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Ponencia: Anlisis del Censo Industrial Provincial de Mendoza 2014. El proceso de

produccin de informacin para el diseo de polticas pblicas.
Lic. Elina Agero Zavala
rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016.

Resumen
El presente trabajo analiza el desarrollo del Censo Industrial Provincial realizado en
Mendoza en el ao 2014. La elaboracin del diagnstico con informacin completa,
precisa, confiable sobre la situacin problema, resulta clave ya que asegura que la poltica
pblica sea una decisin genuina en respuesta a un problema o situacin real; y adems, en
base a l se evaluar el impacto de la poltica y se analizarn sus resultados.
Se analizan las dificultades encontradas en el relevamiento de datos, tanto antes,
durante y despus del operativo de campo; como as tambin las alternativas y soluciones
concretas emprendidas durante el mismo.

Introduccin
El tamao y la complejidad de la industria de la provincia de Mendoza requieren de la
disposicin de informacin de manera autnoma, representativa y sistemtica para apoyar
la toma de decisiones y planificar acciones a corto, mediano y largo plazo.
El presente trabajo centra la mirada en el Censo Industrial Provincial realizado en
Mendoza en el ao 2014. Una accin clave para la produccin de informacin especfica
sobre el sector industrial.
Se ha planteado como problema de investigacin Cmo ha desarrollado el
relevamiento de datos estadsticos del sector industrial en tanto insumo para la formulacin
de polticas pblicas para el sector en Mendoza en el ao 2014?
El objetivo principal es describir y analizar el proceso que implica el relevamiento de
informacin, tanto antes, durante y despus del operativo de campo del Censo Industrial
Provincial 2014, presentando las dificultades suscitadas, como as tambin las alternativas y
soluciones concretas emprendidas durante este proceso. Todo ello en el marco de la
necesidad de contar con un diagnstico real y certero en el proceso de diseo de polticas
pblicas.
Para ello, en primer lugar se presentan algunas definiciones y conceptos necesarios
para realizar el anlisis del caso. A continuacin, se presentan los antecedentes del Censo
Industrial Provincial en Mendoza.
Una vez presentado el marco terico y normativo, se realiza en el apartado siguiente
la descripcin del proceso de relevamiento de datos, prestando especial atencin a las
cuestiones metodolgicas y operativas en los momentos censales: antes, durante y despus
del relevamiento. Para obtener los aspectos ms destacados a problematizar, se le pidi al
personal que particip de la estructura de campo (jefes-supervisores-recepcionistas) que
respondieran un cuestionario on line a fin de evaluar en forma annima los principales
aspectos del operativo.
Finalmente se presentan las conclusiones y se aportan algunas reflexiones sobre la
importancia de la produccin de informacin para la toma de decisiones.

Definiciones y Conceptos
Antes de comenzar con el anlisis del caso, es necesario introducir algunos conceptos
claves a tener en cuenta para la exposicin. En primer lugar, definimos a una poltica
pblica como un conjunto de acciones (secuencia, sistema, ciclo) estructuradas de modo
intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la
sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o beneficio
pblico; acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la
interlocucin que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadana;
acciones que han sido decididas por autoridades pblicas legtimas; acciones que son
ejecutadas por actores gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales;
que dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y la sociedad
(Aguilar Villanueva; 2009: 14).
Debido a la complejidad del proceso de las polticas pblicas, el analista debe
encontrar alguna forma de simplificar la situacin a fin de poder comprenderla. En este
estudio, recurriremos al enfoque procesual de polticas pblicas que identifica Subirats
(2008). Este enfoque divide el proceso de polticas en una serie de fases o etapas que
generalmente se componen de: surgimiento y percepcin del problema, incorporacin a la
agenda poltica, formulacin o legitimacin de polticas, implementacin, y evaluacin. En
cada una de ellas se analizan los factores, actores, recursos y normas que afectan el proceso
dentro de cada etapa.
Nos detendremos en la fase de fase surgimiento y definicin del problema, que
definiremos en forma general como aquella que surge cuando se constata la diferencia
entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable (Subirats,2008 :46) y en la
fase de incorporacin a la agenda poltica, que es la que corresponde al tomar en cuenta,
por parte de los actores decisivos del sistema poltico administrativo, ese problema entre
las mltiples demandas provenientes de grupos sociales e incluso de la los propios
servicios pblicos (Subirats, 2008 :46). Para la primera de las etapas, la elaboracin del
diagnstico ser clave en dos sentidos: en primer lugar, porque un buen diagnstico asegura
que la poltica pblica sea una decisin genuina en respuesta a un problema o situacin
real; y en segundo lugar, ya que en funcin del diagnstico se evaluaran las alternativas
posibles y el impacto de la poltica una vez implementada, y se analizar sus resultados.
Disear un buen sistema de relevamiento de datos garantiza de cierta manera que las
acciones sean propuestas reales acordes con un diagnstico real, adems de permitir, una
vez implementada tener una lnea de base sobre la que analizar los resultados obtenidos y
los beneficios logrados por la poltica pblica, y as confirmar la orientacin que se ha
establecido o proponer una nueva accin. De esta manera constituye una fuente de
retroinformacin de la etapa de formulacin. (Ruiz Sanchez, 1996:20)
Una definicin concisa de evaluacin de diseo de programas o polticas pblicas,
que a su vez otorga un amplio sentido a la misma, establece que es aquella que analiza y
revisa los elementos que justifican la necesidad de la intervencin y la forma en que sta se
articula (Osuna y Mrquez, 2000: 29). Para ello, se deber contar con informacin
completa, precisa, confiable sobre la situacin problema, o el mbito en la que se formular
la poltica. Los datos estadsticos constituyen una fuente de informacin principal para
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conocer el estado en el que se encuentra el mbito de la poltica. Se deben considerar

ndices, indicadores, nacionales, provinciales, locales, segn el caso. stos deben ser
vlidos, confiables, suficientes. Pero no slo habr que analizar los datos, resulta
importante analizar cmo se lleg a tales datos, ndices o indicadores.
Antecedentes del CIP
El antecedente principal de relevamiento de informacin sobre el sector industrial en
la Provincia, lo constituye el Censo Industrial Provincial (CIP) realizado en Mendoza en el
ao 2003, cuando primera vez se decide realizar un relevamiento especfico de las empresas
mendocinas que pertenecen al sector industrial. Hasta este momento slo se contaba con
informacin proveniente del Censo Nacional Econmico, cuyo propsito es cuantificar y
caracterizar la actividad econmica industrial, comercial, minera, financiera y de prestacin
de servicios personales y empresariales en todo el pas, realizadas con o sin fines de lucro.
El ltimo Censo Nacional Econmico hasta ese momento, databa del ao 1994.
Segn el documento metodolgico del CIP 2003, el gobierno provincial detect la
necesidad de contar con informacin actualizada que permitiera tener una visin estratgica
del sector industrial, principal componente del valor agregado de la economa. Por ello,
para cumplimentar esta tarea el Ministerio de Economa de la Provincia convoc a la
Direccin de Estadsticas e Investigaciones Econmicas (DEIE) y al Instituto de Desarrollo
Industrial, Tecnolgico y de Servicios (IDITS); adems, en esa oportunidad cont con el
apoyo de la Universidad Tecnolgica Nacional (UTN) y la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en los aspectos tcnicos- metodolgicos. Fue
realizado con el financiamiento del Ministerio de Economa de la provincia y del Consejo
Federal de Inversiones (CFI).
El objetivo del CIP 2003 era relevar informacin que fuera de utilidad para la toma
de decisiones respecto de la orientacin de la poltica industrial de la provincia de
Mendoza. Adems, busc actualizar el padrn de industrias con el fin de conformar el
marco muestral provincial tendiente a la realizacin de encuestas temticas posteriores.
En cuanto a los principales conceptos utilizados se siguieron las definiciones dadas
por el Instituto nacional de Estadsticas y Censos (INDEC). Dicho organismo denomina
empresa a la unidad institucional o la combinacin ms pequea de unidades
institucionales que abarca y controla, directa o indirectamente, todas las funciones
necesarias para satisfacer sus actividades de produccin. La condicin que satisface la
empresa es depender de una sola entidad propietaria o de control, pudiendo ser heterognea
en lo que se refiere a su actividad industrial manufacturera as como a su localizacin. Se
entiende por local industrial todo espacio fsico aislado o separado de otros, que fue
originalmente construido para desarrollar actividad industrial manufacturera o que, no
habiendo sido construido para ese fin, fue utilizado para el desarrollo de actividades
industriales manufactureras.
A los fines del operativo se toma como unidad estadstica al local industrial
conservando la identificacin de los mismos como parte integrante de la empresa. Los
criterios adoptados para la inclusin de las empresas fueron dos: que las mismas realizaran
actividad industrial y que la misma se hubiese desarrollado en el ao 2002.

En el documento metodolgico se define la Industria manufacturera como la

transformacin fsica y qumica de materiales y componentes en productos nuevos, ya sea
que el trabajo se efecte con mquinas o a mano, en la fbrica o en el domicilio, o que los
productos se vendan al por mayor o menor. Se incluye, el montaje o instalacin de
maquinarias y equipos en minas, fbricas, edificios comerciales y otros establecimientos,
cuando consisten en una actividad especializada. Como as tambin el montaje e instalacin
de maquinaria y equipo realizados como un servicio conexo de la venta de los productos
por una unidad que se dedican principalmente a mantener y reparar maquinaria y equipo
industrial, comercial o de ndole similar, las modificaciones y reconstrucciones importantes
de bienes, la fabricacin de componentes, piezas, accesorios y aditamentos especiales y no
especiales de maquinaria y equipo y el reciclamiento de desperdicios.
En este caso se excluy del relevamiento el montaje in situ de partes prefabricadas de
puentes, depsitos de agua, instalaciones de depsitos y almacenamiento, estructuras areas
y de ferrocarril, ascensores y escaleras mecnicas, tuberas, rociadores contra incendios,
sistemas de calefaccin central, ventilacin y acondicionamiento de aire, instalaciones de
luz y electricidad, etc., componentes de edificios y toda clase de estructuras. Como as
tambin a las unidades que se dedican a reparar maquinaria de oficina e informtica y a
aquellas cuya actividad principal consiste en reparar aparatos, equipos y mobiliarios
domsticos, vehculos automotores y otros bienes de consumo.
La obtencin de los datos requiri de un proceso riguroso, en primer lugar: la
recoleccin de datos, que implic cinco actividades estrechamente vinculadas entre s,
regionalizacin de la poblacin, diseo del instrumento de captacin de datos, seleccin y
capacitacin de los censistas, prueba del formulario y relevamiento de datos aplicando el
formulario a empresas industriales ubicadas en todos los departamentos de la Provincia de
Mendoza. En segundo lugar, el anlisis de los datos obtenidos, que implic ordenar,
seleccionar, clasificar y compilar la informacin, para arribar a resultados que permitieron
extraer conclusiones acerca de los hechos estudiados.
Luego de la seleccin y captacin de los censistas y la prueba y ajuste del formulario,
en el lapso comprendido entre julio y octubre de 2003, se llev a cabo el relevamiento. Es
importante notar que los datos recogidos se refieren principalmente al ao 2002, y en
algunos casos, tambin al primer semestre del ao 2003.
El universo del relevamiento consisti en el parque completo de empresas que
conformaban la actividad industrial manufacturera de Mendoza. En la publicacin de los
resultados se expone el cumplimiento de los objetivos propuestos. A partir de los datos fue
posible caracterizar las industrias en sus distintos aspectos de gestin tales como
tecnologa, recursos humanos, logstica, seguridad e higiene, entre otros. El instrumento de
captacin de los datos contempl variables especficas para la determinacin del perfil de
las empresas industriales. Las variables se distribuyeron en cuatro mdulos que a grandes
rasgos contemplaban los siguientes tpicos: identificacin del local industrial, informacin
cualitativa y cuantitativa bsica, energa elctrica y combustible y producto.
El Censo Industrial Provincial 2014 (CIP 2014), realizado en la Provincia de
Mendoza, tuvo el propsito de obtener informacin sobre las caractersticas bsicas de la
actividad industrial en la provincia de Mendoza y de algunos de sus servicios conexos. La
finalidad del mismo era que, luego de obtener y procesar la informacin, sta se convierta
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en insumo bsico y calificado para la toma de decisiones, permitiendo planificar un modelo

estratgico para el sector. Las variables a relevar se estructuran en mdulos, los principales
son: identificacin y caractersticas de la empresa y del local productivo, caractersticas del
sector productivo, sistemas de gestin de calidad, proyectos, econmico, ambiental,
recursos humanos y materias primas.
En su documento metodolgico se establecen como objetivos del CIP 2014: 1)
Obtener datos cuantitativos y cualitativos sobre la estructura del sector industrial y algunos
de los servicios conexos que permitan mejorar las fuentes de informacin existentes y 2)
Identificar y cuantificar las formas de organizacin de la produccin industrial y de las
actividades conexas a la industria. En tanto en el Convenio entre la Provincia y el IDITS,
aprobado por Decreto 1650/14, estable como objetivos del operativo: 1) Obtener datos
actualizados referentes a las principales variables estructurales del sector industrial
provincial, a travs del relevamiento de aproximadamente 4500 empresas; y 2) Conformar
las bases para la recoleccin permanente de informacin referida al sector, que de origen a
un sistema continuo e integrado de informacin industrial. L
El CIP 2014 fue desarrollado en el marco de un Proyecto de Fortalecimiento
Institucional, financiado por Programa de Fortalecimiento Institucional Provincial y de
Gestin Financiera (PROFIP) del Ministerio de Economa de la Nacin, en el que
participaron diferentes instituciones gubernamentales: la Subsecretara de Industria y
Comercio del Ministerio de Agroindustria y Tecnologa, el Instituto de Desarrollo
Industrial y Tecnolgico, la Direccin de Informtica y la Direccin de Estadsticas e
Investigaciones Econmicas. El proyecto Desarrollo e integracin de informacin para la
mejora de la prestacin de servicios a industrias de la Provincia de Mendoza conformado
por tres componentes: 1. Sistema de Informacin y Gestin Industrial (SIGIM), 2. Censo
Industrial Provincial (CIP) y 3. Desarrollo de Servicios al Sector Industrial.
El decreto provincial por el cual se autoriza la realizacin del Censo Industrial 2014
(Decreto n 1641/14), en su artculo primero, aprueba el Acta Acuerdo de Participacin en
el Programa PROFIP (Prstamo BID 2754/OC-AR) suscripta entre la Provincia de
Mendoza y la Unidad Coordinadora y Ejecuto Nacional en la rbita de la Secretara de
Hacienda del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin.
Para su justificacin, indica que resulta necesario para la Provincia de Mendoza
contar con informacin econmica global y sectorial, actualizada de manera homognea,
que permita el diagnstico y la formulacin de planes estratgicos para las distintas reas de
produccin; que los Censos son la fuente principal de datos estructurales e informacin
estadstica sobre sectores para los cuales no se dispone de relevamientos continuos.
Adems agrega, que se han registrado cambios estructurales en la economa de la
Provincia en los ltimos aos, que hacen necesario disponer de informacin actualizada
sobre las caractersticas econmicas relevantes para el universo constituido por cada una de
las unidades econmicas; y que la realizacin del Censo Industrial Provincial permitir
elaborar cuadros estadsticos sobre el valor de la produccin, valor agregado, empleo,
inversin, y otras caractersticas econmicas de los sectores de actividad que sern
censados. As mismo establece en sus considerandos que los datos del Censo y la
utilizacin estadstica de los registros administrativos, permitirn la consolidacin de un
Directorio de Industrias con el objeto de asegurar su actualizacin permanente.
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Se establece que las actividades correspondientes al Censo Industrial Provincial

estarn a cargo del Ministerio de Agroindustria y Tecnologa y comprendern el conjunto
de tareas pre-censales y censales a realizar durante el ao 2014 y adems las post-censales a
realizar en aos subsiguiente. Las actividades econmicas que son comprendidas en el
censo, estn especificadas en su artculo cuarto: Explotacin de minas y canteras; Industrias
manufactureras; Suministro de Electricidad, Gas, vapor y Aire acondicionado; Suministro
de agua, cloacas, gestin de residuos, recuperacin de materiales y saneamiento pblico;
Informacin y comunicaciones; Reparacin y mantenimiento de equipos informticos;
Reparacin y mantenimiento de equipos de telefona y comunicacin. Cuyos responsables
de las unidades econmicas de cualquier conformacin jurdica o de hecho, dedicados a las
actividades enumeradas, quedan obligados a suministrar la informacin requerida en el
formulario censal. Respecto a las sanciones que incurren quienes no suministren la
informacin que se solicita, segn el mencionado decreto se establece que quienes no
brinden en trmino, falseen o produzcan omisin de la informacin solicitada incurrirn en
infraccin y sern pasibles de multa de acuerdo a lo establecido por el Artculo 15 de la Ley
8633.
En cuanto a los tiempos de procesamiento de la informacin, instruye que los datos
obtenidos deben ser procesados en el menor tiempo posible, siendo necesario a tal fin evitar
deficiencias o dilaciones en la disponibilidad de la informacin.
El marco normativo del CIP 2014 se completa con un segundo decreto provincial
(Decreto 1650/14) por el cual se aprueba el Convenio celebrado entre la Provincia de
Mendoza y el Instituto de Desarrollo Industrial, Tecnolgico y de Servicios (IDITS). En el
objeto del convenio se especifica que la Provincia encarga a la Direccin de Estadsticas e
Investigaciones Econmicas y al IDITS la realizacin del CIP dentro del marco del
Proyecto del Programa Nacional PROFIP, que ejecuta conjuntamente con la Subsecretara
de Industria y Tecnologa del Ministerio de Agroindustria y Tecnologa de la Provincia de
Mendoza. Por el mencionado convenio se acuerda que la DEIE es quien llevar a cabo el
desarrollo de las actividades y cumplimiento de las obligaciones que asume la Provincia.
Por el Convenio la DEIE toma a su cargo las obligaciones de: Coordinar el operativo
de campo en las etapas de relevamiento, supervisin, recepcin y codificacin de encuestas;
capacitar al personal que afecte o contrate el IDITS a los fines de realizar las encuestas en
campo; confeccionar la cartografa, segmentacin y las hojas de ruta necesarias para el
operativo de campo; y, una vez concluido el operativo censal y obtenidas las bases de datos
consistidas, afectar el personal necesario para el procesamiento estadstico de las mismas,
entre otras. Por su parte el IDITS toma a cargo la contratacin de los censista y el pago para
su movilidad, presupuestando para ello un total de mximo 800.000 pesos argentinos.
El Censo Industrial Provincial 2014
Para realizar una descripcin analtica del desarrollo del Censo Industrial Provincial
2014, se expondrn las actividades censales en orden cronolgico, para cada uno de los
momentos del trabajo de campo: antes, durante y despus del relevamiento. Se incorporarn
adems, los aportes recibidos por la estructura censal en la evaluacin final de operativo.
Para obtener los aspectos ms destacados a problematizar, se le pidi al personal que
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particip de la estructura de campo (jefes-supervisores-recepcionistas) que respondieran un

cuestionario on line a fin de evaluar en forma annima los principales aspectos del
operativo que consideraban ms o menos logrado.
Antes del relevamiento
Si bien en la planificacin original del cronograma censal, realizada por el DEIE, se
establecan seis meses de operativo de campo, ste fue reducido a fin de que respondiera a
los trminos y condiciones del Programa PROFIP presentado por la Subsecretara de
Industria. As se acot a cuatro meses la programacin de las actividades. Se estableci un
perodo de relevamiento de tres meses para un operativo provincial en el que se deba
visitar y relevar 4000 empresas.
El desarrollo metodolgico del CIP 2014 estuvo a cargo de la DEIE y el IDITS, si
bien tambin participaron las distintas Direcciones de la Subsecretara de Industria y
Comercio. El diseo de los cuestionarios fue realizado en conjunto por los equipos tcnicos
de estas instituciones mencionadas, su proceso de elaboracin implic aproximadamente un
ao de trabajo y comenz en el ao 2012. Una vez diseados los Formularios Censales
(Formulario A, B y C), se efectu la prueba piloto correspondiente. La misma se realiz en
2013, estuvo a cargo del IDITS, quien fue el responsable de aplicar los tres formularios a
una muestra de empresas industriales, asociadas al Instituto y arroj por resultado que era
de dificultoso cumplimiento la aplicacin y entrega de los tres formularios censales por
parte de las empresas. A pesar de que la muestra en que se aplic, formaban parte de las
empresas asociadas al Instituto, con quienes se posea un vnculo institucional fortalecido.
Por esta razn, se determin acotar los formularios a dos: un Formulario A, que recoga
informacin respecto a la empresa, y un Formulario B para relevar la informacin de cada
local productivo que poseyera la empresa censada. El perodo de referencia censal sobre el
cual se solicitaba la informacin en ambos Formularios, es el ao 2013. Adems se dise
el material de campo correspondiente: Hojas de Ruta, Planillas de Supervisin, Planillas de
Recepcin, Remitos de Carga, entre otras.
La metodologa del relevamiento diseada consisti en un Operativo por Padrn, que
implicaba el recorrido del territorio provincial, censando aquellos establecimientos
previamente identificados y asignados a cada uno de los censistas. Adems, deban ser
relevados, aquellos establecimientos que se encontraran durante el recorrido que por sus
caractersticas respondan a las industrias que deban ser censadas, an si no figuraban en el
padrn asignado. El Padrn de Industrias fue confeccionado y suministrado por el IDITS.
Para la obtencin de los datos requeridos, la metodologa, estableca la realizacin de
entrevistas a un informante calificado para administrar y completar el Formulario A y
entregar para el completamiento en cada local productivo del Formulario B, que luego el
censista deba retirar.
A partir del Padrn de Industrias elaborado por el IDITS, el rea de Cartografa de la
DEIE confeccion el material cartogrfico, para la salida a campo. Esto consiste en ubicar
por fraccin, radio y segmento cada una de las empresas listadas en el padrn. Se
confecciona un listado de segmento y su cartografa. Los errores en varias de las
direcciones del padrn, de calle o departamento, hicieron que la segmentacin sea ms
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lenta de lo planificado, ya que tuvo que recurrirse a otros recursos de sistemas de georeferenciacin para salvarlos, visitas a campo, consulta a reas municipales, entre otros.
La estructura operativa definida para la ejecucin del relevamiento consisti en un
coordinador de campo, jefes zonales, supervisores, recepcionistas y censistas, siempre bajo
la supervisin de la DEIE, responsable institucional del operativo de campo. Se establece al
coordinador como responsable de planificar y dirigir el relevamiento en la Provincia; los
cinco jefes zonales, responsables de coordinar y controlar el trabajo de los
supervisores/recepcionistas a su cargo; los supervisores, por su parte, coordinar y
supervisar el trabajo de campo de los censistas a su cargo en los aspectos logsticos del
operativo; los nueve recepcionistas, controlar la calidad de la informacin relevada, en sus
aspectos tericos y de contenido, y codificar la informacin; y los censistas los
responsables de recoger la informacin de las empresas.
Para la tarea de carga de los datos obtenidos se estableci como responsable
institucional a la Direccin de Informtica del Ministerio de Agroindustria y Tecnologa. Se
conform un equipo de trabajo, con un programador, responsable de programar el sistema
de carga de los formularios censales, un jefe de carga, responsable de que la rigurosidad en
la carga de datos, y grabo-verificadores, responsables de realizar la carga de la totalidad de
los formularios censales. Para disear el sistema de carga se trabaj en conjunto con el rea
tcnica que formul el material de campo, poniendo nfasis especialmente en las pautas de
consistencia para garantizar la calidad de los datos a relevar. Una vez efectuada la puesta a
punto del sistema, se realiz la prueba de carga del mismo corrigiendo los errores del
sistema en funcin de las pautas de consistencia.
Las contrataciones de la estructura censal fueron financiadas por PROFIP, por un
total de $716.562 pesos argentinos. El Programa, fij el perodo de contratacin de la
coordinadora por un mximo de seis meses y para los supervisores, recepcionistas e
ingresadores, contratos de tres meses para la realizacin del operativo. En todos los casos,
la contratacin se realiz conforme a las Polticas BID de Contratacin, previa seleccin
mediante una terna de candidatos, el perfil en todos los casos, deban ser profesionales con
experiencia en trabajos similares. En el caso de los censistas, la seleccin del personal
estuvo a cargo de la Subsecretara de Industria, en forma conjunta con el rea de Inclusin
de la Gobernacin y la DEIE, y fueron contratados por dos meses. En este caso la
contratacin corri por cuenta del IDITS. La cantidad de censistas a convocar para
conformar los equipos en todo el territorio provincial, se estim en funcin de la carga de
trabajo total y la productividad estimada por da, teniendo en cuenta adems, el pago que se
efectuaba por Formulario completo entregado ($50 por Formulario A y $70 pesos por
Formulario B) a fin de que sea rentable el trabajo para el censista. Se convocaron 60
censistas para realizar la capacitacin.
La DEIE fue la responsable de capacitar al personal de campo a travs del equipo
tcnico del rea econmica de la DEIE para los roles de coordinacin y jefes de zona. La
misma se replic por estos ltimos para supervisores, recepcionistas, censistas, jefe de
carga y grabo-verificadores. La dificultad encontrada en este aspecto es que el personal en
su gran mayora no tena experiencia en la realizacin de encuestas, por lo que la
capacitacin fue ms lenta y los resultados obtenidos en las evaluaciones de contenido de
las mismas, no fueron sobre salientes en muchos casos. La accin correctiva que se
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emprendi al respecto fue incorporar personal ms idneo con experiencia en

relevamientos de datos para el abordaje de campo.
Respecto a la difusin del Censo, no se dise un plan comunicacional. La difusin
sobre la realizacin del Censo fue escasa se efectu en pocos medios periodsticos locales
grficos y en casi ningn medio televisivo. Esto provoc que durante el operativo existiera
mayor resistencia en dar respuesta al mismo, dada la desinformacin en el sector. Esto es
mencionado en la evaluacin del operativo realizada por los jefes y supervisores de campo,
que observaron como uno de los aspectos principales que dificultaron la obtencin del
Formulario B, la muy poca predisposicin de determinados empresarios (principalmente
grandes) a otorgar los datos solicitados por no haber sido notificados oficialmente de la
realizacin del CIP

Durante el relevamiento
El operativo de campo en territorio comenz en setiembre de 2014 y se extendi
hasta diciembre de ese mismo ao. La cobertura geogrfica abordada fue toda la provincia
de Mendoza, que se dividi en zonas: la zona sur conformada por los Departamentos de
San Rafael, General Alvear y Malarge; la zona este por San Martn, Santa Rosa, Junn, La
Paz y Rivadavia; la zona de Valle de Uco, conformada por Tunuyn, Tupungato y San
Carlos; la zona norte, por los departamentos de Capital, Godoy Cruz, Guaymalln, Las
Heras, Lujn de Cuyo, Maip y Lavalle. En cada una de las zonas mencionadas se organiz
el equipo de trabajo y se dispuso de una sede equipada para trabajar, perteneciente al
Municipio o las Delegaciones del Ministerio, segn el caso. En Valle de Uco la sede se
estableci en Tunuyn, en la zona este, en San Martn; en el sur de la provincia, en San
Rafael. En Gran Mendoza se dispuso al personal en dos equipos de trabajo en funcin de la
cantidad de casos por departamento. La sede central del relevamiento se dispuso en las
oficinas de DEIE, en el cuarto piso de la casa de gobierno de la provincia.
Cada equipo de trabajo estuvo conformado de la siguiente manera segn la sede:
Zona
Gran Mendoza
Este
Valle de Uco
Sur
Total

Jefes de campo
2
1
1
1
5

supervisores
6
2
1
2
11

recepcionistas
4
2
1
2
9

Censistas
36
17
3
12

El cuadro muestra los censistas que trabajaron durante todo el operativo pero no
necesariamente lo hicieron de forma simultnea. En este rol hubo una gran rotacin del
personal desde los comienzos del operativo. Esto se debi a varias razones expresadas por
ellos mismos, por un lado, el trabajo de concretar la entrevista con el informante y lograr
completar los Formularios censales fue ms dificultoso de lo esperado; por otro, por la
dispersin geogrfica implicaba demoras y recorridos de grandes distancias, sobre todo en
el interior de la provincia, teniendo que invertir ms cantidad de tiempo dejando de ser
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rentable; y finalmente porque los pagos por parte del IDITS, no llegaban en los plazos prefijados. La renuncia de varios censistas, oblig a realizar una nueva convocatoria para
cubrir las vacantes y a realizar nuevas capacitaciones en las distintas zonas de la provincia.
Las mismas, estuvieron a cargo de los jefes de campo y de la coordinadora. As debieron
realizarse durante el perodo de campo, seis nuevas capacitaciones en toda la provincia.
Un aspecto a destacar en cuanto a la planificacin de las actividades que influy en la
estructura y el trabajo de campo, es que los recepcionistas y los grabo-verificadores fueron
contratados para comenzar a trabajar veinte das despus de comenzado el operativo. Lo
que provoc que las encuestas realizadas y entregadas durante esos das no pudieran ser
revisadas y corregidas por los recepcionistas. Los errores, en los inicios de los operativos
son frecuentes ya que en la realidad se encuentran situaciones muchas veces no planificadas
que requieren de una orientacin metodolgica de cmo proceder. El sentido y la
importancia del trabajo casi simultneo del censista, recepcionistas y supervisor es que se
puedan corregir errores tanto metodolgicos y de logstica que hacen a la calidad y
precisin del dato. Estos errores provocaron que formularios llegaran al proceso de carga
con errores que debieron ser observados y devueltos a los recepcionistas para su correccin.
Sumado a ello, el sistema de carga mostr errores que no aparecieron durante su puesta a
punto, ya que no estaban contenidos en el sistema, por ser casos o situaciones especiales.
Algunas pautas de consistencia que solicitaba el sistema no eran consistencias
metodolgicas que los recepcionistas deban tener en cuenta. La carga debi aguardar los
tiempos de los programadores para que estos errores fueran corregidos. Con posterioridad
se solicitaron los reportes diarios de casos observados para ser corregidos con mayor
celeridad.
La dificultad ms relevante que se present avanzado el operativo de campo fue que
la productividad alcanzada semanalmente por los censistas no result segn lo planificado,
siendo sta mucho menor. Explicaran este suceso varias razones: por un lado, la falta de
respuesta de los empresarios industriales, por falta de informacin respecto a la realizacin
del censo y sus objetivos, por desconfianza a las instituciones gubernamentales, y por
recelo a brindar informacin econmica financiera de sus empresas; por otro lado, la
complejidad en el completamiento de los formularios, en el caso de empresas pequeas no
se contaba con la informacin solicitada, en muchos casos no tenan sistematizada la
informacin; finalmente los errores en las direcciones del padrn, obligaron a los censistas
a recorrer amplias zonas en distritos alejados para llegar a la empresa listada y en muchos
casos debieron visitarla en numerosas oportunidades para lograr la respuesta del
informante. Esta ltima situacin descripta plante la necesidad de realizar un ajuste tanto
en el esquema de trabajo y en el presupuesto estipulado para el tem de movilidad.
Para contrarrestar la gran cantidad de rechazos y no respuestas, se enviaron con el
censista notas informativas personalizadas firmadas por la Directora de la DEIE. Si esto no
modificaba la actitud del empresario, el supervisor proceda a entregar personalmente, el
nico Aviso, donde se intimaba a contestar el CIP en 48 horas, se explicaba las
consecuencias de no responder y la multa en la que incurra si no colaboraba con la entrega
de informacin. Adems, se inform a la Subsecretara de Industria lo que estaba
ocurriendo y se solicit que realizara las acciones necesarias para fortalecer la campaa
publicitaria en medios locales, y que se diseara una campaa de difusin. En respuesta a
12

ello obtuvo mayor presencia en los medios y se plante una campaa desde las
dependencias del Ministerio para que realicen los contactos con los sectores industriales
vinculados a ellos.
En cuanto a la organizacin de la estructura, se incorporaron nuevos censistas con
experiencia para completar los segmentos ms dificultosos, y se redistribuy la carga de
trabajo a los censistas ms expertos. Los supervisores y jefes de campo debieron censar
tambin en distritos ms alejados de las zonas sur, este y valle de uco. Respecto al
presupuesto para movilidad, se ampli en diferentes porcentajes segn los kilmetros
recorridos. Por su parte, desde la coordinacin y en conjunto con el IDITS se promovieron
reuniones informativas con los representantes de las Cmaras Empresarias, a fin de
informar en detalle los objetivos y las implicancias del Censo, as como tambin las
instrucciones para su completamiento. En la pgina web de la DEIE se colg un anuncio
con la informacin detallada del CIP y se cre un correo de gobierno especfico para recibir
consultas, brindar informacin y enviar notas oficiales.
Estas estrategias dieron buenos resultados en trminos relativos, ya que se logr
relevar el 100% de las industrias empadronadas con Formulario A, no as con Formulario
B, llegando a un 64% de respuesta.
Despus del relevamiento
Una vez finalizado el operativo de campo con toda la estructura de relevamiento en el
territorio, comenz en enero de 2015 la etapa post-censal de recuperacin de Formulario B
que fueron entregados por el censista en cada empresa y no fue respondido por el
empresario. Como primera accin se envi a todos los organismos pblicos de gobierno,
con vnculo con las empresas industriales, una nota de la Directora de Estadsticas,
explicando los objetivos y obligatoriedad del censo y solicitando la exigencia de
presentacin del Certificado de Cumplimiento Censal para realizar cualquier trmite en la
dependencia, como lo establece el Decreto que autoriza la realizacin del CIP. Estas
instituciones fueron: Pro-Mendoza, Fondo para la Transformacin y el Crecimiento, CuyoAval, Direccin de Industria y Comercio, Administracin Tributaria Mendoza. Sumado a
ello se envi por correo postal una nota de intimacin a todas las empresas que adeudaban
la entrega de Formularios B, explicando las consecuencias por incumplir con la entrega de
informacin.
Se estableci durante los meses de enero y febrero en horario corrido, una guardia en
la DEIE a cargo de la coordinadora, para atender consultas, tanto telefnicamente, va
correo electrnico o personalmente y para la entrega de Formularios B. A partir del mes de
marzo la Subsecretara recontrat a una censista para el puesto fijo de la DEIE para relevar
los casos de Gran Mendoza y el IDITIS dispuso en sus sedes Regionales del personal para
la recepcin de formularios, el cual fue debidamente capacitado en el completamiento de
los mismos.
Para la carga de los Formularios de la segunda etapa, se dise un sistema en
espejo del sistema de carga CIP, a fin de no alterar lo cargado en la primer etapa. Todos
los Formularios recepcionados en la Provincia se cargaron en la DEIE.

13

Para comenzar a trabajar las bases de datos, fue necesario acondicionarlas, para ello
se trabaj en forma conjunta con el rea de metodologa de la DEIE. Las bases exportadas
del sistema mostraban errores de programacin que debieron ser corregidos: se producan
errores al exportar los datos, las variables fueron renombradas en la programacin del
sistema, utilizando nuevos cdigos con letras y no los nmeros consignados en los
Formularios. Las variables se ordenaban alfabticamente, perdiendo el orden lgico
establecido en el Formulario, haciendo ms dificultosa la identificacin y el trabajo de
tabulados; no exista en el sistema clave nica para empatar bases de Formularios A con B;
entre otros. El trabajo de correccin del sistema implic demoras en el comienzo de trabajo
de las bases.
Los primeros tabulados dieron por resultado un total de 2237 empresas industriales
con actividad en el ao 2013 en Mendoza, y un total de 1899 locales productivos fueron
relevados.

Conclusiones
El Censo Industrial Provincial constituy una iniciativa necesaria y oportuna para
tener conocimiento real de la estructura y evolucin de los diferentes sectores de la
industria provincial, para evaluar los resultados de las polticas pblicas implementadas
hasta el momento y para, a partir de esta informacin sistemtica, permitir el diagnstico y
la formulacin de nuevas polticas adecuadas que den respuesta a las necesidades del sector
industrial. Su desarrollo fue indispensable para generar datos actualizados sobre los
cambios registrados en la economa de la Provincia.
En cuanto a la metodologa del mismo, se debe tener en cuanta que la informacin
obtenida no es comparable a priori con el Censo Industrial Provincial 2003, dado que las
actividades econmicas censadas en el 2014 involucran otras actividades vinculadas al
sector industrial, constituyendo una gran dificultad a la hora de intentar analizar el progreso
o no del sector. Es fundamental cuando se generan datos estadsticos garantizar su
comparabilidad, para obtener no slo series de tiempo con la evolucin sino tambin para
realizar proyecciones a largo plazo del sector.
En el desarrollo del Operativo se presentaron dificultades originadas principalmente
por una defectuosa planificacin y por falta de previsin de cuestiones operativas. El
principal problema result de las modificaciones en el cronograma de actividades y la
reduccin del tiempo del operativo de campo a tres meses para relevar 4000 empresas en
todo el territorio provincial. En segundo lugar, la falta de respuesta de los empresarios
industriales mendocinos result ser otro de los aspectos ms dbiles del operativo de
campo. Un aspecto clave en cualquier relevamiento datos encarado desde el mbito pblico
es que se realice una correcta difusin, donde los actores entrevistados y la sociedad en su
conjunto obtengan la informacin completa sobre los objetivos del relevamiento y la
finalidad de los datos que se solicitan. En el caso del censo industrial, la difusin en los
medios previo al operativo no fue suficiente.

14

En cuanto al presupuesto destinado, debe entenderse que se trata de una inversin y

que producir informacin vlida, confiable y completa, exige una dotacin suficiente de
recursos tanto para pago de honorarios como para gastos de movilidad.
Resulta indispensable que desde las esferas de decisin se comprenda la relevancia
del Censo Industrial Provincial, en tanto insumo para disear polticas pblicas para el
sector. El diseo de su metodologa y el desarrollo del mismo exigen a diferentes
instituciones del gobierno provincial, el desafo de un trabajo coordinado y conjunto. Se
debe asumir que un operativo de estas caractersticas, por la cantidad de casos y la
cobertura geogrfica, implica un trabajo extenso y minucioso, tanto previo a la salida a
campo como durante y despus, e involucra a gran cantidad de recursos tanto humanos
como materiales para el momento mismo del operativo. A la vez que disponer del personal
necesario para el procesamiento de datos, y as llegue a tiempo para ser una fuente de
informacin oportuna a la hora de tomar decisiones.

Bibliografa

Aguilar Villanueva, Luis (Comp.) (1992): Implementacin de Polticas Pblicas.

Miguel ngel Porra, Mxico.
CEPAL (2004) Perfil y caractersticas de la estructura industrial actual de la Provincia
de Mendoza. Volumen I. Buenos Aires.
INDEC, Metodologa Censo Nacional Econmico. (1994) Serie D. Buenas Aires.
Osuna, Jos Luis y Mrquez, Carolina (eds.) (2000), Gua para la evaluacin de
polticas pblicas, Sevilla, Instituto de Desarrollo Regional.
Ruiz Snchez, Carlos (1996) Manual para la elaboracin de polticas pblicas. Plaza y
Valds. Mxico
Subirats, Joan. Coord. (2008) Anlisis y gestin de polticas pblicas. Ariel. Barcelona.

15

XII Congreso Nacional y V Internacional sobre Democracia

Rosario, septiembre 2016

Mesa Redonda: Democratizacin y contextos: agendas, actores e

instituciones

Ttulo: "Burocracias o espacios de gestin? Reflexiones para dos experiencias en

Argentina en el ltimo tiempo"

Autores: Nadia Alasino (UNR/CONICET). Ma. Elena Nogueira (UNR/CONICET).

Introduccin

En esta ponencia, intentaremos realizar un ejercicio de reflexin sobre dos

estructuras de gestin distintas a partir de ciertas categoras analticas en el marco de los
estudios sobre burocracias y polticas pblicas y, asimismo, continuando nuestro trabajo
previo en cuanto a cmo estos tipos de anlisis pueden aportar tambin al anlisis de los
procesos de democratizacin/ des-democratizacin (Alasino y Nogueira, 2015).
An sin tratarse de un ejercicio comparado, el anlisis desde estas categoras analticas nos
permite acercar a comprender dos casos de distinto nivel y orientacin de problemas: uno
subnacional (el Ministerio de Salud de la provincia de Santa Fe), y otro nacional (la ex
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, actual Ministerio de Ambiente) y sus
aspectos constitutivos en los ltimos aos.
En este sentido, la ponencia presenta una primera parte de definicin de tales categoras de
anlisis utilizadas; un segundo apartado referido al nivel subnacional; un tercero al caso

16

nacional, y finalmente, un cuarto espacio que recupera algunas reflexiones finales de

carcter comn que nos invitan a seguir reflexionando sobre este tipo de espacio de gestin.

Sobre el concepto de burocracia

Para ordenar los ejes del debate es preciso tener en cuenta la multiplicidad de
sentidos que encubren el trmino burocracia. Estos sentidos los vinculamos con los usos y,
asimismo, contextos de uso en los que aparece en juego. Es posible utilizar el trmino
burocracia como concepto analtico, como tipo ideal, tal como es en la clsica construccin
weberiana; como conjunto de ideas y observaciones acerca de la administracin pblica y
las instituciones formalmente organizadas; o para referir a una forma administrativa, una
estructura organizacional y normativa distintiva, y tambin un personal administrativo
(Olsen, 2005).
La burocracia en tanto tipo ideal es para Weber el tipo ms puro de dominacin legalracional, cuyo semblante ms prximo se encuentra en los cuadros administrativos de los
Estados modernos. Esta forma es para el autor inseparable de la sociedad de masas y del
capitalismo, que requieren de este tipo de administracin permanente, intensiva y
calculable. Socialmente la burocracia significa una tendencia a la nivelacin, ya que rompe
con la vinculacin entre la estructura social y el desempeo de funciones administrativas,
presente en la administracin no-burocrtica[3]; a la plutocratizacin; y a la dominacin
impersonal.
Weber teme la expansin de estas estructuras de racionalizacin formal. Observa que esta
racionalizacin llevada a sus extremos se convierte en irracional y obtura la libertad del
hombre. Aqu el pesimismo de Weber: ante la permanencia y necesariedad de estas formas
de administracin en las sociedades modernas de masas, cualquier orden social futuro slo
pretende ser ms opresor que la sociedad capitalista de nuestro tiempo (Bendix, 2000).

17

El segundo uso que hemos identificado es aquel que refiere al conjunto de ideas y
observaciones acerca de la administracin pblica y las instituciones formalmente
organizadas. Aqu podemos inscribir el debate poltico y acadmico que en torno a las
burocracias se ha desarrollado en las ltimas dcadas. Como seala Dreyfus (2012), la
construccin de la burocracia no procede de una concepcin cientfica, se puede analizar
como un proceso complejo, como el producto siempre en devenir de relaciones de fuerzas
polticas (2012: 239). Esto resulta muy relevante de cara a un elemento que consideramos
central que aparece en el anlisis de Oszlak (1979): las variables contextuales. El politlogo
argentino seala que una de las grandes ausencias de los estudios sobre la burocracia estatal
en Amrica Latina resulta cierto olvido de variables contextuales centrales, tales como la
organizacin social, los estados del desarrollo y, en nuestra percepcin particular, las
caractersticas y atributos que atraviesan a los Estados en los que esas burocracias bajo
anlisis se desarrollan.
En este sentido, los contextos de la dcada de 1990 contribuyeron a la consolidacin de
Estados ausentes y burocracias incapaces. Ello coincidi con la consolidacin de los
enfoques de Nueva Gestin Pblica y la gobernanza (ODonnell, 2010; Cunill Grau, 2000;
Mayntz, 2000 y Peters, 2005) que proponan modificar esa organizacin rgida, jerrquica y
burocrtica que afectaba negativamente los resultados de las reformas.
An con diferencias respecto a los productos esperados y los caminos propuestos, existi en
este contexto epocal un consenso sobre la deseabilidad de la reforma, que tendiera a volver
ms responsables, honestas y eficientes a las burocracias estatales. Lo que parece haber
estado ausente fue un claro anlisis de la poltica de reforma en s misma (Schneider, 2001).
Desde la perspectiva de Peters (2005), la gobernanza se presenta como un enfoque
alternativo en un intento para comprometer a la sociedad con la tarea de gobernar,
reduciendo as los elementos jerrquicos en el sistema poltico. El punto extremo de esta
perspectiva incluso llega a prescindir del Estado como un actor de gobierno al plantear la
constitucin de redes que, a diferencia de los enfoques neocorporatistas, deben estar
constituidas en trminos autnomos, esto es, no generadas desde los propios Estados
18

(Nogueira, 2015). Estas estructuras de gobernanza, tal como dice ODonnell, promovidas
por organismos como el Banco Mundial, no tuvieron resultados exitosos[4].
El actual contexto se presenta diferente al anterior pues los Estados estn otra vez en el
tapete. El protagonismo del Estado ha crecido en relacin con las expectativas de
mejoramiento de sus capacidades administrativas y polticas. En este sentido, algunos
autores (Olsen, 2005 y 2007) han vuelto al anlisis de la burocracia y, en palabras de
ODonnell, la han redescubierto[5].
En este contexto de la agenda acadmica en Amrica Latina, una de las lneas de anlisis se
centra en la vinculacin entre la capacidad de las instituciones estatales -y como una
dimensin a su interior, la capacidad de las burocracias estatales- y la democracia. Las
construcciones conceptuales de los trminos includos en esta ecuacin son mltiples y
diversas. Por lo que las vinculaciones entre los trminos tambin son amplias. Algunos
estudios vinculan las burocracias con el desarrollo econmico (Rauch y Evans, 1999 en
Balan, 2015; Evans, 1996); otros estudios analizan la vinculacin entre la cohesin y
formacin meritocrtica de la burocracia y la autonoma de las iniciativas de polticas
impulsadas desde el Estado (Skcopol, 1985); tambin se analiza la vinculacin entre las
instituciones de la burocracia y los indicadores de desarrollo social (Cingolani, Thomsson y
de Crombrugghe, 2013 en Balan, 2015).
Un proceso de burocratizacin supone la emergencia y crecimiento de formas burocrticas
de organizacin y no a perversiones y a la extensin ilegtima del poder de los burcratas
(Olsen, 2005:4. Traduccin propia). Los anlisis en esta lnea destacan que existe escasez, y
no exceso de burocracia. Abundan los organismos normativos o administrativos, pero la
mayora no tiene la capacidad de perseguir metas colectivas de un modo predecible o
coherente, ni el inters de hacerlo (Evans, 1996: 555).
Llegamos as al ltimo uso que identificabamos del trmino: la burocracia como estructura
organizacional, administracin y personal administrativo. Tres cuestiones la definen en esos
trminos: su estructura organizacional distintiva, ciertos rasgos jurisdiccionales bien
marcados y una extensa normativa organizacional (fundamentada en la dominacin racional
19

legal). Aqu pretendemos anclar algunos elementos que consideramos relevante observar
respecto de las estructuras burocrticas, en el marco de pensarlas como canales,
herramientas

actores

estratgicos

de

todo

proceso

de

democratizacin/des-

democratizacin.
Una primer pregunta podra formularse en trminos de cmo estas afectan la capacidad del
Estado traducida en procesos de democratizacin en sus estructuras. En este sentido,
conviene precisar qu dimensiones se retoman para dar cuenta de esa capacidad de accin.
Para ello, creemos pertinente volver al vnculo expresado por Tilly, en trminos de las
relaciones Estado/ ciudadana, a travs de las polticas pblicas, y, podramos agregar, esas
polticas pueden analizarse a partir de las acciones de la burocracia en su elaboracin. De
este modo, el anlisis de los procesos de democratizacin en las burocracias resulta una
forma posible, aunque lgicamente no la nica, de abordar la compleja relacin que
proponemos en esta ponencia.
La agenda de polticas y la naturaleza de la estructura social son factores relevantes a la
hora de comprender el origen y las formas de constitucin de cada una de las reas de las
burocracias estatales. Asimismo, en tanto los mecanismos de representacin poltica tienen
un fuerte anclaje en las arenas burocrticas, suele observarse una tendencia a la duplicacin
y superposicin de estructuras (Oszlak, 2006), atento a que los diversos actores relevantes
en una arena de polticas buscan promover sus propios objetivos y posiciones, insertndose
en estas estructuras.[6] Por otra parte, las propias estructuras burocrticas, en su bsqueda de
legitimidad y recursos, intentan movilizar clientelas influyentes, aunque esas relaciones
suelen llevar a la captura burocrtica de las agencias por sus clientelas (2006: 30). Se
observa entonces cmo los procesos de desenvolvimiento democrtico no-estatales
explican en parte el desenvolvimiento de las formas organizativas burocrticas.
No debe por esto comprenderse a la burocracia como una estructura dependiente de actores
externos. Como destaca Olsen (2005), los burcratas tienen intereses y poder que le son
propios, y la capacidad que tengan para responder a normas formales, cdigos ticos y
direcciones de polticas depender tanto de las propias calificaciones y orientaciones de la
20

burocracia, como de la capacidad de los lderes polticos de incentivar, dirigir y controlar.

Los estudios sobre la administracin pblica destacan que poder formal y poder real no
necesariamente coinciden y esto dificulta los mecanismos de control. Se observa que los
burcratas de primer nivel mantienen un elevado nivel de discrecionalidad en la ejecucin
de sus funciones y eso obtura la eficacia de la estructura jerrquica para el establecimiento
de los mecanismos de control (Subirats, 1994).
Esta incertidumbre se origina en lo recin mencionado, pero tambin puede estar reflejando
la propia complejidad normativa y administrativa del Estado, que hace imposible obedecer
una direccionalidad poltica sin quebrar normativas antes dictadas y confluyentes en la
materia (Olsen, 2005). Por la mayor estabilidad en el cargo, y la responsabilidad que ello
implica, los burcratas suelen ser celosos en el cumplimiento de lo tradicionalmente
actuado, tenga esta tradicin un anclaje normativo riguroso, o no.
En nuestra lectura, subyacen dos elementos centrales sobre los que intentaremos anclar
nuestro anlisis posterior: en principio, la variable contextual, que trataremos de articular a
partir de observar los atributos estatales en el perodo de anlisis que se trabajar. Se ha
mencionado previamente cmo los rasgos que revitalizan el Estado han ido variando, con
consecuencias sobre las burocracias que forman parte de este complejo institucional.
Podramos decir que se trata de aspectos estructurales en las burocracias estatales. Pero
esto, resulta evidentemente insuficiente pues nos habla en todo caso, slo del carcter
relacional de la burocracia en cuanto parte del aparato estatal. La variable contextual ser
enriquecida a partir del anlisis de algunos indicadores que hacen al carcter interno de
las organizaciones burocrticas, tales como: normas regulatorias, caractersticas de
recursos humanos, recursos materiales, etc.
Este ejercicio analtico se realizar a partir de la observacin de dos espacios burocrticos
diferenciados, uno a nivel nacional, y el otro a nivel subnacional. Se trata de un ejercicio de
reflexin inspirado en las discusiones antes brevemente descritas que no resulta, sin
embargo, un estudio de caso simple o comparado.

21

El nivel subnacional: el Ministerio de Salud de la Provincia de Santa Fe

Esta seccin del trabajo se realiz a partir de un anlisis de documentos normativos

y de gestin del Estado provincial y nacional, as como a partir de entrevistas abiertas a
funcionarios, ex -funcionarios del Ministerio de Salud de Santa Fe y acadmicos imbuidos
en la materia. El desarrollo se focaliza sobre la estructura no poltica de la mencionada
agencia estatal.
La estructura estatal provincial en salud se integra por un Ministerio, 554 efectores de salud
(18 Hospitales Descentralizados, 243 SAMCo y 293 Centros de Salud), 22.500 trabajadores
y un presupuesto que supera los $ 6.000 millones para el ejercicio 2015.
En esta estructura estatal podemos a grandes rasgos deslindar dos niveles, de acuerdo a las
dependencias funcionales y las cadenas de tomas de decisiones e implementacin. Por un
lado, un nivel central integrado por las reas que tienen bajo su responsabilidad la
administracin de fondos y recursos en todo el territorio provincial, cuya dependencia
funcional corresponde a algn rea vinculada en dos o tres niveles con la principal
autoridad ministerial. Por otro lado, un nivel que denominaremos territorial que en el
desarrollo de sus funciones se vincula con los espacios decisorios de los efectores.
Encontramos a su vez una capa intermedia, que puede desarrollar sus funciones en un
efector o institucin territorial, pero cuya dependencia funcional corresponde a las reas
centrales. En estos casos, los agrupamos en la primera dimensin.
Este formato organizacional complejo, implica la presencia de diversas cadenas de procesos
productivos y de trabajo en la organizacin. Son mltiples las instancias encadenadas en un
nico proceso. La estructura es arbrea, pesada y muchos de los circuitos no son
estrictamente necesarios (entrevista ex- funcionario poltico del Ministerio de Salud,
08/2016). Las estructuras son a los ojos de los trabajadores obsoletas, con misiones y
funciones que quedaron desactualizadas y no responden a las necesidades actuales. En esta
organizacin los encasillamientos rgidos generados por normativa producen falta de
22

creatividad. Las normas no son actualizadas en funcin de los cambios de la organizacin y

pueden surgir como reaccin a una problemtica; pero al mismo tiempo son en muchos
casos eludidas, a veces como mecanismo para sortear los obstculos que las mismas normas
plantean (Informe de Fortalecimiento Institucional de la Administracin Central. Jornada
de trabajo - abril 2014).
Materializar una imagen de los recursos disponibles, de las formas de trabajo y de las
dinmicas de encuentro de las diversas reas no es ntegramente posible. No se dispone de
un organigrama funcional de la totalidad de la estructura de la planta permanente que
permita identificar cargos, responsabilidades, funciones del conjunto. Es posible construir
organigramas funcionales parciales, cada uno de los cuales emerge en contextos diferentes,
siendo algunos de larga data y otros ms recientes (consulta escrita a funcionario del
Ministerio de Salud, 07/2016). Ello se entrecruza con los lineamientos polticos, que en la
visin de los trabajadores del nivel central son discontinuos (Informe de Fortalecimiento
Institucional de la Administracin Central. Jornada de trabajo - abril 2014).
A su vez, en esta compleja articulacin institucional, los actores observan dificultades en
los mecanismos de enlace, de redes y de comunicacin. As como imprecisin a la hora de
establecer y reconocer responsabilidades por cada instancia y por los resultados (Informe de
Fortalecimiento Institucional de la Administracin Central. Jornada de trabajo - abril 2014).
Entendemos as que el rea de salud refleja aquel proceso sinuoso, errtico y
contradictorio de constitucin de la burocracia estatal que describe Oszlak (2006) y que
comentbamos al inicio de esta ponencia.
A ello debemos tambin agregar las dinmicas interjurisdiccionales. Desde el nivel
nacional, se vuelcan recursos materiales y humanos, algunos de los cuales son
administrados en el nivel central provincial y otros por los efectores. En el proceso de
descentralizacin de los 90, el gobierno nacional retuvo para s la ejecucin de programas
de promocin y prevencin de la salud, de provisin de medicamentos esenciales y de alto
costo (como citostticos y VIH), de cobertura de algunas enfermedades catastrficas (por
ejemplo, a travs de Incluir Salud), de seguridad social, de coordinacin y articulacin de
23

acuerdos federales (a travs del COFESA), de orientador y financiador de las polticas de

formacin e investigacin. Si bien la participacin del presupuesto nacional en el
presupuesto gubernamental total en salud es marginal -al ao 2010 representaba slo un 5%
del gasto gubernamental total- los canales para una participacin poltica son significativos.
En este juego, los gobiernos locales y los hospitales aparecen como interlocutores claves
para lograr la transferencia directa de recursos, hecho que aporta a la legitimidad e imagen
positiva local y a la construccin de una cadena vertical de apoyos polticos que fluyen
tanto desde arriba hacia abajo, como de abajo hacia arriba (Chiara, Di Virgilio y Moro,
2009). Ello opera ante el escaso peso relativo que tiene la mxima instancia de articulacin
del gobierno nacional con los gobiernos provinciales en salud: el Consejo Federal en Salud.
Este rgano surge en los ltimos aos del gobierno militar, a partir de la Ley N 22.373 del
ao 1981. Su funcionamiento ha variado desde entonces, de acuerdo a los perfiles de la
cartera sanitaria nacional, su relevancia y capacidad de liderazgo, as como del contexto
poltico, las alianzas y coaliciones forjadas entre los diversos actores. En trminos
generales, ha constituido un espacio limitado a la colectivizacin de informacin, la
consolidacin de acuerdos sobre temas especficos abordados por los espacios tcnicos
previamente, entre otras cuestiones. Pero ha tenido escaso peso en la consolidacin de
definiciones de fondo en torno al campo (Tobar, Rodrigaez, 2003; Chiara, 2009b).
Una consecuencia de las limitaciones observadas en la articulacin interjurisdiccional es la
dificultad en el reconocimiento de los recursos existentes y a disponer a nivel provincial y
la planificacin acerca de su uso y las necesidades presentes y futuras.
En lo que hace a los mecanismos de control internos, la complejidad inscripta en la
estructura genera de por s un desafo para cualquier tecnologa de gestin que se desee
aplicar. En este caso, a su vez, hay que agregar la debilidad de la misma, por la escasez de
recursos humanos inscriptos en el rea especfica de auditora. En el corriente ao, por
cambios en las situaciones particulares del personal afectado, el rea especfica se ha visto
integrada por una nica persona (entrevista a funcionario poltico del Ministerio de Salud,
07/2016). Quedar aqu sin evaluar el proceso histrico que permitira comprender la

24

dinmica de posicionamiento de los actores que da como resultado esta particular

construccin.
Por otra parte, se identifica tambin aquella bifurcacin entre poder real y poder formal
que mencionamos -siguiendo a Subirats (1994) y Olsen (2005)- al inicio de este trabajo. La
complejidad de la estructura permanente aparece como un recurso de poder que la
administracin de planta posee al momento de interactuar con el funcionario poltico
(entrevistas a funcionario y ex-funcionario poltico del Ministerio de Salud, 07-08/2016).
As, la instrumentacin de la definicin poltica y la eventual supervisin de cmo la misma
se implementa es una posibilidad a construir por los actores en un proceso donde se
identifican los juegos en las tramas de relaciones.
Otro aspecto de la vinculacin entre los funcionarios polticos y los trabajadores de carrera
aparece cuando se posiciona la mirada desde el lugar de los segundos. En la oportunidad de
actividades de capacitacin generadas por el Ministerio de Salud para los trabajadores de la
planta permanente con mayores responsabilidades dentro de la estructura, los participantes
destacaban la falta de coordinacin entre los funcionarios polticos y los trabajadores de
carrera, as como una excesiva lentitud en la toma de ciertas decisiones polticas para
resolver temas de carcter administrativo (Informe de Fortalecimiento Institucional de la
Administracin Central. Jornada de trabajo - abril 2014).
Los accesos a cargos y carreras administrativas varan en funcin de la dependencia o rea
que se trate. Hay cargos ocupados a travs de concursos. Tambin existen designaciones a
travs de contratos que en algunos casos terminan engrosando a travs de acuerdos
paritarios la planta permanente del estado. Los acuerdos paritarios de los aos 2013
(decreto de homologacin 0522/13) y 2014 (decreto de homologacin 5237/14)
involucraron la creacin de cargos a travs de la legislatura provincial para la
regularizacin de la relacin vincular entre el Estado provincial y los trabajadores
contratados. El rea de salud, en ambos casos, ocup la mayor parte de estos nuevos cargos
creados.

25

La coexistencia de una pluralidad de dependencias funcionales es una oportunidad para la

emergencia de contratos no inscriptos en un proceso de planificacin integral. Slo
recientemente se ha establecido un mecanismo de escalafonamiento para los niveles no
profesionales de los efectores. Este mecanismo, previsto en el acuerdo paritario del ao
2013, fue concebido por los actores gremiales y de gobierno como una herramienta para
homogeneizar criterios de evaluacin e ingreso del personal en salud. Su reciente
aplicacin no permite evaluar la herramienta. Sin embargo, s es posible afirmarse sobre la
limitacin de la misma, ya que quedan por fuera los trabajadores comprendido en el
estatuto de los profesionales de la salud (Ley n9282).
Aun cuando no se dispone al momento de datos sobre los niveles de formacin de los
trabajadores de salud, s es posible inferir a travs de las modalidades de ingreso existentes
que no se han construido criterios transversales que homogenice parmetros para la
integracin y calificacin del personal del estado. Especficamente con relacin al nivel
central, los trabajadores destacan como problemtica de esta organizacin una gestin de
recursos humanos asistemtica y desarticulada que atenta contra la formacin, desarrollo y
participacin de los trabajadores; una desvalorizacin del sector administrativo; una
inadecuada distribucin del recurso humano; la falta de motivacin y reconocimiento; la
falta de adaptacin al cambio; la inexistencia de un adecuado procedimiento de premios y
castigos (Informe de Fortalecimiento Institucional de la Administracin Central. Jornada
de trabajo - abril 2014). Todos elementos permiten una aproximada descripcin de la
situacin del recurso humano en el nivel central.
El mecanismo de escalafonamiento podra revertir esta tendencia en el mediano y largo
plazo, pero no tiene efectos sobre la composicin del personal hoy. Por lo que, la
evaluacin sobre la ecuacin entre formacin del personal y requerimientos de la funcin a
desarrollar hoy slo puede ser estimada a partir de anlisis parciales y cualitativos.
En relacin con las escalas salariales, las mismas son definidas dos espacios de paritarias:
en la jurisdiccional central, se definen las escalas de los no profesionales; en la
jurisdiccional de salud, las escalas de los profesionales. Los salarios se componen de
26

escalas generales y diversos suplementos por rubro, lo cual dificulta la transparencia de la

composicin de los salarios as como es un factor potencial de inequidad entre los diversos
agrupamientos. A su vez, existen carreras de ascenso y promocin en algunas estructuras
del nivel central, pero no as para los profesionales y no profesionales de los efectores
sanitarios. El elemento salarial refleja una vez ms la fragmentacin de la organizacin y la
ausencia de una identidad comn que la bibliografa identifica como un potencial elemento
que favorece la autonoma del aparato del Estado respecto de los intereses sectoriales de la
sociedad civil.
Finalmente, los actores reconocen la inadecuacin del espacio fsico de trabajo, as como de
las herramientas tecnolgicas de gestin para el desarrollo de la tarea (Informe de
Fortalecimiento Institucional de la Administracin Central. Jornada de trabajo - abril 2014).

El nivel nacional: estructura funcional y organizaciones en el tratamiento de una

poltica ambiental?
En este apartado, indagaremos acerca de los espacios orientados a la gestin
ambiental en el plano nacional. Para esto tomamos en consideracin un conjunto de
documentos pblicos, diversas normas marco y entrevistas en profundidad realizadas a
informantes clave.
Si bien, histricamente, han existido diferentes unidades de gestin ambiental, en la
ltima de ellas (Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable), los propios tcnicos
sealan la falta de coordinacin entre la secretara con otros ministerios y reas, y
asimismo, cada rea o ministerio suele tener recursos humanos e institucionales orientados
a la cuestin ambiental. Se considera que estas dificultades tienen relacin directa con la
transversalidad de la cuestin ambiental; es decir, con estructuras de gestin construidas a
partir de una nocin poco flexible y centralista de la administracin pblica que, sin
embargo, atiende a una cuestin de carcter transversal y en ocasiones, descentralizada en
su gestin. Asimismo, deben considerarse las administraciones provinciales orientadas a la
27

gestin ambiental y su vinculacin con el Estado Nacional y sus diferentes reas de

actuacin (aquello que se encuadra en un federalismo concertado mencionado por
Gutirrez, 2016). Se destac la existencia del Consejo Federal de Medio Ambiente (en
adelante COFEMA), en donde se incluyen tales agencias de las administraciones
provinciales, con la intencin de facilitar una dinmica en red y consensuada para la toma
de decisin. Hasta 2015, no ha sido -sin embargo- una herramienta que garantice el trabajo
en red o la toma de una decisin en forma consensuada. En rigor, el organismo permitira
pensar la existencia de redes, en donde estos actores estatales toman decisiones acerca de la
implementacin de las acciones; pero, la puesta en funcionamiento del Consejo no fue
mucho ms all de algunas reuniones de discusin, generando pocas acciones y quedando
en un lugar simblico ms que de acciones concretas. En este sentido, se destaca aquello
mencionado por un informante del rea sobre el funcionamiento del COFEMA: est un
poco desvirtuado, porque debera estar ocupado por las mximas autoridades en materia
ambiental y no es as, con lo cual no se toman decisiones, es muy lento el proceso; la
reunin se hace una vez al menos, se hace en una provincia, y luego se lleva a las
provincias, se ve, es todo muy lento, no se toman decisiones eso hace difcil la
interaccin con el gobierno nacional (Entrevista funcionario Secretara de Ambiente y
Recursos Naturales 23/06/15. nfasis nuestro).
En general se seala la transversalidad de la cuestin, pero, asimismo, la inaccin que esto
provoca, sobre todo en trminos de toma decisin (en otras palabras, de agenda de alto
nivel).1La creacin, a partir del reciente gobierno de M. Macri, de un Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sustentable (Ley 26338. Decreto 223/2016) tampoco muestra hasta
aqu elementos que permitan considerar la accin sinrgica. A propsito, las acciones del
Ministerio se vinculan mucho ms a un permanente estilo ex post.
En trminos de conflictos y sanciones, uno de los principales factores que ha contribuido a
poner el tema en agenda, ha sido la denominada conflictividad ambiental. Se destaca esto a
1

Los funcionarios entrevistados valoran muy positivamente la interaccin territorial a travs del
trabajo de los tcnicos en terreno, mientras que tal conexin no se reproduce a nivel inter-agencia
28

travs del anlisis de Gutirrez (2016) en cuanto a los modos de actualizacin de los
derechos ambientales en Argentina, a travs de tipos de contiendas. El autor indica la
importancia del reconocimiento constitucional de los derechos ambientales en cuanto al
alcance de la justicia social y presenta tres variedades de contienda en ese marco: el litigio
judicial, la protesta social y la controversia experta. Por lo que se observa en la literatura la
variedad ms presente y estudiada resulta la de la protesta social, sobre todo en trminos de
visibilidad y aunque no necesariamente anloga en cuanto a los virajes de las decisiones de
polticas pblicas, pero s como elemento de presin y alerta social2.
Asimismo, y aunque los estructuras estatales orientadas a la gestin ambiental llevan un
largo recorrido en Argentina, es a partir de 2003, cuando se inicia en cambio una tercera
fase en trminos de un nuevo ambientalismo social y encuentro entre la agenda pblica y
la agenda gubernamental (Gutirrez e Insuani, 2014). En este sentido, se observa una
fuerte influencia del ambientalismo social (sobre todo a partir de la existencia de distintas
manifestaciones de protesta social en torno a conflictos de diferente carcter, pero en todos
los casos, vinculados al carcter extractivista de los modelos econmicos). En este sentido,
podran mencionarse cuatro conjuntos de problemas que han tenido influencia en ese
movimiento:
1) Contaminacin de Aguas y Residuos: las acciones vinculadas con la instalacin de
papeleras en la parte uruguaya del Ro Uruguay, frente a la localidad de Gualeguaych, en
la provincia argentina de Entre Ros en el ao 2007 marcaron el inicio de un mayor
involucramiento a nivel del Poder Ejecutivo3. Uno de los entrevistados menciona que En
2

Se definen los derechos ambientales (en plural), como el derecho a gozar de agua, aire y suelo
limpios ms el conjunto de derechos procedimentales establecidos para su defensa (Gutirrez, 2016, 15).
Aunque algunos casos de protesta se mencionan a lo largo de este escrito, se destacan, a modo de ejemplo, el
fallo Mendoza y la investigacin de Andrs Carrasco en trminos de litigio judicial y controversia experta
respectivamente. Al respecto, vase http://wp.cedha.net/wp-content/uploads/2011/07/2007-07-20-CasoMendoza-Riachuelo.pdf (consultado el 09/06/16) y Quin juzga a la ciencia? En Revista Mu, marzo de
2014. Disponible en Internet: http://www.rebelion.org/docs/182524.pdf (consultado el 04/06/2016).
3

En la literatura sobre conflictividad ambiental, existe coincidencia en sealar un comienzo en el

ao 2003, en la que se considera la gran derrota de la megaminera argentina. En este caso, la Asamblea de
Vecinos de Esquel (Chubut) realiz un plebiscito por el que el 81% de los votantes se manifest contraria a la
explotacin de una mina (oro y plata) en ese territorio.
29

ese momento Kirchner (ex presidente 2003-2007) decidi subir el status dentro de la
Secretara y darle una direccin (Entrevista Funcionario de Secretara de Ambiente y
Desarrollo Sustentable, 23/06/2015). A esto se suman las acciones en materia de
contaminacin del Riachuelo (en Buenos Aires) y del tratamiento de residuos de la Cuenca
Matanza-Riachuelo.
2) Desmonte: provocado por la aplicacin del modelo del agronegocio y la expansin de la
frontera para la produccin de soja, sobre todo fuera de la zona ncleo (en el centro del
pas).
3) Uso de Agrotxicos: los problemas contaminantes del uso de agrotxicos (especialmente
el glifosato) para la fumigacin en zonas de cultivo agroindustrial. Ha habido numerosos
casos locales que generaron estrategias de supervivencia en base a la legislacin provincial
vigente a partir de la creacin de franjas ecolgicas o verdes en las que no se permite
fumigar. Casos paradigmticos han sido Ituzaing y Monte Maz en Crdoba, y San Jorge
en Santa Fe, entre otros.
4) Minera a Cielo Abierto: la contaminacin por prcticas mineras (el extractivismo
minero para algunos autores) utiliza tcnicas de procesamiento por flotacin en las que se
emplean gran cantidad de agua y sustancias contaminantes (Svampa y Viale, 2014). Esto se
vincula directamente con el punto 1), en cuanto este tipo de explotacin mineral favorece la
contaminacin de cuencas hdricas.
Los vaivenes del aparato estatal para la gestin ambiental han sido muchos. Si bien esos
vaivenes no dan cuenta en forma acabada de los cambios en los modelos de gestin de lo
ambiental, orientan hacia una idea de la importancia que tienen estos temas en trminos
institucionales. De lo anterior, es muy relevante la incorporacin de los derechos
ambientales en la Constitucin Nacional (en sus artculos 41 y 124) y una serie de normas
regulatorias que se van sumando en forma progresiva. En 2002 se sanciona la Ley 25675:
Ley General del Ambiente y 25670 de Regulacin y Eliminacin de Policlorados (PCB).
Posteriormente, en el marco de una serie de normas con presupuestos mnimos y gran
participacin a las provincias en su aplicacin., se destacan la Ley 26331 de Bosques
30

Nativos (2007) y Ley 26639 de Glaciares4 (2010), entre otras, todas en la ltima fase
propuesta por Gutirrez e Isuani (2014).
Es realmente destacable el progresivo incremento en trminos de normas directamente
vinculadas con el cuidado del ambiente durante esta ltima fase (no slo a nivel nacional, si
no tambin en el marco de los estados subnacionales). En este sentido, el contexto
representa una gran oportunidad de cara a su aplicacin y a las dificultades que puedan
surgir. Esta situacin da cuenta de cierta institucionalidad creada que ha permitido, se
entiende, grandes avances, sobre todo al hacer una mirada comparada de la gestin en los
aos previos, cuando la entidad estatal (Secretara de Recursos Naturales y Ambiente
Humano) tena mayor rango jerrquico en trminos de la administracin pblica (dependa
directamente de la Presidencia), pero cuyas preocupaciones no eran esencialmente
ambientales.5
Simultneamente, la cuestin ambiental ha ido ganando visibilidad poltica, sobre todo a
partir de la sociedad civil que, empuj hacia arriba el tema con sus luchas e
intervenciones a manos de movimientos sociales y acciones de protesta, como se ha
mencionado.
En sntesis, existe una institucionalidad ambiental creada, que podramos describir como
inacabada en trminos de los pocos niveles de cohesin que presentan las agencias a nivel
de toma de decisin (no as en trminos territoriales, en cuanto al trabajo de los tcnicos a
partir de algunos programas). Pero, ese nivel de decisin es quiz el componente ms til
4

La sancin de la Ley de Glaciares (26.639) tuvo un largo y difuso recorrido desde el ao 2007,
atravesado por un fuerte conflicto poltico entre sectores opositores de organizaciones tradicionales del agro
por una modificacin en el impuesto a las exportaciones de granos y carnes. La norma no est directamente
vinculado con esto pero el conflicto fue de tal magnitud que tuvo los ms diversos efectos. La ley de
glaciares afecta directamente los intereses de la minera a cielo abierto, puesto que la ley prohbe la
exploracin minera e hidrocarburfera en los glaciares y periglaciares. Luego de su aprobacin en ambas
cmaras del Poder Legislativo, la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner la vet con fuertes crticas
dentro de su propio partido y por fuera, entre asociaciones ambientalista. La misma finalmente se promulg
sin modificaciones en 2010. Al respecto, vese Pgina 12, 27 de mayo de 2009 y 12 de julio de 2010.
5

Vase el comentario de Estrada Oyuela (2007) a la gestin de Mara Julia Alsogaray en los aos de
mayor auge en la aplicacin del modelo neoliberal en Argentina, durante el primer gobierno de Carlos Saul
Menem.
31

para observar la importancia de la problemtica ambiental (en trminos globales) como

cuestin de poltica pblica. En rigor, la cuestin ambiental se presenta de un modo mucho
ms residual que sustantivo, y parece caer dentro del espacio retrico-simblico de la
poltica y adolecen de necesaria concrecin (Aguilar Fernndez, 2003: 233).

Reflexiones finales
Aunque, como sealamos, no se trata de un trabajo comparado, el ejercicio de
observar dos espacios de gestin nos permite construir algunas reflexiones sobre problemas
comunes. En primer lugar, se encuentran ciertas similitudes respecto de aquellas cuestiones
que hacen a las capacidades polticas en trminos de las articulaciones tanto al interior de
esos espacios, como en los intercambios con otras reas del mismo nivel como de distinto
nivel jurisdiccional. En segundo lugar, podemos marcar cmo los recortes institucionales
sobre las competencias en una especificidad temtica, en realidad en la prctica concreta
suponen una injerencia ms amplia: tanto las cuestiones ambientales como de salud
exceden la especificidad de las reas respectivas. En tercer lugar, se observ en ambos
casos limitaciones en trminos de los recursos, ya que no el personal no tiene formacin
especfica.
Por ltimo, en lo que respecta al anlisis de los conceptos puestos en juego, observamos
que los aspectos que hacen a la categora burocracia -como tipo ideal o estructura
administrativa- no permite comprender en su conjunto el proceso de gestin; mientras que
aquellos aspectos vinculados con las capacidades estatales tales como

los aspectos

contextuales, las capacidades polticas, permiten complejizar la mirada sobre un espacio de

gestin que puede o no ser burocrtica.

32

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36

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

La poltica internacional subnacional y la poltica exterior argentina: un

anlisis desde la experiencia de los municipios de la Provincia de Buenos
Aires.
Autores:
Mag. Araya, Jos Mara- Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos
Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - Centro de Estudios
Interdisciplinarios en Problemticas Internacionales y Locales (CEIPIL)- Email:
jmjaraya@yahoo.com.ar.
Delgado Julieta- Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires
(UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) Email: julietadelgado93@gmail.com

Resumen:
La presente ponencia se propone abordar la actuacin internacional de los municipios
bonaerenses en el marco de la federalizacin de la Poltica Exterior Argentina
considerndolos en su carcter de estados subnacionales, como las unidades
institucionales, o niveles del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un
Estado Nacional: ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes
locales (Fronzaglia, 2005:44).
Se plantea que la mayor presencia y activismo de los municipios constituye un fenmeno
que cobra cada vez mayor visibilidad en la actual agenda internacional no slo porque hay
otros actores sino tambin por su consideracin terica y estudio en forma sistemtica
dados por el incremento de la calidad de su participacin e influencia en los asuntos
globales (Russell, 2010).
Se entiende que la actuacin internacional de los mismos constituye una forma novedosa de
accin exterior (Natalizio, 2007) que guarda estrecha relacin con la estrategia general de
poltica exterior del pas. Es por ello que analizar sus formas de vinculacin exterior
implica contemplar.
37

Introduccin
El presente trabajo se propone abordar la actuacin internacional de los municipios como
actores subnacionales entendiendo a los mismos como las unidades institucionales, o
niveles del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un Estado Nacional:
ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes locales (Fronzaglia,
2005:44). Se entiende que el proceso de Federalizacin de la Poltica Exterior Argentina
iniciado en 2003 es imprescindible para explicar sus patrones de accin.
La relevancia del tema radica en que la mayor presencia y activismo de los estados
subnacionales constituye un fenmeno que cobra cada vez mayor visibilidad en la actual
agenda internacional.
Se entiende que la actuacin internacional de los mismos constituye una forma novedosa de
accin exterior (Natalizio, 2007) que guarda estrecha relacin con la estrategia general de
poltica exterior del pas. En este sentido, fijar el contenido de la poltica exterior es tarea
del Estado Nacional, en tanto que la tarea de las ciudades es solo la gestin internacional,
que proporciona un instrumento para satisfacer las necesidades locales (Doval, 2007: 22).
De esta manera, las mismas no significan el fin de la diplomacia estatal (Natalizio,
2007:40), sino que estn subordinadas a las prioridades y objetivos del Estado Nacional.
En relacin a esto ltimo, cabe precisar que el perodo 2003-2015 tuvo como signo
distintivo federalizacin de la poltica exterior argentina, entendida como la
implementacin de polticas pblicas orientadas directa o indirectamente a fomentar la
participacin de nuevos actores en las vinculaciones con el medio externo (Cancillera
Argentina- Secretara de Prensa, 2008) inaugurando un perodo de potencial crecimiento
para estas iniciativas (Altschuler, 2006). As, se comenz a promover una revalorizacin de
lo local, otorgando mayor protagonismo en su presencia internacional tanto a las provincias
como a los municipios y regiones, que comenzaron a incrementar su relevancia en los
aspectos relacionados a la promocin de la economa local y en el acceso a mercados
externos (Herrero y Araya, 2015) a travs de programas de fomento e impulso a las
producciones locales (Cao, 2008) como tambin del refuerzo de su presencia en distintos
organismos internacionales en trminos poltico-institucionales y socio-culturales.

38

En este marco general, se dilucidar el importante papel de los municipios argentinos como
nuevos actores subnacionales a nivel internacional para, una vez analizado este aspecto,
abordar el caso de la insercin internacional de los municipios bonaerenses.
Para esto, se recurrir al abordaje de diversos proyectos y programas en los que ha han
participado dichos municipios a travs de su inters cada vez mayor en establecer y
consolidar su insercin y su gestin internacional, buscando aprovechar las oportunidades
que brinda el escenario internacional y articulndolas con las necesidades del territorio.

El proceso de federalizacin de la poltica exterior Argentina.

Es importante resaltar que el presente anlisis parte de una concepcin particular de la
poltica exterior como concepto, definida como aquella poltica pblica constituida por el
conjunto de decisiones y acciones que lleva adelante un Estado, dirigidas a cambiar o
preservar las condiciones del contexto internacional, con el objetivo declarado de defender
y promover los intereses y valores de ese Estado en el sistema internacional, en
correspondencia con el modelo econmico y poltico promovido internamente (Colombo
2005, 2011). De esta manera se interpreta que la poltica exterior busca en su accionar
internacional contribuir a los intereses, las necesidades, y a la solucin de los problemas de
la nacin.
Partiendo de dicha concepcin, se entiende que la bsqueda del logro de los objetivos del
modelo de desarrollo interno del pas se ve plasmada en la planificacin de una
determinada poltica exterior, entendiendo a la misma como su proyeccin. Es por ello que
resulta imprescindible conocer los principales lineamientos del modelo de desarrollo
interno que se vern reflejados en los objetivos de la poltica exterior.
A partir del ao 2003 con la asuncin a la presidencia de Nstor C. Kirchner y ms tarde de
Cristina Fernndez, se present una nueva estrategia de desarrollo interno que tuvo como
principal objetivo fortalecer el rol del Estado como promotor de la economa a travs de las
polticas de re-industrializacin y la consolidacin del mercado interno. El Estado asuma
as un papel preponderante como regulador de la economa y promotor del desarrollo.

39

Se podra decir que son tres los ejes principales del modelo de desarrollo general que
incluyen polticas a nivel nacional, as como tambin objetivos a nivel internacional, y en
materia de poltica exterior, en pos del logro de sus objetivos.
Como primer punto, es importante resaltar la bsqueda constante del fortalecimiento del
mercado interno como motor para el desarrollo y el crecimiento. Ello se llev a cabo a
travs del impulso a la industria nacional y de la suma de valor agregado a las
exportaciones del pas. Es por ello que se hizo hincapi crediticio al desarrollo de las
Pequeas y Medianas Empresas (PYMES) vinculadas al mercado externo. El impulso y la
importancia otorgados a las PYMES quedaron reflejados en la constante fuente de
generacin de empleo que caracterizaron a este tipo de empresas en los aos post-crisis
20016.
Por otro lado, las actividades econmicas que se promocionan son las de produccin,
aquellas que generan valor, y no las de valorizacin financiera. Se busca privilegiar el
andamiaje cientfico tecnolgico como base fundamental para aumentar el valor de las
manufacturas de origen industrial. El conocimiento se posiciona como un factor clave para
reducir la brecha tecnolgica con las grandes economas del mundo, es por ello que se
privilegian los apoyos a algunas industrias consideradas estratgicas como la industria del
software, la industria aeroespacial, la electrnica, entre otras. La inversin en las
manufacturas de alto contenido tecnolgico experimenta un gran aumento que genera como
resultado la ampliacin de la capacidad productiva del pas.
El segundo punto se encuentra relacionado con el anterior, y se refiere a la bsqueda
tambin constante de la diversificacin de los mercados exteriores. Se busca colocar las
exportaciones en nuevos mercados de pases del sur como por ejemplo China, Rusia y
Medio Oriente, pero tambin se buscar reforzar los lazos entre los miembros del Mercosur
(ahora re-dinamizado) con el objetivo consolidar vnculos comerciales y de reducir la
dependencia.
Se abogar, a su vez, por una integracin regional que ya no corresponde a los preceptos
del regionalismo abierto, sino un regionalismo de tipo poltico ms que econmico en

Dato obtenido de la Fundacin Observatorio PYME.

40

donde la poltica es la encargada de dirigir la economa. El impulso y apoyo del pas a la

Unin de Naciones Sudamericanas es un reflejo derivado de la bsqueda de autonoma para
detectar los problemas reales de la regin y mejorar los trminos en las negociaciones
internacionales. A su vez, el pas se presenta en sintona poltica con Amrica del Sur
porque la regin experimenta un proceso de renovacin poltica con la emergencia de
nuevos gobiernos de tinte progresista o neodesarrollista a travs de la llegada de Chvez,
Morales, Correa, Bachelet, y Lugo, entre otros (Calvento, 2009).
Como tercer punto, se destaca la poltica de desendeudamiento que si bien tuvo una amplia
etapa de negociacin externa que persigui como objetivo la reduccin del monto, las tasas
de inters o la ampliacin de los plazos de vencimiento de la deuda externa; pretendi
reducir las presiones provenientes del Banco Mundial y el FMI que brindaran al pas
mayor estabilidad y posibilidades de crecimiento, as como tambin mayor autonoma en
las decisiones, hecho que se vio reflejado en un proyecto de desarrollo industrial autnomo.
Se entiende que la poltica exterior fue coherente y funcional a este modelo de desarrollo.
En lneas generales, las administraciones de Kirchner y Fernndez abogaron por una
insercin del pas ms autnoma, no adaptndose plenamente a la globalizacin, sino que
buscando aumentar la capacidad de negociacin para evitar desestabilizaciones
provenientes del capital financiero, de los intereses de los pases ms desarrollados y de los
organismos multilaterales de crdito.
Teniendo en cuenta los puntos desarrollados anteriormente, se entiende que el nuevo
fenmeno conocido como la Federalizacin de la Poltica Exterior argentina fue una pieza
clave para el desarrollo del modelo de desarrollo interno: se busc dar un impulso constante
a distintos actores subnacionales a nivel micro para que pudieran desarrollarse
internacionalmente para lograr sus metas en cuestiones de desarrollo.
El anlisis parte del supuesto de que los lineamientos y objetivos en los que se sustent la
poltica exterior durante la etapa analizada difieren en forma y contenido respecto de en el
decenio de la poltica exterior proyectada en el decenio de 1990. Durante los aos 90, se dio
inicio a un proceso que, bajo el paradigma del Estado Neoliberal, contribuy a la
implementacin de un conjunto de polticas de descentralizacin y de transferencia de
competencias desde el gobierno nacional hacia el regional y local (Albuquerque, 2001). Sin
41

embargo, este proceso radic en una transferencia de responsabilidades y obligaciones que

no fueron apoyadas por el presupuesto y el financiamiento necesario, el Estado no es capaz
de brindar a estos actores recursos econmicos y es por ello que los mismos los buscan en
el sistema internacional.
En este sentido, durante los aos 90 y hasta el 2001, se estructur una forma de
vinculacin internacional que respondi a la necesidad de garantizar recursos para el
proyecto econmico en curso: consolidar el proceso de apertura externa y las reformas promercado, atraer capitales e inversiones extranjeras; lo que se tradujo en una estrecha
relacin subordinada con Estados Unidos, Espaa y los organismos financieros
internacionales en materia de poltica exterior. (Araya y Herrero; 56). En este marco, la
descentralizacin y la transferencia de competencias hacia las provincias y municipios
permitieron suspender y eliminar regmenes de promocin que favorecan a su desarrollo.
A partir del ao 2003, se entiende que se consolida el proceso de federalizacin de la
poltica exterior porque esa descentralizacin y transferencia de competencias desde el
gobierno nacional hacia los poderes locales se traduce en una decisin poltica de impulso y
fomento a la participacin y vinculacin internacional de nuevos actores subnacionales
acompaados por los recursos necesarios para ello. Hay una nueva conceptualizacin de los
actores locales y regionales, quienes aumentan su rol y su actuacin internacional.
Ejemplos de ello han sido la promocin de las economas locales y el acceso por parte de
estos actores subnacionales a mercados externos.

La importancia de los municipios como nuevos actores subnacionales a nivel

internacional.
En la disciplina de las Relaciones Internacionales, la temtica subnacional en el plano
internacional parte de constatar la existencia de un escenario mundial con actores diversos,
y tramas complejas de relaciones transnacionales e intergubernamentales (Kehoane y Nye,
1989), donde los estados subnacionales, pese a no ser considerados como sujetos de
derecho internacional, participan de modalidades de cooperacin internacional y establecen
o cumplen acuerdos de tipo econmico, social y cultural.

42

Fronzaglia (2005) se refiere al concepto de paradiplomacia para explicar el

comportamiento de los estados subnacionales en el sistema internacional como entes
autnomos, que no interfieren con la poltica exterior del estado nacional. Sin embargo,
ante las experiencias analizadas, se entiende que estas entidades no actan
internacionalmente como entes autnomos del Estado Nacional, sino que establecen sus
vinculaciones internacionales en subordinacin a los intereses del mismo y bajo su rbita.
Es por ello que analizar su accionar internacional implica contemplar la estrategia nacional
de poltica exterior.
La creciente capacidad de accin internacional de los municipios se encuentra subordinada
y amparada en los objetivos y directrices del Estado Nacional, y es bajo su rbita que
gestionan internacionalmente su accionar en bsqueda de la satisfaccin de sus intereses y
necesidades locales; y no como actores que actan en competencia o independientemente
del Estado Nacional.
En relacin a ello, se entiende que las Relaciones Internacionales no seran patrimonio
exclusivo de los estados centrales sino que surgen actores gubernamentales y no
gubernamentales que conforman una nueva trama de relaciones aunque sea bajo su
subordinacin. De la misma manera, las cancilleras no son las nicas encargadas de llevar
a cabo las relaciones internacionales sino que Ministerios, Organismos Gubernamentales y
No Gubernamentales, Municipios, Universidades, Ciudades, consulados, empresas y otros
actores, participan de ellas de forma innovadora y novedosa.
Si bien en la Argentina, desde la disciplina de Relaciones Internacionales, se ha avanzado
en el estudio de estos nuevos actores, puede decirse que no abundan las visiones que
vinculen a la poltica exterior argentina desarrollada a partir del ao 2003 con la actuacin
de estos actores subnacionales; por el contrario, predominan aquellos trabajos anclados en
el paradigma neoliberal de los aos noventa (Araya y Herrero, 2015) Por otro lado, la
profundizacin sobre las herramientas de gestin o vinculacin de los gobiernos locales, es
an limitada.
La importancia de los actores subnacionales y su relevancia a nivel internacional, responde
a la conjuncin de variables presentes a escala nacional, que, como ya se ha mencionado,

43

corresponden a las consecuencias del proceso de Federalizacin de la Poltica Exterior; y

tambin a la conjuncin de variables a escala global.
En la actualidad, el escenario global est caracterizado por diversos procesos tales como la
conformacin de una nueva economa de alta complejidad y la globalizacin de los
mercados (Castells, 1999), el impacto que la revolucin cientfico-tecnolgica mundial y de
las tecnologas de la informacin que provocaron una profunda reestructuracin del
capitalismo (Araya, 2012), el proceso de regionalizacin a nivel mundial que conllev a la
constitucin de numerosos bloques regionales (Pipitone, 2003), como as tambin la
unificacin del campo poltico-diplomtico y econmico (Rodrguez Cuadros, 2003), y la
crisis del modelo clsico del Estado-nacin como actor nico en las relaciones
internacionales (Del Arenal, 2001).
En su conjunto dichos elementos claves provocaron la diversificacin de la naturaleza
jurdica y social de los sujetos de la poltica internacional (Calvento, 2015), entre los cuales
se encuentran- los gobiernos municipales.
En complemento, el propio inters de los actores subnacionales por participar cada vez ms
activamente en el mbito internacional con distintas unidades del sistema internacional. En
esta lnea, Calvento (2015) sostiene que el accionar internacional de estos actores se
materializa a travs del trmino poltica internacional subnacional, entendindola como
una herramienta estratgica de los gobiernos locales para impulsar la insercin
internacional, aprovechando las oportunidades que brinda el escenario exterior y
articulndolas con las necesidades del territorio.
Entonces, se entiende que el auge de la participacin de estos nuevos actores en la escena
internacional, tiene que ver con un contexto internacional particular, generado por el
proceso de globalizacin, pero tambin, y fundamentalmente, por un proceso a nivel
nacional, que a travs de la decisin poltica, ha impulsado y acompaado a estos nuevos
actores subnacionales y a su creciente participacin con otras entidades del sistema
internacional al incluir en la poltica exterior los intereses y necesidades particulares de
dichos actores.

44

Espacios de operatividad de los municipios argentinos durante el periodo 2003-2015

Partiendo del supuesto de que las Relaciones Internacionales no son patrimonio exclusivo
de los estados centrales y de que, como se ha explicado anteriormente, las cancilleras no
son las nicas encargadas de llevar a cabo las Relaciones Internacionales sino que
Ministerios,

Organismos

Gubernamentales

No

Gubernamentales,

Municipios,

Universidades, Ciudades, consulados, empresas y otros actores, participan de ellas de forma

innovadora y novedosa; se han rastreado algunos de los espacios en los que estos actores no
tradicionales se desempearon para poder encontrar la relacin con la Federalizacin de la
Poltica Exterior.
Los actores subnacionales, entre ellos los municipios, han presentado un inters cada vez
mayor en establecer y consolidar su insercin y su gestin internacional, buscando
aprovechar las oportunidades que brinda el escenario internacional y articulndolas con las
necesidades del territorio.
Esto puede visualizarse en distintas iniciativas propias de los ministerios nacionales y
provinciales as como tambin en instancias regionales.
Como punto de partida, la nueva estrategia de Federalizacin de la Poltica Exterior se ve
plasmada en la creacin en el ao 2003 del Programa Federal de Cooperacin, durante la
presidencia de Nstor C. Kirchner. El objetivo de dicho programa radic en optimizar el
trabajo desarrollado desde el ao 2003 tanto con gobiernos provinciales y municipales,
como con las universidades nacionales y ONGs del pas.
En este sentido y de conformidad con las polticas establecidas por el Gobierno Nacional de
avanzar hacia el fortalecimiento de un pas federal y de optimizar la articulacin entre las
polticas establecidas en los diferentes niveles gubernamentales, Direccin General de
Cooperacin Internacional decidi establecer un Programa que permita mantener un
vnculo fluido con los actores mencionados, difundiendo las oportunidades de Cooperacin
Tcnica Internacional y conociendo sus necesidades, a fin de poder asistirlos en la
identificacin y bsqueda de cooperacin, para realizar proyectos que contribuyan a sus
respectivos desarrollos.7
7

Informacin disponible en: www.mrecic.gov.ar

45

Otro de los destacados programas en esta materia ha sido el Programa Integrado de

Promocin Comercial, Inversiones y Desarrollo de Mercados Externos, el cual, en
palabras de Hctor Timerman involucra la progresiva inclusin de las PYMEs y economas
regionales dentro de la federalizacin del comercio exterior; a las inversiones como un
complemento indispensable de promocin; a la bsqueda constante de la diversificacin de
los destinos de las ventas; y a la incorporacin de mayor valor agregado a los bienes y
servicios de exportacin.
Otro de los entes importantes que ha tenido como propsito impulsar el accionar de los
estados subnacionales ha sido la Secretara de Asuntos Municipales del Ministerio del
Interior y Transporte de la Nacin. Dicha dependencia ha sido partcipe de la firma de
diversos convenios con la Fundacin Exportar8 y la Cancillera que han buscado en
trminos generales mejorar la eficiencia y la eficacia de la gestin de los municipios del
pas.
Uno de estos programas ha sido conocido con el nombre de Municipios al Mundo con el
objetivo de fortalecer el perfil exportador de los municipios fomentando la articulacin
entre autoridades municipales y el gobierno nacional con empresas y cooperativas.9
En el ao 2012 se llev a cabo la firma del Acuerdo de Cooperacin y Entendimiento entre
la Federacin Argentina de Municipios (FAM) y la Secretara de Comercio y Relaciones
Econmicas Internacionales de Cancillera con el objetivo de presentar los municipios ante
el mundo y atraer inversiones protegiendo las producciones locales.10
Por otro lado, distintas instancias regionales tambin permiten la participacin internacional
de los municipios, las mismas se encuentran vinculadas a la presencia de organismos
regionales como Mercosur y Unasur, dos plataformas polticas-econmicas en las que el
gobierno argentino participa para profundizar su insercin internacional de forma ms
autnoma.

La Fundacin Exportar es una agencia que se propone privilegiar a las PYMEs en sus esfuerzos por
comerciar y coordina con gobiernos provinciales y municipales, especialmente en lo que hace a la
organizacin de misiones comerciales, viajes a rondas de negocios y formacin de grupos exportadores.
9
Disponible en http://mininterior.gov.ar
10
Informacin disponible en: www.famargentina.org.ar
46

Desde la Unasur, como parte de la labor de consolidacin de las relaciones entre los
municipios de la regin, se ha impulsado en forma reciente, la creacin de la Comunidad
Sudamericana De Asociaciones de Municipios (COSUDAM), con el objetivo de apoyar las
polticas de integracin regional que lleva adelante la UNASUR.
Con respecto al Mercosur, la Red de Mercociudades, es la principal red de municipios y un
referente destacado en los procesos de integracin. Entro en funcionamiento a mediados de
la dcada del 90 con el objetivo de favorecer la participacin de los municipios en el
proceso de integracin regional, promover la creacin de un mbito institucional para las
ciudades en el seno del Mercosur y desarrollar el intercambio y la cooperacin horizontal
entre las municipalidades de la regin.
En suma, la creacin de las dependencias mencionadas y los convenios promovidos deben
entenderse en el marco de un cambio de estrategia de insercin internacional que ha
buscado constantemente reducir las dependencias de los grandes centros econmicos y
aumentar los mrgenes de autonoma en el escenario global.

Conclusiones
En el presente trabajo se intent realizar una aproximacin a las caractersticas generales de
la vinculacin internacional de los municipios como un fenmeno que ha tomado impulso
durante la ltima dcada. En primer lugar, se avanz sobre el concepto de Federalizacin de
la Poltica Exterior como proceso iniciado a partir del ao 2003. Luego se profundiz sobre
la actuacin contempornea y novedosa de los municipios como actores subnacionales en el
mbito internacional tomando en cuenta las variables de tipo internas y externas que dieron
lugar al impulso de estos nuevos actores en diversos espacios de vinculacin internacional.
Dichas variables tienen que ver con la decisin de los municipios de participar
deliberadamente y de forma activa en el mbito internacional, con el marco nacional
propicio para hacerlo en el marco de la Federalizacin de la Poltica Exterior, y por ltimo,
con un fenmeno de globalizacin que ha llevado a la descentralizacin de las relaciones en
los distintos niveles incluyendo el mbito local.

47

A modo de sntesis puede decirse que a partir del ao 2003 y hasta el 2015, se instaura un
nuevo modelo de desarrollo econmico interno y se da impulso a una poltica exterior que
se corresponde con dicho modelo, cuestin que influy en las nuevas formas de insercin
internacional de los municipios, distintas de la dcada neoliberal del 90.
Las polticas de industrializacin y la prioridad a las exportaciones con mayor valor
agregado, el rol del estado en la regulacin de la economa y en la distribucin de la
riqueza, la poltica de desendeudamiento en bsqueda de reducir la inestabilidad
econmica, de mayor autonoma y de mayores trminos de negociacin, y la bsqueda
constante de diversificacin de mercados, son algunos de los aspectos cruciales para
comprender la Federalizacin de la Poltica Exterior.
Es dentro de este marco que los municipios aumentan sus vinculaciones internacionales en
esta etapa y mejoran la calidad. Ello se ve plasmado en la proliferacin de programas,
planes, y convenios que, son iniciativa de distintos organismos regionales, provinciales y
nacionales; y que tienen diversos objetivos como la cooperacin en cuestiones especficas,
un mejor acceso a los mercados externos, mejores condiciones para colocar las
exportaciones, y oportunidades de recibir inversiones protegiendo la industria local, entre
otras.
Se entiende que todas las experiencias en el mbito internacional son positivas en el sentido
de que brindan un mayor margen de maniobra y una mayor incidencia en decisiones que
incumben y hacen a los intereses del municipio.

Bibliografa
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51

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http://www.mercociudades.org/sites/portal.mercociudades.net/files/archivos/documentos/A
ctasConsejo/Consejo_04_MardelPlata_1998.pdf

52

TRANSICIONES DE GOBIERNO PLANIFICADAS, PARA QU?

Anlisis del traspaso gubernamental en la Provincia de Buenos Aires y sus municipios
en el marco de las elecciones 201511.
ARCE, Mara Eray
arce.eray@gmail.com
(Governeo- IdHICS- UNLP)
CONQUEIRA, Liliana
lili.conqueira@gmail.com
(Governeo-UNLP)
SOLANO, Mauro
mauro.solano@gmail.com
(Governeo UNSAM)

REA TEMTICA:
Estado, Administracin y Polticas Pblicas//
democracia.

Instituciones Polticas y calidad de la

RESUMEN
En este trabajo se analiza el proceso de transicin gubernamental como un
fenmeno clave, y a la vez ms complejo, que el momento en que el titular del Poder
Ejecutivo saliente, traspasa al entrante los atributos de poder. Analizamos as, distintas
dimensiones de los procesos de transicin planificada, entendindolos como fenmenos que
desafan a las instituciones, la democracia y la gobernabilidad.
Con este objetivo, estudiamos aqu el caso de la provincia de Buenos Aires y sus
municipios, en la transicin ocurrida en el ao 2015, preguntndonos por las posibilidades
y tensiones para la implementacin de procesos de transicin ordenados en la escala
subnacional y local, que permitan asegurar la continuidad de las polticas pblicas, el
11

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.
53

funcionamiento de la administracin y sus servicios, y contribuyan al fortalecimiento de las

capacidades estatales para un Estado competente, eficaz, eficiente, pero especialmente,
equitativo y democrtico.

1. INTRODUCCIN
La transicin gubernamental que implica el traspaso de gobierno entre funcionarios
de distinto y/o igual color poltico, supone un proceso clave y, al mismo tiempo, ms
complejo que el momento en que el titular del Poder Ejecutivo saliente traspasa al entrante
los atributos de poder.
En el contexto actual en la Argentina, luego de un fin de ao que incluy elecciones
y cambios de signo poltico en todos los niveles de gobierno, hemos asistido a recientes
traspasos gubernamentales que derivan en la necesidad de reflexionar e impulsar la
implementacin de transiciones planificadas e institucionalizadas por medio de procesos,
en mayor o menor medida, estructurados y formalizados12. Los mismos buscan facilitar la
construccin de una agenda de gobierno, la conformacin de equipos de trabajo, las
instancias de cooperacin entre los actores entrantes y salientes, la recopilacin y
sistematizacin de informacin de gestin con suficiente antelacin al momento efectivo
del traspaso del poder, entre otras.
El presente trabajo tiene como objetivo indagar acerca de las dimensiones
involucradas en los procesos de traspaso gubernamental, con el propsito de analizar cules
son los factores que posibilitan y/u obstaculizan la implementacin de transiciones
planificadas tanto en las distintas escalas de gobierno entre gobiernos distintos, como al
interior del propio gobierno, en los casos de cambios dentro del gabinete durante una
misma gestin.

12

El presente trabajo fue elaborado en el marco de la transicin gubernamental ocurrida en la provincia de

Buenos Aires y sus municipios, durante la ltima parte del ao 2015. Las diferentes dinmicas que
adquirieron estos procesos, motivaron un estudio pormenorizado sobre las transiciones en el nivel subnacional
y local. A partir del anlisis realizado en el marco de estos procesos, la Asociacin Civil GOVERNEO,
desarroll e impuls un proyecto de Ley que busca regular y establecer pautas y mecanismos para la
implementacin de procesos planificados de transicin, tanto inter como intra gubernamental, que fue
presentado en la Legislatura Provincial a mediados del ao 2016.
Resulta importante sealar adems, que dada la relevancia que este tema adquiri en la agenda de gobierno y
en la opinin pblica, el tema del traspaso de mando fue incluido como uno de los seis (6) ejes propuestos en
el marco del proyecto de Reforma Poltica actualmente en debate, presentando el Poder Ejecutivo Nacional.
Este proyecto de Ley, ...busca desarrollar un mejor procedimiento de traspaso de mando, para lograr una
transicin ordenada, responsable y transparente de la gestin del gobierno saliente y el nuevo gobierno
electo.". (Ver: http://www2.mininterior.gob.ar/reformapolitica/ejes.php).
54

En este sentido, se analizan distintos aspectos a considerar en las transiciones

planificadas, a partir de la revisin bibliogrfica de un conjunto de autores que han
estudiado, diseado y/o participado en estos procesos en distintos pases, entendindolos
como fenmenos que desafan a las instituciones, la democracia y la gobernabilidad.
Nos preguntamos por las diferentes alternativas de diseo institucional, estructuras
y procesos que regulan este tipo de transiciones; las herramientas que garantizan la
continuidad de las polticas pblicas frente a los cambios de gobierno; as como los pasos
necesarios para la organizacin y planificacin de una transicin. Adems, indagamos
sobre la dimensin poltica y administrativa de la transicin y, en este sentido, por el papel
de las estructuras permanentes y especializadas y la burocracia de gobierno frente a estos
procesos. Finalmente concluimos recapitulando una serie de aspectos a considerar en los
procesos de transicin gubernamental, orientando nuestra mirada especialmente al nivel
subnacional y local, tanto en los casos de transicin entre gobiernos como intra
gubernamentales.
Con estos objetivos, analizamos modelos de transiciones planificadas en distintos
regmenes y pases, buscando identificar las caractersticas, fortalezas y alcances de las
herramientas y formatos adoptados en distintas regiones. Asimismo, describimos y
estudiamos a travs de un anlisis comparado de la normativa que las regula, las iniciativas
nacional y de distintas provincias para ordenar los procesos de transicin en sus territorios.
Finalmente, analizamos el caso de la transicin en la provincia de Buenos Aires y
en distintos municipios, a partir de las elecciones del ao 2015, que abri diferentes
interrogantes y escenarios para pensar procesos de planificacin y esquemas de
ordenamiento en las distintas escalas que permitan facilitar el proceso de transicin de
gobierno, asegurando la continuidad de polticas pblicas, el funcionamiento de la
administracin y sus servicios, contribuyendo al fortalecimiento de las capacidades
estatales para un Estado competente, eficaz, eficiente, pero especialmente, equitativo y
democrtico.

2. TRANSICIONES PLANIFICADAS PARA QU?

2.1. Estado de la cuestin
Al abordar el problema de las transiciones desde la bibliografa observamos, como
sealan Campos Ros y Castro (2015), que en Amrica Latina la produccin acadmica ha
puesto el nfasis en estudios orientados a analizar la transicin de regmenes polticos
(ODonnell, Schmitter y Whitehead, 1986) y no al anlisis de las transiciones
gubernamentales. Si bien existen casos de transiciones planificadas en Brasil, Puerto Rico o
Mxico, son los procesos de EEUU y Canad los que han dado lugar a un mayor anlisis
acadmico y poltico (Zussman, 2015; Kumar, 2000). Sin embargo, esta bibliografa se ha
centrado especialmente en el anlisis de los casos particulares, y en la elaboracin de

55

recomendaciones para futuras transiciones, a partir de la reflexin sobre la propia

participacin en estos traspasos.
Si asumimos la importancia que adquieren en los contextos democrticos actuales,
entendemos que las transiciones planificadas deben ser pensadas como procesos complejos
cuyo propsito es la asuncin y ejercicio de gobierno por parte un nuevo lder,
permitindole la posibilidad de conocer, con la requerida anticipacin, los datos e
informaciones necesarias para la elaboracin e implementacin del nuevo programa de
gestin (COPEC, 2015). En este sentido, enfatizamos el carcter eminentemente poltico
del proceso transicional, y no meramente administrativo (Zussman, 2003). Esto es as,
porque pensar en transiciones planificadas requiere de un proceso complejo de cooperacin
entre equipos salientes y entrantes.
La transicin puede ser entendida como un proceso de cambio de la
administracin, que inicia luego de las elecciones generales en el que la administracin
saliente tiene la responsabilidad de suministrar a la administracin entrante toda la
informacin pertinente sobre el estado de las agencias y corporaciones pblicas del Estado
(...) (Ley N 197, Puerto Rico), necesarias para la implementacin de programas del
nuevo gobierno (Decreto N 7221, Brasil). De esta forma, la bibliografa sobre
transiciones a nivel gubernamental seala que estos procesos planificados permiten mejorar
la eficiencia de la administracin pblica, debido a que las acciones se orientan a dar
continuidad a las polticas y servicios pblicos, la normal prestacin de programas y
proyectos, reducir el impacto de la interrupcin de servicios esenciales y favorecer la
transparencia de las gestiones (COPEC, 2015).
Al hablar de los procesos de transicin planificada, Zussman (2015) advierte la
necesidad de pensar dos tipos de transiciones que se dan de forma simultnea y necesaria,
pero que no son idnticos. Por un lado, encontramos la transicin en el nivel de los actores
polticos. Nos referimos a la necesidad del equipo de gobierno entrante de disear una
agenda que delinee las principales orientaciones en materia de polticas de estado; la
conformacin de un gabinete que lleve adelante estas polticas prometidas durante la
campaa y la planificacin de las lneas de trabajo para el logro de estos objetivos
estratgicos.
De forma simultnea pero no en el mismo nivel, encontramos la transicin
vinculada con la preparacin del servicio civil para la recepcin de un nuevo equipo de
gobierno al que asistir en la implementacin de las nuevas polticas pblicas. Tanto
Zussman (2003) como Kumar (2000) otorgan un rol preponderante dentro de la transicin a
la burocracia y al servicio civil, entendidos como actores claves para garantizar la
gobernabilidad de los primeros meses y la continuidad de los servicios del estado, dado por
su conocimiento del aparato estatal. Su papel se encuentra ligado especialmente al expertise
y la informacin que poseen en relacin a los servicios y polticas del estado. El Public
Policy Forum, seala que el papel del servicio civil es fundamental en la transicin entre un
gobierno y otro, ya que durante los perodos de transicin, la gran mayora de los que
trabajan en el servicio pblico llevan a cabo su tarea con normalidad, mientras el liderazgo
56

poltico (re)organiza las estructuras de gobierno (2012:5). Inclusive sostienen que, a fin de
mantener la memoria institucional y la experiencia, es esencial que los gobiernos entrantes
conserven a altos funcionarios durante y despus de la transicin (2012:8). En este
contexto observamos la necesidad de pensar en estrategias y herramientas que faciliten la
transicin en este nivel y que incluya a los agentes estatales como una pieza fundamental
del proceso, un socio estratgico y un engranaje irremplazable para dar continuidad a las
distintas polticas que se llevan adelante en la administracin pblica.
La bibliografa sobre transiciones gubernamentales se centra, en muchos casos, en
el anlisis de procesos de traspaso en los distintos pases. Estas reflexiones, con epicentro
en EEUU y Canad, habilitan a los lectores interesados una serie de preguntas: Cules son
los formatos, instituciones y/o herramientas necesarias para implementar procesos de estas
caractersticas?, Quines deberan formar parte de los equipos de transicin?, Cul es el
tiempo recomendable o requerido para un traspaso efectivo?, Cmo es posible abordar los
temas urgentes, crticos y/o sensibles de gobierno?, Mediante qu mecanismos se
construye el consenso y la cooperacin en estos procesos?, De qu formas se construye la
legitimidad durante estos procesos?, Qu papel adoptan los distintos poderes en un
traspaso de estas caractersticas?, entre otras.
A partir de un relevamiento de distintos autores, sintetizamos a continuacin una
serie de dimensiones consideradas claves para afrontar procesos de traspaso planificados,
ordenados, transparentes y orientados a la cooperacin entre distintos actores.

Uno de los puntos destacados para disear procesos de este tipo, es la necesidad de
un marco normativo y jurdico que contenga los distintos aspectos y dimensiones
que se requieren en una transicin (tiempos, agentes, contenidos, formatos, etc.)
(COPEC, 2015). Este punto resulta constitutivo de los propios resultados del
proceso y adquiere diferentes formatos en cada caso, tal como se aborda en el
siguiente apartado.
En este sentido, no slo se vuelven relevantes las nuevas herramientas legales e
institucionales destinadas a la transicin de gobierno, para lograr que este
proceso se d en forma ordenada, y sobre todo planificada, evitando que el mismo
est dominado por la impericia y la improvisacin (Campos Ros y Castro, 2015),
sino las instituciones que permitan fortalecer la transicin, trabajar de forma
coordinada entre los equipos entrantes y salientes, que faciliten el seguimiento
y la evaluacin de polticas, as como la sistematizacin de la informacin que se
requiere en los traspasos de estas caractersticas. En este contexto, cabe mencionar
que algunos pases han comenzado a utilizar los Centros de Gobierno como
herramienta para mejorar el desempeo de la administracin en el logro de sus
objetivos estratgicos, ya que permite tener un control de la gestin, pero tambin
agilizar y trabajar de forma coordinada en la transparencia institucional del
gobierno, ms en an en materia de rendicin de cuentas (COPEC, 2015).

57

 Uno de los puntos destacados por Zussman (2003) y retomado por Campos Ros y
Castro (2015) y Straface y Maldonado (2015), es la buena preparacin de los
equipos de transicin. Estos equipos, generalmente encabezados por figuras
polticas de alto nivel, se encargan de la abrumadora tarea de poner en marcha el
funcionamiento del nuevo gobierno. La formacin rpida y eficaz de un gobierno,
la implementacin de los nombramientos polticos, y los cambios organizativos y
de poltica, sern de vital importancia para el establecimiento de la estabilidad en
los primeros das de la vida de un gobierno, y en ltima instancia, puede definir
todo el trmino de una gestin (Public Policy Forum, 2012:9). Los mismos deben
estar conformados por funcionarios y personas formadas en la tarea y que
comprenden la clave fundamental de este proceso, que es la anticipacin y
planificacin del mismo. Casi todos los autores hablan de procesos de planificacin
que comienzan desde seis meses y hasta un ao antes del traspaso efectivo. Como
seala Kumar (2000), el mayor riesgo en una transicin es la ausencia de
planificacin para la toma del poder, ya que de esto depende un buen comienzo de
la nueva administracin y un efectivo primer ao en el cargo.
Se destaca asimismo, la importancia de la cooperacin eficaz entre los equipos
salientes y entrantes (Zussman, 2003; COPEC, 2015). Kumar (2000) resalta la
fortaleza de aprender de los predecesores, como una de las oportunidades de los
nuevos funcionarios, y subraya que son stos los que logran tener los mejores
comienzos en la gestin del gobierno. Estos equipos de transicin polticos se
sentirn aliviados al descubrir que no estn solos en la realizacin de esta tarea
monumental: previendo que el personal nuevo y los ministros estn poco
familiarizados con el proceso de formacin de gobierno, los altos funcionarios los
buscan activamente para informar y coordinar con la administracin entrante.
Mediante la preparacin de libros de informacin y el asesoramiento de expertos,
los altos funcionarios del gobierno son capaces de informar a los encargados de la
formacin de un gobierno sobre cuestiones urgentes, rdenes de proceso,
limitaciones organizativas y convenciones constitucionales (Public Policy Forum,
2012: 9). La cooperacin eficaz puede observarse por ejemplo en "la uniformidad
de acceso" a los datos y la informacin de la transicin, donde los materiales y las
reuniones son accesibles a ambos equipos de transicin de forma simultnea
(Partnership for Public Service, 2010).
Si bien Kumar enfatiza en la disposicin de los equipos entrantes en
aprender de los salientes, se destaca en el anlisis de caso realizado (Kumar:
2009) el carcter definitorio que tiene en una transicin, la inclinacin activa a la
cooperacin por parte de los funcionarios y lderes salientes, que son los que
efectivamente brindarn el marco y las caractersticas a la transicin. La existencia
de espacios de dilogo y cooperacin posibilitan ms fcilmente la identificacin de
aquellos temas que requerirn atencin urgente, constituidos por aspectos crticos y
sensibles que no podrn ser desatendidos en los primeros das de gobierno (Straface
y Maldonado, 2015).

58

 Como se observa en la bibliografa, la informacin adquiere en este proceso un

lugar fundamental, ya que es la sistematizacin, el relevamiento y la publicacin de
la misma, la que facilitar la planificacin y ejecucin durante el nuevo gobierno,
permitiendo asegurar la continuidad de determinados programas cuya interrupcin
impactara de forma negativa en la ciudadana (Campos Ros y Castro, 2015). Es la
informacin la que permitir al nuevo gobierno acceder a un conocimiento real del
Estado, y planificar sus lneas de accin en base a un diagnstico veraz y certero.
Es por esto que los autores sealan la necesidad de reflexionar y debatir sobre el
lugar de la informacin pblica y trabajar en la construccin de herramientas que
permitan dotar al proceso de transicin del ordenamiento y la formalizacin que
amerita una estructura amplia y compleja como es el Estado (Campos Ros y
Castro, 2015).
Nos referimos aqu, a la relevancia de los documentos, las guas, los
protocolos, las memorias institucionales, los informes estratgicos de cada
ministerio, poniendo especial atencin a la informacin de tipo fiscal y
presupuestaria: los inventarios de cada rea (incluyendo bienes y personal), los
presupuestos de las mismas y las partidas ejecutadas, los contratos vigentes, as
como tambin, las leyes sancionadas, los decretos y las polticas planificadas y
ejecutadas (Straface y Maldonado, 2015). Esta memoria institucional es variada y
comprende un nmero importante de dimensiones y aspectos a considerar. Como
seala Kumar (2009) para el caso norteamericano, los equipos de transicin
entrantes poseen distintos tipos de fuentes de informacin para afrontar el
proceso de traspaso: la informacin que se publica y que puede ser consultada de
forma on line; el registro escrito que el ex equipo de transicin y los actuales
funcionarios pasan a los asesores del presidente electo (archivos de las transiciones
anteriores, los escritos del personal que participa en las transiciones, entre otros);
la informacin sensible preparada por la administracin anterior, como la referida
a poltica exterior, seguridad nacional, presupuesto, etc. Como sealan los autores,
se vuelve necesario reflexionar y volver sobre la necesidad de herramientas
orientadas a la rendicin de cuentas, transparencia, acceso a la informacin, planes
de gobierno y comunicacin (COPEC, 2015).
La sistematizacin de la informacin ser central a la hora de definir la agenda de
gobierno y una direccin poltica clara para los prximos aos. La definicin de
las lneas estratgicas llevar, para Kumar (2000), a elegir las batallas y establecer
las prioridades en las cuales se centrar el prximo gobierno.
Otra dimensin resaltada por los autores, es la conformacin de un equipo de
gabinete capaz de hacer frente a los desafos de la nueva gestin (Zussman, 2003;
Straface y Maldonado, 2015). Resulta central definir cules son los puestos de
trabajo con los que se cuenta y quines son los funcionarios que asumirn en cada
cartera. Para Kumar (2000), la planificacin y la preparacin de este punto es
central y no puede ser realizada por las mismas personas que llevan adelante la
campaa electoral. Existen dos criterios que podran guiar esta eleccin: por un
lado, los lineamientos de poltica realizados durante la campaa, y por otro,
59

aquellos nudos problemticos que se han identificado en la gestin anterior.

Existen algunos cargos y funciones -variables segn el rgimen analizado- que no
pueden esperar, como el Jefe de Gabinete y quienes ocuparn la cartera de
Economa, Defensa, Comunicacin y Prensa, entre otros.
Finalmente, y no por ello menos importante, encontramos la necesidad de pensar
en estrategias que permitan realizar una transicin al nivel de los servicios civiles
como seala Zussman (2003). La burocracia y el personal del Estado son un punto
clave para garantizar la gobernabilidad de los primeros meses, y la continuidad de
los servicios del Estado (Kumar, 2000). La Administracin pblica, como sucede
en cualquier Estado, es un actor permanente, y su papel est ligado a la
informacin y el conocimiento que tiene en relacin a las polticas pblicas. Los
equipos entrantes deben considerar al servicio civil como un actor estratgico
para la sostenibilidad del Estado, ya que se trata de quienes llevan adelante el
trabajo durante aos. En este sentido, se vuelve relevante pensar una estrategia de
transicin que los incluya como dimensin clave y potenciadora de un proceso de
traspaso exitoso.
2.2. Breve recorrido de la actual situacin en el contexto internacional. Tipos de
transiciones segn pases
Realizando un repaso por la bibliografa que analiza distintos casos alrededor del
mundo (COPEC, 2015; Campos Ros y Castro, 2015; Straface y Maldonado, 2015),
observamos que los procesos de transicin planificada que se implementan en diferentes
pases asumen distintas caractersticas de acuerdo a las particularidades de los regmenes de
gobierno, la historia poltica de los pases, y la cultura poltica y democrtica en cada uno.
En este sentido observamos que estos procesos pueden darse tanto en regmenes
presidenciales (Brasil, Mxico, EEUU) como en regmenes parlamentarios (Canad, Reino
Unido).
Cada pas adopta, segn su tradicin, diferentes herramientas para institucionalizar
los procesos de traspaso de mando: algunos dictan normativa especfica que establece las
pautas para las transiciones planificadas, como son los casos de EEUU (Ley de Transicin
Presidencial, 1963), Brasil (Decreto Presidencial N 4425/02; Ley N 10609 y Decreto N
4199), Puerto Rico (Ley N 197/02). En este ltimo caso, la normativa adems incorpora
el principio de publicidad de las sesiones de transicin, permitiendo a los medios de
comunicacin el acceso a las sesiones de los comits de transicin, como tambin, a los
documentos de la transicin del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
(COPEC, 2015).
En los distintos casos se observa que a menudo estos procesos se encuentran a cargo
de Comits o Equipos de Transicin, comprendidos en la normativa que rige los
traspasos. Estos equipos pueden estar conformados por reas gubernamentales especficas
para tal fin (EEUU), y/o por personal permanente dedicado a esta tarea. Tanto en los casos
60

de Canad, EEUU, Brasil, Mxico y Puerto Rico, analizados por COPEC (2015), son estos
equipos los encargados de recabar toda la informacin para un efectivo traspaso de
gobierno, que no altere la funcionalidad de la administracin del estado, y celebrar
reuniones con los equipos entrantes, entre otras. En algunos casos, como el de EEUU,
Brasil y Puerto Rico, la normativa establece mecanismos para el financiamiento de los
equipos y de las acciones necesarias para la efectiva transicin.
En referencia a los temas destacados para una transicin efectiva, encontramos: el
establecimiento de una agenda de gobierno que defina las lneas y polticas principales de
gobierno; la generacin de un equipo de gobierno, encargado de llevar adelante estas
polticas; la identificacin de temas urgentes y/o crticos; la sistematizacin de distinta
informacin referida a las polticas y programas de gobierno en curso, especialmente para
el caso de la informacin financiera y fiscal, que resulta ser vital para la planificacin del
nuevo gobierno; la realizacin de protocolos de transicin por ministerios (como es el caso
de Canad).
La informacin relevada y sistematizada por el equipo y/o Comit de Transicin
puede ser brindada a los funcionarios entrantes en distintos formatos: Canad genera un
Libro de Transicin que contiene la informacin sistematizada a partir de los protocolos
por organismos; en el caso de Brasil, adems de existir libros de transicin por ministerio,
se crea el portal de transicin en internet, ofrecido al equipo del candidato electo (COPEC,
2015), la Agenda 100, conformada por compromisos ya asumidos por el Gobierno saliente,
que de no cumplimentarse, podran generar rupturas unilaterales de acuerdos y contratos o
incluso problemas diplomticos; y la Gua de Servidor que contiene informacin sobre
admisin de nuevos agentes, su nombramiento, contratacin, remuneraciones, funciones o
posibles cambios (Straface y Maldonado, 2015). En todos los casos se evidencia el peso de
la informacin en estos procesos, que va desde la sistematizacin de la informacin de
gobierno relevante, hasta la documentacin de la propia transicin.
Uno de los puntos que se destaca en aquellos pases que institucionalizan los
procesos de traspaso de gobierno, es la dimensin temporal de un proceso de estas
caractersticas. En este sentido, se observa que en distintos casos el tiempo de anticipacin
para la preparacin de la transicin oscila entre 6 meses y un ao, en el cual los equipos de
transicin salientes comienzan a preparar, relevar y sistematizar la informacin requerida.
Este perodo de planificacin incluye tambin a aquellos casos en los que se considera la
preparacin de la burocracia y las estructuras estables de la administracin pblica, que son
considerados por ejemplo en el caso de Canad, como agentes centrales en el proceso de
traspaso.
Como se observa a partir de estos distintos casos, existen algunos puntos en comn
en referencia al ordenamiento e institucionalizacin de los procesos de traspaso de forma
planificada: en general hablamos de procesos que se planifican en el tiempo, y que
requieren varios meses de diseo e implementacin para ser efectivos, en los cuales un
equipo de transicin es el encargado de llevar adelante diversas acciones que refieren al
traspaso de la informacin y a brindar el conocimiento necesario a los funcionarios
61

entrantes, de manera que no se generen dilaciones en las polticas y servicios que brinda
el Estado. En estos procesos, la informacin que brindan los distintos organismos cobra un
valor significativo, especialmente al estar protocolizada, sistematizada y publicada. La
experiencia acumulada en los traspasos ordenados y la orientacin hacia la transparencia y
fortalecimiento del Estado, dieron como consecuencia distintos esquemas y formatos para
la cristalizacin de estos procesos, donde se destacan aquellos pases en que la transicin se
encuentra institucionalizada por normas que definen los conceptos claves, contenido y
alcance para el proceso transicional, las herramientas e instituciones necesarias para llevar a
cabo la transicin ordenada de gobierno, definiendo responsabilidades, herramientas, plazos
y vigencias de los mismos.

2.3. Leyes y proyectos a nivel nacional y provincial

En el presente apartado, centramos nuestra mirada en el caso argentino, y
observamos que la regulacin de las transiciones registra algunos avances en lo que refiere
a la sancin de normas o presentacin de proyectos que buscan su institucionalizacin,
tanto en el plano nacional como subnacional. Como mencionamos, recientemente el tema
de las transiciones planificadas ingres a la agenda de gobierno en el marco del proyecto de
Reforma Poltica, como uno de los seis (6) ejes que componen la propuesta impulsada por
el Poder Ejecutivo, junto con otros aspectos de mayor presencia en la agenda meditica,
como el impulso al voto electrnico13.
Como puede observarse en el Anexo 1, se evidencian diferentes elementos para
regular una transicin planificada (objeto de la Ley o proyecto, mbito de aplicacin,
equipos del gobierno saliente y entrante, elaboracin o no de un Informe Final,
responsabilidad de los funcionarios intervinientes, entre otros).
Entre los antecedentes, podemos mencionar los siguientes:
Mendoza: durante el ao 2015, el Senador Armando Camerucci (Partido Radical)
present un proyecto de ley para que se establezcan condiciones y mecanismos
adecuados para posibilitar una transicin ordenada14, responsable y transparente de
13

Al respecto, ver CACCIANINI, Luciana, RAFFO, Emilio, y RAFFO, Luis. La Reforma Poltica en la
Provincia de Buenos Aires. Dimensiones para el anlisis y el debate, trabajo preparado para el XII Congreso
Nacional y V Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.
14

http://www.losandes.com.ar/article/quieren-poner-por-ley-reglas-de-juego-para-la-transicion

62

la gestin entre el Gobierno en funciones y el electo15. El senador manifest que la

experiencia respecto del desdoblamiento electoral decretado por el gobernador
Francisco Prez -a instancias de sus intendentes- provoc un traspaso traumtico,
que motiva la bsqueda de un nuevo mecanismo de transicin. En ese
entendimiento, en los Fundamentos del proyecto citado, se indica que buscan
garantizarles a todos los ciudadanos el acceso a los servicios ms esenciales como
su continuidad, la persistencia de polticas pblicas y la normal prestacin de
programas; todo bajo una generacin de consenso evitando transformar la
transicin en un hecho traumtico que conlleve conflictos innecesarios.
Considerando que el perodo de transicin debe ser un perodo armnico, debe
primar la cooperacin del Gobierno saliente y no su arbitrariedad al negar, ocultar o
tergiversar informacin al Gobierno entrante. Finalmente, mencionan que con esta
iniciativa, pretenden cumplir una funcin complementaria respecto de los
objetivos y fines que tienen la Ley N 7.314, de Rgimen de Responsabilidad Fiscal
y la N 8.706 que rige los actos, hechos y operaciones relacionados con la
administracin y control del Sector Pblico Provincial. Un detalle caracterstico
que comparte tanto este proyecto, como uno iniciado en el mbito del Poder
Ejecutivo Nacional, es que en dicho proceso intervienen todos los organismos
centralizados y descentralizados del Poder Ejecutivo provincial, como tambin el
Poder Legislativo.
Neuqun: en el ao 2010, la Legislatura de la Provincia sancion la Ley N 2720,
mediante la cual regula el Proceso de Transicin, en el que las autoridades
provinciales en ejercicio tienen la obligacin de suministrar a las autoridades
provinciales electas la informacin pertinente sobre el estado general de la
Administracin (Artculo 1). En dicho proceso intervienen todos los organismos
centralizados y descentralizados del Poder Ejecutivo provincial.
CABA: mediante Expediente N 2630-2015, se propicia regular el proceso de
transferencia de la administracin entre el gobierno en funciones y el gobierno
electo en el mbito del Poder Ejecutivo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El
proyecto tiene como objetivo fundamental el fortalecimiento del sistema de
gobierno en un pilar fundamental de su esencia: la temporalidad del ejercicio del
poder y la consecuente necesidad de una transicin ordenada entre el gobierno
saliente y el electo. Este proyecto, a diferencia de otros mencionados, propone la
creacin de ...un organismo neutral llamado oficina administrativa de transicin
republicana en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, para que,
siguiendo los mismos postulados de diversa legislacin comparada, se facilite la
organizacin de equipos que trabajen coordinadamente y de manera planificada con tiempo previo- para hacer posible un traspaso correcto. Asimismo dicha
oficina deber actuar como facilitador entre los grupos de representantes del
gobierno saliente y el entrante para que reine un espritu de fraternidad y buena fe
a la hora de continuar las tareas estatales de la manera menos traumtica.
15

http://diadelsur.com/transicion-camerucci-presenta-proyecto/

63

 Nivel Federal: mediante Expediente N 6144-D-2015, ingresado el da 26 de

noviembre de 2015, por iniciativa de la Diputada Graciela Camao (FR)16, se
propicia establecer las condiciones y mecanismos adecuados, para posibilitar una
transicin ordenada, responsable y transparente de la gestin entre el Gobierno en
funciones con el electo, que asumir el Poder Ejecutivo Nacional, manifestado que
no existen actualmente disposiciones legales que regulan dicha materia, con un
marco jurdico capaz de determinar algunos aspectos esenciales, sino que se ha dado
a travs de los usos y costumbres. Dicho proyecto es muy similar al presentado en la
provincia de Mendoza.
Corrientes: mediante el Expediente N 10135, ingresado el da 20 de marzo de
2015, por iniciativa de la Diputada Alicia Locatelli de Rubn (FpV), se busca crear
el Programa de Transicin Democrtica.17 En los fundamentos se establece que
atento el perodo en el que se realizan las elecciones, conviven el Gobernador electo
con el Gobernador en funciones que est finalizando su mandato y por tanto, a fin
de garantizar la continuidad del Estado en su aspecto material y de eficacia
administrativa, es prudente establecer mecanismos institucionales que promuevan
una transicin democrtica ordenada y eficiente.
Catamarca: el diputado Jos Luis Martnez (FpV)18 present a fines de noviembre
de 2015 un proyecto para la transparencia y el ordenamiento en los procesos de
transicin. Indic que el objetivo del proyecto es imponer un marco de presupuestos
mnimos de organizacin y funcionamiento de los procesos de transiciones del
gobierno en la Provincia, "...de forma ordenada, eficaz, eficiente, transparente y
responsable...", evitando abusos de los gobiernos salientes en el ejercicio de sus
prerrogativas, especialmente aquellas de tipo presupuestario. Asimismo, proponen
organizar y asegurar los flujos de informacin que permitan al Gobierno entrante
contar con la informacin sobre el estado de la situacin econmica, poltica y
social, permitiendo adems, que el gobierno saliente pueda rendir cuentas de su
gestin y la ciudadana acceda a la informacin sobre el estado de situacin de las
actuaciones pblicas del Gobierno saliente. Actualmente la iniciativa se encuentra
radicada en la Comisin de Asuntos Constitucionales. Asimismo, el senador
Dalmacio Mera (FpV) indic que se encuentran ...trabajando en un proyecto de ley
de transicin, para que todo sea ms prolijo y ordenado..19
Crdoba: el Consejo para la Planificacin Estratgica de la Provincia de Crdoba
(COPEC) present un proyecto de Transicin Gubernamental, experiencia de
traspaso responsable; cuyo objetivo general es facilitar un proceso de transicin
gubernamental y fortalecer el Centro de Gobierno (CdG), haciendo foco en las
16
17
18

http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=6144-D-2015
http://www.prensadiputadosctes.com.ar/notadesplegada.php?id=04483
http://www.elancasti.com.ar/politica-economia/2015/12/17/proyecto-para-regular-transicion-282638.html

19

Al respecto http://www.gustavosylvestre.com/politica/estamos-trabajando-en-un-proyecto-de-ley-de-transicion-paraque-todo-sea-mas-prolijo-y-ordenado-refirio-el-senador-dalmacio-mera/

64

capacidades institucionales de la Provincia de Crdoba,20 y observando que en

el marco de un mundo con nuevas estructuras, se encuentra la necesidad de
gobiernos ms giles, capaces de ajustarse con rapidez y eficacia a las tendencias
econmicas y socio-polticas que rigen a una comunidad internacional ms
globalizada e integrada. En razn de lo expuesto mencionan que la
democracia de la provincia de Crdoba debe ser capaz de garantizar a la sociedad
civil el acceso a los servicios esenciales, la continuidad de stos, la normal
prestacin de programas y proyectos, y la continuidad de las polticas pblicas
luego del cambio de gobierno. Sin embargo, actualmente no existe proyecto de
legislacin en dicha provincia, capaz de reglamentar los aspectos all indicados.
3. TRANSICIONES EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES: NIVELES
PROVINCIAL Y MUNICIPAL
En este apartado, analizamos los procesos de transicin abiertos a finales del ao
2015 en la provincia de Buenos Aires, escenario propicio para observar dos tipos de
transiciones: por un lado, aquella que tuvo lugar en los cargos de Gobernador y Vice, y por
otro, las que se dieron a nivel local con cambios de intendente en 77 municipios de los 135
que en total tiene la Provincia.

