tambin los negativos en los que la poblacin
reacciona de forma contraria a la pretendida por el gobernante.
Recogiendo pues, la lnea de EAsToN, definiremos con l las demandas como "proposiciones articuladas que se formulan a las autoridades
para que lleven a cabo alguna clase de adjudicacin autoritaria de valores a la comunidad" (1965a: 166), vale decir, la solicitud al gobierno para que gobierne mediante la emisin del correspondiente macroderecho
y de las dems medidas desjuridizadas de condicionamiento. "Las demandas son mensajes que, para llegar a su destino -las autoridades-e,
deben poder fluir a travs de canales como la palabra, los medios masivos de comunicacin, la correspondencia, etc. .. Antes de ser demanda se
presenta en forma de necesidad, preferencia, esperanza, expectativa o deseo social, con respecto al cual en algn momento pensamos que convendra la intervencin de las autoridades. Slo en ese momento, cuando
nuestras necesidades o esperanzas sociales se expresan como propuestas
formuladas a las autoridades para que ellas, decidan o acten, se convierte una demanda en una propuesta poltica para la accin" (ibd.: 167ss).
Los agentes que generan las demandas y los apoyos polticos son
los grupos intermedios. El individuo aislado, aunque entre en la categora de gobernado a los efectos puramente pasivos de ser receptor del
condicionamiento gubernamental, no tiene relevancia fuer~ del contexto
de los grupos en que se integra para actuar polticamente. Con anlogas razones por las que hemos negado la existencia del gobQrnante ndivl-

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

245

dual y axiomatizado que gobierna siempre una oligarqua, postularemos

aqu que la participacin activa como funcin poltica relevante se da
siempre por medio de partidos o grupos de inters ms o menos institucionalizados (KORNHOUSER, 1959; SARTORI, 1962). Su influencia corre a
lo largo del condnuo del acceso de los grupos intermedios a los distintoo rganos e instancias de gobierno, y puede ir desde los .grupos que,
por carecer de acceso, no tienen influencia alguna, hasta aquellos otros
cuyo acceso privilegiado determina en su favor la decisin gubernamental (TRuMAN, 1951; APTER, 1968b).
Cada uno de esos grupos est teleolgicamente orientado hacia la
consecucin de sus particulares intereses polticos, y todos ellos moldeados, en mayor o menor medida, por las caractersticas 'propias de la cultura nacional. Es de esperar as que tanto los rasgos definitorios de la personalidad bsica o modal de cada pueblo como las motivaciones especficas de cada grupo intermedio juegen un papel decisivo en la extensin e
intensidad de la retroalimentacin participadora. Todo esto ha sido explorado en los ltimos aos por la psicologa, antropologa y politologa norteamericanas en torno a conceptos tales como inters poltico, conciencia
y sensibilidad poltica, compromiso poltico, sentido cvico y nivel de actividad poltica; desarrollado a partir de instintos y motivaciones tales como prestigio, agresividad, solidaridad, rivalidad, responsabilidad o autosatsfaccln: y estudiado en relacin con situaciones tales como el nivel
educativo, la clase social, la raza, la religin, la edad, el sexo o el estamento. Con ello se posibilita la construccin de un continuo en la intensidad de la participacin, que puede ir desde la ms pasiva o "aptica"
de limitarse a ejercer espordicamente el derecho de voto hasta la ms
activa del proselitismo partidario, pasando por la recopilacin y anlisis
de la informacin poltica, la asistencia a reuniones, la afiliacin formal
a un partido, la incorporacin a mecanismos y rganos de opinin pblica, los aportes econmicos a partidos y grupos de presin, la participacin activa en las campaas electolales y la presentacin de candidatos
(LANE, 1959; LIPSET, 1960; ALMOND y VERBA, 1963; DAVIES, 1963; MILBRATH, 1965).
Junto a estos arquetipos de la estructura psicolgica relevante estn,
naturalmente, los legales que, como aquellos, pueden actuar positiva o negativamente en la intensidad de la participacin. Entre los factores positivos puede figurar la obligacin legal del voto y entre los negativos
las restricciones sustantivas -prohibicin de votar a menores, mujeres,
no residentes, minorias tnicas o religiosas - y las procedimentales - mecanismos complicados de inscripcin electoral, pruebas de alfabetizacin,
de residencia o de solvencia econmica y fiscal, lmites temporales a las
campaas electorales, reconocimiento legal de partidos, etc. El proceso
de participacin poltica es siempre objeto de regulacin jurdica, a partir
nonnalmente de la .suprema norma constitucional en la que se explicitan

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11

MACROADMINISTRACION

los derechos polticos - sufragio, reunin, expresin oral y escrita, organizacin poltica, derecho de peticin, etc.
Pero la retroalimentacin no se agota en los cauces participatorios
estructurados jurdicamente, porque la algarada callejera, la revuelta,
los movimientos de protesta, las manifestaciones populares no autorizadas y, en general, la accin poltica clandestina son, como hemos dicho,
instrumentos de influencia del gobernado sobre el gobernante configurados al margen del orden jurdico del estado.. Si la presin de esta retroalimentacin desborda los cauces maorojurdicos, puede llegar a romper
la estructura, liquidar el sistema por destruccin de su homestasis y
dar paso al nuevo orden jurdico de la revolucin triunfante; o puede
mantenerse bajo el control del orden estatal vigente si ste provee un
cauce suficientemente ancho para que por l circule la disensin poltica, sumndose as a la participacin organizada para configurar la totalidad del vector (R) de la Figura 2.
La participacin es requisito esencial para la determinacin del inters pblico en forma que satisfaga las condiciones tericas de equilibrio
del sistema poltico. Sin participacin no hay demanda del gobernado al
gobernante, y a'l privar de retroalimentacin a la funcin de gobierno se
tiende a enquistarlo en la dictadura. La apata poltica libera al gobernante del control del gobernado porque sita a ste fuera de la frontera
del sistema poltico. La apata es el punto inercial en que. el gobernado
se limita a reconocer, respetar y aceptar el orden jurdico existente sin
intentar, ni cambiarlo por otro, ni operar polticamente dentro de sus
cauces. Queda entonces a salvo la eficacia del derecho, porque para ello
basta con el reconocimiento ntimo de la norma por parte de la comunidad gobernada; pero sin participacin poltica ese orden jurdico es una
estructura sin funcin, un artefacto inerte, que lleva al enqustamiento
del poder gubernamental en morfologas autocrticas en las que la definicin del inters pblico no est retroalimentada por la pluralidad de
intereses individuales y grupales, y queda reducida a un puro inters privatizado del grupo gobernante.
Si entendemos la participacin como un procesoa 10 largo de un
continuo podemos partir de una hipottica situacin inicial en la que la
poblacin aparecera dividida en tres estratos: unos grupos privilegiados
por razn de clase social, casta, estamento, herencia o "status", que ejercen
influencia real sobre las instituciones gobernantes; una posible mayora
aptica, que tiene abierta la posibilidad formal de participar pero que
slo 10 hace espordica o Irregularmente o se inhibe consciente o inconscientemente; y un grupo, ms o menos significativo, discriminado jurdicamente por razn de sexo, religin, casta, estado civil, edad, residencia,
nivel econmco, analfabetismo o cualquier otra situaci6n juridizada. La
funcin partcpatora avanza en extensi6n sobre el continuo jerarqua-poliarqua a medida que aumenta la politizacin de. la masa aptica.y que

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

247

se suprimen o mitigan las situaciones discriminatorias; avanza, a su vez,

en intensidad, a medida que aumenta la influencia de los grupos participatorios en las decisiones gubernamentales;
El examen de ese progreso hacia la democracia representativa rebasa el marco de nuestros intereses administrativos, limitndonos asealar la posibilidad ilmite de concausas que pueden permitirlo y, sobre
todo, a resaltar la idea incrementalista del proceso participatorio. Rebajar, por ejemplo, en un ao, la edad mnima de los votantes, puede aadir
un pequeo porcentaje a la masa de participantes; es probable que la
concesin del voto a la mujer, en un sistema poltico del que estuvo tradicionalmente excluida, slo aumente paulatinamente su incorporacin activa
al proceso poltico; en los pases con discriminacin racial se ha comprobado que se requieren muchos aos para que la igualdad poltica se refleje significativamente en el acto electoral, y muchos ms para que esas
minoras raciales ejerzan presin significativa sobre el gobierno. Una vez
ms, los estudios disponibles sobre la participacin muestran su dependencia del contexto psicolgico y cultural (ALMOND, 1954; DAVIES, 1963;
MILBRATH, 1965), Ylos movimientos a Io largo del continuo han de considerarse estructurados por el sistema de valores vigentes y las modalidades
motivacionales de los actores tanto como por la normatividad jurdica que
establezca Jos cauces participatorios.
Las demandas varan, segn la cultura nacional, desde el extremo
en que el sbdito no espera ningn producto poltico del gobernante, porque las agota en el mbito del grupo intermedio, familiar o tribal, o las
satisface con su propio esfuerzo -10 que YERBA llama una "culture parroquial" (ALMOND y YERBA, 1963; PYE Y YERBA, 1965) -, hasta el extremo de
esperar la ms compleja y frecuentemente contradictoria variedad de condicionamientos - adems de, por supuesto, todo el creciente racimo de bienes y servicios ms o menos divisibles a precios ms o menos divergentes de los' de mercado, que es el gran tema que aqu no tratamos para
hacerlo en el libro siguiente -, porque Ias posibles expectativas sobre el
producto gubernamental son histricamente variables y tericamente ilimitadas, como luego se dir.
La participacin por la va de demandas de intervencin gubernamental es el insumo estratgico del proceso poltico, y su regulacin est sujeta a las mismas reglas, en cuanto a calidad, cantidad, canalizacin y procesamiento de insumos, costo de oportunidad, rendimientos decrecientes,
precio poltico, ahorro de recursos, etc., que las que configuran la teora
econmica (lLcHMAN y UPHOFF, 1969). La estabilidad del sistema poltico
depende de la capacidad gubernamental para procesar esos' insumos participatoros, creando tensin en el .sistema poltico cuando se acumulan demandas insatisfechas (EASTON. 1965a). igual que se le crean al productor
cuando. no puede .ender todos los pedidos de clientes, La Il3turaJeza.
cantidad y calidad .de esas demandas depende. simultneamen~. .<le.}a ~

248

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MACROADMINISTRACION

tructura cultural de la nacin, con las actitudes polticas que de ella se

derivan (VERBA en PYE'.Y VERBA, 1965: cap. 12), Ydel funcionamiento mismo del sistema poltico en cuanto a su capacidad histrica y a su legitimidad
para atenderlas, alentarlas o reprimirlas.
EASTON avala aqu nuestro planteamiento general cuando afirma que
existen dos mecanismos extragubernamentales de regulacin de la demanda, vale decir, dos mecanismos propios del sistema poltico que el gobernante encuentra ya funcionando y a los cuales deber acomodar su
propia estructura institucional: uno es el macroestructural de la cultura
nacional y otro el microestructural de cada una de las instituciones especficamente encargadas de procesar demandas polticas concretas. En cuanto
a la primera nos dice que "muchas restricciones culturales modifican
el nmero de aspiraciones que los miembros pueden siquiera pensar en
convertir en demandas. En todo sistema existen inhibiciones culturales
acerca de las necesidades para las que un miembro considera adecuado
buscar un arreglo poltico. Cada sistema poltico crea restricciones culrurales que contribuyen a limitar el nmero de demandas en el comienzo
mismo de su evolucin, a partir de lo que son todava exigencias, aspiraciones o deseos no polticos" (1965a: 168). Est claro que EASTON describe aqu las limitaciones estructurales de Ia variable (C +) de nuestra
eci acin general. "Pero -sigue diciendo el autor- una vez pasada con
xito la prueba cultural - una vez que las demandas se tienen por culturalmente vlidas - comienza el proceso propiamente poltico de su seleccin, aglutinacin, agregacin y potenciacin a travs de las estructuras
reguladoras de los canales de entrada. Estas estructuras polticas especficaspueden llamarse en nuestra cultura grupos de inters, partidos,
lderes de opinin o medios masivos de comunicacin, y, en otras, conjunto de notables, aristocracia o jefes militares. A travs de esos canales
las demandas van avanzando hasta las autoridades gubernamentales, que
es el punto de transformacin del insumo en producto poltico. Partidos,
grupos y rganos de expresin sintetizan y homologan las demandas, de
modo que, reuniendo varias de ellas, se puede formar un programa viable de accin y, al mismo tiempo, ampliar la base de apoyo al proceso gubernamental" (: 168-169).
El siguiente aspecto a considerar es el de la estructura gubernamental necesaria o conveniente para procesar adecuadamente esas demandas que llegan canalizadas hasta el centro de conversin, vale decir,
que atraviesan la frontera de la institucin gubernamental convirtindose as en elementos end6genos de sta. Se abre aqu toda Ia discusin
sobre si la llamada divisi6n de poderes, o la descentralizacin poltica en
diversos niveles de gobierno, o la mayor o menor cantidad de ministerios sectoriales, o la separaci6n entre jefatura del estado y jefatura del
gobierno, o el rgimen mono o bcamerel, o el nmero de instancias o
$OIl mejores o peores estructude juridicciones judiciales especiales,

etc.

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

249

ras para informarse el gobernante de las demandas y apoyos del gobernado, atender aquellas eficientemente y acumular, al mismo tiempo, la
mayor cantidad posible de apoyo poltico para el logro de los fines de
gobierno. En cuanto este tema concierne ya al aspecto interno de la organizacin gubernamental pospondremos su anlisis para el volumen siguiente, que se ocupa de la microadministracin gubernamental; pero en
10 que s importa insistir es en la naturaleza puramente instrumental
que tiene cualquier organizacin para el cumplimiento de sus fines. De
igual manera que para producir salchichas puede ser adecuado un tipo
de organizacin empresarial cnsono con las preferencias de los consumidores, la demanda presente y futura de embutidos, la tecnologa capitalintensiva o extensiva utilizada etc., haciendo conveniente adoptar una determinada morfologa jurdico-mercantil o una estructura de rganos de
lnea, apoyo y equilibrio adecuada a la produccin de salchichas -todo 10
cual puede ser completamente distinto para una empresa productora de
automviles, para una universidad o para un club de recreo-, tampoco tiene sentido alguno tratar de generalizar a nivel poltico el recetario de
Montesquieu para la separacin de poderes, el modelo federal de descentralizacin poltica, el rgimen de autonoma municipal, el sistema presidencialista o parlamentario o una u otra pauta de desconcentracin en
competencias ministeriales. La organizacin ptima de cada sistema gubernamental ser la que permita captar la mayor cantidad de apoyo en
la definicin del inters pblico y gobernar ms eficazmente en base a
la definicin de ese inters y a la eficacia del macroderecho que 10 salvaguarda: de modo que cualquier presuncin sobre las excelencias de
una determinada estructura gubernamental lo ser "urs tantum", mientras no se pruebe que hay otra mejor para la operacin ms eficiente
del sistema poltico en cada macroestructura cultural concreta. Lo que
nos importa discutir a escala macroadministrativa son ~as funciones del
sistema poltico y no las mcroestructuras de la institucin gubernamental:
examinar en qu medida los productos gubernamentales repercuten en el
apoyo, satisfacen las demandas y modifican los valores culturales que, a
su vez, condicionan las expectativas polticas del gobernado. "La persistencia del sistema - concluye EAsToN -, su capacidad de continuar creando productos autoritarios, depender de que se consiga mantener en funcionamiento un proceso de conversin" (ibd.: 181).
Debemos tambin a EASTON la distincin entre el apoyo genrico o difuso y el especfico. El primero comporta los sentimientos de lealtad y
sumisin. hacia el rgimen poltico y el reconocimiento de la legitimidad
gubernamental para definir la naturaleza y extensin del inters pblico
y. establecer las medidas de su salvaguardia. Es el resultado de los procesos de socializaci6n poltica, y su caracterstica es producir la adhesi6n
activa o pasiva del gobernado a las medidas de gobierno sin exigir ningn "quid pro quo", Se vincula por un lado al patriotismo y por otro al

250

MACROADMINISTRACION

adoctrinamiento como forma de socializacin poltica en que la' ideologa

juega papel preponderante (ibd.: 171). El apoyo difuso depende, fundamentalmente, del grado en que se acepta algobiemo como centro legtimo de decisiones autoritarias, esto es, "de la medida en que el individuo
est dispuesto a suspender sus propios juicios de valor sobre las decisiones gubernamentales y obedecerlas simplemente porque emanan de
una autoridad legtima, porque se respeta el sistema poltico y porque
se obedecen las leyes que lo estructuran. En el otro extremo aparece la
creencia de que el sistema poltico es una fuerza hostil y opresora, con
la concomitante conducta de incivismo frente a la ley y la discriminacin
frente a cada decisin gubernamental de si debe o no ser respetada"
(VERBA, en PYE y VERBA, 1965: 541),
El apoyo genrico no depende, pues, del contenido de las decisiones
gubernamentales, sino del proceso de su adopcin y de la medida en
que la ciudadana interviene, o cree intervenir, en ese proceso. Usando
el smil econmico, diramos que 10 que se valora no es la cantidad y calidad del producto gubernamental, sino el proceso mismo de produccin.
Una poliarqua es capaz de pasar juicio separado sobre las calidades objetivas del producto, que puede considerar mejores o peores, y sobre la
medida en que ese producto ha sido elaborado inconsultamente por el
gobernante o ha sido adecuadamente retroalimentado por todos los canales abiertos a la participacin ciudadana. Volviendo a la distincin entre sbdito y ciudadano "al sbdito no le interesa de dnde ha salido la
decisin gubernamental, con tal que la considere beneficiosa; pero el ciudadano exige una voz legtima en la configuracin de la accin gubernamental" (VERBA, ibd.: 542).
La socializacin poltica como apoyo genrico del gobernado al gobernante tiene,a juicio de VERBA, dos posibles fuentes: la transmisin de
valores polticos en la familia, en la escuela y en los grupos de edad preadulta, y la experiencia personal sobre la operacin del proceso poltico
o "memoria poltica". La educacin contribuye decisivamente a formar
las creencias polticas bsicas y las actitudes frente a la autoridad, la
igualdad y la confianza poltica. Pero igualmente importante es la experiencia directa del sujeto con el producto gubernamental que le afecta.
"Una de las principales determinantes de la cultura poltica puede ser
la manera en que se relacionan las experiencias pre-polticas adquiridas
en la familia y en la escuela con la inferencia personal de 10 que realmente ocurre en el sistema poltico. En caso de notable discrepancia
entre ambos -verbigracia, la transmisin pre-poltica del autoritarismo
como valor primario y la. instalacin de un rgimen igualitario de gobierno- resultar difcil desarrollar una cultura poltica estable. La disonancia del proceso de socializacin por discrepancias entre los valores
polticos transmitidos en la familia y en la escuela y Ios efectivamente
vividos por el ciudadano adulto originan desorientacin y tensin en el

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

251

sistema y dan valor errtico a la cultura poltica" (en PYE y VERBA, 1965:
554). Pensando en la poliarqua, dice DAHL que "el hecho de que en un
sistema poltico real exista libertad de palabra,' de prensa y de partidos,
elecciones y. gobiernos que abandonan voluntariamente el poder al ser
derrotados electoralmente, muestra que el factor decisivo del que toda
esa estructura depende es la conciencia, normas y hbitos comunitarios
de gobernantes y gobernados, porque son esas normas culturales las que
definen la legitimidad o ilegitimidad de la accin poltica" (DAHL y LINOBLOM, 1953: 287). Pero 10 mismo, naturalmente, podemos argumentar del
sistema poltico cuya legitimidad no nazca de la vigencia cultural de esa
socializacin polirquica, sino de la exaltacin del autoritarismo carismtico de un caudillo en las conciencias de los sbditos.
Frente a este apoyo o falta de apoyo genrico est el especfico, en
el que discriminadamente el gobernado hace saber su conformidad o disconformidad con las particulares medidas de gobierno que afectan sus
propios intereses. Es este apoyo especfico el directamente relacionado
con el producto gubernamental, y al que retroalimenta mediante la opinin pblica, que no es, como a primera vista pudiera parecer, una opinin generalizada sobre los intereses colectivos de toda la comunidad, sino "la opinin de una minora en cuanto que es una opinin degrupo"
(ROCHE y STEDMAN, 1954). El mismo papel que juega la socializacin poltica en la expresin del apoyo genrico corresponde a la .opinin pblica en el apoyo especfico. Los valores comunitarios - dicen estos autores- no son materia de opinin relevante, sino las opiniones que se formulan sobre aspectos especficos. Habr as una posible opinin pblica
sobre cada norma bsica del macroderecho propuesto por el gobernante,
y expresada por los grupos concernidos. La opinin pblica es, as, la
primera expresin del pluralismo poltico, el primer indicio de que en
la nacin-estado existen unos grupos intermedios que son centros de pder poltico sobre el gobernante.
Es en torno a la formulacin y distribucin de estos apoyos genencos y especficos que se constituyen y operan los partidos. "Los partidos
polticos - dice DUVERGER - crean la opinin pblica tanto como la expresan, porque la forman. Sin partidos habra slo tendencias vagas, instintivas, dependientes del temperamento, de la educacin, de las costumbres, de la situacin social, etc. Los partidos convierten en elaborada la
opinin bruta, elaboran la opinin" (1951: 403). En otros trminos, los
partidos transforman el apoyo genrico, fruto de la socializacin poltica, en el' apoyo especfico, mediante agregacin de intereses particulares.
Pero la distincin entre demandas y apoyos genricos y especficos
tiene, en macroadministracin, un sentido ms riguroso que en teora poltica. Como ya hemos indicado, el sistema poltico opera al doble nivel
de la poltica de fines ltimos y de las polticas sectoriales, siendo cada
una. de .stas una desconcentracin funcional de aquella y s,! vehculo de

252

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MACROADMINISTRACION

concrecion operativa. Mientras la' poltica de fines ltimos se mueve al

nivel de las orientaciones generales del sistema poltico, las polticas sectoriales instrumentan las funciones de participacin y de condicionamiento en el plano de las acciones especficas. Es ste un tema central para
la Administracin Pblica, que formar la columna vertebral de nuestro
prximo libro, y del que nos basta con anticipar aqu que los ministerios
son rganos funcionalmente desconcentrados del gobierno nacional, cuya
misin es transformar la poltica de fines ltimos en las "polces" o
polticas sectoriales; y que para que cada uno de esos sectores pueda
convertirse en subsistema del sistema poltico ha de mantener el adecuado equilibrio entre sus propias fuerzas de retroalimentacin y de condicionamiento. Resulta as que, independientemente de que exista equilibrio, al nivel agregado del sistema, entre condicionamiento y retroalimentacin global, el equilibrio, por ejemplo, del sector industrial, o comercial, o agrario, depender de la retroalimentacin de esa poltica sectorial con sus demandas y apoyos especficos. Hay, por ejemplo. partidos polticos que articulan programas integrales de accin gubernamental global y otros que se especializan o autolimitan a formular propuestas en campos especficos, e incluso hacen bandera del nombre especializado (vg.: Partido Agrario). Ms frecuentemente, los grupos de presin
formulan demandas tpicamente sectorializadas o subsectorializadas - poltica cultural, de espectculos, energtica, de comercio exterior, etc. En
algunos pases, la poltica de defensa nacional puede estar altamente influida por las demandas y apoyos del complejo militar-industrial, o la poltica educativa por los grupos religiosos o los partidos confesionales. As,
el apoyo genrico o difuso de Easton viene a corresponder con la retroalimentacin al nivel agregado de la poltica general, y el especfico con
el desagregado de las polticas sectoriales que son las que realmente
encierran el contenido operacional de las decisiones gubernamentales; y
otro tanto ocurre con las demandas.
Ms adelante volveremos sobre este tema central, al tratar de la
extensi6n y desagregacin del condicionamiento, para que nos sirva de
punto de partida en el desarrollo de una nueva teora de la Administraci6n Pblica; pero por ahora corresponde seguir la. discusi6n al nivel
agregado de la retroalimentaci6n poltica como insumo genrico del ss'lema.

c.

Poliarqua, deecentralizacn y desconcentracion

Existe una plena analoga entre el fen6meno microaclministrativo de

la desconcentracin y el macroadministrativo de la poliarqua. El continuo concentraci6n-desconcentraci6n hace referencia a la diferenciaci6n pro
gresiva de los rganos dentro de la institucin, a partir del punto inicial

LA FUNCION MACROAIJMINISTRATIVA

253

de una concentracin total de autoridad y responsabilidad en la gerencia

segn el principio jerrquico puro, en que no existe pluralidad de rganos porque no hay atribucin formal de competencias decisorias fuera
del nivel gerencial, con 10 que toda y sola la gerencia es la institucin. La
desconcentracin empieza desde el momento en que comienzan a configurarse rganos a cargo de programas institucionales especficos y a investrseles de competencia propia para tomar, por s mismos, un rango
de decisiones con poder vinculatorio. Si la desconcentracin sigue avanzando hasta el extremo de perderse la autoridad jerrquica superior, la
reserva de decisin jurisdiccional y el poder de sustitucin sobre las decisiones inferiores, la institucin desaparece, para dar origen, con solucin de continuidad, a nuevas instituciones descentralizadas, dueas cada
una de su destino administrativo y acreedoras a la investidura formal de
la personalidad jurdica. A lo largo de todo el continuo de la desconeentracin se transfieren progresivamente competencias de los rganos superiores a los inferiores y disminuye la subordinacin de stos a aquellos,
hasta llegar, en el extremo, a desaparecer la jerarqua; pero entonces
ha desaparecido' tambin la institucin (T. G.: 103, 122-123, 149-152).
Lo que decimos ahora es q\le, a escala macroadministrativa, ocurre
lo mismo sobre el continuo poltico de la jerarqua-poliarqua, tal como
habamos apuntado al recoger la argumentacin de ENTRENA (T. G.: 149n):
porque en el extremo de la dictadura, lo mismo que en la de la concentracin, no hay ms poder poltico que el que ejerce unilateralmente el
gobernante sobre el gobernado, sin asomos de retroalimentacin. No hay
entonces un sistema de rganos superiores e inferiores en interaccin recproca, sino un manejo directo de las cosas propias, porque el gobernado ya no es tal desde que deja de ser persona y se convierte en cosa manejable o manipulable, incapaz de tomas decisiones; al no reconocrsele
derechos polticos, carece de competencias. Pluralismo poltico es, as, sinnimo de descentralizacin poltica (MARTN MATEO, 1969), que es lo mismo en la escala macroscpica que la desconcentracin en la microadministrativa: reconocimiento de una pluralidad de personas dotadas de poder de decisin poltica y capaces de retroalimentarse con las decisiones
gubernamentales en la configuracin de un equilibrio poltico y en la definicin del inters pblico. En todo sistema poltico se precisa de un gobierno, como en todo sistema microadministrativo se precisa de una gerencia, que ejerzan la autoridad suprema y asuman por s mismos, en la
soledad ltima del poder, las decisiones indelegables, con lo que todo
sistema poltico ha de ser, por definicin, autoritario, y su alternativa no
es la democracia, sino la anarqua; no tiene sentido para nosotros hablar
de "Estado Autoritario" como una modalidad poltica contrapuesta a "Estado Democrtico", lo que es frecuente en los textos: slo a partir de la
necesidad de una autoridad jerrquica suprema, tanto en el mbito comunitario como en el de los grupos intermedios, es posible hablar de
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MACROADMINISTRACION

macro y de microadministracin. Lo que ocurre es que si, en cualquiera

de los dos mbitos, la autoridad no coexiste con el reconocimiento de poderes decisorios propios en los rganos gobernados o en los niveles inferiores de responsabilidad, el sistema muere por falta de retroalimentacin, y slo puede sobrevivir por la fuerza bruta, que es un pobre sustituto, tanto del poder poltico como del gerencial.
El pluralismo poltico es entonces tan esencial para la configuracin
de un sistema macroadministrativo como lo es la desconcentracin para
la de un sistema microadministrativo, siempre que en ninguno de ambos
casos se extravasen los lmites mnimo y mximo de tensin del sistema,cayendo en la dictadura poltica o gerencial, o en la anarqua o diso!ucin del poder jerrquico entre el conjunto de rganos componentes.
Pero, adems, esta discusin simultnea del pluralismo y la desconcentracin no pretende slo evocar un paralelismo entre las condiciones
de operabilidad de los sistemas macro y microadministrativo cada uno
por su lado, sino implicarlos recprocamente. La condicin de existencia
del sistema macroadministrativo es la retroalimentacin, y para que sta
se d se precisa la existencia de gobernados institucionalizados, capaces
de administrarse a s mismos y administrar sus cosas actuando con toda
la fuerza de sus personalidades. Pluralismo poltico significa as, tambin,
institucionalizacin administrativa de los grupos intermedios, con todo 10
que ya sabemos por la Teora General que esto significa: fines especficos, orgamzacin formal, programas de accin, generacin de microderecho, economicidad del proceso productivo, autonoma, realizacin de acciones capaces de suscitar el inters pblico, etc., y, por lo que aqu hace al caso, desconcentracin en la medida suficiente y necesaria para optimizar las relaciones de insumo-producto a travs de una pluralidad de
rganos decisorios coordinados, sin desmedro de la existencia de una instancia decisoria suprema. No puede haber poliarqua a nivel macroadministrativo si la ciudadana no ha aprendido a asumir responsabilidad orgnica en la escuela de la microadministracin; la participacin poltica
requiere el entrenamiento previo de la participacin en el grupo intermedio. En este sentido se justifica el tratamiento conjunto de la participacin macro y mcroadministrativa en los trabajos antes citados (CHEVALLIER, f,976), pues en ambos casos se trata, en ltimo trmino, del mismo
principi cientfico de la administracin moderna: la sustitucin de la
condici n de sbdito o subordinado por la de ciudadano o co-gestor, mediante a incorporacin a los procesos decisorios del mayor nmero posible de "personas".
Macro y microadmnistracin se implican as recprocamente, como
venimos argumentando desde el principio de esta obra, constituyendo la
unidad, de la ciencia administrativa. "La poliarqua requiere el pluralismo social, o sea la existencia de una diversidad de orgl;lnizaciones sociales con gran autonoma entre s" (DAHL y LINDBLOM) 1953: ~Ol). PYE pone

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

255

el asunto en estos mismos trminos. El desarrollo poltico es, para l, un

proceso en tres direcciones': una creciente capacidad del gobernante para
atender las demandas populares y manejar los asuntos pblicos. (lase,
para gobernar); un cambio progresivo del "status" del gobernado, desde
la posicin pasiva de sbdito a la activa de ciudadano (o sea un aumento
de su funcin retroalimentadora); y una mayor especializacin funcional
e integracin de todas las entidades y organizaciones que componen el
sistema (una mayor institucionalizacin de los grupos intermedios) (en PYE
y VERBA, 1965: 13, parntesis nuestros). Por su parte, los estudios de los
behavioralistas han comprobado el alto grado de correlacin que existe
entre el grado de participacin del grupo en la elaboracin de la decisin
y la disposicin de sus miembros a aceptarla como norma imperativa (LEWIN, 1953; LIKERT, 1961).

C.

Condicionamiento como producto gubernamental

Volvamos ahora la atencin a la segunda de las fuerzas que integran

el sistema funcional de la poltica.
El continuo del condicionamiento procesa la extensin e intensidad
de la accin de gobierno, vale decir, la cantidad y calidad del producto
gubernamental, en igual forma a como el continuo de la retroalimentacin procesa la cantidad y calidad de los insumos polticos que la elaboracin de tal producto requiere.
Dice EASTON que los productos polticos son "polticas autoritarias,
decisiones y acciones ejecutivas". Cita como ejemplos -no pretenden pasar de eso- "los status de un orden jurdico, las resoluciones y acciones administrativas, los decretos, reglamentos y otras medidas polticas
formuladas por las autoridades pblicas, el aviso informal de un consejo
de clan y hasta los favores y beneficios que proceden de las autoridades".
Coherente, en fin, con su definicin central del sistema poltico, repite,
una vez ms, que los productos son "asignaciones autoritarias de valores
o decisiones obligatorias, y las acciones que Ias implementan o se relacionan con ellas" (1965a: 174).
Dos observaciones al caso. La primera y fundamental es la exclusn, en esta definicin, de toda referencia a la produccin de bienes y
servicios distintos de esas "asignaciones autoritarias de valores", es decir, del condicionamiento. El producto gubernamental es slo el producto poltico del condicionamiento y ninguna otra cosa. En este sentido
nuestra teora encuentra en Easton al gran precursor, que rompe con la
largusima tradicin, anterior y posterior, de definir conjuntamente como
productos polticos esas medidas de condicionamiento y la prestacin directa. por el$Ohiemo. de bienes y servicios ms o menos divisibles, en
condiciones ms' o menos divergentes de las del mercado.

256

MACROADMINISTRACION

Hay que dejar en claro que, si bien desde el punto de vista de las
demandas y apoyos del gobernado la. diferencia entre ambos tipos de
productos es irrelevante, desde el del gobernante la cosa no puede ser
ms dispar. En efecto, entre las demandas del gobernado figuran, por
igual, las de decisiones autoritarias y las de bienes y servicios, pero el
gobernado no tiene por qu demandar que sea el gobierno mismo quien
produzca y preste directamente estos ltimos en rgimen de "empresa
pblica", de "servicio pblico", o como quiera llarmrsele -y ya veremos
en el prximo libro a dnde nos llevan tales nombres-, sino que 10 que
le interesa es que el gobierno intervenga de cualquier manera en su produccin, consumo, distribucin o precio, para que, como resultado de esa
intervencir. gubernamental, vare la cantidad, calidad, oportunidad, disponibilidad o precio de esos bienes y servicios. Ahora bien, el gobierno
puede hacer dos cosas completamente distintas para atender ese tipo de
demandas: una, condicionar su rgimen de produccin, consumo o distribucin privada, yeso es precisamente gobernar; y otra, producir directamente esos bienes y servicios metindose a educador, sanitario, industrial, banquero, comerciante, agricultor u hotelero, ron lo cual ya l mismo deja de ser gobierno. Desde el punto de vista de la demanda poltica y del apoyo que puede requerir y generar no hay diferencia entre una
y otra forma de produccin pblica o privada, porque es el mismo insumo-demanda: el gobernado quiere educacin barata, alumbrado pblico,
servicio telefnico, acero, barcos o redes hoteleras que, gracias a la accin gubernamental, operen en condiciones distintas a las del mercado,
y el gobierno atiende su demanda, con los mismos potenciales resultados,
tan ro cuando incentiva, subsidia, grava, controla o regula la produccin
privada como cuando coloca por s mismo esos bienes y servicios en el
mercado. Pero desde el punto de vista del producto hemos dado un salto
tan radical de uno a otro caso que, en realidad, hemos cambiado de sistema: mientras el gobierno acta sobre esos bienes y servicios condicionando a las entrdades administrativas que los producen, consumen o distribuyen estamos en: pleno sistema poltico, y el gobierno es entonces! el
elemento exgeno que altera, desde fuera, el equilibrio microadministrativo de las instituciones gobernadas de acuerdo al parmetro poltico de
eficacia del condicionamiento. Pero en el momento en que los consume,
produce o distribuye por s mismo nos hemos salido ya del sistema poltico y estamos en pleno dominio del sistema econmico, donde el gobernante es una institucin administrativa ms, que ya no tiene nada que ver,
en principio, con la eficacia poltica y s todo con la eficiencia econmica
con que produce el servicio de correos o el abastecimiento del agua. Ahora bien, cuando esto ltimo ocurre ese gobierno ya no gobierna, y -un gobierno que no gobierna no es funcionalmente un gobierno, aunque mantenga estructuras jurdicas gubernamentales o gubernamentaloides.
Descorremos as el primer velo de nuestro tema central de redise-

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

257

o de la Administracin Pblica que nos ocupar en el prximo trabajo y

que ya hemos apuntado en el prlogo: la Administracin Pblica contempornea no es, en efecto, un sistema, sino una yuxtaposicin o repertorio,
asistmico y aholstico, de dos tipos de actividades -las normativas, gubernamentales, polticas o de condicionamiento, y las productoras de bienes y servicios de cualquier tipo- que, por ser gestionadas ambas' por
la institucin gubernamental, se han dado en llamar "pblicas", aunque
tal apellido comn no tenga ninguna relevancia a la hora de agruparlas,
y s, en cambio, se deriven gravsimas consecuencias de tan precario como nocivo ayuntamiento. Pero, una vez ms, hurtamos ahora la pluma a
este tema para seguir con el producto poltico, tal como se apunta en la
definicin de Easton.
La segunda observaci6n fundamental que se desprende de la definici6n de este autor es que tan producto poltico es el macroderecho - "orden jurdico, resoluciones administrativas, decretos y reglamentos"- como Ias dems medidas desjuridzadas de condicionamiento 81 travs de
las cuales el gobernante intenta influir las decisiones del gobernado - "medidas polticas, el consejo informal de un consejo de clan, y hasta los favores y beneficios que proceden de las autoridades" -porque todas ellas
son "asignaciones autoritarias de valores". Es fundamental para nosotros, al estudiar el producto gubernamental desde la perspectiva administrativa, tipologar y ordenar de alguna manera significativa esa variada gama de productos polticos gubernamentales, distinguiendo los jurdicos de los psicolgicos, graduando la intensidad de su compulsividad, cotejando las estructuras organizativas que los elaboran, 'apoyan y equilibran y, en fin, examinando administrativamente ese producto gubernamental que es el condicionamiento como examinaramos y clasificaramos el
producto de cualquier otra empresa o instituci6n administrativa. Pero eso
es parte del anlisis que nos espera ms adelante, porque lo que ahora
se discute no es el producto gubernamental como tal, sino en cuanto elemento funcional (K) del sistema poltico, en retroalimentacin con las demandas y apoyos (R) del gobernado.
Bajo tal 'Perspectiva, anotemos de inmediato que en los ejemplos
de Easton estn ya, comprimidos, los dos tipos de estructuras de la funci6n poltica de gobierno que nos vienen ocupando: de una parte, las influenciaspsicolgicas que llamaremos informacin, persuasin, motivacin,
consejo. favores, propagandas, promocin, incentivos, recomendaciones, exhorteciones, orientaciones o invocaciones a la ciudadana y, de otro, las medidas jurdicas en las que se impone coactivamente una determinada conducta a travs del macroderecho. Easton no se ha preocupado, como nosotros, de enfatizar la diferencia que entre ambos existe desde el punto
de vista de los respectivos ncleos epistemolgicos involucrados; pero nosotros distinguiremos entre condicionamientos psicolgicos y jurdicos en
la misma medida en que hemos distinguido entre nacin y estado. :y dire-

258

MACROADMINISTRACION

mos aqu lo mismo de all: que son coestructuras complementarias, y que

el condicionamiento eficaz es el capaz de combinar adecuadas dosis de
influencia psicolgica y de normatividad jurdica, porque entre ambas cubren la entera gama del condicionamiento del gobernante sobre el gobernado. Tanto el condicionamiento psicolgico como el jurdico pueden estar retroalimentados en mayor o menor medida por las demandas y los apoyos de la colectividad gobernada, y tanto uno como otro pueden ser ms
o menos eficaces en el logro de sus objetivos.
El tema final de estas consideraciones ser, pues, la eficacia relativa del condicionamiento, porque de l podremos saltar a las tesis central
del prximo libro: los gobiernos que no son eficaces como tales no son
gobiernos funcionalmente hablando, por ms que se alberguen en estructuras de corte gubernamental; y para salvaguardar el inters pblico se
ven entonces obligados a hacer esas otras cosas que no son gobernar, y
que, por tanto, caen fuera del contexto macroadministrativo, De modo
que lo importante ahora es sentar las bases que determinan la eficacia
de ese condicionamiento, y el primer paso a tal efecto es definir los lmites del condicionamiento mismo, tipificando sus extremos asistmicos y definiendo su marco de operabilidad y las fuerzas que lo dinamizan, para
seguir con sus anlisis en extensin e intensidad. Ese ser el final de esta teora macroadministrativa.

a.

El continuo del anarquismo-totalitarismo

El condicionamiento corre, en extensi6n e intensidad, desde el extremo anrquico al totalitario, entendiendo respectivamente por ellos la
total negacin de la funcin de gobierno y la total absorcin de la capacidad discrecional del gobernado por el gobernante. En ninguno de ambos
extremos hay gobernantes ni gobernados ni, por ende, sistema poltico:
en la anarqua, porque se niega la existencia del gobernante, y en el totalitarismo, porque 10 que hace el gobernante no es gobernar, sino gestionar directamente todos los procesos microadministrativos de la colectividad. En cualquier posicin intermedia del continuo, el sistema poltico se
configura como una distribucin del poder poltico, de las decisiones micro y macroeconmicas y del micro y macroderecho, entre unas personas individuales o grupales' que se administran a s mismas y que administran sus cosas, y unas entidades de gobierno que condicionan exgenamente esas decisiones microadministrativas por razones de inters pblico.
En la discusi6n doctrinal y terica sobre cunto se gobierna, avanzamos, pues, desde el extremo en que no se gobiema nada (anarqua)
hasta una segunda posicin en que se gobiema un nmero limitado y pre-

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

259

establecido de acciones inevitablemente gobernables (liberalismo) y continuamos con las posiciones que, por razones de desarrollo econmico
(desarrollismo) o de igualdad social (socialismo), llevan a una progresiva extensin e intensificacin del intervencionismo, ms all del cual acecha el extremo totalitario. De modo que, mientras anarquismo y totalitarismo, como posiciones extremas, son asistmicas, porque niegan la interaccin gobernante-gobernado, tanto el liberalismo como el desarrollismo
y el socialismo representan distintas soluciones de equilibrio del sistema
poltico.

Seguimos gozando aqu de la esplndida impunidad terminolgica.

No construimos esta teora descolgando de la pared unos conceptos predefinidos de anarquismo, liberalismo, socialismo, desarrollismo y totalitarismo para elaborar, a partir de ellos, un modelo dinmico, sino todo 10
contrario. A 1.a teora funcional de la poltica le toca explicar el sistema
como interaccin de fuerzas de poder, y el bautismo de los elementos
que 10 componen ha de ser siempre posterior y necesariamente convencional. Al dato funcional de la supresin del poder gubernamental podramos llamarlo de mil maneras, incluyendo el no 'llamarle nada; denominarlo anarquismo nos parece slo la mejor opcin terminolgica, sin
que la teora funcional gane o pierda nada en esa pila bautismal. Lo
mismo ocurre en todos los dems casos: hay una manera de frenar el
avance progresivo de la intervencin gubernamental, prefijando hermticamente su contenido y suprimiendo el deslizamiento posterior del condicionamiento a 10 largo del continuo, y a eso 10 llamamos liberalismo
por 10 que valga el trmino, como hay muchas maneras de hacerle correr por el carril de la intervencin progresiva, y, de ellas, nos interesan
las dos que 10 dinamizan por las razones econmicas y polticas delcrecimiento y la redistribucin, siendo slo del caso saber cmo operan, y no
si los respectivos nombres de desarrollismo y socialismo son los que
mejor le cuadran, porque de alguna manera hay que llamarlos para entendemos. La nica condicin de validez del sistema terico es que esos
cinco nombres se usen consstentemente a 10 largo del discurso, sin pretender, no ya que toda la riqueza doctrinal que gira en tomo a trminos
tales como liberalismo o socialismo se romprima en las estrechas coordenadas de este anlisis, sino ni siquiera que nuestro uso de esos trmnos se repute como el ms adecuado, 'Cnsono o frecuentemente utilizado
en el pilago de las teoras y praxis polticas.
Sobre estas bases, que son igualmente extensivas a todo 10 ya dicho
sobre el uso de los trminos anteriores - nacin, estado, democracia, dictadura, etc., etc.-, visitemos primero los extremos del continuo del condicionamiento y luego sus posiciones intermedias.

260

MACROADMINISTRACfON

KROPOTKIN, profeta del anarquismo poltico, 10 ha definido como "principio o teora de vida y comportamiento bajo el cual se concibe a la sociedad sin gobierno, y cuya armona no descansa en la sumisin a la ley o a
la autoridad, sino en acuerdos libres entre los varios grupos territoriales
y profesionales de produccin y consumo, constituidos libremente para
la satisfaccin de la infinita variedad de necesidades y apreciaciones del
ser civilizado. En una sociedad as construida, las asociaciones voluntarias se extendern hasta sustituir todas las funciones gubernamentales,
formando una red de grupos y federaciones ms o menos permanentes
y de variedad infinita a nivel local, regional, nacional e internacional, para satisfacer las necesidades de produccin, consumo, cambios, comunicaciones, salud, educacin, seguridad social, defensa, etc. Tal sociedad
no representara nada inmutable, sino que, siguiendo el ejemplo de la vida orgnica, la armona vendra dada por el reajuste constante del equilibrio entre multitud de fuerzas e influencias espontneas y libradas de
la especial proteccin del Estado" (1903). De esta manera quiere el anarquismo definirse como sistema poltico.
Gobierno es, por tanto, para el anarquismo, un hecho histrico, perturbador del equilibrio natural entre los grupos. 'Bajo cualquier morfologa o matiz (capitalismo de estado, monarqua, repblica, dictadura o
proceso eleotoral) el gobierno ha sido, desde el principio de los tiempos,
un instrumento de la tirana opresora que perturba el equilibrio natural
de la sociedad. Desde el estoico Zenn de Creta, que opuso al estatismo
platnico su concepcin de una comunidad libre de gobierno, el anarquismo tiene veintitres siglos de historia y reaparece consstentemente, con
unos u otros nombres, desde entonces; pese a la connotacin folklrica
del trmino, anarquismo no es sino individualismo a ultranza, y el individualismo es un universal social. Para el individualismo a ultranza o
anarquismo filosfico (STIRNER, 1844) no hay ms realidad que el yo, sin
cabida alguna para cualquier idea de comunidad que limite su omnipotencia; estado, familia, sociedad o nacin son, para Stirner, ideas vacas o
creaciones del espritu, que slo existen en cuanto se las quiera respetar y desaparecen en cuanto el "yo" quiera liberarse de ellas. El "yo"
omnipotente fija su propio derecho, usa a su capricho de los bienes materiales existentes y se defiende del prjimo con su propia fuerza; la sociedad en tales condiciones deja de dominar al individuo para convertirse en su instrumento. El' individuo es el "egosta integral", que rechaza
toda idea de solidaridad con la humanidad para valorarse s6lo as mismo; y es capaz de subsistir, aunque sea en estado salvaje, sin necesidad
de sociedad, humanidad o comunidad de ningn tipo (GRAVE, 1895).
En el extremo utpico del continuo del individualismo se niega, por
tanto, la existencia de cualquier atisbo de inters pblico; y sin l se
desploma toda idea de entidad suprainititueional, aunque el anarquismo

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

261

poltico reconozca la existencia del grupo intermedio y el filosfico tan

slo la del individuo aislado.
En nuestro esquema, donde la institucin se sita como unidad del
sistema administrativo, es anarquista, por tanto, toda atribucin de soberana a la entidad administrativa para que decida librrima e ilimitadamente su proceso productivo, su organizacin y todo otro aspecto de su
accin institucional, independientemente del grado de control que la institucin como sistema pueda ejercer, a su vez, sobre sus miembros.
El anarquismo poltico no dirige su diatriba contra la entidad administrativa en general, sino contra la especfica que es el gobierno nacional en cuanto gobernante o condicionador de los dems. Para BAKUNIN,
los medios de produccin han de ser utilizados por los trabajadores agrupados en asociaciones industriales 'Y agrcolas, dentro de las cuales cada
uno desempee su rol tpico y sea remunerado de acuerdo con su trabajo
(1895-1913, IU: 71ss). La nica condicin que elanarquismo poltico impone a la vigencia institucional en cualquier 'tipo de grupo intermedio
(empresa, matrimonio o club) es la libre entrada y salida de sus miembros en ella, mediante contrato revocable en cualquier momento por decisin soberana del interesado (RECLUS, 1898). Dada esta condicin imprescindible, el individuo tiende naturalmente a asociarse en instituciones de todo tipo, desde las econmicas hasta las filantrpicas y desde las
medievales a las contemporneas, definiendo as a la sociedad total como
una federacin libre de asociaciones espontneas. En palabras de KRoPOTKIN, "la sociedad anarquista se compondr de multitud de asociaciones unidas entre s por cuanto reclame el esfuerzo comn: federaciones
de productores agrarios, industriales, intelectuales y artsticos de todo tpo, cooperativas de consumo para proporcionar vivienda, alumbrado, calefaccin, alimentos, atenciones sanitarias, etc., federaciones de cooperativas
de consumo con los grupos de produccin, y, en fin, asociaciones todava
ms amplias- para todo un pas o varios pases. Todas las asociaciones
gozarn de plena libertad para desarrollar nuevas formas de produccin,
de invencin tecnolgica y de organizacin, en fomento de la iniciativa
individual" (1902: 410). Con ello se persigue la identificacin del inters
individual con el institucional, lo que resultar circunstancialmente imposible siempre que exista de por medio una institucin gobernante suprema cuya misin es precisamente alterar ese equilibrio natural del individuo en la institucin y de las instituciones entre s. En sntesis, para
el anarquismo poltico el inters pblico se realiza plenamente en el
mbito institucional, y cualquier condicionamiento suprainstitucional es, no
ya salvaguardia, sino negacin de ese mismo intereso Ni siquiera -y esto es fundamental para sealar la discontinuidad 'del anarquismo con el
liberalismo- tiene justificacin alguna el Estado-Gendarme, porque la
preservacin del orden social se logra automt~amente. por:::1a coaccin
de la opini6ttlrtblica sobre las conductasantisoclales,y .Ia~efensa Da-

262

MACROADMINISTRACION

cional es innecesaria sin el estado. "La justicia es el respeto, espontneamente sentido y recprocamente garantizado, de la dignidad humana"
(PROUDHON, 1858), con 10 que no hay cabida para que venga impuesta por
el poder artificial del macroderecho. La guerra es tambin creacin artificial del gobierno nacional y, sin l, el hombre es solidario con toda la
humanidad, sin distincin de fronteras nacionales; la defensa nacional es
un mecanismo de proteccin del gobierno como institucin concreta y no
de la sociedad como humanidad solidaria (KROPOTKIN, 1885). De modo que
no existe posibilidad de identificar funcin colectiva o cooperativa alguna
que no puede ser resuelta por la libertad de los acuerdos intra y extrainstitucionales.
Cuando decimos que el anarquismo es funcionalmente utpico -y la
misma reflexin vale para el totalitarismo a continuacin - no negamos
la existencia de regmenes sociales que sean anrquicos en su integridad
estructural-funcional; 10 que decimos es que son regmenes y no sistemas. El feudalismo, por ejemplo, es una organizacin o rgimen poltico,
econmico y social en que ha desaparecido la funcin macroadministrativa de condicionamiento del sistema social general por una institucin gobernante destinada a definir y salvaguardar el inters pblico, y con
ello ha sido liquidado el estado, desmembrada la soberana, evaporado
el sentido de inters pblico y suprimido todo fin suprainstitucional. El
contrapeso de la prdida de este nivel superior de aglutinacin de intereses colectivos es la proliferacin y coexistencia de instituciones soberanas, en cada una de las cuales el hombre queda "enrolado" (sujeto a
un rol) para la realizacin de una parte de sus fines, sin que ninguna
institucin en particular se irrogue el derecho o el deber de globalizarlos todos en una poltica general. La Iglesia ocupa slo aparentemente
este lugar privilegiado, en una difcilmente explicable relacin de causa
a efecto entre la desaparicin del estado y la sobrevaloracin de los fines
ultra-terrenos (se espiritualiz el hombre porque sin gobierno nacional
perdi las perspectivas de los fines materiales comunitarios, o pereci el
estado porque el hombre medieval se satisfizo espiritualmente allende los
fines que el gobierno poda proporcionarv) .
Pero es claro que, en cualquier -caso, la Iglesia sacrific el bienestar social al moral de sus sbditos, con lo que el objeto y extensin de
su condicionamiento no persigue fines pblicos o colectivos, sino el negocio ultraprvado de la salvacin individual; de modo que su gobierno
fue, en los trminos aqu desarrollados, la negacin del gobierno mismo,
tanto al nivel institucional como al supranstituconal. Cuando la Iglesia
prohibi, por ejemplo, el inters del dinero, no 10 hizo por las razones
macro o microeconmicas del desarrollo de la economa colectiva o de
la entidad artesanal, agraria o industrial, sino segn la apreciaci6n espiritual de un hecho que se 'le aparece "contra natura" ("el dinero no puede parir dinero") y, por ello, pecaminoso para quien individualmente 10

LA FUNCfON MACROADMINISTRATlVA

263

cobra o exige. La coactividad material que acompaa al gobierno o cogobierno de la Iglesia hasta el fin de la Inquisicin surte, por supuesto,
los mismos efectos del poder pblico, pero sigue estando siempre al servicio de los fines individuales de la salvacin y, frecuentemente, en pugna
contra todo atisbo de poder temporal que aparte al hombre de ellos. De
modo que la Iglesia fue, precisamente en el "vacuum" medieval de los fines pblicos, la ms privada de las instituciones, y slo entra en el esquema poltico en cuanto a sus relaciones con el poder temporal a medida que ste aparece y se consolida en la nacin-estado moderna.
La anarqua poltica del Alto Medievo es, pues, causa y consecuencia
de la hipertrofia institucional. Esta conclusin debe reconciliar las dos
posiciones, aparentemente antagnicas, de las interpretaciones contemporneas del hombre medieval, que para algunos ejemplariza el individualismo y para otros el colectivismo; porque en ninguna de ambas teoras
se ha hecho explcito el triple eslabn individuo-institucin-sociedad. El
hombre medieval se colectiviz slo hasta ese nivel intermedio, y lo hizo
con todo el furor del caso: vivi enfeudado, agremiado, asociado y amurallado para transformar insumas en productos segn criterios microeconmicos de optimizacin del producto institucional, gerenciado con el
puo de hierro del Seor o del Consejo Gremial, y apegado a un rol tan
absorbente y especificado que apenas dej margen para el ejercicio de discrecionalidad alguna; pero, ms all del feudo, gremio, corporacin, universidad o ciudad, no hay nada, porque ni la Iglesia ni el Imperio "gobiernan", en el sentido de sealar polticas de fines ltimos para la salvaguardia del inters pblico o suprainstitucional. Habr que esperar a la
Ordenanza francesa de 1351 para registrar el primer atisbo de gobierno en Europa, con el nacimiento de una poltica econmica (E +) destinada a controlar 'la espiral precios-salarios que sigui a la Muerte Negra
(HECKSCHER, 1931: 123; DOBB, 1946: 24).
Los que, como PARSONS, enfatizan el colectivismo del hombre medieval (1937, 1: 92-93), 10 hacen con referencia al estrato institucional; los
que 10 definen como individualista, consideran que la institucin es algo
tan individualizable como el individuo mismo y afirman su independencia
respecto del poder poltico supra-institucional de la nacin-estado (PIRENNE,
1933; COULTON, 1955; PARKINSON, 1960). Ambas posiciones son, pues, plenamente reconciliables, y vienen a decir 10 mismo: que el Medievo fue la
era del anarquismo poltico, porque el hombre, de una u otra manera,
realiz6 sus fines en el mbito microadministrativo, y no hubo gobierno de
la sociedad como condicionador de los sistemas institucionales.
El anarquismo poltico representa, as, una hipertrofia de la institucinmicroadministrativa que cierra el paso a todo intento de macroadministraci6n. No hay ms administracin que la institucional, y nada ms
queda tras de ella ni sobre ella. La sociedad se compone de una mirada de. sistemas mcroadmnstratves, dedicados a transformar insumos en

264

MACROADMINISTRACION

productos segn irrestrictos criterios gerenciales de optimizacin y sin

otro orden jurdico que el derecho estatutario que exudan. Cada institucin es un sistema liberado de condicionamientos exgenos impuestos
por la va del poder poltico, aunque sus fronteras mantengan la porosidad suficiente para retroalimentarse con su circunstancia social, econmica y cultural. Pero, al negar la existencia del poder poltico, el anarquismo elimina ntegramente el mbito sistmico de la nacin-estado: las
fronteras geogrficas que separan territorios y poblaciones bajo el poder
de gobiernos nacionales son creaciones artificiales, diseadas tan slo para permitir el ejercicio de ese poder poltico a costa de separar arbitrariamente la gran familia o hermandad universal. El anarquismo no tiene
otro marco de referencia que una sociedad mundial desprovista de toda
capacidad de condicionamiento y poblada de instituciones soberanas en interaccin.

* * *
La anttesis del anarquismo poltico es el totalitarismo, o exaltacin
del gobierno nacional como decisor y normador omnipotente e ilimitado
de toda la accin institucional o individual por razones de inters pblico. Los fines ticos, religiosos, econmicos, culturales, familiares osociales del individuo y de la institucin quedan subordinados, hasta su potencial aniquilamiento, al inters supremo del gobierno nacional, con supresin de todo dominio reservado. No existen derechos individuales anteriores e superiores a los que el gobierno nacional atribuye, y slo existen
hasta que ste los cancela. El derecho natural es una entelequia y los derechos humanos un artificio especulativo. Totalitarismo o tirana es el uso
opresivo del poder, sin respeto por los libertades bsicas. "Un estado totalitario -dice MINOGUE- es aquel en el cual, por principio, nada tiene cacarcter privado, ni est a salvo de la regulacin poltica realizada en inters
de la nacin" (1953: 23).
Totalitarismo implica control total del gobierno en la totalidad de
la vida social, porque todo cuanto en ella ocurre se reputa por el gobernante como de inters poltico o pblico, sin 'reconocerse la existencia de
otras realidades sociales distintas de Ia poltica ni de un dominio reservado que escape a la primaca de ese inters. El trmino supone totaldad en el doble sentido de la extensin y de la intensidad: toda la vida
social est sujeta al poder del gobernante y este poder se ejerce sin restricciones sobre todos sus potenciales mbitos.
Es importante recoger aqu las reflexiones de TALMON, cuyo tema es
10 que l llama "democracia totalitaria", para ver hasta qu punto el concepto funcional de totalitarismo, como condicionamiento total, es independiente de la forma democrtica o dictatorial: ~rque Ios que describe

LA FUNCION MACROADMINlSTRATlVA

265

como rasgos de la "democracia totalitaria" 10 son, en realidad, de cualquier

forma de totalitarismo: "La escuela totalitaria est basada en la suposicin -de un verdad poltica nica y exclusiva. Podra ser llamada mesianismo poltico, en el sentido de que postula esquemas de realidades perfectas, preordenadas y armoniosas, hacia las cuales los hombres son llevados irremisiblemente y a las que estn obligados a llegar. Finalmente,
reconoce un solo plano de existencia: el poltico. Extiende el campo de
la poltica hasta abarcar toda la existencia humana. Trata todos los pensamientos y acciones humanos como si tuviesen exclusivamente sentido social, yes as como los hace caer dentro de la accin poltica" (1960: 20).
SABINE describe el totalitarismo, con referencia al fascismo italiano
y al nacional-socialismo alemn, como la doctrina segn la cual "el gobierno puede y debe controlar todo acto y todo inters de cada individuo
o grupo; el gobierno es, no slo absoluto en su ejercicio, sino ilimitado en
su aplicacin. Nada est fuera de su jurisdiccin. Todo inters y todo
valor, econmico, moral o cultural, como parte de los recursos nacionales,
debe ser utilizado y controlado por el gobierno. Sin permiso del gobierno
no pueden constituirse partidos, sindicatos, asociaciones industriales o comerciales, ni puede haber fbricas, negocios ni trabajo carentes de reglamentacin gubernamental. Se reglamentan hasta el ocio y la recreacin. Al
individuo no le queda ningn recinto privado que pueda llamar suyo y no
se mantiene ninguna asociacin de individuos exenta de control poltico"
(1937: 653).

A rengln seguido agrega Sabine que, "como principio de organizacin poltica, el totalitarismo significa, por supuesto, la dictadura". Pero
esa implicacin entre totalitarismo y dictadura ser luego examinada, cuando establezcamos las relaciones que existen entre los continuos de [a retroalimentacin y del condicionamiento. Aplacemos, pues, el tema de si
el totalitarismo es o no siempre y slo dictatorial, autocrtico o antidemocrtico, porque entonces habr que explicarse tambin el sentido que
puede tener el trmino, ya frecuente en la literatura, de "democracia totalitaria".
Continua Sabine definiendo en estos trminos la figura histrica del
totalitarismo: "En el totalitarismo las facultades legislativas, ejecutivas
y judiciales se ejercen arbitrariamente por el gobernante. El poder judicial pierde completamente su independencia y su seguridad, y sus facultades discreccionales se extienden sin ningn lmite. La ley misma se
hace deliberadamente vaga y todas las decisiones son esencialmente subjetivas. La igualdad ante la ley y la garanta del debido proceso son sustituidas por facultades discrecionales absolutas de la Administracin. Lo
que signifia el totalitarismo en la prctica es que cualquier persona cuyos actos son considerados por el gobernante como provistos de importancia poltica carece en absoluto de proteccin leial si el gobierno decideejen:er su poder. Lo mismo que en la vida polftica ocurre en la es-

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MACROADMINISTRACION

fera social y en la econmica: el totalitarismo organiza y dirige todos

esos aspectos, excluyendo toda posibilidad de decisin privada o de decisin voluntaria. Los sindicatos, asociaciones artesanales, comerciales e industriales, las organizaciones para fines sociales y todas las dems constituidas sobre una base voluntaria son objeto de reglamentacin, con 10
que el individuo slo es miembro nominal de esos grupos intermedios
que pretenden hablar en su nombre y proteger sus intereses, pero que
en la realidad le dejan ms solo que nunca, convertido en hombre-masa,
sin ms informacin que la suministrada por la propaganda y sin ninguna facultad para encaminarla a sus propios fines" (ibd.: 655).
Hay, en esta descripcin de Sabine, tres rasgos definitorios del totalitarismo: en primer lugar, la totalidad o ilimitacin de su aplicacin, a
la que debe su nombre: no hay esfera de dominio reservado, porque ningn fragmento de la vida social escapa al poder del gobierno; en segundo trmino, la arbitrariedad total del derecho, ntegramente convertido
en un proceso desjuridizado de decisiones discrecionales y subjetivas, y
que, como dice LEGAZ, deja ya de ser derecho (1961: 651ss); y, en tercer
lugar, la disolucin del grupo intermedio como sujeto agente de la vida
social, dejando al individuo aislado y absorbido por el "Estado". El primero de estos rasgos es el poltico de la ilimitacin del poder; el segundo el jurdico -o antijurdico- de la arbitrariedad del macroderecho: y
el tercero, y como colofn de ambos, la disolucin del grupo intermedio,
por abolicin de la autonoma de la personalidad y del consiguiente microderecho.
Ahora bien, estos rasgos son la cara funcional y la estructural del
mismo fenmeno sistmico: el poder ilimitado del gobernante significa,
en el mbito histrico del Estado Moderno, la desculturizacin y desjuridizaci6n de la vida social, porque los lmites del poder son siempre culturales y jurdicos y porque nuestra cultura es una que implica tales lmites, con 10 que slo suprimiendo estos 'puede darse un poder ilimitado. No es este el caso de las culturas que reconocen, como punto de partida, la ilimitacin del poder del gobernante y que tienen un orden jurdico
que consagra esa ilimitacin, como pudo ser el caso de las antiguas tiranas orientales o de las "sociedades hidrulicas" que ha descrito WITTFOGEL (1957). El totalitarismo es un fenmeno peculiar del Estado Moderno, en, que, existiendo esos lmites culturales y jurdicos al ejercicio
arbitrario del poder, el gobernante los rompe por la fuerza y, con ello,
rompe el sistema poltico. Por eso acierta FRIEDRICH (1956) al decir que
el totalitarismo es un fenmeno moderno y distinto del despotismo clsico. Lo que nos interesa aqu, como lmite del continuo del condicionamiento, no es la totalizacin del poder gubernamental en una macroestructura preparada para operarla sistmicamente, sino la ruptura de un
sistema poltico previsto para equilibrar y dar su justo valor a las siete variables, macro y microadministrativas, de nuestro Sistema de Ecuaciones de

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

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la Administracin Sincrtica: a la cultura nacional y al comportamiento institucional, al macro y al microderecho, a la macro y la microeconoma y, junto a todos ellos, a la poltica gubernamental, retroalimentada con la participacin de los gobernados.
El totalitarismo significa, pues, antes que la quiebra de un orden jurdico, la del orden cultural de los valores comunitarios que el derecho
trata de expresar. El totalitarismo es la violacin por el gobernante de
10 que cada cultura nacional considera como dominio reservado de la
personalidad individual en los distintos campos de accin humana o, expresado en trminos ms convencionales, de los derechos humanos individuales.
.
Por aqu el tema vuelve a manos de la estructura cultural, porque
es en el seno de cada cultura poltica donde se definen, con la imprecisin propia de los usos dbiles, lo que cada comunidad histrica entiende por dominio inviolable de la personalidad individual y grupal, y donde se reclama del gobernante la emisin de un macroderecho que rigidice y precise ese contorno de la inviolabilidad privada. Ese es el papel,
por encima de cualquier otro, de una carta poltica, y el que genera la
corriente constitucionalista que funda el Estado de Derecho como sujecin del gobernante institucionalizado a la normatividad que de l mismo
emana. No vale la pena repetir aqu, una vez ms, que la eficacia de esa
pirmide normativa macrojurdica, que arranca en la constitucin poltica y acaba en el ltimo reglamento, orden ministerial o sentencia judicial,
para empalmar con los microderechos estatutarios -la eficacia del orden
jurdico que es el estado - depende del grado en que calque, con el agudo buril de la norma positiva, los difuminados contornos o trazos de brocha gorda de la cultura nacional. Pero s hay que resaltar ahora que
son esos imprecisamente llamados derechos humanos, derechos individuales, derechos del hombre o derechos naturales inviolables, los que ms
ponen de relieve el contorno cultural que el macroderecho tiene que calcar para actuar como coestructura de la nacin-estado, y los que permiten definir como totalitarismo a la fuerza poltica que los hace saltar en
pedazos destruyendo la homestasis del sistema poltico. Roto el equilibrio entre retroalimentacin y condicionamiento, el rgimen poltico ya s6lo puede mantenerse por una fuerza exgena al sistema, que es la fuerza bruta. Hablamos de rgimen, y no de sistema, porque la funcin poltica, empujada ms all de los lmites de tolerancia de la estructura, no
vive bajo condiciones sistmicas - interaccin dinmica entre estructura
y funcin, porosidad fronteriza, homestasis, etc. -, sino bajo la artificiaJidad de una fuerza tan apoltica como el terror, de igual manera que
una rueda rota puede seguir girando amarrada con cuerdas mientras dure la artificialidad de la fuerza centrpeta que _el amarre provee. Todo
el sistema poltico se viene abajo cuando el macroderecho se convierte
en camisa de fuerza del la cultura poltica nacional. porque no puede

268

MACROADMINISTRACION

tener permanencia fuera de ella y sin permanencia el derecho es pura

arbitrariedad.
Esos derechos humanos no son conceptos apriorsticos y predicables
de la naturaleza humana, sino un producto de la vida social que cobra
ser en cada sistema social concreto. Desde la primera pgina de. este
libro hemos negado valor operativo a toda pretensin de universalidad
de los valores sociales y afirmado su contingencia espacial y temporal
dentro de la comunidad de destino de cada cultura histrica. Podramos
incluso especular con su movilidad relativa dentro de alguna de ellas,
porque probablemente cualquier antroplogo o historiador defender que
el hombre occidental de hoy es el mismo, culturalmente hablando, del
de hace medio siglo, y sin embargo estos cincuenta aos testimonian una
profunda transformacin - en realidad una profunda reduccin- de 10
que consideramos el mbito reservado de l personalidad, tanto en la esfera contractual y del derecho de propiedad como en las ms difciles
de la intimidad familiar, las relaciones con el medio ecolgico y, en general, el radio de accin de la autonoma de la voluntad.
La violacin totalitaria de los derechos individuales resulta as un
atentado, no ya "contra natura", sino "contra cultura", porque cada cultura tiene su propio sentido de la intimidad, que se refleja, inmediatamente, en los usos sociales: dnde, cmo o con quin se realizan los actos ms ntimos, afectivos, fisiolgicos, personales o familiares, qu partes del cuerpo oculta el vestido, cmo se comunican ciertos actos o pensamientos o cmo se dispone de las cesas, Esa aura o halo "quas fsico"
que, como dice Ortega, rodea a cada persona, marcando su mbito espacial, y cuya penetracin por "el otro" significa una violacin de su intimidad, es igualmente vlido en el campo psicolgico y en el poltico: los
usos de cada pueblo sealan hasta dnde podemos acercarlos al "otro"
sin fracturar su intimidad, ni quedamos tampoco demasiado lejos, en un
equilibrio indefinible, pero sensible, entre el distanciamiento y la ingerencia, porque por ambos extremos se incurre' en el desprecio, y la influencia poltica se trueca en repulsa. El gobierno que viola esa '. frontera
es totalitario en su ms puro sentido, y recientemente hemos comprobado la reaccin popular norteamericana frente al caso de intromisin gubernamental en la intimidad de los individuos y de los grupos que fue
Watergate *: se consider que constitua espionaje el uso de ingeniosauditivos destinados a violar esa frontera.
Pero insistamos una vez ms en que tal frontera no se establece de
una vez por todas y a escala universal, que ciertas prcticas guberna "JoOO Ehrlichrnan told the Senatorial Committee that the President can do al111081 anything in the name of public purpose" (Revista TIME, 6 de agosto 1973). Pero
-aade el comentarista- (lo que hizo Nixon) "undeniably represented an abuae of

presidential power eoen given the exigencies of gooeming in a complft age" (cursivas nuestras).

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

269

mentales, que hoy tenemos por legtimas -retroalimentadas-, hubieran

causado la indignacin de la generacin precedente, y que nada impide
pensar que, en la prxima, se coma, duerma o acte sexualmente bajo
supervisin pblica, si la cultura de entonces lleva a tales lmites el concepto del inters pblico. Ese es, volviendo a ORTEGA, "el tema de nuestro
tiempo" (1923).

* * *
En trminos estrictamente funcionales, anarquismo y totalitarismo
significan la negacin del continuo del inters pblico-privado, el primero por entender que toda accin humana es exclusivamente de inters
individual, y el segundo que es exclusivamente social o colectiva, sin presencia de parte alguna del inters recproco. Para la anarqua no hay
ms intereses que los determinados libremente por el individuo o la institucin soberanos, ni para el totalitarismo otros que los definidos por el
gobernante en aras del inters pblico, cosificando o esclavizando a las
personas y eliminando su autonoma.
Sin embargo, en trminos estructurales-funcionales, y revisando las siete variables del Sistema de Ecuaciones de la Administracin Sincrtica, anarquismo y totalitarismo significan mucho ms que eso: anarquismo y totalitarismo desmembran el doble ingrediente, instintivo y educativo, de
la nacionalidad, quedndose cada uno con un fragmento, porque para el
primero la cultura (C+) es puro instinto y para el segundo pura indoctrinacin. El anarquismo limita el vnculo cultural a un sentimiento espontneo de solidaridad humana incompatible con artificiales demarcaciones geogrficas, creadas por el derecho o por la fuerza gubernamental; una nacin llamada a convertirse en estado es un artificio perturbador de la libertad individual, del libre acceso a los grupos intermedios
y de la unin internacional de las asociaciones voluntarias. Por el contrario, para el totalitarismo la nacin es hija del estado creado por el poder poltico, y definible y moldeable por l; el gobernante totalitario se
preocupa, ante todo, de fabricar un "artefacto" nacional e imponerlo a
la poblacin como proyecto colectivo, por medio de la propaganda y de
la educacin compulsiva, para hacer de esa hipertrofia artificial de la nacionalidad la variable matriz del sistema. Por otra parte, el anarquismo
slo atribuye valor al comportamiento espontneo en la organizacin (C-)
y abole la variable de la organizacin formal estatutaria (O-), que es
justo lo contrario de la negacin de las conductas espontneas por un totalitarismo que no reconoce otros comportamientos que los formalmente
pautados. El anarquismo elimina el macroderech (0+) Y propugna la
arbitrariedad de un microderecho que es libre de fijar, en cada momento,
paut81 consensuales de conducta institucional, sill sujecin a derecho p-

270

MACROADMINISTRACION

blico alguno; y esa es la contracara del totalitarismo, donde no hay ms

orden jurdico que el impuesto por el poder gubernamental, y no hay,
fuera de l, autonoma de la voluntad, derechos humanos, ni intereses privados jurdicamente protegibles, sino slo la arbitrariedad del macroderecho. Al negar la nacin y el estado, la anarqua ignora el concepto mismo de macroeconoma (E +), y las relaciones de medios escasos a fines alternativos no pasan de las relaciones libres de produccin, consumo y
cambio (E - ), mientras que para la hipertrofia nacionalista y estatista
del totalitarismo no hay ms variables relevantes que las macroeconmicaso En la anarqua, la participacin poltica es automtica, espontnea y
armoniosa detrs de los lderes naturales y resulta incompatible con la
jerarqua de la autoridad formal; el totalitarismo, en cambio, se basa
en la jerarqua sin participacin, y sus lderes no son electos desde las
bases, sino impuestos desde arriba por los detentadores supremos de
la fuerza. En la anarqua la opinin pblica se forma espontneamente,
y en el totalitarismo mediante la indoctrinacin de los lderes nombrados..
En fin, y para reunirlo todo, el anarquismo hipertrofia al grupo intermedio y 10 encierra tras una frontera impermeable a todo condicionamiento exgeno, y el totalitarismo elimina la existencia misma del grupo intermedio, dejando al individuo solo y enfrentado al poder gubernamental, porque, al negar todo dominio reservado a la decisin institucional,
se destruye el concepto mismo de gerencia como mbito decisorio intermedio. Por eso decimos que anarquismo y totalitarismo representan, no
slo un descarrilamiento de la funcin continua de condicionamiento, sino
tambin de la funcin de retroalimentacin, y que ello implica, no ya un
simple cambio funcional a lo largo de los continuos estructurados por
la nacin-estado (un cambio dentro del sistema), sino todo un cambio estructural-funcional, que es un cambio de sistema.
Esta combinacin de elementos estructurales y funcionales asistmicos lleva a FRIEDRICH - que es probablemente el autor del trmino "totalitarismo" como Proud'hon lo fue del de "anarquismo" - a considerar
la dictadura totalitaria como un fenmeno contemporneo, no comparable
con las autocracias clsicas. A diferencia de stas, la dictadura totalitaria a) se origina en un golpe de Estado, dado por una minora organizada que toma el poder por la fuerza militar o el fraude constitucional;
b) se mantiene porque esa minora, constituida en partido, adquiere control absoluto del gobierno y su lder se convierte en jefe monocrtico
del mismo; e) la lite abole las diferencias preexistentes de clase y estructura social, atomizando al electorado y aun disolviendo los vnculos
familiares; d) establece control absoluto sobre todas las formas de expresin, incluyendo ciencia, religin y expresin artstica y sometiendo a
sus creadores a un rgido control y supervisin gubernamental; e) abruma a la colectividad con propaganda para asegurar SU fidelidad o su
aquiescencia; f) impone el reino del terror para aplastar la oposicin,

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

271

mediante espionaje, arresto arbitrario, y liquidacin sumaria de los enemigos del gobierno; g) establece el control completo de todas las actividades econmicas, para integrar la economa al servicio de los fines
del gobierno; h) cuenta con un ejrcito poderoso, a pretexto de defenderse del exterior.
Estas caractersticas del totalitarismo hacen de l un fenmeno contemporneo, ligado a la modernizacin de los armamentos, los medios de
comunicacin instantnea y la eficacia de la propaganda y de los canales de informacin, de modo que no tiene parangn con las autocracias o
tiranas clsicas y orientales, que carecieron de esos medios y hubieron
de utilizar instrumentos menos eficaces de accesin y mantenimiento del
poder (FRIEDRICH y BRZEZINSKI, 1956).
NEUMANN (1957) ha visto la diferencia, que tratamos de resaltar aqu,
entre dictadura simple, como supresin de la retroalimentacin, y totalitarismo, como hipertrofia del condicionamiento. Ms an, ha visto tamo
bin la irrelevancia, a estos efectos, de la singularidad o pluralidad en
el ejercicio del poder. "Hay dictadura simple cuando se ejerce el poder a travs del control absoluto de los medios de coercin tradicional
(ejrcito, polica, burocracia y magistratura). Pero hay dictadura totalitaria cuando el dictador controla la educacin, los medios de comunicacin y las instituciones econmicas para ensamblar a la sociedad y la integridad de la vida privada del gobernado en el sistema de dominacin
poltica. .. Esta dictadura puede ser colectiva o personal" (cap. IX). De
manera que 10 que Neumann llama dictadura simple es tan slo un
descarrilamiento del continuo de la retroalimentacin, 10 que no implica necesariamente intervencionismo; 10 que llama totalitarismo es la eliminacin de la capacidad residual de decisin microadministrativa de los
gobernados, al absorber el gobernante la integridad de la vida privada;
y de la combinacin de ambos fenmenos surge, no ya una nueva forma
de gobierno, sino una nueva forma de estado, en la que la poblacin queda subsumida en un sistema de dominacin poltica a cargo de uno, varios o muchos dictadores que lo intervienen todo sin escuchar nada. Ese
es el estado que resultara si, en la Figura 2, se suprime el vector (R)
y se potencia el vector (K); se rompe entonces el equilibrio poltico, para dar vida a una forma patolgica de sistema suprainstitucional, un sistema cerrado de poder encerrado en una institucin gubernamental que,
por el hecho de ser cerrado, deja de ser sistema social para convertirse
en quiste incomunicado con la sociedad que gobierna, o en yuxtaposicin
no holstica de gobernantes y gobernados; porque, al carecer de retroalimentacin, la suma (GN) + (go) no aade nada al valor propio de cada sumando.
El trmino totalitarismo es doblemente feliz, porque no slo significa la totalzaein del individuo por el Gobiemo-Estado en el sentido he-

272

MACROADMINISTRACIN

geliano, sino tambin la totalizacin de los sistemas sociales bsicos dentro del rea gubernamental, que no se limita a apropiarse un fragmento de las actividades procesadas por la economa, el derecho, la poltica
o la psicologa social, sino todo su contenido en cuanto le resulta utilizable, cerrando la frontera con el resto. Slo el Gobierno-Estado genera
derecho, slo l produce, slo l condiciona la accin de los dems y slo
reconoce como conducta administrativa el rol tipificado.
En ltimo trmino, el anlisis de Friedrich afirma la imposibilidad
del triunfo interno de la oposicin, desprovista de otro recurso que no
sea el derrocamiento del gobierno totalitario desde fuera.
Los grandes profetas del totalitarismo nacen al calor del fascismo
y del nacional-socialismo alemn, y su doctrina, como la anttesis anarquista, est tan viva como corresponde a un universal de la vida poltica. El totalitarismo sigue siendo la nica manera de sortear el difcil
camino de la retroalimentacin polirquica, que exige una madurez indio
vidual e institucional alcanzada an por pocos pueblos en la historia. La
masa, al seguir irresponsablemente al lder, cede una libertad que no
est preparada para valorar, a cambio del progreso que acompaa a la
direccin nica y no negociada de la economa y la satisfaccin emocional
que derivan las masas de la hipertrofia del nacionalismo. Sociedad, estado y gobierno nacional se refunden en el mismo concepto supremo, frente al individuo, la institucin y el inters privado. El estado se identifica
con el partido y ste con el lder, a quien se debe, por tanto, obediencia
ciega. Quedan abolidos los partidos polticos, la separacin de poderes, las
libertades cvicas y los derechos humanos. El estado esvpara Mussolini,
"la conciencia misma y la voluntad del pueblo"; ms an, es la verdadera realidad del individuo, que no tiene sentido fuera del estado. La nacin es hija del estado, que la engendra como realidad anterior y superior a ella. El totalitarismo no tiene plataforma poltica, porque no necesita identificar por adelantado el mbito de un inters pblico que se define arbitraria y oportunistamente por el lder; es "realpolitik" en su
forma ms desnuda. La voluntad del lder domina la escena, se deifica
y mitifica, y queda por encima de toda crtica. "Los polticos de los sistemas totalitarios son a la vez artesanos de la poltica y sacerdotes de una
religin irracional y misteriosa" (CASSlRER, 1946).
Junto a este totalitarismo, como doctrina permanente de subordinacin irrestricta del individuo al gobierno nacional, el marxismo limita
su vigencia en el tiempo, haciendo de l una etapa 'transicional hasta la
hora de la muerte natural del estado, con 10 que el comunismo como doctrina supone un proceso dialctico entre totalitarismo y anarquismo, saltndose de un golpe todo el contenido de la intervencin: hasta el momento del triunfo final del proletariado, la vida econmica, polftica e intelectual de la sociedad debe fijarse por' el Partido como "vanguardia

LA FUNCION MAcROADMINISTRATlVA

273

del proletariado", porque la sociedad, e incluso gran parte de la misma

clase proletaria, no est an preparada para prescindir del estado; las
masas deben ser guiadas, entre tanto, en forma estrictamente regimentada hacia la etapa de una democracia pura.
Pero dejando ahora de lado estas digresiones estructurales-funcionales, sobre las que volveremos en la sntesis final, quedamos en que anarquismo y totalitarismo representan los extremos, funcionalmente utpicos, del continuo del condicionamiento. En el primer caso, no hay gobierno destinado a condicionar, por razones de inters pblico, las decisiones
de los gobernados, con lo que estos gozan de soberana, entendida como
capacidad irrestricta de decisin microadministrativa. En el segundo caso,
el gobierno condiciona hasta tal punto la actividad de los gobernados que
no queda en mano de estos capacidad residual de decisin alguna: en trminos de teora administrativa, las instituciones gobernadas son ejecuto. ras automticas de una planificacin compulsiva, omnipresente, totalizadora y exhaustiva, que se extiende a la integridad de la accin administrativa, incluyendo cualesquiera decisiones sobre insumos, productos, tecnologa, definicin de roles, y normatividad endgena y ex6gena. En este extremo, la institucin gobernada pierde toda posibilidad de ser sujeto de
derechos y obligaciones, lo que significa la prdida de su personalidad
y su desintegraci6n como sistema. Entre ambos extremos corre el continuo del intervencionismo, a partir del punto en que el gobierno ms liberal .descubre 1a existencia de algn segmento de inters pblico que
debe salvaguardarse mediante condicionamiento, y que se detiene en las
proximidades reales del reconocimiento de la capacidad gerencial de la
institucin gobernada para tomar, por s misma, un residuo de decisiones
microadministrativas que no menoscaban el inters pblico, por ms abrumadora que pueda resultar la dosis de condicionamiento sobre el resto
de su espectro decisorio.
El anlisis del condicionamiento, como funci6n continua del sistema
poltico, empieza, pues, discontinuamente, un paso ms all del anarquismo,
y termina un paso antes del totalitarismo. Las infinitas posiciones de ese
continuo sistmico, en el que quedan a salvo, tanto la personalidad autnoma del gobernado para administrarse a s mismo y para administrar
sus cosas, como el poder poltico del gobernante para condicionar esa
autonoma por razones de inters pblico, pueden calificarse zonalmente, y no como puntos inextensos del plano, a gusto de cada consumidor.
Aqu los llamaremos liberalismo, desarroIlismo y socialismo, haciendo,
una vez ms, la salvedad de que por cada una de esas tres cosas entendemos lo que aqu precisemos como tal, con lo que la validez del anlisis habr de descansar en la precisin con que se definan esos contenidos y no en ningn valor sobreentendido de los trminos. ;;;

274

b.

MACROADMINISTRAClN

Liberalismo como punto de partida

Pocos vocablos como el de liberalismo han polarizado tanto la atencin de las ciencias sociales. El politlogo puede entender por tal la
frmula de separacin entre "Estado" y "Sociedad" y el principio de libertad negativa (BERLIN, 1958); el economista, la soberana del consumidor
y la infalibilidad "iuris tntum" del dogma del mercado (STIGLER, 1963);
el historiador, la poca de ascenso al poder de la burguesa (Kuhn en
ABENDROTH y LENK, 1968, 111 A); el jurista, la entronizacin del Estado
de Derecho (GONZLEZ PREZ, 1971). Su contenido axiolgico supone la
primaca del individuo sobre su circunstancia, la radicalizacin del yo,
el rechazo del organicismo social y la negacin del inters pblico COmo algo distinto de la suma de intereses individuales. Tan variadas filiaciones pueden a veces entrar en pugna, como parecen estarlo actualmente en algunas acepciones polticas y econmicas (JIMNEZ, 1970: 153154). En nuestro actual contexto lo usamos simplemente como punto de
partida del continuo del condicionamiento.
Punto de partida del continuo real del condicionamiento significa discontinuidad absoluta respecto del extremo anarquista, lo que obliga a eliminar del campo del liberalismo multitud de posiciones llamadas liberales que, camufladas bajo su ropaje, representan, en realidad, posiciones
anarquistas. Buena parte del movimiento literario del siglo pasado tiene
un marcado sabor romntico y acientfico que, al negar la nocin de inters pblico, elimina la vigencia del orden macrojurdico y anarquiza
el sistema social. As lo ha visto CASTRO, cuando escribe que "entre los
romnticos, el derecho y las leyes sern considerados como enemigos que
slo sirven para poner obstculos a los derechos innatos, impedir los generosos movimientos instintivos y hacer estril la energa de las grandes
personalidades" (1942: 17). Si eso es as, ni los trminos convencionales de liberalismo, individualismo o romanticismo pueden paliar el hecho
desnudo del anarquismo subyacente, ni con ellos se puede contar para hacer teora macroadminstrativa.
El liberalismo e radical es anarquista en la medida en que hace suyo
el sentimiento de rechazo global al poder del gobernante y al macroderecho que de l dimana, porque no es fcil, a partir de ese desagrado
visceral ante el condicionamiento exgeno, discernir objetivamente lo que
se considera "mnimo mal necesario" -la gendarmera del "laissez faire" - y rechazar en bloque todo el resto del poder gubernamental como
intolerable in-gerencia en asuntos propios de las gerencias institucionales o de las decisiones individuales. Llegando mucho ms all que Locke
y Rousseau, que asignaron al gobierno el reducido p!lpel de gendarme.
la teora de Hume, que puede considerarse como el ms radical de los
liberalismos, conduce. segn WOLIN, "a un modelo cerrado y despotilza-

LA l'uNCION MACROADMtNISTRATIVA

275

do de sociedad, mantenido pOr sus propias fuerzas internas sin necesidad

de una entidad poltica e"terna a ellas... El liberalismo radical concibe
a la sociedad como una red de actividades realizadas por individuos que
no conocen el principio de autoridad.. , La sociedad no es slo un orden
espontneo y autoajustable sino que la 'ausencia de autoridad es una condicin de sus existencia" (1960: 292ss). "Para el liberalismo -dice TriIling- no existen razones universales y necesarias en la naturaleza y,
en consecuencia, la utilidad de la accin poltica o moral no se relaciona
con la satisfaccin de necesidades naturales y universales. La naturaleza autnoma del individuo es el principio original, definidor y suficiente
de la naturaleza humana, liberando al hombre de 'la autoridad de esas
leyes impersonales y generales del derecho natural. El objetivo de la poltica es la realidad de las razones y principios naturales y eficaces que
actan en cada momento, sin que haga falta ir a buscar una 'ltima ratio' para ellos, ms all de ellos mismos" (cit. Me COY, 1963).
Lo que caracteriza a este liberalismo radical es la falta de precisin
tcnica de su planteamiento, porque no se decide a llevar a cabo la diseccin entre la accin gubernamental necesaria y la superflua, sino que
la deja en una zona difusa e incierta, en la que slo queda en claro el
desprecio por el poder gubernamentaJ. y el predominio absoluto de los
valores individuales. El liberalismo radical es tan utpico como el anarquismo, y carece, adems, de la precisin del liberalismo que 'aqu nos
importa y que se caracteriza por la seguridad ontolgica con que seala
la frontera.
Dejando, pues, de lado ese perturbador seudoliberalismo anarquizante, decimos que el liberalismo es el punto de partida del continuo del condicionamiento y que es, literaltl1ente, un punto, o sea, una dimensin esttica, inextensible e inelstca de ,la accin gubernamental, incapaz de prolongarse incrementalmente a lo largo del continuo de la intervencin. El
liberalismo atribuye al gobierno un "numeras clausus" de funciones irrenunciables, indelegables, inconfundibles y tipificadas, que llama "pblicas" o "estatales" en contraposicin con las "privadas" o "societales", y
le encarga el desempeo cabal y exacto de las primeras con el mismo
convencimiento con que le prohibe asumir, intervenir o mediatizar las
segundas. Fractura as la nacin-estado en dos compartimentos estancos
que llama "Estado" y "Saciedad", entiende respectivamente por derecho pblico y privado los sistemas normativos encargados de ordenar las situaciones jurdicas del uno ~ del otro, y tiende a definir 10 poltico como la
competencia del primero y 10 econmico como la del segundo. La dicotoma pblico-privada, c\lya revisin nos espera en el prximo volumen,
es la raz liberal que aIunenta la escisin radical de las estructuras y
funcionales sociales y, POr ende, de 10& respectivos mbitos decsoros: el
gobierno decide sobre 814 aSUntOS propios, que $on solos y todos los pblicos, y. lasdetnM pets()ll8$ naturales. y jutidicasnogubernatIll'ntales

276

MACROADMINISRACIUN

sobre las que a ellos competen. Hay una atribucin y distribucin ontolgica. metafsica o metasocial del campo decisorio: cada cual se ocupa
de sus propios negocios, sin que haya duda de 10 que es propio de cada
uno; y el gobierno - llamado Estado- por su lado y los particulares
- llamados Sociedad, Sociedad Civil, Individuo, etc. - por el suyo, deciden soberanamente sobre sus propias competencias. Oigamos a Macaulay, cuya obra literaria e histrica alcanz desmesurada fama a mediados del siglo pasado: "Nuestros gobernantes promovern mejor el adelantamiento de la nacin reducindose estrictamente a sus deberes legtimos, dejando al capital que encuentre su utilizacin ms lucrativa, las
mercancas su precio justo,' la industria y la inteligencia su recompensa
material y la 'pereza y locura su castigo lgico" (cit. MAC IVER, 1947:
297). Tan absurdo es para el liberalismo que el gobierno interfiera con
los procesos de produccin, consumo y cambio de los individuos y de los
grupos intermedios como que estos pretenden tomarse la justicia por su
mano, interferir con la conduccin de la poltica exterior o mantener el
orden pblico, que son los deberes legtimos gubernamentales. "Cada
uno en casa -dice el viejo refrn espaol- y Dios en la de todos".
Estamos as en presencia de la negacin del continuo del condicionamiento. (K) no es variable, sino un parmetro del sistema social general, y las decisiones microadministrativas se toman con toda la certeza
de las decisiones informadas y sustradas al erratismo e impredictabilidad de toda posible variacin en el concepto, contenido y extensin del
inters pblico, porque ste es una magnitud conocida, invariable y codificada al ms alto nivel estructural de una constitucin poltica del estado. La carta poltica seala, de una vez por todas, cules son los campos de accin gubernamental, y su permanencia garantiza el mantenimiento del orden establecido frente a todo cambio exgeno, perturbador
de la estabilizacin de las decisiones microadministrativas. El movimiento constitucionalista del siglo XIX es un intento de buscar, por la va del
llamado Estado de Derecho, un freno a la capacidad de condicionamiento gubernamental, acudiendo a la triple presuncin de que slo se condiciona mediante la ley, de que la ley no la dicta el poder ejecutivo sino el
parlamento, y de que slo ste es la verdadera representacin popular,
con lo que quien 'se condiciona a s mismo, por la va jurdica del mandato, es el propio gobernado.
El liberalismo como limitacin de (K) tiene as su neoesaria contrapartida en la peculiar morfologa de (R). La retroalimentacin no
se entiende como demandas y apoyos del gobernado al gcbemante, sino
como un protagonismo directo del pueblo en el quehacer poltico por la
va del mandato en toda su acepcin jurdica. El ejecutivo es mandatario del parlamento, que puede revocar en cualquier momento su poder
por 18 va de la censura, y los miembros del congreso son, a $U vez, mandatarios de sus electores, con 10 que se completa la figura de que el pueblo

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

277

se gobierna a s mismo, porque el gobernante es mero agente ejecutor

de las decisiones de los electores. Este es el modelo democrtico de
Downs, cuya crtica por COLM (1960) ya hemos transcrito y apoyado. Para DOWNS, la institucin gubernamental opera exclusivamente motivada
por los intereses personales de sus miembros, y ese inters es exclusivamente el voto de la ciudadana, no su bienestar tal como el gobernante
pueda enterderlo (1957: 18). En el modelo liberal, el ciudadano compra
los bienes y servicios divisibles con su dinero en el mercado y los indivisibles con su voto en las elecciones, y tan indivisibles le resultan las
funciones de condicionamiento como los bienes y servicios de demanda no
individualizable, sean parques, calles o alumbrado pblico. El modelo' de
democracia liberal significa simultneamente una minimizacin de (K) y
una hipertrofia de (R) o, dicho en otras palabras, que las pocas cosas
que el gobernante gobierna ni siquiera las goberna l, sino el pueblo a
quien representa.
Para luego queda sacar conclusiones sobre las consecuencias cibernticas de esta construccin poltico-jurdica de (K) y (R). Ahora importa seguir con (K).
El liberalismo acota y reduce las funciones del gobierno nacional a
un nmero cerrado y no negociable de objetivos, cuya naturaleza intrnseca exige y justifica la existencia de un poder pblico. La omisin en
el desempeo de cualquiera de esos fines es tan inaceptable como su extravasamiento a cualquier otro terreno no incluido en la lista. Nada expresa mejor esta idea liberal que la tan popular frase de que la obligacin del gobierno es "to mind its own business", es decir, ocuparse de
sus propios asuntos y no de los de los dems; ocuparse de "todo lo suyo" y de "nada de lo ajeno". Puesto en estos trminos, el liberalismo
significa el rechazo, como punto de partida, de la doctrina intervencionista, donde se predica todo lo contrario, a saber, que el gobierno, en cuanto
tal, no tiene ms asunto propio que ocuparse qe lo que hacen los dems.
De aqu Se sigue que el liberalismo es tan dogmtico como el anarquismo
o el totalitarismo en el predefinicin de la funcin de gobierno; que considera al gobierno nacional como una institucin ms de las que juegan
en la sociedad, dedicada a producir una lnea de productos que le son tpicos por razones tcnicas; que la coexistencia del gobierno nacional en
pie de igualdad social con todas las dems instituciones constituye el
pluralismo poltico o interaccin de todos los fines institucionales entre
s, en virtud del cual cada institucin (incluyendo siempre entre ellas al
gobierno nacional) usa legtimamente su influencia poltica como grupo
de presin; y que el gobierno nacional no constituye una unidad poltica
ni jurdica, sino que la doctrina de la separacin de epoderes significa,
en la protica, una separacin de rganos polticos independientes y contrabalanoeables entre s para evitar el exceso o defecto de las funciones
pblicas.

278

MACROADMINISTRACION

Como toda otra institucin, el gobierno nacional opera sus insumas,

obtiene sus productos y toma sus decisiones en el seno de su propia competencia, regido por un marco jurdico extrainstituciona1 que condiciona
sus opciones en idntica manera que en el caso de las dems personas
naturales y jurdicas. Su paradigma jurdico es el "common 1aw" anglosajn, que somete a igual tratamiento ante la ley y los tribunales a gobernantes y gobernados, y los liberales europeos luchan denodadamente por
demostrar que el rgimen privilegiado del Derecho Administrativo continental es compatible con el Estado de Derecho. Siendo una institucin
ms, los productos gubernamentales han de ser tan tpicos y concretos
como los de cualquier otra; existen distintos criterios para llevar a cabo
tal tipificacin, y en base a unos u otros el liberalismo reviste las diferencias de matiz que permiten las correspondientes clasificaciones doctrinales e histricas; pero el elemento homologador es la necesidad de
explicitacin y concrecin en un "numerus c1ausus" de productos.
El paradigma econmico del liberalismo es la capacidad automtica
del mercado de concurrencia para asignar eficientemente los recursos
escasos a fines alternativos. Este postulado incide el: la accin institucional del gobierno nacional desde el doble punto de vista de sus fines y
de sus medios. En cuanto a los primeros, que son los que nos interesan
en este momento, (GN) es un restablecedor de la libre concurrencia o
corrector de la competencia imperfecta, es decir, una terapeuta del mercado distorsionado, al que debe devolver su salud concurrencial si el
mal es curable o eliminarlo de la vida social si no tiene cura. En cuanto
a los segundos, el gobierno es un demandante ms de insumos en mercados sanos o saneabIes de trabajo, de mercancas y de capitales, que
tan s610 se distingue de las dems instituciones por la necesidad de financiar mediante impuestos la produccin de un producto indivisible.
El paradigma filosfico del liberalismo es la presuncin "iuris tantum" de que el individuo normal es capaz de tomar, por s mismo, las
ms racionales de todas las decisiones posibles en todos los mbitos de
la vida social (en el mbito econmico se enuncia como "soberana del
consumidor"), de modo que, cualquiera que sea lo que cada cual entienda por bien comn, derecho natural o inters colectivo, tales objetivos se
alcanzan, automticamente, por la racionalidad individual libre de coacciones.
Un pionero del liberalismo espaol propugna la filosofa del inters
personal en estos trminos: "el mayor nmero de hombres, dedicados a
promover su inters personal, oye ms bien el dictamen de su razn que
el de sus pasiones, que en esta materia el objeto de sus deseos es siempre anlogo al objeto de las leyes; que cuando obra contra ese objeto
obra contra su verdadero y slido inters y que si alguna vez se alej de
l las mismas pasiones que le extravan Ie refrenan, presentndole en
las consecuencias de su mala direccin el castigo de sus ilusiones; un cas..

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

279

tigo ms pronto, ms eficaz y ms infalible que el que pueden imponerle las leyes" (JOVELLANOS, 1795).
Esta es, pues, la filosofa social del liberalismo, expresada en sus albores: el gobierno solo tiene que intervenir para mantener el orden respecto de una minora de personas o grupos asociales cuya conciencia no
es capaz de autosancionar sus decisiones; por 10 dems, el mundo va
por s mismo, funcionan la mano invisible, las armonas econmicas, los
mecanismos de regulacin automtica y el orden natural, Si no fuese
por esas minoras asociales o por el peligro exterior, a los liberales les
sobrara el estado tanto como a los anarquistas, y si donde [ovellanos dice "mayor nmero de hombres" dijese "todos los hombres", el prrafo
entero sera hermano gemelo de los de Proudhon. Pero claro est que
no 10 dice, y esa es la diferencia con el anarquismo.
Las condiciones tecnolgicas, que tantos problemas habran de crear
a los liberales posteriores, permitieron simplificar, con rigor cartesiano, el
producto institucional del gobierno nacional del siglo XIX: para Dunoyer,
que escribe en 1825, el estado es, textualmente, "un productor de seguridad" (VILLEY, 1899), 10 que incluye la seguridad interior y exterior o,
en los trminos sectoriales que luego se mencionarn, las actividades de
defensa nacional, justicia y polica y relaciones exteriores. Exactamente 10
mismo piensa, pocos aos despus, BASTIAT, para quien el producto gubernamental se caracteriza siempre por el empleo de la fuerza; "la accin del
gobierno no es legtima sino cuando es legtimo el uso de la fuerza" (1849),
10 que significa defensa nacional, justicia, polica interior y la diplomacia
de la poca, que estuvo tan especialmente asociada a la fuerza militar.
En el siglo y medio transcurrido desde entonces, el liberalismo ha
tenido que hacer sitio, junto a ese producto tan irrefutablemente gubernamental, a otros que han venido impuestos por la tecnologa, aunque
slo hasta el punto en que ha podido justificarse su atribucin por riguroso razonamiento de teora econmica. Partiendo del dogma econmico
de la soberana del consumidor - el objetivo de la actividad econmica
es aprovisionar al consumidor individual- el liberalismo erige al mercado en rbitro supremo de la distribucin de recursos, y la funcin del
gobierno no puede limitarse ya slo a producir seguridad poltica y social, sino tambin seguridad econmica.
El gran profeta del liberalismo contemporneo es Friedman, y ello no
slo por la influencia doctrinal y poltica que ejerce en nuestros das sobre el pensamiento acadmico y gubernamental de su pas, sino por ser
uno de los ms rigurosos y consistentes expositores de ese campo acotado del poder gubernamental. FRIEDMAN ha confeccionado su "lista", ha
explicado el por qu de cada tem de ella y ha dirigido su diatriba a todas y cada una .de las funciones del Gobierno nortelmericano que se
escapan. de ella (1962). Su dogmatismo no titubea frente a ninguna posible ful'leiOn de dudosa filiacin pblica o privada, niaceptah,(bridos, ni

280

MACROADMINI5TRAClN

medias tintas; todo lo que no est en la "lista" es funcin privada, y los

gobiernos que desempean cualquiera de ellas violan el contrato social
y deben devolverlas de inmediato a manos privadas. En lnea similar de
pensamiento aparece STIGLER (1963), para quien todo extravasamiento de
la lista presupone gratuitamente la ineptitud o incompetencia del gobernado para manejar sus propios asuntos en beneficio de la colectividad. La
doctrina de la "mano invisible" de Adam Smith viene siendo la pauta inmarchitable del liberalismo; MISES (1927) Y HAYEK (1944) cuidan todava
su verdor..
El liberalismo tuvo su florecimiento histrico en el pensamiento del
siglo XIX, como el anarquismo 10 encontr en los siglos feudales y el totalitarismo entre las dos guerras mundiales. En el mundo occidental el
Estado-Gendarme trabaj "lista en mano" durante toda esa poca, y toda
asuncin pragmtica de funciones adicionales - que hubo muchas - vino
a ser considerada como atpica, coyuntural o, simplemente, como desviacionismo espurio del dogma. La ampliacin progresiva de las funciones
pblicas a lo largo y ancho del mundo contemporneo 'ha sido y sigue siendo procesada estoicamente por la doctrina liberal como corruptela circunstancial, solucin pasajera de la crisis, negociacin transitoria con la doctrina intervencionista y noche oscura del alma humana, tras la cual habr
de brillar algn da, inmaculada y definitivamente, el sol liberal. En este
aspecto, el liberalismo resulta tan mesinico como el comunismo, y tan incoherente tambin entre sus planteamientos doctrinales y sus realizaciones prcticas, porque son los mismos que 10 invocan los que, a pretexto
de asegurarlo, lo conculcan. El juicio de MYRDAL es rotundo: "El constante aumento de la intervencin gubernamental ha sido apoyado y administrado por directores polticos que constantemente proclamaban las virtudes de la economa libre" (1960: 31).
En trminos generales, la lista liberal est integrada por los bienes
y servicios de demanda indivisible - por la imposibilidad de operarlos
mediante un sistema de precios de mercado- y por los monopolios tcnicos - por la distorsin que el precio monopolstico introduce en el mercado-; de manera que el liberalismo intenta ser una doctrina poltica perfectamente correlacionablecon una fenomenologa econmica.
Interesa mucho observar, a nuestros efectos, que el liberalismo reune en la misma mano del gobierno las limitadas y predefinidas funciones
normativas o de gobierno de la comunidad y las de produccin de bienes
y servicios, tanto las de demanda indivisible (alumbrado pblico) como las
de demanda di~sible~transporte ferroviario). De modo que, una vez librada su batalla Po:t poner debido coto a la accin gubernamental, todo lo
que a sta corresponde cobra un tinte homogneo de actividad pblica - donde lo que verdaderamente importa es su clara separacin de la privadaen tanto que la diversa naturaleza, objeto y contenido de las ", funciones
.que forman eloampo pblico pasa a un segundo plano de atencin; es,

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

281

desde luego, asunto relevante para la administracin, y en su ayuda vienen las infinitas clasificaciones formales, en tipos y subtipos jurdicos, que
tan prolficamente elabora el Derecho Administrativo (Corporaciones, Institutos, Cajas, Empresas, Compaas, Sociedades, Fondos, Organismos, Juntas, Comisiones, Bancos, Servicios, Consejos, Establecimientos, Rgies, Patronatos, Entes, Fundaciones, Asociaciones, Consorcios o Patrimonios) siempre que a cada uno de esos gneros o especies se le aplique el apellido
familiar de "pblicos"; pero polticamente esas distinciones no tienen relevancia: son una prolongacin del gobierno nacional, parte del "Estado en
sentido amplio" y que participan, por extensin, de los atributos propios
del poder.
Frente a todo ese conjunto heterogneo de actividades de gestin pblica, que el liberalismo homologa como "Estado", se alzan el individuo
y la institucin privada, reclamando, como dominio reservado, el resto
de las decisiones del universo social. La democracia permite un mutuo
y constante reajuste de los intereses y decisiones individuales a travs
de los mercados, sin necesidad de que nadie los regule. "La gente puede coordinarse entre s sin que nadie la coordine, sin que exista un propsito comn dominante y sin reglas escritas" (LINDBLOM, 1965).
Esta fusin o confusin entre la funcin normativa y la productiva
- cuya distincin es el tantas veces repetido objeto final de nuestra concepcin de la Administracin Pblica- tiene, as, una raz liberal, que
nos lleva a reiterar lo dicho en el prlogo: que el liberalismo es responsable de esa confusin, a fuer de pretender ignorar el condicionamiento como funcin primigenia de (GN); Y ante el heoho comprobado
de que el condicionamiento siempre existi y lleva un siglo creciendo,
trata de paliarlo con la idea de "servicio pblico" que, tanto "sricto"
como "lato sensu", es pura y simple funcin productiva, por ms indivisible que sea su demanda y ms difcil aplicarle, en consecuencia, un precio de mercado. Es sta otra de las grandes ficciones que, junto a las ya
examinadas, ha llevado a la Administracin Pblica al callejn sin salida en que hoy se debate y del que intentamos ayudar a sacarla. Porque
en verdad que (GN) no existe para prestar servicios pblicos ms o menos divisibles, ni la idea de tal servicio justifica el poder gubernamental,
sino que poder de condicionamiento y produccin gubernamental de servicios o de mercancas son dos cosas diametralmente diferentes a todo
efecto administrativo relevante. Basta llegar a ese desarrollo, sin embargo, carguemos desde ahora en la cuenta del liberalismo la siembra
de esta confusin, y justfiqumosla en el sentido de que, cuando el condicionamiento gubernamental no tiene otro objeto que mantener bajo control el orden jurdico pre-existente y el proceso econmico estancado y
circular, hay que inventar para el gobierno alguna otra razn adicional
que explique sus funciones y sus castos reales. En eso el liberalismo
se ha defendidocon xito espectacular.

282
c.

MACROADMINISTRACION

Intervencionismo versus liberalismo

La ltima "ratio" del liberalismo es, en efecto, el mantenimiento de

un orden preexistente. Ni el origen histrico del trmino -la Espaa
de Fernando VII, donde el Liberalismo se opuso al Absolutismo monrquico- ni su utilizacin contempornea como divisa de los partidos polticos progresistas o anticonservadores, hacen justicia al sentido aqu
reafirmado: muy al contrario, ambas interpretaciones vienen a contradecirla, porque tanto el absolutismo como el conservadurismo son,precisamente, liberales, en cuanto que ambos intentan conservar, defender, preservar y mantener un orden - social, religioso, cultural, econmico, poltico o legal- preestablecido. "Mantener el orden" significa aceptar,
como coordenadas fijas, los valores heredados, por entenderlos metajurdicos, iusnaturales, inviolables o congnitos. Subvertirlos supone iconoc1asticismo, revolucin o mutacin innecesaria de un sistema que es capaz de evolucionar homeosttica e incrementalmente con la modernizacin de los tiempos. El liberalismo acepta los cambios dentro del sistema, pero rehuye el cambio de sistema: filtra cuidadosamente las. variables del entorno social general para que el cambio del sistema institucional pueda procesarse internamente, bajo la tutela de sus propios gerentes. Paso a paso, por la fuerza misma de las cosas, la institucin ir reaccionando, con su propia alquimia, ante los desafos del medio, rechazndolos en parte, absorbindolos discriminada y profilctcamente, caminando al ritmo necesario para preservar su identidad y su escala de valores.
Liberalismo no significa inmovilismo o quietismo, sino control del cambio
o cambio desde dentro, a medida que el viejo orden se reajusta, paulatina y naturalmente, a las exigencias del presente.
Pero cuestionar el orden establecido es otro universal de la cultura humana. Ya dijimos que los sistemas sociales transitan perpetuamente por los carriles de sus continuos endgenos, mientras la retroalimentacin exgena acta sobre el sistema con distinto grado de continuidad
e intensidad, socavando lenta y paulatinamente sus cimientos, o irrumpiendo abruptamente, con destruccin de la frontera y rotura de la homestasis interna. El liberalismo ha sufrido, en sus dos siglos de existencia, varios de' estos embates aniquiladores a manos de revoluciones
registradas como terremotos por los sismgrafos de la historia. Ese registro histrico est tan documentado como puede esperarse de acontecimiento recientes, que carecen en buena medida de una perspectiva analtica y desapasionada; pero la historia poltica, econmica; y social los
tiene ya por suyos, y los procesar algn da hasta sus ltimas consecuencias, como fenmenos discontinuos, individualizables y nominados. Al modo de los huracanes, se anticipan, diagraman, bautizan y, hasta donde es
posible, se capean. Cuando el liberalismo .es cuestioiladO en . su e~ncia

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

283

trascendente, atacado en sus ventrculos y relegado a la prehistoria de

un nuevo orden, se vive el cambio revolucionario.
Pero el soplo lento y continuo sobre la arena tambin transforma
los desiertos; tambin la tierra vibra, hasta doscientas veces diarias en
el sur del Ande, tan imperceptiblemente que el sismgrafo ms sensible se limita a registrar microscpicas desviaciones. El liberalismo es
cuestionado cada da, de hecho o de derecho, aqu y all, consciente o inopinadamente, por la civilizacin contempornea. All donde no ha soplado todava el huracn revolucionario vive maltrecho o malherido, defendindose valientemente tras las almenas del slido castillo iusnaturalista,
con la dignidad del hidalgo venido a menos que oculta su desnudez famlica en el jubn recosido del utilitarismo dieciochesco. En palabras de
GIDE y RIST, "el siglo XIX ha comenzado bajo el signo del desafo al Gobierno y del entusiasmo de todos los publicistas por la libertad econmica y por la iniciativa individual. Ha terminado en medio del recurso constante a la intervencin del Estado en la organizacin econrnca y social.
En todos los pases, el nmero de autores favorables a una extensin de
las atribuciones econmicas del Estado no han dejado de crecer, y formaba mayora desde antes de la Primera Guerra Mundial" (1947: 469). Desde esa fecha hasta hoy ha aumentado, sin cesar, el ritmo de su carrera
y el vigor de su causa. "El Estado Moderno -observa FORSTHOFF- no
encuentra la vida social en una situacin de orden preformado, sino que,
al contrario, el establecimiento y mantenimiento de un orden social adecuado es el cometido ms urgente del Estado. un cometido que reclama
todas sus fuerzas" (1949: 15); Y aade GARRIDO que "algunos civilistas
comienzan ya a comprender que el intervencionismo administrativo puede
significar una defensa de la persona individual contra el rgimen creado por la economa liberal" (1970-71: 155n).
El desarrollismo y el socialismo se abren paso, con la tenacidad de
la carcoma, a travs de la frontera impermeabilizada del liberalismo, devoran lentamente sus entraas y engendran en su matriz conceptual la
renovacin intervencionista. El intervencionismo penetra por esa doble va
y -empuja, centmetro a centmetro, la rueda del sistema gubernarnental
hacia el extremo antiliberal, avanzado en extensin y en profundidad. \
El avance en extensin significa que, progresivamente y uno tras
otro, van entendindose como de inters pblico, en mayor o menor grado, los insumos, los productos, las tecnologas, las conductas; las decisiones y las normas que conforman la administracin institucional. El avance en intensidad, que corre parejas con el anterior, implica que los instrumentos utilizados para efectuar el condicionamiento sobre esos distintos objetos de inters pblico. se van sustituyendo, prOgresivamente, por
otros, cada VeZ ms eficaces y contundentes, desde 10Il ms siaples de la
infOrplacin o~m~ndacin ~~nta1 ha,sttl 19$ mJ$lOtUtld9$ de

MACROADMINISTRACION

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la sancin disciplinaria o de la transferencia de la capacidad de gestin

institucional.
El intervencionismo niega todas las afirmaciones liberales: no hay
separacin entre estado y sociedad, el individuo no es soberano ni como
productor ni como consumidor, el mercado no distribuye automticamente los recursos escasos segn una funcin de optimizacin social, no existen la mano invisible ni las armonas econmicas, el Estado de Derecho
no significa inmutabilidad del orden preestablecido, los intereses individuales no priman sobre los colectivos, el inters pblico no es igual a la
suma algebraica de los intereses individuales, el individuo no realiza siempre las opciones ms convenientes, no ya para la sociedad, sino ni siquiera para s mismo. .. el gobierno es el artefacto creado por la propia sociedad para definir el inters pblico y asegurar su cumplimiento mediante un "numerus apertus" de funciones e instrumentos de condicionamiento de toda ndole, cuya extensin y profundidad crecen con la progresiva complejidad de la vida social y uno slo de los cuales -el ms
importante tal vez, pero en modo alguno el nico- es la ley formal.
A la triple presuncin liberal, recin mencionada, de que slo se
condiciona mediante la ley, que sta es exclusiva emanacin del poder
legislativo y que ste es el nico representante o mandatario del pueblo, el intervencionismo contesta que todos los rganos de la institucin
gubernamental que, de alguna manera, pueden llamarse poder ejecutivo,
han contado, a lo largo de la historia, con alguna capacidad de condicionamiento distinta de la impuesta por las leyes formalmente aprobadas
en los parlamentos; que la llamada separacin de poderes no puede entenderse como fractura de la titularidad del condicionamiento en instituciones distintas y contrabalanceables, sino que la unicidad de la institucin gubernamental opera a travs de los rganos de lnea, especializados funcionalmente, que Montesquieu populariz en una triada y que son
susceptibles de modificacin, fusin, ulterior subdivisin o de cualquier
otra forma de alteracin, sin que ello afecte al hecho real de que el gobierno nacional es una institucin nica e indivisible, cabeza unitaria de
la nacin-est~do, dedicada a producir el nico producto onto1gicamente indivisible que es gobernar a una poblacin en un territorio, y que est formado por todas y solas aquellas personas naturales que, con cualquier
ttulo, legitimidad e instrumentos disponibles, ejercen el poder de condicionamiento; y, por ltimo, y como consecuencia de todo lo anterior, que
no puede entenderse, ni conceptual ni pragmticamente, que "el pueblo"
haya de estar necesariamente representado en el parlamento ms de lo
que pueda estarlo en el ejecutivo, y que la retroalimentacirr-participatoria a travs de partidos, grupos de presin, estamentos, sindicatos, cmaras, lobbies, medios masivos de comunicacin, algaradas, apoyos y todo
el arsenal retroalimentador ya examinado, se puede ejercer, y se ejerce

LA FUNCroN MACROADMINISTRATlVA

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de hecho, indistintamente, sobre diputados, senadores, presidentes, ministros, alcaldes o jueces.