3.1. Gobernador saliente y Gobernadora entrante

A nivel provincial, podra sostenerse que la transicin comenz con cierta demora.
La instancia de balotaje a nivel nacional hizo que tanto la gobernadora electa como el
gobernador en ejercicio (candidato a Presidente) no iniciaran el traspaso hasta despus del
22 de noviembre, acortando sustancialmente el tiempo que se podra haber utilizado una
vez resuelta la eleccin provincial el 25 de octubre.
Una vez iniciada, la transicin demostr en sus comienzos cierta correccin poltica,
en comparacin con lo sucedido a nivel nacional, con reuniones entre la gobernadora electa
y quien finalizaba su perodo, as como de parte de sus equipos21. Dada la ausencia de
20

Ver
http://www.copec.org/wp-content/uploads/2015/07/Transici%C3%B3n-Gubernamental-experiencia-de-traspasoresponsable.pdf
21

Ver como ejemplos Diario El Da 28/10/2015 Vidal apura la transicin y ya le da forma a su gabinete disponible en
http://www.eldia.com/la-provincia/vidal-apura-la-transicion-y-ya-le-da-forma-a-su-gabinete-92587 ; Diario El Da
26/11/2015 Scioli con Vidal: una reunin en tono cordial para aceitar la transicin disponible en
http://www.eldia.com/la-provincia/scioli-con-vidal-una-reunion-en-tono-cordial-para-aceitar-la-transicion-99081 ; Telefe
- DyN 25/11/2015
Vidal: "Es una transicin con la mejor predisposicin de ambas partes" disponible
http://telefenoticias.com.ar/politica/vidal-y-scioli-ya-estan-reunidos-para-iniciar-la-transicion-bonaerense/

en

65

mecanismos formales para organizar la transicin, el gobernador saliente, Daniel Scioli,

design a su Jefe de Gabinete, Alberto Prez, como encargado de coordinar la provisin de
informacin que requiriesen los equipos entrantes. La Gobernadora electa, Mara Eugenia
Vidal, envi a Federico Salvai y Hernn Lacunza, futuros Ministro de Gobierno y de
Economa, respectivamente.
A medida que transcurran los das, las diferencias acerca de algunos temas crticos,
como el pago de sueldos de diciembre y los aguinaldos de los empleados de la
administracin pblica, el dficit de la Provincia, entre otros, hicieron aparecer las primeras
fricciones, y comenz a hablarse de herencia delicada22.
En su discurso de asuncin la gobernadora afirm recibir una Provincia quebrada
y llena de deudas23, y durante sus primeras semanas de gestin se evidenciaron
dificultades que podran atribuirse a un proceso de transicin no reglado, informal y de muy
corta duracin: las leyes de presupuesto e impositiva para el ao 2016, y aquellos
nombramientos que requieren intervencin del Poder Legislativo y quedaron vacantes
como consecuencia de renuncias o vencimiento de sus plazos originales (Directores del
Banco de la Provincia de Buenos Aires, Contador, Subcontador, Tesorero y Subtesorero).
En estos ltimos casos, la Gobernadora tuvo que recurrir a la decisin de adoptar una
medida de excepcin, dictando decretos de necesidad y urgencia que prorrogarn los
mandatos.
En el caso del Presupuesto y Ley impositiva, el tema result todava ms complejo,
y las arduas negociaciones derivaron en una aprobacin en sesin extraordinaria recin el
14 de enero de 201624.

3.2. Un mosaico municipal

En cuanto a los municipios, el panorama no fue ms alentador, aunque con matices.
Tal como se detalla en el Anexo 2, de acuerdo a la informacin que brindaron a los medios
los propios actores, en 49 (63,6%) de los 77 casos en que hubo efectivamente un traspaso
de mando, puede describirse el proceso en lneas generales como correcto, aunque con
22

Ver La Prensa 26/11/2015 Lacunza advirti sobre una herencia "delicada" en la Provincia disponible en
http://www.laprensa.com.ar/440148-Lacunza-advirtio-sobre-una-herencia-delicada-en-la-Provincia.note.aspx ; AN Digital
29/11/2015 Transicin Scioli-Vidal: De buena reunin a herencia delicada disponible en
http://andigital.com.ar/panorama-bonaerense/item/49711-transicion-scioli-vidal-de-la-buena-reunion-a-la-herenciadelicada
23

Diario El Da 10/12/2015 Vidal jur como gobernadora y dijo que recibe "una Provincia quebrada, llena de deudas"
disponible en http://www.eldia.com/la-provincia/comenzo-la-ceremonia-de-asuncion-de-vidal-en-provincia-102284
24

Ver Diario mbito Financiero 14/01/2016 Finalmente, FpV y FR le aprobaron el Presupuesto 2016 a Vidal
disponible en http://www.ambito.com/noticia.asp?id=823636

66

diferentes niveles de discrecionalidad, disponibilidad de informacin de gestin, entre

otros, a partir de la inexistencia de normas que regulen la transicin.
En los otros 28 casos (36,36%), la transicin puede calificarse como conflictiva,
con situaciones que comprenden desde acusaciones de desvo de fondos, dficits
encubiertos, precarizacin laboral, hasta otras ms extraas como faltantes de mobiliario,
rodados, expedientes, computadoras, y otros bienes muebles.
El dato relevante es que la discrecionalidad derivada de la falta de regulacin del
proceso aparece quiz como la causa principal de la existencia de diferentes tipos de
transiciones. Analizando los casos en detalle, a partir de su ubicacin en lo que suele
denominarse conurbano o bien interior de la Provincia, y la cantidad de perodos en
que el intendente saliente ocup el cargo, no se encuentra evidencia que permita establecer
un patrn definido que vincule causalmente alguna de estas caractersticas con el tipo de
transicin resultante. En particular, los traspasos conflictivos resultan ser nicamente 4 del
conurbano, y el promedio de los mandatos del intendente saliente para los traspasos con
dificultades es de 2 perodos. Esto demuestra que las hiptesis que intuitivamente se han
generado en la opinin pblica no se corresponden con la realidad: ni la cantidad de
mandatos del intendente saliente, ni la ubicacin del distrito como parte del conurbano
seran variables que determinan el tipo de transicin.

4. TRANSICIONES INTRAGUBERNAMENTALES
Hasta el momento hemos abordado procesos de cambio y propuestas para regularlos
a nivel internacional, nacional, y el caso especfico de la provincia de Buenos Aires y sus
Municipios, con ocasin de la eleccin de 2015. Pero, el anlisis hasta ahora expuesto nos
permite preguntarnos tambin por aquellos casos en que las transiciones se producen al
interior de una misma gestin. Cules son los mecanismos mediante los cuales se
instrumentan estos traspasos? Qu sucede con los programas y las polticas que se
impulsan desde un organismo cuando su equipo de conduccin cambia dentro de una
misma gestin?
Consideramos que las ideas hasta aqu expuestas resultan tiles para pensar tambin
en las transiciones intragubernamentales. Si los traspasos entre gobiernos son procesos que
suceden, segn los distintos regmenes, con una frecuencia determinada (salvo situaciones
excepcionales), las transiciones entre distintos funcionarios al interior del mismo gobierno
son cambios que suceden con mayor asiduidad, tensionando la continuidad de las polticas.
En este sentido, consideramos que los cambios al interior de los gabinetes, tanto a nivel
nacional, provincial y local, tambin pueden ser pensados bajo la lgica de las transiciones
planificadas, ya que las mismas plantean la posibilidad de dar continuidad a los servicios y
polticas de gobierno que se impulsan desde los distintos organismos, asegurando el
desarrollo y la eficiencia de la administracin pblica y la normal prestacin de programas
y proyectos (COPEC, 2015). En este sentido, se trata de garantizar que el proceso de
67

sucesin de responsabilidades estratgicas sea siempre transparente y confiable, evitando

las parlisis y rupturas, los stops and goes.
Entendemos que la importancia de planificar los traspasos a nivel
intragubernamental, implican pensar en la institucionalizacin de mecanismos de
produccin y sistematizacin de informacin de gestin de manera continua, as como
tambin de espacios institucionales capaces de acompaar estos procesos ms all de los
equipos que lleven adelante los mismos al interior de los organismos. La planificacin
implicar entonces, reducir el grado de discrecionalidad en el cambio de un equipo de
conduccin a otro, e implementar una serie de protocolos, requisitos o pautas, necesarias
para asegurar el xito de las transiciones.
Como abordamos en el punto anterior, vemos que existieron casos en que los
equipos entrantes y salientes trabajaron en conjunto, pero sujetos a la decisin y voluntad
de los mismos actores, no existiendo instrumentos o herramientas que los regularan. Esta
observacin vale tambin para los cambios dentro de los equipos de un mismo gobierno, ya
que estos procesos que suceden con mayor asiduidad tienden a realizarse sin reglas o
requisitos mnimos claros.
En esta lnea, encontramos por ejemplo la propuesta realizada por la Secretara
Legal y Tcnica de la provincia de Buenos Aires, orientada a establecer un Protocolo de
Transicin Planificada (Resolucin N 8/15), que podra ser tomada como un antecedente
tambin para los traspasos intragubernamentales, que permita la continuidad de las
acciones propias del organismo, as como tambin garantizar el correcto funcionamiento
de sus sistemas de gestin, y el traspaso de documentacin e informacin crticas para
procurar una mejor comprensin de los objetivos, logros, compromisos pendientes y
propuestas de cursos de accin a seguir, facilitando el normal desempeo de las funciones
por parte de las nuevas autoridades.
En relacin a las dimensiones sealadas en el punto 2.2, y para el caso de las
transiciones intragubernamentales, resaltamos la importancia de establecer un marco
normativo y jurdico que regule las transiciones en todos los niveles de gobierno. Este
instrumento tender a establecer criterios mnimos para estos procesos al interior de la
gestin. La cooperacin eficaz de equipos entrantes y salientes debe estar presente en esta
normativa, con el objetivo de impulsar el ordenamiento de la transicin como una regla y
no como una excepcin. Otros puntos a destacar, se vinculan con la produccin de
informacin relevante, balances, cuentas, normativa, memorias institucionales,
procedimientos, manuales, que ayudarn a reducir el impacto del cambio en trminos de
servicios y polticas que lleve adelante el organismo. Por ltimo, y sustancial dentro del
proceso de transicin, el trabajo conjunto con el servicio civil, que llevan adelante
diariamente la gestin de la institucin, resultando una pieza clave para el xito del proceso.

5. CONCLUSIONES

68

En este trabajo analizamos y reflexionamos acerca de los procesos de transicin

gubernamental, en el marco de los traspasos ocurridos en la ltima parte del ao 2015,
tanto en la provincia de Buenos Aires, como en los municipios que la componen.
Analizamos as, distintas dimensiones de los procesos de transicin planificada,
entendindolos como fenmenos que desafan a las instituciones, la democracia y la
gobernabilidad.
A lo largo de estas pginas, identificamos y describimos distintos casos y
realidades, internacionales, nacionales y locales, con el objetivo de estudiar los desafos que
proponen estos procesos, y cmo han sido abordados en distintos contextos. En esta lnea,
nos hemos preguntado por las posibilidades para la implementacin de procesos de
transicin ordenados en la escala subnacional y local, que permitan asegurar la continuidad
de las polticas pblicas, el funcionamiento de la administracin y sus servicios, y
contribuyan al fortalecimiento de las capacidades estatales para un Estado competente,
eficaz, eficiente, pero especialmente, equitativo y democrtico.
Finalmente, sealamos que los traspasos ocurridos durante la ltima parte del ao
2015, abrieron una serie de debates y propuestas, tanto en el mbito de la opinin pblica,
como en la agenda de gobierno nacional y provincial, que se materializaron posteriormente
en propuestas concretas para la efectiva reglamentacin de estos procesos.
En esta lnea, nos parece importante destacar la necesidad de impulsar procesos de
traspaso reglados que permitan contar con un marco normativo y jurdico que regule los
procesos de transicin, sus diferentes etapas y requisitos (conformacin de los equipos,
acceso a la informacin, financiamiento de la transicin, planificacin, etc). Asimismo,
impulsar procesos con cronogramas amplios y detallados, que permitan ordenar y
anticipar tanto la produccin y difusin de informacin por parte del gobierno saliente,
como aquellas cuestiones ligadas directamente con el traspaso e inicio del nuevo gobierno,
una vez definidos los ganadores de la contienda electoral; establecer responsabilidades
especficas para guiar los procesos de traspaso, como ser los Centros y Unidades de
transicin; desarrollar procesos de produccin de informacin sistematizada (estructura,
normativa y convenios vigentes; situacin de revista del personal; registro e inventario de
bienes muebles e inmuebles; presupuesto vigente, ejecutado, y proyectado o aprobado para
el ejercicio siguiente; memorias institucionales; manuales de procedimiento; acciones
judiciales en la que el rea sea parte y que estn pendientes en los Tribunales provinciales,
nacionales o internacionales) que facilite la toma de decisiones; identificar con anticipacin
aquellos temas crticos que pudieran afectar la nueva gestin y tener especial importancia
para las autoridades entrantes, sealando las acciones y compromisos que debern
atenderse en los primeros noventa (90) das de la siguiente administracin; documentar el
proceso en un Informe Final de Transicin en documentos de acceso pblico; facilitar el
acceso y disponibilidad de los datos, informacin y documentacin a travs del uso de
nuevas tecnologas; y contar con los recursos presupuestarios y mbitos fsicos
necesarios para el normal desenvolvimiento del proceso, entre otros aspectos.

69

70

Anexo I
Legislacin Comparada

Provincia

Carcter
del
documen
to

Neuqun

Ley N
2720
Cambios
de
administr
acin del
gobierno
provincial
. Estado
general
de la
administr
acin.
Proceso
de
transicin
.
Sanciona
da
11/08/201
0;

Objeto y mbito
de aplicacin

Artculo 1:
"...establecer el
proceso de
transicin en los
cambios de
administracin del
gobierno
provincial, en el
que las autoridades
provinciales en
ejercicio tienen la
obligacin de
suministrar a las
autoridades
provinciales electas
la informacin
pertinente sobre el
estado general de
la
Administracin..."

Definiciones

Equipos de transicin

Caract., plazos y objeto del Informe

Artculo 3:
"...Transicin. A
efectos de la presente
Ley se entiende por
transicin al proceso
de cambio de
administracin del
gobierno provincial,
que se inicia el da
siguiente de emitida el
Acta de Proclamacin
de Autoridades Electas
por la Junta Electoral
Provincial y finaliza el
da de asuncin de las
autoridades electas, en
el que las autoridades
provinciales en
ejercicio brindan toda
la informacin
pertinente a las

Artculo 4: el gobernador en ejercicio

debe nombrar una Comisin del
Gobierno en Ejercicio y el gobernador
electo debe nombrar una Comisin del
Gobierno Electo

La CGE debe elaborar el Informe Final

utilizando los Informes de Gestin emitidos
por los Organismos Asimismo los Informe
creados por los Organismos mencionados en
el artculo 2 sern emitidos por la autoridad
mxima de los mismos, teniendo carcter de
Declaracin Jurada y deben contar con el
acuerdo del gobernador y sern entregados a
la CGE antes de transcurrida la mitad de la
transicin (Artculos 10 y 11).

Artculo 5 Comisin del Gobierno en

Ejercicio: "... grupo de funcionarios
pblicos nombrados por el gobernador
en ejercicio para participar del
proceso de transicin. Esta Comisin
debe estar integrada por al menos
cinco (5) miembros con autoridad
competente y duran en sus funciones
todo el perodo de transicin..."
Artculo 7 Comisin del Gobierno
Electo: "...grupo de ciudadanos
nombrados por el gobernador electo
para participar del proceso de
transicin. Esta Comisin debe estar
integrada por al menos cinco (5)

Responsabilidades

Artculo 15: "...Los

funcionarios
responsables del
suministro de
informacin en los
trminos de la
presente Ley deben
acreditar el fiel
cumplimiento de tal
compromiso como
condicin de
Artculo 14: "...La Comisin del Gobierno
acceso a otro cargo
Electo dispone de diez (10) das hbiles a
pblico. La
partir de la asuncin de las autoridades
autoridad con
provinciales para elevar el informe final de
competencia para
transicin. En caso que lo considere
la designacin debe
necesario, esta Comisin puede solicitar al
verificar tal
gobernador una prrroga por igual perodo. cumplimiento como
El informe final de transicin debe elevarse
condicin de
al gobernador, al gobernador saliente, al
validez del
Poder Legislativo, al Tribunal de Cuentas y a nombramiento. En
71

promulga
da
02/09/201
0;
publicada
24/09/201
0

autoridades
provinciales electas...
Artculo 2:
"...aplica a todos
los organismos
centralizados y
descentralizados
del Poder Ejecutivo
provincial..."

miembros y duran en sus funciones

desde el inicio del perodo de
transicin hasta la entrega del informe
final de transicin..." y Debe requerir
a la CGE los informes de gestin que
deben elaborar los Organismos
mencionados en el artculo 2 de la
LEY y elaborar el Informe Final
(Artculo 8).
Artculo 9: "...La actividad de los
integrantes de las Comisiones es ad
honorem. Las decisiones tomadas en
las Comisiones son por simple
mayora"

Corrientes

Proyecto
de Ley Expedient

Artculo 1:
"...Crase el
PROGRAMA DE

No especifica

nicamente hace mencin del

Gobernador actual y el electo.

la autoridad responsable de la Comisin del

Gobierno en Ejercicio.

caso que se
compruebe el
irregular
Los Informes de Gestin deben contener
cumplimiento del
como mnimo la siguiente informacin,
deber de suministro
Artculo 10: "...1) Estructura, organigrama,
de informacin,
misiones y funciones del organismo. 2)
una vez que ya se
Documentos oficiales de poltica. 3)
haya realizado el
Documentos internos. 4) Informe financiero y nombramiento,
administrativo del organismo en detalle. 5)
determinar la
Detalle de prstamos financieros en gestin, invalidez de la
otorgados y solicitados. 6) Convenios
designacin. La
interinstitucionales vigentes con detalle de
exigencia
ejecucin y en gestin. 7) Base de datos que
establecida en el
maneja el organismo. 8) Programas
presente artculo
ejecutados y en ejecucin.9) Detalle de
no es obstculo
compromisos asumidos por el organismo. 10) para la
Informe sobre recursos humanos, y condicin determinacin de
y vnculo de la contratacin.11) Informe de
las
contrataciones del organismo y
responsabilidades
procedimiento utilizado.12)Evaluacin
administrativas,
cualitativa de los programas ejecutados y en civiles, polticas y
ejecucin.
penales que, segn
el caso, pudieran
corresponder..."
En el artculo 2 menciona la necesidad de
"...a) Brindar un informe actualizado
completo de la situacin institucional,

Artculo 3: "...El
incumplimiento de
la presente ley ser

Artculo 2 indica determinadas

72

e N
10135/15
ingresado
el 20 de
Marzo de
2015

TRANSICIN
DEMOCRTICA
consistente en el
conjuntos de
acciones que deben
realizarse durante
el perodo de
coexistencia del
GOBERNADOR de
la PROVINCIA
cuyo mandato
finaliza y el
candidato
proclamado electo
para dicho cargo
pblico, con la
finalidad de
facilitar la
continuidad
administrativa del
PODER
EJECUTIVO y la
instalacin del
nuevo gobierno
provincial..."
mbito de
aplicacin: No
especfica.

acciones que el Gobernador actual

deber cumplimentar con una
antelacin no menor de treinta (30)
das de la finalizacin del mandato
En el artculo 2 indica que el
Gobernador actual deber con una
antelacin no menor de treinta (30)
das de la finalizacin del mandato: c)
Promover reuniones de trabajo e
intercambio de informacin entre sus
funcionarios y aqullas personas que
indique el electo; g) Evitar realizacin
de contratos y actos administrativos en
general, excepto los que no admitan
dilacin por razones de urgencia, que
comprometan la futura gestin de
gobierno.

presupuestaria, financiera
Artculo 2 indica determinadas acciones
que el Gobernador actual deber
cumplimentar con una antelacin no menor
de treinta (30) das de la finalizacin del
mandato
En el artculo 2 menciona la necesidad de
"...a) Brindar un informe actualizado
completo de la situacin institucional,
presupuestaria, financiera b) Contestar y
brindar la documentacin necesaria respecto
de los requerimientos que se le realicen; f)
Detalle del endeudamiento total,
especificando las obligaciones de corto
plazo, proveedores d) Realizar un inventario
de bienes , depsitos, disponibilidades
financieras y obligaciones exigibles; e)
Informar cantidad detallada y discriminada
por rea y funcin de la totalidad del
personal que presta servicios en la
administracin pblica provincial ,
cualquiera sea la naturaleza de su relacin
con el Estado; f) Detalle del endeudamiento
total, especificando las obligaciones de corto
plazo, proveedores y necesidades de
financiamiento.

considerada un
incumplimiento de
los deberes de
funcionario pblico
y una grave falta
tica en los
trminos del
artculo 29 de la
CONSTITUCIN
PROVINCIAL y el
CDIGO DE
TICA
PROVINCIAL Ley
N 5911 y sus
reglamentaciones...
"

73

Proyecto
de Ley Expedient
e N
66936/15

Mendoza

Artculo 1: "...El
objeto de la
presente Ley es
establecer las
condiciones y
mecanismos
adecuados, para
posibilitar una
transicin
ordenada,
responsable y
transparente de la
gestin entre el
Gobierno en
funciones con el
electo, que asumir
el Poder Ejecutivo
Provincial..."
Artculo 2:
"...aplica a todos
los organismos
centralizados y
descentralizados
del Poder Ejecutivo
Provincial, como
tambin al Poder
Legislativo"Esta
en una distincin

Artculo 3: "...se
entiende por
transicin al proceso
de cambio de la
administracin del
Gobierno Provincial
que se inicia el da
siguiente de emitida el
Acta de Proclamacin
de las Autoridades
Electas por la
Honorable Junta
Electoral de la
Provincia de Mendoza
y finaliza el da de
asuncin de las
autoridades elegidas,
independientemente de
que ambas
administraciones de
Gobierno sean de un
mismo partido
poltico..."

Artculo 4: 1. Comit de Transicin

Saliente: es el grupo de funcionarios
pblicos que administren los
Ministerios de Secretaria General
Legal y Tcnica, Infraestructura y
Hacienda y Finanzas, adems del
Vicegobernador de la Provincia, para
coordinar la entrega de la informacin
sobre el Gobierno al Comit de
Transicin Entrante. 2. Comit de
Transicin Entrante: el grupo de
personas designado por el
Gobernador electo que lo representar
en el proceso de transicin del
Gobierno.
Artculo 5: Entre las funciones del
Comit de Transicin Saliente est la
de articular con el Comit de
Transicin Entrante a fin de brindar
toda la informacin necesaria a
efectos de la elaboracin del Informe
Final de Transicin.

El Comit de Transicin saliente entrega al

CTE los Informes de Gestin elaborados por
las dependencias del Poder Ejecutivo y los
Informes Complementarios con una
antelacin no menor a treinta (30) das de la
finalizacin del mandato" Artculo 8
"...deber ser publicado dentro de los treinta
(30) das hbiles a partir de la asuncin de
las nuevas autoridades Provinciales...El
Comit de Transicin Entrante Elabora un
Informe Final de Transicin(Artculo 6)
Artculo 7 "...Elaborar un informe de la
situacin presupuestaria y financiera del
Poder Ejecutivo Provincial. Especificar los
prstamos financieros en gestin, otorgados
y solicitados. Revelar el endeudamiento total,
especificando las obligaciones de corto
plazo. Indicar la deuda con los proveedores
del Estado Provincial. Informar las
disponibilidades monetarias existentes en
Tesorera. Confeccionar un inventario de
bienes, depsitos, disponibilidades
financieras y obligaciones exigibles. Detallar
el recurso humano por Organismos
Descentralizados, Ministerios, Secretaras y
Direcciones; indicando el nmero de
empleados permanentes, transitorios y
contratados; sin incluir los nombre de los

Artculo 10: "...El

incumplimiento de
la presente ley ser
equivalente al
delito de
incumplimiento de
los deberes de
funcionario
pblico; con
independencia de
las
responsabilidades
administrativas,
civiles y penales
que pudieran
corresponder.,,"

74

con la Ley de
Neuqun que slo
menciona Org.
Centralizados y
Descentralizados

Proyecto
de Ley.
Expedient
e N
6144-D2015

Nacin

Artculo 1: "...El
objeto de la
presente Ley es
establecer las
condiciones y
mecanismos
adecuados, para
posibilitar una
transicin
ordenada,
responsable y
transparente de la
gestin entre el
Gobierno en
funciones con el
electo, que asumir
el Poder Ejecutivo

trabajadores. Determinar todos los procesos

judiciales en los que el Estado Provincial sea
parte. Compilar todos los reglamentos,
memorandos, circulares y normas propias de
la administracin vigentes al momento de la
transicin. Realizar un listado de todos los
contratos vigentes al momento de transicin.
Comunicar si existen licitaciones en procesos
de adjudicacin. Informar el estado en que se
encuentran las concesiones de servicios y
obras.
Artculo 3: "...A
efectos de la presente
Ley se entiende por
transicin al proceso
de cambio de la
administracin del
Gobierno Nacional
que se inicia el da
siguiente de emitida el
Acta de Proclamacin
de las Autoridades
Electas por la
Honorable Junta
Electoral Nacional y
finaliza el da de
asuncin de las
autoridades elegidas,

Artculo 4: Comit de Transicin

Saliente: es el grupo de funcionarios
pblicos que administren la Secretaria
General Legal y Tcnica,
Infraestructura y Hacienda y
Finanzas, adems del Jefe de Gabinete
de Ministros, para coordinar la
entrega de la informacin sobre el
Gobierno al Comit de Transicin
Entrante. Comit de Transicin
Entrante: el grupo de personas
designado por el Presidente de la
Nacin electo que lo representar en
el proceso de transicin del Gobierno

El CTS debe entregar los informes, al CTE,

con una antelacin no menor a treinta (30)
das de la finalizacin del mandato. En el
caso que hubiere segunda vuelta, tales
informes se entregarn indefectiblemente
antes de los cinco (5) das hbiles de la
finalizacin del mandato. (Artculo 5)
Artculo 8 "...El Informe Final de Transicin
ser un resumen que confeccionar el
Comit de Transicin Entrante de toda la
informacin recabada y deber ser
publicado dentro de los treinta (30) das
hbiles a partir de la asuncin de las nuevas
autoridades Provinciales...

Artculo 5. El Comit de Transicin

Saliente tiene entre otras funciones la
de "...Articular con el Comit de

Artculo 7 "...Los Informes de Gestin

tienen carcter de declaracin jurada y
deben contener, pero sin limitarse, la

Artculo 9 indica
el deber de
colaboracin de
todos los
funcionarios
pblicos que
integren el Poder
Ejecutivo como el
Poder Legislativo
de la Nacin.
Artculo 10: "...El
incumplimiento de
la presente ley ser
equivalente al
delito de
incumplimiento de
los deberes de
75

Nacional..."
Artculo 2:
"...aplica a todos
los organismos
centralizados y
descentralizados
del Poder Ejecutivo
Nacional, como
tambin al Poder
Legislativo". Al
igual que el
proyecto de Ley de
la provincia de
Mendoza, esta es
una distincin con
la Ley de Neuqun
que slo menciona
Org. Centralizados
y Descentralizados

independientemente de
que ambas
administraciones de
Gobierno sean de un
mismo partido
poltico..."

Transicin Entrante a fin de brindar

toda la informacin necesaria a
efectos de la elaboracin del Informe
Final de Transicin"
El CTS recaba los Informes de Gestin
que realizan los Organismos del Poder
Ejecutivo (Artculo 5) El CTE
confecciona el Informe Final de
Transicin (Artculo 6)

siguiente informacin: Elaborar un informe

de la situacin presupuestaria y financiera
del Poder Ejecutivo Nacional Especificar los
prstamos financieros en gestin, otorgados
y solicitados. Revelar el endeudamiento total,
especificando las obligaciones de corto
plazo. Indicar la deuda con los proveedores
del Estado Nacional Informar las
disponibilidades monetarias existentes en
Tesorera. Confeccionar un inventario de
bienes, depsitos, disponibilidades
financieras y obligaciones exigibles. Detallar
el recurso humano por Organismos
Descentralizados, Ministerios, Secretaras y
Direcciones; indicando el nmero de
empleados permanentes, transitorios y
contratados; sin incluir los nombre de los
trabajadores. Determinar todos los procesos
judiciales en los que el Estado Nacional sea
parte. Compilar todos los reglamentos,
memorandos, circulares y normas propias de
la administracin vigentes al momento de la
transicin. Realizar un listado de todos los
contratos vigentes al momento de transicin.
Comunicar si existen licitaciones en procesos
de adjudicacin. Informar el estado en que se
encuentran las concesiones de servicios y
obras. El Informe Final es un resumen de

funcionario
pblico; con
independencia de
las
responsabilidades
administrativas,
civiles y penales
que pudieran
corresponder..."

76

toda la informacin recabada (Artculo 8).

Expedient
e N
2630/15

CABA

Artculo 1 "...El
objeto de la
presente Ley es
regular el proceso
de transferencia de
la administracin
entre el gobierno
en funciones y el
gobierno electo en
el mbito del Poder
Ejecutivo de la
Ciudad Autnoma
de Buenos
Aires..."Artculo 4
"...El Jefe de
Gobierno en
funciones, todos los
ministros,
secretarios,
directores, jefes de
todas las reas de
Gobierno y/o todos
los directores de
todas las

Artculo 3 "...se
entiende por
transicin republicana
al proceso de cambio
de la administracin
del Poder Ejecutivo de
la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, que
se inicia al da
siguiente de emitida el
Acta de Proclamacin
de Autoridades Electas
por la Junta Electoral
Provincial y finaliza
con la jura de
asuncin de las
autoridades entrantes,
en el cual el gobierno
en funciones tiene la
responsabilidad de
suministrar al
gobierno electo toda la
informacin pertinente
sobre el estado de los

Artculos 8, 9 y 11, conformacin

del Grupo de Representantes del
Gobierno Saliente y Grupo de
Representantes de Gobierno Entrante
Artculo 11.-"...Una vez elegido por
el voto popular, el Jefe de Gobierno
electo designar a un titular del grupo
de representantes y sus restantes
integrantes hasta el nmero total de
ocho miembros. Asimismo determinar
representantes para cada Ministerio,
Secretara, Direccin, corporacin
pblica y/u organismos centralizados y
descentralizados.
A diferencia de otros proyectos o
Leyes en vigencia, este proyecto posee
estas dos contemplaciones: La
creacin de una Oficina
Administrativa a travs del artculo 5
y que indica que "...Crase en el
mbito de la Jefatura de Gabinete de
Ministros un organismo autnomo de
caractersticas tcnicas y

Hay dos tipos de Informe, el Informe de

Gestin que efectan las reas competentes
del gobierno saliente y el Informe Final que
realizan los representantes del gobierno
electo. Artculo 14."... Informe final de
transicin. El informe final de transicin
ser un resumen que confeccionar el grupo
de representantes del gobierno electo de toda
la informacin recabada y deber ser
publicado dentro de los treinta (30) das
hbiles a partir de la asuncin de las nuevas
autoridades. La publicacin ser ampliada a
la pgina web del Gobierno de la Ciudad y
en la mayora de medios pblicos posibles..."
Artculo 13"...Los informes de gestin
tienen carcter de declaracin jurada y
deben contener, pero sin limitarse, la
siguiente informacin: a) Informe de la
situacin presupuestaria y financiera de los
organismos centralizados y/o
descentralizados dependientes del Poder
Ejecutivo y/o del Poder Legislativo de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires que se

Artculo 16."...El
funcionario que
incumpla lo
dispuesto por la
presente Ley se
encontrar incurso
en el delito de
violacin de los
deberes de
funcionarios
pblicos, en virtud
del artculo 248 del
Cdigo Penal de la
Nacin Argentina,
con independencia
de las
responsabilidades
administrativas y
civiles que
pudieran
corresponderle..."

77

corporaciones
pblicas y
organismos
centralizados y
descentralizados
del Gobierno de la
Ciudad Autnoma
de Buenos Aires,
tienen la obligacin
de participar y
ponerse a
disposicin de las
autoridades electas
y de la oficina
administrativa de
transicin
republicana en
todo el proceso de
transicin del
gobierno...."

organismos
centralizados y/o
descentralizados
dependientes del
Poder Ejecutivo y/o
del Poder Legislativo
de la Ciudad
Autnoma de Buenos
Aires..."

administrativas denominado oficina

administrativa de transicin
republicana el cual ser presidido por
un funcionario elegido a travs de un
concurso de oposicin de antecedentes
de acuerdo a la reglamentacin de la
presente Ley....".

vean afectados por el recambio de

autoridades. b) Detalle de los prstamos
financieros en gestin, otorgados y
solicitados. c) Nivel de endeudamiento total,
especificando las obligaciones de corto
plazo, y el estado de deuda con los
proveedores de la Ciudad de Buenos Aires.
d) Disponibilidades monetarias existentes. e)
Inventario de bienes, depsitos,
disponibilidades financieras y obligaciones
exigibles. f) Indicar los recursos humanos
distribuidos por organismos
descentralizados, ministerios, secretaras y
direcciones indicando el nmero de
empleados permanentes, transitorios y
contratados sin incluir los nombres de los
trabajadores. g) Determinar todos los
procesos judiciales en los que la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires sea parte. h)
Realizar un listado de todos los contratos
vigentes al momento de transicin. i)
Comunicar si existen licitaciones en procesos
de adjudicacin. j) Informar el estado en que
se encuentran las concesiones de servicios y
obras.

ANEXO 2
78

Transiciones en los municipios de la provincia de Buenos Aires25

MUNICIPIO

MANDATOS
DEL
INTENDENTE
SALIENTE

ZONA
GEOGRFICA

DETALLES DE LA TRANSICIN

VALORACIN

26

Alberti

Interior

Almirante
Brown

Gran Buenos
Aires

Mariano Cascallares: Hemos tenido una transicin constructiva. El intendente electo Mariano Correcta
Cascallares confirm que ya tuvo reuniones con funcionarios municipales.

Arrecifes

Interior

El intendente Daniel Bolinaga, recibi en su despacho al jefe comunal electo, Javier Olaeta, del frente Correcta
Cambiemos. Acordaron los pasos para el traspaso de mando.

Azul

Interior

El discurso del flamante intendente Hernn Bertellys luego de su asuncin tuvo la contundencia de la Conflictiva
moderacin. Con su estilo, dej en claro el Municipio que recibe: habl de aos de abandono y
desproteccin, de sacar a Azul del infierno en que hoy nos encontramos y dio a conocer algunas cifras
de la situacin financiera. Aqu no termina todo ya que aparece una cuestin sumamente grave y es el
desvo de fondos afectados por 36 millones 700 mil pesos. Es un dinero que ya tiene un destino para
determinadas obras y que la administracin Inza se gast. En qu? Advirti: no me va a temblar el
pulso para llevar adelante acciones judiciales ante cualquier posible anomala.

Baha Blanca

Interior

La excepcin bonaerense: En Baha Blanca la transicin se daba con las cuentas al da. Lo afirm el Correcta

25
26

Transicin de madre a hijo: "Me lleg el momento del trasvasamiento generacional"

Correcta

Cuadro elaborado en base a informacin tomada de diferentes medios locales, provinciales, y nacionales, entre el 26 de octubre y el 31 de diciembre de 2015.
Clasificacin de acuerdo a los criterios empleados por el INDEC. Ver al respecto http://www.indec.gov.ar/nuevaweb/cuadros/4/folleto%20gba.pdf

79

intendente electo por Cambiemos, Hctor Gay. Destac el rol del previo jefe comunal massista, Gustavo
Bevilacqua.
Balcarce

Interior

Reino asume la intendencia en una conflictiva transicin.Empleados municipales se manifestaron en la Conflictiva

calle porque an no cobraron el salario de noviembre. El Intendente electo afirm que el endeudamiento
ronda los 50 millones sobre un presupuesto de 300 millones de pesos. Adems, el sistema de salud se
encuentra paralizado por falta de insumos y salarios no pagos.

Baradero

Interior

La intendenta electa de esa localidad, si bien rescat que la transicin es civilizada, se quej de que la Conflictiva
gestin saliente brind slo datos parciales. Antonijevic se quej de que hay datos parciales en la
transicin en Baradero.

Berisso

Interior

Con gestos de reconocimiento mutuos, el intendente Enrique Slezack convoc a una primera reunin de Conflictiva
trabajo al recin electo jefe comunal, Jorge Nedela, a fin de iniciar una transicin correcta. Hay que
enviarle tranquilidad a los empleados de que los sueldos estn garantizados, Hasta ahora viene sobre
carriles normales, haba referido a la transicin.

Bragado

Interior

Vicente Gatica reconoci que la anterior gestin dejar una deuda millonaria. Empezamos desde atrs Conflictiva
porque si bien queramos poner en marcha todo un plan de avance en diversas materias, ahora vamos a
tener que hacernos cargo de esta deuda, dispar. Por el proceso de traspaso de mando, algunas
dependencias municipales salieron a reclamar insumos y ms personal. Faltan inspectores de trnsito en
las calles por el recorte de horas extras.

Brandsen

Interior

Equipos de Cappelletti trabajan con Arias. Es parte de la transicin entre el gobierno kirchnerista y el de Correcta
Cambiemos. Buscarn definir en conjunto la distribucin del presupuesto para 2016, que rondar los 150
millones de pesos.

Campana

Interior

Abella y Giroldi se reunieron para empezar la transicinFue una primera reunin positiva, vamos a Correcta
seguir dialogando, asegur el nuevo jefe comunal. Seguramente los dos queremos lo mejor para
80

Campana y vamos a poder tener un cambio de gobierno ordenado, resalt. Se esperaba que en las ltimas
semanas se intensifiquen los trabajos de los equipos tcnicos del Intendente electo con las diferentes
Secretaras del anterior gobierno municipal.
Carlos Tejedor

Interior

Telfono apagado para la transicin en Carlos Tejedor. Lejos de parecer una casualidad, el mismo factor Conflictiva
que desencaden el ingreso de Ral Sala a la poltica es el mismo con el que por estos das se encuentra
ingresando al Palacio Municipal de Carlos Tejedor como intendente. Ya tiene su gabinete definido.

Carmen de
Patagones

Interior

Jos Zara intendente electo del partido, inform que Ricardo Curetti se comunic conmigo y me felicit Correcta
por el triunfo y adelant en su momento: Se comprometi a colaborar en llevar adelante una transicin
correcta, poniendo a disposicin el Municipio desde ahora, para que los equipos de cada rea puedan ir
delineando la futura gestin. Necesitamos saber la cantidad de contratados que tiene el Municipio,
cmo est el tema de los proveedores, si va a estar la plata para pagar sueldos y medio aguinaldo como l
dijo, haba expresado el intendente electo.

Chacabuco

Interior

Aiola asegur que Barrientos deja el municipio de Chacabuco quebrado. El electo jefe comunal dio Conflictiva
cuenta de la pesada herencia financiera en la que queda el municipio.

Chascoms

Interior

Intendente electo anticipa una situacin financiera ms que complicada. Javier Gastn (UNA) planea Correcta
una restructuracin del municipio y asegura que hay ms gente que material para trabajar.

Chivilcoy

Interior

Crespi: Se est llevando a cabo una transicin muy correcta. El intendente electo haba destacado el Correcta
gesto del anterior jefe comunal sobre quien dijo se ir por la puerta grande mientras que Speranza
reiter que si le va bien a Britos en su gestin le ir bien a los chivilcoyanos y todos tenemos que
colaborar para eso.

Coronel
Dorrego

Interior

El intendente Fabin Zorzano reconoci que la transicin hacia el gobierno de Ral Reyes ser muy Correcta
sencilla por tratarse de dirigentes del mismo partido poltico (ambos radicales que fueron con el frente
Cambiemos). Maana vamos a empezar con l a trabajar en lo que queda del presupuesto, a hablar de las
81

obras, analizar los nmeros y las gestiones iniciadas para que tome conocimiento franco del estado en que
se encuentran, manifest el jefe comunal. Ms del 90 % del distrito tiene todos los servicios bsicos,
Zorzano paviment ms de 100 cuadras e hizo 10 kilmetros de cloacas, tenemos un Polideportivo
modelo y un manejo impecable de los fondos. La gente valor eso, opin Reyes.
Coronel
Pringles

Interior

Las autoridades municipales salientes mostraron predisposicin en la transicin y se reunieron con las Correcta
autoridades electas, brindando la informacin solicitada. El concejal electo y presidente de Compromiso
Pringles, Lisandro Matzkin, llev tranquilidad a los vecinos expresando que desde los institucional hay
una responsabilidad de ambas partes: del intendente actual (FpV) y el intendente electo (Compromiso
Pringles).

Coronel
Rosales

Interior

Uset: El pago de los salarios y el medio aguinaldo est asegurado. El Intendente electo de Coronel Correcta
Rosales garantiz que se podrn abonar los sueldos y agradeci al Jefe Comunal saliente, Oscar Holzman,
por no comprometer el financiamiento del Municipio.

Coronel
Surez

Interior

Palacio se reuni con Moccero para comenzar la transicin. Con una reunin que se extendi por algo Correcta
ms de dos horas, el ex intendente suarense Ricardo Moccero (FPV) y el jefe comunal electo Roberto
Palacio (Cambiemos) dieron inicio al perodo de transicin. Est en duda el pago del aguinaldo y el
sueldo de diciembre, expres Palacio.

Daireaux

Interior

Se realiz la transicin administrativa. Alejandro Acerbo y Esteban Hernando realizaron la transicin que Correcta
le permite al intendente electo entrar en funciones con la administracin municipal en orden.

Escobar

Interior

Sandro Guzmn recibi en su despacho a Ariel Sujarchuk. El ex jefe comunal felicit por su triunfo al Correcta
candidato del Frente para la Victoria. Sus equipos tcnicos trabajaron conjuntamente hasta el 10 de
diciembre. El cierre del ejercicio y el Presupuesto 2016, fueron temas centrales.

Florentino

Interior

El intendente de la UCR Calixto Tellechea mantuvo un par de reuniones con Francisco Iribarren, anterior Correcta
82

mandatario de Ameghino. La gente nos vio con capacidad para ganar, expres Tellechea.

Ameghino
General
Arenales

Interior

Complicada transicin en Arenales. La intendenta electa dio cuenta que Jos Mara Medina no estaba Conflictiva
colaborando como corresponde con la transicin de gobierno, ya que presentaba reticencias para reunirse
con ella y su equipo.

General
Belgrano

Interior

La entrega de toda la documentacin que acredita el traspaso de gobierno se cumpli en el medioda de Correcta
este mircoles 9 en el recinto de sesiones del Concejo Deliberante. El da 10 en el acto de traspaso, a la
hora de las palabras tanto de Piru Eijo (FpV) como de Osvaldo Dinpoli (Cambiemos) fueron de
colaboracin y deseos de xitos en la gestin. Luego el intendente electo dio un panorama sobre la
herencia recibida: Nos encontramos con serias dificultades operativas y financieras sincerando sus
palabras en pido a los vecinos y a la oposicin acompaamiento y comprensin.

General La
Madrid

Interior

Ocurri la transicin entre el ex gobierno de Pellitta y el futuro de Martn Randazzo. Se realiz una Correcta
reunin entre los integrantes del anterior gabinete municipal y el prximo gobierno. Se trabaj en funcin
del Presupuesto 2016.

General Las
Heras

Interior

Se realiz el traspaso de mando. Con un acto breve y emotivo, Juan Carlos Cal realiz la entrega de la Correcta
administracin municipal a Javier Osuna. Estamos en presencia del poltico ms importante de la
historia de nuestra ciudad, asegur haciendo referencia al intendente saliente, para quien pidi un gran
aplauso.

General
Lavalle

Interior

"Las primeras medidas son designar al gabinete, hacer los decretos y nada ms. Luego vendr una suerte Conflictiva
de auditora para saber qu es lo que hay, inform el intendente electo Rodrguez Ponte (Cambiemos).
Cabe destacar que la intendenta saliente, Marcela Passo, no particip de la ceremonia. Lo que se ve es un
panorama negro porque nos han dejado una herencia maldita, admiti durante una entrevista en La 99.
Hizo referencia a falta de documentacin y rebajas en la coparticipacin heredado del anterior gobierno

83

General
Madariaga

Interior

El jefe comunal, Cristian Popovich, recibi ayer al intendente electo, Dr. Esteban Santoro, en el Saln de Correcta
Usos Mltiples del municipio. El objetivo del encuentro fue concretar, tal como se haba anunciado
pblicamente, la primera reunin con el fin de coordinar la transicin del mandato de manera ordenada.
Estuvieron acompaados de colaboradores de ambas partes

General
Pueyrredn

Interior

Gustavo Pulti (intendente saliente) puso a disposicin a su equipo para colaborar en la transicin. El jefe Correcta
comunal electo confirm que Jos Cano estar a cargo de la coordinacin del equipo y las reuniones. Por
el otro lado estar el presidente de Turismo, Pablo Fernndez. A partir de ahora los funcionarios y equipos
realizarn distintas reuniones para dar detalles de la situacin actual del municipio y determinar los pasos
a seguir.

General
Rodrguez

Interior

Kubar: Recibimos General Rodriguez en una situacin muy compleja pero con las ganas y el empuje Conflictiva
para salir adelante. El electo intendente asegur que deber afrontar problemas estructurales de 20
aos y acus al gobierno saliente de ponerle trabas y palos en las ruedas a la transicin.

General
Viamonte

Interior

Mignaquy recibi al electo intendente, Franco Flexas, para comenzar la transicin. Junto a colaboradores Correcta
y funcionarios de ambas partes se reunieron y diagramaron un esquema de trabajo para realizar el traspaso
de gobierno con la informacin de las distintas reas de gobierno

General
Villegas

Interior

En el acto de asuncin el intendente electo Eduardo Campana (Cambiemos) agradeci a quienes los Conflictiva
precedieron en el gobierno por una "transicin sin sobresaltos y sin confrontacin". Al mes/dos meses de
gestin declar "Nos encontramos con algunos aspectos tcnicos, administrativos y de gestin que no eran
toda la realidad de lo que habamos hablado en el momento de la transicin. Encontramos un estado
financiero precario". Habl de deudas, de contratos municipales recientes que iban a tener que revisar, etc.

Hiplito
Yrigoyen

Interior

Jorge Corts, durante el acto de asuncin, agradeci el recibimiento en la Municipalidad durante los Correcta
ltimos das, en los que hemos podido conversar, sin ir a fondo pero tambin sin molestar. Para
finalizar, agradeci a Enrique Tkacik por el trabajo de los ltimos aos, al tiempo que valor la decisin
de la gente de mantener su gobierno durante 20 aos y a la comunidad por darle la posibilidad ahora.
84

Hurlingham

Gran Buenos
Aires

Conflictivo traspaso de gobierno en Hurlingham. La gestin de Acua pas a planta permanente a cientos Conflictiva
de trabajadores obligando al gobierno de Zabaleta a destinar ms del 70% del presupuesto a pagar sueldos

Jos C. Paz

Gran Buenos
Aires

Con crticas a la gestin de Urquiaga, asumi Mario Ishii. En una sesin que se realiz en el Centro de Conflictiva
Estudios, juraron los nuevos concejales y el intendente que fueron elegidos el pasado 25 de octubre.

Junn

Interior

Petrecca se reuni con Meoni y la transicin tom rumbo. El intendente electo y el anterior jefe comunal Correcta
mantuvieron su primer encuentro en la comuna. El joven concejal destac la actitud de su antecesor.

La Matanza

Gran Buenos
Aires

La intendenta electa de La Matanza, Vernica Magario, asumi su cargo y fue puesta en funciones por el Correcta
jefe comunal saliente, Fernando Espinoza, quin integrar el gabinete municipal como asesor.

La Plata

Interior

Lans

Gran Buenos
Aires

Grindetti: "La transicin es normal, sin palos en la rueda". El intendente electo de Lans advirti sin Correcta
embargo que hay "serios problemas financieros y de recursos" en el municipio.

Las Flores

Interior

El intendente electo Canosa (Cambiemos)se reuni con Alberto Gelen (y los respectivos equipos) para Correcta
dar inicio al perodo de transicin. En el acto de asuncin Canosa declar La transicin con Alberto ha
sido de puertas abiertas como en cada una de las reas, Las Flores est para dar un salto de calidad.
Tambin declar "venimos a levantar sobre los ladrillos ya levantados, venimos a hacer lo que hace falta
hacer." Con respecto a la gestin que llev adelante Alberto Gelen, reconoci que hubo funcionarios que
realizaron bien su trabajo y que podra llegar a mantener alguno de ellos en su equipo

Lezama

Interior

Asumi Arnaldo Harispe la conduccin del Distrito y present su Gabinete. Tal como estaba previsto, en Conflictiva
la noche de la vspera se produjo el primer traspaso de Mando del Departamento Ejecutivo en el distrito

Bruera entreg a Garro un municipio quebrado y con 12.000 trabajadores precarizados. Las cuentas del Conflictiva
municipio estn en rojo y en el PRO hablan de una deuda mnima de 250 millones.

85

de Lezama en la Sala de la Autonoma del Palacio Municipal.

Lincoln

Interior

A pocos das de la asuncin, el intendente electo de Lincoln manifest que el saliente an no lo haba Conflictiva
llamado. El Jefe Comunal electo de Lincoln, Salvador Serenal, asegur que el recambio de gestin no se
estaba dando de manera "fluida". "Es una lstima porque perjudicamos a toda una sociedad que est
reclamando madurez poltica", remarc.

Lobera

Interior

Si bien hay noticias de una reunin para acordar la transicin entre el intendente electo Fioramonti Conflictiva
(Cambiemos) y la intendenta saliente Diana Argello (FpV), Fioramonti una vez en funciones comenz a
dar detalles del estado situacional del municipio, tales como deudas por 40 millones, personas que no
saben dnde trabajan, maquinaria descripta en el inventariado que no existe, que los anteriores
funcionarios se cobraron sus sueldos antes de tiempo generando problemas de caja, etc.

Lobos

Interior

Sobrero (FpV) y el intendente electo Etcheverry (Cambiemos) se encontraron en una reunin de temas Correcta
generales, que se volver ms especfica en noviembre.

Magdalena

Interior

Tironeos en las transiciones de Coronel Brandsen y Magdalena. Preocupan el crecimiento de la planta Conflictiva
laboral y la continuidad de las cooperativas

Maip

Interior

Matas Rappallini jur y asumi como nuevo Intendente de Maip. Sucede a su hermano Anbal Correcta
Rappallini que ocupaba el cargo desde el ao 2007 (ambos de la UCR)

Malvinas
Argentinas

Interior

El intendente electo de Malvinas Argentinas denunci vaciamiento de Cariligno. Leonardo Nardini Conflictiva
(FpV) denunci que el ex jefe comunal del distrito lanz una operacin de vaciamiento del patrimonio
municipal, al tiempo que exigi que se respete la decisin de los vecinos y se realice una transicin
democrtica. Se han robado patrimonio municipal que es de los vecinos, asegur.

86

Mar Chiquita

Interior

Ronda confirm que ms de 160 empleados pasaron a planta permanente en los ltimos das. El Conflictiva
arquitecto Carlos Ronda, intendente electo del partido de Mar Chiquita, precis que en un principio
pensbamos que la transicin con el gobierno de Jorge Paredi iba a ser tranquila y correcta, pero nos
enteramos de ciertas cosas que no construyen.

Mercedes

Interior

Agradecemos a Selva que nos abri las puertas y colabora para hacer una transicin simple y fcil. Lo Correcta
asegur Juan Ignacio Ustarroz, intendente electo de la ciudad. Destac la postura cordial del actual jefe
comunal y la de otros que se le han acercado a colaborar desde distintos espacios.

Merlo

Gran Buenos
Aires

Menndez: En Merlo, Othaceh se niega a la transicin. Gustavo Menndez, intendente electo por el Conflictiva
Frente para la Victoria, seal que fiel a su estilo sigue guardando bajo siete llaves todo lo referente al
funcionamiento de la municipalidad.. A menos de un mes de irse, Othaceh sum casi 2500 empleados a
la planta permanente. Tras la toma de tierras permitidas por el ex intendente, se conoci que el municipio
elev las contrataciones a 5380.

Monte

Interior

Sandra Mayol asumi en un municipio desfinanciado. La concejal del Frente Renovador jur como Conflictiva
nueva intendenta de Monte en remplazo del kirchnerista Ral Basualdo. Dijo que el alcalde saliente dej
las arcas vacas y que ni siquiera la recibi para ordenar la transicin. Basualdo qued escrachado en un
video en el que maltrata a empleados municipales y tiene un fuerte cruce con la polica.

Moreno

Gran Buenos
Aires

West le pospuso la transicin a Festa para complicarle la asuncin. "Todo se est haciendo al ritmo que l Conflictiva
quiere, me la va complicando", haba denunciado el intendente kirchnerista que gan la eleccin.

Morn

Interior

La prrroga del presupuesto se suma a otra serie de gestos como las reuniones que mantienen los equipos Correcta
de Ghi y Tagliaferro para realizar un traspaso ordenado.

Necochea

Interior

Lpez: "Se frenan los tiempos de una transicin correcta". El intendente electo por UNA, Facundo Lpez, Correcta
se quej que el postulante de Cambiemos, el momista Pablo Aued, siga sin reconocer su derrota,
aduciendo irregularidades en el recuento de algunas mesas que, segn l, podran dar vuelta el resultado
87

de 274 votos a favor del massista.

Nueve de Julio

Interior

Estoy seguro que vamos a acordar una buena transicin con Battistella, haba manifestado Mariano Correcta
Barroso, intendente electo de Nueve de Julio. Y agreg: Nuestra idea es tener un municipio
completamente abierto.

Olavarra

Interior

El intendente electo Ezequiel Galli (Cambiemos) en todo momento hizo reconocimientos a la gestin del Correcta
intendente Jos Eseverri (FpV) y que comparta algunos ejes de gestin, destancando charlas tranquilas y
cordiales en busca de una transicin en paz. No encontr detalles del proceso de transicin en s pero
pareca que iba a conformarse una comisin del intendente entrante para relevar todas las reas de la
municipalidad.

Pellegrini

Interior

Asumi Guillermo Pacheco (UCR - frente PRO) reemplazando a Miguel ngel Pacheco (UCR). Son Correcta
primos

Pergamino

Interior

Martnez asumi formalmente como el nuevo intendente de Pergamino. El intendente electo fue puesto en Correcta
funciones el mircoles 9 de diciembre cuando se realiz el acto formal del traspaso de mando por parte de
Omar Pacini recibiendo (por primera vez en la historia pergaminense), el bastn de mando otorgado por el
Concejo Deliberante. Anteriormente haban mantenido encuentros para debatir la transicin.

Pilar

Interior

El electo Intendente de Pilar por Cambiemos, Nicols Ducot, asegur que En Pilar se est realizando la Correcta
mejor transicin del conurbano. Mantuvo su eje en la mira de cuentas y dficit fiscal.

Pinamar

Interior

Las inslitas irregularidades de la transicin en Pinamar. En una recorrida por el Municipio, el intendente Conflictiva
electo Martn Yeza detect que casi no quedaban sillas ni vehculos y una fiscala que no pudo
inaugurarse por falta de Internet

88

Quilmes

Gran Buenos
Aires

A pesar de haberse manifestado preocupado por la transicin, Molina fue recibido por el ex intendente Correcta
Gutirrez y este ltimo prometi "que todos los servicios van a funcionar para que la continuidad del
prximo gobierno no empiece desde cero". Neg un vaciamiento del municipio.

Ramallo

Interior

A un mes de ganar las elecciones, Mauro Poletti, el intendente electo de Ramallo, expres "Tambin Correcta
estamos trabajando junto al equipo de cara a lo que tiene que ser este recambio que se va a dar a partir del
10 de diciembre. Estamos coordinando una transicin tranquila, evaluando cada una de las reas y
tratando de intercambiar informacin para que esta transicin sea lo menos traumtica para los vecinos
agreg.

Rauch

Interior

La transicin en el distrito no transcurra en los mejores trminos. El ex jefe comunal del FpV, Jorge Correcta
Ugarte, se reuni con el intendente electo por Cambiemos, Maximiliano Suescun, preocupado por las
finanzas municipales.

Rivadavia

Interior

El Dr. Javier Reynoso jur como Intendente en el Honorable Concejo Deliberante de Rivadavia. Buil Correcta
traspas el mando de la Comuna a Reynoso con 6 millones de pesos de supervit. Fue Secretario de
Gobierno durante 10 aos, desde el 2005 al 2015.
Sergio Buil (Frente Progresista Cvico y Social) fue mentor poltico de Javier Reynoso, Reynoso del
2005-2015 fue su secretario de gobierno, y de hecho ambos formaron parte de Cambiemos .

Rojas

Interior

Transicin en Rojas: La primera reunin fue bastante dificultosa. Claudio Rossi, intendente electo de la Conflictiva
ciudad de Rojas se haba referido de esa forma frente a la reunin que mantuvo con el ex intendente
Martn Caso.

Saladillo

Interior

Salomn apel a una transicin correcta y estim un endeudamiento de $20 millones. El jefe comunal Correcta
electo de Saladillo, Jos Luis Salomn, haba asegurado: La transferencia va a ser orgnica y correcta
con su par radical, ex intendente histrico del distrito, Carlos Gorosito.

89

Salliquel

Interior

Hernndez, convoc a los adversarios que tuvo en las elecciones de octubre. Tuvo elogiosas palabras para Correcta
el intendente saliente, Enrique Cattneo, sealando: "Fue la persona que durante muchos aos fue mi gua
y quien me permiti trabajar con total libertad en el Concejo Deliberante".

Salto

Interior

Dando inicio formal al perodo de transicin entre el ex Gobierno Municipal y las autoridades electas del Correcta
pasado 25 de Octubre, tuvo lugar en la maana del martes 27 una reunin de trabajo entre el ex jefe
comunal Oscar Ren Brasca y el intendente electo Ricardo Jos Alessandro.

San Pedro

Interior

Culminada la primer reunin de transicin, Salazar (Cambiemos) asever que hubo una total Correcta
predisposicin y que la semana siguiente desembarcarn los equipos tcnicos para comenzar a ponerse
al tanto del estado de la administracin. Destac que fue un encuentro cordial y ameno, donde
Giovanettoni (saliente -FpV) le brind una visin, desde su perspectivas, de algunas de las polticas que
podran llegar a tener continuidad y sobre otras que no fueron concretadas por falta de tiempo. Hubo
encuentros en economa, desarrollo social y trnsito, entre otras reas.

San Vicente

Interior

Di Sabatino se reuni con Mauricio Gmez para la transicin. El intendente electo Mauricio Gmez Correcta
(Cambiemos) destac la disponibilidad de las autoridades actuales del municipio (Daniel Di Sabatino del
FpV) para concretar una transicin ordenada y en paz. Di Sabatino Nosotros estamos poniendo nuestro
mximo esfuerzo, no slo para dejarle a la prxima administracin un municipio ordenado y equilibrado,
sino tambin pretendemos ser un modelo de cmo se debe llevar adelante un proceso de traspaso de
mando sin problemas, porque as lo siento y as quiero hacerlo, con absoluta responsabilidad. Hubo
varios encuentros entre funcionarios salientes y entrantes

Suipacha

Interior

Federico: "No est siendo linda la transicin". El jefe comunal de Suipacha por el frente Cambiemos, Conflictiva
Alejandro Federico, que triunf en las elecciones del pasado 25 de octubre con el 48,37 por ciento de los
votos por sobre el histrico intendente Juan Delfino (46,86 por ciento), se haba referido de esa forma a
las dificultades que se estaban generando en el marco de la transicin.

Tornquist

Interior

En plena transicin, el radical Sergio Bordoni expres su preocupacin por los 14 millones que Conflictiva
90

consideraba que rondara el pasivo. Decidi realizar una auditora para decidir el ajuste.
Trenque
Lauquen

Interior

Hubo reuniones de transicin entre equipos. El intendente electo asever que han "tenido climas de Correcta
convivencia razonables" y que la transicin va "bien" salvo "ahora que hay bastante ruido por algn tema
que se est investigando en la Justicia". El mandatario comunal saliente seal que "los trenquelauquenses
hemos vivido estos aos de democracia con intendentes ejemplares, como fueron Arrasta, Barracchia,
quiz la mxima expresin como intendente a nivel provincial y nacional, Font y como lo va a ser Miguel
que se prepar y luch, siendo el legtimo conductor del distrito"

Tres de
Febrero

Gran Buenos
Aires

Periodista e historiador de profesin, Diego Valenzuela conducir los destinos de los tresfebrerenses. A Correcta
diferencia de lo que ocurre en otros municipios con gobiernos nuevos, incluso del mismo color poltico, el
cambio de mando en Tres de Febrero transitaba por los carriles normales.

Veinticinco de
Mayo

Interior

Hernn Ralinqueo (FpV), tambin dijo que tuvimos varias reuniones con la intendenta saliente Mara Correcta
Victoria Borrego (Coalicin Cvica) y que en principio venimos con total normalidad. Maana
volveremos a tener otro encuentro para ver el estado de situacin de algunas cosas puntuales, como la
deuda econmica, el patrimonio municipal y sobre todo el pago de aguinaldo y sueldos de enero.
No tenemos el nmero exacto de la deuda pero ya nos hemos organizado para que est garantizado el
pago de aguinaldo y el salario. Eso est garantizado y en principio venimos bastante bien, con dilogo e
intentando hacerlo de la mejor forma posible, concluy Ralinqueo.

Villarino

Interior

Antes de su asuncin, Bevilacqua mencion a parte de su gabinete. Tambin manifest que la transicin Conflictiva
no se estaba dando de la manera que esperaban.

91

BIBLIOGRAFA

CAMPOS ROS, Maximiliano y CASTRO, Silvio (2015). La transicin

gubernamental: Una agenda pendiente. XII Congreso Nacional de Ciencia
Poltica de la SAAP. Mendoza. Recuperado en http://maxicamposrios.com.ar/wpcontent/uploads/2015/11/Transici%C3%B3n-Gubernamental-CAMPOS-RIOSCASTRO-SAAP-2015.pdf
KUMAR, Martha Joynt (2000) Meeting the Freight Train Head on: Planning for the
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KUMAR, Martha Joynt (2009)The 2008-2009 Presidential Transition Through the
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https://www.slyt.gba.gov.ar/sites/default/files/archivosadjuntos/Res.%208-15.pdf
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Crdoba. Protocolo de Transicin Gubernamental. 2015: 48. Recuperado en
http://www.copec.org/wp-content/uploads/2015/12/Protocolo-de-TransicionGubernamental.pdf
Public Policy Forum.Towards Guidelines on Government Formation. Facilitating
Openness & Efficiency in Canadas Governance.Ottawa. Final Report. 2012: 25.
Rercuperado
en
https://www.ppforum.ca/sites/default/files/Towards%20Guidelines%20on%20Gove
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92

XII Congreso Nacional y V Internacional sobre Democracia.

La Democracia por venir. Elecciones, nuevos sujetos polticos, desigualdades,
globalizacin.
12 al 15 de septiembre de 2016
Universidad Nacional de Rosario

Discursos y representaciones sobre la Responsabilidad penal juvenil: anlisis de

documentos institucionales

Roco Baquero
UBA- IIGG
Correo electrnico: rociobaquero@hotmail.com
Ciudad de Buenos Aires, Argentina

Mariana Cecilia Fernndez

CONICET- IIGG
Correo electrnico: mcf.mariana@gmail.com
Ciudad de Buenos Aires, Argentina

Considerando que en el siglo XIX las agencias de control social perseguan al otro, el
anormal, el desviado, con miras a integrarlo a la sociedad y que en la actualidad, en cambio,
el discurso hegemnico en torno a la incapacitacin y la exclusin del delincuente convive
con polticas de responsabilidad penal que recuperan la retrica de la inclusin y la
reforma, la idea de responsabilidad resulta controvertida. La propuesta es indagar qu
especificidades tiene la responsabilidad penal juvenil y cmo se construye la nocin de
juventud en un conjunto de discursos institucionales, teniendo en cuenta las disputas de
sentido que se producen en la articulacin con la problematizacin de la delincuencia
juvenil en la Argentina actual.
93

En tal sentido, se examinan documentos elaborados por la Secretara de niez y

adolescencia de la Provincia de Buenos Aires en el contexto de implementacin de la ley de
Proteccin integral de los Derechos de nias nios y adolescentes 25.061 (2005). El
objetivo es dar cuenta de la articulacin de discursos que produce la materialidad de la
poltica pblica dirigida a jvenes infractores, sus derechos y responsabilidades, y las
representaciones de las estrategias de intervencin propuestas, desde una perspectiva
discursiva de la sociedad.
Introduccin
En el campo jurdico legal y en relacin a los nios y adolescentes en conflicto con la ley
penal el paradigma del Patronato sent las bases histricas sobre la cuestin. Diversos
discursos y polticas sociales condujeron a la creacin de dispositivos legales que
construyeron el sujeto menor desde las primeras dcadas del siglo XX (Zapiola 2008) en
lo que fue un proceso de minorizacin de un amplio sector de la niez, vctima de
operaciones de estigmatizacin y judicializacin (Daroqui y Guemureman 1999 y 2001). La
ley de Defensa Social de 1910 seala por primera vez el trmino menor con una carga
negativa, dedicada especialmente a los hijos pobres de activistas obreros, anarquistas y
extranjeros; y la Ley de Patronato tambin llamada Ley Agote por quien la propulsara en
1919 inicia en Sudamrica el sistema de patronato del Estado sobre nios y jvenes de
menos de 18 aos considerados material o moralmente abandonados o en peligro moral.
De esa manera, los menores irrumpen en el campo poltico- legislativo y social como el
nuevo problema de Estado, y los sentidos dominantes de la poca permanecen todava
vigentes en los debates parlamentarios ms recientes (Contursi, Brescia y Costanzo, 2009,
2010; Brescia, 2011).
Desde la Convencin de los Derechos del Nio (1989) el cambio de paradigma en la
concepcin del menor como objeto de compasin-represin a otra de la infancia y
adolescencia como sujeto pleno de derechos (Garca Mndez, 2004), ha puesto de
manifiesto tensiones y contradicciones que todava no pueden ser saldadas. La sancin en
2005 de la Ley de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes
(26.061) que concibe a este sector como sujetos plenos de derechos convive con el
Rgimen Penal de Minoridad establecido por decretos en la ltima dictadura militar. El
94

debate sobre la construccin de un Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil en una

sociedad democrtica es todava una materia endeble en nuestro pas.
Desde que la Convencin de los Derechos del Nio fue incorporada a la Constitucin
nacional en 1994, la adecuacin normativa de las leyes a sus prerrogativas se torn
imperante. Esto se tradujo en gran cantidad de proyectos de ley presentados en el Congreso
nacional tanto desde la faz de proteccin y promocin de derechos como en la de
regulacin y responsabilizacin penal. Los proyectos que propusieron una reforma del
rgimen penal de la minoridad entre 2002 y 2013 se dividieron entre los reformistas,
limitados a modificar los artculos referidos a la baja de edad de imputabilidad y los
innovadores, orientados a instalar un rgimen de responsabilidad penal juvenil que velara
por el cumplimiento de derechos y garantas y medidas socioeducativas antes que punitivas.
En este perodo se constat que la agenda legislativa se alteraba a la par de la repercusin
meditica de hechos delictivos graves cometidos por adolescentes (Guemureman, 2015). El
proyecto de Rgimen Penal Juvenil propuesto por los representantes del Frente para la
Victoria en 2009, aprobado casi unnimemente en la Cmara de Senadores, cristaliz el
posicionamiento mayoritario (tanto del oficialismo como de la oposicin) anclado en la
defensa de los Derechos del Nio para sostener la necesidad de bajar la edad de
imputabilidad de diecisis a catorce aos, de modo de llenar un vaco legal que, si bien es
cierto que existe en cuanto a los menores que son puestos a disposicin de los jueces sin
mayores garantas ni respeto por sus derechos o por los de sus familias, no resuelve de
fondo el problema de los nios y adolescentes en conflicto con la ley. Antes bien, con la
baja de edad propuesta se termina convalidando el paradigma del patronato que
altisonantemente vena a destronar el nuevo rgimen penal, (Contursi et al., 2010, 2012).
En el proceso del cambio de paradigma de concepcin del nio y adolescente como objeto
de tutela a otro como sujeto de derechos27 y la discusin sobre un sistema de

27

En este sentido se reconoce la poltica impulsada por el Estado nacional que comenz a modificar las
concepciones que sostienen este paradigma a travs del poder legislativo por medio de medidas
fundamentadas que parten de la consideracin de los nios y adolescentes como sujetos de derechos. En esta
direccin se encuentran adems de la Ley de Proteccin Integral de las Nias, Nios y Adolescentes (26.601)
95

responsabilidad penal juvenil adecuado a las nuevas directrices surgen una serie de nuevas
prerrogativas para tratar la problemtica de nios y jvenes en conflicto con la ley que en la
Provincia de Buenos Aires implicaron la sancin de la ley 13.298, de Promocin y
Proteccin de los Derechos del Nio, y su complementaria, la ley 13.634, que crea el Fuero
de Familia y el Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil.
Tal como analiza Ana Laura Lpez (2010, en el contexto de sancin de las leyes
mencionadas28 el proceso de reforma se bifurc entre quienes se opusieron a la derogacin
del rgimen de Patronato de Menores, los defensivos (compuesto en un primer momento
por el poder judicial, el poder legislativo, sectores de los gremios estatales e intendentes
provinciales) y quienes promovieron activamente su reemplazo por un sistema afn al
modelo de la CDN, los ofensivos. El discurso de los derechos del nio sufre un proceso
de fetichizacin cuando al sector ofensivo, compuesto en un primer momento
principalmente por sectores universitarios y tcnicos, se incorporan movimientos sociales
por los derechos del nio e intendentes provinciales, sumado al activismo de los
organismos internacionales y el consentimiento acadmico sobre el despropsito del
mantener del modelo del patronato. Luego de la sancin de la ley 13.298, el proceso de
ejecucin del modelo de los derechos conlleva un efecto de desilusin para el sector
ofensivo que reconoce una reapropiacin retrica de las categoras propias del nuevo
paradigma a las prcticas vigentes durante el modelo del patronato.
Considerando que las representaciones en torno a los significantes de juventud y de
responsabilidad penal

juvenil

construidos en los

discursos

institucionales

son

fundamentales en el diseo e implementacin de polticas pblicas, relevamos un conjunto

de documentos que representan una interpretacin legtima sobre los modos de abordar la
problemtica, especficamente el Decreto 11/12 del Departamento de Jefatura de Gabinete
de Ministros de la provincia de Buenos Aires; los Mdulos resultantes de una Jornada
de 2005; la Ley de mayora de edad a los 18 aos (26.579) de 2009; el proyecto de Ley de Rgimen Penal
Juvenil de 2009; y la Ley de Ampliacin de los derechos polticos a los mayores de 16 aos (26.774) de 2012.
28
Nos referimos a la Ley de Promocin y Proteccin Integral de los Derechos del Nio (N 13.298), el
12/12/2006, y su accesoria, la ley N 13.634, que crea en la Provincia de Buenos Aires el Fuero de
Responsabilidad Penal Juvenil y el Fuero de la Familia.
96

intensiva de la Secretaria de Niez y Adolescencia denominados La implementacin de

Medidas Alternativas a la Privacin de la Libertad dentro del sistema de responsabilidad
penal

juvenil,

desde

la

perspectiva

de

las

intervenciones

institucionales

interinstitucionales; y el Protocolo para el abordaje de la Responsabilidad Penal Juvenil

en la Provincia de Buenos Aires. Procedimientos, herramientas y conceptos para la
intervencin institucional de los Centros de Referencia Departamentales. Publicacin de la
Direccin Provincial de Medidas Alternativas. Direccin de Centros de Referencia.
Partimos del concepto de poltica pblica en el sentido en que lo explican Oszlak y O
Donnell, (1981) como el conjunto de prcticas gubernamentales que desarrolla el Estado
siguiendo objetivos, estrategias de abordaje y de evaluacin para saciar necesidades y
resolver problemas de la ciudadana, vigentes en un momento determinado. Si bien en el
desarrollo de la poltica intervienen agencias de la sociedad civil, organizaciones polticas,
entre otros, el Estado es un actor privilegiado en la designacin de los asuntos socialmente
problematizados como prioritarios en un contexto histrico poltico especifico. La agenda
pblica se constituye como resultado de luchas por la hegemona (Laclau y Mouffe, 2015)
que articulan los valores, creencias y deseos dominantes en una sociedad as como las
relaciones de poder que constituyen sus principales actores.29
Si bien este trabajo se atiene a aspectos que hacen a la dimensin retrica del problema
huelga aclarar que, como sealan Villalta y Llobet (2015), las medidas de proteccin
integral y las polticas pblicas conforman un campo de tensiones que en la prctica
cotidiana dan origen a situaciones diversas y conflictivas que permiten detectar que el
Estado antes que una estructura homognea y con una unidereccionalidad nica y lineal es
una instancia heterognea, mltiple y habitualmente contradictoria en la que difcilmente se
conforman organismos uniformente resistentes o partidarios al cambio. De modo que una
29

En este punto creemos pertinente aclarar que este trabajo centrado en el anlisis de los discursos
institucionales en torno a la juventud y la responsabilidad penal juvenil forma parte de la primera fase de dos
investigaciones ms amplias que examinan, una, la construccin discursiva de la delincuencia juvenil en el
campo meditico y su interrelacin con el discurso de funcionarios con incumbencia en el rea y la otra, el
proceso de construccin y legitimacin de la categora de responsabilidad penal juvenil en la Argentina
contempornea, atendiendo a los discursos de la Secretara de Niez y Adolescencia provincial, los discursos
del equipo tcnico del Centro de Referencia de Morn y las propias construcciones de sentido elaboradas por
los jvenes intervenidos.
97

segunda instancia de produccin en relacin a las prcticas concretas que se abren a partir
de estos discursos permitir dar cuenta de dichas conflictividades. Es decir, de la trama de
relaciones al interior de las instituciones y las prcticas de los agentes ya que como han
observado otros autores la propia nocin de derechos depende de relaciones de poder
ancladas en contextos especficos, por s solos los discursos corren el riesgo de articular
programas que no solo no alcanzan sus objetivos sino, peor que esto, producen nuevas
formas de exclusin (Fonseca, 1999).

Consideraciones tericas
Infancia y adolescencia son categoras simblicas y relacionales desde las cuales se recorta
un ncleo poblacional sobre el cual se interviene. Las formas de intervencin social que
actualmente se consideran apropiadas, as como las retoricas legtimas para hablar de los
derechos de nios, nias y adolescentes son productos provisionales de procesos histrico
polticos en los que una diversidad de actores han reclamado para s la legitimidad de
intervenir, y han intentado imponer sus posturas acerca de lo que entienden como lo mejor
para un nio (Villalta y Llobet, 2015).
Lo discursivo puede conceptualizarse desde varias corrientes, para esta primera
aproximacin tendremos en cuenta las consideraciones de Voloshinov, que entiende que
todo enunciado es tan solo un momento en la comunicacin discursiva continua
(cotidiana, literaria, cognoscitiva, poltica). Pero adems, este intercambio discursivo es, a
su vez, tan solo un momento de un continuo y multilateral proceso generativo de un
colectivo social determinado () La comunicacin discursiva jams puede ser
comprendida y explicada fuera del vnculo con una situacin concreta (1976:133).
El acto discursivo, ms exactamente su enunciado, tiene para Voloshinov un carcter
sociolgico, por eso es preciso atender en l a su situacin social ms inmediata como a una
ms englobadora, dado que las formas de comunicacin discursiva estn determinadas por
las relaciones de produccin y por la formacin poltico social (1976:16).

98

El orden del discurso se entiende como un campo de lucha ideolgica, cada actuacin
discursiva participa en una discusin ideolgica a gran escala, es decir, responde a algo,
algo rechaza, algo est afirmando, anticipa las posibles respuestas y refutaciones, busca
apoyo, etc. Voloshinov permite entender la relacin de la palabra con la ideologa, la
segunda se hace presente en el carcter sgnico de la primera. Un signo no slo existe
como parte de la naturaleza, sino que refleja y refracta esta otra realidad y por lo mismo
puede distorsionarla o serle fiel, percibirla bajo determinado ngulo de visin etc. () La
palabras son el signo ideolgico por excelencia (1976: 33). La palabra entonces es, segn
Voloshinov, el mejor indicador de las transformaciones sociales. Entendiendo que en cada
signo ideolgico se cruzan distintas orientaciones que le proveen un carcter
multiacentuado al signo, el intento de las clases dominantes ser entonces hacer prevalecer
su acentuacin y convertir el signo en monoacentual.
Por su parte, Laclau afirma que el discurso se constituye como intento por dominar el
campo de la discursividad, por detener el flujo de las diferencias, por constituir un centro
(2015: 124). Habr entonces intentos por establecer fijaciones parciales del sentido a partir
de puntos discursivos privilegiados, denominados puntos nodales, que tal como el point de
capiton lacaniano fijan el sentido de una cadena significante. Esa fijacin siempre tendr un
carcter parcial pues solo puede ser tal como resultado de las luchas por la hegemona.
Dicen al respecto, Laclau y Mouffe: A los efectos de que la hegemona sea posible, el
requerimiento es que elementos cuya propia naturaleza no los predetermina a entrar en un
cierto tipo de articulacin ms bien que en otro, se ven, sin embargo, de un cierto modo
como resultado de una prctica externa a ellos. La visibilidad de los actos de institucin
originaria en su contingencia especifica- es, en tal sentido, la condicin de toda formacin
hegemnica. Pero hablar de articulacin contingente es enunciar la dimensin central de la
poltica (2015: 142).
Es preciso considerar adems las aseveraciones de Pecheux, quien seala que un discurso
se pronuncia siempre a partir de condiciones de produccin dadas, situado en una relacin
de fuerzas que existen entre elementos antagonistas en un determinado campo. Segn el
autor, es imposible dar cuenta de las condiciones de produccin de un discurso ya que stas
99

suponen siempre una remisin infinita, pero podemos preguntarnos en qu contexto social
emergen estas representaciones y cules son las construcciones ideolgicas que las
promueven. De acuerdo a Pecheux, hablamos de posiciones polticas e ideolgicas que no
son cosa de individuos sino que se organizan en formaciones que mantienen entre s
relaciones de antagonismo, alianza o de dominacin (1978: 233). El autor denomina
formacin ideolgica a aqul elemento que interviene como una fuerza que confronta con
otras en la coyuntura ideolgica de una formacin social en un momento dado: cada
formacin ideolgica constituye un conjunto complejo de actitudes y representaciones que
no son ni individuales ni universales pero que se refieren ms o menos directamente a
posiciones de clase en conflicto las unas en relacin con las otras. En otros trminos, estas
formaciones ideolgicas contienen una o ms formaciones discursivas que determinan lo
que puede y debe ser dicho a partir de una posicin en una coyuntura.

El problema de la Responsabilidad Penal Juvenil

El problema de la responsabilidad penal juvenil ha sido abordado por diferentes autores que
identificaron los aspectos que lo constituyen desde diversas miradas en el campo de las
ciencias sociales. Segn Mary Bellof (2002), este enfoque que considera al joven como un
sujeto de derechos y responsabilidades es tambin [] el punto de encuentro de diferentes
saberes-jurdicos y no jurdicos- que deben trabajar coordinadamente para que la
intervencin del sistema penal juvenil contribuya a disminuir los niveles de violencia en la
sociedad () la responsabilidad penal constituye, en el plano legal y, paradjicamente, la
garanta de una ciudadana plena y de un sistema democrtico que funcione sin
exclusiones (2002: 105). No obstante la autora seala que en la implementacin de estos
sistemas se suele proceder derivando la imputacin de un delito, automticamente, de una
supuesta situacin donde el joven tendra un derecho amenazado, lo cual reproduce la
lgica tutelar. En ese sentido, Bellof propone analizar cada situacin en particular
asumiendo que la nueva justicia juvenil no apunta a hacer el bien al joven acusado de
cometer un delito sino a provocarle un sufrimiento mnimo. Si la intervencin de la justicia
impacta positivamente en el joven, ste es un valor adicional pero no es el principio en que
100

se funda: Es de suma importancia reconocer que estos sistemas se encuentran dentro del
orden de ideas en el que opera el sistema penal; de otro modo se lo descontextualizara
como se haca en el modelo tutelar en el que el fundamento de toda intervencin era
proteger al menor. Muchos integrantes de la nueva justicia juvenil no enmarcan su
prctica en esta lgica y, en muchos casos, interpretan su funcin como dirigida a ayudar a
los adolescentes con derechos amenazados o violados, bajo la excusa de que el sistema de
proteccin no da respuestas adecuadas (2002: 120).
En Los sentidos del castigo. El debate uruguayo sobre la responsabilidad en la infraccin
adolescente (2003), Uriarte plantea nuevos cuestionamientos: [] qu pasa si el joven nos
pregunta por qu a m?, qu validez le cabe a la asuncin de responsabilidad en un
sistema que distribuye selectivamente responsabilidades? Y seguimos: por qu toda la
responsabilidad tiene que recaer sobre el adolescente, cuando la vida lo entren para
cometer delitos? En qu queda la tan proclamada coculpabilidad o corresponsabilidad?
(2013: 155-156).
En un estudio relevante sobre la implementacin del nuevo Sistema de Responsabilidad
Penal Juvenil en Santa Fe, Axat detalla algunos de los problemas que surgieron en la
ejecucin del nuevo sistema de justicia: 1) incremento de las tasas de encierro; 2)
adultizacin de los criterios penales jurisprudenciales; 3) predominio y fortificacin de las
ingenieras punitivas (Ley Penal Juvenil) y extenuacin y desinversin en ingenieras de
promocin y proteccin de derechos e instrumentos de salud mental; 4) hacinamientos
carcelarios y modificacin de los dispositivos de encierro como sitios de depsitoconfinamiento; 5) problema de la polica y la captacin-selectividad y certificacin judicial
de la criminalizacin de la pobreza juvenil; 6) la facultad de la reforma de limitar y
neutralizar lo mximo posible (aun siendo el techo de las imprudencias que habilita el Dec.
22.278). De aqu la pregunta por el modo en que un sistema procesal ideado como de
mnima intervencin punitiva acab por producir mayores clientelas de jvenes en lugares
de encierro que el sistema anterior a 2008, o acaso mayor coaccin punitiva sobre jvenes
pertenecientes a los sectores populares: Redefini nuevas etiquetas de apariencia
progresista, para en realidad, dar aval de legitimidad a un control social sutil y especfico de
101

los excedentes poblacionales? (2014: 3). Esta tesis retoma dicho interrogante sobre la idea
segn la cual los cambios en la cuestin penal juvenil no son posibles sin transformaciones
simultaneas en la cultura.
En relacin al problema de la adultizacin de los criterios penales jurisprudenciales,
Lpez Gallego y Padilla (2013) subrayan que en el Sistema de Responsabilidad Penal
Juvenil uruguayo30 si bien se pretende apartar las intenciones del actor del acto ocasionado,
se produce una traccin entre la doctrina de la Proteccin Integral y la doctrina de la
Situacin Irregular que a veces habilita intervenciones garantes de derechos y otras da lugar
a sinsentidos que vuelven la nocin de responsabilidad ineficaz y restrictiva. En esta
direccin las autoras afirman: Si bien entendemos que en el proceso judicial de
determinacin del delito constituye una garanta procesual para los adolescentes el asociar
la nocin de responsabilidad penal al criterio de culpabilidad, tambin creemos que el
criterio o nocin de responsabilidad debera ser pensado en trminos plurales, diferenciando
su sentido en las distintas fases del proceso, porque lo que puede operar como una garanta
del proceso en determinada fase de determinacin de la culpabilidad y adjudicacin de la
medida puede constituirse en una imposibilidad a la hora de trabajar con el adolescente
sobre el proceso de responsabilizacin, si se pretende que este verse sobre el acto
nicamente [] (2013: 183).
Al respecto, Pitch (2003) sostiene que el modelo de la justicia basada en los derechos posee
dos dificultades principales: Por un lado, asimilar los conceptos de responsabilidad,
responsabilidad penal e inimputabilidad, as como los mecanismos de imputacin hechos
por el tribunal y los procedimientos sociales y polticos de responsabilizacin. Esto
significa que el castigo penal posee el fin de responsabilizar al ofensor, con lo cual aunque
la pena dependa de la accin y no de las propiedades del sujeto, mantiene la finalidad de
influir en su personalidad mediante una pedagoga moralizante. Por otro lado, dice la
autora, es preciso tener en cuenta que si bien la familia, la escuela, los servicios sociales
30

La mayora de los pases de la regin latinoamericana han efectuado la reforma del Rgimen Penal de la
Minoridad sugerida por la Convencin Internacional de los Derechos del Nio (CIDN) y creado nuevos
sistemas para regular la condicin jurdica de la infancia y la adolescencia, salvo Mxico, Chile y Argentina
(Beloff, 2002).
102

son agencias de control social, slo al sistema de justicia penal le compete la imposicin de
sanciones por la fuerza. Por su parte, el sistema socioasistencial (que tambin lo es) puede
ejercer su funcin permitiendo al sujeto participar voluntariamente de las intervenciones y,
de ese modo, impedir que se justifique en trminos de garantas y responsabilizacin
una mayor extensin del control social penal mediante la reinvencin del papel pedaggico
de la pena.
La propuesta de Pitch es, entonces, que la cuestin de la responsabilidad no se plantee en
trminos de responsabilidad penal e imputabilidad, sino que sea vinculado a la relacin que
el joven establezca con la justicia juvenil, el gobierno local, la escuela y la familia. Del
mismo modo, para contribuir a limitar el recurso al encarcelamiento, la custodia y la
asistencia totalizante, ms que minimizar la situacin de abandono es necesario asumir
conscientemente la posibilidad de producir inseguridad social y ampliar la tolerancia del
sistema penal. El problema de la distribucin de responsabilidades entre la magistratura y
las agencias asistenciales sera anulado si se contara con un modelo de participacin
coordinada en el que los tribunales se desempearan como garantes externos.
Partiendo de una concepcin discursiva de la sociedad, esto es, un abordaje tericometodolgico segn el cual la realidad no existe por fuera de los discursos que la
constituyen como tal, los resultados de investigaciones empricas sobre las estrategias de
intervencin diseadas para la implementacin de polticas pblicas son de gran utilidad
para disparar algunas de las preguntas que estructuran este trabajo: Cules son los
significantes hegemnicos con que los discursos institucionales procuran responsabilizar
a los jvenes tanto en lo que refiere a la pena privativa de la libertad como a las penas
alternativas al encierro? Cmo se constituye el significante de la responsabilidad penal y
cules son sus lmites? Qu especificidades tiene la responsabilidad penal juvenil? Cmo
aparece el significante de juventud? Qu otras responsabilidades se atribuyen a los/as
jvenes? Cmo se expresan estas concepciones en las estrategias de intervencin
implementadas?
Preguntas, todas, que buscarn responderse desde una mirada crtica a la criminalizacin
juvenil vigente en la sociedad argentina actual. Nuestro supuesto de partida es que la
103

categora de responsabilidad penal juvenil se constituye como resultado de una cierta

articulacin de discursos sociales sobre la juventud y la responsabilidad que produce tanto
la materialidad de las penas ambulatorias y las penas privativas de libertad como la
estructuracin de la identidad de los jvenes intervenidos por la poltica pblica.

Concepciones acerca del sujeto joven

Los documentos examinados enuncian el reconocimiento de que los nios y jvenes

afectados por las medidas socioeducativas han experimentado previamente una situacin de
vulnerabilidad social, sin embargo los jvenes ya no son configurados discursivamente
como objeto de compasin-represin por parte del Estado sino que son caracterizados como
sujetos de derechos y como tales sujetos activos. El abandono se asocia a la falta de
derechos y la proteccin y promocin de stos exige a las instituciones comprometidas en
ello estimular las capacidades de los adolescentes para desarrollarse como ciudadanos.
Los programas, servicios y medidas requeridos para implementar la poltica de
responsabilidad penal juvenil seran parte del proceso de socializacin de los jvenes. En
este sentido la vinculacin a los proyectos socioeducativos propone estimular en el joven
la construccin de una subjetividad autnoma y responsable y promover la
autosuficiencia integral en sus comunidades de origen (Dec. 11/12, DJGM).
Los Mdulos diseados para la implementacin de Medidas Alternativas a la Privacin de
la Libertad llaman a reconocer al joven como ciudadano, como adolescente, y como
protagonista de su propio proceso. El nio o adolescente se constituyen como sujetos que
deben ser escuchados, asesorados e informados, procurando su mantenimiento dentro del
seno familiar siempre que este no afecte el inters superior.
El joven es protagonista en el sentido de que ahora es responsable del curso de su propio
proceso de acuerdo a la relacin que establece con la medida impuesta. Pero lo son
tambin las otras instancias intervinientes en la particularizacin de la medida, y es ah
104

donde se impone un espritu crtico y de compromiso permanente de dichas instancias ()

en este punto donde las evaluaciones permanentes y diagnsticos situacionales hechos con
el joven, la deteccin de sus puntos de desorientacin, el peso del discurso familiar como
lo que l se espera, su capacidad mayor o menor de sostener un compromiso y, por
nuestro lado; el conocimiento e informacin que tengamos de las problemticas
adolescentes () cobraran su peso para que se establezca una relacin distinta con la
medida y se pueda ensamblarla con los recursos de que se dispone en el contexto familiar y
social. (Las negritas son nuestras).
Los procesos socioeducativos, segn este discurso, operan en la experiencia juvenil
concebida como multidimensional. Por un lado atienden a la dimensin social, es decir los
contextos de exclusin en los que el joven se ha desarrollado. En este sentido los
documentos reconocen que son los jvenes pobres los que enfrentan cotidianamente
situaciones de exclusin y violencia institucional. El joven pobre ya no aparece como
portador de problemas sino que sufre los problemas del contexto al que pertenece. Por
otro lado, tanto en los mdulos para la implementacin de medidas alternativas como en el
Protocolo para el abordaje de la Responsabilidad Penal Juvenil se hace especial hincapi en
la dimensin subjetiva del joven y las categoras de deseo y poder.
En referencia a la dimensin social se explica que este sector de la poblacin se ha
desarrollado en contextos familiares y sociales en que los adultos enfrentaron procesos de
desafiliacin social31, dentro de los cuales los grupos juveniles veran afectados sus propios
procesos de filiacin. Esta filiacin endeble, se afirma en el documento, corre los lmites de
accin, lo que implica que sin sentido de pertenencia no existe la posibilidad de generar
proyecto. Por lo tanto se afirma que es necesario trabajar para recuperar sus
trayectorias, y construir desde el dilogo y la reflexin una nueva mirada sobre su historia
y su contexto.

31

(Los documentos se apoyan en la nocin de exclusin social trabajada por Castel sobre la desintegracin de
procesos sociales a partir de la cada del Estado benefactor. En Castel Robert Las metamorfosis de la
cuestin social. Una crnica del asalariado. Editorial Paids. Buenos Aires 1997.)
105

La dimensin subjetiva del joven aparece como el espacio de la existencia del joven en el
que se configuran sus rasgos de personalidad, su modo singular de relacin con el mundo;
como espacio de lo emocional, lo vincular. De all que se propone que los agentes
institucionales atiendan a la dinmica de la actividad deseante de los jvenes y sus
experiencias de poder en el trnsito hacia el mundo adulto. Las nociones de actividad
deseante y experiencias de poder resultan difusas y no se especifica de qu modo se
realizara un abordaje de estos aspectos, se postulan como procesos cristalizados antes que
continuos y cambiantes. El sentido se ancla en una visin esencialista de la identidad
juvenil segn la cual el joven es de determinada manera y debe llegar a ser de otra en virtud
de su respuesta a la medida socioeducativa implementada.
El joven es sujeto en proceso de transformacin hacia convertirse en un ser plenamente
autnomo, que construye una nueva instancia de relacin con el mundo adulto.
Las estrategias de intervencin son planteadas en trminos de desafos que asumen los
agentes institucionales para crear espacios de protagonismo de los jvenes donde puedan
compartir con sus pares y generar proyectos comunes, resaltando el valor de su
participacin y la posibilidad de expresarse abiertamente sobre sus intereses teniendo el
derecho a expresar sus opiniones, a peticionar y ser odo:
La participacin y la toma de decisiones se convierten en experiencias que, en procesos
de comunicacin, se traducen en espacios de produccin y expresin en voz alta.
Todas las acciones de intervencin se describen con trminos como dialogoacompaamiento- reflexin-contencin-estmulo, con el objetivo de que el joven recupere
autoestima y confianza. El punto nodal es la nocin de sujeto poltico que se equipara en lo
enunciado a la nocin de ciudadano. Los procesos socioeducativos pensados para los
jvenes, se dice, constituyen el camino para la transformacin de este como sujeto
poltico.
El desarrollo de la subjetividad adolescente en un contexto de exclusin operara como
condiciones de lo que se define como situacin de vulnerabilidad penal en la medida que
106

de acuerdo a lo que se enuncia en los documentos la exclusin convierte al joven proclive a

desplegar

una

subjetividad

transgresora,

obtura

la

posibilidad

de

identificar

responsabilidades y derechos, debido muchas veces a la pertenencia a entornes delictivos o

trayectorias familiares asociadas al delito y la transgresin. Puede pensarse que existe en
esta perspectiva una suerte de destino marcado dado que hay una visin sesgada por cierto
determinismo del ambiente en que crece el individuo.
Este proceso en que el joven cobra protagonismo y se constituye en ciudadano tiene como
objetivo ltimo que el joven asuma una actitud constructiva y responsable ante la
sociedad.
Asimismo esta construccin del joven como sujeto de derechos y en consecuencia como
sujeto poltico se evidencia en el Protocolo para el abordaje de la Responsabilidad Penal
Juvenil en la Provincia de Buenos Aires, que da cuenta de una serie de procedimientos,
herramientas y conceptos para la intervencin institucional en Centros de Referencia
Departamentales.
La concepcin del joven en el discurso de construccin de ciudadana se elabora desde una
visin que involucra-segn se menciona- sus deseos, sus trayectorias y su relacin con el
poder en tanto procesos de toma de decisin. En la capacidad de decidir se condensa el
sentido del significante joven como sujeto poltico:
partiendo de una situacin de vulnerabilidad social hacia la constitucin de un sujeto
poltico, es decir, un sujeto protagonista en la toma de decisiones sobre su vida y su
contexto.
Se dice que los jvenes provenientes de situaciones de vulnerabilidad social han perdido el
sentido de pertenencia respecto a instituciones y a polticas pblicas que significan acceso a
derechos, pero tambin se define a la adolescencia como el momento de cuestionar la ley,
en este sentido, transgredirla. Puede decirse que la concepcin del joven en conflicto con
la ley es la de un sujeto definido por la carencia. Esto incluye desventajas sociales,
polticas, econmicas, que lo han dejado por fuera de las definiciones de ciudadana. Lo
107

que el sujeto joven posee-se afirma- es potencial para desarrollar todo aquello que le falta y
es entonces que la misin principal de la intervencin socioeducativa se erige como la
necesidad de desplegar el potencial creador y transformador de los sujetos, y de este modo
trabajar junto a los jvenes en el proyecto de un armado de vida digno, sin embargo no se
explica cmo se favorece este desarrollo, es decir los procedimientos, las tareas, que tanto
los jvenes como las instituciones que intervienen deberan llevar adelante para alcanzar la
transformacin.
Es importante destacar que los documentos no hablan de juventudes sino principalmente de
el joven en un discurso que se propone homogneo y uniforme sin reconocer la
diversidad de los sujetos y los contextos sobre los que se llevar adelante la intervencin.
En resumen, los sentidos que convergen en la concepcin del joven por una parte remiten a
una concepcin de este como sujeto poltico- a futuro- y por otra todava parecen
permanecer rasgos de matrices discursivas del paradigma anterior, el nio y adolescente
pobre aunque ya no es nombrado como menor sino como sujeto de derechos sigue siendo
centro del foco de la violencia social-en el presente-y en gran medida depende de su
capacidad y deseo para transformar su vida. Destacando el aspecto volitivo y actitudinal
tanto del joven como de los agentes institucionales frente a los desafos que enfrentan, el
Estado parece correrse en alguna medida de la responsabilidad en los factores estructurales
que enmarcan la relacin de los jvenes con el delito, por lo menos en aquello que refiere a
la reproduccin de esa situacin de vulnerabilidad social y los contextos de exclusin en
que estos sujetos, se dice, han crecido y, se omite, en la mayora de los casos siguen
formando parte de su mundo adulto.
La construccin discursiva de la responsabilidad

Uno de los principales aspectos que emergen en los documentos es que el joven atraviesa el
proceso penal no para ser castigado sino para trabajar distintos aspectos que hacen a la
construccin de responsabilidad. Segn se indica, los equipos tcnicos que constituyen los
dispositivos del sistema debern poner especial atencin a la capacidad de
responsabilizarse por parte del joven. Ahora bien, qu significa que el joven es capaz de
108

responsabilizarse?, cmo construyen los discursos institucionales la nocin de

responsabilidad? La primera aproximacin al material indica que el concepto de
responsabilidad aparece de tres maneras: 1) como responsabilidad subjetiva, 2) como coresponsabilidad social y 3) como responsabilidad penal.
La dimensin social del delito se explica en estos discursos desde el concepto de
vulnerabilidad en dos sentidos, el penal y el social.
La vulnerabilidad penal, a la vez, se divide en aspectos comunitarios y aspectos
individuales. Los aspectos comunitarios refieren a: los niveles de apertura para la
inclusin del joven por parte de instituciones dirigidas a la accesibilidad a derechos en
salud, educacin, identidad, formacin laboral, deportes, recreacin; los niveles de
estigmatizacin hacia el joven en los relatos y prcticas de las organizaciones e
instituciones de la comunidad; la cantidad de recursos institucionales en la comunidad; y la
cantidad de organizaciones de la sociedad civil en la comunidad. Los factores individuales
se vinculan a: la gravedad del delito que se le imputa (contra la propiedad, contra la
persona, situacin en la que sucedi, nivel de participacin); la capacidad de
responsabilizarse de las consecuencias, positivas y negativas) de sus acciones; la existencia
de referentes ligados afectivamente; la modalidad de estrategias de supervivencia; la
capacidad de organizar una rutina que lo aleje del riesgo al que se expone.
La vulnerabilidad social y de derechos, por su parte, tambin se desdobla en aspectos
comunitarios e individuales. En cuanto a los primeros, se alude a: la cantidad y calidad de
acciones de gobierno local, provincial, nacional tendientes a garantizar el acceso a derechos
en educacin, salud, trabajo, deporte, recreacin y la cantidad y calidad de organizaciones
de la sociedad civil tendientes a garantizar el acceso a derechos en educacin, salud,
trabajo, deporte, y recreacin. Respecto del aspecto individual, se esboza: el nivel de
responsabilidad sobre la economa familiar; la escolaridad, niveles de frustracin, repitencia
y desercin escolar; las capacidades intelectuales; el estado de documentacin identitaria; la
situacin habitacional; el estado de salud fsica, salud mental, adicciones y psicopatologas;
la capacidad de acceso a polticas sociales; el nivel y estabilidad de la ocupacin laboral de
los referentes.

109

Lo que identificamos en los aspectos comunitarios de la vulnerabilidad penal es que se

asocia la posicin vulnerable del joven a la penalidad con el grado de acceso a derechos,
en un sentido amplio (sociales, polticos, culturales, etc.), sin embargo se omite la actuacin
de las agencias de control social y de los agentes que hacen cumplir la ley o la aplicacin de
sanciones de tipo penal. De hecho, al analizar la significacin otorgada a la vulnerabilidad
social y de derechos, se evidencia la yuxtaposicin de enunciados en ambos campos que
terminan por confundirse.
Vinculada a la concepcin del sujeto joven que veamos en el apartado anterior la
vulnerabilidad penal tambin se explica por aspectos individuales, por ejemplo la dificultad
en la identificacin de lmites, responsabilidades y derechos. Esto podra pensarse como un
elemento discursivo que responde a ciertas visiones del positivismo criminolgico, en el
que las capacidades intelectuales del sujeto, la pertenencia a entornos delictivos, las
trayectorias familiares asociadas al delito, la tenencia de familiares en situacin de
privacin de libertad y la pertenencia a entornos de riesgo determinan su culpabilidad. No
obstante el discurso institucional procura elaborarse de acuerdo a un corrimiento marcado
respecto de esas matrices discursivas resignificndose como favorecedor del proceso de
reinsercin social del joven asociado al delito.
Las interpretaciones preferentes en los documentos acerca de la responsabilidad subjetiva
refieren al proceso por medio del cual el joven descubre los motivos que lo condujeron al
delito y se predispone de otra forma ante la ley. Estos procesos de descubrimiento deben
tener lugar, de acuerdo a lo explicado en los textos, en el transcurso de entrevistas
semanales o quincenales con profesionales (en su mayora, psiclogos o trabajadores
sociales) en la institucin a la que acuden (Centros de Contencin32 o Centros de
Referencia33) o en la que se encuentran (Centros Cerrados34) junto a otros pares, con

32

Los Centros de Contencin son dispositivos semi-abiertos abocados a trabajar con el joven bajo una medida
restrictiva de la libertad la conformidad a las normas de convivencia y su adecuada insercin en las
actividades de la comunidad.
33

Los Centros de Referencia son instituciones encargadas de ejecutar medidas alternativas a la privacin de la
libertad hacia jvenes de entre 16 y 18 aos de edad acusados de cometer un delito.

110

familiares, referentes y otros aliados fundamentales. Si al interior de las familias no

existen referentes capaces de inculcar el respeto a la norma, se dice, ello implica que ms
difcil va a ser para el joven cumplir adecuadamente la medida. De aqu que adems de
estimular al joven a respetar los lmites, aquellos que no se han sabido establecer al interior
de sus familias, aparece como necesario trabajar con ellas para que aprendan a hacerlo y
acompaen, de esta forma, a sus hijos en el cumplimiento de las mismas.
Como hemos visto anteriormente, uno de los presupuestos bsicos del discurso que
configura el nuevo abordaje de la penalidad juvenil es la concepcin de que el joven tiene
capacidad-al menos potencialmente- de decidir sobre su vida, de modo que se postula que
los operadores institucionales deberan contribuir acompaando a que ste desarrolle ese
potencial durante el transcurso del tiempo en que dure la medida. El rol de los agentes se
indica que es acompaar al joven para que logre transitarla de la mejor manera posible,
influencindolo en la forma de gobernar sus impulsos, su voluntad y sus decisiones
equivocadas. Ms que al acto en s mismo, a lo que a los equipos deben apuntar es a
trabajar la actitud del joven ante la transgresin y la representacin de lmites que mantiene
al interior de la familia. En este sentido puede pensarse que se trata de una penalidad
correctiva, que apunta a ejercer sobre el individuo una manipulacin reflexiva (Foucault,
1976: 151).
El perfil del joven transgresor que los equipos buscan contribuir a transformar mediante el
dilogo, la escucha y la proyeccin de la propia voz no slo es atribuido a la forma de
pensar y de sentir que mantiene el individuo sino tambin, y significativamente, a los
contextos de exclusin social y vulnerabilidad penal que habita, como sealamos ms
arriba. En tal sentido, los equipos deben:
acompaar al joven en la elaboracin de un proyecto de vida que lo sostenga por
fuera de la captacin del sistema de responsabilidad penal, promoviendo la
reintegracin en su familia y en la comunidad, adquiriendo respeto por los
derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas, creando
conciencia de pertenencia y propendiendo el ejercicio pleno de ciudadana.
34

Los CC son instituciones de encierro para jvenes atendidas por personal civil en las que se aloja al joven
bajo una medida privativa de la libertad.
111

A este proceso mediante el cual el joven busca integrarse en la comunidad a partir del
ejercicio de sus derechos de ciudadana se lo denomina corresponsabilidad social, un tipo
de responsabilidad que se afirma como compartida entre el Estado y la sociedad civil, para
garantizar y poner en vigencia los derechos. A travs de un trabajo conjunto que parte del
tejido familiar y recurre a los recursos disponibles en la comunidad, se trata de proveer al
joven una red de efectores (salud, educacin, acompaamiento teraputico, etc.) y talleres
(de oficios, deportivos, recreativos, etc.) tendientes a afianzar su sentimiento de pertenencia
a las instituciones y las polticas pblicas as como el ejercicio de sus derechos vulnerados
y la prevencin de la delincuencia o reincidencia, segn corresponda. Esta nocin de
corresponsabilidad de algn modo completa lo observado en el apartado sobre la
concepcin del sujeto en relacin con el delito, el Estado de ahora en ms asume ciertas
responsabilidades la problemtica, involucrando una serie de actores sociales en la tarea de
proteger y restituir derechos, pero podemos decir que la accin que el Estado, sus
organismos e instituciones, se autoimponen en estos discursos no deja de ser una accin
situacional, como tal facilitadora de ciertas redes de contencin temporalmente a las que a
su vez el sujeto debe responder positivamente para lograr un cambio en su trayectoria de
vida.
Slo si el joven logra sustituir paulatinamente la prctica delictiva por otras tareas y
actividades que den cuenta de la responsabilidad individual y ciudadana tiene sentido la
responsabilidad penal, es decir, el proceso mediante el cual el joven asume la culpabilidad
por el delito del que se lo acusa. Asumir la responsabilidad penal es reconocer las
consecuencias de haber transgredido la ley pero, adems, dicho reconocimiento debe
desarrollarse como parte del ejercicio de la ciudadana, esto es, un conjunto de prcticas
que definen a un sujeto como miembro de una sociedad, en su relacin con otros sujetos y
con el Estado.
Por eso, para que el joven pueda asumir la responsabilidad (penal) por el delito consumado
y reparar el dao ocasionado mediante el cumplimiento de las medidas dispuestas por el
juez de garantas o el juez de responsabilidad penal tales como reglas de conducta, tareas
112

comunitarias, medida de arresto domiciliario o de encierro en una institucin, abierta o

semi-abierta, antes es preciso que los operadores institucionales trabajen sobre el aspecto
socioeducativo de la intervencin, el cual se constituye como primordial:
Se entiende que toda intervencin debe tener una finalidad socioeducativa que
tienda a construir, junto con el adolescente, un escenario que lo aleje de la
transgresin a la ley penal, estimulando su capacidad de ejercer derechos, de
respetar los de los dems y de asumir obligaciones que permitan construir un
proyecto de vida socialmente constructivo.

Mientras el joven se encuentre atravesando el proceso penal, se afirma que los equipos
deben contribuir a transformar su conducta mediante procedimientos socio-educativos
que no consisten solo en registrar si el joven llev o no a cabo las tareas encomendadas
desde el juzgado sino ms bien contribuir a darles un sentido responsabilizante. Por
ejemplo, en el caso de las tareas comunitarias, una de las medidas estndar generalmente
dispuestas a todos los jvenes bajo medidas alternativas a la privacin de la libertad, los
operadores socio-comunitarios de los equipos se ocupan de encontrar espacios
apropiados para que los jvenes las desarrollen, es decir, espacios que se condigan con las
estrategias de intervencin elaboradas por los equipos en el plano de la responsabilidad
subjetiva.
Si bien el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil no apunta a hacer el bien al joven
acusado de cometer un delito sino a provocarle un sufrimiento mnimo (Beloff, 2002), las
medidas, privativas o no de la libertad, no son enunciadas como sancionatorias. Tal es el
caso de las tareas comunitarias. La lgica que subyace a los enunciados en torno a las
mismas es que si el joven cometi una accin prohibida, es decir, una accin opuesta a las
creencias y deseos prevalecientes en un determinado sistema social y cultural, debe prestar
sus servicios gratuitamente a instituciones como iglesias, clubes de barrio, comedores, etc.
no para reparar el dao ocasionado a la comunidad sino como prueba responsabilizante a
nivel tanto subjetivo como social. La asuncin de este tipo de responsabilidad constituye un

113

paso necesario para alcanzar la responsabilidad penal y, a su vez, esta ltima implica
responsabilizarse frente a la sociedad.
Algunas reflexiones finales
En este trabajo nos propusimos indagar cmo se configuran discursivamente las nociones
de juventud y de responsabilidad penal juvenil teniendo en cuenta que en esas
representaciones se ponen en circulacin imaginarios sociales sobre los modos de concebir
al sujeto y la situacin sobre la cual se interviene que dan cuenta del estado de las
relaciones de poder en un nuestra sociedad actual. Nos centramos en identificar la
configuracin de las cadenas discursivas en torno a estos significantes clave, atendiendo en
particular a los sentidos que le otorga el modelo de discurso en que se enmarca la poltica
pblica.
En el primer apartado hemos visto que la cadena discursiva configurada en torno al
significante de juventud da cuenta de las nociones de sujeto de derechos- sujeto en proceso
de transformacin- ciudadano activo- sujeto poltico- capaz de responsabilidad- idneo
para desarrollar una subjetividad autnoma- apto para ejercer una autosuficiencia
integral en su comunidad- protagonista de su propio proceso- capaz de sostener un
compromiso- capaz de tomar decisiones y de proyectar su vida- capaz de producir,
comunicarse y expresarse en voz alta; entre otras. A esta formacin discursiva la
mencionaremos como a) juventud como sujeto poltico; cuya lgica, entendemos, entra en
tensin con otras cuatro cadenas discursivas que definiremos como: b) juventud como
sujeto adolescente o carente de; c) juventud como sujeto de transgresin y d) juventud
como sujeto de responsabilidad.
La cadena de juventud como sujeto adolescente comprende todas aquellas prdidas, daos
y perjuicios sociales, polticos, culturales, econmicos, etc. que han privado al joven de su
derecho de ciudadana. Las posibilidades del joven de constituir su identidad en forma
autnoma, libre y autosuficiente aparecen como dependiendo del modo en que se posicione
frente a la medida socioeducativa que le es asignada como consecuencia de la situacin
procesal-penal que atraviesa. El rol del Estado es garantizarle el acceso a derechos sociales
114

negados tales como el acceso a la salud, la escuela, la capacitacin laboral la atencin

psicolgica, etc. pero del joven depender decidir ejercerlos y proyectar en un sentido
autnomo su vida.
No sucede lo mismo en el caso del derecho del joven a que la pena que le corresponde por
la consumacin de un delito sea juvenil y no idntica a la penalidad adulta o al derecho a
ser informado, asesorado y partcipe de su propio proceso. El Estado (el juez penal juvenil
o el juez de garantas) dictamina que el joven debe recurrir a las oficinas de los Centros de
Referencia en caso de que la medida sea alternativa a la privacin de la libertad y si no lo
hace da intervencin a la polica; o, en caso de que sea una medida restrictiva o privativa de
libertad, no deja lugar a que el joven decida no cumplir la medida.
En este punto cobra inters el debate acerca del modo en que el ejercicio de un derecho,
como por ejemplo a la educacin, tiene lugar bajo una medida penal juvenil, qu derecho
prevalece sobre cul y en qu sentido se relacionan.
La cadena de juventud como sujeto de transgresin se configura en dos sentidos: el
primero, asociado a una sub-cadena que llamaremos de vulnerabilidad social y a otra subcadena que denominaremos como de vulnerabilidad penal; y el segundo, referido a la
adolescencia como momento de cuestionar la ley- transgredir-rebelda- sujeto del deseo y
del poder- ejercer la delincuencia. Como hemos desarrollado en el anlisis, las cadenas de
vulnerabilidad, social y penal, se yuxtaponen en el punto que refiere al desarrollo de una
subjetividad transgresora, entendido como un proceso que deviene tanto de la pertenencia a
contextos de desafiliacin escolar-pobreza- obstruccin del desarrollo de la propia
autoestima, confianza e identificacin de derechos y responsabilidades (es decir, a la
cadena de la vulnerabilidad social) pero tambin a la vulnerabilidad penal, vinculada a
significantes

tales

como

delito-violencia

institucional-trayectorias

familiares

delincuenciales-hacer esquina- etc. La yuxtaposicin de la dimensin social y penal de la

vulnerabilidad puede leerse en trminos de la concepcin integral de la delincuencia que
plantean los documentos, entendida como un fenmeno social. No obstante, resulta
interesante reflexionar sobre el significante de vulnerabilidad, el cual no parecer terminar
115

de armonizar con la siguiente cadena identificada: la de juventud como sujeto de

responsabilidad.
Respecto del significante de responsabilidad esbozado, segn mencionan los documentos,
con el fin de superar concepciones tutelares y paternalistas, hemos visto su desdoblamiento
en tres subcadenas: la de responsabilidad subjetiva, la de responsabilidad penal y la de coresponsabilidad. La responsabilidad subjetiva se vincula con la concepcin del joven como
un sujeto del deseo y del poder, como mencionamos ms arriba, que por medio de la
palabra puede transformar su deseo en un sentido digno, respetar la norma y alejarse de la
transgresin. La responsabilidad penal si bien se menciona en los documentos asociada a
los significantes de capacidad-conocimiento-reparacin-hacerse cargo del hecho
consumado- no se orienta el castigo penal. La co- responsabilidad social hemos visto que
aparece vinculada a los significantes de reinsercin social-tejido familiar-comunidad-red
de efectores-sentimiento de pertenencia a las instituciones-inclusin social-restitucin de
derechos-intervencin socioeducativa.
Coincidimos con Ana Laura Lpez (2010) en que esto se vincula con una perspectiva
aproblemtica sobre la selectividad del sistema penal hacia esta clientela, que no cuadra con
los delitos ocasionados por jvenes de clase media o de clase alta, a quienes no se destina
este tipo de medidas por su pertenencia social. En un sentido similar, tambin concordamos
con Medan (2012), cuando afirma que la finalidad modeladora de este tipo de polticas es
controlar e integrar a los jvenes al modelo de las clases dominantes encarnado en las
instituciones, minimizando los condicionamientos de clase que sellan las prcticas de los
jvenes aun cuando ellos los acentan como un elemento central que interfiere en la
construccin de sus proyectos de vida. El riesgo que corren estas polticas, para las que
existe solo una forma de transicin etaria y de inclusin social vlida, coincidimos con la
autora, es el de suplantar las medidas polticas y econmicas por medidas relacionadas con
el comportamiento, valorativas y/o psicologizantes e incluso de tener efectos excluyentes
sobre sus destinatarios ya que aquellos que no logran encaminarse (cumplir los acuerdos
establecidos) durante su participacin en el programa dejan de ser asistidos. Pese a que
dicho proyecto (terminar la escuela, capacitarse en un oficio, lograr estabilidad laboral y
116

un ingreso para mantener a la familia) se concrete y los jvenes se propongan dejar de

delinquir, la condicin de clase los ubica en una posicin subordinada que les impide seguir
en el camino correcto.
En suma, el significante de responsabilidad penal juvenil se halla estructurado en torno al
modelo de los derechos del joven, un modelo poltico-ideolgico en el cual la imagen del
joven aparece como la de un sujeto activo, de derechos y responsabilidades, cuya
formacin discursiva resulta antagonista del paradigma tutelar, en el cual el joven
aparece como un sujeto pasivo, carente de derechos y obligaciones y, por ende, peligroso.

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119

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Ganar la calle. Movilizaciones populares y apropiacin del espacio

pblico en la ciudad de Rosario.

Autoras:
Bertolaccini, Luciana Mara
lmbertolaccini@gmail.com
Facultad de Ciencia Poltica y RRII UNR
Herrera Penisi, Mara Jos
mj.herrerapenisi@hotmail.com
Facultad de Ciencia Poltica y RRII UNR
rea temtica: Estado, administracin y polticas pblicas
Ponencia presentada en la Mesa Redonda De provocaciones y desafos urbanos.
Actualizando discusiones sobre las polticas urbanas en Rosario y la Regin.

Resumen
Las transformaciones en el clima social y poltico producidas en el marco del nuevo
gobierno nacional han despertado masivas movilizaciones sociales en la ciudad de Rosario.
stas comienzan a visibilizar demandas heterogneas pertenecientes a distintos colectivos
sociales que saliendo a la calle tensionan las lgicas polticas macristas: cambios
insoslayables en lo que respecta a la distribucin del ingreso y la pretendida retrica del
consenso sobre la base de la despolitizacin de lo pblico. En este sentido, nos
preguntamos principalmente sobre el contenido simblico de la movilizacin callejera, el

120

papel que juega en la apropiacin del espacio pblico y la potencia reivindicativa de este
fenmeno poltico.

121

Introduccin
A partir del mes de diciembre hacia esta parte hemos sido testigos de la presencia casi
cotidiana en el espacio pblico de numerosos colectivos de personas, con distintos niveles
de organizacin poltica, que expresan demandas sociales heterogneas.
El aumento de las movilizaciones en el espacio pblico, se relaciona directamente con
la manifestacin de actos de repudio, reclamo y conflictividad manifiesta, an en aquellas
marchas tradicionales del da de la Memoria o Ni una menos, frente a las polticas
adoptadas por el nuevo gobierno nacional encabezado por la figura de Mauricio Macri, y a
las narrativas que su concepcin de lo poltico conllevan.
El macrismo instal, en primera instancia, una retrica consensualista de lo social
basada en la inapelabilidad de la racionalidad empresarial y la eficiencia tcnica que
encontrara soluciones a los problemas de la gente, sostenido adems por una subjetividad
que apela a la preponderancia del xito individual y a la eliminacin del conflicto inherente
a todas las relaciones humanas, para la creacin de una arena poltica asptica donde la
eficacia de la gestin diera los mejores resultados.
Dicha enunciacin encuentra sus lmites e incongruencias a la hora de analizar el
accionar poltico en la toma de decisiones, ya que observamos una definida direccionalidad
de las estrategias del gobierno que se plantean en claro beneficio de determinados sectores
sociales y en detrimento de las mayoras trabajadoras. Este contexto de contradicciones
resquebraja la ficcin consensualista en tanto que la gente en la calle pone de relieve al
menos una incipiente discusin sobre los sistemas simblicos que impone la racionalidad
PRO.
Para nuestro anlisis, nos valdremos del concepto de movilizaciones sociales para
referirnos a las dinmicas socioespaciales que encuentran su locus en el espacio pblico de
las ciudades e implican la visibilizacin de un desacuerdo en torno al orden social existente.
La potencialidad de utilizar esta nocin y no otras, tal como podra ser la de protesta, radica
precisamente en que aquel se nos aparece como aglutinador de las mltiples
manifestaciones a las que da lugar. As, el concepto de movilizaciones contiene los
distintos formatos que toman sus manifestaciones, a saber, marchas, concentraciones,
asambleas, actos pblicos, clases pblicas, entre otros. Asimismo, nos permite adentrarnos
en su elemento productivo. Con esto queremos referirnos a la apropiacin del espacio
pblico por medio del despliegue de las movilizaciones, que a su vez, le imprimen a aquel
un sentido especfico, relacionado con el contenido propio de la expresin que se trate y
con la potencia creativa que conllevan.
Entre la oleada de movilizaciones sucedidas en las principales ciudades del pas,
mencionamos algunas que se nos aparecen como significativas a los fines de nuestro
estudio: marcha en defensa de la ley de medios, marcha contra la represin de Cresta Roja,
repudio por la presencia de Mauricio Macri en Rosario durante el acto de apertura del ciclo
lectivo de la Universidad Nacional de Rosario, marcha por la conmemoracin del golpe
cvico-militar de 1976, acto realizado en Comodoro Py por la ex presidenta Cristina
122

Fernndez en ocasin de su presentacin ante el juez Claudio Bonadio, movilizacin de las

cinco centrales sindicales (tres CGT y dos CTA), marcha en defensa de la universidad
pblica, Ni Una Menos, protesta de los trabajadores de prensa y tetazo, entre muchas otras.
Al estudio de estas movilizaciones se le suman las numerosas represiones acaecidas en
distintos puntos del pas, entre las cuales podemos sealar las perpetuadas a los trabajadores
de Cresta Roja, Industrias RB e Ingenio Ledesma y la persecucin poltica a la dirigente
Milagro Sala en Jujuy. Debemos aclarar que dentro de este universo de movilizaciones,
nuestra investigacin se centra principalmente en el estudio y anlisis de las que tuvieron
lugar en Rosario, y dentro de ellas, especficamente a la marcha Ni Una Menos, Acto
Pblico del Movimiento Sindical Rosario y el repudio a la visita de Mauricio Macri para el
acto del Da de la Bandera.
Teniendo esto en cuenta, con el presente artculo proponemos interrogarnos acerca
del conflicto que visibilizan las movilizaciones en relacin a las formas de hacer poltica
del nuevo gobierno nacional. Asimismo, se buscar indagar sobre las formas de apropiacin
del espacio pblico en tanto arena de disputa poltica. Por ltimo, intentaremos realizar
algunas aproximaciones a la pregunta por la potencialidad poltica que puedan tener las
movilizaciones sociales en trminos de una produccin de lo comn.
Lo aqu escrito forma parte de un proyecto de investigacin ms amplio que propone
centrarse en los interrogantes apuntados, realizando un trabajo de observacin y anlisis,
que en principio, se intentar efectuar a lo largo del periodo que va desde diciembre de
2015 a diciembre de 2016. En este sentido, el anlisis, elaboracin terica y conclusiones a
las que se llega por medio de este documento, se presentan como los avances obtenidos
hasta el momento.
Finalmente, aclaramos, que tal como demostraremos con los dispositivos grficos
incluidos, nos proponemos, de manera paralela e interconectada al desarrollo de la
investigacin, producir conocimiento con metodologas alternativas, que logre trascender
las fronteras de la comunidad acadmica, para instituirse como contenido comunicable a
una amplio pblico. Para ello nos valdremos de los aportes de la cartografa social. La
misma permite la visibilizacin de las producciones de subjetividad dentro de un territorio
definido, posibilitando, adems, el acceso hasta la expresin singular de sta en el escenario
de la movilizacin. Tambin posibilita la representacin de un mapa de los elementos
imaginarios y simblicos de la ciudad, as como de los recorridos elegidos para la expresin
colectiva.
La contradiccin inmanente al proyecto macrista
Ficcin consensualista
Para comenzar el abordaje de la nueva ola de movilizaciones sociales que estn
tomando lugar en distintas ciudades del pas, de las que Rosario no ha sido la excepcin,
nos pareci fundamental tratar de desentraar contra qu realidad se revelan estas
expresiones callejeras. A priori encuentran una arista en comn que es la puesta en tensin
de las transformaciones producidas por el nuevo gobierno nacional.

123

De nuestra parte creemos que desde su surgimiento como fuerza poltica y hoy al
mando de la administracin del Estado, el PRO se ha estructurado a partir de la ficcin
consensualista acompaada de narrativas despolitizadoras que reivindican la eficacia
tcnica y la eficiencia de la gestin en el ordenamiento social. La inapelabilidad de la
racionalidad dialoguista y empresarial conlleva la invisibilizacin de prcticas de exclusin
social y vulnerabilizacin creciente de las mayoras trabajadoras. Es por esto que la puesta
en escena de la espectacularizacin poltica desideologizada encuentra su contradiccin con
las polticas pblicas implementadas que profundizan la conflictividad de lo poltico, que a
nuestros ojos se muestra en estado ms puro en la disputa en el espacio pblico.
En primer lugar deberamos observar ms detenidamente de dnde proviene y cmo
se hace uso de las narrativas despolitizadoras que permiten estructurar la ficcin macrista.
Para esto no podemos olvidar que el PRO (Partido Propuesta Republicana) es hijo de la
crisis de 2001.
La crisis de representacin poltica que se cristaliza en los estallidos del 19 y 20 de
diciembre de 2001 tuvo como principal bandera el lema que se vayan todos, firme
repudio a la clase poltica argentina en su conjunto. Adems, la salida de la ciudadana a las
calles puso de manifiesto la ruptura de los lazos representativos tradicionales, la ausencia
de respuestas ante las demandas de la sociedad y la prdida de credibilidad en el Estado
como actor primordial para la solucin de problemticas, generando una disputa entre la
gente comn y la clase poltica que tuvo como punto lgido la incidencia en la renuncia
del entonces presidente Fernando de la Ra.
En este contexto, el estallido social fue la materializacin de procesos que derivaron
en una crisis tanto econmica, como poltica, social e identitaria que afect el devenir de
los partidos polticos tradicionales y abri una ventana de oportunidad para que nuevas
construcciones partidarias se den paso en el escenario de la poltica e incluso al
involucramiento de personas que hasta ese momento se haban mantenido por fuera de la
arena.
A partir de esto el PRO desde sus inicios se present como un partido novedoso
propio de este tiempo y desvinculado de las estructuras y modos de hacer poltica
tradicionales. Consecuentemente la desideologizacin y la despolitizacin informaron este
partido como una estructura hecha para ganar (Vommaro et al., 2015) y luego gerenciar el
Estado y que, contra todo pronstico, lo lograron.
La novedad desde su perspectiva es lograr una administracin guiada en torno a
valores y no a doctrinas, con lo cual vendran a eficientizar y moralizar la gestin frente a
los vicios de la poltica. Esto se sostuvo con la presentacin de figuras extra-polticas,
outsiders, que fueron construyendo la presentacin pblica del PRO poniendo de relieve el
reconocimiento de virtudes propias del mundo privado, encarnadas en la personalidad del
emprendedor social o comercial.
Desde un primer momento el acento fue puesto en rituales del mundo empresarial y
del voluntariado filantrpico que tenan que ver con la celebracin del xito del hacer y con
la autoconstruccin moral que significa trabajar para el bienestar del otro. En este sentido,
124

al no tener un pasado al cual hacer referencia o al cual poder aferrarse para poder generar
un ethos poltico, la tica voluntarista y el xito empresarial son dos marcas que contrastan
con la discursividad de otras formas polticas y aportan a generar un corte temporal de
construccin desde el hoy hacia el futuro, sin memoria, sin conflictos ni resentimientos
histricos.
A lo anteriormente dicho se vincula otro elemento que es clave en la construccin de
la imagen pblica del partido, la presentacin de s como una celebracin del acto poltico.
En este sentido, a la farandulizacin de sus estructuras le sigue la espectacularizacin de
sus prcticas. La fiesta meditica trasladada y multiplicada en la redes sociales es usada an
hoy como modo de comunicacin masiva que prioriza la instantaneidad y la masividad por
sobre el anclaje territorial y la profundidad de las consignas; una puesta en escena que
elimina el conflicto de la arena poltica.
Bauman sostiene que es dudoso hablar de la desaparicin de las ideologas (idea que
sostienen los integrantes del PRO al decir que hablar de derecha e izquierda es obsoleto
para los tiempos que corren) porque "anunciar el fin es ms una intencin que una
descripcin y se encuentra relacionado a la invisibilizacin de prcticas polticas de
transformacin en vistas a la instalacin de una ideologa hegemnica que no da lugar al
cuestionamiento de la realidad social" (Bauman, 2001, p. 136).
Lo cierto es que el PRO niega, mejor dicho, rechaza, lo poltico como el antagonismo
inherente a todas las relaciones humanas y lo concibe como dilogo y busca de consensos,
que se instrumenta en la gestin. De esta manera, el dilogo desplaza al conflicto
convirtindose no slo en el elemento constitutivo de la poltica, sino que tambin de la
democracia. El dilogo al igual que el consenso, el acuerdo y la negociacin deben ser para
el PRO los ejes centrales de un sistema poltico democrtico que tenga como objetivo
principal, a travs de la poltica, el bienestar de las personas que integran la sociedad. Lejos
estamos de suponer la posibilidad real de concrecin de estas intenciones, de todas formas,
no hay que dejar pasar por alto el hecho de que el objetivo de eliminar el pluralismo de
ideas esconde detrs de s la imposicin de orden hegemnico que jams podra ser
imparcial. Tal como plantea Mouffe (1999), la objetividad social constituye actos de poder
y su poltica lleva consigo la marca de la exclusin. Es por ello, que es intil resignarse a
que la actividad poltica no sea creadora de identidades que implique la formacin de un
nosotros y de un ellos. Es por ello, que cuando el PRO habla de alcanzar un consenso para
poder eliminar las pasiones desatadas por las viejas tradiciones dogmticas, no hace ms
que querer imponer un orden hegemnico que implique determinada forma de gestin y de
pensamiento. La eliminacin del conflicto como algo inherente no slo a las relaciones
humanas sino a la pluralidad de pensamientos significa no poder construir
democrticamente una alternativa a ese poder que se instaur y el conflicto, eliminado del
juego democrtico, termina dndose vida por otros canales de expresin.

125

La contracara de la fiesta
Como toda ficcin, el armado de la escena implica la eleccin cuidadosa de los
elementos que habrn de componerla; el decorado, los actores, el guin, el escenario e
incluso el pblico a quien se le permitir observar o participar de la misma. Por detrs, lo
que se invisibiliza es la contradiccin imposible de subsanar entre la pretensin de
consenso social y las decisiones polticas que el gobierno toma como forma de ordenar, de
incluir o excluir sujetos a su escena poltica.
Las narrativas consensualistas se nos presentan entonces como herramientas
esgrimidas para oscurecer el alcance real de la imposicin del orden hegemnico
posneoliberal. La desideologizacin como retrica junto a la gestin asptica de lo pblico,
develan su imposibilidad en su propia puesta en prctica.
Es que estas enunciaciones encuentran sus lmites e incongruencias
analizar el accionar poltico en la toma de decisiones, ya que observamos
direccionalidad de las estrategias del gobierno que se plantean en claro
determinados sectores econmicamente concentrados y en detrimento de
trabajadoras.

a la hora de
una definida
beneficio de
las mayoras

Un informe realizado por los economistas Hagman, Harrac y Waharen expone las
medidas fuertemente regresivas para la distribucin del ingreso que implican transferencias
de dinero hacia el sector empresarial, en lo que se presenta como un balance de los
primeros seis meses de la gestin de Cambiemos desde Diciembre de 2015 a Abril de 2016.
Entre las polticas de transferencia directa mencionadas se encuentra en primer lugar
la devaluacin que beneficia directamente al sector empresario exportador ya que tras la
devaluacin cada dlar que obtiene al vender al exterior le reporta un ingreso mayor de
pesos. Asimismo genera un efecto indirecto, ya que los agentes al percibir una ganancia
extraordinaria por sus exportaciones se ven inclinados a vender una mayor proporcin de su
produccin al exterior o incrementar los precios locales de sus productos para equiparar lo
que cobran en ambos mercados. Se debe tener en cuenta que la exportacin nacional es
mayormente primaria, con lo cual el aumento de los precios recae directamente sobre los
alimentos de la canasta bsica. La suba de precios en el mercado interno se encuentra
potenciada por la disminucin o quita de las retenciones agropecuarias y mineras, que
adems implica un aumento del ingreso del sector exportador, en detrimento de la
recaudacin del Estado por la explotacin de la tierra como un bien comn. Una medida
como la disminucin o la quita de retenciones implica una reduccin impositiva inmediata
y al mismo tiempo un efecto en los precios locales y por ende en el consumo.
Otro sector favorecido son las entidades bancarias y los tenedores de contratos de
dlar futuro, que con la desregulacin del mercado financiero (a travs de mecanismos
como la suba de las tasas de las LEBACs y las operaciones de dlar futuro), perciben un
aumento del diferencial de tasas que redundar en una ganancia extraordinaria.
Adems se perciben transferencias indirectas del capital desde los sectores de
ingresos fijos (salarios -registrados y no registrados- jubilaciones y asignaciones

126

familiares). Esto principalmente ocurre con el shock inflacionario de bienes de consumo y

los tarifazos en los servicios bsicos y transporte.
Es importante observar que los mecanismos se encuentran relacionados entre s pero
que cada uno opera por va propia generando transferencias a distintos sectores.
Sumando conceptos de transferencias directas, se arriba a un total de
$194.231 millones de pesos ( USD 13.392 millones) transferidos de manera
directa a sectores empresarios exportadores y bancarios. En tanto las
indirectas alcanzan los $ 86.875 millones (USD 5.991 millones). Al
combinar ambas vas se registra que la transferencia de ingresos durante los
primeros cinco meses del gobierno de CAMBIEMOS alcanza los $281.106
millones (USD 19.383 millones). Esta suma equivale a USD 1.762 por
trabajador ocupado; USD 451 por persona habitante de Argentina; USD 160
millones por da entre el 1 de enero y el 30 de abril de 2016; USD 7
millones por hora; USD 111.242 por minuto (Hagman et al., 2016).
A la relacin entre transferencia de ingresos y fuga de capitales que conllevan estas
medidas hay que agregarle la pregunta sobre la fuente de financiamiento de este proceso.
La negociacin del pago a los fondos buitre implica que el modo ser el que marca la
historia de nuestro pas, el endeudamiento externo.
Finalmente no se trata slo de las estrategias econmicas mencionadas sino de toda
una batera de polticas que funcionan como malla de contencin para la eficaz
implementacin de las mismas. Entre estas mencionaremos el veto a la ley antidespidos que
buscaba frenar la cifra en ascenso de cesantas que en el mes de mayo superaba los 120mil
desempleados; el desfasaje entre la suba inflacionaria y el salario mnimo que deja a gran
parte de los trabajadores bajo la lnea de probreza; nombramiento de funcionarios en la
Corte Suprema de Justicia; recorte del control civil sobre las fuerzas armadas;
desarticulacin de programas sociales; blanqueo de capitales o el llamado sinceramiento
fiscal y ley mordaza a los medios de comunicacin; desmantelamiento de la ley de
medios.
Estos primeros seis meses de gestin no son suficientes para la evaluacin de un
gobierno pero s pueden ser utilizados como una muestra de la direccionalidad de sus
polticas y cmo stas influyen en la construccin de un nuevo nosotros de espalda a las
mayoras.
Clausura del espacio pblico
La conformacin de una identidad particular del gobierno de turno no slo se
imprime sobre las polticas pblicas que excluyen a cantidades ingentes de poblacin va
alteraciones macropolticas sino que esa expulsin se hace fsica y tangible en el espacio
pblico. Hemos observado una serie de mecanismos de clausura del espacio pblico frente
a la participacin de sujetos que se van conformando desde el discurso oficial como clases
peligrosas(Zaffaroni, Diciembre 2015).

127

En nuestra investigacin hemos seleccionado al acto del 20 de junio en el

Monumento a la Bandera en la ciudad de Rosario como momento que materializa el
conflicto social y visibiliza la ficcin de la fiesta consensualista.
En la conmemoracin del da de la Bandera el escenario donde el acto dara lugar se
dispuso con un armado pulcro que impeda el acercamiento de los ciudadanos a menos de
300 metros. Esto estuvo asegurado por un vallado que recorra el centro de la ciudad y
generaba una distancia importante entre los invitados y no invitados a la fiesta patria. Para
los invitados, lista de acreditacin con DNI en mano, globos celestes y blancos, y la arenga
del s se puede del coro infantil mezclado con la emotividad de la insignia patria. Para los
no invitados, la cara de las fuerzas de seguridad dispuestas casco a casco detrs de las
vallas o formando ellos mismos muros humanos que impedan acercarse a la zona del
Monumento.
En esa ocasin se mezclan dos imgenes totalmente contradictorias, para los
ciudadanos, globos y para los indeseables, cachiporra.
El acto del 20 de junio fue la fecha elegida por la Multisectorial contra los Tarifazos
para movilizarse contra las medidas econmicas regresivas que impactan directamente
sobre las ventas de los pequeos comerciantes y los costos de mantener funcionando sus
emprendimientos. La Multisectorial se conform en primer lugar por comerciantes a los
que luego se sumaron referentes de partidos polticos, organizaciones de la sociedad civil,
medios de comunicacin alternativos y ciudadanos de a pie que encuentran en la
organizacin incipiente y la manifestacin pblica una forma de repudiar la degradacin de
su calidad de vida frente a los funcionarios pblicos.
Las vallas seguridad se han convertido en el elemento infaltable que acompaa la
aparicin pblica del Presidente. Observamos un ordenamiento fsico sobre los cuerpos de
los ciudadanos con el lmite material del metal que se potencia con la presencia de las
fuerzas de seguridad como barra disuasoria del conflicto social expreso o latente. Por
ejemplo, respecto de la latencia nos referimos al inslito pedido de Mauricio Macri para los
preparativos de los actos por el Bicentenario del 9 de Julio en la ciudad de Tucumn. Se
requiri el vaciamiento de los rboles de naranjo de la Plaza Independencia tan
caractersticos del paisaje de la urbe tucumana por temor a que sean usados como
municiones contra los funcionarios durante la celebracin.
Lejos estamos entonces de la pretensin de consenso dialoguista que sostiene el
nuevo gobierno. Como sealamos la exclusin y expulsin de la vida pblica vaca las
plazas ante discursos ficcionales que nada tienen que ver con la realidad cotidiana de los
ciudadanos y ciudadanas de nuestro pas. Querer eliminar las pasiones de la esfera pblica
no slo se quiere afirmar que la poltica debe ser algo enteramente racional despojada de
todo tipo de sentimientos sino que, fundamentalmente, se quiere suprimir el conflicto como
algo inherente a todas las relaciones humanas, lo que en la conceptualizacin brindada por
Chantal Mouffe (2003) sera definido como lo poltico. Y en tanto eliminacin de
disidencias, se elimina la pluralidad de las formas democrticas y esconde detrs de s la
imposicin de orden hegemnico que jams podra ser imparcial. Quedar abierto a
observacin las formas de expresin necesaria que encuentre el conflicto solapado y los
128

modos de eliminar las tensiones que "molestan" a la puesta en prctica del proyecto
nacional.
El espacio pblico como arena de disputa
La ficcin posneoliberal de la conflictividad social que construye el entramado
discursivo del PRO se desgrana en su contracara, el momento poltico de la toma de
decisiones. All radica la contradiccin de esta puesta en escena de la atmsfera
conciliatoria de las diferencias. El pretendido consenso del coloquio de ideas queda por
fuera de las posibilidades reales del ejercicio del poder y consecuente juego poltico. En la
consigna propagandstica de resolver el problema de la gente, el PRO tiene en claro la
pluralidad que comprende el concepto homogeneizador de 'la gente' y la direccionalidad de
las medidas impulsadas que han vislumbrado cules son los sectores a los que se pretende
beneficiar.
Esto que llamamos la contradiccin de la ficcin consensualista expresa los propios
lmites de esa retrica que se pretende expandir por el cuerpo social. El conflicto que surge
de esta paradoja se manifiesta a travs de la resistencia del cuerpo mltiple que comprende
la gente en el espacio pblico. Las calles, las plazas y los lugares icnicos de las ciudades
se nos aparecen como el espacio para la disputa poltica por medio de la movilizacin
social.
En esta seccin nos ocuparemos primero del espacio pblico como locus preferencial
para la expresin de conflicto. El mismo, se instituye como un lugar, es decir, como un
hecho productor de sentido, en donde la conflictividad social se expresa a partir de las
mltiples estrategias elegidas para la composicin de la movilizacin social. Proponemos,
luego, dirigir la mirada hacia la ocupacin de la calle en s misma, es decir, a analizar la
potencialidad intrnseca que conlleva la sucesin de movilizaciones y por ltimo, se aborda
el despliegue de una serie recursos y prcticas variables a travs de las cuales se ocupa y
apropia el espacio pblico.
El conflicto inherente al espacio pblico
Las movilizaciones sociales que se suceden en el espacio pblico como lugar
preferencial para la manifestacin de la conflictividad, instituyen al mismo tiempo su
especificidad. Entendemos que es a partir de este proceso de constitucin del espacio
pblico como tal, que podemos hablar del mismo como el momento de la potencialidad
poltica. Debe ser etendido, entonces, como arena poltica, es decir, como espacio urbano a
la vez que como red de relaciones de poder (espacio poltico).

129

Esto es lo que en palabras de Borja (2001) vendra a ser la triple dimensin que
atraviesa y define al espacio pblico: como espacio fsico, simblico y poltico. Es as que
este puede ser entendido desde su elemento poltico-jurdico, a partir del cual, se entiende
como un espacio al que la administracin pblica le otorga una regulacin especfica que
determina las condiciones de utilizacin y accesibilidad. Pero, tambin, debe ser entendido
desde su carcter poltico-cultural, es decir, como lugar de relacin, identificacin e
intercambio de lo diferente.
No es, por lo tanto, la concentracin de personas ni la disposicin de poderes polticoadministrativos lo que produce al espacio pblico, sino, las dinmicas acaecidas en las
ciudades y las manifestaciones de sus ciudadanos: lo que determina su naturaleza no es su
condicin jurdica sino el uso y apropiacin por parte de la poblacin. El carcter
productivo que se le otorga al espacio pblico le proporciona una lgica dialctica entre su
produccin y las actividades que los sujetos polticos llevan adelante, dotndolo de sentido.
As la autora Hannah Arendt (2002), tambin introduce la nocin de esfera pblica
como aquella que, independientemente de las formas de organizacin que pueda tomar, se
instituye como el espacio de aparicin y precede a toda constitucin formal de la misma.
De la misma manera, explica que siempre que la gente se rene, hay all una esfera pblica
en potencia. Esto es porque la contigidad humana que permite la aparicin de la esfera
pblica, slo hace posible su realidad en la medida en que se emprende una accin, es
decir, en tanto se pone algo en movimiento. La accin para la autora, no puede
desprenderse del discurso, dado que la primera sin el segundo pierde su carcter revelador y
su sujeto. Esta idea del carcter revelador de la accin surge del hecho de que es a travs de
la posibilidad de realizar una accin que los seres humanos se presentan, as, ante otros, no
como objetos fsicos o mera existencia corporal, sino como hombres. No hay posibilidad de
vida humana, de insercin en el mundo humano, si no es a travs de la palabra y el acto. A
su vez, el desarrollo de la accin y el discurso no sucede sino entre medio de actos y
palabras de otros hombres. La potencialidad del concepto de accin radica en su fuerza
productiva, que no se agota en un acto individual sino que se multiplica en una cadena de
reacciones y consecuencias que no pueden predecirse de antemano. La naturaleza de la
accin es la capacidad del comienzo, la posibilidad de que se inicie algo nuevo.
El espacio pblico, por tanto, se nos aparece como el lugar donde el riesgo y la
oportunidad del encuentro entre grupos heterogneos se hace factible para el despliegue de
sus prcticas colectivas. Se introduce a partir de esto la posibilidad de que lo inesperado o
lo improbable, dentro de una determinada disposicin de las cosas, ocurra. Es, entonces, a
partir de la constitucin del espacio pblico que podemos pensar en la probabilidad de
trascender los lmites y fronteras existentes en los asuntos humanos (Arendt, 2002). Con
esto queremos introducir que en la apropiacin del espacio pblico realizada por las
movilizaciones sociales a travs de su composicin y despliegue de estrategias, es que se
hace posible la institucin o apertura de nuevos procesos, el cuestionamiento de las
relaciones de poder existentes, y la subversin del orden existente. Precisamente all radica
la conflictividad intrnseca del espacio pblico.
Para explicar esto ltimo, Borja (2001) plantea cmo la diversidad, heterogeneidad y
130

construccin de lazos sociales que fomentan la introduccin de lo imprevisible y el

desorden, hacen, por tanto, posible la transformacin social. Esto indica que el intercambio
implica ciertas pautas culturales comunes que producen al espacio pblico, a la vez que
promueve la transgresin como condicin necesaria para generar alternativas de cambio. El
desafo poltico del espacio pblico reside en incluir tanto los momentos de encuentro e
intercambio como los de afirmacin, es decir, aquellos actos de expresin poltica que
necesitan, a la vez que producen, al espacio pblico como lugar de pugna por la adquisicin
de derechos. La conquista que esto supone, en trminos del autor, no podr llegar nunca por
medio del cuestionamiento dentro de los marcos de legalidad. Las iniciativas que permiten
procesos favorables a la organizacin y transformacin de las relaciones de poder debern
surgir del riesgo, el conflicto, la construccin de legitimidad de las demandas y el
cuestionamiento de las estructuras de poder dominantes.
Herramental de la expresin callejera
A partir de lo desarrollado anteriormente es que podra pensarse que las
movilizaciones sociales estudiadas en la ciudad de Rosario buscan restituir, a travs de la
apropiacin del espacio pblico, el carcter de subversin a la poltica, es decir, poner en
discusin el sistema de smbolos que se pretende hegemonizar a travs de la ficcin
consensualista de la retrica macrista.
En este apartado ahondaremos en las especificidades de esta disputa por la
apropiacin del espacio pblico que las movilizaciones sociales despliegan en su sucesin.
Decimos, que la apropiacin del mismo implica librar una disputa por el sentido que se le
imprime. Las estrategias de resistencia, la composicin de las movilizaciones, las consignas
esgrimidas y la significacin que ello adquiere en el escenario poltico que propone el
macrismo a partir de la pretendida ficcin consensualista, permiten comprender cul es el
contenido de esa disputa, tratando de instituir al espacio pblico como espacio de lo vivido.
Se pone, all en discusin no slo la concepcin de lo poltico que el macrismo instaura por
medio de las polticas llevadas adelante, sino tambin los imaginarios puestos en juego, que
habilitan determinados modos de habitar la ciudad.
La astucia para sostener la farsa de la ficcin consensualista, generando las bases para
una supuesta condicin en donde todos estemos habilitados por igual a disponer del espacio
pblico, radica en extender la lgica poltico-empresarial tanto como sea posible. Hay,
adems, en todo el entramado de estrategias que conforman la ficcin consensualista de la
conflictividad social, un componente moralizante que le permite encontrar reaseguro no
slo en la apuesta por soluciones empresariales para dar respuesta a los problemas sociales,
sino tambin en esta otra dimensin que deja entrever qu es lo que est bien y, por tanto,
es necesario. Las relaciones de poder que se juegan en la toma de decisiones polticas son
subsumidas y suprimidas por la inexorabilidad de lo necesario para cumplir con el objetivo
de que 'todos estemos bien'. La disputa ideolgica y construccin discursiva crtica de los
acontecimientos nada tienen que hacer frente a lo moralmente correcto que se hace por
131

tanto indispensable y necesario para el conjunto social.

Hablamos as, de una bsqueda para que lo colectivo se desentienda del espacio
pblico como espacio poltico, de encuentro, de articulacin y posible transformacin, por
medio de apuestas polticas cuyo carcter productivo radica en sustraer el conflicto, y por lo
tanto a la gente, de la escena poltica. El Estado poltico-gerencial debe fluir sin roces.
Todos los esfuerzos del oficialismo que, tal como adelantamos anteriormente, tienen el
objeto de desideologizar las acciones de gobierno y neutralizar las polticas pblicas para
hacerlas aparecer tras un manto de pragmatismo adornado con una retrica del dilogo y
unin de voluntades individuales, convergen en el camino por inhabilitar y disuadir
prcticas polticas de transformacin social.
Se construye una narrativa en donde la movilizacin callejera y la expresin
democrtica por fuera de los canales institucionales ortodoxos deben ser contenidas. Los
antecedentes inmediatos de esta construccin los encontramos en la gestin que ha hecho el
PRO durante sus aos de gobierno en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. All podemos
mencionar, como hechos distintivos, la represin que la policia portea propin a mdicos
y pacientes que se manifestaron en contra de la demolicin de un taller del Hospital Borda
y la represin que nuevamente por parte de la Polica Metropolitana tuvo lugar para
desalojar a 500 familias asentadas en el barrio Papa Francisco. Con los meses que lleva la
gestin del PRO a nivel nacional, las polticas llevadas adelante para el disciplinamiento de
los cuerpos en el espacio, se reactualizan en mltiples aristas. Aqu mencionamos la
sancin del "Protocolo de actuacin en las manifestaciones pblicas" basado en una serie
de lineamientos para impedir de manera directa las movilizaciones en las calles; la firma de
un fallo por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin para limitar el derecho a
huelga slo a aquellos trabajadores que se encuentren sindicalizados; la persecucin y
encarcelamiento de la dirigente poltica y social Milagro Sala y la consecuente persecucin
poltica a militantes de su mismo espacio; las mltiples represiones perpetuadas a
trabajadores de Cresta Roja, de la empresa recuperada Industrias RB, del peridico Tiempo
Argentino, del Ingenio Ledesma; que a su vez acompaan al despliegue castrense que se
realiza en los espacios en donde el Presidente se hace presente para perpetuar distintos
actos, como fue el caso de las dos visitas realizadas a Rosario una para la apertura del
ciclo lectivo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario y otra para
conmemorar el da de la bandera - o el acto del 9 de julio en Tucumn. Podemos nombrar
tambin el despliegue en la plaza 25 de Mayo de la Ciudad de Buenos Aires durante el da
de la conmemoracin de la Revolucin de Mayo.
La ciudad se nos aparece como un lugar que no puede ser merecido por todos. Cabe
aqu la pregunta por si la movilizacin callejera adquiere un significado particular frente al
escenario que propone el macrismo. Existe, en las movilizaciones, es decir, en la ocupacin
de la gente en la calle por medio de la puesta en prctica de diversas estrategias para la
ocupacin del espacio pblico una potencialidad intrnseca. Frente a los modos de concebir
y de hacer poltica del PRO, las movilizaciones se presentan como la expresin del
conflicto surgido de la contradiccin inherente a la ficcin consensualista y, por lo tanto,
como el lmite para el desenvolvimiento de la ficcin en todo el cuerpo social. Existe, as,
en el despliegue de las mismas, un intento por devolver el carcter de subversin a la
132

poltica que ponga en cuestin el sistema de representaciones y disposiciones que impera.

Asimismo, la ocupacin del espacio pblico a travs de las estrategias para su
apropiacin contribuye a pensar otras posibilidades de habitar la ciudad frente al goce
particular que propone la retrica macrista. Un goce que debe mantenerse dentro de los
parmetros del orden y la tranquilidad cvica, sustentado en el esparcimiento y ligado al
consumo tanto de imgenes propagandsticas como de patrones culturales funcionales a esa
ficcin.
En las movilizaciones observamos que hay un componente relacionado con la
demanda de determinadas reivindicaciones y con la impugnacin de ciertas medidas
tomadas por el gobierno nacional. Sin embargo, tambin podramos hablar de un carcter
productivo de las marchas, basado en esfuerzos por litigar la desmemoria, es decir, en la
pugna por conservar los derechos adquiridos que el macrismo se ha propuesto desmantelar.
Se trata de una memoria que busca ser desguazada no slo a partir de poner en cuestin los
procesos de construccin de la memoria colectiva podemos mencionar aqu los dichos de
Loprfido a propsito de la cifra de personas desaparecidas en la ltima dictadura cvicomilitar-, sino tambin por la demonizacin que busca generarse con respecto al pasado. El
pasado tiene la culpa de las miserias del presente y, por lo tanto, todo aquello que lo
invoque debe ser en tanto permita encauzar la justificacin de la necesariedad de las
polticas presentes.
Volvemos a retomar a Borja (2001) para plantear que a su vez, las movilizaciones
urbanas, sus reivindicaciones y consiguiente lucha en la calle por la actualizacin de
derechos, habilitan al ciudadano a abandonar la situacin de poblador abstracto para
convertirse en interlocutor real. El ciudadano deviene en sujeto poltico activo de la
transformacin urbana. La pretensin de la ficcin consensualista por instituir un sujeto
atomizado que aporte desde su individualidad a un supuesto bien comn se basa en la
apelacin a supuestos objetivos comunes cuya consecucin se hace posible a travs de
volcar los esfuerzos particulares en su direccin, 'el granito de arena', la superacin
individual. Se trata de un ideal en el cual vendran a converger las mltiples preferencias y
valores de los individuos.
En suma, a gente en la calle pone en cuestin, la pretensin de una ciudad en donde el
ciudadano se anule como sujeto poltico, consumidor de imgenes y ficciones
propagandstica, denotando en cambio, el conflicto inherente a lo poltico, una
conflictividad propia de lo heterogneo. Hay un intento por interpelar la forma en la que se
refiere al ciudadano, sujetos que se retraen porque la ciudad no les pertenece, para
expandir, en cambio, los horizontes de lo posible.
Centrndonos en la especificidad de las movilizaciones observadas en la ciudad de
Rosario, la disputa no se da slo en torno de lo que podra llamarse la lucha entre capital y
trabajo sino que tanto en los componentes y consignas como en el repertorio de estrategias
utilizadas, existe una pluralidad que nos permite decir que las manifestaciones populares,
como actos de repudio y reclamo frente a la polticas adoptadas por el nuevo gobierno
nacional, implican disputas en relacin a la produccin de la vida urbana, es decir, se trata
de un descontento que desborda y se dirige hacia las polticas de la vida cotidiana.
133

En este sentido, es que decimos que en el nmero de movilizaciones que se ha venido

incrementando desde la asuncin de Mauricio Macri como presidente, la conflictividad
manifiesta contra el escenario que surge por la implementacin de polticas de carcter
regresivo, se presenta an en aquellas marchas tradicionales o que se corresponden con
cuestiones estructurales. Mencionamos entre estas ltimas a modo de ejemplo, la marcha en
conmemoracin al ltimo golpe cvico-militar argentino que se realiza todos los 24 de
marzo o la marcha llamada Ni una menos, que tuvo su segunda edicin con proyeccin
nacional este ao. Entre las principales consignas esgrimidas en las movilizaciones que se
han realizado en Rosario desde fines de diciembre de 2015, podemos mencionar: la defensa
de la Ley de Medios, de la ya desmantelada- Autoridad Federal de Servicios de
Comunicacin Audiovisual (Afsca) y de la libertad, pluralidad y diversidad de voces; el
repudio por la presencia del presidente en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Rosario para la apertura del ciclo lectivo y en el Monumento a la Bandera por
el acto del da de la bandera; la lucha por reivindicaciones salariales docentes; el reclamo
por la falta de incorporacin de las partidas adicionales para la Universidad previstas en el
Presupuesto 2016 y por la suspensin de numerosas obras de infraestructura acordadas con
la Secretara de Obras Pblicas; el repudio a la actualizacin tarifaria sobre los servicios
pblicos, a la quita de subsidios sobre los mismos, a los despidos arbitrarios en el sector
pblico y privado, a la inflacin, al acuerdo con los llamados 'fondos buitres', a la presencia
del presidente de Estados Unidos, Barack Obama para el 24 de marzo, a la fuga de
capitales, a la remarcacin de precios, a las recetas flexibilizadoras del trabajo y a los
numerosos episodios de represin a manifestantes en movilizaciones sociales; y la defensa
del trabajo y la produccin nacional, entre otros
En esta misma lnea es que decimos que las composiciones de las movilizaciones
tambin se componen de una heterogeneidad de sujetos ms o menos organizados en
instituciones y colectivos que responden a una gran diversidad de intereses sectoriales.
Mencionamos en este sentido a agrupaciones estudiantiles, gremios de docentes
universitarios, partidos polticos, organizaciones de militancia barriales, organizaciones
feministas, organizaciones de derechos humanos, cooperativas, los ms de cuarenta
sindicatos nucleados en el Movimiento Sindical Rosarino y otros gremios que han adherido
a las diversas movilizaciones, distintos espacios polticos y sociales aglutinados en la
Multisectorial por los Tarifazos, entre otros.
Las estrategias que estos colectivos llevan adelante para dar lugar a las
movilizaciones oscilan entre prcticas ms tradicionales como la disposicin de escenarios
en donde distintos representantes polticos de las diversas organizaciones proceden a la
lectura de acuerdos previamente firmados por las entidades que avalan la movilizacin o a
la pronunciacin de discursos que se dirigen tanto a los poderes cuyas prcticas buscan
repudiar como a los propios miembros de las organizaciones; el uso de distintos
dispositivos para esgrimir las consignas que convocan a cada marcha como pueden ser
pancartas, remeras y banderas -; la entonacin de distintas canciones que tambin
incorporan las consignas de cada movilizacin o que son propias de la agrupacin que las
vocaliza; el uso de detonaciones que marcan el ritmo de las marchas y los grafitis que se
van imprimiendo en las paredes y calles de la ciudad conforme avanzan las columnas
134

comprendidas por quienes participan de cada movilizacin. De la misma manera,

mencionamos aquellas otras estrategias que buscan ocupar el territorio y formar parte de las
marchas desde la realizacin de diversas expresiones e intervenciones artsticas ligadas a la
representacin de situaciones especficas que tengan el mismo contenido de repudio y
reclamo pero expresado a travs de otras herramientas.
Todo este repertorio de puesto en juego en las calles de la ciudad, busca en primera
medida interpelar al gobierno nacional a quienes se dirigen directamente con las acciones
llevadas adelante. Sin embargo, hay tambin una intencin de dirigirse al gobierno
provincial y municipal que da cauce a las iniciativas del gobierno nacional, profundizando
los efectos regresivos de las mismas. Es a travs de su despliegue en los recorridos y
concentraciones que instituyen las calles, plazas y monumentos por donde suceden, como
espacios pblicos, es decir, como el momento poltico por excelencia que habilita la
apertura de procesos de transformacin y expresa la conflictividad que desborda las lmites
posibles de la ficcin consensualista del PRO.
La potencia productiva de lo comn
El recorrido propuesto en este anlisis muestra el desequilibrio en la correlacin de
fuerzas en la lucha por la disputa del sentido de lo pblico. Claro est que en esta instancia
de los acontecimientos la poblacin expresada en las manifestaciones se encuentra muy
lejos de ser un competidor a la altura de los grandes poderes concentrados que sustenta la
administracin del Estado. Sin embargo, ms all analizar lo dado o el grado de
organizacin previo de los grupos manifestantes, sino en observar la ventana de
oportunidad que estas singularidades abren para la creacin de nuevas subjetividades en
una relacin simbitica con la creacin de lo comn, espacios de cooperacin y
construccin de redes comunicativas, que en principio disputan la dominacin del capital
por sobre el trabajo, y fundamentalmente la legitimidad del Estado como ordenador de lo
social, dos frentes que en nuestra actualidad poltica se encuentran vinculados o incluso,
solapados.
Un concepto que nos ayuda a pensar en la potencia de la movilizacin en el espacio
pblico en s misma es el de multitud, trabajado por Paolo Virno en Gramtica de la
multitud (2003) y retomado principalmente por Michael Hardt y Toni Negri (2004) en su
libro homnimo.
En ambos trabajos, para comprender este concepto de manera ms general y
abstracta, se recomienda contrastarlo con el concepto de pueblo. En este sentido seala
Virno que lejos de ser un sinnimo de masas, multitud es el contrario excluyente de
pueblo.
Multitud significa muchos, pluralidad, conjunto de singularidades que
actan concertadamente en la esfera pblica sin confiarse a ese
135

monopolio de la decisin poltica que es el Estado -a diferencia del

pueblo, que converge en el Estado. Los muchos son, hoy, los
trabajadores postfordistas. Por lo tanto aquellos que al trabajar, recurren
a todas las facultades genricamente humanas, y en primer lugar, a la
facultad de lenguaje. Estas facultades son comunes y compartidas. [...]
Mientras que para el pueblo la universalidad es una promesa, esto es un
fin, para la multitud la universalidad es una premisa, ste es el punto de
partida inmediato (2003: 19).
El pueblo, entonces, aspira a la universalidad, al Uno, sintetizando o reduciendo en
una identidad las mltiples diferencias sociales que componen a la poblacin. Mientras que
la multitud siempre es plural y mltiple.
Sin embargo, las singularidades plurales que componen a la multitud no se
encuentran fragmentadas, anrquicas ni incoherentes, y es por esto que es necesario
tambin distinguirla de otros conceptos como el de masas; es que los componentes de
sta no son singularidades, ya que sus particularidades desaparecen fcilmente en la
indiferencia del conjunto. Adems estos sujetos sociales son fundamentalmente pasivos, en
el sentido de que no son capaces de actuar por s mismos, sino que necesitan ser
conducidos.
Frente a esto la multitud aparece como un sujeto social activo, internamente diferente
y mltiple, cuya constitucin y accin no se fundan en la identidad o unidad (mucho menos
en la indiferenciacin) sino en lo que hay en comn. Al mismo tiempo este sujeto desafa la
nocin de soberana en tanto no necesita subsumirse a un mandato sino que puede regirse a
s misma. En este sentido sealan Hardt y Negri que en vez de un cuerpo poltico, donde
uno manda y otros obedecen, la multitud es carne viva que se gobierna a s misma (2004:
128), y es por eso que el desafo de la multitud, es el desafo de la democracia, del gobierno
de todos por todos.
Esta lectura nos permite tomar con optimismo lo que otros anlisis desprestigian: la
multiplicidad de actores que conforman las movilizaciones sociales que observamos. Si una
caracterstica las une es que presentan una serie diversa de demandas ancladas en el repudio
al gobierno nacional sin conformarse como un sujeto nico o sin canalizarse nicamente en
la figura de un representante que haga de cadena de transmisin de las demandas hacia
canales institucionales. Sino que al contrario, son los referentes polticos quienes se han
acercado a estas multitudes para sumarse a las medidas de fuerza o que se han visto
obligadas a funcionar como oposicin responsable en el Congreso.
En cuanto a la composicin, tanto el colectivo Ni Una Menos, la Multsectorial contra
los tarifazos y el Movimiento Sindical Rosarino funcionan como aglutinacin de
organizaciones y actores individuales tras consignas amplias que se convocan para la
expresin en el espacio pblico pero que luego funcionan independientemente,
manteniendo sus singularidades.
136

Continuando con la dilucidacin conceptual, los autores elegidos proponen que la

multitud es un concepto de clase, en tanto que se define como una colectividad que lucha
en comn y que ha de proponer lneas futuras para esa lucha colectiva. Y en este punto es
importante diferenciar a la multitud de la clase obrera, que protagonizara el proyecto
poltico de la lucha de clases marxiana, en tanto que multitud seala a la totalidad de los
que trabajan sometidos bajo la lgica del capital y que en potencia forman la clase de
quienes no aceptan el dictado del capital. Es decir que en la actualidad no podemos
restringirnos al concepto de la clase trabajadora industrial como aquella que produce
materialmente, y que por lo tanto se posiciona por sobre los dems trabajadores como
sujeto capaz de actuar con eficacia contra el capital. Contrariamente sostendremos que hoy
todas las formas de trabajo son socialmente productivas, producen en comn, y comparten
tambin el potencial comn de oponer resistencia a la dominacin del capital. Hoy existen
condiciones para que los diversos tipos de trabajo se comuniquen, colaboren y entren a
integrar lo comn, bajo la hegemona de la forma de trabajo inmaterial o trabajo
biopoltico, es decir, un trabajo que no crea slo bienes materiales, sino tambin
relaciones, y en ltima instancia, la propia vida social.
Es por esto que los autores proponen como necesaria y posible una forma de
organizacin del trabajo que supere las divisiones tradicionales y consiga representar a la
comunalidad del trabajo en toda su generalidad, econmica, poltica y social. Lo que
necesitamos es crear organizaciones laborales capaces de representar toda la red de
singularidades que producen en comn la riqueza social (Hardt & Negri, 2004: 169).
Finalmente, debemos sealar que la eleccin de este concepto para el anlisis de las
diversas manifestaciones sociales en el espacio pblico acaecidas en la ciudad de Rosario a
partir de diciembre de 2015 radica en la potencia creativa e incierta de la multitud como
colectivo en lucha. Siguiendo a los autores mencionados la importancia de estos fenmenos
radica en que estn-siendo como procesos abiertos de disputa y de produccin en espiral de
nuevas subjetividades y nuevos espacios de lo comn, espacios pblicos no estatales,
propios de todos, construimos mediante la cooperacin y la comunicacin. Esta
retroalimentacin va conformando en su avance un cuerpo fundamentalmente nuevo, un
cuerpo comn, un cuerpo democrtico que permanezca siempre y necesariamente como una
composicin abierta y plural.

Reflexiones no conclusivas
Los fenmenos abordados se engarzan dentro de un proceso que recin comienza a
develarse, con lo cual las reflexiones no sern sino abiertas y parciales. Podramos decir
incluso que esta instancia de anlisis no es ms que la construccin provisoria de lentes
desde cuales observar las movilizaciones sociales que tomen lugar en nuestra ciudad, ptica
que ir mutando de acuerdo a los devenires de la calle.

137

Sin embargo, hemos podido identificar algunos hilos comunes que atan estas
expresiones. En primer lugar que las tres movilizaciones observadas toman impulso tras la
asuncin de la coalicin Cambiemos en el gobierno nacional que se estructura en su propia
contradiccin entre la ficcin consensualista y las polticas despolitizadoras. La
imposibilidad de su concrecin del beneficio colectivo de la racionalidad de la gestin se
muestra en la generacin de lgicas de exclusin, invisibilizacin y violencia manifiesta
contra las mayoras trabajadoras. No se trata slo de las polticas pblicas regresivas en la
distribucin del ingreso sino que se suman acciones concretas tendientes a expulsar del
espacio pblico a colectivos sociales que se consideren portadores de conflicto, como la
privatizacin-clausura del espacio pblico con el vallado de calles y plazas en actos
pblicos para la expulsin de los no invitados.
Se establece entonces el espacio pblico como locus primordial para la disputa
poltica, eligiendo principalmente las calles y plazas, los espacios abiertos que
corresponden a todos y no slo a la regulacin del Estado. Estar en la calle va de la mano
del despliegue de recursos y prcticas de accin a travs de las cuales se genera la
apropiacin del espacio recorrido.
Finalmente, podramos anticipar que estos hechos contienen una potencia poltica
significativa en trminos de la produccin de lo comn, que ms all de las tensiones y
limitaciones que presentan los sujetos organizados, se observa una ventana de oportunidad
para la creacin de nuevas subjetividades, espacios de cooperacin y construccin de redes
comunicativas, espacios plurales y democrticos.

138

Bibliografa
Arendt, H. (2002) La condicin humana, Barcelona, Ed Paids
Bauman, Z. (2001). Excurso 1: la ideologa en el mundo posmoderno. En En busca de la
poltica (pgs. 119-139). Buenos Aires: FCE.
Borja, J. (2013) Revolucin urbana y derechos ciudadanos, Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, Ed Caf de las ciudades
Borja, J. y Mux, Z. (2000) El espacio pblico, ciudad y ciudadana, Barcelona, Ed Electa
Hagman, Harrac, & Wahren. (2016). Transfiriendo al capital. Argentina: Centro de
Estudios para el Cambio Social.
Hardt, M., & Negri, A. (2004). Multitud: Guerra y Democracia en la era del Imperio.
Buenos Aires: Debate.
Morresi, S. (23 de Febrero de 2015). El PRO es un partido fabricado para ganar.
Recuperado el 24 de Abril de 2015, de Radio Continental: http://www.continental.com.ar/
Morresi, S., & Vommaro, G. (12 de Marzo de 2015). Los desafos de una nueva
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Mouffe, C. (1999). El retorno de lo poltico. Barcelona: Paids.
Mouffe, C. (2000). La paradoja democrtica. Barcelona: Gedisa.
Natanson, J. (Noviembre de 2014). La nueva derecha en Amrica Latina. Le Monde
Diplomatique, pgs. 2-3.
Virno, P. (2003). Gramtica de la multitud. Para un anlisis de las formas de vida
contemporneas. Madrid: Traficantes de Sueos.

139

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

LA MUJER: ROLES E INSERCIN LABORAL EN CONTEXTOS DE

VULNERABILDIAD SOCIAL.
Anlisis de la experiencia de las madres insertas en la cooperativa Historias con Hilos.
Agustn Andrs Mller
Francisco Javier Binder
agustinmuller17@gmail.com
binder.fjavier@gmail.com
UCSF

Mesa redonda: Familia, trabajo y polticas sociales de primera infancia.

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas pblicas
Resumen: En esta ponencia abordaremos temas relacionados al debate actual sobre cules
son los roles del hombre y de la mujer, tanto en esferas pblicas como privadas. Adems
notaremos como estos roles se ven modificados con la aparicin de nuevos ncleos
familiares, que por necesidad o posibilidad rompen con estructuras tradicionales. A su vez
realizaremos un paso por la discusin sobre la vida domestica es pblica o privada? E
intentaremos responder cual es el lugar del trabajo domstico dentro de la economa,
tomando el concepto de la economa del cuidado.

140

INTRODUCCIN
En esta ponencia realizaremos una recorrida por distintos temas relacionados a la familia,
los roles tradicionalmente asumidos dentro de la misma y la cuestin de la insercin laboral
femenina, atravesados en forma transversal por la cuestin de gnero. En este sentido, la
presente ponencia hace especial hincapi en la existencia de desigualdad social a nivel
societario que delimitan y pre-determinan el rol que la mujer desempea tanto en la esfera
pblica como en la privada (tambin diferenciadas como productiva y reproductiva).
En primer lugar, nos introducimos en la discusin de la clsica consigna del feminismo de
lo personal es poltico, destacando la importancia del reconocimiento de la esfera
domestica como un espacio que debe continuar su camino hacia el pleno reconocimiento de
mbito pblico (abandonado su postulacin de estrictamente privado), con todo lo que esto
conlleva. A continuacin, se aborda la cuestin de la divisin sexual del trabajo,
considerndola tanto desde el enfoque laboral/formal como en el mbito domstico.
En segundo lugar nos encargamos de adentrarnos en la importancia del cuidado,
tradicionalmente asignado y vinculado con el rol de la mujer dentro del hogar, y su
relevancia econmica, considerando su preeminencia en la reproduccin del sistema actual.
A su vez, se aaden ciertas caractersticas del mercado laboral latinoamericano y la
incidencia del trabajo femenino en el mismo.
Por ltimo, aadimos la variable de la vulnerabilidad social como un elemento importante a
tener en cuenta a la hora de analizar las perspectivas de insercin laboral de la mujer,
identificndolas (en su conjunto) como uno de los grupos sociales que pueden ser
considerados como vulnerables.
Las temticas antes mencionadas son atravesadas transversalmente por las experiencias
particulares de la cooperativa Historias con Hilos. El caso particular en el cual se basa el
proyecto de investigacin Polticas sociales hacia la primera infancia: Su impacto en la
trayectoria laboral y formativa de los adultos responsables. Anlisis de la experiencia de la
cooperativa Historia con Hilos, iniciada por madres de los Jardines maternales en la ciudad
de Santa Fe que enmarca la presente ponencia.
1. GNERO Y ROLES EN LA ACTUALIDAD
En la actualidad, la familia y los roles que cada integrante asume se han modificado y, a su
vez, podemos suponer que seguirn modificndose con el paso del tiempo. El primer
escenario de cambio es la familia. Con el surgimiento de nuevos modelos familiares
tambin se alteran los roles y las tareas de las cuales cada individuo debe ocuparse. Este
reparto de tareas puede volverse injusto, insatisfactorio y desproporcional, dejando en
ciertos casos a los miembros ms vulnerables de las familias desprotegidos.
En los sectores marginados de la sociedad estas mutaciones familiares suelen traer
resultados an ms desfavorables. Es aqu donde comienza el debate acerca de cul es el rol
que deben ocupar el Estado y la sociedad civil, cules son los lmites de intervencin y
cules son las formas que esta intervencin debe adoptar.
Los roles del hombre y de la mujer efectivamente han cambiado, aunque esto no se ha dado
precisamente de la misma manera o en la misma medida. El cambio ms fuerte que
141

podemos ver en las ltimas dcadas gira en torno a la insercin de la mujer en el mbito
laboral. Esta inclusin en el mundo del trabajo puede estar originada en varios motivos, ya
sean estos econmicos (por necesidad), por procesos de independizaran de la figura
masculina, por profesionalizacin y desarrollo personal, entre otros.
Este nuevo fenmeno en el mundo laboral, que viene sucediendo en las ltimas dcadas,
implica poner en discusin los roles tradicionalmente asignados y los estigmas que estos
conllevan. La idea de que la mujer es la que debe ocuparse de las tareas del hogar, mientras
el hombre es proveedor y jefe del hogar se encuentra en un punto de inflexin y quiebre.
Tal como indica Guilln (1997: 45) en efecto, el trabajo de la mujer fuera de la casa trae
consigo el surgimiento de un nuevo modo de articulacin entre la estructuras familiares y
los sistemas de produccin, y puede suponer un cuestionamiento de la especificidad de los
roles en el seno de la pareja, as como cambios en la gestin del tiempo y del patrimonio
familiar.
Pero la existencia de esta disyuntiva no significa que sea posible identificar una nueva y
nica forma de organizacin familiar. Tampoco es posible afirmar que la asignacin de los
roles de cada integrante est aceptada por el conjunto de la sociedad. Por qu no hay una
nueva y nica forma de organizacin familiar? Porque las familias son cada vez ms
voltiles, hay una proliferacin de lo que en algn momento se llamaron hogares atpicos,
como familias mono-parentales, parejas en cohabitacin, nios que nacen fuera del
matrimonio, hombres y mujeres que son padres primerizos cerca de los 40 aos. Suele
suceder en un estrato social medio-alto el retraso de la maternidad/paternidad en pos de
formarse y profesionalizarse, pero de manera contraria, en los estratos sociales ms bajos,
bien o vulnerables, se dan numerosos y preocupantes casos de embarazos adolecentes,
donde mujeres de temprana edad comienzan a ser madres y por ende abandonan el sistema
educativo, corriendo el riesgo de quedar a los mrgenes de una futura insercin laboral.
Por otro lado, la distribucin de los roles en el mbito domestico o privado es una discusin
que an conserva vigencia. La sociedad est atravesando un momento en que los derechos
individuales se estn anteponiendo a los de las instituciones, y esto se evidencia tambin en
el seno familiar. Este concepto de individualizacin pretende poner en escena mayor
protagonismo de las opciones y decisiones individuales frente a las normas sociales
tradicionales, como de la profesin, la poltica y la familia misma. Como sostiene
Landwerlin (2006: 166) la tensin entre las aspiraciones individuales y las aspiraciones
colectivas del grupo familiar, entre el <yo> y el <nosotros>, ha habido un desplazamiento
desde un nfasis en el <nosotros> de la mujer al servicio de la familia y del <nosotros> al
servicio de los hijos (el hijo/a como rey/reina de la casa), socialmente definido en el modelo
de familia burguesa tradicional e institucionalizada en el derecho de familia, hacia un
mayor nfasis en los proyectos de realizacin personal de los propios padres, y de la madre
en particular. En este sentido los proyectos personales comienzan a tener otro tipo de peso
en la relaciones, lo que implica que las familias comiencen a trabajar en un nuevo pacto de
convivencia para realizar un reparticin ms igualitaria de las tareas del hogar, para la
recuperacin de lo colectivo desde el seno de las propias familias.
Sin embargo, esta distribucin del trabajo domstico es asimtrica, dado que son las
mujeres las que dedican ms tiempo a tareas del hogar y cuidado de la familia, actividades
tradicionalmente asociadas a ellas. Entonces, la modificacin que se produce en este rol
142

tradicional de la mujer no se vincula con una disminucin en la cantidad/intensidad de las

tareas que lleva adelante sino por el contrario: suma nuevas tareas, como es el trabajo fuera
del hogar.
Estas modificaciones en el seno familiar se presentan, en distinta medida, en todos los
niveles sociales, y en cada uno de ellos conlleva caractersticas y consecuencias diferentes.
En el marco de esta investigacin, nos enfocaremos en las experiencias de mujeres en su
participacin en la cooperativa Historias con Hilos formada por madres de los Jardines
Municipales de la Ciudad de Santa Fe. La mayora de estas madres provienen de sectores
bajos recursos y de escasos ingresos. La experiencia de esta cooperativa represent, para
muchas de ellas, la primera experiencia de participacin en un trabajo por fuera del hogar.
En este contexto, estas madres comenzaron a asumir nuevas tareas y responsabilidades en
la medida que les result posible. Algunas provenan de ncleos familiares conflictivos,
donde se enfrentaban a situaciones de violencia de gnero y el hecho de que comiencen a
participar en una actividad fuera del hogar implic que estas situaciones se recrudecieran y
volvieran ms cotidianas. A travs de la deteccin de estas problemticas, el rea Mujer de
la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe acompaa el paso de las madres por la
cooperativa con talleres de empoderamiento, que les brindaba elementos y conocimientos
sobre derechos, obligaciones y empoderamiento femenino. As pudieron conocer otras
alternativas y comprender que la violencia que sufran no era normal, y que se encontraban
frente a una problemtica que deba y poda ser resuelta.
Otras mujeres, por su lado, provenan de familias mono-parentales, donde deban hacerse
cargo de sus hijos de manera individual, cumpliendo el rol de madre y, a su vez, ser la
nica fuente de ingresos. Gracias a la coordinacin en que funcionaban las capacitaciones
de la cooperativa junto con los jardines municipales, varias de las madres tuvieron la
oportunidad de capacitarse y empoderarse, por medio de esta formacin que les permiti
poder participar de la cooperativa en concreto y acceder a un trabajo que les brinde un
ingreso. Sin embargo, estos casos fueron los menos.
En lo que respecta a los roles asumidos por la mujer, de la experiencia en la participacin
en Historia con Hilos podemos ver que al menos se han circulado nuevos sentidos, las
madres han conocido sus posibilidades, han interactuado con otras madres, han cuestionado
(aunque sea inestablemente y por escaso tiempo) sus deseos y expectativas con respecto a
sus propios roles en las estructuras familiares. Si bien no todas las experiencias llegaron a
un desenlace positivo (en el sentido de poder darle una continuidad, o resolver la insercin
laboral), la participacin en un proyecto colectivo, sea de una manera o de otra, las
transport del universo de lo domstico individual a una esfera de convergencia social. Sin
embargo, as y todo muchas de ellas no lograron modificar su rol tradicional, y tampoco
pudieron pactar con el resto de los integrantes de la familia la divisin del trabajo del hogar,
principalmente con su respectiva pareja, por lo cual se vieron obligadas a mantener el status
quo.
1.1. Lo Domstico Privado O Pblico?
Lo personal es poltico desde esta consigna sostiene Perez (2007; 6) que la critica
feminista abordo innumerables aspectos, puso en cuestionamiento las relaciones al interior
143

de la familia, la definicin de la democracia, cuestiono los conceptos liberales

universalistas. A partir de esta movilizacin muchos temas pudieron ponerse en la agenda
pblica y que an el da de hoy est en debate.
Muchos temas de los que no se discuta pblicamente o no eran objeto de intervenciones
directas del estado pasaron a estar en agenda pblica, a la escena del debate, como ser: el
derecho al nombre propio, la violencia domestica, la utilizacin de los cuerpos de las
mujeres, los acosos sexuales en los mbitos de trabajo y familiares, las violaciones, el
aborto, la desigualdad, las jornadas de trabajo, entre otros. Tambin se evidenci un sistema
patriarcal que por una cuestin de costumbres se otorgaba ciertas tareas a los hombres y
ciertas tareas a las mujeres, pero que quizs no siempre esta asignacin de tareas era
satisfactoria para el cumplimiento de los deseos personales de las mujeres.
Las acciones polticas deben contribuir a eliminar esa desigual reparticin de tareas, no solo
en mbitos pblicos sino tambin en los privados. Adems, como propone Bourdie (2000:
140) si bien, la unidad domestica es uno de los lugares en los que la dominacin masculina
se manifiesta de manera ms indiscutible y ms visible (y no solo a travs del recurso de la
violencia fsica), el principio de la perpetuacin de las relaciones de fuerza materiales y
simblicas que all se ejercen se sita en lo esencial fuera de esta unidad, en unas instancias
como la Iglesia, la Escuela o el estado y en sus acciones propiamente polticas, manifiestas
u ocultas oficiales u oficiosas, entonces el accionar para erradicar estas dominaciones que
se da en muchos espacios, deben llevarse a cabo en todos los mbitos y principalmente en
la vida domestica. Estamos a mitad de camino si solo trabajamos con las escuelas pero no
trabajamos con las familias.
Pero tambin debemos abordar y trabajar en errores histricos, y actuales, de diseos
urbanos que tambin influyen en afirmar esta dominacin masculina. Tal es este sentido
que sostiene Villagran (2007: 40) podemos decir que las polticas urbanas refuerzan la
idea de las mujeres en sus roles tradicionales como madres, esposas y dueas de casa, y que
pese a que son muchas las que cada da se incorporan al mundo pblico a travs del trabajo,
la educacin, la participacin y principalmente la ciudadana, aun podemos ver que la
ciudad continua siendo pensada para los hombres. Las mujeres, a pesar de sus esfuerzos
encuentran desventajas hasta en la infraestructura de la ciudad, si ya rompen con una idea
de que deben cumplir un rol tradicional y saltan las barreras impuestas en el mbito
domestico, al salir al entorno se topan con una parte importante de la sociedad que buscara
desalentarlas.
Otro aspecto a tener en cuenta es la cuestin del miedo como expresin de poder. En
nuestro pas, en los ltimos aos, uno de los debates en los que ms se avanzo es en la
lucha contra violencia de gnero, sin embargo an estamos lejos de poder erradicar este
problema, logramos que este debate rompa con los lmites de lo privado, ms all de ser
algo que se practique en el centro de la familia hoy es un debate que totalmente pblico.
Sin embargo, como se menciona en el prrafo anterior, se est an lejos de erradicar este
problema. Son muchos los casos que no salen a la luz, son muchas las familias que estn
sumergidas en la violencia de gnero, el trato desigual y la falta de oportunidades.
A partir de las historias que pudimos conocer de la cooperativa Historia con Hilos, fueron
muchas las madres que no pudieron terminar la capacitacin, ni siquiera poder ver el
surgimiento de la cooperativa por demandas de sus conyugues. En algunos casos se
144

detectaron violencias fsicas, junto con violencias verbales. El trabajo de la insercin de las
mujeres no debe escapar del cambiar una cultura ligada al hombre como decisor de las
actividades de la familia entera, asimismo, el tratamiento que se dan a los casos de
violencia de gnero.
Si bien la cooperativa contaba con el apoyo y asesoramiento del rea Mujer de la
Municipalidad de Santa Fe, como se mencion anteriormente, muchas veces el miedo
generado por los desacuerdos al interior del hogar, la negativa expresada por los hombres
del hogar, tanto las parejas como los propios hijos y en algunos casos padres, o del resto de
la comunidad, alej a muchas mujeres, hacindolas sentir inseguras, incapacitadas e
impidindoles la participacin en la cooperativa.
En efecto, en algunos casos no hizo falta la violencia fsica, bast con no acompaar a las
mujeres en este proyecto o desvalorizar las tareas y las iniciativas que tomaban, con
simples expresiones como para que vas a ir a ah a que te enseen a trabajar, eso no te
va a servir de nada, lo cual produjo que muchas mujeres sintieran que era tomar un
camino en vano, e implic que no participen o abandonen las actividades.
Si bien en sectores medios y altos la formacin y las posibilidades permiten que haya
cuestiones ms accesibles, como los canales de informacin, asesoramiento, los tiempos y
los ambientes de relacin son otros, en los barrios ms pobres y marginados, donde es ms
difcil llegar al centro de lo domstico y volverlo pblico.
Si bien, como mencionamos con anterioridad, el rea Mujer de la Municipalidad de Santa
Fe se encontr siempre a disposicin, y trabajaban cotidianamente intentando intervenir en
las realidades domsticas, los cambios fueron difciles, lentos y en algunos casos hasta
contraproducentes por generar y despertar situaciones conflictivas que luego no se
resolvan con facilidad. A veces suceda que todo lo trabajado en los talleres con las
mujeres se desplomaba con el solo hecho de tomar contacto con su realidad cotidiana,
donde los hombres imponen miedo, las rutinas encadenan y las costumbres se encuentran
tan arraigadas que el solo hecho de cambiar de perspectiva no permite moverse de algunos
lugares.
Asimismo, la sociedad no est preparada para acompaar estos cambios de perspectiva. Por
ejemplo, la televisin, de acceso a todos los estratos sociales, por un lado transmite spots y
publicidades sobre la violencia de gnero, pero por otro lado difunden abiertamente
programas mediticos estigmatizan y degradan la figura femenina. Encontramos un atasco.
Como todo abordaje de problemas sociales, requiere de un tratamiento integral. Si
queremos, como estado y sociedad, eliminar la desigualdad de gnero, acercarse a una
igualdad social ms justa y con garanta de derechos, debemos empezar a mancomunar
esfuerzos en forma direccionada, ya sea desde la programacin televisiva, desde el diseo
de la ciudad, desde las escuelas, desde las iglesias, desde los mbitos laborales y sobre todo
desde las familias.
Las preguntas que surgen entonces son cmo avanzar en estas instancias? Cmo lograr
que estas mujeres salgan de su esfera domstica y encuentren otras posibilidades? Cmo
transformar la cultura arraigada de violencia y desigualdad sexual? Qu acciones se deben
emprender desde el Estado? Con qu otros actores se debe trabajan en conjunto? Qu
transformaciones sociales son necesarias?

145

2. EL TRABAJO DENTRO Y FUERA DEL HOGAR

Tradicionalmente, quien se ocup de los trabajos domsticos fue la mujer. Pero como se
mencion antes, la idea de hombre proveedor y jefe de la casa y mujer a cargo de las tareas
domesticas, hoy esta crisis. Todava el debate no ha finalizado sobre quin es realmente el
que se debe ocupar de los trabajos domsticos, y es probable que nunca finalice, pero
podemos brindar y discutir socialmente su distribucin y llevar adelante polticas que
promuevan una mayor equidad sexual.
Como argumenta Landwerlin (2006:171) Las situaciones en las que con mayor frecuencia
se da este tipo de conflicto no son cuando la mujer se ha incorporado al mercado de trabajo,
o en aquellas en las que hay una sobrecarga de trabajo bien por el nmero de hijos o la fase
del ciclo familiar que se atraviesa, sino cuando los cnyuges varones no contribuyen
<suficientemente>, a juicio de la mujer, en el trabajo domestico y en cuidado de los nios.
Adems, este cuestionamiento del reparto de las tareas domsticas se presenta cuando la
mujer se incorpora al mbito de trabajo. A modo ideal sera que en una familia en que el
hombre y la mujer trabajan fuera del hogar, se repartan las tareas domesticas y el cuidado
de los hijos.
En otros modelos de familias, como los mono-parentales, esta discusin no se presenta
porque un solo individuo deber afrontar el trabajo fuera de la casa y las tareas domesticas.
Pero en todos los casos los individuos tienen que recurrir a terceros para el cuidado de sus
hijos. En caso de poder afrontar los costos, esos terceros podrn ser instituciones privadas,
pero qu pasa cuando no se pueden afrontar los costos? Cmo se resuelve? En este
sentido, el Estado debera ser un actor principal que intervenga, brindando la posibilidad a
los ms vulnerables de poder afrontar las demandas domsticas, como es el cuidado
infantil. Y este es como alternativa para las familias para afrontar tareas tradicionalmente
asignadas a las mujeres, como el cuidado de los hijos o ancianos. Pblicos o privados,
porque la familia podr elegir entre una institucin privada, por la cual tendr que pagar, o
una institucin pblica.
Siguiendo esta lnea, cobran relevancia las intervenciones estatales, en este caso, las
polticas de cuidado infantil, reflejadas en los Jardines MM. En este sentido, el Estado
comienza a tener un rol activo en lo que respecta a alentar la insercin laboral de las
mujeres y, a su vez, modificar los roles de gnero tradicionalmente asumidos. La iniciativa
de los Jardines Municipales de la Ciudad de Santa Fe procura (entre otras cosas) incentivar
a esas madres que dejan a sus hijos en los jardines para que puedan insertarse en el mercado
de trabajo o acceder a una capacitacin. La materializacin de esto es la Cooperativa
Historia con Hilos.
De este modo se puede sostener que el estado entra en esta divisin de las tareas
domsticas, brindando un servicio pblico para los sectores ms desfavorecidos. Estas
posibilidades, que antes la posean solo quienes podan costear un jardn privado (sectores
medios y altos de la sociedad) promueven la igualdad en el reconocimiento de derechos.
En los sectores ms vulnerables, los cambios en el ncleo familiar, las modificaciones de
los roles y distribucin de tareas del hogar son mucho ms conflictivas y difciles, por las
razones antes mencionadas y por las situaciones de exclusin y marginalidad que se viven
da a da.
146

Si bien, los resultados de algunas madres que aprovecharon la posibilidad de que el estado
se ocupe del cuidado de sus hijos en los Jardines Municipales no significaron que se
inserten en un mbito del trabajo, se debi a cuestiones que llevan ms tiempo de trabajo y
que implica la modificacin de costumbres, tradiciones y la eliminacin de estigmas muy
asentados en esos sectores.
El hecho de que el estado brinde la posibilidad del cuidado de los ms pequeos en un
mbito de aprendizaje con es un Jardn aporta beneficios tanto a los padres como a los
nios, como sostiene Esping-Andersen (2004: 49) si nuestro objetivo es igualar
oportunidades de vida, cualquier poltica concebible para promover el empleo necesita ir
acompaada de medidas que favorezcan la movilidad ascendente. Esto significa invertir en
formacin desde el mismo momento en que nacen los nios. Los programas de correccin
tardos son costosos e ineficientes. Estas son unas de las iniciativas es en las que se debe
apostar para lograr la inclusin de los sectores ms frgiles de la sociedad.

147

2.1.La difcil insercin laboral de la mujer

Tal como ya se ha afirmado, durante ltimas dcadas se ha hecho manifiesta una
incorporacin masiva de mujeres al mercado laboral (sea este formal o informal) de manera
permanente e ininterrumpida. Numerosas son las causas para explicar este fenmeno, sin
embargo Wainerman (2002) sostiene que no se trata tanto de una conquista social del
espacio laboral por parte de la mujer sino que est ms bien vinculado a un proceso de
ajuste estructural y de reestructuracin econmica que provoca la salida de la mujer del
hogar para contribuir con unos ingresos familiares desmejorados e insuficientes.
Este hecho puede ser considerado desde la perspectiva propuesta por Abramo (2004) de la
mujer como fuerza de trabajo secundaria. El autor afirma que, bajo esta estructuracin
social, el trabajo de la mujer y su insercin laboral son comprendidos como un aspecto
secundario, que ocurre exclusivamente cuando se hacen presente alguna de las siguientes
situaciones: a) cuando el hombre no puede cumplir el rol de nico proveedor de ingresos a
la familia y/o b) cuando se trata de un hogar en el que la figura masculina se halla ausente,
ocupando ese rol la mujer.
Las consecuencias de insercin secundaria son:
a) Trayectorias laborales inestables o interrumpidas.
b) Poca importancia de los ingresos generados por su trabajo para el ingreso personal
o familiar.
c) La percepcin de que el mundo del trabajo no es un ambiente para la constitucin
identitaria de la mujer.
d) Prejuicios en el mbito empresarial que justifican la exclusin de las mujeres en
ciertos puestos.
Respecto a la lgica comn de divisin del trabajo sexual, esta se repite tanto entre las
esferas productiva y reproductiva como (a su vez) dentro de esta ltima. De hecho, la
inequidad de gnero parece subsistir en las prcticas de la esfera privada, mucho ms de lo
que se logr en la esfera pblica Wainerman (2002:2). Esta divisin del trabajo, tal como
indica Barrre-Maurisson (1999) funciona al mismo tiempo en ambas instancias: trabajo y
familia, estableciendo a su vez una jerarqua, siendo considerado lo masculino (y lo
pblico) como superior y lo femenino (privado/familiar/domstico) como inferior. En este
sentido, vale la pena destacar el rol del trabajo domestico no remunerado en el proceso de
acumulacin capitalista y como las nicas encargadas de ese trabajo son las mujeres. Lo
que en realidad sucede es que los costos del trabajo no remunerado son asumidos por la
mujer, sin reconocimiento ni valoracin social.
Aqu entrar en escena el concepto de economa del cuidado que puede ser definido como
aquellos elementos que cuidan o nutren a las personas en sentido de que les otorgan los
elementos fsicos y simblicos imprescindibles para sobrevivir en la sociedad. Adems, el
cuidado hace referencia a los bienes y actividades que permiten a las personas alimentarse
educarse estar sanas y vivir en un hbitat propicio (Rodrguez Enrquez, 2007:230) En
otras palabras, son todas las actividades y prcticas necesarias para la supervivencia
cotidiana de las personas en la sociedad que viven. Dentro de esto podemos encontrar, el
148

auto-cuidado, el cuidado directo de otros, la provisin de las precondiciones en que se

realiza el cuidado, la gestin del cuidado. Tanto para personas dependientes por su edad,
condiciones o capacidades o para uno mismo.
Desde esta perspectiva, lo que pretende con este concepto es revelar el rol sistemtico del
trabajo de cuidado en la dinmica econmica de las sociedades capitalistas y dejar
constancia de la casi exclusividad de la tarea para la mujer. Como sostenemos antes y como
tambin argumentan diversas corrientes feministas, este trabajo de cuidado es
principalmente asumido en los hogares, que a pesar de que no es remunerado, implica un
gasto de capital.
Si bien los hogares son el principal espacio donde se reproduce el trabajo del cuidado no
son los nicos. Podemos hablar del concepto de Organizacin Social del Cuidado, que hace
referencia a la manera en que el estado, las organizaciones comunitarias, las familias y el
mercado producen y distribuyen el cuidado.
Rodrguez Enrquez (2015: 8) afirma que la evidencia demuestra que la OSC
(Organizacin Social del Cuidado), en su conformacin actual en Amrica Latina en
general, y en Argentina en particular, es injusta porque las responsabilidades de cuidado se
encuentran desigualmente distribuidas en dos mbitos diferentes. Por un lado, hay una
desigual distribucin de las responsabilidades de cuidado entre hogares, Estado, mercado y
organizaciones comunitarias. Por otro lado, la desigual distribucin de responsabilidades se
verifica entre varones y mujeres. En sntesis, la evidencia muestra que el trabajo de cuidado
es asumido mayormente por los hogares y, dentro de los hogares, por las mujeres.
Podemos suponer que esto deviene por una instalada divisin sexual del trabajo y por la
impuesta idea social de que las mujeres son mejores para realizar tareas de cuidado por
cuestiones biolgicas. Pero no es ms que una reproduccin de una dominacin patriarcal
sostenida por valoraciones culturales intrnseco en los mecanismos de educacin, de
publicidad de medios de comunicacin, como tambin tradiciones locales y religiosas.
Adems esta especializacin de las mujeres en las tareas de cuidado, de la mano de la
separacin de las esferas de produccin y reproduccin y de la consecuente exclusin y
segregacin de las mujeres en el mercado de trabajo.
Este dato no resulta extrao porque desde un principio no fue alto el nmero de madres que
se sumaron a las iniciativas de talleres y escuelas de trabajos propuestos por la
Municipalidad de Santa Fe.
No es necesario desvalorizar los primeros resultados, para ser la primera experiencia de
estas iniciativas podemos resaltar que ha arrojado un resultado positivo. Con el paso del
tiempo y con el acompaamiento en conjunto de otras polticas pblicas, los resultados de
estos proyectos tal vez sean vez ms prometedores.
Cuando nos referimos a otras polticas pblicas estamos haciendo hincapi a la ausencia de
polticas pblicas que ayuden la insercin de estas madres, particularmente de sectores de
bajos ingresos, en el mundo del trabajo. Una buena orientacin son las famosas polticas
pro-madre de las que habla Esping-Andresen, que permitan reconciliar el trabajo y la
maternidad.
En las capacitaciones y talleres que brind la Municipalidad de Santa Fe, se les ofreci a las
madres que se desempeen en el horario en que sus hijos asistan al jardn, las madres que
no deban ocuparse de otros, sean otros hijos o personas mayores, pudieron aprovecharlos.
149

Tambin se les facilit el traslado para que no deban costear los viajes en el trasporte
pblico. Fueron iniciativas pequeas pero que les permitieron a algunas madres dar un
primer paso.
Es importante tener en cuenta que, tal como lo seala Aguirre el cuidado comprende tanto
el cuidado material como el inmaterial, implicando un vnculo afectivo, emotivo,
sentimental (2005:5), suponiendo un vnculo entre quien cuida y quien es cuidado. Sin
embargo, el gran cuestionamiento gira en torno a quien asume la responsabilidad del
cuidado de las personas dependientes, tanto a nivel macro (para discernir quien se encarga
de la divisin del bienestar entre el Estado, la familia, el mercado y la comunidad) como
micro (en referencia a la divisin de tareas entre varones y mujeres) (2005:7).
En un intento por resumir los aportes al debate, Rodrguez Enrquez (2001: 18) seala que
la vulnerabilidad social consiste en el desajuste entre los activos 35 y la estructura de
oportunidades, es decir, los activos seran insuficientes, poco pertinentes o difciles de
manejar para aprovechar la estructura de oportunidades36 existentes. Haciendo foco en el
mercado de trabajo, Zuiga lvarez (2011) plantea que la falta de estos activos se traduce
en indicadores como el desempleo, la informalidad, bajos ingresos o ausencia de beneficios
laborales bsicos.
Weller (2009) seala que, considerando el hecho de que para la mayor parte de la poblacin
el trabajo es la principal y nica fuente de ingresos, los problemas generales de insercin
al mercado de trabajo constituyen un componente clave de la vulnerabilidad social que se
puede caracterizar como vulnerabilidad laboral. El problema de la insercin laboral no
repercute de igual manera en toda la poblacin, ya que a su vez la vulnerabilidad no afecta
a todos los sectores. De hecho, en algunos casos se consolida como una regularidad. La
vulnerabilidad laboral consistira en que a causa de las carencias de sus activos
(conocimientos, habilidades, experiencia, acceso a capital, etc.), estos grupos no tienen
acceso a actividades y oportunidades laborales que les facilitaran los ingresos para mejorar
significativamente sus condiciones de vida (2009:7).
Las mujeres continan padeciendo grandes diferencias a la hora de su insercin laboral con
respecto a los hombres en cuanto a puestos de responsabilidad y retribucin. Este es un
fenmeno que se intensifica an ms si las mujeres provienen de hogares de bajos ingresos
y tienen bajo nivel educativo. Zuiga lvarez (2011) sostiene que, si a ello se aade el
hecho de que son las mujeres quienes tienen la responsabilidad del cuidado de la familia,
resulta costoso lograr conciliar el empleo fuera del hogar con las tareas reproductivas. Por
ello es fundamental que el Estado garantice una mnima accesibilidad a servicios que
faciliten el cuidado tanto de nios como de adultos mayores en condicin de dependencia.
Weller (2009) sostiene que los programas dirigidos al mejoramiento de la insercin laboral
de los grupos vulnerables se concentran en cinco distintas reas:

35

Los activos pueden consistir en un patrimonio fsico, ahorros financieros, capital humano y social.
Las estructuras de oportunidades son probabilidades de acceso a bienes, servicios o actividades (destacado
por el autor) que inciden sobre el bienestar del hogar porque le facilitan el uso de recursos propios o le
suministran recursos nuevos, tiles para la movilidad e integracin social a travs de los canales existentes.
(Kaztman, 2000: 299, cit. en CEPAL, 2002: 5s)
36

150

a)
b)
c)
d)
e)

educacin bsica y media,

capacitacin tcnica y formacin profesional,
servicios de apoyo al trabajo independiente,
servicios de empleo,
generacin de empleo directo.

Ahora bien, es importante preguntarnos estamos en condiciones de mejorar la educacin?

Qu tipo de capacitaciones podemos brindar y con qu finalidad? Ms all de las
capacitaciones estamos en condiciones de insertar a las mujeres en el mercado formal de
trabajo? Con qu otras alternativas contamos?
2.2. Un panorama de la situacin regional
En base al valioso aporte del Panorama Regional de la OIT, es posible tomar dimensin de
las particularidades y caractersticas del empleo femenino en Amrica Latina y el Caribe
para, a travs de los datos que all se aportan, comprender las particularidades del mercado
laboral latinoamericano.
La reduccin en la tasa de desocupacin general que se registr durante los ltimos aos en
la regin favoreci proporcionalmente ms a las mujeres. La tasa de desocupacin de las
mujeres se redujo de manera constante desde el ao 2010, tal como puede observarse en la
tabla. An ms impresionante resulta el salto que se da desde los 10 puntos porcentuales en
2005 a 7,3 en 2014.
La informacin al tercer trimestre ofrecida por la OIT indica que la tasa de desocupacin de
las mujeres ha vuelto a crecer de 7,7% en 2014 a 8,2%, en 2015. Anualizando los datos y
expandindolos a nivel regional fue posible concluir que ms de la mitad de los 1,7
millones de nuevos desocupados en la regin son mujeres, tal como indica el informe.

Pas

AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DESOCUPACIN SEGN SEXO.

2005 Y 2010 - 2015 (tasas anuales medias)
2005
2010
2011
2012
2013
2014

Total

7,8

6,9

6,4

6,5

6,3

6,2

Hombre

6,4

5,8

5,2

5,5

5,4

5,4

Mujer

10,0

8,6

8,0

7,9

7,7

7,3

Fuente: Panorama Laboral 2015. OIT.

Como es posible observar, a pesar de la relativa mejora en el nivel de desocupacin con

respecto al gnero, la mujer sigue por detrs de la tasa de ocupacin del hombre en
Amrica Latina. Esta es una variable que, a pesar de ir evolucionando a lo largo de los
aos, sigue estando fuertemente presente en la realidad de la regin. Adems, existen
numerosas investigaciones que evidencian una calidad de empleo inferior en el caso de la

151

mujer, con remuneraciones inferiores y menor estabilidad. Reproducirlas aqu escapara del
objetivo particular del presente trabajo.
El hecho que s vale la pena ser mencionado es que se ha dado un aumento de la
participacin econmica de las mujeres, en especial entre las casadas y unidas, madres de
familia, junto a la prdida del empleo y la persistente desocupacin masculina, sobre todo
entre los jefes de hogar, acompaados por el aumento de las separaciones y divorcios, de
los hogares mono-parentales y de los encabezados por jefas de hogar mujeres, son algunas
de las transformaciones sociales a las que estamos asistiendo en nuestra historia reciente
(Wainerman, 2002:3).
3. COMENTARIOS FINALES
A lo largo de esta ponencia realizamos un recorrido sobre el debate y la situacin actual en
lo que respecta a los roles sexuales, tanto en esferas domsticas (tareas del hogar, cuidado
de los hijos) como en esferas pblicas (insercin en el mercado laboral, participacin, etc).
Asimismo, hicimos el esfuerzo por analizar estas cuestiones a la luz de la experiencia de la
cooperativa de trabajo: Historia con Hilos.
Entre las cosas que fuimos desarrollando destacamos que:
a) el desarrollo de conocimientos y habilidades es un mecanismo clave para posibilitar
la insercin laboral de los grupos vulnerables. Es por eso que los programas de
capacitacin tcnica y formacin laboral son los ms comunes para fomentar la
insercin productiva al mercado laboral de grupos vulnerables, buscando mejorar su
empleabilidad.
b) los resultados ms desfavorables son frecuentemente encontrados en los grupos ms
vulnerables de la sociedad. Es all donde un proceso social se vuelve ms
dificultoso, donde los puntos de partida siempre son dispares y los resultados
obtenidos menos alentadores.
c) existe an una injusta distribucin de trabajos entre los sexos, la falta de
posibilidades reales en los sectores ms desfavorecidos para afrontar distintos
procesos sociales, como es el caso de la insercin laboral.
d) en el caso concreto de la cooperativa de trabajo Historia con Hilos verificamos
cmo las mujeres de sectores vulnerables encuentran muy dificultoso su insercin
laboral. Ms all de que el Estado despliegue recursos y gestione polticas, resulta
difcil romper con las barreras culturales y tradicionales propias de la sociedad en
que nos encontramos insertos.las mujeres participantes de la Cooperativa Historia
con Hilos son un ejemplo de capacitacin y formacin, como estrategia para
afrontar la vulnerabilidad. Estas capacitaciones deben ser consideradas como
estrategias que fueron implementadas desde el Estado para contrarrestar el nivel de
vulnerabilidad social, ofreciendo espacios que permitan dar un paso adelante hacia
el objetivo de la igualdad de oportunidades.
Finalmente creemos que sera importante la participacin toda la ciudadana para lograr
proporcionar una justa organizacin, tanto para cuestiones del cuidado como para las del

152

trabajo formal. El acompaamiento tanto del sector pblico como del sector privado o
comunitario es crucial.
Aun queda un camino largo y debemos pensar y re-pensar constantemente como debemos
seguir y cules son las areas o lugares donde debemos puntualizar, evitando
generalizaciones, si no que en cada mbito debemos pensarlo de manera especfica.
Tambin entender cul es la tarea que cada uno en la sociedad, tanto como los medios de
comunicacin, las instituciones, el Estado, la familia, la persona particular, debe cumplir
para lograr una organizacin ms justa, una distribucin de roles satisfactoria para todos y
as evitar caer en injusticias, violencias y sobre todo desigualdades.
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Consideraciones a partir de cinco estudios de caso nacionales. CEPAL. Chile.

154

XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia

Ley de transparencia y acceso a la

informacin

Guido M. Borensztein

Facultad de Ciencia Poltica y

Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario

Buenos Aires
Julio 2016
155

ndice

Abstract.
..3
Introduccin
4
Marco
Normativo...5
Tipologas.
..6
Anlisis
9
Balance
Final...12
Bibliografa
14
Anexos..
.15

156

Abstract
La ley de acceso a la informacin, que se sancion en el primer gobierno de
Michelle Bachelet, fue una de las pocas leyes que pudo pasarse sin un apoyo explicito del
poder ejecutivo. Si bien la dicha poltica, pertenece a la agenda de gobierno para la
modernizacin del Estado, que comienza al principio del gobierno de Frey-Tagle, no fue
hasta el 2005 que se inicio el primer trmite parlamentario. Esta fue una poltica que sali
desde dentro del sector poltico, sin mucha demanda de la ciudadana, tuvo algunos efectos
positivos en el periodo de 6 aos desde su implementacin, pero no alcanzo los objetivos
deseados. Para el anlisis de esta poltica se utiliz el modelo de Kingdon para entender
cmo se dio el ciclo de la poltica pblica y distintas tipologas para comprender la lgica
que tiene la misma. A su vez se hizo un balance de la ley.

157

Introduccion
La ley de acceso a la informacin, que se sancion en el primer gobierno de
Michelle Bachelet, fue una de las pocas leyes que pudo pasarse sin un apoyo explicito del
poder ejecutivo. Si bien la dicha poltica, pertenece a la agenda de gobierno para la
modernizacin del Estado, que comienza al principio del gobierno de Frey-Tagle, no fue
hasta el 2005 que se inicio el primer trmite parlamentario. Esta fue una poltica que sali
desde dentro del sector poltico, sin mucha demanda de la ciudadana, tuvo algunos efectos
positivos en el periodo de 6 aos desde su implementacin, pero no alcanzo los objetivos
deseados.
Para el anlisis de esta poltica se utiliz el modelo de Kingdon para entender cmo
se dio el ciclo de la poltica pblica y distintas tipologas para comprender la lgica que
tiene la misma. A su vez se hizo un balance de la ley. Si bien se promulgo en Agosto de
2008, fue sufriendo modificaciones en sus artculos, y a su vez, fue extendiendo su alcance
a empresas nacionales y otros organismos como los partidos polticos. Como era de
esperarse, algunas de estas modificaciones, trajeron oposicin hasta dentro de la misma
Concertacin.
Este trabajo est dividido en distintas secciones: en una primera parte se describe lo
que es el marco normativo de la ley, como est compuesta y como se cumple. En un
segunda instancia se detalla lo que correspondera a como se formulo esta poltica pblica
utilizando el modelo de Kingdon y, a su vez, trataremos de clasificarla utilizando distintas
tipolgicas.
Finalmente se hizo un anlisis, sobre que tan efectiva y eficaz es, no solo por los
ndices y estadsticas que la misma poltica produce, sino tambin por los cambios que
produjo en otros organismos del gobierno central en lo que respecta a su funcionamiento
institucional.
Para el anlisis de esta poltica y debido a la naturaleza de la misma se utilizara tres
mtodos:
158

1. Evaluacin del Sistema de Evaluacin y Control de Gestin, de la

Direccin de Presupuesto del Gobierno de Chile
2. Entrevistas a funcionarios gubernamentales y acadmicos:
a. Edgardo Retamal Ramrez, Encargado de Transparencia en DIPRES
b. Esteban Valenzuela; Ex Diputado del PPD, actualmente acadmico
c. Daniel Manrquez Chamorro, Unidad de Reportes y Estadstica
3. Revisin del material bibliogrfico

Marco Normativo
La ley de transparencia y acceso a la informacin se puede dividir en 3
componentes37:
La seccin de publicidad de la informacin y transparencia activa que
apunta a tratar que la ciudadana tenga a su alcance la informacin sobre: la
estructura orgnica de los cuerpos de la administracin del Estado y el
destino de los impuestos (ya sea en la compra de insumos, inmuebles,
salarios, etc.).
La seccin de acceso a la informacin, le permite al ciudadano que pueda
hacer un pedido formal sobre los actos de gobierno. Ambas apuntan a
empoderar al ciudadano de manera de subir los niveles de accountability en
el sistema poltico chileno.
El titulo referido a la creacin del Consejo para la Transparencia funciona
como un ente autnomo y con personera jurdica. Las principales
competencias del organismo son la redaccin de las normas que constituyen
la Instruccin General, as como un marco de recomendaciones que
denominan Buenas Prcticas; pero a su vez, controlan los organismos
atados al rgimen de transparencia cumplan las normas de la Instruccin
General.

37

Resumen de la ley n20.285 sobre acceso a la Informacin Pblica, Comisin de probidad y transparencia
159

Es cierto que la poltica de transparencia y acceso a la informacin, tuvo como

modelo a seguir la poltica de Mxico. Pero el problema ms grande que presento la
adaptacin, fue que en Chile, por su estructura unitaria, tuvo que encargarle al gobierno
central en desarrollar toda la plataforma y la estructura burocrtica; para luego que las
municipalidades pudieran adoptarlas. Esto se debe a que se tuvo a que implementar de base
una estructura descentralizada para esta poltica, ya que cada organismo del gobierno
central o de cada municipalidad tuvo que crear su propia oficina de transparencia.
Cada oficina de transparencia dentro del ministerio, secretaria o direccin funciona
como un anexo, ya que responde a las directivas del consejo para la transparencia en caso:
de que haya dudas sobre el pedido, sobre si es o no informacin pblica; o bien si la oficina
apela la decisin del consejo se puede llevar a una instancia judicial en la cual un juez
puede fallar a favor o en contra de la publicacin de la informacin.

Tipologas a Utilizar
Utilizando la tipologa de Lowi38(1972) se podra decir que la ley de transparencia y
acceso a la informacin es una poltica constitutiva, debido a que la probabilidad de
coercin es lejana y acta en el entorno de conductas. A su vez est creando entes de
regulacin, como la Consejo para la Transparencia, que funcionara como un ente
autnomo y autrquico. Este ente regula todas las unidades de transparencia de los
organismos pblicos, con la excepcin de la controladuria de la nacin.
Si lo analizamos bajo la tipologa de Wilson (1973; 1989) podramos decir que es
una poltica mayoritaria, no solo porque tanto los costos como los beneficios son dispersos,
sino porque su nivel de conflicto es sumamente bajo por haber un actor nico que sera el
Estado, formando un tipo de juego de suma positiva. Se podra a su vez pensar como una
poltica de emprendedores ya que fueron 2 senadores quienes iniciaron el proyecto de ley, y
no fue un problema que se haya encontrado en la agenda publica, sino que sali de la
38

Fontaine, Guillaume (2015). Anlisis de Polticas Pblicas. Conceptos, teoras y mtodos. Ed. Anthropos,
Barcelona; FLACSO Ecuador. pp. 26
160

misma agenda poltica; y a su vez, tiene costos concentrados, los organismos estatales, y
beneficios dispersos, hacia la sociedad civil.
Bajo el modelo de corrientes mltiples de Kingdon, podramos decir que el
problema de la falta de transparencia estara bajo el paraguas de un problema pblico de
carcter intermitente, dentro de lo que sera la corriente de los problemas, debido a que no
haba una gran demanda de la sociedad por tener una ley de transparencia. Si tuvisemos
que ponerlo dentro del ciclo de polticas pblicas podramos decir que est en etapa de
evaluacin. Pero dicha evaluacin es constante, mes a mes y ao a ao. Daniel Manrquez
que trabaja en la unidad de reportes y estadstica del Concejo para la Transparencia afirma
que la evaluacin de los organismos pblicos se hace en base a las normas de la
Instruccin General N11. Existen 2 tipos de evaluaciones sobre los mismos: La primera es
en lo que respecta al cumplimiento de las normas a lo que es Transparencia Activa. La
segunda a los tiempos de entrega de la misma39.
Esta poltica se podra encuadrar como parte de una poltica ms macro que fue, la
modernizacin del Estado. La misma se considero un paso hacia adelante en lo que respecta
un aumento en rendicin de cuentas por partes de los funcionarios. Pero la misma tuvo un
largo camino desde su entrada en comisin en enero del 2005 hasta su publicacin en el
diario oficial en agosto de 2008. Y mas all de que se aprob en ese momento, recin entro
en vigencia en los primeros meses del 2009, adems de sufrir varias modificaciones e
inclusiones hasta el 2011. Esto se debe a la naturaleza de los actores polticos.
De quienes iniciaron el juego a quienes lo terminaron
Para entender cmo se cre la ventana de oportunidades hay que primero
comprender que previo a la adopcin de la ley N20.285 exista una ley que daba cierto
acceso a la informacin al ciudadano, la ley de probidad (Ley N19.653) de 1999, pero
cuya prctica en comparacin con su norma no cuadraba. Tena legislacin ambigua y no
genero una estructura de control interna para garantizar su cumplimiento.

39

Entrevista con Edgardo Retamal Ramrez: jueves 12 de mayo

161

El primer proyecto de ley que abri la discusin fue introducido en comisin en

enero del 2005 por los senadores Hernn Larran Fernndez (UDI), y Jaime Gazmuri (PS).
Qu objetivos tenan estos senadores? 1) menos corrupcin, 2) mejor gobierno, 3) buen
uso de los recursos, 4) mayor intervencin de los ciudadanos en la cosa pblica, 5) mejorar
los procesos de toma de decisiones, 6) mejorar los servicios para el ciudadano y 7) mejorar
los procedimientos burocrticos y administrativos40. En la discusin del senado gan por
unanimidad de los presentes con 35 votos a favor. Pero el verdadero problema iba a surgir
en diputados.
En mayo de 2007 cuando entro en diputados se iban a comenzar a ver qu actores
estaban a favor y cuales en contra. El ex diputado Esteban Valenzuela recuerda que la UDI
estaba en contra de clasificar como pblica informacin relacionada con los militares y los
secretos comerciales de las empresas pblicas. A su vez un segmentos de diputados de la
concertacin (PS, DC y PPD) mostraron su rechazo a este ley debido a presin de
CODELCO que la publicacin de secretos comerciales podra llevar a una prdida de
competitividad41. Si bien se hicieron modificaciones al texto original, la postura de la
oposicin de excluir a dichas menciones no fue fructfera. Una vez que fue aprobada en la
cmara original (julio 2007) se cre una comisin bicameral para analizar dicha ley. Luego
de los informes el ejecutivo firmo la ley el 4 de marzo de 2008, para que pase al tribunal
constitucional.
La ley de transparencia se puede considerar una de las pocas leyes en donde la
presidencia no tuvo mucha injerencia en la formulacin de la ley. Si bien hubo presin de
ministerios del Ejecutivo (INDAT, Obras Publicas y Agricultura) para demorar la entrada
en vigencia de la ley, fue una clara poltica legislativa que beneficiaba a todos y perjudicaba
a los que entraban en algn tipo de corrupcin.
Esta poltica no represent mucho problema con respecto a su implementacin, ya
que hubo una alineacin de variables estructurales e institucionales. En otras palabras en el
40

Historia de la Ley N20.285: Sobre Acceso a la informacin Publica, Biblioteca del Congreso nacional de
Chile, 2008
41
Entrevista con Esteban Valenzuela: martes 19 de abril
162

2009 ya exista la tecnologa suficiente para aplicarla (hoy en da hay ms de una

plataforma para acceder a la informacin pblica como muestra el anexo C), as como
normas jerrquicas y procedimientos de financiacin de la misma.

Anlisis
Se puede ver que hay grupos que estn en contra de esta ley por meras razones
econmicas, ya que la publicidad de algunos contratos puede llegar a provocar publicidad
negativa a las empresas pblicas. Pero la verdadera discusin dentro del mbito
parlamentario era determinar hasta donde alcanzaba la publicidad de los actos de gobiernos,
y en qu momento comenzaba a tener efectos negativos en terceros.
Si bien es cierto que en Chile siempre se necesita una cuota de ayuda del poder
ejecutivo para poder implementar una poltica pblica, debido a la naturaleza discreta de
la ley de transparencia, no necesito ayuda de ningn presidente para pasar por los
mecanismos constitucionales.
Podemos hablar puntualmente de sopa primitiva para el caso de la ley de
transparencia? S, ya que en lo que constituyo el debate de la cmara de diputados haba 2
modelos en los cuales elegir para modificar la ley: el ingls y el mexicano. Finalmente en la
discusin parlamentaria, se opto por el modelo de Mxico, debido a la cercana cultural que
presentaba; aunque se le hicieron varias modificaciones debido al sistema en el cual se iba a
financiar dicha poltica. Esto se debe a que en Mxico, como se dijo anteriormente, es un
sistema federal, es decir, el financiamiento de los organismos de transparencia depende de
los Estados, ya que cada Estado tiene un consejo para la transparencia. Y en Chile a ser un
sistema unitario, el gobierno central es el encargado de destinar los fondos a las unidades de
transparencia de los rganos del poder ejecutivo, mediante el presupuesto anual. Sin
embargo el consejo para la transparencia est sujeto al decreto ley 1.263 de 1975 42. El
encargado de transparencia de DIPRES Edgardo Retamal Ramrez, afirma que debido al
grado de institucionalidad del Estado chileno, el presupuesto que es destinado a las
42

Art 43, Ley N20.285 sobre acceso a la Informacin Pblica

163

unidades de transparencia de cada organismo asegura el rendimiento esperado por la ley y

no llega a representar una gran carga fiscal43.
Para lo que respecta al ex-diputado el problema central es que de la ley es que aun
tiene un carcter centralista y las sanciones no son los suficientemente fuertes. Chile es un
pas de ley muertas. Para realmente acabar con la impunidad y fomentar la transparencia
habra que: descentralizar el consejo para la transparencia, hacindolo un rgano electivo,
donde las principales autoridades sean electas por el voto popular; e implementar un
sistema de premios y castigos ms fuertes. Sin embargo el funcionario del consejo, nos
cuenta que hoy en da las sanciones son altas pueden ir de un 20 a un 50%. El problema
es que pueden tardar hasta 2 aos en aplicarse una sancin. Desde los 6 aos que funciona
la ley hay aplicadas 250 sanciones. Sin embargo el consejo, quiere apostar a la colaboracin
de los funcionarios y capacitarlos de modo que no haya que llegar a esta instancia.
La lnea entre lo pblico y lo privado
Si bien la ley marca el punto especfico entre lo que es informacin pblica del
Estado y lo que es informacin privada, es necesario hablar de este tema. El punto I del
artculo 7 de la ley transparencia explica puntualmente que no es informacin pblica,
haciendo referencia a los datos personales. No se incluirn en estos antecedentes los datos
sensibles, esto es, los datos personales que se refieren a las caractersticas fsicas o morales
de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los
hbitos personales, el origen social, las ideologas y opiniones polticas, las creencias o
convicciones religiosas, los estados de salud fsicos o psquicos y la vida sexual.44 Lo que
s es considerado informacin pblica es el monto que recibe por parte del Estado. Muchas
veces la ciudadana hace pedidos de informacin sin leer la ley, lo cual genera que haya un
gran nmero de inadmisibilidad de los pedidos por esta razn.

43

Entrevista Edgardo Retamal Ramrez: jueves 12 de mayo

Punto I, Art 7, Ley N20.285 sobre acceso a la Informacin Pblica

44

164

En el adjunto se puede ver que a nivel histrico, los casos de inadmisibilidad de

pedidos son altos. La ciudadana desconoce estos lmites debido a la falta de publicidad de
esta ley y los alcances que ella tiene. En el Anexo C se adjunto el cuadro desglosado por
ao sobre las decisiones de fondo del consejo de la transparencia.
Edgardo informa que muchas veces se rechazan pedidos de informacin, no
por la naturaleza de la informacin, sino por el hecho de que esa informacin ya fue
publicada en la pgina web del organismo a quien se la pide. Lo que ocurre es que como
esas pginas muchas veces no son amigables, el ciudadano no encuentra la informacin que
busca. Esto lo que hace es subir el ndice de rechazo a pedidos, pero no el ndice de
admisibilidad. En el caso particular de DIPRES, el nmero de rechazos a pedidos de
informacin es bajo, debido a que el ciudadano que hace el pedido, tiene conocimiento de
la ley y un nivel de formacin alto.

165

Balance final
Es evidente que existe una clara sinergia entre las unidades de transparencia de los
organismos y el consejo de transparencia. Si bien uno de sus dficits es la adopcin de las
buenas prcticas por parte de las unidades de transparencia de los organismos del ejecutivo,
los objetivos internos que se plantean en cuanto a los tiempos de entrega de informacin en
su mayora son menores a los que plantea la ley, y con respecto a la exhaustividad de la
misma es superior a lo que piden. Entonces los niveles de eficiencia y efectividad son altos.
El gran problema de la poltica de transparencia es la carencia de campaa de
comunicacin y difusin de esta herramienta. Edgardo nos asegura que un 20% de la
ciudadana conoce esta herramienta, y de ese 20% solo un 4% la utiliza. Si bien es cierto
que hay picos de ingresos de pedidos de informacin en momentos especficos, estos son
debido a la coyuntura poltica. Pero el ingreso de pedidos de informacin sigue siendo
sumamente bajo, y dentro de ese ingreso la mayora de los mismos son de estudiantes
universitarios, abogados o periodismo. Los mismos al tener un nivel de conocimiento alto,
sus pedidos no son los que entran en lo que corresponde a la columna de inadmisibilidad.
El ciudadano comn usa como primera lnea de defensa el CERNAC. En el siguiente
cuadro podemos observar la evolucin histrica de pedidos de informacin desde su

166

aplicacin

en

2009:

Este cuadro corresponde a los casos que ingresan en el consejo para la transparencia
pero, como el anexo D demuestra, aun no llegan a tener ms de 8000 al ao.
La ley de transparencia y acceso a la informacin cumple altos estndares para
rendir cuenta a la ciudadana, y muchos pases cuyos grados de institucionalizacin
democrtica es alto tambin poseen esta herramienta. Pero hasta que gran parte de la
ciudadana conozca que est plataforma est al alcance suyo, (con diversos medios como:
e-mail, aplicacin de celular, correo postal, etc.) no va a terminar de alcanzar sus objetivos
planteados (Alina Mungiu-Pippidi: 2014). La nica manera de aumentar dicho
conocimiento es si se llega a un consenso dentro de la misma clase poltica y tecncratas
para destinar ms fondos para una campaa de concientizacin ms visible. Si lo vemos
desde un punto de vista mas normativo, la creacin de una agencia independiente de
transparencia, una justicia independiente, la controladuria, medios independientes, etc., son
pasos para aumentar los niveles accountability de un sistema poltico, como generar buen
gobierno.

167

Bibliografa
Ley N20.285 sobre el acceso a la Informacin Pblica
Fontaine, Guillaume (2015). Anlisis de Polticas Pblicas. Conceptos, teoras y
mtodos. Ed. Anthropos, Barcelona; FLACSO Ecuador.
Anlisis de Resultados, Estudio Nacional de Transparencia 2015
Instruccin General 11, Consejo de la Transparencia, 2013
Gua Metodolgica del Programa de Mejoramiento de Gestin SAIP, 2010
Resumen de la ley N20.285 sobre el acceso a la informacin,

comisin de

probidad y transparencia
Historia de la Ley N20.285: Sobre Acceso a la informacin Publica, Biblioteca del
Congreso nacional de Chile, 2008
Alina Mungiu-Pippidi, Becoming Denmark: Historical Designs of Corruption
Control, Social Research, Vol. 80, No. 4, 2014

Entrevistas
Esteban Valenzuela: martes 19 de abril. Duracin: 19:05min
Edgardo Retamal Ramrez: jueves 12 de mayo. Duracin: 21:52min
Daniel Manrquez Chamorro: jueves 2 de junio. Duracin: 27:32min

168

Anexo:
A) Tasa de casos ingresados

B) Tasa de variacin Mensual de Ingreso

Tasa Positiva indica aumento de cantidades respecto del mes anterior.

Tasa negativa, indica disminucin de cantidad respecto del mes anterior.

169

C) Plataformas de consultas para pedir informacion

D) Decisiones de fondo: Histrico

DESPACHO

TIPO DECISIN DE FONDO

MES

Acoge
Parcialmente lo
Solicitado

Acoge
Totalmente
lo Solicitado

Rechaza lo
Solicitado

Rechaza por
Improcedente

Total

Total anual

37

80

29

146

Total anual

174

356

147

677

2011

Total anual

221

449

112

782

2012

Total anual

213

629

211

1053

2013

Total anual

242

502

227

972

2014

Total anual

226

671

315

1212

2015

Total anual

357

1178

402

1937

3865

1443

6779

AO
2009
2010

TOTAL
1470
Fuente: Unidad de Reportes y Estadsticas-CPLT.

170

E) Evolucin Histrica de Consultas por tipo de solicitante

TIPO
SOLICITANTE
Ciudadano
Encargado de
Archivo
Encargado de
Capacitacin
Encargado de
Control
Encargado de TA
Enlace
Enlace
Administrador
Jefe de Servicio
Oficina de
Partes/OIRS
Otro Funcionario
Reclamante
TOTAL

AO DE INGRESO CONSULTAS
2011
2012
2013
2014
TOTAL
TOTAL
TOTAL
TOTAL
6264
5219
3685
2923
0
1
4
5

2009
TOTAL
1873
0

2010
TOTAL
4365
0

2015
TOTAL
3137
6

11

10

11

28

55

130

13
9

4
58
90

4
100
169

11
218
385

39
815
1083

61
716
1020

50
716
1240

0
0

1
0

10
0

2
3

26
30

18
12

17
13

13
85
1996

150
191
4870

412
1041
8010

879
807
7536

1138
1024
7872

854
1337
7004

1078
1097
7495

Fuente: Unidad de Reportes y Estadsticas-CPLT.

171

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Emprendedurismo: Oportunidad o necesidad de insercin laboral?

Lic. Milagros Brun
Milagros.brun@hotmail.com
UCSF

Mesa redonda: Familia, trabajo y polticas sociales de primera infancia.

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas pblicas

172

Resumen:
Segn los ltimos informes de la Organizacin Mundial del Trabajo, los jvenes, en
particular las mujeres jvenes, se ven afectados por el desempleo de manera
desproporcional, ya que la tasa de desempleo de las personas entre 15 y 24 aos triplica la
de los adultos45. En este contexto, cobra relevancia la opcin del emprendimiento y el
autoempleo, que surgen como una opcin estratgica de insercin socio-laboral. De esta
manera, la motivacin al emprendimiento surge como una medida de lucha contra el
desempleo, promovida por los propios Estados a travs de polticas laborales, que
fundamentalmente se centran en aquellos grupos que se encuentran excluidos socialmente o
que tienen mayores posibilidades de exclusin. La siguiente ponencia tiene como objetivo
proponer distintas miradas respecto del emprendedurismo como eje actual de las polticas
laborales.
1. INTRODUCCIN
Esta ponencia tiene como finalidad presentar una investigacin en curso, que
realizamos desde la Universidad Catlica de Santa Fe, cuyo abordaje consiste en analizar
las trayectorias laborales de las mujeres madres en relacin a las polticas sociales de
primera infancia, concretamente pretendemos estudiar la insercin laboral de madres de
nios/as que envan a sus hijos a los Jardines Maternales Municipales de Santa Fe (en
adelante JMM) a travs del estudio de la experiencia de la cooperativa Historias con Hilos
iniciada por madres de estos jardines.
El objetivo de la investigacin en el que profundizaremos en esta ponencia es
presentadas en esta ponencia es: analizar los alcances y lmites del desarrollo de
capacidades emprendedoras en las mujeres en su pasaje por la cooperativa HCH.
Para abordar estos objetivos discutiremos sobre: el trabajo como articulador del
bienestar social, el concepto de emprendedurismo, los distintos tipos de polticas que se han
implementado en el ltimo tiempo en nuestro pas y finalmente analizaremos la experiencia
de las madres que forman parte de la cooperativa de trabajo Historia con Hilos.

45

OIT,
Tendencias
Mundiales
del
empleo
juvenil
2015,
disponible
en:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_412025.pdf
173

1. EL TRABAJO Y SU DIMENSION HUMANA

El concepto de trabajo se consider desde el pensamiento filosfico contemporneo,
como un mbito privilegiado de integracin a la vida social y de realizacin de la persona,
debido a que por medio de ste los sujetos reproducen su existencia material y existencial
(Calvez, 1997 citado en Salvia, Lpore 2008:16).
Bajo este postulado, se intenta reconocer al trabajo en tanto expresin esencial de
la persona, en oposicin de aquellos argumentos que buscan reducir al trabajador a un
instrumento de la produccin, conduciendo a la desnaturalizacin de la esencia misma de la
accin humana.
Sin embargo, en la actualidad, el mercado laboral encuentra serias dificultades para
convertir la necesidad de trabajo en opciones efectivas de transformacin, movilidad e
inclusin social para todos ya que bajo el actual sistema social global no hay empleos para
todos. La falta involuntaria de un trabajo digno es entonces una va de sufrimiento para el
que lo padece, y un motivo de fracaso para el sistema social, debido a su incapacidad de dar
trabajo quien lo requiere y ofrece (Salvia, Lpore 2008:17).
El trabajo est perdiendo, entonces, su papel como referente central para la
organizacin de la vida cotidiana. En este sentido, se pierde tambin la disciplina, la
regularidad, la articulacin de expectativas y de metas, al tiempo que el progresivo
aislamiento tiende a hacer cada vez ms difusas las seales (cuando las hay) que desde la
sociedad global indican caminos accesibles, a personas de baja calificacin para alcanzar
condiciones dignas de vida (Katzman 2001).
Ahora bien, esta falta de integracin al mercado de trabajo necesita ser analizada
ms all de las individualidades, y puede ser vista como el producto de barreras
econmicas, polticas institucionales; es en este sentido que entra en escena el rol del
Estado como articulador y regulador de la sociedad y que cobra relevancia el estudio de las
prcticas polticas que intentan generar desarrollo sobre un territorio determinado,
queriendo influir sobre la vida cotidiana de los que residen en l, y de esta manera
conseguir que se aparten de situaciones de pobreza y exclusin social.
Si bien existe un consenso respecto a las intervenciones del Estado para incidir en
las condiciones de vida de los habitantes de un territorio. Lo que resulta pertinente discutir
en cambio en qu tipo de esferas debe intervenir, es decir, qu es lo que el Estado tiene que
brindar.
Cabe advertir que toda teora estatal se vincula directamente con una cierta
realizacin de la justicia, entendida en su nocin ms amplia. Y en tal sentido, Amartya Sen
seala que cada teora de la justicia incluye explcita o implcitamente la eleccin de un
requerimiento determinado de igualdad que, a su vez, influye en la eleccin de la variable
focal para valorar la desigualdad (Sen, 1999).
En efecto, la igualacin de mnimos (que tiene como mira el acceso de los pobres a
bienes primarios y no el incremento de las capacidades de los individuos y de la sociedad)
174

no conduce necesariamente a la construccin de un lugar comn, es decir, no ayuda a

solucionar los grandes problemas de exclusin y desintegracin social.
La provisin pblica de servicios sociales, y la intervencin del estado en
situaciones de desigualdad social permitiran mejorar los estndares mnimos de
condiciones de vida para ciudadanos y formar un umbral de ciudadana en trminos de
proteccin social (Soldano, Andrenacci 2006:15).
Actualmente, los fenmenos de desempleo y exclusin estn siendo cada vez ms
preocupantes, sobre todo en pases como el nuestro. La dificultad que encuentran los
jvenes para ingresar al mercado formal de trabajo es un problemtica comn entre los
pases latinoamericanos, debido en parte a la escasa calificacin y las trayectorias
educativas precarias, como as tambin a los vaivenes del modelo econmico imperante. En
este contexto, surgen polticas pblicas orientadas al empleo que se caracterizan por la
promocin del emprendedurismo46.
De esta manera, la figura del emprendedor aparece en el escenario econmico como
un actor clave para dar respuestas frente a la polarizacin econmica al interior de los
pases, y como una opcin a la hora de disminuir la brecha social existente47. A lo largo de
la ponencia pondremos en cuestin esta temtica, analizdola a la luz de la experiencia de
la cooperativa de trabajo Historias con Hilos.

46

Formichella, Ma. Marta, El concepto de emprendimiento y su relacin con la educacin, el empleo y el

desarrollo
local,
disponible
en:
http://municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/MonografiaVersionFinal.pdf
47
Krauskopf, D. (2005): Desafos en la construccin e implementacin de las polticas de juventud en
Amrica Latina. Revista Nueva Sociedad, 200.
175

2. QUE ENTENDEMOS POR EMPRENDEDOR?

Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola emprendedor es quien
"emprende con resolucin acciones dificultosas o azarosas" y emprender es "acometer y
comenzar una obra, un negocio, un empeo, especialmente si encierran dificultad o
peligro"48.
Sin embargo, existen diversas perspectivas y teoras sobre como pensar y entender
el emprendedurismo, desde las miradas ms economicistas hasta las interpretaciones
vinculadas a lo social y cultural.
Respecto de las primeras, el emprendedor se define por su capacidad de reconocer y
explotar oportunidades y ventajas competitivas, por su capacidad de innovacin49.
En este sentido, Richard Pfeilstetter seala que el concepto de emprendedor
conlleva la idea central del hombre moderno de que el esfuerzo personal, la libertad del
individuo y la igualdad de oportunidades contribuyen al desarrollo de la condicin
humana.50
Por su parte, Joseph Schumpeter, considera que un emprendedor, es alguien que
tiene la capacidad de aplicar con xito los inventos tecnolgicos a las actividades
productivas, combinando en forma nueva los recursos y los instrumentos productivos
disponibles e inventando nuevos tipos de productos.51
Como podemos ver, estas teoras economicistas asocian el concepto de
emprendedor al fenmeno de la empresarialidad, fundamentalmente al individuo capaz de
identificar oportunidades para la creacin de una nueva empresa. Asimismo, dichas teoras
reconocen que adems de la creacin de empresas calificadas como de oportunidad, existen
aquellas calificadas de necesidad, ya que la evidencia emprica ha mostrado cmo una gran
proporcin de nuevas empresas se crean como consecuencia de situaciones de desempleo,
subempleo o precariedad, de modo que la ocupacin por cuenta propia se convierte en una
alternativa al mercado de trabajo no como un medio de realizacin o estrategia para
capitalizar una determinada innovacin en productos o procesos, sino como una va de
subsistencia.52

48

Diccionario de la Real Academia Espaola.

De Carolis, Donna Marie (y Patrick Saparito) 2006 "Social Capital, Cognition, and Entrepreneurial
Opportunities: A Theoretical Framework",Entrepreneurship Theory and Practice, n 30: 41-56.
50
Pfeilstetter, R., El emprendedor. Una reflexin crtica sobre usos y significados actuales de un concepto,
disponible en: http://www.ugr.es/~pwlac/G27_16Richard_Pfeilstetter.html
51
Alonso, Cristian y Fracchia, Eduardo, El emprendedor Schumpeteriano, Agosto 2009, disponible en:
http://www.aaep.org.ar/anales/works/works2009/alonso.pdf
52
Brunet, Ignacio y Alarcn, Amado, Teoras sobre la figura del emprendedor, disponible en:
www.raco.cat/index.php/Papers/article/download/25785/25619
49

176

En este mismo sentido el Global Entrepreneurship Monitor53 (GEM) ya ha trabajado

sobre este tpico, identificando dos tipos de emprendimientos: a) los emprendimientos por
oportunidad y b) los emprendimientos por necesidad. Los primeros, participan de la
actividad emprendedora para explotar la percepcin de una nueva oportunidad de negocio,
mientras los segundos son empujados dentro de la actividad emprendedora debido a la
ausencia de otras opciones laborales. En este sentido, destacan que los emprendimientos
que contribuyen al crecimiento econmico generalmente son los emprendimientos por
oportunidad, ya que los emprendimientos por necesidad, en su mayora, no dejan de ser un
emprendimiento para subsistencia del dueo y su ncleo familiar directo, no generan
fuentes de trabajos adicionales, no son innovadores y no tienen entre sus objetivos el
crecimiento constante.
Frente a los estudios economicista-financieros, creadores de empresas, se sitan
una serie de teoras complementarias que aaden al trmino emprendedor algn
complemento, para orientarlo hacia otros campos de significacin menos percibidos como
econmicos. Estas teoras generalmente se centran en algn colectivo concreto, definido
mediante criterios de diferenciacin social tales como edad, gnero, etnicidad, etc. Para
quienes se inscriben dentro de estas teoras, es el medio social en el que se desarrolla la
actividad y el tipo de actividad, lo que sirve como elemento distintivo entre tipos de
emprendedores. Estos autores, destacan el valor de la comunidad emprendedora y desde
ese lugar se piensa al emprendedor como un sujeto o colectivo comprometido con la
sociedad.54
Dentro de estas teoras se inscribe el pensamiento de Narotzky quien establece una
distincin entre emprendedores, en funcin del contexto socio-econmico y cultural en el
que desarrollan su actividad. Los conceptos de centro-periferia, se usan para oponer al
concepto del emprendedor hegemnico otro tipo de emprendedor menos "capitalista".55
Para el caso de los estudios de gnero aplicado al campo de la investigacin sobre
emprendedores, tambin se distinguen las mujeres emprendedoras. Los estudios de gnero,
ponen el acento no en el contexto o la actividad del emprendedor sino en su condicin
social de mujer o hombre, se interesan por describir y revelar la desigualdad social entre los
sexos en el campo de la creacin de empresas.
A un nivel ms generalista estn los estudios que oponen al modelo del
emprendedor econmico el del emprendedor social, cultural o moral. Bsicamente, este tipo
de emprendedores se diferencian del resto por producir algo que resulta positivo para la
comunidad, ya sea que se relacione con el cuidado del medio ambiente, la reproduccin de

53

El proyecto Global Entrepreneurship Monitor (GEM), se inici en el ao 1998 por el Babson College y la
London Business School, como un proyecto de investigacin cuyo objetivo es analizar la actividad
emprendedora, as como los factores que influyen en la creacin de nuevas empresas a nivel mundial.
54
Pfeilstetter, R., Op. Cit., p. 3.
55

Narotzky, Susana 2007 "The project in the model. Reciprocity, Social Capital, and the Politics of
Ethnographic Realism",Current Anthropology, n 48.
177

la cultura, o tenga un fin social ms all de generar una posibilidad de auto empleo para
quien lleva adelante el proyecto.56

56

Pfeilstetter, R., Op. Cit., p. 3.

178

3. EL EMPRENDEDURISMO EN LA ARGENTINA
En el caso de nuestro pas, podemos ver que muchas de las polticas de empleo
implementadas desde 2003 en adelante estuvieron orientadas a favorecer e incentivar el
emprendedurimos y el auto empleo. El desarrollo de estas polticas permiti potenciar
algunas experiencias asociativas ya existentes surgidas en respuesta a la crisis del 2001 y
generar nuevas posibilidades de insercin laboral individual o colectiva. 57
En este sentido se destacan algunos programas como el Manos a la Obra, el
programa de microcrditos y el Jovenes con ms y mejor trabajo, todos ellos con el
objetivo de potenciar el empleo en el marco de la economa social. A continuacin hacemos
un breve repaso por estas iniciativas que consideramos significativas para el tema abordado
por este artculo.
En agosto de 2003 el Ministerio de Desarrollo Social, a travs de la Secretara de
Polticas Sociales, lanz el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a
la Obra, con el objeto de implementar una estrategia social que tienda a mejorar los
ingresos de las familias y generar condiciones contextuales para lograr un desarrollo social
y econmicamente sustentable. Este Plan se constituye como un sistema de apoyo a las
iniciativas de desarrollo productivo y/o comunitario, enmarcadas en procesos locales de
inclusin social, destinado particularmente a personas, familias o grupos de personas
desocupadas o sub-ocupadas, prioritariamente en situacin de pobreza y/o vulnerabilidad
social. As, el Plan busca promover la inclusin social a travs del apoyo y generacin de
actividades socio-productivas y de la participacin en espacios comunitarios utilizando los
recursos humanos, naturales, culturales y econmicos que se encuentran instalados en la
comunidad en un marco de equidad y participacin social. Entre sus principales objetivos
se destacan el apoyo econmico y financiero a emprendimientos productivos y a cadenas
productivas.58
En esta misma lnea pero con un enfoque diferente en el ao 2006, se crea en el
mbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin el programa de microcrdito para
el desarrollo de la economa social. El programa consiste en el otorgamiento de prstamos
destinados a financiar la actividad de emprendimientos individuales o asociativos de la
Economa Social, cuyo monto no exceda una suma equivalente a doce salarios mnimo,
vital y mvil. Los destinatarios del programa son personas fsicas o grupos asociativos de
bajos recursos, que estn organizados en torno a la gestin del autoempleo, en un marco de
Economa Social, que realicen actividades de produccin de manufacturas, reinsercin
laboral de discapacitados, o comercializacin de bienes o servicios, urbanos o rurales.59
Ms adelante y con el objetivo de profundizar la polticas sociales de empleabilidad,
aparecera en escena el Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo, creado en el marco del
57

Hintze, S., Politicas sociales Argentinas en el cambio de siglo conjeturas sobre lo posible. Disponible en:
http://web.tau.org.ar/upload/89f0c2b656ca02ff45ef61a4f2e5bf24/Hintze_Pol_ticas_ESyS__RILESS_.pdf

179

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el 13 de mayo de 2008. En cuanto a sus

objetivos debemos decir que el mismo pretende generar oportunidades de inclusin social y
laboral de los jvenes a travs de acciones integradas que les permitan construir el perfil
profesional en el cual deseen desempearse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar
experiencias de formacin y/o de prcticas calificantes en ambientes de trabajo, o iniciar
una actividad productiva de manera independiente. Busca mejorar las condiciones de
empleabilidad de esta poblacin especialmente vulnerable, creando mayores oportunidades
de insercin en el mercado de trabajo. Para tal fin, el programa ofrece a los jvenes una
serie de prestaciones diferenciadas diseadas en funcin de las particularidades de la
situacin juvenil. Entre ellas se destaca, el apoyo legal, tcnico y financiero que se ofrece a
los jvenes que deseen crear un emprendimiento independiente.60
Estos programas pueden ser definidos como intervenciones del Estado, que pueden
considerarse tanto como polticas sociales como polticas econmicas dado que intervienen
en la distribucin primaria del ingreso y estimulan la produccin, generando opciones de
autoempleo que permitan la insercin de los individuos en el mercado laboral desde la
perspectiva de la economa social. 61
Asimismo podramos mencionar el programa Jvenes Emprendedores Rurales, el
Programa Ellas Hacen, el programa Argentina Trabaja, entre otros. Sin embargo, el
objetivo de este breve repaso es poder dar cuenta de la importancia que cobr la figura del
emprendedor en las polticas de empleo de nuestro pas y reflexionar acerca de cmo es
entendido y abordado en las mismas.
En lneas generales podramos destacar que, en primer lugar el surgimiento de estas
polticas de empleo se inscribe dentro de las teoras economicistas que piensan al
emprendedurismo desde el punto de vista de la necesidad, es decir como una opcin de
empleo frente a un escenario econmico complejo. En segundo lugar, son polticas que
entienden al emprendedor como sujeto social enmarcado en un contexto generalmente
problemtico o vulnerable, que debido a su precaria trayectoria educativa o laboral
necesita del acompaamiento del Estado para poder convertirse en un emprendedor. De
esta manera, podramos preguntarnos si no hay algo de estigmatizante en este modo de
pensar al emprendedurismo y si realmente con estas polticas estamos generando opciones
de trabajo o si en realidad se trata de la nica posibilidad de insercin socio laboral que
pueden tener determinados sectores de la sociedad en el contexto econmico actual.
Estas reflexiones no pretenden desestimar el rol del Estado ni los recursos que este
destina a generar polticas de empleo como las descriptas anteriormente, ya que
entendemos resulta fundamental su involucramiento para dar respuesta a una problemtica
globalizada y tan compleja como el desempleo. Sin embargo, nos parece interesante
reflexionar sobre la sostenibilidad de los cambios que estas polticas generan, ya que
60

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin; Ministerio de Trabajo de la Provincia de

Buenos Aires (S/D): Evaluacin del Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo. La mirada de los
participantes.
61
Coraggio, J.L de la emergencia a la estrategia, Ms all del alivio a la pobreza. Buenos Aires, Espacio,
2004.
180

entendemos que el verdadero xito de dichos esfuerzos est en la posibilidad de que los
individuos o grupos destinatarios de estas polticas puedan continuar con sus
emprendimientos a largo del tiempo, y que la mayora de los participantes pueda
permanecer en la actividad iniciada.
A continuacin, analizaremos el caso de la Cooperativa Historias Con Hilos de la
ciudad de Santa Fe, que si bien surge a partir de un programa local las caractersticas del
mismo coinciden con lo desarrollado anteriormente.
4. EL CASO DE LA COOPERATIVA HISTORIAS CON HILOS
Para poder contar el surgimiento de la cooperativa Historias con Hilos es necesario
primero introducir una poltica social que viene desarrollndose en la ciudad de Santa Fe
desde el ao 2011, los Jardines Maternales Municipales.
En dicho ao, la Municipalidad de Santa Fe puso en funcionamiento once Jardines
Municipales que fueron creados mediante el Sistema Municipal de Educacin Inicial en
aquellos barrios donde se detect la ausencia de este tipo de servicios para garantizar la
educacin a nios de 45 das a 4 aos. A partir de esta experiencia, se observaron diferentes
problemticas relacionadas con el contexto social de las familias y nios que asisten a los
Jardines. Por este motivo, la Secretara de Educacin Municipal realiz un estudio para
obtener un diagnstico sobre la situacin de vulnerabilidad de estas familias y as poder
desarrollar polticas que se ajusten a las dificultades detectadas. El estudio revel que, de
334 adultos a cargo de estos nios, 333 eran mujeres, de las cuales el 64% no posea un
trabajo remunerado.
Ante los datos obtenidos, y con el objetivo de fortalecer la empleabilidad, mejorar el
acceso a capacitaciones laborales, y remover las barreras que dificultan las posibilidades de
formacin y de insercin laboral de las mujeres, la Subsecretara de Empleo Municipal,
puso en marcha el Programa de Fortalecimiento de Empleabilidad destinado a las mujeres
madres de las nias y nios que asisten a los jardines municipales de la ciudad de Santa Fe.
En este marco, el programa se planteaba los siguientes objetivos: 1. Propiciar un
abordaje integral e interdisciplinario que contemple los diferentes aspectos del proceso de
empoderamiento de las Mujeres 2. Mejorar las competencias laborales de las mujeres
participantes del programa 3. Capacitar en competencias tcnicas especficas que permitan
una salida laboral acorde a las necesidades del mercado laboral 4. Ofrecer mltiples
estrategias de formacin e insercin laboral.
Las primeras actividades se articularon en tres grandes bloques. Primeramente, Se
promovi la inscripcin a programas de empleo subsidiados por el MTEySS con el fin de:
Generar oportunidades de inclusin social y laboral de los jvenes, a travs de acciones
integradas, que les permitan construir el perfil profesional en el cual deseen desempearse,
finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formacin y prcticas

181

calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad productiva de manera

independiente o insertarse en un empleo.
Por otro lado, se organiz una capacitacin en blanquera con el objetivo de ensear
tcnicas de confeccin a las mujeres madres que se inscribieran. Se les brindaron los
conocimientos necesarios para que puedan desarrollar una actividad tanto en grupo, como
individualmente de forma independiente, o bien para obtener un empleo en relacin de
dependencia. Los objetivos generales de dicha capacitacin eran: Confeccionar prendas y
objetos que comprenden los denominados blancos (cortinas, almohadones, toallas,
sbanas, acolchados, etc.); realizar patrones bsicos para la confeccin de uniformes;
aprender los distintos componentes de dichas prendas; confeccionar prendas con mquinas
familiares.
Por ltimo, estas actividades eran acompaadas por profesionales del rea Mujer a
travs de Talleres de empoderamiento, un espacio de reflexin y debate, donde las
mujeres interesadas participaban de talleres de expresin y comunicacin que tenan como
principal objetivo incentivar el desarrollo del trabajo autnomo, promoviendo la
asociatividad.
En este contexto, la cooperativa Historias con Hilos surge luego de realizarse la
capacitacin en blanquera. A dicha capacitacin se haban inscripto inicialmente sesenta
mujeres madres de las cuales solo veinte lograron finalizarla y de ella solo trece estuvieron
interesadas en conformar una cooperativa de trabajo.
Inicialmente, la cooperativa nace vinculada a las necesidades de blanco, delantales y
uniformes que se necesitaban para los jardines maternales, siendo el municipio su nico
cliente. Sin embargo, progresivamente se iran ampliando las posibilidades de produccin y
surgiran nuevos clientes como sindicatos, clubes, particulares, etc.
Lgicamente, con el crecimiento de la cooperativa tambin surgieron las disputas y
diferencias al interior del grupo, que a pesar de los esfuerzos realizados por quienes
acompaaban el proceso desde el municipio, muchas veces implic el abandono del
proyecto por parte de algunas de las socias. Actualmente, la cooperativa se encuentra
conformada por ocho mujeres, de las cuales cinco son las que tienen un rol ms activo y
permanente.
Esto claramente nos obliga a reflexionar sobre el xito de este programa de
empleabilidad. Desde una perpectiva tcnica podramos sealar que, teniendo en cuenta los
recursos desplegados por el municipio, el esfuerzo de diversas reas vinculadas con el
tema, la participacin de otros entes externos al municipio como las universidades, los
recursos humanos puestos a disposicin para acompaar el proceso, el programa debera
poder definirse como exitoso. Sin embargo, cuando miramos en profundidad muchos son
los interrogantes que surgen: Qu sucedi con las mujeres madres que abandonaron la
cooperativa o decidieron no formar parte de ella? Pudieron encontrar un modo de
insercin laboral a partir de la capacitacin? Y por otro lado, las mujeres que conforman
hoy la cooperativa piensan esta opcin de autoempleo como algo permanente o solo lo ven
como una posibilidad pasajera? Estn dadas las condiciones para que la cooperativa pueda
182

prescindir del apoyo del municipio? Y finalmente, podemos decir que los esfuerzos del
municipio fueron exitosos si de las sesenta mujeres que iniciaron la capacitacin solo cinco
integran hoy una cooperativa de trabajo? Podemos pensar al auto empleo y cooperativismo
como una posibilidad de solucin a la problemtica del empleo de forma masiva?

183

5. COMENTARIOS FINALES
El objetivo de este artculo fue analizar en lneas generales el concepto de
emprendedurismo, el lugar que el emprendedor tiene en las polticas de empleo promovidas
por el estado, y describir a modo de ejemplo el caso concreto de la cooperativa historias
con hilos para, a partir de all, preguntarnos acerca de la viabilidad y sostenibilidad de
estos proyectos de economa social.
En primer lugar, deberamos reflexionar acerca de los objetivos que el Estado persigue
con la implementacin de estas polticas y hasta donde considera que su intervencin debe
llegar. En este sentido, podramos decir que los programas que promueven la economa
social en nuestro pas lo hacen con el objetivo de acompaar a los emprendedores hasta el
ingreso al mercado laboral y luego, el Estado espera que estos proyectos individuales o
colectivos puedan auto sustentarse y se sumen al juego de la economa de mercado62.
El caso de la cooperativa historias con hilos nos invita a reflexionar sobre esta
pretensin que subyace en el diseo de las polticas de empleabilidad orientadas a la
economa social. Desde este lugar, podemos preguntarnos si es realmente suficiente que el
Estado brinde capacitaciones y subsidios para la compra de herramientas o maquinarias, y
si alcanza con el acompaamiento de profesionales y tcnicos en el proceso de creacin de
una cooperativa o de lanzamiento de un emprendimiento para garantizar su sostenibilidad.
En lneas generales, podramos decir que, a pesar de los grandes esfuerzos del Estado, en la
mayora de los casos sucede que los individuos o colectivos no consiguen mantenerse en el
mercado, y el mpetu con el que inician estos proyectos desaparece con el paso del tiempo
frente a todos los desafos que surgen en el camino del emprendedurismo.
Con estas reflexiones no pretendemos poner en discusin la importancia que tienen
estas polticas en el contexto actual, ni tampoco reducir el anlisis al binomio costobeneficio, sino poder pensar que otras polticas deberan acompaar estos procesos para que
ms emprendedores puedan sostener su actividad.
En este marco, entendemos que es necesario hacer cambios estructurales que permitan
que la intervencin del Estado comience mucho antes que el momento de la capacitacin
especfica o de la compra de maquinarias. Si pretendemos que estas formas de auto empleo
se generalicen, entonces deberamos comenzar desde el principio, es decir desde la
educacin que brindamos a los nios y nias que pensamos como potenciales
emprendedores y debera seguir mucho despus, con polticas econmicas que permitan la
permanencia y competitividad de los emprendedores as como tambin la proteccin
laboral y la mejora de las condiciones en las que desarrollan su trabajo.
Estas reflexiones, no pretenden ser concluyentes en ningn sentido, muy por el
contrario el objetivo de preguntarnos acerca de estos temas es generar nuevas ideas, o
62

HOPP, Malena, La sostenibilidad de los emprendimientos asociativos y autogestinados: reflexiones para la

construccin de la economa social en la Argentina, disponible en: http://www.socioeco.org/bdf_fichedocument-630_es.html
184

lneas de accin que nos permitan potenciar los resultados de estas polticas, y motivar el
debate sobre estos temas.