Quizs 10 ms fascinante de toda la doctrina liberal es su capacidad de
sustentacin doctrinal, porque jams ha tenido vigencia histrica. Un hombre que escribe con los ojos bien abiertos en la dcada considerada como la quintaesencia del perodo liberal fue TOCQUEVILLE (1835), Y su libro
es una diatriba contra el intervencionismo que le rodea por doquier: en
su tiempo ve, siente y palpa el peso progresivo del condicionamiento gubernamental. Comprueba que los gobiernos invaden el campo de los servicios sociales y que la lucha contra el hambre, la enfermedad y la ignorancia se han convertido "en la mayor parte de los pueblos en un asunto de inters social. "Hasta la religin -observa- est amenazada de
caer en manos del gobierno, haciendo de los sacerdotes furrcionarios pblcos", Esto a Tocqueville le preocupa ms que el anarquismo, y as 10
dice textualmente: "Estoy convencido de que la anarqua no es el principal, sino el menor de los males a temer en la democracia". Lo ms
grave es esa tendencia torva y oculta, que l mismo no sabe como bautizar, y,queconduce "por un camino ms largo, ms secreto, pero ms seguro, hacia la esclavitud". En su terror se le aparecen los antiguos dspotas como plidos reflejos del monstruo innominado: "Jams se vio en
siglos pasados soberano tan absoluto .y poderoso (como el gobierno de
su poca). " Los emperadores posean, en verdad, un poder inmenso y
descontrolado, pero no gravitaba sobre toda la comunidad sino sobre
unos pocos objetivos... pero el despotismo que amenaza nuestras naciones democrticas sera ms amplio y suave, degradando a los hombres sin
atormentarlos. Pienso que el tipo de opresin que amenaza a las democracias no se parecer a nada precedente en la historia... busco en vano una
expresin que reproduzca exactamente la idea que me he formado y no la
encuentro; los antiguos trminos de despotismo y tirana no son adecuados.
Se trata de algo nuevo, que es preciso definir puesto que no lo puedo nominar... se asemejara al poder paterno si tuviese, como l, por objeto, preparar a los hombres para la edad adulta, pero intenta, por el contrario, fijarlos irrevocablemente en la infancia... La facultad de la libre determinacin es cada da menos til y ms rara; limita el radio de accin de la voluntad a un espacio cada da ms pequeo, desnudndola de sus facultades de
accin personal". El poder del gobierno "no pulveriza las voluntades, pero
las ablanda, pliega y dirige; raramente acta, pero se opone sin cesar a que
los detns acten; no destruye, pero impide nacer; no tiraniza, pero fastidia,
comprime, enerva... reduce, en fin, la nacin a un rebao de animales tmidos e industriosos cuyo pastor es el gobierno" (Cuarta Parte, Caps. V y VI).
Pero hay adems, en este discurso una referencia que nos interesa especialmente, porque Tocqueville es uno de los pocos autores que,
aunque de pasada, han visto el eslabonamiento que nosotros recalcamos
de fndividU- institucin - gobierno: "Todas las asociaciones de nuestra

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MACROADMINISTRACION

poca son personas nuevas, cuyos derechos no estn consagrados por el

tiempo; nacen en una poca de derechos particulares dbiles y de poder gubernamental sin lmites; no es extrao que pierdan, por eso, su
libertad al nacer. En todos los pueblos de Europa hay ciertas asociaciones que no pueden formarse sino hasta ser aprobadas por el gobierno.
En muchos paises se hacen esfuerzos por extender a todas las asociaciones esas reglas... si alguna vez el gobierno tiene el derecho general
de autorizar con ciertas condiciones toda clase de asociacin, no tardara
en reclamar el de vigilarlas y dirigirlas... As el gobierno dispone, a
su voluntad, de esta fuerza que la industria ha creado en nuestra poca,
pudiendo decir que la industria nos dirige y el gobierno dirige a la industria" (ibd). En resumen, que, en 1835, Tocqueville ve ya al individuo doble
y piramidalmente condicionado, por la institucin y por el gobierno.
Debemos, pues, a este texto de Tocqueville mucho ms que esta exagerada visin -por anticipada en siglo y medio- de lo que hoyes el
gobierno nacional, y es justamente la confirmacin de la utopa liberal.
Porque, dejando de lado su visin apocalptica del condicionamiento, lo
cierto es que l hubo de confrontar, en la ultraliberalsma tercera dcada del siglo diecinueve, hechos concretos, a lo largo y ancho de Europa, que mostraban la existencia real de gobiernos dedicados a condicionar, en regmenes democrticos, las decisiones de los gobernados. Por
su parte, en Estados Unidos, que sirve a Tocqueville de modelo liberal,
la intervencin gubernamental en la actividad industrial y comercial existi desde el primer momento de su vida independiente, como documenta
fehacientemente MCGUIRE (1963, Cap. 5), quien lo nico que cuestiona y
clasifica en su libro es el grado y objetivos del condicionamiento, desde
el ms "liberal" de un ministro como Hamilton, dedicado desde 1790 a
proteger las manufacturas, hasta el conocido intervencionismo de nuestros das, pasando por la que el autor llama "fase de regulacin", que
va desde la Guerra Civil hasta la Segunda Guerra Mundial, y que se caracteriza por "la introduccin e incremento de la regulacin gubernamental pe la actividad privada" (: 78ss). Puede uno preguntarse, emonces, dnde vivi histricamente ese liberalismo decimonnico que los hombres de nuestra generacin encontramos en los libros, mezclado con romanticismo literario, gestas emancipatorias y sainetes costumbristas, y del
que se dice fue enterrado entre las guerras y las crisis mundiales de
este siglo. La respuesta parece ser que no muri en ningn sitio porque no lleg a nacer nunca. Fue, y seguir siendo, la gran utopa de la
humanidad.
En este sentido podemos decir que el liberalismo es ahistrico como ccncrecin social, por ms que doctrinalmente mantenga sus posiciones. Los testimonios de esa ahistoricidad son mltiples y enhebraremos
algunos: "La distincin entre Estado y Sociedad (burguesa)... es una
situacin poltico-constitucional tal como exista en el siglo XIX; W1a s-

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

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tuaci6n que exista, es cierto, ms efectivamente en la conciencia cientfica que en la realidad, pero que, por eso mismo, influa intensamente la
teora" (fORSTHOFF, 1949). "En Inglaterra, el liberalismo manchesteriano
no apareci ms que como una manifestacin muy reciente, y acaso temporal nada ms, del espritu ingls, que, por tradicin, y a pesar del prejuicio corriente, es intervenconista" (GONNARD, 1921: 430). LEWIS es an
ms rotundo: "no conocemos ninguna sociedad, en lugar ni tiempo algunos, en la cual el gobierno no haya desempeado un papel activo en la
regulacin de la produccn y la distribucin, o en la cual no hubiera
tantos defensores de ms amplias como de ms extensas reglamentaciones" (1949: 8). Agrega MYRDAL que "la poca liberal nunca estuvo tan
vaca de intervenciones gubernamentales como supona su teora en sus
formulacones ms abstractas. La poca liberal no fue, en ninguna parte,
ms que un corto interludio en la historia; antes de esa poca el Estado
era autoritario y reglamentador, y sus instituciones resistieron la embestida liberal, para brotar de nuevo cuando se desvanecieron esos impulsos" (1960: 68). VILLAR PALAS, que estudia el origen y evolucin del intervencionismo en la industria con especial referencia a Espaa, afirma
que el Estado Liberal fue tan intervencionista como el Estado Moderno
(1964). Generalizando la misma perspectiva, escribe HELLER que, durante
.toda la vida del Estado moderno, desde el mercantilismo hasta hoy, el
ejercicio del poder poltico ha implicado una regulacin del sistema econmico (1930). En su amplsima visin histrica, dice HECKSCHER que el
llamado principio de libertad industrial que se extiende por los distintos pases europeos a partir de la revolucin francesa * es, en realidad,
una liberacin del monopolio gremial, pero no del condicionamiento gubernamental, que opera, sin solucin de continuidad, desde 1351 (1931).
DoBB, en fin, propone acabar con el mito de que el capitalismo, como sistema econmico real, presupone el "laissez faire" como ideologa poltica (1946). Como dice BRESCIANI-TuRRONI, "es verdad que algunos propugnadores de la idea liberal negaron que fuera tarea del gobierno ejercitar una funcin econmica cualquiera; pero esas fueron correcciones doctrinarias que no tuvieron influencia prctica; en realidad el mismo Estado Liberal tom siempre medidas para favorecer la prosperidad econmica del pas" (1942: 177).
Si esto es as, no puede sorprender la frase lapidaria y contundente de un socilogo como MAC IVER contra una doctrina que, como el ave
fnix, nunca existi, y renace, sin embargo, de sus propias cenizas: "no
hay en la historia un ejemplo ms espectacular de la ineptitud del hombre poltico en cuanto a la. adaptacin de sus instituciones a las necesidades planteadas .por la poca" (1947: 296).
o En Francia desde .1771, Blgica desde 17,15, Espaa. lau" IDgIterra ,>If:!lia
1814,. Ho).anda 1819, . Suecia 1846, .Austria 1859 y Alemania .1869 ( cit-. Vn.LA. >~f.
op. CIt.).
.
."
...

288

MACROADMINISTRACION

El intervencionismo corre a todo lo largo del continuo del condicionamiento y resulta dificil enmarcar con precisin sus fronteras; es adems, probablemente, el ms importante fenmeno de la vida social contempornea, de modo que carecemos de perspectiva histrica para aprehenderlo como un concepto integrado y como un fenmeno cronolgicamente acotado. Es, sin embargo, un intervalo crtico de la historia, cargado de incertidumbre, peligros y promesas al que no podemos escapar;
forma parte de la vida cotidiana del hombre actual en cualquiera de sus
posibles roles sociales, de modo que vivimos inmersos en sus contradicciones y sujetos a sus variaciones pendulares, que 10 hacen aparecer, a veces, como mero fenmeno incremental del liberalismo y, otras, como la antesala del totalitarismo. Trgicamente, no podemos contemplarlo todava
desde fuera, cono al anarquismo, al fascismo o al Estado-Polica; incluso
no sabemos si ir a desembocar en cualquiera de esas tres dimensiones
o si le estar reservado el descubrimiento de una cuarta dimensin. Pero para reconocer su existencia basta con abrir los ojos: "en la era industrial contempornea -dice HART- el pblico demanda nuevos controles, incluso cuando se carece de la experiencia sobre los mejores mtodos de aplicarlos y aun de una clara concepcin de sus objetivos" (1950:
312) .
Cuando menos parece claro su erigen histrico, como incrementalismo del Estado-Gendarme. Junto al anarquismo y al totalitarismo, el intervencionismo conforma el tercer frente ideolgico contra el inmovilismo
liberal. Nace a mediados del pasado siglo bajo la etiqueta del socialismo,
cobra auge en las dos guerras mundiales bajo, el ttulo de "economa
del bienestar" y culmina en las tres ltimas dcadas como "desarrollismo". El comn denominador de todo el movimiento es la intervencin
selectiva del gobierno en la vida institucional por razones de inters pblico que, definidas las fronteras nacionales, es trmino intercambiable
con el de inters nacional.
MEYNAUD resume la evolucin histrica de la intervencin en dos
etapas, que llama de las "intervenciones particulares" hasta 1930 y de
las "responsabilidades globales" desde entonces. Su anlisis resulta especialmenteperceptivo al caracterizar al condicionamiento anterior a la
Gran Crisis como algo ocasional, coyuntural, fragmentario (sectorial o
subsectorial) , y realizado como a hurtadillas de la opinin .pblica; en
tanto que, a partir de entonces, los objetivos del pleno empleo, el desa-,
rrollo y la redistribucin han entronizado el dirigismo. "A pesar del
combate de retaguardia librado por algunos doctrinarios intransigentes,
cuyo nmero es cada vez reducido, parece que casi nadie se atreve actualmente a discutir de modo serio al Estado el derecho, e incluso el
deber, de ejercer una vigilancia general sobre la vida econmica. Aunque la palabra dirigismo contine alarmando a' algl1nos. no existe, y~ nngn pas donde el Estado no se inspire en materia econmica y social en

LA FUNCION MACROAbMINISTRATIVA

289

algunas directivas centrales, de alcance ms o menos amplio. Esta actitud implica la eleccin de uno o varios objetos convenientes, no ya a un
sector particular, sino al conjunto de la vida econmica" (1960: 83).
El desarroIlismo descubri la macroeconoma y la us como parmetro de la intervencin. A partir de la proyeccin a mediano y corto plazo de las variables macroeconmicas estratgicas (consumo, produccin,
balanza de pagos, distribucin del ingreso nacional por personas y regiones, etc.) y de sus relaciones economtricas, es posible inducir, con rigor
matemtico, la naturaleza y extensin de las medidas correctivs que corresponde tomar al gobierno para optimizar una ecuacin a escala nacional. Los fines gubernamentales quedan entonces, no solamente ensanchados con relacin a los del modelo liberal, sino, 10 que es mucho ms
importante, indefinidos apriorsticamente y sujetos a la coyuntura econ6mica de cada pas en cuestin. El gobierno no es ya, como en el caso li.
beral, una entidad ms, destinada al cumplimiento de unos fines institucionales especificados, sino el Poder Pblico que usa de su soberana
para condicionar, sustituir o complementar la actividad privada all donde la economa nacional 10 requiera.
Por su parte, el socialismo exige la ampliacin de los fines del gobierno para combatir la injusticia social; sta, a su vez, se define como consecuencia inescapable del "lassez faire" y de la economa de mercado,
de modo que los nuevos fines impuestos al gobierno son todos homologables bajo el ttulo econmico de la redistribucin: prestaciones en dinero
y en especie; precios pblicos inferiores al costo de produccin, financiados con tributaciones progresivas al ingreso personal y empresarial y al
consumo suntuario; educacin, vivienda y atencin sanitaria gratuitas o a
bajo costo; previsin socia1; regulacin del mercado de trabajo; sindicacin; control de precios; y cualquier otro tipo de condicionamiento que
rectifique el equilibrio, tenido por injusto, de la economa liberal.
El intervencionismo acepta, como punto de partida, el esquema institucional: el gobierno es una entidad ms de las que juegan en el sistema
social, pero ontolgicamente distinta de las dems por razn de sus fines, que son fines de gobierno sobre todas ellas. El tener como producto
"gobernar a los dems" o "gobernar hacia afuera", por razn de inters
pblico, afecta la naturaleza poltica, jurdica y econmica de ese producto en grado suficiente como para permitir construir una teora social
propia, para la que son vlidos los principios generales de cada una de
esas ciencias hasta el punto y hora en que dejan de serlo por razn de
su especialidad. El intervencionismo escapa as al dogmatismo propio de
las tres posiciones ideolgicas anteriores para conyertirse en una concepcin pragmtica del papel del gobierno en cada SItuacin concreta. El
gobernar a los dems es el ms elstico, ambiguo y polivalente de los
produet06 institucionales; el trmino acoge cualquier posicin intermedia
a 10 largo del continuo del condicionamiento, desde el-liberaliSJUo mismo,

290

MACROADMINISTRACION

que es definible como la doctrina que limita el inters pblico a un escaso y pre-establecido nmero de acciones sociales, hasta el extremo de
entender que en toda accin social existen intereses pblicos salvaguardables y que corresponde al gobierno esa salvaguardia.
Ambos avances, el desarrollista y el socialista, sern examinados
de inmediato, como partes constitutivas de la funcin de condicionamiento. Pero es ahora del caso tenerlos bien presentes al referimos a la doble va de penetracin del intervencionismo, porque tanto la extensin
como la intensidad del condicionamiento operan movidas, ora por una, ora
por otra de ambas doctrinas. Si queremos mantener la visin grfica de
esta marcha, rodaje o deslizamiento de (GN) sobre el carril (K), bastar
con entender que la palanca del desplazamiento la mueven descoordinadamente ambas doctrinas, puesto que no guardan relacin, e incluso entran en frecuente conflicto, entre s: pero ambas la mueven en la misma
direccin de progreso hacia el intervencionismo. Cuando se ignoran la
una a la otra, cada una de ellas se atribuye el derecho y el deber de ser
ella la que empuja; pero cuando se enzarzan en su habitual pelea siguen
empujando, cada una a su manera, y siempre en la misma direccin. Recuerdan ese nmero circense en que dos payasos gesticulan y se amenazan, pero los dos abofetean a un tercero sin mirarlo; al final del episodio todos los sopapos han cado sobre la misma cara, que, en este caso,
es la faz sofocada del liberalismo. Tanto el desarrollismo como el socialismo contribuyen a la extensin e intensidad crecientes del condicionamiento, aunque el primero aparezca frecuentemente revestido del ropaje
conservador y academicista y el segundo del progresista y revolucionario.

d.

Desarrolllsmo y socialismo

El desarrollismo es hijo de la macroeconoma (E -l-) tanto o ms que

de la tpica coyuntura histrica de las guerras y crisis mundiales. Centra su atencin en el valor econmico del producto institucional y en su
relacin con los insumos absorbidos. Asigna al gobierno nacional la funcin de promotor del desarrollo econmico, y define a ste como crecimiento del producto nacional bruto "per capita" dentro de la nacin-estado. Legitima la accin de gobierno destinada a incrementar la produccin,
disminuir los costos, mejorar la tecnologa y aumentar la eficiencia y rendimientos del proceso de transformacin de insumos en productos catalogables como bienes y servicios. Utiliza, para, ello, todos los resortes
del poder pblico, incluyendo regulaciones, motivaciones, incentivos y produccin pblica directa. Los modelos de HARROD(1948: 63-100) y DOMAR
(1947) convierten en axioma la ecuacin del desarrollo como producto
de la eficiencia del capital y del coeficiente de inversin. El neokeynesa-

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

291

nismo lleva al gobierno a operar a travs de las macromagntudes del

consumo, ahorro, inversin, balanza de pagos y capacidad de endeudamiento. La clasificacin econmica de las transacciones pblicas (corrientes vs. capital y efectivas vs. transferencias) permite apreciar el impacto
gubernamental sobre la economa a travs de su reconciliacin con las
Cuentas Nacionales. La clasificacin funcional de las transacciones, pblicas seala el impacto de stas sobre los distintos sectores productivos y
permite orientar la accin del gobierno en los sectores deseados. Desde
Kuznets a Leontieff se disean los mapamundis que ponen al alcance del
poder pblico las otrora arcanas topografas del crecimiento. Timbergen
hace de la econometra una brjula de navegacin. Las sociedades ms
liberales difcilmente pueden sustraerse al magnetismo de una intervencin gubernamental destinada a aumentar el producto nacional, faro de
esperanza hacia el puerto de la sociedad de consumo. Ms que ningn
otro, Keynes evidenci la falla del "lassez faire", recurriendo al gobierno
para equilibrar unas variables econmicas (oferta y demanda, ahorro e
inversin) que, de suyo, slo pueden tender a un equilibrio espontneo
en el supuesto del pleno empleo. En las ltimas dcadas, la obsesin
por el crecimiento del producto se ha convertido, en lQS cinco continentes,
en piedra de toque de cualquier programa de gobierno.
El desarrollismo - que aqu definimos como poltica de crecimiento
acelerado y estable del producto, desligado del tema de su distribucin
personal y regional- representa la forma contempornea del capitalismo. Su gnero prximo es la acumulacin y expansin del excedente
econmico para aumentar la produccin, y su diferencia especfica el dar
entrada al gobierno nacional en el proceso productivo, no ya como mero
factor de produccin, al estilo liberal clsico, ni tampoco como Capitalismo de Estado, al estilo del socialismo pre-comunista *, sino como condicionador de la optimizacin del proceso a escala nacional. Con ello el
gobierno nacional sale del limbo "semi-gubernamental" a que le reduce
el liberalismo micro-capitalista y empieza a recorrer, paso a paso, el continuo de la intervencin.
La concepcin desarrollista expande, junto a la labor de condicionamiento, las funciones de produccin pblica. Corresponde al gobierno
asumir directamente la gestin productiva de los bienes y servicios es Con sorpresa encontramos en DoBB la confusin entre Capitalismo de Estado
y desarrollismo. Segn .l "bajo el titulo genrico de Capitalismo de Estado se incluyen muy variadas especies, cuyo elemento comn es la coexistencia de una propiedad
y produccin capitalista con un sistema de controles gubernamentales generalizados
sobre la economa que persiguen fines que no son idnticos a los de la empresa particular. El sistema puede incluir o no un limitado volumen dec operaciones nacionalizadas y pblicas" (1946: 384). Lo que est descrito ah -es puro intervencionismo desarrolliSta y no Capitalismo de Estado, que es todo lo contrario: asuncin directa, por
un gobierno productor -que en la medida que produce ya no gobiema- de los procesas microadmimstrativos de las instituciones gobernadas.

292

MACROADMINISTRAClON

tratgicos, suplir la carencia de capitales privados para InICIar o aumen-

tar la produccin en las industrias bsicas (energa, siderurgia, transportes, irrigaciones, comercio internacional, turismo, etc.), "par passu"
con el patrocinio de la investigacin tecnolgica avanzada, con el control
tarifario y operativo de las actividades privadas competitivas, y con la
ayuda financiera a las industrias privadas de vanguardia. Ampla as la
limitada lista del condicionamiento y de la produccin gubernamental de
los, llamados por el liberalismo, "servicios pblicos", confeccionando una
nueva lista, pragmtica y creciente, de responsabilidades gubernamentales, que el liberalismo se ve obligado a aceptar, de mejor o peor grado,
a pretexto del crecimiento del producto nacional bruto. Nada ha ejercido ms influencia sobre los polticos y economistas conservadores de nuestra generacin que la frmula consagrada de Harrod-Domar. Crecer al
cinco, al seis, al ocho o al doce por ciento acumulativo anual es la meta
suprema de loo planes de desarrollo, tanto en los pases ms defensores del orden establecido como en los ms decididos a cambiarlo. El crecimiento del producto ha sido la razn suprema de la adopcin de la planificacin nacional en latitudes donde, hace todava veinte aos, se proscriba el trmino planificacin como sinnimo de ideologa comunista.
Recalquemos que el desarrollismo no tiene otra ideologa que el
crecimiento del producto y que, en cuanto tal, justifica los sistemas polticos ms dispares en cuanto a grado de retroalimentacin poltica. El
Segundo Plan Quinquenal de Stalin no fue otra cosa que crecimiento desbordante del producto industrial, a costa de la agricultura tradicional,
por ms que viniese revestido de toda la simbologa socialista (BAYKOV,
1946). Otro tanto ocurri con el Segundo Plan Quinquenal de la India,
que sacrific el consumo a la inversin hasta lmites rayanos en la depauperacin cvica (VAKIL y BRAHMANAND, 1956). El modelo de planificacin francs es eminentemente desarrollista, como lo son, con contadas
excepciones, todos los planes de desarrollo formulados en Amrica Latina en los ltimos quince aos.

* * *
De igual manera que la ltima "ratio" del liberalismo es la libertad
- en su forma negativa de freno al intervencionismo gubernamental-, la
del socialismo es la igualdad. Y en la misma medida que son conflictivos esos principios de libertad y de igualdad, liberalismo y socialismo
representan doctrinas antagnicas. No ocurre esto cuando se entiende la
libertad en el sentido positivo del acceso democrtico del ciudadano al
proceso poltico que aqu llamamos retroalimentacin, porque el socialismo no es, como ya hemos dicho, contrario a la democracia, sino independiente de ella: hay socialismos democrticos y dictatoriales, segn busquen la igualdad por la va de la participacin o de la autocracia. El so-

LA FVNCION MACROADMTNlSTRATlVA

293

cialismo, como el desarrollismo, no opera sobre el continuo de la participacin, sino slo sobre el del condicionamiento. Lo que busca es la igualdad cultural, econmica y social como condicin previa de la igualdad
poltica. En palabras de LASKI, "si la democracia es una aspiracin a la
igualdad poltica, el socialismo 10 es a la igualdad econmica. La aspiracin socialista es la democratizacin del poder econmico; la mera democracia poltica es una dictadura del capitalismo y del poder de la propiedad" (1930).
Liberalismo y socialismo hacen bandera, respectivamente, de los principios de igualdad absoluta y relativa. El socialismo como poltica igualitaria se refiere siempre a una normativa de igualdad de situaciones culturales, jurdicas, polticas y econmicas: oportunidades de educacin y de
participacin poltica, nivelacin del poder de compra, imparcialidad de la
ley, etc., no en los trminos absolutos de una distribucin igual de esos
bienes y servicios, sino en los relativos de una igualacin entre sujetos
desiguales, por la va de la proporcionalidad o de la progresividad de
los incrementos o decrementos atribuidos. La idea liberal de justicia
se concreta en los principios de trato igualitario y no discriminatorio a
todos los individuos, tanto en la atribucin de beneficios como de cargas
sociales, igualdad de trato y de oportunidad, etc. El socialismo considera que, por el contrario, no hay mayor injusticia que aplicar esa igualdad
absoluta a quienes arrancan de posiciones inicialmente desiguales. El terreno ms propicio para dilucidar esta polmica es el de la distribucin
de la carga tributaria: un impuesto universal de capitacin, que grava
con la misma cuota a todos los individuos, es perfecto en trminos de
igualdad absoluta y esencialmente injusto en los de igualdad relativa. La
progresividad tributaria es as esencial al pensamiento socialista.
El socialismo defiende la necesidad de cambiar el orden constituido
por razones de maximizacin de un inters social igualitario que se define
como distinto y, eventualmente, como incompatible con el inters individual.
Bajo esta rbrica genrica caben todas las formas de socialismo registradas
desde el siglo XVIII hasta nuestros das (1os llamados convencionalmente
"de ctedra", "fabiano", "utpico", "de Estado", "cientfico", "asociacionista", "cooperativista", etc.), y, 10 que es mucho ms importante, sus
mltiples concreciones histricas y manifestaciones nacionales contemporneas, desde el laborismo ingls al comunismo sovitico. Todas ellas
son catalogables, a 10 largo de una escala cromtica, en trminos del grado en que cada una de ellas considera que debe ser cambiado el orden
social (fundamentalmente los Aerechos de propiedad, de uso y de gestin institucional) y del tipo de medidas que pueden o deben usarse para el cambio; pero, por lo que aqu importa, tienen muy p<.'CO en comn
unas con otras en cuanto al papel que en ese cambio atribuyen al gobierno. Como'dice LEWIS (1949), el socialismo, como doctrina de la igualdad,
no tiene poeicin clara frente al papel del. gobierno, como tampoco la tie-

294

MACROADMINISTRACION

ne frente a la propiedad: est listo a dar soluciones para todos los gustos, siempre que sean vlidas para producir el cambio igualitario.
En los mismos aos en que Espaa daba al mundo el trmino "liberalismo", franceses e ingleses hacan lo mismo con el de "socialismo"; la
palabra se us en esa poca (1830) para designar a los seguidores de
Owen y de Saint Simon (G. D. H. CaLE, 1953). Pero el vocablo est tan
cargado hoy de sentidos paralelos, confluyentes, disociados y antagnicos
que traerlo a colacin en este contexto poltico-administrativo, no como
mencin pasajera, sino como una de las lneas matrices de la teora del
condicionamiento, ha de hacerse con todas las salvedades terminolgicas
ya repetidas. El problema 10 anticip RENAN al afirmar que "nada causa
tantos malentendidos en las ciencias morales como el uso absoluto de
nombres con los que se designan los sistemas. Los prudentes no aceptarn jams ninguno de esos nombres, porque un nombre es un lmite. Esto ocurre con el socialismo" (1890: 365). Sin embargo, Renan acaba por
quedarse con la palabra, con lo que aqu cometeremos su misma imprudencia, tan conscientes como .l de la limitacin del nombre y tan decididos a disecar los elementos anatmicos que nos interesan con desmedro
de los otros.
La teora macroadministrativa tiene que realizar una doble operacin quirrgica en la masa informe del socialismo. En primer lugar, separar la utopa de la operacionalidad del trmino, considerando como
descarrilamiento del continuo (K) toda interpretacin que, a pretexto de
combatir el capitalismo, de modificar el rgimen de propiedad, o de imponer la igualdad de las clases sociales, elimine la accin del gobierno
dentro del mbito de la nacin-estado, o caiga en la igualmente antisistmica concepcin del gobierno-gestor universal, evitando el doble peligro,
anarquista y totalitario, en que cae la doctrina marxista. Y en segundo
trmino. y una vez reconocida la inescapable necesidad del gobierno para transformar el orden social, proceder a una clara separacin en la
manifiesta confusin entre condicionamiento y gestin gubernamental, que
es mal endmico de toda la teora administrativa preexistente, sea liberal, desarrollista o socialista. Como este segundo aspecto est pospuesto
hasta el prximo volumen, cabe ahora referirse al primero.
Empecemos por reconocer que la. historia de las ideas polticas y,
mucho ms, la de las ideas econmicas, es la principal responsable de
esa primera confusin. Los textos ms difundidos acostumbran a poner
en el mismo saco, bajo la rbrica de "precursores", de "utpicos" o de
"precientficos" a autores como Owen, Sismondi, Saint Simon, Fourier, Lasalle, Thompson, Gray, Bray o Godwin, y a confrontarlos con la riqueza del pensamiento marxista, tras de lo cual creen haber ordenado ya
la lnea del razonamiento para atacar la problemtica contempornea. Y
no dudamos de la legitimidad de hacerlo as cuando las variables que
estn en juego son las puramente econmicas del papel a jugar por el

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

295

capital, el trabajo, la renta o el benedicio empresarial, las puramente

polticas de la titularidad del condicionamiento, o las predominantemente
sociolgicas de la estructura y dinmica de las clases sociales. Pero para una teora poltico-administrativa que se derive de una concepcin institucional general de los sistemas" administrativos tales compartimentos
no tienen ningn valor: por el contrario, no hacen sino obnubilar la naturaleza sistmica del estado y del gobierno.
Para una teora del estado y del gobierno nada puede ser ms diferente que la posicin anarquista de Proudhon, la liberal radical de
Owen y Fourier, y la intervencionista de Bourgeois, Rodbertus, Blanc o
Lassalle. Los primeros son los socialistas utpicos y los ltimos los cientficos o precientficos. Esto 10 reconocieron, en su da, los mismos interesados, que no ahorraron diatribas para atacarse entre s. Proudhon,
por ejemplo, la emprendi con Blanc, comparndolo con Robespierre por
su concepcin interventora, y explicando que "exista un abismo entre ambos porque Blanc representa el socialismo gubernamental" (TOUCHARD,
1958: 438), por ms que ambos estuviesen de acuerdo en la necesidad
de cambiar el sistema social en pro de la igualdad y la justicia.
El hilo que nos interesa seguir de entre toda esa maraa que forma
hoy el socialismo es el concepto de inters social o pblico, la imposibilidad de su consecucin espontnea, y el recurso al gobierno como nica
solucin posible de lograrlo. Los dems temas del repertorio socialista
(propiedad, valor-trabajo, lucha de clases, plusvala, concentracin del capital, etc.) caen fuera del sistema que aqu nos ocupa, aunque estn siempre
presentes, allende las fronteras administrativas del gobierno y de las entidades gobernadas, y listos a retroalimentarlas, reforzarlas o destruirlas.
Empecemos por reiterar que, a esos efectos, Marx y Engels estn
fuera de contexto. Esto no hara falta repetirlo, si no fuese por la arrolladora influencia que la riqueza de su pensamiento ha ejercido sobre los
sistematizadores contemporneos de las doctrinas sociales, llevndoles a
dar por buena, en su mayor parte, la, a nuestros efectos insostenible, afirmacin de los interesados de que su socialismo fue el cientfico y el de
sus precursores utpico. Porque, si queremos llevar las cosas al otro extremo, podramos pensar aqu justamente 10 contrario: en el socialismo
premarxista abundan 100 utopas asistmicas, pero ninguna ha alcanzado la dimensin del rotundo delirio antigubernamental de Carlos Marx.
Cualesquiera que sean los mritos de Marx en la nterpretecn global
del sistema social - y la ciencia social contempornea no le regatea sus
elogios -, por 10 que hace a nuestro tema las tomas estn totalmente cambiadas: el ms utpico de los socialismos fue el marxista, por querer borrar de un solo trazo toda la' teleologa del estado y del gobierno; y el socialismo cientfico, que probablemente est todava por construir, debe sus
aportes pre-cientfficos a algunos autores que Marx calific de utpico.s y,
Bobre todo, a la mayor parte de las experiencias contemporneas, que atri-

MACROADMINISTRACION

296

buyen al gobierno, de mejor o peor grado, la responsabilidad por cambiar

el sistema social.
Para rescatar de la fosa comn en que Marx arroj a sus predecesores 10 mucho aprovechable de varios de ellos, ser preciso revisar y
reordenar algunas osamentas.
Owen y Fourier son, en efecto, tan utpicos como Marx mismo: paladines del asociacionismo libre o socialismo sin gobierno, y exgetas del
ultraindividualismo que se descarrila del continuo (K) para caer en la
anarqua de las instituciones ingobernables desde fuera. El falansterio de
Fourier es una cooperativa de produccin y de consumo, encamada en una
institucin autosuficiente, o sistema social cerrado e impermeabilizado al
poder gubernamental. Se nos presenta medido en extensin y poblacin
(mil seiscientas veinte personas, cuatrocientas hectreas y un hotel en medio) ordenado segn el planeamiento urbano ms riguroso, y donde cada
cual realiza el trabajo ms de su gusto y distribuye su tiempo y esfuerzo
entre varios oficios (pluriempleo voluntario, diramos en nuestra experiencia contempornea). Con estas y otras especificaciones que Fourier impone a su modelo (GIDE y RIST, 1947: 272-284; GONNARD, 1921: 422-429) resuelve su problema y prescinde del gobierno. Godwin, por su parte, propone la abolicin del gobierno porque acaricia la quimera de un sistema SOcial, racionalizado hasta tal punto por la educacin y la absorcin colectiva de los principios morales y sociales, que haga innecesaria la presencia
de un poder superior (COLE, 1953).
Muy al contrario que estos tres socialistas -cuyo lugar en la historia
del pensamiento estatal debera estar junto a Bakunin, Kropotkin, Proudhon y dems anarquistas citados como tales en los textos habituales - los
nombres de Sis.mondi, Saint-Simon, Sindney Webb, Rodbertus, Lassalle,
Blanc y Bourgeois nos retrotraen al origen mismo de la teora del condicionamiento, aunque por vas tan distintas como las que ahora perseguimos
del desarrollismo y del socialismo.
Frente a los asociacionistas, los socialistas como Luis Blanc o Lassalle
no conciben el cooperativismo libre, en ausencia del soporte gubernamental. BLANe (1841) cuenta con el gobierno para crear sus "talleres sociales" en su fase de despegue, porque considera que el nuevo orden coaperativo no puede arrarcar por s solo; una vez puesto en maroha, sin embargo, el taller social podr funcionar por s mismo, sin ayuda gubernamental . LASSALLE (1892) se pronuncia en favor de las subvenciones y pro A fin de cuentas, sin embargo, Blanc no sabe qu hacer con el gobierno nacional. Le tiene el mismo temor que todos los hombres de su siglo ("el 110 usarlo camo instrumento -dice- es encontrarlo como obstculo"); queda as, relegado a la
misma condicin Oe mal necesario que QlU'aCteriza. la ideoJoida ~ La interve~
es ~uerida en tanto que, haya en la
una clase ltinferlor y, ~" s41 eIQbargo, una vez COIJIOlidads'
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LA FUNCION MACROADM'INISTRATlVA

297

clama, frente a Marx - que por ello le repudia -, el principio de la intervencin. "El individuo aislado es impotente, su unin es indispensable y
esa unin la da el Estado". Lassalle aspira a conquistar el Estado Burgus para convertirlo, por la va del sufragio universal y directo, en instrumento del progreso social. En esto se separa tan radicalmente de Marx
(quien considera como inmoral todo tipo de estado por ser todos ellos
clasistas) que no se concibe cmo ambos pueden figurar juntos en la historia poltica.
Saint-Simon fue, en realidad, un desarrollista qumicamente puro, tan
preocupado por la produccin que propone, como meta, la absorcin de
la poltica por la economa ("la economa es el nico y verdadero fundamento de la poltica") y la constitucin de un gobierno econmico que acte como "encargado de negocios de la sociedad" compuesto por una lite plutocrtica, industrialista y tecnolgica. Dice de l GONNARD que es "rigurosamente antidemcrata", partidario de un gobierno dirigista destinado a "administrar las cosas en vez de gobernar a los hombres" (ibd.: 416417). El juicio clave para la teora del condicionamiento se encuentra en
la evaluacin de este ltimo comentarista: "en el fondo, el saintsimonismo
es, sobre todo, una doctrina de la produccin ms que de la distribucin,
y que modifica sta para desarrollar aquella" (ibd.: 419). Segn COLE
(1953), la mayor contribucin de Saint Simon al pensamiento socialista
fue su insistencia en obligar al gobierno a planear y organizar el uso de
los medios de produccin y mantenerse al da en el desarrollo tecnolgico.
Todo esto es, obviamente, desarrollismo en su forma ms desnuda,
y nada resulta ms confuso para una teora macroadministrativa que juntar a Saint-Simon con Fourier en un mismo captulo y tratarlos como pensadores afines, como hace Gonnard en razn a la similitud del pensamiento de ambos sobre otros temas distintos al nuestro.
Por su parte, Sismondi fue, a juicio de Gide y Rist, "el primero de
los intervencionistas", porque atribuy al gobierno la prevencin de las
crisis econmicas, frenando la expansin violenta de la produccin y el
desarrollo explosivo del avance tecnolgico, a fin de lograr un crecimiento lento y estable del producto nacional. Los expositores de la teora de
los ciclos le incluyen entre sus predecesores (HABERLER, 1937; HANSEN,
1951; GOROON, 1952). Reclama del gobierno un derecho laboral casi medio siglo antes de que se den en parte alguna las primeras reglamentaciones del trabajo. MARx (1848) le rinde tributo, a su manera, al considerarle "cabeza de la Escuela Socialista-Pequeo-Burguesa, que fue capaz de
disecar, con gran agudeza, las contradicciones de la produccin moderna",
aunque, acto seguido y como no poda por menos, le;;; llama "reaccionario

-.lema.

so en cuanto a la importancia y el grado de inmixtingubemanteDtaI. A veces parece

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298

MACROADMINISTRACIUN

y utpico". De otro lado, al proponer la bsqueda del equilibrio por la

va de frenar la produccin, Sismondi resulta tambin un antidesarrollista (ROLL, 1938: 242), de modo que ha pasado a la historia, como en el ejemplo circense anterior, recibiendo golpes por el triple lado del liberalismo,
del desarroIlismo y del socialismo. Pero quede en pie su posicin intervencionista, que es lo nico que nos importa aqu destacar.
RODBERTUS (1852) fue pionero de la distincin entre inters social e
individual. Anot que la produccin bajo el orden constituido no responde a las necesidades sociales, sino a la demanda efectiva traducida en la
demanda monetaria de quienes poseen los medios de pago. El sistema
liberal no produce para quienes necesitan, sino para quienes pueden pagar. Los propietarios de los medios de produccin se guan exclusivamente por su inters, que es maximizar el producto neto para obtener un beneficio. Su brjula es la "rentabilidad", y no la "productividad" o capacidad objetiva de satisfacer las necesidades sociales. La primera obligacin
del gobierno es distribuir el poder de compra de manera que las demandas monetarias traduzcan las necesidades reales. Por ello es responsabilidad gubernamental el aumentar la participacin del obrero en el producto, impidiendo que los capitalistas se apropien los frutos de la productividad creciente.
Esto, naturalmente, significa cambiar el orden social, empezando por
el derecho de propiedad. El objetivo es lograr una justa distribucin del
ingreso, yeso tipifica, a nuestros efectos, al socialismo.
Ahora bien, con el tema de la distribucin justa pasa 10 que con el
cascabel del gato: todos estn convencidos de que esa es la solucin, pero
nadie acierta a ponrselo, porque ninguna de las ciencias sociales bsicas
est equipada para ello. La construccin iusnaturalista del derecho de
propiedad no provee instrumentos para su determinacin; el marginalismo no puede dar tampoco una explicacin satisfactoria; la ciencia poltica
y la sociologa soslayan el tema por principio, o desembocan en juicios de
valor tan variados como controvertibles. A fin de cuentas, el positivismo
jurdico se disocia de la idea abstracta de justicia para afirmar un sistema vigente de normas que puede defender cualquier forma de propiedad,
privada, cooperativa, estatal o mixta; la economa prefiere discutir la distribucin del ingreso a partir de una forma de propiedad preexistente,
con lo que cuestiona tan slo la justicia de la distribucin personal y funcional de la renta (PRADOS, 1972) Y no la de la propiedad que la origina;
la ciencia poltica, en fin, deja en manos de poder poltico la bsqueda de
esa [ostca ".
PIoou ilustra el punto desde el ngulo visual de la Hacienda Pblcar, "Hay
una tendencia generalizada a llamar 'robo' a la expropiacin sin compensacin adecuada, lo que quiere implicar que se ha cometido un acto 'ilegal' en ello. Pero los
derechos de propiedad son hijoIt de la1ey, que es,. a su vez,creaein de la autoridad
politica. Es evidente, por tanto, que, a menos qU6 existaunaO>DStituci6n eScrita Y

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

299

Por ese camino, y no parece que pueda haber otro, el tema viene a
dar siempre a manos del gobierno. "La idea fundamental de Rodbertus
-explica GONNARD- era la de que los Estados son creaciones histricas
que tienen que darse a s mismos sus leyes y no dejan que acten libremente unas supuestas leyes naturales" (1921: 456).
Bajo "la capa que todo lo tapa" de la etiqueta socialista, el gobierno
se ve llamado a jugar los ms variados papeles. BOURGEOIS (1902), por
ejemplo, trata de nadar entre las dos aguas del liberalismo y la socializacin de la propiedad, transformando el deber moral de la asistencia al
necesitado en una deuda jurdica. Para ello acude a la figura del cuasicontrato, reconocido en el Cdigo Napolenico como fuente legal de obligaciones - tales como la gestin de negocios ajenos sin mandato, el enriquecimiento injusto, la copropiedad y dems figuras jurdicas recogidas
en el Cdigo Civil espaol de 1850- por entender que los deberes de
los privilegiados hacia los desposedos 'se basan, no en la tesis del contrato social de Rousseau, sino en la solidaridad humana que, aunque no implica el acuerdo expreso y formal de los contratantes, surte sus mismos
efectos jurdicos. La deuda de solidaridad se paga, segn Bourgeois, de
dos formas alternativas: por contribuciones voluntarias a las obras de beneficencia, o mediante tributacin progresiva que financie, por la va gubernamental, la educacin gratuita, la sanidad y la seguridad social. Para subrayar su distinta posicin doctrinal con el Socialismo de Estado, el
solidarismo insiste en el carcter jurdico de estas obligaciones cuasi-contractuales cuyo cumplimiento corresponde al gobierno garantizar; de modo
que, a fin de cuentas, el solidarismo ha resultado una manera ingeniosa
de abrir paso a las presiones intervencionistas sin renunciar a su credo
del Estado-Gendarme. Por 10 dems, la opcin de pagar la deuda mediante contribuciones voluntarias a obras vagamente definidas como de inters social ha ganado, desde entonces, una base firme en multitud de ordenamientos jurdicos contemporneos que permiten deducir tales aportes
de la deuda tributaria, con lo que las tesis solidaristas son hoy defendidas
por los liberales ms recalcitrantes. No est de ms recordar tambin
que, en la poca en que Bourgeois escribe su libro, la mayor parte de esas
prestaciones sociales haban sido ya conquistadas, desde finales del siglo
pasado, en casi toda Europa Occidental, y estaban incorporadas a las legislaciones vigentes; de modo que el solidarismo representa ms bien un
intento de explicar jurdicamente una realidad social que de modificarla,
colocndose perfectamente en lnea con la concepcin jurdica francesa de
la poca, llamada tambin de la "solidaridad social"; y as, para Duguit, todo el derecho objetivo se deriva de la soldaridad; de modo que cualquier

300

MACROADMINISTRACIUN

norma jurdica, legal o consuetudinaria, vigente en un momento dado en la

comunidad, no es una creacin jurdica en s misma (no "hace derecho"),
sino una simple constatacin, confirmacin o evidencia de una regla jurdica
preexistente y creada por solidaridad social.
En fin, los fabianos ingleses, con Sidney Webb a la cabeza, preconizaron a fines de siglo la intervencin del Estado Providente, e influyeron
decisivamente en la filosofa del Partido Laborista y de los partidos socialistas de las democracias parlamentarias.
A partir de la Alemania de Bismark, el Socialismo de Estado pasa de
la teora a la prctica por la va de la legislacin laboral protectora y de
la seguridad social (enfermedad, invalidez, vejez y muerte) *, y por la reorientacin de la Hacienda Pblica, sobre todo con WAGNER, hacia la redistribucin fiscal del ingreso por razones de justicia social (1877-1901).
Progresivamente se expande por Europa y Amrica, alcanzando a la educacin, a la asistencia hospitalaria y a las condiciones habitacionales. Por la
brecha socialista, el gobierno provee subsidios y subvenciones en dinero
y en especie mediante la educacin elemental obligatoria y gratuita, la
proteccin a los desvalidos, la provisin de condiciones mnimas de vivienda, los subsidios familiares y Ia subvencin a la produccin de bienes y
servicios de primera necesidad, todo ello financiado mediante la tributacin progresiva.
Lo que queremos recalcar bajo el trmino socialismo no es, por tanto, sino el desinters por los aspectos econmicos del producto institucional y por los dems postulados del desarrollismo. En el mejor de los casos acepta el desarrollo econmico como complemento del desarrollo social: ms frecuentemente identifica al desarrollismo como filosofa burguesa de los enemigos de clase. El nfasis no est en el crecimiento del
producto sino en su distribucin social, mediante subvenciones y subsidios en dinero y en especie. El gobierno productor cede al paso al redistribuidor de rentas y servicios: sus funciones primarias son educacin, sao
lud, vivienda y seguridad social. "Si hay un tema que pueda unificar la
doctrina socialista como un credo definible es, quizs, el nfasis en la
igualdad social; igualdad que ha de ser realizada, en primer lugar, por
medio de la ampliacin de los servicios sociales, multiplicacin de las
oportunidades educativas y de un sistema fiscal progresivo" (DOBB, 1968).
El socialismo pone, pues, en el tema de la distribucin del producto
nacional el mismo nfasis que el desarrollismo atribuye a su crecimiento. Si para ste la intervencin gubernamental se justifica por la necesidad de expandir el proceso productivo, el socialismo atribuye al gobierno la responsabilidad de distribuir el producto con justicia. Cuando el
crecimiento atente contra la distribucin justa, el socialismo se enfrenta Aunque la primera ley de proteccin obrera (jornada de trabajo, descanso domiDiad, higiene en las f'bricas, etc.) S promulg en 1839 (RAMOS LIVEJRA, .1_:
19) In seguridad social DO aparece hasta la octava dcada del siglo (GmE Y I\JST, ib(~"

LA FUNClON MACROADMINISTRATlVA

301

r al desarrollismo; en la medida que ambas metas sean compatibles, los

dos cerrarn filas contra el liberalismo. Pero en cualquiera de ambos
casos estarn los dos obligando al gobierno a intervenir, tanto por la va
del condicionamiento como por la de la produccin directa de bienes y ser.
vicios divisibles.

La Economa del Bienestar es el primer intento de maridaje del desarrollismo con el socialismo. PIGOU (1920) inserta los problemas de la
distribucin en los de la produccin al establecer que la distribucin desigual del ingreso impide optimizar la funcin de bienestar econmico.
Recogiendo la doctrina de Rodbertus -aunque sin nombrarla y, posiblemente, sin conocerla-, reafirma el aumento de bienestar social que se
sigue de una distribucin ms igualitaria de las rentas, porque en la distribucin desigual la produccin se orienta en favor de los ricos que la
emplean en satisfacer necesidades de ltimo orden, en detrimento de la
satisfaccin de las necesidades primarias y de mayor ntensided de los
desposedos *. Esta argumentacin socialista se engarza con la desarrollista de la maximizacin y estabilidad de la renta ("dividendo") nacional, lo que permite sintetizar la teora, en su interpretacin moderna, como que el bienestar social es tanto mayor cuanto mayor y ms estable sea
el crecimiento del producto y cuanto ms igualitaria sea su distribucin
(JAMES, 1950: 242). Esa triple funcin -crecimiento, estabilidad y distribucin - queda a cargo del gobierno, justifica su existencia y explica las
orientaciones de la Hacienda Pblica contempornea, tanto en el financiamiento de los gastos efectivos como en los de transferencia. Con casi los
mismos nombres, MUSGRAVE viene a decir 10 mismo: que la poltica fiscal
tiene la triple finalidad de proveer a la produccin de Servicios, la estabilizacin y la distribucin (1959). Esa es la esencia del intervencionismo.
Los postulados de la Economa del Bienestar 'han inspirado la accin
de los gobiernos contemporneos de las ms dispares ideologas. En su
o A esto, por supuesto" responde el liberalismo que ~. ~na del Bienestar
descansa en el supuesto imPlcitOJ negado de la comparabilidad mterpersonal de la

utilidad (PBAoos 1972 Apndice

Cap. XII). Pero el propio PIGOU abre su libro de
Hacienda Pblica con 'la idea holstica de que el principio del "trato igual a los iguales" aade un elemento de bienestar Pblico a la !uma algebraica de las utilida~~
r~onaIes, y que el principio correlativo de q~ procesos ~~ deben recibir
8~r ~to a menos que sean dismiles en algun ~ rele~ se defiende ~
lIllple mtuicin, aunque na pueda medse matemticamente y aUDqU8 relulte dficildecidir cules son laS <liBimilitudes y cu'les. son o DO reJevantel" (1928: 5-6).
El liberalismo sigue esgrixniendo el argumento de la imposibiJidad matemtica de
las ~mparaciones interpersooales deutiDdad,eomo'l1'" limitacJoNl de UDa demostracin Jnatemtica -que PO" lo dem. . " ya avaaada por la .tIIOria de 101 Jue~ tomar co~ ~ del"'~ Y. ~ . ~. redooaJel,
l1IlqQe no exactas. para su Solucl6a.
.

r-

302

MACROADMINISTRACIUN

versin ms reciente, la combinacin de desarrollismo y socialismo desemboca en la atribucin de responsabilidad al gobierno por frenar la
expansin del producto en aras de su creciente costo social, fenmeno
insospechado o incipiente cuando PIGOU lo puso sobre el tapete (1920: 134)
y que se avizora como el lmite fsico del industrialismo. La civilizacin
contempornea est amenazada de liquidacin a manos del monstruo que
ella misma ha creado, en trminos de contaminacin, agotamiento de recursos naturales, urbanizacin, obsolescencia planeada, saturacin de bienes y servicios y dems componentes de los costos sociales, definibles con
KApp como "las prdidas directas o indirectas, soportadas por terceras
personas o por la comunidad en general, como resultado del desarrollo
ilimitado de actividades econmicas" (1963: 29). En esta etapa novsima,
lo que est en juego no es ya el problema de regulacin de la propiedad,
del trabajo, de la gestin o de la distribucin del producto, sino el de la
produccin misma, cosa realmente insospechada en la controversia econmica de los tres ltimos siglos *. Por ah tiene que ir, en macroadministracin, la investigacin de la variable (E+) del Sistema de Ecuaciones de
la Administracin Sincrtica.
El intervencionismo, engendrado por el socialismo en la matriz desarrollista, es todava demasiado joven para que podamos anticipar los rasgos secundarios de su personalidad, pero desde la actual perspectiva se
pueden retratar ya los fundamentales: desaparicin de la dicotoma sector pblico-sector privado, autoritarismo gubernamental en busca de retroalimentacin dinmica con el gobernado, agona de la democracia convencional, de la separacin de poderes y del tradicional Estado de Derecho, reafirmacin del Estado Nacional como sistema social, lucha contra
la pobreza, el estancamiento, la ignorancia y la marginacin social, planificacin de la actividad nacional, materialismo nacionalista, burocratismo
tecnocrtico, enraizamiento sociolgico de la normatividad jurdica, sindicacin, asociacin patronal, reafirmacin de los grupos de presin y creo
cimiento institucional nutrido por la automatizacin. Estos rasgos esenciales caracterizan por igual a las democracias occidentales, al mundo socialista y al tercer mundo emergente, por encima de los rasgos tradicionales de separacin, que han pasado a secundarios: garantas metajurdicas de la propiedad privada versus propiedad colectiva, soberana del mercado versus economa dirigida, democracia electoral versus conquista del
poder por la fuerza, gestin privada versus gestin pblica, y dems categoras antitticas, cuyo valor continuo se puede definir en trminos de
A estar por la Casandra del Club de Roma (MEADOWS, 1972) las computadoras
prevn para fines del siglo XXI un colapso econ6mico universal, incluyendo el desencadenamiento de epidemias generalizadas. Aun contando con las previsiones ms optimistas sobre disponibilidad futura de recursos naturales hoy no explotados, slo podrla prevenirse la catstrofe de nuestros tataranitos adoptando desde ahora medidas
drsticas de control de todo tipo sobre la ecologa.

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

303

propiedad limitada, mercado condicionado, democracia restringida y gestin

tecnocrtica. El Estado moderno es el Estado intervencionista, por encima
de toda discusin.
En un libro reciente, GALBRAITH (1973) propone un "nuevo socialismo",
que atribuya responsabilidad al gobierno en materia de "educacin, salud, vivienda y dems segmentos econmicos de inters pblico que padecen por falta de adecuado planeamiento y soporte privado". Cabe preguntarse qu tiene esto de nuevo, no ya en el resto del mundo sino en los
mismos Estados Unidos, donde los programas de desarrollo social no han
cesado de incrementarse, ao tras ao, bajo las distintas ideologas polticas en el poder. Aunque no lo llama as, Galbraith parece proponer tambin un "nuevo desarrollismo", que considera inescapable: el control de
precios y salarios como nica manera de contrarrestar la influencia decisiva de las grandes corporaciones privadas en la economa nacional. Aade a todo esto el control del medio ambiente, las regulaciones impuestas
en favor de la integridad fsica, y todas las dems medidas intervencionistas impuestas por razones de inters pblico, para concluir reconociendo que "las circunstancias imponen acciones que la teora considera deplorables". Todo esto es tan obvio que no valdra la pena haber escrito
un libro para justificarlo, si no fuese porque Galbraith goza del predicamento suficiente entre los liberales contemporneos como para hacerles
tragar - "bon gr, mal gr" - la amarga pldora del condicionamiento.
Anotemos, por ltimo, que tambin el socialismo procesa, simultneamente y sin solucin de continuidad, la intervencin gubernamental en la
actividad de las instituciones gobernadas y la produccin pblica directa
de bienes y servicios divisibles. Las distinciones elaboradas por la historia de las doctrinas econmicas suelen oscurecer este hecho fundamental,
tal vez porque nunca se le ha dado la necesaria importancia.
El socialismo libertario est en contra de toda acci6n gubernamental,
tanto la de condicionamiento como la de gestin; el socialismo de estado
est indiscriminadamente a favor de ambas. Este es el rasgo comn, y principalsimo para la macroadministracn, que comparten los varios esquemas doctrinales revisados. Ni los liberales; ni los desarrollistas, ni los socialistas, ni los anarquistas, ni los totalitarios, han visto esta diferencia ra
dical que existe entre condicionar la conducta de otro y asumir directamenta una gesti6n microadministrativa. Las pginas anteriores s610 han
servido para darnos una idea de, hasta qu punto, el 'pensamiento poltico y econ6mico de los dos ltimos siglos ha centrado su inters en descubrir los campos de acci6n gubernamental, esto es, la extensin de la intervencin; pero en ese proceso dialctico, en que el "laissez faire" ha tenido
que confrontar las ideas renovadoras del Estado Productor, del Estado
Distribuidor o del Estado Providente, han estado siempre, revueltos y confundidos o, a 10 ms, matizados como subespecea de un mismo fenmeno, el condicionamiento gubern.amental de .los procesos gerenciales de pro-

304

MACROADMINISTRACIUN

duccin, consumo, distribucin y cambio a cargo de las instituciones gobernadas, y la gestin directa, por el gobierno nacional, de cualquiera de
esos procesos microadministrativos. La razn de que todo esto haya sido
as es muy sencilla, y reitera lo ya dicho, pginas arriba, sobre el carcter
holstico de la ciencia administrativa y sobre el abandono en que se ha tenido hasta hoy su carcter sincrtico. Porque para la ciencia poltica, para la sociologa o para la economa, esa subdistincin es de pequea monta frente al hecho mismo del intervencionismo; y la ciencia del derecho,
que sera la principalmente llamada a propiciar la distincin por la va
de la distinta personalidad jurdica de unos gobiernos (centrales, estaduales y municipales) gobernantes y de unas empresas e instituciones pblicas gestoras de procesos microadministrativos, ha sido arrollada por la
confusin generada en las dems ciencias sociales bsicas, y llegado al callejn sin salida en que hoy se debate, al respecto, el Derecho Administrativo.
Este es otro de los temas centrales de la Teora General y nos ocupar en extenso a su debido tiempo. Resumamos ahora lo que va dicho
sobre la evolucin histrica del condicionamiento en el sentido de constatar una intervencin gubernamental progresiva en las decisiones institucionales a lo largo y ancho de nuestro mundo contemporneo, justificada,
en trminos de inters pblico, por el crecimiento econmico, por la estabilidad, por la distribucin justa del patrimonio y del ingreso, por el equilibrio ecolgico o por la relevancia del costo y beneficio social.

e.

Extensin del condicionamiento

Llegamos as a una conclusin central sobre el desarrollo del condicionamiento: la de que, histricamente, la accin poltica ha venido haciendo
suyos, uno tras otro, los heterogneos elementos que componen el sistema
institucional, a medida que los ha ido definiendo, sucesivamente, como de
inters pblico y sujetndolos a las correspondientes "policies" o polticas
sectoriales.
El liberalismo significa, ante todo, un gobierno condicionador de conductas y organizaciones tpicas; el desarrollismo agrega el condicionamiento sobre el producto y - por la va de las relaciones econmicas de la productividad y la eficiencia- sobre los insumos que 10 alimentan; el socialismo aade, por su parte, el inters central en el factor humano, por la
va de la redistribucin del producto, de 'las regulaciones laborales y por
el acceso del trabajador a la toma de decisiones institucionales: La combinacin de desarroHismo y socialismo restringe, a su vez, la discrecionalidad de las decisiones gerenciales y, en ltimo trmino, condiciona la cantidad y calidad de insul110s y productos, las opciones tecnolgieas, la 011'nizacin formal y los.alcances de. la I1Or$ativi4admstitucional.