185

BIBLIOGRAFA
Alonso, Cristian y Fracchia, Eduardo, El emprendedor Schumpeteriano, Agosto
2009, disponible en: http://www.aaep.org.ar/anales/works/works2009/alonso.pdf
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autogestinados: reflexiones para la construccin de la economa social en la
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http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/19326/katzman.pdf
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Narotzky, Susana (2007): "The project in the model. Reciprocity, Social Capital,
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http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/--dcomm/documents/publication/wcms_412025.pdf
186

Pfeilstetter, R., El emprendedor. Una reflexin crtica sobre usos y significados

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disponible
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http://www.ugr.es/~pwlac/G27_16Richard_Pfeilstetter.html
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Buenos Aires: EDUCA.
Sen, Amartya (1999). Desarrollo y Libertad. Barcelona: Editorial Planeta.
Soldano, Daniela; Andrenacci, Luciano (2006). Aproximaciones a la teoras de la
poltica social a partir del caso argentino. En: ANDRENACCI, Luciano (comp).
Problemas de la poltica social en la Argentina contempornea. Buenos Aires:
Universidad General Nacional Sarmiento- Prometeo.

187

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016.

Ttulo: Poltica habitacional y desigualdad. Estrategias de produccin social del

hbitat en el asentamiento Un Techo Para Todos, La Matanza, RMBA, 2015

Autoras: Busti, Lorena- soledad.busti@gmail.com Facultad de Ciencias SocialesUBA

Castro, Leticia- leticiacastromartinez@gmail.com- Facultad de Ciencias SocialesUBA

rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

188

El Presente trabajo se enmarca dentro de las practicas que realiza el colectivo Proyecto
Habitar en el Barrio un Techo para Todos, localizado en Ciudad Evita, Partido de La
Matanza durante el segundo semestre de 2015. El objetivo es analizar el proyecto de censo
barrial surgido de la mesa de urbanizacin en la que participan organizaciones polticas y
sociales y referentes del barrio. As como, describir las condiciones materiales del hbitat
de los sectores vulnerables dando cuenta de las estrategias de produccin social del mismo.

189

Introduccin

el centro de la motivacin genuina de la accin social de vivienda se encuentra en las

necesidades de la gente (...)Toda elaboracin terica, de accin, o de decisin poltica,
sobre la solucin habitacional debe tener su basamento en el conocimiento profundo y
constantemente actualizado de las necesidades de las personas, entendido como
conocimiento construido junto con las misma gente que las padece, no solo la de las
estadsticas y de las encuestas sino las personas concretas, con nombres, rostros y dilogo,
una por una, uno por uno.
Victor Pelli, 2007

La poltica habitacional actual se desenvuelve en un contexto de disputa por el

territorio, en el que las distancias sociales, cada vez ms marcadas, se evidencian en una
estructura espacial jerarquizada. Esto conlleva el desplazamiento hacia la periferia de los
sectores sociales ms perjudicados, los cuales desarrollan estrategias de produccin social
del hbitat, generando barrios en territorios no urbanizados.

El presente trabajo se enmarca en la participacin de las autoras en las prcticas que

lleva adelante el colectivo Proyecto Habitar63 en el Barrio un Techo para Todos, localizado
63

http://www.proyectohabitar.org/

Habitar, es un equipo integrado por profesionales de disciplinas referentes al hbitat y

el espacio, que tiene por objetivo aportar a la igualdad social desde la disciplina, acercando
el conocimiento a sectores que habitualmente no llega y contribuyendo a procesos sociales
de construccin social del hbitat. Trabajan junto a la comunidad organizada, articulando
con organizaciones sociales, movimientos polticos, instituciones estatales y no
gubernamentales. Lo hacen de forma independiente de partidos polticos o instituciones
religiosas. La tarea es llevada delante de manera colectiva, tanto hacia el interior del grupo
como en relacin a la comunidad y profesionales de otras disciplinas, mediante procesos
participativos y democrticos desde el territorio y la Universidad.

190

en Ciudad Evita, Partido de La Matanza durante el segundo semestre de 2015.

Especficamente analizaremos el proyecto de censo barrial surgido de la mesa de
urbanizacin en la que participan organizaciones polticas y sociales y referentes del barrio.
Siendo el objetivo de este trabajo describir las condiciones materiales del hbitat de los
sectores vulnerables, dando cuenta de las estrategias de produccin social del mismo.

Para ello se elabor un instrumento de recoleccin de datos teniendo en cuenta la

comparabilidad con otros datos existentes a nivel nacional pero que tambin nos permitir
echar luz sobre las condiciones sociales, espaciales y urbanas en que se encuentran los
habitantes de un Techo para Todos.Asimismo se dise y se llev a cabo de manera
participativa el operativo censal en el barrio.

La metodologa utilizada consisti principalmente en la recoleccin de informacin

primaria a travs de la implementacin del operativo censal por medio de

la asistencia tanto a las reuniones barriales como a las del equipo de trabajo de
Proyecto Habitar. Tambin se recurri a consultas bibliogrficas e informes tcnicos
relacionados a la creacin de instrumentos censales, instructivos, entre otros.
Este trabajo constituye un primer acercamiento a los datos construidos a travs del
proceso del Censo barrial.

La Cuestin Urbana y Poltica Pblica

Contexto conceptual y descripcin del barrio

La cuestin social urbana en Amrica Latina, ya sea que se defina como pobreza
urbana, exclusin social, vulnerabilidad o marginalidad implica una situacin de fuerte
desigualdad entre sectores sociales. Dicha desigualdad se manifiesta en estructuras de
oportunidades diferentes, distinta capacidad de integracin de los sujetos y en patrones de
ocupacin territorial segregados, que se evidencian en la divisin social de un espacio
urbano jerarquizado.
191

El hecho de que sectores sociales en situacin de pobreza o vulnerabilidad habiten

en vecindarios con menor acceso a infraestructura y prestaciones bsicas contribuye a
reproducir, desde lo cotidiano, su posicin en el espacio social. Las polticas sociales
urbanas se inscriben en este proceso brindando recursos, prestaciones y bienes a dichos
sectores y en algunos casos se conjugan con las estrategias de produccin social del hbitat
de los mismos.

La produccin de hbitat popular es un fenmeno estructural en Argentina. Es la

solucin que han encontrado vastos sectores de la poblacin de procurarse una vivienda, un
hbitat. Siguiendo a Mara Carla Rodrguez (2013); se desarrollaron como consecuencia
de la persistente brecha entre las caractersticas y alcances de la produccin capitalista de
vivienda y la demanda social de vivienda y hbitat. Sin embargo las condiciones de
precariedad habitacional e inaccesibilidad a servicios bsicos e infraestructura adecuada
tambin es una constante en estos barrios autoconstruidos. La accin del Estado ha sido
discontinua e inadecuada atendiendo sectorialmente problemticas que requieren de una
accin integral.

En este sentido, y de acuerdo con Ziccardi (2001) En la ciudad la cuestin social

atiende diferentes clientelas o grupos sociales (asalariados, pobres, mujeres, nios, jvenes,
ancianos) e incide en muy variados procesos de la vida social, tales como: el acceso
diferencial a la educacin y salud, las condiciones de precariedad e informalidad en el
empleo, las formas de pertenencia a sistemas de seguridad social, la vulnerabilidad social y
territorial, la violencia e inseguridad, la construccin y expansin de la ciudadana, la
sustentabilidad ambiental.(p.86) Esta autora sostiene la necesidad de definir las polticas
sociales urbanas de forma conjunta y con participacin de la poblacin, trabajo que requiere
un estudio previo de las desigualdades y la diferenciacin socioeconmica de la ciudad.

Por lo tanto, las deficiencias que presenta el hbitat popular deben considerarse teniendo
en cuenta sus escalas y dimensiones; no solo es la vivienda, es el barrio, es la ciudad. No
solo es la casa; es la calidad constructiva, los materiales, los servicios, los espacios, los
usos, el hacinamiento, la propiedad de la tierra. La relacin que se establece entre ellas da
cuenta de la complejidad del problema y la necesidad de abordarlo desde diferentes
enfoques y disciplinas, que complementen las miradas y las polticas.

192

La autoconstruccin de la vivienda y del hbitat, son procesos sostenidos en el

tiempo, requieren de aos de esfuerzo, dependiendo del derrotero econmico de las familias
involucradas y de los saberes tcnicos que posean. Como consecuencia, muchos de estos
procesos quedan inconclusos y/o presentan condiciones inadecuadas para que las familias
los habitan. Siguiendo a Merklen (1999), consideramos que los gobiernos que implementen
polticas dirigidas a estos territorios deben superar ciertos obstculos, a saber: la
estigmatizacin que sufren los barrios y pobladores; aprender a reconocer la integracin de
la capacidad movilizadora de las organizaciones como un capital social valioso; el personal
tcnico debe aceptar que la racionalidad tcnica no es el nico criterio viable para dirigir un
proyecto y que es necesaria la participacin de la poblacin; la participacin debe estar en
todas las etapas de los proyectos; es necesario abrir espacios de democratizacin del poder
pblico; integrar a las organizaciones sociales y no cooptarlas; debe generarse un
seguimiento de los proyectos con participacin de las poblaciones, los tcnicos y los
polticos; y las polticas sociales deben superar la idea del reparto de cosas o subsidios.

Medir la magnitud y el crecimiento de las distintas modalidades de hbitat popular,

es imprescindible para la elaboracin de polticas urbanas apropiadas.Segn refiere el
Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, en la Regin
Metropolitana de Buenos Aires existen 1284 barrios autoconstruidos de los cuales 366 son
villas y 666 asentamientos precarios, y 252 pertenecen a otro tipo de urbanizacin informal.
Los mismos ocupan una superficie de 12.872.06 hectreas, incluyendo una totalidad de
hogares de 388.763. Un dato relevante es que de los 1284 barrios 895 son anteriores al ao
2000 mientras que 389 son posteriores. Vale destacar que de este universo, 483 barrios
tienen algn tipo de intervencin pblica, sin embargo 801 de ellos no cuenta con ningn
tipo de poltica pblica 64. Con respecto a esta ltima categora, se hace referencia al inicio
de algn proceso de regularizacin urbana y/o dominial65, mediante acciones del Estado
(nacional, provincial o municipal). La misma implica obras de infraestructura, saneamiento
ambiental, espacios verdes, ordenamiento fsico, construccin de viviendas y/o
equipamiento comunitario.

64

http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/?cat=15

65

Se considera regularizacin dominial a las acciones de formalizar y transferir el dominio

a favor de sus ocupantes en sus diferentes encuadres legales e instancias (iniciada, en
proceso o finalizada).

193

De esta totalidad nos interesa focalizar en el partido de La Matanza, dado que

nuestro objeto de estudio se ubica all. En el partido se identifican 115 barrios informales,
de los cuales 36 son villas y 61 del tipo asentamiento mientras que 18 responde a la
categora otros. La superficie que ocupan es de 1702.29 hectreas que contienen a 53.254
familias. De estos, slo 29 cuentan con presencia de intervencin pblica mientras que los
restantes 86 no lo hacen. Por ultimo, 79 de los 115 barrios tienen sus orgenes anteriores al
ao 2000 y solo el 36 es posterior a esa fecha66.

Con respecto a lo anterior, nos preguntamos cmo influye el contexto donde habitan
los sectores pobres y vulnerables en su posibilidad de salir de dicha situacin. Los estudios
que hablan de la segregacin socio-residencial, segregacin urbana, segregacin
residencial, fragmentacin, divisin social del espacio, ciudad dual, ponen en evidencia la
concentracin de la desigualdad social en las ciudades e identifican unidades territoriales
socialmente homogneas al interior y diferenciadas de otras unidades territoriales donde
habitan otros sectores sociales.

Di Virgilio y Heredia (2012) plantean que las oportunidades diferenciales no se

limitan a determinar las condiciones de vida de las familias y grupos sociales sino tambin
al modo en que distintas disposiciones socio-espaciales propician o inhiben el encuentro
entre miembros de distintas clases(p.13). Esto es crtico si consideramos, como muchos
autores, que la prdida de espacios de sociabilidad inter-clase perjudica a los ms pobres en
trminos de capital social. Los pobres urbanos, al estar en un contexto de pobreza, pierden
el contacto con otros sectores sociales y as la oportunidad de incorporar cdigos y
conductas que pueden motivar la movilidad social ascendente (Duhau, 2013). Interesa aqu
problematizar esta caracterstica del territorio de la ciudad y de las relaciones sociales, que
condiciona la efectividad que puedan tener las intervenciones, que no sopesen
adecuadamente el efecto que tiene el entorno fsico y social de los sujetos en la
reproduccin de las desigualdades.

En el mismo sentido, para abordar la cuestin es necesario tambin preguntarse por el

territorio, para ello recurrimos a Mario Sosa Velsquez (2002), que dice: La
configuracin del territorio se entiende a partir de su condicin de marco de posibilidad
concreta en el proceso de cambio de los grupos humanos. Sin embargo, tambin es el
resultado de la representacin, construccin y apropiacin que del mismo realizan dichos
grupos, as como de las relaciones que lo impactan en una simbiosis dialctica en la cual
tanto el territorio como el grupo humano se transforman en el recorrido histrico. y
continua () En ese sentido, el territorio no es solamente una porcin de tierra
66

http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/?cat=15
194

delimitada con su complejidad biofsica(relieve, condiciones ambientales,

biodiversidad).Es, sobre todo, un espacio construido socialmente, es decir, histrica,
econmica, social, cultural y polticamente. Esta idea de territorio construido social y
polticamente an est presente entre los habitantes que impulsaron la toma de tierras que
dio lugar a Un Techo para Todos. Aos despus, la necesidad que plantearon los vecinos en
la mesa barrial de dimensionar el crecimiento poblacional del barrio, da cuenta de la
percepcin del proceso histrico de produccin del mismo. Para los referentes barriales
resultaba importante poder dar cuenta ante las autoridades y otros actores, del crecimiento
experimentado por el barrio y de las condiciones de vida de su poblacin.

Origen del asentamiento Un Techo para Todos

El asentamiento "Un techo para todos,est situado en Ciudad Evita en el Partido de
La Matanza, al oeste de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, aproximadamente a 21
kilmetros del Palacio del Congreso y a unos 6 kilmetros del Aeropuerto Internacional de
Ezeiza. Se trata de un barrio popular, que se erigi luego de una toma organizada de terrenos
por parte de la poblacin habitante. Entre el 14 y el 28 de enero de 2002 se asentaron en el
predio unas 532 familias que fueron desalojadas inmediatamente. Tras arduas negociaciones,
el 10 de diciembre de 2002 firmaron un Contrato de Comodato por el cual: la Comisin
Municipal de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires cedi una superficie de 30 hectreas,
para el desarrollo de un proyecto de urbanizacin. El 23 de mayo de 2004 pudieron entrar en
los terrenos y comenzaron a habitarlos en condiciones de extrema precariedad.
La experiencia de Un techo para todos vino a retomar la historia del asentamiento
colindante, 22 de enero. El cul se form en el ao 1986 y para 2001 abarcaba 107
hectreas y contaba con 22.000 habitantes. Dicha experiencia fue una de las pioneras en los
procesos de toma de tierras y hoy en da es uno de los asentamientos ms grandes del Gran
Buenos Aires.
La prctica de toma de tierras en el conurbano, tuvo sus inicios en los aos 80 como
correlato de los profundos cambios socio-econmicos que operaron bajo el rgimen militar
y que se manifestaron en el deterioro de las condiciones materiales de vida de la poblacin.
Al respecto, Denis Merklen (1997) nos ilustra; Con la ocupacin ilegal de un conjunto de
terrenos en la zona sur del Conurbano de Buenos Aires en 1981, se inaugura una nueva
modalidad de produccin del hbitat y organizacin social de los sectores populares. Estas
ocupaciones ilegales de tierra se caracterizan por ser masivas y por planificar el uso del
suelo y el desarrollo del futuro barrio. De una forma autogestionaria, cientos de familias
arriban a un predio baldo en la ciudad, lo ocupan, trazan las calles y los lotes a fin de
dar una porcin de tierra a cada familia, dejan espacios libres para los equipamientos
195

colectivos, construyen la red elctrica, se proveen de agua, hacen comedores, guarderas,

etc. se trata de un hecho social nuevo en Argentina.
A este proceso lo entendemos como produccin social de Hbitat a partir de la
definicin de Enrique Ortiz (2007) () como todos aquellos procesos generadores de
espacios habitables, componentes urbanos y viviendas, que se realizan bajo el control de
autoproductores y otros agentes sociales que operan sin fines lucrativos() .De acuerdo
con este autor, pueden tener su origen en las familias actuando individualmente, en grupos
organizados informales, en cooperativas y asociaciones de vivienda, o en las ONG, los
gremios profesionales, o instituciones de beneficencia. El concepto incluye desde la
autoproduccin individual y espontnea de la vivienda, como la produccin de vivienda
colectiva que requiere de un alto nivel organizativo.
Los Asentamientos que se forman, se distinguen de las tradicionales villas de la
ciudad. Este repertorio de accin se distingue, segn Cristina Cravino (2009); por sus
trazados urbanos, los cuales tienden a ser regulados y planificados, semejando el
amanzanamiento habitual de los loteos comercializados en el mercado de tierras. En
general son decididos y organizados colectivamente con una estrategia previa: obtencin de
datos catastrales, conformacin de grupo que lo inicia y la bsqueda de apoyo de
organizaciones cercanas. Por otro lado, estn ubicados, en su mayora en tierra privada
vacante, en terrenos que, por lo general,fueron basurales o zonas inundables por lo que los
dueos no tienen inters en explotarlos econmicamente. Una estrategia que usualmente se
utiliza, es buscar mediar con el Estado luego de la invasin del terreno, demandando su
legitimacin y la oportunidad de pagarlo.
Sus viviendas, debido a que la ocupacin de la tierra implica vivir all, presentan
evoluciones desde simples taperas a construcciones firmes dependiendo de los recursos de
las familias. Sus pobladores, son actores sociales previamente urbanizados, es decir que han
pasado por otras formas de hbitat urbano como piezas de hotel, villas, casa de familiares,
etc. Por lo general, existe una organizacin previa que a menudo cuenta con apoyo de
otras organizaciones; a diferencia de las villas que es la sumatoria de a una de las familias.
Los espacios pblicos, tambin difieren de los de las villas, debido a que estos han sido
planificados en conjunto, reservndose lugares especficos para plazas, salitas, hospitales,
etc. La evolucin de las infraestructuras se basa en una provisin que en sus orgenes fue
clandestina hasta que las empresas pblicas y privadas realizan un blanqueo de dichas
situaciones. Por ltimo, los pobladores perciben al asentamiento no como una solucin
habitacional transitoria, sino como una mejora a corto y mediano plazo.
Desde 2012 , que la Asociacin Proyecto Habitar viene trabajando en el barrio Un
Techo para Todos en el cual establecieron un consultorio de atencin primaria de hbitat,
que tiene como finalidad brindar asistencia tcnica en construccin, mejoras y ampliacin
de la vivienda a la poblacin, a travs de la elaboracin participativa de un proyecto
arquitectnico. Se trata concretamente de un intercambio entre un equipo tcnico
interdisciplinario y los pobladores, que tiene como resultado tres proyectos de obra
diferentes para cada vivienda, de los cuales las familias seleccionan el que prefieran, estos
196

proyectos se articulan con microcrditos.. Adems, han proyectado espacios pblicos con la
participacin de los vecinos y la universidad, talleres en relacin a distintas problemticas
barriales como son las inundaciones, jvenes y hbitat, basura, etc. constituyndose como
una organizacin referente del barrio. A raz de dicha actividad de la organizacin nos
hemos acercado a las necesidades sentidas de la poblacin del barrio.
A partir de observaciones y del trabajo en territorio de Proyecto Habitar, se identifica
que la mayora de las familias del asentamiento son numerosas e integradas por varios hijos
en edad escolar. A su vez en los consultorios surge la necesidad de mayor espacio como
una constante entre las familias. Asimismo es habitual el fenmeno de allegamiento por el
cual varios hogares emparentados comparten una misma vivienda o terreno, ante la
imposibilidad de procurarse otra solucin habitacional.Segn lo registrado en los
consultorios las mujeres y varones trabajan informalmente como albailes, empleadas
domsticas, recolectores de cartones y metales. Otros/as forman parte de las cooperativas
de trabajo implementadas por el gobierno nacional.
Las mejoras y ampliaciones en las viviendas se efectan en relacin con las
posibilidades econmicas de las familias, lo cual lleva a que muchas veces se posterguen
reformas que son percibidas como muy necesarias. Adems de las dificultades ya
mencionadas, son frecuentes los problemas de ventilacin, de humedad, moho, filtraciones,
iluminacin, precariedad en la instalacin elctrica y los problemas derivados de la falta de
aislacin trmica de las viviendas (exceso de calor en verano, exceso de fro en invierno al
interior de la vivienda).
En cuanto al equipamiento e infraestructura del barrio en cuestin, los pobladores fueron
procurando mejorar su hbitat. Asimismo el parcial reconocimiento por parte del Estado se
tradujo en algunas obras pblicas, en el ao 2008 se complet el tendido de agua corriente a
travs del programa Agua ms Trabajo. Adems los vecinos autogestionaron gran parte del
alumbrado pblico, recibiendo algunos recursos materiales del municipio de la Matanza,
tales como focos, artefactos de iluminacin, entre otros, siendo la colocacin y conexin
realizada por la comunidad organizada.
En cuanto a las calles, ninguna est asfaltada y muy pocas poseen veredas, las
cuales fueron hechas entre los vecinos y las organizaciones sociales.A travs del programa
Cloaca+Trabajo de AySA se ha realizado el tendido de la instalacin cloacal en la mitad del
barrio, sin embargo no ha sido habilitada debido a la ausencia de la conexin con el nexo
cloacal. Con respecto al gas de red no hay provisin en ningn sector del barrio. Todas
estas condiciones afectan directamente a la salud fsica y psicolgica de las personas, su
confort y a su seguridad.
Un Techo para todos, no cuenta con escuelas ni guarderas, para cubrir esas
necesidades deben trasladarse a Ciudad Evita o al Barrio BID. Con respecto a la sala de
primeros auxilios, solo atiende por la maana y en el barrio vecino , 22 de enero.

197

Mientras el barrio creca y se consolidaba durante estos 15 aos aproximadamente,

a sus alrededores seguan tomando tierras las comunidades necesitadas de vivienda, en
2008 se produjo la toma del nuevo barrio Tierra y Libertad y unos aos despus naca El
Gauchito. Los dos se encuentran unidos a Un Techo para Todos por su proximidad y por
la naturaleza de las condiciones materiales en que se encuentran, aunque al ser estos
ltimos barrios ms jvenes pueden estar en diferentes instancias de consolidacin de su
existencia.

Cuestiones metodolgicas y contexto de elaboracin del instrumento:

El barrio es como una casa grande, todos tenemos

que participar para que progrese...
(Pablo, vecino del B 22 de enero)

Durante 2015 la provincia de Buenos Aires comenz el proceso de aplicacin de la ley

14449 de acceso justo al hbitat, en ese marco se fueron conformando y desarrollando las
mesas participativas tanto provinciales como municipales y barriales.

Con ese teln de fondo, en Un techo para todos, se convoc a las organizaciones
sociales que realizan trabajos territoriales hace tiempo en el barrio y algunos vecinos
representativos, con el objetivo de generar un espacio de trabajo y articulacin que
produzca acciones tendientes a mejorar el barrio, lograr la regularizacin de los lotes y la
urbanizacin.

Se prioriz, como primer aspecto, institucionalizar la mesa de trabajo barrial

vinculandola con la Secretaria de Hbitat. En el mismo proceso, surgieron interrogantes
198

sobre cmo sera esa vinculacin y con qu informacin era necesario contar para gestionar
proyectos urbanos, servicios bsicos, mejoramientos barriales, entre otros.
Con este debate abierto, los vecinos manifestaron la necesidad de saber cuntas
personas habitaban los barrios, ya que durante los ltimos aos haba cambiado tanto
demogrfica como materialmente. En ese sentido se acord realizar un censo barrial que
diera cuenta de la cantidad de habitantes, la situacin habitacional y el acceso y seguridad
de los servicios bsicos. La organizacin en torno a esta tarea estuvo a cargo del colectivo
Proyecto Habitar en el marco de la mesa barrial.
Para llevarlo a cabo, se tuvieron en cuenta dos variables de suma importancia por un
lado la metodolgica, en relacin a la construccin del cuestionario censal y por el otro la
participacin vecinal de la mesa barrial. Como el proceso de construccin del instrumento
censal se dio a travs de un proceso participativo, se tuvo que adaptar recortando algunas
dimensiones y dando espacio a otras cuestiones socialmente problematizadas, en trminos
de Oszlak y ODonnell (1984). Por ejemplo, de la mesa barrial surgi la necesidad de
cuantificar la cantidad de personas con discapacidad y distinguir entre distintos tipos de
discapacidades.
En relacin a la primera; se comenz por definir conceptualmente al instrumento de
recoleccin; en los trminos de Kuechler (1998) como un mtodo cientfico de
recoleccin de datos, a travs de la utilizacin de cuestionarios estandarizados,
administrados por entrevistadores especialmente entrenados o distribuidos para su
autoadministracin a una muestra. Se decidi realizar un cuestionario semi estructurado,
cara a cara y con voluntarios capacitados para aplicarlo, cuidando la extensin del mismo
para mantener la atencin y la fidelidad de las respuestas, pero sin perder de vista el
objetivo del relevamiento barrial.
El cuestionario auto-administrado qued descartado luego de una serie de reuniones en
donde se ponderaron las ventajas y limitaciones. Entre las primeras, se encontraba su menor
costo en trminos econmicos, menor movilizacin de la poblacin en un operativo, y bajo
costo en trminos polticos de la organizacin, si ste no prosperaba. Por el lado de las
limitaciones, se encontraba la baja participacin y compromiso de los vecinos al comienzo
del proceso, que no aseguraba que responderan el cuestionario en tiempo y forma, o
siquiera que lo responderan, tambin estaba la dificultad de que podra implicar la tarea
para algunos vecinos con dificultades para leer, escribir o comprender la consigna,
pudiendo verse afectada la calidad de los datos. En el mismo sentido, al no haber
capacitacin para comprender que s, y cmo se completa el cuestionario se podra caer en
respuestas equivocas, no fidedignas y un gran porcentaje de datos perdidos. Por estas
razones se decidi realizar un cuestionario cara a cara.
Para esta decisin tambin se consultaron y analizaron censos nacionales, la
encuesta permanente de hogares, encuestas provinciales, censos sociales del Municipio de
Quilmes, el instrumento para la regularizacin dominial de la Subsecretara de Tierras ,
entre otros, con el objeto de identificar qu era lo comn y comparable entre ellos y si esas
199

preguntas servan para nuestro propsito. En este sentido, el instrumento se elabor para
que d cuenta de la realidad objetiva, comparable con muestras de otros censos oficiales,
agregndole cuestiones propias de la materialidad del lugar y la cotidianeidad de la vida de
los habitantes
Por otro lado, las reuniones de la mesa barrial presentaban una escasa participacin en
trminos cuantitativos, lo cual generaba algunos interrogantes en cuanto a la viabilidad de
llevar adelante el operativo censal, y la creacin del instrumento mismo, debido a que era
necesario contar con mayor concurrencia para debatir aspectos tcnicos y operativos.
En cuanto a la participacin vecinal, se identific que variaba dependiendo la urgencia de
las problemticas que aparecan en el barrio. Para incidir en sta, se decidi reforzar la
difusin, exponiendo de manera clara los objetivos de la mesa y del censo. Sin embargo,
era una variable que no se poda controlar a priori. Aun as se resolvi continuar con lo
pactado en la mesa, es decir crear el instrumento censal y ver las posibilidades de realizar el
operativo.
Para avanzar con el cuestionario, se realizaron una serie de reuniones en la mesa
barrial y con el equipo del rea territorio de Proyecto Habitar, en las cuales se identific el
objetivo que cumplira el censo, como herramienta de gestin de polticas pblicas.A raz
de ello cuestionario se dividi en tres apartados, Habitantes, Vivienda y Servicios. Estos
datos daran cuenta de la cantidad de poblacin que hay en el barrio, las condiciones y las
necesidades y permitira pensar proyectos de urbanizacin y gestionar mejoras
habitacionales y barriales. A su vez, proporcionaran informacin sobre la historia del
barrio, su produccin y sus recursos.
En el primer apartado; se pregunt acerca de la cantidad de hogares por vivienda y
lote, su tamao y estructura. Esto permitira saber cuntos hombres y mujeres hay en el
barrio, la edad que tienen, dnde nacieron y dnde viven, la cobertura previsional y de
salud, el nivel educativo, la situacin conyugal y las caractersticas de empleo de la
poblacin.
El segundo, refiri a la calidad de los materiales con los que estn construidas las
viviendas, como son los ambientes, que actividades se desarrollan en ellos,cmo son las
divisiones entre los espacios, como son los sanitarios y que problemas pueden presentar.
Es importante conocer las condiciones de la vivienda, tales como problemas de humedad,
inundaciones, permitiendo detectar problemas especficos y vislumbrar las mejoras que
hacen falta, as como identificar si se trata de un problema general del barrio o si es
particular de una vivienda.
Y el tercer apartado; indag acerca de los servicios con los que cuentan los hogares
(agua, luz, gas, sistemas de desages), buscando conocer el tipo de acceso, calidad y
seguridad de los mismo.

200

Sobre el borrador de estos tres apartados se trabaj durante varias semanas,

presentando avances ante los vecinos y el equipo de Proyecto Habitar. Hasta llegar a una
versin final que inclua preguntas generales y particulares, especficas para el barrio a
censar.El instrumento fue resultado del intercambio que tuvo lugar en la mesa de gestin
barrial entre el equipo tcnico de Proyecto Habitar y los referentes vecinales ms
comprometidos. En las experiencias previas los referentes haban participado de censos del
tipo de conteo de poblacin. Por ese motivo las propuestas iniciales del equipo tcnico
resultaban muy detalladas en lo que respecta a la cuestin del empleo, de la distincin entre
lotes, viviendas y hogares y en los que refiere a los usos de la vivienda.
A lo largo de las reuniones se acotaron las preguntas sobre algunas temticas y se
agregaron otras en funcin de los intereses de la mesa barrial. De este proceso result que
en algunos casos las preguntas extradas de censos oficiales y encuestas de hogares se
hayan visto modificadas, o se hayan creado otras preguntas.Vale destacar que las
particularidades del territorio tornaban poco inteligibles ciertos conceptos. Por ejemplo la
idea de que un lote poda tener una o ms vivienda y que en cada una de ellas poda habitar
ms de un hogar, de acuerdo con las definiciones censales, traa a colacin muchas
modalidades de habitar el espacio que resultaban difciles de encasillar en estas
definiciones. La informalidad de ciertas divisiones, el subalquiler y la precariedad de las
viviendas que funcionan como viviendas colectivas, dificultaban el uso de las definiciones
tradicionales
Paralelamente, se trabaj en la confeccin de un instructivo censal para los voluntarios
que entrevistaran a los vecinos. Para ello se utiliz como modelo el del censo nacional pero
modificando ciertos aspectos para adaptarlo a la particularidad del barrio y de los
voluntarios.
En el mismo sentido, se incluy una planilla de recorrido, en la cual el censista que ira
encuestando a los distintos hogares completa la planilla con datos de la misma, para realizar
un resumen al final de su jornada. Para llevar a cabo esta ltima, tambin se acudi al
modelo de planillas del censo nacional, y otra vez se adaptaron a la particularidad del
territorio.
Estos dos, el instructivo y la planilla de recorrido, fueron de suma importancia debido a
que el primero, explica de qu se trata un censo, como se realiza, y se introducen los
conceptos de vivienda, familia y hogar, para que los voluntarios se familiaricen con estos y
con el cuestionario. La planilla de recorrido permite asentar los datos mnimos de la
familia censada, es decir, la cantidad de personas que habitan esa casa, identificando
hombres y mujeres. Otro aspecto que permite conocer es si la entrevista pudo realizarse o
no, si tiene que volver en otro momento, si las casas estn deshabitadas, o si el vecino se
neg a responder. Esto permiti, al final de jornada, proporcionar un resultado preliminar
de la cantidad de habitantes que habita Un Techo para Todos. Los censistas tambin
contaban con un croquis del segmento que fue confeccionado por los arquitectos de
Proyecto Habitar en funcin de los planos que elaboraron a lo largo de su intervencin en el
barrio.
201

Estas tareas requirieron, al igual que el cuestionario censal, una intensa bsqueda de
documentacin, de seleccin de informacin necesaria y adaptacin a las circunstancias del
contexto presente. A travs de entrega de borradores constantes en los cuales se hacan
sugerencias y aportes se modific hasta alcanzar el contenido necesario de informacin y la
forma ms clara de expresin.
Otro aspecto a destacar fue la planificacin tanto de la creacin de instrumento como
del operativo censal. Para ello se tuvo en cuenta cada una de las actividades
imprescindibles que deban desarrollarse, las tareas a realizar en relacin a aquellas, los
recursos necesarios, la cantidad de personas indispensables para llevarlo a cabo, las horas
de dedicacin que requera el proyecto y la cantidad de dinero estimativo. Esto permiti,
dar cuenta de la magnitud del proceso que se estaba realizando y evidenciar lo que se
necesitaba para ejecutarlo.
El operativo censal, fue el ltimo paso en la realizacin del censo barrial. El mismo se
realiz en dos etapas. El primero cubri 6 manzanas 5-7-12-14-16 y 17 y cont con la
presencia de 27 censistas, 7 referentes y 3 coordinadores de operativo y con una jornada de
trabajo de 8 horas.
El segundo, alcanz a 9 manzanas 1-2-3-4-6-8-9-10 y 11 quedando sin censar solo 3;
Mzas 15-18-19 y cont con 53 censistas, 9 referentes y 3 coordinadores de operativo, en
una jornada de 10 horas. Entre los dos, sumaron 80 censistas, 17 referentes y 3
coordinadores de operativo en 18 horas de recoleccin de informacin.
Al finalizar cada jornada se procedi al conteo preliminar, prctica que result de gran
inters para los vecinos, que vean unos pocos datos resultantes de tan ardua labor. En
reuniones siguientes se aportaron ms datos y el primer procesamiento general es el que se
presenta en este trabajo.
Un Techo para Todos en Nmeros

Como mencionamos arriba, como resultado de un operativo censal dividido en dos

partes se relevaron casi la totalidad de las manzanas del barrio67 y se intent llevar un
registro de los ausentes y rechazos.Se present la dificultad de identificar cuntas viviendas
hay en los lotes momentaneamente desocupados, dado que permanentemente los terrenos
son sometidos a subdivisiones que no constan incluso en los planos ms actualizados. Los
datos que presentamos a continuacin corresponden a las personas, viviendas y hogares del
barrio Un Techo para Todos en el mes de diciembre de 2015.
67

Se estim que las viviendas en las que los habitantes estaban ausentes durante los
operativos fueron un 20% del total del barrio. Las manzanas restantes formaron parte de
otro operativo a cargo de sus referentes.
202

De acuerdo con el Censo de la mesa barrial, en Un Techo para Todos habitan 1715
personas. La distribucin por sexo es de 50%/50% , la edad promedio es de 23 aos y la
edad mediana de 38 aos.Se destaca que mientras que el 44,8% de la poblacin es menor a
18 aos y el grueso del resto de la poblacin se concentra en las edades centrales, la
poblacin mayor a 80 aos de edad representa tan slo el 0,2%.68

En lo que respecta al nivel educativo de la poblacin mayor de 3 aos un 41,8%

asiste actualmente a algn establecimiento educativo, mientras que 54,1% asisiti en el
pasado y 4,1% nunca asisti.Vale destacar que de los menores de 3 aos slo un 5% asiste
a un establecimiento educativo. La falta de jardines maternales, guarderas y jardines de
infantes es una necesidad que fue mencionada en numerosas oportunidades durante las
reuniones de la mesa barrial. Por ese motivo la necesidad de cuantificar la cantidad de nios
del barrio resultaba importante para respaldar las demandas de los referentes ante el
municipio y presionar para la instalacin de algn centro de primera infancia para los nios
del barrio.
En cuanto al nivel educativo que cursa actualmente la poblacin mayor de 3 aos o
ms, se desprende una permanencia en el nivel secundario de mayores de 18 aos a 24
aos (45,4%) y el cursado de ese nivel por parte del 33,3% del grupo entre 25 y 29 aos y
del 35,3% de los mayores de 30 aos que se encuentran cursando algn nivel, da cuenta del
acceso a los programas de terminalidad secundaria por parte de la poblacin adulta. Como
ejemplo, podemos mencionar que en el barrio vecino, 22 de enero se encuentra una sede del
Plan Fines. As si bien en trminos generales del barrio el mayor porcentaje (23,6%) es de
personas con el secundario incompleto puede esperarse que en unos aos los mayores de 18
que se encuentran cursando ese nivel lo culminen.Lo mismo podra decirse de los mayores
que se encuentran cursando el nivel primario, que un grupo bastante ms reducido.
Si consideramos el mximo nivel educativo alcanzado por la poblacin de 5 aos o
ms que no est cursando ningn nivel actualmente, se observa que el 10,2% del grupo
entre 15 y 19 aos no finaliz el nivel primario, y que entre la poblacin entre 20 y los 35
aos alrededor de un 30% no finaliz el nivel secundario. En los grupos de edad ms altos,
la mayora no alcanz a cursar el nivel secundario.Asimismo se observa que una muy
pequea parte de la poblacin que asisti en el pasado a algn establecimiento educativo
alcanz el nivel terciario o universitario (1,5%) y que es casi mnimo el nmero de quienes
lo finalizan (0,4%). No obstante actualmente un 5,1% cursa ese nivel, con mayor
participacin del grupo de 18 a 24 aos y del grupo de mayores de 30 aos.

68

En el Censo de 2010 en la Provincia de Buenos Aires ese porcentaje alcanzaba el 2,1%

de la poblacin total.
203

Grfico nro 1: Poblacin de 3 aos que asiste a un establecimiento educativo segn grupo
de edad. UTPT, Ao 2015

Base: Poblacin de 3 aos o ms. Casos vlidos (n=1535) Fuente: Elaboracin propia en
base al Censo Barrial UTPT 2015

Respecto de la situacin laboral 62,2% de los mayores de 14 aos tiene trabajo, un

9,6% no tiene, pero busca y un 28,1% no trabaja ni busca.
A nivel de la poblacin total, la nacionalidad que prevalece es la argentina (63,6%),
seguida por la paraguaya (31,3%) y en menor medida (4%) la boliviana, el resto de la
poblacin tiene nacionalidad chilena, peruana, uruguaya y brasilea. En trminos generales
el porcentaje de extranjeros es mayor que el de la poblacin de la Provincia de Buenos
Aires (7,5%), de acuerdo con datos del Censo de 2010, lo que evidencia una fuerte
segregacin socio-residencial por pas de origen.
A nivel de los hogares, en el barrio se censaron 419. El tamao promedio de los
hogares es de 4 personas, oscilando entre 1 y 11 personas. La mayora de los hogares
habitan en una vivienda, no obstante en otros casos la vivienda es compartida hasta con
otros 4 hogares.
204

En lo que respecta a la figura del Principal Sostn del Hogar (PSH), un 70,6 % es
hombre , mientras que 29,4% son hogares de jefatura femenina. En cuanto a la edad media
es de 39 aos y la edad mediana de 37.
Respecto del nivel educativo de los PSH, un 37,6% tiene el primario completo, un
24% el secundario incompleto, un 19 % complet el secundario y 14,3% no finaliz el
primario, el restante 3,4% corresponde al nivel terciario y 1,4% a aquellos sin escolaridad.
El 91,4% tiene trabajo, el 5% est buscando trabajo y el 3,6% no trabaja ni busca.
Respecto de la ocupacin se destacan principalmente los empleos en los rubros de la
construccin (principalmente albailera, pero tambin carpintera y otros oficios) y el
servicio domstico con un fuerte sesgo por sexo. Tambin son relevantes el trabajo a
destajo para la industria del calzado y textil; y en menor medida el comercio, el transporte
y la industria (metalrgica, plstica y alimenticia). En cuanto a la condicin laboral un
42,2%
trabaja
en
relacin
de
dependencia,
un
26,2%
es
autnomo/cuentapropista/monotributista y un 25,9% es changarn. Vale destacar que las
categoras aqu empleadas no tenan en cuenta si se trataba de empleo registrado o no. Esta
pregunta pudo dar origen a confusiones, ya que en la prctica las categoras no resultaron
del todo excluyentes.
La nacionalidad de la mayora de los PSH es paraguaya (51,8%), seguidos por los
PSH argentinos (41,1%), bolivianos 5,5% y resto se divide entre peruanos, chilenos y
uruguayos. La diferencia con la distribucin por nacionalidad de la poblacin total es
notoria. Se evidencia que entre los PSH se encuentran los ocupantes originales quienes eran
en gran parte de nacionalidad paraguaya. No obstante sus hijos son de nacionalidad
argentina, por lo que en la poblacin total prevalece esta ltima nacionalidad.La
nacionalidad de la poblacin del barrio surgi como un punto de inters en la mesa barrial,
ya que haba sido motivo de estigmatizacin por parte de los servicios locales.
En lo que respecta a salud un 54% declar que no tiene ninguna cobertura de salud
y un 8,6% no saba si le descontaban o no aportes para obra social. En 16% de los hogares
del barrio hay al menos una persona con discapacidad, motriz, mental o sensorial.En
trminos de poblacin representan el 3,5%.

Situacin y condicin habitacional

Los datos que se presentan a continuacin estn relacionados con la vivienda y los
servicios a los que accede la poblacin del barrio. Para comprender de manera objetiva la
situacin de precariedad consideramos necesario incorporar algunas definiciones al
respecto de lo que se entiende por vivienda digna y saludable.

205

Segn la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) (2006) una vivienda

saludable alude a un espacio de residencia que promueve la salud de los moradores, la cual
incluye: la casa, entendida como el refugio fsico, el hogar, el grupo de individuos que
conviven bajo el mismo techo, el entorno, el cual refiere al ambiente fsico y psicosocial
inmediatamente exterior a la casa, y la comunidad, es decir los vecinos.

Particularmente las viviendas deben cumplir con determinadas condiciones, como

lo son una tenencia segura, ubicacion segura, diseo y estructura adecuada y espacios
suficientes para una convivencia sana, servicios bsicos de buena calidad, contar con
muebles, utensilios domsticos y bienes de consumo seguros y eficientes, adems debe
poseer un entorno adecuado que promueva la comunicacin y la colaboracin incluyendo
tambin hbitos de comportamiento que promuevan la salud. La mayora de estas pautas
estarn presentes en el anlisis de los datos.

Ahora bien, en lo que respecta a los lotes y viviendas, si bien contbamos con un
mapa actualizado confeccionado por los arquitectos de Proyecto Habitar a partir de su
participacin en los Consultorios de Atencin Primaria, durante el operativo se
evidenciaron nuevas divisiones, loteos, ventas y alquileres, que modificaron la estructura de
los lotes. Fueron censadas en total 397 viviendas. En las manzanas abarcadas por el censo
barrial, se estimaron en total 530 viviendas, considerando tambin las viviendas vacas
momentneamente, deshabitadas o en construccin.

Al preguntar de quin es la vivienda un 85,2% respondi que es propia, un 8,4%

alquilada, un 5,7% prestada y el resto describi otra situacin. En el caso del lote un 81,6%
dijo que era propio, 8,1% que alquilaba, un 7,6% que era prestado y el resto describi otra
situacin.

Grafico nro. 2 : Situacin de la vivienda, UTPT, La Matanza, Ao 2015

206

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

Vale destacar, que la tenencia segura es el derecho que tienen todos los individuos
y grupos a contar con una proteccin del estado ante las erradicaciones forzadas. Sin
embargo, al plantear la categora de lote propio algunos entrevistados sealaron la carencia
de escritura de la propiedad.

Grafico nro. 2 : Situacin de Lote:, UTPT, La Matanza, Ao 2015

207

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

La cantidad de ambientes que tienen las viviendas es entre 2 y 3 , de los cuales se

utilizan para dormir entre 1 y 2 ambientes. Segn lo declarado, los hogares cuentan en
promedio con 3 o 4 plazas para dormir. Considerando que los hogares tienen en promedio
4 personas, podemos decir que no hay un nivel de hacinamiento generalizado, sin embargo
encontramos hogares en los que se presenta una concentracin de ms de 3 personas por
ambiente. No obstante, vale considerar que los usos mltiples de los ambientes indican
falta de espacio. Un 24,4% de los hogares declara que el espacio para dormir se comparte
con otros usos como el trabajo, cocinar, comer, entre otras actividades. En algunos casos
por tratarse de un nico ambiente. Adems un 16,7% de los hogares utiliza algn ambiente
de su vivienda como lugar de trabajo, ya sea la cocina, el comedor, el dormitorio como un
taller o local. En algunos casos esos usos mltiples son poco compatibles por cuestiones de
seguridad, higiene y confort.
En este sentido y siguiendo a la OPS los espacios de la vivienda deben tener reas
suficientemente amplias para una convivencia cmoda y sana, con una buena iluminacin y
ventilacin. El hacinamiento est asociado con pequeas reas de habitabilidad y un alto
nmero de personas en el mismo espacio, profundizando este aspecto al utilizarlo tambin
como lugar de trabajo.

En el barrio la mayora de los hogares (92,6%) tiene una vivienda, no obstante hay
hogares que la comparten con 1, 2 y hasta 3 hogares. Se observa que si bien inicialmente
208

los lotes fueron trazados para una sola vivienda, en la actualidad se construyeron ms
viviendas en el mismo lote, muchas veces para familiares (allegamiento), otras veces para
alquilar. Esto implica tambin considerar la variable de hacinamiento a nivel de los
entornos, ya que el mismo no solo remite a la cantidad de personas por habitacion sino
tambien hacer referencia a un elevado nmero de casas en un solo entorno, lo que modifica
no solo morfolgicamente la estructura del terreno sino tambien su sustentabilidad.

La mayora de los hogares censados viven en lotes que tienen una sola vivienda
(62,1%), pero tambin es relevante la cantidad de hogares en lotes con 2 viviendas (26%).
El resto de los hogares vive en lotes que tienen entre 3 y hasta 11 viviendas. Se observa
que la calidad de las viviendas al interior de los lotes es heterognea, presentndose una
mayor consolidacin en las viviendas originales. Se identificaron tambin numerosas
viviendas en construccin o ampliacin.

Calidad de los materiales y condiciones habitacionales en la vivienda

Si bien el diseo y la estructura de la vivienda dependen de las condiciones sociales,

econmicas, ambientales y culturales, es necesario que se produzcan estructuras duraderas
que proporcionen un alojamiento resistente, seco, seguro y accesible a personas con
discapacidad.

A fines de tipificar las viviendas tomamos las categoras censales: 86,8% de las
viviendas del barrio son casas, 11,8% casillas, 1,2% piezas solas69 y el resto locales no
construidos para habitacin . Segn los datos que presenta el indec a travs del censo
nacional 2010 en relacin a esta categora para los 24 partidos del GBA, un 83,4% de los
hogares habita en casas, un 2,9% casillas, un 0,7% en rancho y un 0,1 en locales no
construidos para habitacin, entre otras variables. En consonancia con los datos estimados
para un Techo Para Todos, sin embargo se destaca la proporcin relativamente alta de
casillas que an persiste en el barrio.

Grfico nro.4: Tipo de Vivienda, UTPT, La Matanza, Ao 2015

69

Categora emergente. En algunos casos la edificacin de una nueva vivienda en el lote

comienza por una pieza sin otras comodidades, en otros uno de los integrantes del hogar
habita en una pieza en otra parte del terreno o en otro terreno y realiza las comidas y otras
actividades en la vivienda propia del hogar, otros casos son piezas de alquiler/subalquiler,
209

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

La calidad de los materiales de la vivienda tambin fue medida con los indicadores
censales tradicionales. Los pisos son mayoritariamente de cemento o ladrillo fijo (55,3%),
seguidos por los pisos de cermica, baldosa, mosaico, mrmol, madera, alfombrado
(40,5%) y un 4% de pisos de tierra. 90,9% de las viviendas posee paredes de ladrillo,
piedra, bloque u hormign, mientras que 6,7% posee paredes de madera y 1,2% paredes de
chapa.
Segn el censo nacional 2010 mencionado anteriormente, para esta categora se
estimo que un 75,3% de los hogares tiene en sus viviendas piso de cermica,
baldosa,mosaico, mrmol madera, alfombrado era de un 75, 3% , un 23,3% tiene cemento o
ladrillo y un 0,8% de tierra o ladrillo suelto y un 0,3% otros. La diferencia entre la calidad
de los materiales de los pisos del total de los hogares del GBA respecto de los del barrio es
notoria.

Un 61,7% de los hogares cuenta con revestimiento interno en la mayora de las

paredes. Un 18,8% dijo tener ambiente separados por paredes que no son de ladrillo
/material , de los cuales 40,3% tiene ambientes divididos por tabiques de yeso o madera,
31,2% con muebles, 22,1% con telas,entre otros elementos.El material predominante de la
cubierta exterior del techo es principalmente (45,6%) la chapa metlica,aunque la losa
tambin es una cubierta frecuente ( con membrana 16,7%, sin membrana 32,7%). En
cuanto al revestimiento interior del techo o cielorraso, un 37,6% de las hogares lo tiene en
su vivienda.

210

En relacin a este ltima variable, el material predominante de la cubierta exterior

del techo, segn el censo nacional de 2010 para la misma regin un 16% dijo tener chapa
de metal con cielo raso y 10,81% posee chapa de metal sin cielo raso, con losa y cielo raso
un 26%54 y un 9,69% baldosa sin cielo raso, por ltimo, un 13,9% se ubic en la categora
losa,con membrana con cielo raso y un 2,8% del mismo material pero sin cielo raso.
Nuevamente la calidad de los materiales de los techos a nivel del total de GBA es mayor a
la del barrio, la mayora de los hogares del GBA presenta techo de losa y cielo raso,
mientras que en Un techo para Todos, si bien es frecuente, la mayor proporcin de hogares
posee techos de chapa de metal.

Grfico nro. 5 :Filtraciones de agua en las viviendas, UTPT, La Matanza, 2015

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

Por otro lado, los problemas relacionados con las filtraciones y humedad en las
viviendas son recurrentes. Un 64,4% de los hogares dice tener problemas de humedad en su
vivienda. En cuanto a las filtraciones de agua cuando llueve ,es un problema que aqueja al
61,4% de los hogares.Principalmente las filtraciones se dan por el techo (64,2%), pero
tambin por la paredes ( 43,7%), el piso (29,1%), las puertas (23,6%) y ventanas (12,6%).
Un 53% de los hogares menciona que su vivienda se inunda,siendo el principal motivo la
lluvia, pero tambin la acumulacin de sucia y el desborde de la zanja /arroyo.

211

Grfico nro 6; Motivo de las filtraciones, UTPT, La Matanza , Ao 2015

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

De acuerdo a lo anterior, se observa un alto grado de consolidacin de las viviendas y

en la calidad de los materiales utilizados para las mismas. Sin embargo; los datos sobre los
problemas relacionados con filtraciones y humedad develan los problemas estructurales que
presentan las viviendas, dando cuenta de las inadecuadas condiciones en que habitan los
vecinos de Un Techo para Todos. La falta de una adecuado zanjeo y desage pluvial, la
falta de conexin de las cloacas y la cercana a arroyos contaminados, entre otros factores,
atentan contra la calidad de vida de la poblacin. Si bien la empresa AYSA, el Ministerio
de Planificacin y Acumar entre otros organismos del Estado intervinieron en el territorio,
su accionar incompleto tambin actan en perjuicio de la calidad y salubridad del hbitat
del barrio.

Grfico nro 7: Inundacin de la vivienda:UTPT, La Matanza, Ao 2015

212

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

En relacin con los sanitarios, un 98,6% de los hogares dice tener bao, de los
cuales 88,8% declara que slo lo usan los integrantes del hogar. 85,9% dice que el mismo
est dentro del hogar y slo 52,6% que tienen algn dispositivo para la limpieza del
inodoro. Para el Gran Buenos Aires, en la categora hogares por instalacin sanitaria se
estima que el 85,4% posee dicha instalacin con descarga de agua mientras que el 14,5%
no posee descarga o no tienen retrete. En este aspecto las condiciones sanitarias de los
hogares del barrio , tambin son peores que las del total del GBA.

Condiciones urbanas y acceso a Servicios

Si bien ya mencionamos los servicios disponibles en el barrio en general, interesa el
dato aportado por cada hogar, porque la cobertura no es uniforme en el barrio y adems el
acceso a los mismos desde cada vivienda puede ser diferenciado. Teniendo en cuenta que
una vivienda saludable debe contar con acceso a los servicios bsicos como el acceso a
agua segura en cantidad suficiente y a precios asequibles, saneamiento bsico, eliminacin
adecuada e higinica de desechos slidos, desage adecuado y a energia lo mas eficiente y
segura posible.

213

En lo que respecta al agua de red, mencionamos que a travs del programa Agua
ms Trabajo los vecinos haban accedido al servicio. Si bien todos los lotes del trazado
original cuentan con una canilla al frente de su terreno, la conexin interna qued en manos
de cada familia. De acuerdo con el censo barrial, la mayora de los hogares (82,2%) cuenta
con abastecimiento por caera al interior de la vivienda, un (17,1%) tiene agua en el
terreno pero fuera de la vivienda y un 0,7% no tienen agua en el terreno.

Respecto de la fuente de agua si bien un 98,3% es de red pblica, an coexisten las

perforaciones previas, motivo por el cual un 4,7% de los vecinos tambin utiliza agua
proveniente de perforacin de bomba a motor y un 0,5% de bomba manual. En cuanto a la
distribucin al interior de la vivienda, los hogares cuentan en promedio con 2 canillas, si
bien un 13,5% tiene slo una.Ese dato interesaba en la medida en la que se supona por lo
visto en los consultorios de Atencin Primaria de Hbitat y lo comentado en la mesa barrial
que muchas veces con una sola canilla, se abastece la cocina y el bao utilizando baldes
para transportar el agua de un ambiente a otro, dificultando los hbitos de higiene.

Grfico nro 8: Desage de la cocina y la ducha:UTPT, La Matanza, Ao 2015

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

Respecto del sistema de desage cloacal, si bien mencionamos que la red no est
lista para el uso, un 4,6% de los hogares tiene el inodoro conectado a la red cloacal. La
mayora (59,8%) desagua el inodoro en un pozo ciego, 34,4% desagua en cmara sptica y
pozo ciego y el resto tiene el desage en una zanja u hoyo. En lo que respecta al desage
214

de la cocina y la ducha un 5,9% utiliza la red cloacal. Mientras que la 38,7% de los hogares
utiliza el pozo ciego, 31,7% a una zanja, 16% cmara sptica y pozo ciego y 6,9% a un
hoyo (0,7% no tiene canal de desage). En comparacin con los datos del censo para la
regin se observa que el 41,2% desage a red pblica, el 32,2% a cmara sptica y pozo
ciego, un 24,1% a pozo ciego, mientras que a hoya un 0,3% y un 2,0% no posee retrete. La
eliminacin adecuada e higinica de los desechos reduce los riesgos de enfermedades y
crea un entorno ms agradable y saludable del hbitat, sin embargo se observa una
importante diferencia entre los valores presentados por el censo barrial, lo que da cuenta de
la falta de intervencion publica eficiente.

Grfico nro 8: Sistema de desage del inodoro:UTPT, La Matanza, Ao 2015

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

En cuanto al uso de combustibles para cocinar y calefaccionar, dado que no hay gas
de red, se consume mayoritariamente gas por garrafa (94,8%), aunque tambin se combina
con el uso de artefactos elctricos (31,3%) y lea (1,5%), entre otros sistemas. Por su parte
los datos a nivel de los 24 partidos del Gran Buenos Aires, muestran que un 65,7% tiene
gas de red, mientras que el 32,5 utiliza garrafa, un 1,1% gas en tubo y el 0,1% electricidad.
Los otros combustibles usados son gas de granel en un 0,1%, lea o carbn 0,1% y otros
sistemas 0,1%. Es importante destacar que estos debieran elegirse teniendo en cuenta la
seguridad y la eficiencia, tendiendo a prevenir incendios, intoxicaciones, entre otros. Sin
embargo, al no tener la posibilidad de acceder a gas de red los vecinos se procuran aquellos
215

bienes que estn a su alcance.Tambien vale mencionar la relevancia de la garrafa de gas

para proveerse combustible asi como resaltar que este tipo de provision resulta ser mas
costosa que el gas de red.

Grfico nro 8: Tipo de combustible utilizado para cocinar y calefaccionar:UTPT, La

Matanza, Ao 2015

Base: hogares relevados (n=419)/Fuente: Censo Barrial UTPT, La Matanza, 2015

216

La totalidad de los hogares accede a la energa elctrica. La empresa de energa

elctrica ha instalado mayoritariamente medidores individuales en el barrio, no obstante las
manzanas cercanas al barrio Tierra y Libertad pueden contar con medidor comunitario, que
fue lo que se instal en ese asentamiento. En algunos casos los medidores individuales son
compartidos por todas las viviendas de uno o ms lotes. Segn los datos del censo barrial
un 79% de los hogares posee medidor individual, un 11,3% medidor comunitario y 9,6% no
posee medidor. No obstante no se identifica aqu si el medidor individual est siendo
compartido, lo que puede constituir un factor de riesgo y significar un mayor gasto
energtico. En algunos casos la expresin medidor comunitario pudo haber sido
interpretada como medidor compartido.

La distribucin al interior de las viviendas es mayormente a travs de cables

empotrados en las paredes (55,1%), pero tambin en gran medida a travs de cables sueltos
(39,6%) y en menor medida (13%) de cables dentro de caos. La llave trmica es la medida
de corte ms habitual (77,2%), aunque tambin algunas viviendas cuentan con disyuntor
(39,3%) e incluso puesta a tierra (18,7%), el resto (13,7%) no posee ninguna de estas
medidas de seguridad.

Otras preguntas acerca de los servicios e infraestructura pblicos que no fueron

contemplados en el cuestionario censal, se reservaron para una encuesta a los referentes de
manzana. A saber, el sistema recoleccin de residuos, la existencia de alumbrado, asfalto,
sumideros, pluviales, inundaciones. Tambin se confeccionaron preguntas sobre
instituciones educativas cercanas, centros de salud que no fueron contempladas para esta
etapa de procesamiento y anlisis de datos.

Reflexiones Finales

Para finalizar, debemos destacar que el operativo censal ha concluido y nos ha

aportado informacin a modo de una fotografa del barrio al momento del operativo.
Gracias a eso, hemos expuesto algunas de las caractersticas del asentamiento, su poblacin
y sus viviendas y hemos cotejado las cifras con datos censales de los 24 partidos del GBA.
No obstante para un futuro trabajo resultara interesante compararlo con otras formas de
hbitat popular, o con otros asentamientos para identificar diferencias y similitudes y
nuevamente volver a la comparacin regional.

La experiencia del Censo organizado por la mesa barrial aporta ms que slo datos.
Da cuenta de la necesidad de los referentes de dimensionar el desarrollo que ha tenido su
217

barrio desde el proceso de la toma. Implica que los mismos han percibido sus
transformaciones y su crecimiento, adems de identificarse como sujetos de derecho y
considerar que el crecimiento poblacional, en algunos casos puede consistir en una
oportunidad para presionar en la demanda de polticas pblicas concretas. Por otro lado
arroja luz sobre la capacidad de organizacin de los vecinos y referentes, asi como de las
organizaciones sociales de acompaar y articular dichos procesos.

En el mismo sentido, el censo y los datos que arroja acerca una herramienta de
gestin a la comunidad de la cual ellos fueron parte. Saber la cantidad de nios o bebs que
habitan el barrio es fundamental para solicitar guarderas y escuelas, las cuales no existen
en el, asi como visualizar la problemtica de la discapacidad y el esfuerzo que realizan para
salir del barrio, que en su totalidad posee calles de tierra, diariamente y ms an en los das
de lluvia.

Si bien para la antigedad del barrio, las viviendas y el tendido de servicios

presenta un aparente grado de consolidacin, hay muchos problemas para resolver. Como
se evidenci las viviendas poseen un alto grado de filtraciones, humedad e inundaciones lo
que da cuenta de una pobre infraestructura, a pesar de la calidad de los materiales, y una
igual condicin ambiental y de los terrenos en donde se asienta el barrio.

La intervencin del Estado y sus organismos ha sido muchas veces errtica, incluso
generando complicaciones mayores, como el caso de la falta de culminacin de las obras
cloacales. Por ese motivo, sostenemos la importancia de producir informacin apropiada y
conocer las caractersticas de los territorios, de su poblacin y sus organizaciones para la
planificacin de polticas pblicas, adems de involucrar a los mismos en dichos procesos
en las diferentes etapas; decisin, planificacin y ejecucin. La necesidad de comprender
simblica como materialmente la situacion de habitar y el habitat de determinada poblacin
es requisito fundamental para mejorar de manera significativa la calidad de vida de los
sectores ms vulnerables y postergados de la sociedad.

El presente trabajo est en lnea con el intento de generar informacin necesaria que
acerque a la comunidad al acceso de sus derechos como ciudadanos y sobre todo a una
vivienda un hbitat dignos, evidenciando las principales caractersticas socio-habitacionales
del barrio y analizando las implicancias de las mismas.

218

Bibliografa

Di Virgilio,M.; Rodriguez, M. (2013) Produccion social del Habitat, Abordajes

conceptuales, practicas de investigacion y experiencias en las principales ciudades
del Cono Sur. Buenos Aires: Caf de las Ciudades.ISBN 978-987-25706-8-2.

Marradi, A. Archenti, N. Piovani, J; (2007),Metodologa de las Ciencias Sociales.

EMECE ediciones.
Cravino, C; Varela, O: (2009), Mil nombres para mil barrios. Los asentamientos y
villas como categoras de anlisis y de intervencin; en Los mil barrio
(in)formales. Aportes para la construccin de un observatorio del hbitat popular del
rea Metropolitana de Buenos Aires. Universidad Nacional de General Sarmiento
Kuechler (1998) "The Survey Method: An Indispensable Tool for Social Sciences
Everywhere?", en American Behavioralist Scientist, 42 (2): 178-200.
Merklen, Denis; (1997). Organizacin Comunitaria y Prctica Poltica. Las
ocupaciones de tierra en el Conurbano Bonaerense. Nueva Sociedad N149 mayojunio 1997
Organizacion Panamericana de la Salud; CEPAL; UN-HABITAT; (2006);
Vivienda Saludable: Reto del Milenio en los Asentamientos Precarios de America
Latina y el Caribe. Guia para las Autoridades Nacionales y Locales Organizacion
Panamericana de la Salud
Oszlak, Oscar; O'Donnell, Guillermo; (1995). Estado y polticas estatales en
Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin. Redes, Sin mes, 99-128.
Fuentes consultadas:
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http://www.indec.gov.ar/censos_provinciales.asp?id_tema_1=2&id_tema_2=41&id
_tema_3=135&p=06&d=998&t=3&s=1&c=2010
EPH
http://www.indec.gov.ar/ftp/cuadros/sociedad/Anexo2_EPHContinua_CHogar.pdf
Instituto del Conurbano Universidad Nacional de General Sarmiento:
http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/?cat=14
Direccin Provincial de Estadstica (Provincia de Buenos Aires)
http://www.ec.gba.gov.ar/estadistica/
Organizacin Panamericana de la Salud: http://www.paho.org/arg/
219

Anexos
I- Cuadros y grficos

Grfico. Poblacin mayor de 5 aos que asiste actualmente a un establecimiento educativo

por nivel educativo alcanzado segn grupos de edad, UTPT, La MAtanza , Ao 2015

Grfico :Poblacin mayor a 3 aos que asiste a establecimientos educativos actualmente

segn grupo de edad y nivel que cursa

220

Base: Poblacin mayor a 3 aos que asiste actualmente a establecimientos educativos

(n=641)
Fuente:Elaboracin propia en base a Censo Barrial en UTPT , La Matanza, ao 2015
II-Cuestionario Censal:

221

222

223

224

XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional Sobre

DEMOCRACIA
12 al 15 de Septiembre
Rosario, Argentina

Nombre de la Ponencia: La poltica de Modernizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires: un estudio de caso.
Autor: Juan Manuel Casal.
Correo Electrnico: casal.juanmanuel@gmail.com
Institucin: Facultad de Ciencias Sociales UBA. / Grupo de Investigacin de Polticas de
Modernizacin del Estado
rea Temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
Resumen:
El presente trabajo es un estudio de caso que tiene como objeto desarrollar un anlisis
exploratorio y crtico sobre las polticas de modernizacin formuladas e implementadas por
el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a partir del Plan de Modernizacin
de la Administracin Pblica aprobado en el ao 2009, y las sucesivas etapas de
cristalizacin institucional hasta llegar al actual Ministerio de Modernizacin, Innovacin y
Tecnologa, creado en el ao 2015

225

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
La poltica de Modernizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires: un estudio de
caso.
Resumen
El presente trabajo es un estudio de caso que tiene como objeto desarrollar un anlisis
exploratorio y crtico sobre las polticas de modernizacin formuladas e implementadas por
el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a partir del Plan de Modernizacin
de la Administracin Pblica aprobado en el ao 2009, y las sucesivas etapas de
cristalizacin institucional hasta llegar al actual Ministerio de Modernizacin, Innovacin y
Tecnologa, creado en el ao 2015 .Para ello, se buscar indagar en el modo en que dicho
plan se ha ido aplicando, haciendo hincapi en tres ejes de anlisis: la concepcin de
modernizacin subyacente a las polticas realizadas y sostenidas por los individuos
involucrados en ste; la vinculacin entre el discurso y los modos de accin, a los cuales se
apela para llevar a cabo la ejecucin de dichas polticas; y por ltimos los factores polticos
que influyen en ese proceso, tales como intereses, ideas y relaciones de poder.

Introduccin
Definimos a las polticas pblicas como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que
lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado
los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo Sez, 1997).
En ese sentido, adoptamos para nuestro anlisis el modelo secuencial o heurstico de las
polticas pblicas (Estvez, 2004), en el cual las entendemos como un proceso que se inicia
cuando un gobierno o un directivo pblico detecta la existencia de un problema que, por su
226

importancia, merece su atencin y termina con la evaluacin de los resultados que han
tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema. Ese ciclo de
construccin de las polticas pblicas comprende las siguientes fases
-

Identificacin y definicin del problema

Formulacin de las alternativas de solucin

Adopcin de una alternativa

Implantacin de la alternativa seleccionada

Evaluacin de los resultados obtenidos

Para proseguir nuestro anlisis, sealamos con Sabatier (2010) que el proceso como tal no
es algo que exista en la realidad sino que se trata de una herramienta analtica para
abordar el estudio del mismo. Las etapas en las que puede dividrselo se encuentran
superpuestas, interactuando y retroalimentndose mutuamente (Aguilar Villanueva, 1992)
En este trabajo analizaremos la poltica de modernizacin como poltica pblica formulada
e implementada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante GCBA). En ese
sentido entendemos a la modernizacin del Estado como un proceso poltico-tcnico cuyo
principal objetivo radica en fortalecer las capacidades institucionales de las organizaciones
pblicas, por lo cual las polticas de modernizacin son aquellas polticas pblicas
orientadas generar una mejor calidad de los bienes y servicios que el Estado ofrece, as
como tambin una mayor transparencia de sus procesos y de participacin de la ciudadana
a lo largo de todo el ciclo de polticas pblicas (Dufour y Ingelmo, 2014).
En particular, nos centraremos en las polticas desarrolladas a partir del Plan de
Modernizacin de la Administracin Pblica aprobado en el ao 2009, que se cristalizaron
a travs de la Secretara de Gestin Pblica (dependiente de la Jefatura de Gabinete de
Ministros) y luego a partir de la creacin del Ministerio de Modernizacin en el ao 2011 y
de la Subsecretara de Ciudad Inteligente (dependiente de dicho Ministerio) en 2014.
Nuestro estudio de caso se centrar en tres ejes:

la concepcin de modernizacin
227

subyacente en los actores de gobierno y el modo en que irrumpe esta cuestin dentro de la
agenda de gobierno; la vinculacin entre la concepcin entre el discurso de los policy
makers y sus modos de accin en la formulacin e implementacin de las polticas
pblicas; y por ltimo los factores polticos (tales como ideas, intereses y relaciones de
poder) que influyen a lo largo de todo el ciclo de la poltica pblica.

La modernizacin en agenda
La primera etapa del proceso secuencial de polticas pblicas es el reconocimiento del
problema. Aguilar Villanueva (1993) seala que debemos distinguir entre situaciones
problemticas (hechos percibidos por el sujeto que al ser referidos a su cuadro valorativo
arrojan conclusiones negativas) y los problemas (construcciones lgicas que estructuramos
de tal manera que tengan una respuesta). Esta es una etapa plenamente poltica, pues la
forma en que se define un problema condiciona las alternativas de polticas disponibles
para el decisor (Zahariadis, 2003). Para que un problema pueda ingresar en la agenda
gubernamental, debe convertirse en una cuestin socialmente problematizada, que por su
importancia ha sido incluida en la agenda de problemas sociales que requieren una
necesaria toma de posicin de mltiples actores estatales (ODonnell, 1984). Sin embargo,
es la toma de decisin por parte del Estado respecto a la cuestin la que suele ser
particularmente interesante, no slo por su posibilidad objetiva de producir importantes
consecuencias, sino que tambin porque as suelen considerarlo otros actores sociales, y en
ese sentido son nudos sociales particularmente importante en las secuencia de
interacciones (Oszlak y ODonnell, 1984). En este apartado analizaremos como ingresa en
la agenda de gobierno la cuestin de la modernizacin y como se refleja en el discurso de
los actores estatales
Seala Schweinheim (1998) que la gestin pblica de las ciudades est fundamentalmente
determinada por los factores condicionantes de la competitividad de las economas locales
en un contexto regionalizado, globalizado e interdependiente. Algunos de estos factores
son:
228

- El nivel de inversiones en capital humano

- Accesibilidad al mercado de capitales y al capital financiero
- El nivel de inversiones en infraestructura de servicios para la produccin y
comercializacin
- El nivel de desarrollo y de vinculacin con la investigacin cientfico tecnolgica
- El nivel de modernizacin de las estructuras de roles gerenciales, pblicos, privados y
sociales
La globalizacin y la informacionalizacin de los procesos de produccin, distribucin y
gestin de la economa (Borja y Castells, 1997) modifican profundamente la estructura
espacial y social de las ciudades de todo el planeta, en un contexto en donde en donde
deben mejorar la competitividad de sus economas para poder atraer capitales y fomentar
un desarrollo sustentable. Es por eso que consideramos que los cambios mundiales en la
economa poltica internacional, el fenmeno de globalizacin, financierizacin e
informacionalizacin de los procesos productivos, explican el surgimiento de una nueva
agenda municipal, sealada por Schweinheim que busca hacerle frente a estos desafos, que
consisten en:
- La modernizacin Tecnolgica de las actividades productivas
- Mejorar la calidad de los servicios pblicos
- Gestin ambiental
- Globalizacin e integracin
- Combatir la Corrupcin
- Gestin Educativa
- Desarrollo cientfico tecnolgico que mejore la calidad de los bienes y servicios del
gobierno
229

Y es por eso que para hacer frente a estos desafos, se ha gestado una nueva agenda de
modernizacin municipal, que consiste en:
1)

La

adaptacin

de

las

instituciones

polticas

locales

(rgimen

poltico,

representacin, participacin poltica)

2)

La difusin de los nuevos paradigmas de gerencia pblica local

3)

El desarrollo de un nuevo estamento de decisores pblicos locales orientados a

gestin por resultados

4)

Innovacin de la infraestructura tecnolgica pblica

5)

Formulacin de polticas pblicas locales para resolver nuevas cuestiones de las

agendas locales e intervenir en el desarrollo de la economa competitiva local a partir de la

aplicacin de tales paradigmas y tecnologas de gestin.
En conclusin, sostenemos que la tendencia global a implementar polticas de
modernizacin en los gobiernos subnacionales se explican a partir del proceso internacional
de globalizacin e interdependencia. Sin embargo, existen factores locales intrnsecos que
posibilitan que las polticas de modernizacin se hayan instalado en la agenda de gobierno
en algunas administraciones provinciales de forma ms profundas que en otras. Ante la
ausencia de un relevamiento exhaustivo de polticas de modernizacin subnacionales al
momento de presentacin de este trabajo, decidimos tomar como indicador el grado de
institucionalizacin de las agencias encargadas de la formulacin e implementacin de
polticas de modernizacin en las 24 provincias de nuestro pas para comparar la relevancia
de dichas polticas dentro de las agendas gubernamentales.

230

Modernizacin en las 24 provincias:

Niveles de institucionalizacin
Ministerio: 2

Secretara: 5

Comisin: 1
Direccin: 1
Direccin General:
1

Subsecretara: 8

Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Grupo de

Investigacin en Polticas de Modernizacin del Estado

Destacamos que de 24 provincias slo en la Ciudad de Buenos Aires y Santa Fe las

polticas de modernizacin alcanzaron el grado institucional de Ministerio70, por lo cual
inferimos que son stos dos distritos en los cuales la cuestin de la modernizacin ha
impactado de forma ms profunda en la agenda de gobierno.
Para indagar con mayor profundidad este fenmeno, adems de sealar el factor sistmico e
internacional que condiciona la adopcin de determinadas polticas, debemos explorar las
variables internas hacia dentro del distrito que analizamos. En ese sentido, seala Eissa
(2015) que algunos de los marcos contextuales que condicionan a los decisores polticos de
los gobiernos son:

70

Entendemos como Ministerio encargado de polticas de modernizacin como aquel que otorga a dicha
poltica el status institucional ms elevado dentro del organigrama gubernamental. En nuestro caso, los
ministerios catalogados de ese modo son el Ministerio de Modernizacin, Innovacin y Tecnologa de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Ministerio de Gobierno y Reforma de Santa Fe.
231

La dimensin socio-cultural-histrica: entendida como las interpretaciones y mitos

histricos que permean las percepciones de los actores polticos. Aqu destacamos la
concepcin de la Ciudad de Buenos Aires como ciudad cosmopolita, a la vanguardia
latinoamericana en torno a las nuevas ideas y tecnologas (Landau, 2014).
La dimensin socio econmica: aqu destacamos los recursos con los que cuenta el
gobierno para actuar, y en ese sentido sealamos que la Ciudad posee unos de los PBI per
cpita ms importantes de la regin71, y que su insercin al sistema internacional posee
algunas caractersticas que la ubican como ciudad global (Sassen, 1991). En ese sentido,
la ciudad como centro urbano pujante econmicamente
La dimensin socio demogrfica: posee un ndice de analfabetismo de los ms bajos de la
regin, y ha desarrollado un nutrido sector de clase media.72
Las ciudad entendida como centro urbano pujante, dinmico y globalmente interconectado,
por su locacin clave para las finanzas y las empresas de servicios especializados, le otorga
un fuerte mercado para los productos y las innovaciones producidas a escala global que le
confieren un impulso modernizador ms profundo que otros espacios periurbanos o rurales.
En cuanto al sistema poltico, en su dimensin de rgimen poltico nos encontramos con
una democracia consolidada a nivel distrital que permite mrgenes de maniobra a los
actores gubernamentales para aplicar polticas, y en cuanto a la dimensin de la dinmica
poltica, el PRO ha ganado todas las elecciones celebradas desde el ao 2007, que le ha
permitido obtener una posicin relativamente cmoda en el poder legislativo. A pesar de
que el gobierno nacional desde 2007 hasta la fecha ha sido de otro color poltico, los
recursos fiscales de la Ciudad de Buenos Aires le ha permitido a sus administraciones
contar con suficiente autonoma poltica como para implementar su propia agenda de
gobierno (IARAF, 2011).
71

PricewaterhouseCoopers UK Economic Outlook (2009). Which are the largest city economies in the world
and how might this change by 2025? Londres
72
Direccin General de Estadsticas y Censos. (2013). El sector medio en la Ciudad de Buenos Aires:
una aproximacin a partir de la estratificacin de la poblacin portea segn ingresos. Buenos Aires:
Ministerio de Hacienda.
232

A travs del marco analtico de la hechura de las polticas pblicas hemos considerado los
factores que moldean el desarrollo del ciclo heurstico de la poltica pblica, y los
escenarios institucionales en los cuales deben moverse los actores. Ahora analizaremos a
los decisores polticos que implementan dichas polticas.
En ese sentido, el actor estatal tiene la posibilidad de ejercer un poder pblico en funcin de
que, en ltima instancia, las polticas pblicas son fijadas e implementadas por el Estado
(Repetto, 1998). En las decisiones de los actores influyen sus creencias individuales, sus
imgenes, sus valores, sus capacidades, sus actitudes, sus talentos, sus experiencias previas
y sus intereses (Russell, 1990). Por lo cual creemos que estos factores, que motivan las
actuaciones del partido gobernante en la Ciudad, cumplen un rol elemental al explicar
porque las polticas de modernizacin han cumplido un rol ms relevante que en otras
administraciones subnacionales. En ese sentido, destacamos que el partido de gobierno
(Propuesta Republicana, al frente de la Jefatura de Gobierno desde el ao 2007 a la
actualidad) resalta la primaca del ideal tcnico en la gestin pblica respecto a la
resolucin de aspectos ligados a la vida urbana. El PRO se autoproclama como partido de
gestin, ms all de que los argumentos que sostienen que el gobierno de la ciudad debe
ser el mbito de la administracin y la gestin se remontan a fines del siglo XIX (Landau,
2015). Desde que Mauricio Macri asumi la Jefatura de Gobierno, la modernizacin de la
administracin pblica de la ciudad se ha fijado como uno de sus principales objetivos7374.

Una vez analizados los factores por lo cual sostenemos que la poltica de modernizacin ha
ingresado en la agenda gubernamental, en el siguiente apartado realizaremos una
descripcin pormenorizada de las polticas de modernizacin implementadas en la Ciudad,
a partir de la aprobacin del Plan de Modernizacin de la Administracin Pblica en 2009.

73

Pertot, W. (23 de Mayo de 2008). El empleado PRO del mes tendr premio. Pgina 12. Recuperado de
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-104674-2008-05-23.html
74
Macri piensa primero en planes y despus en definir candidatos. (02 de Noviembre de 2006). La Nacin.
Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/855013-macri-piensa-primero-en-planes-y-despues-en-definircandidatos
233

Antecedentes:
A partir del diagnstico inicial alcanzado en el Gobierno de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires (GCABA) y de las exploraciones de casos internacionales que se realizaron
en 2009, la Secretara Legal y Tcnica comenz a elaborar distintos proyectos con el
desafo de eliminar los papeles como base de la administracin, y de esta forma comenzar
el camino hacia la Modernizacin de la Administracin Pblica, utilizando el gobierno
electrnico como principal eje de trabajo. En aquel momento, todos los organismos del
Gobierno de la Ciudad operaban sobre la base del papel, carpetas y folios, con sistemas
digitales an rudimentarios (Clusellas, Martelli y Martelo, 2014). La Ley 3304, De
Modernizacin de la Administracin Pblica, dictada a principios de 2010, reforz los
objetivos de modernizacin administrativa planteados al iniciar la gestin. Ms tarde, para
dar un nuevo marco a los avances en la transformacin organizacional, se cre la
Subsecretara de la Modernizacin, dependiente de Jefatura de Gabinete, como autoridad de
aplicacin del Plan de Modernizacin. En lnea con este proceso de transformacin, en
diciembre de 2011 se cre el Ministerio de Modernizacin incorporando iniciativas y
acciones orientadas a modernizar el Gobierno de la Ciudad, llevando al Plan de
Modernizacin a su grado mximo de institucionalizacin. Dicho Ministerio se dividi en
dos subsecretaras: una encargada de los proyectos de modernizacin en s (Subsecretara
de Gestin de Proyectos de Modernizacin) y otra encargada de los recursos humanos. Con
la ltima modificacin de la Ley de Ministerios en 2015, Jefatura de Gabinete vuelve a ser
el organismo encargado de implementar el Plan de Modernizacin, a travs de la
subsecretara de Planeamiento y Control de Gestin,

y la Subsecretara de Ciudad

Inteligente del Ministerio de Modernizacin, Innovacin y Tecnologa de continuar

implementando polticas de modernizacin en coordinacin con Jefatura de Gabinete.
Agencia que lo implementa:
Normativamente, el GCBA implementa su Plan de Modernizacin de gobierno a partir de
la ley 3304/09 y sus objetivos detallados en el ANEXO I de dicha Ley. Con la ltima
modificacin de la Ley de Ministerios (Ley 5460/15) las agencia encargadas de
234

implementar las polticas de modernizacin son el Ministerio de Modernizacin,

Innovacin y Tecnologa en conjunto con la Jefatura de Gabinete de Ministros.
El Ministerio de Modernizacin, Innovacin y Tecnologa, que adems cumple funciones
de desarrollo econmico local, de regulacin del empleo, del comercio exterior y de
vinculacin tecnolgica, es principalmente la agencia estatal encargada de implementar la
Poltica de Modernizacin en la Ciudad de Buenos Aires. Para ello, tiene competencia
especfica la Subsecretara de Ciudad Inteligente, que integra dicho Ministerio, y que es
establecida por el Decreto n 490/14 y cuyas principales funciones son: aportar a la
construccin de una ciudad Inteligente, fortaleciendo la capacidad de gestin del Gobierno,
a travs del desarrollo y consolidacin de los procesos integrados y nuevos proyectos
orientados a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad; supervisar las
iniciativas de modernizacin relativas a la gestin administrativa y tecnolgica y a los
procesos y servicios al ciudadano; y dar respuesta al vecino en la resolucin de reclamos y
denuncias en coordinacin con los organismos correspondientes, definiendo procesos giles
que permitan una gestin eficaz y eficiente.
Adems, la poltica de Modernizacin se complementa con las funciones establecidas por la
Subsecretara de Planeamiento y Control de Gestin, dependiente de la

Jefatura de

Gabinete de Ministros, y cuya principal funcin consiste en proporcionar a la

Administracin las herramientas metodolgicas y tecnolgicas necesarias para el
diagnstico, diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas, a partir de
incorporacin de nuevas tcnicas de gestin, como Gestin por Resultados, Calidad de
Servicios, Carta Compromiso al Ciudadano, Tablero de Control, etc.
El presupuesto de ambas agencias gubernamentales en el ao 2016 es de un total de
$67.476.541, distribuidos en $53.475.113 asignados para la Subsecretara de Ciudad
Inteligente y $14.001.428 para la Subsecretara de Planeamiento y Control de Gestin. Por
su parte, el Ministerio de Modernizacin, Innovacin y Tecnologa cuenta con un
presupuesto asignado de $1.310.670.82. A medida que se ha ido institucionalizando el rea,
el porcentaje del presupuesto pblico del Gobierno de la Ciudad dedicada al rea de
235

Modernizacin ha ido aumentando ao a ao, desde su conformacin en Ministerio en el

ao 2011.
Ejes de Gestin
En este apartado, sealaremos brevemente las principales polticas de modernizacin
implementadas por el GCBA.
Innovacin y Gobierno Abierto:
Su objetivo es fortalecer el desarrollo de una de democracia participativa, mediante el
establecimiento de mecanismos de transparencia en la gestin pblica, as como espacios
permanentes de participacin y colaboracin ciudadana. Entre las polticas que podemos
destacar se encuentra el Buenos Aires Data, que consiste en un catlogo web de Datos
Pblicos donde se encuentran disponibles alrededor de 150 datasets en formatos de cdigo
abierto que permiten el fcil acceso a la informacin pblica y facilitan su reutilizacin. La
poltica busca brindarle herramientas a la sociedad civil para participar en la elaboracin de
polticas pblicas, y colaborar en la creacin, diseo y prestacin de servicios pblicos.
Esta poltica ha permitido crear aplicaciones tanto del GCBA como del tercer sector, entre
las cuales podemos destacar las desarrolladas por Cruz Roja Argentina y All Green up.
De 2011 en adelante se organizaron ciclos de charlas, conferencias, foros y networkings en
conjunto con instituciones acadmicas, empresas privadas y del Tercer Sector con el
objetivo de difundir y capacitar a la ciudadana en torno a las prcticas de Gobierno Abierto
y Open Data. En cuanto a la Formacin de Recursos Humanos, en coordinacin con el
Instituto Superior de la Carrera se realizaron capacitaciones en las reas de Gobierno con
eje en los principios de transparencia, participacin ciudadana y

co-creacin con la

sociedad civil.
Por otro lado, la Ciudad de Buenos Aires es una de las ciudades pioneras del mundo que ha
decidido adoptar la Carta Internacional de Datos Abiertos (organizada por el Open
Government Partnership) en Noviembre de 2015.

236

Proyectos de Ciudad Inteligente:

En este grupo de polticas podemos sealar BA WiFi, un servicio de internet gratuito en
espacios pblicos que tiene el propsito de disminuir la brecha digital y aumentar la
integracin social. Segn su pgina web, actualmente se est trabajando en la ampliacin y
mejora de la conectividad de las 381 antenas existentes y la instalacin de las cien nuevas
antenas que se llevar a cabo durante todo el 2016.
Otro programa implementado ha sido la convocatoria a los vecinos de la Ciudad a enviar
propuestas e ideas de polticas que mejoren la vida en la ciudad a travs de WhatsApp, de
forma gratuita mediante audios y mensajes de voz a la Subsecretara de Ciudad Inteligente.
Otra iniciativa es Mi BA, donde cada ciudadano puede acceder a un sitio personalizado
online dnde figuran todas sus relaciones con la Ciudad y permite hacer trmites de diversa
ndole desde sacar turnos para la licencia de conducir o pagar multas, hasta reservar salas
para matrimonio o solicitar turnos en Hospitales Pblicos y CESACS. Tambin se
instalaron Terminales de Autoconsulta que permiten realizar trmites y reclamos ubicados
en diversos sitios de la ciudad, como shoppings, estaciones de subte, sedes comunales, etc.
En cuanto a la infraestructura de la Administracin, se ha despapelizado a travs de la
implementacin del Sistema SAP que permite administrar y organizar los expedientes y la
documentacin interna de las agencias gubernamentales. Se ha complementado con cursos
cortos de gobierno electrnico en el I.S.C. Se han realizado convocatorias a Jvenes
Profesionales (programa reconocido por la OEA), se redise la carrera administrativa y se
realizaron actividades de capacitacin como el Ciclo #BAdigital para modernizacin de
Infraestructura. Por ltimo, sealamos que en 2012 el Plan Microcentro fue finalista del
Smart City Award, premio que reconoce las mejores iniciativas de Ciudades Inteligentes.
Actualmente, se est desarrollando una poltica de Tecnologa y Sensorizacin de la
Ciudad, donde se estn instalando sensores conectados a internet que generen informacin
acerca del trfico, el consumo energtico o el reciclaje, y que permiten analizar situaciones
en tiempo real y actuar en consecuencia para alcanzar soluciones ms eficientes.

237

Gestin Digital:
Los ejes de trabajo basado en la Gestin Digital se relacionan con el diseo y gestin de las
plataformas web, las aplicaciones mviles y el mapa de la ciudad. Entre las polticas a
destacar se encuentran el Mapa Interactivo de la Ciudad, que es la plataforma oficial para la
publicacin de informacin geogrfica y servicios asociados de la Ciudad y que brinda a los
ciudadanos diversos servicios, incluyendo consultas de recorridos, datos catastrales y
mapas temticos, desarrollada ntegramente con software libre y a la cual acceden ms de 2
millones de visitas al mes; BA ID, el sistema de autenticacin que le permite acceder a
mltiples servicios del Gobierno con una nica identificacin, el desarrollo de aplicaciones
mviles que brindan herramientas entre las cuales podemos destacar a las que superan ms
de 1 milln de descargar como BA Cmo llego - BA Cultural - BA Subte - BA WiFi - BA
EcoBici - BA Mvil - BA 147 - BA Creativa. Para la elaboracin de las mismas se realizan
Hackatons en donde participan programadores, diseadores, emprendedores y gestores de
gobierno los cuales trabajan desarrollo de estas aplicaciones, en donde las mejores son
premiadas. En lnea con los Hackatons, podemos mencionar el Buenos Aires Apps
(concurso de aplicaciones con datos pblicos para mejorar la Ciudad) y las Maratones de
Visualizaciones Open Data.
En cuanto a la pgina web de la Ciudad, se dise una Gua de Trmites que permite
realizar 260 trmites a travs de la web, la adopcin de la Licencia Creative Commons, la
accesibilidad de la misma y la actualizacin de contenidos. En 2015, la pgina recibi un
total de 95.2 millones de visitas.
Planeamiento y Control de Gestin
Se destaca la creacin de la Unidad de Evaluacin de Programas (UdEP) que busca asistir a
las distintas agencias gubernamentales en el desarrollo de polticas pblicas. Para ello
incorporan a lo largo del ciclo de las polticas tecnologas de gestin tales como Teora del
Cambio, Nudging, y Desing Thinker. Tambin el Sistema de Evaluacin y Monitoreo de la
Gestin y la Calidad de los Servicios (SEMG) que

busca reforzar la Gestin por

Resultados y la Calidad de los Servicios, elabora en conjunto con las direcciones y

238

gerencias Cartas Compromiso, elaboran Tableros de Control donde se efecta el monitoreo

pormenorizado de los hitos, metas y objetivos de cada Proyecto y asisten en la confeccin
de Planes Estratgicos.
Vinculacin de Discursos y modos de accin:

En este apartado indagaremos en el discurso del Gobierno de la Ciudad por el cual

fundamenta sus polticas. As, nos encontramos que la Ley de Modernizacin de
Administracin Pblica de 2009 sostiene:
Art. 1 - Objetivo general: Alcanzar una gestin pblica de calidad que posibilite la
provisin de bienes y servicios pblicos a los ciudadanos de la Ciudad de manera
equitativa, transparente y eficiente.
Complementamos esa definicin con una de las afirmaciones que sostuvo Juan Pablo
Limodio, actual Subsecretario de Ciudad Inteligente, en una entrevista realizada para este
trabajo (adjuntada en el anexo) en el cual le preguntamos que ha motivado la poltica de
modernizacin de la Ciudad:
() Escuchamos las necesidades de los vecinos y que nos demandan que agilicemos los
trmites, que no sea un dolor de cabeza ir al CGP o tener la posibilidad de realizarlos
desde la casa, o aplicando las nuevas tecnologas. Por eso se cre el Ministerio de
modernizacin, con la voluntad poltica de Mauricio y ahora del Jefe de Gobierno para
seguir mejorando la calidad de vida de los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires.
Como observamos, hay una correspondencia entre los objetivos a alcanzar por el Plan de
Modernizacin y la fundamentacin de la poltica por parte del funcionario actual, en base
al nfasis puesto en la satisfaccin del ciudadano con los bienes y servicios pblicos
ofrecidos por la Ciudad.
En ese sentido, observamos lo que Pinendo (2005) denomina relacin ciudadano consumidor en cuanto a la participacin ciudadana, en tanto que:
239

Los sistemas de informacin funcionan y, de hecho, son un pilar fundamental de la accin

de gobierno, a veces ms que informacin es publicidad, o su degradacin en propaganda,
pero se trata de hacer llegar el mensaje a la ciudadana. Se incorporan nuevas tecnologas
para que las personas, desde su propia casa, desde el mercado o incluso desde el cajero
automtico o cualquier equipamiento pblico, accedan a la informacin o realicen
cualquier peticin a los servicios municipales, pudiendo incluso solicitar certificaciones,
permisos, presentar quejas iniciativas, reclamaciones, etc
Y en cuanto a la ciudadana seala:
La ciudadana est bien atendida, tiene una buena calidad de servicio pero ni reclama, ni
se le pide ningn otro compromiso o implicacin con la ciudad. () Como mucho la
relacin con el ayuntamiento se basa en el yo pago impuestos y por eso pido o reclamo,
es decir se asume el papel de cliente o consumidor de servicio pblico, y no el de
ciudadano, con derechos polticos que reclama a sus representantes la gestin adecuada
de los recursos colectivos.
Por lo cual, afirmamos que en las polticas de modernizacin implementadas por el GCBA
existe una matriz en el cual el ciudadano es concebido como consumidor de los bienes y
servicios pblicos producidos por el Gobierno. Si bien existe una instancia de consulta y
discusin con el Tercer Sector (talleres y workshops con ONGs, Fundaciones),

las

Comunas no han participado de esas instancias de dialogo, ni se han hecho participes a los
Consejos Consultivos Comunales, el principal rgano de participacin de la ciudadana.
Hasta el momento, el nico canal existente de participacin en las polticas de
modernizacin para el ciudadano son los aportes de ideas a travs del Whatsapp, aunque no
es claro su funcionamiento ni se han observado procesos de institucionalizacin de las ideas
aportadas por esa va.
La disputa poltica en torno a los proyectos de modernizacin
El proceso de modernizacin ha generado tensiones y conflictos en torno a alguna de sus
facetas.
240

Como ejemplo de tensiones generadas por las polticas de gobierno electrnico en la

administracin gubernamental, sealamos la implementacin de la inscripcin online para
anotarse en las escuelas pblicas de la Ciudad, que se ha implementado con errores en los
sistemas y ha dejado alrededor de 5 mil alumnos sin vacantes en el ao 2014.75
Otro caso de tensin originada por la implementacin de herramientas electrnicas en el
mbito educativo se ha dado por la implementacin del programa Termin la Secundaria,
en donde la cursada sera totalmente online, y con exmenes presenciales a realizarse en
una sede de cada provincia. Luego de una polmica generada entre los funcionarios del
gobierno nacional y de la ciudad, el Ministerio de Educacin de la Nacin emiti un
comunicado en donde seala que el Programa carece de validez nacional y no puede
matricular alumnos.76
En torno a la profesionalizacin de la administracin pblica, en 2007 hubo un conflicto
con la organizacin gremial ATE por la no renovacin de contratos de empleados
municipales en 2007, sin la utilizacin de un Censo de empleados (que fue implementado
un ao despus, luego de los cesanteos). El GCBA sostuvo que se trataba de puestos
polticos y de oquis.77
En cuanto a las deudas pendientes en torno a las polticas de modernizacin, podemos
sealar deficiencias en el servicio telefnico de atencin ciudadana78, la baja inversin en
Ciencia y Tecnologa respecto de otras provincias79, el hecho de que para la mayora de los
75

Escuelas porteas: admiten que 7 mil chicos no tienen vacantes. (04 de Febrero de 2014). Clarn.
Recuperado de http://www.clarin.com/sociedad/Escuelas-portenas-admiten-chicosvacantes_0_1078692193.html
76
Sohr, O. y Riera, A. (15 de Julio de 2014). Macri: *El programa Termin la Secundaria+ es para todo el
pas () es totalmente vlido. () Est todo perfectamente establecido. Chequeado.com. Recuperado de
http://chequeado.com/ultimas-noticias/macri-el-programa-qtermina-la-secundariaq-justamente-es-paratodo-el-pais-es-totalmente-valido-esta-todo-perfectamente-establecido/
77
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telfono. La Nacin. Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1562246-llamadas-en-espera-la-odiseaportena-para-hacer-un-reclamo-por-telefono
79
Riera, A. (02 de Diciembre de 2015). Baraao: En la Ciudad la ley plantea invertir el 1% en Ciencia y
Tecnologa, y la inversin real en 2014 fue del 0,001%. Chequeado.com. Recuperado de
241

hospitales pblicos no funcione el sistema de turnos online, el hecho de que la Sindicatura

General de la Ciudad no publique sus informes80 y desprolijidades administrativas dentro
del propio Ministerio de Modernizacin.81
Reflexiones finales:
Como sealan Borja y Castells (Op. Cit.), la nueva economa global se articula
territorialmente en torno a redes de ciudades; y las ciudades, por su parte, dependen cada
vez ms de las formas de su articulacin a la economa global. De all que el nuevo
paradigma de gestin urbana consista en situar a cada ciudad en condiciones de afrontar la
competicin global de la que depende el bienestar de los ciudadanos. Esta competitividad
depende de 3 factores: conectividad, innovacin y flexibilidad institucional. Para hacer
frente a estos desafos, las organizaciones pblicas buscan establecer nuevos cambios
institucionales que les permitan afrontar los nuevos problemas que surgen del contexto
externo, generando nuevas agencias, instituciones y organigramas. Es el caso de las
polticas de Modernizacin analizadas en este trabajo.
Las polticas de modernizacin, desde la ptica de la teora de las polticas pblicas, forman
parte de un proceso social abarcativo, que incluye a una multiplicidad de actores sociales,
tales como movimientos sociales, empresas, organizaciones e individuos estratgicamente
ubicados respecto a una cuestin, adems de los aparatos estatales.
Hemos analizado como la economa internacional, la revolucin de las TICs, la dimensin
socio cultural e histrica de la Ciudad, el sistema poltico local y las estructuras y recursos
con los que cuenta la administracin gubernamental condicionan el diseo y la formulacin
de dichas polticas por parte de los policy makers; y como se han producido conflictos
sociales y polticos en torno al proceso de implementacin de las polticas, en donde los

http://chequeado.com/ultimas-noticias/baranao-en-la-ciudad-la-ley-plantea-invertir-el-1-en-ciencia-ytecnologia-y-la-inversion-real-en-2014-fue-del-0001
80
Hay control interno? (07 de octubre de 2015). Reviste Qu. Recuperado de
http://www.revistaque.com/politica/hay-control-interno-07102015.html
81
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires. (2015). Ministerio de Modernizacin. Relevamiento.
Compras de bienes de uso. Buenos Aires.
242

intereses, valores, ideas y relaciones de poder de los actores influyen en el ciclo heurstico y
van configurando los avances y resistencias en torno a la modernizacin de la Ciudad de
Buenos Aires.
Para finalizar, compartimos la afirmacin de Piketty (2014: 257) acerca de los procesos de
modernizacin gubernamentales:
El avance hacia la racionalidad econmica y tecnolgica no implica forzosamente un
progreso hacia la racionalidad democrtica y meritocrtica. La principal razn de ello es
simple: la tecnologa, as como el mercado, no conoce ni lmite ni moral (..) Si
verdaderamente se desea fundar un orden social ms justo y racional, basado en la
utilidad comn, no basta con recurrir a los caprichos de la tecnologa.

Bibliografa
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243

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245

Anexo
ENTREVISTA A JUAN PABLO LIMODIO SUBSECRETARIO DE CIUDAD
INTELIGENTE MINISTERIO DE MODERNIZACIN, INNOVACIN Y
TECNOLOGA.
Entrevista realizada el da 26/04/2016 a partir de las 11:30 hs, mediante SKYPE.

Entrevista

1)

Qu entiende usted por modernizacin?

Para nosotros Modernizar es crear y co-crear soluciones a los problemas que la

ciudadana tiene. Una de las herramientas es principales es la tecnologa, utilizando
como medio, como herramienta para crear soluciones, ser transparentes. Parte de la
escucha, de entender las necesidades de los ciudadanos y vecinos, y de all cocrear
conjuntamente soluciones a estos problemas. As como tambin los servicios digitales,
la plataforma web del GCBA, esas son las herramientas que tenemos Ciudad
Inteligente para modernizar los servicios que producimos.
2)

Qu herramientas de modernizacin implementaron desde el Ministerio de

Modernizacin, Innovacin y Tecnologa?

Implementamos la despapelizacin de la administracin pblica, fuimos unas de la

Ciudades pioneras a nivel nacional en la implementacin de polticas de Gobierno
Abierto recolectando la informacin y comunicndola con transparencia, se desarroll
una red pblica de WiFi de acceso libre en dependencias del gobierno (incluyendo
plazas, estaciones de subte, estaciones saludables), se avanz en su sistemas de
transporte sustentable implementando las ciclo vas con un sistema de Ecobicis
gratuitas las 24 h.
Desarrollamos aplicaciones con mltiples servicios para que los ciudadanos disfruten
ms fcil de los servicios de la Ciudad, se desarroll el mapa de Unidad de Sistemas de
246

Informacin Geogrfica (USIG), donde se pueden localizar todos los servicios de la

Ciudad; recientemente muchos de estos datos de geo-localizacin servicios fueron
sincronizados con Google Maps. Actualmente el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires dispone de ms 25 aplicaciones gratuitas en las tiendas de Android y Apple. BA
Cmo llego cuenta con ms de 1.400.000 descargas. Esto nos demuestra el uso y el
inters de la ciudadana
En cuanto al gobierno abierto, estamos buscando acercarnos a la ciudadana,
acercarnos a la gente. Eso que era antes una casa de bruja, algo a lo cual no se poda
acceder ahora abrirlo y que la gente pueda acceder a los datos del gobierno, cuanta
gente viaja en el transporte pblico, sueldos de funcionarios, las obras que se estn
realizando, su estado de ejecucin, obras y contrataciones. Escucharlos entenderlos,
entablar una conversacin.
3)
Qu origin la poltica de modernizacin, en trminos de voluntad poltica o
voluntad legislativa?
Nosotros desde un primer momento quisimos institucionalizar esta rea. Escuchando las
necesidades de los vecinos y que nos demanden que agilicemos los trmites, que no sea un
dolor de cabeza ir al CGP o tener la posibilidad de realizarlos desde la casa, o aplicando
las nuevas tecnologas. Por eso se cre el Ministerio de modernizacin, con la voluntad
poltica de Mauricio y ahora del Jefe de Gobierno para seguir mejorando la calidad de
vida de los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires.
3)

Qu ejes guan su gestin?

Los ejes que guan nuestra gestin estn institucionalizados en los equipos de trabajo de
las Direcciones Generales, que son cuatro: Proyectos de Ciudad Inteligente, Innovacin y
Gobierno Abierto, Ciudad Moderna y Sustentable, y Gestin Digital. En cuanto a
Gobierno Abierto, Buenos Aires Data pone a disposicin de la ciudadana los DataSets,
que son compilados de informacin generada en organismos dependencias del Estado en
un catlogo digital, estndar y abierto para que cualquier persona ,industrias puedan
comprenderla y reutilizarla. Esta iniciativa se dirigen hacia un sector pblico transparente
y una sociedad civil comprometida y participativa. En torno a la Gestin Digital, as
soluciones digitales son un principio fundamental a la hora de llevar a cabo los proyectos
de Ciudad Inteligente. La Subsecretara busca solucionar situaciones de la vida diaria
mediante herramientas tecnolgicas e innovadoras. Nuestro objetivo de Gobierno es estar
lo ms cerca posible del vecino y usar la tecnologa para facilitar sus tareas cotidianas

247

5)
Qu polticas mejorara, transformara o cambiara, tanto dentro de su
Subsecretara como en el Gobierno de la Ciudad?
Nosotros hemos hecho un camino, y todava nos falta mucho camino por recorrer, nosotros
lo que queremos es mejorar la calidad de vida y hacerle ms fcil la vida a la gente.
Queremos ampliar el servicio de WIFI en la Ciudad, y queremos mejorarlo, sabemos que
todava tiene algunos problemas, en muchos casos no est funcionando bien y queremos
darle un servicio de calidad y ampliar la cobertura que se estaba dando. Queremos
generar una red de sensorizacin en la ciudad para tener ms informacin, y a partir de
informacin comenzar a tomar decisiones inteligentes, cuanto ms informacin puede
recabar mejores decisiones puede tomar. Tambin estamos desarrollando una plataforma
llamada mi BA que es de login nico donde las vecinos pueden tener todas las
interacciones con el gobierno de la ciudad en un solo lugar. Desde ah vos pods desde
sacar la bici, hacer el trmite para inscribirte en la vacante de una escuela, para que vos
Juan Manuel puedas acceder a la agenda cultural de la ciudad, o si necesits hacer un
reclamo, o iniciar un trmite, etc. Todo concentrado en un solo lugar de fcil acceso y de
vuelta con la premisa de querer mejorarle la calidad de vida a la gente.
6)
Qu otras reas del Gobierno de la Ciudad, del poder legislativo y judicial
implementaron polticas de modernizacin?
Nosotros venimos trabajando en mesas de trabajo tanto con el Poder Legislativo, como el
Judicial y con otros organismos, como Defensora y Banco Ciudad. A partir de estas mesas
de trabajo buscamos dialogar y aportar soluciones compartidas que permitan modernizar
las estructuras del Estado en su conjunto, que sea ms fcil para la gente poder realizar
sus trmites, acceder a los datos de gobierno, tambin de la Legislatura y del Poder
Judicial.
7)
Cul es tu percepcin acerca de las polticas implementadas en dichas reas de la
Ciudad de Buenos Aires?
Como te deca, comenzamos a andar un camino y por su puesto nos falta mucho por hacer,
estamos entusiasmados con los desafos que nos presenta da a da el cambio tecnolgico y
por supuesto tambin aprendiendo de lo implementado en otras ciudades. Por eso tambin
a travs de las redes sociales los vecinos nos cuentan los desarrollos, las aplicaciones de
otras ciudades del mundo en donde han viajado o que han visto y nos lo aportan como idea
para desarrollarla ac. Buenos Aires es una de la ciudad de Amrica Latina que ha podido
digitalizar por complemento la administracin municipal, mediante el expediente
electrnico, la firma electrnica, el archivo, etc. Hemos tenido muchas reuniones con otras
ciudades interesadas en implementar algunas de las polticas que hemos realizado, as
248

como tambin observamos algunos casos, como el de Baha Blanca con el Gobierno
Abierto, en donde lo tomamos como ejemplo para copiar o para imitar y desarrollar
muchas polticas que ha implementado su administracin.
8)
Cmo coordinan con los distintos organismos de gobiernos las polticas de
modernizacin?
Por naturaleza nuestro trabajo es transversal. Nosotros tambin generamos mesas de
trabajo con los dems organismos Ministerios, Secretaras, Subsecretaras,
permanentemente y nos ponemos a disposicin, estando en el da, trabajando conectados,
en equipo, para cumplimentar el trabajo y buscar soluciones en todas las interacciones de
los vecinos con el gobierno de la Ciudad. Por ejemplo, esta semana estuvimos realizando
una mesa de trabajo con la mesa de salud porque queremos que la gente pueda acceder al
calendario de vacunacin, digitalizando su informacin, que la gente pueda obtener su
historia clnica de los hospitales pblicos. Siempre creando proyectos para solucionarle la
vida a la gente.

249

La participacin poltica de los jvenes entre 16 y 17 aos en el

voto a partir de los 16 aos en Argentina y Brasil entre (1988 y
2014)
Nicols Eloy Cichocki
Nicolas.ecichocki@gmail.com
Universidad Argentina de la Empresa
rea Temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
Resumen
El siguiente trabajo aborda el estudio de la participacin poltica de los jvenes entre
16 y 17 aos en una perspectiva comparada entre Argentina y Brasil. Hace un
recorrido por la evolucin del voto a los 16 en ambos pases, e intenta describir sus
causas y el proceso de la implementacin de los mismos. El trabajo utilizara un
mtodo histrico-comparativo tomando variables cuantitativas y cualitativas para
describir los procesos.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016

250

Contenido
Introduccin .............................................................................................................................. 252
Captulo 1 .................................................................................................................................. 257
1.1 Marco Contextual ............................................................................................................ 257
1.1.1- La Tercera Ola de Huntington en los 80. .............................................................. 259
1.1.2- La prevalencia del Paradigma Democrtico en los 90 .......................................... 260
1.1.3- La Inclusin de la participacin poltica en el voto de los jvenes en el Mundo. ... 260
1.1.4- La Globalizacin ..................................................................................................... 260
1.2- El proceso de Formacin de la Poltica Publica del voto a los 16 en Argentina en 2012.261
1.3- El voto a los 16 en Argentina en 2012. .......................................................................... 264
1.4- El impacto demogrfico del voto a los 16 en el sistema electoral en las elecciones
legislativas en Argentina en 2013. ........................................................................................ 265
2.3.1- Cuadro 1: El voto Joven por distrito ....................................................................... 266
Captulo 2 .................................................................................................................................. 266
2.1

Contexto Histrico antes de 1988. ............................................................................ 267

2.2

Reforma poltica de la Constitucin de 1988 ............................................................ 270

2.3

El sistema poltico que emerge de la nueva Constitucin de 1988. .......................... 271

2.4
Consecuencias demogrficas en el sistema electoral del voto a los 16 en Brasil entre
1989-2014 ............................................................................................................................. 273
2.5

El Rol de Coaliciones a favor y en contra del voto a los 16 en Brasil. .................... 276

Captulo 3 .................................................................................................................................. 278

3.1- Anlisis comparativo entre Argentina y Brasil entre 1988- 2014 .................................. 278
3.1.1- Cuadro 2: Conclusin general del trabajo. .............................................................. 281
Bibliografa ............................................................................................................................... 282

251

Ttulo: La participacin poltica de los jvenes entre 16 y 17 aos en el voto a partir de los
16 aos en Argentina y Brasil entre 1988 y 2014
Resumen
El siguiente trabajo aborda el estudio de la participacin poltica de los jvenes entre 16 y
17 aos en una perspectiva comparada entre Argentina y Brasil. Hace un recorrido por la
evolucin del voto a los 16 en ambos pases, e intenta describir sus causas y el proceso de
la implementacin de los mismos. El trabajo utilizara un mtodo histrico-comparativo
tomando variables cuantitativas y cualitativas para describir los procesos.
Palabras Claves:
Republica- Democracia- - Derechos Polticos- Polticas Pblicas- Voto a los 16Participacin poltica adolescente- Sistema democrtico.
Abstract
The next paper addresses the study of political participation of young people between 16
and 17 years in a comparative perspective between Argentina and Brazil. It Makes a short
tour about the evolution of the vote at 16 in both countries, and tries to describes their
causes and the process of implementing them. The work used a historical-comparative
method taking quantitative and qualitative variables to describe the processes.
Key Words
Democracy-Republic- Political Rights - Public Policy- Vote At 16- political participation
adolescent - democratic system
Introduccin
Situacin Problemtica
La participacin poltica fue entendida durante mucho tiempo como su forma ms habitual
que es el voto. No obstante, esta es solo una de las dimensiones de la participacin poltica
entendida como el accionar que influye o que busca afectar en las decisiones del gobierno.
La participacin poltica de los jvenes de 16 y 17 aos puede ser voluntaria o dirigida por
el gobierno. Es decir, que la participacin poltica de este grupo puede estar dada por
acciones que busquen o que influyan en las decisiones de gobierno o que las acciones
patrocinadas o guiadas por el gobierno para incrementar su asistencia o prestaciones
sociales den como resultado la participacin poltica de grupos de estaban excluidos.
(Delfino, 2010). Los jvenes de 16 y 17 aos en Brasil reclamaban su participacin poltica
en el sistema poltico, y llevaron sus reclamos al movimiento social Diretas Ja, que estaba
formado por grupos diversos, que dio origen a la Poltica Publica del voto a los 16 en
Brasil, mediante la Reforma a la constitucin de 1988. Estos grupos son la asociacin
brasilera de prensa (ABI), el movimiento democrtico brasileo, Partido Demcrata Social,
jvenes de 16 y 17 aos, Foro Nacional Permanente de Entidades no Gubernamentales de
252

Defensa de los Derechos de la Infancia y Adolescentes, Frente Parlamentario, Unin

Brasilea de Estudiantes Secundarios (UBES), y la Unin Nacional de Estudiantes. En
cambio, en Argentina no hubo manifestaciones sociales por parte de los jvenes de 16 y 17
aos, sino que el gobierno de Cristina Kirchner llevo a cabo la poltica pblica sobre el voto
a los 16, que dio por resultado la participacin poltica a los jvenes de 16 y 17 aos. La
problematizacin se da sobre la participacin poltica de los adolescentes de 16 y 17 aos
en la poltica pblica sobre el voto a los 16 en Brasil y Argentina que son pases similares.
Estos dos pases son similares porque tuvieron procesos de democratizacin cercanos,
Argentina en 1983 y Brasil en 1985, por tanto son pases democrticos, presidencialistas,
y comparten una misma poltica pblica del voto a los 16 pero como se explicara en el
trabajo, en momentos diferentes.
La Poltica Pblica sobre el voto a 16 en Brasil, que otorgo la participacin poltica de los
jvenes entre 16 y 17 aos, fue resultado de un modelo de poltica pblica Bottom-up. Este
es un modelo de decisin de abajo hacia arriba. Es decir, que la demanda viene de la
sociedad civil hasta los actores que toman las decisiones en la Poltica Pblica. Del caso
contrario, en Argentina el voto a los 16 fue resultado de un modelo de poltica pblica TopDown. Este es un modelo de decisin que va desde arriba hacia abajo, es decir, desde los
actores que toman las decisiones hacia la sociedad civil. (Aguilar Villanueva, 1993).
El tema abordado entra dentro de una teora ms extensa que fue la ampliacin de la
participacin a partir de la idea de ciudadana, se aumenta la edad, se incluye a los negros y
a las mujeres. Se fueron eliminando paulatinamente las barreras a la participacin poltica.
Dentro de este proceso, ubicamos a Argentina y Brasil. Por ltimo, la ampliacin de la
participacin poltica de los jvenes de 16 y 17 aos solo se puede dar en regmenes
democrticos y que esto est tambin enmarcado en un proceso de democratizacin que se
estuvo dando en los ltimos 50 aos correspondiente a la Tercera Ola de Huntington.
En los aos ochenta tenemos la tercera ola de Huntington, en el cual hubo una ola
democratizadora en la mayor parte de amrica latina. Existe cierto consenso en sealar el
ao 1983 como el comienzo del proceso de re-democratizacin en Amrica Latina. Para
ejemplificar esto, Ecuador en 1977, Per entro en elecciones en 1980, Colombia en 1982,
Argentina se democratizo en 1983, Brasil en 1985, Uruguay en 1985 y Chile en 1989.
(Delli Zotti en 2010). Huntington en la Tercera Ola sita el golpe del 25 de abril de 1975
como el comienzo del proceso de la transicin hacia las democracias (Huntington, 1991).
La presente obra se pregunta principalmente Cules son las diferencias y similitudes entre
la poltica pblica sobre el voto a los 16 entre Argentina y Brasil entre 1988 y 2014?
Tambin en relacin a Qu rol ha tenido la participacin juvenil de 16 y 17 aos en el voto
a los 16 en argentina y Brasil entre 1988 y 2014? Y Qu rol tuvieron la formacin de
coaliciones a favor y en contra en la sancin de la ley 26.774 en Argentina en 2012, y en la
reforma a la constitucin de Brasil en 1988, especficamente en la ampliacin de la
participacin optativa para los jvenes de 16 y 17 aos? Los principales temas giraran en
base a estas preguntas.
253

Los datos oficiales de un programa de Naciones Unidas para el desarrollo informan que la mayora
de los pases la edad requerida para votar es de 18 aos a nivel nacional. Pero existen pases, que
tienen edades mnimas diferentes: empiezan a votar a partir de los 16 en Argentina, Australia,
Brasil, Cuba, Ecuador y Nicaragua; con 17 aos indonesia, Repblica Popular democrtica de
Corea, y Timor-Oriental; de 19 aos Repblica de Corea; a los 20 aos tiene Bahrein, Camerun,
Japn y Nauru; y con 21 aos se empieza en Costa de Marfil, Gabn, Kuwait, Lbano, Malasia,
Omn, Paquistn, Samoa, Singapur, Tonga y Emiratos rabes Unidos. (gora Poltica, 2013)
Para comenzar a hablar sobre la participacin poltica en democraciaa Lya Fernndez en su libro
Algunas Aproximaciones a la Participacin Poltica en 1999 analiza la participacin como
multidimensional que tiene un aspecto ideolgico o poltico de la actividad humana y otro
econmico y social. La autora solo toma la dimensin poltica de la participacin. La define como:

la participacin poltica se define como el conjunto de actividades, interacciones,

comportamientos, acciones y actitudes que se dan al interior de una sociedad en forma
individual o colectiva por parte de individuos, grupos, partidos e instituciones, las cuales
van dirigidas a explicar, demandar, influir o tomar parte en el proceso de decisiones
polticas o, en el sentir de Easton, en el reparto autoritativo de valores. Tambin la
participacin poltica es entendida como "aquellas actividades voluntarias mediante las
cuales los miembros de una sociedad participan en la eleccin de sus gobernantes y
directa o indirectamente, en la elaboracin de la poltica gubernamental" (Fernndez,
1999, pg. 2).
La participacin poltica se entiende en cuatro dimensiones que Fernndez toma de Verba y Nie.
Las Cuatro dimensiones son primero el voto, segundo tomar partes de actividades comunitarias,
tomar parte en campaas y buscar ayuda oficial para solucionar problemas comunitarios. Segn la
autora tambin existe una dimensin convencional y no convencional, primero se inicia sobre la no
convencional y luego a la convencional. La misma contiene algunas variables como, historia,
acceso a las instituciones de gobierno, historia, apertura de canales y mecanismos que apoyan la
participacin poltica por parte del sistema poltico. (Fernndez, 1999).
El voto es entendido por Delfino, Gisela y Zubieta Elena, en Participacin Poltica: Concepto y
Modalidades, en 2010 como la forma ms comn de participacin poltica, aunque no es el nico
modo en el que el ciudadano puede participar en poltica. (Delfino, 2010)
Otra aproximacin sobre la participacin poltica lo tenemos por Ernesto Casas Crdenas en su
obra llamada Representacin poltica y participacin ciudadana en las democracias en 2008 que
dice que en la mayora de los sistemas representativos la prctica del poder poltico est en la
actualidad asociado a alguna forma de participacin ciudadana lo cual es reflejo de la existencia
de factores que alternan en diferentes niveles la gobernabilidad y la estabilidad social. Cuando
hoy se habla de democracia se hace referencia a un ideal, y son muchas las formas de pensar el
auto-gobierno del pueblo, y por otro lugar, expresa una forma de realidad, un espacio en el cual
los ciudadanos desempean un rol en la adopcin de decisiones polticas, que les termina
afectando (Casas Crdenas, 2008)
Para el abordaje del tema del sufragio, vemos que en Miguel ngel Presno Linera, hubo una
primera aparicin en la declaracin de derechos, de Bill of Right de 1963 y la declaracin de
derechos hecha por los representantes del pueblo de Virginia de 1776, y la declaracin de
derechos del hombre y del ciudadano. El autor afirma que:

254

De los enunciados constitucionales resulta que el sufragio no se limita a la eleccin o a la

votacin, no se agota en la libertad misma (el acto de votar), sino que se dirige a que la voluntad
de los individuos se convierta en voluntad del Estado
(Presno, 2011).
La participacin que mencionbamos antes tiene que ser poltica, como expresin del ejercicio de la
soberana, y esto se muestra cuando los ciudadanos se expresan no solo mediante el referndum,
sino a travs de los procesos para la eleccin de cargos de representacin poltica y la facultad para
participar ha de estar dada por la condicin del sujeto a un determinado ordenamiento y no a
cualquier otra circunstancia econmica, social o personal. (Presno, 2011)
Ser el objetivo general de la presente tesis llevar a cabo una comparacin de los procesos de
ampliacin de la participacin de los jvenes a partir de la ampliacin del sufragio para electores/
ciudadanos de 16 y 17 aos entre 1988 y 2014.
Son objetivos particulares de la presente Artculo: describir las manifestaciones sociales en Brasil
que llevaron a la creacin de la Poltica Publica del voto a los 16; Describir el proceso de formacin
de la poltica pblica del voto a los 16 en Argentina; Examinar el proceso de formacin de
coaliciones para la sancin de la ley del voto a los 16 en Argentina y Brasil; Identificar los actores
polticos importantes en la formacin de la poltica pblica sobre el voto a los 16 en ambos pases;
Comparar las caractersticas de las polticas pblicas del voto a los 16 en ambos pases.
.

Las hiptesis que orientan el desarrollo de esta obra se basa en que Las movilizaciones
sociales provocadas por Diretas Ja en Brasil, fueron causa suficiente para ampliar la
participacin poltica de los jvenes de 16 y 17. En consecuencia, el voto a los 16 en Brasil,
es desde abajo, desde la sociedad civil, que corresponde al modelo Bottom-Up. Adems,
La poltica aplicada por Cristina Fernandez de Kirchner corresponde a una poltica de
inclusin, que hace referencia al modelo de Poltica Publica Anticipada. El voto a los 16 en
Argentina fue una poltica pblica iniciada desde las elites, que responde a una lgica
Top-Down en Polticas pblicas.
Relevancia del Proyecto
El trabajo va a generar un mayor conocimiento sobre la participacin poltica de los
jvenes de 16 a 17 aos, especficamente en la dimensin del voto en Argentina Y Brasil.
Se va mostrar los procesos de decisiones que llevaron a Brasil y Argentina para que se
produzcan en el primero con la ley 26.774 en 2012 y la ampliacin del voto a los 16 con la
reforma constitucional de Brasil en 1988. Todo esto generara un mayor inters en el
estudio de la ampliacin de la participacin poltica y en ella de la democracia en dichos
pases, tomando la ciudadana como algo fundamentar para su ampliacin. Luego, se
examina el proceso de formacin de coaliciones para la sancin de la ley del voto a los 16
en Argentina y Brasil, para que esto luego sirva para entender procesos similares. El
trabajo, busca problematizar y arrojar conocimiento acerca de los impactos, a la vez que
buscar informacin en la experiencia comparada
Metodologa:
En este trabajo se hace una investigacin comparada, tomando Argentina y Brasil, describir las
diferencias y similitudes de la poltica pblica sobre voto a los 16. Se pretende entender las causas
del voto a los 16 entre ambos pases. La comparacin es un mtodo de control de nuestras
255

generalizaciones. A lo que se quiere llegar comparando entre pases es para poder entender.
Comprar significa asimilar y diferenciar en los lmites. Las comparaciones que realmente interesan
se dan entre entidades que poseen atributos compartidos como no compartidos. (Sartori, 1991) Los
casos de Argentina y Brasil, poseen estos dos requisitos porque tienen atributos que se comparten y
otros que se diferencian.
El mtodo de investigacin comparada busca explicar las diferencias as como las semejanzas
entre pases. Este mtodo permite analizar el objeto o fenmeno particular de estudio, es decir,
aquellos temas o problemas referidos al por qu y al como de la accin de los organismos pblicos,
por ejemplo como se da la participacin de la ciudadana en la gestin municipal en un pas o en el
otro. (Pliscoff V, 2003).
El mtodo que se utilizara ser Histrico-comparativo. Se identificaran las coaliciones a favor y en
contra en la Poltica Pblica sobre voto a los 16 en Argentina y Brasil. Se utiliza un tipo de
investigacin diacrnica entre 1988 y 2014, profundizando en la reforma en la constitucin de
Brasil de 1988 y la poltica pblica del voto a los 16 en Argentina en 2012. Se toman estos dos
aos ya que son los momentos en que se implementa la poltica pblica del voto a los 16 aos.
Haremos una comparacin entre Brasil y Argentina en cuanto a grupos de decisin en las polticas,
implementacin, resultados, y grupos a favor y en contra. Utilizaremos una estrategia de abordaje
mixta basada en la utilizacin de fuentes datos primarios, cuantitativas, datos de la participacin
electorales, que en el caso de Argentina sern extrados de Jorge Antonio Abbout en su obra El
voto Joven: y los nuevos desafos electorales en Argentina en 2013, y en Brasil sern extrados del
Tribunal Superior Electoral. Los datos primarios cualitativos que son documentos de la reforma
constitucional de Brasil de 1988, el anteproyecto de ley de reforma de los votos, la constitucin
brasilea, la ley del voto a los 16 en argentina, y diarios de la poca.
En el caso de Brasil, utilizaremos los diarios de Pernambuco en la edicin del da 5 de Septiembre
de 1988, hasta el 5 de Octubre de ese mismo ao, analizando solo las tapas de esos diarios. La
recoleccin de datos es hasta el 5 de Octubre porque es el da que entra en vigencia la Constitucin
de 1988. Estos diarios son de uso necesario para esta publicacin, ya que muestran en sus tapas,
las distintas manifestaciones polticas hechas principalmente por el movimiento Diretas Ja en el
caso de Brasil. El procesamiento de datos de las tapas se usara el programa Wordle, que sirve para
hacer nubes de palabras. Estas nubes de palabras dan mayor importancia a las palabras que
aparecen con mayor frecuencia en el texto. Las palabras que se configuran como ms importantes
en este periodo son participacin juvenil, voto, Constitucin, Movimiento, Manifestaciones
polticas y Directas Ja que son pertinentes para este anlisis.
En Argentina, obtendremos informacin de la Cmara de Senadores, precisamente del expediente,
2290/12 en el cual muestra el proceso de decisin de la poltica pblica del voto a los 16 aos. No
obstante, se har un anlisis de contenido documentado sobre las declaraciones de Anbal
Fernndez y Diana Conti en 2012. El primero tomando las ideas principales en una nota periodstica
de La Nacin y el segundo de Pagina 12. Finalizando, en Brasil, tenemos como variable
independiente, la Demanda de la participacin de los jvenes de 16 a 18 aos y analfabetos y en el
caso de Argentina, como variable independiente tenemos demandas que no estaban instaladas en la
agenda pero que el gobierno las toma para movilizar apoyos de sectores juveniles.