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

30S

El modelo liberal no considera de inters pblico ningn aspecto del

proceso productivo; la determinacin del producto y la contratacin de los
insumos es asunto estrictamente privado, que se regula automticamente
por las fuerzas del mercado. Pero s se le aparece como de inters pblico la organizacin formal y la atribucin de personalidad jurdica, en cuanto garantas de esa misma libertad de mercado. Regula, por ello, escrupulosamente,los diversos tipos de sociedad civil y mercantil, legisla amo
pliamente sobre la constitucin, organizacin y disolucin de las sociedades de personas y de capitales, define las conductas tpicas en cuanto afectan al mantenimiento del orden constituido y sanciona las atpicas en cuanto
desviaciones perturbadoras. Como, al mismo tiempo, el presupuesto polticojurdico del Estado de Derecho supone la separacin de poderes, la regulacin se atribuye a la ley formal y su aplicacin al ejecutivo. De esta combinacin de doctrinas, elementos y situaciones se deriva una organizacin gubernamental tpica, de la que nos ocuparemos en el prximo volumen, y que
se esquematiza en la existencia de un congreso uni o bicameral, un judicial
jerarquizado y un ejecutivo compuesto por los cuatro ministerios encargados de regular y sancionar las conductas y organizaciones nacionales y extranjeras: interior, justicia, relaciones exteriores y defensa. Esta es la oro
ganizacin de los gobiernos occidentales entre fines del siglo XVIII y la primera mitad del siglo XIX, que podemos definir como caracterstica de una
poltica holstica incremental, en la que esas cuatro polticas sectoriales se
disean en la misma lnea armnica de una poltica finalista de mantenimiento del orden del sistema: diplomacia de saln y de caones hacia el exterior, y respeto, en el interior, del orden constituido; cuando funcionan coherentemente las cuatro, el fin ltimo, que es la seguridad, descansa en una
interacci6n constructiva de la sectorializacin. El siglo XIX es, en efecto, el
siglo de la obsesin por la seguridad (BERMDEZ DE CASTRO, 1973).
Por su parte, el desarrollismo acaba con el mito liberal de la libre
competencia: all donde sta contribuya al crecimiento, y ste sea fin ltimo del gobierno, la proteger con leyes destinadas a combatir el monopolio
distorsionante; pero all donde el inters pblico aconseje fomentar la competencia imperfecta, el gobierno ser el primer promotor de toda suerte
de medidas discriminatorias en favor de las economas de escala, la concentracin del poder econmico en las grandes empresas, la concesin de
servicios pblicos en regmenes de monopolio tcnico, o el proteccionismo
arancelario en favor de la industria incipiente o de vanguardia. "Por ms
que se afirme que las leyes anti-trust se concibieron en Estados Unidos
(en 1880) para restaurar el individualismo y la libre competencia, en realidad representaron una incursin en
campo del control gubernamental
de la que no se ha regresado. El intento de controlar las grandes empresas e impedir que traten de UDirse para restringir el comercio llev, a la
vez, a la regulacin .de las. pticticas comerciales de las pequeas empresas" (KOONTZ y GIlBLB, t9~3t8..319).

el

306

MACROADMINISTRACION

Con la competencia pasa, pues, lo que en el liberalismo: que nunca

ha pasado de ser un mito. Los mismos autores recin citados lo reiteran,
al enjuiciar todo el perodo histrico norteamericano, cuando lo resumen
en esta sentencia contundente: "Hay una considerable diferencia entre la
realidad y el sistema de competencia como modelo. El sistema de competencia, como mito o creencia, no es, por otra parte, ni un modelo terico
ni una descripcin de la realidad, porque nunca existi, ni existe ni puede
existir" (ibd.),
Sorprende observar que sea precisamente el pensamiento norteamericano uno de los baluartes del mito de la libre competencia, cuando al mismo tiempo el gobierno norteamericano ha sido el ms consistentemente
desarrollista de todos los contemporneos. Naci como una sublevacin colonial contra el intervencionismo del gobierno metropolitano, pero permaneci, desde el primer momento de su aparicin en la palestra de los estados soberanos, adicto a los ms acrisolados preceptos del viejo mercantilismo. Como nunca fue liberal y slo muy tardamente se socializa,
podemos tomarlo como prototipo del ms puro desarrollismo, sin ms
que referimos a la extensa recopilacin de sus intervenciones desde 1790
hasta nuestros das (DIMOCK, 1961; MAC IVER, 1947; WILCOX, 1955;
KOONTZ y GABLE, 1956; HAMILTON. 1957; MCGUIRE, 1963; GREENWOOD,
1964; WERNETTE, 1964; PEGRUM, 1965; R. AUSTIN, 1965). Tal vez la nota
distintiva del intervencionismo norteamericano radique en que ha utilizado,
durante ms aos o con ms xito que los dems pases, la va del fomento y
proteccin de las actividades privadas que reputa de inters pblico, en lugar
de la de represin, regulacin y control de las que atentan contra ese inters; pero tan intervencin es el fomento como la represin, tanto una
como otra atentan contra la libre competencia y, adems, la historia de
la intervencin norteamericana est plagada de ejemplos en uno y otro
sentido: protecciones y restricciones simultneas al consumidor, al productor, al capitalista y al trabajador, promocin y regulacin agraria, industrial y comercial, controles monetarios, regulacin de tarifas y servicios de transportes y de servicios pblicos, subvenciones y subsidios, control de precios y salarios, etc., etc. Existe cierta tendencia a creer que el
intervencionismo norteamericano se lo invent Roosevelt y naci con el
New Deal: pero quien revise las ochocientas pginas del libro de Koontz
y Gable descubrir la falacia de tal juicio. Lo nico que le falta a la abrumadora descripcin del intervencionismo desarrollista norteamericano es
sumarle la no menos ingente del socialismo europeo para hacerse una
idea cabal del marco de posible aplicacin del continuo del condicionamiento. Por lo dems, MEYNAUD generaliza, desde Francia, la opinin de
los citados autores ..,ricanos: "Tal vez lavitiQn competitiva fQeJe vlida ~nuua e4:0Doma de pequeas unida,4et. pero, poco apoco. en l.,s
SOQiedadeaocciden&alet.. ~ . ~bo& ban_06l~q~ .~ laJ ~
miSQ sobre las que se fuadaballl~ Wu ~j.cio de(;O~

LA FUNClON

~1ACROADMINISTRATlVA

307

ponder a la realidad... Evidentemente puede construirse una teora que haga abstraccin de las consideraciones tecnolgicas, polticas y sociales, pero
con ello no se consiguen ms que juegos intelectuales" (1960: 72).
Volviendo a la teora, el desarrollismo fuerza la intervencin gubernamental en las reas productivas de la economa, y politiza los diversos .
sectores productivos. La creacin de los ministerios de agricultura. industria, comercio, transporte, turismo y comunicaciones responde a la atribucin de un creciente grado de inters pblico por la cantidad, calidad y precios del producto institucional, en cuanto contribuyen al crecimiento del
producto nacional. Las cuentas nacionales prestan especial atencin a la individualizacin de estos sectores productivos y se hace descansar sobre sus
proyecciones la ecuacin del desarrollo. El ministerio de trabajo, por su
parte, es, bajo esta concepcin, un mero rbitro de conflictos laborales, cuya poltica se circunscribe bsicamente a armonizar, en favor de la produccin, los intereses del capital y del trabajo, que se suponen inherentemente
conflictivos. Las demandas sindicales confrontan, con xito creciente, la resistencia del capital a ceder fracciones, cada vez mayores, del beneficio, y el
.gobierno desarrollista elabora indicadores de precios y salarios, usa de su
poder coactivo o trata de mediar entre los sectores en disputa, para mantener el crecimiento sin inflacin. Para ello ha de politizar, al mismo tiempo,
el insumo financiero, y el ministerio de hacienda est llamado a jugar un
papel predominante como regulador de la oferta monetaria, la expansin
del crdito, los niveles de endeudamiento interno y externo, la presin tributaria, la poltica de precios, el balance fiscal y la balanza de pagos.
El desarrollismo pone, adems, especial acento en el desarrollo tecnolgico. La neurlgica disyuntiva de complementariedad o sustituibilidad entre los recursos humanos y los materiales se resuelve siempre segn criterios de eficiencia. Las mquinas no son slo complemento del trabajo
personal, sino sustituto aceptado y deseable del factor humano doquiera
resulten ms productivas en trminos de costo-beneficio. El desarrollismo
est dispuesto a entrenar mano de obra no calificada o a profesionalizar
la gerencia institucional slo hasta el punto en que ~ ello sea ms rentable
que desarrollar y adquirir maquinaria ms avanzada. El gobierno desarrollista fomenta los programas de desarrollo humano, al mismo tiempo
que los de desarrollo tecnolgico, segn' el criterio deshumanizado del mximo rendimiento. La poltica industrial mira a las mquinas, y la laboral
a los trabajadores, con el mismo lente, despersonalizado y objetivo, del capitalismo.
Por su parte, el socialismo pone inicialmente en juego los sectores de .
desarrollo social: educacin, salud, vivienda, trabajo y previsin social. Pero lo que el socialismo ve en ellos aDO' dednt~rsp4blico no. radica en

el valor de su produ~o,cualquieraque~1a'foJ:uul ~ncional en que

tlv~se refleje en lucuentas,~~~~te.l.pro
4uotQc,l,;uto(bien, dif_ _f.~I~J.~C.de1~'~~in
de

308

MACROADMINISTRACION

viviendas que en el de la provisin de servicios educativos o sanitarios),

sino en su potencialidad redistribuidora del ingreso personal y regional,
a travs de los subsidios o subvenciones en especie que van implcitos en
la prestacin de estos servicios a precio inferior a su costo medio. Insistamos en este aspecto, que no parece haber sido esclarecido todava por
la teora administrativa: la provisin de servicios educativos, sanitarios,
habitacionales o de seguridad social a precio de mercado no les interesa,
en principio, ni al desarrollismo ni al socialismo; al desarrollismo, porque la inversin en esos sectores no es productiva ni a corto ni auna mediano plazo, de modo que la productividad del capital alcanza un valor
mnimo, y frena, por ello, toda la funcin de crecimiento (sera mucho ms
productivo construir plantas termoelctricas que hospitales o escuelas); y
tampoco al socialismo, porque la prestacin de esos servicios al precio de
mercado - que es el enfoque liberal tradicional- no contribuye en absoluto a borrar las diferencias de clase y expandir los servicios educativos,
sanitarios y ambientales bsicos, sino, muy al contrario, a aumentar an
ms las diferencias entre las minoras educadas y provistas de todo tipo
de los servicios que pueden costear, y las masas proletarias y desposedas.
En consecuencia, as. como la existencia de los ministerios de agricultura, industria, comercio, turismo, y dems titulares de "polticas de producto" se explica y justifica en los trminos objetivos y cuantificables de
crecimiento desarrollista del producto nacional bruto, las polticas educativas y asistenciales, de vivienda, de seguridad social o de desarrollo comunal slo pueden cobrar vida en cuanto juicios de valor derivados de
una posicin tico-normativa que impone sacrificar el crecimiento del producto en aras de una mejor distribucin del ingreso (o ms justa, para
no caer en la trampa de las comparaciones interpersona1es de utilidad).
Dicho en otros trminos, ninguna doctrina desarrollista coyuntural preconizara, probablemente, la promocin de la educacin, la salud o la seguridad social en un programa quinquenal de desarrollo, limitndose a tomar
como paramtricas las condiciones existentes y tramitarlas como infraestructura de la fuerza de trabajo disponible, en cantidad y calidad, para
emprender programas de desarrollo. Ms an, es muy posible que, para
un crecimiento acelerado del producto, sea preciso sacrificar, como ya 10
vieran los saintsimonianos, la distribucin de la produccin, creando un
perpetuo conflicto entre las polticas desarrollistas de los ministerios de
producto y las socialistas de los ministerios de cambio social.
La evolucin de esta dialctica entre crecimiento y distribucin historifica, no solamente la organizacin sectorial del gobierno nacional contemporneo, sino el necesario conflicto entre las polticas de una y otra
tendencia cuando resultan antagnicas. Un ejemplo de conflicto necesario
aparece en los pases de desigual distribucin del ingreso regional, donde
el gobierno se ve obligado a optar por .la disyuntiva, hecha patente por
Timbergen. entre crecimiento del producto nacional a costa de aumentar

LA FUNClON MACROADMINISTRATlVA

309

las diferencias regionales, o la recuperacin de las reas deprimidas con

sacrificio del crecimiento acelarado del conjunto del pas.
La solucin en favor de una u otra alternativa es consustancialmente
poltica, y slo puede adoptarse desde una posicin doctrinal desarrollista
o socialista pre-definida. Si el rgimen poltico cuenta con la necesaria
retroalimentacin, la poliarqua podra optar por cualquiera de ambas"';
pero la opcin a favor de la segunda exige un mayor grado de intervencin gubernamental, por cuanto la inversin libre tiende espontneamente a localizarse en las regiones ms desarrolladas. En otros trminos, el
desarrollismo puede operar, en este caso, desde una posicin abstencionista o liberal, permitiendo que las entidades productivas busquen, por s
mismas, las condiciones ptimas en la relacin producto-capital, maximizando el rendimiento de la. inversin y, con ella, el incremento del producto nacional. Pero el socialismo habr de acudir a todo tipo de controles,
regulaciones e incentivos (creacin de parques industriales, desgravaciones fiscales, subsidios, etc.) para obligar a la industria a localizarse en las
zonas deprimidas; y tendr que defender econmicamente su decisin en
trminos de un sacrificio temporal del crecimiento nacional, que cobrar
su pujanza cuando la relacin producto-capital sea igualmente favorable
en todo el territorio nacional.
En la medida que el gobierno contemporneo es heredero de estas
diversas doctrinas defensoras del condicionamiento, est preparado para
definir como de inters pblico un complejo campo de elementos que rebasa, con creces, la condicin individualizada de cada uno. Sin embargo,
esta potencial extensin del condicionamiento no ha sido todava objeto de
una presentacin integrada y, menos an, ponderada, de esos diversos
elementos. Aqu intentaremos un esbozo.
...

...

...

La primera observacin que salta a la vista es la de que buena paro'

te del pensamiento poltico y econmico contemporneo sigue preso, en
desmesurada proporcin, del magnetismo del producto institucional, vinculando. con excesiva frecuencia, el inters pblico de un curso de accin
total a tan slo el inters por el producto; ello es culpa, en gran parte,
del desarrollsmo implcito en las tcnicas propias con que opera la planificacin econmica y social. Se piensa entonces que la educacin es de
l, En la elecci6n venezolana de 1969 el tema sali6 abiertamente a la palestra poltca, El gobierno de Acci6n Democrtica babia mantenido por diez aos una politica de desarrollo regional coDSistente con $U plataforma electoral socialista. El pbi(,'Qo Dem6crata Cristiano, que lo~ustituy, declar expresamente que Venezuela
no. podJadarse el lujo de mejorar la condicin de sus .. regiOlltlB mb atrasadas a costa
de sacrific:ar el crecimiento general de la. f.lCOIlOlDfa del ~; no es coincidencia que unO
de los grupos. polticos quefnteparDneBe gobiern se titule ~".

310

MACROADMINISTRACION

inters pblico tan slo porque la colectividad exige ciudadanos educados; que 10 es la fabricaci6n de viviendas porque es de inters pblico el
que la poblacin tenga un techo; o que 10 es la defensa nacional porque
es de inters pblico la protecci6n contra el enemigo exterior. Pero para la administraci6n sincrtica el producto es s6lo uno de los elementos,
y no necesariamente el principal, para catalizar el inters pblico. Puede existir multitud de procesos adminstrativos que resulten de mayor
inters pblico por raz6n de sus insumos, tecnologa, organizaci6n o forma de tomar decisiones que por el producto mismo; ms an, es posible
que un proceso resulte de gran inters pblico en su conjunto, pese a que
el producto en s pueda no tener ninguno.
En este punto no describiremos, sin embargo, nada radicalmente nuevo: tan s610 ampliaremos el espectro del anlisis keynesiano -referido
principalmente al inters pblico del insumo financiero con prescindencia
de la utilidad e incluso de la existencia misma del producto - para extenderlo a los dems elementos bajo consideraci6n.
a) El grado de inters pblico por raz6n del producto de la accin
microadministrativa se define convencionalmente en trminos de su grado
de 'divisibilidad-indivisibilidad. Un producto absolutamente divisible es aquel
que tan s6lo satisface las necesidades de un individuo determinado, con
exclusi6n de cualquier asomo de inters social o colectivo. En el extremo
contrario, la indivisibilidad absoluta significa la satisfacci6n pura de necesidades colectivas, sin que sea posible distinguir o aislar la satisfacci6n, a
travs suyo, de ningn inters individualizado.
Esta medici6n del grado de inters pblico del producto por raz6n
de su divisibilidad o indivisibilidad tiene viejo arraigo en la teora de las
finanzas pblicas. Se considera as que los llamados servicios generales
o tradicionales del gobierno, tales como la defensa nacional, la polica o las
relaciones exteriores, son indivisibles o pblicos puros, por cuanto estn
al servicio de la comunidad en su conjunto y no pueden ser objeto de demanda individualizable; en consecuencia quedan sustrados a las fuerzas
del mercado, y su cantidad y calidad tiene que ser determinada por procesos polticos (decisiones estratgicas del gobernante) 'en lugar de por
procesos econ6micos (precios). De ah que en la hacienda pblica tradcional el impuesto venga definido como el pago del ciudadano por los servicios indivisibles prestados por el gobierno (EINAUDI, 1932).
En el otro extremo, ia producci6n por el gobierno de bienes y servcios plenamente divisibles (mercancas o productos industriales o comerciales) se considera totalmente sujeta a las fuerzas del mercado, y el ciudadano interesado en su adquisici6n los compra mediante el' pago de un
J)feCio privado que, en teora econ6mica, se define CO
l11O el capaz de mantener el equilibrio de. l~,Produc~i11.a largo J)l~: , libre" c\>I1cu

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Petcmpia.~it"~ta.,~~r~() n()ri'nal,acoDJ04a~~deJO$C()StO$lijos al t.-

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ptOdeci6aje~. 'Enje~_Ji>el.;equilibl'Qen.

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

311

las cantidades y calidades producidas y demandadas viene dado por procesos puramente econmicos y no polticos.
Sin embargo, una vez ms se pone aqu de manifiesto que toda polarizacin binaria en ciencias sociales puede tender ms trampas al anlisis
administrativo, si se toman sus categoras como compartimientos estancos,
que la ayuda analtica que pueden y deben prestar cuando se las reduce
a extremos, ms o menos utpicos, de un continuo funcional. En la realidad
social no existen procesos polticos ni econmicos puros, porque ninguna
de las ciencias particulares tiene como objeto cientfico la totalidad de los
valores e interacciones sociales. Precisamente el enfoque interdisciplinario trata, como ya va dicho, de ampliar las perspectivas del anlisis de la
realidad social a travs del uso sincrtico de varias de esas ciencias sociales. En realidad, no existe ningn producto microadministrativo con
divisibilidad poltica ni con divisibilidad econmica qumicamente puras.
La defensa nacional no beneficia (o perjudica) a todos por igual: los habitantes de Alsacia y Lorena no han tenido, durante siglos, el mismo inters por las fuerzas armadas de Francia o de Alemania que los habitantes
de Normanda o de Breslae, Los servicios policiales pueden beneficiar ms
a quienes ms tienen que guardar que a los mendigos callejeros. Incluso
existen ejrcitos mercenarios y policas privados, creados para prestar servicios por un precio de mercado a quienes demandan sus servicios, y en este momento, segn informa la revista TIME, la cifra de policas privados
en Estados Unidos es superior a toda la polica estatal y local. De igual
manera, no hay ningn producto, por divisible que parezca, que no lleve
asociado algn grado de connotacin poltica, por su inters positivo o negativo para la colectividad. Los ejemplos ms utilizados en este ltimo
sentido por la ciencia financiera son los servicios sociales, en los que resulta fcil determinar la concurrencia del inters personal en ser educado, curado o alojado, con el inters comunitario en contar con una ciudadana educada, sana y dotada de viviendas adecuadas; de la misma forma,
el inters colectivo en la produccin de energa elctrica, de transporte
urbano o de servicios de comunicaciones, resulta tambin lo suficientemente aparente como para que tradicionalmente se les haya dado en llamar
"servicios pblicos" o "servicios de inters pblico", sin desconocer tampoco el inters privado de quien tiene luz en su casa, de quien viaja, o de
quien recibe correspondencia o habla por telfono. En consecuencia, .para
financiar la produccin gubernamental de estos bienes y servicios se ha
introducido por la ciencia financiera el concepto de tasa; que no es sino un
hbrido entre el precio de mercado y el impuesto poltico; la argumentacin estatuye que, a mayor pred.io del inters pblico sobre el privado, menor habr deser la tasa a pagar.ppreI beneficiario en retribucin
por el inters privado satisfecho, yw.a,.Ja.parte delOOft() de. produccin
a.cu~ con.el imPues~:y~,~_:~de.~in o educa~a oa.lOl,q.. ol~.ljl1~Wb~. S()bre el.pdva.

312

MACROADMINlSIRACION

do puede ser abrumador en cualquier sistema poltico moderno, suelen

ser gratuitos o cobrarse por ellos una tasa muv baja; en igual caso puede estar la medicina preventiva o la sanidad ambiental, y, posiblemente
en menor medida, otros tipos de educacin ms avanzada, de medicina curativa, de transporte urbano, de tarifas elctricas, etc. Sin embargo, 10
que interesa recalcar aqu es que la confluencia de intereses pblico-privados no se limita, en teora al menos, a esos casos ms estudiados por
las ciencias particulares, sino a cualquier posible producto que quepa imaginar. Cualquier producto microadministrativo es susceptible de una valeracin gubernamental en cuanto al posible grado de inters directo o indirecto, positivo o negativo, que de l se derive para la comunidad en su
conjunto. Por citar un ejemplo muy generalizado, cualquier producto relacionado con la sustitucin de importaciones puede resultar de inters pblico; otro tanto ocurre con cualquier producto relacionado con el llamado
"efecto demostracin" en las economas en va de desarrollo; cualquier
producto puede tener tambin implicaciones positivas o negativas para la
moral o las costumbres que el gobierno intenta inculcar o salvaguardar.
No existe lmite terico para que en cualquier producto (entendido aqu
en el sentido amplsimo que se viene dando al trmino como resultado de
la accin microadministrativa, y que rebasa ampliamente el concepto econmico de mercanca o servicio econmico) el gobierno identifique y especifique algn tipo y grado de inters social.
Esta especificacin va mucho ms all de la simple determinacin globalizada del inters por el producto. El inters puede no slo variar, sino
incluso cambiar de signo, dependiendo de las circunstancias de utilizacin
del producto en cuestin. Por ejemplo, la fabricacin de cigarrillos para
el consumo nacional puede despertar, por sus efectos dainos para la salud, el inters negativo de la poltica sanitaria; pero, en la medida que tal
produccin se exporta, desaparece tal inters negativo para esa polftica
sectorial. En cambio, el inters de la poltica comercial aumenta con la exportacin del tabaco, sobre todo si el pas tiene un problema de divisas
(1a variacin en el inters fiscal en cuanto a los ingresos por impuestos a
la produccin y al consumo interno de cigarrillos no es problema del producto en s, sino del insumo financiero que ser tratado ms adelante) .
En resumen, el anlisis del producto puede dar tanto un inters pblico
positivo como negativo; pero lo importante es observar que este anlisis
nada tiene que ver con el que puede hacerse sobre cualquier otro de 106
dems elementos implicados en la accin institucional, como a continuacin
se menciona.
b) El grado de inters pblico que puede encerrar la utilizacin de
reqursos humanos por los gerentes institucionales de los procesos gobernados puede determinarse en base a los JnU diversos parmetros. El
anlisis keynesiano se ha limitado exclusivm:ne:ntea la consideracin global <telas variaciones en el nivel de empleoy. IUJ efectos sobro el

eq.

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

313

librio general de la teora econmica clsica. Segn sus postulados ms difundidos, en pocas de depresin cclica el gobierno debe aumentar el empleo, a costa de un dficit presupuestario, para fomentar la demanda efectiva y cebar la bomba de la recuperacin expansiva; recprocamente, en
pocas de pleno empleo y expansin inflacionaria el gobierno debe restringir el nivel del empleo y acumular supervits presupuestarios para enfriar
la economa.
Dos consideraciones son aqu oportunas. En primer lugar, la absoluta separabilidad del anlisis del empleo y del anlisis del producto, que
pueden arrojar, en muchos casos, resultados independientes y an contradictorios. Keynes se refiri al famoso ejemplo de sus zanjas: si, en pcca de deflaccin y desempleo, el gobierno emprende obras pblicas de alcantarillado y desage, tales obras tienen el doble efecto favorable (o el
doble inters pblico) de prestar un servicio sanitario o producto de inters comunitario y de dar empleo a los desocupados; pero si tales obras
no fuesen necesarias por razn del producto (porque la comunidad tenga
ya esos servicios de desage), sigue siendo de inters pblico el contratar
obreros para que abran las zanjas y las vuelvan a cerrar, aunque no coloquen ningn tubo en ellas. En tal caso, el proceso microadministrativo de
abrir y cerrar zanjas, intiles desde el punto de vista del producto, sera,
sin embargo, de inters pblico desde el punto de vista del insumo humano. Ms an, si el proceso productivo capaz de absorber la mano de obra
ociosa desemboca en la produccin de un bien o servicio nocivo o no deseado por la comunidad (como la construccin de un casino o casa de juegos) ,
siempre ser posible balancear el inters negativo del producto con el
positivo de la absorcin de recursos humanos desempleados. De esta manera la teora administrativa se sita en el terreno amplsimo de todas las
posibilidades imaginables de valoracin independiente de cada uno de los
elementos bajo consideracin.
En segundo lugar, es preciso destacar que la valoracin del inters
pblico por la absorcin de recursos humanos va mucho ms all del anlisis keynesiano de la fuerza de trabajo global o agregada. El gobierno
puede establecer, si tal es su deseo, toda suerte de polticas discriminatorias por razones de sexo, raza, religin, localizacin geogrfica del factor
trabajo, etc. El que quiera o debe establecerlas es problema de fines ltmos y ajeno a la teora administrativa. Un determinaJo gobierno, por
ejemplo, podr no establecerlas en base a sexo o religin, y s hacerlo, en
cambio, con relacin a los trabajadores marginados, lo que puede acarrear
Privilegios para la mayoras tnicas desposedas o para los habitantes de
las zonas afectadas por cataclismos telricos. En consecuencia, el mismo
Proceso productivo (1a fabricacin de cemento, por dar un ejemplo cualquiera) puede resultar de may<>r inters pblico, por razn del empleo, ai
se realiza en. una zona deprimida que si se instala la planta en la zona ms
desarrollada, .aunque por razones desarroUistas el inters pblico de ra-

314

MACROADMINISTRACION

dicarlo en esta ltima pudiera ser mayor. Asimismo, gravitan sobre el

inters pblico las consecuencias positivas o negativas que el proceso productivo pueda tener sobre los empleados; si al trabajar en procesos industriales o fabriles resulta entrenada, o mejor educada, una mano de obra
no cualificada, podr nacer, para ese gobierno, un inters pblico positivo
en tal proceso, como puede serlo negativo para gobiernos interesados en
mantener a las masas populares en la ignorancia pasiva. Por el contrario, si el proceso productivo entraa peligros para la salud del obrero, como suele ser el caso de ciertas explotaciones mineras, se introducir un
elemento negativo en el inters pblico del empleo, y as sucesivamente.
e) Similares consideraciones pueden hacerse en cuanto a los recursos materiales o abastecimientos del proceso microadministrativo. Tambin
aqu es posible globalizar el inters pblico por utilizar recursos ociosos
en el pas, tanto ms cuanto ms estratgica pueda resultar su utilizaci6n
como generadora de otros procesos productivos que, a su vez, reciban.
por s mismos, una alta calificaci6n como de inters pblico (por ejemplo,
la fabricacn de autom6viles puede ser de inters pblico, adems de
por el inters en el producto en s y por la utilizaci6n de posible mano de
obra calificada desempleada, por el hecho de insumir acero, si este ltimo proceso productivo es, a su vez, de alto inters, y existe todava para
l una demanda insuficiente en el mercado). De igual manera, la necesidad de importar los insumos puede significar un inters pblico negativo
para un pas con dificultades de balanza de pagos. Pero, adems, es tambin aqu posible establecer todas las distinciones y examinar por separado cualquier aspecto especfico que resulte relevante respecto de cualquier insumo en particular. Por ejemplo, la utilizaci6n de maquinaria muy
sofisticada en un proceso productivo puede tener el inters negativo de tener que importarla y el positivo de permitir la especializaci6n de la mano de obra. Y as sucesivamente.
El tratamiento interdisciplnario de los insumos materiales del proceso productivo permite destruir algunas falacias, tan arraigadas por las
ciencias particulares (en este caso por la economa y las tcnicas contables) como nocivas para la visi6n integral del proceso social. Tal vez la
principal de ellas sea la de confundir, bajo el rubro unitario de la formaci6n bruta de capital o inversi6n real directa, dos tipos de inversi6n sustancialmente diferentes y darles un tratamiento uniforme, en detrimento
del verdadero sentido de cada una.
Por formaci6n bruta de capital suele entenderse toda' adquisicin o .
creaci6n de activos fijos, desde escuelas y carreteras hasta viviendas o computadoras. Sin embargo, bajo ese item se.confunden los activos que son
meros insumos de un proceso productivo finalista con losproductQ6 finales i mismos que pueden ser de. uso permanente. Las escuelas. estn $1
el primer caso y las viviendas en el seguQdo.51. productofinal<io. ~U~
caci6n como'proceso e&elnmero'1~idadde los; ciudadal'lO!8
fQdUC~
,

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

315

y a tal objetivo contribuyen, en distinta medida segn la tecnologa invo-

lucrada, los insumas humanos (maestros), y los recursos materiales muebles (libros y cuadernos) e inmuebles (locales escolares) que sean del caso.
No existe razn alguna para privilegiar "a priori", como todava creen
muchos economistas, la construccin de escuelas, como si, por representar una formacin bruta de capital, fuere ms importante que cualquier
otro de los insumas: Por el contrario, es muy posible que en zonas de clima benigno el local escolar sea el menos importante de los insumas educativos, pues la cIase puede dictarse bajo un rbol (eso sin contar con las
nuevas tendencias hacia la desescolarizacin de la educacin). Es frecuente, sin embargo, encontrar en los planes de desarrollo constantes referencias al privilegio de este tipo de insumas, relegando los dems a la categora, implcitamente peyorativa, de gastos corrientes, como si por ser
corrientes en sentido econmico-contable dejaren de ser estratgicos en sentido gerencial.
El mismo argumento cabe respecto de las construcciones hospitalarias, la construccin de carreteras o la instalacin de plantas productivas.
Una carretera no es, en s, un producto final, sino un insumo al servicio
del transporte de personas y mercancas; 10 nico cierto es que en el sector
transporte, por puras razones tecnolgicas, el componente de insumos inmuebles de uso duradero (infraestructura) resulta mucho ms alto que
en el sector educativo e, incluso, limitativo o condicionante del producto
. (porque sin carreteras no hay transporte vial, mientras que sin escuelas
puede haber educacin o sin hospitales puede mejorarse la salud pblica). Pero, en cualquier caso, sigue siendo cierto que la carretera no es
un producto final, aunque su valor venga incluido en el convencionalmente llamado producto nacional: el verdadero producto final es el nmero
de personas o de toneladas transportadas por unidad de espacio y de tiempo; y con slo carreteras y sin vehculos, conductores, polica de trfico
o reglamentos de circulacin, no hay transporte.
En consecuencia, la construccin de una carretera u hospital no puede tener, en s, ningn grado de inters pblico. Tal inters hay que buscarlo en el transporte o en la salud pblica, (a cuyos efectos deben existir las correspondientes polticas sectoriales encargadas de determinarlo),
y es con relacin a tal evaluacin global que puede asignarse entonces un
determinado inters pblico a las necesarias obras de infraestructura. Si
resulta, por ejemplo, que existe capacidad instalada ociosa, el producto
puede seguir recibiendo un alto valor en trminos de este inters, y darse,
sin embargo, a la construccin de nuevas carreteras, hospitales o plantas
industriales" un valor nulo o.' negatiyo~
Por el contrario. otros activos fijos, como la vivienda o los monumeat~omamentales, son Pf9duetoi finaleS en ,s mismos. La produccin de

viYi~~~'>~~t~:."~<"lcat~dordel int~J>blico
Y.oOseMr que~ encua1uP,~. ~~~r' ull .1tHlyqr'.o, m~orgrado

316

MACROADMINISTRAcrON

de inters, segn sean las condiciones habitacionales de la poblacin y segn sea el tipo de viviendas de que se trate. Y lo mismo ocurrir con los
monumentos, estatuas o panteones, dependiendo del inters turstico, patritico o histrico que en ellos se quiera detectar.
d) La administracin 'institucional de los insumos financieros concita

intereses pblicos cuya complejidad deriva, no slo de la variedad, sino

de la contradiccin de los aspectos en juego. Por un lado estn todos los
efectos sobre la macroeconoma que dan vida a las teoras, doctrinas y polticas monetaria, crediticia y fiscal: la circulacin de los medios de pago
por las arterias institucionales origina todos los axiomticos, hipotticos,
anecdticos y, hoy ms que nunca, desconcertantes * efectos sobre la produccin y el consumo nacional, sobre la liquidez del sistema monetario y
sobre el crdito, sobre la coyuntura y sobre las tendencias cclicas, sobre
el ingreso tributario y sobre la capacidad de endeudamiento pblico interno y externo. La expansin constante de las transferencias gubernamentales (subvenciones y subsidios versus impuestos sobre la produccin y el
consumo y sobre la renta y la riqueza) producen, junto a Ios efectos microeconcmicos inmediatos sobre las instituciones perceptoras y deudoras, otros
efectos globales sobre el volumen de ahorro disponible para la economa
y, por la va del multiplicador y del acelerador, sobre el nivel general del
ingreso, de los precios y del empleo (SOMERS, 1949). Al tiempo que Keynes
publicaba su magna obra, se refera HARROD a la accin desestabilizadora del dinero con esta idea desalentadora: "Partiendo de la posicin de
que no sabemos cmo es probable que el dinero se conduzca en relacin
con la fluctuacin de la produccin, intuimos de la observacin que, en
realidad, se conduce en forma desestabilizadora. Respecto de la cuestin
de por qu 10 hace as, .. .mantenemos una posicin de completo agnosticismo" (1936: 63). Los acontecimientos actuales parecen dar a Harrod la
razn, despus de haber credo durante muchos aos que el problema,
al menos al nivel prctico, estaba desentraado. La historia monetaria del
mundo occidental parece haber evolucionado, a partir de una poltica de
estabilizacin de los precios, a otra de estabilizacin de los cambios, para
dar paso a una tercera de estabilizacin de la actividad econmica, a una
cuarta de crecimiento post-mercantilista, a una quinta de socio-capitalismo
(por usar un trmino de Mac Iver que coincide con lo que aqu podramos
llamar eoco-desarrollsmo) y a una quinta, que suponemos transitoria, de
desconcierto monetario. Este desconcierto parece haber dado nuevas armas a la doctrina neoliberal de la neutralizacin de la poltica monetaria,
a pretexto de que las intervenciones gubernamentales sobre tipos de descuento, operaciones de mercado abierto, operaciones al margen, primas
Todavia est por elaborarse una .teoria que expUque la actual coyuntura de
la "stagflation" o combinacin, tenida basta hoy por imposible, de una inflacin. Dl
o menos controlada con una receei6D ecoDmica.

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

317

de seguro, crdito consuntivo, crdito hipotecario, etc., aumentan la distorsin del sistema monetario en lugar de rectificarlo; pero todava est
por decir la ltima palabra sobre las posibilidades de una accin gubernamental concertada en el restablecimiento del orden monetario nacional
e internacional.
Pero adems, e independientemente de todo este complejo tema de
los efectos macroeconmicos de las manipulaciones financieras, el financiamiento institucional concita tambin el inters pblico desde el nivel
particularizado de la actividad financiera inmediata y directa de la institucin con sus miembros, y con los terceros afectado') por sus operaciones.
Las condiciones de emisin de valores mobiliarios caen, por necesidad, bajo el control gubernamental contemporneo. Las bolsas de valores son objeto de minuciosa regulaci6n, inspeccin y control por la autoridad poltica, imponiendo, para la admisibilidad a cotizaci6n de los ttulos, condiciones
de publicidad y solvencia que equivalen, al menos en el caso de las grandes
bolsas norteamericanas, a un verdadero "strip-tease" financiero. La autoridad gubernamental determina los requisitos de capital y reservas, de la emisin de bonos y obligaciones, de la convertibilidad y naturaleza nominativa
o al portador de las acciones, impone condiciones estrictas para la titulacin de las agencias de cambio y bolsa y para la validez de las transacciones mobiliarias de presente y de futuro, tipifica en los cdigos criminales
los delitos monetarios y burstiles y, en fin, considera de inters pblico
prcticamente todo aspecto relevante de las operaciones financieras empresariales (STEIN, 1941; ATKINS, 1946; HALL, 1949; SNCHEZ CALERO, 1974).
e) Hasta aqu hemos anotado, tan s6lo por la va de ejemplos, algunos de los aspectos ms tpicos que pueden sustentar el condicionamiento
gubernamental de los cuatro elementos primarios que constituyen el mbito econ6mico de las instituciones administrativas, es decir, los elementos (Ih) , (Im) , (If) Y (P) que, en la Teora General, componen el programa
econmico como sistema funcional de la microadministracin (T. G.: 128-137,
175). En realidad, si hubisemos sido capaces, no ya de examinarlos, sino, por lo menos, de mencionarlos todos, estaramos en camino de diagramar el mbito material del segmento econ6mico de la: extensin del condicionamiento. Pero aun si logrsemos tan desorbitado propsito no habramos hecho sino comenzar a explorar el mucho ms vasto campo del
condicionamiento interdisciplinario, tal como ha sido bosquejado en la Teora General. Quedara todava por ver si, al margen de toda consideracin estrictamente econmica, la entidad administrativa desarrolla otro tipo
de acciones institucionales que despiertan el, inters pblico, o que son
susceptibles de hacerlo, por razoees jurdicas, polticas, sociolgicas o culo
turales que no tienen una connotacin estrictamente econmica e, incluso,
que la tienen antieconmica; esto es, preguntarse si, por razones de nteIl's pb~co, se pueden condicionar, no ya slo los tres nsumoe y el prodloJeto, sino la tecnologa, la organizacin, las conductas, las decisiones y la

318

MACROADMINISTRAClON

normatividad institucional, independientemente de su significado econmico

de maximizacin de la relacin medio-fin a nivel personal, institucional o
nacional.
Por este camino el anlisis se dilata hasta el confn mismo de la accin social, y su examen nos perdera en disquisiciones posibilstas, por lo
que bastar algn enunciado telegrfico.
En primer trmino, las opciones tecnolgicas son de creciente inters
pblico en el mundo contemporneo. Una vasta literatura sobre los aspectos positivos y negativos de las importaciones de tecnologa ha puesto
el tema sobre el tapete (MERHAV, 1969; JONES, 1971; LAsuEN, 1972; WlONCZEK, 1974). No se trata ya solamente de la creciente carga financiera
que suponen las "royalties" a pagar por la tecnologa importada -10 que
sera reconducible a la problemtica anterior del insumo financiero- ni
tampoco del grado en que las tecnologas capital-intensivas aumentan el
desempleo - lo que tambin cae dentro del anlisis anterior del inters
por los recursos humanos -, sino de las implicaciones que para la independencia y seguridad nacional puede tener la dependencia tecnolgica del
exterior. De otro lado, la generacin de ciertos tipos de tecnologa propia
puede resultar un anhelo tan atractivo como banal en buena parte de los
pases subdesarrollados, 10 que convierte en estratgicas las decisiones gubernamentales sobre qu tipos de tecnologa pueden y deben importarse
o sustituirse y en qu condiciones y plazos. Ello ha llevado a crear, en algunos pases, 6rganos: de gobierno encargados de formular una poltica
tecnolgica integrada.
En cuanto al condicionamiento de la organizacin formal, fluye de
cuanto antecede y es tan antiguo como el Estado Moderno. El actual renacimiento del derecho mercantil corre parejo con los temas de la organizacin empresarial, y los cdigos de comercio y legislaciones complementarias establecen determinadas estructuras organizativas para las saciedades de personas y, sobre todo, para las de capitales. La organizacin
sindical est tambin regulada, en forma ms o menos flexible, en algunos pases. Ello traduce un inters pblico por la organizacin microadministrativa en s misma, en aras de la seguridad del trfico mercantil o
de la protecci6n de los intereses de miembros y clientelas, que es totalmente independiente -yeso es 10 que interesa subrayar- del inters pblico por el producto en s.

Ms all de todo ello, en fin, est el posible inters pblico por fomentar la participaci6n en las decisiones institucionales de diversos grupos de miembros y clientelas tradicionalmente alejados de los niveles deliberativo o decisorio. Ampliar el rango de la particpecn en las decisiones del grupo intermedio se ha convertido ya, en algunos pases. en materia de inters pblico "per se", e indepenclientelJlente de la inIluerwia
positiva.o negativa que MOrporacin al nivel de la decisSacolegiada

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

319

pueda tener sobre el proceso econmico de transformacin de insumos en

productos. Por ejemplo, la revolucin peruana de 1968 identific como
sus fines ltimos el participacionismo, la movilizaci6n social, la reivindicacin humanista, la integraci6n de los hombres y de las regiones del pas,
el asociacionismo, la autogesti6n y la propiedad social, declarando explcitamente su decisi6n de sacrificar el crecimiento econmico al logro de
esas metas globales. Las polticas sectoriales se formulan sacrificando, en
consecuencia, el inters por el producto o por los insumos productivos en
aras de la concientizacin popular, de la incorporaci6n de las masas a la toma
de decisiones microadministrativas, de la redefinici6n de roles institucionales
y de la' revisin de la capacidad discrecional. De aqu se sigue que el gobierno pueda considerar como de inters pblico la participacin de los padres
de familia, con maestros y alumnos, en la formulaci6n de la poltica educativa y en la administraci6n de los centros escolares, o la de los obreros, por
cualquier va juridizada, en las decisiones de la producci6n.

A primera vista esto suena a cooperativismo puro y simple. Pero la

diferencia radical estriba en que esa poltica nacional busca la participacin como fin ltimo y en s misma, independientemente de los factores
econ6micos de la rentabilidad, productividad y eficiencia de tales formas
de organizaci6n, y aun a sabiendas de que puede ser contraria a los postulados de la racionalidad econ6mica; porque el hecho de que el obrero
participe en la decisin institucional se define como de inters pblico
"per se", aunque de ella pudiera seguirse una distorsin econ6mica; o
porque se supone que el obligar a los padres de familia a discutir los
problemas de la educaci6n con los maestros y directores educativos es
"en s" deseable y necesario, por ms que las decisiones por ellos adoptadas puedan no ser las ms adecuadas desde el punto de vista de una estricta racionalidad econmica y acadmica. Todo ello conlleva la modificacin de la organizaci6n institucional tradicional, la redefinicin de los
roles de obrero, padre y maestro, y la introduccin de nuevos escalones
en la pirmide normativa del ordenamiento jurdico nacional e institucional.
En resumen, y para concluir: el inters pblico -puede extenderse a
los insumos, productos, tecnologas, conductas, decisiones y normatividad
de la acci6n institucional, alcanzando, respecto de cada uno de esos elementos, valores culturales, polticos y econ6micos independientes. El primer paso a dar en una elaboracin cientfica de la teora macroadmnstrativa habr de ser la homologaci6n de los elementos extraeconmicos
de la acci6n institucional, al menos con el mismo grado de rigor con que
hasta hoy han sido procesados los elementos econ6micos. Y el segundo,
Y!l1b arduo, la posibilidad de descubrir, tabular y ponderar analtica1l1ente ndices ordinales del. grado de. inters pblico - posltvo o negativ~'lIl8yor o
queel' ~tepuede ,detectar en cada uno de
e$<)s . elementos . priinariosde las microa(b:ni.d~-aci9nes gobernadas. pa-

menor-"

320

MACROADMINl5TRACION

ra llegar algebraicamente a una apreciacin del inters inherente a la integridad de un programa o curso de accin global *. Pero lo importante
es advertir la presencia potencial de todos esos intereses pblicos en la
nacin-estado contempornea, reconocer que cualquiera de ellos puede aflorar en cualquier momento histrico y que la presencia de cualquiera de
ellos no supone una violacin tica de los derechos de la personalidad, ni
pone en cuestin la legitimidad del gobierno que los define y ampara, ni
representa ningn extravasamiento ontolgico de las funciones propias
del artefacto gubernamental. Todo acto humano, sin exclusin de ningn
tipo, es potencialmente definible como de inters pblico en cada cultura
concreta, todo gobierno tiene por misin definirlo y salvaguardarlo, y el
equilibrio de cada sistema poltico vendr dado por el grado de compensaci6n retroalimentadora con que el gobernado participe en esa funcin de
condicionamiento. Eso, naturalmente, es una hereja para el liberalismo,
pero es tambin la esencia misma del concepto de macroadministracin.

La Figura 4 grafica, sobre las bases funcionales anteriores, la extensin del condicionamiento. Es la misma Figura 2, en la que la instituci6n
gobernante (GN) aparece sectorialzada a partir del ncleo central (C)
que representa el conjunto de 6rganos centrales y concentrados de gobierno: jefatura del gobierno, congreso, consejo de ministros, etc. ** de los
cuales emana la poltica de fines ltimos de la naci6n-estado y a los que
llegan las demandas y apoyos genricos del gobernado. Esa poltica se
desconcentra funcionalmente en polticas sectoriales, cada una de las cuales desconsolida un fragmento de aquella. En la figura aparecen ocho
sectores, como podan ser cuatro u ochenta: poltica agraria, de vivienda,
industrial, laboral, etc., cada una de ellas encabezada por un ministro titular (M) cuya, funcin se disea a horcajadas entre el crculo central y
el sector correspondiente. Ello significa que el ministro, en cuanto miembro del consejo de ministros, es solidariamente responsable de la poltica de fines ltimos y que, como cabeza poltica de su sector, lo es individualmente de la poltica sectorial correspondiente. La figura indica tambin que cualquier poltica sectorial es progresivamente desconsolidable
en polticas subsectoriales, segn el principio de pervasividad sistmica;
as, por ejemplo, la poltica de transportes puede diferenciar polticas de
transporte terrestre, areo y martimo, o, la educativa, polticas de educa Un primer intento de evaluacin global de ese inters pblico total fue presentado por el autor en el Borrador del Modelo de la Administracin Pblica PeruaDS
publicado por el Instituto Nacional de Planificacin del Per en 1972 (12, 72 -ASPM. 8 B). Dejamos para otra publicacin la exposicin de su desarrollo.
OLa discsin de estos rganos queda pospuesta por la doble razn de ser estructural y microa.dministrativa. :Pero es una referencia inevitable para aclarar el planteart1fento funcional de la macroadnbtfstracfn.

LA FUNCrON MACROADMINISTRATlVA

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321

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Figura 4: Sectores de gobierno

cin primaria, vocacional y superior. Ese es, por ejemplo, el sector (K)
de la figura, del que parte un racimo de subpolticas diferenciadas, aunque todas estn homologadas bajo la misma autoridad ministerial.
Cada una de esas polticas sectoriales significa un componente del
condicionamiento gubernamental, de modo que sobre (go) recae todo el
potencial racimo de medidas de gobierno que indican las flechas de la
figura; y (go) , a su vez, est potencialmente habilitado para retroalimentar, discriminadamente, cada una de ellas a travs de sus demandas y apo- ;
yos especficos. Si (go) es, por ejemplo, un escuela, puede recaer sobre
ella una poltica educativa destinada a fijar curricula y rgimen de estudios, una poltica de salud pblica destinada a garantizar el buen estado
sanitario de personas e instalaciones, una poltica comercial destinada a
regular las adquisiciones o importaciones de materiales escolares, una poltica laboral destinada a resolver los conflictos laborales de los maestros, una poltica de orden pblico destinada a evitar algaradas estudiantiles, etc., etc. Esto es tan tremendamente importante a nuestros efectos
que de aqu se 'derivar, en su momento, la carencia absoluta de sentido
que tiene decir que las escuelas pertenecen al sector educativo o los hospitales al sector sanitario, porque, como en su lugar se dir, ninguna entidad, pblce o privada, pertenece a nlngn sector, sino que est gober-

322

MACROADMINISTRACION

nada por todas las polticas sectoriales que detectan en su acci6n microadministrativa alguna alcuota de inters pblico.
Pero eso queda para luego. Expresemos ahora que la funcin de condicionamiento se desagrega en una serie de condicionantes sectoriales (K1
I( ... Ks) y la retroalimentacin en una serie paralela de demandas y apoyos especficos (Ri, ~, ... Rs}, constituyendo cada par de valores (KI, Ri) ,
(K2,~) ... (Ks, Rn) un subsistema poltico enmarcado en sus propias fronteras. Va de s mismo que el vigor del sistema poltico de la nacin-estado
depender del potencial holstico de esos subsistemas sectoriales en su interacci6n recproca.
Nos basta por ahora con este escorzo de la desconcentraci6n funcional del condicionamiento para enunciar su extensin (Ki, K2, , Kn ) , Y
completarlo, acto seguido, con la dimensi6n complementaria de su intensidad, dejando prcticamente intactas sus iconoclastas implicaciones para
el rediseo de la Administracin Pblica. Lo que apuntamos por ahora
es, tan s610, que la funci6n de condicionamiento dilata su extensin, tanto
por la va desarrollista como socialista y tanto por razones econmicas
como extraeconmicas, siempre que (GN) detecte alguna alcuota salvaguardable de inters pblico; y que sus posibilidades de desagregacin
son tan ilimitadas como ilimitado es el nmero de sectores en que podemos dividir geomtricamente un crculo.

f.

Instrumentacin del condicionamiento

Decamos que el avance del condicionamiento gubernamental desde

el extremo O hacia el extremo 1 del continuo de la Figura 3 se realiza
en el sistema poltico contemporneo tanto en extensin como en intensidad. Esto es, que, al mismo tiempo que se ensancha el objeto del inters
pblico a nuevos e insospechados elementos de la acci6n institucional, as
tambin se expande, diversifica y perfecciona el abanico instrumental de
que dispone (GN) para modificar la acci6n de (go). Las ciencias sociales
bsicas pueden concitar sus esfuerzos en la elaboracin de una teora de
la intensidad e instrumentaci6n de la intervenci6n poltica.
Con la instrumentaci6n del condicionamiento ocurre un fen6meno sociolgico parecido al reseado respecto de su extensi6n: hay, por 10 menos en el mundo latino, una tendencia a simplificarlo, polarizndolo en
un arquetipo y olvidando, o tramitando como derivaci6n del mismo, todos
los dems. De la extensin decamos que el elemento catalizador ha venido siendo el producto; de la Instrumentacin o intensidad diremos abO-:
ra que lo es la regulaci6n y, ms especficamente, la regulaci6n legal.
Cuando se admite o afirma la ne~sidad del condicionamiento, el razona
miento 16gico es proclive a. entender que debe ser instrumentado medi~n

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

323

te una norma que prohiba u ordene hacer algo al respecto. Pero entena
derlo as es quedarse en el umbral de la teora de la intensidad, como se
ha quedado el liberalismo en el umbral de la teora de la extensin. Hay
que entrar al recinto sistmico para examinar todo el arsenal de que dispone un gobierno que efectivamente gobierna, y no confundir hachas con
flechas ni arcabuces con espingardas: cada arma es para 10 que es, y cada una tiene que ser evaluada en razn a su uso oportuno y eficaz. Quien
slo tiene un arma se expone a tener que cazar moscas con un can, que
es literalmente lo que hacen muchos gobiernos cuando usan el instrumento "standard" de la ley formal para resolver problemas que pueden manejarse ms eficzmente por otros caminos ms sutiles.
Anotemos Ia gravedad de esta observacin, porque un arma mal empleada puede ir en perjuicio, no slo de la consecucin del objeto, sino de
la integridad del arma misma: quien ataca a un tanque con una espada,
adems de no detener el tanque rompe la espada, y quien da leyes que no
se cumplen, adems de 00 salvaguardar el inters pblico, estropea el
instrumento legal y lanza un "boomerang" que revierte sobre su cabeza.
En palabras de VILLAR PALASf, "el factor leyes un factor de coste que globalmente se transforma en un factor de beneficio.. Por eso, igual que en
la economa, hay un "break even point", el punto en que comienzan a cubrirse los costes, por debajo del cual es inoportuna y perjudicial la normacin" (1964: 9). La norma, y de entre ese gnero, la ley formal, es
slo uno, aunque pueda ser el ms tpico, de los instrumentos del condicionamiento; y, en una teora sincrtica, puede ser incluso el que menos
nos interese desmenuzar, porque hay una disciplina social especializada
ya en hacerlo y 10 viene haciendo, a cabalidad, desde los tiempos de Iustiniano. Como dice NASS, "a quien los rboles jurdico-racionalistas le impiden ver el bosque emprico-prctico, le resulta fcil admitir, con Lorenz
von Stein, que la esencia del gobierno se agota en la aplicacin o ejecucin de leyes" (1950: 61-62).
La casa solariega del condicionamiento es la psicologa social, y en
ella deben buscarse las races para un estudio de su intensidad e instrumentacin. Escribe un socilogo como MAYNTZ que "es posible lograr el
convencimiento y la influencia normativa de los miembros mediante la
persuasin, en vez de emplear para ello la presin, la amenaza del castigo y la vigilancia estricta; es decir, se trata de dos medios intercambiables, dentro de ciertos lmites, para el mismo fin de obtencin de la obediencia. La presin, la fiscalizacin y la amenaza del castigo pueden ser
desplazadas por la influencia normativa sobre el fuero interno de los miembros. .. En sus opciones los directivos han de atenerse al ordenamiento jurdico, a los convencionalismos sociales y a los valores vigentes en la poca. La eleccin entre estos medos constituye una decisin valorativa socialmente deIfueada que en moc.lo aIsuno es la misma para todos los: tiempos en tpdas laS socededes; Con frecuencia 1& fomaa .de mando autorita-

324

MACROADMINISTRACION

da parece haber sido considerada como el medio ms indicado, y se empleaba sin haber intentado ver antes hasta dnde se poda llegar con la
persuasin" (1963: 128-129).
El estudio del liderazgo abre una ruta aprovechable para desentraar
las actitudes humanas frente a la imposicin de una voluntad ajena y, por
transposicin de trminos, para la observacin de la institucin como esquema de conductas grupales frente a la intervencin gubernamental. Sin
embargo, aunque a nivel de grupo abundan los estudios sobre la naturaleza, causas y eficacia del liderazgo personal en la institucin, no parece
contarse todava con una teora de la influencia gubernamental sobre las
instituciones gobernadas. Ms grave an, un trabajo tan slido y difundido como el de GERTH y MILLS (1964), destinado a profundizar en la naturaleza. origen y eficacia de los controles sociales, incluye, entre estos, las
costumbres, usos, hbitos, modas, convenciones, modales, valores ticos y,
por ltimo, la ley formal. De modo que considera que el condicionamiento de la conducta humana se realiza, o bien por todo ese conjunto de constricciones propias del ambiente social general, o bien por la ley formal,
positiva, terminante y coactiva. De tal esquema resultara que las conductas del gobernado estn condicionadas por dos tipos de normas: de un lado, toda la rica gama de las que produce el medio ambiente y, de otro, esa
especie de hacha de slex, simplicsima y ultra eficaz, con la que un gobierno paleoltico (GN) tiene que hacer "a pelo y a pluma" para operar endgenamente en el mbito de la nacin-estado, porque no cuenta con ningn
otro instrumento alternativo.
y es que, en efecto, la vertiente psicolgica del condicionamiento resulta uno de los campos ms urgidos de exploracin. "Uno de los problemas bsicos de la psicologa poltica consiste en averiguar por qu los
hombres aceptan, por medio de su obediencia, a otros como poderosos ...porque. .. el poder es la capacidad de influir la conducta de otros an contra su voluntad ...0. .. la probabilidad de que los hombres acten como
otro hombre desea" (GERTH y MILLS, bd.) . Llevado a estos trminos
de precisin cuantitativa (el poder es tanto mayor cuanto mayor es la probabilidad de inducir conductas acordes con la voluntad del gobernante)
parece claro que la investigacin sociolgica est todava en sus balbuceos. Slo con relacin a las finanzas pblicas parece haberse hecho algunos esfuerzos por calibrar la reaccin del contribuyente frente al impuesto y al emprstito por la doctrina italiana' (GRlzzIOTTI, 1946; GANGEMI, 1961) y francesa (LAUFENBURGER, 1950). Pero las finanzas pblicas
son, por supuesto, slo un fragmento, aunque significativo (JIMNEZ, 1970:
97-99), de la panoplia intervencionista. Corresponde a antroplogos, historiadores y socilogos explorar las actitudes cvicas frente al condicionamiento gubernamental de todo tipo, su correlacin con el grado de participacin o retroalimentacin popular, con los distintos grupos sociales, con
el grado de enculturacin cvica, con la religin y con la raza. La psicolo-

LA

FUNCIO~

MACROADMINISTRATlVA

125

ga social est llamada a explicar por qu las mismas' medidas jurdicas

y econmicas operan, de hecho, con resultados diametralmente opuestos

en unas y otras latitudes, coyunturas hist6ricas, estamentos, clases sociales o grupos tnicos. Ms adelante volveremos sobre este punto, al definir la eficacia del condicionamiento en trminos de la elasticidad - mayor o menor, positiva o negativa- con que el gobernado responde a las
medidas de intervenci6n gubernamental, con lo que el anlisis reclamar
por entero la atencin de la psicologa. Pero conviene apuntar desde ahora que el concepto mismo de condicionamiento tiene una originaria raigambre psicol6gica, reconducible directamente a los trabajos de Pavlov.
La institucin gobernada, como el perro del experimento, opera inicialmente a travs de estmulos y respuestas incondicionados: la percepcin
de la optimizaci6n microadministrativa orienta la accin gerencial como
la vista del alimento provoca la insalivacin del can. El intervencionismo
gubernamental, como estmulo condicionante, puede entenderse como inicialmente inadecuado para provocar una respuesta que aparte a la institucin de su pauta regular de comportamiento (el ruido no produce inicialmente la insalivacin), pero potencialmente efectivo para lograrlo si se
presenta asociado con el estmulo incondicionado (el estmulo acstico asociado con la vista del alimento acaba por incitarla secrecin). Un plan de
desarrollo, que no es, como ya veremos, sino un racimo de condicionamientos con vocacin sistmica, puede resultar incapaz de alterar las decisiones gobernadas (elasticidad cero) e, incluso, alterarlas en sentido contrario al buscado por el gobierno (elasticidad negativa, porque el perro
asocia el ruido con un castigo); pero si el plan se presenta asociado a pautas de inters institucional puede acabar por producir la reorientacln espontnea de las decisiones microadministrativas. El xito de la poltica gubernamental se afianza entonces, ao tras ao, y puede llegar a operar
con una elasticidad positiva prxima a la unidad; pero - como Pavlov sigui demostrando con su perro- si despus de estar intensamente condicionado se suprime el inters institucional, la respuesta se vuelve cada
vez ms dbil (el perro dejar de insalivar al escuchar el mido) y desaparecer la eficacia del condicionamiento.

Pero del tema de la eficacia nos ocuparemos despus. Lo que importa ahora es ordenar el conjunto de los estmulos condicionantes que, en
nuestro caso, son mucho ms variados que las seales acsticas de Pavlov.
La psicologa social interpreta el poder poltico en trminos de control social, definible corno "la propia determinacin de la respuesta de
otro. . .La respuesta del otro est condicionada por su aprendizaje anterior: sus actitudes, ideas, valores y hbitos. El control depende del condicionamiento persistente. Se refuerza positivamente mediante gratificaciones, tanto materiales como simblicas, y negativamente mediante la coercin y el castigo. El control social radica.en el uso, ya sea de la fuerza

326

MACROADMINISTRACION

fsica o de los smbolos, con el fin de producir una accin prescrita o esperada..." (YOUNG, 1945, cap. XII).
El propio Young ha elaborado, con instrumental estrictamente procedente de la psicologa, un continuo de la intensidad del condicionamiento,
en el que se combinan instrumentos positivos y negativos (gratificaciones
y castigos) con los coercitivos y los simblicos (recompensas o castigos
reales e ideolgicos), formando cuatro "familias" que se suceden en el
continuo, desde las recompensas positivas reales hasta el castigo ms negativo de la pena de muerte. Clasifica as, tomndolos al azar, los siguientes' instrumentos: recompensas materiales, condecoraciones, murmuracin
positiva, adoctrinamiento, persuasin y propaganda, publicidad, lisonjas, alabanzas, insignias, 6rdenes de desistir, amenazas de castigo, censura, stira,
ridculo, eptetos, apodos, murmuraciones negativas, multas, expulsi6n del
grupo. prisin, torturas y pena de muerte. Aun tomados al azar, la cobertura conceptual de estos instrumentos rebasa con creces las categoras
elaboradas por la economa y por el derecho de acuerdo con sus propios mbitos cientficos. Y, por otra parte, dichas categoras jurdicas y econmi- cas han venido ampliando, multiplicando o potenciando su contenido tradicional, como consecuencia de la explosin intervencionista contempornea,
hasta lmites cercanos a la rotura de su propio sistema cientfico. Dicho
en otras palabras, pese al empeo desorbitado de la economa, por su parte, y del derecho, por la suya, para encajar en sus propios mbitos una teora general de la instrumentaci6n e intensidad de la acci6n gubernamental, no han logrado an, ni siquiera por suma algebraica de ambos esfuerzos, proporcionar una base suficientemente amplia de cobertura para el
anlisis sincrtico.

'" '" '"

La necesidad de instrumentar el condicionamiento ha configurado al
Derecho Admnistrativo " como la ms dinmica, inestable e imprecisa de
todas las ramas jurdicas. La riqueza de posibilidades de la intervencin
sujeta el contenido material y formal del Derecho Administrativo a una
inseguridad desconocida por las dems ramas del derecho. Lo dice MEILN: "El drama ntimo del Derecho Administrativo es su innata aspiracin
a ser un Derecho comn cuando la inestabilidad de su materia le inclina
a un carcter de Derecho episdico... El Derecho Administrativo es una
solucin de compromiso, cambiante segn las situaciones; es el resultado
Como - dijimos en la. Teoria General (: 59, 69-10), Derecho AclmiJstrativo,
con maysculas, representa aqu la rama convencional del ~ ahora -en disctJsiD
y poco o Dada tiene que ver con nuestra concepei6n del denlCho administrativo !'JItendidb como el tu1.....juridic:t de la admitllltracl6n. .

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

327

de una serie de tensiones..., cuya historia podra caracterizarse como la

bsqueda incesante de ttulos de intervencin por parte de la Administracin Pblica y, por el lado opuesto, esfuerzos continuados por reducir los
mbitos de inmunidad de aquella. . . porque el Derecho Administrativo es
algo ms que un sistema de garantas jurdicas del particular. Es tambin
el cauce para el cumplimiento de los intereses colectivos" (1967: 38-54).
En equilibrar esa doble y contrapuesta misin radica la home6stasis
del llamado Derecho Administrativo en lo que pueda tener de sistema
jurdico. Pero encontrar ese equilibrio no es cosa fcil, no ya en el terreno operativo, sino tampoco en el de la pura especulacin terica, porque difcilmente los autores pueden sustraerse a las influencias del medio socio-poltico en que arman su teora. As, para quienes el nfasis recae en
la funcin de gobierno hacia afuera, el Derecho Administrativo es el cauce
del poder poltico o, si se quiere, el componente jurdico del carril del
condicionamiento; para WALINE, el Derecho Administrativo es "el conjunto
de reglas que precisan las condiciones en que las personas administrativas (o, en nuestros trminos, el gobernante institucionalizado) adquieren
derechos e imponen obligaciones a los administrados por razones de inters pblico" (1944: 9). 10 que vale tanto como decir que su contenido no
es otra cosa que los instrumentos de la intervencin; o, para Berle, "el Derecho Administrativo es el Derecho aplicable a la transmisin de la voluntad del Estado desde su fuente hasta su punto de aplicacin" (cit. BoDENHEIMER, 1940: 116). Esta es la tradicin continental del Derecho Administrativo, como vehculo unilateral de ejercicio del poder, que trae causa del absolutismo prerevolucionario; como ha mostrado LE BRAS, tiene
un origen cannico, ritualista y dogmtico, destinado a mantener el carcter sagrado del poder pblico envuelto en su propia liturgia - suplicatorios, instancias- y premunido de sus propias dogmas (1956). Volviendo
a la ciberntica de la Figura 2, el Derecho Administrativo se configura,
segn estas interpretaciones, como la palanca que acciona la corriente sobre (K). Pero frente a esta misin del Derecho Administrativo, como cauce del poder, se erige la contraria, como freno: para BoDENHEIMER "el Derecho Administrativo no se ocupa de la transmisin de la voluntad del Estado en ninguna de sus formas. Se ocupa de los lmites puestos al ejercicio de esa voluntad. Tampoco se ocupa de la esfera discrecional asigna.
da a los funcionarios administrativos, sino, por el contrario, de las restricciones puestas a esa discrecin. Debe definirse' al Derecho Administrativo como el Derecho que se refiere a las limitaciones puestas a los poderes de los funcionarios y corporaciones administrativas. Perdera su carcter de rama jurdica si su funcin consistiera en describir y enumerar los poderes ejecutivos y discrecionales de que se reviste a los rganos administrativos" (bd.).
No -cabe, pues. mayor antagonismo sobre el objeto y misin del Derecho Administrativo que eStas dos posiciones reseadas de Waline

328

MACROADMINISTRACION

y Bodenheimer, como motor y como freno, respectivamente, del poder de

condicionamiento. El eclecticismo de la definicin de Meiln resulta tan
necesario como desgastador y peligroso para mantener la homestasis del
sistema, pues supone que el mismo servo-mecanismo sirva, a la vez, de
motor y de freno del automvil (10 que ocurre cuando se desciende una
pendiente fuerte con la primera velocidad): el motor sirve entonces de
freno, pero a costa de su recalentamiento progresivo, y el artilugio mecnico slo puede mantenerse un corto espacio, so pena de inutilizar el motor y perder la fuerza de traccin subsiguiente. En algn momento ser
preciso librar al motor de su condicin de freno, recuperar la velocidad
de marcha en "directa", con el motor desahogado, y frenar, eventual y espordicamente, sobre el llano, con el freno de pi. Si el Derecho Administrativo tiene que ocuparse siempre y al mismo tiempo de garantizar
los derechos particulares y de encauzar el cumplimiento de los fines colectivos, se recalentar tanto ms cuanto ms pendiente resulte el plano
de la intervencin y ya ha quedado suficientemente constatado su progresivo incremento contemporneo.
Sobre bases axiolgicas tan inseguras, el Derecho Administrativo sigue bailando en la cuerda floja: el Derecho Civil le acusa de haber saqueado o desorbitado a sus expensas las otrora inconmovibles categoras
romano-germano-cannicas (RIPERT, 1949) e invadido o infiltrado el campo del Derecho privado *, de modo que existe "junto al proceso de publizacin del Derecho Civil, una simultnea y paralela tendencia de socializacin del ordenamiento jurdico privado" (GARRIDO FALLA, 1970-71, l.: 150151). Pero esta versatilidad fronteriza no ha sido capaz de ordenar adecuadamente, dentro del marco de un sistema de normas jurdicas vlidas,
el arsenal inconmensurable del armamento intervencionista contemporneo.
Pese a la distensin distorsionante del concepto de polica administrativa,
los instrumentos de orientacin, informacin, sugestin, motivacin, coordinacin, evaluacin, direccin, persuasin, restriccin, cooperacin, priorizacin o promocin de las actividades gobernadas no han entrado todava a
tallar en los mbitos jurdicos, pese a la inmensa brecha que, en su favor,
ha abierto la "juridzacn" de los planes de desarrollo. "El asistemtico sincretismo poltico-econmico-jurdico a que oblig la coyuntura de los
aos veinte condujo al abuso, la falsificacin o el enturbiamiento de las
tcnicas tradicionales del Derecho, puesto a prueba para servir fines hasta entonces extraos a las mismas. El Derecho deviene en el moderno
Estado un vehculo para controlar la economa, en un proceso creciente
de instrumentalizacin" (VILLAR. PALAsf, 1964: 47-48). Pero todava no ha
sido capaz, por ms que ha tratado de estirar al mximo la manta de sus
La influelWia del Derecho Civil sobre el AdminJstrativo DO es, sin. embargo,
{eDmeDO CODttm1porneo:deade la. c:odiftcacin. el sistema. cqnceptual juridico-privado
atrae al Derecho Admalstrat("O"colDO la concha vacfa al elUlgrejQ ennitatio" (NASS,
19SO: 53).
.
.

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

329

categoras -regala, dominio pblico, servicio pblico, expropiacin, nacionalizacin, monopolios fiscales, polica administrativa - de cubrir el Leviatn de la intervencin dentro de un verdadero sistema normativo, donde normas de distinto origen, jerarqua, cobertura, generalidad y flexibi. lidad interacten entre s como elementos primarios del sistema y se retroalimenten activamente con los elementos polticos, econmicos, psicolgicos o culturales de la circunstancia social general; todava sobrevive
en el Derecho Administrativo el inevitable - y tal vez imprescindibleafn decantador y estereotipador, propio de todo derecho, que le impide
jugar un papel activo en el sistema social; tal vez 10 ms que pueda esperarse de l, en cuanto derecho, es que acreciente la porosidad receptiva de su frontera cientfica, para reacomodar, con menos angustia cada
vez, la interaccin de sus elementos primarios al complejo fenomenolgico del intervencionismo, sin pretender exigirle que se transforme en
promotor del cambio. Pero eso slo ya parece ser demasiado para una
herencia bimilenaria de inconmovible formalismo, y demasiado poco para
la urgencia de la coyuntura contempornea. El politclogo, el socilogo
y el economista seguirn urgiendo un grado cada vez mayor de versatilidad del Derecho Administrativo, y los juristas seguirn mirando a aquellos como perturbadores de un orden social que slo puede proveer un orden jurdico estabilizado, con la permanencia, inamovilidad relativa, discontinuidad, seguridad y firmeza propias de toda estructura social.
El afn de estirar al mximo posible la cobertura jurdica del condicionamiento, sin destruir el sistema normativo, obliga a transmutar los instrumentos legales hasta el punto en que las categoras apriorsticas formales resultan casi intiles para copar con la casustica del ordenamiento positivo. Donde se intenta, por encima de todo, respetar la jerarqua
piramidal, se echa mano, ms cada da, de las leyes de delegacin o autorizacin, leyes-cuadro o leyes orgnicas, cuyo contenido normativo se reduce al mnimo indispensable para servir de soporte a la verdadera normatividad, delegada a una plyade de instrumentos -leyes coyunturales,
decretos, rdenes, reglamentos, directivas, ordenanzas de polica, resoluciones o acuerdos - que pueden dejar la ley matriz reducida a un cascarn vaco. Junto a este decaimiento en la eficacia de la ley formal normativa proliferan las declaraciones de voluntad legislativa sobre cuanta situaci6n coyuntural despierta el inters de las cmaras, apareciendo las
leyes-medida como una interferencia parlamentaria en las funciones ejecutivas. Por ltimo, el fenmeno planificador ha venido a enturbiar, ms
an, la distinci6n jurdica clsica entre norma general y acto gubemamental o administrativo, para servir la polivalente finalidad de dar acceso al
congreso a las decisiones gubernativas, reforzar la validez jurdica del
proSl1una de acci6n gubernamental, prefigurar la actividad presupuestaria y ordenar la multitud de disposiciones concretas en un panorama coherente.

330

MACROADMINISTRACION

Esta urgencia por juridizar el arsenal del condicionamiento es quizs

la caracterstica ms saltante del Derecho Administrativo contemporneo,
"cuyo gran problema ha consistido, desde sus comienzos, en el hallazgo
de ttulos de potestad que legitimen la accin administrativa", metiendo
una cua por entre los derechos adquiridos y el legalismo constltucionalista para crearse su propio puesto al sol. "Esta bsqueda constante de
nuevos ttulos de intervencin traduce - y aqu VILLAR recuerda a Hegella infatigable astucia de la Administracin Pblica" (ibd.: 121).
A fin de poder copar con el casuismo espordico y asistmico de la
intervencin, y preservar, al mismo tiempo, un mnimo de estabilidad y coherencia en el sistema jurdico, el Derecho Administrativo ha acuado, con
xito, el concepto de "medidas de intervencin". Sigamos con VILLAR:
"El carcter pblico del inters tutelado - antao privado- ha transformado la 'Inmissio' (romana) en autntica potestad administrativa, dando
as un color administrativo al arbitraje de intereses, que ya no es dual
- inter privatos- sino triple, por la presencia de un inters general, pblico, al que la potestad viene, en definitiva, a servir. .. Las medidas de
intervencin son, frente a la disposicin-regla, una ordenacin finalista,
concreta, de situacin. Una 'actio', no una 'constitutio". No cabe encontrar, por tanto, una estructura lgica en la medida. Est ausente el elemento de innovacin, no porque no altere la realidad jurdica, sino porque
no modifica permanentemente el sistema jurdico, no se integra en el ordenamiento jurdico total, por su vocacin a resolver problemas especficos" (ibd.). De esta manera el derecho se cura en salud frente a la avalancha interventora; las medidas de intervencin se procesan por el sistema jurdico a travs de su frontera, sin darles carta de naturaleza en el
santuario sistmico. Hay que poner una barrera a la invasin del derecho, pero hay que teir de carcter jurdico, hasta donde sea posible, a los
asaltantes.
Aunque queda para el libro siguiente precisar el verdadero sentido
administrativo de la distincin pblico-privada en el mbito jurdico, tomaremos ahora la acepcin convencional de estos trminos para ir enrumbando el tema. El derecho pblico es, como ya 10 vio Radbruch, "una superestructura mvil del ordenamiento jurdico, en contraste con el derecho privado que representa su fundamento difcilmente transformable".
Por ello GALGANO -que es quien nos trasfiere la cita de Radbruch- trata de superar el esquema dialctico "privatizacin d derecho pblico-publizacin del derecho privado" para proponemos regresar a un derecho
comn a todo tipo de relacin jurdica, hermano camal del "common law",
y dejar el calificativo de pblico relegado a cualquier rgimen le excepcin de un derecho comn po.r razones de. inters.. pblico. P-ero.tal.de~
cho pblico no es ya .un todo homogneo. sino Ul'la yUxtaposie!6n de excepciones particularizadas (t 910) .

LA FUNCION MACROADMINISTRATIVA

331

Frente a esta fractura contempornea del orden jurdico tradicional,

levanta GONZLEZ PREZ su alegato liberal, tan s6lido como desesperanzado. Despus de la obligada constataci6n del crecimiento del intervencionismo, dedica su trabajo a sealar los principios destinados a limitar el
crecimiento de la actividad administrativa (principio de subsidiariedad) y
a someter la intervenci6n a la justicia (principios de legalidad-o reserva
de ley, de igualdad, de solidaridad y de control judicial), para venir a parar, en cada caso, a la verificaci6n de su quiebra, en mayor o menor medida, en las distintas experiencias comparadas, y en la aoranza de la seguridad jurdica del modelo liberal (1971) .
Por la va sistmica se puede interpretar este fenmeno medular del
derecho sin ms que manipular fronteras y continuos. La ley formal es
elemento end6geno del sistema jurdico, sometida a retroalimentacin con
la mirada de sus aplicaciones prcticas, sus interpretaciones casusticas
y sus regmenes de excepci6n. Mientras el sistema preserva su homestasis tras una frontera consistente se mantienen las reglas del juego; pero la excesiva porosidad disuelve el sistema y el juego deja de ser tal *. Hay
muchas maneras de jugar al p6ker o al mus, porque en distintas pocas y lugares vale o no la treinta y una real, o la escalera es mejor o peor
que el tro de acuerdo con la convenci6n que establezcan, en cada caso, los
jugadores, para jugar aqu y ahora; pero cualquiera puede poner en duda
que la amena variedad de lances del llamado pker abierto, en el que
se puede jugar con cualquier nmero de cartas, sea Pker en absoluto:
se acaba jugando a algo que entretiene, aunque el pker como sistema
haya fenecido. En el continuo acomodo del sistema jurdico a su circunstancia, se alcanza, en algn punto, un extremo de rigidez fronteriza que
lo invalida, por inadaptado al sistema social, y otro extremo de permeabilidad que lo liquida, por acomodaticio, ajurdco, errtico y arbitrario.
La lucha por mantenerse dentro de los lmites de tolerancia" es la lucha
por la supervivencia del Derecho Administrativo como rama del derecho:
cmo albergar todo ese espectro intervencionista, incluyendo la proliferacin de actos administrativos, decisiones ejecutivas y declaraciones unilaterales de voluntad gubernamental destinadas a producir efectos jurdicos.
sin romper la homestasis del derecho como sistema. El derecho tiene
que hacer sitio creciente a la plyade de medidas coyunturales, cuya temporalidad se deriva de su vinculacin estricta a la temporalidad de la situacin, y que no generan precedentes jurisprudenciales.
Para resumir lo dicho en dos palabras, y dejar planteado el tema al
libro siguiente, concluiremos con que el Derecho Administrativo no ha
logrado juridizar todo el campo de las medidas interventoras y -10 que
es ms. grave para su ncleo jurdico...... en su empeo por hacerlo, ha desjuridizado el derecho. Si as lo. vl9 YI1 Laband, en su siaJ.o liberal, al decir
Cf: L. A; Bor. 1981:' 1-41.

332

MACROADMJNISIRACION

que "el Derecho Administrativo no es ms que un conglomerado (asstmico) de principios jurdicos diversos" (cit. Nxss, 1950: 58, parntesis
nuestro), podemos aadir que, en nuestros das, el tal conglomerado est
cada vez ms lejos de ser enmarcado jurdicamente, y que el precio a pagar por haberlo intentado es la desjuridizacin del derecho en general y
del Derecho Administrativo en particular. Hasta dnde se puede llegar
en esta desjuridizacin del macroderecho sin liquidar el sistema es algo
que no puede contestar el derecho mismo: la respuesta hay que ir a buscarla en el sincretismo de las dems ciencias sociales, en la cohesin psicolgica de la cultura nacional, en el apoyo poltico del gobernado a esas
medidas coyunturales de gobierno, en las ideologas, en los basamentos
sociolgicos y en las disponibilidades macroeconmicas de recursos escasos para fines alternativos. Ese es, ya 10 sabemos, el campo de operaciones de la macroadministracin.

* *
La economa, por su parte, tampoco es capaz de albergar todo el espectro intervencionista. Los autores del trabajo ms documentado sobre
las medidas econmicas imperantes en nueve pases desarrollados (Mercado Comn Europeo, Estados Unidos y Noruega) aun reconociendo que
todos los fines ltimos del gobierno "tienen, en mayor o menor grado, un
aspecto econmico", dejan constancia de que su masiva recopilacin de
instrumentos intervencionistas manipulados en sus pases se limita a, tan
slo, los que tienen naturaleza econmica, descartando, por principio, hasta la mera mencin de la multitud de mecanismos de condicionamiento
- polticos, psicolgicos o jurdicos- que no encajan en las categoras de
instrumentos financieros, fiscales, monetarios, crediticios, de control directo del comercio exterior, del cambio, de la inmigracin, de los precios, de
la inversin, del consumo, de las materias primas, de las condiciones de
trabajo, de los recursos naturales, de la calidad de los productos, y de
los derechos de propiedad y gestin del agro y de la industria. Lo que
no obsta. por supuesto, para que, despus de excluido todo 10 dems, quede material suficiente para llenar un apretado libro y confeccionar toda
una serie de cuadros cruzados sobre las diversas maneras de operacin
y evaluacin preliminar de la eficiencia de esas "familias" de instrumentos de condicionamiento econmico (KIRSCHEN. 1964).
La economa ha intentado ordenar el anlisis de la intervencin distinguiendo las medidas destinadas a modificar las condiciones infraestrueturales -los "datos" de la situacin econ6m.ica- de las intervenciones directas en los mecanismos del mercado (BRESCIANI-TuRRONI, 1942: Caps.
V y VI), distincin semejaBte a la ya citada de MSYNAOD (1960: 79-96)
entre intervenciones globales y particulares. "No hay duda - dice Bres-

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

333

ciani- de que el Estado puede, con una prudente poltica, -difusin de

la instruccin tcnica, estmulo a las investigaciones cientficas. desarrollo
de los recursos latentes del pas, medidas para la conservacin del suelo,
bonificaciones agrarias, regulacin de los cursos de agua. otros trabajos
pblicos de inters general, medidas oportunas de carcter monetario. etc.aumentar la prosperidad econmica del pas. De este modo se pueden introducir grandes modificaciones en los datos. Adems, modificando el orden jurdico, el Estado mismo crea uno de los presupuestos necesarios del
proceso econmico". Para el economista italiano aparece as el derecho
como un instrumento ms de la panoplia intervencionista, con una releologa pragmtica de servir a la modificacin o cambio del sistema social,
ms bien que de enmarcarlo. "Las intervenciones directas (o particulares), a diferencia de las generales, van. destinadas a fijar directamente
ciertas cantidades econmicas, como precios de las mercancas, cantidades
producidas, importadas o exportadas, salarios o tipos de inters. La autoridad pblica sustituye al mercado" (ibd.).
La separacin entre ambos tipos de medidas tiende a borrarse, sin
embargo, en trminos prcticos. Como dice MEYNAUD, "las intervenciones particulares tienen, a veces, una base extraordinariamente reducida;
en ciertos casos, sin embargo, tienden a ampliarse a las dimensiones de
una rama entera de la economa. Este es particularmente el caso de la
agricultura" (1960: 82). Podramos aadir a esto que, en nuestros das,
las intervenciones se extienden a otras "ramas enteras", en especial a
la industria y al comercio *, por no hablar de los sectores de desarrollo
social - educacin. salud, vivienda, desarrollo comunal- que convencionalmente quedan al margen del mbito de la poltica econmica. aunque
en modo alguno lo estn. A fin de cuentas, las polticas globales de pleno
empleo, desarrollo y redistribucin del ingreso (ibd.: 8489) y las de modificacin a largo plazo de Ies estructuras (ibd.: 9096) aparecen como
una ampliacin del objeto de la intervencin particular, y no como una alteracin de su curso. Se trata, en fin, de un continuo de la extensin del
condicionamiento. y no de categoras distintas -ni jurdica ni econmicamente hablando - de la intervencin.
Meynaud reconoce la importancia del factor psicolgico en la instrumentacin de la intervencin. Llama "choque psicolgico" a "la accin. secretamente planeada y ejecutada brutalmente y por sorpresa, para poner
., He aqll algunas, sucintamente enumeradas: impuestos y subsidios a la produccin industrial, primas a la exportacin, exenciones arancelarias, "dumping", garanta
de utilidad minima a la inversin Industral y comercial, precios de refugio, zonas y
puertos francos, contingentes exentos, precios mfnimos de importaciD, standardlzacln
de productos, dJscrimbiacin de procedencia, derechos s~tarioa y discriminatorios, cambios diEerenCJales, clusulas de salvaguardia, accioJalt 0l)Jlcetta~ .~ de
exportacin, garanlla al crdito de p~,. clusula de. nat'i6a mAs ~,
cupos y contfngentel al comel~ exterior.

etc,. etc'..

334

MACROADMI NISTRACION

a la ciudadana ante un hecho consumado, impidindola reaccionar a tiempo". El autor ilustra el punto con varios ejemplos de devaluaciones europeas, que tuvieron el xito esperado por haber previsto y evitado a tiempo la reaccin adversa de los gobernados.

* * *
Pero la visin sincrtica del condicionamiento cubre un espectro mucho ms amplio que el intentado por la economa y por el derecho. Si entendemos la accin de gobierno como toda intervencin exgena en la
accin gobernada con objeto de salvaguardar el inters pblico, ser medida de gobierno toda accin gubernamental realizada con la intencin deliberada de alterar las opciones microadministrativas, cualquiera que sea
su naturaleza, jurdica o econmica, desde la ley formal a la medida de
polica administrativa, y desde los subsidios hasta las obras pblicas. Es
el factor poltico y psicolgico de la intencionalidad perseguida, y no la
naturaleza econmica del instrumento, ni su configuracin formal, ni su
legitimidad o valoracin tica o moral, lo que lo tipifica como intervencionista, es decir, como autntica medida de gobierno. Como anota MuRILLO, el poder poltico es el condicionamiento deliberado de la conducta
ajena por la fuerza, la persuasin o la autoridad (1963: 131). Con esto
llegamos a otro punto crucial de la teora macroadministrativa, que requiere ser precisado.
Cualquier accin realizada por un gobierno nacional puede' ser, segn los casos, un mero acto de microadministracin o un acto de gobierno. La construccin de una carretera rural en base a un estudio de factibilidad econmica para permitir la saca de los productos agrcolas de la zona
no es, en principio, un acto de gobierno; los productos ya estn all, y la
decisin de sacarlos puede ser una simple opcin econmica, a la que se
llega sin ms que un examen tcnico de la relacin costo-beneficio. Pero
si la carretera se construye para posibilitar nuevos asentamientos rurales y fomentar la produccin en una zona frtil e inexplotada, tomando
en cuenta costos y beneficios sociales, el acto de gobierno aparece en toda su pureza:' la intencin es inducir a los posibles colonos a reclamar
las tierras. La pena de muerte, aplicada segn la tipificacin indubitable
de un cdigo penal que la exige para ciertos. delitos, no es un acto de gobierno; pero una condena, amnista o conmutacin de pena que puedan
ser interpretadas como ejemplo cvico, como magnanimidad o dureza del
gobernante para ganarse la voluntad popular o para aterrorizarla, es un
acto de gobierno. Mantener escuelas u hospitales pblicos porque existe
una demanda insatisfecha de tales servicios es puro acto de .gestin microadministrativa de un gobierno nacional que no gobierna; pero si se
pretende atraer, con educacin gratuita, auna poblacin escolar desposei

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

335

da que, en otro caso, quedara analfabeta, esa decisin administrativa es,

en s misma, un acto de gobierno. La publicacin de un anuario estadstico es un simple producto microadministrativo; pero cuando el gobierno
incluye en l ciertas series estratgicas, confiando en que su difusin inducir inversiones en ciertas reas, restricciones de ciertos consumos o
sustitucin o fomento de ciertas importaciones o exportaciones, ese anuario es un instrumento de motivacin de acciones microadministrativas de
los gobernados y, por tanto, un acto de gobierno. Una planificacin "compulsiva" que cierra toda opcin cambiarla, productiva o consuntiva, para estereotipar las conductas econmicas por la nica va de accin sealada, no es un instrumento de gobierno, sino un acto de administracin gubernamental, realizado a travs de microadministraciones esclavizadas, que
ya no son personas, y que configuran un modelo totalitario. El hecho de
que un gobierno otorgue subvenciones, o imponga tributos discriminatorios,
a la produccin o al consumo de determinados productos, implica una presuncin "iuris tantum" de medidas de condicionamiento, en el sentido de
que con ellos se pretende modificar las condiciones de equilibrio de productores y consumidores, de acuerdo al mapa de traslacin e incidencia de
tales medidas financieras; pero buena parte de los impuestos y subvenciones hoy en uso en gran nmero de pases han perdido ya su sentido de
medidas de gobierno, al convertirse en supervivencia rutinaria de 10 que,
en efecto, fue una medida intervencionista al tiempo de su introduccin.
Pinsese, por ejemplo, en el tan controvertido subsidio federal a los agricultores que ha venido representando una cuantiosa carga fiscal para el
Tesoro norteamericano: al tiempo de introducirse fue, en efecto, un indubitable acto interventor, destinado a modificar las decisiones de los
productores en cuanto a extensin y clase de cultivos, precios agrcolas, almacenamiento y distribucin de productos, y a alterar, a su travs, las
opciones polticas del voto rural. Pero, a lo largo de los aos, el efecto de
esos subsidios se ha venido "estructuralizando", hasta convertirse en un
dato fijo de las decisiones gobernadas: el agricultor norteamericano cuenta ya, por anticipado, con el subsidio, como cuenta con la tecnologa, con
el clima, o con las previsiones del mercado nacional y extranjero; de modo que, lo que empez siendo un arquetipo de medida gubernativa incentivadora, ha venido degenerando, ao tras ao, en simple acto administrativo. En la actual coyuntura econmica norteamericana, la supreein de
tales subsidios, o la mera amenaza de su disminucin o alteracin de las
condiciones de su. otorgamiento va destnado,' de nuevo, a modificar las decisiones de los productores para que varen las extensiones cultivadas,
con lo que resulta que el instrumento interventor no es ya el subsidio en
s, sino justamente su supresin. Eso es exactamente el condicionamiento
de Pavlov ya referido.
Reiteremos &tlwra el significado. del continuo del condicionamiento de
la Figura 3. En_bosex~sdel continuo muere la accin poltica del

336

MACRO.\DMII\ IS rRACION

condicionamiento para dar paso a procesos microadministrativos irrestrictos:

en el extremo liberal, que cuando es radical est ya al borde de la anal"
qua, no hay sino decisiones soberanas de los gobernados, porque el gobierno es incapaz de condicionarlos con una poltica eficaz; en el extremo totalitario tampoco el gobierno hace poltica, sino que sustituye las
opciones administrativas del gobernado, ocupando el lugar de su gerencia.
Slo en las posiciones intermedias del continuo (entendiendo por intermedio todo lo no sean las categoras polares mismas) hay verdadero gobierno del gobernante, porque tambin s610 entonces hay verdadera posibilidad de ejercicio de las decisiones administrativas del gobernado dentro
de un contexto de sistema social abierto, que permite la salvaguardia del
inters pblico sin destruccin de la salvaguardia de los intereses particulares.
Con lo dicho podemos intentar ya una ordenacin, puramente enunciativa y en modo alguno exhaustiva, de la instrumentacin del condicionamiento. Los instrumentos que aqu presentaremos pueden clasificarse, por
razn de su intensidad o grado de eficacia presunta, a lo largo de una escala, cuya ascensin correlativa no estamos todava en condiciones de establecer con rigor. Haremos tan s610 ciertas hip6tesis sobre cmo construirla, a partir de las medidas de condicionamiento ms inocuas, leves o
atenuadas, hasta llegar a las ms compulsivas, rgidas y controvertidas.
Pero lo ms importante a destacar ahora es que unas de ellas son de origen psicolgico, otras jurdico y otras econ6mico, y que cualquiera de ellas
es susceptible de operar polticamente como condicionamiento eficaz de
las decisiones de los gobernados.
a) Examinemos, en primer lugar, la informacin brindada por el gobierno a la ciudadana, como uno de los ms extendidos, omnipresentes y
cada da ms eficaces instrumentos de condicionamiento, a medida que aumenta la capacidad de informacin gubernamental y se perfeccionan las
tcnicas de procesamiento automtico de datos y de los medios de comunicaci6n de masas; siempre que como consecuencia de una informacin
gubernamental, captada por la gerencia institucional, adopte sta medidas
diferentes a las que hubiese tomado en su ausencia, ha operado el condicionamiento.
En nuestro anlisis la informaci6n juega tres diferentes roles, que
deben ser puestos en su adecuada perspectiva. En primer lugar, aparece como insumo del proceso administrativo gubernamental para alimentar
su propia esfera de decisiones institucionales; en este sentido se examin
en la Teora General, y reaparecer en el prximo volumen como sistema
de equilibrio gubernamental. En segundo trmino, la informacin brindada a la ciudadana, como masa ordenada de datos o hechos histricos, es
un servicio administrativo ms de los que el gobierno presta a la comunidad, en pie de igualdad con la const~ccin de carreteras o la detencin
de delncuentes.. Y, en tercer lugar, yipara lo que aqu importa, elgobier-

LA FUNCION

MACROADMINI~TRATlV\

337

no puede usar de la difusin de esa informaci6n para inducir determinadas conductas administrativas en los gobernados.
Tal como se indic6 en la Teora General ( : 207209), la informaci6n
end6gena y exgena al servicio del planeemiento institucional constituye
uno de los sistemas (o subsistemas) de equilibrio microadministrativo. Pe
ro la naturaleza de esa informaci6n, localizada, recuperada, recopilada, al.
macenada y re-elaborada por el rgano informativo institucional, est, por
definici6n, sesgada por el casuismo y peculiaridades de los medios y fi
nes de la entidad en cuesti6n. Como all se dijo. el tipo de datos que puede interesar a una empresa pesquera no tendr, en principio, relacin alguna con los que interesan a una universidad. La captacin de informaci6n exgena (estadstica), a diferencia de la end6gena (contable), supone, normalmente, un costo institucional desmedido con relaci6n al beneficio
esperado, y s610 para las grandes empresas multinacionales puede ser
realmente econmico localizar y reelaborar datos generales a nivel de
toda una rama de la industria, de mercados internos y externos, de variaciones en la elasticidad o en los hbitos del consumidor, o de correlaciones de complementariedad o sustituibilidad entre unos y otros productos. Es aqu donde la informaci6n gubernamental agregada puede jugar
un papel decisivo para facilitar la racionalidad -y sustituir la intuici6nde las decisiones gobernadas.
El objeto de la informaci6n macroadministrativa es evitar la multplicaci6n de esfuerzos institucionales dedicados a buscar los mismos hechos: si todas o varias de las entidades relacionadas con el sector agrario tienen inters en conocer las mismas series generales sobre producto
agrario, mercado, comercializaci6n, tributaci6n sobre la propiedad rustica,
precios, mano de obra agraria, zonas agropecuarias, etc., la centralizaci6n
selectiva de esa informaci6n en beneficio de todas ellas resulta principio
evidente de economicidad y eficiencia administrativa. De lo anterior se infiere que la selectividad es requisito imprescindible de la informaci6n macroadministrativa. Al nivel institucional dicha selectividad existe tambin,
en cualquier caso, pues es tan imposible como innecesario recopilar y procesar todos los hechos en todas sus formas y matices. Sin embargo, la entidad puede decidir, por s misma, los datos de su inters y seleccionarlos
de entre el caudal disponible. La informacin macroadministrativa. en cambio. ha de descansar en unas fuentes de infonnaci6n primaria que. normal
mente. s610 pueden obtenerse recabndolas de sus perceptores. De otra
parte. la informaci6n macroadministrativa es informaci6n reelabonlda; reramente consistir en datos primarios obtenidos en la fueate. Mientras una
empresa avcola obtiene "insim" "forma.fPbte
huevoJ ree<>gid08 o de kilos qarneados. \U1znr:a#.s~c>
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338

MACROADMINISTRACION

tativas que sean de inters al sector: correlacin entre tipo de piensos

compuestos, nmero de huevos y aceptabilidad de las carnes, etc.
El suministro gubernamental de esta informacin exgena puede despolitizarse, reducindolo a la prestacin de un servicio demandado por la
colectividad y que el gobierno asume por la pura razn tcnica de contar, para ello, con una capacidad estadstica instalada que puede operarse con mayor economicidad, en beneficio de la comunidad toda, mediante
impuestos menores que la suma de los costos directos de su obtencin
por cada usuario. Si ste fuera el caso, la seleccin de las series a obtenerse se hara tambin segn el criterio de la demanda efectiva de informacin y sta, a su vez, vendra dada por la naturaleza de las acciones que
ya estn realizando los gobernados. Aqu encaja la teora schumpeteriana
del proceso estancado y circular de una economa de produccin y consumo estratificados, hbitos firmes, riesgo calculado y beneficio normal del
equilibrio de la produccin concurrencial a largo plazo. Pero la informacin macroadministrativa resulta poltica, esto es, instrumento de gobierno,
cuando el gobernante pretende usarla como tal para abrir nuevos cauces
a la capacidad creadora, impulsar el desarrollo, propiciar la innovacin
tecnolgica, investigar nuevos productos, explotar recursos nuevos, alterar
los hbitos de los consumidores, inducirlos a asumir nuevos riesgos, a aumentar sus beneficios, y, en fin, modificar los datos a disposicin del gobernado para que ste acte - slo si as 10 desea- de manera diferente
a como vena hacindolo. "Estructurar la informacin - dicen MARCH y SIMON- es una manera de influir" (1959: 162).
La informacin resulta as, cuando es poltica, el ms leve (o liberal)
de los instrumentos de condicionamiento: respeta en su integridad la "soberana" o autonoma irrestricta del gobernado, a quien tan slo se le brinda
el servicio de ampliar sus datos y elementos de juicio para una mejor decisin en su propio inters. Sin embargo, tal informacin es, en s, una salvaguardia del inters pblico, en la medida en que toda la colectividad reciba el beneficio de unas decisiones individuales mejor informadas.
b) La orientacin significa un paso ms en el grado de condicionamiento. El gobierno no se limita ya a ofrecer informacin pasiva (en forma de series estadsticas, por ejemplo), sino a entregrsela al gobernado
elaborada, interpretada y correlacionada, de tal suerte que esa evidencia
cualitativa o cuantitativa se convierta en un elemento motriz de su decisin. Este es el sentido que ha de darse a los llamados "planes indicativos" del sistema de planificacin, en lugar de contraponer tal concepto
al de "planes compulsivos", cuya vigencia hemos negado siempre desde
una perspectiva rigurosamente administrativa (JIMNEZ, 1962, 1966); porque la planificacin no es compulsiva nunca, ni en su dimensin mcroadministrativa de planeamiento institucional, ni en la macroadministrativa de
planificacin de la economianacional (T. G.: 209-210); las compulsivas son
las medidas que de: ambas pueden derivarse cuando SUS recomendaciones

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

339

son jurdicamente adoptadas, respectivamente, por las gerencias institucionales o por los rganos gubernamentales, y aun eso slo cuando las medidas en s acarrean compulsividad, lo que depende tanto del modelo de
condicionamiento poltico del pas en cuestin - desarrollista, socialista o
totalitario- como de la naturaleza misma de las medidas planificadas. El
lema, tan en boga en las ltimas dcadas, de que, en los pases de economa mixta, la planificacin es compulsiva para el sector pblico e indicativa para el privado, se nos aparece vaca de todo sentido, no ya por el cuestionamiento, ahora aplazado, de la dicotoma pblico-privada (qu grado
de compulsividad tiene la planificacin del gobierno nacional sobre las
decisiones de les gobiernos locales en un rgimen poltico de autonoma
municipal?) sino por esa falsa presuncin de compulsividad del sistema
de planificacin. La planificacin es slo un sistema de equilibrio entre
insumas y productos' al nivel del grupo intermedio (planeamiento institucional) o al de la colectividad nacional (planificacin macroeconmica), y
corresponde a una etapa secuencial del equilibrio sistmico, anterior al
compromiso formal de medios a fines que llamamos presupuesto: su funcin es mantener la homestasis del sistema macro o rncroadrninistrativo
al tiempo de configurar un plan de accin que sirva de plantilla general
a la ulterior asignacin compulsiva de medios a fines.
Todo esto no puede ser desarrollado ahora, y ser tratado en extenso
en el volumen siguiente. Lo nico que importa sealar aqu es la fuerza
de condicionamiento que, por la va puramente indicativa o indiciaria de
la orientacin a darse a la economa, ejerce un plan de desarrollo nacional sobre las expectativas, previsiones y decisiones de los gerentes institucionales, pblicos o privados. Ese ha sido el xito cosechado en los ltimos aos por el sistema francs de planificacin, que ha sido capaz de
ganarse, tanto por su alto nivel tcnico como por la participacin democrtica de las fuerzas productivas en su confeccin, la confianza de los
gerentes institucionales, llevndolos a decidir voluntariamente sus inversiones de acuerdo con las lneas sealadas en el Plan.
Pero la orientacin, como persuasin sin influencia de promesas de
recompensa o castigo, no se agota en modo alguno con la planificacin indicativa. Abarca el amplio espectro del ejemplo, la propaganda, la educacin masiva, la manipulacin de las expectativas, las exhortaciones a la
ciudadana o la invocacin al patriotismo. Le bast al Presidente Kennedy
aparecer en televisin tomando un vaso de leche para que aumentase notablemente, al da siguiente, el consumo nacional; o aparecer, en traje de
bao, en una playa, para que los norteamericanos reafirmasen su creencia
en el "vigor". MEYNAUD recoge casos histricos que prueban la importancia de la persuasin psicolgica como instrumento de la poltica econmica francesa (1960: 99-100). Como dice CROZIER (1963), la educacin
es una forma de promoverla conformidad coa el gobierno. La propaganinfluir sobre las opciones Hda -es el instrumento, cada da mseficlZ,de
,,',
... ;.",

340

MACROADMINISTRACION

bres mediante la utilizacin de smbolos que afectan las emociones y creencias populares, para manipular la conducta de los gobernados (LAsswELL
v KAPLAN, 1950: 113-114); su progresiva eficacia viene dada por los aclelantos en los medios de comunicacin de masas (DEXTER y WHITE, 1964).
"La propaganda -dice YOUNG- es el uso deliberado de smbolos mediante
sugestin y persuasin, destinados a cambiar y controlar las opiniones.
actitudes y valores y, en ltimo trmino, alterar la accin segn lneas
predeterminadas. Puede ser abierta, como la promocin de una campaa
sanitaria; o encubierta, como la promocin de una revolucin o una guerra. Su mecanismo esencial es la sugestin, y su objetivo la aceptacin,
no la reflexin lgica. Para ser efectiva ha de estar de acuerdo con las
motivaciones, actitudes culturales y hbitos de la poblacin, dirigida a despertar las emociones, presentada en forma simple, repetida sistemtica y
rtmicamente, y exagerada en sus alcances..." (1960: 18: 719).
e) Puede discutirse si vale la pena distinguir la recomendacin de la
orientacin, como un grado o paso ms en la escala de la intervencin. Si
la recomendacin no va acompaada de ninguna declaracin expresa o tcita, por parte del gobierno, de lograr su ejecutoriedad por otras vas ms
interventoras, podra entenderse como simple orientacin. En el otro caso sera, ms bien, un anticipo de esas otras medidas. Por ejemplo, cuando el gobierno "recomienda" que se coma ms pescado, el gobemadopuede fcilmente anticipar una veda (regulacin) del consumo de carne. En
cualquier caso, el grado de intervencin que puede suponer una recomendacin vara notablemente, dependiendo de la autoridad que la haga, del
tipo de sector del que trate, etc. (es, por ejemplo, mucho ms probable
que las recomendaciones del ministerio de salud sobre vacunacin masiva en caso de epidemia sean ms eficaces que las del ministerio de energa en cuanto a restriccin voluntaria del consumo de gasolina).
Estas recomendaciones gubernamentales se tienen muchas veces por
antesala de medidas ms drsticas a adoptarse en caso de incumplimiento, aunque su eficacia puede tambin descansar en la coaccin social que
implican. En los ltimos aos se ha extendido la presin directa del Presidente de los Estados Unidos sobre los gerentes de las grandes empresas industriales para evitar las subidas de precios de sus productos, sin
que el incumplimiento signifique ning4tta otra accin gubernamental ms
categrica que la pblica amonestacin desde la prestigiosa cima de la
ms alta magistratura; pero los trminos folklricos con que se les designa ("arm twisting", "jawbonning") indican grficamente el grado de compulsin que encierran. Sin embargo, en sociedades de alto nivel de consenso nacional, la pura y simple recomendacin del lder, invocando motivos
patriticos, puede producir un nivel sorprendente de cumplimiento *.
Con &ecuenoia NPlto en mis e1ases esta ancc.:lota personal que tanto unpreell)Da a 101 audi.-latiDOl: viviet\docontO ~en ~~ . .
ROQbe el Pdaer Ministro ......evlsl60 para . , . . . lat:riIts de coytmtuta~

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341

d) En cuarto lugar de esta escala instrumental de intervencin progresiva, podemos situar las medidas cautelares o de polica administrativa tradicional, destinadas a garantizar el orden pblico y el libre ejercicio de la accin individual y grupal, sin interferencias por parte de terceros que atenten contra su esfera de autonoma de la voluntad y sus intereses jurdicamente protegibles. En sus concreciones prcticas, la polica
administrativa ha rebasado, sin embargo, con creces, estos lmites del marco liberal de mantenimiento del orden pb1ico y de la seguridad, tanto bajo el Estado Absoluto -especialmente a causa de las doctrinas cameralistas, que involucraron multitud de medidas coactivas discrecionales, destinadas a salvaguardar el inters pblico (GARRIDO, 1970-71, II: 160-163;
MONTIEL, 1976: 57) * - como en la etapa contempornea, en que el intervencionismo camina a lomos del dilatado concepto de polica administrativa.
atribuyendo al poder ejecutivo sus propias potestades para el mantenimiento del orden, a costa de restringir los conceptos liberales de libertad
y propiedad. Ese es el tema, ya discutido, del conflicto inherente a la cohesin interna del Derecho Administrativo, constituido por una variable
dosis de potestades regladas y discrecionales en una poca que enfatiza,
ms cada da, la ampliacin y la oportunidad de la intervencin. Por eso,
las que aqu recogemos ahora como medidas cautelares, prximas al extremo liberal del continuo intervencionista, son slo las destinadas a salvaguardar la libertad, integridad y capacidad de decisin individual frente
a todo tipo de amenaza, peligro o coaccin procedente de terceros, lo que
resulta en la prctica difcil por dems de establecer (GARRIDO, ibd.: 175n).
No menos ardua es la controversia sobre la, posibilidad de condicionamiento cautelar al margen, o en ausencia, de una ley o reglamento que
expresa o tcitamente lo autorice (GARRIDO, ibd.: 182-185n). Pero 10 caracterstico, en cualquier caso, es la instrumentacin compulsiva de las
medidas involucradas, por la va de apremios patrimoniales, ejecucin subsidiaria, multas, detenciones, prisin gubernativa o fuerza fsica de los
cuerpos policiales armados (GARcfA DE ENTERRA, 1974, I: 554-578). Por
lo dems, la mera enumeracin de estas medidas cautelares resultara
interminable: autorizaciones, licencias, inspecciones, prohibiciones. regla(''OUSUInO de ~arbn. Desde ese
momento, y como la cosa ms natural del mundo, la patrona antmci que ll"JO se
encendera la cocina una vez al da, y as se cumpli, a rajatabla, hasta que el mismo
Mr, Attlee reapareci semanas despus en la pantalla para anunciar que la crss haba sido superada.
El libro de Von Justi, "Elementos generales de Po!icla", que comenta (;Al\CIATUVIJANO (1968-71,1: 152-154), contiene el impresionante repertorio de medidas policiales de la poca. Pero posiblemente las perlas ms eloeuentes y difundidas universabntlnte de lo que era. desde el siglo XVI, este. poder.~. ~ la Tasa (de
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342

MACROADMINISTRAClON

mentaciones, rdenes o bandos destinados a cautelar el ordenamiento urbano, control de los medios de comunicacin, censura de espectculos,
control de menores, licencias de construccin y remodelacin de edificios, licencias de apertura y control sanitario y de seguridad de establecimientos de uso y transporte pblico (cines, restaurantes, hoteles, ferrocarriles) revisin tcnica de automviles, permisos de conduccin, licencia de uso de armas, medidas de seguridad de trfico, limpieza pblica. alumbrado. vigilancia de pesas y medidas, revisin de equipajes, etc.,
cte.
Es perfectamente posible colocar este cuarto instrumento de cautela
en cualquier posicin anterior o posterior a cualquiera de los otros tres.
Si se entiende que, al menos en teora, el liberalismo ms puro no atribuye al gobierno ni el derecho ni el deber de informar, orientar o recomendar, porque parte de la base de que el gobernado tiene ya en sus manos
todos los elementos necesarios para tomar decisiones racionales sin necesidad de ayudas exgenas (abstraccin del "horno economicus" y de la
consustancial racionalidad de su eleccin). puede entonces colocarse la cautela en el primer lugar de esta escala ascendente, como correspondiente
a una situacin de minimizacin de intereses pblicos y de una amplitud de
autonomas individuales rayanas en la soberana. Sin embargo, desde otras
posibles perspectivas, la cautela puede requerir la informacin y orientacin
como necesarias 'para hacerla posible, desde la necesidad de informar al
ciudadano de sus derechos y deberes como medio de garantizar su cumplimiento (el precepto napolenico de que "la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento" tiene que derogarse con gran frecuencia por
lo injusto de su aplicacin estricta), hasta la necesidad de orientar o educar a los ciudadanos en las prcticas cvicas de la convivencia, arraigando
en ellos motivaciones ticas que permitan el funcionamiento de las instituciones sociales.
De cualquier manera, y dejando de lado el elemento secundario de su
precedencia relativa, estos cuatro instrumentos pueden considerarse, en
su conjunto. como las ms elementales o liberales formas de condicionamiento.
e) El quinto elemento de esta escala de condicionamiento es, tal vez,
el ms moderno y eficaz de toda la gama o, al menos, el ms eficaz modernamente. Se trata del condicionamiento por medio de incentivos y desalientos creados por el gobierno para inducir en el gobernado ciertas conductas que de otra manera no hubiera seguido, y sus posibilidades de actuacin 'son tan variadas cuantas sean las motivaciones que influyen en la
decisin del gobernado. La motivacin principal de cualquier unidad productora de bienes y servicios es el nimo de lucr' o maximacin del beneficio empresarial y, en consecuencia, toda medida de gobiem~ destinada
a alterar sus activos, pasivos. gastos. e ingres.os es potenciahilenteeapaz
de alterar la decisin del empresario en busca de una nueva situacin de

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

343

equilibrio de su produccin; en consecuencia, las subvenciones a la pro-duccin, y sus antpodas, los impuestos a la produccin y al consumo, son
capaces de inducir variaciones en el equilibrio del productor en la medio
da en que alteran su funcin de costos. En forma anloga, los subsidios
familiares y los pagos de seguridad social, y sus antpodas, los impuestos
sobre la renta y la riqueza, pueden inducir cambios cuantitativos y cualitativos en las decisiones del consumidor. En forma ms genrica, cualquier
poltica sectorial puede hacer gravitar sobre las decisiones de los gobernados tal cmulo de estmulos financieros como para asegurar que, aunque
cada persona o entidad siga sintindose libre para tomar sus decisiones
productivas o consuntivas, la colectividad en su conjunto se mover en la
direccin deseada por la decisin macroadministrativa. Si, por ejemplo, un
gobierno desea incrementar al mximo las actividades del sector turismo,
puede conceder tal cmulo de incentivos a los gobernados (exoneraciones
tributarias, subsidios o crditos a la construccin de hoteles, etc.) como
para poder dar por seguro que un buen nmero de empresarios potenciales decidir entrar en la industria turstica en lugar de emprender otros
procesos productivos (JIMNEZ, 1970: 107-108).
Sin embargo, el nimo de lucro o la optimizacin de la funcin de consumo no son los nicos objetivos del microadministrador. Existen tambin
motivaciones extra-econmicas que pueden reducirse, de una u otra manera, a un reconocimiento social o exaltacin de su persona en la comunidad,
y en cuyo enaltecimiento pueden jugar papel importante los honores y condecoraciones, y sus antpodas, las diatribas del gobernante. La congratulacin y reconocimiento gubernamental de los mritos del gobernado pueden ser poderosos alicientes o incentivos para que ste acomode sus decisiones a las pautas macroadministrativas buscadas; de igual manera, la
crtica o sancin verbal, hecha pblicamente, de ciertas actitudes o decisiones de los gobernados (acaparamiento, subida injustificada de precios,
etc.) pueden desalentar tales actos.
. En su conjunto, los incentivos y desalientos, tanto financieros como
cxtrafinancieros, pueden ser un poderoso motor de condicionamiento del
gobernado, pese a las salvedades que se harn ms adelante sobre la igualmente posible inoperancia de sus efectos.
f) La regulacin, como mecanismo de condicionamiento citado en sexto
lugar, es, desde muchos aspectos, el ms general y universal de todos. Por
tal se entiende la facultad gubernamental de asignar e imponer. autoritaria, obligatoria y coactivamente, determinadas conductas de accin u omisin a los gobernados. En realidad, el campo cubierto por este tipo de condicionamiento es tan amplio que con frecuencia se ha identificado con el
total de la accin poltica, hasta el punto de llegar a confundirlo con la
asignacin autoritaria de conductas a Ia comunidad. Tal imposicin jurdica de conductas pOsitivas o de abstenciones es, adems, la ms genuina
consecuencia del poder coactivo que acompaa a ]a autoridad gubernamen-

344

MACROAD.\IINISIRACION

tal, y por ello en pginas anteriores se ha simplificado el presente esquema del condicionamiento jerarquizado, reducindolo a la ms elemental
expresin del poder normativo y regulador del macroderecho. Pero la
regulacin es slo uno, aunque pueda ser el ms importante, o cuando menos, el ms tpico, de los instrumentos condicionantes.
La facultad de normar o regular las decisiones de los gobernados
puede ser tan amplia como el gobierno estime oportuno para salvaguardar el inters pblico, y como los insumas polticos de apoyo, comunicacin, articulacin y agregacin de intereses en la comunidad 10 permitan;
de nuevo se trata aqu del grado de intervencionismo que el gobierno puede ejercer sobre las instituciones gobernadas, y del mantenimiento, reforzamiento o prdida de legitimidad que tal intervencin en las decisiones
individuales pueda acarrear.
En trminos prcticos y actuales esta regulacin es ya amplsima en
la nacin-estado contempornea, pero nada impide que pueda ampliarse o
disminuirse en el futuro. De hecho, muchos aspectos administrativos de
cada tipo de insumo institucional estn regulados, como lo estn tambin
los mercados y caractersticas de muchos productos, los procesos productivos o las morfologas organizativas: "se regulan los mercados de trabajo, las condiciones de empleo, los horarios, los salarios, el trabajo de mujeres, nios y ancianos, y se discrimina contra sexo, raza, religin u origen
o se impiden esas discriminaciones; se establecen medidas de seguridad
en el trabajo, seguros obligatorios a cargo del patrono por invalidez, maternidad, enfermedad o muerte; se regula la contratacin colectiva y el arbitraje de los conflictos laborales; se regula el mercado de capitales, exigiendo garantas e imponiendo trmites determinados a bancos, compaas
de seguros y dems instituciones financieras, controlando la emisin y negociacin de valores mobiliarios, el rgimen de las bolsas, lonjas y centros de contratacin de valores fiduciarios y mercancas, etc; se regula
la propiedad, uso y disfrute de la tierra y recursos naturales mediante
concesiones mineras, normas de uso del agua, rgimen de talas, reglamentos de caza y pesca o procesos de reforma agraria; se regulan el monopolio y los precios de reventa, la competencia desleal, el registro de patentes y la proteccin de los derechos de autor; se regula la prestacin
de servicios pblicos por la empresa privada, controlando las tarifas y la
regularidad del servicio; se establecen controles de calidad de productos;
se implantan normas de seguridad en la construccin de edificios o en la
fabricacin de vehculos, etc." (JIMNEZ, 1970: 106-107). Sin embargo, y
pese a la posible impresin de intervencin abrumadora que puede dar
la enumeracin anterior, es todava muy amplio el campo que queda librado a la potestad discrecional del gobernado, y te puede an ejercitar sus opciones ms o menos alejado del extremo de la esclavitud. .La
regulacin,.ea en fonna de ley f~ y emanada de la I'Ul.legi&1ati:v~,.fie8.

Cilla .fortl1~ de decreto~ .. ~glam"nt(). ias~CUYa, o;~u.uq~ermra

LA FUN"CION MACROADMINISTRATlVA

345

disposicin de los rganos ejecutivos, podra resultar, en teora, suficiente

como para imponer en los gobernados una conducta como productores, consumidores, exportadores, importadores, trabajadores, capitalistas, emigrantes, inmigrantes, gerentes, etc., plenamente apegada a las directivas del gobernante y, en consecuencia (y al menos tambin en teora), capaz de salvaguardar plenamente el inters pblico de la comunidad.
g) El mecanismo de las sanciones a los gobernados puede entenderse como una combinacin de los dos estados anteriores del incentivo-desaliento y de la regulacin. La sancin cumple el doble objetivo de garantizar el cumplimiento de la regulacin preexistente y de motivar las conductas de los terceros a. travs de su ejemplaridad.
La idea de sancin, como recurso supremo para imponer coactivamente un curso de accin mediante el uso legtimo de la violencia fsica, es
prcticamente inherente al concepto mismo de gobierno, y son muchas
las definiciones de ste que se basan en aquella. A la ya citada de Bastiat aadamos estas tres, de un socilogo, un jurista y un politiclogo, que
vienen a decir lo mismo: "es poltico un grupo de dominacin cuyas rdeues son ejecutadas sobre un territorio por una organizacin administrativa que dispone de la amenaza y del recurso a la violencia fsica" (WEBER,
1922, 1: 57); "el gobierno es necesariamente autoritario, en el sentido de
que su voluntad, aunque se haya formado democrticamente, vincula y dirige coercitivamente las mltiples voluntades sometidas" (BISCARETTI, 1962:
101); "gobierno es la estructura concreta de la sociedad que tiene acceso
a la violencia legtima para segurar el cumplimiento de sus decisiones fuera del crculo de sus propios miembros" (HOLT y TURNER, 1966: cap. 2).
Las sanciones incluyen tanto las penas por delitos y faltas tipificadas
en los cdigos penales, cuyo conocimiento es atribuido al poder judicial,
como las sanciones gubernativas impuestas por la polica administrativa y
por todo el variado y discutido abanico de las jurisdicciones especiales, y
van desde la amonestacin o la multa hasta la pena de muerte, pasando
por toda la jerarqua de la penologa - extraamiento, confinamiento, prisin, presidio, trabajos forzados o campos de concentracin -!.. y de las sanciones administrativas - suspensin o retiro de licencias. clausura de establecimientos o confiscacin de productos.
El que echemos aqu en el mismo saco las sanci~nes legales, judiciales y de polica no es, como podra parecer a primera vista, consecuencia
de la posicin que mantenemos sobre la unicidad del gobierno nacional
como agente condicionante y el relegamiento de la divisin de poderes a
la figura de desconcentracin funcional que discutiremos en el prximo
volumen, sino de la naturaleza jurdica unitaria del concepto de sancin
como afliccin inipuesta por el. jQbernante al pernado dentro del ordenamiento del maetoderecho. As \10 reconoce. por. ejemplo, MERKL, para
qui0l11a .distribucin de ...eQmpetehei.... $a~iciM~.entre los llamados

346

MACROADM INISTRACION

poderes del Estado es un problema de organizacin y no de contenido

(1927: 351). Lo importante es que, cualquiera que sea el rgano gubernamental que imponga la sancin, sta representa, de por s, un caso de
los ms extremos de intensidad del condicionamiento, siempre que, como
ya dijimos, las penas tengan una finalidad poltica de influir por prevencin o disuasin y de reformar las conductas antijurdicas -ese era uno
de los postulados de la "aritmtica poltica" de BECCARIA (1764)" - Y no la
puramente jurdica de la retribucin, la psicolgica de la venganza, o la sociolgica del fortalecimiento de la cohesin social.
h) En ltimo trmino, cabe incluir como condicionamiento intervencionista la facultad del gobierno de trasladar la capacidad de decisin microadministrativa de unos a otros gobernados. Por recurso de ltima instancia debe entenderse que a l se acude cuando todos los anteriores
demuestran su incapacidad para condicionar la accin de los actuales titulares de las decisiones gobernadas; y el gobierno decide entregar tal
titularidad a otros personeros o grupos, cuya gestin, acompaada en mayor o menor medida por cualquiera de los siete condicionamientos anteriores o por todos en conjunto, pueda salvaguardar mejor los intereses
colectivos. Esta transferencia de gestin, que en el Derecho Administrativo tradicional tiene que ir acompaada de la transferencia de propiedad,
toma, bajo tal modelo, la forma jurdica de la expropiacin forzosa. Pe"0 hay que hacer aqu dos salvedades.
En primer lugar, la expropiacin que aqu interesa no es el traspaso de gestin ni de propiedad al gobierno para que ste asuma directamente el proceso productivo en cuestin, sino a otras instituciones no gubernamentales -las llamaremos hasta el prximo libro privadas -, con
Jo que la institucin gubernamental no asume compromiso alguno de gestin, sino que se limita a sustituir en la gerencia a un gobernado por otro.
Esta figura de la expropiacin en favor de terceros est plenamente admitida por la doctrina y por los ordenamientos jurdicos (GARRIDO, 1970-71,
11: 278-279), siempre que ese traslado se justifique por razones de inters
pblico. Se comprende que, en trminos jurdicos, la diferencia entre que
la expropiacin se haga en favor del propio gobierno o de un tercero es
una distincin secundaria, porque lo que prima en ambos casos es el acto
jurdico de la expropiacin de unos derechos preexistentes: como dice Garrido, histricamente la expropiacin empez hacindose siempre a favor
del gobierno y, paulatinamente, por extensin "longa manu" del concepto
de inters pblico y del de utilidad social, se fue atribuyendo el derecho
a terceros beneficiarios. Sin embargo, y volviendo una vez ms sobre
nuestro tema central, para la teora administrativa es completa y radicalmente diferente que el gobierno expropie para entregar la gestin a terceros o que lo haga para retenerla, porque en el primer caso est gobernando, sujeto a los. pallettos de efiCa<:ia de la funcin poltica, y en

LA FUNCION

MACRCAD~HN1STRATl\'A

347

el segundo ha dejado ya de gobernar para asumir por s mismo un proceso productivo dentro de los parmetros de eficiencia de la funcin econmica. Aqu nos interesa slo la primera, como parte de la funcin de
condicionamiento; e insistimos en la necesidad de trazar una lnea slida
de demarcacin terica y prctica entre ella y la segunda, porque esta ltima es el tema, completamente diferente, de la gestin por entes gubernamcntales de funciones que ya no son de gobierno. con todas las implicaciones que esta distincin entre funciones gubernativas y productivas
tiene para la construccin de una nueva teora de la Administracin Pblica,
En segundo lugar hay que reafirmar tambin que, de acuerdo con los
postulados de la Teora General, una cosa es 1a gestin de la institucin
administrativa y otra bien distinta la propiedad sobre "sus" cosas. Entendida la institucin como persona (T. G.: 116-122) no se plantea para
nosotros el tema de la propiedad sobre la entidad expropiada, porque no
es posible la propiedad sobre personas, sino slo sobre los insumas que
ella adquiere - y por los que paga o est sujeta a unos u otros tipos de
relaciones contractuales. El que el gobierno traslade a favor de terceros
la gestin de un proceso productivo slo significa, en teora administrativa, que atribuye la potestad decisoria a unos directorios o gerencias distintos de los preexistentes, relegando el problema de si se paga o no por
ello, y cunto y a quien, a los distintos modelos societales. En el modelo
capitalista se entiende que, al ser los titulares de los insumos financieros
los propietarios de la entidad-cosa, la supresin de su derecho de gestin es inseparable de su derecho de propiedad y que son ellos Ios expropiados y destinatarios del justiprecio. En el modelo marxista sern los
trabajadores los dueos de la entidad - que sigue estando tan reificada
como en el modelo capitalista- y a ellos correspondern los eventuales
derechos de la expropiacin (T. G.: 191-194). Pero ese problema queda
ms all de las fronteras del sistema administrativo, donde lo nico que
interesa aciarar es quin ejercita el poder decisorio o gerencial en la
institucin.
El traslado de esas atribuciones gestoras de unos a otros titulares
es el elemento decisivo para el anlisis. Cuando el gobierno se las autoadjudica se convierte en un gerente ms, y con ello deja ya de ser goberno; pero cuando se las quita a quien las tena para encomendrselas a un
tercero est, no solamente gobernando, sino empleando quizs la ms drstica e interventora de todas las medidas de condicionamiento; porque slo despus de comprobada la ineficacia de todos los anteriores instrumentos de la panoplia intervencionista puede tener sentido 'analtico esta privacin del supremo derechoadJninistrativo -el de decidir- para poner
a hacerlo, en su .}ugar, a otros sobornados. InsistamOS, sin embargo, en
que este trasl.donoes~.".,~:iatereJ\Cia". porque el gobernante no
a.s~. Ia gerenota~,~lgobiE;rno $I~!'"inliere en Jos procesos microad-

348

MACROADMJNISTRAC IO~

ministrativos cuando asume por s mismo la gerencia, yeso ya no es gobernar, corno dijimos del totalitarismo cuando esa ingerencia es universal
y como diremos en su sitio cuando es selectiva en la configuracin de los
diversos tipos de empresas pblicas. .