256

Captulo 1
El voto a los 16 en el marco de la ampliacin de la Ciudadana en Argentina
1.1 Marco Contextual
La Ciudadana es trabajada en profundidad por Thomas Humphrey Marshall en su obra
Ciudadana y Clase Social en 1950 que es de origen contemporneo para entender la
ciudadana. Este concepto viene de las antiguas polis griegas pero su debate en la teora
poltica comienzo recientemente. La ciudadana es:
La ciudadana es un status que se otorga a los que son miembros de pleno derecho de una
comunidad. Todos los que poseen ese status son iguales en lo que se refiere a los derechos
y deberes que implica (Marshall, 1998, pg. 312)
No existe alguna regla que pueda determinar cules deben ser los derechos y obligaciones
pero las sociedades en las cuales la ciudadana es una institucin se puede crear una
imagen de la ciudadana ideal en relacin con la direccin de las aspiraciones de ella. l
estudia los derechos en tres dimensiones, primeros los civiles, segundo los polticos y
tercero los sociales. En esta obra solo nos enfocaremos en los derechos polticos. Los
derechos polticos en la historia estaban reservados solamente a los propietarios, a los
educados y a los hombres, pero con el tiempo se fueron expandiendo a los trabajadores
gracias al gran esfuerzo de la lucha obrera. Asimismo, el autor menciona que los procesos
de ampliacin de los derechos polticos se relacionan con la construccin de los derechos
sociales especficamente en la construccin de pos segunda guerra mundial, guindose por
los conflictos entre patrn y obrero y la necesidad de regular las necesidades de clase.
Marshall nos dice que en el siglo XX se abandona la postura de que
los
derechos
polticos son un subproducto de los derechos civiles, con el acta de 1918, en las elecciones
de Inglaterra, en la cual se reconoce el sufragio para todos. Este hecho es fundamental
porque desplaza la relacin de los derechos polticos con las bases econmicas al status
personal, (Marshall, 1998).
La Ciudadana tambin fue desarrollada por Alberto Olvera en Ciudadana y Democracia,
en 2008, que la analiza en dos vertientes, la primera la sociologa poltica y la filosofa
poltica. La primera se pregunta sobre el origen histrico del estatuto de ciudadana, su
desarrollo y evolucin, y por los derechos que la constituyen. Por otro lado, la filosofa
poltica se pregunta sobre el sentido y el carcter de la ciudadana y el significado de ser
ciudadano enfocando en las relaciones que debe haber entre individuos y el estado. El autor
toma el concepto de democracia minimalista, que es la democracia es poder elegir a los
gobernantes, y la elitista, que la democracia solo sirve para cambiar a los gobernantes para
257

explicar que es restrictivo, ya que este concepto de democracia expresa que la nica
ciudadana es la ciudadana poltica, y que los derechos polticos son los nicos derechos
propios de ella. La democracia se funda en derechos polticos y deja de existir en su
anulacin. (Olvera, 2008). El autor nos afirma que:
La democracia se ha pensado siempre dentro del contorno territorial de un Estadonacin. La modernidad ha constituido unas nociones de espacio y de tiempo especficas en
este periodo, que se refieren precisamente al tiempo y al espacio del Estado-nacin, y esto
se aplica por igual a los conceptos de ciudadana y democracia (Olvera, 2008, pg 19).
La ciudadana considera ciertos derechos y obligaciones a los ciudadanos. Los derechos
civiles le permiten al ciudadano ser autnomo con respecto al estado, y protegen la
seguridad del mismo. Asimismo, considera al individuo como un sujeto capaz de tomar
decisiones y de reconocer sus intereses. En cambio, los derechos polticos, hacen
referencia a la capacidad que tienen estos individuos para elegir a quienes tienen que
gobernarlos. La exclusin de los derechos civiles y polticos se puede generar por la va
fctica y la vida jurdica. Por esta ltima, se puede dar la situacin de que no se reconozca
como sujeto de derecho a ciertas categoras de personas: como por ejemplo, mujeres,
indgenas, y nios. Por la primera va, se puede negar derechos fundamentales a quienes no
tienen acceso a la justicia. La teora democrtica tiene como supuesto la existencia de un
Estado y una Nacin, ve a los ciudadanos como agentes con capacidades de elegir; adems
supone que la mejor manera de ver la expresin real de las preferencias es mediante la
competencia electoral. Sobre lo ltimo, ser analizado detalladamente en la eleccin del
2013 (Olvera, 2008).
Desde la corriente cognitiva se pone nfasis en las creencias personales, expectativas para
procurar comprender y poder predecir la conducta. Las teoras cognitivas aseguran que los
individuos son participantes activos en su entorno, y que pueden analizar y juzgar, y
evaluar estimulas y aprender desde sus propias respuestas. El criterio de distincin son las
creencias y su sistema que es motor fundamental para el comportamiento. Este marco,
enfatiza que las creencias comunes son definidas como el principal pegante de la poltica
(Roth, 2010). Esto lo podemos analizar desde las posturas de Anbal Fernndez y Diana
Conti que se describirn posteriormente. Estas dos posturas muestran como la coalicin
dominante entiende a los jvenes de 16 y 17 aos.
La evolucin del voto en Argentina empieza en 1821 cuando tenemos el voto universal
para todos los hombres mayores de 21 libres de la provincia en Buenos Aires sancionada
bajo el gobierno de Martin Rodrguez. Posteriormente en 1912 tenemos la ley Saenz Pea
que daba el voto universal secreto y obligatorio promovida por Roque Saenz Pea. Entre
1930-1943 se caracteriz por el Fraude patritico, que tenamos la proscripcin de la Unin
Cvica Radical por el gobierno de facto Feliz Uriburu. La primer formula en ganar con
fraude electoral en las elecciones de 1931, fue la frmula de Agustin P, Justo- Roca, y la
eleccin nacional de 1937 con la presidencia de Agustin P Justo, gana con fraude Roberto
Ortiz, y luego en 1947, tenemos la ley de voto femenino que les daban derechos polticos a
las mujeres sancionada por J. D. Peron, que votaron por primera vez en 1951. Ese ao las

258

primeras legisladoras pudieron asumir cargos. Por ltimo, bajo la ley 26774 le otorga el
derecho a votar a los jvenes de 16 y 17 aos. (Sleiman, 2013).
La forma de gobierno que tiene Argentina es Republicana, Federal, y representativa. Esto
lo podemos encontrar en el Artculo 1 de la Constitucin Nacional. La forma republicana
de gobierno se sustenta en la divisin, control y equilibrio de poderes, para poder garantizar
las libertades individuales. Esto incluye tres tipos de poderes, Legislativo, Ejecutivo y
Judicial. (Sleiman, 2013)
Los derechos polticos que se enuncian en el Artculo 37 de la Constitucin de
Argentina son con arreglo al principio de soberana popular y de las leyes que se
dicten en consecuencia. En este caso, la participacin poltica de los jvenes de 16 y
17 aos en el voto estuvo dada en la ley llamada Ley de Ciudadana Argentina que
se describir en otra seccin.
En esta obra se parte del supuesto que la reduccin de la edad para la emisin del voto fue
una constante a lo largo de la historia, en primer lugar pasamos de 25 a 23 aos, luego de
23 a 21 aos y de 21 a 18 aos y ahora de 18 a 16 aos. Esto es til para fomentar el
desarrollo de la participacin poltica desde una visin individual, y desde la sociedad
poltica en la cual el individuo la integra. (Presno, 2011). Existen tendencias relevantes con
respecto al voto a los 16 aos en 2012: la primera tiene que ver con la tercera Ola de
Huntington antes mencionada que se gestion en la dcada del 80, en segundo lugar, el
prevalecer de los valores democrticos cuando se disuelve la Unin Sovitica en la dcada
del 90, el tercero la Inclusin de la participacin poltica en el voto en los jvenes en el
Mundo, y la globalizacin.
1.1.1- La Tercera Ola de Huntington en los 80.
La oleada democratizadora puede ser vista desde la redemocratizacin, pero tambin como
la reconstruccin de la Ciudadana, siendo principalmente una preocupacin ms
latinoamericana, ya que este tema sacudi a gran parte de los pases de Amrica Latina.
Desde que empez la Ola de Democratizacin, ya pasaron 30 aos y pareciera que todava
no tiene un lmite establecido. Pone el acento en la construccin de la ciudadana como un
elemento central del proceso de democratizacin (Huntington, 1991).
En los aos ochenta tenemos la tercera ola de Huntington, en el cual hubo una ola
democratizadora en la mayor parte de amrica latina. Existe cierto consenso en sealar el
ao 1983 como el comienzo del proceso de re-democratizacin en Amrica Latina. Para
ejemplificar esto, Ecuador en 1977, Per entro en elecciones en 1980, Colombia en 1982,
Argentina se democratizo en 1983, Brasil en 1985, Uruguay en 1985 y Chile en 1989.
(Delli Zotti en 2010).
Huntington en la Tercera Ola sita el golpe del 25 de abril de 1975 como el comienzo del
proceso de la transicin hacia las democracias. Una ola de democratizacin es:

259

un conjunto de transiciones de un rgimen no democrtico a otro democrtico, que

ocurren en un determinado periodo de tiempo y superan significativamente a las
transiciones en direccin opuesta durante ese mismo periodo (Huntington, 1991 pg 26).
Segn el autor, tambin supone la liberalizacin parcial en sistemas polticos que no se
convierten completamente en democrticos. Nos habla de tres problemas que tienen los
nuevos sistemas polticos democrticos. El primero tiene que ver con los problemas de
transicin, provenientes del cambio del rgimen autoritario a la democracia, el segundo los
cataloga como contextuales derivados de la naturaleza de la sociedad, cultura, economa e
historia, y por ltimo, problemas de ndole sistmica, en referencia al funcionamiento del
sistema democrtico. El autor habla de tres olas democratizadoras, la primera ocurre entre
1828-1926, la segunda entre 1943 y 1962 y la tercera ola, que es la que nos ayuda a
contextualizar este trabajo, empieza en 1975 pero todava no tiene fecha de finalizacin.
(Huntington, 1991).
1.1.2- La prevalencia del Paradigma Democrtico en los 90
El hecho que el socialismo haya colapsado en mundo, para la izquierda fue una obligacin
considerar la construccin de la ciudadana como parte de una alternativa radical al
discurso neoliberal y la democracia minimalista. El principio de combinacin entre
sociedad y economa que el socialismo postulo, naci de la necesidad de reconsiderar que
los derechos de los ciudadanos son un elemento clave que nos permite entender una nueva
manera la justicia y la democracia (Olvera, 2008).
La cuestin acerca de los valores de la democracia fue en cierta medida trabaja por Harold
Lasswell. l puso el acento en el estudio de las ciencias de las polticas de la democracia,
que tena como finalidad el diseo de polticas democrticas. Lasswell quera demostrar
que la democracia tiene superioridad con respecto a otros sistemas por valores en la guerra
fra (Roth, 2010). Sin duda, este hecho fue de gran significacin en el sistema nacional,
que demostraba que exista un solo sistema que fuera viable poltica y econmicamente.
1.1.3- La Inclusin de la participacin poltica en el voto de los jvenes en el Mundo.
Los datos oficiales de un programa de Naciones Unidas para el desarrollo, en la mayora de
los pases la edad requerida para votar es de 18 aos a nivel nacional. Pero existen pases,
que tienen edades mnimas diferentes: empiezan a votar a partir de los 16 en , Australia,
Brasil, Cuba, Ecuador y Nicaragua; con 17 aos indonesia, Repblica Popular democrtica
de Corea, y Timor-Oriental; de 19 aos Repblica de Corea; a los 20 aos tiene Bahrein,
Camerun, Japn y Nauru; y con 21 aos se empieza en Costa de Marfil, Gabn, Kuwait,
Lbano, Malasia, Omn, Paquistn, Samoa, Singapur, Tonga y Emiratos rabes Unidos.
(gora Poltica, 2013).
1.1.4- La Globalizacin
En este punto ponemos el acento en el creciente protagonismo de las organizaciones
internacionales, y principalmente la Organizacin de Naciones Unidas, que constituyen
260

foros de discusin de los cuales emanan resoluciones, acuerdos y convenios. As como la

Convencin sobre los derechos del nio que nos dice que el voto es uno de los medios de
participacin efectiva y que el voto a los 16 tiene que ser entendida como una ampliacin
del derecho de participacin de los adolescentes. Segn Alberto Olvera, en su obra
Ciudadana y Democracia en 2008, nos afirma que:
La globalizacin cuestiona esta asociacin entre Estado nacin- ciudadana-democracia,
y lo hace desde el momento en que los Estados han perdido soberana debido a la creciente
interdependencia econmica internacional y desde el momento en que los individuos
mismos se mueven de un pas a otro en forma masiva. (Olvera, 2008, pg 19)
La interconexin a nivel internacional mediante las organizaciones internacionales genera
que los jvenes a travs de todo el mundo puedan coordinar acciones y enterarse
rpidamente lo que sucede de un lugar del mundo al otro.
En la seccin presente se describi la evolucin histrica de la ampliacin de los derechos
polticos en Argentina y algunas tendencias importantes que destacamos para contextualizar
en la seccin siguiente el proceso de formacin de coaliciones que es la teora sustantiva de
este trabajo.
1.2- El proceso de Formacin de la Poltica Publica del voto a los 16 en Argentina en 2012.
En este trabajo se tom la definicin de Poltica Pblica de Roth Deubel que entenda la
Poltica Publica como un trmino que poda incluir tanto la produccin normativa tanto
como las actividades polticas y administrativas.
La participacin poltica es entendida como:
como el conjunto de actividades, interacciones, comportamientos, acciones y actitudes que
se dan al interior de una sociedad en forma individual o colectiva por parte de individuos,
grupos, partidos e instituciones, las cuales van dirigidas a explicar, demandar, influir o
tomar parte en el proceso de decisiones polticas o, en el sentir de Easton, en el reparto
autoritativo de valores (De Mantilla Lya, 1999, pg 2)
La ley del voto a los diecisis llamada ley de ciudadana argentina contiene una serie de
principios que los cuales estn basados en acciones, por lo tanto se procede a llamar en esta
tesis poltica pblica y no regla institucional.
En el estudio de Argentina la participacin poltica como conjunto de acciones por parte de
individuos para poder formar parte del proceso de decisiones polticas no fue voluntario
sino que el gobierno genera una serie de acciones patrocinadas o guiadas por el gobierno
para incrementar su asistencia o prestaciones sociales que den como resultado la
participacin poltica de grupos de estaban excluidos (Delfino, 2010). Tambin puede ser
utilizado por el gobierno para incrementar su legitimidad ya que a mayor nmero de
personas que sean incorporadas al sistema poltico significa que el sustento que tiene
tambin es mayor.
261

Los problemas y las soluciones compiten para figurar en la agenda, por lo cual un problema
que pareca importante puede dejar de serlo sin que se le haya dado solucin. Las agendas
polticas y gubernamentales se pueden construir prospectivas o retrospectivas. En lo que
respecta a este trabajo la materia de anlisis es retrospectivamente. Esto significa revisar las
acciones de gobierno en un asunto particular y a partir de eso deducir que la agenda del
presidente en cuestin fue de una manera u otra. Usando este mtodo medimos mediante
las acciones que tomo. (Casar y Maldonado, 2008). El rea en cuestin para esto es la
inclusin en el sistema poltico democrtico que se fue gestando en el gobierno de Cristina
Kirchner. Primero, el gobierno trato de generar polticas pblicas de inclusin social como
por ejemplo la Asignacin Universal por Hijo entre otras. Sin embargo, la inclusin
poltica es decir, la incorporacin de derechos polticos a individuos que antes carecan de
los mismos, tuvo su primer episodio con la Ley de Ciudadana Argentina que otorgaba
los derechos polticos a los jvenes entre 16 y 17 aos en 2012. (Tirenni, 2013).
En terminologa de derechos, tomamos a Pierre Bourdieu en su obra Poder, Derecho y
Clases sociales en 2001, que entiende el derecho como el resultado de las luchas que se
generan entre agentes particulares en un marco de competencia por el monopolio del capital
jurdico. Asimismo, no siempre la obtencin de un derecho genera necesariamente una
obligacin (Bourdieu, 2001).
Esto sirve de base para fundamentar que en el caso de
Argentina, hubo dos posiciones importantes dentro de la coalicin gobernante que incluyen
a los Legisladores Anbal Fernandez y Diana Conti. Dadas las notas periodsticas que se
analizaron se destaca que el primero entiende que los jvenes de 16 y 17 aos, son aptos
para votar como los jvenes de 18 aos, y por tanto merecen que sean ampliados sus
derechos. Adems, el senador Anbal Fernandez entiende que dado que los mayores de 70
aos tienen el voto optativo, tambin lo deberan tener los jvenes entre 16 y 17 aos. Por
otro lado, Diana Conti, sostiene que si los jvenes entre 16 y 17 aos tienen
responsabilidad penal, porque no van a tener derechos polticos. En suma, el voto a los 16
optativas Argentinas hace una ampliacin de derechos pero no de obligaciones.
La ley se archiv con el nmero 26.774. El proceso de la ley, comenz por decreto del
poder ejecutivo como una de sus capacidades que tiene para legislar, y luego fue tratado
por el poder legislativo en el Congreso. Informacin obtenida de la Cmara de Senadores
de la Nacin, en el expediente 2290/12 en el cual muestra el apoyo de la coalicin de
gobierno y la promulgacin desde el poder ejecutivo de la nacin.
El marco terico principal de esta obra es el Advocaty coalition framework en el cual la
dimensin fundamental es la espacial. Esta se encuentra representada en el subsistema de
polticas pblicas. El mismo est representado tanto por actores privados como pblicos
que se encuentran interesados en el problema. Dentro de los actores pblicos se encuentra
Anbal Fernndez y Diana Conti entre los ms representativos en el voto joven en
Argentina. El factor explicativo de este anlisis es el comportamiento de las coaliciones
promotoras al interior del subsistema de poltica pblica. La coalicin dominante en la
poltica pblica del voto a los 16 fue la coalicin de gobierno que fue la que impuso sus
creencias a las dems colaciones que no lograron ser dominantes, la oposicin. Los jvenes
262

de 16 y 17 aos se encuentran representados dentro de la coalicin de gobierno que quiere

promover sus derechos. El sistema de creencias es un conjunto de percepciones y de
valores de los actores. Dentro de las creencias de la coalicin dominante encontramos la
posicin mayoritaria que cree que los jvenes de 16 y 17 son aptos para votar por los
argumentos explayados anteriormente de Anbal Fernndez y Diana Conti. Este marco
terico rompe con el modelo secuencial de la poltica pblica explicado por Harold
Lasswell que el problema ingresa primero a la agenda social, luego lo toma la agenda
gubernamental y posteriormente se da el proceso de formulacin de polticas pblicas,
decisin, implementacin, evaluacin y luego la retroalimentacin, es decir vuelve a
empezar desde la agenda social (Roth, 2010). No obstante, la poltica pblica del voto
joven no ingresa primero a la agenda social, sino empieza por la agenda gubernamental.
Para Mara Amparo Casar y Claudia Maldonado en su obra Formacion de la agenda y
procesos de toma de decisiones: una aproximacion desde la ciencia politica en 2008 afirma
que existen tres condiciones para que un problema entre a la agenda gubernamental,
primero tiene que ser competencia de las autoridades pblicas, segundo que la distancia
entre el ser y el deber ser resulte tan grande que requiera una accin pblica y por ltimo, el
problema debe enunciarse bajo un lenguaje adecuado para que la autoridad pblica pueda
tratarlo (Casar y Maldonado, 2008). En el asunto sobre la Ley de Ciudadana Argentina
el tema fue de la Agenda Gubernamental hacia la Agenda pblica. No hubo demandas
socialmente instaladas por los jvenes entre 16 y 17 aos, sino que el gobierno genera
acciones, en este caso la Ley de Ciudadana Argentina y otorga derechos polticos a
grupos que fueron excluidos de los mismos. Una agenda: no es ms que el conjunto de
cosas que han de ser llevadas a cabo, que se procurarn, se intentaran, cosas en las
que se pondr empeo (Casar y Maldonado, 2008, pg 1). La agenda gubernamental es
una suma de prioridades que un gobierno en sus funciones plantea a manera de proyecto,
plan, programa, ley, que busca hacerlo a lo largo de su mandato. La agenda pblica es
construida por un conjunto de asuntos que distintos grupos de la sociedad y la ciudadana
busca posicionar para que puedan ser considerados de atencin por parte de los
representantes. Por ltimo, la agenda poltica se entiende como el conjunto de asuntos que
alcanzan importancia en los debates y foros y la accin de actores polticos que por su
posicin y recursos tienen las herramientas para impulsarlas. (Casar y Maldonado, 2008).
Cuando las demandas no estn socialmente instaladas en la sociedad, y el gobierno las toma
y les da inscripcin en la agenda gubernamental, podemos hablar de polticas pblicas
anticipadas. La participacin poltica en el voto a los jvenes de 16 y 17 aos, fue planteada
desde la agenda gubernamental hacia la agenda pblica.
En Argentina la poltica pblica del voto a los 16 fue resultado de acciones dirigidas por el
gobierno que dieron como resultado una poltica pblica anticipada. En base a esto, se
sostiene que una poltica pblica anticipada es un tipo particular dentro de las polticas
pblicas que se inscriben desde la agenda gubernamental. Se llama anticipada porque no
hubo manifestaciones sociales/ polticas en la agenda pblica acerca del asunto
problematizado. El ACF (Advocaty Coalition Framework) critica al modelo de formacin

263

de polticas pblicas top-down por focalizar en las elites y en el cual la ciudadana es solo
tomado como un recurso a movilizar (Roth, 2010)
El enfoque top-down se basa en el anlisis de las decisiones y luego examina la forma en
que se alcanzaron los objetivos y porque. El enfoque se propone enfatizar en: el
comportamiento de los grupos objetivo hacia la decisin poltica (grupo que toma la
decisin poltica), segundo el logro de objetivos a travs del tiempo, los factores principales
que afectan las consecuencias de la poltica, sus productos, y por ltimo, la correccin de
la poltica. Este enfoque se refiere al tipo de implementacin de la poltica pblica, y en lo
que refiere a nuestro anlisis, observamos que el proceso de decisin fue desde la coalicin
de gobierno que toma decisiones polticas hacia la sociedad civil. Es decir, de arriba hacia
abajo. Este marco toma la importancia del contexto, el tipo de poltica, la magnitud del
cambio requerido, las condiciones socioeconmicas, el apoyo de las autoridades entre otros.
En conclusin, dadas las caractersticas mencionadas anteriormente, podemos afirmar que,
dado que no hubo manifestaciones sociales/polticas en la sociedad en 2012, y tenemos un
modelo de inscripcin en la agenda, desde la agenda gubernamental hacia la agenda
pblica, es decir que la poltica pblica se inici desde el grupo que toma las decisiones y
grupos objetivos de las decisiones polticas, por lo tanto, la poltica pblica sobre el voto a
los 16 optativo para jvenes entre 16 y 17 aos, corresponde a un modelo de poltica TopDown, (Sabatier, 1986)

1.3- El voto a los 16 en Argentina en 2012.

La poltica pblica que enuncia esto se llamada Ley de Ciudadana Argentina. La misma
tiene categora de ley. En Argentina el voto es Universal, Igual, Secreto, Libre y
Obligatorio. Universal para todos los argentinos nativos o por opcin son titulares del
derecho a voto a partir de los 16 aos, sin embargo, los argentinos naturalizados tienen este
derecho a partir de los 18 aos, y solo como excepcin en algunas provincias los
extranjeros con residencia permanente tambin los tienen. El proceso de la ley, comenz
como mencionamos antes por decreto del poder ejecutivo como una de sus capacidades que
tiene para legislar, y luego fue tratado por el poder legislativo en el congreso. Informacin
obtenida de la Cmara de Senadores de la Nacin, en el expediente 2290/12 en el cual
muestra el apoyo de la coalicin de gobierno y la promulgacin desde el poder ejecutivo de
la nacin.
El senado aprob con 52 adhesiones, 3 en contra y 2 abstenciones y la Cmara de
Diputados sanciono con 131 votos a favor, 2 en contra y 1 abstencin, por lo cual podemos
afirmar que hubo cierto consenso en la agenda poltica (Sleiman, 2013).
La ciudadana tiene en el sufragio un momento importante en el cual el pueblo decide a
quienes lo van a representar. Sin embargo, como no es la nica forma de participacin
poltica. La nueva ley tiene dos consecuencias importantes, la primero es que ampla los
derechos polticos en relacin al voto, y por otra parte contribuye al desarrollo de los
jvenes como ciudadanos (Sleiman, 2013).
264

La ley 26 774 se sanciona el 31 de octubre del 2012, y promulgada el primero de

noviembre de 2012. El senado aprob con 52 adhesiones, 3 en contra y 2 abstenciones y la
Cmara de Diputados sanciono con 131 votos a favor, 2 en contra y 1 abstencin, por lo
cual podemos afirmar que hubo cierto consenso en la agenda poltica, (Sleiman, 2013). Se
modifican leyes anteriores como Ley 346, que establece el rgimen de ciudadana,
17.671 sobre identificacin, registro y clasificacin del potencial humano nacional, 19.945
acerca del cdigo electoral nacional, 23.298 con referencia a la ley orgnica de los partidos
polticos, 25.432 sobre consulta popular vinculante, 26.215 que establece el financiamiento
para los partidos polticos y la ley 26.571 que nos dice acerca de la democratizacin de la
representacin poltica la transparencia y la equidad electoral. La ley nos habla sobre la
capacidad de elegir de los jvenes de 16 y 17 aos de manera optativa, no obligatoria. La
ley no otorga la capacidad de ser elegidos a este grupo etario (Ley 26774, 2012).
1.4- El impacto demogrfico del voto a los 16 en el sistema electoral en las elecciones
legislativas en Argentina en 2013.
El sistema de representacin proporcional se utiliza para la distribucin de escaos en el
congreso. La frmula que se utiliza es DHont en la cual se divide la cantidad de votos
obtenidos por los escaos establecidos, (Nohlen, 1994).
Para ilustrar el anlisis sobre el impacto demogrfico del voto a los 16 en el sistema
electoral en las elecciones legislativas del ao 2013, se extrae el cuadro de Jorge Antonio
Abboud en El voto joven y los nuevos desafos electorales en Argentina en 2013 en el
que muestra la cantidad de jvenes entre 16 y 17 aos habilitados para votar por distrito y
comparando en porcentajes con el nivel nacional (Abboud, 2013, pg 226).

265

2.3.1- Cuadro 1: El voto Joven por distrito

Fuente: http://www.kas.de/wf/doc/12564-1442-1-30.pdf
Segn los datos del cuadro, el voto joven en Argentina representa el 2% del total del padrn
electoral en las primarias del 2013. Entre las provincias que tienen altos niveles de votantes
jvenes habilitados se encuentra Formosa, Misiones y Corrientes. No obstante, las
provincias que tienen menores niveles de votantes jvenes habilitados son Buenos Aires,
Santa Fe y Capital Federal. Los nmeros muestran que las provincias ms pobladas tienen
menores ndices de participacin que las menos pobladas que se muestran con mayor
cantidad de votantes jvenes. Por ltimo, el padrn electoral creci 5,87% de las P.A.S.O
2011 a las P.A.S.O 2013 (Abboud, 2013)
Captulo 2
El voto a los 16 en Brasil dentro del proceso de democratizacin de la dcada de 80.
266

2.1 Contexto Histrico antes de 1988.

La teora que se analiza en este captulo est enmarcada dentro de un proceso de ampliacin
de la ciudadana que se dio en los ltimos 100 aos. Es decir, aumenta la edad, se incluye a
los negros y a las mujeres, y en este caso a los jvenes de 16 y 17 aos y las personas
analfabetas. La ampliacin de la ciudadana es abordado por Filomeno Moraes que afirma
que a partir de la dcada de 1970, se dan tres segmentos, el primero es el establecimiento o
ampliacin de los lmites al ejercicio de la ciudadana, el segundo son las decisiones que
afectaron el proceso electoral y la organizacin de los partidos, y por ultimo las decisiones
que modificaron la representacin poltica. En base a esto, el autor concluye que al menos
tres aspectos fueron vitales para el retorno de Brasil a la democracia poltica y la expansin
de la ciudadana. El primero tiene que ver con la restauracin de las elecciones directas
para gobernador en el ao 1982, a los alcaldes en 1985 y desde 1989 a presidente de la
nacin. El segundo aspecto hace referencia a la autorizacin para la creacin de partidos
nacionales que huyeron de los trajes bipartidistas. Finalizando, se dio el establecimiento
del voto facultativo para los analfabetos y jvenes entre 16 y 17 aos. Este ltimo, el autor
sita las demandas sociales desde el retorno a la democracia en 1985 (Moraes, 2005).
La independencia de Brasil sucede el 7 de septiembre de 1822, que da inicio al imperio
brasilero. Esta poca se caracterizaba por una aristocracia poltica, marcado por el sufragio
censitario, y restringiendo el uso de derechos polticos, asimismo otorgndoselos a los
grandes poderes econmicos. El voto secreto se instauro el 9 de enero de 1881 dando por
cerrada la etapa del voto cantado y que eso sea utilizado para persecuciones polticas. En
1888 se aboli la Esclavitud en Brasil, y con esto la poblacin negra ya es incluida en el
Sistema Electoral. Un ao ms tarde, se da origen a la Republica de Brasil. Este periodo se
vio caracterizado por la incursin de los sectores militares en la poltica, y el fraude
electoral. Segn Danielle Junqueira en su obra A viabilidade constitucional da alterao
do voto obrigatrio para facultativo en 2013 esto estaba dado en todas las etapas del
proceso electoral, empezando con el alistamiento de votantes y el recuento de votos. Los
principales recursos para hacer el fraude eran el valor de boquillas que fue un cambio de las
actas realizadas por el centro de votacin, y el pegado que era responsable de una comisin
de control por los miembros de gobierno. Tambin era comn inventar nombres, la
reanimacin de muertos y desaparecidos que asistan a votar. En el gobierno del presidente
Vargas entre 1930 y 1937, suceden tres avances democrticos importantes que son primero
la Justicia Electoral, en segundo lugar la institucin del sufragio femenino y la instauracin
del primer cdigo electoral en 1932. Estos avances quedan plasmados en la Constitucin
que es Sancionada en 1934. Posteriormente en 1937 el presidente Vargas hace un retroceso
de los avances democrticos y suspende la justicia electoral y establece un rgimen
autocrtico que dura hasta 1945. Ese mismo ao, la situacin se revierte nuevamente y el
presidente sanciona el decreto 7586, que regula por primera vez la obligatoriedad del voto,
que sea universal, directo, y secreto. Un ao ms tarde nace una nueva Constitucin que
retoma los principios democrticos, y retoma los principios de la antigua constitucin de
1934. El sistema electoral no sufri grandes modificaciones sino hasta el 31 de marzo de
1964, que se suspende la constitucin de 1946 por un golpe militar al mando de Pereira.
Ese hecho, golpea el sistema de partidos dando origen a un bipartidismo representado por
267

ARENA (Alianza Renovadora Nacional) y el MBD (Movimiento Democrtico Brasilero),

(Junqueira, 2013)
En los aos ochenta tenemos la tercera ola de Huntington, en el cual hubo una ola
democratizadora en la mayor parte de amrica latina. Una ola de democratizacin es:
un conjunto de transiciones de un rgimen no democrtico a otro democrtico, que
ocurren en un determinado periodo de tiempo y superan significativamente a las
transiciones en direccin opuesta durante ese mismo periodo (Huntington, 1991 pg 26).
A principios de la dcada de 1970, la sociedad manifest su deseo de cambio del sistema
electoral de Brasil con el lanzamiento de la Carta de Recife en la reunin nacional del
movimiento democrtico brasileo denominado (MDB) en 1971. Esta idea gana robustez
con el movimiento Diretas Ja que tena como potencial objetivo la restauracin de las
elecciones directas para presidente de Brasil. El movimiento para las elecciones directas,
tuvo un gran apoyo popular que se cristalizo en la enmienda de Dante de Olivera que era un
diputado federal de Matto Grosso en 1984. La enmienda (PEC N 5/1983) a pesar del gran
apoyo que tuvo fue rechazada. De esta enmienda nace el nombre Directas Ja que en su
traduccin significa elecciones directas ahora. Con el rechazo de la enmienda
constitucional, las elecciones se hicieron de forma indirecta. Ese mismo ao, el partido
demcrata social dejo el rgimen militar para unirse al Movimiento Democrtico
Brasileo. El MDB lanza la candidatura de Tancredo Neves con la vicepresidencia de Jose
Sarney. El presidente enfermo gravemente y asumi el 15 de marzo de 1985 su
vicepresidente Jose Sarney. La asamblea constitucional nacional fue oficialmente instalada
el primero de febrero de 1987. (Vilhena Vieira, 1998).
El movimiento Diretas ja se hizo en las principales ciudades del pas entre 1983 y 1984.
Para tener una idea de la intensidad del movimiento, Jos Aparecido da Silva Rocha en su
libro Protesto Social No Brasil: Os jovens nos movimentos sociais Diretas J e Fora
Collor, en 2014, segn la edicin del diario Folha de S. Paulo, el 17 de abril de 1984
menciona que:
Ms de un milln de personas en silencio, las manos juntas, los brazos arriba. El
conductor de seal Benito Jurez, la Orquesta Sinfnica de Campinas, la multitud cant el
himno nacional. El cielo se estaba cayendo papel destrozado, papel amarillo, el color de la
directa que brilla con ms claridad. En el Valle de Anhangaba, muchas personas
lloraban. Hubo otros momentos de emociones en la mayor manifestacin popular que se
celebra en Brasil (...) La polica militar estima que un milln y medio de personas". (HOJA
DE SO PAULO en 04/17/1984) (Rocha, 2014, pg 5)
Las manifestaciones del movimiento Diretas J se reunieron alrededor de 50000 personas
en Ipatinga, 300 mil en Goiania, y 200 mil en la ciudad de porto Alegre. Sin embargo, la
mayor manifestacin poltica fue en el valle de Anhangabau, de aproximadamente de
1.700.000 personas que exigan las elecciones directas. Esto fue una seal clara de
descontento popular y la esperanza de un cambio. (Rocha, 2014). Haba nios y
adolescentes cuyo grado de consciencia poltica sistematizado sobre las discusiones
268

locales, el estado y enunciados en informes de violacin sistemtica de sus derechos como

seres humanos sorprendieron en el primer Encuentro Nacional de Nios y Nias celebrada
en Brasilia en 1986. El rol de estos jvenes ha puesto el acento en la necesidad de que le
reconozcan sus derechos. Esta cuestin surgi en el momento ms favorable, que fue
Nacional Constituyente en la Asamblea. En esta cuestin, se formaron grupos que
tuvieron una lucha activa para reivindicar sus derechos en la lucha para crear conciencia y
movilizar a la Opinin pblica y de los constituyentes que coordinan la participacin de los
organismos del sector pblico federal y el UNICEF, la Pastoral del menor de la conferencia
nacional de obispos de Brasil (CNBB), el foro nacional por los derechos de la Niez y
Adolescencia que reuni a la Movimiento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
(MNMMR) , la asociacin de fabricantes de juguetes ( ABRINQ) y la asociacin brasilea
de Prensa (ABI) entre otras. Estos grupos llevaron las discusiones a todo Brasil, celebrando
reuniones, audiencias pblicas en el congreso y estos grupos presentaron dos enmiendas
(Nios y Constituyentes, y Nio: Prioridad Nacional), legitimado por gran cantidad de
nios y adolescentes exigiendo el respeto de sus derechos en la ley mayor. Posteriormente,
las enmiendas se fusionaron y hubo una articulacin poltica del Foro Nacional Permanente
de Entidades no Gubernamentales de Defensa de los Derechos de la Infancia y
Adolescentes llamado (DCA Forum). Esta modificacin fue patrocinada por el Frente
Parlamentario por los derechos del Nio, y consigui un apoyo masivo de la plenaria de la
Asamblea Nacional Constituyente de 435 votos a favor y 8 en contra. Por lo tanto, el voto
facultativo/ opcional, vino superpuesta a un combo de medidas que revindicaban ciertos
sectores sociales. (Vilhena Vieira, 1998).
Durante la dictadura militar entre 1964 y 1984, el gobierno militar intentaba hacer creer que
los jvenes eran soadores, indisciplinados y sus propuestas eran un peligro para toda la
sociedad. Por estos motivos, los sectores militares vean a los jvenes como una amenaza
que empezaba a criticar su legitimidad. (Adriao, 2008). En los aos setenta y ochenta la
cuestin de la ciudadana se estableci en los debates, foros, y las demandas sociales
basadas en las luchas de la democratizacin se expresaron en el movimientos Directas
JA en la Asamblea Constituyente, que se realiz una Carta Constitucional que se llam
Constitucin Ciudadana (Gohn, 2013). Los movimientos sociales, son definidos segn
Paola De Simone en su obra Geopoltica y movimientos sociales, en 2011 como
consecuencia de la necesidad de exigirle al Estado Accin sobre sus funciones pblicas
primarias y que ha dejado de cumplir paulatinamente. Segn su enfoque son Geopolticos
(De Simone, 2011). Otras organizaciones tambin apoyaron al movimiento Directas Ja
como la Unin Brasilea de Estudiantes Secundarios (UBE), y la Unin Nacional de
Estudiantes. Segn la pgina oficial de La Unin Brasilea de Estudiantes Secundarios en
2015 en su artculo UBES Historia se funda el 25 de junio de 1948, en la Ciudad de Rio
de Janeiro en el primer congreso nacional de estudiantes secundarios. Entre los objetivos
principales estaban la defensa de la educacin pblica, gratuita, de calidad y laica. Este
grupo se opuso al rgimen militar, y lucho por el voto a los 16 en Brasil. El UBES fue parte
de la coordinacin nacional de las manifestaciones de Directas J. Entre las actividades
que realizaron se destaca la movilizacin de los estudiantes de la escuela a las calles en
1984, en el acto que marco el periodo de redemocratizacin en el pas. Asimismo en la
269

pgina principal de La Unin Nacional de Estudiantes en 2015 en su artculo Historia

sali a las calles para defender y consolidar la democracia. Este grupo participo
activamente de la campaa de Diretas Ja. Estas dos organizaciones apoyaron la
candidatura de Tancredo Neves a la presidencia en 1985.
Antes de avanzar a la seccin 1.2 sobre la Constitucin de 1988 se toma a Danielle
Junqueira en su obra A viabilidade constitucional da alterao do voto obrigatrio para
facultativo en 2013 que afirma que con el inicio de la Nueva Repblica, Brasil toma la
forma de democracia. Las coaliciones mencionas en esta seccin, se desarrollaran dentro de
un marco terico particular que es el Advocaty Coalition Framework el cual es la teora
sustantiva de este trabajo, que se encuentra en otra seccin de esta obra.
2.2 Reforma poltica de la Constitucin de 1988
La Constitucin de Brasil fue promulgada el 5 de octubre de 1988. La composicin de la
misma difiere de las dems constituciones anteriores. En esta constitucin nace un gobierno
democrtico y republicano. La democracia interpreta Robert Dahl en su obra Un Prefacio
a la Teora Democrtica interpreta que tiene que tener los siguientes rasgos: participacin
efectiva, igualdad de votos, electorado informado, control ciudadano del programa de
accin, inclusin, derechos fundamentales, (Dahl, 1989). Lo importante sobre esto es que
se requiere destacar la inclusin ya que la poltica pblica sobre el voto a los 16, es sobre la
ampliacin del voto a un sector de la sociedad, que estaba excluido de derechos polticos.
Otros rasgos que incluye el autor son primero elecciones limpias y peridicas, segundo
libertad de expresin, tercero fuentes de informacin independientes, cuarto la libertad de
asociacin. Asimismo, por Repblica entiende que es Un gobierno en que tiene efecto el
sistema de la representacin (Dahl, 1989, pg 25). A fin de cuentas, el entiende a la
Republica como un gobierno representativo.
Frederico Lustosa da Costa en su obra Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos
deadministrao pblica; 200 anos de reformas en 2007 dice que la Constitucin de 1988
produjo avances significativos en cuanto a la democratizacin de la esfera pblica. l toma
en cuenta las demandas de la participacin en las decisiones pblicas que se
institucionalizaron mecanismo de democracia directa, que ayudaron a un mayor control
social de la gestin estatal. (Lustosa da Costa, 2007). Segn, Cleide de Oliveira Lemos en
su obra Criancas e adolescentes: a constituicao de novos sjeitos de direitos en 2007
afirma que la Constitucin de 1988 fue fruto de la movilizacin y la participacin de
millones de Brasileros, que amplia y democratiza el territorio de la ciudana en el pas.
Estos grupos para l, estaban en busca de la justicia social y de poner en escena los nios y
adolescentes como nuevos sujetos de derechos, y que hay que darles su protagonizacin.
De la constitucin de Brasil de 1988, para el anlisis de esta obra se utiliza el artculo 14,
que enuncia primero que el voto obligatorio es para los mayores de dieciocho aos y
facultativo para primero los analfabetos, segundo los mayores de setenta aos, y tercero,
los mayores de diecisis y menores de dieciocho aos. El 2 de Marzo de 1988 la asamblea
Constituyente aprob el voto optativo. El mismo fue escrito por el Sr Hermes Zenetti, y la
270

enmienda fue apoyada por 335 constituyentes, recibi 98 votos en contra y 38

abstenciones. Este hecho, fue un gran avance para la democracia en Brasil, primero por la
poca en que viva, y segundo por la gran inclusin que se hizo de todas estas personas que
carecan de estos derechos.
En la siguiente seccin se analizara el sistema poltico que emerge de la nueva constitucin
a la luz de autores clsicos y contemporneos.
2.3 El sistema poltico que emerge de la nueva Constitucin de 1988.
La constitucin de 1988 genera un nuevo sistema poltico en Brasil. El sistema poltico es
entendido por Guiliani Urbani en su obra L'analisi del sistema politico en 1971 como a
cualquier conjunto de instituciones, de grupos y de procesos polticos caracterizados por
un cierto grado de interdependencia recproca (Urbani, 1971, pg 1464). Para l este
sistema se tiene que desarmar en varias partes capaces de agregar los ms variados y
heterogneos fenmenos polticos en un numero bajo de componentes recprocamente
relacionados. Observa que el sistema poltico es capaz de responder a estmulos. El
Rgimen es entendido por Leonardo Morlino en su obra Como cambian los regmenes
polticos en 1985 como un conjunto de ideologas, valores, principios, o las creencias
dominantes, en el cual estn inscriptas las reglas de juego, y las estructuras de decisin. La
autoridad se es considerada como un indicador indirecto del cambio del rgimen. (Morlino,
1985). Son democrticos todos los regmenes cuyas normas vigentes prevn el cuidado de
los derechos polticos y civiles de la totalidad de los miembros de la comunidad. (Morlino,
1985). El asunto sobre el sistema poltico se toma en esta obra a David Easton en su obra
Esquema para el anlisis poltico en 1969 que trata de comprender con ms detalle a la
poltica en general mediante una visin sistmica. Entiende el concepto de poltica pblica
como productos de un sistema poltico. Easton define al Sistema Poltico como aquellas
interacciones por medios de las que se asignan valores a una sociedad. l ve como una
serie compleja de procesos a la vida poltica. El sistema poltico es un sistema abierto que
puede cambiar de forma, que tiene la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y
puede tambin adaptarse a las circunstancias. Los dos conceptos importantes de este marco
son, primero los Inputs y luego los Ouputs. Los primeros son los apoyos y las demandas
de la sociedad adems del ambiente externo que modifican la forma y el comportamiento
del sistema poltico. Por otro lado, los Outputs son las decisiones y acciones que sirven
para estructurar las consecuencias resultantes de los miembros del sistema poltico. El
sistema poltico es un proceso de retroalimentacin de informacin, como tambin de
respuestas que se otorgan o se abstienen. Esto es, donde aparecen las polticas pblicas
como resultantes del sistema poltico.
Los outputs del sistema poltico, se llaman productos. Dado todo lo mencionado
anteriormente, todas las demandas canalizadas por el movimiento Diretas Ja son
considerados como los inputs del sistema, posteriormente con la democratizacin de Brasil
en 1985, el gobierno democrtico canalizo estos inputs y expreso en un outputs que es el
artculo 14 de la nueva constitucin de Brasil. Asimismo, esto sigui el proceso de

271

retroalimentacin mencionado anteriormente y estas organizaciones volvieron a realizar

nuevos inputs.
Los productos del sistema poltico son las polticas pblicas. En esta obra se entiende el
voto a los 16 como una poltica pblica ya que como lo menciona Roth Deubel en su obra
Enfoque para el analisis de la politicas publicas en 2010 que afirma que:
la policy, trmino que tiene en ingles el significado de curso de accin, de programa de
acciones adoptadas por una persona, grupo o gobierno, o serie de principios sobre los
cuales estn basados estas acciones, corresponde, combinado con el concepto de public,
al proceso de elaboracin y de puesta en marcha por autoridades pblicas o
gubernamentales de programas de accin pblica, es decir public policy o poltica
publica (Roth, 2010, pg 8).
Asimismo, menciona que el concepto de Poltica Pblica permite enlazar bajo un mismo
paraguas tanto la produccin normativa de las instituciones polticas como las actividades
polticas y administrativas realizadas tanto por los actores sociales y polticos como por
autoridades pblicas para la implementacin, elaboracin, decisin y evaluacin de esta
produccin as como los efectos en la sociedad y en la actividad poltica. La poltica
pblica es un concepto complejo en el que interactan mediante redes estructuradas de
agentes tanto elementos institucionalizados como reglas formales, intereses, ideas e
instituciones polticas. (Roth, 2011). Este marco se utiliz para entender desde un enfoque
de corte sistmico que el voto a los 16 expresada en el Artculo 14 de la Constitucin en
Brasil, fue el producto de un conjunto de demandas explicadas en la seccin 1.1, que
entraron en el sistema poltico, y su respuesta fue enunciada en la constitucin de 1988.
Cabe mencionar, que dentro de todas las organizaciones y movimientos expresados en la
seccin 1.1, el ms importante e influyente fue la de Diretas ja para la democratizacin.
El sistema poltico tiene dos componentes fundamentales los inputs y los outputs en el cual
esta idea que es explicada por Easton, a su vez es retomada por Yves Surel en su obra
Relaciones entre la poltica y las polticas pblicas en 2006 sobre los procesos de
legitimacin:
la legitimacin por los inputs, que reposa sobre la conviccin de que las decisiones
polticas (son) legtimas en la medida en que reflejan la voluntad del pueblo , y la
legitimidad por los outputs, que supone que las decisiones pblicas tienen por objetivo
favorecer efectivamente e! bienestar de la comunidad (Surel, 2006, pg 44).
Las dos dinmicas mencionadas se encuentran en una relacin circular, que se necesita al
equilibrio del rgimen poltico: es decir, la legitimidad por los outputs condiciona la
eficacia de la accin pblica al nivel de los outputs, por lo cual, un gobierno que fue bien
elegido tiene ms posibilidades de tomar decisiones que sean favorables para todos, por
otro lado, el autor afirma que la legitimacin por los outputs determina la confirmacin del
input, es decir, un gobierno tiene ms posibilidades se ser re-elegido para el conjunto de la
comunidad poltica. (Surel, 2006). Si se utiliza este concepto y se aplica al caso, se puede
notar que en 1985, el gobierno de Brasil, comienza la transicin hacia la democracia, en el
272

cual sus autoridades pueden ser elegidas por el pueblo. El nuevo sistema poltico
democrtico que se form, encontr distintas demandas de la sociedad, que las
mencionamos en la seccin 1.1 y que la ms importante fue el movimiento de Directas ja
que pretenda una reforma poltica en el sistema de Brasil. El conjunto de demandas que
revindicaban estos grupos mediante este esquema se llaman Inputs, y dentro de estos, el que
concierne al trabajo, son las demandas de grupos que eran excluidos del sistema poltico de
Brasil, que son los menores de 16 y 17 aos y las personas analfabetas.
Retomando los procesos de legitimacin, estos inputs entran al sistema poltico y como
reaccin a esto, el sistema poltico da una respuesta. Esta respuesta se cristaliza en el
artculo 14 de la constitucin de Brasil, que les otorga los derechos polticos a estos grupos.
Entonces, podemos decir que hubo una legitimacin por inputs ya que las decisiones
polticas en ese entonces reflejaron en esta constitucin, en mayor o en menor medida, las
exigencias de estos grupos.
La participacin poltica es entendida por Robert Bonifacio en su obra A participacao
poltica no Brasil en 2012 que participar en la poltica es tener un papel en cuestiones
polticas, se est discutiendo cuestiones relacionadas con personas prximas o a travs de
acciones pblicas, queriendo influenciar la atencin de los polticos y el gobierno para
determinados problemas. O lo entiende como tomar parte de una actividad que tenga
naturaleza conflictiva y que envuelva interacciones estratgicas. Asimismo entiende a la
participacin poltica como un canal donde los ciudadanos transmiten a sus gobiernos la
informacin sobre sus preferencias e intereses, empujndolos para satisfacer sus
necesidades. (Bonifacio, 2012). La participacin poltica en el voto de los jvenes de 16 y
17 aos fue canalizada principalmente por el movimiento Diretas Ja. Esta participacin
poltica fue voluntaria, es decir, los jvenes de 16 y 17 aos se manifestaron e hicieron
saber sus demandas a la sociedad, y no de forma dirigida por el gobierno como en el caso
de Argentina que se explica en el Captulo 2.
En cuanto al sistema poltico que emerge es una Repblica Federal democrtica. Este ser
un sistema presidencialista. El estado esta dividi en estados, los municipios y el distrito
federal. Por otro lado, tenemos un congreso, integrado por diputados y senadores y un
poder judicial. El presidente dura 4 aos con posibilidad de ser re-elegido una vez sola
consecutiva. El voto es obligatorio para mayores de 18 aos y menores de 70 aos y
opcional para las personas entre 16 y 17 aos, mayores de 70 aos y los analfabetos. Pero
estos ltimos no tienen la posibilidad de ser elegidos por la constitucin, por lo cual tienen
ciertas restricciones. Esto est previsto en el artculo 14 prrafo 1 inciso II del CRFB / 88.
Las elecciones presidenciales de Brasil son, la eleccin de 1989, 1994, 1998, 2002, 2006,
2010 y la ltima que fue la del 2014. En la seccin siguiente se analizara las consecuencias
demogrficas en el sistema electoral del voto a los 16 en Brasil.
2.4 Consecuencias demogrficas en el sistema electoral del voto a los 16 en Brasil entre
1989-2014

273

Los sistemas electorales, reflejan el modo segn el cual el elector expresa por medio del
voto el candidato o partido de su preferencia y ms adelante esos votos se reparten y se
asignan escaos a algn rgano representativo. Segn el autor, se divide en dos, sistemas
mayoritarios y de eleccin proporcional. (Nohlen, 1994).
Segn Pippia Norris en su obra Como elegir sistemas electorales en 1997 menciona que
los sistemas electorales son inherentemente conservadores y las normas electorales no son
neutras. Para l los sistemas varan de acuerdo a un nmero de dimensiones clave,
incluyendo estructuras de votacin, umbrales efectivos, magnitud de los distritos,
distribucin de los cuerpos legislativos, nmero de legisladores, listas abiertas o cerradas,
frmula electoral. Esta ltima se divide en: formulas mayoritarias, semi- proporcionales,
representacin proporcional y sistemas mixtos (Norris 1997).
En el caso de Brasil para Presidente, Gobernador, Alcalde y Senador tenemos el sistema
mayoritario. En cambio, para los diputados, estatales, distritales y municipales el sistema
utilizado es proporcional. En este trabajo solo nos enfocaremos en elecciones a presidente.
El sistema mayoritario se utiliza en las elecciones para presidente, gobernador, alcalde y
senador, donde el candidato que es elegido recibe la mayora absoluta de los votos vlidos
es decir, ms de la mitad de los votos, con exclusin de los votos en blanco o nulos y si
ningn candidato llega el nmero en la primera votacin habr una segunda vuelta entre
los dos primeros. Por otro lado, en el caso de los consejos federales diputados, estatales,
distritales y municipales, el sistema utilizado en la actualidad es proporcional con lista
abierta. En este caso, los escaos se distribuyen en proporcin al total de los votos
obtenidos por cada partido. A partir de esto, los partidos llenan sus vacantes conquistados
por sus candidatos con la votacin ms alta. Es por esto que los candidatos que obtuvieron
gran cantidad de votos ayudan a elegir a los que obtuvieron menos votos. En el sistema
proporcional, no se utiliza el sistema dhont sino por cociente electoral. Es decir, los votos
vlidos los divids por las bancas disponibles. Este mtodo es tambin llamado HARE.
Este sistema actual es definido en la Constitucin de 1988, y en el Cdigo Electoral, Ley
4737 de 1965, y est regulado por el Tribunal Superior Electoral. Entonces, el sistema
proporcional es usado para la cmara de representantes y rgano legislativo estatal y
municipal (Figueiredo, 2008)
Posteriormente, se hace una breve resea de las elecciones generales desde 1990 hasta
2014, que los datos son tomados del tribunal superior electoral de Brasil para mostrar la
cantidad de jvenes de 16 y 17 aos disponibles para votar en las elecciones generales y
poder ver el porcentaje de la poblacin que representaba con respecto al nivel nacional.
Daniela Andrade Santiago pblica en el Tribunal Nacional Electoral de Brasil en 2013 los
siguientes datos que muestran la cantidad de votantes disponibles de 16 y 17 aos
haciendo una distincin entre hombres y mujeres en las elecciones generales de 1990, 1994,
1998, 2002, 2006, 2010.

274

Fuente: http://www.tse.jus.br/institucional/escola-judiciaria-eleitoral/revistas-daeje/artigos/revista-eletronica-eje-n.-2-ano-3/eleitores-menores-de-18-anos-cada-eleicaouma-nova-estatistica
A continuacin mostraremos el grafico que muestra cantidad de votantes jvenes en
relacin con el padrn electoral general del Tribunal Nacional Electoral en 2013.
Fuente: http://www.tse.jus.br/institucional/escola-judiciaria-eleitoral/revistas-daeje/artigos/revista-eletronica-eje-n.-2-ano-3/eleitores-menores-de-18-anos-cada-eleicaouma-nova-estatistica
El primer cuadro muestra el N de votantes jvenes en el periodo 1990-2012 y en segundo
cuadro, se muestra los porcentajes de jvenes de 16 y 17 aos en relacin a la poblacin
total de Brasil.
Sobre la eleccin del 2014 se obtuvieron los datos del Tribunal Electoral de Brasil en 2015
que muestra la cantidad de hombres y mujeres menores de 16 y 17 aos que estaban
habilitados para votar en la eleccin general de 2014. El total de votantes jvenes
habilitados para votar de 16 aos eran 480.044 y de 17 aos fueron 1.158.707.
Robert Dahl, en su obra Un prefacio a la teora democrtica 1989 se muestra a favor del
voto opcional para poder evitar que los ciudadanos que son desinteresados participen en la
poltica sin tener conviccin alguna. Para l obligar a votar distorsiona el sentido de la
Participacin.
Sobre la eleccin general de 1989, que fue la primera despus de la Constitucin de 1989,
no se encontr informacin al respecto en el Tribunal Electoral de Brasil, ya que en el
mismo menciona que no se encontraron los rangos de edad porque en ese momento, no
haba registros de los mismos, por eso el anlisis comenzara a partir de 1990. Entonces, la
eleccin de 1990 segn datos de este tribunal, los registros de los jvenes entre 16 y 17
aos son de 2,9 millones de jvenes. Esto represento el 2, 07% del electorado nacional.
Luego, con la destitucin de Collor de Melo, la participacin se redujo en 1992, de 3,2
millones a (3,57%) del padrn electoral, 2,1 millones en las elecciones de 1994, y 2.3
millones en la eleccin municipal de 1996. Frente a esto, el TSE de Brasil, tomaron
medidas para generar incentivos en los jvenes, como por ejemplo el programa votante
joven. Luego, la repercusin de los programas lanzados por el TSE, incrementaron la
participacin. Esto se muestra en las elecciones municipales del 2008, aumento a 2.923.485
votantes, y en las elecciones generales de 2010, a 2.391.092 votantes. En 2014, el nmero
de votantes jvenes entre 16 y 17 aos cae a 1.638.751 (Numero disponible para votar).
Es decir, el 1,25% de la poblacin total de Brasil en el 2014.
En conclusin, la incorporacin de los jvenes entre 16 y 17 aos en Brasil, represento
una porcin mnima del electorado en general entre 1990 y 2014 ya que en sondeos
generales no llega al 4% del electorado en general. La mayor parte de la poblacin de
Brasil se encuentra entre los 45 y 59 representando el 23,600% del padrn electoral.

275

2.5 El Rol de Coaliciones a favor y en contra del voto a los 16 en Brasil.

El marco terico principal para esta obra es el Advocaty Coalition Framework, en sus
siglas en ingles ACF, desarrolladas en la obra de Andr Roth Deubel en 2010 llamada
Enfoque para el anlisis de las polticas pblicas que tiene dos dimensiones una espacial y
la otra temporal. Este marco utiliza un enfoque de corte sistmico, empirista y
neopositivista. La dimensin fundamental para este trabajo es la espacial que se encuentra
representada por el subsistema de Poltica Pblica. Este subsistema est compuesto por:
una variedad de actores pblicos y privados, que estn activamente implicados o
interesados en un problema de poltica o en una controversia (Roth Deubel, 2010, pg 42).
En el interior del subsistema se puede incluir actores como investigadores, periodistas y
analistas de poltica por el rol que juegan en la difusin de ideas y tambin a actores que
conformen los distintos niveles gubernamentales que sean activos en el proceso de
formacin e implementacin. Los actores se estructuran en comunidades de poltica. Esta
es definida por Sabatier como un conjunto de actores que, proveniente de organizaciones
tanto pblicas como privadas, y que estas comparten una variedad de creencias y valores
en referencia a algn problema y estos articulan su actividad y en el tiempo para poder
lograr su fines (Roth Deubel, 2010).
El factor explicativo en este anlisis es el comportamiento de las coaliciones promotoras en
el subsistema de Poltica Pblica. Por lo general, el nmero de coaliciones son reducidos y
siempre existe una que llega a dominar el subsistema. Estas pueden agregar actores de
distintos niveles. La dimensin espacial en este caso, hace referencia a los actores que
estuvieron activamente implicados o interesados en este problema que es la participacin
poltica de los jvenes de 16 y 17 aos. Entre los actores que estuvieron implicados
encontramos principalmente el movimiento Directas ja, la asociacin brasilera de prensa
(ABI), el movimiento democrtico Brasileo, Partido Demcrata Social, jvenes de 16 y 17
aos, Foro Nacional Permanente de Entidades no Gubernamentales de Defensa de los
Derechos de la Infancia y Adolescentes, Frente Parlamentario, sectores militares, Unin
Brasilea de Estudiantes Secundarios (UBES), la Unin Nacional de Estudiantes. En este
caso, la coalicin dominante que llego a imponerse sobre el resto, es el movimiento
Directas Ja que tena como potencial objetivo la restauracin de las elecciones directas
para presidente de Brasil, y con ella, la participacin poltica de los jvenes de 16 y 17 aos
para que puedan tener derechos polticos. Hubo dos organizaciones fuertes que movilizaron
gran cantidad de jvenes de 16 y 17 aos, que fueron la Unin Brasilera de Estudiantes
Secundarios, y la Unin Nacional de Estudiantes, estos dos grupos minoritarios moldearon
el sistema de creencias dominante de antes que eran los sectores militares. Por lo tanto,
focalizando en los grupos minoritarios importantes implicados en el problemtica sobre los
jvenes de 16 y 17 aos y su participacin voluntaria a travs de la Unin Brasilera de
Estudiantes y la Unin Nacional de Estudiantes. Estos dos grupos, como describimos en las
secciones anteriores luchaban por los derechos de los jvenes. En este subsistema de
Poltica Pblica, pueden surgir eventos externos y fallos internos al interior del
Subsistema. El evento externo clave que supuso la gran presin para que el gobierno de
Brasil iniciara un plan de reformas, fue el desprestigio de los sectores militares, y una crisis
econmica que se experimentaba en muchas partes del pas. Brasil experimento una crisis
276

econmica prolongada por resultado del crecimiento del aparato estatal en aos anteriores,
la deuda externa que no solo golpeaba a Brasil, sino a muchos pases de Amrica Latina, y
la inflacin que se incrementaba. Para el ao 1987, el gobierno perciba una inflacin del
19,71%, y a esto respondi con el Plan Bresser que expresaba una nueva congelacin de
precios y salarios. Los resultados del Plan fueron tiles pero no suficientes, ya que la
inflacin solo se pudo reducir a 9,21% al mes siguiente, y llego a 4,87 en agosto de ese ao.
Sin embargo, estas acciones no fueron suficientes ya que en enero de 1988, la inflacin
llego a un pico de 18,89% (Vieira, 2013).
La dcada del ochenta, estuvo marcada por la Tercera Ola de Democratizacin, que abarco
gran parte de Amrica Latina. Esto puso en jaque a la mayora de los regmenes militares
en amrica latina. Esta tendencia que hubo a lo largo de Amrica latina gnero que muchos
pases volvieran a ser democrticos. Sin perder de vista nuestro anlisis, enfocado en los
jvenes de 16 y 17 aos, y su accionar voluntario, tambin hubo un gran fallo en el fallo del
subsistema de poltica pblica sobre el sufragio, ya que en las Elecciones de 1985, fueron
indirectas, y quedaron excluidos los jvenes de 16 y 17 aos. Esto como se analiz
anteriormente, genero gran descontento en la sociedad, que ya provena de aos anteriores.
El anlisis hecho, nos sirve de punto de partida para describir el proceso de toma de
decisiones de la poltica pblica sobre el voto a los 16 que otorga los derechos polticos a
los jvenes de 16 y 17 aos.
En primer lugar, para entender cmo se lleg a esta poltica pblica partimos de Benjamin
Revuelta en su obra La implementacin de Polticas Pblicas en 2007 retoma a
especialistas como Hjern y Hull (1982, pg 114) que sostiene que el modelo de Bottom-Up:
Entonces, el principio ordenador de la investigacin sobre implementacin no son los
problemas de la poltica como son definidos y abordados por el sistema poltico formal,
sino como son definidos y abordados por los actores sociales relevantes (los cuales, desde
luego, incluyen a los del sistema poltico formal) (Revuelta, 2007, pg 11).
Los enfoques Top-Down y Bottom-Up, son las clasificaciones ms comunes en la literatura
en el campo de la implementacin pero an siguen siendo relevantes y pueden ser
considerados como fuentes clsicas. Este enfoque surge como una crtica al enfoque Topdown, y nace a finales de los aos setenta. Comienza a partir del nivel ms bajo del
proceso de la implementacin de la poltica fortaleciendo la compresin de la organizacin
como un elemento central en el anlisis. La investigacin se construye de abajo hacia
arriba, y se analiza en cada nivel la capacidad para afectar el comportamiento de la poltica.
(Revuelta, 2007). Por lo tanto, centrando en nuestro anlisis, observamos que la iniciativa
fue por grupos de la sociedad, los jvenes de 16 y 17 aos, que canalizaron sus demandas
en dos grupos principales, la Unin de Estudiantes Secundarios y la Unin Nacional de
Estudiantes, que a su vez se expresaron a travs de un movimiento central llamado Diretas
J, y esto fue percibido primero por los sectores de la burocracia de bajo nivel, hasta los
grupos de decisin de la poltica pblica, en este caso de la coalicin que gobernaba.

277

En conclusin, en base a este anlisis podemos afirmar que dada la participacin voluntaria
de los jvenes de 16 y 17 aos, y su activa lucha en la prosecucin de sus derechos,
tuvieron como resultado una Poltica Publica Bottom-Up.
El siguiente captulo har un anlisis comparativo entre ambos pases en cuanto a las
variables, problemticas, porcentajes de poblacin joven habilitada para votar y
conclusiones en cada caso.

Captulo 3
Conclusiones
3.1- Anlisis comparativo entre Argentina y Brasil entre 1988- 2014
La comparacin es un mtodo de control de nuestras generalizaciones. A lo que se quiere
llegar comparando entre pases es entender. Comprar significa asimilar y diferenciar en los
lmites. Las comparaciones que realmente interesan se dan entre entidades que poseen
atributos compartidos como no compartidos. (Sartori, 1991) Los casos de Argentina y
Brasil, poseen estos dos requisitos tienen atributos que se comparten y otros que se
diferencian. A lo largo de todo el trabajo la democratizacin fue una tendencia que se
describi en ambos pases. Es un proceso fundamental para la concepcin de la ciudadana
y la conceptualizacin de los derechos, especficamente los derechos polticos, que son los
propios de la democracia.
Cuando comparamos podemos mirar de forma descentrada sobre la realidad y cuestionar
los elementos que parecen evidentes. La comparacin no es solo descripcin sino tambin
explicacin. El objetivo del estudio comparado en las polticas pblicas es explicar y
describir puntos comunes entre los diferentes pases. El enfoque comparado puede ser
como campo o como mtodo. Como campo es:
el conjunto de las observaciones y estudios realizados por los politlogos sobre
fenmenos similares en muchos pases (o por extensin, en diferentes regiones de un
mismo pas. Abarca desde la simple compilacin de inventarios paralelos de datos
relativos a dos o ms pases, hasta el establecimiento de mbitos de validez de las
generalizaciones referidas a conjuntos de fenmenos polticos, sobre la base de efectuar
comparaciones entre pases o entre regiones de los mismos con diferencias de rgimen
poltico (Bulcourf y Cardozo, 2008, pg 9).
La comparacin como mtodo significa el uso de un mtodo de control que es la
comparacin para la corroborar las generalizaciones, teoras e hiptesis. Busca dar
explicaciones causales a los distintos fenmenos, tomando en consideracin las hiptesis
previas que indican variables importantes para poder estudiar el fenmeno que se
pretende analizar e intentar explicar las similitudes y diferencias con ayuda de
herramientas cualitativas y cuantitativas (Bulcourf y Cardozo, 2008). Este trabajo pretendi
278

entender las causas del voto a los 16 en ambos pases en el cual tuvimos en el caso de
Brasil (demandas socialmente instaladas en la sociedad) y el caso de Argentina (un
gobierno que para incrementar su asistencia otorga derechos polticos en el voto a los
jvenes de 16 y 17 aos).
La Repblica federal de Brasil y Argentina son dos pases democrticos en el cual tenemos
una repblica divida en tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial. El ejecutivo es
presidencialista. El presidente que se elige dura 4 aos en el cargo con posibilidad de ser reelegido. El voto es obligatorio para mayores de 18 aos y menores de 70 aos y opcional
para las personas entre 16 y 17 aos, mayores de 70 aos y los analfabetos. Pero estos
ltimos no tienen la posibilidad de ser elegidos por la constitucin, por lo cual tienen ciertas
restricciones. Esto est previsto en el artculo 14 prrafo 1 inciso II del CRFB / 88. El voto
es Universal, Igual, Secreto, Libre y Obligatorio en ambos pases. El voto es obligatorio
para personas mayores de 18 aos y menores de 70 aos. El voto optativo se da para los
menores de 16 y 17 aos, umbral otorgado para que puedan ser representados en el sistema
poltico, y mayores de 70 aos. Los votantes jvenes entre 16 y 17 aos, en ambos pases
poseen el derecho a votar para elegir a sus representantes pero no tienen la capacidad de
poder ser elegidos ellos. En el caso de Brasil, fue primero que Argentina en la poltica
pblica del voto a los 16 aos, por demandas instaladas en la sociedad que canalizaron las
demandas de estos grupos y que luego se plasm en esa poltica. Al principio de la obra
hicimos una diferencia entre la participacin poltica voluntaria en el voto ilustrada en el
caso brasileo y la participacin poltica en el voto dirigida por el gobierno expresada en el
caso de Argentina.
En el segundo captulo se destac que las demandas de la sociedad fueron inputs adems
del ambiente externo que modifican la forma y el comportamiento del sistema poltico.
Estos inputs entran a la caja negra del sistema poltico, el cual las proceso y envi un
output, es decir, son las decisiones y acciones que sirven para estructurar las consecuencias
resultantes de los miembros del sistema poltico, que fue plasmado el derecho a votar para
los jvenes de 16 y 17 aos en la reforma a la Constitucin de Brasil. No obstante, en
Argentina no sucede el proceso como se mencion, sino que la caja negra del sistema
poltico envi una respuesta a una demanda existente pero no instalada en la agenda
pblica de la sociedad, y de ah sigui el proceso de retroalimentacin antes mencionado.
Entonces, dado lo explicado en los dos captulos podemos decir primero que el gobierno de
Brasil respondi a demandas sociales instaladas lo cual expreso, o en cierta medida reflejo
la voluntad del pueblo en ese momento, por lo tanto podemos decir que hubo una
legitimidad por los Inputs (Surel, 2006). En cambio, en Argentina el gobierno genero una
poltica pblica anticipada que es el voto a los 16 aos. Por lo tanto, podemos afirmar que
dado la porcin de la poblacin que representan los jvenes entre 16 y 17 aos, reflejo una
legitimacin por outputs dado que tuvo por objetivo favorecer el bienestar de la sociedad,
ya que canalizo demandas existentes pero no manifestadas de grupos. Esto es importante
porque cuando las demandas no se canalizan por canales institucionales, los grupos buscan
otras maneras de manifestarse y generan el conflicto en el interior de la sociedad (Surel,
2006).

279

Recapitulando sobre la participacin poltica en el voto, lo central es entender porque se

decide bajar el umbral de los jvenes de 16 y 17 aos, y observamos que en el caso de
Brasil existi una demanda de los jvenes para que se le reconozcan su derecho a participar
del sistema democrtico, en cambio en Argentina, el gobierno considero bajar el umbral de
16 y 17 aos por una decisin poltica emanada de la agenda gubernamental que crey que
estos jvenes son aptos para votar dadas sus condiciones sociales/ culturales de la realidad
que los afecta, y que fue reflejado en el expediente 2290/1, que muestra el apoyo de la
coalicin de gobierno y el inters fundamental que tuvo para que estos grupos sean
representados en el sistema poltico democrtico. El marco de ACF se utiliz en esta obra
como la teora sustantiva de este trabajo porque ilustro como la participacin poltica en el
voto de los jvenes de 16 y 17 aos quedo representada, por dos procesos de polticas
pblicas diferentes, en el caso de Brasil en la coalicin promotora dominante que fue el
movimiento Diretas Ja, y en Argentina la coalicin gubernamental que fue quien
promovi la medida. Este anlisis sirvi para entender que en Brasil la poltica pblica del
voto a los 16 tuvo un proceso de implementacin Bottom up, es decir desde la sociedad
civil hasta la coalicin de gobierno y en Argentina el proceso fue desde la coalicin de
gobierno hacia la sociedad civil es decir sigue un modelo Top-down de polticas pblicas.
Adems observamos la relevancia de tendencias con respecto al voto a los 16 en
Argentina, y estas son: la Tercera Ola de Huntington en los 80, la prevalencia del
paradigma democrtico en los 90, el tercero la Inclusin de la participacin poltica en el
voto en los jvenes en el Mundo, y la globalizacin. La ltima tendencia se explic en el
trabajo entendiendo que los jvenes estn conectados a travs de las organizaciones, y
estas organizaciones estn dispersas por todo el mundo, por lo cual los avances
democrticos en una seccin del mundo, puede ser estudiado y en su defecto mejorado en
otra parte del mundo, tomando consciencia del mismo. Los foros de discusin de los cuales
emanan resoluciones, acuerdos y convenios, mediante las organizaciones internacionales
como por ejemplo la convencin sobre los derechos del nio.
El voto a los 16 como vimos en ambos pases, surgi en momentos histricos diferentes por
sus contextos histricos y la influencia que ha tenido la participacin de los jvenes de 16 y
17 aos en la poltica de los pases. Los jvenes de 16 y 17 aos en Brasil representan el
1,86% del padrn electoral en 2012, mientras que en Argentina solamente represento el 2%
en 2013. Lo que se destaca es que con respecto al nivel de la poblacin en general es
demasiado bajo la participacin poltica en el voto. Sin embargo, representa un avance de
la democracia en el sistema poltico, ya que el nmero de personas que se incluy ahora
tiene voz y voto, y es representado en el mismo. Se destaca que la poltica pblica del voto
a los 16 aos es de inclusin en el sistema poltico, ya que represento al 2% en las
elecciones primarias en Argentina en 2013, y el 1,86% en Brasil en 2012 de la poblacin
que careca de derechos polticos. El voto joven puede no ser definitorio en elecciones
legislativas, pero si lo es en elecciones generales para presidente en el cual en ambos pases
tenemos votacin con regla de mayora relativa, es decir el que tiene ms cantidad de
votos gana la eleccin, y existe un solo ganador.

280

En sntesis de todo lo discutido se plasmara en un cuadro a continuacin:

3.1.1- Cuadro 2: Conclusin general del trabajo.

Ao de democratizacin
Rgimen Poltico

Brasil

Argentina

1985

1983

Democrtico y
Presidencialista

Democrtico y
Presidencialista

Variable dependiente

Voto a los 16
Demanda de la
participacin de los
jvenes de 16 a 18 aos

Demandas que no estaban

instaladas en la agenda pero
que el gobierno las toma para
movilizar apoyos de sectores
juveniles.

Participacin Poltica

Voluntaria

Dirigida

Respuesta del Sistema

Poltico a la V.D

Reforma de la Constitucin
de 1988

Ley de Ciudadana
Argentina

Legitimacin de la Poltica
Publica

Legitimacin por Inputs

Legitimacin por Outputs

Coalicin promotora
dominante

Movimiento Diretas Ja

Coalicin Gubernamental

Implementacin de la
Poltica Publica

Bottom- up

Top-down

Bajo

Bajo

Variable independiente

Impacto demogrfico del

voto a los 16 en el sistema
electoral

En este trabajo se intent explicar la participacin poltica en el voto a los 16 en ambos

pases, pero todava es necesario explicar las otras formas de participacin poltica, ya que
solo exploramos profundamente una. Las otras formas de participacin poltica que se
mencion en este trabajo son tomar partes de actividades comunitarias, segundo tomar
281

parte en campaas y por ultimo buscar ayuda oficial para solucionar problemas
comunitarios. Queda pendiente en este trabajo adems describir el proceso del
reconocimiento de derechos sociales en la ltima dcada en amrica latina.
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284

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

La dimensin intercultural en la bsqueda de criterios para la evaluacin del impacto de las

polticas pblicas. El caso de la Cooperativa Historia con Hilos de la municipalidad de
Santa Fe.
Gracia Mara Clrico
graciamariaclerico@gmail.com
UCSF-UNL

Mesa redonda: Familia, trabajo y polticas sociales de primera infancia.

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas pblicas
Resumen:
El presente artculo tiene como objetivo ofrecer aportes para identificar el papel atribuido a
la dimensin intercultural en las polticas pblicas. Proponemos la inclusin de la atencin
complementaria a la igualdad humana y a la diversidad cultural como criterio evaluativo de
dicha dimensin. Los procedimientos metodolgicos incluyen en una primera etapa la
realizacin de entrevistas a algunos de los responsables de estos programas municipales. A
partir del relevamiento realizado fue posible realizar una primera aproximacin al modo en
que esta dimensin se presenta en las dinmicas que se ponen en juego en las vinculaciones
que establecen los responsables de un programa de orden municipal, la Cooperativa
Historia con Hilos, con la comunidad destinataria. El anlisis de las entrevistas indica la
necesidad de profundizar sobre el papel que le atribuyen las polticas sociales a la cuestin
intercultural.
285

INTRODUCCIN
Este trabajo se enmarca en el proyecto de Investigacin: Polticas sociales hacia la primera
infancia: Su impacto en la trayectoria laboral y formativa de los adultos responsables.
Anlisis de caso de los Jardines maternales en la ciudad de Santa Fe, desarrollado desde la
Universidad Catlica de Santa Fe. En este estudio intentamos estudiar los efectos de una
poltica socioeducativa local en las madres que envan a sus nios a los jardines maternales
dependientes de la municipalidad de Santa Fe.
Intentamos en este artculo reflexionar acerca del valor que tiene incluir la dimensin
intercultural entre los criterios utilizados a la hora de evaluar el impacto de las polticas
pblicas en la poblacin destinataria. Sostenemos la hiptesis que la atencin
complementaria a la diversidad cultural y a la igualdad humana de la poblacin destinataria
puede constituirse en un criterio para la evaluacin del impacto de las polticas pblicas
desde una perspectiva intercultural.
Identificar indicios de categoras interculturales puede contribuir para el anlisis y
evaluacin del impacto las polticas pblicas, ya sean con alcance municipal o regional. La
identificacin del lugar atribuido a esta dimensin se articula con las primeras lecturas de
los datos recogidos en una investigacin:
2. PRIMEROS AVANCES
2.1. El desafo intercultural: entre lo comn y lo diverso.
La interculturalidad se entiende como un planteamiento pluralista sobre las relaciones
humanas que deberan establecerse entre actores culturalmente diferenciados dentro de un
Estado democrtico y participativo y dentro de una nacin pluricultural, multilinge y
multitnica. La promocin sistemtica y gradual, desde el Estado y desde la sociedad civil,
de espacios y procesos de interaccin positiva que vayan abriendo y generalizando
relaciones de confianza, reconocimiento mutuo, comunicacin efectiva, dilogo y debate,
aprendizaje e intercambio, regulacin pacfica del conflicto, cooperacin y convivencia
(Fuller, 2002).
La posibilidad de construir sistemas polticos que combinen el respeto a los derechos
ciudadanos con el reconocimiento de la diversidad cultural constituye uno de los debates
ms importantes dentro de las ciencias sociales y del diseo de polticas pblicas. (Fuller,
2002: 9).
Las hibridaciones y la heterogeneidad multitemporal de Amrica Latina plantean el desafo
que se presenta en el siglo XXI para vivir las diferencias y las desigualdades en una poca
de interconexiones globalizadas que vuelve obsoletas las polticas basadas en el simple
respeto relativista a grupos aislados (Garca Canclini, 2004: 72).
De hecho, en nuestros estudios previos podemos reconocer que existe un doble riesgo en
relacin a la cuestin cultural en el campo de las intervenciones de las polticas pblicas: o
la homologacin en un todo indiferenciado cuando se propone cierta cultura como el
modelo a seguir o, como contrapartida, la exacerbacin de las diferencias culturales en
desmedro de la consideracin de una posible universalidad.
Numerosos crticos de la posmodernidad ponen en evidencia las consecuencias que
acarrean la opcin por una u otra de las alternativas dicotmicas. Consecuencias que se
286

evidencian en la creciente homologacin cultural derivada de la globalizacin, en donde

existe un modelo cultural sustentado como el modelo y por ende no se respeta la
diversidad. O que se refleja en el creciente narcisismo colectivo, derivado de la
afirmacin excesiva de las diferencias.
Las implicancias de la exacerbacin de las diferencias son puestas de relieve por Vattimo
(1991), quien plantea que en esta poca posmoderna se ha multiplicado la diversidad de
cosmovisiones y de realidades (minoras, subculturas, grupos sociales, diversos pueblos).
La multiplicacin de las racionalidades locales toma la palabra. Al mismo tiempo, la
posmodernidad propugna una indiferencia generalizada frente al otro. Esta posicin
conlleva una desvalorizacin de todo tipo de races y, por ende, culmina en una negacin
del pasado.
Al mismo tiempo, renace en el campo de las ciencias sociales una antigua preocupacin:
es posible encontrar algo que sea considerado universal entre todos los seres humanos? La
respuesta a este interrogante fue adoptando formas diversas en cada campo cientfico,
evidencindose la preocupacin de la antropologa, la sociologa, la filosofa. Pero la
pregunta va tomando luego una nueva forma: Cmo orientarse hacia la promocin de una
universalidad concreta? (Clrico, 2009).
Retomamos la nocin de experiencia elemental para entender aquel ncleo comn que
todos los seres humanos comparten, la cual es sustancialmente igual en todos, aunque
luego se defina, traduzca y realice de modos muy distintos, incluso aparentemente
opuestos (Giussani, 1998: 26). Esta estructura original del ser humano es identificable
como exigencia de verdad, de belleza, de bondad, de justicia, de felicidad. El valor de la
nocin de experiencia elemental reside en que presentifica la radicalidad, la unidad y la
dinmica propia de la experiencia humana (Gaspar y Mahfoud, 2006:8 en Clrico, G,
2014).
El problema ser entonces lograr un equilibrio entre lo comn y lo diverso, que pueda
estimular la bsqueda de un pluralismo universalista que contemple las modulaciones de la
cultura sin implicar la exacerbacin de un comunitarismo localista que niegue la
importancia de los otros (Gimeno Sacristn, 2009). Esto supone una disyuntiva para
quienes prestan atencin a esta realidad:
Las polticas a favor de la igualdad pueden anular la diversidad; las polticas y
prcticas estimulantes de la diversidad quizs consigan en ciertos casos mantener,
enmascarar y fomentar algunas desigualdades (p. 112).
Hopenhayn pone de relieve que en esta problemtica tambin entran en juego los mbitos
de decisin poltica, aunque con otras connotaciones:
En este contexto quisiera destacar una tensin propia de las democracias actuales.
Por un lado se trata de apoyar y promover la diferenciacin, entendida doblemente
como diversidad cultural, pluralismo en valores y mayor autonoma de los sujetos,
pero sin que esto se convierta en justificacin de la desigualdad o de la no inclusin
de los excluidos. Por otro lado se busca recobrar o redinamizar la igualdad,
entendida sobre todo como inclusin de los excluidos, sin que ello conlleve a la
homogeneidad cultural, a mayor concentracin del poder poltico o a la uniformidad
en los gustos y estilos de vida (Hopenhayn, 2001:1 en Clrico, 2009).

287

Considerar la diversidad cultural y la igualdad humana de manera integrada como clave

pedaggica para educar en contextos de interculturalidad constituye la hiptesis que gua
nuestro abordaje de la temtica en el campo educacional en los estudios que venimos
desarrollando (Clrico, 2014). En esas instancias, la consideracin de ambas dimensiones
es realizada a tres niveles: la lectura crtica de los enfoques interculturales que orientan los
modelos de intervencin educativa, la experiencia de los actores en base al significado que
atribuyen a la experiencia intercultural y el anlisis de las polticas educativas tal como se
manifiestan en las normativas.
Sostenemos ac que esta hiptesis puede ser tambin aplicada para el abordaje de las
polticas pblicas, en particular si se procura que ellas ofrezcan una atencin culturalmente
relevante.

288

1. LA DIMENSIN INTERCULTURAL EN LA EVALUACIN DE LAS

POLTICAS PBLICAS
En los ltimos aos la cuestin intercultural se ha convertido en una preocupacin de las
polticas pblicas de nuestra regin. Sin embargo, este inters no siempre ha corrido
paralelo al avance en la incorporacin de esta perspectiva en las agendas de trabajo. Sobre
todo, se evidencia la necesidad de superar la brecha entre la intencionalidad de las polticas
y los programas y su incorporacin en las prcticas. De all la necesidad de ofrecer
elementos que permitan evaluar en qu medida este inters se refleja en la implementacin
de las polticas.
Resulta por ende necesario diferenciar la interculturalidad como situacin de hecho de la
interculturalidad como principio normativo. El primero expresa el dato concreto de que en
la mayora de las naciones-Estado coexisten culturas diferentes, que pueden convivir
armnicamente o, como es el caso de gran parte de Amrica Latina, pueden rechazarse y
discriminarse. El segundo se refiere a la propuesta tico-poltica que busca perfeccionar el
concepto de ciudadana con el fin de aadir a los derechos ya consagrados de libertad e
igualdad ante la ley, el del reconocimiento de los derechos culturales de los pueblos,
culturas y grupos tnicos que conviven dentro de las fronteras de las naciones-Estado
(Fuller, 2002: 10).
Entendemos a la evaluacin de polticas pblicas como una actividad tcnica y poltica,
programada y sistematizada, cuyo fin es analizar los resultados de las polticas
gubernamentales en base a juicios fundamentados. No la concebimos por tanto como un
mero mtodo tcnico, sino en virtud su propsito brindar informacin para la planificacin
y las decisiones polticas.
Ms que una simple recoleccin de datos e informacin, la evaluacin constituye un
proceso razonado e informado que nos orienta para tomar decisiones y reorientar procesos
con el fin ltimo de contribuir con el logro de los objetivos previstos.
Nos situamos en un enfoque relacional que interpreta el contenido y la dinmica de las
polticas pblicas como resultado de la interaccin entre actores relevantes, sean stos
estatales, de la sociedad o del sistema internacional (Repetto, 2002:34). De tal manera,
adems de los beneficios especficos y de corto plazo la evaluacin de polticas, programas
y proyectos sociales ofrece instrumentos que permiten aprender sobre la manera de disear
e implementar polticas pblicas (Di Virgilio, 2012: 49).
A pesar del papel clave que ocupa la evaluacin de programas y polticas pblicas en los
organismos de gestin y de investigacin, el avance en esta materia es dispar. De hecho,
"en Amrica Latina, la institucionalizacin y prctica de los sistemas de evaluacin es un
proceso en marcha desde hace ms de una dcada, con experiencias y prcticas aisladas, as
como algunas otras con rutinas y normativas ms consolidadas (Ballesca, 2015: 12). Por
tal razn, resulta pertinente ofrecer aportes que contribuyan a la consolidacin de esta
actividad en la regin.
De la misma manera, es preciso poner de relieve que la atencin prestada a la
sistematizacin de los procesos y sistemas de evaluacin se ha focalizado ms bien en los
sistemas nacionales y trasnacionales, evidencindose un eclipsamiento de los llevados a
cabo por organismos locales y regionales. As lo seala Ballesca (2015):
289

Estos espacios (internacionales) han tendido a obviar los mbitos subnacionales del
gobierno y el enorme potencial del aprendizaje que supone este laboratorio natural
de experiencias locales. Por lo general, stas son muy poco conocidas en espacios
internacionales, a pesar de que ofrecen respuestas creativas a los dilemas del
desarrollo de la regin. P. 13.
De all el inters que suscita los aportes que puedan realizarse para favorecer la evaluacin
de polticas locales. Por otra parte, los organismos especializados subrayan la necesidad de
que los sistemas de evaluacin respondan a los problemas complejos e inclusive a veces
contradictorios que enfrentan las polticas pblicas desde una mirada holstica que incluya
lgicas comprehensivas y supere miradas atomizadas y descontextualizadas (Cuesta, M.
2010).
Las preguntas implcitas en la definicin de un sistema de evaluacin, se responden
mirando a esta realidad especfica, a las condiciones que la caracterizan, y a las necesidades
que plantea. Qu se debe evaluar y para qu, a quin le compete evaluar y a quin le sirve
esta evaluacin, quin define los parmetros que toda evaluacin supone, cul es la
informacin significativa, cunto de esta informacin est ya disponible, qu es necesario y posible - relevar, cunta informacin significativa es imposible objetivar y - sin embargo
- sera deseable que entre en juego en alguna instancia de valoracin, qu indicadores hay
que definir para sintetizar informacin, cmo analizar y organizar datos, a quin le compete
cada anlisis, quin debe interpretar, cmo debe circular la informacin, qu decisiones
informa cada aspecto evaluado, son todas cuestiones que se definen al plantear un sistema
de evaluacin (Prodymes, 1998).
Las respuestas a estas preguntas corren siempre el riesgo de los modelos reductivos, de los
planteos tecnocrticos, de constituirse en instrumento poltico en favor de un sector. El
nico antdoto posible parece ser no olvidar esta realidad y sus necesidades, tener presente
que se pretende servir a cada uno de los actores del sistema y no slo a un sector, a cada
protagonista y no a una estructura, a la realidad de una comunidad, un barrio, una ciudad,
un estado, y no a una ideologa (Prodymes, 1998).
Situados en esta perspectiva, nos interesa identificar de qu modo entran en juego las
necesidades de la poblacin destinataria en las polticas sociales, en particular, aquellas que
se derivan de su pertenencia a alguna cultura particular y a la sociedad humana en general.
Si bien la evaluacin vara segn los niveles estratgicos de ejecucin, dado que el
abordaje de la evaluacin no es lo mismo para el todo que para las partes, hay un ncleo
comn para la evaluacin de todos estos objetos -en general el proceso es el mismo- pero lo
fundamental est, precisamente, en cada una de sus peculiaridades: preguntas, criterios,
indicadores y recomendaciones (Cuesta, M. 2010: 50).
En este artculo focalizamos en la indagacin de una de estas peculiaridades de toda
evaluacin, a saber, los criterios que se adoptan para aportar informacin significativa sobre
el sistema evaluado reportando la condicin de las caractersticas sobresalientes de ste.
Los criterios de evaluacin son los principios, normas o ideas de valoracin en relacin a
los cuales se emiten los juicios valorativos sobre el objeto evaluado. El trmino criterio
tiene su origen en un vocablo griego que significa juzgar, por tanto constituye el juicio o
discernimiento que se emite, orientado por determinados principios.

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Ac nos referimos a un tipo particular de evaluacin: la que estudia su impacto. Ella abarca
todos los efectos de la planificacin y ejecucin: ya sean especficos y globales; buscados
(segn los objetivos) y no; negativos o neutros; directos o indirectos. La utilidad de este
tipo reside en que permite identificar a los actores involucrados y su peso especfico en los
resultados, as como estudiar la articulacin interinstitucional y la pblica - privada,
aprendiendo sobre los procesos de gestin de la intervencin e informando a los
responsables para la toma de decisiones de futuras intervenciones. De tal manera, permite
medir los efectos de una intervencin ms all de los resultados previstos (Cuesta, M.
2010: 96).
Se pone en evidencia la necesidad de que los criterios de evaluacin consideren los
principios que resultan relevantes en funcin de las peculiaridades de cada intervencin. En
este sentido, podemos reconocer la importancia que ha adquirido en el escenario actual la
atencin a la cuestin intercultural como uno de los principios de orientacin de las
polticas pblicas, particularmente en el campo de las polticas socio educativas.
El rastreo por los antecedentes en la regin nos permiti identificar el creciente inters por
incluir esta dimensin entre los criterios propuestos por los organismos que orientan la
evaluacin de las polticas pblicas, en particular las de tipo sociales.
Tomemos como ejemplo el caso de la fundacin CIPPEC y Unicef: Estos organismos
confeccionan en forma conjunta tres manuales para el monitoreo y evaluacin de polticas,
programas y proyectos sociales diseado especialmente para su aplicacin en el mbito
municipal por parte de funcionarios y legisladores locales involucrados en el proceso de
decisin, diseo e implementacin de polticas pblicas destinadas a niez y adolescencia.
En virtud del rol protagnico que fueron adoptando en las ltimas dcadas los gobiernos
locales en Argentina, estos manuales fueron especficamente diseado para ayudar a los
actores locales a enfrentar los problemas diarios de la gestin social. Se parte de considerar
la complejidad inherente a las polticas sociales, en especial a las destinadas a nios, nias
y adolescentes, destacando que supone un desafo que involucra a los tres niveles de
gobierno: nacional, provincial y municipal.
Nos preguntamos entonces si la cuestin intercultural es incluida entre los criterios
adoptados para dicha evaluacin. El recorrido por estos documentos permiti identificar
que aparecen explicitados en dos aspectos claves del proceso de este proceso:
En primer lugar, cuando se esclarece el modo de llevar adelante la identificacin de los
actores, introduce una serie de interrogantes para ayudar a su caracterizacin, que son los
siguientes: Qu actores se encuentran involucrados directa e indirectamente? Qu
intereses, valores, creencias y actitudes tienen estos actores? Cmo es la relacin de estos
actores con la poltica, programa o proyecto? (Di Virgilio, 2012: 74). De dicho modo,
aparecen explcitamente incluidos aspectos vinculados a la cultura de la poblacin
destinataria.
En segundo lugar, este criterio aparece cuando describe el procedimiento necesario para
llevar a cabo la determinacin del grado de viabilidad, que permite tomar la decisin clave
referida a si la intervencin debe o no implementarse. Recuperando a Pichardo Muiz
(1989), establece que para responder a esta pregunta ser necesario considerar las
siguientes subpreguntas:

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La poltica, el programa o el proyecto: Es polticamente viable? Es

institucionalmente viable? Es tcnicamente viable? Es financiera y
econmicamente viable? Es jurdicamente viable? Es socioculturalmente viable?
(Di Virgilio, 2012:84).
Los autores presentan un esquema til para formular preguntas referidas a cada dimensin.
En relacin con la evaluacin de la viabilidad sociocultural, sealan que se trata de
identificar si la iniciativa es viable en relacin con los valores, normas, creencias,
tradiciones, costumbres, actitudes y mentalidades de los grupos de beneficiarios.
Consideran que la pregunta a responder en ese aspecto sera: cul es el grado de
correspondencia entre las medidas propuestas y las relaciones culturales arraigadas en los
grupos sociales beneficiarios? (Di Virgilio, 2012:85).
De tal manera, los organismos que orientan las evaluaciones de las polticas de nuestra
regin, estaran mostrando indicios de un inters por la incorporacin de la dimensin
cultural como criterio de evaluacin de las polticas pblicas, al incluirlo en la
caracterizacin de la comunidad destinataria y al analizar la viabilidad de los programas.
2. CMO APARECE LA CUESTIN INTERCULTURAL EN LA
IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS LOCALES? EL CASO
DE LA COOPERATIVA HISTORIA CON HILOS.
La investigacin en la que estamos enmarcados focaliza su mirada en una poltica pblica
municipal. El objetivo general del proyecto es analizar los efectos de las polticas sociales
de primera infancia en la autopercepcin social y en la actividad laboral de mujeres madres.
A continuacin presentamos los primeros avances realizados en el intento de contribuir con
la mirada de la temtica desde una perspectiva intercultural. Para facilitar la lectura de los
datos, se utilizan las siguientes referencias al citar las entrevistas, realizadas a dos personas
que se desempean en distintas reas municipales:

Referencias:
E1= Entrevista Oficina de Empleo de la Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe, Junio de 2016. (N)
E2= Entrevista rea de la Mujer de la Municipalidad de la Ciudad de, Santa Fe, Junio de 2016 (A)
La cooperativa Historia con Hilos constituy una de las acciones previstas en el marco del
Programa de fortalecimiento de empleabilidad dirigido a la mujeres responsables del
cuidado de las nias y nios que asisten a los Jardines Municipales del Gobierno de la
ciudad de Santa Fe.:
En el 2012, la Municipalidad de Santa Fe pone en funcionamiento once Jardines
Municipales que fueron creados mediante el Sistema Municipal de Educacin en
aquellos barrios donde se detect la ausencia de este tipo de servicios para
garantizar la educacin a nios de 45 das a 4 aos [D4].
De tal manera, el origen de esta cooperativa se asocia a una poltica pblica en donde se
fueron entretejiendo diversas acciones concatenadas. De la informacin disponible se
desprende que los programas que se fueron implementando como resultado de diagnstico
292

sobre la realidad de la poblacin. As, en el caso que nos ocupa, la cooperativa fue un
proyecto que form parte de un Programa de fortalecimiento del empleo que fuera creado
luego de una evaluacin realizada a las personas que tienen a su cargo a los nios que
asisten a estas instituciones educativas municipales. De esta manera lo indica una de las
personas entrevistadas:
Se hizo un estudio desde la Subsecretara de Educacin de la Municipalidad para
analizar quines eran los adultos que estaban a cargo de los que enviaban a sus hijos
a los jardines municipales. En ese momento se detect que eran alrededor de 300 los
adultos que estaban a cargo de los chicos, de los cuales 333 eran mujeres, y que de
esas, el 65% no tenan trabajo remunerado, que se dedicaban exclusivamente al
cuidado de los hijos y a la atencin del hogar. Entonces eso, junto con la
Subsecretara de Empleo crearon un programa de fortalecimiento de la
empleabilidad (E2).
Es as como, en el marco de una poltica que procura ofrecer atencin a las necesidades de
las familias de los nios que concurren a los centros educativos municipales destinados a la
primera infancia, se avanza en esa fase de diagnstico en el cual se identifica la realidad de
desempleo entre las mams a su cargo. Y habindose comprobado por medio de esta
evaluacin que la mayora de ellas no tena trabajo remunerado, el municipio implementa
diversas acciones en vistas a ofrecerles la oportunidad de revertir esta situacin.
Decide ofrecerles la posibilidad de incorporarse en una modalidad de trabajo diferente a la
que desempean cotidianamente, que suponga salir de su hogar y obtener una
remuneracin para aportar al ingreso familiar. Para generar las condiciones necesarias para
que puedan llevar a cabo esto, organiza una serie de propuestas que incluyen la formacin
laboral y la preparacin para constituirse en mujeres emprendedoras. As lo manifiestan
los responsables municipales:
Ante los datos obtenidos, y con el objetivo de fortalecer la empleabilidad, mejorar el
acceso a capacitaciones laborales, remover las barreras que dificultan las
posibilidades de formacin y de insercin laboral de las mujeres, la Subsecretara de
Empleo Municipal, puso en marcha el Programa de Fortalecimiento de
Empleabilidad, mediante el cual diecisis mujeres finalizaron el Programa de
Blancos y Uniformes, aprendiendo a realizar patrones bsicos para la confeccin de
uniformes escolares; participando adems de talleres de empoderamiento dictados
por el rea de la Mujer de la Municipalidad, que desarrolla actividades para
prevenir la violencia y trata femenina, y que adems brinda asesoramiento jurdico y
psicolgico [D5].
Las preguntas a realizar frente a esta decisin seran: en qu medida esta propuesta
responda a las necesidades y expectativas de las personas destinatarias? Qu
implicaciones traera para sus vidas cotidianas esta propuesta? Cmo repercutir en sus
culturas familiares? A continuacin procuraremos identificar algunas primeras respuestas a
estas preguntas, en base a las expresiones vertidas por las personas a cargo de estos
programas.
Las acciones de capacitacin que se les ofrece a las madres comienzan teniendo una gran
concurrencia, pero se evidencia en el transcurrir de su desarrollo un importante ndice de
desercin:
293

(Al) curso de formacin de confeccin de blancos y uniformes se convoc a todas

las mams de los jardines. Hubo 60 interesadas que empezaron, por distintos
motivos fueron dejando, algunas no se vean cmodas cociendo, tenan problemas
con otros chicos o dems. Terminaron el curso 20 mams [E1].
La decisin de dar origen a la cooperativa se vincula a la bsqueda de una opcin rentable
para estas mujeres desempleadas. Con el objeto de que esta experiencia se conforme en un
emprendimiento laboral econmicamente sustentable, al finalizar la capacitacin, se avanz
en la conformacin de esta cooperativa de trabajo. La actividad de esta cooperativa se
focaliza desde su conformacin inicial en la produccin textil.
Empezamos a comentar la posibilidad de que puedan conformar una cooperativa
de trabajo con el objeto de que provean a los jardines municipales las chaquetas, las
bolsitas, la posibilidad de sumar las chaquetas de las maestras, las remeras y todos
accesorios que puedan usarse en los jardines municipales [E1].
Esta focalizacin en una tarea que tradicionalmente est ligada a la mujer (el tejido, la
costura) podra ser interpretada como un modo de acercarse a la cultura de la comunidad, al
recuperar aquellos prcticas y saberes que tradicionalmente tenan las mujeres.
Sin embargo, uno de los motivos principales de desercin al curso que las preparaba para
trabajar all que fuera sealada por los responsables fue precisamente que este rubro no
result de inters para algunas de estas personas:
Se fueron desgrandando porque no se vean dedicndose a la costura porque (los
cursos) estaban especficamente dirigido a eso [E2].
Asimismo, la seleccin de esta rama de actividades requiri la especializacin de los
integrantes de la cooperativa en ella, para lo cual se comenz a desarrollar procesos de
formacin profesional para fortalecer sus habilidades textiles. De la misma manera, para
habilitarlos al trabajo en este tipo de entidades cooperativas desde el municipio se les
ofreci capacitacin en aspectos vinculados a la gestin empresarial:
Cabe destacar que las socias continan capacitndose para adquirir herramientas
que les permitan mejorar los productos, ampliar los servicios y llevar adelante la
autogestin de la cooperativa; en ese sentido participaron de Cursos de Gestin
Empresarial, Recursos Creativos y est previsto en los prximos meses, con la
colaboracin de la Secretara de Educacin de la Municipalidad de Santa Fe, la
realizacin de un Curso avanzado de Serigrafa el cual permitir la incorporacin de
dicho servicio a sus productos, evitando as su tercerizacin [D1].
En estas propuestas de capacitacin se intenta fortalecer la autoestima y generar la
conciencia de las potencialidades que estas personas podran desarrollar involucrndose en
ellas:
Entonces mientras hacan el curso, con las chicas del rea de la mujer, hacan
talleres que lo que se buscaba era precisamente (...) generar que ellas eran capaces
de poder trabajar, de poder formarse, de poder llevar un ingreso ms a la familia
[E2].
Al mismo tiempo, se les ofrece la posibilidad de reflexionar sobre situaciones difciles que
podran estar viviendo en su hogar, tales como la violencia:
Poder abordar tambin cuestiones de violencia de gnero porque algunas madres
tambin eran vctimas de violencia [E2].
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Es de destacar que en estas acciones de capacitacin se proponen de modo explcito generar

una modificacin en su vida diaria. As lo expresa una de las personas responsables del
programa:
Una de las primeras cosas que haba que hacer era ponerlas en la realidad de que
iban a tener que cambiar muchos hbitos y muchas cosas [E1].
En congruencia con lo anterior, aparece expresada la concepcin que sustentan los
responsables de la poltica pblica sobre la cultura del trabajo, ligada a la adquisicin de
una serie de saberes vinculados al mundo laboral:
Yo siempre sigo que la cultura del trabajo tiene tres patas Conocimiento y
Habilidades, que lo hacan en el curso de formacin (...), y Aptitudes que lo hacan
con nosotras (E2).
Es importante mencionar que los responsables de estos programas se muestran conscientes
de la necesidad de tener sistematicidad en el tiempo para generar los cambios propuestos,
en virtud de su magnitud. De hecho, les proponen asumirse como protagonistas de su
propia vida y comenzar a tener sus propias iniciativas laborales:
Todo esto que se dice tan simple de la cultura del trabajo y dems, por supuesto
que no se adquiere en un da ni en dos meses, pero vas haciendo un trabajo en todo
lo que es el empoderamiento, el hacerse dueo de su propia vida, de tener sus
cuestiones [E1].
Es de destacar entonces que el intento de introducirlos en esta cultura del trabajo exige
una serie de modificaciones en su cotidianidad. As por ejemplo, el trabajo que se les
propone implica participar en una serie de actividades colaborativas y adquirir una
mentalidad diferente. Les requiere contar con una disponibilidad para aprender nuevas
competencias, entre otras muchas cuestiones. Todo esto se sintetiza en la expresin vertida
por una de las responsables: cambiar la realidad, la cual se evidencia desde el primer
momento:
Empezaron y ah hubo la primera situacin: que iban a tener que cambiar la
realidad [E1].
Los mltiples cambios tienen que ver con diversas cuestiones, incluidas aquellas
vinculadas al ritmo y los modos de funcionamiento cotidiano, tales como la necesidad de
cumplir los momentos de trabajo:
Una vez ya conformada la cooperativa implicaba que tenan que movilizarse por su
cuenta, respetar horario [E1].
Asimismo, aparece el requerimiento de aprendizajes diversos, algunos de los cuales son los
derivados del tipo de emprendimiento que se implementa, es decir, la organizacin que
supone el trabajo en equipo de modo colectivo propio de una cooperativa:
(Tenan que) entender la lgica de una cooperativa, lo que implica un trabajo
colectivo, lo que implica un trabajo en realidad [E1].
En esta frase: Lo que implica un trabajo parece denotarse la concepcin de esta actividad
de parte de las personas responsables del programa: es aquella que supone una serie de
requerimientos diferentes al que cumplen quienes se desempean como amas de casa y
nunca tuvieron un oficio remunerado, como lo es el caso de las mujeres destinatarias del
programa.

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Resulta asimismo interesante identificar el modo en que las diferencias en las prcticas
culturales entre los propios integrantes inciden en la dinmica de funcionamiento diario de
la cooperativa. As, por ejemplo, las referidas al cuidado y la higiene se constituye en una
fuente de conflictos interpersonales. As se desprende de esta entrevista:
Imagnense que lo que generaba una situacin de odio era el mate no lavado, que
parece una pavada desde afuera pero as era [E2].
Otro tipo de diferencias culturales se registra en relacin con las modalidades de
comunicacin interpersonal. As, los responsables municipales aluden a las dificultades de
comunicacin entre las integrantes de la cooperativas, que incide en sus posibilidades de
interaccin mutua:
A las mams les costaba poner en palabras los sentimientos negativos que tenan,
porque son limitadas en la expresin de sus emociones. Hay que poder desgranar
esos sentimientos y hacia quin. Eso requiere ciertas habilidades, del lenguaje sobre
todo, que si no lo tienen es difcil resolverlo [E2].
Estas carencias de habilidades comunicativas pueden ser derivadas de estar inmersas en un
medio de deprivacin socio cultural.
Las dificultades para incorporarse a la cultura del trabajo propuesta no tardan en aparecer.
De hecho, una vez que la cooperativa comienza a funcionar, varias mujeres no logran
adaptarse a las exigencias de este nuevo emprendimiento. Los responsables subrayan en
particular aquellas ligadas al cumplimiento con los ritmos de trabajo y al desarrollo de las
tareas asignadas:
Hubo inconvenientes entre socias porque una no cumpla horarios o porque vena y
no trabaja, cosas que hasta hace muy poquito seguan apareciendo, ahora medio que
se estabiliz el grupo. [E1].
Estas dificultades se intensificaron particularmente en relacin con las cuestiones derivadas
de no lograr incorporarse a un modo de funcionamiento grupal y colectivo:
Haba varios conflictos que hicieron flaquear la cooperativa, alianzas entre dos
para criticar a otra, se peleaban y dems, cosas del trabajo colectivo [E1].
Frente a esta situacin, se busc afianzar el acompaamiento de las reas del municipio
involucradas:
El rea Mujer (de la municipalidad) intentaba hacer de sostn y apoyo en todos
estos procesos. Tena encuentros una vez por mes pero tambin se las llamaba en
caso conflictos concretos [E1].
Del mismo modo, nuevos obstculos se presentan dado que no estn acostumbrados a
trasladarse en la ciudad, o bien debido a que no pueden dejar de llevar adelante sus tareas
domsticas de atencin a los otros hijos que quedan en su hogar:
(Tenan) problemas con (los) otros hijos. A una mam que era tmida la fuimos a
buscar, le ofrecimos tarjetas de colectivo, la charlamos [E1].
De tal manera, frente a las implicancias de involucrarse en un emprendimiento de esta
naturaleza, se comienzan a manifestar los obstculos antes que las posibilidades.
Inclusive los propios maridos son quienes les transmitan sus temores y prejuicios respecto
al trabajo en una cooperativa de este tipo:
Los maridos a veces les decan que eso no les sirve de nada, te van a usar, si te
registrs en AFIP te va a generar una persecucin [E1].
296

El desconocimiento de las exigencias que supone asumir un empleo de esta naturaleza

aparece claramente identificada por las responsables de esta accin ministerial, dando
cuenta de otro tipo de saberes que requera ser internalizado por quienes llevan adelante
este emprendimiento:
Hay una ignorancia en el manejo de las instituciones [E1].
Esta supuesta ignorancia puede revelar la importancia que puede tener para estas mujeres
el contar con la informacin necesaria que los habilite para desempearse en este mundo
laboral, al mismo tiempo que estara dando cuenta de la distancia cultural que se estara
manifestando entre los responsables y los destinatarios de este program, entre los
requerimientos de esta propuestas y las posibilidades reales de contar con ellos de parte de
sus protagontistas.
De tal manera, al indagar el modo en que se pone en juego la diversidad cultural en la
realizacin de este programa, se evidencia la cuestin de la distancia respecto a la cultura
del trabajo que se propone desde el programa y la que cuentan las destinatarias, exigiendo
un esfuerzo de adaptacin que en ciertos casos resulta exitoso, en otros en cambio, no.
La segunda dimensin a analizar es aquella que tiene que ver con el modo en que esta
poltica se posiciona ante las exigencias de igualdad, es decir, de qu manera atiende a los
deseos las expectativas y los intereses de los beneficiarios.
En este sentido, es preciso destacar la falta de inters de algunas de las destinatarias de este
programa, la cual es es reconocida por quienes la llevan adelante:
A muchas no les interesaba formar una cooperativa. Otras no crean en el
funcionamiento de la cooperativa. Otras no les atraa el tipo de trabajo, cmo se
cobraba y dems [E1].
Esta falta de correspondencia con sus expectativas es entendida como uno de los motivos
de las sucesivas deserciones que se registran en la Cooperativa:
En febrero de 2014 surgi la matrcula, aunque mientras tanto funcionaban como
cooperativa, que en realidad estaban produciendo para un trabajo que tenan que
entregar. En eso hubieron varias bajas, de gente que no le interes [E1].
Los responsables sealan que los destinatarios no alcanzan a entender el sentido de este
proyecto:
Yo creo que no terminaron de ver en esto una propuesta de empleo. Le ofrecan
registrarte como emprendedor, participar en feria, capacitarte [E1].
Se verifica as la existencia de una distancia respecto a las expectativas de quienes son
destinatarios de esta propuesta, quienes pareciera tener mayor inquietudes por recibir la
capacitacin antes que por participar en el emprendimiento laboral en s mismo:
En muchos casos aprovecharon la capacitacin, pero lo vieron como una
oportunidad de formacin y no de trabajo [E1].
Ante esta brecha que comienza a acentuarse por diversos motivos, se intenta que las
mujeres valoricen esta opcin como una oportunidad de desarrollo personal:
En la mentalidad de ellas estaba el pensamiento de que iban a trabajar un montn y
recin cobrar meses ms adelante, y no lo vean como posibilidad de crecimiento,
de progresar como persona, de hacer algo diferente. Eso se lo machacaban las
chicas del rea Mujer [E1].

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De todas maneras, se reconoce aqu un indicio de la inquietud de parte de quienes llevan

adelante esta poltica por atender a la exigencia de realizacin humana de quienes son sus
destinatarios, a travs del ofrecimiento de la oportunidad de un trabajo digno, que les
permita el progreso personal.
La cooperativa sufre modificaciones con el tiempo, evidencindose la existencia de un
proceso de desmembramiento de sus integrantes derivado de diversos factores tales como
los conflictos que se generan entre las propias madres que asisten a la cooperativa. Por tal
razn se producen procesos de reacomodamiento permanente a las necesidades que plantea
los grupos que se conforman en cada etapa de su desarrollo.
Al mismo tiempo, quienes permanecen comienza a valorar las posibilidades que les ofrece
esta iniciativa:
Una mam una vez nos vino a agradecer que su hija estaba muy contenta, porque
antes no quera salir de la casa y ahora haba conocido gente, hecho vnculos [E1].
Y se empieza a evidenciar la importancia que tiene el acceso a una educacin que les
ofrezca la oportunidad de aprender y ejercitar sus derechos:
No se puede movilizar lo que no se puede sostener. Entonces nosotros qu le
decamos a las mams: Vos tens derechos pero, los derechos no son nada si no
se pueden materializar. La realidad es esta, todava las mujeres somos las que nos
tenemos que hacer cargo de los hijos, entonces si ellas no tenan dnde dejarlos no
podan hacer nada [E1].
En sntesis, esta propuesta municipal pone en evidencia el modo en que se intersectan los
intereses de la comunidad con los de quienes llevan adelante la gestin pblica, dando
cuenta asimismo de las dinmicas de encuentros y desencuentros que se generan entre
ambos. Podemos finalizar recuperando el sentido que para estas mujeres tuvo la
Cooperativa, al elegir el nombre:
Por qu historia con hilos? Cuando tuvimos que pensar tiraron varias ideas y lo
que ellas siempre dicen es que en realidad, porque al principio le queran poner
hilos con historia, porque lo que ellas dicen es que cada una de ellas tiene una
historia, que trajo y que es parte hoy en da de esa cooperativa y que tienen valor de
ser por lo que son (E1).
Se evidencia en la propia significacin que ellas atribuyen a la Historia con Hilos el valor
de recuperar y valorizar sus propias historias que se entrecruzan en este momento en una
hazaa comn, en donde cada una vale por lo que es, por sus exigencias, por sus
necesidades, sus deseos, por los saberes que porta y por los que ahora aprende en el
encuentro con el otro, con aquellos otros que son sus compaeras de trabajo, sus
coordinadores, sus capacitadores, en fin, todos los que se aunan en el esfuerzo por ofrecer
alternativas que logren dignificarlas como personas.
3. CONSIDERACIONES FINALES
Tal como se expresa en nuestro proyecto de investigacin que orienta este estudio nos
focalizarnos en cmo, a partir de la implementacin de un modelo emergente de polticas
sociales locales, lo cotidiano se modifica ofreciendo un nuevo marco de legibilidad social
territorial y los sujetos deben dotar de significacin a una situacin problemtica para la
298

que no encuentran respuestas en las "reservas de experiencias comunes" de la sociedad.

Partiendo del supuesto que la participacin en una poltica social, arrastra consigo, ideas,
creencias, expectativas, categoras de percepcin, que modifican la cotidianeidad y deben
ser explicadas, el desafo est en comprender estas transformaciones, y sobre todo la
relacin de stas con la experiencia de la desigualdad, la pobreza y el aislamiento. Ser
motivo de los siguientes pasos recoger la valoracin que las propias mujeres realizan de su
experiencia en esta cooperativa.
Destacamos en este artculo el valor de la incorporacin de la perspectiva intercultural en la
evaluacin del impacto de las polticas pblicas. Avanzar hacia la delimitacin de criterios
interculturales para la evaluacin de este tipo de polticas implica una apropiacin de una
mirada que permita la identificacin de las exigencias que plantea el encuentro con la
comunidad destinataria.
Las polticas municipales fueron generando diversos programas conforme se fueron
obteniendo nuevas evidencias que le permitieron documentar las condiciones en que
trabajan y viven las mujeres que envan sus hijos a los jardines maternales municipales. La
creacin de la Cooperativa Historia con Hilos constituy un paso importante en el intento
de ofrecerles oportunidades laborales.
La necesidad de que las mujeres cuenten con habilidades especficamente referidas al rubro
en el cual se focaliza la propuesta llev a implementar una serie de acciones de
capacitacin.
La introduccin a las exigencias de este trabajo se asoci a una serie de aprendizajes
ligados al ritmo de funcionamiento, al modo colaborativo de desempeo de la cooperativa.
Incorporarse a esta propuesta suscita cambios en la cotidianeidad de estas mujeres, cuyo
principal desempeo hasta el momento se situaba en el mbito domstico.
En este proceso se registran encuentros y desencuentros entre la propuesta ofrecida a travs
de este proyecto por la entidad gubernamental y las expectativas de sus destinatarios.
Comienzan a evidenciarse el modo en que intervienen las dinmicas interculturales, en
donde cada actor se mueve poniendo en juego su modo de concebir el trabajo, sus
expectativas y deseos, sus saberes y experiencias previas, sus posibilidades y dificultades
para asir esta nueva propuesta.
Como hemos visto, la evaluacin sobre la cual se bas la decisin de implementar esta
cooperativa se bas en un diagnstico que adopt como criterios la ocupacin y el gnero
de las personas a cargo de estos nios. Se aprecia por los resultados alcanzados hasta el
momento con esta cooperativa, la necesidad de incluir tambin la evaluacin de
factibilidad sociocultural a la hora de adoptar decisiones polticas de esta naturaleza: cul
es la pertinencia para esta comunidad? De qu manera esta poltica atiende a sus intereses
y necesidades? Responde a sus expectativas? Cmo se vincula con sus saberes,
experiencias, modalidades de trabajo habituales?
Las observaciones presentadas respecto a los primeros indicios recogidos en la
investigacin en curso no pretenden asumir el carcter de diagnstico, sino simplemente
llamar la atencin sobre los significados con que se expresan la dinmica intercultural en
los discursos y en la experiencia de los actores destinatarios de las polticas pblicas.
Cuando estas afirmaciones pueden ser objetivadas para someterlas a una mirada reflexiva,

299

orientan la accin en virtud de la necesidad de expresar la propia intencionalidad puesta en

cuestin. ste es el aporte que intenta dar a las polticas pblicas este tipo de estudio.
La aproximacin aqu realizada para sustentar la hiptesis de la necesidad de incluir la
dimensin intercultural para evaluar los efectos de las polticas pblicas nos ha generado
nuevos interrogantes:
Qu posicin asumen las polticas sociales municipales frente a la temtica de la
pertinencia intercultural en sus distintos programas de intervencin?
Qu implicancias tiene atender las exigencias de igualdad humana y diversidad
cultural a la hora de disear e implementar polticas pblicas para grupos que
atienden poblaciones socialmente vulnerables?
En el diseo e implementacin de estas propuestas, de qu manera se consideran
las exigencias de justicia, de realizacin y de felicidad de los destinatarios?
Cules son los factores que facilitan y cules obstaculizan que las polticas
sociales reconozcan las diferencias culturales y la igualdad humana de las
poblaciones destino?
Pensamos que esos interrogantes pueden ser el punto de partida de nuevas aproximaciones
al tema, amplindose la mirada a la totalidad de los factores implicados y reconociendo su
carcter complejo. Los acadmicos, investigadores y diseadores de polticas pblicas
pueden dialogar entre ellos motivados por estos interrogantes. No se pretende aqu dar
respuestas sino abrir preguntas para el dilogo acerca de los lmites y posibilidades de la
hiptesis aqu sostenida.
Hipotetizamos que la atencin a la dimensin intercultural puede contribuir a aumentar el
efecto de las polticas pblicas en las poblaciones beneficiarias y por ende, requiere ser
incluido entre los criterios a la hora de evaluar su impacto en la poblacin. Bajo esta
perspectiva, el fomento de la interculturalidad debe ir acompaado de acciones que
contribuyan a su concrecin real.
Identificar indicadores de una perspectiva intercultural puede ofrecer instrumentos claves
para la evaluacin de las polticas pblicas Enfatizamos la necesidad de trabajar ms
activamente en la explicitacin de los marcos de referencia que han servido de base para la
generacin de las evaluaciones de las polticas pblicas, destacando el reconocimiento de
algunos aspectos de la cuestin intercultural.
Fortalecer la evaluacin de la accin gubernamental desde sus bases en el territorio
constituye, quiz, un rea fundamental de trabajo para funcionarios pblicos, expertos y
acadmicos, si se quiere alcanzar el objetivo de crear en nuestra regin gobiernos cercanos
al ciudadano y a sus necesidades. Esperamos que los aportes que aqu presentamos brinden
la oportunidad de reflexionar sobre las importancia de pensar la evaluacin las polticas
pblicas desde una perspectiva intercultural y contribuyan a estimular y comprometer a los
poderes pblicos, agentes sociales y la sociedad en general para profundizar acciones
concretas en esta materia.
El desafo es continuar generando lecturas desde experiencias situadas, que recojan la
versin particular de los diversos actores implicados en las polticas pblicas, identifiquen
las complejas interrelaciones que se tejen entre ellos y reconozcan las dinmicas
interculturales puestas en marcha en el encuentro entre ellos.

300

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por la Municipalidad de Santa Fe, la Universidad Nacional del Litoral y el Movimiento los
Sin Techo. Material Impreso.