Si llamamos L, h ... L, a toda esta serie de instrumentos de condicionamiento - de la que hemos mencionado ocho tipos a efectos puramente indicativos, pero que est abierta a correccin, ampliacin, desagregacin o consolidacin segn los diferentes criterios disciplinarios - y la hacemos operar conjuntamente con la distribucin de las polticas sectoriales (K, Ks, '" Ks) examinadas en el epgrafe anterior y graficadas en
la Figura 4, estamos ya en condiciones de formular la funcin de condicionamiento como

[ kS1

siendo S cada uno de los sectores de gobierno' (5

1, 2, ... n) e 1 cada
uno de los instrumentos de condicionamiento (1 = 1, 2, ... m). Esta expresin indica que el poder del gobernante (K) en el estado-nacin contemporneo se operativiza a travs de todas las medidas de condicionamiento emanadas de cada uno de los rganos desconcentrados del gobierno, y que todo
ese condicionamiento puede recaer potencialmente, en toda esa extensin
y con toda esa intensidad, sobre cualquier gobernado.
La Figura 5 completa la Figura 4, potenciando el haz de las polticas sectoriales con el haz de los instrumentos de gobierno que puede utilizar cada una. El crculo e es el mismo de la Figura 4 y representa la
organizacin concentrada del gobierno, de la que irradia la poltica global de fines ltimos, compartida solidariamente por los miembros de cada uno de esos rganos (consejo de ministros, cmaras, tribunal supremo, etc.). Esa poltica global se difracta, por desconcentracin, en las polticas sectoriales (S\, S2 '" Sn); para mantener la analoga ptica podemos suponer que en la Figura 4 las lneas discontinuas que separan el
mbito central del sectorial se convierten, en la Figura 5, en la superficie
de unos prismas capaces de difractar el haz difuso de la poltica global
en rayos sectoriales diferenciados -en este punto ni se busca ni se niega
cualquier influencia del modelo de RIGGS (1965). Pero a su vez, cada una
de esas lneas de fuerza sectorial se descompone en un haz de medidas
de gobierno (1., h ... 1m ) capaces de ser usadas selectiva, alternativa
o conjuntamente para influir el comportamiento de (go); que en el ejemplo puede seguir sendouna escuela. En esta figura, el sector 41: 6, que
puede ser la opolftica sanitaria, tsten condiciones de usar la infomacin,
la persuasin, la orlentacin, los estfmulos, f"'regulaciones o las sanclo-

LA FUNCION MA<:ROI\OMINISTRATlVA

349

Figura 5: Extensin e intensidad del' condicionamiento

nes que sean del caso para asegurar que la escuela cumpla con sus disposiciones sobre vacunacin escolar, mantenimiento del botiqun de emergencia, exmenes mdicos peridicos o desinfeccin de aulas. Todos los
dems sectores, como el :#: 2 o el :#: 13 graficados, pueden hacer 10 mismo.
El # 2 puede ser el sector vivienda, que tiene una poltica habitacional para los maestros, otra de construccin de aulas e instalaciones deportivas.
etc., y que usa tambin de todas esas posibles medidas para lograr su cumplimiento por parte de la gerencia escolar. El sector :#: 13, en fin, puede ser
el de la poltica educativa, que tiene unos programas 'acadmicos a los
que debe sujetarse la escuela, o unos programas experimentales que no
desea imponer compulsiva, sino selectivamente, y se limita a proponerlos
o promocionarlos. Quede por ahora en pie la importantsima conclusin
de que, a la hora de gobernar una escuela, la poltica educativa es slo
una ms de entre todo el racimo de polticas sectoriales que pueden afectarla, y la no menos importante de que la aprobacin, por ley, de un plan
oficial de estudios es slo uno de entre muchos fnstrumentos de la poltica educativa, para que en el prximo volumen podamos argir contra la
tan arbitraria como generalizada prctica de creer que, porque el producto institucional de la escuela es la educacin, la escuela tiene que "pertenecer" al sector educativo, estar "adscrita" al ministerio de educacin si
es "pblica", etc.: porque en verdad que la escuela no tiene por qu pertenecer ms al sector educativo que al sanitario o al de vivienda; en realidad, y como ya diremos, no pertenece '8 ninguno, porque el sector no
es un mbito estructural en el que quepan las instituciones, sino el mbito
funcional de un ~po de f.~pol{ticas en interaccin. Poro eso no
es materia que PD4aD1C>$ deapaehar ah- de un solo golpe de pluma.

350
g,

MACROADMINIS"IRAClON

Eficacia del condicionamiento

Toda la construccin anterior de la funcin de condicionamiento, aro

mada sobre la base de una recopilacin lgico-emprica de los modelos
polticos de la nacin-estado contempornea, va a parar al tema decisivo de
su eficacia. Slo es gobierno en trminos funcionales - que son los nicos vlidos para el anlisis del ncleo poltico- las instituciones gubernamentales que gobiernan eficazmente, lo que significa que (GN) es capaz de inducir realmente en (go) la accin microadrninistrativa que el
primero defini como de inters pblico. Pero que el condicionamiento
sea eficaz, pese a tan rica panoplia intervencionista, no depende ya slo
de sta, sino de la integridad del sistema poltico, dado por las relaciones entre (K) y (R). Desarrollo poltico es sinnimo de eficacia progresiva y recproca del condicionamiento y de la participacin, o sea, de la
reactivacin progresiva de las funciones de gobernante y gobernado. Ello
depende, en ltimo trmino, de la totalidad estructural-funcional del sistema social, porque condicionamiento y retroalimentacin son fuerzas con
perfil propio en el mbito de cada cultura y en el marco de cada ordenamiento macrojurdico. Lo primero que hay que preguntarse es si el macroderecho creado por (GN) para sentar las reglas del juego poltico es
cnsono con la cultura nacional, y cuando la respuesta es negativa se explica por s solo el fracaso de tantos intentos de importar e imponer constitucionalmente modelos polticos que no encajan en las pautas, usos, hbitos y creencias de las naciones. Los intentos de forzar regmenes parlamentarios y pluripartidistas en culturas forneas a este tipo de cultura
poltica son frecuentemente fallidos, lo que no impide sin embargo que
la imposicin sostenida de un tal modelo por largos periodos sea suficiente para reenculturizar al pueblo en una actitud receptiva.
La ineficacia de las medidas de gobierno es un tema tratado frecuentemente por la literatura especializada. Sin embargo, ningn enfoque completo parece haber sido elaborado hasta ahora sobre la problemtica de
conjunto. De lo que se trata es de determinar las causas por las cuales
las decisiones de los gobernados se mantienen invariables ante las medidas de condicionamiento (rigidez absoluta de las decisiones mcroadrninstrativas frente a la accin poltica del gobierno), o no varan con la intensidad buscada (inelasticidad relativa), o la variacin de la decisin resulta
errtica e impredecible (elasticidad positiva o negativa), esto es, corriendo el peligro de que las decisiones inducidas en los gobernados sean las
contrarias a las buscadas por el gobierno. En trminos analticos, se trata de investigar la estabilidad y posibilidades de manejo de la funcin
ld == f (K)] , donde (d) representa las decisiones del gobernado. En trminos de la Figura 5 se trata de averiguar la eficacia de las medidas de condicionamiento (1., 12, 1m> de cada uno de los sectores interesados en
la gestin de las entidades por ellos gobernadas (S., 82,

8.>.

LA FlINCION MACROADMINISTRATlVA

351

La elaboracin de una teora general de las decisiones microadministrativas no ha sido realizada hasta ahora sino tan slo a travs del positivismo utilitarista de la teora econmica, especialmente mediante el anlisis marginal. Bajo los supuestos del "horno economicus" (maximizacin
del bienestar individual basado en la utilidad creciente del ingreso, la
desutilidad del trabajo o esfuerzo, la ilimitacin de las necesidades individuales, etc.) , es posible determinar, con rigor lgico-matemtico, las posiciones de equilibrio del consumo, la produccin y el cambio y, en consecuencia, orientar los condicionamientos gubernamentales en el sentido e
intensidad necesarios para alterar tales equilibrios en la direccin deseada para una optimizacin macroeconmica. Se establece as, por ejemplo,
que los incentivos fiscales a la produccin no son eficaces en muchos pases en vas de desarrollo porque en estos pases, a diferencia de los ms
desarrollados, los mrgenes de beneficio empresarial son tan altos (beneficios extraordinarios) como dispares en las distintas empresas o industrias (competencia imperfecta) y que, en consecuencia, el importe de la
desgravacin o el subsidio juega un papel irrelevante en las decisiones
gerenciales de muchas empresas intramarginales, significando, en cambio.
un perjuicio fiscal importante (KALDOR, 1962). Sobre los mismos razonamientos se argumenta la imposibilidad de que se desarrollen funciones
no lucrativas (educacin, salud o vivienda popular), o con producciones a
costos decrecientes por razn del tamao limitado del mercado, si no van
acompaadas de subvenciones o subsidios capaces de establecer una funcin de equilibrio rentable (HELLER, 1962; BATOR, 1962); y muchos otros.
razonamientos similares. Sin embargo, los supuestos restringidos del equilibrio utilitarista clsico parecen cada da ms limitados en sus alcances.
Son muchas las motivaciones extraeconmicas (o no utilitarias en el sentido restringido del trmino) que llevan al gobernado a emprender multitud de procesos gerenciales o a abstenerse de ellos. En particular, los
servicios sociales de educacin y salud a precios no rentables han sido
cubiertos durante varios siglos por las iglesias, de modo que las motivaciones econmicas que pudieran existir para Ilevar a cabo tales actividades, o fueron secundarias o, en cualquier caso, poco aptas a ser influenciadas por condicionantes financieros gubernamentales. Actualmente existen multitud de personas y organizaciones laicas y religiosas, nacionales e
internacionales, interesadas en desarrollar la educacin sin abrigar nimo
de lucro. En una forma mucho ms general, los estudios antropolgicos
indican el arraigo que en cualquier comunidad adquieren ciertos valores
culturales, tabes, ritos o sistemas de creencias sobre los cuales poco o
nada puede hacer el condicionamiento financiero, o, en forma mucho ms
amplia, cualquier tipo de condicionamiento gubernamental. Por ejemplo.
en materia de obligaciones y prohibiciones legales, la psicologa socitl ha
sealado ya la proclividad de ciertos pueblos aburlat.e1 derechoobjetive, incluso sin 'otra motivacin que el deseo mismo de haetr; pri:Qjr' SU VOr

MACROADMINIS I R,\CIO:-;

(untad propia sobre la legislativa; y as, en los pueblos de herencia latina

es mucho ms dable esperar el incumplimiento de las regulaciones gubernamentales que en otros pases de ms amplio consenso social de respeto
al macroderecho.
Es muy posible que el gobernado guarde similar respeto por la informacin y orientacin gubernamental que por las mismas regulaciones. Es
frecuente observar la falta de inters, y aun la desconfianza, con que amplios sectores de la poblacin acogen las indicaciones de los planes de
desarrollo o las estadsticas gubernamentales, afirmacin comprobada en
pases latinos de alto grado de desarrollo. En cuanto a los controles gubernamentales del cumplimiento de las normas, resulta igualmente comprobable la dificultad que en muchos casos existe para llevarlos a cabo
en forma eficiente, sea por la naturaleza misma de las inspecciones a realizar, por el grado de tecnicismo involucrado, por la falta de preparacin
o corruptibilidad de los inspectores, por la imposibilidad de abarcar previamente en la legislacin todos los posibles casos particulares, etc. En
resumen, son mltiples las razones (polticas, econmicas, jurdicas o psicolgicas) que pueden hacer inoperante o errtico el condicionamiento gubernamental sobre las decisiones microadministrativas. La teora econmica y financiera proporciona solamente un primer atisbo de la problemtica general; sus postulados han de ser probados a la luz de la conciencia colectiva de cada pueblo, del vigor de sus instituciones polticas, de
la popularidad o confiabilidad de su gobierno, del equilibrio entre su derecho objetivo y su consenso social, etc. No solamente es posible que las
medidas de condicionamiento resulten estriles o escasamente operativas,
hacindolas excesivamente costosas en dinero o en popularidad en funcin de los rendimientos obtenidos, sino que incluso pueden inducir en los
gobernados el efecto contrario al buscado (el acaparamiento y consiguiente encarecimiento que suele seguir a medidas de racionamiento impuestas por el gobierno para mejor distribuir productos escasos; las fugas
de capitales que acompaan a la decisin de regular los cambios internacionales, etc.) . En todos esos casos puede entenderse que falla el condicionamiento, en una u otra medida o intensidad, respecto de unos u otros
instrumentos o respecto de unos u otros sectores.
Desgraciadamente no es posible, al menos en la actual coyuntura de
elaboracin interdisciplinaria, intentar medir la eficacia de ese condicionamiento en los trminos especficos en que 10 hacen las ciencias fsicas,
y an la economa, en base al cociente de incrementos o decrementos relativos de una funcin y de una variable independiente, por la doble razn de que la funcin bajo consideracin (la decisin mcroadmnstrativa
del gobernado) viene influida por esa multitud de variables interdependientes (culturales, ticas, polfticas, jurdicas, etc.); entre las cuales resul
ta mucho ms .difcU aislar y cu.tifiear el eftodel condicionaD1itmtoen
su conjunto O ~uie msarumentoSqtlelo CX>mp<men. SiaeJD-

LA FUNCION MACROADMINISTRATlVA

353

bargo, a efectos analticos es posible visualizar, en forma similar a la teora econmica, unos posibles valores para esa elasticidad, entre los extremos de uno (plena elasticidad) y cero (rigidez absoluta) cuando, respectivamente, las medidas de condicionamiento producen plenamente los efectos deseados en direccin e intensidad, y cuando no producen ninguno.
Cualquier valor intermedio entre O y 1 representa una situacin de elasticidad relativa, y una elasticidad negativa significa una decisin del gobernado contraria a la buscada con el condicionamiento.

'" '" '"

Este libro termina formulando la funcionalidad de la eficacia gubernamental y afirmando que las entidades gubernamentales son o no verdaderos gobiernos segn que su condicionamiento sea eficaz o no lo sea,
y s610 en la medida en que lo sea, por ms que puedan revestir morfologas jurdicas de corte gubernamental y estar bautizadas como gobiernos
en los registros polticos de sus comunidades histricas, En trminos funcionales no es torero el que se viste de luces o est inscrito en el sindicato del ramo, sino el que sabe, quiere, puede y le dejan torear, y slo 10 es
en cada momento en que efectivamente torea y el pblico le grita "jtorero!" en la plaza. Gobernar o torear es un hecho real, que vara entre los
extremos de hacerlo tan bien o tan mal como para salir, de palacio o de
la plaza, en hombros, o custodiado por la guardia civil.
Aqu termina el anlisis funcional del sistema poltico, y todo 10 mucho que queda por decir sobre "qu pasa luego" no pertenece a este libro sino al siguiente. A la teora macroadministrativa le basta con establecer que, dentro de la estructura de la nacin-estado, hay unas instituciones que gobiernan cuando producen eficazmente el producto para el
que fueron creadas, que el equilibrio de ese sistema funcional depende
de la funcin recproca de la participacin del gobernado, y que ese sistema poltico influye, y es a su vez influido, por la estructura misma que
lo enmarca, limita y referencia histricamente. Adelantando el contenido del
prximo trabajo, diremos que una de las cosas que puede hacer el goberno que no sabe, o no quiere, o no puede, o no le dejan gobernar, es producir por s mismo los bienes y servicios cuya alcuota de inters pblico no
ha sido salvaguardada en el mbito poltico de la funci6n de gobierno, y que
tal produccin no se rige ya por el parmetro poltico de la eficacia sino
por el econmico de la eficiencia. Es lo mismo que le ocurre al torero retirado que se dedica a producir toros en su .ganadera: que ya dej de ser
torero para convertirse en ganadero. que las pautas de valores que ahora
pone en juego como criador ~ .reses bravas._. tienen que ~r con la. que
pona enfrent6ndol08en el nto4o.)'cJ.leitld _susingreQ,gastos. organizacin. toma de dccisi~.compott""'to, actitudes, aspit'adones o emo-

MACROADMINISTRACION

354

ciones como ganadero tienen por qu parecerse - como no sea el seguir siendo l la misma persona, que es algo funcionalmente irrelevante- a lo que
administraba cuando era torero. Cuando El Cordobs torea es torero, y cuando cra toros empresario; y tan funesto sera para l dedicarse a dar de comer, vender y aparear morlacas vestido de luces frente a los tendidos, como estoquear, en la dehesa, a sus propios toros frente a los peones. No hay
escape para esta verdad de Perogrullo.
Microadministracin gubernamental ser entonces la accin institucional destinada a asegurar el cumplimiento eficaz de la accin poltica de condicionamiento; y microadministracin pblica de procesos productivos, el
proceso institucional, ya radicalmente distinto, de asegurar una produccin
eficiente de servicios educativos, telefnicos, sanitarios, de comunicaciones,
de petrleo, de sal, o de correos. Esa radical distincin en los procesos micro. administrativos de gobernar y de producir comporta una igualmente distinta
manera de operar los sistemas microadministrativos, requirindose una administracin de personal, de abastecimientos y financiera, y unos mecanismos de planificacin, presupuesto, contabilidad y control ensonamente diferenciados. El llamar conjunta y revueltamente "sistema de personal pblico", "finanzas pblicas", "presupuesto pblico" o "contabilidad pblica"
a sistemas microadministrativos puestos al servicio comn de la funcin
gubernamental y de la produccin pblica de bienes y servicios es condenarse, por adelantado, a la ineficacia de la primera y a la ineficiencia de
la segunda.
Ah queda, por ahora, enunciado el tema.

3.

SNTESIS:

ESTRUCTURA

FUNCIN

EN

EL

ANLISIS

MACRO-

ADMINISTRATIVO ...

El distinto objeto cientfico de la sociologa y de la administracin se

manifiesta en el diferente papel, estructural y funcional,. que cumplen
en cada caso las categoras analticas de la psicologa 'social y del derecho.
Decamos al principio de este libro que ninguna categora conceptual es
estructural o funcional "per se", sino que lo es con referencia a cada m
bita material y formal bajo consideracin. De aqu que podamos entender
cada cultura poltica: a) como un continuo funcional del desarrollo social,
en el que, a travs de la creciente socializacin poltica, por interaccin de
gobernantes y gobernados, se estabiliza progresivamente la vida colectiva; y b) como el lmite estructural de esas mismas interacciones. A la

SINTESIS

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

355

sociologa le interesa el primer, concepto y a la administracin el segundo; para nosotros, como para VERBA, "la cultura poltica representa un
sistema de control vis a vis de las interacciones polticas, porque determina quin influencia a quin y regula la manera de operar las instituciones
polticas" (en PYE y VERBA, 1965: 517).
Lo mismo ocurre con el derecho. Un sistema de usos fuertes slo
es eficaz cuando revela el sentimiento ntimo de aceptacin comunitaria.
"Toda norma jurdica - deca el jurista BIERLING en los aos en que la
sociologa era todava ciencia joven y promisora - implica un reconocimiento ntimo por parte de la comunidad; la norma slo es tal cuando impregna al espritu humano de una ntima conviccin de obligatoriedad y
respeto" (1894: 40-42). Ese mismo ao escriba el psiclogo LE BON que
las leyes son ilusorias e ineficaces si carecen de una base en la psicologa
social (1894).
Pero la administracin empieza a procesar las axiologas jurdicas un
escaln ms abajo de estas consideraciones sociolgicas. El derecho es el
marco de referencia de la accin poltica y econmica, el lmite de las funciones de optimizacin y maximizacin microadministrativa, el vehculo de
un fragmento esencial de las medidas de gobierno, el orden situacional
de las personas y de las cosas, la pauta de desconcentracin gubernamental de la poltica de fines ltimos en polticas sectoriales, la regla de ejercicio de los poderes de retroalimentacin y de condicionamiento, el momento de orden, fijeza y seguridad de la accin individual liberada de la
arbitrariedad antijurdica de gobernantes totalizantes y "legibus soluti"
y de gobernados anarquizantes -que ya dejan de ser, por definicin, gobernantes y gobemados-, el orden estatutario del grupo intermedio institucionalizado, la definicin y amojonamiento del continuo de la autonoma
individual y grupal ... la estmctura, en fin, del quehacer administrador.
El derecho, corno subsistema administrativo, constituye la infraestructura
de las interrelaciones intra y extrainstitucionales, la red de canales por
los que fluyen y refluyen las funciones polticas y econmicas. Es el lecho
fluvial, cuya materia prima es la norma indfvidualizable histricamente,
por el que discurre, de arriba a abajo, el caudal de medidas de condicionamiento y, de abajo a arriba, la participacin del gobernado en la determinacin de la naturaleza e intensidad del condicionamiento. Cada norma
individual, corno cada piedra del ro, es, al mismo tiempo, parte de la infraestructura jurdica, y material de arrastre de la voluntad de intercomunicacin poltica. Dictadura, democracia plena, anarquismo y totalitarismo privan al derecho de su funcin de control social, y hacen del ,ro jurdico, unos un delta sin cauce, y otros esa contradiccin "In terminis' que
llamamos un ro seco.
.
Para la lIUl~roadministtaci6nel.sis~ema,P91ttico<~l,Ula ,ftQlltera eultural. en los lmite. C$true~~cfeJJ<~~i~~~l$~tes .por

~s~ti~~,<~u~,.~~ ~.~<8,'~i;~'.~"D~a.de '. padie o

356

MACROADMINISTRACION

"buffer zone" contra la que el animal gubernamental ensaya cada da la

expansi6n de su circunstancia vital. La conciencia nacional es el trazo de
brocha gorda de la Figura 2, pintada con un contorno irregular e impreciso, pero que est ah, cumpliendo una misin tan coestructural como el
trazo fino e inextenso de la circunferencia del estado. El CLUB lEAN MouUN la pinta para nosotros: "La poltica no tiene fronteras, en el sentido
de que, en el espacio de los intereses y de las acciones, una lnea seale
la separacin entre poltica y no poltica. Tal es, en efecto, la verdadera
significacin de Ias fluctuaciones de la conciencia comn. Sensible a la
limitaci6n de lo poltico, la conciencia comn vara, entorpecida por la
imaginacin del lmite, cuando se ve en el caso de precisar dnde est
la demarcacin entre el dominio de la poltica y el de la vida privada"
(1962: 183).
Pero el que no se la pueda precisar no quiere decir que no se la perciba. La ciudadana reacciona espontnea e intuitivamente ante lo que, en
cada cultura concreta, la conciencia comn considera in-gerencia totalitaria
en su dominio reservado, sealando as los lmites de eficacia del condicionamiento y del macroderecho que 10 transporta; da y retira su apoyo poltico. El mismo trastorno retroalimentador ocurre, en sentido contrario,
cuando el gobierno no gobierna los intereses y las acciones que forman
las demandas polticas, abandonando al control de los usos dbiles o a las
fuerzas de mercado los segmentos de accin social que cada cultura considera de inters pblico y para los que pide la accin gubernamental en
evitacin de la anarqua.
Esa es la labor del derecho: cincelar sobre esa difusa protofrontera psico-social los lmites de la accin gubernamental con el agudo buril de la norma positiva. En cada momento el animal atado a su cadena
ara con sus patas el crculo exacto de su circunstancia. El radio de esa
circunferencia se grada, buscando en cada momento un equilibrio entre
la zona de influencia del gobierno y Ios dominios reservados al individuo.
Si el animal no puede salir de .su caseta microadministrativa no cumple
su funcin de polica, vigilancia y salvaguardia del inters pblico, y todo
el territorio queda anrquicamente librado a los merodeadores; pero si
no hay cadena, entonces el Leviatn impone el reino desptico del terror
totalizante.
BoDENHEIMER define al derecho como mecanismo equilibrador entre
el poder del gobernante y el "domaine rserv" del gobernado; como
"un trmino medio entre anarqua y despotismo, destinado a mantener un
equilibrio entre esas dos formas extremas de la vida social" (1940: 26).
Su idea de continuo est explcita a lo largo de todo su libro, rechazando
toda funci6n dogmtica sobre la determinacin apriorstlca de la extensin
de la retroalimentacin y del condicionamiento. Su distinci6n entre derecho pblico y privado nos resulta, no slo la ms iluminadora, sino la nica capaz de superar el alimadas en que el derecho latino' la tieneel'lce-

SINTEsrs

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

357

rrada: "Para evitar la anarqua, el Derecho limita el poder de los individuos particulares; para evitar el despotismo, enfrenta el poder del gobierno. La limitacin legal del poder de los particulares o grupos privados se denomina Derecho privado. La limitaci6n legal del poder del gobierno se denomina Derecho pblico. La funcin general de ambas ramas del Derecho es esencialmente la misma; consiste en la creacin de
restricciones al ejercicio arbitrario e ilimitado del poder del gobierno o
del de los particulares... El poder representa, por tanto, el elemento
de lucha, guerra y sujecin; por el contrario, el Derecho representa el
elemento de compromiso, paz y acuerdo" (ibd.). Acepta, con [hering, que
el derecho ha tenido que ser conquistado por la lucha frente al poder dietatorial; pero pone sobre aviso de su desintegracin cuando, al otro extremo del continuo, las garantas jurdicas se estratifican en favor del gobernado hasta el punto de hacer imposible la accin de gobierno. "El peligro de la anarqua consiste en la posibilidad de un abuso arbitrario de
poder por parte de todos y cada uno de los individuos. El riesgo del despotismo estriba en la posibilidad del abuso arbitrario del poder por parte
de un hombre. El tipo ideal de Derecho evita a la vez los dos peligros.. El
Derecho en su forma pura y perfecta se realizar en aquel orden social
en el que est reducida al mnimo la posibilidad de abuso de poder tanto
por parte de los particulares como por parte del gobierno. .. El Derecho
privado no se realiza en su forma ms pura y desarrollada si la esfera
de poder asignado a los particulares y a los grupos privados es demasiado amplia (despotismo privado) o demasiado restringida (despotismo gubernamental). All donde el Derecho sanciona o permite la existencia de
zonas de poder de individuos o grupos extraordinariamente fuertes, se
aparta de su forma ms perfecta. Por ejemplo, es probable que, en la moderna sociedad industrial, el reconocimiento ilimitado del derecho de adquirir la propiedad y concluir contratos pueda permitir una acumulacin
de poder econmico en manos de individuos, grupos, o asociaciones industriales, mercantiles y financieras fuertes, susceptibles de poner en peligro el rgimen de Derecho. Un gran monopolio o trust, totalmente libre
de limitaciones o restricciones a su poder de organizarse y darse normas
internas autnomas constituira una estructura extrajurdica de poder privado. Un orden social dominado por un pequeo nmero de asociaciones
monopolistas omnipotentes difcilmente puede constituir un sistema jurdico, sobre todo si el poder econmico de esas organizaciones tiene el suplemento del poder poltico... Es igualmente cierto el caso inverso: el
Derecho no puede prevalecer si los grados de poder atribuidos a los individuos o a los grupos son demasiado reducidos. En tal caso existir un
poder pblico abrumadorameate fuerte, que restringir en exceso la libertad individual, impidiendo con ello el imperio del Derecho. .. El Derecho
requiere el reconocimiento, al menos hasta cierto grado, de los detechos
individuales, contraCtuales, reales Y familiares... pero .tiene que poner un

358

MACROADMINISTRACION

freno al ejercicio arbitrario, sin escrpulos y antisocial de esos derechos.

El grado en que han de ser limitados los derechos contractuales y de propiedad en inters del bienestar pblico depende de la estructura social.
siempre cambiante; ese problema tiene que resolverlo, de nuevo, cada
generaci6n. .. La abolici6n total de los derechos individuales produce un
Estado de esclavos, donde el poder desnudo y antijurdico sera el instrumento principal de control social. .. Las mismas consideraciones valen para el Derecho pblico. Para realizar la forma ideal del Derecho el gobierno ha de tener poder suficiente para impedir la anarqua. Hasta qu
punto hayan de extenderse los derechos del gobierno es problema que
no puede resolverse de una vez por todas. La respuesta depende de la
estructura social particular de cada pas y en cada momento. .. Un gobierno de Derecho debe tener poder suficiente para evitar condiciones anrquicas. pero no gozar de un poder ilimitado" (ibd.: 32-40).
El estado contemporneo supone un difcil equilibrio jurdico entre
los postulados liberales del Estado de Derecho y la necesidad de una intervencin oportuna y eficaz que puede llevar a los gobernantes hasta el
umbral del despotismo. Siguiendo a Starnmler, define LEGAZ el despotismo como "el rgimen jurdico en el que todas las relaciones jurdicas entre los individuos y el gobierno se rigen arbitrariamente en cada caso a
tenor de la voluntad del dspota", para aadir que, como tal caso extremo, es un caso lmite: "en los estados despticos no hay s610 esa supuesta
norma fundamental -la suprema voluntad del dspota- sino un mnimo
de normas estables y permanentes de carcter jurdico y una mayora
de actos de arbitrariedad" (1961: 653). Igualmente imposible es la juridizaci6n total del macroderecho: la existencia de un poder discrecional
del gobernante es inherente a la funci6n poltica, y el estado como orden
creado por el derecho tiene que hacer sitio, junto al principio de legalidad, a un margen creciente de decisiones polticas que los propios juristas llaman "cuestiones polticas" (en las que no se atreven a entrar) y
cuya extensi6n, dice el mismo Legaz, puede tornarse peligrosa a menos
que se .salve por la va formal de los recursos judiciales (: 680). Pero
en esto, agrega el autor, radica el principal problema poltico de nuestro
tiempo, porque "crear las condiciones formales del Estado de Derecho
es cosa fcil, puede ser cuesti6n de un da; lo que importa es su vigencia
social efectiva" (bd) .
Por eso el estado como derecho, a diferencia del estrechamente llamado Estado de Derecho, puede dar cabida a cualquier grado de intervencionismo compatible con la salvaguardia de los derechos contingentes
de la personalidad y con la sujeci6n del gobernante al mismo orden jurdico por l creado. La existencia del estado como derecho es, ampliando
la reflexi6n del WEIL sobre el Derecho Administrativo "un. milagro continuamente renovado" (1964) por la imposibilidad prctica de imponer la
ley a su propio autor soberano. La separacin de poderes es slo unar-

SINTESIS

ESTRUCTURAL fUNClONAL

359

tificio formal de produccin de ese milagro, porque tan gobernante es

un poder como los otros. Ello no quiere decir que tal separacin sea irrelevante a la hora de armar un modelo poltico del estado contemporneo
- como diremos en el prximo volumen - sino que es slo eso, un artificio formal que no afecta a la entraa del ncleo poltico del poder. La
doctrina de la autolimitacin, que Kelsen escarneca, no pasa de ser, en
trminos operativos, un racimo de recursos contitucionales para frenar
por unos rganos de gobierno las extralimitaciones del poder de los otros:
censura y remocin de autoridades por causas especificadas, recursos contencioso-administrativos, principio de legalidad, jerarquizacin piramidal
del macroderecho, etc. Pero, en trminos polticos, significa la sumisin del
gobernante como institucin personificada al macroderecho que l mismo
ha creado, y para que tal sumisi6n pueda tener efecto ha de tratarse ante
todo de un macroderecho eficaz. Tal eficacia depende simultneamente de
su asociaci6n coestructural a la cultura en que se genera y de que l mismo sea, en s, una estructura para la accin social, con la permanencia
y estabilidad requeridas para el control real de las funciones polticas y
econ6micas. El derecho totalmente arbitrario no es derecho, no porque
no realice el sentido de justicia - que puede realizarlo, segn dice el propio LEGAZ, mejor incluso que el derecho normativamente estatuido (ibd.:
654) sino porque no sirve como instrumento de control social, ni ordena
los comportamientos, ni vale como centro de referencia de las decisiones
microadministrativas. En palabras de Montesquieu, despotismo es "el gobierno por el miedo", en el que todo el poder del derecho est en -manos
del gobernante que lo ejerce a su antojo, quitando toda seguridad a las
relaciones jurdicas y aboliendo as el orden social. El despotismo no es
s610 contrario al Estado de Derecho "strcto sensu" -lo que sera cuestin de poca monta- sino la abolicin misma del estado y del derecho;
pero hay estado y derecho desde el momento mismo en que las normas
imperativas son capaces de funcionar eficazmente como sistema poltico,
con lo que la estructura jurdica y la funcin poltica se re-crean incesantemente entre s en la configuracin de cada sistema social real.
Despotismo, tirana o totalitarismo en un extremo y anarqua en el
otro marcan, pues, los lmites culturales y jurdicos del continuo del condicionamiento, y dentro de ellos se desarrolla, trado y llevado 'por las
doctrinas polticas y econmicas-liberalismo, socialismo, desarrollismoel cunto, por qu y para qu de la funcin de gobierno. Tambin la conciencia nacional y el macroderecho sealan los lmites estructurales de
la participacin poltica en la funcin gubernamental, porque las demandas y los apoyos son resultado del nivel de socializacin poltica y discurren por -los canales jurdicos que la posibilitan, desde las cartas consttuciolU\1es hasta los reglamentos electorales~ la legislacin sobre partdos polticos o las leyes de prensa. Cultura y derecho - o nacin y estado- son asel lmiteestruclUl'Il del sistenta pOltico, tal como lo indica

360

MACROADMINISTRACION

la Figura 2. Pero corresponde al ncleo funcional de la ciencia poltica

el separar, dentro del sistema poltico, la funcin de retroalimentacin de
la de condicionamiento, y analizarlas discriminadamente de acuerdo con sus
propias caractersticas, antes de plantearse el tema de su interaccin y
necesaria estructuracin jurdico-cultural para referenciarse socialmente
como sistema real. Cuando no se procede as y se entra sbitamente a desmenuzar esa totalidad estructural-funcional, se pierden de vista los elementos primarios del anlisis y se confunden las categoras.
La Figura 6 combina todos los elementos que hemos puesto en juego
en esta teora macroadministrativa. El rectngulo ABCO es el mbito estructural de la nacin-estado construida como sistema social, y equivale
al mbito (n-e) de la Figura 2. Est constituido por el orden social que
genera la interaccin de (K) y (R), desplegados corno los continuos de
la Figura 3, y con los carriles, hitos, lmites y fuerzas de desplazamiento
histrico y doctrinal ya sealados. Fuera de su recinto quedan otros tipos
de vida social que no son, de acuerdo con el anlisis macroadmlnistratvo, nacin-estado, sino patologas asistmicas propias de otras maneras de
entender, o de usar o no usar, el poder y la fuerza: el rgimen totalitario y el anarquista. Tales regmenes, en cuanto realidades estructuralesfuncionales, no son ya las utopas puramente funcionales del continuo poltico del condicionamiento, sino creaciones histricas, como las satrapas
orientales, las sociedades hidrulicas, el nacional-socialismo, el fascismo o
el socialismo-comunismo. El estado totalitario - por llamar convencionalmente estado a lo que no lo es- es el rgimen' gubernamental de gestin
universal de una dictadura que lleva su intervencionismo ms all de los
lmites del dominio reservado, lo que implica necesariamente la clusula
"Iegibus solutum" y la falta de apoyo retroalimentador. WITTFOGEL llama precisamente "sistema gerencial no occidental" (1957) a esta combinacin de poder desptico e in-gerencia gubernamental en la que el gobernante es gestor universal de la vida social y que ya no gobierna personas sino que slo administra "sus" cosas, porque todo lo que el dspota encuentra en su entorno son cosas apropiables y no personas que enfrenten susyos al propio; curiossima analoga con la aspiracin de Engels,
que va a caer en el polo opuesto del anarquismo con el mismo argumento de acabar con el gobierno de personas y quedarse en la pura administracin de las cosas y que, como enseguida diremos, se explica porque
la concepcin marxista no es ya la simple utopa funcional del uno o del
otro extremo del continuo del condicionamiento, sino la utopa estructural-funcional, para el sistema macroadministrativo, de la liquidacin del estado y del gobierno, con lo que resulta que el marxismo como teora puede darse el lujo terico de ser, sobre el tiempo, totalitario y anarquista;
lo que no ha sido nunca el caso de los gobiernos comunistas, que son totalitarios a secas y en modo alguno anrquicos.

SINTESIS ESTRUCTURAL - l'1JNCIONAL

361

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Figura 6: El sistema macroadministrativo

El rgimen totalitario supone, pues, simultneamente, supresin de toda retroalimentacin - el dictador no recibe ni procesa demandas ni apoyos del sbdito- e ilimitacln del condicionamiento. En la Figura 2 se
ciega el cauce ciberntico del canal (R), con lo que (K) se desborda de
su propio lecho y el ro se hace delta: hay una desjuridizacin del orden
social que pierde sus contornos porque el derecho es pura arbitrariedad
y el dspota escribe cada da su constitucin poltica y codifica su albedro.
La frontera de (GN) es totalmente rgida e impenetrable a las demandas
de la colectividad, con lo que la oligarqua gobernante se convierte en un
quiste social y muere como subsistema del sistema social general. Al mismo tiempo, y por las propias exigencias cibernticas, las fronteras de (go)
son arrasadas por (K) - que ya tampoco es (K) -, haciendo que las autonomas microadministrativas desaparezcan, las personas se reifiquen, se
evapore el microderecho y el ciudadano se convierta en sbdito carente
de derechos subjetivos y despojado de todo inters personal, derecho individual o dominio reservado protegible jurdicamente. Ni el gobernante
gobierna ni el gobernado participa, con 10 que ni el uno es (GN) ni el otro

MACROADMIN ISTRACION

362

(go) , Todas las variables en juego entran en colapso y desaparece la concepcin sistmica de la vida social.
Tal forma de vida social cae fuera del anlisis macroadministrativo,
porque no cabe en la interaccin sincrtica de las ciencias particulares:
su supervivencia como rgimen histrico descansa en la fuerza material,
y no en las fuerzas de cohesin homeosttica del sistema poltico. Desaparecen todos los valores microadministrativos de la Figura 1 -los valores
con signo (-) del Sistema de Ecuaciones de la Administraci6n Sincrticay no quedan ms que los (necesariamente hipertrofiados) macroadministrativos. En lugar de un equilibrio dinmico entre los valores compartidos de
la cultura nacional y lo que sean en cada caso las motivaciones especicas de cada grupo intermedio - familiares, laborales, artsticas, recreativas, etc.- s610 queda (C+) como hipertrofia nacionalista de toda manera de sentir, querer y obrar. El equilibrio entre macro y microderecho
se sustituye por un nico valor (O +). en el que no hay ms orden jurdico que el fijado por las normas gubernamentales, eliminndose por innecesario el derecho estatutario de quienes han dejado ya de ser personas frente a la nica persona gubernamental, que llena, por s sola, todo
el mbito del estado. Al desaparecer (R) no hay ms poder poltico que
el del gobernante (K +). y al no reconocerse la existencia de fines individuales tampoco hay lugar a la adecuaci6n de medios a fines (E - ), con 10
que no hay ms valores econmicos que la magnitudes macroeconmicas
a las que el gobernante atribuye relevancia poltica; consumo, ahorro, inversin o balanza de pagos no tienen otro 'sentido que el de adecuar medios escasos a los fines alternativos del gobierno, y el gobernante puede
lanzarse impunemente a maximizar funciones macroecon6micas sin el freno de los equilibrios mcroeconrnicos. Puede decidir, por ejemplo, un
vertiginoso plan de desarrollo econmico, medido en trminos de ritmo
anual de crecimiento del producto nacional, sin ms que comprimir el
consumo para elevar el coeficiente de inversin y dedicar toda sta a colocaciones de alta productividad ", Tal hizo Stalin, como ya dijimos, con
el Segundo Plan Quinquenal: comprimi el consumo hasta matar de hamo
bre a medio milln de campesinos e invirti todo el ahorro en la ndustrialzacn del pas, con 10 que obtuvo niveles espectaculares de crecimiento del producto nacional; pero otra cosa hubiese ocurrido, tanto con

'* En la ecuacin simplificada de Harrod-Domar, el crecimiento eeonmcc

(

PNB )

"P"B

es igual a

la inversin, (

( b. PNB

--I~-

. p"B

,siendo (PNB) el producto nacional, (1)

APNB)

--1-

por unidad invertida) Y

la relacin producto-capital (o valor agregado al producto

(-~B

el coeficiente de inversin porcentale anual

del

SINTESlS ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

363

el coeficiente de inversi6n como con su destino, si el pueblo hubiese podido expresar sus demandas y el gobernante hubiese tenido que solicitar
su apoyo, porque entonces hubiesen jugado los valores microecon6micos
de la producci6n, el consumo, la distribucin y el cambio, el pueblo hubiese exigido unos niveles mayores de consumo y unas inversiones menos productivas - en educacin, salud, vivienda o servicios- y la economa hubiese sido el resultado de la interaccin entre (E +) y (E -) en lugar del
enseoreamiento absoluto de la primera.
Al otro lado del rectngulo ABCD aparece el rgimen anarquista, construido por descarrilamiento de los continuos funcionales en los extremos de
la democracia directa o pura y de la supresin total del condicionamiento.
El anarquismo como totalidad estructural-funcional representa una amputacin inversa a la que practica el rgimen totalitario en el Sistema de Ecuaciones de la Administracin Sincrtica: desaparecen todos los valores macroadministrativos y no queda sino la hipertrofia desbordada de los mcroadministrativos, No hay (C+), porque la nacin es una creacin artificial del gobernante, destinada a dotarle de una base geogrfica y poblacional de poder,
cuando en realidad todos los hombres son iguales y dispuestos a vivir sin
fronteras, segn los principios de la fuerza material (Stirner), o de la hermandad y la justicia universal (Proudhon); el nico objeto cientfico de
la psicologa social es descubrir los comportamientos espontneos del ndividuo en los grupos libremente creados (C-), y en los que aqul puede entrar y salir a su antojo. Al suprimirse el gobierno se suprime el macroderecho por l creado (O + ), que no es sino otra invencin arbitraria del
gobernante para mantener sojuzgado al individuo; muere as tambin el
estado como orden jurdico suprainstitucional, y el mbito social de la nacin-estado pasa a ser ocupado por asociaciones libres, de todo tipo, que fjan libremente sus propias reglas de juego - su rgimen estatutario (O - ) y que actan soberanamente en la vida social sin otra norma de convivencia que los acuerdos libremente pactados. No hay condicionamiento sobre
las personas, pues stas no son autnomas, sino soberanas, y no pueden ser
gobernadas, sino que cada una se limita a administrar sus cosas. Un sistema sin gobernantes ni gobernados no precisa de retroalimentacin, ni se
formulan demandas, ni se prestan ni solicitan apoyos polticos; la soberana se desmembra y reparte entre todas las personas, cada cual con la suproducto que se invierte. Como "ex post" la inversin es igual al ahorro, y ste igual
a la diferencia entre producto y consumo, resulta que el crecimiento econmico se puede producir, automtica e independientemente, sea comprimiendo el consumo para
aumentar el coeficiente de inversin. sea dedicando todo el ahorro a inversiones
econmicamente productivas, que son las que dan una relacin producto-eapital
ms alta. La exactitud matemtica de la frmula es tautolgica (T. G.: 71) :
suprimiendo en la ecuacin el factor (1) que multiplica y divide, el crecimiento
econmico

6.PNB )
PNB -

es igual a s mismo.

364

MACROADMINISTRACION

ya y nadie con ninguna por encima de los otros. No habiendo fines ni medios colectivos ms all de los microadministrativos del grupo intermedio,
desaparece el sentido operativo de las magnitudes macroecon6micas: el
producto nacional y cualquiera de sus componentes y derivados son gambusinos" inventados por mentes especulativas, que a nada conducen como
orientadores de una poltica econmica de utilizaci6n de medios escasos
para fines colectivos; s610 quedan en pie las relaciones mcroeconmicas
de medios a fines individuales (E - ), donde productor y consumidor son
soberanos y donde la distribuci6n y el cambio se rigen por los principios
ms furiosamente radicales del liberalismo econmico. La frontera de (go)
se impermeabiliza a todo poder poltico exgeno, y la de (GN) se disuelve,
porque ya no hay institucin gobernante, y todo el pueblo es gobierno d~
maggico, en el mejor sentido griego.
.El rgimen totalitario y el anarquista rompen as con el modelo dicotmico de la Figura 1, en la que el mbito cientfico de la administracin sincrtica se distribuye, con valores propios, entre los mbitos b) y
c) de las ciencias sociales bsicas. El totalitarismo llena toda la figura
con el crculo c) , sin dejar lugar para b), y el anarquismo 10 llena con
el b) , sin lugar para c). En ambos casos se rompe el sistema conceptual
de las cuatro ciencias particulares, construidas para saltar, cada una con
su propio herramental epistemolgico, del mbito individual al social, y
que encuentran su plenitud cientfica cuando operan a horcajadas de la
circunferencia b) con un pie a cada lado. Fenece as la posibilidad de definir el objeto cientfico de la administracin sincrtica como el lugar de
estaci6n o parada que se obliga a hacer a los conceptos monodisciplinarios
de cada ciencia en la encrucijada de la vida social que es el grupo intermedio (T. G.: 57-60), y que es la base de todo cuanto ya va escrito y de lo
que queda por decir.
H

En teora administrativa MARX es un gigante con pies de barro: el
gigantismo est en la base sociolgica y el barro en la coronacin administrativa. El smil es incorrecto por dems, puesto que postulamos que
la sociologa es el fundamento y la administracin el techo sincrtico de
las ciencias particulares enraizadas sociolgicamente (T. G.: 74-88), as que
aadiremos que el gigante se ha puesto del revs, con la cabeza en tierra
y los pies en la altura. La sociologa, como ciencia estructural-funcional capaz de explicar la realidad total, tiene posiblemente en Marx su primera
pluma (T. G.: 77); pero el fundador no tuvo tiempo de pensar en la macroadministraci6n. Holgara decir esto - porque no tuvo ninguna necesidad
de hacerlo para inmortalizarse- si no fuese porque la plyade de sus
seguidores y algunos de sus oponentes se obstinan en dar beligerancia a
su pensamiento ms all de donde l 10 quiso o pudo llevar, y algunas

SINTESl$

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

365

construcciones que hoy circulan como marxistas sobre los elementos que
constituyen la ciencia administrativa apenas guardan parentesco con las ideas
que l esboz.
Lo que interesa a Marx como socilogo es qu clase social est representada en el gobierno, vale decir, a nombre de qu intereses clasistas se asume el poder; su tema es quin est detrs de los parlamentos
en general -la burguesa en general- o de Luis Bonaparte en particular -los pequeos propietarios campesinos franceses (1852) -, no el descubrir en qu consiste polticamente gobernar, ni, menos an, cmo y
cunto y con qu se gobierna. Decir, como l, que gobernar es oprimir una
clase social a otra, no es contestar a la pregunta, sino slo enunciar sus
causas y sus consecuencias: nos dice que se gobierna porque hay clases
sociales y para mantener la opresin de unas sobre otras, pero el verbo
oprimir no traduce la esencia de la funcin desestructurada de gobierno,
sino que slo tipifica la funcin que se desarrolla en la estructura especfica del estado burgus. Cuando Marx anticipa cmo ser el gobierno de
transicin proletaria sigue entendindole como opresor, esta vez del proletariado sobre la burguesa; y una vez concluida la lucha de clases y suprimida la opresin desaparece cualquier otra funcin de gobierno y ste
pierde su razn de ser.
En consecuencia, Marx no se plantea la existencia de unos fines ltimos del gobierno nacional desconsolidables en polticas sectoriales; no se
pregunta quin debe formular la poltica agraria, o educativa, o industrial
de Alemania, y no porque piense en hacer desaparecer la unidad nacional -dice, con Engels, que los obreros debern defender una repblica
alemana indivisible y centralizada (?) (1850) - sino porque no sabe qu
hacer con los problemas colectivos que no se resuelven con eliminar la
opresin clasista. La experiencia fugaz de la Comuna de Pars le brinda
una manera de salir del paso: resolverlos todos por la va municipal, haciendo innecesario el nivel superior de integracin estatal; las administraciones municipales son la solucin para acabar con la excrecencia parasitaria del estado (1871). Y anotemos que esto no lo dice el "joven Marx",
a quien sus discpulos atribuyen algunas inconsistencias luego salvadas,
sino el Marx que haba escrito dos dcadas antes el Manifiesto Comunista
y que estaba entonces en plena elaboracin de "El Capital"; lo que prueba
el poco inters que tenan para l estos tecnicismos macroadministrativos.
Cabe preguntarse por eso si Marx se tom en serio esa transferencia
de poderes gubernamentales al mbito municipal, dejando a cada comuna fijar las polticas sectoriales; porque de ser as estara sustituyendo
la nacin-estado por la ciudad-estado clsica, sin ganar con ello nada en
Cuanto a la existencia de unos gobiernos que gobiernan en un determinado mbito comunitario. El joven Marx critic a Hegel por haber concebido un estado abstracto en vez de un estado-actividad cuyo contenido son
las funciOnes humanas reales (1842), pero el maduro no pudo anticipar

MACROADMINISTRACIUN

366

las funciones del gobierno nacional contemporneo -lo que s hicieron algunos de los socialistas que l llam utpicos- y se qued en la crtica
de las funciones propias del estado liberal, que era el que tena delante:
orden pblico, justicia, defensa nacional y relaciones exteriores. Esas son
las polticas sectoriales que considera opresoras, y por eso define al gobierno como opresin; ms difcil le hubiese sido considerar opresora una
poltica de transporte, de comunicaciones o sanitaria, o defender que a
nivel comunal podra desarrollarse con xito una poltica de carreteras
troncales, de ferrocarriles o de industrializacin. Ni se v donde est la
opresin en mandar sacar a la calle la basura a una determinada hora de
la maana, o restringir el consumo de energa escasa, para pedir su abolicin como funcin; otra cosa es ._y ese era su inters .como socilogoque esas normas las fije un alcalde o un ministro burgus o proletario, a
efectos de opresin clasista; pero no hubiera podido cuestionar la necesidad de que algn rgano investido de poder gubernamental las fijase,
y contase con instrumentos de gobierno para hacerlas cumplir.
Pero a Marx no le interesa el anlisis administrativo: cuando se refiere a los rganos del gobierno (1852) los describe como "espantoso organismo parasitario, formado por un ejrcito de militares y otro de
funcionarios que suman millones"; veinte aos ms tarde no ha mejorado
nada su percepcin: "los rganos omnipresentes del Estado son el ejrcito permanente, la polica, la burocracia, el clero y la judicatura" (1871),
lo que apenas precisa comentarios, como no sea recordar a Unamuno cuando describe a los enemigos de Don Quijote como duques, bachilleres, curas y barberos. La diferencia es que ese prrafo de Unamuno no se cita
entre administradores, y el de Marx s.
Marx no elabor, pues, un sistema administrativo de cpula, sino un
sistema sociolgico de base. En su devenir societal estn todos los dementas _necesarios para proceder a un anlisis de los sistemas reales, sin
tener que recurrir al artificio de estas parcelaciones del conocimiento que
son las ciencias particulares, y, menos an, a labores de integracin sincrtica "ex-post" de sus ncleos funcionales y estructurales, porque el sincretismo se realiza directamente en el basamento social y no en el palafito, entarimado o azotea, de la especulacin cientfica. La Teora General
de la Administracin debe a Marx ese esfuerzo conceptual de asentamiento fundamental de las bases sociolgicas de las ciencias particulares en
la concepcin del sistema social general, y all le hemos pagado tributo
(T. G.: 78), lo mismo que el arquitecto de cualquier cpula debe al ingeniero la solidez, nivelacin, consistencia y unidad de los cimientos edificabies. Lo que la ciencia administrativa tiene que hacer con Marx es ponerle
en su sitio, como hizo Apeles con el zapatero del cuento.
Los herederos del pensamiento marxista descienden de una doble estirpe: los que tienen que gobernar naciones-estado y gerenciar procesos
microadministrativos y los que, como nosotros, pueden sentarse. a .escribir
I

SINTEsrs

ESTRUCTURAL - fUNCIONAL

367

tras la ventana de su jardn, frente al suche y la madreselva, para especular con los conceptos. A los primeros, LENIN traz la ruta: pregonar, como fin ltimo, la abolicin de la estructura del estado y de la funcin de
gobierno - "sobre la supresin del Estado como fin nosotros estamos completamente de acuerdo con los anarquistas" (1917: 83) - mientras fortifican, en el nterin, el papel de ambos, llevando el intervencionismo macrojurdico hasta los confines del totalitarismo. Los gobernantes marxistas estn tan convencidos de que ha de llegar la hora abolicionista que,
para adelantarla, amplan hasta el mximo la panoplia de la extensin y
de la intensidad del condicionamiento; les ocurre lo que a los liberales citados por Myrdal (supra: 280), cuando capitanean, ms cada da, el proceso
interventor. Los tericos, por su parte, insisten en la Ley de los Tres Estadios, burgus, revolucionario y triunfante, pero no cuentan con instrumentos
para describir el tercero desde el punto de vista de la administracin: se
limitan a comparar la administracin burguesa de los pases capitalistas
con la revolucionaria de los pases que construyen el comunismo, pero carecen de instrumentos cientficos para anticipar cmo podr ser la teora
administrativa de una sociedad sin clases. Naturalmente que este cargo a
ellos no les preocupa en absoluto, pues su postulado es que el marxismo
invalida la raz misma de las axiologas y epistemologas de las ciencias
sociales particulares: cualquier libro de economa marxista, por ejemplo,
niega que el objeto de la ciencia econmica sea la asignacin eficiente de
medios escasos a fines alternativos, sustituyndolo por el carcter social
-clasista o no clasista- de las relaciones de produccin; y lo mismo hacen con el derecho, la psicologa grupal y la' politologa. Por ese camino
esta Teora del Gobierno no puede encontrarse nunca, para bien ni para
mal, con el marxismo, porque ha sido elaborada a base de algunos de los
materiales con que hoy se cuenta para trabajar cientficamente en las distintas ciencias particulares y que intentan referenciarse empricamente, tanto en las sociedades capitalistas como en las comunistas de hoy, sin ingrediente alguno de futurologa. Decimos que la nacin-estado contempornea.
como mbito estructural de la macroadminlstracin, es el marco en el que
interactan polticamente unas instituciones gobernantes y otras gobernadas, y que esto ocurre exactamente igual en los llamados Primer, Segundo
y Tercer Mundo; que, en cualquiera de ellos, esos sistemas operan ms o
menos fluida, desarrollada, embrionaria o agnicamente, por razn de fuerzas polares totalitarias, anarquizantes, dictatoriales o democrticas omnipresentes que ni el totalitarismo es patrimonio exclusivo de los pases
que construyen el comunismo ni la democracia lo es de los sistemas burgueses o capitalistas, hasta el punto de que, a la hora de echar cuentas,
podra sorprendemos la cantidad de excepciones capaces. de invalidar estas, tan vulggres como inexactas, generalizaciones. 4> W1icoqu~ no pueden hl=~ ni esta Teora ~l, ni.lamarxista~Ja~tracln,es
construirse sjpc~ti~ll:t~ de lo qu.e. poclan J sorc los can-

368

MACROADMINISTRAClON

tenidos epistemolgicos de unas ciencias particulares que no puedan referenciarse empricamente en ninguno de los tres Mundos contemporneos.
Lo que podemos anticipar en base a lo que hoy tenemos es que la
ciencia administrativa empieza donde acaba la sociologa. Subsistir el
concepto de nacin como proyecto de un destino comn determinado culo
turalmente, por ms que cambien sus fronteras en integraciones o escisiones de las de hoy; y el poder proletario o la sociedad sin clases podr
reorientar, pero no extinguir, esos proyectos ni esas culturas. El poder
proletario ser siempre un poder poltico, su gobierno una oligarqua de
los mejores, y sus polticas no sern de defensa de clase, sino de inters
nacional. El ministro de agricultura podr ser el presidente de la federacin campesina, pero su funcin consistir en formular la poltica agraria, definir qu intereses son salvaguardables en ella, hasta dnde puede
cada comunidad campesina sembrar patatas o rbanos, de acuerdo con sus
propios gustos de autoconsumo o con su percepcin de la demanda global
del producto, o hasta dnde es macroeconmicamente necesario o conveniente que se siembre trigo o maz para la exportacin o el almacenamiento. El ministro de industria podr ser el representante de la federacin
de obreros industriales, pero siempre tendr que ser ministro y actuar en
funcin del inters nacional, si la comunidad quiere contar con un plan industrial de desarrollo acelerado. Esas polticas sectoriales estarn ms o
menos integradas en una poltica de fines ltimos - es posible que en una
sociedad sin clases estn mejor integradas que corno suelen estarlo en la
burguesa- y para operativizarIas se usarn unos u otros instrumentos de
gobierno, entre los que figurarn, en alguna medida, los macrojurdcos.
aunque no sea ms que para frenar a los pocos descarriados que, corno
dice Lenin, infrinjan el orden proletario golpeando a una mujer. Los gobernados en fin, proletarios o no, tratarn siempre de influir en el gobernante en procura de sus intereses personales o grupales, porque tales intereses no desaparecern con las clases sociales, y buscarn cauces
legales, extralegales o ilegales para ello; y el gobernante tendr que decidir siempre, informada o intuitivamente, sobre cmo, dnde y cundo
equilibrar su propia percepcin del inters general con lo que cada eamunidad campesina, cada comit de empresas, cada cooperativa o cada
universidad, considere de inters particular de su grupo. Para que esto
deje de ser as hay que inventarse otras ciencias particulares, y mientras
tanto hay que trabajar con las que tenernos.
Esto no impide, sin embargo, a la Teora General explicar el pensamiento marxista en funcin de los limitados alcances de la Figura 6. Segn LENIN, el punto de partida histrico de la dinmica social contempornea es el Estado burgus, clasista y opresor, dirigido por una minora
capitalista al servicio de sus propios intereses y en contra de los mayoritarios; es as un gobierno jerrquico o carente de retroalimentacin popular, y un gobierno altamente intervencionista, incluso cuando se camufla

SINTESIS

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

369

bajo la capa liberal, al que se define como opresor siguiendo el trmino

de Marx, y, por tanto, prximo a los extremos (A) y (C) de la Figura 6.
La Revolucin proletaria deber destruir ese estado burgus, desmontando los valores que articulan su conciencia colectiva y su macroderecho, para dar paso, en la primera etapa, a un estado transicional, en el que "el
proletariado toma el poder estatal y comienza por convertir los medios
de produccin en propiedad del estado" (1917: 15). De esta forma, (GN)
se desplaza bruscamente hacia el extremo (B) del continuo de la retroalimentacin, porque ahora es la mayora proletaria la que accede al poder y crea sus propios mecanismos comunales o ccmunitarios de participacin popular (segn el modelo de la Comuna de Pars) y, al mismo tiempo, lleva a su extremo (C) la extensin e intensidad del condicionamiento
sobre la minora capitalista hasta lograr su destruccin. Pero desde el
momento mismo en que se instala esta primera etapa revolucionaria, el
estado proletario empieza a extinguirse lentamente, por innecesario. "Los
trabajadores slo necesitan al Estado para aplastar la resistencia de los
explotadores... en inters de la inmensa mayora del pueblo y en contra
del inters egosta de una minora insignificante" (ibd.: 23) y "para dirigir (subrayado en el original) a la enorme masa de la poblacin en la obra
de poner en marcha el socialismo" (ibd.: 24). Cumplida esa misin, el
estado morir de muerte natural, sin necesidad de ser abolido (ENGELs,
1878). Pero, mientras llega ese momento, sigue primando la idea de direccin, jefatura y liderazgo a cargo del partido nico: _"educando al partido
obrero, el marxismo educa a la vanguardia del proletariado, vanguardia
capaz de tomar el poder y conducir a todo el pueblo al socialismo, de dirigir y organizar el nuevo rgimen, de ser el maestro, el dirigente, el jefe
de todos los trabajadores y explotados" (ibd.: 24-25).
El pensamiento marxista forma, as, esa especie de anillo que, en la
Figura 6, circunscribe a los continuos sin tocarlos, porque no precisa de
ellos. En efecto, basta negar la existencia de esos dos continuos para que
los extremos se fusionen en una amalgama propicia a toda suerte de combinaciones: para alcanzar la democracia plena es preciso gobernar antes
dictatorialmente, con lo que, tras el periodo de transicin, el artefacto del
Gobiemo-Estado pasar, de ser omnipotente, a desaparecer por innecesario; para eliminar la necesidad de gobernar (es decir, para que los hombres sean realmente libres) es preciso someterlos previamente a un dirigsmo centralista de partido; dictadura, dirigismo, democracia plena, lberacin humana plena y liberalismo radical entran directamente a jugar
como eslabones de una secuencia histrica que no necesita de retroalimentacin ni de condicionamiento, porque mientras el gobierno subsista
ser totalitario y dirigista, y cuando desaparezca habr democracia y libertad irrestrictas y consustanciales con la sociedad nueva.