303

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016

Disputas de sentido sobre lo universal: la Asignacin Universal por Hijo

para la Proteccin Social (2009)
Andreina Colombo (colombo.andreina@gmail.com)
Licenciada en Ciencia Poltica (U.N.L)
rea temtica sugerida: Estado, administracin y polticas pblicas.
Introduccin
El presente trabajo forma parte del Trabajo Final de Carrera para optar por la
Licenciatura en Ciencia Poltica de la Universidad Nacional del Litoral, el que se denomina
Concepcin de Estado en el proyecto poltico kirchnerista (2009-2012). Anlisis poltico
de la Ley de Identidad de Gnero y de la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin
Social82. Aqu expondremos la investigacin correspondiente al segundo caso analizado.
La Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social (AUHPS) es una de las
medidas tomadas por el gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2015) que
mayor repercusin ha tenido, tanto positiva como negativa. Esta medida fue adoptada
exclusivamente desde el proyecto poltico kirchnerista83, mediante la sancin de un Decreto
de Necesidad y Urgencia de la Presidencia de la Nacin en octubre de 2009. Sin embargo,
debemos remarcar la existencia de procesos anteriores, de movilizacin ciudadana por una
poltica social en esta lnea, que tuvieron su punto mximo en diciembre de 2001 (pocos
das antes del estallido de la crisis de ese ao), as como tambin la presentacin de
numerosos proyectos legislativos, de variadas fuerzas polticas, en la Cmara de Diputados
nacional.
82

El Trabajo Final de Carrera fue dirigido por la Mg. Andrea Bolcatto, por lo que se encuentra a continuacin
es producto de su gua y acompaamiento.
La investigacin completa se encuentra disponible en la Biblioteca Virtual de TFC, en http://bit.ly/2aEY2Rs.
83
Aqu, tomamos la definicin de proyecto poltico de Amlcar Salas Oroo (2011), entendindolo como
determinadas metforas polticas que organizan la experiencia prctica a partir de un cierto mapa de
ideas (p. 50). As, concebimos al kirchnerismo bajo esta categora con posterioridad al conflicto social
originado a raz de la Resolucin 125 del Poder Ejecutivo Nacional en 2008, en tanto es posible fijar ese
momento como reordenador, para atrs y para adelante, respecto de lo que podra denominarse los
contornos del proyecto poltico del kirchnerismo (Salas Oroo, 2011, p. 52).
304

Por ello, entendemos que la AUHPS tal como fue decretada en 2009 es la
consecuencia de disputas de poder (que son, tambin luchas de sentido) de, al menos, diez
aos; disputas de las que el proyecto poltico kirchnerista form parte e, inmerso en ellas,
tom una decisin. En este sentido, aqu pretenderemos reflexionar sobre estas luchas
discursivas de sentido sobre la delimitacin de lo universal, especialmente atendiendo a las
metforas polticas que identifican al proyecto poltico kirchnerista.
Con este planteo, dejamos en claro que partimos de una definicin simblicodiscursiva de poltica. Discurso aqu es entendido como aquello que tiene la capacidad de
producir y asignar sentido, por lo que abarca lo lingstico y extralingstico, pues su
caracterstica es la capacidad de producir y asignar sentido (Franz, 2014, pg. 6).
Entendido el discurso en sentido amplio atae no al enunciado (la opinin del que habla)
sino a la enunciacin (la relacin entre enunciador, enunciado e interpelado) (Franz,
2014, pg. 6). De all, asimismo, atenderemos no solamente a lo dicho y lo escrito, sino
tambin a los procesos sociales en los que tuvo lugar la AUHPS.
Para llevar a cabo este anlisis, tomaremos como referencia dos lneas tericas sobre
polticas de transferencia de ingresos. Por un lado, ubicamos la lnea de asignaciones
familiares que perciben los trabajadores en relacin de dependencia con menores a cargo
que existe en Argentina desde mediados del siglo XX, la que denominamos matriz
trabajadora-universal. Por otro, tomaremos la tradicin que proviene de las teoras de
ingreso ciudadano, o al menos a la versin parcial de ste para la niez, bajo el rtulo de
matriz ciudadana-universal. A fines analticos, consideraremos a estas dos tradiciones
sobre polticas sociales como extremos de un continuo, y analizaremos en relacin a ellas
los proyectos de los distintos actores polticos hasta llegar al decreto del Poder Ejecutivo de
la AUHPS. Sin embargo, ninguna de estas maneras de comprender las polticas sociales
explica por s sola el fenmeno que analizaremos, sino que entendemos que el mix que
pretendemos dar cuenta aqu habla justamente de las tensiones del orden de lo poltico que
atraviesan al campo (Corsiglia Mura, 2013, pg. 18).
Estas categorizaciones sobre polticas de transferencia de ingresos actuarn como una
suerte de mediacin para llegar a nuestro objeto de estudio, en tanto concebimos que detrs
de cada uno de estos tipos de poltica subyace una concepcin particular de Estado, la que
trataremos de identificar en el proceso particular de la AUHPS.
Para ello, expondremos el anlisis en tres secciones. Partiremos de la movilizacin
ciudadana de 2000 y 2001 encabezada por el Frente Nacional contra la Pobreza
(FRENAPO), que desemboc en una Consulta Popular sobre la implementacin de tres
programas redistributivos, entre ellos una Asignacin por Hijo. Continuaremos repasando
someramente el conjunto de proyectos de otras fuerzas polticas (en su mayora
legislativos) de polticas de ingresos para menores de edad, atendiendo principalmente a su
acercamiento a las dos tradiciones de polticas sociales que nombramos ms arriba.
Finalmente, nos centraremos en la AUHPS aprobada en 2009, reparando en las metforas
polticas que tienen como eje al Estado y la relacin de ste con lo universal (cuestin que
entendemos fundamental en la poltica seleccionada para dar cuenta de las relaciones con
sectores ciudadanos y partidarios).
305

Surgimiento del reclamo de transferencias a la niez. Propuesta del Frente Nacional

contra la Pobreza
La Central de Trabajadores Argentina (CTA) es una de las organizaciones gremiales
ms importantes del pas, que durante los aos 90 se constituy en uno de los actores ms
crticos a la poltica neoliberal. De hecho, su surgimiento en 1991 est relacionado con la
oposicin a la Central General del Trabajo (CGT) y la postura de sta frente a las polticas
de liberalizacin de la economa. Asimismo, gener importantes espacios de debate y
formacin poltica. Por todo esto, desde diferentes sectores de esta Central fueron tomando
forma propuestas que se planteaban como alternativas a la creciente exclusin y crisis
social. En este sentido, podemos destacar las actividades del Instituto de Estudios y
Formacin84, y ms especficamente la Propuesta de Shock Distributivo que surgi desde
ste en el 2000.
La importancia de esta propuesta reside en que se convirti en un punto articulador de
variadas organizaciones sociales, polticas y sindicales que se oponan al mantenimiento de
la poltica neoliberal. stas realizaron la Marcha Grande entre julio y agosto de 2000
exigiendo la implementacin de este programa de medidas alternativas. Asimismo, hacia
fines de ese ao se conform el Movimiento por la Consulta Popular con el objetivo de
organizar una votacin para que el conjunto de la ciudadana decidiera si estaba a favor de
esta propuesta (Dolce, 2011). Finalmente, este movimiento pas a denominarse Frente
Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) en julio de 2001, con ms de 70 organizaciones
sociales y 56 juntas promotoras de todo el pas () en un plenario que se desarroll en el
Anfiteatro de ATE [Asociacin de Trabajadores del Estado] Nacional, bajo la consigna:
Ningn Hogar Pobre en la Argentina (Dolce, 2011, pg. 8).
El planteo central del Shock Distributivo del FRENAPO era que la implementacin
de una matriz distributiva neoliberal (marcadamente desigual) tuvo como consecuencia la
grave crisis que atravesaban grandes sectores sociales en ese momento, por lo que el
principal problema del pas radicaba en la desigual distribucin de la riqueza que se
produca (Dolce, 2011, pg. 10). Como consecuencia de esta poltica, asimismo, se haba
exacerbado la desocupacin y entendan que el mantenimiento de dicha matriz decantara
en entenderla como un fenmeno estructural.
() la desocupacin constituye el factor principal que define el cuadro de degradacin
social y de afectacin de la impronta cultural histrica que caracteriz nuestra
sociedad. (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pg. 16)

[] porque mantener el presente rumbo supone transformar al desempleo en un

fenmeno estructural y consecuentemente profundizar el cuadro de degradacin social
84

Desde la pgina oficial de la CTA se lo describe como como un espacio abierto a la reflexin, discusin y
puesta en prctica del pensamiento acerca del estado de lo social y lo colectivo nacional en clave
emancipadora (http://archivo.cta.org.ar/-Instituto-de-Estudios-y-Formacion-.html)
306

ya se ha expuesto, es que planteamos la importancia de aplicar de manera inmediata el

seguro de empleo y formacin para todos los jefes de hogar hoy desocupados, e
instrumentar el sistema de la asignacin universal por hijo. (Central de Trabajadores
de la Argentina, 2000, pg. 17)

Cuando desde los documentos de CTA se refiere a la impronta cultural histrica de

nuestro pas, entendemos que sta hace referencia a la valoracin positiva de la identidad de
trabajador, siguiendo el planteo de Barbeito y Lo Voulo (2003) de que el derecho al
empleo y la tica del trabajo fueron siempre los valores dominantes en la tradicin de las
polticas pblicas de la Argentina. Esto es uno de los elementos que agrupamos aqu bajo
la matriz trabajadora-universal, la que tiene su centro simblico en la justicia social para
los trabajadores (Falappa y Andrenacci, 2009, pg. 29)85.
Dentro de esta categora es que ubicamos a las Asignaciones Familiares (AAFF), las
que son otorgadas a todos los jefes/as de hogar con menores a cargo que trabajan en
relacin de dependencia. Desde este enfoque, entonces, el acento se pone (especialmente)
en el trabajador asalariado formal, lo que genera un sistema de polticas sociales
fragmentado que combina amplias mejoras para los trabajadores formales y programas
residuales y focalizados, de empleo y familiares, para los vulnerables (Arcidicono,
Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pg. 4). En esta lnea, veremos que el Shock
Distributivo es entendido desde esta impronta, por lo que el principal destinatario de las
polticas propuestas ser el trabajador. Sin embargo, en el contexto socio-econmico esta
identidad no se poda circunscribir solamente a quienes estuvieran empleados formalmente
ya que los niveles de desocupacin eran cercanos al 18% (INDEC, 2001); as, se atenda al
trabajador ms all de su condicin laboral, ya sea ocupado como desempleado.
De hecho, tambin se vislumbra esta impronta en la atencin que se le otorga al
desempleo como eje a partir del cual entender el conjunto de la crisis social, en tanto desde
la matriz trabajadora-universal la pobreza se vea como una situacin transitoria resultado,
mayormente, de la falta temporal de empleo por parte del jefe de hogar (Barbeito y Lo
Voulo, 2003). De all, que en los documentos del FRENAPO marcaran, como vimos ms
arriba, la necesidad de evitar convertirla en un fenmeno estructural, y se entienda que el
ingreso al trabajo formal es la mejor manera de salir de la crisis:
() no puede haber combate en serio a la pobreza si no se atiende especficamente a
la poblacin desocupada (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000, pg. 16)

As, la propuesta para alcanzar la meta de ningn hogar pobre en la Argentina

estaba integrada por tres medidas que permitiran que toda la poblacin se ubique por
encima de la lnea de pobreza86: un seguro de empleo a cada jefe/a de hogar desocupado,
85

Estos autores analizan el desarrollo de las polticas sociales en nuestro pas y, si bien no usan los conceptos
que aqu empleamos, describen elementos importantes de la matriz trabajadora-universal al momento de
describir el perodo del gobierno peronista entre 1946-1955. As, tomaremos anlisis histricos de polticas
sociales como referencia para reconstruir esta matriz.
86
Es necesario aclarar que en la Propuesta del Shock Distributivo no planteaba solamente estas tres polticas
de transferencias de ingresos como alternativa al modelo poltico-econmico neoliberal. Sino que tambin la
propuesta apunta a replantear el rumbo de la Argentina siguiendo tres grandes direcciones: a) Redistribucin
307

una asignacin por hijo (tanto para jefes/as empleados como desocupados) y mejora del
haber mnimo de las jubilaciones.
Esta propuesta del FRENAPO ingresa a la Cmara de Diputados en septiembre de
2001 mediante dos expedientes con la firma de congresales del FREPASO, del ARI, del
Frente para el Cambio, del PJ y la UCR87. As, mediante el Expediente N5735-D-2001 se
presenta la iniciativa de llevar a cabo una Consulta Popular vinculante el 10 diciembre de
ese ao para que los ciudadanos se pronuncien respecto del proyecto de ley de seguro de
empleo y formacin, asignacin por hijo y pensin a la vejez, tal como expresa en su
Artculo 1. Aqu nos detendremos exclusivamente en la poltica de la Asignacin por Hijo,
que se encuentra detallada en el Expediente N5734-D-2001.
Esta Asignacin por Hijo estaba destinada a todos los menores de edad del pas, sin
importar la situacin laboral del grupo familiar. De all, que se propusiera eliminar las
Asignaciones Familiares que se destinaban a los hijos cuyos padres trabajan en relacin de
dependencia, y utilizar esa suma de dinero para financiar una parte de esta nueva
Asignacin por Hijo. El objetivo que se propona era asegurar un ingreso mnimo para
todos los menores de edad del pas, siempre que se acrediten dos comportamientos:
La asignacin por hijo consistir en el pago de una suma mensual por cada hijo menor
de 18 aos de edad () y mediando asimismo la acreditacin de las siguientes
circunstancias:
haber realizado chequeos sanitarios, en instituciones hospitalarias de carcter
pblico a los menores que motivan el beneficio y hasta su mayora de edad;
encontrarse el menor cumpliendo regularmente con su escolaridad, extendindose
dicha obligacin a la finalizacin de la educacin media. (Proy. Seguro de Empleo,
N5734-D-2001; Art. 12)

De esta manera, se pretenda que todos los menores de edad estn amparados por la
misma poltica de transferencia de ingresos, y que sta contribuya (junto con el seguro de
empleo y formacin, y el aumento en las jubilaciones) a que todos los hogares dispongan de
los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas. En este sentido es que en el
Art. 1 del Exp. N5734-D-2001 establece que se trata de una asignacin por hijo de
carcter universal. Este planteo resulta interesante a los fines de nuestro anlisis en tanto
est refiriendo a una de las maneras de entender las polticas de transferencia de ingresos;
en otras palabras, se est enmarcado dentro de las polticas de Ingreso Ciudadano.
Las teoras del IC constituyen un conjunto de propuestas de polticas de distribucin
del ingreso, que combinan transferencias para todos los ciudadanos de un pas con
progresiva de los ingresos. [] b) Replanteo de la apertura comercial externa. [] c) Regulacin del proceso
de concentracin econmica y centralizacin de capitales (Central de Trabajadores de la Argentina, 2000,
pg. 17)
87
Por el FREPASO firmaron Dip. Eduardo Macaluse, Dip. Marcela Bordenave, Dip. Mara Gonzlez, Dip.
Guillermo Giles, Dip. Elsa Quiroz, Dip. Federico Soez, Dip. Fernando Melillo y Dip. Mara Graciela Ocaa,
En cuanto al bloque del Frente para el Cambio, auspiciaron el proyecto Dip. Enrique Cardesa, Dip. Alfredo
Villalba y Dip. Alicia Castro. Mientras que por el ARI lo hicieron Dip. Hctor Polino, Dip. Jorge Rivas, Dip.
Oscar Gonzlez, Dip. Alfredo Bravo y Dip. Elisa Carri; y por PJ, Dip. Mario Cafiero.
308

impuestos fuertemente progresivos. As, desde esta postura se asume como deseable
(siguiendo el anlisis de Barbeito y Lo Voulo, 2003) que el Estado asegure que ninguna
persona caiga por debajo de los valores mnimos para asegurar su subsistencia, sin importar
su situacin laboral88. Asimismo, se considera que esto posibilitar conformar una base
desde la cual las personas puedan competir en mejores condiciones en el mercado laboral y
asistir (y permanecer) en el sistema educativo (Barbeito y Lo Voulo, 2003).
Otro importante argumento en favor de este tipo de polticas es que evitara la
estigmatizacin de los perceptores (en tanto ya no se destinara exclusivamente a quienes
acrediten ser pobres), al no condicionar el otorgamiento ms que al mero hecho de ser
ciudadano, lo que fomentara la cohesin social, el sentirse parte (Grynspan, 2006, pg.
80).
En resumen, una poltica de carcter ciudadano-universal cumple con los
presupuestos de universalidad (todos los ciudadanos), incondicionalidad (sin requisitos para
su otorgamiento) e integracin entre el beneficio que se paga y el sistema tributario para
garantizar un impacto distributivo que sea progresivo (Lo Voulo, 2010, pg. 5).
En contextos como el latinoamericano, las posibilidades financieras y econmicas de
implementar un ingreso para cada ciudadano de un pas no son muchas. Por ello, quienes
proponen este tipo de polticas sociales plantean que se desarrolle de manera progresiva la
implementacin de polticas de ingresos universales, comenzando por transferencias a
grupos etarios determinados hasta llegar a la universalizacin ciudadana. En este sentido,
proponen iniciar con un ingreso ciudadano a la infancia, en tanto entienden que la mayora
de los pobres son nios y la mayora de los nios son pobres. As, plantean la necesidad de
que los menores puedan concluir su educacin obligatoria al tener un ingreso asegurado (en
pos de erradicar el temprano ingreso al mundo laboral de este grupo). Asimismo, se
entiende que la implementacin de este tipo de poltica no slo beneficiar a los infantes,
sino que tambin otorga un piso de ingresos que aumenta el bienestar y los grados de
libertad en el mercado laboral de los padres (Barbeito y Lo Voulo, 2003).
En esta lnea, es importante remarcar que son tres las caractersticas que debe cumplir
una transferencia de ingresos a la niez para ser considerado universal (Lo Voulo, 2010): a)
que sea igual para todas las personas menores de 18 aos; b) que sea acompaado de una
reforma en el sistema tributario, a modo de asegurar una redistribucin de la riqueza89; y c)
que las contraprestaciones que se establezcan sean co-responsabilidades promocionales (es
decir, que su incumplimiento no habilite a la baja del beneficio). A las polticas que
cumplan con estas caractersticas las denominaremos aqu universal-ciudadanas.
La propuesta plasmada en el proyecto de ley que estamos analizando se corresponde
con las dos primeras caractersticas de un IC a la Niez (ICN). En cuanto al financiamiento
de esta poltica, se establecen los lineamientos de una reforma tributaria. En este sentido, se
plantea modificar la lgica econmica que predomin en la dcada revisando la lgica
88

Desde esta matriz, se entiende que con el establecimiento de impuestos progresivos se estara compensando
la transferencia de ingresos a los sectores de mayores de ingresos.
89
Especficamente, el planteo es que el beneficio monetario debe integrarse como un crdito fiscal en la
declaracin del impuesto a los ingresos de las personas (Lo Voulo, 2010, pg. 4)
309

fiscal vigente (Proy. Seguro de Empleo..., N5734-D-2001; Fundamentos). De all se

propone que el Congreso Nacional mediante el Presupuesto anual asigne partidas a estas
polticas, atendiendo a las siguientes medidas:
Los fondos requeridos se queden obtener del siguiente modo:
Por el aumento de la recaudacin a partir de la expansin del consumo. (...)
Por reasignacin de los planes sociales actualmente vigentes (...)
La restitucin de aportes patronales para los grandes contribuyentes del sector de no
transables (empresas privatizadas, bancos, hipermercados) (...)
La eliminacin de las exenciones en el impuesto a las ganancias (...)
Una mayor presin impositiva sobre los consumos superiores por va de la
aplicacin de impuestos internos. (Proy. Seguro de Empleo..., N5734-D-2001;
Fundamentos)

Empero estas caractersticas, en su articulado se prev la prdida de esta Asignacin

por Hijo en caso de no cumplir con las obligaciones (es decir, acreditar semestralmente la
asistencia educativa y un control sanitario), por lo que se constituyen en condicionalidades
punitivas (Lo Voulo, 2010, pg. 5). Por esto, consideramos que no se trata de una propuesta
de ICN en trminos estrictos, sino que en caso de que el adulto a cargo no cumpla ambas
condiciones, ese menor se encontrar sin el goce de un derecho.
Esto ltimo no desestima que en el discurso del FRENAPO se atienda especialmente
al carcter universal de una poltica de este tipo y a las consecuencias positivas en relacin
a la situacin de crisis econmica y social.
[Esta propuesta pretende] garantizar que todo ciudadano argentino, por el slo hecho
de serlo, pueda acceder al mejor nivel posible en trminos sanitarios y educacionales
() Esto supone independizar el acceso a las distintas coberturas sociales de la
posicin que se ocupe en el mercado laboral. (Proy. Seguro de Empleo, N5734-D2001; Fundamentos)

As, se entiende a la Asignacin por Hijo como una poltica de universalizacin de

derechos, especialmente a la salud y a la educacin, que restituyera a la poblacin su
carcter de ciudadanos y a la par, potenciando el consumo popular como eje del mercado
interno (Abramovich y Vzquez, 2007, pg. 137). Pensar una transferencia de ingresos
como un derecho, implica pensar desde esta matriz el rol del Estado.
Asimismo, en tanto la renta mnima se asocia con la restitucin de derechos (en el
caso de la asignacin por hijo, en la apropiacin del derecho a la salud y a la
educacin) pone en debate el papel del Estado no slo en su conformacin estructural
sino tambin en sus formas especficas de intervencin. (Central de Trabajadores de
la Argentina, 2000, pg. 17)

Por ello, en polticas dentro de la matriz universal-ciudadana el rol del Estado cobra
un lugar central, cuestin que entendemos especialmente importante en el contexto de

310

predominio del sentido comn neoliberal90 en el que tuvo lugar la propuesta del
FRENAPO. Involucra un actor estatal activo, con decisin poltica de intervenir en los
mecanismos econmicos que, librados a las leyes del libre mercado 91, generan exclusin
e insatisfaccin de necesidades bsicas. En este sentido, la propuesta del FRENAPO refiere
especialmente a la funcin del Estado como planificador:
() se resita la planificacin estatal junto a las cuestiones de empleo, educacin y
salud con todo lo que esto implica en trminos de reconstruccin de la ciudadana y
profundizacin democrtica de la sociedad. (Central de Trabajadores de la Argentina,
2000, pg. 17)

As, podemos identificar que se relaciona al Estado con la intervencin en el acceso a

servicios bsicos (empleo, educacin y salud) y en la restitucin de derechos en trminos de
ciudadana. Este planteo concuerda con la teorizacin general del IC, donde se plantea que
el Estado asume un papel de garante de las prestaciones bsicas, asegurando que lleguen a
todos los ciudadanos con calidad aceptable (Filgueira, Molina, Papadpulus y Tobar,
2006, pg. 42). Asimismo, es la nica institucin que dispone de los medios para planificar
y ejecutar una accin de carcter universal, en tanto que tiene el poder necesario para
recaudar dinero de los sectores pudientes y redistribuirlo entre los sectores ms carentes de
la poblacin (Grynspan, 2006, pg. 81).
En este sentido desde las teoras del IC se plantea que ste debe ser considerado
como una poltica social ms del Estado del bienestar (Iglesias Fernndez, 1998, pg.
139). Sin embargo, podemos identificar dos caractersticas que asociamos en el captulo
anterior a un Estado en clave nacional-popular: redistribucin de riquezas y conciliacin
social (Svampa, 2011). Esta relacin entre ambas funciones estatales es importante tambin
desde el planteo del IC, en tanto se entiende que llevar a cabo una redistribucin del ingreso
en trminos de otorgamiento de derechos se fundamenta y se refuerza, a la vez, en una
cultura ciudadana ms igualitaria (Grynspan, 2006, pg. 81).
As, podemos ver que tanto el Estado de Bienestar del IC como el Estado nacionalpopular se pueden conceptualizar como activos, en el sentido de tomar medidas para
aseguramiento de derechos. Sin embargo, la diferencia (en relacin a lo que estamos
analizando) radica en quines son los titulares de estos derechos. En este sentido, ambos se
plantean como un Estado que universaliza derechos, aunque el primero lo hace a partir de
la condicin ciudadana y el segundo, de la de trabajador.
Entonces, el FRENAPO comparte la visin positiva sobre la identidad del trabajador
y a partir de la matriz trabajadora-universal diagnostican la situacin de crisis social, sin
embargo la Asignacin por Hijo que proponen como respuesta a ella se plantea en trminos
ciudadanos-universales, al no articularse en relacin a la situacin laboral del adulto con
90

Sobre esta cuestin, nos detuvimos en el Captulo 1, bajo el subttulo "Aos de predominio neoliberal
(1990-2001)
91
Aqu las comillas las incorporamos porque entendemos que nunca opera el libre mercado en cuanto tal,
es decir que no es posible pensar una organizacin social basada exclusivamente en las leyes de la oferta y la
demanda, sino que stas son posibilitadas y respaldadas por acciones (o no acciones) del Estado (Polanyi,
2007)
311

menores a cargo y plantearse como finalidad el fomento del ejercicio del derecho a la salud
y a la educacin en este grupo etario anclado exclusivamente en la condicin de ciudadana.
Pasada la crisis de 2001, estos procesos de movilizacin ciudadana se fueron
desarticulando luego de la estabilizacin del gobierno de Eduardo Duhalde (enero/2002
mayo/2003). Sin embargo, parece razonable adjudicar a la presin popular generada en
esta experiencia los avances logrados en relacin a las polticas existentes al 2001
(Abramovich y Vzquez, 2007, pgs. 139-140); aunque es necesario remarcar que ninguna
de estas polticas estuvo pensada desde la matriz ciudadana-universal y ms bien
continuaron con fuertes mecanismos de focalizacin (como el Plan Jefes y Jefas de Hogar)
propios de las lgicas neoliberales de entender la poltica social. En resumen, estas
polticas se diferencian notablemente de la propuesta del Frenapo (y en algn sentido
resultan una parodia de la misma) (Abramovich y Vzquez, 2007, pg. 140)
Propuestas desde fuerzas polticas
En este apartado llevaremos a cabo un recuento de los proyectos de polticas de
transferencia de ingresos para menores que se presentaron en la Cmara de Diputados
(siendo el primero de ellos en 1997) y un DNU del gobierno de Fernando de la Ra (que
nunca lleg a implementarse). Como adelantamos en las palabras introductorias, nos
detendremos en los elementos que nos permiten identificar cada uno de stos desde una
clave ciudadana-universal o desde una trabajadora-universal, rastreando desde all
concepciones sobre el Estado de estos sectores polticos para luego atender a las relaciones
con la AUHPS del proyecto poltico kirchnerista.
Ya dijimos que el primer proyecto en esta lnea fue presentado en 1997. El mismo
(Exp. N0014-D-97) fue ingresado por las diputadas Elisa Carri y Elisa Carca, ambas del
bloque de la UCR en ese momento. Este mismo proyecto fue reingresado por la primera de
ellas en 1999 (Exp. N3169-D-1999), 2001 (Exp. N1460-D-2001)92 que cont tambin
con la firma de diputados del FREPASO93- y 2003 (Exp. N1547-D-2003). Nuevamente, el
mismo texto volvi a entrar a la Cmara en 2004 con la firma de un conjunto de diputados
pertenecientes a fuerzas polticas progresistas94 (Exp. N0641-D-2004)95. Este proyecto se
enmarca explcitamente en la lnea del IC, en tanto se lo plantea como el objetivo a
mediano/largo plazo y al ICN como el primer paso en ese camino:

92

Al momento de la propuesta del FRENAPO (que es contempornea de este expediente), la diputada Carri
se uni a este y tambin apoy el proyecto legislativo que ingres a la Cmara el Frente.
93
El Expediente N1460-D-2001 fue firmado por Dip. Elisa Carri y Dip. Miriam Curletti de la UCR, y por
Dip. Alfredo Bravo y Dip. Jorge Rivas del FREPASO.
94
Las firmas correspondan a los bloques del ARI (Dip. Adrin Prez, Dip. Marcela Rodrguez, Dip. Laura
Musa, Dip. Fabiana Ros, Dip. Alberto Piccini, Dip. Marta Maffei, Dip. Eduardo Macaluse, Dip. Susana
Garca, Dip. Amrica Gonzlez y Dip. Fabin De Nuccio), PS (Dip. Jorge Rivas y Dip. Hctor Polino),
Emancipacin y Justicia (Dip. Claudio Lozano integrante del FRENAPO-), Partido Intransigente (Dip.
Lucrecia Monteagudo) y Nuevo Encuentro Entrerriano (Dip. Juan Carlos Godoy).
95
Aqu, tomaremos como referencia el texto de 2003, pero remarcamos que la letra de los proyectos
enumerados es la misma.
312

El presente proyecto de ley se inspira en la necesidad de establecer en la Argentina

una red de seguridad en los ingresos para todos los ciudadanos, en general, y para la
niez, en particular. El objetivo es que a mediano o largo plazo la totalidad de los
ciudadanos del pas cuenten con un ingreso bsico garantizado fiscalmente ()
Dadas las limitaciones fiscales existentes y la situacin de particular vulnerabilidad de
la niez, el presente proyecto de ley se propone un objetivo realizable en el corto
plazo: establecer un ingreso garantizado fiscalmente que cubra a todos los nios y
nias hasta el momento de cumplir 18 aos. (Proy. Fondo para el Ingreso, N1547D-2003, Fundamentos)

De esta manera, se propone la creacin del Ingreso Ciudadano a la Niez (INCINI)

para todos los menos de 18 aos, y se establece como inembargable. A pesar de que se
sigue estableciendo como requisitos para su percepcin la asistencia a establecimientos
educativos y controles mdicos (Proy. Fondo para el Ingreso, N1547-D-2003, Art. 10),
se trata de un mecanismo de co-responsabilidades por lo que no niega el principio de
universalidad.
El INCINI consiste en una asignacin monetaria que se abonar mensualmente y a la
que tienen derecho la totalidad de los nios y nias argentinos, nativos o por opcin,
hasta los 18 (dieciocho) aos de edad. () El INCINI es un beneficio inembargable.
(Proy. Fondo para el Ingreso, N1547-D-2003, Art. 2)

De esta manera, el texto est en consonancia con los principios que enumeramos bajo
la matriz ciudadana-universal96, y se plantea como alternativa a programas discrecionales
que buscan focalizar la asistencia en aquellas personas y/o grupos familiares con
determinadas privaciones (Proy. Fondo para el Ingreso, N1547-D-2003;
Fundamentos). De igual manera, la propuesta plantea la universalizacin en oposicin a la
estigmatizacin que generan programas focalizados existentes:
() para las polticas pblicas de la Argentina, los nios y nias tienen diferente
valor, un "precio" distinto - incluso, cero - segn sea la actividad laboral de los padres,
las caractersticas del contrato de trabajo o el nivel del salario (con independencia del
nivel del ingreso familiar, sea total o per cpita). (Proy. Fondo para el Ingreso,
N1547-D-2003; Fundamentos)

Pasando a otra poltica de transferencia de ingresos a menores, nos detenemos ahora

en lo que se denomin el Sistema Integrado de Proteccin a la Familia (SIPROF) decretado
por el gobierno del Presidente Fernando de la Ra en noviembre de 2001. Recordemos que
en ese momento, las grietas sociales y econmicas de la matriz distributiva neoliberal eran
evidentes, y estaban tomando las calles movilizaciones ciudadanas que se oponan a esta
situacin, entre ellas el proceso de movilizacin del FRENAPO que analizamos en la
seccin anterior. As, mediante el DNU N1382/2001, el gobierno pretendi calmar los
96

Si bien aqu no nos detenemos en la cuestin de la reforma tributaria que acompaa a propuestas del IC,
marquemos que el INCINI mantiene este elemento identificatorio de polticas ciudadanas-universales al
plantear que debera establecerse un sistema que integre de manera ms eficiente y equitativa las diversas
necesidades de las personas con su capacidad contributiva y con los beneficios fiscales que reciba (Proy.
Fondo para el Ingreso, N1547-D-2003; Fundamentos)
313

reclamos que provenan de la ciudadana movilizada y de algunos sectores partidarios

estableciendo la creacin de un sistema de garanta de ingreso familiar integrado por: a)
Prestacin por Nio; b) Prestacin por Nio con Discapacidad; c) Prestacin por
Maternidad; d) Prestacin por Escolaridad (EGB3, polimodal o media); e) Prestacin por
Educacin; f) Prestacin bsica para la Tercera Edad; y g) Prestacin para los cnyuges de
los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (DNU Sistema
Integrado, N1382/2001; Art. 2).
Como podemos deducir de la especificidad de cada prestacin que integra el SIPROF,
el proyecto de reforma no era otra cosa que una nueva variante de las intervenciones
asistenciales focalizadas (Barbeito y Lo Voulo, 2003). De esta manera, el SIPROF no
puede ser pensado en trminos de una universalizacin-ciudadana, a pesar de apelar a los
principios de solidaridad, igualdad, universalidad e inmediatez (DNU N1382/2001: Sist.
Int, Art 1). Esto es as en tanto se parte de una diferenciacin entre menores a cargo de
adultos empleados o de desempleados y, a su vez dentro de ambas categoras, se establecen
escalas segn el salario del jefe de hogar (DNU N1382/2001: Sist. Int, Art. 4, inc. 2).
Asimismo, diferencia a los nios segn sus edades y segn el nivel educativo que
acreditaban estar realizando, de all las diferencias entre las prestaciones a), d) y e)
enumeradas arriba.
En este sentido, podemos decir que no se trataba de una poltica planteada en
trminos de ciudadana ni de identidad trabajadora, sino que pretenda principalmente una
reduccin fiscal, con postulados en clave neoliberal, al entender que una poltica social
debe plantearse () en un marco de racionalidad, eficiencia y eficacia del gasto pblico
(DNU N 1382/2001: Sist. Int, Considerando)97. Finalmente, este sistema no lleg a
implementarse ya que fue derogado por el mismo gobierno antes de su entrada en vigencia.
Siguiendo con la lnea cronolgica en que se presentaron las propuestas de polticas
sociales de este tipo, recordemos que en 2004 haba ingresado el proyecto del INCINI. Ese
mismo ao, ingresa a la Cmara Baja el Exp. N3024-D-2004 denominado Creacin del
Fondo Integral Solidario (FOINSO), firmado exclusivamente por la Dip. Mara del
Carmen Alarcn perteneciente al Bloque del PJ en ese momento. Este proyecto de
transferencia de ingresos parte del planteo de universalizacin para un sector social
identificado a partir de su relacin con el mercado laboral (quienes no tienen ingresos
mensuales fijos), como establece en su artculo 3:
El objetivo del FOINSO es la asistencia integral a mujeres y nios argentinos,
que carezcan de todo tipo de ingreso fijo mensual, siendo su cobertura
universal (Proy. Creacin del Fondo Integral Solidario, Exp. N3024-D-2004;
Art. 3)
97

Sobre la relacin entre polticas sociales focalizadas, gasto pblico y redistribucin desde el pensamiento
neoliberal, resulta esclarecedor el anlisis de Filgueira et. al (2006): Se pens que con la focalizacin as
concebida el efecto redistributivo del gasto social se maximizara cuando el Estado se hiciera cargo tan slo
de cubrir los riesgos y problemas de la poblacin pobre y se eliminaran los subsidios pblicos a los sectores
medios y altos que pueden pagar por sus bienes y servicios sociales en el mercado o pueden generar sistemas
de pool-risking privados con o sin mecanismos reguladores del Estado (pgs. 30-31)
314

El Fondo Integral Solidario consiste en una asignacin monetaria que el/los

beneficiario/s percibirn en forma mensual, crendose a tales efectos un
registro de mujeres y nios/as asistidos por el programa a implementar. (Proy.
Creacin del Fondo, Exp. N3024-D-2004; Art. 4)

De esta manera, vemos que el universo a partir del cual se piensa FOINSO supone la
diferenciacin entre quienes tienen un ingreso fijo mensual y quienes no; de esta manera ya
no parte de la dicotoma entre empleado-desempleado, sino que contempla como receptores
quienes estn empleados en la informalidad as como quienes ciertas categoras menores
del monotributo. Asimismo, es importante que el sujeto que percibe este plan no sea ya un
adulto a cargo de menores, sino que se destina a mujeres que no tienen un ingreso mensual
fijo con menores a cargo. De esta manera, se fragmenta la universalizacin que se plantea
en la letra misma del proyecto.
Asimismo, se exige a cambio del cobro del FOINSO que las beneficiarias trabajen
dos horas diarias; lo que es otro indicio de la matriz trabajadora a partir de la cual se pens
esta poltica:
Las beneficiarias de los planes sociales debern prestar servicios a la
comunidad, durante dos horas diarias de jornada laborable, coordinados por
cada organismo local que los represente, en funcin de las tareas que les
puedan ser asignadas acordes a las necesidades y disponibilidades del mismo.
(Proy. Creacin del Fondo, Exp. N 3024-D-2004; Art. 10)

Continuando en esta lnea, en los fundamentos de este proyecto se remarca la

importancia del mismo en relacin al sistema productivo. En otros trminos, se entiende
este tipo de polticas de transferencia de ingresos como subsidiarias de un mercado laboral
que an no puede hacerse cargo del total de poblacin trabajadora activa, por lo que el
Estado interviene con este Fondo para asegurar ciertos ingresos mnimos para los hogares
con mayor vulnerabilidad:
La necesidad de ir actualizando los programas sociales, en el transcurso del
tiempo, a fin de ir supliendo las falencias que el propio sistema productivo
existente del pas no puede incorporar en la actualidad a todas las personas que
se encuentran en edad de integrar el mismo como mano de obra activa. (Proy.
Creacin del Fondo, Exp. N3024-D-2004; Fundamentos)

De igual manera, se piensa que este ingreso para los hogares con nios y adolescentes
en situacin de vulnerabilidad, va a permitir que stos concurran a establecimientos
educativos, lo que luego permitir que ingresen al mercado laboral en mejor situacin que
sus padres.
Nuestra preocupacin actual deben ser los nios y adolescentes, a los cuales
tenemos la obligacin de brindarles mejores oportunidades hacia el futuro,
entendemos que no es una tarea fcil, pero en esta idea trataremos de
315

garantizarle este ingreso universal mnimo a travs de la puesta en prctica de

polticas pblicas que acrecienten los ingresos de los hogares pobres para
obtener el acceso a una educacin completa y no temporaria, como ocurre en
la actualidad, que a posteriori colaborar con una posibilidad cierta de adquirir
un empleo que dignifique su condicin. (Proy. Creacin del Fondo, Exp.
N3024-D-2004; Fundamentos)

Aqu subyace, nuevamente, la postura poltica de que el trabajo dignifica, por lo que
es el ingreso al mercado laboral la meta a largo/mediano plazo de este tipo de polticas
pensadas en trminos trabajadora-universal.
Al ao siguiente, el bloque del Partido Socialista ingresa su propio proyecto sobre la
temtica denominado Ingreso Universal Ciudadano a la Niez (Exp. N2867-D-2005)98,
el que reingresa a comienzos de 2009 (Exp. N1914-D-200999). Por su denominacin
misma podemos marcar que se acerca a una matriz ciudadana-universal para entender la
transferencia de ingresos a menores de edad, aunque en su letra no se detalla la reforma
impositiva como contraparte de la transferencia de ingresos (s se la menciona como
necesaria en los Fundamentos del proyecto). En trminos generales, mantiene los
postulados que ya enunciamos que corresponden al ICN: universalidad, inembargabilidad e
igual prestacin mensual para todos los menores de edad del territorio.
El ingreso universal ciudadano para la niez es la prestacin mensual de
naturaleza econmica inembargable dirigida a cubrir las necesidades de todos
los nios menores de 18 aos residentes en el pas para hacer frente a los
gastos bsicos para su subsistencia y educacin. (Proy. Ingreso Universal
Ciudadano a la Niez, Exp. N2867-D-2005; Art. 2)

Es por esto que la caracterstica de universalidad es uno de los pilares de este ingreso
ciudadano para todos los nios y nias. Es cierto que puede producir cierta inequidad a
favor de aquellos nios que provienen de familias de ingresos altos; pero para aquellas
familias debe haber una reforma del sistema impositivo que grave ms a aquellos que ms
tienen. (Proy. Ingreso Universal Ciudadano, Exp. N2867-D-2005; Fundamentos)
Asimismo, se mantiene la importancia de la no-discriminacin de los sectores ms
vulnerables de la sociedad con polticas segmentadas, y la importancia de una matriz
ciudadana-universal para regenerar lazos sociales y fomentar una sociedad ms equitativa:
[Aspiramos a una sociedad] donde el mejoramiento de la calidad de vida de
sus habitantes sea un recorrido constante. Una sociedad libre y fraterna, que
pueda superar los prejuicios hacia los que menos tienen, una sociedad unida y
98

Este proyecto de ley cont con la firma de los siguientes congresales socialistas: Dip. Jorge Rivas, Dip.
Eduardo Garca, Dip. Hctor Polino, Dip. Sergio Basteiro, Dip. Eduardo Di Pollina y Dip. Mara Elena
Barbagelata.
99
Este Proy. Ingreso Universal a la Niez y la Adolescencia llev la firma de los siguientes diputados del
PS: Dip. Silvia Augsburguer, Dip. Miguel ngel Barrios, Dip. Elda Gerz, Dip. Roy Cortina, Dip. Lisandro
Viale, Dip. Mnica Fein, Dip. Ricardo Cuccovillo, Dip. Pablo Zancada, Dip. Mara Elena Martin y Dip. Laura
Sesma.
316

con voluntad que se inscriba en el contenido de nuestro paisaje y con nuestros

rasgos argentinos [...]. Es necesario, entonces, promover un esquema social
equitativo, que garantice como mnimo tres aspectos: ingreso, salud y
educacin independientemente de la situacin laboral de los padres. (Proy.
Ingreso Universal Ciudadano, Exp. N2867-D-2005; Fundamentos)

Una cuestin diferenciadora, sin embargo, de este proyecto en particular es la

combinacin entre matriz ciudadana-universal y descentralizacin en la ejecucin del
programa. El resto de los proyectos legislativos as como los dos DNU (el de 2001 y el del
2009) hacen responsable de su ejecucin a un organismo dependiente del Estado nacional.
La postura del proyecto legislativo del PS presume un conjunto de beneficios propios de
una poltica administrada por instituciones ms cercanas a la poblacin, como seran las
municipalidades o comunas (en lugar de una reparticin centralizada en Capital Federal)
() pretendemos que se cree un programa nacional eficiente, de ejecucin y
contralor descentralizado con un alto impacto para la economa en general
[]. Que nos permita recrear una sociedad donde exista la igualdad efectiva
de las mujeres y de los hombres en todos los dominios de la vida social y
poltica. (Proy. Ingreso Universal Ciudadano, Exp. N2867-D-2005;
Fundamentos)

En el ao 2008 el bloque de Coalicin Cvica-ARI-GEN100 ingresa nuevamente el

proyecto del INCINI que examinamos al comienzo de este apartado, en esta ocasin con el
Exp. N2467-D-2008 Fondo para el Ingreso Ciudadano a la Niez. A diferencia de
aquellos debemos marcar una cuestin importante: establece diferentes montos de
transferencia de ingresos segn la edad de los menores, rompiendo el principio de
universalidad en este sentido.
Fjense como valor mnimo inicial, las siguientes sumas mensuales, segn
corresponda:

(Proy. Fondo para el Ingreso, Exp. N2467-D-2008; Art. 5)

En julio de ese ao, asimismo, ingresa un proyecto del Bloque del FPV firmado por
Dip. Agustn Rossi y Dip. Hctor Recalde (Exp. N3755-D-2008). El mismo se propone la
creacin de Asignaciones Familiares por Hijo y por Ayuda Escolar para trabajadores en
100

Los diputados de este bloque que firmaron este proyecto legislativo son los siguientes: Elisa Carca,
Marcela Rodrguez, Mara Fernanda Reyes, Elsa Quiroz, Fernando Snchez, Hctor Flores, Juan Carlos
Morn, Fabin Peralta, Adrin Prez, Fernando Iglesias, Horacio Alcuaz, Mara Virginia Linares, Susana
Garca y Griselda Baldata.
317

relacin de dependencia no registrados, con el fin de la reparacin progresiva de la

desigualdad con que algunos aspectos del rgimen legal vigente trata a los trabajadores en
funcin de encontrarse o no registrados por sus empleadores (Proy. Creacin de un
Rgimen, N3755-D-2008; Fundamentos). De esta manera, vemos que se enmarca
dentro de la matriz trabajadora-universal al pensarse desde la relacin con el mercado
laboral.
Asimismo, nos parece importante marcar que esta poltica, si bien plantea una
transferencia de ingresos en funcin de los hijos, su foco est puesto en el combate del
trabajo informal. Esto se plasma en sus Fundamentos, al establecer que
No es discutible que el empleo no registrado es uno de los flagelos que an
azota a nuestra sociedad y, si bien sus niveles han mostrado una tendencia
descendente, an hoy constituye un grave problema que necesita ser
solucionado. [] A su vez, el acceso al rgimen que se crea otorga al Estado
una herramienta ms para detectar los lugares concretos en los que hay empleo
no registrado, a fin de que efecte las verificaciones correspondientes e
infraccione a los empleadores que no ajusten su actuar al imperativo legal del
trabajo registrado. (Proy. Creacin de un Rgimen, N3755-D-2008;
Fundamentos)

Asimismo, se detallan como requerimiento para la percepcin de esta poltica social

acreditar el nombre o razn social y la actividad del empleador, lugar de trabajo, y su
antigedad en la empresa, mediante declaracin jurada (Proy. Creacin de un Rgimen,
N3755-D-2008, Art. 6), lo que marca un intento de que los trabajadores informales
indirectamente denuncien a su empleador y as poder disminuir el empleo no registrado.
Por estas cuestiones, entendemos que se trata de una poltica social que no genera
conciencia de derechos en los trabajadores y que no se plantea como medida
universalizante e igualadora de las condiciones de los menores de edad del pas.
En agosto de 2009 ingresa el proyecto de Asignacin Universal por Hijo (Exp.
N3644-D-2009) apoyado por Proyecto Sur, Solidaridad e Igualdad y Encuentro Popular y
Social101. Este Expediente, consideramos, se constituye en el antecedente ms importante a
la AUHPS que decretara la Presidencia de la Nacin, al pensarse en trminos de
universalizacin de las Asignaciones Familiares para todos los menores de 18 aos que no
se encuentren amparados por el Rgimen de Asignaciones Familiares establecido por la
Ley 24.714.
Universalizar las asignaciones familiares es, antes que nada, una primera
medida para reparar esta injusta exclusin del sistema de asignaciones
familiares que mientras persista acenta la desigualdad. Se trata del paso
ineludible que debe adoptarse si se quiere avanzar en desmontar el cuadro de
infantilizacin extrema de la pobreza que tenemos. (Proy. Asignacin
Universal por Hijo, Exp. N3644-D-2009; Fundamentos)
101

Este Expediente cuenta con la firma del Dip. Claudio Lozano de Proyecto Sur, Dip. Delia Bisutti, Dip. Ma.
Amrica Gonzlez y Dip. Carlos Raimundi por SI y Dip. Victoria Donda y Dip. Paula Merchn.
318

En este sentido, se entiende que se trata de una poltica social que viene a equiparar
las condiciones de todos los menores de edad ms all de la condicin laboral de sus
padres. As, se constituira en un acto de justicia e igualdad que una poltica atienda
especialmente la condicin de quienes no se desarrollan en la economa formal.
Las profundas modificaciones en el mercado laboral a que dio lugar la
experiencia neoliberal ha gestado una fuerza laboral precarizada, excluida del
sistema de seguridad social. Se trata de trabajadores que transitan el empleo no
registrado, el cuentapropismo de subsistencia, el trabajo temporario y el
desempleo, entre otras mltiples formas de precariedad laboral. No menos del
60% de la fuerza laboral de nuestro pas est en esta situacin. As el rgimen
de asignaciones familiares instaurado en el marco en que la asalarizacin
formal era la forma dominante de la relacin laboral, actualmente es incapaz
de otorgar alguna ayuda monetaria a por los menos el 70% de los menores, de
los cuales la gran mayora vive en hogares pobres. (Proy. Asignacin
Universal por Hijo, Exp. N3644-D-2009; Fundamentos)

En este sentido, es predominante la matriz trabajadora-universal aunque ya no

centrada solamente en el trabajador formal, porque las condiciones econmicas de
sostenimiento de esa matriz no se mantienen y predominan las situaciones de precariedad
laboral. Sin embargo, no se lee en este proyecto un anclaje en los derechos de los nios,
sino ms bien se plantea en trminos econmicos (aseguramiento de un mnimo de ingresos
por grupo familiar).
En este marco, se establecen requisitos punitivos para percibir esta transferencia de
ingresos, cuestin que refuerza el alejamiento de la matriz ciudadana-universal:
A los efectos de mantener la asignacin universal, los padres del menor, o la
persona que lo tuviera a su cargo, deber acreditar el cumplimiento de los
controles sanitarios obligatorios hasta la edad 4 aos y la participacin del
menor en el ciclo escolar cuando ste haya alcanzado los 5 aos de vida y
hasta los 18 aos. (Proy. Asignacin Universal por Hijo, Exp. N3644-D2009; Art. 4)

As, veremos que el diseo de esta Asignacin Universal por Hijo se asemeja al de la
AUHPS del proyecto poltico kirchnerista, pero se diferencia en cuanto a la financiacin (la
primera plantea una reforma tributaria102 mientras que la segunda dispone de los fondos de
la ANSES) y al enfoque de derechos.

102

En el proyecto se detalla en tres artculos las modificaciones necesarias para financiar esta poltica:
Art. 5. Elimnese el punto 2 del inciso b) del artculo 23 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, texto
ordenado en 1997 y sus modificatorias.
Art. 6.Incorprese todos los crditos presupuestarios que a la fecha de publicacin de la presente ley la
Administracin Nacional destine al pago de prestaciones dinerarias con destino a los menores de 18 aos. En
particular incorporase como financiamiento de la asignacin universal creada por la presente ley a los crditos
presupuestarios asignados en el ejercicio fiscal 2009 al Programa FAMILIAS POR LA INCLUSION
SOCIAL que se desarrolla en el mbito del Ministerio de Desarrollo Social.
319

En este punto del recorrido diacrnico de los proyectos referidos a polticas sociales
para menores de edad103 debemos marcar que en octubre de 2009 fue cuando, desde la
Presidencia de la Nacin, se emiti el DNU N1602. Analizaremos en detalle este programa
en la siguiente seccin, sin embargo aqu es importante marcar que los proyectos siguientes
fueron ingresados con posterioridad a la implementacin de la AUHPS.
En este sentido, entendemos que el re-ingreso de estos proyectos por fuerzas polticas
opositoras tiene como importante cuestin plantearse como alternativas ya no al modelo
neoliberal (como fueron los primeros proyectos ingresados), sino del hecho de que la
misma no se encuentra establecida en una ley del Congreso, as como de la matriz
trabajadora-universal que la AUHPS supone.
En esta lnea nos encontramos, principalmente, con los proyectos ingresados por la
Coalicin Cvica, Exp. N 2372-D.2010104, (re-ingresado en 2012 y 2014) y otro por la
UCR (Exp. N 5037-D-2010105). El primero de ellos es el mismo proyecto del INCINI que
se ingres desde 1997. El segundo, propone la creacin del Ingreso Bsico a la Niez el que
se desarrolla en lnea con la matriz ciudadana-universal.
La transferencia de ingresos para menores del kirchnerismo.
Como vinimos recorriendo, para la segunda mitad de 2009 eran variadas las posturas
en torno a las polticas sociales para menores de 18 aos, especialmente sobre la cuestin
de su universalizacin, instalndose fuertemente en la agenda pblica y meditica
(Arcidicono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pg. 4). As, el 26 de octubre de
2009 tuvo lugar en el Anexo de la Cmara de Diputados un debate entre representantes de
cuatro bloques sobre polticas sociales para atacar la pobreza.
En ese contexto expusieron los proyectos que se haban ingresado sobre transferencia
de ingresos a menores de edad (los que analizamos en la seccin anterior) los diputados
Claudio Lozano (Proyecto Sur), Cecilia Merchn y Victoria Donda (Libres del Sur),
Horacio Alcuaz (GEN) y Juliana Di Tullio (FPV). Adems del debate en torno a las
posturas que subyacen a las polticas en s mismas, en ese acto la diputada kirchnerista
anunci que estaban preparando un plan social de 180 pesos por mes para los menores a
Art. 7. En forma anual en ocasin de aprobarse el Presupuesto General de la Administracin Nacional, El
Congreso de la Nacin fijar los recursos destinados al financiamiento anual de la Asignacin Universal
requeridos por la presente ley.
103
Aqu nos parece importante marcar que en agosto de 2009, tambin ingres un proyecto del Dip. Francisco
De Narvez (Exp. N3892-D-2009) denominado Ingreso Bsico Familiar. No lo desarrollamos en detalle en
el relato que construimos aqu por tratarse de una poltica social enmarcada claramente en trminos
focalizados similares a los establecidos durante la dcada neoliberal, por lo que se aleja tanto de la matriz
ciudadana-universal como de la trabajadora-universal.
104
El Exp. N2372-D-2010 cont con las siguientes firmas: Dip. Elisa Carri, Dip. Elisa Carca, Dip. Alfonso
de Prat Gay, Dip. Juan Carlos Morn, Dip. Claudia Gil Lozano, Dip. Fernanda Reyes, Dip. Hctor Flores,
Dip. Alicia Terrada, Dip. Carlos Comi, Dip. Susana Garca, Dip. Adrin Prez, Dip. Marcela Rodrguez y
Dip. Hctor Piamonte.
105
El proyecto del bloque de la UCR fue firmado por Dip. Silvana Giudici, Dip. Rubn Laceta, Dip. Silvia
Storni, Dip. Gustavo Serebrinsky y Dip. Jorge lvarez.
320

cargo de adultos sin trabajo o trabajando en la economa informal, hacindola una poltica
de Estado (Dip. Di Tullio, citada en Diario Pgina 12, 2009/10/27). Si bien plante que iba
a ingresar a fin de la semana dicho proyecto al Congreso, esa poltica fue decretada tres
das despus por la Presidenta de la Nacin.
Es entonces que mediante el DNU N1602/2009 el Poder Ejecutivo nacional cre la
Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social, incorporndola al Sistema no
Contributivo de Asignaciones Familiares106. Se trata de una prestacin monetaria no
retributiva de carcter mensual, que se abonar a uno solo de los padres (DNU Subsistema
no Contributivo..., N1602/2009, Considerando) por cada menor a cargo, siempre que los
adultos trabajen en la economa informal con un sueldo inferior al Salario Mnimo, Vital y
Mvil (SMVM) o se encuentren desempleados.
[Se crea] Un subsistema no contributivo de Asignacin Universal por Hijo
para Proteccin Social, destinado a aquellos nios, nias y adolescentes
residentes en la Repblica Argentina, que no tengan otra asignacin familiar
prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se
encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal. (DNU
Subsistema no Contributivo, N1602/2009; Art. 1)

Quedan excluidos del beneficio previsto en el artculo 1 inciso c) de la

presente los trabajadores que se desempeen en la economa informal,
percibiendo una remuneracin superior al salario mnimo, vital y mvil. (DNU
Subsistema no Contributivo, N1602/2009; Art. 2)

En primer trmino, vemos que desde la letra del DNU se la plantea como una poltica
con alcance universal:
Que existe consenso entre la comunidad y las instituciones sobre la urgencia
en implementar medidas que permitan combatir la pobreza as como brindar
apoyo y asistencia a las familias como ncleo de contencin natural y
bienestar de la sociedad, mediante la adopcin de medidas de alcance
universal. (DNU Subsistema no Contributivo, N1602/2009; Considerando)

Sin embargo, la AUHPS se encuentra ms cercana a la matriz trabajadora-universal,

por lo que se trata de una universalidad anclada en la identidad trabajadora, por tanto
segmentada. Este planteo evidencia, asimismo, la importancia del trabajo como
cohesionante de la familia y, como consecuencia, de la sociedad (Arcidicono, Carmona
Barrenechea y Straschnoy, 2011). De esta manera, se entiende que cuando un adulto se
encuentra desempleado o en la economa informal debe ser integrado por el Estado (en
tanto el trabajo no puede hacerlo), en este caso mediante una trasferencia de ingresos. En el
captulo anterior, pudimos dar cuenta de la importancia de la metfora poltica de la
106

En esta seccin tomaremos como referencia tanto el DNU mencionado como el discurso de la Presidenta
de la Nacin con motivo de la firma del mismo (Fernndez, 2009) y un documento de la ANSES (2012) sobre
la poltica en cuestin
321

inclusin dentro del proyecto poltico kirchnerista; aqu veremos que se mantiene esa
centralidad especialmente a partir de la idea de universalizacin de derechos de los
trabajadores.
De esta manera, la AUHPS se plantea explcitamente opuesta a las polticas pensadas
desde la matriz ciudadana-universal, como el ICN. Esto queda claro en las palabras de la
Cristina Fernndez al momento de anunciar la medida:
Obviamente que esto no puede ser para los hijos de aquellos que tenemos la
inmensa suerte de poder darles a nuestros hijos todo lo que ellos merecen y
todo lo que se les ocurre y tienen ganas. Los que tenemos dinero, no
necesitamos asignaciones familiares, esto est muy claro. (Fernndez, 2009)

Este planteo supone que las transferencias universales podan ocasionar una
potencial inequidad (ya que supuestamente lo cobraran tambin quienes no lo merecen)
(Arcidicono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pg. 8). As, se plantea que slo
aquellos que no puedan brindar todas las condiciones a sus hijos sern los alcanzados por la
AUHPS. Empero, se entiende que quienes estn trabajando en relaciones de dependencia en
el mercado formal ya se encuentran percibiendo las Asignaciones Familiares (AAFF)
(instrumento clsico de la Seguridad Social propia del Estado nacional-popular, como
marcamos anteriormente); y quienes tienen ms altos sueldos, su AAFF se deduce del
Impuesto a la Ganancias que paga. De esta manera, la AUHPS se piensa en trminos de
complementariedad con las AAFF, por lo que de la sumatoria de ambas se supone que
todos los trabajadores107 perciban algn tipo de transferencia de ingresos por los menores a
cargo.
Por eso hay una universalizacin del Sistema de la Asignacin Bsica en
forma directa en este caso, o indirecta va del pago de impuestos de los que
ms poder adquisitivo tienen en una sociedad. (Fernndez, 2009)

En este sentido, las categoras identificadas como sujetos de derecho continan una
orientacin histrica, atada a la de trabajo (Danani y Hintze, 2011, pg. 159), pero con una
novedad importante al identificar un nuevo sujeto de derecho: el trabajador informal
(Danani y Hintze, 2011, pg. 159) lo que ampla notablemente el alcance de una medida de
seguridad social clsica.
En este sentido, entendemos que la introduccin de una cua en el Sistema de la
Seguridad Social, como plantean Costa y Hintze (2014), marca un intento de
universalizacin en el sentido de no crear un sistema nuevo que seala a sus destinatarios
como vulnerables o pobres (pg. 245), lo que constituye una diferenciacin importante
respecto a los planes focalizados anteriores. Esto, a su vez, podemos pensarlo en relacin a
la metfora de la igualdad entre los trabajadores, la que no estara sujeta a la relacin
actual respecto al mercado laboral. En este sentido es que ocupa un importante lugar el
107

Al atender a los requisitos y exclusiones de la AUHPS, daremos cuenta que no se alcanza a todo el
universo de los trabajadores. Sin embargo, en este punto atendemos a los lineamientos en lnea trabajadorauniversal presentes en el DNU mencionado y en la alocucin de la Presidenta de la Nacin con motivo de la
expedicin del mismo.
322

reconocimiento de derechos (particularmente del trabajo) y de garantas para la

reproduccin de la vida (Costa y Hintze, 2014, pg. 245).
Este planteo de igualacin de los trabajadores se plasma en no diferenciar el monto
que transfiere la AUHPS y la AAFF, entendindolo como otro rasgo de universalidad:
() se fija la suma de 180 pesos al igual que para los trabajadores
registrados en relacin de dependencia, para los sectores vulnerables de
nuestra Argentina, nuestros nios, nias y adolescentes hasta los 18 aos con
un concepto de universalizacin de la asignacin bsica familiar, que es en
los instrumentos salariales el ms redistributivo, el ms justo, porque paga por
cada uno de sus hijos. (Fernndez, 2009)

Sin embargo, el diseo de la AUHPS misma as como el Sistema de Seguridad Social

tal como queda despus del DNU de 2009, dan lugar a importantes exclusiones y
diferenciaciones entre el universo de los trabajadores. A partir de las condicionalidades en
cuanto a la relacin con el mercado de trabajo, quedan tanto sin AAFF como sin AUHPS
trabajadores autnomos del mercado formal as como quienes se desarrollan dentro de la
economa informal con un ingreso superior al SMVM, lo que se constituye en un
importante condicionante a la universalizacin.
Asimismo, se establece que la AUHPS se puede cobrar hasta por cinco menores a
cargo (DNU Subsistema no Contributivo, N1602/2009, Art. 5). Esto implica que en los
grupos familiares con seis hijos, el sexto no es beneficiario de la AUHPS ni tampoco
pueden percibir el subsidio correspondiente a las familias con siete hijos.
A su vez, se establecen requisitos que se deben acreditar para seguir percibiendo este
beneficio, es decir, se establecen condicionalidades (cuestin que vimos opuesta a la
universalizacin-ciudadana del ICN). stas son:
A travs de sus condicionalidades, la AUHPS cumple entonces un papel
fundamental en la promocin de la educacin y la salud de los nios, en tanto
los titulares deben acreditar el cumplimiento de los controles sanitarios y el
plan de vacunacin de sus hijos; y para aquellos nios en edad escolar, deben
certificar adems, el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente.
(ANSES, 2012, pg. 17)
Que el otorgamiento del beneficio se somete a requisitos que debern
acreditarse para garantizar la universalidad y a la vez preservar la
transparencia, condicionndolo al cumplimiento de los controles sanitarios
obligatorios para menores y a la concurrencia al sistema pblico de enseanza.
(DNU Subsistema no Contributivo, N1602/2009; Considerando)
El OCHENTA POR CIENTO (80%) del monto previsto en el primer prrafo
se abonar mensualmente a los titulares de las mismas a travs del sistema de
pagos de la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL (ANSES). El restante VEINTE POR CIENTO (20%) ser reservado
en una Caja de Ahorro Las sumas podrn cobrarse cuando el titular acredite,
para los menores de CINCO (5) aos, el cumplimiento de los controles
323

sanitarios y el plan de vacunacin y para los de edad escolar, la certificacin

que acredite adems, el cumplimiento del ciclo escolar lectivo
correspondiente. La falta de acreditacin producir la prdida del beneficio.
(DNU Subsistema no Contributivo, N1602/2009; Art. 7)

Esta cuestin se plantea como un importante obstculo a la universalizacin as como

un elemento de importante diferenciacin entre los beneficiarios de la AUHPS y los de las
AAFF. En el caso de los trabajadores en relaciones de dependencia en el mercado formal,
el Estado no exige mayor condicionalidad que ser adulto con menores a cargo; en cambio,
cuando se trata de trabajadores informales o desocupados subyace el planteo de que stos
necesitan la tutela y la sancin del Estado para cumplir con esas obligaciones
(Arcidicono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pg. 11). Esta postura no
concuerda con el intento de igualar los derechos de los trabajadores (y, consecuentemente,
de los menores) en materia de seguridad social, ya que al plantear esta diferenciacin se
refuerza la estigmatizacin de quienes perciben planes sociales en lugar de sustentar el
discurso de la universalizacin de derechos efectiva.
Esta relacin con los planes asistenciales se refuerza, asimismo, al establecer la
AUHPS como incompatible con cualquier otra transferencia focalizada; quedan as
agrupadas bajo el mismo estatus de transferencia de ingresos para sectores vulnerables.
La percepcin de las prestaciones previstas en el presente decreto resultan
incompatibles con el cobro de cualquier suma originada en Prestaciones
Contributivas o No Contributivas Nacionales, Provinciales, Municipales o de
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (DNU Subsistema no Contributivo;
Art. 9)

Esta equiparacin se plasma, asimismo, en un documento de ANSES (2012) que

compara la AUHPS con programas de transferencia condicionada de ingreso de otros pases
(Bolsa de Trabajo de Brasil, Bono Juancito Pinto de Bolivia, Sistema de Proteccin Social
de Chile, Familias en Accin de Colombia, entre otros).
Ambas cuestiones, siguiendo a Costa y Hintze, 2014, pueden pensarse como una
mirada fuertemente discriminatoria al profundizar la diferencia entre las polticas para los
nios, hijos de padres formalizados, y las polticas para los nios, hijos de padres
desocupados o informales (pg. 273). En este sentido, debemos atender a esta cuestin
entendindola en tensin con las metforas polticas de la inclusin e igualdad.
Por otro lado, el financiamiento de una poltica como sta es de suma importancia.
Especialmente, se constituye en una cuestin clave en la argumentacin en contra de
polticas ciudadanas-universales y de los proyectos legislativos ingresados a la Cmara, al
plantearlos como insostenibles econmicamente108:

108

Refirindose a posturas del proyecto poltico kirchnerista anteriores a la AUHPS en relacin a las polticas
universales, Arcidicono, Carmona Barrenechea y Straschnoy (2011) plantean que la oposicin a la
universalidad estuvo, tambin, justificada desde el discurso oficial con las supuestas limitaciones
presupuestarias justificacin que se daba an en contextos de crecimiento econmico, las que
324

Haba muchsimos proyectos en el Parlamento argentino, pero realmente no

encontrbamos en ninguno la fuente de financiamiento; haba creaciones de
impuestos donde se estimaba que un impuesto a los ttulos y acciones poda
demandar muchos fondos se necesitan medidas contra cclicas y no crear
nuevos impuestos que, adems, seguramente hubieran tenido el impacto
negativo. (Fernndez, 2009)

En contraposicin, la AUHPS se financia con el Fondo de Garanta de

Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino, administrado por la
Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES) (DNU Subsistema no
Contributivo, N1602/2009, Art. 3 y Art. 7), la que depende del Ministerio de Empleo,
Trabajo y Seguridad Social, y es controlada por la Comisin Bicameral del Congreso de la
Nacin. Asimismo, se transfieren fondos que se utilizaban en planes sociales anteriores
(Plan Jefes y Jefas de Hogar, principalmente), ya que se pasaban tambin sus beneficiarios.
En este sentido, podemos ver que la propuesta de financiamiento que sostiene la AUHPS
est anclada en la matriz trabajadora-universal, especialmente por estar en relacin directa
con los fondos de seguridad social que provienen de los aportes de los trabajadores
empleados. De esta manera, se plantea que
() cuando establecimos esta fuente de financiamiento lo hicimos con la
conviccin de que precisamente los recursos de los trabajadores son los que
deben tambin ayudar a sostener a los que todava no han conseguido
trabajo, porque tambin es la mejor defensa para el propio trabajador. Un
rgimen de pleno empleo crea condiciones laborales mejores para todos los
trabajadores (Fernndez, 2009)

Nuevamente se hace presente la idea de complementacin entre la AUHPS y las

AAFF. Asimismo, se proyecta como meta un rgimen de pleno empleo, supuesto
importante tambin en la matriz trabajadora-universal, en tanto la AUHPS se plantea como
una medida transitoria para un sector de trabajadores, hasta que todos los adultos con
menores a cargo se encuentren dentro del mercado formal o al menos con ingresos por
encima de SMVM.
Otro rasgo importante en cuanto a la matriz trabajadora-universal es que no se puede
pensar la AUHPS como la salida de la pobreza, sino tan slo como un paliativo hasta el
momento del pleno empleo. Como consecuencia, la nica poltica universalizable desde las
metforas polticas del proyecto poltico kirchnerista es el trabajo decente, en tanto acuerda
con el objetivo de recuperar el lugar del trabajo como centro de la vida social
(Arcidicono, Carmona Barrenechea y Straschnoy, 2011, pg. 8)
[la AUHPS] es absolutamente complementaria de nuestro proyecto que es
lograr trabajo decente para todos los argentinos que es, no tengan dudas, el
nico instrumento para combatir y erradicar la pobreza. (Fernndez, 2009)

conllevaron a diversas manifestaciones negativas sobre cualquier posibilidad de transferencias universales. En

este punto llama la atencin que a pesar de las apelaciones a la falta de recursos se privilegiaron otras
opciones de inclusin social. (pg. 8)
325

Que la clave para una solucin estructural del tema de la pobreza sigue
afincada en el crecimiento econmico y la creacin constante de puestos de
trabajo. El trabajo decente sigue siendo el elemento cohesionante de la
familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona. (DNU
Subsistema no Contributivo, N1602/2009; Considerando)

De esta manera, recuperamos al trabajo decente como articulador del conjunto social,
y podemos pasar ahora a dar cuenta del Estado como garante de polticas en este sentido.
Como desarrollamos ms arriba, la matriz trabajadora-universal para pensar las polticas
sociales est en estrecha relacin con un Estado nacional-popular.
En el caso de la AUHPS, encontramos importantes elementos que permiten
identificarla dentro de la matriz trabajadora-universal y, tambin, del Estado nacionalpopular, de un Estado redistributivo y conciliador (Svampa, 2011). Se hace presente la
importancia del Estado activo para esta poltica social, pero especialmente en relacin a la
generacin de empleo y la integracin de la poblacin activa al mercado laboral, cuestin
que marcamos como prioritaria en este mapa de ideas.
En este contexto, el Estado deba asumir polticas de emergencia, que
sostuvieran directamente a las familias en peligro, generando empleo y
capacitndolas para una futura reinsercin en el mercado de trabajo. Es as que
como a travs del impulso de polticas sociales basadas en lograr mayor
igualdad e inclusin social, comenz a implementarse desde el ao 2003 un
proceso transformador en el que el Estado volvi a asumir un rol activo como
garante de una mayor justicia social y equidad. (ANSES, 2012, pg. 16)

De esta manera, se entiende que el AUHPS es la continuacin de un conjunto de

polticas que comenzaron con la llegada de Nstor Kirchner a la Presidencia de la Nacin y
que, a diferencia de gobiernos anteriores, tienen como eje un Estado activo. Asimismo, es
importante la referencia a metforas polticas caractersticas del peronismo clsico como
la justicia social y la equidad. De igual manera, la inclusin y la igualdad son importante
en el discurso del proyecto poltico en tanto permiten legitimar una medida de
redistribucin de ingresos como sta.
En este sentido, se trata de una poltica redistributiva que se plantea como objetivo
que todos los menores de edad perciban un ingreso fijo ms all de la condicin laboral del
adulto a cargo, lo que se distancia de la estratificacin clsica de esta matriz. As, se
entiende que la medida de la incorporacin de la AUHPS dentro del Sistema de
Asignaciones Familiares permite alejarse de programas focalizados y se piensa como
necesaria la intervencin estatal para evitar la exclusin de quienes no pueden acceder, an,
a un trabajo decente.
Que, si bien las polticas de estado llevadas a cabo han producido una mejora
en la situacin econmica y financiera del pas reduciendo los niveles de
pobreza y de marginalidad alcanzndose, asimismo, un importante incremento
del nivel ocupacional, subsisten situaciones de exclusin de diversos sectores

326

de la poblacin que resulta necesario atender. (DNU Subsistema no

Contributivo..., N1602/2009; Considerando)
[La AUHPS] tiene sin embargo una indudable relevancia en cuanto significa
ms dinero en los bolsillos de los sectores ms postergados. No implica
necesariamente el fin de la pobreza, pero inocultablemente ofrece una
respuesta reparadora a una poblacin que ha sido castigada por polticas
econmicas de corte neoliberal. (DNU Subsistema no Contributivo, N
1602/2009; Considerando)
Con la implementacin de la AUH, tambin se avanz en la inclusin social
de estos sectores postergados. (ANSES, 2012, pg. 9)

Sin embargo, esto no se sustenta en la condicin de ciudadano, sino en el supuesto de

que el Estado no pudo integrar al mercado laboral an a ese grupo, por lo que debe
apoyarlo hasta que pueda hacerlo, lo que se espera que conlleve mejoras en cuanto (al
menos) niveles de consumo de los sectores beneficiarios y, por tanto, mayor integracin.
Podemos pensar, as, en que la AUHPS se entiende como una poltica de integracin
mediante el consumo. Empero, el Estado acta stricto sensu como reparador del lazo social
daado por el neoliberalismo cuando logre incorporarlos a travs de la generacin de
trabajo decente para todos.
Que la mejor poltica social de promocin y articulacin del tejido social es el
trabajo que, sumado a la educacin, la salud, la modernizacin o creacin de
infraestructura, servicios bsicos y viviendas, permitir mejorar las
condiciones de vida y avanzar sobre el ncleo ms duro de la pobreza,
consolidando progresivamente un desarrollo humano integral, sostenible e
incluyente. (DNU Subsistema no Contributivo; Considerando)
() un acto de estricta reparacin, de justicia va a ser cuando su padre tenga
un buen trabajo, un buen salario y una buena casa. (Fernndez, 2009)

De igual manera, se trata de un Estado que se piensa activo en cuanto a la

universalizacin de derechos. As se entiende al rol integrador del Estado: aquel que tiene
como objetivo que sectores excluidos pasen ahora a formar parte de la ciudadana:
La AUH se encuentra enmarcada en una nueva concepcin de la poltica social
que adopta un enfoque de derechos por medio del cual se trasciende la mera
satisfaccin de necesidades y se apuesta a restaurar derechos vulnerados.
(ANSES, 2012, pg. 15)

Empero este planteo, entendemos que la diferencia entre la integracin mediante el

consumo (a travs de la AUHPS) y una inclusin a partir del trabajo decente (que se
plantea como el ideal a alcanzar) tensiona los efectos de la discursividad de una
universalizacin de derechos que se pretende imprimir a la AUHPS. Es tensionada no
solamente por la opinin pblica con numerosas repercusiones discriminatorias hacia los

327

beneficiarios de la AUHPS109, sino desde el mismo mapa de ideas del proyecto poltico al
diferenciar entre categoras de trabajadores y conservar rasgos estigmatizantes para quienes
la perciben (como los requisitos educativos y sanitarios tutelares). Recordando que
entendemos la poltica como lucha contingente de sentidos, la AUHPS no puede ser
entendida sin estas tensiones conflictivas que la constituyen y delimitan, es decir, como
producto de diversas tensiones, conflictos y procesos histricos que deben ser ledos en
clave de los avatares polticos de cada pas (Corsiglia Mura, 2013, pg. 7).
Consideraciones finales.
Comenzamos el texto rastreamos propuestas de trasferencias de ingresos para
menores de 18 aos desde comienzos del siglo XXI desde sectores ciudadanos movilizados
(el FRENAPO y, particularmente, la CTA) y proyectos legislativos de varios bloques
polticos de la Cmara de Diputados. En su mayora, estas propuestas se acercan a los
lineamientos de la matriz ciudadana universal, especialmente en lo tocante a que todos los
menores de edad reciban la misma suma de dinero sin atender a la condicin laboral del
adulto a cargo. As, una poltica social como la AUHPS la entendemos como la postura del
proyecto poltico gobernante, inmerso en una disputa de sentido en torno a qu y por qu
universalizar.
De tal forma, la AUHPS que se ejecut desde el Poder Ejecutivo Nacional se
enmarc dentro de una matriz trabajadora-universal, en clara oposicin a las posturas
provenientes del Ingreso Ciudadano a la Niez (que aqu denominamos, matriz ciudadanauniversal). Asimismo, las metforas de la inclusin e igualdad ocuparon en un lugar
importante dentro del proyecto poltico kirchnerista, de la mano de un concepto de
universalizacin de derechos del sujeto trabajador. En este mapa de ideas, se destaca el rol
activo del Estado nacional-popular, especialmente centrado en las funciones de
redistribucin de ingreso al mismo tiempo que una ampliacin de derechos.
De all que marcamos como fundamental el proceso de resignificacin que oper
dentro del proyecto poltico kirchnerista para que una poltica de transferencia de ingresos
condicionada y que se espera que sea transitoria en la trayectoria laboral de los trabajadores
hoy desempleados o informales, se considere universal.
Sin embargo, parados desde la matriz trabajadora-universal se deja lugar a esta
tensin inherente que conlleva importantes consecuencias de legitimacin para la AUHPS
misma. En primer lugar, se genera un sistema fragmentado y diferencial de transferencia de
ingresos para menores de edad al establecer variadas categoras: trabajador asalariado
formal, trabajador independiente del mercado formal, trabajador informal por debajo del
SMVM, trabajador informal por encima del SMVM. En segundo lugar, no todas estas
categoras deben cumplir los mismos requisitos para acceder a este derecho: solamente
quienes perciben la AUHPS deben presentar certificaciones de la asistencia a
109

Han sido numerosas las repercusiones negativas de la AUHPS, aqu citaremos solamente la frase del
poltico de la UCR, Ernesto Sanz: La asignacin universal por hijo se va en droga y juego (Diario La
Poltica Online, 2010/05/15)
328

establecimientos educativos y a centros de salud; lo que genera una especie de rol tutelar
del Estado sobre los sectores en situaciones de precariedad laboral.
Al segmentar al sujeto de derecho de la poltica en varias categoras, y al establecer
diferenciales condicionalidades para cada una de ellas, se entabla una tensin casi
irreconciliable entre la universalizacin de un derecho y la estigmatizacin de los
beneficiarios.
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332

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

FACULTAD DE CIENCIA POLTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES

Polica Comunitaria: abordaje de su

implementacin en los barrios Las Flores
Este, 17 de Agosto y La Granada

Co-autores
Cornaglia, Emanuel ecornaglia@hotmail.com
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales (UNR)
Rodriguez, Daiana daicrodriguez@gmail.com
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales (UNR)
Zamboni, Virginia virginiaz2901@gmail.com
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales (UNR)

333

RESUMEN

En la ponencia se aborda la implementacin de la Polica Comunitaria en los barrios

Las Flores Este, 17 de Agosto y La Granada desde un enfoque de tipo bottom up
centrndose en los aspectos prcticos de la ejecucin, que abarcan la multiplicidad de los
actores y organizaciones, y la complejidad de los lazos que los unen. El abordaje se
circunscribe a dos momentos de la aplicacin de la poltica. El primer momento vinculado
al desembarco de la fuerza y el segundo, el momento actual. Entre ambos se pretenden
reconstruir los elementos que definieron su trayectoria. El presente trabajo pretende indagar
sobre los objetivos de la poltica, su transformacin a lo largo de las gestiones de gobierno
y el logro de los mismos. Al mismo tiempo que intenta dar respuesta a los siguientes
interrogantes: Cmo se adapt la poltica pblica al contexto territorial? Y Cmo se dio
la interrelacin con los dems actores involucrados?.

334

1. Introduccin
En el marco del presente trabajo nos proponemos analizar la implementacin de la
Polica Comunitaria en los barrios Las Flores Este, 17 de Agosto y La Granada desde
un enfoque de tipo bottom up, que se centre en los aspectos prcticos de la ejecucin: las
caractersticas del territorio en que se inserta la poltica pblica, la multiplicidad de actores
y organizaciones que all conviven, la complejidad de los lazos que los unen. Nos parece
importante mencionar que este trabajo surge como continuidad de un trabajo previo
realizado en el ao 2015 por Cornaglia Emanuel, Rodriguez Daiana y Tieppo Brian,
quienes en ese entonces se proponan el anlisis de la implementacin de la poltica en
dicho territorio en el perodo comprendido entre mayo de 2014 y mayo de 2015.
Es en este sentido que nos propusimos plantear nuestro abordaje actual a partir de
dos momentos de la aplicacin de la poltica. Tomando como primero al desembarco de la
fuerza en el ao 2014 y como segundo, al momento actual (julio 2016). Entre ambos se
pretenden reconstruir los elementos que definieron la trayectoria de la poltica pblica.
Por medio de la creacin de la Polica Comunitaria el Estado Provincial pretenda
dar prioridad al tema de la seguridad pblica, desde una nueva perspectiva superadora de
las estructuras de policiamiento centralizadas y militarizadas herederas de un modelo
represivo. La reformulacin del concepto de seguridad imperante trae aparejado un cambio
sobre el paradigma policial y busca modificar sustancialmente la relacin del Estado con la
Sociedad Civil.
En relacin con esto, nos surgen diversos interrogantes que pretendemos responder
en este trabajo. En primer lugar, consideramos fundamental indagar sobre la formulacin de
la Polica Comunitaria. Por qu se decidi intervenir en este territorio en ese momento
particular? Cules fueron los objetivos originarios de la Polica Comunitaria? Qu actores
intervienen en su implementacin?
A los fines de nuestro abordaje una cuestin de primordial importancia refiere a las
adaptaciones (si es que las hubo) que se tuvieron que llevar a cabo durante la
implementacin de esta poltica pblica dado que podra interpretarse que su perfil original
no estaba previsto para aplicarse en contextos complejos como el existente en el territorio
que abordamos. Por otro lado, nos interesa conocer si la Polica Comunitaria realmente
desarrolla sus funciones de manera articulada con las dems instituciones estatales
presentes en el territorio y de qu modo se presentan dichas articulaciones. Tambin
interesa indagar si la lgica propia de accin de la Polica Comunitaria permiti construir
nuevos vnculos entre los vecinos de la zona y la institucin policial. Siguiendo con los
actores del territorio, tambin interesa dar cuenta de la relacin existente entre la Polica
Comunitaria y las fuerzas policiales tradicionales que cumplen tareas exclusivas de
seguridad. Existe una complementariedad de funciones o un solapamiento de tareas que
desemboca en una suma de balance negativo?
A partir de un enfoque de tipo bottom up abordaremos el caso elegido haciendo
foco particularmente en su implementacin, tomando como protagonistas a los actores
335

presentes e intervinientes en el territorio que delinean y limitan la puesta en prctica de la

poltica misma. Se analizan dos momentos concretos a los fines de ver las continuidades y
cambios que la aplicacin e implementacin de esta poltica presenta en el propio territorio.
Es en este sentido que adems pretendemos indagar sobre la transformacin de esta poltica
pblica a lo largo de las gestiones de gobierno y el logro o cumplimiento de sus objetivos
durante este periodo.

1.1 Marco terico y metodolgico

Nuevos enfoques en Seguridad Pblica
Durante los ltimos aos el crecimiento de los hechos delictivos en los ncleos
urbanos y la mutacin en su lgica de funcionamiento, muchas veces atravesada por la
existencia de redes de delincuencia organizada, aport a la construccin de la problemtica
de la inseguridad como un elemento clave de la agenda pblica, llegando a configurarse en
una idea de crisis. Esta situacin puso en cuestionamiento las acciones y las
competencias de los actores estatales que tradicionalmente se desempearon en esta esfera
de poltica pblica, poniendo en primera plana el rol de los gobiernos locales y el ejercicio
de estrategias de gestin territorial en las que la nocin de la proximidad comienza a
cumplir un papel fundamental.
Esta situacin podra considerarse como parte de lo que Garland110 denomina
respuesta adaptativa en donde se reconocen los lmites en las maneras de actuar
tradicionales y se busca innovar. Ms que una nica forma de respuesta incluye a un
conjunto que no posee demasiada coherencia o unidad [...] Una de las modalidades
fundamentales del proceso de responsabilizacin en el marco de esta respuesta
adaptativa en ciertos escenarios de Argentina, [...] se ha gestado bajo el lema de la
descentralizacin y ha implicado un desplazamiento de tareas y deberes no tanto hacia
actores no-estatales sino hacia otro actor estatal que en el pasado se encontraba
desvinculado de la cuestin de la seguridad frente al delito: el gobierno local.111
En este contexto, el accionar frente a esta problemtica ha cobrado un matiz
heterogneo en el mbito de los gobiernos locales, muchas veces utilizando medios propios
que en algunos casos van desde la aplicacin de policas locales, hasta el desarrollo de
estrategias de contencin que involucren a los servicios sociales. La mayora de las
estrategias desarrolladas se inscriben en los modelos preventivos, dado que en ellas
intervienen variados elementos de la vida social y urbana con el objetivo de reducir la
probabilidad de ocurrencia de ilcitos.

110

Garland, David; La Cultura del Control. Gedisa. Barcelona, 2005. Pp. 194-222.
Sozzo, Mximo; Gobierno Local y Prevencin del Delito en Argentina; URVIA, Revista Latinoamericana
de Seguridad Ciudadana N 6. FLACSO. Quito, Ecuador. Enero 2009. Pginas 58 - 73.
111

336

Si bien en la provincia de Santa Fe no se produjo un traslado directo sobre la

competencia de la seguridad pblica hacia los municipios, podra decirse que viene
acentundose una tendencia desde el 2013 (momento en que se declara la emergencia en
seguridad provincial) en adelante, en donde se prioriza el rol de los gobiernos locales, la
proximidad y la coordinacin multisectorial para el abordaje de la seguridad urbana. Esta
situacin se enlaza a una profunda reforma organizacional y administrativa de las
estructuras policiales en la provincia en donde se prioriza el control civil de las fuerzas del
orden sumado a una estructura de mando descentralizada.
Continuando esa lnea podemos interpretar que desde el Ministerio de Seguridad de
la provincia se apel, de manera complementaria a la configuracin establecida como
sistema de seguridad pblica, al desarrollo de lo que Sozzo describe como Estrategia
Comunitaria:
Estas intervenciones tienen en comn realizar una
apelacin fuerte a la comunidad, antes que nada,
como el espacio local de interaccin social en que los
problemas de seguridad frente al delito se producen y
por ende, donde deben ser enfrentados. Pero tambin
como un actor que debe activarse, movilizarse junto
con los actores polticos locales. La comunidad
aparece en este conjunto de intervenciones con esa
doble valencia de objeto y sujeto112.
De esta manera se promueve el desarrollo de un paradigma de prevencin
comunitaria en donde la vigilancia policial toma como punto de partida las necesidades y
preocupaciones de las comunidades, brindando un servicio que estimule la facilitacin
proactiva del consenso comunitario no violento113. El ciudadano se convierte en el
responsable directo de la gestin de sus propias demandas de seguridad en bsqueda de la
reconstruccin social del territorio.Esta situacin acompaa un cambio en la filosofa,
misin y estructura organizativa que reconoce necesidades y preocupaciones de una
comunidad ms amplia, teniendo como objetivo ofrecer un servicio dentro de la capacidad
y recursos de la Polica en respuesta a esas necesidades.
El despliegue del modelo de policiamiento comunitario se distingue por una alta
concentracin de presencia policial pedestre en reas pequeas, la estabilidad del personal,
el establecimiento de vnculos de confianza con los vecinos de la zona afectada y la
utilizacin del mtodo de resolucin de problemas que involucra la actuacin de la polica y
otras agencias pblicas. Puede interpretarse que la gestacin de este modelo comunitario
surge de las falencias del modelo policial de seguridad dominante y eso lo refleja el Plan
Provincial de Seguridad de 2013 cuando menciona entre sus objetivos hacer tareas de
112

Ibidem
Neffen, Juan Manuel; Plan poltico criminal de Polica Comunitaria; Ministerio de Seguridad Provincia
de Santa Fe; 2013.
113

337

prevencin de delitos y fortalecer lazos de solidaridad con los vecinos para generar un
mayor compromiso y recuperar el respeto perdido114
Metodologa
En cuanto a lo metodolgico, consideramos apropiado abordar el anlisis sobre la
implementacin de esta poltica desde un enfoque de tipo bottom up. En trminos de
Morata este tipo de anlisis se centra en los aspectos prcticos de la ejecucin: la
multiplicidad de los actores y de las organizaciones implicados y la variedad de los lazos
que los unen; los sistemas de valores, los intereses representados, la autonoma de decisin
y el poder poltico de que disponen, y, finalmente, los mecanismos de interaccin utilizados
y, en especial, la negociacin y el intercambio poltico.115
Para dar cuenta del proceso de elaboracin y diseo de la poltica pblica se
utilizaron fuentes secundarias relacionadas con la temtica ligada al caso elegido con el fin
de nutrirnos de informacin para hacer ms exhaustivo el anlisis en cuestin. En esta
instancia nos remitimos a las leyes provinciales, decretos ejecutivos y los planes
provinciales que fundamentan y regulan la implementacin de este dispositivo.
Se utiliz tambin la observacin directa en el territorio con la intencin de relevar
el funcionamiento de la Polica Comunitaria al interior de los barrios abordados, analizando
la labor cotidiana de la nueva fuerza y su interrelacin con los diferentes actores presentes
en el territorio, incluyendo tanto a las instituciones como a los vecinos. En este proceso se
llevaron a cabo entrevistas no estructuradas tanto a los responsables del cuerpo como al
resto de los agentes de la polica comunitaria que se encontraban trabajando en el
destacamento barrial. Adems, se realizaron entrevistas a los directivos del Centro de
Convivencia Barrial Las Flores y del Centro de Salud Pocho Lepratti como tambin a
parte del personal que cumple funciones en estas instituciones. Se relev, por ltimo, el
testimonio del Comisario a cargo de la Sub- Seccional 19 con jurisdiccin en el barrio.
Estas entrevistas se realizaron por primera vez en Diciembre de 2014 y se reeditaron en
Julio de 2016.
A partir de estos instrumentos metodolgicos nos acercamos a un conocimiento
sobre el territorio, sus principales problemticas, las perspectivas y percepciones de los
diversos actores encuestados, as como tambin sobre la Polica Comunitaria, sus objetivos,
lgicas de intervencin y sus vnculos con otros actores. En el proceso se consider
tambin la opinin de los vecinos habitantes del barrio a partir de charlas informales que
fueron realizadas sobre las calles de Las Flores Este. Es importante recordar que estas
resultaron en un insumo fundamental para el desarrollo del trabajo.

114

Plan Provincial de Seguridad, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe. 2013. Pg. 2.
Morata, Francesc; Polticas pblicas y relaciones intergubernamentales; Documentacin Administrativa
n 224-225; Universidad Autnoma de Barcelona; Marzo 1991.
115

338

2. La poltica pblica en el terreno

2.1. El modelo de seguridad comunitaria en la Provincia de Santa Fe
En el ao 2013, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe publica el Plan de
Seguridad Democrtica destinado a hacer frente a la compleja situacin del delito y la
violencia en el territorio provincial, modificando tanto las lgicas de intervencin como las
estructuras y la organizacin de las agencias de seguridad responsables de ejecutarlas. Este
acto refleja una toma de posicin del Estado, donde se explicita una intencin de resolver
la cuestin, concretndola en una decisin o un conjunto de decisiones.116 As, el Estado
Provincial lleva adelante una nueva poltica, poniendo en un lugar central a la seguridad
pblica pero desde un nuevo abordaje, superador de las estructuras de policiamiento
centralizadas y militarizadas, herederas de un modelo represivo.
Esta determinacin no se encuentra aislada, podra decirse que se llevaba a
cabo en el seno de un contexto anidado117. El desarrollo de este nuevo perfil de
intervencin estatal se inserta y responde a un contexto signado por el aumento de las
situaciones de violencia, particularmente focalizadas en los barrios perifricos de la
provincia. Responde tambin a la lgica desarrollada por la gestin provincial 2011-2015
que estableca como postulados de su administracin la descentralizacin y
democratizacin en los distintos niveles de la administracin pblica. Es a partir de este
marco situacional que se desarrolla la necesidad de realizar una renovacin en las fuerzas
de seguridad, garantizando por un lado el control poltico de las mismas, y por el otro,
reconstruyendo su desgastada imagen en base a nuevas lgicas y a un nuevo perfil, en una
bsqueda incansable por brindar un servicio de calidad a los ciudadanos118 que relegitime
a la fuerza frente al imaginario colectivo.
El Plan de Seguridad Democrtica anunciaba entre sus objetivos la intencin de
facilitar la inclusin social y disminuir las formas de violencia, contribuyendo a formar
personas solidarias, edificar mbitos de participacin, promover mbitos pacficos119. Para
el logro de lo mismo, el gobierno se alineaba detrs del paradigma de la seguridad
comunitaria. Esta reformulacin del concepto de seguridad imperante traa aparejado un
cambio del paradigma que lo acercaba al policiamiento de tipo comunitario. En este modelo
toman particular importancia la influencia y la relevancia del entorno social, de la
comunidad y de sus lderes, lo que resulta determinante para la actuacin policial.
La propuesta fue, entonces, la creacin al interior de la Polica de un nuevo cuerpo
profesionalizado con un marcado perfil comunitario, capacitado para gestionar estrategias y
prcticas policiales innovadoras y que incentive la participacin directa del ciudadano. Por
ello, podemos decir que la Polica Comunitaria emergi como la aplicacin de estrategias
116

Estado y Polticas estatales en Amrica Latina; ODonnell, G. y Oszlak, O.; CEDES, Bs. As.; 1976.
Un discurso de polticas que refleja su marco; Rein, M. y Schon, D.; Colegio Nacional de Cs. Poltica y
Adm. Pblica; Fondo de Cultura Econmica; Mxico; 1991.
118
Gobierno Provincial y Seguridad Pblica; Ministerio de Seguridad, Pcia. De Santa Fe; Santa Fe; 2014.
119
Plan de Seguridad Democrtica; Ministerio de Seguridad, Pcia. De Santa Fe; Satna Fe; 2013.
117

339

de intervencin transversales y plurales con el objetivo explcito de evitar que la resolucin

de conflictos se haga en trminos de abusos de poder y violencia120. En concreto, se trat
de un modelo de intervencin policial en el mbito local asentado en la participacin
directa de la comunidad asociaciones vecinales, grupos de inters diversos,
organizaciones no-gubernamentales y de otras agencias estatales locales en la
planificacin, implementacin y control de las iniciativas y medidas tendientes a prevenir o
disminuir los incidentes, las manifestaciones de violencia y la criminalidad as como
tambin aumentar la eficiencia policial en el desempeo de sus labores preventivas,
ampliar los niveles de satisfaccin respecto del accionar policial y mejorar el control
social sobre la actuacin de la polica121.
La Polica Comunitaria implic tambin una reforma en la estructura organizativa
de la Polica provincial. Ms all de los propsitos discursivos anteriormente mencionados,
creemos que uno de sus objetivos principales se relacion con la recuperacin y
consolidacin del control poltico sobre la fuerza. Para ello, las innovaciones en seguridad
tambin involucraron una profunda reforma al interior de la estructura organizativa policial.
Bajo el objeto de eludir un mando unificado a cargo de un funcionario policial se estableci
una dependencia directa de la Direccin Provincial de Proximidad Policial dependiente de
la Secretara de Seguridad Pblica. De esta manera esta unidad policial se instal por fuera
de la esfera de control de las Unidades Regionales. Si a esto sumamos los proyectos que
impulsaban la creacin de un Jefe de Polica de Ciudad, podra pensarse que en ese
entonces los planes perseguan la idea de modificar las relaciones de los estados
municipales con la polica, aumentando su injerencia y poder de decisin.

2.2. El contexto de surgimiento de la poltica pblica en la Ciudad de Rosario

Un marco interesante para analizar la estructuracin de esta poltica pblica y su
contexto de surgimiento es el que propone Medelln Torres (1997). Siguiendo a este autor,
el primer momento de la estructuracin de una poltica est nucleado en torno a la
existencia de una situacin detonador, un hecho, una circunstancia o un propsito que, por
sus dimensiones y formas de manifestacin, llama la atencin de las autoridades
gubernamentales sobre la necesidad de actuar.
En el contexto de surgimiento de la poltica, la relacin entre la Polica de Santa Fe
y la sociedad se encontraba signada por una profunda crisis de legitimidad e imagen. Una
situacin detonador relacionada con hechos de corrupcin y narcotrfico en las cumbres
jerrquicas de la institucin policial tuvo su mxima expresin en el Caso Tognoli, con
repercusin en todo el pas. Otra situacin detonador puede encontrarse en el
desbaratamiento y procesamiento de la banda de Los Monos, quienes lideraban el
narcotrfico en gran parte de Rosario y tenan su base de operaciones en el territorio en que
120

Poltica de Seguridad y Gestin de la Conflictividad; Binder, A.; IPES; Buenos Aires; 2014.
Reforma Policial, COP y POP: Perspectivas latinoamericanas de aplicacin y paradigmas de gestin
policial dirigida a la comunidad; Tuelda, P.; CIDEPOL; 2007.
121

340

debut la poltica de referencia, el barrio Las Flores de la ciudad de Rosario. A estas

cuestiones se suma el panorama de aumento generalizado de la violencia en la ciudad. El
Observatorio de Convivencia y Seguridad de la Municipalidad de Rosario llam la atencin
sobre el nivel de epidemia de violencia segn los niveles de homicidios registrados en la
ciudad: en el ao 2013 la tasa de asesinatos de la ciudad fue de 22,8 por cada 100 mil
habitantes. Segn la Organizacin Mundial de la Salud, a partir de los 10 homicidios cada
100 mil habitantes se pasa a considerar como situacin epidmica.
Al analizar los mapas de la violencia se observa el carcter fuertemente territorial de
la misma. Esto podra explicarse en base a la lgica de funcionamiento de las bandas
narcocriminales, que son los protagonistas principales de los hechos que constituyen las
configuracin de la violencia urbana en nuestra ciudad. Las mismas desarrollan como
principal elemento simblico y de autosignificacin al ejercicio del poder en el territorio.
Es en este sentido que cobra relevancia analizar los territorios en que
originariamente se proyecta la poltica pblica. El lanzamiento de la Polica Comunitaria
prevea comenzar en dos barrios de Rosario y uno de la ciudad de Santa Fe, previa
celebracin de convenios de colaboracin y trabajo conjunto interestatal, pero finalmente se
implementaron las primeras pruebas piloto en un sector del sudoeste de la ciudad de
Rosario, conformado por los barrios Las Flores Este, 17 de Agosto y La Granada, en mayo
de 2014, y en un barrio de Santa Fe, Barranquitas, la cual funciona desde enero de 2014.
Este trabajo de implementacin incluy etapas de diagnstico, seleccin y capacitacin de
personal y de puesta en marcha del trabajo en terreno (publicidad, contacto directo,
coordinacin con voluntarios barriales, acciones de patrullaje de proximidad, control
interno/externo, rendicin de cuentas a la comunidad, etc).

2.3. Con los pies en el barrio.

Los barrios Las Flores Este, 17 de Agosto y La Granada se encuentran en el
extremo sur de la ciudad de Rosario, de manera contigua uno del otro. La jurisdiccin de
esta nueva fuerza se extiende en el espacio delimitado por las calles San Martn al este, Bv.
Oroo en el oeste, Battle y Ordoez al norte, y la Avenida Circunvalacin en su lmite sur.
Dentro del esquema descentralizado municipal, se encuentra comprendido dentro del
Distrito Sudoeste y en l habita una poblacin aproximada de 22.000 habitantes. All
conviven situaciones de marginalidad con altos niveles de conflictividad social.
Al momento de indagar sobre los principales conflictos que atraviesan el barrio, el
narcotrfico emerge como el elemento a destacar. Sus races se encuentran en el
establecimiento de la banda criminal Los Monos liderada por la familia Cantero. La
misma logr construir una apropiacin del barrio y de su poblacin a travs de un sistema
prebendista en donde se otorgaba proteccin y favores a los pobladores a cambio de
garantizar una convivencia que no interrumpiese el desarrollo de sus actividades delictivas.
Esta situacin construy una sensacin de seguridad y proteccin hacia adentro de la
barriada que consolid el poder de los lderes de la organizacin an despus de muertos.
341

Es llamativo que cuando se entrevist a los vecinos del lugar, la mayor parte manifest
haberse sentido ms seguro en el momento en el que Cantero estaba con vida; el mural
confeccionado en la cancha de ftbol es prueba viviente del reconocimiento que el barrio le
confiere.
Por esta razn, el desbaratamiento de las bandas narcocriminales puso en evidencia
el lugar vaco que dejan en tanto generadoras de un orden y de lgicas de interaccin entre
los vecinos y de configuracin de las racionalidades que operaban en el barrio. Esto no dej
de ser una gran ventana de oportunidad para que el gobierno interviniese en el territorio
permitiendo reconfigurar las lgicas y establececiendo un nuevo orden que apoyase las
polticas de prevencin del delito y acercamiento de los vecinos a la institucin policial. Es
as que, siguiendo a Medelln Torres, estos problemas ponen en evidencia la existencia de
una lucha abierta por el fundamento principal del Estado: el control territorial como
referente real del poder poltico.
En este punto, podemos coincidir con lo que expone Emmerich al entender al
narcotrfico no solamente como un problema de seguridad, sino como un problema
poltico, siendo el narcotrfico, sobretodo en su mercado de consumo, esencialmente
territorial, disputa con el Estado el elemento definitorio del Estado y la poltica: la
territorialidad.122 Debe decirse tambin que en este contexto la cooptacin del territorio por
parte de esta banda, no hubiese estado completa de no existir la complicidad de la fuerza
policial tradicional liberando el territorio y evitando entrometerse o comprometer sus
actividades. Las evidencias no slo se sustentan en los dichos de vecinos, ya que al
momento de capturar a gran parte de la banda narco, fue de pblico conocimiento, el
arresto de doce efectivos de la polica provincial, lo que da cuenta de la existencia de una
red delictiva que avalaba esta lgica de funcionamiento.

3. Ao 2014
3.1. La Polica Comunitaria se va armando camino
El escenario descrito es donde se produce el primer desembarco de la nueva fuerza
en la Ciudad de Rosario. Segn los testimonios de los funcionarios entrevistados desde el
Ministerio de Seguridad la decisin detrs de esta particular implementacin provoc
distintas reacciones. El Plan de Accin de la Polica Comunitaria es un producto de aos de
trabajo al interior de la gestin provincial con el apoyo de consultores con experiencia en la
implementacin de iniciativas similares en otros pases. Su desarrollo en el territorio
involucraba un proceso dividido en etapas que abarcaba en primer lugar, la seleccin de
territorios con bajos niveles de conflictividad social, para extenderse en un futuro a la
122

Polticas de Seguridad y lucha contra el narcotrfico en la Ciudad de Buenos Aires; Emmerich; En

coloquio internacional; Mxico DF; 2009.

342

totalidad de la Ciudad. En aquellos barrios que presentaban una situacin compleja, con
altos ndices de violencia, como el que nos toca, se buscaba pacificar el terreno, logrando
la recuperacin del territorio a travs de la Polica de Seguridad, para despus recomponer
los lazos sociales mediante la Comunitaria.
Dado que la coyuntura coloc en primera plana de la agenda la cuestin de la
emergencia en seguridad, y la llegada de gendarmera reclamaba acciones similares desde
lo local, desde la intendencia se decidi experimentar con esta nueva fuerza en un espacio
para el que no fue diseada en un principio, y para el que sus agentes no estaban preparados
(no tenan ni el equipamiento ni el entrenamiento necesario para abordar situaciones de alta
complejidad). Este estado de situacin se hizo claramente visible en el momento de la
puesta en prctica de la poltica, ya que en su desembarco, el flamante dispositivo contaba
con ms de cuarenta agentes dividiendo sus funciones entre roles administrativos,
patrullajes a pie, y patrullaje motorizado. Dicho volumen de agentes permita garantizar una
fuerte presencia de esta agencia en el territorio barrial. Sin embargo, con el correr de los
meses, y como consecuencia de la implementacin de otros dispositivos de intervencin
comunitarios en los barrios Luduea e Industrial, la cantidad total de agentes asignados a la
central de Las Flores disminuy a la mitad, afectando sensiblemente su capacidad de accin
y modalidad de funcionamiento. Al momento de llevar a cabo las entrevistas
correspondientes a este trabajo, el nmero total de agentes que cumplan funciones en el
destacamento Las Flores era de veinte, siendo siete los que llevan a cabo tareas
administrativas.
Segn el testimonio del agente a cargo, el horario de accin de la Polica
Comunitaria abarcaba el perodo que va desde las 07.00 hs. hasta las 19.00 hs. Se iniciaba
en paralelo al momento de ingreso y apertura de las escuelas del barrio, as como del
Centro de Salud Pocho Lepratti. De este modo, se buscaba establecer presencia efectiva
de los agentes con la finalidad de llevar adelante una estrategia de prevencin en torno a
corredores denominados seguros. Pasadas las 19.00, los agentes levantaban su presencia
en el terreno, estableciendo solamente una guardia nocturna de dos agentes que se
encuentran en comunicacin con el personal policial avocado exclusivamente a la tarea de
seguridad, perteneciente a la sub-comisara 19 responsable de la jurisdiccin
correspondiente. En este ltimo punto se encuentra la base de una de las crticas hacia la
polica de proximidad por parte de los vecinos. Tal vez por la falta de maduracin de la
experiencia, o falencias en su implementacin, dentro de la poblacin no se logr construir
el imaginario de un nuevo perfil de fuerza policial. A su vez la insuficiencia de la presencia
policial pasadas las 19.00 hs no era responsabilidad exclusiva de la polica comunitaria,
sino que descansaba en la planificacin operativa de la sub-comisaria 19. Sin embargo esto
afect directamente la reputacin de la nueva fuerza.
Poniendo el foco en las acciones que desarrollaban los agentes de la Polica
Comunitaria, estos llevaban a cabo las directrices provenientes de un paradigma policial de
cercana o proximidad. Se desempeaban funciones con la intencin de prevenir el
delito en la zona superando las acciones represivas mediante la adopcin de herramientas
participativas que promuevan los vnculos y el dilogo entre la comunidad; mediando en
343

los conflictos y en las situaciones de violencia. Desde esta faceta, la Polica Comunitaria
intentaba establecerse como una nueva modalidad de la presencia estatal en el territorio,
recepcionando las demandas de la ciudadana desde mltiples canales. Paradjicamente
esta cualidad formaba parte de los obstculos que dificultaron la correcta implementacin
de esta poltica al momento de interactuar con las dems instituciones del territorio. Pero a
su vez, el que la ciudadana siguiese identificando a la nueva fuerza como una polica que
continuaba con la lgica tradicional atentaba contra la consolidacin de la agencia de
seguridad.

3.2. Actores del territorio

Segn Zan, para entender el proceso de implementacin de las polticas pblicas
hay que ampliar el campo de estudio de la organizacin u organizaciones formalmente
responsables de la ejecucin a la red de relaciones inter organizativas que aglutina al
conjunto de actores implicados en la ejecucin, tratando de reconstruir las lgicas de
funcionamiento e interaccin. Por tanto, el objeto de anlisis consiste ms en las
relaciones que en la estructura normativa propiamente dicho.123 En este sentido creemos
que para entender el desempeo en el territorio de la Polica Comunitaria es necesario
observar e interpretar a los dems agentes estatales establecidos en el territorio. Es
justamente en este sistema de relaciones entre las instituciones barriales, en donde se
generan las principales tensiones que afectan de diversa manera el desempeo y el logro de
los objetivos de la nueva agencia.
Previo a entrar en este anlisis actoral, es vlida la aclaracin de Morata, quien
define las redes interorganizativas como unidades de accin y como arenas polticas en las
que se confrontan objetivos y estrategias no exentas de conflictividad. En su seno coexisten
distintas estrategias de relacin y mltiples modelos de racionalidad. Los modelos de
racionalidad y las diversas combinaciones posibles encaminadas a conseguir el consenso
constituyen el mecanismo especfico de regulacin de una red interorganizativa124. De los
actores relevados en el territorio a continuacin reflejamos aquellos que se exhiben como
los ms influyentes en la dinmica barrial y con mayor interaccin con la flamante Polica
Comunitaria.
Centro de Salud Pocho Lepratti
El Centro de Salud funciona en el barrio desde el ao 2010. Su puesta en
funcionamiento reflej una mejora en la atencin sanitaria del barrio, ya que anteriormente
el dispensario zonal se eriga en las instalaciones de la Vecinal Las Flores Este. Su
ubicacin se localiza en el corazn del Barrio, lo que le permite brindar una respuesta
adecuada a todo el territorio y garantizar el acceso a sus servicios. La institucin refleja una
123

Zan, S.; El Anlisis interorganizacional del estudio de la poltica pblica; en La Ciencia de la

Administracin; 1984.
124
Op. Cit.; Morata.
344

lgica con base sanitarista, pero a la vez muestra un gran arraigo en la sociedad. Como es
propio de los centros de salud, el mismo trabaja con el grupo familiar en su conjunto,
realizando un seguimiento de sus historias clnicas y creando una relacin cercana con los
pacientes que atienden da a da. Esta cercana es tal, que incluso la mayora de los casos de
violencia de gnero o familiar son denunciados al interior del centro, segn nos informaron
las representantes. Vemos as que los vecinos perciben en esta institucin un espacio que
les brinda confianza para ir a denunciar estas cuestiones, an cuando esta labor los excede.
En este sentido, tanto la Directora del Centro de Salud como las mdicas presentes
en la entrevista que se realiz en el ao 2014 afirmaron que en lo referente a la
problemtica de gnero estn solas, y que no reciban el apoyo de la Polica Comunitaria.
Por otro lado, existan dudas sobre la posibilidad de contactarlos para trabajar en conjunto
sobre este problema puntual, en tanto los vecinos expresaban su desconfianza hacia los
agentes de las fuerzas, como consecuencia de la imagen negativa existente hacia fuerzas
policiales en general; y la creencia de que entre la Polica Comunitaria y la Polica
Tradicional no hay diferencia alguna. Esta desconfianza tambin estaba presente en el
pensamiento de los integrantes del centro, que ms de una vez mencionaron en su relato
dudas sobre el establecimiento de relaciones con los agentes del territorio, lo cual se
corporiz en el momento en que se ingres al Centro de Salud, en donde prestaban sus
servicios dos empleados pertenecientes a una empresa de seguridad privada.
Al preguntarles por los lazos comunicacionales existentes con los agentes de la
polica comunitaria, plantearon que stos slo se dieron en el momento de llegada al
territorio, mediante su presentacin formal e informativa donde dieron a conocer sus
funciones y el accionar que comenzaran a desarrollar en el barrio. Esta comunicacin no se
mantuvo en el tiempo y los encuentros entre los agentes de las fuerzas y los representantes
del centro slo sucedan en el mbito de las reuniones intersectoriales delimitadas de
manera peridica. Para los encuestados, estas reuniones respondan a una mera formalidad;
en palabras de la Directora del Centro, en ese espacio no se direccionan lineamientos de
trabajo en conjunto, ni mucho menos estrategias a desarrollarse de manera grupal por los
principales actores influyentes del barrio. Esta indiferencia e insatisfaccin en torno a los
contactos institucionales que la Polica Comunitaria intentaba establecer, aunque de manera
deficiente, reforz la conviccin de que la presencia de la misma no reportaba
modificaciones sustantivas tanto en su accionar territorial como en la relegitimizacin hacia
las fuerzas policacas en general.
Centro de Convivencia Barrial Las Flores Este
El centro de Convivencia Barrial Las Flores Este depende de la Secretara de
Promocin Social y lleva adelante las polticas sociales direccionadas por la Municipalidad
de Rosario. El Centro ejerce sus funciones desde hace ms de veinte aos. Comenz siendo
un centro comunitario, que luego form parte del programa CRECER (abocado a la primera
infancia), y posteriormente se estableci como un centro de convivencia desarrollando
actividades que involucran a toda la franja etaria.

345

En este caso, tuvimos la posibilidad de entrevistar al Educador de Juventudes del

centro y al Sub-coordinador del mismo. Ambos declararon, al igual que en el centro de
salud, que slo hubo un contacto con la institucin tras su llegada al barrio, en donde los
agentes se presentaron y dejaron su tarjeta de contacto. En los meses siguientes a su llegada
no se registr un trabajo conjunto y los representantes de ambos equipos slo se
encontraban en las reuniones intersectoriales. Asimismo, los entrevistados expresaron que
no evidenciaban cambios desde su llegada y que los principales conflictos no se daban en el
horario comercial, segn expresa el sub-coordinador, haciendo referencia a la franja
horaria cubierta por la polica comunitaria. Remarcaron que el imaginario colectivo sobre la
polica en general, ligado a la corrupcin y a la cofrada con bandas de narcotraficantes, no
habra sido trastocado pese a la puesta en juego de este nuevo paradigma.
El principal problema que se detectaba en el barrio, como tambin fue el caso del
Centro de Salud, es el narcotrfico, identificado como el causante de la inseguridad en
todas sus aristas. Agregaron tambin que previo a la cada de Cantero, el barrio era una
zona en donde el orden imperante parta de la banda criminal Los Monos. Tras la cada
de este lder, los problemas se multiplicaron, y que si el dispositivo de la Polica de
proximidad se instal en el barrio para la resolucin de esos conflictos, hasta ese momento
no habra tenido xito.
Sub Comisara N 19
La Sub Comisara N19 se encuentra localizada en el barrio Las Flores Sur,
realizando tareas de seguridad y patrullaje tanto en este territorio como en aquella parte del
barrio que se encuentra al norte de la Circunvalacin. En este sentido son quienes
continuaban en el territorio tras el retiro de la mayora de los oficiales de la polica
comunitaria a las 20:00hs. Su base es un edificio significativamente deteriorado, que no
cuenta en su fachada con ningn tipo de sealizacin que lo identifique. Las carencias se
evidenciaban a simple vista, tanto desde lo infraestructural como desde la falta de recursos
humanos (diecinueve agentes divididos en tres turnos, para la custodia de 21 presos).
Al remitirnos a la seccional nos entrevistamos con los tres oficiales de ms
antigedad del establecimiento. En primer lugar, notamos que su lenguaje y expresividad
da cuenta de un modelo de formacin diferente al de la Polica Comunitaria, que tambin se
traduce en una percepcin y entendimiento distintos sobre la problemtica barrial. Ellos
dieron cuenta de una doble racionalidad al interior de las instituciones policiales del Estado
provincial, en lo que respecta al abordaje de la seguridad en la Ciudad de Rosario. Al
interrogar a los informantes sobre la interrelacin con los agentes comunitarios, hemos
podido detectar una total ignorancia del nuevo rol que intentaba jugar la Polica de
proximidad en base a la nueva lgica de funcionamiento. Para ellos, todo el cuerpo policial
se encontraba en la misma situacin, cumpliendo las mismas funciones sin ninguna
diferencia en cuanto al mtodo. Una de las oficiales expres que este intento de
diferenciacin al interior de las fuerzas no era ms que una maniobra poltica, e incluso
una mentira poltica, destinada a tiempos electorales. A lo cual, los dems dieron su
posterior asentimiento.
346

Como todos los actores interpelados aqu, coincidieron en sealar una merma
significativa de presencia territorial de la polica comunitaria, dificultando para estos
oficiales su propia situacin ya que en los primeros tiempos significaron un claro apoyo que
permitira un trabajo en conjunto. Es interesante resaltar que el anlisis sobre la situacin
problemtica que marca al barrio tiene relacin con las bandas de narcotraficantes que an
continuaban dominando grandes porciones del mismo, aunque ya no en una suerte de
equilibrio que favoreca a una banda (en este caso la de Los Monos), sino en una
continua lucha por los puestos de mando como de las porciones de territorio
correspondiente a cada grupo.

Mencionados los principales actores que se involucran en la realidad barrial,

creemos prudente destacar el rol que cumplian los vecinos dentro de esta red de
instituciones. El territorio abordado fue caracterizado en su historia por la presencia de
fuertes lazos de solidaridad expresados en las actividades desarrolladas desde la
Asociacin Vecinal Barrio Las Flores Este, existente en la zona desde el ao 1979. No
obstante, en el contexto que trabajamos, dicha caracterizacin no se vio reflejada en la
realidad barrial. Segn lo relevado a partir de los ejercicios de observacin y las entrevistas
realizadas, no se evidenci una participacin activa de los vecinos en las cuestiones
comunitarias, ni un rol activo de esta vecinal por fuera de lo meramente institucional.
Interpretamos esto como una circunstancia clave al momento de analizar el entramado
completo de dispositivos y organizaciones presentes, ya que en la mayora de los casos,
estos elementos se esgrimen como los nicos canales para el desarrollo y transmisin de las
demandas sociales.
Ms all de la situacin que acabamos de mencionar, en el desarrollo de las
indagaciones en el territorio, realizamos entrevistas no estructuradas con 15 vecinos
escogidos aleatoriamente para relevar su visin acerca del barrio, sus problemticas, su
convivencia y por ltimo, cmo recepcionaron el desembarco de la polica comunitaria en
sus espacios. En las palabras de los habitantes de Las Flores, se repeta la misma
interpretacin sobre las causas de los conflictos locales, el narcotrfico. Ms all de haberse
desbaratado, al menos en apariencia, la principal banda del crimen organizado de la zona,
sostuvieron que los herederos de esta asociacin ilcita seguan ejerciendo un control
solapado sobre el territorio, por lo que solamente se dio un cambio de dueo. Esta lgica
de cooptacin por las mafias lleg a extenderse hacia todas las relaciones interpersonales,
siendo en la mayora de los casos la causante de los enfrentamientos entre los vecinos y el
ncleo de la violencia barrial. Los aos vividos en una lgica de proteccin criminal
modificaron los paradigmas de convivencia, naturalizando prcticas y lgicas relacionales
que tuvieron como foco principal de ataque a los jvenes residentes. Es en este contexto, en
donde los dispositivos estatales (tales como el CAPS y el CCB) se erigen como conos
locales, a partir de un trabajo continuo de contencin, conciliacin y construccin de
vnculos de los vecinos para con el barrio, de estos con las instituciones y tambin entre
ellos mismos. Los dichos de los habitantes reafirmaba esta imagen, ya que interpretaban a
sus integrantes como interlocutores vlidos para la recepcin de sus demandas. Aos de
347

trabajo en red entre ambas instituciones, en conjunto con los clubes e iglesias de la zona,
lograron consolidar los lazos de confianza con cada una de las personas residentes en esas
manzanas, promoviendo el desarrollo de una identidad local y generando sentimiento de
pertenencia. Si bien, algunos vecinos reflejaron disconformidades con el accionar de estos
dispositivos estatales, los mismos cuentan con un alto nivel de aceptacin y
reconocimiento.
Frente a esta situacin se estructur el novedoso accionar de la polica comunitaria.
Fue interesante escuchar la opinin de los vecinos frente a su desempeo, ya que
expresaron, desde el comienzo, un descreimiento de su capacidad o de su labor
propiamente dicha. Desde nuestro anlisis, logramos estructurar a las opiniones en base a
dos patrones generales. Por un lado, los que la observaron como la misma fuerza policial
tradicional, con funciones de seguridad pero maquillada con nuevos uniformes y un
discurso propagandstico cuya nica intencin era mejorar la imagen exterior de la fuerza.
En este sentido, les inscriban prcticas de connivencia con las bandas criminales y de
represin sobre los vecinos. Por otro lado, aquellos que reconocan en la flamante fuerza
un nuevo paradigma, vinculado al dilogo y la mediacin, los identificaban como un nivel
inferior de polica, con una fuerte carga denigrativa.
Result llamativo que muchos desconocan el objetivo y los postulados de accin de
esta fuerza, lo que nos di la pauta de que nunca estuvieron en contacto con algn agente
que perteneciera a ella. Esta situacin reflejaba el nivel de ignorancia generalizada en la
poblacin sobre este nuevo dispositivo de seguridad as como de los pocos efectos de la
implementacin de la poltica. El hecho de que tras once meses de implementacin no se
haya logrado consolidar la imagen frente a los habitantes puso en evidencia las dificultades
en el logro de los objetivos de la poltica pblica, no siendo efectiva en lo que respecta a la
intencin de mejorar la imagen de las fuerzas policiales.

3.3. Cuestin de Redes: relaciones interorganizativas en el territorio abordado.

El proceso de implementacin, como el proceso de elaboracin de las polticas
pblicas, envuelve a diferentes niveles gubernamentales, rganos administrativos y otros
intereses afectados constituyendo lo que se ha venido a denominar policy network, es
decir un entramado de actores institucionales polticos y sociales que hacen frente a una
tarea o programa de actuacin especfico. La estructura de esos entramados y las
interacciones entre los actores influencia su rendimiento, es decir, la calidad de la poltica
aplicada y la efectividad de su implementacin125. As analizamos cmo se establecieron
las relaciones entre las principales instituciones barriales, que en el caso de las relevadas
por nosotros son en su totalidad de origen estatal.
Como en todos los distritos y barrios de la ciudad, existen instancias peridicas de
participacin, escucha y construccin colectiva; tales como las mesas barriales y las
125

Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin; Subirats, J.; INAP; Madrid, 1989.
348

reuniones distritales. En las mismas, los principales actores del territorio y representantes
del gobierno local, se hacen presentes para discutir abiertamente cuestiones y problemticas
coyunturales, a la vez que planean de forma conjunta, el desarrollo y la aplicacin de
acciones. En el caso puntual de Las Flores, estas instancias se estructuran como el primer
elemento institucionalizador de la red de actores vigente. Las mismas se desarrollaban con
total normalidad segn los testimonios de los responsables, pero entre ellos mismos se
conformaban opiniones diversas en tanto a su funcionalidad. Si bien ninguno afirmaba la
ineficacia de estas reuniones para la resolucin de conflictos, varios pusieron en duda la
importancia que le adscribe el Estado municipal a las mismas. Estas reuniones tienen la
finalidad de expresar un diagnstico amplio y peridico sobre la realidad territorial a partir
del testimonio de sus actores, el mismo que ser recogido por las autoridades para la
elaboracin de una respuesta posterior. Sin embargo, esta expresin institucional, no resta
importancia a los vnculos informales, productos de la construccin cotidiana de los actores
y su interrelacin permanente. Es a partir de este escenario, y de esta visin generalizada en
donde nos interes recalcar la insercin de la polica comunitaria.
Como se dej entrever en apartados anteriores, la polica comunitaria, desembarc
acompaada de una presentacin pblica y el desarrollo de una serie de reuniones en las
escuelas y centros barriales a los fines de establecer el primer contacto con la comunidad y
explicar las funciones y tareas a desarrollar; pero estas acciones fueron las nicas
expresiones institucionales destinadas a evidenciar un trabajo en equipo con otros actores.
Una vez iniciado su accionar, los agentes no se hicieron presentes en ninguna de las
instituciones estatales de la zona, ni comunicaron un balance de su desempeo. Ms all de
las mesas barriales o las reuniones distritales, no existi durante los ltimos meses, un
vnculo ni formal, ni informal, entre la polica comunitaria y el CAPS, el CCB o las
escuelas de la zona.
A modo de ejemplo, vale la pena mencionar una circunstancia particular que dej
entrever esta dinmica. Uno de los conflictos que se repeta en el barrio se vinculaba con la
violencia de gnero. Frente a los mismos, las vctimas realizaban el primer acercamiento
para efectuar su denuncia, en los centros de salud. All mismo, se pone en funcionamiento
un mecanismo, que si bien est estipulado en algunos manuales de procedimiento, sigue
una lgica informal, que permite articular el aparato estatal en funcin de brindar asistencia
y contencin de manera inmediata. En primer lugar, se pone en contacto con las entidades
policiales y judiciales para dar curso a la denuncia en los mbitos tribunalicios; por otro
lado (y aqu juegan las relaciones informales) activa los vnculos con el centro de
convivencia barrial, el cual a travs de su personal, lleva adelante un seguimiento estrecho
de cada familia del barrio, permitiendo conocer la historia personal de cada habitante,
escenario que lo nutre de herramientas para atender el caso concreto a abordar. En paralelo
con este curso de accin, se eleva la denuncia hacia la secretara de promocin social para
solicitar una intervencin especfica desde el rea de gnero del municipio. As, vemos que
frente a la necesidad de contencin y atencin de un vecino, se ponen en juego mecanismos
intra y extra institucionales.

349

Dentro del paradigma de seguridad democrtica, la Polica Comunitaria intentaba

ser una institucin en la que el vecino confe y le dirija sus demandas, las cuales pueden
abarcar pluralidad de temticas que excedan a la seguridad propiamente dicha. Desde
esta idea, continuando con el ejemplo anterior, intentando dar cuenta de las diferencias con
las mecnicas vigentes en el barrio, frente a denuncias por violencia de gnero se llev a
cabo una lgica dual. Por un lado, se dio curso a la judicializacin de la cuestin, de la
misma manera que lo hara cualquier fuerza de seguridad. Mientras que por otro, y aqu
radicara la novedad de su perfil, se desplegaron acciones destinadas a la contencin y
proteccin de la vctima. Para esto, y apelando a la capacitacin del personal, se hicieron
presente durante las crisis familiares, intentando mediar y dando apoyo psicolgico. Una
vez administrado el conflicto, procedieron a confeccionar informes, los cuales son elevados
directamente al gabinete social de la provincia, para su posterior derivacin y atencin
desde el rea especfica.
Aqu podemos ver que el procedimiento establecido pasaba por alto la capacidad de
las dems instituciones barriales, no involucrndolas en ninguna oportunidad ni apelando al
trabajo en equipo con estos actores, que se exhiben como los ms capacitados en este
momento para comprender la realidad de cada familia del barrio. El funcionamiento
administrativo, contrariamente a lo que se expresa, se vuelve centralizador, siendo
necesario elevar a la esfera ministerial cada caso para su atencin. Si bien esta nocin no
formaba parte de las intenciones de la polica comunitaria, su propio accionar la induca a
trabajar de manera aislada con los dems dispositivos barriales, atentando contra la
consolidacin de la misma como nuevo actor, y disminuyendo su capacidad de accin,
entorpeciendo una articulacin entre sus respectivos sistemas. De esta manera, la polica
comunitaria repiti las prcticas de la polica tradicional, lo que hace muy difcil que el
vecino pueda interpretarla como una nueva fuerza, impulsora de un nuevo paradigma.
Vale resaltar que la falta de interaccin no proviene nicamente desde la agencia
policial comunitaria, sino que tanto en el CAPS como en el CCB, exista un recelo a
estrechar vnculos con ella. Las razones esgrimidas eran similares en ambas instituciones.
Dado que entre los vecinos del barrio exista un amplio rechazo a la polica de seguridad, y
que la comunitaria no era interpretada por la mayora de ellos como una agencia diferente,
se tema que vincularse asiduamente con sus agentes provoque un alejamiento de las
familias de estos lugares de convivencia y atencin. Por lo que, ms all que no se
generaron canales permanentes de comunicacin, tampoco exista gran inters de las otras
partes, de generarlo.

4. Ao 2016
4.1. Polica Comunitaria a dos aos de funcionamiento.
A partir de los testimonios relevados de las entrevistas efectuadas a los agentes y
jefes se pudo dar cuenta en, 2016, de un panorama diferente al que se mostr previamente
para el ao 2014. A lo largo de los dos aos en que viene siendo implementada la poltica
350

pblica, su extensin alcanz a 2900 agentes distribuidos en 32 casa comunitarias alrededor

de la provincia, de las cuales 10 se encuentran en la ciudad de Rosario.
En cuanto al destacamento de Las Flores en particular, actualmente cuenta con 50
agentes en funciones, situacin que casi llega a triplicar la dotacin en relacin al 2014. Es
interesante destacar la continuidad en el barrio de los agentes, dado que pudimos
evidenciar, gracias a haber sido reconocidos, que la mayora de ellos siguen prestando
funciones en la misma casa de comunitaria ms all del paso del tiempo.
En cuanto a los horarios de funcionamiento regular pudimos identificar
modificaciones, pasando a cubrir el rango de 8.00hs a 20.00hs, en respuesta a la
configuracin del delito en la zona y a la demanda de los vecinos. Si bien el
funcionamiento durante el horario nocturno y de madrugada mantiene la configuracin
adoptada desde los inicios, es decir, sin presencia de los agentes en calle, se incorpor una
guardia activa que se encuentra vinculada permanentemente al sistema 911 y Comando
Radioelctrico adems de disponer de movilidad en caso de urgencia. Adems, nos parece
interesante rescatar la estrategia que se est implementando desde Mayo del corriente ao
para el acompaamiento a los vecinos en los horarios de ida al trabajo y/o entrada a los
colegios, as como en los momentos de retorno al hogar. La creacin de corredores
solidarios que surge como respuesta a pedidos de los vecinos implic la extensin del
horario de trabajo de las 06.00hs a las 22.00hs, ampliando la franja horaria en que aparece
una presencia efectiva de los agentes de Polica Comunitaria en el barrio.
Una segunda cuestin que interpretamos de fundamental importancia en cuanto al
anlisis de la Polica Comunitaria refiere a las reformulaciones que en sus objetivos y
prcticas ha supuesto el cambio de gestin. Los entrevistados han mencionado que a partir
de la designacin de Maximiliano Pullaro como Ministro de Seguridad y el desarrollo de la
nueva gestin provincial, los objetivos de la Polica Comunitaria fueron rediseados de
manera que se fortalezca el rol de polica de seguridad, centrando sus preocupaciones en la
prevencin situacional del delito, sin desmedro de la faz comunitaria pero modificando la
configuracin de sus prioridades. Esta situacin se suma a los cambios organizacionales
que a finales del 2015 llevaron a retomar la rbita de control de las unidades regionales
policiales sobre los dispositivos comunitarios. Frente a estas circunstancias, las acciones de
la polica comunitaria se estrechan ms con las de seguridad desdibujando parcialmente la
especificidad comunitaria.
En vinculacin con esto, indagamos sobre las labores y las lgicas de intervencin
en el territorio actuales. Los agentes entrevistados enfatizaron el rol de gestor de
soluciones, evidenciando un fuerte compromiso por sostener dicho rol como especfico y
distintivo respecto de otras fuerzas policacas. Entre los problemas que se mencionaron
como cotidianos aparecieron cuestiones ligadas a problemas de convivencia:
fundamentalmente cuestiones relativas a los problemas interpersonales, entendidos como
las denuncias de ruidos molestos, los basurales, las juntadas de los vecinos en la calle.
Dado que no se haba mencionado, indagamos respecto a hechos de inseguridad como
arrebatos y robos, y la respuesta que obtuvimos volvi a marcar diferencia con la polica
351

tradicional al sostener que desde la Polica Comunitaria se proponen abordajes preventivos,

como en el caso de los senderos solidarios.
En palabras de las autoridades, el trabajo de la Polica Comunitaria precisa de
acuerdos y coordinacin con otras instituciones. El ejemplo de los senderos volvi a surgir
para dar cuenta de cmo se precis vinculacin con vecinos e instituciones de la zona para
la definicin sobre dnde realizarlos, a qu hora, y cmo. Esto resulta paradjico puesto
que desde las instituciones barriales que entrevistamos no hubo una percepcin de estrecha
vinculacin con la Polica Comunitaria en los trminos en que estos se referan. Por su
parte, respecto de la vinculacin con los vecinos, los agentes de Polica Comunitaria
encuestados autoreconocen un buen funcionamiento. La relacin con los vecinos se da
constantemente. Estamos en contacto con todos cotidianamente. No hay un protocolo de
vinculacin sino que frente a un problema que se genera, se gestiona una solucin, una
propuesta, y se trabaja con ella. As, mencionan como ejemplos que frente a problemas de
inseguridad se han propuesto diversos dispositivos de acompaamiento y frente a
problemas que surgieron en torno a los servicios de luz, se llev adelante una instancia de
acercamiento con la Municipalidad en bsqueda de respuestas. En el discurso de las
autoridades aparece enfticamente una imagen positiva al momento de valorar a su
dotacin, mencionando encontrarse orgulloso de generar mucha confianza en la gente.
Queda la duda de si esto dara cuenta de un convencimiento real del oficial sobre el buen
accionar de la Polica Comunitaria o de una lgica discursiva en que es preciso generar
dicha imagen. Finalizando con las vinculaciones y relaciones actorales de la Polica
Comunitaria, resulta interesante el reconocimiento de un estrechamiento de lazos con el
gobierno municipal que se viene observando en los ltimos meses por medio de
capacitaciones y cursos para perfeccionar la labor policial. En este sentido, aparece el
gobierno local como un actor activo, que en el ao 2014 no tuvo una fuerte preponderancia
ms all de las instituciones territoriales de referencia.
4.2. Actores del territorio: Convivencia o mera coexistencia?
En junio del corriente ao se reeditaron las entrevistas realizadas en 2014 con
referentes de las instituciones que se consideraron fundamentales en el territorio abordado.
Con esto se busc escuchar nuevamente esas voces a los fines de analizar la trayectoria de
la Polica Comunitaria en vinculacin con dichas instituciones. Lo primero que surge a la
vista es que las vinculaciones entre Polica Comunitaria y las instituciones barriales son
prcticamente nulas. Los principales contactos con Polica Comunitaria se llevan a cabo en
los consejos barriales, que se dan con una frecuencia mensual, pero fuera de ello no hay una
vinculacin fluida.
Desde el CCB se nos dijo que no hay una identificacin con la Polica Comunitaria
como actor referente, es decir, no es el primer contacto donde se llama cuando hay
conflictos. Habitualmente no se involucra a la Polica Comunitaria y los conflictos se
resuelven por otros mecanismos, salvo situaciones de excepcin como ocurri en hechos
puntuales de violencia de gnero. En diversas situaciones de estas caractersticas, se ha
involucrado a la polica comunitaria para resolver momentos de tensin en que se
352

dificultaba otro tipo de abordaje de la cuestin. Vemos que aqu aparece la idea de la
Polica Comunitaria como una fuerza que aparece en el momento candente pero no como
un posible actor que busque trabajar desde una abordaje integral y previo la temtica. En
este sentido, el discurso de las instituciones resulta contradictorio respecto de lo dicho por
los agentes de la Polica Comunitaria.
Es importante rescatar que al interior de las organizaciones existen diversas
perspectivas sobre el abordaje de situaciones complejas, y eso resulta en un foco de tensin
con la Polica Comunitaria. En lo relatado por los referentes del CCB respecto a hechos de
violencia en que se recurri a la Polica Comunitaria se percibe cierto desencuentro de
perspectivas que genera asperezas; en este caso concreto, el hecho de que los agentes
policiales se apersonen en la institucin armados fue recibido con gran oposicin de parte
de los trabajadores del CCB. Adems del hecho en concreto, se puede percibir que los
referentes de las organizaciones encuestadas en general presentan una desconfianza
respecto de las fuerzas, su funcin, sus intervenciones en el barrio. A lo que se suma
tambin un escaso deseo de vincularse con la fuerza policaca, situacin que ya se
presentaba en el panorama descrito hacia 2014. En el imaginario de estas instituciones, y
tras dos aos de encontrarse trabajando en un mismo territorio, la Polica Comunitaria
presenta un accionar que tiende a ser igual al de la polica comn, es decir, ms represivo
que comunitario. No notan que los agentes estn atentos a las situaciones que se suceden en
los espacios pblicos ni que se entrometan demasiado, no se percibe un involucramiento en
situaciones claramente conflictivas.
Otra cuestin que se plante como problemtica tiene que ver con la continuidad de
los agentes. Para los referentes encuestados, no hubo continuidad ya que expresan no
reconocer a los agentes que hoy da caminan por el barrio. Como mencionamos al
principio, en nuestro caso concreto sucedi que al acercarnos a la casa comunitaria nos
encontramos con agentes que nos reconocieron, lo que da cuenta de que s hay continuidad.
Consideramos que esta ausencia de continuidad que se percibe desde las instituciones
puede relacionarse con el hecho de que, como mencionamos al principio, hoy da hay casi
el doble de agentes que hace dos aos atrs. No obstante, nos parece muy pertinente una
aclaracin de uno de los encuestados: las instituciones estn hechas de personas, y cuando
no hay continuidad en los que representan la institucin, el vnculo se pierde, no se puede
construir. En este sentido, la continuidad de los agentes que intervienen da a da en el
territorio nos parece fundamental para poder cumplir con los objetivos ms comunitarios de
la fuerza, en el sentido de establecer lazos y vnculos con la comunidad, de conocer sus
redes, sus caractersticas.
En cuanto a la presencia de la Polica Comunitaria en el territorio, las distintas
instituciones encuestadas dieron cuenta de cierta trayectoria similar que coincide con lo que
pudimos relevar. Con la llegada de la Polica Comunitaria se abre un primer momento en
que hay una presencia presencia activa de la fuerza en el territorio. Los contactos iniciales
con instituciones y vecinos se profundizaron y a lo largo del ao 2014 se consolid cierta
presencia. Ya para el ao 2015, los agentes desaparecen del barrio. No se trata de una
desaparicin formal y real, sino ms bien una percepcin de que su presencia fsica no da
353

respuesta, no se los observa activamente aunque se encuentren desarrollando tareas en el

territorio. En parte la explicacin se mencion en el apartado anterior cuando se explica que
la ampliacin de la Polica Comunitaria a nuevos barrios de la ciudad de Rosario implic
una disminucin de los recursos en este espacio concreto. Por ltimo, los encuestados
parecen coincidir en que este ao la presencia de la Polica Comunitaria comienza
nuevamente a hacerse notar, aunque de una manera incipiente.
Finalmente, la percepcin actual de los vecinos del rea se mantiene en estndares
bajos. Desde los puntos positivos que pueden rescatarse se encuentra la modificacin del
horario de cobertura con la finalidad de otorgar proteccin y seguridad subjetiva a los
comerciantes hasta el momento de cierre de sus locales, dando respuesta a un reclamo que
encuentra sus orgenes en la instalacin misma del dispositivo de policiamiento
comunitario. En ese sentido, tambin se destaca la percepcin de un aumento en la
presencia de los agentes a partir de una mayor frecuencia de los patrullajes pedestres y
mviles. Esto puede vincularse a dos elementos concretos, en primer lugar el aumento de
recursos motorizados y de personal sumado al cambio reciente en la conduccin del
destacamento.
Entre los elementos negativos se menciona principalmente la desproteccin que
genera la falta de presencia policial de seguridad durante los horarios nocturnos. Si bien
esta circunstancia no se inscribe como una responsabilidad directa de la polica
comunitaria, si recolecta un mal concepto ya que la percepcin general de los habitantes del
barrio la considera responsable.
Podra interpretarse que el paso del tiempo consolid su presencia en el territorio
pero no como un modelo de policiamiento diferente al tradicional, sino como un rea
policial que reemplaza y supera, en algunas circunstancias, las falencias de la polica de
seguridad en esa jurisdiccin.

5. Consideraciones finales
Frente a lo hasta aqu expuesto, hemos llegado a diferentes conclusiones en torno a
las ideas bsicas que guan el funcionamiento de la Polica Comunitaria, en su implantacin
en los barrios Las Flores Este, 17 de Agosto y La Granada. En primer lugar nos
parece oportuno remarcar la validez del paradigma comunitario en lo discursivo, en lo que
respecta al abordaje de la seguridad pblica, dado que el mismo potencia las capacidades de
las fuerzas policiales y estimula diferentes vnculos personales existentes en los organismos
de la sociedad. Abordando la conflictividad no slo desde una visin punitiva y de control,
sino desde un enfoque participativo y democrtico.
Adentrndonos en el neto anlisis sobre la implementacin de esta poltica pblica,
y a los fines de delimitar una serie de conclusiones, nos gustara partir de las palabras de
Subirat, en donde plantea que el punto de partida es la formulacin de la poltica (la fase
pre-implementadora), los resultados de la misma es el punto de llegada (la fase post354

implementacin), y en su comparacin reside el perpetuo objetivo del clculo del analista

de las polticas pblicas. El grado en el que el diseo original, los objetivos, han sido
redefinidos a lo largo del proceso implementador representa el nivel de aprendizaje
conseguido durante el mismo. Y en ese aprendizaje, en esa redefinicin de los objetivos
de partida, han podido influir muchos factores. Las caractersticas del lugar donde el
servicio pblico se presta, la manera como se intercomunica la comunidad afectada, la
relacin entre los distintos niveles administrativos que intervienen, etc.126
Siguiendo esta lnea, al preguntarnos si aquel diseo inicial coincidi con la
aplicacin de la estrategia de intervencin en ambos momentos analizados, hemos visto que
una serie de factores provocaron la tergiversacin de la idea original. Como anunciabamos
al comienzo, la misma fue parte de un proceso que se pensaba a largo plazo, comenzando
en el ao 2012. A partir de las experiencias similares en otros pases y el caso del Cuerpo
Policial de Prevencin Barrial en CABA, se elabora un plan de intervencin destinado a los
principales centros urbanos de la provincia especficamente a territorios estables, sin altos
ndices de conflictividad social, acompaado de la pacificacin de territorios complejos
para luego poder sentar las bases para la seguridad democrtica. En este sentido, primero se
pensaba en pacificar los territorios conflictivos para luego permitir el establecimiento de
la polica comunitaria.
Pero el contexto de la ciudad se vio agravado por un aumento en los casos de
violencia urbana, como tambin por una consolidacin significativa del narcotrfico, lo
cual devino en una crisis poltica/institucional que provoc la ejecucin de un proyecto
inmaduro como sera aplicar la polica comunitaria en territorios sin previa
estabilizacin, tal es el caso que nos atae. Todo esto pondr en evidencia que el tiempo
y espacio de la implementacin de la poltica pblica no fueron coherentes con los
pensados en los proyectos iniciales. La decisin detrs del prematuro desembarco de esta
fuerza, podra vincularse con mayores intenciones polticas que tcnicas, en tanto que
ensayo de respuesta a las urgencias de la agenda sistmica.
En relacin con esto, el primer momento analizado nos muestra que a solo unos
meses del desembarco, por necesidades operativas que se desprendan de la apertura de
nuevos destacamentos en otros barrios de la ciudad, se di una merma significativa tanto en
el personal como en los recursos asignados (financieros, logsticos) lo que impidi por un
buen tiempo un eficaz ejercicio de su labor. En dicho marco se gener una reduccin en el
nmero de mviles policiales sumado a un aumento en la extensin de las cuadrculas a
patrullar de cada agente, debido a esta disminucin mencionada.
Por otra parte, en lo que relacionado al entramado barrial, hemos detectado que en
este primer momento la Polica Comunitaria ha cumplido con las instancias formales de
interaccin propias de su paradigma, aunque en su accionar cotidiano demostr un marcado
desconocimiento y quizs cierta prescindencia de los dems actores barriales. La causalidad
no est centralizada en un nico factor sino que confluyen diferentes motivos, tales como la
126

Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin; Subirats, J.; INAP; Madrid, 1989.
355

falta de insumos, la inexperiencia en la aplicacin del policiamiento en este nuevo

paradigma y la cerrazn y desconfianza hacia los nuevos oficiales, entre otras cuestiones.
En cuanto al segundo momento analizado, el panorama es diferente. En primer
lugar, los recursos tanto financieros como logsticos son otros. Desde la lgica operativa se
expresa un estado si se quiere de madurez en la poltica, en donde la dotacin de agentes
alcanza los niveles originales y necesarios para las caractersticas del territorio. Esto se
acompa de un refuerzo en el equipamiento de mviles que otorga mayores rangos de
autonoma operativa. Podramos interpretar que las decisiones polticas que durante el
pasado ao se dedicaron a profundizar la estrategia, nutrirla y ampliar su mbito territorial
de aplicacin en distintos barrios de la provincia, repercutieron positivamente en el
territorio pionero.
En lo que respecta a las relaciones inter-organizativas del barrio, la situacin parece
ser la misma. Hay una desconexin generalizada de los actores barriales, contina siendo
una fuerza que inspira desconfianza y que no ha sabido an despus de dos aos de
implementacin, marcar su especificidad comunitaria y su pertenencia a un paradigma de
convivencia diferente del tradicional paradigma de control y represin asociado a las
fuerzas policiales.
Nos interesa particularmente resaltar dos cuestiones que consideramos
fundamentales en el momento actual: el giro en cuanto al perfil de accin, que se acercar a
la funcin de seguridad tradicional, y la reformulacin del organigrama de la fuerza que la
relocaliza bajo las Unidades Regionales.
En relacin a la primera, esa situacin tiene estrecho vnculo con el contexto actual
en que se encuentra la problemtica de la inseguridad y su impacto objetivo y subjetivo en
la poblacin, adems de vincularse con el cambio de gestin en el Gobierno de la Provincia
de Santa Fe. Desde el Ministerio de Seguridad se establecen nuevas prioridades de accin,
vinculadas a trabajar sobre la prevencin situacional del delito, transformando los objetivos
originales de la polica comunitaria. La prevencin situacional cobra importancia sin
desmedro del perfil social caracterstico de la fuerza.
El segundo punto refleja los cambios organizacionales que fueron realizados a fines
del ao pasado, en los que el control operativo de las Casas de Polica Comunitaria mut de
la Direccin Provincial de Seguridad Comunitaria, un mbito civil, hacia las Jefaturas
Regionales de la Polica Provincial. Esta circunstancia puede interpretarse como sntoma de
una reforma inacabada en las estructuras de policiamiento, en donde la puja de poderes y la
obtencin de resultados es consecuencia de un ejercicio de prueba y error.
Las decisiones polticas que aceleraron la implementacin de la polica comunitaria,
inmersas en un marco de crisis institucional, buscaron apaciguar las situaciones de
violencia en las zonas ms complejas de la ciudad. Segn nuestro punto de vista, el motivo
que lleva a esta situacin se encuentra en la intencin de relegitimar a la fuerza policial
frente a la ciudadana, luego del descreimiento generalizado, producto de la corrupcin
policial y connivencia con las bandas narcotraficantes. A su vez, como lo evidencia el
356

tiempo y espacio de aplicacin, la interpretamos como una medida urgente, afrontando los
momentos ms lgidos de la crisis, intentando proveer cambios y nuevas soluciones que no
sern estructurales pero descomprimirn la situacin problemtica. En este sentido, dos
aos luego de este contexto y respecto del cambio de imagen de las fuerzas policiales que
se encontraban deslegitimadas creemos que la situacin contina igual, y siendo muy
comn la ausencia de distinciones entre Polica Comunitaria y polica tradicional, no son
pocos los que adscriben a esta nueva fuerza las mismas imgenes y representaciones de la
corrupcin. No obstante, desde diversas instituciones se nos ha dicho que en relacin a esta
cuestin no se ve a la Polica Comunitaria tan contaminada. En este sentido, evaluamos
que se ha podido alcanzar cierto piso para poder continuar y profundizar sobre esta lnea de
trabajo. Al respecto, la gestin de Pullaro ha sido fuertemente enarbolada en torno al
cambio de imagen de la polica provincial, bajo la lgica de investigar y controlar a los
propios agentes de la fuerza.

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358

Tensiones y lmites en el diseo y de la poltica social kirchnerista 2008-2015. El caso la

construccin de la poblacin objetivo en la Asignacin Universal por Hijo para la
Proteccin Social (AUH)

Autor: Lic. Silvio A. Crudo

E-mail: silviok_31@hotmail.com
Pertenencia Institucional: Fac. de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales UNR
Instituto de Investigaciones FCPyRRII CONICET.
Resumen
El presente trabajo se propone relevar los lmites que se manifestaron en la poltica social
argentina para dar cuenta de la cuestin social en el periodo de post-convertibilidad.
Trabajaremos bajo la lnea argumental de que la poltica social encontr restricciones para
poder llevar a cabo sus objetivos, y que en parte estas restricciones estuvieron dadas por un
diseo que no pudo articularse con el modelo de desarrollo nacional produciendo tensiones
en su devenir. Para ilustrarla, nos proponemos tomar como caso el proceso de construccin
de la poblacin objetivo en una

poltica emblemtica de los dos ltimos gobiernos

kirchneristas en Argentina: la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

359

Tensiones y lmites en el diseo y de la poltica social kirchnerista 2008-2015. El caso de

la construccin de la poblacin objetivo en la Asignacin Universal por Hijo para la
Proteccin Social (AUH)
1. Introduccin
En el presente trabajo buscaremos describir la concepcin de sujeto que subyace en el
Programa Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social (AUH), lanzado en el
ao 2009 por el gobierno nacional argentino y an vigente. El interrogante que nos guiar
ser: cul es la concepcin que presenta la AUH de su poblacin objetivo y qu tipo de
insercin social piensa para los mismos? A partir de all podemos preguntarnos: la
Asignacin,

pretender fomentar la inclusin ciudadana desde el trabajo o desde el

consumo?, qu tensiones se pueden detectar en su diseo?, cmo afecta esta decisin los
niveles de autonoma de las personas?, qu tipo de sociedad se puede construir los
modelos de inclusin propuestos? La hiptesis que nos guiar a lo largo de nuestro escrito
es que si bien la poltica social argentina contina apostando a la produccin de sujetos
racionales y autnomos capaces de constituirse como individuos que generen sus propios
recursos para sustentarse por medio de la venta de su fuerza de trabajo en el mercado
laboral, este objetivo entra en tensin con las condiciones actuales del capitalismo que hace
foco ms en el consumo que en la produccin y sobre todo con la capacidad del mercado de
trabajo argentino de absorber la oferta de mano de obra vigente. As, nos acercamos a una
posicin que hace foco en la insercin de la economa nacional en el mercado mundial y en
su dinmica interna de distribucin desigual del excedente para comprender la existencia y
continuidad de un polo marginal. La solucin no estara entonces en la ampliacin del gasto
social, sino que debera redefinirse de manera sustancial el modelo de desarrollo, la
distribucin de los capitales y del ingreso y el papel del Estado, por lo cual el problema
pasa centralmente a depender del pacto de dominacin bajo el que se sustenta y
legitima un proyecto poltico-econmico de este tipo (SALVIA, 2011: 112).

360

Para responder al interrogante principal comenzaremos presentando nuestro marco

analtico. Continuaremos describiendo brevemente las condiciones del Estado post-social
en contraste con el Estado Social, para resaltar las caractersticas de la coyuntura actual en
la que est inserto nuestro pas. En tercer lugar, describiremos brevemente el diseo de la
poltica haciendo foco en la cuestin problemtica a la que vendra a responder y en su
concepcin de poblacin objetivo, en base a decretos, leyes y resoluciones asociadas al
Programa, discursos pblicos de sus mximos responsables y documentos institucionales.
En cuarto lugar, repasaremos las tensiones que detectamos en esta definicin y su
productividad para nuestro anlisis. Finalmente, reflexionaremos sobre las implicancias que
la definicin del sujeto de la AUH tiene en la construccin de una sociedad democrtica y
de su rgimen de bienestar.
Este trabajo se realizar principalmente desde el anlisis de la poltica pblica, abrevando a
la vez de dos enfoques que slo en los ltimos aos han tenido mayor difusin en nuestro
pas: el marco de la construccin social y el diseo de las polticas y el de la cultura de los
problemas pblicos. Al mismo tiempo sumaremos autores trabajados durante el Seminario
que puedan realizar aportes y esclarecer el camino para lograr nuestro objetivo.
2. La poltica social como constructora de problemas pblicos y de poblaciones
objetivo. Un anlisis poltico de la poltica.
Partiremos de pensar a la poltica social como un tipo particular de poltica pblica en tanto
intervenciones -en las que confluyen intereses, expectativas e interpretaciones de diversos
actores sociales y agentes y agencias estatales- con las que se busca desde el Estado
direccionar una realidad compartida. El adjetivar a las polticas como sociales es una
opcin que tomamos al considerar que poseen componentes, dinmicas, significados y
finalidades que nos permiten distinguirlas -lo que no implica una diferenciacin tajante ni
un lmite claro- de otras intervenciones. Desde nuestra perspectiva, la poltica social
expresa la forma en la que el Estado constituye en mbito de su inters la cuestin social,
esa apora fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de la cohesin y
trata de conjurar el riesgo de su fraccionamiento (CASTEL, 2009: 20).
361

Y es que, como expres Jacques DONZELOT (2007), las sociedades modernas han estado
signadas por la paradoja resultante de proponer la igualdad poltica entre los individuos que
la componen en calidad de ciudadanos, y la desigualdad vigente en el plano productivo
entre poseedores de medios de produccin y trabajadores que deben vender su fuerza de
trabajo para sobrevivir.
Pero esta tensin fundante no siempre se presenta de manera tan descarnada como el
prrafo anterior hace suponer. De hecho, la poltica social busca obturar esta falla, esta
grieta propia del capitalismo, que no es slo un sistema econmico sino tambin poltico y
cultural. Para ello se constituye en un mbito de negociacin en el que diferentes actores
propondrn diversas soluciones dotadas de diferentes recursos que oscilarn entre el
consenso y la represin, imponindose aquella que sea ms acorde a la relacin de fuerzas
imperantes dentro de una sociedad en una coyuntura determinada.
Nos acercamos entonces a la definicin de polticas sociales127 que plantea Estela GRASSI
(2006: 25) cuando las considera condensadoras de la hegemona, capaces de normatizar y
normalizar en tanto el Estado se constituye en un actor (y en un mbito) en la produccin
de los problemas sociales, en la delimitacin de su propia responsabilidad, en la definicin
de los sujetos merecedores de sus intervenciones y de las condiciones para dicho
merecimiento. Son, en fin, la manera en la que la cuestin social es constituida en cuestin
de Estado ().
Esta definicin nos habilita a utilizar dos enfoques poco difundidos para el anlisis de la
poltica pblica en nuestro pas y en Amrica Latina en general. Nos referimos al marco de
la construccin social y el diseo de las polticas y al de la construccin o cultura de los
problemas pblicos. Como veremos, los mismos pueden lograr complementarse por su raz

127

Si bien la autora habla de polticas sociales en plural, nosotros nos referiremos en singular, ya que
consideramos que las diversas lneas que conforman la poltica social laboral, de seguridad social,
asistencial, sanitaria, etc.- adquieren sentido cuando se las observa interactuando entre s y dentro de una
historia comn, lo que no implica desconocer las tensiones y contradicciones que entre dichas lneas se da.
362

comn en el constructivismo, ya que comparten sus supuestos ontolgicos y

epistemolgicos128.
La construccin social y el diseo de las polticas comienza en la dcada de los 80 y
hacia fines de la misma logra constituirse en un corpus terico desarrollado. Este enfoque
propone que los formuladores de las polticas construyen socialmente poblaciones objetivo
en trminos positivos y negativos, distribuyendo beneficios y cargas en funcin de la
imagen que socialmente se tenga de las poblaciones y de su capacidad de poder. En dicho
proceso, quienes forman parte de la hechura de la poltica se basan en imaginarios sociales
arraigados y en percepciones generadas en intervenciones pblicas anteriores para dotar de
cualidades a quienes son los destinatarios de las polticas, con lo cual se puede terminar
perpetuando situaciones injustas que supuestamente se deban subsanar. As es como
polticas nominalmente progresistas o que buscan desestigmatizar a ciertas poblaciones,
terminan fracasando en sus propsitos y reforzando exclusiones en sociedades
autodenominadas democrticas (INGRAM et. al. 2010).
En tanto la construccin de los problemas pblicos parte de pensar que los mismos no
slo responden a condiciones objetivas de la sociedad, sino que adems poseen un
importante componente intersubjetivo en su definicin. Esta corriente, cuyos comienzos
pueden ubicarse entre mediados de los sesenta y comienzos de los setenta en la Universidad
de Chicago de los Estados Unidos, tuvo como principales referentes a Howard Becker,
Joseph Gusfield y Murray Edelman, entre otros. Su propuesta busc dar cuenta del proceso
por el cual una situacin se converta en problemtica, cmo era definido el problema y qu
propuestas de solucin existan para la misma, desde la perspectiva de los actores
involucrados en ella. De esta manera, los problemas no eran simplemente situaciones a
solucionar, sino que pasaban a formar parte de la disputa poltica que se daba en torno a la
definicin de los mismos (EDELMAN, 1991). Los miembros de esta corriente abrevaron
128

Principalmente existe una coincidencia en la concepcin de la realidad como un constructo erigido por
sujetos que interactan entre s y que en estas interacciones la van formando, transformando,
atribuyndole sentido(s) y dotndolo de significado(s). En la dimensin epistemolgica, ambos enfoques
postulan que que en el proceso de conocer dicho constructo el mismo se ir (re)creando como consecuencia
de un proceso interactivo entre el investigador y los investigados (GUBA y LINCOLN, 2002).
363

del constructivismo social, el interaccionismo simblico y de la etnometodologa. Se

buscaba sobretodo resaltar cmo los individuos iban dotando de sentido sus propias
vivencias por medio del lenguaje, para lo cual inventaban conceptos o se apropiaban de
algunos ya vigentes resignificndolos y generando as un marco interpretativo desde el cual
comprender el mundo y disputar por su significado (CEFA, 2014).
Esperamos que la incorporacin de estos enfoques nos permita enriquecer la perspectiva del
anlisis de polticas entendido como una forma de anlisis poltico, es decir, que nos
ayuden a poder ver el Estado en accin, como condensador de significados y constructor de
legitimidad para sus propias intervenciones, as como las tensiones que genera en esta tarea.
3. Las condiciones de la poltica social luego del Estado Social
Cules son las condiciones en las que se debe pensar la poltica social en la actualidad?
Creemos que cualquier propuesta para analizar las polticas pblicas debe partir de
reconocer la coyuntura en la cual su objeto de estudio est inserta.
Nos encontramos en una etapa histrica en la cual se han alterado los patrones que rigieron
durante el Estado Social. Dichos patrones se basaban en un arreglo entre capitalistas y
trabajadores, en el cual los primeros se comprometan a reconocer un conjunto de garantas
y derechos a los segundos mientras stos no cuestionaran la propiedad privada, y que se
basaba en la condicin salarial129 como institucin fundamental de la relacin.
Bsicamente, se promova la idea de un individuo racional y previsor, asentado en una
lgica econmica que le permita hacer propia la moral hegemnica sin necesidad de que
la misma le fuera impuesta por una instancia coactiva externa. La tica del trabajo sirvi
para incorporar a las masas proletarias a la vida social desde un lugar que no fuera el de
promotores de acciones reivindicativas ni sujetos revolucionarios (BAUMAN: 2000). La
129

A partir de los inicios del Estado Social, el estatus de salariado se constituy en soporte de la identidad e
integracin comunitaria, mientras que la relacin salarial dejaba de ser un intercambio entre el patrn y el
obrero para pasar a asegurar derechos, al permitir el acceso a prestaciones por fuera del campo del trabajo
(enfermedades, accidentes, jubilacin) y () una participacin ampliada en la vida social: consumo, vivienda,
educacin e incluso () ocio (CASTEL, 2009: 326). De esta forma permita a los individuos inscribirse en una
estructura que los integraba socialmente y dotaba de sentido a su existencia.
364

poltica social dirigida al salariado y su familia buscaba generar ciudadanos autnomos,

capaces de tomar sus propias decisiones y responsabilizarse por las mismas, desde
parmetros que redundaran en la maximizacin de su bienestar. Como contrapartida a este
objetivo, se construy la imagen del asistido, el individuo que por un conjunto de
deficiencias no actuaba de manera racional y se converta en una carga para la sociedad que
deba hacerse cargo de l, tanto con su mantencin directa como intentando que se insertara
de alguna forma en el mundo laboral. Seran individuos que no han interiorizado las normas
bsicas, que actan de manera imprevisible o irracional y que no logran tomar conciencia
de sus propios intereses: los vagabundos, drogadictos, delincuentes menores, desocupados
crnicos, madres solteras, etc130.
Tras la crisis econmica de los aos 70 del siglo pasado, la hegemona neoliberal y la
cada del bloque socialista, comienza a configurarse un nuevo patrn social al que
denominaremos aqu Estado Post-social. El mismo se caracteriza por la desnacionalizacin
de los esquemas productivos y de consumo, la transnacionalizacin de los flujos financieros
y la desestructuracin de la zona de lo nacional-social (FRASER, 2003). Si antes la poltica
social promova la generacin de sujetos racionales y autnomos pero sin descuidar la
generacin de bienestar para los salariados y de la subsistencia para los marginales, ahora
se asiste a un proceso de des-socializacin, en el cual el Estado se desliga de las
protecciones sociales bsicas, las que deben ser satisfechas por medio del mercado o
vuelven a caer en las familias principalmente en las mujeres que las componen- como
proveedoras de cuidados.
El Estado post- social pone en cuestin la idea misma de sociedad y, por lo tanto, las
concepciones de justicia social. Bajo el argumento de dotar a los individuos de autonoma,
los desliga de los vnculos de solidaridad que los comprometen con la comunidad en la que
se encuentran insertos. De esta forma, quedaran libres para competir en condiciones de
igualdad por cualquier bien que consideren valioso. Sin embargo, aqu se plantea un
130

Para ejemplificar la construccin social de una poblacin, o sea, el proceso por medio la cual la misma es
identificada y se le van atribuyendo diversas caractersticas en este caso negativas- puede leerse el trabajo
de FRASER y GORDON (1997) Una genealoga de la dependencia. Rastreando una palabra clave del Estado
Benefactor en los estados Unidos.
365

interrogante fundamental: es posible estructurar algn tipo de identidad sin vnculos

estables con nuestros semejantes?, cul es el lmite entre la libertad del individuo y su
alienacin? Esta nueva formacin, nos hace transitar la tensin entre la individualizacin
como emancipacin y la emancipacin como fragilizacin.
Sin embargo, en el caso argentino notamos elementos distintivos que nos hacen obligan a
problematizar cmo se configura el Estado post-social en nuestro pas. Si bien durante la
dcada de los 90 del siglo pasado lo descripto en el prrafo anterior se corresponda
bastante con los objetivos de las polticas implementadas, veinte aos ms tarde las
discursividades emitidas desde las instancias estatales parecen ser otras. Las intervenciones
sociales se estaran pensando desde el enfoque de la inclusin social, con un Estado que se
presenta como el gran reparador de las desigualdades sociales131, garante de derechos
instalados o generador de nuevos y preocupado el acceso al trabajo, la salud y la educacin
de todos los ciudadanos132. De esta forma, pareciera existir ms que un paso al Estado postsocial un aggiornamiento del Estado Social. Sin embargo, podemos preguntarnos, es esto
posible tal aggiornamiento en las condiciones arriba descriptas?, qu tipo de insercin
social termina produciendo este rgimen de bienestar? y qu problemas y poblaciones
sociales genera? Intentaremos responder estas preguntas desde el caso de la Asignacin
Universal por Hijo para la Proteccin Social.
4. La Asignacin Universal por Hijo: construccin social del problema y de su
poblacin objetivo
Realizaremos aqu una breve descripcin del Programa analizado en este trabajo buscando
relevar la construccin de la poblacin objetivo que realiza y sobre qu operaciones
lingsticas lo hace. Para ello tendremos en cuenta que el lenguaje es el creador clave de
los mundos sociales que las personas experimentan, y no un instrumento para describir
una realidad objetiva (EDELMAN; 1990: 121).
131

Extracto del discurso de asuncin del ex Presidente Nstor Kirchner (2003- 2007). Disponible en
http://www.lanacion.com.ar/499003-cambio-es-el-nombre-del-futuro [con acceso el 10 de mayo de 2015].
132
Esta reconstruccin de la imagen que los gobernantes intentaran proyectar del Estado se realiza en base
a discursos, considerandos de leyes, decretos y programas nacionales e informes tcnicos y de gestin
emitidos por agencias gubernamentales nacionales.
366

La AUH fue creada en octubre de 2009 segn el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU)
1602/09. La medida se enmarc en la Ley 24.714 sobre Rgimen de Asignaciones
Familiares133, y se orient a mejorar la situacin de los menores en situacin de
vulnerabilidad social al teimpo que ordenaba la creacin de un subsistema no contributivo
(...), destinado a aquellos nios, nias y adolescentes residentes en la Repblica Argentina,
que no tengan otra asignacin familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos
familiares que se encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal". De
este beneficio quedaban excluidos aquellos trabajadores del sector informal que percibieran
una remuneracin mayor al salario mnimo, vital y mvil (SMVM) 134. Si bien no podemos
encontrar en el Decreto de creacin un diseo de la poltica que responda de manera
explcita a lo exigido por la planificacin social en cuanto a identificar claramente
problemas objetivos recursos indicadores, s podemos realizar una reconstruccin de
los mismos en base a leyes, decretos y reglamentaciones referidas a la AUH, discursos
presidenciales e informes tcnicos y de coyuntura oficiales.
El decreto de creacin de la AUH en sus considerandos afirma que pese a la mejora
experimentada en la situacin econmica y financiera que habra llevado a una reduccin
de la pobreza, la marginalidad y la desocupacin en el pas subsisten situaciones de
exclusin de diversos sectores de la poblacin que resulta necesario atender. Entre ellos
se destacan los menores de 18 aos que carecen de asignaciones familiares y son hijos o
dependen de trabajadores desocupados o informales que perciban menos del salario mnimo
vital y mvil (SMVM). De esta forma, la problemtica se define por la permanencia de

133

Las asignaciones familiares contributivas son transferencias de tipo social que benefician a los
asalariados del sector formal o jubilados y pensionados y se originan por diferentes condiciones o
acontecimientos asignacin por hijo, por hijo con discapacidad, por adopcin, prenatal, ayuda
escolar, por maternidad, por nacimiento y por matrimonio. El monto tambin est sujeto al rea
geogrfica en que se desempee el trabajador. Su objetivo es contribuir a los ingresos de los
asalariados.
134

Artculo 1 y 2 del DNU 1602/09.

367

sectores en situacin de vulnerabilidad que no se han podido sumar a un desarrollo general

del pas.
Podemos ver que esta manera de construir el problema, va generando una manera de ver la
situacin y descartando otras. Si la poblacin a la que va dirigida la AUH es slo un sector,
ello les permitira rechazar posiciones como las promovidas por la Coalicin Cvica, el
Partido Socialista, el Radicalismo o Proyecto Sur sobre dotar de un ingreso a todos los
menores argentinos, en clara referencia a la propuesta de Ingreso Ciudadano. Pese a esta
definicin, el gobierno nacional logra no caer en la estigmatizacin de los beneficiarios de
la AUH: no haberse podido sumar al desarrollo general del pas no encuentra su causa en
una carencia personal, sino en la falta de expansin del mercado laboral, es una
responsabilidad social.
Como sabemos, la solucin propuesta para esta situacin es una prestacin monetaria no
retributiva de carcter mensual, que se abonar a uno solo de los padres, tutor, curador o
pariente por consanguinidad hasta el tercer grado, por cada menor de DIECIOCHO (18)
aos que se encuentre a su cargo o sin lmite de edad cuando se trate de un discapacitado;
en ambos casos, siempre que no estuviere empleado, emancipado o percibiendo alguna de
las prestaciones previstas en la Ley N 24.714, modificatorias y complementarias."135. Esta
prestacin sera incompatible con la percepcin de dinero por cualquier otro programa
social excluyendo los alimentarios- o pensin.
Si bien se admite que la clave para una solucin estructural del tema de la pobreza sigue
afincada en el crecimiento econmico y la creacin constante de puestos de trabajo y que
el trabajo decente sigue siendo el elemento cohesionante de la familia y de la sociedad,
que permite el desarrollo de la persona136, la respuesta que el Estado da a travs de la
AUH es la asignacin de una suma de dinero fija mensual por menor a cargo. Ahora bien,
podemos preguntarnos, soluciona una transferencia monetaria los problemas antes
enunciados? Creemos que aqu nos sirve algo que EDELMAN (1990) plantea claramente:
135

Artculo 5 del DNU 1602/09.

136

Considerando del DNU 1602/09.

368

los problemas sociales suelen ser formulaciones ambiguas, no slo por las mltiples
perspectivas que de ellos se tienen, sino tambin porque la ambigedad facilita la
construccin de consensos sobre el carcter problemtico de una situacin. Nos
preguntamos, la transferencia de ingresos, qu viene a solucionar?, la situacin de
vulnerabilidad de los menores?, la de sus familias?, la exclusin social de los mismos?,
su situacin de pobreza? Segn cmo se conceptualice el problema, podremos ver en qu
grado el dinero podra solucionarlo y si contribuye o no a la inclusin social, sobre lo que
trabajaremos en el siguiente apartado.
Ahora bien, una poltica no es slo una intervencin con fines utilitarios basada en
conocimientos tcnicos: desde la perspectiva de la cultura de los problemas pblicos puede
ser vista como un drama pblico (GUSFIELD, 2014: 287 y ss.) que busca la atencin del
auditorio para el que est dirigida y que posee un importante elemento simblico que busca
generar impresiones y significados en una sociedad determinada.
Es por ello que consideramos importante evidenciar cmo es definida la poblacin objetivo
de la AUH: la misma estara compuesta por menores y familias vulnerables, condicin
dada por un relacionamiento irregular con el mundo del trabajo, al que no pueden acceder
como empleados formales o realizando contribuciones al sistema de seguridad social. Y si
bien la responsabilidad por esta situacin no cae sobre las personas sino sobre las
inequidades que el Estado debe solucionar -evitando as su estigmatizacin como
asisitidos- el diseo de la poltica les impone una obligacin que no tienen quienes
perciben asignaciones familiares de tipo contributivo. Se trata de las condicionalidades
sobre la salud y la educacin de los menores, presentes tambin en otros programas de
transferencias condicionadas de ingresos en la regin. Las mismas no son problematizadas
en el Decreto, pero en el discurso presidencial se advierte que su razn es que los
beneficiarios de la AUH dejen de ser pobres137. Es decir, se enmarca en la teora segn la
cual un incremento en el capital humano de las personas con menores recursos traera
aparejada una disminucin en las probabilidades de continuar percibiendo ingresos por
137

El discurso dice exactamente Porque adems tenemos que lograr entender todos los argentinos que
nadie nunca podr dejar de ser pobre si no tiene educacin y no tiene salud.
369

debajo de la lnea de pobreza. Al caracterizar a estas personas como vulnerables, el Estado

se permite exigir a cambio de lo que presenta como un derecho una condicin que no es
exigida al resto de los sujetos de derecho de la Ley 24.714.
Por ltimo, queremos resaltar que al momento de escoger a la persona que recibir el
beneficio segn el artculo 10 de la Resolucin 393-09 de ANSES, la madre tendr
prioridad sobre el padre, aunque no se explica la razn de tal decisin.
5. Tres tensiones en la propuesta de inclusin social de la AUH
En este apartado relevaremos tres grandes tensiones que hemos detectado en el diseo e
implementacin de la AUH a partir de nuestro anlisis. La primera referir a la manera en
que concibe la inclusin social, la segunda a la imposicin de condicionalidades y la tercera
al rol pensado para las mujeres madres dentro del Programa.
La primera tensin es la que detectamos entre generar inclusin por medio de la figura del
ciudadano-trabajador, o bien incluir a los individuos como consumidores. Y es que son
respuestas que implican recursos econmicos y coordinaciones diferentes entre los actores.
Como advierte BAUMAN (2000), el capitalismo actual necesita para reproducirse ms de
consumidores que de productores, y quien no puede consumir por carecer de ingresos ya no
encuentra lugar en la sociedad ni como mano de obra de reserva ni en tanto objeto de
piedad, como anteriormente ocurra. Si bien el Decreto de creacin de la AUH reconoce
que la respuesta para esta situacin es la creacin de trabajo genuino la realidad es que en
nuestro pas contina persistiendo un ncleo duro de desempleo que oscila en torno al 6% y
una tasa de informalidad cercana a un tercio de la PEA segn datos oficiales. La
Asignacin parece entonces orientarse a incluir a las familias de los menores que se
encuentran en esta situacin por medio de un ingreso que les permita insertarse como
consumidores, aunque sin tener capacidad de hacerlo como trabajadores formales138. Ello

138

Esta situacin tambin puede verse cuando se repasa la escasa variacin que ha tenido el nmero total
de asignaciones otorgadas desde el ao 2010 hasta el 2014, siendo que el nmero oscil siempre entre
3.200.000 y 3.600.000, una variacin que ronda el 6% (ANSES: 2014, ).
370

lleva a que si bien se refuerza el lazo social de estas familias, el mismo contina siendo
dbil.
La segunda tensin es la que se introduce cuando intentamos pensar una justificacin para
imponer las condicionalidades que exige el Programa. Si bien no se cuestiona su utilidad
tanto para generar capital humano entre los menores como para legitimar socialmente la
intervencin-, contina siendo problemtico por qu si se busca poner en pie de igualdad a
quienes perciben asignaciones familiares contributivas con quienes cobran asignaciones no
contributivas, persistan exigencias que slo se le imponen a estos ltimos. Creemos que
aqu contina presente un carcter estigmatizante propio de lo que SOLDANO y
ANDRENACCI (2006) denominan polticas sociales en los mrgenes, es decir, por fuera
de la condicin salarial concebida como forma hegemnica de integracin social. Quienes
perciben AUH, ms all de toda una construccin simblica como sujetos de derechos que
de ninguna forma es mera retrica vaca-, continan cargando ciertos resabios de un estatus
diferentes, tal vez arrastrado de intervenciones pblicas anteriores por ejemplo el Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados o el Plan Trabajar-, como propone el enfoque de la
construccin social de las poblaciones objetivo.
La tercera tensin detectada refiere al lugar que el Programa confiere a las madres. Como
vimos, la titularidad para el cobro se da de manera preferencial a la madre de los menores
por sobre el padre. Si bien no existe una justificacin a tal actitud, debemos recordar que es
tradicin dentro de la corriente de los Programas de Transferencias Condicionadas en la
regin que el beneficio lo cobren quienes ocupan los roles de madres para el caso de
polticas orientadas a nios u hogares, bajo el supuesto de que ellas son menos propensas a
desviar el gasto por fuera de las necesidades del hogar y que por esos medios seran
emponderadas al percibir un ingreso por ms que no salgan al mercado laboral. Creemos
que este es un caso en cual se puede detectar el dilema analizado por Nancy FRASER
(1997) entre el objetivo de la redistribucin, entendida como igualdad social, y el objetivo
del reconocimiento, como valorizacin de las diferentes identidades culturales y
especficamente aqu de la reivindicacin de la igualdad de gnero. La mujer as es
inducida a hacerse cargo del cumplimiento de las condicionalidades en salud y educacin,
371

lo que implica un trabajo diario y un refuerzo de la identidad femenina clsica como

proveedora de cuidados, a cambio de percibir un ingreso que mejora su situacin
econmica. As, la generacin de capital humano en los menores que redundara en una
disminucin de la desigualdad de oportunidades a futuro afectara la igualdad de
oportunidades de las madres para salir al mercado laboral.
6. Conclusiones
Para finalizar reflexionaremos brevemente sobre la relacin entre inclusin social,
definicin de los problemas pblicos y construccin de la poblacin objetivo vista a lo
largo de este trabajo. Adems tendremos en cuenta el modelo de desarrollo en el que la
poltica analizada se encuentra inserta, ya que como indicaron hace veinticinco aos en un
trabajo clsico Rosala CORTS y Adriana MARSHALL (1991), la pauta de intervencin
del Estado se moldea principalmente en base al modelo productivo, pero tambin a un
conjunto de factores polticos e ideolgicos as como a la capacidad de fuerza de los
sectores trabajadores
Consideramos que la construccin de la poblacin objetivo realizada en el Programa AUH
hace propia la tensin presente en la poltica social del gobierno kirchnerista entre la
inclusin de los individuos como ciudadanos titulares de trabajos formales -como sostienen
retricamente-, y una tendencia que se da en la coyuntura actual de incluir por medio del
consumo. Ello implica una fuerte tensin en la concepcin de inclusin, ya que son dos
objetivos diferentes, que requieren recursos, capacidades estatales y coordinacin de
actores pblico-privados distintas. Esto no implica desconocer la importante generacin de
puestos de trabajo en el sector privado formal que se dio principalmente durante el periodo
2003- 2008 y la reduccin del trabajo informal en este mismo periodo, sino entender los
lmites que esta expansin tuvo.
Es tambin dismil la subjetividad que sera necesario generar en cada una de las dos
propuestas de inclusin: mientras en el caso del ciudadano-trabajador se necesita de un
individuo racional y autnomo, previsor y capaz de medir la consecuencia de sus actos, el
consumidor posee un carcter ms volitivo, volcado hacia lo esttico y lo emocional y
372

asentado en una lgica del crdito que lo lleva a gastar sin medir demasiado su capacidad
de pago.
Fundamentalmente buscamos resaltar que ambas opciones de inclusin encuentran lmites.
En el caso de la integracin como ciudadano-trabajador, el lmite es estructural: el pleno
empleo, entendiendo por empleo un trabajo regular con la consecuente seguridad social
basada en la capacidad contributiva del empleado o del empleador, se encuentra con
restricciones econmicas fuertes que no han podido ser superadas en ms de cuarenta aos,
pese a que durante el periodo . Para la propuesta de la integracin por medio del consumo,
existe un lmite tico-poltico: estamos dispuestos a vivir en una sociedad donde el
individualismo arrase con prcticamente cualquier idea de vnculo social, donde la
compulsin por poseer algo reemplace a la accin colectiva e incluso al deseo como
elemento otorgante de sentido para la existencia humana? Si la respuesta es negativa,
tampoco es una opcin la sociedad de consumidores.
Creemos que es necesario desarrollar otros arreglos que nos permitan responder a la(s)
cuestin(es) social(es) de nuestra poca. Esta es una tarea que no se realiza slo desde un
pensamiento tcnico, que pueda clarificar la relacin entre objetivos, recursos y fines, sino
tambin una labor poltica y cultural, que tiene que ver con pensar un proyecto de pas en
las condiciones histricas y espaciales actuales. Ello implicar actuar por medio de polticas
pblicas, entendindolas a la vez como espacios donde los agentes buscan plasmar sus
intenciones y como intervenciones capaces de proyectar significados y legitimar creencias.
Es por ello que pensar la construccin social de problemas y de poblaciones objetivo y sus
consecuencias es una responsabilidad ineludible para quienes disean y ejecutan las
polticas sociales en la actualidad.

7. Bibliografa
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375

PROYECTO CENTRO DE PRCTICAS

AREA DE SALUD MENTAL
SEIDEISOC UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

AREA TEMATICA SUGERIDA:

ESTADO, ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS

SNTESIS
El Centro de Prcticas se propone como un espacio en la Universidad Nacional de Rosario
para promover la refomulacin de las actividades de formacin universitaria de grado y posgrado en
base a las indicaciones emanadas como consecuencia del cambio de paradigma propuesto por la
nueva ley de salud mental (L. 26.657). La intencin es abordar progresivamente la investigacin y
la extensin en forma complementaria a travs de un ida y vuelta dialctico entre la
experimentacin y las enseanzas, saberes interdisciplinarios que los sucesivos procesos de
sistematizacin de las experiencias irn proponiendo.

376

Autores:
Psic. Silvia Grande
grande_silvia@hotmail.com
Facultad de Psicologa Universidad Nacional de Rosario
Psic. Iris Valles
irisvalles@hotmail.com
Facultad de Psicologa Universidad Nacional de Rosario

Referente del proyecto en Area de Salud Mental:

SeIDeSoc (U.N.R.)
Psic. Claudio Cneo
clcuneo@hotmail.com

Mesa 2: Integrando Saberes para pensar lo pblico: produccin de saberes, prcticas y polticas
en Salud Mental desde la Universidad.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

LA FORMACIN DE RECURSOS HUMANOS NOS CONFRONTA CON LA

CONFLUENCIA DE AL MENOS DOS SISTEMAS (CON SUS PROPIAS COMPLEJIDADES): LA
UNIVERSIDAD Y LOS ESPACIOS DE SERVICIOS EN DONDE LOS ALUMNOS, LOS
PROFESIONALES SE INSERTAN COMO PARTE DE SU FORMACIN Y DE SU TRABAJO. EN

377

LOS PROCESOS DE FORMACIN, LOS MOMENTOS DE INSERCIN EN ESPACIOS (CAMPOS)

DE PRCTICAS RESULTA UNA VERDADERA OPORTUNIDAD DE INTERPELACIN, DE
REFLEXIN, DE ANLISIS CRTICO TANTO DE LA FORMACIN COMO DE LAS PRCTICAS
PROPUESTAS EN LOS ESPACIOS. CIERTAMENTE LA POTENCIA DE ESTOS MOMENTOS SE
PUEDE CERRAR RPIDAMENTE EN UNA RPIDA DESCALIFICACIN DEL UNO U OTRO
ESPACIO (FORMACIN/PRCTICAS).

LAS PRCTICAS NO SE PUEDEN REDUCIR SLO AL PROBLEMA DE LA CLSICA

RELACIN TEORA-PRCTICA. HACE TIEMPO YA QUE LA UNIVERSIDAD VIENE
PONIENDO EN DISCUSIN ESTA DADA QUE CONDENA A LA FORMACIN A
CONSTITUIRSE EN UNA ESPECIE DE DISCURSO DEL ADENTRO DE LAS CARRERAS Y LA
PRCTICA UN AFUERA QUE CORRE EL RIESGO DE RESPONDER ACRTICAMENTE A LAS
DEMANDAS CORPORATIVO-PROFESIONALES.
SI LAS PRCTICAS SON ENTENDIDAS COMO ESPACIOS DE PRODUCCIN EN DONDE
LAS TEORAS CONSTITUYEN CAJAS DE HERRAMIENTAS PARA PROBLEMATIZAR
AQUELLO QUE NOS CONVOCA COMO DEMANDAS SOCIALES, NOS ENCONTRAMOS CON
QUE LA PRCTICA PROFESIONAL MISMA SE CONSTITUYE EN OBJETO DE
INTERROGACIN, DE INVESTIGACIN.

Siguiendo a Mario Rovere si pensamos que el recurso humano es un curioso factor de

produccin ya que es el nico factor que:
-

mejora con el tiempo

aprende
es conciente de su proceso productivo
disputa el control del proceso productivo
que discute las condiciones bajo las cuales ingresa al proceso productivo
es el nico que puede crear el proceso productivo mismo

Es por todo esto que considera que el campo de formacin de recursos humanos puede
convertirse en una de las reas ms dinmicas y de mayor inters, tanto como espacio y
perspectiva de estudio, cuanto como espacio e instrumento de intervencin (1993, pag 38)
Si bien consideramos que la universidad no es el nico espacio de formacin de RRHH,
es quizs en tanto universidad pblica el espacio de poltica pblica ms comprometido con
la posibilidad de transformacin de las prcticas a los fines de promover nuevos procesos
productivos en la salud que garanticen el acceso a la misma en forma equitativa a todos los
sectores de la comunidad. Sabemos que sin diagnsticos de problemas y de prioridades
poblacionales no es posible la equidad.

Como las problemticas poblacionales son complejas y no siguen en su presentacin las lneas
demarcatorias profesionales, requerirn de la conformacin de equipos interdisciplinarios que

378

podrn priorizar modos de afrontamiento de los problemas ms all de las herramientas

disciplinares especficas de cada espacio de formacin.

Articular la experiencia junto a otros agentes que participan de la experiencia de formacin y

asistencia en el Centro de salud, institucin barrial, etc.

Ley Nacional de Salud Mental:

Al momento de revisar las prcticas que UNR propone a los alumnos de grado y posgrado no
se puede soslayar, tratndose de prcticas ligadas a la formacin de recursos en polticas pblicas, el
marco que las diversas legislaciones ligadas a garantizar el goce de derechos humanos a aquellos
colectivos histricamente vulnerados. En esta direccin adquiere centralidad la reflexin acerca del
tratamiento que como sociedad ofrecemos al sufrimiento subjetivo. Sabemos que esas modalidades
de tratamiento muchas veces son las que precisamente desalojan a estos colectivos del ejercicio de
sus derechos contribuyendo a deshumanizarlos.

La Ley Nacional de Salud Mental n 26657 nos plantea un desafo en tanto propone un
cambio de paradigma desde la rbita de los DDHH en torno de la concepcin de enfermedad
mental. Aboga por un cambio no slo en su tratamiento sin un cambio cultural en la manera de
percibir el sufrimiento mental en la comunidad. Coloca como eje no ya la enfermedad y su
tratamiento sino al sujeto de derecho y se plantea garantizar el respeto de los derechos propiciando
la autonoma y capacidad de decisin (consentimiento informado). Promueve la eleccin de
aquellas alternativas teraputicas menos invasivas y las ms cercanas a los lazos del paciente como
modo de prevenir la manicomializacin, propicia los abordajes interdisciplinarios e intersectoriales
basados en los principios de Atencin Primaria de la Salud.La Ley Nacional de Salud Mental
26657 propone una nueva poltica en salud mental basada en el respeto a los derechos de las
personas, fundamentalmente, al derecho a vivir en la comunidad (Jefatura de Gabinete. Conisma,
2014).

El proyecto Centro de Prcticas del Area de Salud Mental se propone articular en una
concepcin de la formacin que pone entonces en tensin teora-prctica/universidadservicios/disciplina-interdisciplina las indicaciones de la Conisma
(Comisin Nacional
Interministerial en Polticas de Salud Mental y Adicciones) que ha realizado la convocatoria a las
universidades para participar de la discusin y posterior redaccin de los contenidos sugeridos para
fortalecer el desarrollo de la formacin acorde al cambio de paradigma propuesto en sus diferentes
379

ejes: Enfoque de Derechos, Inclusin Social, Interdisciplinariedad, Intersectorialidad y Salud

Pblica.

Enfoque de Derechos:

Comprender que el ejercicio de la profesin se encuentra regulado por las normativas que
componen el sistema internacional y nacional de derechos humanos.
Reconocer las conceptualizaciones y representaciones sociales en salud/salud mental de
manera acorde a la normativa vigente, atento a los estereotipos, prejuicios y estigmas que
atraviesan las polticas y prcticas de salud y sus traducciones en conductas inclusivas o
discriminatorias.
Reconocer la discapacidad como problemtica socio-sanitaria a partir del modelo social
establecido en la Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad y su Protocolo Facultativo e identificar los procedimientos institucionales
para garantizar el ejercicio de la capacidad jurdica de las personas con padecimiento
mental.
Reconocer que el ejercicio profesional se haya enmarcado en las tres dimensiones
principales de la tica aplicada a la salud mental: los principios deontolgicos, la biotica y
la tica social.
Incorporar la perspectiva de gnero de manera transversal y desde un enfoque de derechos a
la prctica profesional.
Inclusin Social

Comprender que las prcticas en salud deben basarse en el respeto a la diversidad cultural y
la desnaturalizacin del etnocentrismo, as como los prejuicios y estereotipos asociados a
conductas de discriminacin, xenofobia y/o racismo.
Elaborar y utilizar herramientas que promuevan el empoderamiento colectivo y la
participacin comunitaria para el diagnstico y solucin de las problemticas de salud
mental de las comunidades, considerando las realidades territoriales y el saber popular.
Identificar problemticas especficas de los colectivos sociales vulnerados (niez y
adolescencia, adultos mayores, personas con discapacidad, personas del colectivo LGBTIQ,
personas en situacin de encierro, personas declaradas inimputables, personas expuestas a
situaciones de emergencias y catstrofes, etc.) desde el enfoque de derechos y con criterio
de equidad.
Comprender los aspectos polticos, legales e institucionales que rigen el sistema de
servicios de salud y las condiciones que contribuyen a garantizar la cobertura y la
accesibilidad a toda la poblacin, con especial nfasis en aquellos grupos histricamente
excluidos del sistema de salud (usuarios de drogas, personas en situacin de prostitucin,
personas del colectivo LGBTIQ, migrantes, entre otras).

380

 Caracterizar y aplicar herramientas para intervenir en las problemticas especficas de salud

mental en los adultos mayores desde el enfoque de la promocin de la salud y la
participacin comunitaria.
Incorporar prcticas, estrategias y herramientas de intervencin en dispositivos sustitutivos
de las instituciones monovalentes.
Interdisciplina e Intersectorialidad

Integrar las perspectivas disciplinarias (histricas, socio-econmicas, culturales, biolgicas

y psicolgicas) para un abordaje integral de la salud mental y respetuoso de los derechos
humanos y sociales del hombre.
Comprender a la intersectorialidad como la modalidad de integracin entre el estado y la
Sociedad Civil que mejora los procesos de gestin y fortalecimiento de las Redes Sociales
en los procesos de inclusin social a partir del abordaje comunitario y territorial.
Conocer el marco normativo, las estructuras institucionales y los procedimientos y actores
que vinculan a la administracin de justicia y el sistema de salud-salud mental destinado a
incrementar especialmente la accesibilidad al sistema judicial de las personas con
discapacidad o padecimiento de salud mental.
Problematizar el tratamiento que los medios de comunicacin realizan sobre los temas de
salud mental y su impacto en los procesos de inclusin/exclusin social y de
estigmatizacin/desestigmatizacin.
Analizar crticamente los mtodos de clasificacin diagnstica y la tensin existente entre
categoras englobantes/generales y la historia/contexto de las personas para promover
estrategias integrales y abordajes interdisciplinarios que eviten procesos de patologizacin y
medicalizacin generando instancias integrales que consideren la subjetividad.
Salud Pblica

Comprender a la salud/ salud mental desde una perspectiva de salud integral que incorpore
la promocin, prevencin y asistencia en los dispositivos clnicos y comunitarios.
Conocer herramientas actualizadas de gestin nacionales, jurisdiccionales y locales (planes,
programas, protocolos, normativas tcnicas, etc.) que orientan la implementacin de las
polticas pblicas de Salud Mental, regulan el ejercicio profesional y promueven la
sistematizacin de las prcticas institucionales.
Conocer los diferentes enfoques de la epidemiologa y reconocer la importancia que asume
el registro y anlisis de las situaciones individuales y colectivas (confeccin de historias,
anlisis de la situacin local de salud, etc.) para dimensionar adecuadamente la relevancia
de los fenmenos de salud a nivel poblacional, incluyendo las problemticas prevalentes,
emergentes y crticas (violencias, suicidios, consumos problemticos, entre otras).
Comprender los problemas y situaciones relevantes de salud-salud mental en el mbito
territorial de la Universidad y disear respuestas a travs de conocimientos y metodologas
de planificacin participativa, jerarquizando el anlisis junto a los actores locales.
381

 Comprender los determinantes y/o condicionantes sociales relevantes de la salud mental

(biolgicos, psicolgicos, sociales y culturales) y la necesidad de intervenciones integrales
para su abordaje.
Comprender la necesaria integracin de las dimensiones clnica y comunitaria en las
prcticas de salud mental.
Conocer las diversas concepciones sobre adicciones, sus determinantes socio-histricos y
las pautas de consumo en la sociedad actual y aprehender recursos y estrategias de trabajo
en red para el abordaje integral de la problemtica.
Comprender que los problemas de salud mental en la infancia tiene una especificidad
propia que requiere de intervenciones oportunas, dispensadas desde el mbito comunitario,
que eviten la institucionalizacin y la medicalizacin.
Dichos ejes sern dialecticamente interpelados en funcin de los problemas que han sido
identificados en fase de elaboracin del Plan de Salud Mental del Ministerio de Salud:

La estigmatizacin y discriminacin de las poblaciones, ncleos y personas en situacin de

vulnerabilidad.
La red de Salud/Salud Mental es inadecuada, cuando no inexistente, a la modalidad de
abordaje que plantea la Ley Nacional de Salud Mental N 26.657 y su Decreto
Reglamentario N 603/2013.
Las adicciones y los consumos problemticos no se encuentran incluidos adecuadamente en
el campo de la Salud/Salud Mental.
La oferta de la red de servicios de Salud/Salud Mental no contempla la especificidad de la
problemtica en nios, nias y adolescentes, como tampoco en adultos mayores.
La formacin y capacitacin continua en servicio de los recursos humanos en Salud/ Salud
Mental pertenecientes a los distintos sectores involucrados, no se adecua a Ley Nacional de
Salud Mental N 26.657 y su Decreto reglamentario N 603/2013, no asegurando
consecuentemente una respuesta de calidad.
Escaso desarrollo de la epidemiologa en Salud Mental.
Insuficiente desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluacin de la calidad de la atencin
de los servicios de Salud Mental y adicciones.
La investigacin en Salud/Salud Mental no est desarrollada adecuadamente para dar
respuesta de acuerdo a las necesidades de los servicios y sistemas de salud y a las demandas
de la poblacin, y a la Ley Nacional de Salud Mental N 26.657 y su Decreto Reglamentario
N 603/2013.
En el abordaje de emergencias y desastres no est contemplada adecuadamente la cobertura
en Salud Mental.

382

CENTRO DE PRCTICAS

Hay casi un consenso sobre la conveniencia de integrar saberes y experiencias (Morin, 1986;
Demo, 1997): sin embargo, pasar de esas recomendaciones a la prctica no ha sido una tarea
sencilla (Souza Campos, 2009; p. 93)

Las prcticas integrales no pueden concretarse sin un amplio y crtico dialogo con la sociedad,
sin la gestacin de nuevas formas de relacin que permitan que la sociedad no slo interpele a
la universidad sino que la construya (Tommasino, 2008: 3).

No resulta casual que ambos autores cuyas citas enmarcan este proyecto reconozcan en
Paulo Freire un maestro y que partan de su propuesta sobre la praxis, considerada como la reflexin
y accin del hombre sobre el mundo para transformarlo. La transformacin pasa a ser el eje central al
pensar la relacin entre teora y prctica en el marco de una universidad comprometida en el
desarrollo de polticas pblicas que garanticen el acceso a los derechos.

El Centro de Prcticas no constituye en s mismo una estructura nica sino que se propone
como una modalidad de trabajo. Se trata de una modalidad de trabajo que implica potenciar procesos
de construccin en espacios institucionales y comunitarios que posibilite recuperar acumulaciones
institucionales (centros de salud, escuelas, estrategias de atencin primaria, equipos
interdisciplinarios) y comunitarias (organizaciones comunitarias, vecinales, clubes). Por lo tanto no
tendr un formato institucional nico sino que se conformar en s mismo en una modalidad de
trabajo que adquirir diversos modos de organizacin institucional dependiendo de los espacios de
anclaje. De este modo desde los diversos espacios de anclaje se producirn proyectos particulares en
los que se incluirn diversos actores institucionales con objetivos especficos y las correspondientes
actividades a desarrollar.

El Centro de Prcticas se propone como un espacio para promover la refomulacin de las

actividades de formacin universitaria de grado y posgrado con intenciones de abordar
progresivamente tambin la investigacin y la extensin, en forma complementaria. Los contactos de
la universidad (a travs del desarrollo de prcticas) con instituciones con diversos grados de
organizacin (centros de salud, escuelas, vecinales, ongs, clubes) son numerosos y se han
desarrollado ininterrumpidamente desde la apertura democrtica, sin embargo esta permanencia no
ha posibilitado an su recuperacin en marcos de institucionalidad que posibiliten una continuidad

383

ms all de la realizacin de prcticas requeridas acadmicamente o de proyectos que en s mismos

siguen quedando aislados.

Este dispositivo de trabajo parte del anlisis de las acumulaciones de experiencias de los
diversos espacios de construccin y en el marco del pensamiento estratgico se propone propiciar
una intervencin de la universidad que acompae y potencie estas experiencias con recursos en
formacin de grado y posgrado. De este modo viabilizar el contacto de los alumnos y la realizacin
de prcticas de formacin al mismo tiempo que profundizar el compromiso de la universidad con
las problemticas y abordajes territoriales, con lo cual se conforma en un espacio de extensin de la
universidad que permitir recuperar lneas de investigacin existentes en la misma y/o agendar la
priorizacin de aquellas en vacancia.

Ser entonces la territorialidad (leda desde esos espacios de anclaje) una de las dimensiones
fundamentales para leer estas acumulaciones institucionales y comunitarias. Partiendo de la
importancia que adquiere la territorialidad como espacio de inscripcin social y en las actuales
condiciones de fragmentacin de los territorios se hace necesario no solo fortalecer el trabajo con las
instituciones y organizaciones barriales sino que este mismo proceso sea directriz en la construccin
de los saberes. Desde una estrategia que articula formacin-investigacin-extensin, la
territorializacin de los procesos requiere de la historizacin del territorio y de las prcticas. Esto
dar cuenta del surgimiento y desarrollo de distintos actores y del desarrollo de experiencias. La
territorializacin permite demarcar y recortar lo particular de estos procesos segn las acumulaciones
o los obstculos presentes, los modos de institucionalidad desarrollados, los recursos producidos y
reclamados, los conflictos visibilizados y las demandas construidas en esos procesos.

Por esto es que cada experiencia se plantea como particular, fundando nuevas singularidades
acordes al modo de construccin de problemas en el marco que los espacios de anclaje posibilitan
y/o dificultan.

Las diversas prcticas en estos espacios que tienen referencia en la universidad ya sea
porque se plantean como necesarias para la formacin o porque tengan como objetivo la extensin
(Proyectos de Extensin y Voluntariado Universitario) y/o la investigacin o el desarrollo de
experiencias en el marco del movimiento estudiantil, plantean algunas debilidades: la escasa
institucionalidad, la falta de continuidad (Toni, 2014) y la escasa produccin acerca de esas
experiencias que permita hacer de las mismas espacios compartidos de produccin de saber.

384

Los distintos centros de prcticas tendrn su propio Plan de Trabajo en funcin del
diagnstico institucional-comunitario que se realice en el espacio de anclaje del mismo. Esto
posibilitar establecer los objetivos especficos de cada uno de ellos, la modalidad de trabajo y los
referentes de los diversos espacios de trabajo que se planteen.

Sern integrantes de los distintos Centros de Prcticas:

-docentes de la Facultad de Psicologa

-docentes de otras unidades acadmicas con las que se planifica en forma conjunta las actividades a
realizar
-estudiantes
-profesionales que se desempean en los espacios de anclaje: Psiclogos, Mdicos, Trabajadores
Sociales, Antroplogos, Docentes
-integrantes de Ongs, espacios y organizaciones comunitarias

La participacin de las diversas unidades acadmicas pertenecientes a la UNR se realizar a

travs de la firma de Actas Compromiso entre las Carreras de grado y posgrado. En cuanto a las Ong
y organizaciones comunitarias se realizarn los convenios pertinentes.

El objetivo general del proyecto ser promover desde este espacio de la Universidad Pblica
compromisos de transformacin de prcticas para coadyuvar en la accesibilidad y equidad de la
poblacin en su derecho a la salud

En lo especfico en cambio, se intentar:

1.
Producir un marco de institucionalidad para un conjunto de prcticas que ponen en contacto
la universidad con instituciones con diversos grados de organizacin (centros de salud, escuelas,
vecinales, ong, clubes).
2.
Potenciar procesos de construccin en espacios institucionales y comunitarios que
posibiliten recuperar acumulaciones institucionales (centros de salud, escuelas, estrategias de
atencin primaria, equipos interdisciplinarios) y comunitarias (organizaciones comunitarias,
vecinales, clubes).
3.
Viabilizar el contacto de los alumnos y la realizacin de prcticas de formacin
profundizando el compromiso de la universidad con las problemticas y abordajes territoriales
385

4.
Propiciar el desarrollo de prcticas fundamentadas y direccionadas desde el paradigma de
derecho enmarcado en la Ley Nacional de Salud Mental
5.
Propiciar tareas de extensin de la universidad y recuperar lneas de investigacin existentes
en la misma y/o agendar la priorizacin de aquellas en vacancia.
6.
Propiciar condiciones para la produccin de colectivos que logren un anlisis de sus propios
procesos de prcticas.
El trabajo en torno a un objeto en comn, desde construcciones disciplinares diferentes debe
permitirnos trabajar en torno a las contradicciones, los conflictos del saber y los intereses de los
sujetos concretos que de alguna manera obstaculizan el trabajo en torno a una problemtica
necesariamente construida a partir de la discusin e intercambio. A su vez, la construccin de
proyectos colectivos y la produccin de nuevas instituciones nos implica hablar de productos
(bienes o servicios) pero tambin de nuevos diseos organizacionales, la invencin de otro modo de
gobernar, de interactuar, y de trabajar. La institucin de una obra colectiva.

Por lo tanto, con este proyecto se tratar de promover la constitucin de colectivos

organizados, lo que designa a aquellos agrupamientos que tienen como objetivo y como tarea la
produccin de algn bien de servicio y que en alguna medida, consiguen analizar y deliberar sobre
su trabajo. Haremos referencia adems, a aquellos agrupamientos humanos articulados con alguna
finalidad productiva, con objetivos a ser cumplidos y con tareas ms o menos explcitas, que en un
marco de co-gestin, pueden lidiar tanto con la produccin de bienes y servicios, como con su propia
constitucin.

Sern metas de este proyecto:

1. Institucionalizar todos aquellos Centros de Prcticas en la ciudad de Rosario que informalmente
ya estn constitudos como tales, con los que la Universidad Nacional de Rosario ya dialoga, y que
operan con la modalidad propuesta: interdisciplinaria, intersectorial, en red, como colectivo
organizado(Barrio: Avellaneda Oeste, Centro de Salud Provincial n 13 - Fonavi).
2.Evaluar y modelizar estas experiencias para transferirlas a otros espacios territoriales.

Los conceptos considerados clave para el desarrollo son los de: Sistematizacin de la
Experiencia y Mtodo Paideia que adoptaremos en su metodologa.

La cultura sistematizadora, propia del contexto latinoamericano, surge de la necesidad de

ratificar y rectificar las prcticas. Es producto de las fermentales experiencias de trabajo con los
386

sectores populares que se desarrollan a lo largo y ancho del continente de la mano de la teologa de
la liberacin y de la educacin popular principalmente desde mediados del siglo XX.

En primer lugar se trata de potenciar la capacidad de reflexionar sobre la prctica, poner en

interrogacin la propia experiencia revisando al mismo tiempo el carcter de trabajo vivo que las
mismas tienen y la acumulacin de trabajo (terico-tcnico) que estas implican. Ni el dogmatismo de
las teoras ni la negacin de lo que las mismas nos aportan como caja de herramientas y como
construcciones histrico-sociales.

Una primera tendencia conceptual a la sistematizacin pone el acento en la reconstruccin

ordenada de la experiencia. Otra corriente plantea que la reconstruccin de la experiencia no basta,
que la sistematizacin debe ser un ejercicio de conceptualizacin que pueda dar coherencia a la
prctica. Asimismo encontramos una tercera tendencia que enfatiza el objetivo de la produccin de
conocimiento como especificidad de la sistematizacin, basndose en el principio dialctico de la
educacin popular: se trata de partir de la prctica para contrastarla con las referencias tericas y,
mediante la revisin crtica, ser capaz de modificar la prctica y transformar la teora.

Creemos que el concepto Mtodo Paideia de Gaston Wagner de Souza Campos resulta
absolutamente complementario y hasta solidario con la sistematizacin de la experiencia. En el
marco del pensamiento acerca de los procesos de trabajo plantea, siguiendo a Marx, que en el
capitalismo los productos de los procesos de trabajo (bienes o servicios) tienen un doble valor: de
uso y de cambio. El primero expresa la utilidad del productoesos productos, potencialmente
atiendan necesidades sociales potencialmente tiles, supuestamente capaces de atender
necesidades sociales. Diferencia sutil, pero importante. El valor de cambio garantiza que los
productos circulen como mercancas.

Subrayando precisamente ese potencialmente remarca una maniobra ideolgica que

propone como equivalentes productos/prcticas y las necesidades sociales. Una maniobra que le
interesa al mercado y a las instituciones que administran prcticas sociales esto no impide que, a
travs de una reflexin crtica, se consiga hacer este tipo de anlisis, separando los bienes o servicios
con valor de uso potencial de las necesidades que se pretende atender.

El mtodo Paideia se propone enfatizar esta diferencia sutil, ampliando las posibilidades de
anlisis de los colectivos. Examinar con mirada crtica todas las polticas, proyectos, programas,
modelos, prcticas sociales y productos, considerndolos meros medios para el atendimiento de
387

necesidades sociales. Repetir siempre la pregunta: qu valores de uso estn siendo producidos en tal
o cual proceso? Qu necesidades atienden? Y a partir del anlisis de estos puntos, autorizar a los
colectivos a reconstruir las organizaciones y los procesos productivos.

El mtodo Paideia se propone construir un puente entre una perspectiva crtica antitaylor y
otra de reconstruccin de los modos de hacer poltica, gestin y construccin de sujetos (Souza
Campos, GW ,2009).

De este modo, como plantebamos ms arriba, no slo se produce un anlisis de las polticas,
de la gestin y de las planificaciones, sino que posibilita revisar las prcticas, los modos de producir
institucionalidad y tambin la propia produccin de sujetos y organizaciones y la posibilidad de
actuar con algn grado de autonoma.

Este recorrido quizs nos acerca a lo que Benasayag plantea como Laboratorio Social
Los Laboratorios Sociales son dispositivos sociales que a partir de experiencias locales
vinculadas a problemticas diversas, se constituyen en "unidades de investigacin-accin" Su
objetivo es recoger saberes populares que permiten comprender las complejidades de la realidad que
los aqueja y encontrar las estrategias de resolucin que los libre de sentimientos de impotencia y
tristeza.

Nos interesa rescatar que se trata de dispositivos que posibilitaran el desarrollo de prcticas
(con sus correspondientes cajas de herramientas) con un eje de anlisis poltico-tico, al modo en
que lo plantea el colectivo de la Universidad Estadual de Cear:

El ejercicio de nuestra prctica nos lleva a identificar el Laboratorio Social como dispositivo
tico poltico, en la medida que no se restringe a la creacin de intervenciones eminentemente
tcnicas, ms se fundamentan en una lectura crtica de la realidad y en la posibilidad de implicacin
de cada sujeto invitado a interrogarse sobre situaciones que le afectan y sobre las condiciones
objetivas y subjetivas de su sufrimiento..

Como nos resulta claro que el proyecto, en su ideacin y localizacin, afrontar los desafos
curriculares de la formacin de los profesionales que la misma ley seala como actores principales,
ser necesario abrir un intercambio con distintas facultades y por lo tanto, una revista cientfica le
388

resultar imprescindible como instrumento para promover las condiciones de produccin de

iniciativas que:

propongan ideas innovadoras en su contexto y que partan del inters manifiesto o latente de
las organizaciones sociales o grupos de la comunidad territorial en las que nacen y a las que se
dirigen,

que generen un impacto en trminos de mejoras en las condiciones de vida de las personas
en las esferas temticas propuestas en las definiciones de salud mental que se vayan construyendo,

que impliquen una asociacin para su desarrollo con otros actores sociales, que tengan
garantas de continuidad (econmica, organizativa y tcnicamente) a largo plazo o hasta que se
mejoren o reemplacen por otra,

que participen todos los posibles implicados, en la medida de sus posibilidades, en su diseo,
implantacin y evaluacin y que las asuman, se apropien de ellas,

que conlleven la posibilidad de intercambio y rplica de experiencias,

que supongan una sistematizacin que permita replicar la experiencia,

que demuestren potencialidad de construccin de trabajo en red.

La revista que nos proponemos crear no abandonar, es ms, abrazar los principios
declarados en su manifiesto:

Tensin
Teora-Prctica
Universidad-Servicios
Disciplina-Interdisciplina
Enfoque
Derechos
Inclusin Social
Interdisciplinariedad
Intersectorialidad
Salud Pblica

Tendremos en cuenta adems, que el mundo de las revistas cientficas, ha cambiado en los
ltimos aos:

Formato digital

Nuevas formas de gestin

Nuevos derechos de autor

Nuevas tipologas de documentos cientficos
389

Nuevas herramientas de evaluacin

Nuevos rankings-scholar metrics

Altmetrics

son solo algunos de los elementos que hemos considerado en la ideacin de la revista que iremos
detallando y fundamentando en los distintos editoriales de los distintos nmeros que publicaremos.
Para la comunicacin institucional inmediata en cambio, ya circulan los Boletines del Centro
de Prcticas que se editan peridicamente.

EL PROYECTO CENTRO DE PRCTICAS ADOPTA ESTE MODELO DE BOLETN INFORMATIVO PARA

COMUNICAR SUS NOVEDADES.

390

391

UNIVERSIDAD NACIONAL DE CUYO

Secretara de Ciencia, Tcnica y Posgrado
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

Ttulo de la Propuesta:

Condiciones poltico - institucionales para la implementacin del plan provincial

de Ordenamiento territorial y usos del suelo en el Municipio de Las Heras,
Mendoza

rea Temtica Sugerida: 3- Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Autoras:
Daz, Marisa (Facultad de Ciencias Polticas / UNCuyo);
Guzzo, Giuliana (Facultad de Ciencias Polticas /
UNCuyo); Saez, Andrea (Facultad de Ciencias Polticas /
UNCuyo)

Palabras Claves: ORDENAMIENTO TERRITORIAL - GESTIN

LOCAL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL REAS
METROPOLITANAS

POLTICAS
PBLICAS
392

ndice General

1. Introduccin
2. Objetivos
2.1. General:
2.2. Especfico:
3. Metodologa
4. Marco Terico
4.1. Capacidad Estatal
4.1.1. La capacidad Administrativa como un componente de la Capacidad
Estatal
4.2. Ordenamiento Territorial
4.2.1 Ley de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo N 8051
4.3 Dimensiones del Ordenamiento Territorial
4.3.1 Zonificacin
4.3.2. Movilidad y trnsito
4.3.3 Residuos
4.3.4 Arbolado Pblico
4.4 Gobierno y relaciones intergubernamentales en las reas Metropolitanas
5. Resultados
6. Conclusin
7. Bibliografa

1. Introduccin

La implementacin de la legislacin que regula el Ordenamiento Territorial

(O.T. de ahora en ms) constituye un desafo interdisciplinario importante ya que
requiere combinar saberes tcnicos con la influencia de variables polticas y sociales. A
su vez, se destaca que la gestin del territorio es una accin que es transversal a los
distintos niveles de gobierno debido a que un mismo espacio geogrfico converge la
planificacin de escala nacional, provincial y municipal, lo que conceptualmente suele
definirse como un modelo de gobierno multinivel.

En las democracias actuales las relaciones intergubernamentales requieren

superar el carcter jerrquico y normativo de las dcadas anteriores para el disear e
implementar polticas pblicas ms horizontales y participativas. Sin embargo, la
realidad de las polticas territoriales evidencia que las relaciones entre los distintos
niveles de gobierno, generalmente, entran en conflicto en cuanto a sus potestades y
competencias por diferentes razones entre las cuales se pueden mencionar
ambigedades del marco normativo, una cultura poltica que privilegia las autonomas
de los territorios locales y la imposibilidad de los gobiernos municipales para establecer
consensos.

En este marco, entendemos al Ordenamiento Territorial como un procedimiento

poltico-administrativo que busca el desarrollo integral y equilibrado del territorio para
lograr una ocupacin ordenada del mismo, un uso sostenible del suelo y sus recursos
naturales. Y siguiendo esta lnea de pensamiento, en 2009 la Provincia de Mendoza
sanciona la Ley 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo, en la que se
establece la necesidad de implementar el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial
como herramienta tcnica para su cumplimiento.

Esto plantea un desafo para los municipios del Gran Mendoza, especficamente
para Las Heras, ya que el mismo enfrenta dificultades en su estructura administrativa,
para ejecutar dicha poltica pblica, tales como: escasez de recursos, falta de personal
calificado, ausencia de un sistema de informacin geogrfica, entre otras.

El presente trabajo, en el marco de un investigacin que indaga sobre las

condiciones polticos institucionales de los municipios que conforman el rea
2

metropolitana de Mendoza, se propone focalizar en las dificultades y potencialidades

del Municipio de Las Heras para la implementacin del Plan Provincial de
Ordenamiento Territorial; profundizando en un anlisis de las estructuras
administrativas, normativas, los recursos disponibles y las relaciones entre los actores
relevantes
para
el
ordenamiento
del
municipio.

2. Objetivos

2.1. General:

Identificar las dificultades y potencialidades del Municipio de Las Heras para la

implementacin del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.

2.2. Especficos:

1. Realizar un anlisis del componente administrativo de la capacidad estatal del

Municipio de Las Heras, para
la implementacin del Plan Provincial de
Ordenamiento Territorial

2. Describir la relacin intergubernamental del Municipio de Las Heras con los

dems gobiernos locales que componen el rea Metropolitana y con la
Provincia de Mendoza

3. Metodologa

La metodologa utilizada fue de carcter cualitativo contemplando el uso de las

siguientes tcnicas de investigacin:
Anlisis de fuentes primarias: entrevistas a funcionarios que estn o hayan
estado involucrados en la temtica.
Anlisis de fuentes secundarias: revisin de bibliografa, documentos,
normativas, bases de datos municipales, etc.

Se realizaron las siguientes actividades:

1- Bsqueda de antecedentes: revisin bibliogrfica y documental sobre el
tema en general; identificacin y relevamiento de documentos producidos por

especialistas en el tema; bsqueda de actores a fin de ampliar el horizonte de la

indagacin documental.
2- Relevamiento de informacin de campo: realizacin de entrevistas en
profundidad con informantes calificados.
3- Sistematizacin de informacin: diseo de herramientas para el anlisis de
los resultados de las fuentes primarias y secundarias.
4- Contrastacin de resultados parciales y discusin:
5- Elaboracin de resultados
6- Redaccin de conclusiones

4. Marco Terico

4.1. Capacidad Estatal

La capacidad estatal hace referencia

a las habilidades del Estado, sus
organismos y funcionarios, para desempear acciones y procedimientos de manera
efectiva y eficiente de manera tal que les permitan alcanzar los objetivos determinados

en las polticas pblicas, dadas ciertas restricciones e influencias de contexto (Repetto, F

2003, Insuani, 2007 Bertranou, 2013, Bernazza y Longo 2014).

Este concepto toma importancia a partir de la necesidad de evaluar la efectividad

de los entes gubernamentales para alcanzar los objetivos previamente seleccionados por
los actores involucrados. El inters por dicha evaluacin alcanza notoriedad en los 90
con las Reformas de Segunda Generacin impulsadas al interior de la organizacin
estatal.

Para Bertranou (2013) la capacidad del Estado refiere directamente a la

necesidad de cuantificar, medir y determinar la real incidencia del mismo en la sociedad
y en el cumplimiento de determinados objetivos asignados en la formulacin de las
polticas pblicas. En este marco se entiende a las instituciones como el conjunto de
normas formales e informales que inciden y determinan las relaciones e intercambios
entre determinados sectores; se puede decir que stas, por un lado, constituyen el marco
de regulacin de las acciones de aquellos actores que intentan incidir en la direccin y
decisiones del Estado y por otro, son el soporte de los dos componentes principales de la
capacidad estatal: capacidad administrativa y capacidad poltica.

4.1.1. La Capacidad Administrativa como un componente de la Capacidad Estatal

En cuanto a los elementos que hacen y determinan la capacidad estatal se

establecen dos categoras: los administrativos y los polticos. Los primeros, refieren a
los factores organizativos, de procedimiento, a las normas, leyes, competencias,
formacin de recursos humanos, capacidades financieras, recursos fsicos, entre otros.
Por su parte, los componentes polticos refieren a la posibilidad de los entes pblicos
para canalizar y dar respuestas en un contexto econmico y social determinado.

Huerta (2008) define al componente administrativo, como las habilidades tecnoburocrticas con las que cuenta la entidad estatal particular para dar satisfaccin a sus
objetivos oficiales. En cuanto al componente poltico destaca la interaccin que sucede
entre los actores del Estado y el rgimen poltico con los sectores socioeconmicos.

Es decir, que la capacidad estatal depende de las cualidades organizacionales;

competencia del recurso humano y de la gestin de la organizacin, junto con las
capacidades de ndole poltica que relacionan con las normas, costumbres y valores
6

imperantes en el juego poltico que en este caso posea el municipio y que determinan las
relaciones que la entidad tiene con los grupos de inters y la ciudadana en general. En
este sentido, toda evaluacin o anlisis de la capacidad estatal debe, adems de
determinar los componentes administrativos y polticos, tener en cuenta la distincin de
los niveles en los cuales se expresa esta capacidad.

4.2. Ordenamiento Territorial

Existen diversas conceptualizaciones en torno al O.T, sin embargo, en su gran

mayora se lo define como una poltica pblica de carcter sistmico, con un alto
componente tcnico que se sustenta en la planificacin, gestin y participacin
ciudadana
para
generar
las
transformaciones
del
territorio.

La diversidad de conceptualizaciones y teoras en cuanto al OT es producto de

su condicin inter y multidisciplinario. La literatura referida al tema en Europa y
Amrica Latina, se sustenta en una visin sistmica y multidimensional sobre el
territorio incorporando conceptualizaciones propias de la Teora de Sistemas y la Teora
de la Complejidad. De esta manera el territorio a ordenar se presenta como un campo
relacional, multivariado y altamente complejo. (Rebolledo Villagra, 2010).

Aqu, el territorio provincial y departamental especficamente , es considerado

no solamente como el soporte de las actividades humanas sino como un producto de la
interaccin y transformacin de los actores sociales. De ah que el concepto expresa
fundamentalmente relaciones de poder e influencia entre la dinmica de diversos actores
e instituciones pblicas y privadas, redes organizacionales y dems actores que
movilizan recursos y estrategias a fin de apropiarse del territorio y su uso en un
momento determinado.

Se pueden destacar algunas precisiones conceptuales sobre el OT, las cuales lo

definen como:

1. Un procedimiento poltico administrativo del Estado, entendido ste como

poltica de Estado para el Gobierno de la provincia y sus municipios (Ley 8051
Art. 1)

2. La expresin espacial de la poltica econmica, social y ecolgica (Gmez Orea,

2006)

3. "() es una disciplina instrumental de las ciencias sociales, utilizada para la

intervencin pblica en el territorio a fin de generar la proyeccin espacial de las
polticas ambientales, socioeconmicas y culturales, y gestionar el
aprovechamiento ptimo del suelo, sea ste urbano o rural". (Hernndez,
2014:74).

Tambin es comn encontrar tres acepciones de este concepto:

Como una ESPECIALIDAD, basada en un anlisis interdisciplinario del
territorio.
8

 Como una TCNICA ADMINISTRATIVA, referida a la intervencin en los

diferentes aspectos de un modelo de organizacin territorial.

Como una POLTICA PBLICA, integral y transversal a las polticas

intersectoriales; requiere una visin interjurisdiccional y un
proceso
continuo e interactivo entre el mercado y el Estado, los
sectores privados y
pblicos.

4.2.1 Ley de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo N 8051

En este marco podemos decir que el Ordenamiento Territorial de la Provincia de

Mendoza est regulado por Ley de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo N 8051
promulgada en 2009. La cual define al OT como el procedimiento poltico

administrativo del Estado en todo el territorio provincial, entendido ste como Poltica
de Estado para el Gobierno Provincial y el de los municipios () (Art 1).

Para establecer la necesidad de articulacin interjurisdiccional entre la provincia

y los municipios, la ley en su artculo 4, marca una serie de objetivos dentro de los
cuales se destacan:

Fortalecer el desarrollo sustentable del territorio, priorizando las acciones

provinciales, municipales y sectoriales que garanticen la participacin social en
cada una de las fases del proceso para asegurar la gobernabilidad del mismo,
construccin de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del
Estado.

Planificar y priorizar los usos del suelo compatibles para evitar los conflictos
sociales, ambientales, la prdida del espacio pblico y la fragmentacin del
territorio.

Asegurar que el Gran Mendoza sea una Metrpolis de oasis con buena calidad
de vida, que garantice a sus habitantes un desarrollo sostenible y sustentable.

Con la intencin de limitar discrecionalidad de los municipios a la hora de

autorizar excepciones al marco jurdico la ley indica la prohibicin de excepciones
toda vez que se encuentre en consideracin de los organismos competentes alguna
decisin respecto de cualquier proyecto, obra o actividad econmica que implique
contradecir lo dispuesto por la presente y dems leyes que regulan la materia, sin
posibilidad de ser salvada por el interesado. No se podr emitir decisin fundada en
excepcin, bajo pena de nulidad o inexistencia por violar expresamente esta ley y, en
consecuencia, constituir un vicio grave o grosero, de acuerdo a lo definido por los
artculos 52 inciso a), 72, 75 y 76 de la Ley N 3909. (Art. 5). Sin embargo, este
mecanismo no ha sido operativo ya que an no se cuentan con las herramientas
establecidas en este marco jurdico tales como los planes de ordenamiento (provincial y
municipal).

Uno de los instrumentos de esta norma es la formulacin de los planes O.T

municipales de manera articulada con la planificacin nacional y provincial con la
finalidad de regular la ocupacin del suelo rural y urbano. De all que los contenidos
bsicos de los mismos deben contemplar (Art. 23):
10

 Definir

normas, programas, proyectos y acciones para administrar el

desarrollo sostenible del territorio municipal.

Establecer acciones, polticas y estrategias para la parcelacin y regularizacin

dominial de predios urbanos, rurales y de zonas no irrigadas
Jerarquizar y clasificar el territorio en centros poblados: urbanos, suburbanos, de
expansin urbana, rurales bajo riego, de zonas no irrigadas; de reas naturales,
entre otras.
Establecer obligatoriamente los Coeficientes de Densidad de la poblacin
(C.D.P.), intensidad de la edificacin (Factor de Ocupacin Total
F.O.T.), el porcentaje de ocupacin del suelo (Factor de Ocupacin
del Suelo F.O.S.) que se debern respetar en cada zona.
Ajustar los Cdigos de Edificacin vigentes en su jurisdiccin conforme a la ley
y los planes.
Coordinar los programas y proyectos municipales con las poltica nacionales, el
PPOT, los proyectos de los municipios vecinos y sus estrategias especficas de
desarrollo.

La siguiente tabla muestra las competencias entre provincia y municipios que la

ley establece a cada uno de los sujetos de ordenamiento (Art. 36 al 38).

11

Tabla N 1: Competencias para los sujetos del ordenamiento territorial

Nivel provincial

Nivel Municipal

12

-Establecer la poltica del ordenamiento del

territorio en los asuntos de inters provincial, reas
de parques provinciales y reas protegidas segn
Ley N 6045, y sus modificatorias, Ley N 5804 y
Ley N 6188 "Manejo Ecolgico del pedemonte
Mendocino", preservando el ambiente (Ley N
5961), reponiendo a los Municipios las
orientaciones y directrices en la materia, y toda otra
legislacin que la regule.
-Localizar y planificar formas generales de uso del
suelo de acuerdo con su aptitud de uso, capacidad
de carga y posibilidades de sustentabilidad del
sistema provincial.
-Propender al equilibrio territorial en la distribucin
de los proyectos de inversin econmica y social,
fomentando el desarrollo socio-econmico
ambientalmente sustentable de la diferentes zonas o
regiones del territorio provincial;

-Establecer las competencias de las entidades

pblicas involucradas en funcin del ordenamiento
territorial, atendiendo a los principios de
coordinacin, concurrencia y subsidiariedad;

-Formular, adoptar y/o adecuar

sus planes de ordenamiento del
territorio contemplados en la
presente Ley de acuerdo a las
directivas del Plan Provincial
de Desarrollo si lo hubiere y el
de Ordenamiento
Territorial Provincial.

Planificar y orientar el uso del

suelo en las reas urbanas,
complementarias, rurales, no
irrigadas y naturales del
territorio de su jurisdiccin,
tendientes a una utilizacin
racional y sustentable del
mismo.

-Orientar los programas o

proyectos especficos en
armona con las polticas
nacionales, el plan provincial,
los proyectos de los municipios
vecinos y sus estrategias
especficas de desarrollo.

-Optimizar la organizacin funcional y

administrativa del territorio provincial y municipal;
-Establecer los lineamientos del proceso de
urbanizacin y del sistema de ciudades;

-Establecer los lineamientos del proceso de

desarrollo
provincial
dando respaldo
uidad en elrural
desarrollo
municipal;
ambiental, econmico y social a sus actividades
productivas,
sus modos
de de
vida
y a susarecursos
-Conservar yaproteger
reas
acuerdo
su
naturales
y ambientales;
importancia
ecolgica, cientfica, histrica y cultural
de alcance provincial;
-Prever el resguardo, conservacin y/o uso y anejos
de las zonas no irrigadas y reas naturales;

Promover y canalizar la
participacin ciudadana en el
ordenamiento y
desarrollo territorial,
promoviendo la capacitacin
y la informacin

13

-Orientar la localizacin de grandes proyectos de

-Proveer el ordenamiento del territorio provincial,

municipal y regional, a travs de los instrumentos de
planificacin establecidos en la presente ley en un
contexto de apertura econmica y de integracin
nacional e internacional;

-Promover y canalizar la participacin ciudadana en

el ordenamiento y
desarrollo territorial para
garantizar la gobernabilidad y la sustentabilidad del
territorio y sus recursos.
Fuente: Elaboracin propia en base a la Ley 8051

En referencia a la autoridad de aplicacin el Artculo 39 seala que son la

Secretara de Medio Ambiente o el organismo que en el futuro la reemplace y
Municipios en sus respectivas jurisdicciones. En el mbito provincial, la ley crea el
Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT)- en el cual los municipios
cuentan con un representante por cada departamento- y la Agencia Provincial de
Ordenamiento Territorial (APOT)- que cuenta con dos vocales con representacin local.

Como surge de la normativa analizada la complejidad de las polticas pblicas

de OT existe en un alto grado de concurrencia en la determinacin de competencias
entre las jurisdicciones nacionales, provinciales y municipales, lo que genera conflictos
y disputas en cuanto a las facultades de los diferentes niveles de gobierno en materia
territorial. Entendiendo que no es materia sencilla la determinacin precisa de las
facultades en temticas como el Hbitat, el desarrollo o las oportunidades de empleo
que surgen de las inversiones que modifican el territorio.

Frente a la naturaleza interjurisdiccional de la normativa es necesario promover

prcticas y acuerdos en la generacin de mecanismos de cooperacin voluntaria para la
gestin de competencias y aplicacin de normativa concurrente entre las distintas
unidades de gobierno, de lo contrario prevalecern los problemas de implementacin.

4.3 Dimensiones del Ordenamiento Territorial

14

Luego de haber analizado la legislacin marco para el OT es necesario

considerar las normas especficas que se implementan en el Municipio de Las Heras.
Para ello, se definieron cuatro dimensiones del OT: zonificacin, trnsito, residuos y
arbolado pblico.

Siguiendo la definicin de OT especificada en el Anexo 1 de la ley 8051, las

dimensiones son la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y
ambiental e instrumento de planificacin y gestin. Son de carcter transversal y afectan
las normas de carcter bsico o general y todas aquellas que tienen que ver con el
funcionamiento y administracin del territorio. Sus principios son: la coordinacin y
subordinacin de las polticas sectoriales, destinada a configurar, en el corto, mediano y
largo plazo la organizacin y uso del territorio acorde con las potencialidades y
limitaciones del mismo, las expectativas y necesidades de la poblacin, y los objetivos
de desarrollo sustentables, como principio rector.

Es preciso mencionar que debido a las deficiencias existentes en la coordinacin

entre los organismos encargados de la implementacin de las normas resulta
extremadamente complejo lograr coherencia y sinergia entre las distintas polticas y
actores involucrados en el mbito urbano. Al respecto Escobar (2013) sostiene que las
situaciones de mayor segregacin urbana responden a la falta de complementariedad y
coordinacin de la inversin pblica, lo que constituye un obstculo para la
construccin de territorios inclusivos.

En este sentido, el autor afirma que para construir ciudades inclusivas se

requiere mejorar los instrumentos de planificacin territorial y perfeccionar las polticas
sectoriales en materia de vivienda, uso del suelo, vialidad y transporte pblico.
(Escobar, 2013: 06).

Respecto de la articulacin que debera existir para lograr el objetivo ambiental,

pilar de la presente investigacin; las autoras de este trabajo adherimos a Ceretti y
Garca (2003) quienes sostienen que si bien se ha podido avanzar en la tematizacin de
lo ambiental no ha sido posible an lograr que se ubique en la agenda pblica una
poltica sustentada en una racionalidad ambiental, concebida como poltica transversal,
que sostenga a sta como dimensin de todas las polticas sectoriales y jurisdiccionales,
lo cual requerira repensar estilos de desarrollo alternativos al vigente. (Ceretti y
Garca, 2003: 15)

Comprendiendo la ley como uno de los instrumentos que utiliza el Estado para
lograr sus objetivos, a continuacin se resaltan las principales normativas de las
15

dimensiones seleccionadas para el anlisis. Las mismas surgieron de entrevistas

realizadas a funcionarios del municipio de Las Heras, donde se les consult acerca de la
legislacin implementada. En algunos casos, debido a su falta de conocimiento, la
informacin debi ser complementada con los conocimientos elaborados en el mbito
de la Ctedra de Administracin Ambiental de la carrera de Ciencia Poltica y
Administracin Pblica de la Universidad Nacional de Cuyo1.

Es conveniente explicitar que en esta instancia se hace referencia a las cuatro

dimensiones analizadas en el caso de estudio, lo que deja abierta la posibilidad de hacer
extensiva esta investigacin a todos los municipios de la Provincia de Mendoza.

A cargo de la Prof. Mirta Marre, quien adems dirige el Proyecto Bienal del cual nace la presente investigacin.

16

4.3.1 Zonificacin
Respecto de este tema el Artculo 15 de la Ley 8051, establece que los planes de
OT deben contar con:

1) Una zonificacin del territorio conforme a los usos del suelo tales como:
residenciales, comerciales, industriales, recreativas, administrativas, de equipamiento,
rurales, mineras, petroleras, reservas u otras, determinadas sobre la base de la aptitud y
factibilidad de uso, as como de potencial de recursos del territorio con criterios de
sustentabilidad y conservacin.

2) La conformidad respecto a las posibilidades o factibilidad de accesos, servicios,

equipamiento, infraestructura u otras mejoras, teniendo en cuenta las previsiones
necesarias para la localizacin de actividades y/o emprendimientos que requieran o
demanden grandes espacios para desarrollar sus actividades, atento a la concentracin
de personas, vehculos, bienes o servicios. Las zonificaciones debern respetar:

a) La esttica urbana, rural y natural en particular en aquellos sectores que

merezcan una especial proteccin por sus valores histricos, culturales, edilicios o
paisajsticos.
b) La heterogeneidad de la actividad urbana y rural.
c) El carcter de las zonas delimitadas, no admitiendo usos y tipos edilicios
incompatibles con la finalidad de controlar las alteraciones que se produzcan y el
deterioro en la calidad de vida.
d) La seguridad de las personas y sus actividades, no permitiendo la instalacin de
asentamientos, o emprendimientos en lugares vulnerables a la peligrosidad
ambiental, riesgos naturales u otros.

A continuacin se enumeran las normativas vigentes en Las Heras sobre zonificacin:

1. Ordenanza N 220/1985: Cdigo de Edificacin

2. Ordenanza N 06/1991: sectoriza el Municipio en las siguientes zonas: centrocvico, comercial, residencial mixta, militar, de equipamiento turstico,
recuperacin agrcola-ganadera, preservacin y conservacin del patrimonio
cultural y de crecimiento.
17

3. Ordenanza N 31/2004 promulgada por Decreto 2523/04: ampliacin radio

urbano El Borbolln.
4. Ordenanza N 77/2005: regula la zonificacin del sector oeste
5. Ordenanza N 26/2006: declara zona residencial mixta a algunos sectores del
Algarrobal.
6. Ordenanza N 59/2007:zonificacin usos de suelo Puente de Inca
7. Ordenanza N 142/2009: zona Industrial
8. Ordenanza N 56/2010: modificatoria de ordenanza 142/2006: zona Industrial
Algarrobal.
9. Ordenanza N 46/2012: zona Industrial.

4.3.2. Movilidad y trnsito

La Ley N 24.449 rige esta dimensin a nivel nacional, sin contar hasta la fecha
con la adhesin provincial. As mismo, en el ao 2013, las autoridades locales alegaron
que la provincia no adhiere completamente a la 24.449 porque guarda gran similitud
con la ley de trnsito de Mendoza (6082). No obstante, tomar de la legislacin nacional
las caractersticas del nuevo plstico y el ingreso a un Registro Nacional de
Antecedentes. (Diario El Sol, 15/08/2013) Mendoza, con la Ley 6082/1993 sustituye
una serie de normas que centralizaron el transporte en la Provincia, cambiando de
pertenencia: de jurisdiccin municipal a competencia provincial. Esta norma, es
heredera de la Ley 2145/1952 y su Decreto Reglamentario el 5570/1953.El artculo
primero de la ley provincial establece que el objeto mismo comprende el trnsito de
personas y de vehculos, y el transporte de personas y de cargas, dentro del sistema
pblico de circulacin terrestre de la provincia, sin perjuicio de otras competencias que
correspondan.

En cuanto a las competencias de los municipios el artculo segundo determina

que dentro de los lmites de sus respectivas jurisdicciones y de conformidad con las
facultades otorgadas por la constitucin provincial (Art. 200, inc.3) y en ejercicio del
poder de polica que les es propio, podrn dictar las ordenanzas sobre la materia en
cuestiones de ndole local, siempre y cuando las mismas no se contrapongan con el
sistema vial interjurisdiccional tanto provincial como nacional.

A su vez, los considera como autoridad de aplicacin conjuntamente con la

Direccin de Seguridad Vial dependiente del ministerio de seguridad y municipios. La
18

normativa tambin estipula que las funciones y competencias asignadas por la ley 6082
y sus normas reglamentarias a la Direccin de Trnsito de la Polica de Mendoza sern
cumplidas en lo sucesivo por la Direccin de Seguridad vial del ministerio de seguridad
(texto segn ley 7680 art. 1, B.O. 11/06/2007).

En el ao 2005, se sanciona la ley 7412, la cual tiene por objeto la

administracin, planificacin y regulacin del transporte pblico de pasajeros, en todas
sus formas y modalidades, y el control de la operacin del sistema en el mbito del
territorio de la Provincia2.

A continuacin enumeramos las normativas vigentes en Las Heras:

1. Ordenanza N 37/2012: adhesin a la Ley 6082.

2. Ordenanza N 70/2012: aprueba el proyecto de reordenamiento y
Jerarquizacin de sendas de circulacin vehicular tendiente a ordenar el trnsito
del rea urbana departamental.
3. Ordenanza N 30/2014: Prohbe el depsito temporal y/o permanente de
vehculos bajo tutela judicial o policial, o de otro organismo
pblico
o
privado, sobre la va pblica o espacios no autorizados para tal fin.
4. Ordenanza N 38/2014: establece pautas de cumplimiento efectivo y
obligatorio cuando se requiera cambio de sentido de circulacin vehicular
enuna arteria del Departamento.

Esta norma crea el Ente Provincial Regulador del Transporte Pblico de Pasajeros, el cual hasta el momento no se
ha efectivizado.

19

5. Ordenanza N 15/2015: delimita zona de estacionamiento oficial de tres metros

por calle Rivadavia (costado norte).

4.3.3 Residuos
En esta temtica, en el ao 1993, se sancion la Ley 5970 que establece que los
municipios de Mendoza deben erradicar los basurales a una cielo abierto y los micro
basurales (Art. 1), estableciendo instrumentos de gestin integral que se orienten a la
generacin, recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos de
origen domiciliario, vial, industrial, sanitario y comercial (Art. 2).

En cuanto a la articulacin interjurisdiccional establece la posibilidad de generar

convenios sin autorizacin legislativa. A los efectos de brindar mayores herramientas
para la conformacin de los consorcios. En el ao 2002 se dicta la ley N 6.957 que
permiti la implementacin de normas GIRSU en algunos municipios como por
ejemplo los del Valle de Uco (Tunuyn, Tupungato y San Carlos).

A continuacin se enumeran las ordenanzas municipales destacas por los

funcionarios entrevistados ms los complementos que busc el equipo de investigacin
consultando los digestos municipales:
Ordenanza N 137/2002: establece que el departamento ejecutivo debe
emplazar a contribuyentes responsables para la limpieza y construccin de
cierres perimetrales de los lotes baldos de su propiedad. Como as tambin,
asumir el cargo por reparacin de veredas y retiros de escombros.
Ordenanza N 61/2003: prohbe el uso y distribucin de bolsas plsticas en
comercios del Valle de Uspallata y Alta Montaa.

4.3.4 Arbolado Pblico

En el tratamiento de este temtica la Provincia de Mendoza es un modelo
utilizado en el resto del pas, y en otros pases, como prototipo de un urbanismo de
oasis, que prcticamente no existe en la bibliografa mundial (Brmida, 2015). Con la
gestin de acequias y consecuentemente del agua se ha ido logrando un buen manejo del
verdor en los rboles urbanos, por lo tanto el paisajismo tiene mucha ya ganado.

En el ao 2008, se sanciona la Ley Provincial N 7874 sobre Arbolado

Pblico, cuyo objeto es Proteger y mejorar el medio ambiente de la Provincia de
20

Mendoza, a travs de la implementacin de una poltica ambiental, permanente,

racional y sustentable para el control, conservacin y preservacin del arbolado
pblico. (Art.1). Por su parte el artculo 2 dispone que debe establecerse un
marco legal, tcnico y financiero que permita a las autoridades de aplicacin y
competentes, realizar las tareas de investigacin, control, conservacin, preservacin y
desarrollo del Arbolado Pblico de Mendoza, adems proponer una Poltica de Estado,
permanente en cuanto a la concientizacin de la comunidad de los valores naturales y
culturales del arbolado y sus sistemas de riego.

Asimismo la ley determina en su Art. 5 que Los Municipios sern responsables

del mantenimiento del arbolado pblico en su jurisdiccin, excepto aquel que vegete en
terrenos provinciales y nacionales.
Si bien, se establece que la autoridad de aplicacin ser la Secretara de Medio
Ambiente de la Provincia3, a travs de la Direccin de Recursos Naturales Renovables
(DRNR), el art. 22 especifica las autoridades competentes entre la cuales se encuentran
los Municipios, cuya responsabilidad ser el control, proteccin y preservacin del
arbolado pblico en su jurisdiccin, ejerciendo el poder de polica a travs del dictado
de normas complementarias; estableciendo sistemas de gestin a fin de prevenir y
minimizar impactos negativos sobre el ambiente y calidad de vida de los habitantes (art.
23).

Adems de lo sealado complementan el marco legal las siguientes normas

provinciales: la Ley N 7.875 sobre Emergencia del Arbolado Pblico, y la Ley N
7.873 Gestin para la Recuperacin y Mejoramiento del Arbolado Pblico.

El arbolado urbano es considerado como un recurso ambiental fundamental para

la mejora de la calidad de vida en los radios urbanos y periurbanos municipales, por
acompaar la configuracin de la ciudad . De all que sean precisamente estas
instituciones las responsables de su cuidado y preservacin. Es por ello que en
Mendoza, los municipios tienen facultades concurrentes con la Provincia en esta
materia.

A continuacin se muestra la nica norma municipal al respecto en Las Heras:

Ordenanza N 17 / 1990: reglamenta la proteccin del arbolado pblico.

21

Establece requisitos tcnicos y de trmite para la plantacin,

conservacin, erradicacin y reimplantacin del mismo en el departamento.

4.4 Gobierno y relaciones intergubernamentales en las reas Metropolitanas

Continuando con el desarrollo de los ejes de la presente investigacin, se

analizan las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, tomando para ello los
criterios de Magri (2003), quien
las define como concepto integrado por dos
dimensiones: una referida a las instancias u rdenes territoriales de gobierno con cierta
autonoma y otra que alude a las entidades gubernamentales del mismo nivel de
gobierno.

Para Wright (1997), el componente esencial de las relaciones

interjurisdiccionales es la conducta humana, por lo tanto entiende que no existen
relaciones entre gobiernos sino relaciones entre funcionarios pblicos. En la prctica de
la gestin pblica las relaciones informales de los polticos y tcnicos implicados en la
implementacin de las polticas ambientales son, en algunos casos, tan importantes
como los procedimientos administrativos.

En cuanto al concepto de relaciones intergubernamentales, Agranoff (2004)

expresa que el mismo trasciende los enfoques del derecho sobre las divisiones entre
gobiernos para enfocarse en otros temas tales como:

Las relaciones espaciales que afectan a diferentes niveles de gobierno

Actualmente denominada: Secretara de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial (2016)

22

 Las conductas de los diferentes actores.

El anlisis de las instituciones de coordinacin y control entre los actores.

La caracterstica principal de las reas metropolitanas es su fragmentacin

poltico-administrativa y ello supone un relacionamiento de competencia en el uso y
distribucin de los recursos y los incentivos de los actores para potenciar las
oportunidades. El proceso se dirime entre una racionalidad poltica: mantener la
autonoma de los territorios locales; y una racionalidad funcional: el equilibrio en los
flujos relacionales endgenos y exgenos que confluyen en el rea.

Existen diferentes factores poltico-institucionales que influyen sobre las

relaciones intergubernamentales de los municipios, entre los cuales se puede mencionar:

Las condiciones que impone la cohabitacin poltica de gobiernos dirigidos por

partidos antagnicos.
El diseo institucional que distribuye competencias entre niveles.
Las asimetras de eficiencia y eficacia en la gestin y administracin entre las
distintas
administraciones
territoriales
y sectoriales,
concentrando
geogrficamente reas con buenos y malos servicios pblicos.
La actitud de los gobiernos locales en su percepcin de agentes del desarrollo
local y regional. En este punto, las condiciones estructurales y la capacidad
tcnico-administrativa, as como, el entorno socio-cultural en que se
desenvuelve la institucin gubernamental estn ligadas a la percepcin del rol
que debe jugar la misma en su entorno.

En este sentido el enfoque neo institucionalista orienta el anlisis desde el rol de

los actores estatales en la planificacin urbana de los municipios hacia la regulacin,
distribucin, y promocin de polticas de Ordenamiento Territorial. Sugiere avanzar
hacia contextos integrados en el marco del relacionamiento intergubernamental con una
visin de planificacin estratgica integral; reconociendo vas de articulacin formales
(entre actores pblicos) e informales (con actores de la sociedad civil).

La interdependencia entre actores y factores est presente en ambas, suponiendo

la existencia de lgicas de conexin, articulacin y responsabilidades diferenciadas.
Esta interdependencia se constituye en un elemento central en la reflexin sobre el
23

ordenamiento social y econmico de los municipios, lo que lleva a los actores a la

reflexionar sobre dos cuestiones fundamentales:

La capacidad pblica para entender y asumir como cuestiones de agenda

poltico-institucional las transformaciones fsicas y sicolgicas del territorio
(Bourdin, 2000)
La necesidad de dirigir articuladamente un proceso de cambio acorde al
contexto, redefiniendo espacios y competencias, teniendo en cuenta la
disponibilidad de recursos legales y materiales y las responsabilidades de cada
uno de los actores institucionales.o tanto, las relaciones intergubernamentales
son una pieza clave en el anlisis, como as tambin, los buenos rendimientos
en la activacin de mecanismos de coordinacin intergubernamental bajo
diversas formas de asociativismo municipal

Sin embargo, a pesar del reconocimiento de la necesidad de articulacin por

parte de los polticos y tcnicos que trabajan en el Estado, persisten las dificultades de
coordinacin intrasectorial, intersectorial e intergubernamental en este tipo de polticas
pblicas (Acua, 2007; Rezc, 2005; Wright, 1997)4. En este sentido, se destaca que los
principales obstculos para los mecanismos de coordinacin intermunicipal se
encuentran tanto en la competencia vertical y horizontal entre jurisdicciones como en la
competencia intrajurisdiccional (Gutirrez; 2009).

Asimismo, los obstculos de naturaleza poltica son impedimentos para afrontar

las soluciones a los problemas metropolitanos. La gnesis de esta dificultad radica en la
contradiccin que surge entre cualquier forma de organizacin metropolitana y las
formas actuales de acumulacin poltica de los diferentes niveles de gobierno. Al
respecto, Prez (2001) resalta que estos impedimentos existen en la medida en que se
operan sobre la base de una concepcin de poder de suma cero donde las ganancias de
un jugador representan las prdidas de su oponente. Dentro de esta lgica, el poder de
los intendentes se construye en funcin del poder que pierde el gobernador y viceversa.

4.4.1 Ley Orgnica de Municipalidades N 1079

La norma que regula la vida de los municipios en Mendoza es la Ley Orgnica

de Municipalidades N 1079 sancionada en ao 1934 (con sus respectivas
modificaciones). Es importante destacar que sta es una de las pocas provincias que no
ha establecido an, el alcance de la autonoma municipal conforme al artculo 123 de la
CN. Situacin que genera una serie de conflictos para la articulacin interjurisdiccional,
sobre todo en materias concurrentes como son la proteccin del ambiente y el OT.
24

Para el anlisis de esta norma se considera en primer lugar las atribuciones del
rgano Deliberativo que tiene el poder de polica y en segundo trmino al
Departamento Ejecutivo que tiene a su cargo la funcin de polica para el cumplimiento
de las normas.

Las principales atribuciones vinculadas con el OT del Concejo Deliberante son:

Wright (1997) sostiene que el origen del concepto se encuentra en 1930 con las polticas del New Deal de Roosvelt,
las cuales resaltan la naturaleza poltica de los vnculos gubernamentales para eludir la resolucin de conflictos en las
cortes de justicia. Sin embargo, es necesario resaltar que en el poder judicial se ha impuesto una tendencia a
reconocer la corresponsabilidad de diferentes organismos pblicos en la proteccin de los recursos naturales. Como
lo demuestra un fallo de la Corte Suprema de la Nacin en el cual, al expedirse sobre los daos derivados de la
contaminacin ambiental del Ro Matanza Riachuelo, orden al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y al Consejo Federal de Medio Ambiente a presentar un plan integral de
gestin ambiental. La jurisprudencia de Mendoza tambin se ha pronunciado en este sentido, al expedirse por
ejemplo, sobre los impactos ambientales del basural de Puente de Hierro (ubicado en el municipio de Guaymalln),
instando a los actores municipales y provinciales a desarrollar polticas en conjunto que brinden soluciones a este
problema
de
contaminacin
(Los
Andes,
25/04/2011).

25

 Dictar ordenanzas sobre higiene, moralidad, ornato, vialidad vecinal, administracin

comunal, bienestar econmico de sus habitantes y dems objetos propios de su
institucin (El Art. 71 Inc.9).
Dictar para todo el Departamento, el Reglamento General de Edificacin y ordenar la
apertura, el ensanche y cierre de calles, la formacin de plazas, parques y avenidas,
construccin de mercados y mataderos pblicos, cementerios y quemaderos de basuras
(Art. 75 Inc.1).
Fijar el ancho y eje de las vas pblicas y las lneas de edificacin (Art. 75 Inc 2)
Aprobar la apertura de calles; proveer y reglamentar los servicios de aguas corrientes,
sanitarios, usinas de electricidad, gas, tranvas, telfonos, y dems servicios anlogos,
ya sea por cuenta de la Municipalidad o por concesiones (Art. 75 Inc. 2 y 3).
Determinar la construccin de puentes, caminos, desages y calzadas, en cuanto no
afecte lo dispuesto por leyes nacionales y provinciales (Art. 75 Inc. 4).
Dictar ordenanzas de pavimentacin y dems obras pblicas de mejoras; todo
propietario que desee lotear un inmueble o abrir calles nuevas, deber sujetarse a lo
dispuesto por la Ley N 1197 y al Plan de Regulacin de Ciudades y Villas. Los
propietarios debern transferir sin cargo a la Municipalidad que corresponda, los
terrenos que segn los planos aprobados se destinen a la apertura o ensanche de
avenidas, calles, plazas y plazoletas (Art. 75 Inc. 5).
Proveer la construccin, conservacin y mejoras de los edificios y monumentos
pblicos, paseos, plazas y dems obras Municipales (Art. 75 Inc. 6).
Disponer la construccin y conservacin de las cercas y veredas de los predios
existentes en el Municipio (Art. 75 Inc. 7).
Gestionar de las empresas ferroviarias la construccin de pasos a alto y bajo nivel, as
como el levantamiento de vas y traslacin de estaciones que intercepten barrios, cierren
calles o interrumpan sus comunicaciones, dando cuenta a la Legislatura (Art. 75 Inc.9).
Construir las obras necesarias para evitar inundaciones, incendios y derrumbamientos;
(Art. 75 In10).
Proveer todo lo concerniente al alumbrado pblico pudiendo hacerlo por cuenta de la
Municipalidad o por concesiones de tiempo limitado (Art. 75 Inc.11).
Establecer un rgimen uniforme de numeracin de los edificios en las calles pblicas.
(Art. 75 Inc.12).
26

 Disponer en parajes pblicos la ereccin de monumentos conmemorativos de

acontecimientos histricos, imponer nombres a calles, paseos, plazas y dems lugares de
utilidad pblica de jurisdiccin Municipal, siempre y cuando no signifiquen un
homenaje a persona alguna en vida (). Las Municipalidades no podrn sin
autorizacin del Poder Ejecutivo de la Provincia, disponer la tala de rboles de los
caminos, calles, plazas o paseos pblicos, excepto cuando medien razones de seguridad
pblica, sea por factores climticos de gran intensidad y/o situaciones que pusieran en
peligro la vida de las personas o bienes, y por decrepitud o decaimiento irrecuperable
del ejemplar (Art. 78, Ley N 8710 Art. 1, B.O. 02/10/2014)
Adoptar las medidas necesarias para evitar los peligros de los cruces ferroviarios y
tranviarios, comprendindose la colocacin de vallas y guardas en las calles al nivel de
la va, como tambin la construccin de alcantarillas y dems obras de desages (Art. 79
Inc. 4)
Proveer a todo lo concerniente al alumbrado pblico del municipio (Art. 79 Inc. 6).
Determinar y reglamentar la ubicacin y trfico de los vehculos en los lugares y calles
pblicas, y fijar la tarifa de los vehculos de alquiler (Art. 79 Inc. 7).
Organizar la polica e inspeccin Municipal y dictar sus reglamentos (Art. 79 Inc. 10).
Efectuar la limpieza general del municipio, estableciendo los servicios de barrido y
riego de las calles y aceras e instrumentando un rgimen integral de tratamiento de
residuos urbanos en los trminos de la Ley 5970 (Art. 80 Inc. 1)
Realizar la desinfeccin del aire, de las aguas y de las habitaciones (Art. 80 Inc. 2).
Reglamentar la higiene de los edificios pblicos, lugares de diversin, escuelas,
templos, cementerios, inquilinatos, casas de vecindad y todos los sitios de trabajo,
pudiendo determinar la extensin de sus salas, piezas, patios y servicios sanitarios, en
relacin al nmero de concurrentes o habitantes y ordenar las obras y medidas que
tiendan a la seguridad, salud e higiene de los obreros y ocupantes (Art. 80 Inc. 3)
Reglamentar los cementerios y servicios de pompas fnebres. (Art. 80 Inc. 6)

En cuanto a las atribuciones relacionadas directamente con el OT del

Departamento Ejecutivo se destacan:

Velar por la higiene del municipio tomando todas las medidas que concurran a
asegurar la salud y el bienestar de la poblacin (Art. 105 Inc. 25)

27

 Decretar la desocupacin y clausura de casas, negocios o establecimientos

industriales o de cualquier otra clase, como asimismo el secuestro y decomiso
de artculos y efectos en cumplimiento de las ordenanzas de higiene, moralidad
o seguridad pblica. (Art. 105 Inc. 28)
(Texto segn Ley Provincial N
6349, B.O. 26/12//1995)

5. Resultados

Este apartado analiza e interpreta los datos obtenidos en el trabajo de campo

realizado. El resultado del anlisis pretende constituir una herramienta que reconozca e
identifique las dificultades y potencialidades del Municipio de Las Heras para la
implementacin del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.

En cuanto a la capacidad institucional del Municipio de Las Heras para la

implementacin del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, se evidencian escasos
niveles de efectividad ya que, si bien, dispone de reas especficas y asignacin de
recursos (humanos, tecnolgicos y presupuestarios), se reconoce la necesidad de
capacitacin del recurso humano para el diseo e implementacin de polticas de OT a
escala municipal.

Esta afirmacin sustenta el resultado obtenido en el anlisis realizado a nivel

metropolitano de Mendoza, entendiendo que la poltica de O.T enfrenta un contexto de
asimetra poltico territorial entre las diferentes unidades administrativas en cuanto a
distribucin de competencias, responsabilidades y recursos entre los distintos niveles,
afectando las capacidades de coordinacin entre tales organismos. De all que, la
ausencia de un sistema (aceptado, reconocido por los actores polticos) de articulacin
de competencias foment el establecimiento espontneo de un marco legal disperso, que
obstaculiza las relaciones interjurisdiccionales necesarias para la implementacin de
competencias territoriales concurrentes entre organismos nacionales, provinciales y
municipales.

En referencia a los recursos normativos con que cuenta Las Heras, la ausencia
de un digesto municipal, por lo tanto las ordenanzas relacionadas con la materia se
encuentran dispersas o aisladas, lo que provoca el parcial conocimiento de las mismas
por parte de los responsables de materializar su contenido.

En cuanto al anlisis normativo se destacan los siguientes resultados:

28

Los funcionarios locales entrevistados identificaron con mayor facilidad las

ordenanzas de zonificacin y usos del suelo en relacin al OT, dejando de lado las
otras reas relevadas lo que da cuenta sobre ausencia de una poltica integral de OT
El Municipio presenta una produccin escasa de normas sobre transporte, residuos y
arbolado pblico, sin un criterio uniforme que articule las polticas con los otros
municipios que componen el rea metropolitana de Mendoza.

6. Conclusin

El OT como poltica pblica integral y transversal a las polticas intersectoriales

debe ser abordada a nivel local desde una perspectiva interjurisdiccional e integrada,
permitiendo al municipio contar con los recursos humanos, tecnolgicos y
presupuestarios necesarios para el diseo e implementacin de polticas que reviertan
los desequilibrios territoriales, ambientales, socioeconmicos, culturales y polticos que
se han profundizado durante los ltimos aos.

Entendemos que la poltica de OT en el municipio requiere de constantes

esfuerzos para forjar consensos y mayor capacidad de negociacin poltica entre los
diversos actores implicados en los diferentes usos del suelo y cumplir de esta manera,
con el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial de Mendoza.

El abordaje sistmico del OT por los municipios de la Provincia de Mendoza

dara como resultado la produccin de normativas locales enmarcadas en la Ley N.
8051, otorgando instrumentos que colaboren con el desarrollo sostenible y sustentable
de sus territorios y mejora de la calidad de vida de sus habitantes.

29

7. Bibliografa

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Ttulo de la ponencia: CREACIN Y VICISITUDES DEL ESPACIO DE

REELABORACIN, ANLISIS Y PRODUCCIN DE PRCTICAS PARA
TRABAJADORES PSICLOGOS EN EL MBITO PBLICO

Autor: Psic y prof. de Psic.Wanda Donato

wanda-donato@hotmail.com
rea de Salud Mental perteneciente a la Secretaria de Integracin y Desarrollo SocioComunitario de la U.N.R.

Mesa redonda de la SeIDeSoC. Mesa 2: Integrando saberes para pensar lo pblico:

produccin de saberes, prcticas y polticas en Salud Mental desde la Universidad.
rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Resumen: Informe sobre la creacin y fundamentacin de un espacio de reelaboracin,

anlisis y produccin de prcticas para trabajadores psiclogos en el mbito pblico
enmarcado en el rea de Salud Mental perteneciente a la Secretara de Integracin y
Desarrollo Socio-Comunitario de la U.N.R. Y planteo de los cuatro ejes tericos que
conforman el ciclo de charlas abiertas a la comunidad universitaria: Violencia;
Criminologa Crtica y Psicoanlisis; Comunidad; Alteridad.

Palabras clave: experiencia, escritura, ejes tericos.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Este espacio de reelaboracin, anlisis y produccin de prcticas para trabajadores

psiclogos en el mbito pblico, se crea considerando una carencia en la articulacin de la
formacin universitaria de la facultad de Psicologa de la U.N.R. y la posterior puesta en
prctica de esa misma formacin en el mbito pblico.
Esto se expresa tanto en la dificultad de existencia de lugares que propicien la produccin,
registro y elaboracin de experiencias para la creacin de nuevas estrategias de
intervencin, como en la casi total ausencia de efectos de estas prcticas sobre la
conformacin del plan de estudio de la carrera de Psicologa.
La cuestin primera que emerge, es el lugar y la funcin de un psiclogo en lo pblico.
Desde un cierto punto de vista es lgico que en un Estado democrtico el gobierno de turno
pretenda concretar sus proyectos de polticas de salud. Supuestamente fueron votados para
llevarlas a cabo. En este sentido se diferencia el funcionario que decide, representa la
voluntad del Estado, del empleado que ejecuta, realiza los comportamientos materiales
para llevar a la prctica las decisiones de los funcionarios. Este clsico esquema weberiano
merece un detenido examen.
En lo que hace especficamente al campo de la salud y ms particularmente al de salud
mental, podemos encontrarnos con interesantes y bien intencionados modelos que se
importan de otros lugares donde han tenido, tal vez, una eficacia atendible. El tema es que
si no se tienen en cuenta las particularidades histricas, culturales, econmicas de la
poblacin a la que se dirige y a la vez a la formacin y experiencia de los trabajadores
involucrados es muy factible la aparicin de infinidad de problemas, obstculos y
resistencias insalvables. Se pretende ajustar a la poblacin y a los trabajadores al modelo
pergeado para otra realidad, que aunque parezca a primera vista similar seguramente
presenta numerosas diferencias. Generalmente no se logra invertir la situacin intentando
ajustar el modelo a la poblacin.
La democracia moderna como forma poltica, implica segn la filosofa poltica liberal
sobre todo a partir de Habermas, la consideracin del conflicto social a la luz de
negociaciones para el consenso. Esas negociaciones basadas en una comunicacin supuesta
transparente, y -que se piensan ms en relacin a los beneficios que pueden brindar, que a
lo que se debe perder para dar lugar al otro- se realizan a travs de mltiples instituciones
(partidos, sindicatos) que representan a distintos intereses en pugna. Esta multiplicidad
es fundamental, se plantea, para el pluralismo necesario para la democracia.
Pero este tipo de conflicto entre representantes no es, como el mismo Weber reconocera, y
sin entrar en una disquisicin, necesaria por otra parte, sobre los distintos tipo de conflicto
de intereses (econmicos, raciales, religiosos, de gnero, etc.) el real problema de las

democracias. La cuestin es la existencia de conflictos que desbordan (dice Balibar en

Ciudadana139) este modelo, y que son justamente los que ponen en jaque la legitimacin
del poder. Estos son los que definen la democracia.
Weber defini la legitimidad de un poder como la probabilidad de hacerse obedecer. Esto
implica ya una matriz agonstica entre distintas tendencias a la obediencia y a la
desobediencia que encontraran un equilibrio inestable. Esta inestabilidad permite la
deslegitimacin del poder; lo cual es fundamental como posibilidad, para el funcionamiento
democrtico. Justamente la democracia se define por esa posibilidad de deslegitimacin.
Vale decir el conflicto es inherente a la democracia (apora de la democracia, forma
paradjica de la poltica, lo llama Chantal Mouffe). Qu hacer entonces con los conflictos
que no se conforman a las formas de representacin y comunicacin y que son justamente
los conflictos que constituyen el germen democrtico?
Los psiclogos, trabajadores de salud pblica que se acercaron a la propuesta del ERAPP se
desempean en Centros de Salud (centros de atencin primaria en salud) municipales y
provinciales, algunos en barrios con poblacin Quom, en la Colonia de Oliveros, en
reintegracin social en unidades penitenciarias, en la Subsecretaria de promocin y
proteccin de derechos de nios y adolescentes, en Equipos socio-educativos, en atencin
pblica con Estimulacin Temprana y en centros de da provinciales. La mayora se
presenta con sensacin de aislamiento, con ningn o muy pocos espacios colectivos de
elaboracin de la experiencia, con angustia e impotencia frente a una multitud de casos y
circunstancias. La falta de inscripcin de las distintas experiencias hace que cada psiclogo
considere su prctica siempre desde cero, montado en muchos casos sobre efectos
iatrognicos de experiencias anteriores no elaboradas y desconocidas por l. Pocas veces se
articulan las demandas de mayor formacin que expresan. Pocas veces son convocados a
evaluar sus experiencias y a intervenir en la construccin de estrategias de salud. Adolecen
como la poblacin a la que atienden, de un desdibujado lugar como sujetos polticos. Lo
interesante sera generar una transicin desde ser objeto o instrumento de polticas a
conformarse como sujeto poltico no tanto en el sentido de hallarse representados en ellas,
como a ser actores productores de esas polticas.
En este sentido, parece muy valioso el objetivo de publicacin de un libro colectivo que
rena experiencias tericamente reflexionadas y posibles nuevas intervenciones que desde
all pueden plantearse, construido por los propios psiclogos que trabajan en distintas
instituciones pblicas (centros de salud, hospitales, etc.) en relacin con poblacin
vulnerable.

139

Balibar, tienne, Ciudadana, Adriana Hidalgo editora, Argentina, 2013.

Teniendo en cuenta:
1) Que modelos muy valiosos pero creados en otros contextos histricos polticos
culturales, se proponen para resolver problemticas locales sin un anlisis de sus
singularidades.
2) Que no se tiene en cuenta la formacin de Psiclogos de nuestra universidad y se
pretenden ajustes de esa formacin sin considerar que ella tambin es producto de
particularidades culturales.
3) Que lo que se pierde as, son los aportes tericos y prcticos de los propios
trabajadores sin considerar adems que la particularidad de la poblacin no es
independiente de la particularidad de los trabajadores que all operan.
4) Que en muchos casos los psiclogos trabajadores de estos modelos de atencin
pblica se encuentran agobiados por demandas difusas y masivas que desgastan
cualquier iniciativa creativa.
Se hace necesario un espacio que permita buscar aportes tericos y tcnicos especficos de
la Psicologa, el Psicoanlisis y otras disciplinas (criminologa crtica, filosofa poltica,
antropologa, etc.) como aporte para abrir a la produccin escrita y registro de experiencias,
dialectizando la relacin entre formacin universitaria y prcticas concretas en territorio,
enmarcando y construyendo adems, demandas propias de la poblacin.
La publicacin de los trabajos se vuelve un importante instrumento de transmisin de
prcticas que de otro modo parecen comenzar de cero cada vez. Esto converger en la
produccin de teora y clnica especfica y a la vez en historizacin de diversos modelos de
intervencin.
Un libro de estas caractersticas ser un valioso aporte para la formacin universitaria de
los psiclogos y para la discusin sobre las modificaciones posibles del plan de estudio de
la Facultad de Psicologa de la U.N.R.. La vieja oposicin teora versus prctica obtendr
un indito recurso. Entre hacer y pensar no se busca armona, sino los cruces implicados en
hacer el pensar, y pensar el hacer. La dimensin temporal se presenta: pensar antes o
despus de hacer? Hacer antes o despus de pensar? La propuesta es una dialctica abierta,
sin ms sntesis que las parciales necesarias para operar.
Teniendo en cuenta lo que antecede, el espacio se propone una reelaboracin y anlisis de
prcticas que no remita necesariamente a la supervisin de cada caso, sino tambin a la
consideracin de distintos aspectos que afectan esa clnica de intervencin. Problemticas
de adiccin, de gnero, de delito y violencia, culturales, en lugar de ser abordadas solo
desde un aspecto fragmentario son pensadas en situacin, es decir en las circunstancias
histricas, polticas y culturales definidas en que se producen. Aportndose formacin
terica y posibilidad de reflexin se favorece la produccin singular de los participantes.

La recuperacin de estas experiencias y elaboraciones precipita en escritura y ms tarde lo

har en publicacin por parte de los participantes del espacio, trabajadores de la salud
pblica municipal, provincial.
El hecho de convocar a psiclogos de los distintos mbitos de lo pblico, posibilita el cruce
de los efectos de distintas polticas sociales en salud y su evaluacin, cuestin tambin
postergada y que la Universidad Nacional de Rosario est en ptimas condiciones de
propiciar. La heterogeneidad de los lugares de trabajo impide la endogamia, generando
alteridades diversas que entrecruzndose alojan diversos modos de intervencin.
En este contexto se vuelve motivo de reflexin la Ley Nacional de Salud Mental
(N26.657) y su factibilidad de aplicacin. Y en consideracin de la problemtica del
concepto de Salud, siempre tensionado con el de Salud Mental, se plantea una epoj de esa
discusin a fin de poder vehiculizar primero las problemticas actuales para en un segundo
tiempo recuperar ese debate. Esto porque diluir rpidamente la Salud Mental en un campo
general de Salud impide el abordaje de los conflictos especficos.
Por ltimo el trazado de nuevas estrategias de intervencin se habilitar en la experiencia
pasada metabolizada y en los aportes tericos generales con su respectiva adaptacin a las
situaciones planteadas. Esto puede conducir a su vez al encuentro con actores
latinoamericanos con parecidas problemticas, promoviendo el intercambio de experiencias
y prcticas, y evitando el aislamiento que el neoliberalismo alimenta en estos sectores.
Fomentar el lazo social en las comunidades en que se trabaja, debe acompaarse de la
misma poltica entre los trabajadores que operan en mbitos de marginalidad, para
preservar su salud y creatividad. Psiclogos aislados, agobiados por escenas de violencia,
con un fuerte sentimiento de impotencia, no pueden ms que circunstancialmente pensar
alternativas. Por ello el trabajo grupal es un requerimiento importante para este proyecto,
posibilitando simultneamente el anlisis de la propia prctica grupal y el aprendizaje de
sus tcnicas. No se trata de reflexionar sobre las realidades desde una visin neutral y
asptica, sino de pensarse en la escena como parte de lo que ocurre, como afectado y
agente.

Para trazar el marco epistemolgico de este proyecto de encuentro entre teora y

experiencia, teora y prctica se ha recurrido a ciertos modos crticos de plantear esas
relaciones.

1) Para ello es posible abordar con Louis Althusser140 la problemtica de la reproduccin en

los aparatos ideolgicos del Estado, como el los llama, del status quo. Desde esta
teorizacin podemos interrogarnos hasta qu punto los trabajadores incluidos en el sector
pblico de la salud son actores y no meros instrumentos de esta reproduccin ideolgica de
modos de sometimiento.
2) Para Michel Focault141 no se trata slo de ideologa. Encuentra una tecnologa poltica
del cuerpo que como accin no discursiva, se articula en los discursos de la cientificidad
contempornea. La visibilizacin de conflictos a travs de clasificaciones y segregaciones
ser una advertencia sobre los efectos del poder sobre los cuerpos. Observar, diagnosticar y
tratar, es un esquema lineal que vela la operatoria real de discursos y prcticas de poder.
3) Pierre Bourdieu142 advertir a su vez a travs de considerar el espacio social constituido
por distintos grupos cuyo principio de diferenciacin se definira a partir del capital
econmico y el capital cultural, sobre las dificultades de pensar en trminos del marxismo
clsico, las clases. All considera al agente (investigador, o psiclogo inmerso en el mbito
pblico en este caso) con tantas ms cosas en comn segn su mayor o menor cercana en
esas dos dimensiones, con la poblacin sobre o en la que trabaja.
4) De la mano de Michel de Certeau143, puede aportarse adems los modos de relacionar el
teorizar y las prcticas, que Freud crea en, por ejemplo, Ttem y Tab144. Los desvos
temporales, espaciales y culturales y sus ficciones son utilizados para retornar desde una
distancia a la consideracin de los acontecimientos. Esta separacin que constituye el
camino de la teora, lejos est de buscar encorsetar la prctica en odres preestablecidos de
dogmticas ya constituidas.
Si las prcticas como acciones ms o menos transformadoras son dadas a ver en la teora,
en cambio las experiencias se darn con el relato. Ser en lo que la teora no logra mostrar y
el relato no logra decir que se posibilitar el nuevo hacer expandiendo a su vez la teora, el
relato y su escritura.
De tal manera ser en la consideracin de que tanto como el psiclogo es parte del
acontecimiento a reelaborar y la teora y el relato son parte de la prctica y la experiencia,
que se intentar trazar nuevas estrategias.
140

ALTHUSSER, Louis. Ideologa y aparatos ideolgicos del Estado. Freud y Lacan, Nueva Visin, Buenos
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141
FOCAULT, Michel. Vigilar y castigar, Siglo XXI, Argentina, 1989.
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143
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144
FREUD, Sigmund. Ttem y tab, obras completas, tomo XIII, Amorrortu, Argentina, 2011.

Acompaando este trabajo de escritura de la experiencia se realizan charlas abiertas a la

comunidad universitaria basadas en cuatro ejes tericos que se fijan en consideracin de las
problemticas abordadas cotidianamente por los integrantes del espacio en contacto con
poblacin de alta vulnerabilidad.

1- Violencia
El primer eje no busca una respuesta o intento de respuesta psicolgica o psicoanaltica a la
violencia, sino una reflexin sobre tantas afirmaciones que parecen evidentes; reflexiones
que nos ayuden a formular preguntas que a su vez, nos permitan pensar actos dirigidos a un
vivir mejor. Nada de soluciones finales, apenas aproximaciones a respuestas parciales e
inestables.
Cuando se plantea la cuestin de la violencia inmediatamente vienen a la cabeza,
innumerables escenas de cotidiana presencia en los medios. Probablemente tambin
escenas vividas por cada uno y una innegable sensacin de urgencia. Se destaca la cuestin
del delito y la droga, y seguramente se asocia con determinada clase social. Estas son
algunas de las evidencias que interrogaremos.
Para pensar esta proliferacin fenomnica, podremos conceptualizar y clasificar, pero lo
que no podremos perder de vista y rpidamente deberemos abordar son las bases filosficas
que subyacen en las diversas teoras: el hombre es violento por naturaleza (la neurologa
rastrea hormonas y neurotransmisores como fuente de la violencia)? O es la organizacin
cultural la que la instala?
Seguramente cada cultura implica la represin de ciertas formas de violencia (referidas a
formas de satisfaccin directa), pero esta violencia que se reprime, es natural o es a su vez
generada por la misma cultura? Y no es violenta la represin y el intento de regulacin de
la violencia? Es decir, es el mismo lazo social el que genera la violencia y su represin? O
son los modos de organizacin social los que la producen?
Es lcito hablar de violencia o es necesario pensar en violencias en plural dado los modos
en que se presenta? Creo que en lo que respecta tanto al poder como a la violencia es
necesario hablar en plural.
Pero pueden y/o deben las violencias abordarse fragmentariamente segn distintos criterios
de clasificacin o deben pensarse en un contexto ms general, sin perder de vista las
especificaciones causales en los distintos casos?

Generalmente usamos la palabra agresin cuando hablamos del registro individual y

violencia cuando, aunque el agente sea individual, el efecto de la agresin es social.

Estas reflexiones que parecen prdida de tiempo respecto a las urgencias que se plantean
cada da, son insoslayables a la hora de encontrar formas de pacificacin. Es ms, podra
pensarse que esa temporalidad urgenciada que emana la violencia, le es inherente. Frente a
la violencia el tiempo se contrae. Darse tiempo para pensar, es ya desplazar un poco el
conflicto. Siempre que no se trate de una postergacin sistemtica que a la larga, como en
Hamlet, termine en un estallido mayor.