* '" *

370

MACROADMINIS'fRACION

Ahora bien, si la falla sistmica del modelo macroadministrativo marxista es Ia supresin de ambos continuos, la no menos grave de gran parte del pensamiento poltico antimarxsta es la confusin del uno con el
otro. Bastatolvdar la concepcin funcional del sistema poltico, como interaccin de dos fuerzas independientes y continuas, para caer en todo tipo
de imprecisiones. Es tan frecuente trastocar retroalimentacin con condicionamiento que incluso algunos de los que descubren la diferencia se
sorprenden de que as sea, y la tienen por paradjica. As, para GONZLEZ PREZ "puede darse la paradoja de que la libertad, en sentido social,
resulte mucho ms coartada en un rgimen democrtico que en uno totalitario" (1971: 19). Pero para su prologuista, que nos resulta menos
perspicaz, esto es sencillamente imposible, y no acepta que ocurra, ni aun
como paradoja: comentando la anterior sentencia, nos dice que el pensar
que un rgimen dictatorial pueda ser liberal es "echarle un chorro de
agua al vino" (ALCAL ZAMORA, 1971: 6). y sin embargo, medio siglo antes, haba acertado la mejor cabeza espaola cuando escribi que "liberalismo
y democracia son dos cosas que empiezan por no tener nada que ver entre
s, y acaban por ser, en cuanto tendencias, de sentido antagnico. Se puede ser muy liberal y nada demcrata o viceversa, muy demcrata y nada
liberal" (ORTEGA, 1926: 21). Segn parece, el maestro no ha sido suficientemente ledo en su tierra.
Ni fuera de ella. Por citar slo algunos entre muchsimos otros casos, cuando CARTER y HERZ contraponen, como tantos otros, la democracia y el totalitarismo, por entender que la primera es el ejercicio limitado del poder y el segundo el ilimitado (1961), estn viendo slo un aspecto polar de la Figura 6 -a saber, que el totalitarismo en el extremo
de un continuo es incompatible con la democracia en el otro- y diciendo,
por tanto, una verdad a medias * Lo mismo, pero al revs, ocurre a ToeQUEVILLE (1835), a JOUVENEL (1945), o a TALMON (1960), cuando llaman
"democracia totalitaria" (un trmino imposible para los anteriores) a una si Por lo dems, Carter y Herz han visto bien el verdadero sentido del intervencionismo y la amenaza del totalitarismo cuando escriben que el "domana rserv" consagrado doctrinalmente es el "Bll of Rghts" ingls: derecho al voto, libertad de palabra,
de asociacin, de asamblea y de prensa, prohibicin de las detenciones arbitrarias,
"habeas corpus", etc. Se preguntan estos autores en qu condicin se encuentran
actualmente estos derechos en las principales naciones y contestan que, aparte de su
viol~ci6n sistemtica en la UR~S y dems pases comunistas, en Estados Unidos ha
habido una restriccin de tales derechos por el influjo de la guerra fria ... En
Inglaterra. el Parlamento por medio de legislaciones, y el gabinete por medio de un
poder delegado ,pueden inmiscuir8e en los derechos personales, pero hay poco peligro de que lo hagan sino temporalmente y s6lo en casos de urgencia... En Francia
esos derechos no tienen un arraigo tan profundo como en el Reino Unido las garantias
se refi~ren ms al derecho de propiedad que a las libertades polticas, y
libertad de
que disfrutan los moviDentos polticos ms radicales, incluso el comunismo son ms
consecuencia de la debilidad del poder pblico para frenarlos que de un '88P~ por las.
libertades irre8trictas"... (subrayados nuestros).

ia

SINTESIS

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

371

tuacin poltica que, en realidad, slo significa intenso condicionamiento e

intensa retroalimentacin. Democracia supone, en efecto, como dicen los
primeros, una limitacin del poder del gobernante en la medida en que exige algn grado de participacin del gobernado, y es ontolgicamente imposible que el gobernado demande y apoye libremente la in-gerencia del
gobernante en los que l mismo considera, en cada momento histrico y
mbito cultural, sus derechos individuales, naturales o "domaine rserv"; pero ms all de esta salvaguardia es perfectamente posible e histricamente frecuentsimo -ah estn los pases nrdicos- que el gobernado pueda demandar un grado de intervencin gubernamental igual o mayor que el que aterrorizaba a Tocqueville, sin que eso signifique ni dictadura ni totalitarismo, sino slo un grado de condicionamiento consistente y
equilibrado con el grado de retroalimentacin que exige el mantenimiento ciberntico del sistema poltico.
La diatriba de Talmon contra Rousseau, al que considera padre de
la "democracia totalitaria" desde el siglo XVIII porque crey en la voluntad general, en la soberana popular, en el orden y en la armona social
impuesta por el poder legislativo que la encama, es mucho ms que un
exabrupto liberal: es una confusin "in terminis" de 10 que es el totalitarismo y de 10 que es la democracia. Talmon cree que Rousseau es responsable del abrumador intervencionismo contemporneo porque de la idea
de contrato social se desprende la necesidad de definir parlamentariamente los derechos sociales o la seguridad social, con 10 que, segn Talmon, se
elimina la fuerza de los grupos intermedios y se deja al individuo inerme
frente al ilmite intervencionismo gubernamental. Pero acusar de totalitario a Rousseau es seguir por la ruta de Tocqueville; de 10 que puede acusarse al fundador del contrato social es de utopa democrtica, y no de totalitarismo, porque crey en la soberana popular, pero no en la conculcacin, a su travs, de los derechos individuales intangibles.
En la misma imprecisin conceptual incurren, por ejemplo, GERTH y
MILLS, cuando definen la "democracia totalitaria" como "la ausencia de separacin entre la vida pblica y la privada, ejemplificada en Atenas, en
las ciudades-estado del Renacimiento italiano, y en cualquier poca blica, durante las cuales no hay refugio privado para el ciudadano. En la
democracia totalitaria los estados democrticos constitucionales tienden a
la centralizacin de los controles, y ello ocurre en la guerra y en la paz"
(1964)
Desgranemos este prrafo. Lo que describen aqu los autores es la
intensificacin del continuo del condicionamiento, y no el descarrilamiento
totalitario, que es imposible en la democracia: el Mundo Antiguo y la Edad
Moderna, son, como enseguida diremos, y a diferencia de la Edad Media
y de la Contempornea hasta la Primera Guerra, pocas de intenso intervencionismo gubernamental, tanto en la democrtica Atenas como en la autocrtica Esparta, y tanto en las ciudades-estado del Renacimiento italiano

372

MACROADMINISTRACION

como en Ias nuevas naciones-estado de la Espaa de los Austrias, la Francia de los Borbones o la Inglaterra de los Tudor y los Estuardo. El intervencionismo mercantilista es independiente y perfectamente compatible con
que los ingleses tengan un Parlamento, los espaoles unas Cortes, y los
franceses unos monarcas absolutos. Si totalitarismo significase, como quieren estos autores, ausencia de separacin entre la vida pblica y la privada, slo el liberalismo escapara a esa definicin, y liberalismo es slo el
dintel o punto de arranque del continuo de la vida poltica, en la que la
frontera pblico-privada no est determinada, como acaba de decirnos el
libro del Club [ean Moulin (supra: 356). Lo que s es rescatable de la definicin de Gerth y Mills es que en el totalitarismo no hay refugio privado para
el ciudadano, porque destruye su dominio reservado; pero ninguna democracia lo destruye, y por eso no puede llamarse totalitaria. El intervencionismo se da, como ellos dicen, tanto en la guerra como en la paz, aunque
en las pocas blicas se agudice, con todo el posible apoyo rerroalimentador del caso, como lo prob el Reino Unido en la ltima contienda. El Gobierno ingls fue ms intervencionista en 1940-45 que en cualquier poca
anterior o posterior, sin dejar por eso de serlo siempre en lo que va de
siglo, y sin perder, con ello, un pice de sus esencias democrticas.
No hay, pues, "democracias totalitarias", sino slo democracias intervencionistas, unas por desarrollistas, otras por socialistas, y la mayor parte
por una combinacin de ambas razones, y seguirn siendo democracias
mientras los gobernados participen activamente en la decisin interventora. Democracia y totalitarismo, como categoras puras, no son antagnicas
entre s, sino slo incompatibles, porque no pertenecen al mismo continuo,
sino a posiciones irreconciliables entre dos continuos diferentes. Por eso
hay que matizar tambin el verbo empleado en la frase, ya citada, de Sabine de que "el totalitarismo significa, por supuesto, la dictadura" (supra:
265), porque lo nico que hace es presuponerla o exigirla como condicin
de realizacin, y no identificarse con ella. Para que el rgimen poltico admita un condicionamiento ilimitado, yeso es el totalitarismo, hay, en efecto,
que suprimir la participacin, yeso es la dictadura.
Pero nada de eso ocurre dentro de los lmites reales de los continuos,
porque desde ninguna posicin interior de uno de ellos se predefinen situaciones en el otro. Ninguna de las dos fuerzas que empujan hacia la intervencin necesita explicarse en trminos democrticos o autocrticos, y
hay intentos por explicarlo de ambas maneras cuando, en puridad, no tienen por qu serlo de ninguna. Hay un desarrollismo dictatorial, que supone que la mejor o nica manera de hacer crecer a la ecoroma es imponiendo medidas impopulares y sin or al gobernado, al estilo stalinista; y
hay otro democrtico, que parte de la base de que el desarrollo autosostenido y estabilizado s610 es posible en la democracia, y 10 explica mostrando el alto grado de correlaci6n que existe entre el desarrollo econ6mico y el poltico (LIPSET, 1960: 45.46; ALMOND y COLEMAN, 1960: 504);

slNTEsrs

LSTR1JU'l'RAL - HJ~ClO:-'AL

373

pero tan desarrollisrno es el uno como el otro, porque lo que se define como tal es la poltica y doctrina del crecimiento del producto nacional. De
igual manera, es autocrtico el socialismo de los pases de Europa Oriental y de gran parte de los tercermundistas, y democrtico el de los gobiernos
socialistas de Europa occidental, siendo los dos socialismo en la medida
en que hacen de la igualdad social el fin ltimo del gobierno. Ambas fuerzas interventoras, por ms que independientes entre s, se combinan bajo
cualquier modelo democrtico o autocrtico para justificar el intervencionismo: en China, por ejemplo, el gobierno interviene por razones desarrollistas y socialistas bajo un modelo autocrtico, y la socialdemocracia
alemana o el laborismo ingls hacen lo mismo, y por las mismas razones,
bajo un modelo democrtico.
En consecuencia, una vez eliminadas las posiciones asistmicas, todas
las posibilidades de combinaciones de los elementos en juego caen dentro
de la concepcin sistmica e interdisciplinaria de la administracin. Para
acabar con la Figura 1, en ella el liberalismo supone la estabilizacin del
radio de 'la circunferencia b) en un valor paramtrico: podr ser tan prximo a c) como lo exija el liberalismo ms acrrimo, pero siempre habr lugar para trazar separadamente ambas circunferencias. El intervencionismo supone la variabilidad y progresiva reduccin del crculo b), comprimiendo cada vez ms la esfera de los valores individuales; pero tamo
bin subsisten aqu los dos mbitos diferenciados. En el liberalismo, el
trazo del crculo b) en la proximidades del e) minimiza el valor de (C+,
0+, E+ Y
(los liberales reducen el papel del nacionalismo, del estado, de la macroeconoma y del poder gubernamental) y expanden sus mbitos recprocos (el pensamiento liberal ha dado vigor a la psicologa de
los grupos, 'al derecho estatutario, a la economa de mercado, al liderazgo
y a la autoridad formal). Por su parte, desarrollismo y socialismo se
han inventado la macroeconoma, han fortalecido el poder pblico, vigorizado el sentimiento de conciencia nacional y ampliado las funciones del
estado. Con todos ellos tiene su deuda la concepcin sincrtica de la administracin.

K+>

l/,C

En el rectngulo ABCn de la Figura 6 se combinan los dos continuos

de la retroalimentacin y el condicionamiento para sealar los lmites del
sistema poltico. La titularidad del condicionamiento corresponde siempre
a (GN), que se desplaza sobre el riel de la retroalimentacin, entre los topes reales de la jerarqua y la poliarqua, sin perder su condicin sistmica. La ayuda visual del diseo circular permite captar, en toda su intensidad. la importancia de lo que queremos representar con decir que el gobierno puede "rodar" sobre ese carril, manteniendo su naturaleza sst-

374

MACROADMINISTRACION

mica: es sistema porque rueda, y es capaz de rodar o de desplazarse slo

mientras subsista como sistema. Un paso ms all de los lmites reales
de la poliarqua y la jerarqua el sistema se disuelve como tal, porque, al
convertirse en dictadura, impermeabiliza su frontera, dejando de ser sistema social, y al convertirse en democracia plena desaparece su frontera
para confundirse con la comunidad total. Pero mientras transite dentro
de los lmites reales del continuo sigue operando como sistema abierto
(ms o menos abierto) y, por tanto, como sistema social, salvaguardado
del doble peligro de "caer" en el vaco antisistmico, donde le acechan
la muerte por esclerosis o la muerte por desintegracin.
En el continuo del condicionamiento, el gobierno opera como sistema
mientras su producto se mueva entre los lmites reales del intervencionismo, es decir, mientras su producto, que es gobernar, tenga una dimensin
positiva y menor que el aniquilamiento del gobernado. Tambin aqu acechan, a los extremos del continuo, el totalitarismo y el liberalismo radical, listos a liquidar a los gobiernos que dejan de serlo: porque totalitarismo significa la disolucin de la actividad administrativa del gobernado - esto es, su desaparicin como sistema gobernable - correspondiendo
entonces al gobierno la funcin de administrar directamente la totalidad
de los procesos administrativos que tienen lugar dentro de la comunidad;
en este caso extremo, poltica y microadministracin resultan ser una y la
misma cosa: el gobernante, al tener que administrar todo, no necesita ya
gobernar nada, y deja de ser "gobierno" para convertirse en gestor universaL El condicionamiento, en efecto, slo puede tener razn de ser cuando existe algo "ajeno" que condicionar, y quien lo gerencia todo no necesita condicionar nada, sino adecuar directamente insumas a productos segn criterios de mximo rendimiento institucional.
El totalitarismo supone entonces, de una parte, la confusin entre gobierno y estado, entre gobierno y comunidad y entre estado y comunidad;
de otra, la confusin entre poltica y microadministracin, o entre condicionamiento y gesti6n y, por ende, la eliminaci6n del concepto mismo de macroadministraci6n; en trminos sistmicos, en fin, representa la liquidacin de las instituciones gobernadas por liquidacin de sus fronteras, porque el gobierno nacional no es ya un elemento exgeno que acta sobre las
instituciones administrativas, sino que se transforma nada menos que en el
elemento end6geno de su gerencia.
La poliarqua representa un modelo de sistema poltico abierto, en
el que el gobierno como sistema se retroalimenta con su circunstancia
social, percibe el conjunto de los valores comunitarios y los interpreta
en trminos de demandas de condicionamiento; en la poliarqua el gobierno nacional es as, simultneamente, condicionante y condicionado de la
sociedad gobernada. La jerarqua, en cambio, opera como sistema poltico ms cerrado: el lder no necesita retroalimentacin y determina autocrticamente los valores sociales. Por retroalimentacin polirquica, el

SINTESIS

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

375

gobernado garantiza la supervivencia de un dominio reservado, en tanto

que en el rgimen jerrquico tal supervivencia queda en manos del lder
que decide oportunamente sobre su validez.
La amplitud del dominio reservado es, como cualquier otra categora
poltica, producto del ambiente cultural que envuelve a los sistemas sociales. pese a todos los esfuerzos de la tica o la moral por acotarlos dentro de un campo permanente. Los derechos a la procreacin, a la libertad
de expresin, a la educacin de la prole o a la intimidad, han sido desconocidos empricamente por multitud de culturas, y estn hoy, ms que nunca,
en tela de juicio en la nuestra. Las poliarquas escandinavas permiten a
sus gobiernos condicionar la procreacin hasta extremos que no osara
llevarlos ningn dictador latinoamericano; sin embargo, se presume en
ellas la existencia de un dominio reservado, variable y ajustable a las circunstancias, cuya violacin el gobernado est en condiciones de evitar en
cada momento, por retroalimentacin polirquica, mientras que el dominio
reservado bajo el nazismo o el fascismo - cualquiera que fuese su posible extensin - estuvo sujeto a la decisirrcerrada de la jerarqua y expuesto a su arbitraria supresin total por "razn de Estado".
El intervencionismo no totalitario se configura, por tanto, como un sisterna. poltico abierto, cualesquiera que sean los mecanismos que hayan llevado a la toma del poder, siempre que la naturaleza y extensin del condicionamiento estn condicionados, a su vez, por la retroalimentacin social. La teora intervencionista no-liberal y no-totalitaria, es la ms difcil
de aplicar empricamente, porque carece del simplicismo de sus dos extremos y con extraordinaria facilidad puede venir a dar en el uno o en el
otro. El liberalismo radical no acepta el condicionamiento gubernamental,
y el totalitarismo no acepta la retroalimentacin, o condicionamiento del
condicionamiento. Los regmenes intervencionistas pueden ser frenados en
su bsqueda del inters pblico por la reafirmacin de los principios del
Estado-Gendarme, o convertidos en totalitarios por hipertrofia del concepto
de inters pblico.
La Figura 3 describi ya los dos continuos como independientes. Anteriormente nos hemos ocupado de este tema con mayor extensin (JMNEZ, 1970: 153-158) para venir a desembocar en el resumen siguiente: nada tiene que ver el grado de retroalimentacin con el grado de condicionamiento. El Mundo Antiguo fue profundamente intervencionista, tanto bajo regmenes democrticos como autocrticos (FUSTEL DE COULANGES,
1864, cap. XVII; ORTEGA, 1926; COULTON, 1955, cap. IV; GALN, 1961, 1,
557-565); el Medievo fue liberal (ORTEGA, bd.: CoULTON, ibfd.; PARKINSON, 1960, cap. VII; y, sobre todo, PIRENNE, 1933, Introduccin); en el
Renacimiento renaci el intervencionismo, y se mantuvo por tres siglos bajo
multitud de frmulas democrticas o dictatoriales (HECKSCHER,.1931, 2l! Parte; NUSSBAUM, 193-7); el siglo XIX volvi a mir.ar hacia el liberalismo, y
tan liberales fueron - en la medida en que realmente lo fueron - las

376

MACROADMIN ISTRAClON

democracias constitucionales como' los sangrientos caudillos latinoamericanos. Desde hace cuarenta aos se afianza inexorablemente el intervencionismo, tanto en las democracias ms acrisoladas como en las dictaduras
ms impermeables a la retroalimentacin. No hay, por tanto, ninguna posibilidad de relacionar verticalmente las posiciones relativas de ambos continuos en la Figura 6: una mayor permeabilidad hacia la participacin del
gobernado no tiene por qu representar, en absoluto, una conquista del
liberalismo, ni la ruptura de un sistema democrtico tiene por qu aparejar, en modo alguno, un paso hacia el dirigismo. La slida democracia
norteamericana se da a s misma un gobierno cada da ms intervencionista. Algunas dictaduras contemporneas son mucho ms liberales que
las democracias nrdicas. La permanente democracia inglesa alterna sus
dosis de intervencionismo cada vez que cambia de gobierno, es decir, cada vez que los ingleses deciden democrticamente (polirquicamente) que
es oportuno un mayor o menor grado de condicionamiento. Desde una posicin autocrtica el dictador puede decidir, por s mismo, que no es necesario intervenir apenas en las decisiones administrativas de las instituciones gobernadas; y, por el contrario, un congreso democrticamente constituido puede aprobar tal cmulo de legislacin intervencionista que aproxime a las cercanas de su aniquilamiento a las instituciones que son gerencadas segn criterios de maximizacin microadministrativa.
Pero regresemos a la Figura 2, donde retroalimentacin y condicionamiento aparecen como las fuerzas o elementos dinmicos que mantienen
la homestasis de la nacin-estado como sistema. Al observar su dinmica resulta la necesidad de una correspondencia o equilibrio entre la intensidad de ambas corrientes, so pena de que la acumulacin del condicionamiento desborde la capacidad de absorcin del gobernado. Podramos decir, siguiendo un ejemplo ciberntico, que la corriente que llega
de (GN) a (go) debe tener una salida, escape o aliviadero, capaz, no solamente de generar una corriente en sentido contrario -de (go) a (GN) -.
sino de regular automticamente, mediante una vlvula al efecto, el flujo subsiguiente de condicionamiento generado por (GN). Si la corriente
de condicionamiento es escasa, ser escasa tambin la necesidad de retroalimentacin; pero, a medida que la corriente se intensifica, ser preciso
dar salida a un mayor volumen de retroalimentacin compensadora y asegurar, "par passu", la eficiencia de la vlvula de regulacin -que son
los mecanismos de recepcin y seleccin de demandas y de acumulacin
de apoyo poltico del gobernado- para graduar, en cada momento, la intensidad del condicionamiento subsiguiente.
Llegamos, por este camino, a la conclusin de que, contra la creencia, no slo popular, sino erudita ya criticada, un rgimen dictatorial puede mantenerse con facilidad, sin crear tensiones en la comunidad poltica, siempre que sea liberal, reduciendo el condicionamiento a un mnimo. En el extremo, un gobierno que no gobierna, sino que se dedica so-

SINTESIS

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

377

lamente a producir bienes y servicios ms o menos indivisibles, puede subsistir. sin retroalimentacin poltica alguna, en manos de una tecnocracia
capaz de optar, por s misma, por las soluciones productivas ptimas (J 1MNEZ 1970: 169). Para hacer carreteras, encarcelar ladrones o proveer
alumbrado pblico no se precisa "or" al pueblo. Pero para regular, restringir, fomentar, desalentar, sustituir o complementar la accin administrativa de las instituciones gobernadas es preciso "contar con ellas", si
se quiere mantener la estabilidad del sistema 'poltico. En el extremo de
la intensidad del condicionamiento se hace preciso extremar tambin la
participacin del gobernado, de modo que el dirigismo requerira de un
rgimen de slida democracia para operar sin destruir el sistema. Volviendo a los ejemplos anteriores, Gran Bretaa y los pases nrdicos deben su estabilidad poltica precisamente al hecho de que sus gobiernos,
profundamente intervencionistas, realizan su labor de condicionamiento porque sus ciudadanos as, lo requieren, as lo expresan, y as se hacen or.
Los gobiernos dictatoriales, por el contrario, slo logran intervenir por
la fuerza, y estn sujetos a la amenaza de una revolucin permanente.
De modo que, si bien es cierto que no tiene por qu existir ninguna
correspondencia entre las posiciones relativas de los dos continuos de la
Figura 6 - ya que dentro de ellos cabe combinar cualquier dosis de
jerarqua-poliarqua con cualquier grado de intervencionismo- al acercarnos a los extremos resulta que la condicin de estabilidad del sistema viene a ser justamente ls contraria de la que tantos tienen por cuasi axomtica. En vez de asociarse o confundirse el liberalismo con la democracia, la dictadura resulta ms compatible con el liberalismo que con
el dirigismo, y ste, a su vez, exige, para sobrevivir sin tensiones disruptoras, que el pueblo se pronuncie democrticamente sobre su conveniencia. As es como tienen pleno sentido las palabras citadas de Ortega, de
que "liberalismo y democracia empiezan por no tener nada en comn y
acaban por ser tendencias de sentido antagnico". Porque en verdad que
un sistema liberal a ultranza no requiere - puesto que "no gobierna"montar todo un aparato democrtico e incorporar a la poblain en su
quehacer microadministrativo: lo poco que tiene que hacer - carreteras
y cosas similares - 10 hacen los tecncratas sin necesidad de plebiscitos.
Para lo que el gobernado tiene que ser consultado es para que acepte el
sojuzgamiento de sus propios asuntos por un gobierno que invoca, para
ello, el inters colectivo de los propios sojuzgados.
Bajo esta perspectiva cobra sentido el equilibrio del macrosstema representado en la Figura 2. Por las arterias de ese sistema puede correr
muche o poca accin poltica; lo nico que importa es que, en cada caso,
los canales estn diseados con la amplitud, profundidad y regulacin Decesara para que, cuando circule mucha, no haya oclusiones ni desbordamientos.

378

MACROADM[N [STRAClON

El peligro est, naturalmente, en llegar a los extremos. Si no circula savia alguna el sistema se seca, ysi circula en demasa rebasa todas las
esclusas e inutiliza las vlvulas de regulacin. El liberalismo radical supone la muerte, por deshidratacin, del sistema poltico, porque sin gobierno que gobierne no hay poder pblico ni comunidad poltica, sino simple yuxtaposicin de acciones microadministrativas en perpetuo choque
anarquista. A "contrario sensu", si el condicionamiento va ms all de
las demandas y apoyos efectivos de la poblacin, el gobierno tendr que
modificar su poltica (cambio dentro del sistema) o instalar en su lugar
un rgimen dictatorial (muerte del sistema). A ese rgimen se le abre
entonces la incgnita de su potencialidad sistmica, y la historia recomienza. Podr esa dictadura, si se sostiene por la fuerza, o por la falta de
intervencin, o por ambas cosas a la vez, generar su propia estructura
cultural, vendindole al gobernado un nuevo proyecto nacional de corte
autocrtico o una cultura poltica parroquial cnsonos con su macroderecho? Bastar con el apoyo genrico al lder carismtico para mantener
retroalimentado al sistema? Ysi as fuese, podra incluso llegarse al
punto de no retorno, en que, al menos en el corto plazo, el sbdito prefiera esa condicin a la de ciudadano, y al cesar la dictadura apoye con
su voto a los mismsimos partidos dictatoriales? Si as fuese -y lo ha
sido varias veces en la historia reciente- se estara explicando el cambio
de la estructura cultural a causa de la erosin prolongada de las fuerzas
polticas que contiene. 0, por el contrario, reaparecern los antiguos valores cvicos al archivarse la dictadura, recuperando el sistema poltico su
homestasis anterior?
La teora macroadministrativa se limita a reconocer todas las posibilidades de interaccin estructural-funcional, entre coestructuras, entre cofunciones, y entre estructuras y funciones, examinando los lmites, mbito,
elementos, holismo, homestasis e intercambios del sistema, tal como han
sido apuntados. Concluyamos con una ltima nota sobre el holismo de los
diferentes enfoques doctrinales revisados, para reafirmar los lmites de validez del anlisis macroadministrativo.
Desde el punto de vista del holismo del sistema, la supresin del condicionamiento -anarquismo y liberalismo radical- niega valor halstico
y, por tanto, sistmico, al conjunto social. En segundo trmino, y a partir
de la aceptacin del condicionamiento, identificamos un primer segmento
o tramo del continuo que coincide con el liberalismo histrico y que asigna
al gobierno el papel de mantenedor del orden constituido, lo que da al
sistema poltico un holismo incremental: el Estado-Gendarme est llamado a agregar valor al conjunto de las instituciones gobernadas, sin variar
su naturaleza, y limitndose a proteger sus interrelaciones para garantizar
el mximo bienestar social.
Como la expresin jurdica y econmica ms relevante del orden CQn~
tituido en cada mbito cultural es el rgimen de la propiedad, puede trat'..

,~

SINTESIS

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

379

sela aqu por va de ejemplo: el liberalismo presupone que la propiedad es

un derecho natural, anterior y superior a la organizacin social emanada
del macroderecho; y el holismo incremental consiste en regularla ms eficazmente dentro de los patrones prefigurados de uso, disfrute y libre disponibilidad. Las restricciones legales sobre ella son vlidas en cuanto sirvan para reforzar la eficacia metajurdica del orden histrico establecido.
Este es el sentido socio16gico del precepto que, durante siglo y medio, ha
saltado de uno a otro artculo de los cdigos civiles: "la propiedad es el
derecho de usar y disfrutar de las cosas sin ms limitaciones que las impuestas por las leyes".
Desde el momento, sin embargo, en que se acepta la noci6n misma
de condicionamiento, se abre el camino de la intervenci6n, por razones de
inters pblico, y las posibilidades de invocar este inters son prcticamente ilimitadas; una vez que el gobierno nacional empieza a rodar, como sistema, por el carril del condicionamiento, puede avanzar sutil e imperceptiblemente en la direccin de la intervencin paulatina. Esto es justamente 10 que hay que esperar de la nocin de continuo, haciendo imposible sealar el momento en que se ha pasado de una situacin hist6ricamente definible como liberal a otra intervencionista.
Sin embargo, el tipo de comunidad que' encontramos en la zona intervencionista del continuo se nos aparece ya como un sistema holstico
esencial, porque el gobierno tiene como misi6n atribuir al conjunto un
valor distinto -y no ya adicional- a los valores asignados a las partes.
Se dice entonces que la misi6n del gobierno no es mantener el orden espontneo, sino cambiarlo, estableciendo una nueva jerarqua de valores
sociales. Cada parte sigue conservando su esencia propia, pero la naturaleza del conjunto es ahora distinta a la de las partes. Los gobernantes persiguen un inters pblico que, en la medida en que difiera y entre en conflicto con el de los particulares, tiene que imponerse sobre estos. En el caso del derecho de propiedad esto significa que, por la va de
"las restricciones impuestas por las leyes", es posible desmontar todo el
sistema metajurdico anterior, hasta hacer desaparecer, por ilusorio, el
derecho real mismo. Si esas restricciones que los cdigos anticipan son
capaces de minar las esencias mismas del libre uso y disposicin individualista, llegar un momento en que, por la va del continuo de la restriccin en aras del inters pblico, no quede nada del viejo "ius utendi,
fruendi et abutendi" romano y se alcance una situacin nueva, un nuevo
orden, en que, al decir de los saintsimonianos, la propiedad se entiende
"como un hecho social, sometido, como todos los otros, a la ley del progreso, por lo que habr de entenderse, definirse y regularse de distintas maneras segn las pocas" (GmE y RIST, 1947: 248; JAMES, 1950: 107). Ello
es, como ya se ha dicho, perfectamente compatible con un rgimen democrtico "lato sensu" o, m4s exactamente, polirquico, en la medida en que
la colectividad gobernada retroalimente esas soluciones de autoUmita-

MACROADMINISTRACION

380

cin de intereses particulares en aras de un mejor o ms justo orden social. Tan es as que los cdigos civiles, con la sealada clusula de escape
positivista, se escriben en la misma poca del furor constitucionalista y democrtico de nuestros tatarabuelos, primera de las generaciones atrapadas por la disyuntiva Iiberal-intervencionista que ha sido el Caballo de Troya en la construccin del orden social de los ltimos cien aos.
Por ltimo, en la dicontinuidad totalitaria, las partes pierden todo va101' propio y s610 cuentan en raz6n de su funcionalidad en el todo. El holismo es entonces radical, porque a los individuos e instituciones se les
niega. todo valor individual y propio y subsumen su esencia en la del conjunto; quien se coloca fuera del sistema se reduce automticamente a la
condicin de miembro amputado del mismo, y carece, por tanto, de todo
valor propio. Individuos e instituciones no son ya gobernados, sino gerenciados, porque el condicionamiento gubernamental se convierte en gestin que elimina cualquier capacidad de decisin residual. La mquina no
gobierna, sino dirige a todas y cada una de sus piezas; la que se niega a
ser dirigida rompe la unidad radical del todo y tiene que ser cambiada.
El holismo radical del totalitarismo significa as una simplificacin del
anlisis sistmico a escala estatal, porque no se trata entonces de definir a
la comunidad como supersistema de un conjunto de sistemas institucionales
en interacci6n, sino como el sistema simple y unitario de un estado-gobiemo
que opera sobre una poblacin tan inerte y pasiva como lo es el territorio.
para dar vida a ambos por la nica va de su transustanciaci6n en la nacinestado. El estado-gobierno es el nico mensaje de salvaci6n terrenal para
el individuo, condenado en otro caso a la tragedia existencial de buscar
y no encontrar su propio destino. El gobierno es padre y salvador, juez Y
verdugo, seor y tirano, temor y esperanza del individuo-pieza, porque la
pieza no es en s un sistema con elementos, interacciones, homestasis, holismo y dinmica propios, sino objeto inerte con vocacin existencial de
integracin al todo.
Por la va de la percepcin holstica llegamos as a la paradoja que
ya haba sido anticipada. En las posiciones situadas ms all de los lmites reales del continuo "los extremos se tocan", justificando la confusin
existente entre cosas que son, al mismo tiempo, tan iguales y tan antagnicas como la anarqua, la democracia directa, el totalitarismo y la dictadura *. El marxismo-leninismo puede entonces jugar con todas simultneamente, saltando a la garrocha sobre los continuos y afirmando que, antes
y despus del salto, ha seguido pisando el mismo suelo. Porque si bien es
cierto que el holismo radical es, en principio, diametralmente contrario
al no-holismo, ambos tienen. en comn el hecho bsico de enfocar su objeto a un solo nivel. En la discontinuidad anarquista no hay ms sistema
Parte de este razonamiento coincide con el de
cap. XII).

CoNNARD

(1921, Libro V.

SINTESIS

ESTRUCTURAL - FUNCIONAL

381

que el de la instituci6n libre y soberana, negadora de todo supersistema

gobernante; en la discontinuidad totalitaria no hay ms sistema que la instituci6n gubernamental. En ambos casos se borra toda posibilidad de distinguir entre gobierno y administraci6n, entre poltica y gestin, o entre
macro y microadministraci6n. Para el liberalismo radical, gobernar es dejar a las instituciones que se gobiernen a s mismas; para el totalitarismo,
es administrarlas por el gobierno. En ambos casos gobernar es administrar, y regular es gerenciar, porque el inters pblico es 10 mismo que
el inters privado. Para el liberalismo radical el inters pblico es la
simple suma de los intereses particulares y para el totalitarismo no hay
ms intereses vlidos que los pblicos.
La teora macroadministrativa s6lo puede operar, por tanto, sistemas
cuyo holismo sea incremental o esencial, o, lo que es lo mismo, pares de
sistemas en los que el todo acte como supersistema de un conjunto de
sistemas individualizables. El todo gobierna entonces a las partes sin detrimento de la autogesti6n o autonoma' de cada una y, en el proceso de
gobernarlas, es susceptible de alterar, en mayor o menor medida, los procesos administrativos diseados por sus gerentes. Por razones de inters
pblico podr el gobierno, en ocasiones, dejar en plena libertad a las gerencias institucionales para que decidan, por s mismas, sus productos, insumos, tecnologa, tipificaci6n de roles, organizaci6n y normatividad. O podr,
en otras circunstancias, entender que la proteccin del inters pblico exige
restringir o incentivar, prohibir o alentar, recomendar o proponer, regular o sancionar la utilizaci6n de unos y otros insumas, la obtenci6n de
unos y otros productos, la introduccin de unas u otras tecnologas, la
adopci6n de unas u otras estructuras de organizaci6n formal, o la capacidad de emitir unas u otras regulaciones institucionales. El condiconamiento podr ser as positivo o negativo, ampliatorio o restrictivo, permanente
o pasajero, adjetivo o sustantivo, superficial o profundo, ms o menos compulsivo, abrumador, o liviano; los gerentes institucionales se encontrarn
a veces .pr6ximos al ideal liberal de la soberana del consumidor y a veces prximos a la esclavitud totalitaria. El nico requisito de supervivencia de la instituci6n gubernamental como sistema social abierto es la existencia, en todo caso, de una capacidad residual de decisin microadministrativa en manos de las entidades gobernadas. Slo cuando esto es as gobernar es cosa distinta de microadministrar, la macroadministracin no es
suma de microadministraciones, y la poltica es el arte de condicionar, en
la medida de lo posible, las decisiones administrativas de unas verdaderas personas, naturales o grupales, que, por ser personas, son fuente de
un poder propio que gravita, a su vez, sobre las decisiones del gobierno.

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INDICE ANALITICO

ADMINISTRACIN PBLICA:

concepto tradicional, 14-5, 18, 24, 142,

157, 220, 257, 281.
ADMINISTRACIN SINCRnCA:

y sociologa, 578, 151-2, 182, 185,

354-5, 368;
Y ciencias sociales, 12, 13, 47-52, 62-5,
no, 152, 181;
ecuaciones, 41n, 95, 138, 140, 156,
269-70, 302, 363-4;
Y anlisis estructural-funcional, 13, 28,
48, 56-62, 95, 122, 141, 147-8, 151,
185-6, 182, 354-5 (v. "Anlisis estructural-funcional" );
y la distincin normativo-productiva,
16-7, 219-20, 149, 255-7, 281, 3034, 354;
Y la distincin pblico-privada, 16-7,
45-6, 47-8, 5On, 96, 97, 99, 257,
275, 280;
Y apologtica, 18-21, 197;
pioneros, 15, 158;
Y la distincin macro-micro, 95-100,
141, 157-8 (v, "Macro" y "Meropscologa social", "Macro" y "Mcroderecho", "Macro" y. "Mcropoltca",
"Macro" y "Microeconoma");
holismo (v, '''Holismo: esencial de la
'administracin sincrtica").
ANLISIS ESTRUCTURAL-FUNCIONAL:

como anlisis sistmico, 13, 27, 79,

151, 369-70;
como interaccin de estructuras v funciones, 86, 122, 229;
relatividad de' las eategorias estructurales y funcionales, 34-5, 62-3, 354;
Y Teora Administrativa del Gobierno,
14, 147-8;
(v, "Estructura" y "Funcln").

ANARQUISMO:

como utopa funcional, 128, 143, 144,

169, 220, 221, 227-8, 262;
como autonoma irrestricta de individuos y grupos intermedios, 123, 227,
261, 213, 358, 360, 363, 381-2;
como supresin de la dicotoma gobernante-gobernado, 197, 258, 259, 356;
como confusi6n entre gobierno y administracin, 196-7;
como impermeabilidad de la frontera
institucional, 126-7, 144, 263-4, 270;
como liquidacin de la nacin y del estado, 197, 205-6;
como nacin sin estado, 205-6, 210;
como disfuncin o patologa asistmica, 19, 220, 222, 228, 258-9, 360;
como negacin del inters pblico, 260,
269-70;
como negacin de la macro e hipertrofia de la microadministracin,
363-4;
como negacin del holismo social, 378;
y feudalismo, 262-3, 280;
Y cultura, 269;
y liberalismo radical, 19, 274-5, 295,
364;

Y marxismo-leninismo, 366-9;
y el Sistexna de Ecuaciones de la Administraci6n Sncrtiea, 363-4.
ApOYO POLTICO:

como insumo poltico del gobierno,

216-7, 241, 243;
genrico y especifico, 249-52;
y cultura poltica, 223, 356, 359 (v,
"Cultura");
y polticas sectoriales, 231, 251-2;
Y organizacin gubernamental, 249;
y totalitarismo, 361.
AUTOCRACIA (v, "Dictadura").

INDICE

402
AUTONOMA:

como continuo entre esclavitud y soberana, 123-4, 227, 342;

como fuente del microderecho, 117,
123-4, 150, 169, 180, 266, 355 (v.
"Mcroderecho" );
abolici6n totalitaria e hipertrofia anarquista, 123, 227, 258, 261, 263-4,
266, 273, 360, 361, 380-1.
AUTORIDAD FORMAL:

como categora jurdica, 130-1 (v. "01'ganizaci6n institucional");

vs, liderazgo como categora psico-socal, 130 (v. "Liderazgo").

ANAUTICU

intensidad, 84, 258, 283-4, 322-50;

eficacia, 215, 258-9, 324-5, 350-3,
356;
Y psicologa social, 324-5, 334, 3.38-40
(v. "Cultura: poltica")
y macro y micropoltica, 129;
y liberalismo, 169, 276 (v. "Lberals- .
roo");
y polticas sectoriales, 230-2, 321-2;
Y eras histricas, 371-2, 375-6;
expresin matemtica, 348;
doctrinas lmite ( v. "Anarquismo" :'
"Totalitarismo") y posiciones intermedias (v, "Liberalismo". "DesarroIlismo", "Socialismo").

CAPITALISMO:

como categora estructural, 69-70, 77,

152.
CARCTER NACIONAL:

como cultura nacional, 101-5, 108, 165,

207, 355-6 (V. "Nacin" y "Cultura");
y comportamiento grupal, 104-8 (v,
"Conducta inStitucional');
como moldeable por el gobierno, 14950.
CIENCIAS SOCIALES PARTICULARES:

ncleos y citoplasmas cientficos, 56,

59-66, 129, 188-9;
Y parcelaciones sociol6gicas, 53-4, 182;
Y la distinci6n macro-micro, 96-100,
141, 364.
CONDICIONAMIENTO:

como funcin gubernamental, 13, 100,

143-59, 215, 218, 226, 255, 289,
373;
como continuo entre anarquismo y totalitarismo, 14, 150, 220-1, 258-74,
359, 373-5;
como poder poltico, 43, 63, 74, 2.21,
325, 334, 353;
modalidades jurdica y psicolgica, 257,
323-6, 334-48;
como produccl6n de macroderecho,
141-5, 146 (v. "Macroderecbo como
producto gubernamental");
como eategorla dinmica, 227-9, 37880;
extensin, 84, 125, 230-2, 258, 283-4,

304-.22;

COXDUCTA INSTITUCIONAL:

como estructura microadministrntiva,

4'9, 64n, 104-8, 140;
hipertrofia y abolicin en los extremos
del condicionamiento, 362, 363.
COXTHOL SOCIAL:

macro y microadministrativo,
jurdico, 111, 167, 190, 210,
psicolgico, 171, 178, 323-6,
(v, "Usos sociales, fuertes y

95-6;
355, 359;
355;
dbiles").

CULTURA:

como categora psico-social, 35, 50, Mn,

825, 167, 173, 178;
como estructura de las funciones polticas y econmicas, 34, 51, 75, 857, 137, 165, 218, 234, 245, 354;
como integral del sistema social general, 84, 178;
como carcter nacional, 101-8 (v. "Carcter nacional");
y orden jurdico como coastructuras
macroadministrativas, 92-3, 117, 146,
171-2, 202-3, 207, 267, 350, 359;
cultura poltica, 35, 75-6, 86, 169, 223,
242, 250-1, 350, 354;
cultura econmica, 87 (v. "Estnlctura
econmica" );
y personalidad, 82-3;
relatvsmo del concepto, 84;
y transculturizacin, 85-6;
y gobierno, 149-50, 356;
Y participacin poUtica, 223, 245, 248,

!SI;
e historia, 83.

INDICE

DECISIONES GERENCIALES:

como objetivo del condicionamiento,

144, 222, 288, 304, 318-9, 334, 344,
351-2;
informadas )' aleatorias segn el grado
. de socializacin, 48, 144, 202-3;
Y personalidad jurdica, 121-3;
su expropacin y traslado como instrumento del condicionamiento, 346-7;
y lmites del condicionamiento, 273.
DEClSIOl\f;S GUBERNAMENTALES:

mcroadmnstratvas, 149;
aleatorias e informadas y el continuo

nacin-estado, 202-3.
DEUANDAS POLTICAS:

como insumo poltico del gobierno,

216-7, 223, 243-9;
como articulacin y agrupacin de intereses, (v, "Partidos polticos" y
"Grupos de presin");
sec:torializacin, 231, 251-2 (v. "Poltica global y sectoriales");
y estructura cultural y jurdica, 247-8,
356, 359.
DEMOCRACIA :

erratismo conceptual, 233-4, 2367;

pura, como utopa funcional o demagogia, 220-1, 228, 233, 235, 239,
363, 374;
poliarqua como concepto operativo,
222, 227, 238-9, 254, 272;
como deseoncentracn y descentralizacin politica, ~.2-5;
como pluralismo poltico, 43, 128, 254;
como participacin poltica (v. "Participacin" ) ;
como representacin, 240-2, 2467;
Y apoyo poltico, 249-52 (v, "Apoyo poltico" );
y liberalismo, 153-4, 233-4, 276-7, 3701,377;
Y desarrollismo y socialismo, 292-3, 372;
Y totalitarismo, 264-5, 370-2.
DEREcHo:
como ciencia estructural para la administracin sincrtioa, 34, 35, 51..9, 55,
60, 62-4, 76-7, 87-95, lOO, 3$5;
como ciencia funcional ftlIII*llode la

cultura, 34, 54.8'1-8,94'5 146,

350,

3$4-.$,._~

ANALITICO

403

como control social, lll, 167, 190,210,

213-4, 355, 359;
como coestructura, con la psicologa social, de las funciones polticas y econmicas, 88-9, 93, 218, 326-32, .354-5;
como usos sociales fuertes, lOO, 211
( v. "Usos sociales dbiles y fuertes");
como producto poltico. 76-7, 89-92,
95, 111, 183;
Y orden jurdico (v. "Orden jurdico");
v poder, 95, 356-8;
:" arbltrarieda.l, ~67-8, 3:31, 358, 359.
3(31;

eficacia, 91-2, 109-10, 122, 180,

'1, 208, 222, 267, 323, 350-2,
359;
pblico y privado, 50n, 99, 110,
127, 330, 356-8;
Y la distincin macro-micro, 99,
27;
Y nacin, 93, 211.

183356,
115,
109-

DEI\EClIO ADMINISTRATIVO:

como subsistema juridico de la administracin sncrtica, 63, 88, 94, 110,

355;
vs, Derecho Administrativo tradicional,
13, 15, 110, 116, 189, 326-32;
Y derecho mercantil, 94, 115;
Y derecho poltico, 15, 181, 189.
DESAllROLLISMO:

como doctrina del crecimiento econmico, 259, 290-2, 297, 304-10, 362-3;
como componente del intervencionismo, 229, 259, 283, 288, 372;
en el continuo del condicionamiento,
273, 359 (v. "Condeonamento: como continuo");
y polteas sectoriales ,231, 307-9, 322;
Y capitalismo, 291;
v libre competencia, 305-7;
Y macroeconoma, 289, 290-2, 373;
Y mercantilismo, 306, 372;
Y keynesianismo, 309-10, 313, 316;
vs, liberalismo, 288, 290, 301;
vs. socialismo, 290, 308-9;
Y limites de la participacin, 372.
DaPonsMO (v, "Totalitarismo")
DlcrADVM:

como utopia funcional, 220, 221-9, 235,

313-4;

404

INDlCE

ANALlTlCO

como jerarqua, 227, 238-9, 373-4;

como centralizacin y concentracin
poltica, 253-4;
como supresin de la participaci6n poltica, 220, 222, 228, 238, 242, 246,
271, 372-3;
como disfunci6n poltica, 19, 222;
como subdesarrollo poltico, 229;
v tirana clsica, 169;
), totalitarismo como Estado Totalitario
histrico, 230, 272;
Y liberalismo, 221-2, 370, 376-7;
Y desarrollismo y socialismo, 292-3, 362,
372-3.
DISTIIIDUCIN DEL INGRESO PERSONAL:

como categora estructural ajena al ncleo cientfico de la economa, 54,

68, 77-8;
,. socialismo, 259, 289, 298, 304, 307-8;
~euistribucin como fin poltico, 190;
vs. crecimiento econmico, 151, 308-9
(v, "Desarrollsmo: YS. socialismo").
DIVISIN DE PODERES:

funcionalizaci6n del concepto, 134;

como desconcentracin de la organizacin del Gobierno Nacional, 148-9,
150, 187 ,192, 207, 240, 248-9, 284,
345, 358-9;
Y escuela jurdica de la exgesis, 206;
y liberalismo, 276, 277;
e intervencionismo, 302.

y poltica, 77-81, 332-4;

solera de la distincin macro-micro, 99,

135;
eficiencia como medida (v. "Eficiencia").
ECONOMA DEL BIENESTAR:

como sntesis desarrollsta-socalsta, 288,

301-2;
r lmites elel crecimiento, 302,
EFICACIA:

coma parmetro poltico, 73, 77, 79,

91-2, 130-1, 199, 258 (v. "Politologia: eficacia como medida");
del poder gubernamental, 148, 215,
222, 237, .'325, 336, 350-3;
del derecho (v. "Derecho: eficacia" );
y desarrollo poltico, 222-3, 350.
EFICIENCIA:

como parmetro econmico, 73, 77, 79,

91-2, 199 (v, "Economa: ncleo
cientfico ...");
gubernamental, 148;
y desarrollismo, 290, 304 (v. "Desarrollismo: como doctrina del crecmiento econmico").
ESCUELA CLSICA DE LA ECONOMA:

"la mano invisible" como categora estructural, 41n, 67;

y liberalismo, 277-9 (v, "Lberalsmo:
como libertad de mercado").

DoMINIO RESERVADO:

cerno derechos humanos, 223, 267-8;

como lmite del intervencionismo, 84,
221, 266, 360, 372;
como variable cultural, 84, 223, 267-9,
356, 375.
ECONOMIA.:

como ciencia funcional para la admnistraci6n sincrtica, 14, 34, 48-9, 51,
52, 59, 60, 63, 66-73, 220;
ncleo cientifico como transformaci6n
en medios escasos en fines, 54, 136,
218-9, 232;
Y marco estructural, 34, 54, 61-2, 6673, 95, 136-7 (v. "Estructura econmica");
y teora de la demanda, 68, 139-40;
Y teora del dinero, 68-9;
Y capitalismo, 69-70, 77, 152;

ESCUELA HISTRICA DEL DERECHO:

y teora del derecho, 88, 90, 92-3, UO;

y teora del estado, 184-5, 207, 208.

ESTADO:

erratismo conceptual, lIO, J 14, lB8,

189, 191-3, 233;
como orden macrojurdico de la nacin, 62, 111, 114, 126-7, 166, 180,
182-5, 190, 213, 267 (v, "Orden [urdco"};
como categora jurdica, 33, 93, 111,
163, 1657, 172-3, 181, 184-5, 199,
207-8, 257-8;
como situacin jurdica, 193-4, 199,
230, 234;
como puro presente, 184, 209;
como "status", 183, 199;
oomo creacin racional, 199;

INDICB

y derecho, 93, 170-1, 184, 188-90, 195,

200-8;
Y territorio y poblacin, 173-4, 186-7,
193-4;
personalidad, 120-1;
frontera, 126-7, i95-6;
Estado Moderno y sistema terico, 168,
]69-70;
Y gobierno, 62, 163-4, 187-9, 209, 212;
Y nacin (v. "Nacin: y estado" y "Nacin-estado" ).

ANALITlCO

405

ESTRUCTURA ECONMICA:

como organizacin econmica, 77-8;

como ajena al ncleo cientfico de la
economa, 66, 67, 72-3, 80-1;
preferencias del consumidor y distribucin del ingreso como categoras estructurales, 54, 68, 70-1 (v. "Distribucin del ingreso personal");
como cultura, 87, 137.
EXGESIS JURIDICA:

y teora del derecho y del estado, 93,

206, 208.

ESTADO DE DERECHO:

como eliminacin de la clusula "Iegbus solutum", 112, 195;

como subordinacin del microderecho
gubernamental al macroderecho, 127,
146-7, 267, 359;
como milagro poltico, 112, 358-9;
Y home6stasis poltica, 112 ;
Y divisin de poderes, 206-7, 276, 277,
302;
Y Estado Moderno, 169, 284, 302, 358;
VS. totalitarismo, 359.
153, 274, 288 (v.
"Liberalismo: como mantenimiento
del orden y la seguridad").

ESTADO-GENDARME:

FINANZAS PBLICAS:

y teora del gobierno, 14-5, 153, 157;

Y psicologa social, 188, 324.
FISIOCRACIA :

como estructura econmica, 65, 67 (v,

"Estructura econmica").
FUNCIN:

como accin, fuerza y poder, 27-37,

55-6, 77, 189-90, 214;
como potencialidad irrestrieta, 36, 60-1;
como continuo, 36, 74, 220;
Y funcionalismo, 32;
(v, Anlisis estructural-funcional" v "Estructura" ).
.

ESTATUTO;

como autorregulacin jurdica. institucional, 117, 125-6, 196 (v, "Autonoma" y "Mcroderecho"},
como organizacin microadministrativa
(v, "Organizacin institucional");
gubernamental como microderecho,
115, 145, 146-7 (v, "Organizacin
gubrnamental") .
E!lTRUCTURA :

como posibilidad, lmite y referencia

de la funcin, 27-37, 60, 78-9, lOO,
202, 215-6;
como permanencia relativa respecto de
la funcin, 28, 34, 36, 88, 93;
oculta tras de la funcin, 30, 33, 84-5,
91, 164;
como discontinuidad, 55, 94, 118-9;
revolucin como cambio estructural, 723 (v. "Revolucin");
y Estructunillsmo, 31, 186;

'(v, "Anlisis estructural-funcional"

"Funcin"),

GERENCIA:

como manejo institucional, 42-3, 47;

como direccin del programa microeconmico, 202;
como fuente del microderecho, 117 (v,
"Esl;ltuto" y "Reglamento");
y control de las motivaciones, I06~9;
y tecnologa, 47-48, 202 (v. "Tecnologla");
como autoridad y liderazgo, 123-4, 130
(v. "Autoridad formal" y "Liderazgo");
y "visibilidad", 202;
gubernamental como microadIninistracin, 116, 145, 146-7, 148-9, 154-5,
158-9 (v. "Microadrninistradn: del
gobierno" y "Gobierno nacional: como institucin microadmfnistrativa").
GoBIERNO:

como funcin de condicionamiento de

las decisiones de los gobemantes por
razones de Inters pblico, (v. "Con-

INDICE

406

dconamento", "Occisiones gerenciales" e "Inters pblico");

como nexo entre macro y microadmnistracn, 143-8, 153, 156-8;
como accin transitiva entre personas,
196;
como subsistema del sistema poltico,
216-7;
teora sncrtica, 11-22, 33, 142-54, 18990;
vertientes macro y microadministrativa,

145, 148-51;
insumos econmicos, 218;
insumos polticos (v, "Apoyo poltico",
"Demandas polticas" y "Participacin");
y cultura, 86-7, 149-30;
Y sistema social general, 147, 1.53-4;
Y derecho (v, "Estado");
y economa (v. Desarrollsmo"),
y poltica (v, "Poder");
y psicologa social (v. "Liderazgo");
lmites funcionales, ( v. "Condicionamiento: como continuo entre anarquismo y totalitarismo").
GOBIERNO LOCAL:

enfoque terico, 16n;

y marxismo, 365-6.
COlll),;RNO NACIO~.-\L:

como institucin microadministrativa,

111, 116, 143, 145, 148-9, 154-5,
192, 213, 214, 218, 230, 237, 238,
248-9, 277-8, 284;
esencialmente permeable a su circunstancia macroadministratlva, 144-7,
237, 238-9;
Y nacin, 207, 211-2, 149-50, 214;
e institucional, 128-35;
personalidad, 149, 187;
soberana, 149, 187;
y estado. (v. "Estado: y gobierno").
GRUPO DE PRESIN:

como articulacin de intereses, 40, 133,

224;
como instrumento de participacin politica, 244-5, 248 (v. "Participacin");
en macm y en microadministraci6n,

133, 189;
e intervencionismo, 302.

ANALITlCO

GRUPO INTERMEDIO:

como sistema socia) parcial v r.-a l, :3840 (v. "Sistema: real"); .

como objeto de la administracin sincrtica, 39-40, 42-3, 95-6, 123, (v.
"Institucin administrativa");
como mbito mcroadmnstratvo, :37-8
( v. "Mcroadminstracn )":
y sociologa, 39 (v, "Sociologa");
y microderecho, 116, 120, 180 (v. "l'\licroderecho" );
y su circunstancia macroadmnstrativu,
43 (v, "Macroadminstracn"):
e inters privado, 44-6, 106 (v. "Inters");
y permeabilidad fronteriza al inters
pblico, 44-5, 50-1, 96-7, 153 (v. "Inters pblico");
y personalidad jurdica, 46, 117-23
v. "Personalidad jurdica");
y motivacin, 106 {v. "Micropsicologa
social" );
y sintalidad, 108, 129;
Y gobierno nacional, 128, 14H (v. "Gobierno nacional");
y pluralismo poltico, 128;
y sistema poltico, 43 (v, "Sistema poltico") ;
y sistema social general, 44-6,95, 99
147 (v, "Sistema social general");
organizacin, 113 ( v, 'Organizacin
institucional") ;
y participacin poltica, 244-5 (v. "Participacin") .
I10LISMO:

esencial de la administracin sncrtica, 28, 33, 108, 152, 185, 203, 304,
381;
incremental del liberalismo, 305, 378;
esencial del intervencionismo, 131,
301n, 379-80;
radical del totalitarismo, 380;
aholismo anarquista, 378 (v, "Anarquismo: como disfunci6n").
INCENTIVOS y DESAJENTOS:

como instrumento de gobierno, 3:35,

342-3, 381;
eficacia, 351.
I~C1:N GVBQ~.u.:

objetivos,

336;

INDICE

como instrumento de gobierno, 336-8;

eficacia, 352;
estadstica y contable, 337.
INSUMO-PRODUCTO:

en economa (Y. "Economa: ncleo

cientfico", "Recursos humanos, materiales y financieros" y "Producto
institucional") ;
en politologia, (v, "Politologa: paralelismo material y formal con la economa").
INSTITUCIN AD;\IINISTRATIVA:

reiteraciones del concepto, 42, SO, 97,

143, 214, 254;
como objeto de la administracin sincrtca, 63 (v. "Grupo intermedio:
como objeto de la administracin
sncrtoa" );
como conexin de fin, 123, 214;
como GeselIschaft, 202;
gobernantes y gobernadas, 100, 123,
143-7, 158-9, 163;
personalidad jurdica, 118-22, 149, 347,
381;
Y pluralismo poltico, 128, 254, 277;
disolucin e lpertrofia en los extremos del condicionamento, 123, 266,
273, 361, 363, 374, 380-1;
(v. "Grupo intermedio").
INS'ITI'UCIONALISMO JUlDICO:

como base de la administracin snortica, 119-20;

y teora tlel estado, 208.
INTERs:

como categora poltica, 73-4;

pblico y privado como un continuo,
44, 45, 74, 226-7, 269 (v, "Pblicoprivado");
inters privado como fin institucional,

43;
inters pblico como fin gubernamental, 74, 146 (v. '1nters pblico").
INTEBs PBLICO:

su determinacln y aalvaguardia como

fin de gobierno, 43, 146, 149, 223-4,

i26,i27, .230, 258, ~i

Yparticipacin poltica, .$'1, ~, 251;
y~l1".l""'1t
Y macrwoIltlea, 1J8;

ANALrnCO

407

y liberalismo, 274, 341;

por el producto institucional, 297, 304,
309-12, 319, 381;
por los recursos humanos, materiales )'
financieros, 310, 312-17, 319, 344,
381;
por la tecnologa, 304, 310, 317-8, 381;
por la organizacin formal, 304, 310,
318, 381;
por la participacin microadministrativa, 318-9.
IIITERVENCIONISMO:

como un continuo, 227-8 (Y. "Condcionamento: como continuo entre

anarquismo y totalitarismo");
como funcin poltica, 215;
como intervencin selectiva del gobierno nacional por razones de inters
pblico, 288;
como cambio del orden existente, 282304;
como fenmeno contemporneo, 2858, 302, 306-7, 331;
como desarrollismo y socialismo, 229,
259, 283, 288, 290;
Y polticas sectoriales, 230-2;
y Derecho Admnstratvo tradicional,
326-32;
y economa, 332-4;
vs. liberalismo, 144, 169, 277 ,280,

283-8, 320, 315;

doctrinas, 190-304.
IUSNATURALISMO:

como extrafronterzo para la administracin sincrtica, 18-21;

y personalidad jurldica, 121;
Y teora del estado, 166-7, 183;
Y derechos subjetivos, 196;
vs. positivismo jurldico, 190 (v, "Positivismo jurldico").
ANAL'nCA (o de conceptos):
y teorfa del estado y del derecho, 89-

]VlUSPl\UDENCIA

90, 91-2, 204, 205, 208.

(o teleolgiCla) :
como fuDcionalizacin del derecho, 54;
y teoriM del estado Y del derecho,

]VlUSPl\UDBNCIA DE INTBUIB8

1-' 184-5, 191, 199.

408

INDICE

LIBERALISMO:

como mantenimiento del orden y la seguridad, 184, 223, 276, 279, 282,
341 (v. "Estado-Gendarme");
como gobierno de las conductas tpicas, 304;
como libertad negativa, 233-4, 242,
274;
como doctrina de la igualdad absoluta, 293;
como punto de partida del condicionamiento, 144, 227, 258-9, 274, 275,
359, 372-3;
como subdesarrollo poltico, 229;
como separacin entre "Estado" y "Sociedad", 143;
como aislamiento entre macro y microodministracin, 143;
como pluralismo poltico, 128, 277;
como soberana del consumidor o libertad de mercado, 143, 279, 305,
338, 381 (v. "Escuela clsica de la
economa" );
su inexistencia histrica, 285-7;
\'S. intervencionismo, (v. "Intervencionismo: versus liberalismo");
y grupo intermedio, 128;
y poder politico, 74-5;
y racionalidad humana, 278, 342;
Y escuela jurdica de la exgesis, 206;
y cambio incremental endgeno, 282;
y democracia (v. "Democracia: y liberalismo");
radical, 19, 128, 274-5, 336, 364, 378;
.Y anarquismo, 228, 261, 274-5, 279;
Y libre competencia como mito histrico, 305-6;
y polticas sectoriales, 231, 279, 304-5,
366;
Y Teora Administrativa del Gobierno,
21, 153;
v holismo incremental, 305, 378;
Y Sistema de Ecuaciones de la Administracin Slncrtica, 373.
LIDERAZOO:

como categora psoo-soeal,

224, 323-4;
v nacin, 198, 201, 212;
Y autoridad fonnal, 130.

129-30

MACROADMINISTftACIN:

variables estructurales y funcionales,

ANALITICQ

17, 154, 159, 353, 373;

como circunstancia de la microadminstracn, 96;
y gobierno, 142-3, 149-51, 154-5, 218;
Y Estado Moderno, 168-9;
y Derecho Administrativo tradicional,
331-2;
Y Administracin Pblica, 142 (v. "Administracin Pblica: concepto tradicional" );
abolicin e hipertrofia en los extremos del condicionamiento, 362-4;
como coexistencia de intereses pblicos y privados, 43;
Sistema de Ecuaciones, 138, 156-7.
MACROECONOMA. :

como funcin macroadministrativa, 50-1;

como magnitudes econmicas polticamente relevantes, 64n, 136-7, 1401, 151;
como adecuacin de medios a fines
comunitarios, 167;
YS. agregado de magnitudes microeconmicas, 99;
y contabilidad social de productos y
disproductos, 139;
y "Economa Pblica", 153;
y anarquismo, 270, 363-4;
Y desarrollismo, (v. "Desarro1lJsmo: y
macroeconoma") ;
y socialismo, 289;
y totalitarismo, 270. 362.
MACRODERECHO:

concepto, 50-1, 64n, iu, 114-5, 150,

190;
como producto gubernamental, 91-2,
in. 115, 146, 150, 180, 183-4, 195,
200, 255, 257;
como creador del orden macroadministrativo, 93, m, 150, 190, 195
(v, "Orden jurdico");
interaccin con la coestructura cultural, 146, 165, 267, 350, 354 (v. "Cultura: y orden jurdico romo coestructuras macroadministrativas");
eficacia, 91-3, 183-4, 350, 356, 359;
abolicin e hipertrofia en lC19 extremos
del condicionamiento, 266, .2fJ9..10,
3615.

INDICE

ANALITICO

MACROPOLmCA:

409

MICHOECONOMA:

corno funcin macroadministrativa, 501, 131, 142-3;

como relaciones de poder societal
suprainstitucionaJ.. 64n;
y Gobierno nacional, 128-9, 150-1.

MACROPSICOLOCA SOCIAL:

como estudio del carcter nacional,

101-9 (v, "Carcter nacional" y "Cultura").
~{ARXISMO:

como liquidacin del derecho, del estado y del gobierno, 184, 294, 360,
365, 367;
como supresin de los continuos de la
participacin y del condicionamiento,
272-3, 360, 369, 380;
Y sociologa, 41, 295, 364-5;
Y administracin, 364-9;
y poder poltico, 74;
y anlisis estructural-funcional, 87;
Y propiedad institucional, 347;
v capitalismo, 69, 70;
Y comunismo. 360.
MICROADMINISTRACIN:

como gerencia o manejo, 18, 95-6, 97

( v. "Decisiones gerenciales") ;
como accin reflexiva, 196;
sncrtca, 46-50;
abolicin e hipertrofia en los extremos
del condicionamiento, 362-3;
gubernamental, 148-9, 154-6, 354 (v.
"Gobierno nacional: como institucin
microadministrativa" );
Sistema de ecuaciones, 140, 156-7.
MICRODERECHO:

concepto, 116, 117;

como producto gerencial, 117;
como organizacin institucional, 48, 50,
113, 116-7 (v. "Reglamento" y "Organizacin institucional");
como orden estatutario, 60, 63, 94, 113,
125-6, 180, 195-6, 267, 355, 362 (v.
"AutonODa" y "Estatuto");
como derecho subjetivo, 110. 196, 199,
361;
interaccin con el macroderecho, 114,

126-7, 14e.7, 153. ISO,. 195;

aboliein e hipertrofia en Jos extremos
del oondiciC>DaJDieDto, 266, 269-'0.

como programa institucional, 48, 63n,

148;
como optimizacin del proceso productivo institucional, 139-40;
interaccin con la macroeconoma, 99100, 153;
abolici6n e hipertrofia en los extremos
del condicionamiento, 270, 362-4.
MICROPOLmCA:

corno relaciones de poder intrainstituconal, 49, 64n, 128, 131-5, 142;

Y autoridad y liderazgo nstituconal
129-30, 324.
~hCROPSICOLOcA SOCIAL:

como estudio del comportamiento institucional, 49, 101, 104-9 (v. "Conducta institucional").
NACIN:

como categora psco-soeal, 33, 93,

101-9, 163, 167, 173, 257-8, 368
(v, "Cultura: como categora psicosocial") ;
como patria o comunidad hist6rica, 165,
173-80, 209, 213;
como cultura (v. "Careter nacional:
como cultura nacional");
como pre-juicio irracional, 175, 199;
Y estado, 167, 170, 172, 179-80, 186,
208-14, 257-8, 355-6, 360;
Y personalidad bsica, 103-5, 107-110;
Y Gobierno nacional, (v. "Gobierno na::: cional: y nacin").
l'\ACIN-ESTAOO:

como estructura comunitaria, 41, 1634, 167, 172, 190;

como mbito rnacroadministrativo, 100,
131, 145-6, 359-60;
como marco estructural de las funciones macropolticas y macroeconmicas, 78-9, 163-4, 202, 210, 213-6,
229-30, 257-8;
como Gemeinschaft y Gesellschaft, 109,
178, 197, 198, 202, 203;
como solidaridad mecnica y orgnica, 198, 203;
como grupo primario y secundario,
198-9;
como valor tico y preti(.'O, 199;

INDICE

410

ANALlTICO

como sociabilidad espontnea y organizada, 200;

como relaciones familiares y contractuales, 200, 203-4;
como sociedad rural y urbana, 200,
204;
como sociedad sacra y secular, 200,
204;

como extremos de las "variables de

pauta" parsonanas, 201;
como materia y forma de la vida social, 172;
como partido y corporacin, 201;
como producto de los usos dbiles y
fuertes, 111, 171, 190, 211;
como alma y cuerpo social, 172;
como decisin aleatoria y programada,
203;

como liderazgo y autoridad formal, 198;

y gobierno, 147, 149-50, 154, ]63-4,
189-90;

asistmico, 147, 230.

OPININ PBLICA:

como apoyo especfico, 251 (v. "Apoyo: genrico y especfico");

como inters de grupo, 107-8;
como participacin, 245;
y nacin, 211;
Y representacin poltica, 240.
ORDEN JURDICO:

como estructura administrativa, 76-7,

87-8, 92, 171, 182-3, 190, 355 (v,
"Derecho: como ciencia estructural
para la administracin sincrtica" );
como orden coactivo, 93, 109, 190,
213-4 (v. "Usos dbiles y fuertes");
como fin o producto del derecho, 190;
como control del sistema poltico, 245-6;
y estado (v, "Estado: como orden macrojurldico de la nacin");
y positivismo jurldico, 89-90 (v. "Posttivismo jurdico"},
y cultura (v. "Cultura: y orden jurdico como coestructuras macroadministrativas" );
y participacin poltica, 245-6;
macro y micro, 153, 180, 195-6 (v. Macroderecbo: como creador del orden maeroadministrativo" y "Microderecho: como organizaci6n iDsttucicma1").

ORGANIZACIN INSTITUCIONAL:

como producto del mcrodereeho, 48,

64n, 113, 117;
como organzacn estatutaria, 117,
125-6;
como objeto del inters pblico, 304,
310, 318, 38];
del Gobierno nacional, 305, 307-8, (v
"Divisin de poderes: como deseoncentracn del g()bierno nacional).
ORJENTACION GUDEnNA~{ENTAL:

como instrumento de gobierno, 335,

338-40;
eficacia, 352.
PARTICIPACIN:

como poder del gobernado sobre el

gobernante, 218-9, 221, 235, 242-4,
381;
como cooperacin a la determinacin
del inters pblico, 223-7, 246;
como retroalimentacin de la funcin
de gobierno, 163, 214;
como fuerza compensadora del ntervenconsmo, 221-2, 377;
como continuo entre democracia y autocracia, 74, 150, 220-1, 238;
como transformaci6n del sbdito en
ciudadano, 254, 361;
como insumo poltico del gobierno,
217-20, 242-4 (v. "Demandas polticas" y "Apoyo poltico");
como fuerza o poder poltico, 43, 215,
218-9, 221;
como libertad positiva, 234, 242-3,
292-3;
como categorla dinmica, 229, 246-7;
Y legitimacin del derecho, 112;
su estructuracin por la cultura y por
el derecho, 245-6, 355-6, 359-60;
Y mandato jurdico, 240, 276;
a nivel de la poltica global y de las
sectoriales, 320-2;
y dominio reservado, 374-5;
macro y mcroadmnstratva, 243. 254;
vs, parroqualsmo y apata, 223, 245,
246, 247;
microadministrativa como objeto del
inters pblico. 318-9.

PAImD08 POTICOS:
00Jn() agregacin de intereses, 1334,

851-2.

JNDJCE

ANALlTICO

como estructuras de participacin poltica, 244-5, 248, 251;

en macro y en mcroadministrucln,
133-4, 189;
liquidacin totalitaria, 272.
PEl\SONALIDAD JURDICA:

como centro de imputacin de intereses, 46;

como creada por el macroderecho, ] 1922;
como creadora del microderecho, ]] (j-

7;

autonoma, 123-5, 149;

Y gestin microadmnistratva, 347.

PERSONAUDAD PSlcO-SOCIAL:

bsica y modal, 103-5, 107;

Y participacin poltica, 245;
y eficacia del condicionamiento, 351-2.
PLANIFICACIN:

como orientacin de las decisiones microadministrativas, 338-9;

indicativa y compulsiva, 273, 335, 339;
Y desarrollismo, 292, 309;
e intervencionismo, 302.
PODER:

como participacin y condicionamiento,

(v, Condicionamiento: como poder
poltico" y "Participacin: como poder del gobernado sobre el gobernante");
como categora poltica, 33, 73-5, 129,
167, 189, 217-8, 259;
como continuo funcional, 74;
titularidad, 236-8;
Y teora del gobierno, 12, 14, 17, ]53;
Y derecho, 95, 323-6;
Y psicologa, 75, 323-6.
POLICA ADAlINISTRATIVA:

como instrumento de gobierno, 328-9,

341-2, 345.
POLfnCA GLOBAL Y SECTORIAL:

como sistema y subsistema, 230-2;

y apoyo genrico y especfico, 251-2;
liberal, (v. "Liberalismo: y politicas
sectoriales" ) ;
socialfsta,( v. "Socialismo: y poUticu

aectoriaki..);
de8arrODista, (v.
Utica$.

~:

sectorial...);

, po-

411

y marxismo, 365-6;
y holismo del sistema poltico, :305,
322.
POLITOLOGA:

como ciencia funcional para la administracin sincrtica, 34, 52, 63, 65,
73-81, 131, 153, 186, 215, 370;
ncleo cientfico como poder. inters
y fin. 12, 73-4, 90, 122, 129. 226-7,
232;
paralelismo material y formal con la
economa, 78, 216-20, 225, 247.8;
Y psicologa social, 75, 129-30, 245;
Y teora del estado, 153, 185-6;
Y la distincin macro-micro, 99, 100,
128-35;
eficacia como medida, 73, 77, 79, 912, 130-1, 214-.5, 222-3, 237, 258,
376, 350-4.
POSITIVISMO JUIDICO:

como ncleo puro del derecho, 89-93,

190, 204-5;
aportes a la teora general del derecho, 110;
y teora del estado, 180-5, 205, 214;
Y derecho de propiedad, 298.
PRODUCTO INSTITUCIONAL:

como fin, resultado o meta de la accin institucional, 214, 312;

indivisibilidad como objeto del inters
pblico, 310-2.
PROPIEDAD:

de~o natural, 298;

y liberalismo, 379;'
y socialismo, 295, 298-9;
e intervencionismo, 379-88;
de la institucin administrativa, 347.

l'SICOLOGA SOCIAL:

como ciencia estructural para la admi

nistracin sincrtica, 34, 52, 55, 60,
62, 63, 108;
como coestructura, 81, 93, 355 (v. "Cultura: y orden jurldico como caeshucturas macroadministrativas");

y antropologia, 81. 82-3;

y politologa, (v, "Politologa: y psico
Ioga social);
y la distinei6a maero-micro. 99-100,
101-9;

INDICE

412

"Nacin", "Cultura", "Carcter naconal" y "Conducta institucional").

(v,

I'llLICO-PRIVADO:

inaceptabiIidad de las distinciones tradicionales para la administracin sincrtica, 167, 97, 98, 99, 110, 124,
125-6;
como crcunstancla y esencia administrativa, 95;
como macro y microadmlnstracin, 97,
127;
como inters de la comunidad y del
gmpo intermedio, 43-6, 145-6;
como contnuo del inters social, 44,
45, 74, 226-7, 209, 315, 356 (v. '1nters: pblico y privado como un
continuo") ;
como societal, general o comunitario y
asociacionsta o grupal, 46-7.
RECOMElI.'DACIN GUBERNAMENTAL:

como instrumento de gobierno, 340,

381.
RECURSOS HUUANOS, MATERIALES y
FINANCIEROS:

como insumos del proceso productivo

institucional, 218;
como objetos del inters pblico, 3124, 344;
posibilidades de consolidacin y desconsolidacin, 243;
y desarrollsmo, 290, 304, 307;
formacin de capital e inters pblico,
314-G;
neutralidad y politizacin de I~ recursos gubernamentales, 154-6, 2189, 307.
REGLAMENTO:

como pauta de organzecn microadministrativa, 113, 126;

Y microderecho, 111, 196.
REGULACIN:

como instrumento de gobierno, 322-3,

343-5, 381 (v. "Maoroderechos eamo producto gubernamental");
eficacia, 351-2 (v, "Macroderecho: efcaeia").
RnROALDfENTACtN

(v. "Participacin").

PLTIcA

ANALITlCO

REVOLUCiN:

como cambio estructural, 72-3, 282-3;

Y orden jurdico, 183-4, 209;
como disfuncin de la participacin po..
ltica, 223, 246.
SANCIO:"IES:

como instrumento de gobierno, 326,

,'li5-0, 381.
SERVICIO PBLICO:

anticipo de la gravedad del tema, 17,

165-6, 256, 281;
v el continuo del inters pblco-prvado, 311.
SISTEMA:

como forma de vida, 27, 1I2, 119-20,

123, 141, 112;
como interaccin de estructura y funcin, 21-31, 63, 113-4;
corno Gestalt, 32;
terico, 19-20, 52-6, 59-62, 95-6, 113,
152, 164n, 169-10, 226;
real, 37-8, 41, 52-3, 229-30, 359-60,
366;
vs. secuencias de causa a efecto, 1134, 164n.
SISTEMA ECONMICO:

como subsistema de la administracin

sincrtica, 12, 66-13, 71-81, 135-41;
como unidad epitemolgica, 98-100;
mbito material, 135-41, 216-7;
su estructura cultural y jurdica, 355;
(v, "Desarrollsmo", "Economa", "Eficiencia", "Escuela Clsica de la Economa", "Estructura Econmica", "Finanzas Pblicas", "Fisocracia", "Macroeconoma", "Microeconoma", "Planificacin" y "Recursos humanos,
materiales y financieros") .
SiSTEMA JUlDICO:

como subsistema de la administracin

sincrtica, 12, 81-95, 109-21, 355;
como unidad epistemolgica, 98-100;
home6stasis: sistema jurdico vs, arbitrariedad, 331, 356-9, 361":2.
(v. "Autonomfa", "Autoridad formal",
"Derecho", "Derecho Administrativo", "Divisin de poderes", "Escue-

la HJst6rica del Derecho", "Estatuto", "Exgesis jurdica", '1USDatura-

::'NDICE ANALlTICO

"Jurisprudencia Analtica",
"Jurisprudencia de Intereses", "Macroderecho", "Meroderecho", "Orden
jurdico", "Organizacin institucional",
"Personalidad jurdica", "Positivismo
jurdico", "Reglamento" y "Revolucin").
lismo",

SISTEMA POLTICO:

como interaccin de grupos intermedios personificados, 43, 73-81, 12835, 216, 244-5, 254;
como unidad epistemolgica, 98-100;
como interaccin de gobernantes y gobernados en la definicin del inters pblico, 150-1, 218, 233-7, 249,
251-9;
como equilibrio entre participacin y
condicionamiento, 221-2, 228, 360,
373-8;
homcstasis: sistema poltico vs, rgimen de fuerza, 109-10, 221, 230,
254, 267;
Y desarrollo poltico, 223, 229, 255.
(v. "Anarquismo', "Apoyo poltico",
"Condicionamiento", "Demandas polticas", "Democracia", "Desarrollsmo", "Dictadura", "Distribucin del
ingre~~ "pe~on~l::, .."Dominio reservado, Eficacia", Estado de Derecho", "Gobierno", "Gobierno nacional", "Grupo de presin", "Incentivos y desalientos", "Informacin gubernamental", "Inters", "Inters pblico", "Intervencionismo", "Liberalismo", ."MacropoItica", "MicropoItea", "Opinin pblica", "Orientacin gubernamental", "Participacin",
"Partidos polticos", "Poder", "Polica administrativa", "Poltica global
y sectorial", "Poltologa", "Soberana", "Socialismo" y "Totaltarismo").

413

SISTEMA SOCIAL GENERAL:

como sistema real total, 38-9, 41, 523, 147;

como mbito pblico, 43-5;
como circunstancia relevante del grupo intermedio institucionalizado, 42,
44-5, 95-6, 99-100, 147;
Y macroadministracin, 50-1, 163;
Y sociologa, 53 ,58, 151, 201.
Y gobierno, 1457, 149-51, 154;
Y marxismo, 366.
SoBERANA:

del Gobierno nacional, 149, 187;

popular, como mito del IUltogobierno
del pueblo, 112, 183, 192, 196-7,
223-4, 276-7;
como extremo del continuo de la autonoma, 123, 227, 342;
de los sujetos econmicos en el liberalismo, 143, 279, 305, 338, 381;
del individuo y de los grupos en el
anarquismo, 123, 227, 261, 273, 360.
SOCI~LISMO:

como doctrina de la igualdad relativa,

233, 259, 292-3, 300, 301;
como doctrina de la redistribucin del
ingreso, 259, 289, 298, 300, 304,
307-8;
como solidaridad, 299300;
como componente del intervencionismo 229, 259, 283, 295-6, 372;
en el continuo del condicionamiento,
273, 359;
variantes doctrinales, 128, 293-304;
y polticas sectoriales, 231, 308-9, 322;
Yanarquismo, 2i}4, 295, 296;
~'s. liberalismo, 282-90, 292-3, 301;
y desarroIlismo, 300, 306 (v. "Desa. rroIlismo: vs, socialismo');
dictatorial y democrtico, 233, 3723.
SOCIOLOGA:

SISTEMA PSICO-SOCIAL:

como subsistema de la administracin

sincrtica, 12, 81-7, 101-9;
como unidad epistemolgica, 9t~-I00,
101.
(v. "Carcter nacional', "Conducta nstituciooal", "Cultura", "Liderazgo".
"Nacin", "Personalidad psicc>--sociaI"
y .''Psicologia social").

como ciencia de la realidad estructural-funconal, 53-8, 151, 364;

Y administracin (v. "Administracin
sincrtica: y sociologa");
y ciencias particulares, 53-4, 56, 201
(v, "Ciencias sociales particulares");
y grupo intermedio, 38-46;
y teora del estado, 182, 185;
Y la distincin nacin-estado, 197-214.

INDICE

414
TECNOLOCA:

como categora estructural, 54;

como ncleo asocial, 47-8;
como objeto del inters pblico, 309io, 317-8, 381;
Y desarrollismo, 290-2, 304, 307.
TIRANA:

(v, "Totalta rismo"},

TOTALITARISMO:

como ilmtacn del poder gubernamental o hipertrofia del condicionamiento, 196, 264, 269, 271, 360, 362;
como in-gerencia o supresin del dominio reservado, 221, 264-8, 271, 336,
356, 360, 372, 374 (v. "Dominio reservado");
como gestin gubernamental universal, 258, 264, 273, 360, 374, 381;
como supresin de la .autonoma, 123,
258, 266, 270;
como disolucin de la frontera institucional, 19, 361;
como extremo del intervencionismo,
259 (v. "Condicionamiento: como
contauo" );
como reificacin o esclavitud del gobernado, 227, 273, 335, 358, 360,
362, 381;
como disfuncin o patologa asstmca, 19, 220, 268, 360-3;

ANALlTICO

arbitariedad del macroderecho,

266, 269-70, 360, 362;
como abolicin del microderecho, 169,
264, 266, 270, 355;
como negacin del inters privado, 264,
269;
como hipertrofia de la macroadmnstracn y supresin de la meroadmnstracn, 270, 361-3, 374;
como clusula "legibus solutum", 112,
355, 360 (v, "Estado de Derecho");
y Teora Administrativa del Ooberno,
19, 21;
Y dictadura, como Estado Totalitario,
229-30, 265, 270-2, 360-3;
Y polticas sectoriales, 232;
y cultura, 266, 268;
e incompatibilidad con la democracia,
265, 370-2;
en el Sistema de Ecuaciones de la Administracin Sncrtca, 266-7, 26970, 362-3.
corno

~65,

usos

SOCIALES DBn.ES y FUERTES:

como control social espontneo y coactivo, 75, 81-2, 89, 177-8, 355, 356;
como nacin y estado, (v. "Nacin-estado: como producto de los usos dhiles y fuertes");
evolucin hacia el dominio de los usos
fuertes, 203-4;
(v, "Control social").

INDICE ONOMASTICO

ABENDROTH, WoHgang, 237, 274, 383.

ABRAHAM, Henry J., 108, 234, 386.
ACKOFF, Russell L., 44, 1Mn, 383.
ADSUARA, Eduardo, 24, 197, 201, 383.
ACKLEY, Gardner, 158.
ALCAL ZAMORA, Niceto, 370, 383.
ALEMANN, R, 215, 383.
ALEXANDROV, N. G., 193, 383.
ALl\10ND, Gabriel A., 73, 76, 78, 133, 134,
158, 219, 243, 245, 247, 372, 383.
AMZQUETA, Juan de, 341n.
ANSART, Pierre, 41, 53, 383.
APTER, David E., 153, 245, 383, 387.
AQUINO, Toms de, 236.
AlUSTTELEs, 65, 186, 187, 236, 383.
ARoN, Raymond, 72, 80; 81, 183, 383.
ARONSON, Elliot, 386, 390, 394, 397, 399.
ASCH, Solornon E., 106, 383.
ATXINS, Willard E., 317, 383.
ATTLEE, Clement, 341n.
AUSTIN, john, 40, 89, 205, 383.
AUSTIN, Robert W., 306, 383.
AYALA,Franc~co, 76, 77,83,89,105,109,

384.
AYRES, Clarence E., 72, 384.
BAKUNIN, Mikhail A., 127, 205, 206, 261,

296, 384.
BAUNDIER, Ceorges, 81.
BARBERO, Domenico, 184, 38"
BABNARD, Chester L, 131.
BARNARD, F. M., 102, 210, 384.
BARNOUW, Vctor, 82, 384.
BASTIAT, Frdric, 168, 279, 345,384.
BAS'l"IbE, Roger, 72, 80, 384,
BATESON, Gregory,82,

BA:roa, FtanclI N.,SS1, 384.

BAlJDEAV.,Nico!u;

1;.

BAYXOV, Alexis M., 139, 29-2.

BECCARIA, Cesare B., 346, 384.
BECKER, Howard, 197, 200, 201, 384.
BEUNG, Ernst, 90, 384.
Bh"'LTRN, Miguel, 22, 384.
BENDIX, Reinhard, 87, 209, 381.
BENEDICT, Ruth, 103, 384.
BENHAM, Frederic, 69, 384.
BENTHAM, Jererny, 40, 128.
BEl':TLEY, Arthur, 39, 134, 158, 384.
BIillLE,Adolf A. Jr., 49, 384.
BEIILIN, Isaiah, 233, 274, 384.
BER."-IDEZ DE CASTRO, Salvador, 184, 305,

3H
BERNARD, Luther L., 171, 384.
BERTHLE~IY, Henry, 122, 384.
BWART CAMPOS, Germn j., 189n, 191,
210, 384.
BIELSA, Rafael, 125, 384.
BIERLING, Ernst R., 355, 384.
BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo, 186, 187,

345,384.
BISMARCJ(, Otto, 300.
BUNC, Louis, 295, 296, 296n, 384.
Buu, Peter M., 158.
Bi.UNTSCHLI, Johann K., 172, 384.
BODENHEIMER, Edgar, 327, 328, 356, 385.
BoDIN, Jean, 40.
BONAPARTE, Louis, 365, 394.
BoNNARD, R, 194.
BOQUERA OLIVER Jos Mara, 44n, 385.
BoREL, Emle, 387.
BOSKOFF, Alvin, 200, 384.
BOtJLDING, Kenneth E., 71, 87, 141, 158,

383, 385.
BoURGEOIS. Lon, 295, 296, 299, 385.
BOt11UUCAUD, :Fra~, 83.

BRADSH, Ceorge D., 2(11, 385.

BRARMANAND,P. R., 292, 398.

IHOlCE ONOMASTICO

416

BRAUDEL, Ferdinand, 53, 385.

BRAV, John F., 294.
BRESCIANI TUIU\ONI, Constantino, 287, 332,
385.
BRZEZINSKI, Zbigniew K., 211, 388.
BURCKHAIU>T, Jacob, 203.
BUIU>EAU, Georges, 193, 385.
BUlUCE, Edmund, 174.
BUSTlLLO M., Juan Antonio, 202, ;385.
Bun.ER, David E., 12, 385.
CAETANO, M., 90.
CARDOZO, Benjamn N., 208, 385.
CARLOS, V., 211, 218.
CARNELUTTI, Francesco, 23, 30, 184, 185,
385.
CARR, Harvey A., 31, 385.
CARR DE MALBERG, Rayrnond, 92, 183,
184, 186, 195, 385.
CAIUULLO CASTRO, Alejandro, 73, 385.
CARRO MARTNEz. Antonio, 197, 385.
CARTER, Gwendolen M., 370, 37On, 385.
CARTWRIGHT, Dorwin, 75, 385.
CASSEL, John, 137, 385.
CASSIRER, Emst, 272, 385.
CASTN TOBEAS, Jos, 118.
CASTRO, Federico de, 92, 110, 196, 109,
274, 385.
CATLlN, George E., 73, 158.
CATI'ELL, Raymond B., 39, 106, 108, 129,
385.
CAUPOLICN, 241.
CLAVERO ARVALO, Manuel, 119, 126, 158,

385.
CU:ME!'lS, R., 119, ;J85.
CLUB JEAN MOULIN, 356, 372, 385.
COLE, George D. H., 39, 128, 158, 294,
296, 297, 385.
COLEMAN, James S., 76, 1.'33, 219, 243,
372, 383.
CoLM, Gerhard, 223, 224, 226, 277, 386,
CONSTANT, Benjamn, 206-7, 386.
COOLEY, Charles M., 39, 75, 158, 197, 198,
199, 201, 386.
CORNATION, Michel, 81, 386.
CORRV, James A., 108, 234, 386.
Cosso, Alfonso de, 120. 386.
CoTTA. Sergio, 92, 386.
COULTON, George
263, 375, 386.
CaocE, Benedetto, 19l.
CROSSMAN. Richard H. S. 179. 386.
CRozIER. MfcheJ, 107. 339. 386.

e,

CUVILLIER, Armand, 35, 386.

CHEVALLIER, Jacques, 243, 254, 386.
CHURCHILL, Winston, 212.
DADlN, Jean, 190, 214, 386.
DAHL, Robert A., 235, 238, 239, 251. 254,
386.
DAVlES, James C., 245, 247. 386.
DAVIS, F. James, 111, 386.
DAVlS, John P., 119, 386.
DE GAULLE, Charles, 176, 212, 241.
DELOS, E. P. J. T., 210.
DEL VECCHIO, Ciorgio, 174, 187, 194,
386, 388.
DESCARTES, Ren, 207.
DESQUYRAT, Andr, 119, 386.
DEUTSCH, Karl W., 175, 179, 386.
DE Vos, George A., 86, 386.
DEWEV, john, 28, 386.
DEXTER, Lewis A., 340, 387.
DIDEROT, Dens, 154.
DEZ DE VELASCO, Manuel, 120, 387.
DEz PICAZO, Luis, 208, 387.
DILTHEY, Wilhelm, 38, 39, lI6, 196, 387.
DIMOCIC, Marshall E., 306, 387.
DoBB, Maurice, 69, 263, 287, 291n, 300,
387.
DOMAR, Evsey D., 290, 292, 362n. 387.
DOWD, Jerome, 171, 387.
DoWNS, Anthony, 225, 277, 387.
DUESENBERRV, James S., 70, 87, 387.
DUFRENNE, Mikel, 83, 105, 387.
DuGUIT, Lon, 17, 165, 166, 185, 191,
217, 299, 387.
DUNOYER, Charles, 379, 399.
DuRmEIM, Emile, 35, 39, 53, 158, 183,
197, 198, 201, 203, 387, 396.
DUVERGER, Maurice, 197, 240, 241, 251,
387.

EASTON, David, 49, 73, 76, 132, 158,

168n, 216, 217, 219,243, 244. 247,
248, 249, 252, 255, 257, 387, 395,
398.
ECICSTEIN, Harry, 203, 383, 387.
EDGEWORTH, Francls, 73, 99. 158.
EHRLlCH, Eugen, 205, 387.
EHRLlCHMAN, John, 268n.
EL"lAVDI, Luigi, 310, 387.
Eu.JS, Ellen D., 239~ 387.
EMEIISON, Rupert. 90, 174. 177, 178, 388.

EMEaY, Fred E., 44, 1640. 383.

lNDICE ONOMASTICO

ENGELS, Fredrch, 87, 193, 196, 197

205, 295, 360, 365, 369, 388, 393.
ENTRENA CUESTA, Rafael, 130, 253, 388.
ER.lXSON, Erik H., 104, 388.
ESMEIN, Adhmar, 204, 388.
ETZIONI, Amitai ,158, 214, :388.
FElBLEMAN, James K., 82.
FERNNDEZ, Toms R., 388.
FERNANDO VII, 282.
FERRARA, Francesco, 119, 158, 388.
FIEDLER, Fred E., 129, 388.
FxSCHBACH, 186.
FOLLET, Mary P., 158.
FORDE, Darryll, 85, 388.
FORSTIlOFF, Ernst, 125, 126, 132, 283,
287, 388.
FORTES, Meyer, 82.
FOURIER, Charles, 294, 295, 296, 297.
FRACA IRIBARNE, Manuel, 168 ,186, 194,
388.
FRANX, Jerome, 208, 388.
FRIED:!>{AN ,Milton, 279, 388.
FRIEDRICH, Carl J., 188, 266, 270, 271,
272, 386, 388.
FRoM!.f, Erich, 103, 104, 388.
FuSTEL DE COULAlI1GES, Numa D., :375,
388.
GABLE, Richard W., 305, 306, 392.
GALN GUTIRREZ, Eustaquio, 168, 173,
176, 184, 190, 213, 236n, 375, 388.
GALBRAITII, John K., 303, 388.
GALGANO, Francesco, 330, 388.
GALLO DE ANDRADA, Juan, 341n.
GANCEMI, LeDo, 324, 388.
GARCA DE ENTERIA, Eduardo, 341, 388.
GARCA-TREJAVINO Fos, Jos Antonio,
124, 126, 130, 341n, 388.
GARNER, James W., 186, 388.
GARRIDO FALLA, Fernando, 130, 283, 328,
341, 346, 388.
GENY, Franeos, 205, 388.
GERBD, Karl F. W. von, 89, 90, 196,

205.
GERTH, Hans H., 76, 82, 183, 324, 371,
372, 388.
GIANNINI, M. S.; 116, 118, 388, 389.
GIDE, Charles, 67, 206, 283, 296, 296n,
291, 3OOn, 379, 389.
GIICUB, Otto VOD, 39, 93, 114, 117, 119,
120, 128, 158, 185, 205, 2(fJ, 389.

GODWIN, William, 294, 296.

GONNARD, Ren, 287, 296, 297, 297n,
380n, 389.
GONZLEZ PREZ, Jess, 274, 331,
389.
GORDON, Robert A., 297, 389.
GRAS, Norman S. B., 69, 70, 389.
GRAVE, Jean, 260, 389.
GRAV, John, 294.
GREENWOOD, Wllam T., 306, 389.
GRIZZIOTTI, Benvenutto, 324, 389.
~;ROCIO, Hugo, 207, 208.
GSOVSXY, Vladimir, 197, 389.
GUASP, Jaime, 189, 389.
GUMPLOWICZ, Ludwig, 76, 158, 389.
GURVITCH, Georges D., 21, 40, 49,
81, 83, 88, 158, 171, 197, 200,
205, 387, 389, 399.

417
299,
370,

57,
201,

HABERLER, Gottfried von, 297, 389.

HALL, F. P., 317, 389.
HALLGARTEN, George W., 169, 389.
HAMILTON, Alexander, 286.
HA).{ILTON, Walton H., 77, 134, 306, 389.
HANSEN, Alvin H., 297, 389.
HARE, Alexander P., 389.
HARNECUR, Marta, 87, 193, 389.
HARROD, Roy F., 290, 292, 316, 362n, 390.
HART, James D., 288, 390.
HART, Herbert L. A., 331n, 390.
HARTLEV, Eugene L., 130, 390.
HARTLEY, Ruth E., 130, 390.
HAURIOU, Maurice, 39, 40, 119, 120, 146,
158, 172, 390.
HAYEIt, Friedrich von, 280, 390.
HAYES, Carlton J. n., 101, 175, 176, 199,
390.
HECKSCHER, EIi F., 263, 287, 375, 390.
HEGEL, Georg W. F., 40, 102, 103, 128,
154, 206, 330, 365, 390.
HEIMANN, Eduard, 71, 390.
HEI/Io'TZ, Peter, 175, 300.
HELLER, Hermann, 168, i82 ,191, 206,
287, 390.
HELLER, Walter W., :JsI, 390.
HERAUD, G., 92, 390.
HEl\DEI\, Johann, lOO, 205, 210, 390.
HERNNDEZ GIL, Antonio, 23, 205, 206,
390, 396.
HERRiNG, E. Pendleton, 133, 390.
HENltOVlT8, Melville J., 87, 390.

HUTZ, Friedrfcb O., 17S,' 390.

INDICE ONOMASTICO

418

HERZ, John H., 370, 37On, 385.

HIPPLER, Arthur A., 86, 386.
HOBSON, John A., 39.
HOLMES, Oliver W., 208, 390.
BOLT, Robert T., 345, 390.
HORNEY, Karen, 11, 390.
Hsu, Francis L. K., 87, 390.
HUME, David, 274.
ILCHMANN, Warren F., 78, 219, 243, 247,
390.
INKELEs, Alex, 78, 104, 390.
JAMES, Emile, 301, 379, 391.
JEEVONS, W. Stanley, 73, 158.
JELLlNElC, George, 90, lOO, 126, 168, 182,
184, 191, 195,241, 391, 395.
JENKINS, Iredell, 127.
JHERlNC, Rudolf von, 19, 41n, 54, 90,
122, 126, 168, 184, 185, 191, 199,
357, 391.
JIMNEZ NIETO, Juan, 34, 49, 73, 94, 119,
132, 134, 138, 148, 232, 238, 243,
274, 324, 338, 343, 344, 375, 384,
391.
JOHNSON, Alvin, 233, 236, 387, 389, 390,
392, 397.
JOHNSON, Lindon B., 241 .
JONES, Craham, 318, 391.
JC>NES, M. R., 386.
JOSSERAND, L., ..89, 391.
JOUVENEL, Bertrand de, 130, 370, 391.
JOVELLANOS, Caspar Melchor de, 279, 391.
JUSTI, Johannes H. von, 341n.
JUSTlNIANO, Flavio A., 323.
KAHN, Robert L., 105, 172, 391.
KALDOR, Nicholas, 351, 391.
KANTOl\OWlCZ, Hermann, 205, 208, 391.
KAPLAN, Abraham, 73, 129, 340, 392.
KAPP, Karl W., 302, 391.
KARDIKER, Abram, 103, 104, 158, 391.
KAlUEL, Henry S., 128.
KAn, Daniel, lOS, 158, 172, 391.
KAn, Saul M., 72, 391.
KE1.sEN, Hans, 54, 90, 92, lOO, in, 122,
126, 158, 168, 173, 183, 184, '184n,
194, 195, 205, 208, 233, 239, 242, 359,
391.

KE."iNEPY, Jobo F., 339.

KEY, VaJdimer O., 73, 133, 391.
hEYNES,

John M.,

68, 99,

S91,. 313, 316.

KlERKEGAARD, Soren A., 25.

KIRCHMANN, Julius Hermana, 119.
KmsCHEN, E. S., 332, 392.
KLUCKHOHN, Clyde, 84, 86, 392.
KOEHLER, K., 130, 398.
KOFFKA, Kurt, 32, 392.
KOHN, Hans, 174, 179, 194, 392.
KONDRATlEFF, N. D., 84.
KONSTANTlNOV, F ..V, 87, 392.
KOONTZ, Harold, 305, 306, 392.
KORNHOUSER, William, 245, 392.
KaOEBER, Alfred L., 84, 86, 392.
KaOPOTXIN, P'etr., 127, 205,260,261,262,
296, 392.
KUHN, Reinhard, 274.
KUZNETS, Smon, 141, 291.
LABAND, Paul, 89, 90, 184, 205, 331, 392.
LAMBERT, Edouard, 125.
LAMBERT, jacques, 179, 392.
LANE, Frederic C., 389.
UNE, Robert E., 245, 392.
LANCROD, Ceorges, 392, 394.
L.o\SKI, Harold J., 39, 158, 197, 233, 236,
293, 392.
LASSALLE, Ferdnand, 294, 295, 296, 297.
LASSWELL, Harold D., 73, 75, 129, 158,
185, 208, 340, 392, 394.
LASUEN, Jos Ramn, 318, 392.
LAUFENBURGER, Henry, 188, 324, 392.
LE BON, Custave, 103, 355,392.
LE BRAS, C., 327, 392.
LEcAz LACAMBRA, Luis, 4411, H7, H9,
123, 125, 177, 202, 205,210, 266, 358,
359, 392.
LElSEIlSON, Avery, 240, 241, 392.
LENIN, VIadimir I. U., 184, 193, 367, 368,
392.
LENlt, Kurt, 237, 274, 383.
LroNTlEFF, Wassily W., 54, 291, 392.
LERNER, Daniel, 392, 394.
LEVINSON, David J., 104, 390.
LvY, Marion J. ,30, "31, 392.
LvY-BRUHL, Lueen, 39.
LEw:1N, Kurt, 39, 74, 106, 158, 255, 392.
LEwu, W. Arthur, 138, 287, 293, 393.
LIURT, Rensis, 255, 393.
LINDBLOM, Charles F., 238, 239, 251 ,254,
281, 386, 393.
LiNDsAY, Alexander D., 233, 393.

LxNDzBY, GardJler, 386, 390, 393, 394,

397, 399.

INDICE ONOMASTlCO

LINTON,

Ralph, 85, 103, 104, 158, 391,

Dimtr, 13.5.
Lucio, 165, 394.
MENGELE, joseph, 20.
MENGER. Karl, 73, 158.
MElUIA.V, Mer, 318, 394.
MERICL, AdoH, 89, 90, 189, 345, 394.
MERRlAM, Charles E., 49, 73, 158, 208.
394.
MERTON, Robert K., 1.58.
MEYER, C., 92, 394.
MEYNAUD, Jean, 133, 136, 1:38, 288, 306,
332, 333, 339, 394.
MICHELET, Jules, 175, 399.
MIELE, C., 117, 394.
MILBRATH, Lester W., 245, 247, 394.
MILL, John Stuart, 207, 394.
MILLS, C. Wright, 49, 76, 82, 183, 324,
371, 372, 388, 394.
MILOSZ, Czeslaw, 130, 394.
MINOGUE, Kenneth R., 178, 264, 394.
MISES, Ludwig von, 280, 394.
MOllo-rESQUlEU, Barn de, 40, 102, 107,
207, 237, 249, 284, 359, 394.
MONTIEL, Francisco Flix, 341, 394.
MOORE, Wilbert E., 107, 389, 394, 39Q.
MORGENTHAU, Hans J., 73, 216, 394.
MLLER, Adam, 102, 137, 395.
MURILLO FEI\I\OL, Francisco, 334, 395.
MUSGRAVE, Richard A., 301, 395, 399.
MUSSOLINI, Benito, 212, 272.
M'\'RDAL, Cunnar, 280, 287, 367, 395.
.\[ENI)ELYEV,

~\'IEXDlETA y NEZ,

393.
LIPSET,

419

Seymour M., 245, 372, 393.

Salvador, 39, 170, 184n,

LISSARRAGUE,

393.
LOCXE, John, 189, 154, 274.
LO'EWENSTEIN, Karl, 129, 393.
LoNG, Norton, E., 49, 393.
LOSCHAIC, Danle, 243, 393.
LUMLEY, F. E., 171, 393.
LUNDSTEDT, Andrea V., 191, 208, 393.
Robert M., 38, 41, 44, 104,
133, 158, 172, 178, 209, 276, 287,
306, 316, 393.
MACAULAY, Thomas B., 276.
MADAlUAGA, Salvador de, 24, 104, 158,
MAC IVER,

393.

Sdney, 393.
Henry J. S., 185, 393.
MAlTLAND, Frederic William, 39, 128, 158,
MAILICIC,

MAINE,

207.
MAJUMDAB,

Tapas, 71.

Bronislaw, 39, 214, 393.

D. c., 397.
MANN, Richard D., 106, 393.
MAQt1IA.VELO (Niccol Machiavelli), 128,
168, 237.
MARCH, James G., 158, 338, 385, 393.
MARCHAL, Andr, SO.
MAmAs, Julin, S2, 86, 393.
MARIENHOI"F, Miguel S., 125, 393.
MABSHA.LL, AHred, 73, 158.
MARTINDALE, Don, 39, 100, 101, 104, 178,
204, 393.
MARTN . MATEO, Ramn, 253, 393.
MABTN-REroRTILLO, Sebastn, 90, 393.
MARX, KarI, 34, 40, 41n, 87, 154, 193,
295, 296, 297, 364, 365, 366, 369, 393,
394.
MA'I"fERN, Johannes, 216, 394.
MAUSS, Marcel, 39.
MAYNTZ, Renate, 38, 99, lOS, 129, 158,
3Z3, 394.
MAYO, Elton, 158.
McCoy, Charles N. R., 275, 394.
Mc CUIRE, Joseph W., 286, 306, 394.
MEAD, Margaret, 103, 1C5, 394.
MEADOWI, DcmelJa H., 3020, 394.
MEm.., Lucien, 221n, 394.
MEILN Cn., Jos Luis, :liB, 328, 394.
MALINOWSIU,

MANDELBAUM,

NADEL,

NASS,

Siegfried F., 27, 33, 77, 82, 395.

Otto, 323, 3280, 332, 395.

NEHI\u, Jawaharlal, 212.

Franz, 130, 238, 271, 395.

NEUMANN,

Richard M., 268n.

Eduardo, 127, 395.
NUSSBAUM, Frederck L., 375, 395.
l':IXON,

NOVOA,

Karl, 208, 395.

Vittorio E., 90, 168, 184, 195,

OLIVJ>CRO;\lA,
qBLANDO,

395.
y GASSET ,Jos, 62, 75, 82, 83, 85,
89, 96, 105, lOO, 158, 174 176, 178,
204, 209, 269, 370, 375, 377, 395.
OWEN, Robert, 294, 295, 296.

ORTEGA

PACE,

PA1NB.

Charles H., 38, 41, 44, 104, 393.

Thomu. 161.

PAIUt'fO, Vilfredo, 73, 99, 158, 223, 395.

420

INDlCE

ONOMASTlCO

PAlUUNSON, C. Northcote, 236, 237, 263,

375, 395.
PARSONS, Talcott, 28, 41n, 47, 48, 50, 73,
78, 105, 129, 130, 131, 134, 135n, 158,
197, 201, 219, 263, 389, 395.
l'ASSERJN D'ENTREVES, Alessandro, 114,
178, 233, 395.
l'AUL, Benjamn, D .. 8!, 38.'5, .396.
PAVLOV, Ivan P., 325, 335.
PAZ, Pedro, 139, 398.
PEACOCK:, Alan T., 399.
PECES y MORATE, Jess E., 94, 396.
PEGRUM, Dudley F., 306, 396.
PREZ CA]IAO, Hugo O., 157n, 396.
PREz SERRANO, Nicols, 389, 397.
PERROUX, Francos, 80, 81.
PETAIN, Henry P. B., 176.
PHEl.PS, Edmund S., 384, 390, 396.
PICORS, Paul, 129, 396.
PICOU, Arthur C., 298n, 301, 302, 396.
PIRENNE, Henry, 263, 375, 396.
PLANIOL, Mareel, 122, 396.
PLATON, 186, 236, 237n, 396.
POLIBIO, 236.
POULANTZAS, Nicos, 193, 396.
POUl\'D, Boscoe , 205, 208.
POWELL, G. Bngharn, 158, 219.
PRADOS AIU\ARTE, Jess, 71, 298, 301D,
391, 396.
PROSUANSKY, Harohl, 106.
PROUDHON, Perre-joseph, 205, 206, 262,
270, 279, 295, 296, 363, 396.
PuCHTA, Georg F.,
PYE, Luden W., 76, 78, 86, 87, 247, 250,
251, 254, 255, 355, 396.
RADBRUCH, Custav, 208, 330, 396.
RADCLIFFE-BROWN, Alfrecl R., 27, 39, 85,
396.
RAMOS OLIVElRA, Antonio, 3OOn, 396.
RATZEL, Friedrich, 34, 35, 216, 396.
I\ECLus, Elise, 261 ,396.
REDFlELD. Robert, 197, 200, 201, 204,
396.
RENAN, Ernest, 175, 208, 294, 396.
RENARD, Georges, 39, 119 ,120, 12.'3, 158,
396.
RIEMERS~IA, Jelle C., :389.
lbEsMAN, David, 104, 396.
RIoos, Fred W., 348, 396.
J\JnR'r, Georges, 328, 397.

RIsT, Charles, 67, 206, 283, 296, .2960,

297, 3OOn, 379, 388.

HOBBINS, Lionel, 136, 137, 397.
ROBESPIERRE, Maximilien F., 295.
RocHE, John P., 103, 108, 251, 397.
RODBERTUS, Karl J., 295, 296, 298, 299,
301, 397.
ROLL, Erich, 298, 397.
ROMANO, Salvatore, 116, 397.
ROMANO, Santi, 39, 61, 111, 116, 125, 158,
182, 195, 196, 393, 397.
ROOSEVELT, Franklin D., 306.
ROPICE, Wlhelm, 215.
ROSINSKI, Herbert, 83, 74, 397.
RosMINI, Antonio, 116, 397.
Ross, Alf, 182, 208, 397.
ROUSSEAU, Jean J., 40, 1.'54, 192, 274, 371.
SABINE, George H., 265, 266, 372, 397.
SAINT SIMON, Claude H., 294, 296, 297.
SALEILLES, Raymond, 205.
SAMPAY, Arturo E., 196, 397.
SNCHEZ ACESTA, Luis, 92, 397.
SNCIIEZ CALERO, Fernando, 317, 397.
SAPlR, Edward, 85, 397.
SARTORJ, Giovanni, 238, 245, 397.
SAVIGNY, Friedrich C. von, 88, 93, 121,
185, 208, 397.
SCHATTSCHNEIDER, Elmer E., 133, 397.
SCHELER, Max, 122, 178.
SCHELLING, Thomas C., 93, 397.
SCHLESINGER, Rudolph, 91, 397.
SCHOECK, Helmut, 397, 398.
SCHUMPETER, Joseph A., 139, 158, 397.
SEIDENBERC, B., 106, 396.
SELlGMAN, Edwin R. A., 233, 236, 387,
389, 390, 392, 397.
SHILS, Edward, 78, lOS, 39.'5.
SIEGFRIED, Andr, 188, 397.
SILLS, David L., 383, 387, 396, 397, 398,
399.
SILVERT, Kalman H., 179, 39i.
SIMIAND, Franeos, 53.
SIMMEL, Georg, 39, 41, 158, 397.
SIMON, Herbert A., 50, 139, 158, 338, 39.'3,
397.
SIMPSON, George, 75, 398.
SINCER, William, 82, 398.
SISMONDI, Jean Ch. L. S. de, 294, 296,
297, 298.
SMALL,Albion W, 39, 40. 132, 158, 398.
SMELSER, Neil, J" 73, 82, 129, 219, 395,

398.

INDICE ONOMASnCO

5.\.111'11, Adam, 41n, 280.

SMITH, M. C., 117, 125, 131, 398.
SMITH, T ..V, 233.
SOMERS, Harold M., 316, 398.
SOREL, Ceorges, 39, 128, 398.
SOROXIN, Pitrm, 106, 197, 200, 201, 203,

2M, 205, 398.

SPENCER, Herbert, 40, 128.
SPENGLER, Oswald, 84, 170.
SPICER, Edward 1-1., 85, 398.
STALIN, Joseph V., 197, 292, 362.
S1'AMMLER, Rudolph, 93, 112, 172, 350,

398.
S'fEDlIIAN, Murray S., 103, 108, 251, 397.
STEDRY, Andrew C., 60, 397.
S'fEIN, E., 317, 398.
STEIN, Lorenz von, 39, 323.
STIGLER, Ceorge J., 274, 280, 398.
STIRNER, Max, 260, 363, 398.
STODGILL, Ralph M., 130, 398.
SUAREZ, Francisco, 117.
SUMNER, William c., 39, 40, 158, 398.
SUNItEL, Oswaldo, 139, 398.
SUTTON, Francis X., 87, 398.
TAUIOS, Jacob L., 233, 264, 370, 371,

398.
TAWNEY, Richard 1-1., 87, 398.
TEAD, Ordway, 129, 398.
THOMPSON, James D., 47.
TIERNO CALVAN, Enrique, 38, 398.
TILLlCH, Paul, 61, 398.
TIMASHEFF, Nicholas S., 205.
TIMBERGEN, Jan, 291, 308.
TOCQUEVILLE, Alexis de, 285, 286, 370,

371, 398.
TONNIES, Ferdinand, 39, 158, 197, 198,

201, 203, 398.

421

UPHOFJi, Norman T., 78, 219, 243, 247,

390.
UTZ, Arthur F., 127, 398.
VAKIL, C. N., 292, 398.
VAN NESS, J;dward 1-1., 393.
VEBLEN, Thorstein, 87, 398.
VERBA, Sidney, 76, 78, 87, 245, 247, 248,

250, 251, 255, 355, 383, 396, 398.

VERD, Lucas, 75, 399.
VILLANEIX, Paul, 176, 399.
VILLAR PALAS, Jos Luis, 287, 287n, 323,

328, 330, 399.

VILLEY, P., 277, 399.
VINOGRADOFF, Paul, 197, 399.
VITI DE MARCO, Antonio de, 239, 399.
VROOlll ,Vctor 1-1., 39, 105, 399.
WAGNER, Adolf H. C., 300, .399.
WALINE, M., 327, 399.
W ALBAS, Leon, 73, 1.58.
\VARD, Lester F., 40.
WATXINS, Frederc M., 192, 399.
WEDB, Sidney J., 296, 300.
WEBER, Max, 92, 168, 185, 197,

199,
201, 203, 345, 399.
WEIL, Prosper, 112, 358, 399.
WEILLER, Jean, 80.
WELLS, Herbert C., 169, 399.
WERNE'ITE, John P., 306, 399.
WESTERMACK, Edward, 83, 399.
WHITE, David M., 340, 387.
WICKSTEED, Philp H., 158.
WIENER, Norbert, 222, 399.
WIGGINS, James W., 397, 398.
WILCOX, Clair C., 306, 399.
WILSON, Logan, 41, 81, 399.
WIONCZEK, Miguel S:! 399.
\VITTFOCEL. Karl A., 169, 260, 360, 399.
WOLIN, Sheldon S., 274, 399.

TOUCHAR. Jean, 295, 398.

TOYNBEE, Amold, 84, 395.
TRILLING, Lionel ,275.
TRUMAN, David B., 108, 245, 398.
TORGOT. Robert Jacques, 69.
TURNER, John E., 345, 390.
TYLOH, Edward P., 82, 398.

ZANDER, Alvin, 385.

ZANOBINI, Cuido, 119, 124, 125, 126, 132,

ULPIANO, Domitius, 183.

UNA~IUNO, Miguel de, 366.

ZENON DE CRETA, 196, 260.

ZSANIECKI, Floran, 79, 117, 399.

fOUNC, Kimball, 326, 340, 399.

399.