2- Criminologa Critica
Este eje se inicia como un panorama sobre las diversas teorizaciones de la criminologa.
Adems de este desarrollo, el acento est puesto en problematizar la visin actual
mayoritaria sobre la el delito y el delincuente y los procesos de criminalizacin.
La criminologa como ciencia es incierta exhibiendo generalmente sus costurones
ideolgicos. Sus antecedentes pueden hallarse desperdigados en innumerables textos. Puede
tomarse por ejemplo la primera parte de Utopa, la novela de Toms Moro, en la que
describe y critica la relacin entre el delito y la pena. Incluso argumenta contra la pena de
muerte.
El recorrido incluye:
a) La Criminologa Liberal centrada en el delito como violacin del
contrato social, fruto de la libre voluntad, donde la pena tiene el
sentido de defender a la sociedad del crimen a travs del
contraestmulo y la prevencin. En la pena se busca la
proporcionalidad con el delito (Beccaria), siendo igual para todos,
sin interpretacin ni atenuantes. Propia de la burguesa en ascenso.
b) El Positivismo que en busca de la etiologa del delito, se centra en
las determinaciones del delincuente al que hay curar y reeducar a
travs de la ciencia, fijando el lugar del perito especialista Teora
propia de una burguesa ya en el poder.
c) El estructural-funcionalismo que con Durkheim y Merton pasa a
considerar el delito como parte de toda dinmica social, desviacin

producida por la tensin que se genera entre las metas de bienestar

y xito que la cultura propone y el diverso grado de acceso a
alcanzarlas por medios legtimos que la estructura social permite.
Este anlisis es puesto en entredicho por las cifras negras del
crimen de cuello blanco propuestas por Sutherland.
d) La Teora de las subculturas, que analizando las bandas juveniles
encuentran no la negacin de valores y normas, sino la afirmacin
de valores y normas alternativos, enfatizando que la socializacin
criminal procede como la socializacin comn a su transmisin a
travs de ritos.
e) El anlisis de las Tcnicas de neutralizacin mediante las que se
justifica y racionaliza el delito.
Hasta aqu lo que Baratta145 llama Paradigma etiolgico donde se buscan las causas del
delito considerado como un hecho ntico. Ahora podemos considerar el Paradigma de
control. En ste, en lugar de pensar el delito o el delincuente, se analiza el control social
que define el delito y no el delito que fuerza un control social.
Hasta aqu se pens que el problema estaba en el individuo biolgica, psicolgica o
socialmente afectado, en sus contactos sociales, en su participacin en subculturas; en los
defectos de socializacin o en la socializacin criminal para nada diversa de la normal; en
la estratificacin, desorganizacin o conflictividad de la estructura social.
Se atiende en este nuevo paradigma en cambio, a los procesos de vulnerabilizacin y
criminalizacin por parte del sistema penal, teniendo en cuenta elementos y advertidos de
las teorizaciones anteriores. Podemos puntuar aqu el Labelling approach, las Teoras
conflictuales, y la Criminologa crtica propuesta por Baratta.
a) El Labelling approach, o teoras de etiquetamiento Basada esta
posicin en el Interaccionismo Simblico (de G.H. Mead) y en la
Etnometodologa (de Schutz y Matza) esta Escuela propone que la
existencia de comportamientos sociales delictivos depende menos
de una actitud interior, que de la definicin legal que de ellos se
tenga o se haga.
Para entender la criminalidad es necesario estudiar la accin del
sistema penal que la define y que reacciona contra ella. En las
teoras criminolgicas anteriores se consideraba que dadas
determinadas conductas criminales, se construye un sistema penal,
145

Baratta, Alessandro, Criminologa crtica y crtica del derecho penal, Edit. Siglo XXI, Mxico, 1986.

cuando en realidad, a la inversa, es el sistema penal el que tipifica

cuales son las conductas criminales.
Para la criminologa positivista o liberal contemporneas existe por
un lado una cualidad criminal objetiva, y por otra parte normas y
valores universales racionales.
Hay dos direcciones en los desarrollos de esta Escuela.
*Algunos se ocupan de la formacin de la identidad desviada en su
definicin primaria y el efecto de ese etiquetamiento que produce
una definicin secundaria que posibilita la carrera criminal. Se
estudian en la desviacin primaria, factores sociales, culturales y
psicolgicos (no estructura psicolgica) que intervienen y a la
desviacin secundaria como respuesta a la reaccin social de
incriminacin y pena, como modo de defensa, ataque o adaptacin
a esa reaccin social.
La funcin preventiva y reeducativa de la pena queda totalmente
desvirtuada. La pena consolida la identidad del desviado y lo
ingresa en la carrera criminal.
*La otra va se centra en el problema de distribucin del poder de
definicin y en el estudio de las instituciones de control. Existen
condiciones de intersubjetividad donde se atribuyen significados,
definiciones. Y existe un Poder que confiere validez a esas
definiciones.
Mientras de los procesos de definicin se ocupan el
interaccionismo, la etnometodologa y la fenomenologa (por
ejemplo de la lgica del sentido comn), de la dimensin del Poder
se ocupa la Sociologa del conflicto.
De las condiciones y causas de criminalidad, se pasa a analizar
las condiciones y causas de la criminalizacin

b) Las Teoras conflictuales se desarrollan en oposicin a una

concepcin naturalista y universalista de la criminalidad, a pensar

los delitos como hechos naturales ante los que cualquier sociedad
civilizada se defiende, a la desviacin como una cualidad objetiva
y ontolgica del comportamiento individual.
Considerando ahistrica la forma de considerar intereses y
necesidades de un grupo como si correspondieran en general a toda
la comunidad en la criminologa anterior, dejan en evidencia la
falacia de las maneras de plantear la criminalidad y los intereses
ofendidos por ella como universales. La homogeneidad de valores
e intereses protegidos por el Derecho Penal vela que son
hegemnicos de determinadas clases sociales.
En este sentido critican en las teoras del etiquetamiento que no se
desarrollan las cuestiones de diferencias de poder y los contrastes
de inters entre diversos grupos sociales. Piensan la interaccin,
micro sociolgicamente, entre individuos en igual plano.
Macro sociolgicamente encuentran el conflicto y sus lgicas.
Primero que los intereses en la base de formacin y aplicacin del
Derecho Penal son los de los grupos con poder de influir sobre los
procesos de criminalizacin y no intereses comunes a todos los
ciudadanos. Segundo que la criminalidad es una realidad social
creada y el Derecho Penal es de naturaleza poltica.

c) A estos desarrollos Baratta los confronta con el marxismo, creando

la Criminologa Crtica. Busca dar lugar a una teora materialista
econmico-poltica de los comportamientos socialmente negativos
y de los procesos de criminalizacin.
Solo se niega dialcticamente las reflexiones e investigaciones de
la criminologa tradicional. Es decir, se sita como revisin crtica
desde el interior de la criminologa tradicional historizando. Cada
teorizacin responde a una poca histrica.
Acepta el doble desplazamiento planteado en los ltimos autores.
Primero el que va del enfoque teorco sobre el autor hacia las
condiciones objetivas, estructurales y funcionales en el origen de
fenmenos de desviacin. Segundo el que va desde las causas de la
desviacin criminal hacia los mecanismos sociales e institucionales
mediante los cuales se construye la realidad social de la desviacin.

Wacquant en varios de sus libros trata el delito como fenmeno urbano, relacionndolo con
el nuevo rgimen de marginalidad urbana en las sociedades avanzadas del occidente
capitalista. La respuesta general es la penalizacin de la pobreza.
El Neoliberalismo se propone pasar de la regulacin de asistencia social a la administracin
penal de los excluidos (no del mercado, sino de los derechos humanos). Promueve el
repliegue de componentes sociales y econmicos del Estado, la desintegracin del espacio
pblico, y el resquebrajamiento de lazos sociales en el corazn urbano.
Con el achicamiento del estado de bienestar y la destruccin de la clase trabajadora
tradicional, se produce concentracin y estigmatizacin espacial de la pobreza.
Desde los medios de comunicacin masiva se impulsan mitos que legitiman polticas de
Estado orientadas al abandono urbano y a la contencin punitiva. Por ejemplo los mitos
periodstico-acadmico del pandillero temible, la madre disoluta beneficiaria de la
asistencia social, etc.
Se plantea la implementacin del Estado Penal como respuesta a la nueva marginalidad
urbana, sin considerar el fenmeno del crecimiento exponencial de la poblacin carcelaria,
y suu procedencia social. No es que solo los pobres delincan es que a la crcel se llega no
por delinquir sino por pobre. No se trata de plantear que los pobres delinquen, sino que el
sistema penal los selecciona, criminaliza.
Tres posibles respuestas:
1) Remendar programas existentes del Estado de Bienestar. Proteccin social y
asistencia pblica. Apoyo econmico, salud, vivienda, capacitacin laboral y
empleo). Rgimen de asistencia social a cambio de trabajo. Fuerza
disciplinaria.
2) Criminalizar la marginalidad. Ampliacin de vigilancia policial. Contencin
punitiva de los pobres en territorios devastados. Sistema carcelario en
expansin.
3) Instituir nuevos derechos sociales que separen subsistencia del desempeo en
el mercado laboral (por ejemplo la asignacin universal por hijo).
Salvo la ltima, las otras normalizan (intentan) la inseguridad social.
Se usa el sistema penal para controlar la inseguridad social. Penalizacin neoliberal de la
tolerancia cero salt de EEUU al mundo. Se trata de activacin de vigilancia y panoptismo
social.

Adictos de clase baja, enfermos mentales, personas sin hogar se hallan tras las rejas en
nmero creciente en EEUU. La crcel se identifica con un basurero.
Hay un vnculo causal y estructural entre desaparicin del Estado social y prosperidad del
Estado Penal. Y aunque la represin sea antieconmica, y no impida que se consolide
marginalidad urbana, permite aumentar la concentracin de capitales.
La penalizacin de la pobreza urbana es una poltica pblica iatrognica.
En Latinoamrica el acento sobre la delincuencia tiende a invisibilizar problemas sociales
de base.
Adems el aparato de justicia penal es evadido por arbitrariedad, desigualdad, ineptitud. Y
la polica lejos de suprimir es un vector de violencia.

3- Comunidad
El tercer eje sita la problemtica del concepto de comunidad que es una herramienta
fundamental para el trabajo en territorio.
Para esto se trazan dos direcciones para el concepto de comunidad:
1. Forma de organizacin social sin constitucin de un Estado. Sin mediacin. Tomando
como ejemplo la cultura Tup-guaran, puede analizarse esta concepcin antropolgica de
comunidad.
2. Fenmeno que se superpone a la organizacin poltica. Fenmeno impoltico, en tanto
resistencia al poder-estado. Momento inestable que es nuevamente subsumido en la
organizacin poltica que implica la dialctica individuo-masa.
Se propone la hiptesis de que mientras la comunidad poltica o sociedad se estructura
alrededor del eros platnico y la philia aristotlica, la comunidad, en cambio, se nuclea en
la inestabilidad paradojal del amor puro.
El centralismo ascendente del eros platnico como amor al bien, permite en ese lugar
privilegiado tanto a dios, como al estado, como al padre. Estructura ternaria por excelencia
en que toda sociabilidad fraterna es regulada desde el exterior.

En este sentido toda philia aristotlica, simtrica, igualitaria, asexuada conforma un

complemento horizontal a la verticalidad que fija la excepcionalidad del lugar tercero que
sutura la totalidad.
Se conforma as el espacio cartesiano de la sociedad poltica y su antagonismo entre
individuo y masa.
El amor puro planteado como incondicionalidad extrema en cambio parece asociado a
sistemas de prestacin total donde el supuesto individuo queda ex-puesto, fuera de s al
fenmeno de disolucin en la comunidad. Este amor no regulado por el mrito (ni del
amante, ni del amado) transgrede la sociabilidad en xtasis mortfero. Amar hasta ser
borrado de la dimensin simblica, destotaliza cualquier posible universal ya que
constituye no una excepcin sino una ausencia: una sigularidad.
En esta perspectiva la comunidad, sea cual sea su forma supuesta, pero no pendiente de
acuerdos simtricos (fraternos) y de un asimtrico poder paterno separado, es prepoltica o
sin exclusin, pospoltica, telos.
En realidad, podramos formularla impoltica segn la conceptualizacin desarrollada por
Roberto Espsito en Categoras de lo impoltico146: aquello que cada vez se retira de la
poltica, sustrada e inalcanzable. El fundamento donde ella se hunde, donde el
contractualismo poltico tiembla y se deshace para bien o mal. La comunidad impoltica es
la que cada da nos invoca y generalmente acallamos.147
La poltica y el Estado modernos, surgen de ese contrato fundado en el miedo (Hobbes) en
la ley (Kant), en la culpa por el crimen comn (Freud y no solo el judeo-cristianismo). La
comunidad, a priori lgico o escatologa ltima, no deja de convivir o contravivir en la
puntuacin poltica, aunque no como gnosis o maniquesmo.
No se trata de relativizar opuestos, poltica versus comunidad, es que, en su incompletitud,
su singularidad, devienen una en otra generando momentos de indeterminacin.
El problema de la comunidad es que lo que nos vincula en un don obligado, centrado en el
dar y no en el recibir. Pacto de sujetos aislados previamente constituidos, o fusin de esos
mismos individuos que se disuelven en la totalidad. Vuelta al pasado o construccin del
futuro. Nos une el don o el contrato? Un acuerdo exterior entre individuos autnomos, o
el desgarro del sujeto que en su alteridad interna pierde pie en una supuesta sustancia
146

Esposito, Roberto, Categoras de lo impoltico, Katz, Buenos Aires, 2006.

Se trata de un ncleo altero de la poltica o de una alternativa cultural? Aquello del goce que no ha sido
totalmente domesticado por nuestra cultura, podr tener otro lugar y consecuencias en otras maneras
impolticas de la cultura?
147

comn (virtud, razn, miedo, ley)? No nos une la indeterminacin que en falta de
significado crea el exceso de sentido?

4- Alteridad
Este ltimo eje se centra en la alteridad con la que cualquier convivencia tiene que vrselas.
Quien es el otro? Que es lo otro?
Si no es fcil responder por el quien es yo, como definir lo otro? Si la estabilidad y
coherencia del yo son precarias, muchas veces se exagera una alteridad desde la que hacer
foco para trazar la rbita que envuelva la identidad. El otro en ocasiones no es ms que un
apoyo para pensar el yo, el individuo, el ego, el sujeto, etc. como centros irradiantes.
Dos planos permiten acercarse al problema: el de la constitucin del sujeto y el de la
convivencia (poltica, prepoltica o parapoltica).
En la modernidad el gran gesto hegeliano de metabolizacin del otro, conduce ms tarde o
ms temprano a evidenciar la crisis de cualquier pensamiento sobre lo otro y el otro. El
reconocimiento especulativo, especular, plantea la intersujetividad como un juego
imaginario donde la violencia a veces manifiesta, a veces velada, toma las formas
especficas del modo occidental del intercambio. Entre dos polos (yo-otro), identificaciones
y proyecciones que precipitan en la confusin masificadora.
Desde estos otros constituyentes nos deslizarnos a la consideracin de los otros con los
que convivimos ms o menos cercanamente. Otro familiar que conocemos bastante, otro
equicultural que no conocemos pero del que suponemos, otro extrao indescifrable y
blanco de miedos. Una vez enumerados se hace obvio la imposibilidad de sostener las
diferenciaciones en un registro medianamente reflexivo. El otro familiar suele ser bastante
desconocido, el que suponemos con similares cdigos suele resultar indescifrable y el ms
distante tener un siniestro aire familiar. Para el otro poltico, la alteridad prepoltica es la
que se conquistar y colonizar y la parapoltica la amenaza de disolucin cultural que
justifica la violencia sin disimulo.

En la Grecia clsica Aristteles en su tica nicomaquea148 piensa el otro poltico, de la

polis, como amigo. Un otro yo semejante en fines y virtudes, donde se destacan la simetra
y la reciprocidad. El conciudadano es el amigo con quien todo conflicto quedara
enmarcado en la racionalidad y la temperancia. Qu otredad define entonces a las
mujeres, los esclavos, los brbaros, etc.?
En la philia, el amigo merece mi amor, est a la altura de las circunstancias. Y como
enfatiza Derrida en Polticas de la amistad,149 el nmero no es un asunto menor. Puede
haber muchos amigos, slo pocos... no los hay ms que como tensin futura?
Pero que haya amigos implica que haya enemigos? Son enemigos simplemente los que
no son amigos? Precisa de enemigos la amistad para consolidarse?
En el captulo V, apartado 15 de La Repblica, Platn150 dialoga sobre la guerra. Pregunta
cmo deben comportarse los griegos con sus enemigos y delinea una conducta pedaggica.
No hacerlos esclavos, no deshonrarlos para que perciban el modo de vida griego. Tratarlos
como griegos, podramos decir, para que aprendan. Pero al andar un poco ms surge el
problema de las guerras entre griegos que debieran ser imposibles segn el argumento de la
superioridad cultural. Entonces Platn diferencia entre la discordia (stasis) en el mbito de
lo domstico y allegado y el de la guerra (polemos) en el mbito de lo ajeno y extrao.
Discordia entre griegos, que define como enfermedad, guerra con los brbaros. La discordia
tiene en vista la reconciliacin. Platn retorna al comienzo y concluye que habr que tratar
a los brbaros como griegos.
Carl Schmitt151 se apoya en estos pasajes platnicos para definir el concepto de lo poltico a
partir del par amigo-enemigo y le adjunta la oposicin entre el enemigo privado (ekhthros,
inimicus en latn) y el enemigo pblico (polemios, hostis en latn) cita del Digesto de
Pomponio.
Dos sistemas opositivos entonces, que no se superponen. El enemigo extranjero y el
enemigo pblico no necesariamente coinciden.
Esta segunda oposicin le permite explicar un enemigo pblico, hostis, a quien no
necesariamente se odia. Puedo hacer guerra a un amigo (Amicus puede ser hostis) y puedo
amar a mi enemigo.

148

Aristteles, tica nicomaquea, Porra, Mxico, 1989.

Derrida, Jacques, Polticas de la amistad, Trotta, Madrid, 1998.
150
Platn, La Repblica, Eudeba, Buenos Aires, 1986.
151
Schmitt, Carl, El concepto de lo poltico, Alianza, Madrid, 2009.
149

Para complicar ms la cuestin de la philia aristotlica como fundamento del otro poltico,
puede leerse que en La Repblica Platn coloca la hermandad entre griegos no bajo el
signo de la sangre, sino del alimento materno, la leche materna. Como subraya Derrida en
Polticas de la amistad, una cosa es la hermandad por va materna, y otra el complejo
fraterno que se define por la sangre paterna.
Y que decir adems de la hermana siempre amenazante de la polis, es decir del orden
poltico. Qu hay de la otra?
El otro poltico de Schmitt ser el que toma la forma amigo-enemigo y por otro lado el que
encarna la excepcin, pero para poder pensar esta ltima es necesario detenernos en el
prjimo en su concepcin judeo-cristiana. No por nada su teorizacin propone develar la
base teolgica de los conceptos polticos.
Judasmo y cristianismo portan el otro como prjimo.
Dos pasajes, uno del Antiguo Testamento y otro del Nuevo nos conminan a la famosa
actitud frente al prjimo.
En el Levtico 19:17 No aborrecers a tu hermano en tu corazn; razonars con tu prjimo,
para que no participes de su pecado y Levtico 19:18 No te vengars, ni guardars rencor
a los hijos de tu pueblo, sino amars a tu prjimo como a ti mismo.152 En este contexto el
prjimo no es ningn universal, es el hijo del mismo pueblo. El hermano ya no es el amigo
aristotlico definido por su idntica virtud sino el hermano que pertenece al mismo sistema
de creencias y de leyes (por la sangre).
En cambio, en el nuevo testamento, leemos en Lucas 10:27 Amars al seor tu Dios con
todo tu corazn, y con toda tu alma, y con todas tus fuerzas, y con toda tu mente; y a tu
prjimo como a ti mismo y en Lucas 10:29 se pregunta Y quin es mi prjimo?, a lo
que se responde con la parbola del buen samaritano que ayuda a un herido sin preguntar
quin es, movido por la misericordia. El prjimo ya no es el hermano del pueblo, sino quien
siente y se mueve por misericordia, quien es capaz de sentir el sufrimiento de otro, con lo
que se ampla su registro tendiendo a la universalidad. Ciertamente el desplazamiento
conlleva el movimiento de trasformacin del otro en prjimo, que como tal se ampla desde
el semejante a un universal inespecfico e imposible.
Pero tambin podramos preguntarnos que otro es ese dios al que le debemos amor y del
que brota el amor al prjimo. Ese es el lugar de la excepcin en que Schmitt encuentra al
soberano y su potestad de decisin, retomando el Leviatn hobbesiano.
152

La Santa Biblia. Antiguo y Nuevo Testamento. Antigua versin de Casiodoro de Reina (1569) revisada por
Cipriano de Valera (1602), ltima revisin de 1960. Sociedades bblicas de Amrica Latina, Argentina, 1960.

El amor a la excepcin se traduce en amor al poderoso y la servidumbre est a un paso.

Todos iguales frente al Estado (ante la muerte dice Hobbes). La igualdad generada con la
excepcin se aleja nuevamente de la femineidad y la misericordia, para acomodarse en la
caridad.
El amor al prjimo interrumpe el amor al soberano, situando una heterogeneidad en la
soberana. No se tratara del amor igualitario que el soberano colecta, sino de la
incomodidad de una resistencia a la universalidad a travs de la infinitud de lo incompleto.
A las polticas del soberano vendra la comunidad del prjimo no a oponerse ni a encajar,
sino a desquiciar.

Con estos cuatro ejes de trabajo terico se busca dialogar con las experiencias recortadas
por los integrantes del espacio, aportando a su escritura.
Y con el espacio en general aportar a un modo distinto de participacin de los trabajadores
en la planificacin de polticas pblicas en Salud Mental.

Las voces de los policas comunitarios en la ciudad de Santa Fe. Una aproximacin a
las intervenciones policiales de la primera experiencia de Polica Comunitaria en el
barrio Barranquitas 2014-2015

Autora: Mara Guillermina Erbetta

Email: guillermina3562@gmail.com
Programa Delito y Sociedad, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales- UNL
rea: Estado, administracin y polticas pblicas

Resumen
El siguiente trabajo se propone analizar el tipo de prcticas policiales -de control de delito y
disminucin de la violencia- que los policas comunitarios realizan en el barrio
Barranquitas (lugar donde comenz a funcionar la primera experiencia en 2014) y que los
diferencian de las actividades llevadas a cabo por la polica tradicional. Para tal fin se
estudiarn las 25 entrevistas en profundidad realizadas a los policas comunitarios que
desarrollan tareas en el barrio sealado. Mediante ATLAS.TI como herramienta de anlisis,
se recuperarn sus voces para contrastar las diferentes opiniones y percepciones que poseen
sobre el tema en cuestin.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
I. Introduccin
El presente trabajo se inscribe dentro del Proyecto de Extensin e Inters Social:
Construccin de un mecanismo de monitoreo y evaluacin de las experiencias de polica
comunitaria en la ciudad de Santa Fe desarrollado por un equipo del Programa Delito y
Sociedad de la Universidad Nacional del Litoral, dirigido por el Dr. Mximo Sozzo. Si bien
el objetivo fue generar informacin vlida y confiable acerca de las experiencias de polica
comunitaria en la ciudad de Santa Fe con el propsito de poder valorar su implementacin
y resultados, para los fines propuestos se analizar un aspecto de dicha investigacin que se
refiere al tipo de prcticas policiales -de control de delito y disminucin de la violenciaque los policas comunitarios realizan en el barrio Barranquitas (lugar donde comenz a
funcionar la primera experiencia en 2014) y que los diferencian de las actividades llevadas
a cabo por la polica tradicional.
Para tal fin, se analizarn las 25 entrevistas en profundidad que una parte del equipo
del Programa Delito y Sociedad realiz a los policas comunitarios del barrio Barranquitas
cuyo acceso fue posible gracias al convenio realizado entre la Direccin de Proximidad del
Ministerio de Seguridad y el Programa. Las mismas se dividieron en siete secciones pero
en consonancia con el objetivo propuesto, slo se tendrn en consideracin algunas de
ellas. La primera que corresponde a la reconstruccin de algunas caractersticas
sociodemogrficas de los primeros policas comunitarios de la ciudad de Santa Fe: sexo,
edad, mximo nivel de instruccin alcanzado, grado en la jerarqua policial
(oficiales/suboficiales), lugar de residencia y el tiempo que se llevan siendo agentes
policiales comunitarios. La siguiente referida a la formacin policial, especficamente la
vinculada a rama de polica comunitaria, acortando el anlisis a los espacios donde fueron
capacitados, los contenidos, y las evaluaciones sobre los mismos. La tercera donde se
retoman los objetivos, actividades y el perfil que debe poseer cualquier persona que
quisiera ser parte de la fuerza; y la ltima, en la que se abordan las modalidades y
mecanismos de intervencin policiales, siempre en comparacin con los ejercidos por la
polica tradicional.
Por otra parte, mediante la utilizacin de ATLAS.TI como herramienta de anlisis,
se recuperarn las voces de los policas comunitarios para contrastar las diferentes
opiniones y percepciones que poseen sobre el tema en cuestin.

II. Contexto institucional

En el ao 2012 desde el Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe se
sancion el Plan de Seguridad Democrtica, el cual se estructuraba a partir de 10
acciones u objetivos a desarrollar en el campo de las polticas de seguridad. Entre ellos,
se encontraban la conformacin de una nueva polica a partir de la segmentacin de sus

funciones y la regionalizacin y, simultneamente, la implementacin de experiencias de

Seguridad Comunitaria. A partir de all, qued dispuesta la reorganizacin de la
tradicional estructura policial de ahora en ms denominada Polica de Seguridad- y la
creacin de tres estructuras de carcter provincial: Polica de Investigaciones (PDI), Polica
de seguridad vial (PSV) y Polica de Accin Tctica (PAT). Separada de estas tres nuevas
estructuras, este plan tambin presenta a la Polica Comunitaria como una fuerza creada en
el marco del Plan de Seguridad Democrtica para intervenir de manera especfica y con un
perfil innovador en los barrios que presentan contextos vulnerables. La iniciativa tiene
como objetivo declarado profundizar un conjunto de acciones tendientes a mejorar la
calidad de vida, la convivencia y la seguridad de todos los ciudadanos. Esta fraccin de la
polica aparece como un nuevo actor pblico con capacidad para establecer vnculos
estrechos con el vecino, conocedor del entorno donde presta servicios y de sus problemas.
Presentada as, la polica comunitaria debe estar integrada por personal policial que
no realiza tareas administrativas ni depende de una comisara, sino que busca vincularse
con los vecinos e instituciones, marcando la presencia en el barrio. De esa manera, se
supone que el agente comunitario construye alianzas con las autoridades locales pblicas y
privadas para un mejor desarrollo de las actividades de prevencin del delito y de la
violencia.
En la provincia de Santa Fe esta iniciativa poltica tuvo una primera etapa, que
comenz en enero de 2014 en dos barrios seleccionados: Unin y Progreso Barranquitas en
la ciudad de Santa Fe y Las Flores en la ciudad de Rosario. En el ao 2015 se ampli hacia
otros barrios de esas ciudades y hacia 16 localidades de la provincia.

III.

Caractersticas sociodemogrficas de los policas comunitarios de Barrio

Barranquitas

Teniendo en cuenta el marco institucional, en este primer apartado se presentarn

descriptivamente las caractersticas sociodemogrficas de los agentes policiales del barrio
seleccionado, con el propsito de presentarlos.
Al momento de las entrevistas (que se realizaron en Junio de 2015), los policas
comunitarios que haban trabajado en la experiencia de polica comunitaria en el Barrio
Barranquitas eran en su mayora mujeres: 10 varones y 15 mujeres. Si se considera la
distribucin en la escala jerrquica policial, se trataba de 1 subcomisario y 3 oficiales,
mientras que los restantes 21 miembros eran todos suboficiales. Eran agentes que se
ubicaban en un plano medio y bajo dentro de la organizacin policial provincial. Slo 5 de
ellos entre los que se cuentan los 4 de mayor jerarqua- superaban los 30 aos de edad.
En cuanto al nivel educativo alcanzado, la mayor parte de los agentes de la polica
comunitaria entrevistados (17) completaron la escuela secundaria, mientras que un tercio
(8) estudios terciarios relacionados o no con la seguridad pblica (2 varones y 6 mujeres).
Ocho varones tenan la escuela secundaria completa y dos haban completado la
Tecnicatura Superior en Seguridad Pblica. Con respecto a las mujeres, el 60% haban
alcanzado el secundario completo y el 40% restante, con excepcin de tres casos -en los
que se mencionaron una tecnicatura universitaria en Produccin Radiofnica, otra en

Niez, Familia y Adolescencia en Situacin de Riesgo y un terciario en Gastronoma-,

refirieron a la Tecnicatura en Seguridad Pblica como terciario que haban completado.
Con respecto al lugar de residencia cuyo ideal planteado por la bibliografa existente
debera ser el mismo barrio/zona en donde el agente se desempea, una parte de los policas
comunitarios no lo hacan en la ciudad de Santa Fe (7), sino en comunas y municipios
adyacentes (San Jos del Rincn, Santo Tom, Arroyo Leyes, ngel Gallardo). Del resto,
slo 2 residan en el Barrio Barranquitas. Como explica uno de los suboficiales, el hecho
de residir fuera de la ciudad de Santa Fe, implica una serie de problemas cotidianos para
llegar a su lugar de trabajo algo frecuente en el trabajo policial-. Por ejemplo:
Yo vengo de un pueblo de Santa Rosa de Calchines, un pueblo muy
tranquilo. Fue otra realidad caer en Santa Fe pero yo ya tena experiencia por
tener otros trabajos en la ciudad. () Ahora estoy viajando. Vengo, cumplo
con mi trabajo y me retiro a mi domicilio. Sigo viviendo en Santa Rosa de
Calchines. No tengo vehculo propio, por eso me tomo el colectivo y despus
hago 30km a dedo. (Suboficial)
De los 4 oficiales que pertenecan a la polica comunitaria, 3 haban cumplido
funciones previamente en la Guardia de Infantera, como as tambin 2 de ellos se haban
desempeado anteriormente en comisaras. De este subgrupo, todos tenan una amplia
antigedad en la fuerza policial entre 8 y 15 aos. Tres de ellos que a su vez ocupaban,
las tareas de mayor importancia- haban comenzado a trabajar en la polica comunitaria
desde el mismo nacimiento de la experiencia entre 2 aos y 18 meses de antigedadmientras el restante haba comenzado poco tiempo antes de la realizacin del trabajo de
campo -3 meses.
Por otro lado, en cuanto a los suboficiales (tanto varones como mujeres), slo una
proporcin pequea vena desempendose desde el inicio de la experiencia de polica
comunitaria entre 2 aos y 1 ao y 8 meses. Asimismo, 9 lo hacan hace 6 meses y 7 hace
3 meses o menos. Es decir, la mayor parte recin se encontraba comenzando esta actividad
al momento de la realizacin del trabajo de campo. En general, su primera experiencia
como polica fue en el marco de la polica comunitaria.
Uno de los oficiales que haba formado parte de la experiencia desde sus inicios, por
ejemplo, al momento de la entrevista era Jefe de Delegacin y tena a su mando todas las
casas de la polica comunitaria de las ciudades de Santa Fe y Santo Tom. Otro de los
oficiales cumpla el rol de Jefe Principal, recorriendo las casas de la polica comunitaria de
la ciudad de Santa Fe. Por ltimo, uno de estos oficiales era el Jefe de la casa de la polica
comunitaria del Barrio Barranquitas. El resto de los entrevistados se desempeaba en este
marco como: 2 Superiores de Servicio, 4 Oficiales de Guardia, 14 Caminantes (que se
ocupan del patrullaje a pie, aunque dos de ellos tambin han contestado que cumplan otras
funciones como la de chofer del mvil, motorista u Oficial de Guardia) y 1 escribiente (que
se encarga de las tareas administrativas).
Quienes realizaban tareas de calle eran fundamentalmente los ms jvenes, que a
su vez eran suboficiales, como tradicionalmente acontece en otras dependencias policiales.
Se destaca en esta experiencia la fuerte feminizacin de dichos roles, ya que de los 14

agentes que ofician como caminantes, slo 4 eran varones -y 2 de ellos realizan adems
otras tareas. Y de los 5 oficiales de guardia, slo 1 era varn y realizaba adems otras
tareas.
Tabla N 1: caractersticas de los entrevistados

Sexo Edad

Grado

Ocupacin
Jefe de Delegacin de
todas las casas de
Santa Fe y Santo
oficial
Tom (antes: comisara,
(subcomisari
Infantera, comando,
o)
judiciales)
Superior de servicio
oficial
(antes: Infantera)
Oficial principal
oficial
(antes: comisario)
Jefe de Barranquitas
oficial
(antes: Infantera)
chofer del mvil,
caminante (antes:
comisara, Infantera y
suboficial
GOE)

40

32

33

34

38

29

suboficial

caminante, motorista,
oficial de guardia

22

suboficial

superior de servicio

23

suboficial

chofer del mvil

22

suboficial

Caminante

24

suboficial

Caminante

19

suboficial

Caminante

20

suboficial

oficial de guardia

30

suboficial

Caminante

25

suboficial

Caminante

23

suboficial

Caminante

24

suboficial

Caminante

Mximo nivel de
instruccin
alcanzado

Tcnico superior
en seguridad
pblica
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo

secundario
completo
Tcnico superior
en seguridad
pblica
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo
secundario
completo

Antige
dad
como
polica

15 aos

Antige
dad
(como
polica
comunit
ario)

Lugar de
residencia actual

Santo Tom

8 aos

2 aos
1 ao y 6
meses

14 aos

3 meses

B Transporte

12 aos

2 aos

Santo Tom

8 aos y
medio

6 meses

B Esmeralda

6 meses

6 meses

Santo Tom

2 aos
2 aos
1 ao y 8 1 ao y 8
meses
meses

B E. Lpez

B Candioti

6 meses

6 meses

Arroyo Leyes
Santa Rosa de
Calchines

3 meses

3 meses

Colastin Norte

3 meses

3 meses

B Policial

6 meses

6 meses

B Centenario

6 meses

6 meses

B Sto. Cabral

6 meses

6 meses

Santo Tom

3 meses

3 meses

B Los Troncos

4 meses

4 meses

B Alfonso

22

suboficial

oficial de guardia

F
F
F

25
23
27

suboficial
suboficial
suboficial

Caminante
Caminante
oficial de guardia

28

suboficial

oficial de guardia

22

suboficial

Caminante

23

suboficial

Caminante

20

suboficial

Caminante

25

suboficial

escribiente

secundario
completo
6 meses 6 meses
terciario completo
(Tecnicatura
universitaria en
Produccin
Radiofnica)
3 meses 3 meses
terciario completo 6 meses 6 meses
terciario completo 2 aos
2 aos
terciario completo
(Tecnicatura en
Niez, Familia
y Adolescencia en
Situacin de
Riesgo)
2 aos
2 aos
secundario
completo
1 mes
1 mes
secundario
completo
2 meses 2 meses
secundario
completo
3 meses 3 meses
terciario completo 1 ao y 8 1 ao y 8
(Gastronoma)
meses
meses

B San Lorenzo

B Repblica del
Oeste
B Barranquitas
B Los ngeles

B Quiroga
B Barranquitas
B Mayoraz
B Altos de
Noguera
ngel Gallardo

Fuente: Programa Delito y Sociedad. FCJS-Universidad Nacional del Litoral. 2015

IV.

Formacin especfica de polica comunitaria

En cuanto a la formacin especfica de polica comunitaria, se les consult si haba existido

alguna y de ser as, en qu haba consistido y qu opinaban de la misma. Los 25
entrevistados afirmaron que la misma existi. Se sealan entre sus contenidos
fundamentales: a) estrategias de mediacin con respecto a los problemas interpersonales
(que se derivan, por ejemplo, de problemas entre vecinos del mismo vecindario) y b)
estrategias para generar proximidad y confianza con los residentes de un vecindario. Al
respecto, se rescatan algunas descripciones de los entrevistados que explicaron de qu se
trataban estas capacitaciones especficas:
A nosotros en el verano fue gente a darnos cursos especficamente de
mediacin, que nos acercaba mucho ms a esta tarea que tenemos, pero
tambin nos ensearon ms a cmo dialogar, a cmo comprender lo que nos
tratan de decir. Los contenidos eran en parte prctica con el tema de reduccin
y dems cosas, cmo charlar con la gente tambin. Tens de todo. Distintos
accionares, distintas actitudes de la gente, o sea el trato con la gente, como te
tens que presentar, cmo tens que hablarle, buscarle la vuelta si una persona
est nerviosa como para que se tranquilice, como para no llegar a un conflicto.
De no armar ms conflicto del que ya tiene la persona. Parte terica tambin

de otras cosas, parte tambin de defensa personal. Te dan de todo un poco, la

formacin como para poder trabajar en la calle. (Oficial)
En el tema de mediar con una persona, desde el momento de cmo te pars,
cmo le hablas, por dnde entrs, los intereses que juegan en el medio. La
parte psicolgica de cmo le vas buscando la vuelta. Hablamos mucho de lo
que es la comunicacin, cosa que no te van a ensear nunca. En la escuela de
cadetes te ensean que la persona es el ciudadano y ah ya est. Nosotros
estamos de este lado y la sociedad de aquel lado. (Oficial)
Tuvimos dos semanas de mediacin. Estuvo muy bueno tambin. Nos
hablaron de cmo comunicarnos con la gente y si tenamos algn problema,
no ir al choque: hablar. Eso s fue una de las cosas que nos puso el ISEP. Era
un tiempo de descanso que tenamos y al final tuvimos mediacin con todos
abogados que solamente iban para que aprendamos a comunicarnos con la
gente. (Suboficial)
Como explican los entrevistados, las instancias de capacitacin duraron unas dos
semanas intensivas (aproximadamente unas 100 horas presenciales), despus de la
formacin general. Quienes estuvieron a cargo de brindarlas fue un equipo conformado por
psicopedagogos, psiclogos, mediadores y abogados, es decir, personal no policial. Una
suboficial sealaba que:
Tuvimos unas dos o tres semanas antes de recibirnos que fue cuando ya
sabamos que bamos a formar parte de la comunitaria. Fueron unas chicas del
Ministerio de Seguridad (que eran psiclogas, psicopedagogas, tenan un
montn de estudios, ya haban trabajado con comunitaria) a darnos una charla,
a explicarnos ms o menos de que se trataba la polica comunitaria.
(Suboficial)
Ms all de estas evaluaciones, y en relacin a la corta duracin de la formacin
especfica, se encuentra en las voces de los entrevistados la referencia a que el trabajo del
polica comunitario en gran medida se ha construido, ms all de dichos mecanismos
formales, en la prctica, en la calle (percepcin que tambin es compartida por los
miembros de la polica tradicional con respecto a la formacin tradicional). Por ejemplo:
Los contenidos que nos daban eran buenos pero como que tenamos que pasar
por eso, tenamos que llevarlos ms a la realidad porque por ah ellos nos
planteaban problemas que de la manera en que ellos los planteaban se podan
solucionar pero vos cuando sals a la calle te das cuenta que por ah no es tan fcil
as como te lo cuentan o te lo explican ellos. Entonces ah habra que llevar esos
contenidos que ellos daban ms a la realidad y plantearlo desde otro punto de
vista, desde otra realidad porque por ah haba cosas que no se podan hacer tan

as con esos contenidos que tenamos nosotros igual en el momento te las

ingenias y sacs ideas de donde sea para poder resolver eso. (Suboficial)

V.

Objetivos, actividades y perfil

En otro momento del trabajo de campo se abord la imagen que tenan acerca de lo que
consiste este tipo de intervencin policial, en trminos generales y abstractos. Sin embargo,
los entrevistados no respondieron sobre lo que definen como polica comunitaria en
trminos conceptuales sino sobre la experiencia concreta en la que participan. Con respecto
a los objetivos de la polica comunitaria, un grupo importante de los agentes policiales
sostuvo que este tipo de intervencin policial est orientada a la prevencin del delito a
partir de la reconstruccin de la confianza perdida entre los ciudadanos y la institucin
policial. Por ejemplo:
De lo que voy trabajando y de lo que me dijeron, de lo que piensan los
dems, creo que la polica comunitaria el objetivo que tiene es acercarse al
vecino, que el vecino confe en la polica nuevamente y que sepa que va a
haber un polica ah y que lo van a llamar y que de una forma u otra va a
aparecer la comunitaria. (Suboficial)
La proximidad se da para que nosotros podamos prevenir las cosas, no
trabajamos sobre algo que ya haya ocurrido; queremos generar ese lazo con la
gente para que tenga la confianza as cuando surja un problema lo tratemos en
un principio y no que lo tratemos una vez que esto ya haya pasado. (Oficial)
Se busca tener una proximidad con el vecino, saber la necesidad que requiere
cada barrio en particular, por ejemplo en barrio Barranquitas; qu es lo que la
gente ms necesita entonces el polica es mas all de tener esa proximidad, de
tener esa confianza entre lo que era la polica nosotros tenemos que volver a
tejer esa imagen que se haba roto con la misma fuerza con el resto de la
polica. Nosotros prcticamente volvimos a eso, a que la gente vuelva a
creer esa fue la proximidad que tuvimos que volver a tejer en un primer
momento cuando llegamos. Saber qu es lo que la gente necesita porque todos
tienen diferentes intereses y bueno, tratar en cierta manera de llegar a facilitar
esa cercana con la polica que antes no se daba. (Oficial)
Para lograr este objetivo los policas comunitarios sostienen que se desarrollan
diversas actividades. Aqu claramente la respuesta se construy no desde un conocimiento
terico acerca de lo que la polica comunitaria debe ser lo que buscaba reconstruir la
pregunta- sino sobre lo que se hace efectivamente en el marco de la experiencia que llevan
adelante. En primer lugar, el patrullaje a pie en zonas urbanas acotadas (microbarrios)
llevado adelante por los mismos agentes policiales incluyendo presentarse ante los

residentes de dichas reas en sus casas- para lograr de este modo el conocimiento de los
residentes y facilitar la construccin de un acercamiento y confianza. Por ejemplo:
Nosotros tenemos un sector determinado y al siempre estar en el mismo
lugar, la gente te ve y eso es lo que la gente quiere, la gente quiere ver a la
polica y como somos caminantes y tenemos una zona donde estar y ver todos
los das la misma polica de la maana hasta la noche la gente est
conforme. (Suboficial)
Y bueno ahora ya es diferente ya te conocen pero mucha gente que te ven
con esto (charretera) y te preguntan o se acercan ms, o una indicacin a tal
calle o qu cole (esos son ms los de Lpez y Planes que son ms de paso)
pero adentro del barrio s, ya te conocen o si no te esperan y te dicen ay
estaba esperando a que pasen y se quedan en la puerta esperando a que pases.
O tambin te dicen ay mir quera que pases por mi casa. (Suboficial)
Yo ms de una vez voy y toco timbre y digo: Hola que tal, yo soy fulana de
tal y voy a estar ac. Les das el nmero de la casa comunitaria, les pregunts
qu hacen. Para tener el contacto. Por ah en el horario en que abren los
negocios, cuando las personas van a tomar el colectivo. Ya te saludan y ya te
empiezan a charlar o a contar algo y ah ya empezs a hablar un poco. Por ah
te dicen Yo vivo all, si quers pegate una vuelta o all vive tal, yo tengo
un negocio ac a tres cuadras sobre Brasil, a tal hora me pods esperar que
yo abra? Viste que por ah de la Pern se cruzan. Y vos le decs Bueno y se
va dando. Es re relativo. (Suboficial)
Tambin esto implica distribuir el nmero del telfono celular entre los residentes
del microbarrio y estar disponible para responder cualquier tipo de consulta as como
generar una poltica de puertas abiertas en la casa de la polica comunitaria. En este sentido:
Hablar con el ciudadano. Nuestro trabajo bsico parte de la iniciativa, de que
queremos tratar de ser proactivos, es decir, de prevenir el delito, con medidas
de seguridad, hablando con el vecino. Cada uno de nosotros tiene un telfono
celular para que cualquiera que sea la duda o consulta se nos llame por
telfono estamos a su disposicin. De que la puerta de la base est abierta para
que se acerque en cualquier momento a consultarle el motivo que fuera. Que
va a estar siempre el mismo polica caminando por ese sector, por lo cual el
vecino reconoce al polica y el polica va a reconocer al vecino. (Oficial)
Este acercamiento y confianza con el residente se traducira en la produccin de un dilogo
espontneo y constante a partir del cual se podran detectar los problemas existentes en
dichas reas:

Lo que nosotros le decimos es que en esta polica el acercamiento al vecino

es para trabajar en conjunto con el vecino, que te cuente lo que pasa. Primero
tens que tener confianza. Es lo primero. Es una polica para relacionarse con
el vecino y que el vecino confe en el polica. Porque viste que la gente no
quiere a la polica, pero con nosotros es diferente, muy diferente. La gente se
acerca, te cuenta eso en otros lados no se ve porque le tienen miedo a la
polica. La otra vez tuvimos una charla y la gente te deca: yo no puedo
confiar en tal dependencia porque vos les decs esto y despus se enteran y la
verdad que con nosotros no han tenido ese problema. (Suboficial)
Es mucho ms redituable estar 2 horas o 1 hora con el hombre charlando en
la vereda y compartiendo un momento que estar parado 8hs en una esquina sin
hacer absolutamente nada, como una planta. La prevencin es la misma, el
acto de presencia. Por lo menos me sent a ver experiencias de todos lados,
viejas, nuevas experiencias y te das cuenta que la presencia como primer
medida de seguridad, de prevencin, sirve hasta ah no ms, hay que pasar a
una segunda medida que es la proactividad. Si no sos proactivo, no pods
solucionar nada. (Oficial)
Para tener un conocimiento concreto de lo que pasa en el barrio, de lo
contrario seramos como la polica tradicional que te manda a un barrio sin
conocer el inters particular que tiene o lo que realmente pasa en l. Porque si
nosotros no tomamos contacto con el vecino, que prcticamente est todo el
da all () (Oficial)
En este sentido, los objetivos planteados coinciden con el perfil que esta nueva
poltica pblica busca crear para marcar una diferencia con respecto a la institucin policial
tradicional. En relacin a ello, se les consult a los agentes policiales cules eran las
cualidades, saberes y capacidades que debera investir una persona que quisiera participar
de la experiencia de polica comunitaria. Lo que ms resaltaron fueron aquellas que se
vinculaban al perfil de una persona tranquila, que sepa escuchar, que est predispuesta al
dilogo con los dems y sea paciente para afrontar las situaciones de conflicto que puedan
surgir. Tambin hicieron referencias a otras cualidades necesarias como la del inters por
conocer al otro, ser respetuoso, colaborativo, sociable, amable, dedicado y responsable,
teniendo en cuenta las tareas que debe cumplir. Por ejemplo:
Primero que sea extrovertido, que tenga paciencia, que sepa escuchar, yo
creo que el trabajo comunitario se hace escuchando, que sea responsable. Te
pueden venir con una problemtica cualquiera policial, social, municipal y
para esa persona es el problema ms grande del mundo y si uno no toma con
compromiso ese trabajo no va a estar cumpliendo con la funcin del polica
comunitario para lo que est ah en el barrio. Que sea sincero para no
prometer nada, explicarle bien decir cul es el trabajo del polica comunitario,
hasta donde el vecino puede pedir cosas y no obligarte. (Suboficial)

Creo que tiene que estar predispuesta a hablar con el otro, tiene que querer
hablar con el otro, querer conocerlo. La cuestin comunicacional es
fundamental. Crear un clima de respeto, preguntar, no tener miedo de
acercarse a la otra persona, no juzgar, ser solidario. Esa son unas de las
caractersticas que debera tener y tiene, de hecho, la polica comunitaria. Si
no, no hubiese funcionado y funciona. Por eso es un tipo de polica nuevo,
como le dicen. En la prevencin es fundamental el dilogo. Si vos le das
colaboracin y seguridad constante, ellos tambin, est bueno y es lo que se
busca: que te incluyan, te retribuyan y te den colaboracin, es decir, que nos
cuenten cules son sus necesidades, qu necesitan, por qu y cmo piensan
que se puede abordar tal tema. Es una cuestin de convivencia y de aprender
a respetarnos entre todos. Se debera hacer en todos lados la polica
comunitaria. (Suboficial)
Una mirada distinta:
Lo que s es que tampoco hay que ser un loquito. La polica
comunitaria no es perfecta. Han entrado compaeros mos y ya se han
mandado macanas: se emborracharon y as perdieron el arma No estaban de
turno. Pero a lo que voy es que, para m, eso ya es una locura. Tens que ser
consciente a la hora de meterte en la Polica. No es: entro y ya est. Tens
que saber que vas a arriesgar tu vida y la vida de un tercero y es as. No es
joda. (Suboficial)

VI.

Modalidades y mecanismos de intervencin

Como vimos en el apartado 5, la polica comunitaria desarrolla diverso tipo de

actividades. Una de las intervenciones centrales de su trabajo en el Barrio Barranquitas est
dado por el patrullaje. Los entrevistados aludieron a tres modalidades distintas que se ponen
en prctica: a pie, en moto y en automvil. El patrullaje a pie es la modalidad ms
frecuente. Como vimos en el punto precedente, las carencias de mviles hace que las otras
dos modalidades estn menos difundidas en esta experiencia y ms direccionadas a la
situacin nocturna. Pero adems se considera al patrullaje a pie como una modalidad que
genera un mejor efecto en trminos de recoleccin de informacin relevante y de
produccin de sensacin de seguridad. De este modo:
Lo que nosotros generamos caminando no lo genera un mvil porque la
gente, vos estas ests caminando y ellos te salen al cruce, se ponen a hablar, te
paran, te hablan, te comentan y eso vos antes cuando te vean pasar en un
mvil no te iban a hacer seas para que te pares, disminuyas la marcha y te
digan mira anoche pas esto. De esa manera nosotros vemos positivo de que

el personal ande caminando y est, porque se ve de otra manera, se sienten

ms seguros de otra manera (Oficial).
Esto de la polica comunitaria es ser caminante y en otros lados no hay, a
pesar de que ahora s se ven (que hay policas caminantes que no son
comunitarios) pero la comunitaria es diferente porque tens un barrio
determinado, una zona determinada, una relacin con el vecino. Si bien el
polica se tiene que acercar a tu casa no tiene el mismo trato porque nosotros
con la gente podemos hablar (ellos te cuentan los problemas). En cambio vos
ves que por ah hablan con otros policas y la reaccin no es la misma
(Suboficial).
Un polica comn de comisara o de comando o de lo que sea, no lo ves
caminando en la calle hablando con el vecino nunca los vas a ver o si lo ves
es porque est esperando el colectivo. Esa es la diferencia que puede haber,
que vos al polica comunitario lo ves constantemente y est siempre en los
mismos lugares, para que l conozca la zona y para que los vecinos tambin lo
conozcan a l. En cuanto a la modalidad del patrullaje es ms o menos similar
porque uno anda dando vueltas por la zona patrullando pero tambin la
diferencia es que el comunitario est siempre en el mismo lugar entonces ya
conoce a los vecino; conoce quin es bueno, quin es malo (Oficial).
Se seala adems que en el caso de que el patrullaje se haga en mvil, tambin
adquiere aqu un carcter peculiar, diverso de lo que hace la polica en el resto de la ciudad:
El patrullaje de Barranquitas es muy lento, a paso de hombre, saludndose
con todo el mundo y si es necesario (y posible) detener la marcha y bajarse a
conversar con algn vecino. Esa es la diferencia que tenemos con la polica
tradicional, por el hecho de estar siempre en la misma zona ya uno ya conoce
quin es de ah y quin es ajeno al barrio por ejemplo (Oficial).
Algunos entrevistados apuntaban que la escasez de personal caminante trae en este
momento en esta experiencia de polica comunitaria y como se haba sealado en el punto
anterior- el problema de que algunos agentes deban patrullar solos en el microbarrio y eso
genera una cierta incomodidad:
Hay calles que te demandan menos personal o cuadrantes ms grandes que te
demandan tener dos chicos por la cantidad de cuadras que tiene. Patrullarlo de
a uno... encima que ests solo no, no te da seguridad porque en s hay que
pensar mucho (va, yo pienso mucho) en la seguridad de mis compaeros, les
llega a pasar algo y no es que me muero pero no me gustara nunca que les
pasara algo porque es la responsabilidad de uno en s (Suboficial).

A continuacin rescatamos algunos fragmentos de entrevista en los que los policas

comunitarios evaluaban esta nueva forma de organizar el patrullaje, contrastando la misma
con el modo de patrullaje de la polica tradicional.
Creo que la diferencia es siempre el contacto con el vecino. No es que
patrullamos siempre el mismo lugar de la misma forma: nosotros caminamos,
vamos viendo para dnde caminar, vamos cambiando todo el tiempo,
charlamos con el vecino y por ah nos tira cierta informacin. Creo que sta
ltima es bsicamente la gran diferencia. (Suboficial)
Tratamos de recopilar un poco ms de informacin, que eso es lo que no
tiene quizs la polica tradicional. Ms que anda es esa la diferencia, que a lo
mejor nosotros estemos juntando un poco ms de informacin y podemos
trabajar sobre eso gracias a lo que los vecinos nos comentan (Suboficial)
La diferencia [en la forma de patrullaje] est en el caminante, o sea el auto y
la moto es un complemento. El mayor trabajo comunitario lo hace el que
camina porque tiene ms contacto con la gente, que tiene dialogo. Lo que
beneficia es el caminante que anda caminando, habla con la gente, es el que
ms contacto tiene, entabla la comunicacin que uno en un auto o en una moto
no la tiene. Es el que ms conoce, los datos que va recabando.
- Y cmo evala esa forma de patrullar?
- Es muy buena. Tambin me ha tocado caminar en otros barrios (cuando
entr a la polica caminaba). Lo que no beneficia al caminante es que uno pas
por ac, vio que estaba todo bien y cuando llego a la esquina le robaron. No
tiene la agilidad de un auto, por eso se complementa con el auto tambin. Pero
lo que tiene el caminante es ese beneficio de que puede hablar con la gente, la
gente puede llegar a decir en tal lugar hay algo o vos sabes que all hay
algo que no conozco, fijate, entonces tiene esa cuestin de que manejan ms
informacin los que caminan que el chofer o que el motorista.(Oficial)
En un momento de la entrevista, indagamos sobre los contactos que los ciudadanos
inician acercndose a la polica comunitaria. En el registro de los entrevistados, estos
contactos aparecen como muy informales, basados en el vnculo de confianza que los
policas manifiestan haber generado con los vecinos. Se inician por los vecinos para brindar
informacin en la mayora de los casos y a veces no estan vinculados a ningn hecho
delictivo en particular. O bien, como se seala en la ltima cita que aqu transcribimos, los
contactos para denunciar delitos parecen haber disminuido desde el momento en que la
polica comunitaria comenz a trabajar en esta zona de Barranquitas. De este modo:
La mayora de los vecinos se acercan para dialogar y para decirte el tema del
conflicto o decirte me robaron ac o de all del cruce hay un tal Pepito o
Pepita que viene hacer dao ac o muchos vecinos me han dicho que viejito
solo y viene una seora del otro lado de la Pern y se le mete adentro. El

ciudadano colabora con mucha informacin para aplicarla da a da. Colabora

mucho con la prevencin, la hacemos entre todos. (Suboficial)
A nosotros casi siempre, cuando uno camina se acercan solos. Cuando uno
pasa y saluda a la gente siempre hay alguno que no te contesta el saludo, pero
me ha pasado que uno caminando cuando saluda a la gente te saluda, te
preguntan cmo andan los chicos, te enteraste lo que pas ayer?, qu pas
con tal y tal persona, si no lo viste, te preguntan por el de la otra guardia, si no
lo viste a Juan, ponele, de la otra guardia que hace mucho que no lo ve. Se
acercan por ah para preguntar cmo anda uno porque es ya es habitual. Es un
habito que uno anda por ah entonces la gente cuando no ve a un caminante
que ha andado por esa zona y lo han cambiado, o ha pasado que lo han sacado
y lo han mandado para otra casa, preguntan cmo andan, que hace tanto
tiempo que no lo ven. Ya te dicen: ah en tal cuadra pas tal cosa o anoche
se pele tal con tal, aparte de los problemas normales te ponen otros
problema. (Oficial)
[Nos contactan] Porque quieren ms seguridad. Hay una seora que tiene
miedo a salir porque le robaron una vez y la amenazaron con un cuchillo. Por
lo general tambin hacemos de psiclogos. Yo trato de decirle que ponga la
radio, televisin, que no demuestre miedo a la gente, que no diga que est
sola, que est con alguien cosas as. Tambin se nos acercan para
preguntarnos qu podemos hacer, porqu no hiceron esto, y tratamos de
resolverlo lo mejor que podemos. O porque los chicos andan caminando a la
noche por los techos para robar. Cosas que ahora no se escuchan. Por lo
general tambin era por los arrebatos que nos llamaban. Se disminuy
bastante los arrebatos. Ahora cuando nos avisan, nos comisionan para ir a
otros barrios porque ahora est bastante tranquilo el barrio donde estamos.
Pero no te pods tranquilizar porque sabes que siempre hay uno dando
vuelta. (Suboficial)
En un principio era cuando vean caras extraas. Esa fue una de las razones
ms frecuentes. A medida que se fue tranquilizando eso se fue perdiendo la
frecuencia de los llamados. Y a la noche decan de ruidos en el techo o que le
han forzado las puertas. (Subfocial)
Paralelamente, indagamos tambin respecto de los contactos entre policas y
ciudadanos, pero ahora reconstruyendo cuales son los motivos por los cuales los policas
iniciaban dichos contactos. En las entrevistas encontramos las siguientes respuestas:
Primero para presentarnos, para darle la tranquilidad de que nosotros estamos
ah, estamos pendiente de ellos para que no pase nada. (Suboficial)

Para nosotros tener un conocimiento concreto de lo que pasa en el barrio, de

lo contrario seriamos como la polica tradicional que te mandan a un barrio sin
conocer el inters particular que tiene el barrio o lo que realmente pasa en el
barrio, porque si nosotros no tomamos contacto con el vecino, que
prcticamente estn todo el da all, salen a trabajar y vuelven, saben cul es la
necesidad urgente que necesitan que le resuelvan. (Oficial)
Se les pregunto a los agentes de polica si durante su trabajo en el marco de la
experiencia de polica comunitaria tuvieron que intervenir frente a un hecho delictivo que
se estuviera realizando o se hubiera cavado de realizar. Slo un grupo reducido respondi
afirmativamente en este punto. En ese caso se le pregunto adems de qu tipo de hecho se
trataba y en qu consisti la intervencin. Tratamos de este modo de generar una primera
aproximacin a cuan difundido esto se encuentra y con respecto a qu tipo de problemas.
Veamos las respuestas en esta direccin:
En mi caso varias veces, fueron robos de carteras y se procede a darle la
detencin al masculino. Despus tambin fueron unas mecheras que nos
llamaron de un negocio as que tuvimos que ingresar al negocio (obviamente
nos avis el dueo) y tuvimos que revisarlas a las femeninas a ver si tenan lo
que ellos haban visto que se haban guardado. As que procedimos al
traslado (Suboficial).
Por portacin de un arma de fuego, arma blanca Por procedimiento de
chequeo rutinario o la gente te avisaba vos sabes que hay alguien que no
conozco. Es gente de adentro. Hoy en da saben que estamos por todos lados.
Y si uno saba andar con el arma antes, bueno, lo chequeamos por las dudas.
Pero, digamos, viven ah y saben que tienen que salir con ms cuidado porque
si salen, generalmente, algn chequeo se les hace. Las tenemos identificadas a
raz del chequeo o porque los vecinos te alertaban y result ser as porque, por
ejemplo, despus se tirotearon entre dos. Y fue todo un conflicto que se tuvo
que solucionar. Se hizo un allanamiento, no se encontr nada y se tuvo que
controlar de otra manera por prevencin. Se plant un personal en la esquina
de la casa y cada vez que salan se le haca algn chequeo. Despus s, fue
fuera de la jurisdiccin que terminaron presos y despus ah, se cort el
conflicto. Eso fue por los vecinos y despus por experiencia de trabajo
(Oficial).
En el mismo sentido se le pregunto a los policas comunitarios si durante su trabajo
como tales haban detenido a algn ciudadano y en su caso, que sealaran como haba
sucedido y cuales haban sido las razones. Un importante grupo de entrevistados dijo no
haber realizado ninguna detencin hasta el momento. Quienes s dijeron haberlo hecho
dijeron que se trat fundamentalmente de detenciones por averiguacin de identidad,
reguladas en el artculo 10bis de la Ley Orgnica de la Polica de Santa Fe. En ese caso,
procedieron trasladando a la persona detenida a la comisara de jurisdiccin

correspondiente, elaborando el acta a tal fin. Resulta interesante que en este caso los
policas comunitarios trabajan como auxiliares de la comisaria de esa jurisdiccin que es la
que se encarga de proceder a la identificacin. Por ejemplo:
De caminante fue con mi compaera Olmos. Nos venan comentando varios
vecinos de que haba dos masculinos por as decir, se metan a la siesta a los
jardines y sacaban lo que haba: mangueras, adornos. Nos dijeron quines eran
los vecinos-, vimos a uno a la maana, lo seguimos, vimos que estaba medio
sospechoso, se hacia el que barra y lo dejamos pasar. Dimos la vuelta
manzana y lo encontramos con una palmera, llevndose una palmera, se haba
metido pasando una reja y se meti al jardn de una seora y le saco la
palmera, bastante grande y alta y el chico Hulk, era un flaquito que no le das
ni dos pesos esa fue nuestra primera aprehensin. Despus traslado por 10
bis de gente que est sin documento, un vecino te dice fjate que ese el otro
da se haba metido en tal casa. Si no hay una denuncia que testifique si fue
ese lo tenemos que trasladar principalmente si no tiene documentacin (si te
dice que se llama tal y un vecino te dice no, que se llama tal) est evitando que
sea identificado entonces lo trasladamos y ya queda a mano de la comisara.
Con el de la palmera se lo tuvo que trasladar a la Sexta pero porque es 10 bis
porque hay que tener en cuenta que en la realidad hay ciertos delitos que si
son menores no podes hacer nada y por ah exponer a la seora que denuncie
es exponerla a que haya represalias en contra de ella; es preferible que la
seora diga que no, que no haga la denuncia, le devolvemos la palmera y yo
como polica te llevo por decisin propia para que aprendas (Suboficial)
Los otros casos son, como los mencionados ms arriba, de detenidos in
fraganti. De nuevo, aqu tambin al detenido se lo traslada a la comisaria para
continuar con el procedimiento usual. Por ejemplo:
Somos personal policial como el resto de la polica y trabajamos de la misma
manera: nosotros le damos la intervencin, lo trasladamos a la comisara por
jurisdiccin y le damos conocimiento al fiscal de turno que nos da las
actuaciones a seguir (Oficial).
Tambin les preguntamos a los policas comunitarios si haban alguna vez utilizado
su arma de fuego en el marco de la participacin en esta experiencia. Y en caso afirmativo
le pedimos que describieran dichas circunstancias. Ningn polica comunitario dijo haber
usado su arma de fuego. Slo uno de ellos dijo haberla sacado pero no utilizado:
Como polica comunitario no tuve que efectuar disparo. S la he sacado con
un caso de arma blanca. Se estaba resistiendo al chequeo y la tuve que usar
ah, porque no sabs la reaccin que puede tener el tipo en ese momento.
(Oficial)

Sin embargo, la idea que emerge alrededor de esta pregunta es que su portacin
independientemente de su uso efectivo- se relaciona con la dimensin simblica que posee
en el trabajo policial, forma una parte medular de la definicin del mismo. Pero tambin se
le otorga una utilidad. Se percibe la portacin del arma de fuego como un medio de
seguridad o proteccin como el chaleco antibalas- pero tambin como un elemento
disuasivo o preventivo pues produce un efecto en los ciudadanos que podran cometer un
delito como el uniforme. Veamos algunos ejemplos al respecto:
En cuanto a Barranquitas, dira que al caminar por la calle Brasil (que est
cercana a Pern) la portacin de arma sirve, en cuanto a que es un elemento
disuasivo ms que nada. Sabemos que del otro lado de Pern hay gente que
tiene como objetivo el gran premio de eliminar a un polica. Y si un polica no
tiene su arma es un blanco fcil. Barranquitas es tranquilo dentro de todo, pero
si lo llevas a Alto Verde, a Dorrego un polica sin arma es un blanco ms
(Suboficial).
Primero, me da seguridad, yo tengo investidura policial que por ah mucha
gente no le tiene desprecio a la persona pero si al uniforme, el hecho de tener
un arma te protege un poco. La tomo con responsabilidad porque puede
lesionar a alguien o a mi o quitarle la vida. Soy consciente de lo que llevo en
la cintura, y lo tomo con cautela. Nosotros primero somos policas
(Suboficial).
Aparte como seguridad personal y hacia un tercero. Porque desde la ptica
de un delincuente, no va a pensar si soy comunitario o soy de la Tctica o soy
de Infantera, soy un polica y porto un arma. Mayormente el delincuente que
est jugado como para venir a atacar a un polica es por el arma. Es imposible
trabajar sin un arma, con el nombre de polica sera una locura (Oficial).
Como en este ltimo agente policial, otros entrevistados enfatizan la necesidad de
que le polica comunitario porte el arma de fuego en funcin de las dos razones indicadas
ms arriba simblica y utilitaria- frente a una opinin contraria que identificara a este
estilo de intervencin policial con la ausencia de portacin de armas de fuego. Por ejemplo:
Yo creo queporque antes nos decan que el polica comunitario no portaba
armas pero nosotros siempre dijimos que s, porque a pesar de tener el nombre
de polica comunitario nosotros somos policas y siempre vas a ser polica.
Porque as como un da no te puede pasar nada, un da te puede pasar a
pesar de que el barrio sea tranquilo no sabes si cualquier da puede pasar
cualquier cosa. Yo creo que el arma es algo necesario (Suboficial).
En realidad mucho, porque seguimos siendo policas aunque tengamos estas
cosas naranjas, nos da un medio de seguridad igual que la escopeta (nosotros
tambin usamos la escopeta), porque todos son medios de seguridad aunque lo

tengamos o no al igual que el gas pimienta si uno quiere o un balistn, todo

eso o practicar algn arte marcial todas esas cosas siempre te sirven por el
hecho de que, aunque tengas la naranjita, te distinguen pero no. (Suboficial)
Creo que portar un arma intimida a la persona civil, no es lo mismo hablar
con la persona de civil o vestido de polica, eso marca una distancia, despus
de unos das vas entrando en confianza. Es muy difcil portar un arma, algunas
personas piensan que es fcil llevar una pistola en la cintura y tirar tiro pero
no es as. Para m uniformado obligatoriamente la tengo que llevar, creo que
hoy en da como estn las cosas es una ventaja portar un arma, yo la he
portado de civil y despus te pones a pensar que te sents ms inseguro. Pasa
algo, vos sos polica. Ahora de civil ya no ms ahora que tengo un nene
chiquito no tengo ganas de que nada ponga en riesgo la vida de mi mujer y de
mi hijo. Para el trabajo comunitario la pistola pasa a un segundo plano, para
procedimiento s. La pistola es una parte ms de nuestro cuerpo, pero para
hablar con una persona yo me olvido que la tengo. (Suboficial)
La actividad de los policas comunitarios no se confina al desarrollo del patrullaje y
a partir de eso, la intervencin frente a casos in fraganti o la utilizacin de la detencin por
sospecha. Tambin los policas comunitarios hacen otras cosas. Como ya se mencion
anteriormente apartados 4 y 6-, los policas comunitarios dicen intervenir en situaciones
vinculadas a delitos contra la propiedad de carcter menor pero tambin a conflictos
interpersonales, entre vecinos o entre familiares.
Ms que nada en el tema de la pelea entre la gente, entre los vecinos, por ah
se trata de evitar problemas mayores, peleas grosas, que sea una peleita que se
trate de solucionar y muera ah. (Suboficial).
Al indagar sobre los tipos de estrategias para la resolucin de conflictos que
los policas comunitarios utilizan, aparecieron mencionadas la mediacin, la
escucha activa, el dilogo y el conocimiento de los conflictos entre vecinos
para intervenir de forma neutral. Aqu algunos fragmentos de entrevistas que
dan cuenta de estas estrategias:
Problemas familiares, ah intervenimos nosotros con la mediacin. Tratamos
de que no se peguen, no se toquen, hable cada uno por su lado, tranquilo. Que
un compaero se quede de aquel lado con la otra parte, que est peleando y yo
me quedo. Si, por ejemplo, son hermanos, l se queda con el hermano y yo
con la hermana y que nos cuenten qu les pasa para poder resolverlo bien.
Recientemente pas un hecho de hermanos que se pelearon y los separamos
nosotros. Yo habl con la seora para ver qu le pasaba y mi compaero
qued con la otra parte para que se tranquilicen y despus pudieron hablar
bien. (Suboficial)

Tenamos un tema de un vecino que tena problemas con otro que viva en un
pasillo interno y que tambin, por el tema de que sacaba la basura en
diferentes horarios y cuando l sala a la maana se encontraba con todo roto.
Se fue, se habl son cositas que uno mediante la comunicacin trata de
entender, los escuchbamos (hacamos la escucha activa) para ver qu era lo
que queran manifestarte, hacamos lo mismo con la otra parte y de esa
manera tratbamos de llegar a un punto en comn entre los dos y tratar de
resolver el tema de la convivencia. (Oficial)
Ahora por ejemplo el ltimo problema que tuve era una vecina que vive en
un pasillo amplio y que el seor de la casa de adelante (de la casa de adelante)
no tendra que tener la puerta del pasillo porque ya tiene puerta al frente. Ese
era el problema, que la seora quera que cerrara la puerta del pasillo as que
bueno, fuimos a hablar con las partes y despus resulta que esas dos partes
antes haban tenido una relacin, entonces de ah venia el problema. De a
poco te vas enterando, te cuentan una cosa y despus te empezs a enterar de
otras cosas as comentarios cotidianos, de problemas entre vecinos.
(Suboficial)
En la lnea del acercamiento a las instituciones del barrio sealado tambin
anteriormente, recolectamos testimonios de policas comunitarios que manifestaron haber
participado de actividades organizadas por distintas instituciones del barrio, actividades que
tambin contrastan con el tipo de intervenciones con los que se suele vincular a la polica
tradicional. Aqu citamos algunos ejemplos:
Si, actos de escuela, despus algunas otras actividades que organizaban las
escuelas y nos llamaban a nosotros para participar. Despus hubo una feria de
artesanos y nosotros fuimos a exponer sobre lo que hacamos. Fue un tiempo
atrs que armaron una carpa en Lpez y Planes y nosotros fuimos a mostrar
como polica comunitaria lo que hacamos. (Suboficial)
S, haba unos que hicieron un acto para el da del escudo nacional o algo as,
en la plaza de Crdoba y Lpez y Planes, me acuerdo que estbamos ah.
Todos participaron de esa actividad porque era un domingo encima, entonces
nos bamos turnando, bamos dos primero despus volvamos e iban otros y
as para no descuidar todas las otras zonas. Tambin s que mis anteriores
compaeros, los que ya tienen un ao de antigedad, han participado de la
copa de leche, de la Escuela Uruguay que servan y todas esas cosas.
(Suboficial)
Hace. Un mes y medio? Fueron unos nenitos a pintar a la base. Se
pusieron a hacer un pasacalle con las manitos, nosotros estbamos con ellos y
los ayudamos. Eran del jardn de Uruguay y estaban contentos ellos. Ella fue
la primera que tuve. Mis otros compaeros que estn en las escuelas ya

tuvieron ms. Si no era en la Visin del Futuro, fue en la Falucho que tuvieron
que ir con mi jefe. (Suboficial).
S, en su momento cuando hicieron el muro, ah en la casa con todos los
chicos. Despus otra vez cuando festejamos el da de la primavera ah tambin
estuvimos y ese da hicimos juegos y preguntas a los chicos referidos al
trabajo de la polica (Suboficial).
En este ltimo fragmento, la entrevistada refiere a una actividad organizada por la polica
comunitaria en la que se invit a los nios del barrio a pintar un mural en la pared de la
Casa Comunitaria. Una tercera suboficial narraba esta experiencia de la siguiente manera,
refiriendo a la tensin que estas actividades generan a los ojos de los policas tradicionales:
S, la primera participacin fue con los nios del barrio, cuando nos pintaron
una de las paredes de la comunitaria, nos hicieron un mural. Hicieron dibujos
pusieron sus nombres, manos, quedo lindo. Nos criticaron un montn, los
policas de las otras dependencias, les pareca una burla. Pero fue un momento
lindo, para el da del nio tambin. Actos que hacen los comercios que hacen
sorteos para jugar y recreaciones con los chicos, siempre con los chicos. Para
el da del nio y esas cosas. (Suboficial)
Una de las actividades que realizan y que comparten con la polica tradicional, es la
recepcin de denuncias sobre hechos delictivos, aun cuando, como explican los
entrevistados, reciben muy pocas por da. Ante la pregunta de cuantas denuncias reciben
por da en el Barrio Barranquitas las respuestas oscilan entre dos y tres, pero siempre
enfatizando que se trata de una consecuencia del descenso del delito en la zona como
consecuencia de la experiencia de polica comunitaria:
Diariamente te puedo llegar a decir que dos o tres. No es mucho el promedio
que tenemos (Oficial).
Por ah se acerca gente que no es de la jurisdiccin que tenemos nosotros
porque te dicen: mira yo charle con el vecino de ac y me cuenta que el
barrio esta re tranquilo desde que estn ustedes. Hoy se acerc un hombre a
decirme que l tiene un negocio que no es en nuestra jurisdiccin que si se
podan acercar o si poda llamar. Nosotros si nos llaman ac el mvil va, no
hay problema con eso, siempre se acerca a todos lados, donde lo llamen va. Y
la gente quiere que estn en todos lados. Hay gente que de la avenida para este
lado o de la avenida para all nos pregunta que por qu no estamos del otro
lado, como ve que este barrio cambio mucho la zona donde estamos nosotros,
ellos quieren que estn del otro lado. Pero denuncias muy pocas, de la zona de
nosotros muy pocas (Suboficial).

En cuanto al procedimiento de recepcin de denuncias, los entrevistados enfatizan

que es el mismo que el que realiza la polica convencional. Es importante sealar que en
este caso la polica comunitaria deriva la denuncia a las comisaras respectivas para que se
ocupen de su investigacin:
Cuando alguien se acerca a la casa a denunciar, nosotros tomamos la
denuncia y la elevamos a la comisara que corresponda. Si la persona es del
lado este de Pern va a la Sexta y si es del lado oeste de Pern, va a la
Veintiocho (Suboficial).
Asimismo, un grupo de los entrevistados aludi a la confianza que genera la
polica comunitaria en el vecino que quiere realizar una denuncia ya que,
segn ellos, los vecinos prefieren ir a hacerlas a la casa en lugar de la
comisara de jurisdiccin debido a que desconfan del procedimiento que
realizan all, su continuidad y, sobre todo, de su escasa confidencialidad:
La gente viene y te lo dice mira yo no me siento seguro yendo a la
comisara a hacer una denuncia porque yo no s dnde va esa denuncia o
muchas veces no te la tomaban, te decan no, no hace falta que te la tome.
Entonces tratamos de convencer a la gente muchas veces de que a la denuncia
nosotros la necesitamos, que el compromiso es entre todos, eso es lo que
particularmente hablamos con los vecinos, que el compromiso y la seguridad
la hacemos entre todos, no es un compromiso que asumimos solamente
nosotros (Oficial).

A modo de cierre
Como bien se seal al principio de la investigacin, la polica comunitaria surge a
partir del Plan de Seguridad Democrtica (sancionado en 2012 desde el Ministerio de
Seguridad de la provincia de Santa Fe), separada de las otras tres estructuras tambin
creadas a partir del mismo: la Polica de Investigaciones (PDI), la Polica de seguridad vial
(PSV) y la Polica de Accin Tctica (PAT). En este marco normativo (que representa el
deber ser) la iniciativa se presenta no slo como una fuerza capaz de intervenir de manera
especfica y con un perfil innovador en los barrios que presentan contextos vulnerables,
sino tambin con la potestad para establecer vnculos estrechos con el vecino, conocedor
del entorno donde presta servicios y de sus problemas, y con las autoridades locales
pblicas o privadas-, con el fin de lograr un mejor desarrollo de las actividades de
prevencin del delito y de la violencia.
Este carcter innovador, no slo se observa en los contenidos de la formacin de
polica comunitaria relacionados con la mediacin de conflictos interpersonales y con la
generacin de proximidad, sino tambin, en el tipo de perfil que se busca lograr a partir de
misma: ms social, responsable y apaciguo. Asimismo, tambin en los mecanismos de

intervencin que los agentes dicen implementar y que estn orientados a recuperar la
confianza perdida entre los ciudadanos y la institucin policial, hay un registro de tal
innovacin en la medida en que tanto el patrullaje a pie, como la bsqueda de un dialogo
(espontneo) con el vecino, los corredores seguros o el involucramiento con diversas
instituciones del barrio (como vecinales, centros de salud y centros de asistencia familiar),
son actividades policiales nuevas que buscan a diferencia de las tradicionales- la
prevencin del delito en primera instancia (proactividad). De esta manera, se observa todo
un nuevo andamiaje distinto al de la polica tradicional, aunque como policas, deban
compartir ciertas actividades (como la toma de denuncias, averiguacin por 10 bis,
portacin y uso de arma de fuego).

Bibliografa consultada
-Ghiberto, L.: Clasificaciones y estereotipos policiales para la prevencin del delito,
Tesis de Licenciatura en Sociologa, Universidad Nacional del Litoral, 2014, sin publicar.
-Pgina de la provincia de santa fe: www.santafe.gov.ar
-Sozzo, M. y Montero, A. (2010) Delito, sensacin de inseguridad y sistema penal, UNL
Ediciones, Santa Fe, 2010.

Modernizacin y estabilidad en el empleo pblico

Horacio Javier Etchichury
etchichury74@gmail.com

Profesor Adjunto, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Crdoba.

Investigador Adjunto, CONICET.

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Resumen:
El presente trabajo analiza, desde una perspectiva jurdica de derechos humanos, el proceso
ordenado por el Decreto 254/2015 de revisin de designaciones por concurso y por contrato en el
mbito estatal, a la luz de los derechos constitucionales al trabajo y a la estabilidad en el empleo
pblico.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

1. Un ministerio para la modernizacin

Tras asumir la Presidencia de la Nacin, Mauricio Macri establece mediante el decreto de

necesidad y urgencia 13/2015 (publicado en el Boletn Oficial el 11 de diciembre de 2015) la
estructura de ministerios y secretaras de su Gobierno. All se incluye la creacin del Ministerio de
Modernizacin, inexistente hasta ese momento. Su titular es Andrs Ibarra, un graduado en Ciencias
Econmicas de la Universidad Catlica Argentina, quien cumpli funciones gerenciales en
SOCMA, el grupo empresario de la familia del Presidente, y en el Club Atltico Boca Juniors
durante la gestin de Macri. Luego de ocupar distintos cargos en el Gobierno porteo, entre 2011 y
2015 Ibarra ocup el Ministerio de Modernizacin de la Ciudad (Vommaro, Morresi y Bellotti,
2015: 167-168). Por lo tanto, su designacin al frente de un ministerio homnimo a nivel nacional
marca la continuidad de una lnea poltica, encarnada en un funcionario determinado.

Segn el decreto 13/2015, este Ministerio tiene como competencia asistir al Presidente de
la Nacin y al Jefe de Gabinete [] en todo lo inherente al empleo pblico, a la innovacin de
gestin, al rgimen de compras [], entre otras funciones, las que incluyen [d]efinir e
implementar el Plan de Modernizacin de la Administracin Pblica Nacional (art. 23 octies).
No se propone en esa norma un concepto de modernizacin que sirva de gua para
interpretar los objetivos y acciones del Ministerio. Sin embargo, de la descripcin de las
competencias asignadas en el decreto puede concluirse que la modernizacin es un proceso que
abarca centralmente al Estado nacional, y no a otros sectores o instituciones. Su objetivo es
optimizar y coordinar el uso de los recursos, como as tambin simplificar y volver ms
transparentes los procedimientos administrativos, en particular a travs de la incorporacin de
tecnologa, especialmente informtica. El proceso de modernizacin incluye capacitacin para el
personal y los funcionarios y se proyecta hacia la poltica salarial y la de recursos humanos,
adems de tener impacto en las relaciones con los gremios actuantes.
Resulta llamativo que ninguna de las competencias asignadas al Ministerio involucra la
proteccin o promocin de derechos explicitados como tales. Tanto la jerarquizacin como la
capacitacin, por ejemplo, son aludidos en tanto objetivos o tareas, pero no como medidas
destinadas a promover o garantizar el cumplimiento, por ejemplo, de los derechos contenidos en el
art. 6 del PDESC, que en Argentina tiene la misma jerarqua que la Constitucin.

Algunas semanas despus, el presidente Macri firm el Decreto 434/2016 (publicado en el

Boletn Oficial el 02 de marzo de 2016). All se establece el Plan Nacional de Modernizacin.
Si bien tampoco este decreto adopta una definicin para ese concepto, el Plan fija como
finalidad de todas sus acciones convertir al Estado en el principal garante del bien comn. Entre
los objetivos particulares, incluye poner a la administracin al servicio del ciudadano en un marco
de eficiencia, eficacia y calidad en la prestacin de servicios, a partir del diseo de organizaciones
flexibles orientadas a la gestin por resultados, partiendo de una gestin tica y transparente,
articulando la accin del sector pblico con el sector privado y las organizaciones no
gubernamentales.

Tal como ocurra en el decreto 13 del ao pasado, se mantiene el alcance limitado al Estado
nacional, entendido como el conjunto de la administracin central, los organismos
descentralizados y las entidades autrquicas, adems de las empresas y sociedades del Estado
(art. 2).
Los ejes centrales son similares a los ya fijados como competencias del Ministerio. Se
agrega la adopcin de mecanismos de medicin y control de los resultados de la actividad estatal,
con canales efectivos de comunicacin, participacin y control ciudadano. Se fija la obligacin de
todos los organismos pblicos nacionales de proveer al Ministerio la informacin que ste requiera,
en una corriente unidireccional (art. 8). El Ministerio no est obligado a responder solicitudes en ese
sentido de las otras carteras o reparticiones.
Tambin se propone la redaccin de Compromisos con el Ciudadano, documentos de
carcter pblico donde un organismo estatal fija ante los ciudadanos sus modalidades de
prestacin. Sin embargo, no se prev ningn mecanismo de exigibilidad. Pese a que otro de los ejes
se centra en la apertura de datos y en el acceso a la informacin pblica, no hay reconocimiento de
ningn derecho en este sentido. La informacin pblica se define como un activo cvico, esto es,
como un recurso, y no como objeto de los derechos a la comunicacin, la libre expresin o el acceso
a la informacin (se trata de derechos reconocidos, por ejemplo, en el art. 13 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos, tambin dotada de jerarqua constitucional).

Un apartado importante se refiere al personal estatal. En el eje titulado Gestin Integral de

los Recursos Humanos se propone avanzar en su jerarquizacin y en facilitar el aprendizaje.
En otras palabras, son presentados como objeto de una poltica o de una serie de procesos, y no
como sujetos de derechos, especialmente laborales.
El objetivo ms especfico respecto de los recursos humanos contenido en el Plan
consiste en:
[p]rofesionalizar y jerarquizar a los empleados del Estado a travs del reconocimiento de
la carrera pblica, del mrito y a partir del fortalecimiento de los sistemas de gestin de personal y
de la ejecucin sistemtica de actividades de capacitacin especficas a la funcin y aquellas
orientadas a la creatividad y la innovacin.

La ausencia de referencia a los derechos laborales se hace ms visible a la luz de los puntos
efectivamente incluidos: se toma a los empleados del Estado como objetos de sistemas de gestin
y como destinatarios de tareas de capacitacin, que estimularan la creatividad y la innovacin, sin
dar lugar a las expresiones o propuestas que surjan del mismo personal.
El nfasis en el mrito confirma el punto de vista desde el que se prepara el Plan: el de
evaluador. Se destacan los principios de transparencia, publicidad y mrito en los procedimientos
de seleccin, como as tambin que la promocin se base en la evaluacin de la eficiencia,
eficacia, rendimiento laboral y de las exigencias de capacitacin.
En sntesis: no hay referencia a derechos laborales. Slo se menciona la calidad de vida
laboral, que debe mejorarse a partir de habilidades gerenciales. En rigor, la nica referencia a

derechos est en los considerandos del decreto, y alude a los derechos de la ciudadana en
general como objeto de proteccin.
Los Convenios Colectivos de Trabajo slo se mencionan como fuente de demandas de
capacitacin que pueden tomarse en cuenta.

Dentro del eje de Gestin por Resultados, se incluye como actividad [d]etectar
superposicin de funciones, responsabilidades y recursos al interior del Estado, con el objeto de
producir una mejor asignacin en los recursos [...].

Por lo tanto, la tarea del Ministerio y su plan no incluyen cesantas ni reduccin de personal.
Durante la campaa electoral la alianza hoy en el poder destac que no tomara ese tipo de medidas.
Tal parece haber sido incluso la posicin defendida hacia el interior de los equipos de comunicacin
del candidato luego triunfante, tal como relata Iglesias Illa (2015:153) en su testimonio de primera
mano sobre una reunin de julio de 2015 entre tcnicos del macrismo (incluyendo a Federico
Sturzenegger, Guillermo Dietrich, Carolina Stanley y Miguel Braun) y los encargados de la
campaa de Cambiemos:
Marcos [Pea, hoy Jefe de Gabinete] pregunta qu privatizaciones estn previstas.
'Ninguna', le responden. 'Despidos?' Tampoco. 'Jubilaciones?' Todo sigue igual.

2. Modernizacin y revisin

Por una parte, entonces, el Ministerio no incluye entre sus objetivos la modificacin de la
planta estatal. Sin embargo, pocos das despus de iniciada la presidencia de Mauricio Macri se
dicta el decreto 254/2015. En su implementacin, el Ministerio a cargo de Andrs Ibarra tiene un rol
central.
Este decreto (publicado en el Boletn Oficial el 29 de diciembre de 2015) establece un
proceso de revisin de las designaciones por concurso y las contrataciones de personal en el mbito
pblico nacional, con el objetivo de anularlas en caso de encontrar irregularidades, omisiones o
vicios. Cada organismo estatal deber llevar adelante esa revisin. El Ministerio de Modernizacin
fue facultado a dictar todas las normas reglamentarias de este proceso (art. 8). En su rbita,
entonces, se pone en marcha un proceso para reducir el nmero de empleados pblicos.
No se trata solamente de las designaciones que puedan haberse llevado a cabo en las
ltimas semanas, o de los contratos ms recientes. El proceso de revisin abarca los concursos
llevados a cabo en los ltimos 2 aos, priorizando los ejecutados en los ltimos 12 meses (arts. 2 y
3). Se revisarn tambin las contrataciones de los ltimos 3 aos, verificando el cumplimiento de
requisitos formales, como as tambin evaluando las necesidades del servicio (art. 5). Se fija un
plazo de 6 meses como mximo para completar el proceso.

En los considerandos del decreto se alude al nmero excepcional de concursos en los

ltimos tres aos como fundamento: amerita que la nueva gestin de Gobierno que se inicia [...]
proceda a la revisin de los procesos de seleccin y contratacin de personal, con el propsito de
que los mismos hayan sido realizados conforme a derecho y respondan a necesidades genuinas de
gestin.
Acertadamente seala Pulvirenti (2016) que la realizacin de concursos no puede
considerarse indicio de ilegalidad. Especialmente porque las modalidades precarias de contratacin
han sido una prctica de muy larga data en la Administracin, y su saneamiento forzosamente
obliga a llevar a cabo un nmero importante de procedimientos. Ferraro (2006) ofrece una precisa
descripcin de esta tendencia contractual en el Estado, al presentar un informe sobre los primeros
diez aos de vigencia del sistema de ingresos por concurso en la Administracin Pblica, aprobado
en 1992. Analizando el perodo que se inicia con la restauracin democrtica en 1983, Ferraro
seala que en algunos casos la contratacin ha obedecido al objetivo de construir una burocracia
paralela con la que el elenco gobernante tiene relacin de confianza (Ferraro, 2006: 171).
De todas formas, la intencin del Gobierno en este caso es detectar incumplimientos
formales que podran hacer caer el concurso y el nombramiento consiguiente. Pulvirenti (2016)
indica que ser muy difcil encontrar situaciones dignas de anulacin. Las posibles irregularidades,
explica, ya habran sido denunciadas por quienes no resultaron seleccionados, y la Justicia debera
haberse pronunciado. Nada de eso ha ocurrido. Por otra parte, agrega este autor, de haber
deficiencias, ello involucra no slo a la Administracin y a las personas seleccionadas, sino tambin
a otras entidades que intervinieron en el concurso, como los sindicatos.
Por otra parte, resulta difcil suponer que ser posible -como exige el decreto en su art. 1merituar los antecedentes presentados por los postulantes. Esa tarea obligara a cada Ministerio o
reparticin a convertirse en un nuevo tribunal del concurso. Sera necesario contar con evaluadores
idneos en cada caso, reeditando un proceso que por lo general exige un tiempo mucho mayor al
que el decreto concede.

Ms all de su factibilidad, el proceso ordenado por este decreto plantea otros interrogantes
desde el punto de vista constitucional.
En primer lugar, si el objetivo es confirmar la legalidad de los concursos y contratos en el
Estado, por qu se limita la revisin a un perodo de 2 o 3 aos, o se prioriza lo ocurrido en el
ltimo ao?
De esta forma, el decreto traza una distincin dentro del personal: quienes hayan sido
designados antes de -por ejemplo- 2012, no sufrirn la revisin de su proceso de ingreso; el resto s.
Cul es el fundamento de esta diferencia? Si no se ofrece una razn atendible que justifique la
desigualdad en el tratamiento, se afecta el derecho constitucional a no ser discriminado, y a la
igualdad real de oportunidades y de trato (CN, art. 75 inc. 23). Recalde et al. (2016) sostienen que
la medida acarrea la estigmatizacin del personal abarcado, derivado del estado de sospecha
que se genera.

El decreto no aporta en sus artculos ni en sus considerandos, argumentos que justifiquen la

lnea demarcatoria trazada en el personal estatal. Resulta posible imaginar los motivos por los que
se privilegia tal o cual perodo al momento de revisar, pero no estn explcitos; y de formularse
abiertamente, es posible que resultaran inaceptables desde el punto de vista constitucional, por
basarse en criterios partidarios.

En segundo lugar, el decreto prev que las nulidades se dicten por va administrativa (art.
4), segn los artculos 17 y 18 de la ley 19.549 (o Ley de Procedimiento Administrativo). En otras
palabras: si en el curso de la revisin se llega a la conclusin de que en cierta etapa del proceso de
concurso o de contratacin se incumpli un requisito esencial para la legalidad del nombramiento,
ser la misma autoridad administrativa la que puede anular su propio acto, y con ello hacer cesar en
su puesto a la persona designada o contratada.
Esto plantea, inmediatamente, una cuestin constitucional: puede tomarse esa medida sin
intervencin del Poder Judicial? El derecho de toda persona a una tutela judicial efectiva
(Convencin Americana de Derechos Humanos, art. 25), en principio, hara necesario que sea un
tribunal el que resuelva sobre la situacin legal del nombramiento, especialmente en el caso de
concursos con resultado notificado a los participantes, y con el personal incorporado ya ocupando
sus cargos. La ley 19.549, precisamente, exige que la nulidad del acto irregular se defina en sede
judicial.
Sin embargo, el Gobierno sostiene -implcitamente en los considerandos del decreto- que
sera admisible la declaracin meramente administrativa de nulidades, tomando una interpretacin
de la ley 19.549 que la Corte Suprema hizo en el caso Almagro (1998), tal como explica
Gorostiaga (2016). Esta posicin de la Corte parece haber sido modificada en el reciente caso
Kek (2015), donde sostuvo que la posibilidad para la Administracin de revocar un acto propio es
excepcional (y no la regla, como parece pretender el Gobierno). El principio, sostuvo la Corte, es la
estabilidad de los actos administrativos; lo hizo al resolver, precisamente, sobre la anulacin de un
pase a planta permanente de empleados municipales.

3. Modernizacin y cesantas

El resultado de la aplicacin de este decreto ha sido la prdida de miles de puestos de

trabajo en el Estado, tal como han denunciado distintas organizaciones polticas y sindicales
(CIFRA-FLACSO, 2016: 31).
En este punto, ms all del impacto social y econmico de las cesantas, cabe impugnarlas
desde el punto de vista constitucional, ya que contradicen el derecho constitucional a la estabilidad
en el empleo pblico (art. 14 bis de la CN). Este derecho fue reconocido por la Corte Suprema en
Madorrn (2007) como una clusula operativa, que no necesita reglamentacin. La estabilidad se
adopt con el objetivo de preservar al personal de los vaivenes polticos, como as tambin fomentar

la continuidad de los planteles en el mbito estatal para jerarquizarlos y hacer posible un mejor
servicio153 (Pereyra, 2015).
En ese marco, la generacin de miles de cesantas, precisamente tras un cambio de signo
poltico en el Gobierno, aparece como una clara afectacin del derecho de los empleados pblicos a
la estabilidad en su cargo. Ms an si la nulidad de sus concursos y designaciones son decididos por
la Administracin sin intervencin judicial.
De un modo ms general, se afecta el derecho a trabajar, contenido en el art. 6 del PDESC,
un tratado de derechos humanos que tiene la misma jerarqua que la Constitucin. Este derecho,
segn reza el citado artculo, comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de
ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado. La misma norma establece
que los Estados tomarn medidas adecuadas para garantizar ese derecho. Entre esas medidas, el
PDESC incluye programas, normas y tcnicas encaminadas a conseguir [] la ocupacin plena y
productiva. No basta que el Estado confe en la evolucin propia de la economa para que
aparezcan nuevos puestos. Por el contrario: existe un deber estatal de actuar para alcanzar el pleno
empleo, entendida como la situacin en la que toda persona tenga un trabajo que pague un salario
adecuado (Harvey, 2007).
Por otra parte, el art. 2 del PDESC obliga al Estado argentino a no tomar medidas regresivas
en el goce de cualquier derecho, incluido el derecho a trabajar. Es decir, no debe aplicar medidas
que recorten o restrinjan el nivel de efectiva vigencia de un derecho; debe avanzar en el grado de
realizacin de los derechos sociales y, por eso mismo, no puede recortar ni restringir los logros ya
conquistados (Courtis, 2006). La destruccin de empleos, sin prever alternativas para quienes sean
exonerados, representa un objetivo retroceso.

Sin embargo, algunas posturas intentan trazar una nueva lnea que distinga entre empleados
pblicos con derecho a estabilidad, por una parte, y empleados contratados que no tendran tal
derecho. Bajo esta argumentacin, al menos una parte de las cesantas podran justificarse.
En realidad, la distincin resulta difcil de aceptar, especialmente como base para negar a un
grupo el derecho que se reconoce a otro. Daz Cafferata (2009) sostiene que la expresin empleado
pblico slo puede aludir a las personas que tienen al Estado como empleador. No es posible
introducir distinciones donde el texto constitucional no las hace.
Pero aun si aceptramos la diferenciacin propuesta, el argumento no servira de mucho al
Gobierno. Efectivamente, el art. 9 de la ley de empleo pblico (ley 25.164) prev una categora de
empleados contratados. Pero ello abarca slo a quienes cumplen, durante un perodo determinado,
servicios de carcter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias delrgimen de
carrera, y que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente. Se trata de una forma de
Fundando su voto favorable a la incorporacin de esta clusula, el convencional
constituyente demcrata cristiano Horacio Pea sostuvo: Siempre el empleado pblico ha estado
sujeto a las cesantas en masa en ocasin de los cambios de gobierno. Ahora ya no podr ningn
partido poltico que conquiste el gobierno disponer de los puestos administrativos como botn de
guerra (vase Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, Buenos Aires, 1957,
tomo II, pg. 1254).
153

contratacin excepcional (Pereyra, 2015), y slo en esos casos la no renovacin del contrato
podra ser aceptable desde el punto de vista constitucional. Como ya hemos sealado ms arriba, la
mayora de los contratos en el Estado encubren una relacin laboral de tipo permanente. Daz
Cafferata (2009) expone que la distincin entre empleado permanente y transitorio adoptada en la
ley 25.164 resulta razonable; pero que el Estado abusa de la posibilidad de contratar, manteniendo
bajo la rbrica de personal transitorio a personas que cumplen tareas permanentes (en el mismo
sentido, Garca Pulls, 2010).

El decreto 254/2015 apunta, precisamente, a contratos que llevan ms de un ao de

vigencia, y sin limitarse a tareas transitorias. Por lo tanto, ms all de las formas, se trata de
empleados que llevan a cabo labores propias de la planta permanente. En tales supuestos, no es
posible cesar el vnculo simplemente dando por cado un contrato. La Corte Suprema resolvi en
Ramos (2010) que la renovacin sucesiva de contratos puede encubrir una relacin laboral. Si
bien no reconoci estabilidad, fij la necesidad de indemnizar si el despido es sin causa (como
podra ser en los casos abarcados por el decreto). Una postura similar adopt en Luque (2015),
con referencia a un empleado de la Sociedad del Estado Casa de Moneda (Pereyra, 2016). Sin
embargo, la Corte ha tenido una posicin ms protectora de la estabilidad en el fallo Delfino
(2011). All mantuvo la estabilidad del empleado pblico incluso para casos que el Estado, como
empleador, puso bajo el rgimen de la ley 20.744, o Ley de Contrato de Trabajo, que regula el
empleo privado.
La proteccin al personal contratado es lgica: la continua renovacin de contratos de plazo
se convierte, en los hechos, en una relacin por tiempo indeterminado. De insistirse en una
interpretacin formalista, se dara la paradoja de que el contratado tendra menos proteccin en el
sector pblico que en el sector privado (Pulvirenti, 2016). No sera lgico sostener que los derechos
laborales son irrenunciables ante un empleador privado, y son renunciables si se trata de uno estatal;
o que debemos aceptar en el Estado una conducta como empleador que se proscribe en el caso de
los privados (Garca Pulls, 2010).

4. Las cesantas efectivas

Hasta aqu el anlisis del decreto. Los resultados concretos de esta revisin no han sido
oficialmente publicados. Slo a travs de notas periodsticas154 se ha conocido el panorama
generado tras su cumplimiento: ms de 10.000 desvinculaciones, lo que representa un 5% de la
Administracin nacional. En las mismas publicaciones se ha sealado que casi el 50% de las
personas desvinculadas no asistan al lugar de trabajo o no cumplan su funcin. Esto
necesariamente lleva a preguntar por qu se desvincul al otro 50%; no hay respuesta para ello en
las notas que dieron a conocer estas cifras.
154
Vase, por ejemplo, la publicada en el diario La Nacin el 23 de julio de 2016. Disponible en:
http://www.lanacion.com.ar/1921160-al-menos-la-mitad-de-los-despedidos-del-estado-no-cumplianinguna-funcion

Segn se informa a travs de los medios, las cesantas se han justificado con 3 causales
principales:
1) cobrar el sueldo sin ir a trabajar (2060 casos);
2) militancia soportada por el Estado (1600 casos);
3) duplicacin de tareas (1632 casos paradigmticos, segn el informe).

Surge aqu la primera observacin. Estas tres causales se refieren al desempeo (o mal
desempeo) de las labores, y no a las pautas de revisin fijadas por el decreto 254/2016. En otras
palabras, ninguno de los aproximadamente 5000 casos sealados parecen tener falencias formales
en el proceso de concurso o de designacin. Las tres causales invocadas no pueden servir como
justificativo de nulidades: son posteriores a la designacin o asuncin de tareas. Por lo tanto, al
menos en 5000 casos, las bajas no se han producido por aplicacin de las pautas ordenadas en el
decreto 254/2016.
Pero no se trata de un problema de coherencia. La verdadera dificultad constitucional es que
las tres causales necesitan ser probadas. Quien decide el despido est obligado a ofrecer los
elementos que demuestren que una persona no iba a trabajar, por ejemplo. Esas pruebas, por
supuesto, deben obtenerse con algn procedimiento que asegure el derecho de defensa, el respeto al
debido proceso y a los dems derechos de la persona, incluso en el marco de un sumario
administrativo o actuacin equivalente.
Precisamente, el decreto 254/2016 no prev ni explicita ningn mecanismo en ese sentido.
Su apuesta se centra en la deteccin y determinacin -en sede administrativa- de nulidades
derivadas de incumplimientos formales al momento de contratar o designar. No se fija ninguna
modalidad para analizar la conducta efectiva y cotidiana del personal, y mucho menos, una
modalidad que respete los derechos procesales ya citados. Sin este procedimiento, no es aceptable
una desvinculacin basada en el comportamiento alegado o sospechado del trabajador. Se requieren
pruebas.

Por otra parte, solamente la primera causal puede considerarse razn vlida para un
despido, siempre y cuando resulte debidamente probada. No cumplir las tareas asignadas o las
obligaciones derivadas de un cargo puede justificar la apertura de un sumario y, eventualmente, la
cesanta.

No ocurre lo mismo con las otras dos causales. No resulta claro, por ejemplo, en qu
consiste la militancia soportada por el Estado (probablemente un anglicismo por financiada por
el Estado). Por supuesto, la militancia poltica (como la participacin en organizaciones religiosas,
gremiales o sociales) nunca puede ser causal de despido. No hay restricciones para que una persona
empleada en el Estado pertenezca a una corriente de pensamiento. Probablemente, entonces, el
reproche se dirija a otros hechos. Por ejemplo, que la persona empleada abandonaba su lugar de
trabajo para cumplir obligaciones de su tarea militante; o bien que ejerca su trabajo de un modo

discriminatorio (favoreciendo a quienes compartan sus preferencias partidarias, o negando la

debida atencin a quienes no las compartan). En cualquier caso, vale la pena insistir en que el
problema no es la militancia, sino el mal desempeo de sus tareas. Eso s puede servir como causal
para un sumario y una posible cesanta. Se trata, entonces, de la primera causal (cobrar sin
trabajar, o sin trabajar bien). Pero eso siempre debe probarse con pleno respeto de las garantas y
derechos. No se puede demostrar el incumplimiento laboral sealando, como nica prueba, la
afiliacin partidaria.

La tercera causal tampoco resulta vlida como justificacin de un despido. La duplicacin

de tareas evidencia, en todo caso, una mala organizacin administrativa. Ello no puede ser imputado
al personal, sino a quien ejerce los roles directivos en una reparticin. Frente a la existencia de ms
de una persona para una misma funcin, lo que procede -en virtud del derecho a la estabilidad- es
proceder a la reubicacin en otras tareas. Justamente, en el Plan de Modernizacin aprobado por el
decreto 434/2016, la deteccin de superposicin de funciones no se plantea como base para
despidos, sino para una mejor asignacin de recursos.

Es necesario, frente a este panorama, destacar qu prevalece en caso de una contradiccin

entre clusulas constitucionales y disposiciones de los poderes constituidos. En virtud de la
jerarqua mxima detentada por la Constitucin (segn el art. 31 de esa norma), ninguna accin u
omisin estatal puede contradecir su texto. Los derechos contenidos all o en los tratados de
derechos humanos con igual jerarqua son el criterio de evaluacin de las polticas adoptadas, tanto
en su diseo como en su aplicacin. Los derechos no actan como pautas que habilitan la actuacin
estatal, sino que fijan las obligaciones del Estado. Un enfoque de derechos no prescribe polticas
concretas, pero s obligaciones de conducta (qu medios puede y debe utilizar, como as tambin
cules no estn admitidos) y de resultado (Seplveda, 2014). Los derechos reconocen atribuciones
de las personas frente al Estado, y no a la inversa. En caso de contradiccin, la Constitucin habilita
a las personas afectadas, e incluso -en ciertos casos- a organizaciones y funcionarios, a exigir
judicialmente (por medio de la accin de amparo) la restauracin de la plena vigencia de los
derechos vulnerados. Esta exigibilidad abarca tambin a los derechos sociales (Abramovich y
Courtis, 2002). La nocin de Estado constitucional, precisamente, implica un lmite a la actuacin
de las mayoras electorales, sin que ello implique ningn cuestionamiento a su legitimidad de origen
o para el ejercicio de las competencias constitucionales.

5. Primeras conclusiones

Tras el recorrido efectuado hasta aqu, y con los datos a los que se puede acceder, es posible
arribar a estas primeras conclusiones:

1. El Ministerio de Modernizacin no ha explicitado una idea concreta de modernizacin,

aunque s ha circunscripto su alcance al mbito estatal, y ha definido una serie de actividades
ligadas a la simplificacin de procedimientos, incorporacin de tecnologas, gestin de recursos
humanos y medicin y control de resultados, todo ello sin hacer referencia a derechos, ni tomando a
los derechos como eje de la actividad estatal.

2. Respecto de los recursos humanos, el Ministerio pone el eje en la denominada

jerarquizacin y capacitacin, entendida como procesos que se aplican sobre el personal, pero
no hay referencia a los derechos que estn en cabeza de quienes integran ese colectivo.

3. Por fuera del Plan de Modernizacin y de las competencias asignadas originariamente, el

Ministerio qued a cargo de reglamentar un proceso ordenado por el decreto 254/2015: el de revisar
las designaciones por concurso y contrataciones de personal de los ltimos 2 o 3 aos, con el
objetivo de lograr anulaciones por fallas formales sin dar intervencin al Poder Judicial.

4. Este planteo resulta objetable desde el punto de vista constitucional, ya que trata de modo
desigual a los empleados segn el momento en que hayan sido incorporados, no asegura la tutela
judicial de sus derechos, afecta la estabilidad en el empleo pblico y el principio de no regresividad
en materia de derechos sociales.

5. Segn se ha informado pblicamente, las cesantas efectivamente producidas se han

justificado, mayoritariamente, en supuestos incumplimientos laborales, y no en nulidades de base
formal. Las causales invocadas, por otra parte, no parecen haber sido acreditadas mediante sumario
u otro procedimiento respetuoso de las garantas constitucionales.

6. La modernizacin liderada por el Ministerio, entonces, incluye una poltica de reduccin

de la planta estatal contradictoria varios derechos y garantas constitucionales, sin que la legitimidad
electoral del Gobierno actual pueda servir como justificativo. El principio de supremaca
constitucional da prevalencia a estos derechos por sobre cualquiera de los objetivos polticos, y est
habilitada la va judicial para exigir la plena vigencia de los derechos afectados.

Obras citadas:

Abramovich, Vctor y Courtis, Christian (2002): Los derechos sociales como derechos exigibles.
Madrid: Trotta.

CIFRAFLACSO (2016): La naturaleza poltica y econmica de la alianza Cambiemos

[Documento de Trabajo 15], Buenos Aires, tomado de
<http://www.centrocifra.org.ar/publicacion.php?pid=92>

Courtis, Christian (comp.) (2006): Ni un paso atrs. La prohibicin de regresividad en materia de

derechos sociales. Buenos Aires: Editores del Puerto.

Daz Cafferata, Santiago (2009): La estabilidad del empleo pblico fraudulentamente 'contratado',
www.eldial.com Suplemento de Derecho Administrativo. Disponible en:
http://www.saij.gob.ar/doctrina/dacf110109-diaz_cafferataestabilidad_empleo_publico_fraudulentamente.htm

Feraro, Agustn (2006): Una idea muy precaria. El nuevo servicio civil y los viejos designados
polticos en Argentina, Latin American Research Review, vol. 41, nm. 2, junio, pp. 165-182.

Garca Pulls, Fernando R. (2010): 'Uso txico' de instituciones y precariedad en el empleo

pblico. La buena fe exigible al Estado. Los fallos 'Ramos' y 'Snchez', de la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, Semanario de Jurisprudencia Argentina, 02 de junio.

Harvey, Philip (2007): Benchmarking the right to work, en Minkler, Alanson y Hartel, Shareen
(eds.), Economic Rights: Conceptual, Measurement and Policy Issues. Cambridge (Gran Bretaa):
Cambridge University Press.

Iglesias Illa, Hernn (2015): Cambiamos. Mauricio Macri Presidente. Da a da, la compaa por
dentro. Buenos Aires: Sudamericana.

Pereyra, Lucas Javier (2015): La estabilidad en el empleo pblico y la situacin de los cuasiestatales, Derecho del Trabajo, octubre. Buenos Aires: Thomson Reuters.

Pereyra, Lucas Javier (2016): Un fallo disruptivo en la materia 'estabilidad del empleado
pblico'?, Derecho del Trabajo, enero. Buenos Aires: Thomson Reuters.

Pulvirenti, Orlando D. (2016): Empleo pblico. Comentario al Decreto 254/2016, ADLA 2016-3,
pg. 79 y ss.

Recalde, Leandro; Padin, Luis Federico y Silguero Correa, R. Federico (2016): El fuero laboral
entiende en materia de despidos? Cuestiones de competencia e incompetencia, Derecho del
Trabajo, mayo. Buenos Aires: Thomson Reuters.

Seplveda, Magdalena (2014): De la retrica a la prctica: el enfoque de derechos en la proteccin

social en Amrica Latina. Santiago de Chile: CEPAL.

Vommaro, Gabriel; Morresi, Sergio; Bellotti, Alejandro (2015): Mundo Pro. Anatoma de un
partido fabricado para ganar. Buenos Aires: Planeta.

Fallos citados:

Almagro (1998): Almagro, Gabriela c/ Universidad Nacional de Crdoba. Fallos, 321:169. 17

de febrero de 1998.

Delfino (2011): Delfino, Laura Virginia c/ Organismo Regulador del Sistema Nacional de
Aeropuertos s/ despido. Fallos, 334:229. 09 de marzo de 2011.

Kek (2015): Kek, Sergio Leonardo y otros c/ Municipalidad de Coronel Du Graty s/ demanda
contencioso administrativa. Fallos, 338:212. 25 de marzo de 2015.

Luque (2015): Luque, Rolando Baltazar c/ Sociedad del Estado Casa de Moneda s/ despido.
Fallos: 338:1104. 27 de octubre de 2015.

Madorrn (2007): Madorrn, Marta Cristina c/ Administracin Nacional de Aduanas s/

reincorporacin. Fallos, 330:1989. 03 de mayo de 2007.

Ramos (2010): Ramos, Jos Luis c/ Estado Nacional (Min. de Defensa A.R.A.) s/
indemnizacin por despido. Fallos, 333:311. 06 de abril de 2010.

PI: Matriz sociopoltica y polticas de desarrollo local. Un anlisis actual de las polticas
pblicas de Viedma. Dir. Osvaldo Alonso. UNCO CURZA.

Ttulo: Polticas de desarrollo econmico local en Viedma y configuracin de su

matriz sociopoltica. 2014-2016
Autores:
Mara Julia Spigariol
Eduardo Figueroa
Daniela Miranda

El contexto: el capitalismo del siglo XXI

El capitalismo actual es el denominado de shock155, como lo describe Klein en su
documental. En el mismo se analiza cmo se imponen las polticas de la Escuela de
Chicago de corte neoliberal.
La secuencia es generar crisis, y luego aplicar las terapias a las mismas: ajuste, recorte del
Estado: despidos, ajuste en el seguro de desempleo, a la educacin, la salud. Sus principales
experimentos son el derrocamiento de Allende en Chile, de Isabel Pern, la invasin a Irak
y la Inglaterra de Tatcher.
Su combinacin de conmocin y desestabilizacin de la ciudadana, admite la
denominacin de doctrina del shock para describir la lgica del capitalismo actual.
A esto podemos sumar interpretaciones recientes sobre el funcionamiento de la hidra
mundial, cuya conceptualizacin corresponde al economista francs Franois Morin y que
hace referencia al oligopolio bancario de veintiocho entidades financieras que han
intervenido activamente en la crisis mundial de 2008-2009156. Estos bancos manejan US$

155
La doctrina del shock. El auge del Capitalismo del desastre es un libro de la autora Naomi Klein del
ao 2007 a partir del cual en 2009 se elabor el documental del mismo nombre, bajo la direccin de Michael
Winterbottom y Mat Whitecross (The Shock Doctrine).
156
Sobre la publicacin de Franois Morin, La hidra mundial, el oligopolio bancario, y el anlisis de
otros economistas ver: nota periodstica de la BBC de marzo de 2016 disponible en
www.bbc.com/mundo/noticias/2016/03/160325_economia_mecanismos_hidra_financiera_mundial_mj

50.000 billones y en la busca de ganancias rpidas logran intervenir en los mercados

cambiarios y tasas de inters de las deudas de todos los pases del sistema econmico
mundial. Por ello se constituyen en una hegemona financiera, econmica y poltica, un
poder hiperconcentrado que es capaz de crear moneda a partir de la desregulacin bancaria
y flexibilizacin crediticia, situacin como la vivida en Argentina en la dcada del 90.
En este escenario, los poderes locales, las economas regionales quedan atadas a las
condiciones macroeconmicas que se rigen por intereses de concentracin econmica y
altas ganancias. Podemos preguntarnos cul es la capacidad de disponer una economa
orientada a las necesidades y expectativas locales frente a un sistema de fuerzas desiguales
y un panorama tan negativo para hacerlo.

Los actores en la ciudad de Viedma y el concepto de desarrollo

El concepto de actor local, es desarrollado por Arocena157, que seala la interaccin permanente
entre actor y sistema, destaca que los actores son motor y expresin del desarrollo local y marca la
importancia de capacidad de constitucin de actores locales. La globalizacin presenta amenazas y
oportunidades, y en este sentido dice Vzquez Barquero158: El carcter diferencial de la estrategia
(de desarrollo econmico) es reconocer que el territorio cuenta, que la coordinacin de las acciones
de los actores se produce en el territorio, y que la visin estratgica es relevante para el desarrollo
econmico.

En este trabajo sostenemos la idea de desarrollo a escala humana Promovido por Max-Neef,
Elizalde y Hopenhayn que entienden dicho desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccin de
las necesidades humanas fundamentales, en la generacin de niveles crecientes de autodependencia
y en la articulacin orgnica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnologa, de los procesos
globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificacin con la
autonoma y de la Sociedad Civil con el Estado (cita en Boisier, 2003).

En estudios previos realizados por el equipo de investigacin159 hemos arribado a la conclusin

que el vnculo entre los diferentes actores de la sociedad local es clave en relacin a los procesos de
157
Garca Delgado, Daniel, Hacia un nuevo modelo de gestin local. Municipio y sociedad civil en
Argentina. Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires, FLACSO; Universidad Catlica de
Crdoba.
158
Vzquez Barquero, A., 1993, Poltica econmica local, Madrid, Pirmide.1993
159
Alonso, O. et.al, 2008. El sistema de actores y el desarrollo local. El caso de la ciudad de Viedma.

desarrollo local. En este sentido, para analizar esta dinmica tomamos el concepto de matriz socio
poltica, desplegado por Manuel Antonio Garretn (2002) quien hace hincapi en el carcter
mediador del rgimen en tanto complejo de instituciones. Para analizar una sociedad determinada
con dicho concepto es relevante ver las relaciones entre el Estado (momento de unidad y direccin
de la sociedad), el sistema de representacin (momento de agregacin de demandas globales y
polticas), y la base econmica y cultural (momento de participacin y diversidad de la sociedad
civil, el locus de los movimientos). La mediacin institucional entre estos elementos es el rgimen
poltico.

Seala Boisier160 en su concepcin del desarrollo que las personas valoran beneficios menos
materiales como la libertad de movimiento, y expresin (artes, deporte) la ausencia de violencia y
explotacin, un sentido colectivo de la vida, el reconocimiento personal, el derecho a la
informacin, la participacin en cuestiones que los afectan (organizaciones comunitarias,
asociaciones), la preservacin del ambiente y la equidad social.

Sumado a esta perspectiva161 la clasificacin con relacin a las valoraciones e intereses de las
personas se plantea en funcin de la reproduccin de la vida, de las estrategias y representaciones
sobre la ciudad. Por ello, considerando el concepto de actor se delimitan los siguientes:

1.- Actores guiados por la lgica de ganancia (empresarios, comerciantes): que buscan
obtener ganancias confiando en las leyes del libre mercado.
2.- Actores con lgica poltica (representacin y acumulacin de poder): que buscan
participar de la poltica para obtener cargos pblicos y la posibilidad de gestionar el Estado.
3.- Actores con lgica del conocimiento: que buscan generar conocimiento y fomentar la
educacin, fortaleciendo la identidad y cultura locales.

EDUCO. Viedma.
160 Boisier cita el Informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 1996,
inspirado particularmente en ideas de Amartya Sen, de Mahbub ul Haq, de Richard Jolly y otros, donde se
introduce una nueva acepcin y una nueva forma de medir el desarrollo a travs del concepto de un ndice de
Desarrollo Humano. Boisier, S., 2003, Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica?, en Revista del
CLAD Reforma y Democracia. No. 27, Octubre, Caracas.
161
Prez, Pedro, 1995, Actores sociales y gestin de la ciudad. CIUDADES 28, octubre-diciembre, RNIU,
Mxico.

4.- Actores donde predomina la necesidad: dadas sus precarias condiciones de vida son
vulnerables a distintas problemticas sociales. Elaboran estrategias de supervivencia del da
a da. Tienden a la marginalidad y a la exclusin.

En suma a esta clasificacin incorporamos una ltima, para poder identificar a aquellos actores que
tienen objetivos desinteresados vinculados con el bienestar de la poblacin, es decir, el desarrollo.
Esta es:

5.- Actores orientados a promover el desarrollo: la reflexin sobre la calidad de vida los
lleva a preocuparse por promover el desarrollo con acciones altruistas.

As tambin, el anlisis de la gestin municipal requiere de una identificacin de actores y de las

relaciones a partir de las estrategias que cada tipo de actor despliega. Los actores producen la
dinmica de una ciudad, la particularidad que ella asume en asociacin con otros.

El concepto de actor proviene de la metfora del teatro, en el cual un actor tiene un papel y tiene
cierto protagonismo. Su accin se enmarca en un escenario (espacio local) y de acuerdo a cmo se
configure la trama tendr mayor o menor protagonismo.

Arocena define como actor local a aquel cuyo sistema de accin coincide con el sistema de accin
local, y cuya actividad contribuye a desplegar las potencialidades existentes en la sociedad local
(Arocena, 1995). Alonso162 entiende que se debe incorporar a esta definicin a aquellos que
obstaculizan a partir de la accin o la omisin cualquier posibilidad de desarrollo.

As llegamos a la identificacin de cuatro tipos de actores que se encuentran en el mbito local:

1. Actores estrictamente locales: son aquellos que despliegan su accin dentro del sistema de
accin local y cuya posibilidad de reproduccin y continuidad dependen de las condiciones locales.

162

Alonso O. et.al, 2008, El sistema de actores y el desarrollo local. El caso de la ciudad de Viedma.
EDUCO. Neuqun.

2. Actores parcialmente locales: aquellos que si bien son actores locales, su sistema de accin
trasciende el espacio local y la posibilidad de reproduccin no depende exclusivamente de lo local.
3. Actores no locales: son actores externos que despliegan actividades en el mbito local. Su
capacidad de reproduccin no depende de las condiciones locales y sus representantes en el espacio
local tienen limitado su margen de decisin. Un ejemplo de este tipo de actor son las sucursales de
comercios e industrias cuyos propietarios no son de la localidad.
4. Actores en la localidad con dificultades para reproducir su vida cotidiana: aquellos que se
encuentran imposibilitados de acceder a los bienes y servicios bsicos para alcanzar una
satisfactoria reproduccin de la vida.

En el trabajo de investigacin realizado sobre Viedma163, realizamos una clasificacin en torno del
subsistema al que pertenecen, cuya composicin es la siguiente:

Actores del subsistema Poltico Administrativo

El Municipio de Viedma, Organismos de Ciencia y Tcnica y entes mixtos de desarrollo local:

IDEVI, CREAR (Red Provincial de Agencias de Desarrollo), Chacra experimental del INTA, ESFA
(Escuela Secundaria de Formacin Agraria), Secretara de Turismo de Ro Negro, CURZA (Centro
Universitario Regional Zona Atlntica de la Universidad Nacional del Comahue), Partidos
Polticos. Actualmente podemos agregar la sede Atlntica de la Universidad Nacional de Ro Negro
creada en 2009 y el CET N 6 como escuela tcnica industrial.

Actores del subsistema empresarial

En su momento fueron identificadas las siguientes organizaciones representativas de los intereses de

los empresarios locales: Cmara de Comercio, Turismo, Industria y Produccin de Viedma,
Sociedad Rural, Cmara de Productores del Valle Inferior, Cmara de la Construccin de Ro
Negro, Asociacin de Propietarios de Establecimientos de Hoteleros y Gastronmicos de la Zona
Atlntica de Ro Negro, Asociacin de Microempresarios del Este Rionegrino.

163

Los resultados de dicha investigacin se encuentran publicados en Alonso O. et.al, 2008, El sistema
de actores y el desarrollo local. El caso de la ciudad de Viedma. EDUCO. Neuqun.

Actores del subsistema sociocultural

Fundaciones (Proyecto Sur, Gnesis), Clubes (San Martn, Sol de Mayo, Villa Congreso, Lavalle),
Consejos Profesionales, Gremios, Juntas vecinales, Centro Cultural talo Argentino, Radio
Encuentro, Obispado de Viedma.

Las polticas econmicas

Entendemos por polticas pblicas a las iniciativas que se proponen regular, orientar y, por lo tanto,
determinar procesos que se desarrollan en diferentes mbitos de inters para el poder. De ella
pueden participar actores gubernamentales y no gubernamentales, institucionalizados o no, con un
poder diferencial que se expresa en distintos momentos del proceso de formulacin de la poltica.
En ese sentido, en tanto mbito (o arena) en la que diferentes actores participan, pueden
identificarse tres instancias (La Serna, C.: 1996):
a) Instancia performativa: se refiere al proceso inicial en el que un tema se instala, ello
implica naturalmente, actores con capacidad para hacerlo en un juego de disputa, tensiones
y convergencias en el que las cuestiones discursivas y simblicas tienen un papel central.
b) Instancia formativa: se despliega en la esfera poltico-administrativa de las instituciones
del Estado (los tres poderes participan, especialmente el ejecutivo y el legislativo) y
culmina en planes, proyectos y programas expresados en actos resolutivos y legislacin. Un
momento clave es el ingreso del tema a la agenda estatal, a partir del cual se inicia su
procesamiento hasta culminar en una norma.94
c) Instancia productiva: en ella la poltica se confronta con la poblacin, con los mbitos
ms cercanos a la vida cotidiana y a la esfera de problemas y procesos que pretende regular.
En esta instancia se produce un efecto, no necesariamente previsto en las instancias
anteriores, que termina configurando el impacto especfico de la poltica.

En cuanto a las polticas pblicas econmicas, nos referimos a las acciones que desde el Estado
procuran incidir en las condiciones macro o microeconmicas de una sociedad, sean a travs de la
regulacin, control como promocin de actividades productivas y comerciales.

En el caso de los municipios sus acciones son ms acotadas dada la menor cantidad de recursos
pero pueden variar entre facilitar la radicacin de industrias propiciando parques industriales y
clusters, exenciones impositivas como invirtiendo con otras obras pblicas y lneas de
financiamiento a emprendimientos/emprendedores. De sus acciones y omisiones podemos entender
tambin que los actores tengan una visin de la economa clsica de libre mercado, intervencionista
y/o de economa social.

Una descripcin del contexto de Viedma y sus sectores econmico productivos

En este apartado se realizar una descripcin de los distintos actores econmicos de la Ciudad de
Viedma y sus vinculaciones con el Estado Municipal.

La conceptualizacin de los actores y los resultados de investigacin previos nos permiten

diversificar la caracterizacin del sistema de actores del desarrollo de Viedma, en esta oportunidad
vinculados con la economa local.

La ciudad de Viedma presenta una tensin entre homogeneidad y heterogeneidad caracterstica de

las sociedades en permanente cambio. Asimismo, convergen diversos actores que hacen de Viedma
una ciudad particular.

EL ESTADO, NIVELES E INFLUENCIA EN LA ECONOMA

El Municipio de Viedma

El municipio es el actor estatal de contacto ms directo con las necesidades y requerimientos de la

poblacin. Por ende, es un actor poltico importante que puede promover el desarrollo econmico y
consolidar una perspectiva particular, arraigada en la identidad, la historia y cultura locales.

Algunas de las acciones de este nivel estatal se vinculan con la promocin de ferias y eventos
comunitarios as como de espacios para la radicacin de industrias (ENREPAVI164), comercios y
servicios. Es la puerta de entrada a la localidad ya que de su rbita dependen numerosas
habilitaciones, controles e incentivos para la inversin. Sin embargo, los lmites de su ejido al
espacio urbano165 y por lo tanto su capacidad de accin estn condicionados por la jurisdiccin.
Por ejemplo, en el caso del rea de riego que ocupa el Instituto de Desarrollo del Valle Inferior
(IDEVI), instituto autrquico provincial, cuyo funcionamiento data de principios de la dcada del
60, el municipio slo ha logrado acceder a integrar la mesa de decisiones desde hace un par de aos.
Como consecuencia las actividades agropecuarias, la produccin de bienes de los sectores primario
y secundario vinculada con emprendimientos regionales, quedan fuera del alcance del estado
municipal, con excepcin de algunas lneas de financiamiento que se canalizan por ejemplo a travs
de la Agencia de Desarrollo Microregional Viedma Patagones.

Si bien el Art. 33 de la Carta Orgnica Municipal subraya la necesidad de impulsar el desarrollo

local sostenible, su capacidad se halla condicionada por los recursos disponibles y por el mbito de
aplicacin.

Dicho artculo dice que el Municipio de Viedma impulsar el desarrollo socio-econmico sostenible
de su zona de influencia con nfasis en el aprovechamiento y proteccin integral de los recursos
naturales, con acento en el ro Negro, el litoral martimo, el valle Inferior y zona de influencia, a
travs de las siguientes acciones:

Art 33 a) Promocin y desarrollo de polticas integrales.

Promover y estimular toda actividad socio-econmica que privilegie las formas asociativas,
solidarias, comunitarias, inclusivas y/o autogestionarias.
b) Inclusin social y productiva.
Incentivar aquellas actividades que involucren aportes efectivos para la generacin de empleo, nuevas
fuentes productivas, que mejoren la calidad de vida de los habitantes y orientadas a la integracin
sectorial y/o geogrfica, de actividades socio-econmicas estrechamente vinculadas con la posibilidad
de llevar a cabo una accin conjunta en bsqueda de una eficiencia colectiva.

164
Enrepavi (Ente para la Reconversin del Parque Industrial de Viedma) creado por Ley provincial
3.381.
165
Actualmente a travs de un proyecto de la Ley se est ampliando el ejido urbano, el cual se
convertira en uno de los ms grandes del pas. De este modo abarcara toda la costa del ro Negro desde su
ubicacin hasta el mar a 30 km y luego bordeando una franja martima por 30 km ms. Consultar proyecto
en Legislatura de Ro Negro disponible en la pgina oficial de este rgano legislativo: www.legisrn.gov.ar.

c) Promocin y radicacin industrial.

Estimular activamente la radicacin de empresas y/o iniciativas socioeconmicas, aspirando al pleno
empleo de los habitantes, protegiendo la produccin local y regional y facilitando el acceso al consumo
comunitario. Promover la capacitacin permanente de los involucrados en todos los procesos socioproductivos.
d) Defensa de la empresa local.
Promover la iniciativa privada que conlleve la capacitacin tcnica y de gestin en ingeniera de
negocios y nuevas formas de eslabonamiento econmico y que ayude a movilizar la capacidad de
iniciativa local. Promover la nano, micro, pequea y mediana empresa que fortalezca el desarrollo
local integrado.
e) Apoyo y fomento de la actividad cientfica, tecnolgica y de energas renovables.
Fomentar ejes prioritarios orientados a proyectos de formacin, capacitacin, educacin, produccin
y trabajo.
f) Promocin, fomento y apoyo a la economa social y la produccin artesanal.
Promover la justa incorporacin al aparato socio-productivo de la capacidad realizadora de los actores
sociales y econmicos. Promover y proteger a las entidades cuya organizacin y gestin se basen en
la ayuda mutua, el control democrtico, igualitario, equitativo y solidario de sus miembros. El fomento
y promocin de la economa social se reflejar por medio de ordenanzas que den un tratamiento
tributario acorde a su naturaleza.
g) Acceso al crdito. Incentivos fiscales y financieros.
Promover la capacidad local de ahorro orientndola a la inversin socioproductiva. Promover redes
de negocios comunitarios. Propiciar la creacin de fondos locales de inversin socio productiva y
de servicios de apoyo no-financiero.
h) Cooperacin y complementariedad.
Promover la integracin regional, modular relaciones de colaboracin de las polticas, planes y
programas priorizando lo asociativo como manera gestiva para la configuracin de un desarrollo local
sostenible (Carta Orgnica de Viedma; 2010).

La diversidad de acciones que se proponen implica la necesidad de articular con otros niveles
estatales e instituciones pblicas y privadas, lo cual nos advierte de la complejidad de promover un
desarrollo integral que no est condicionado, ni restringido por lgicas ajenas a los intereses de la
localidad. Sin embargo, actualmente presenta una particular visin del desarrollo que es interesante
sea incluida en el marco legal de organizacin poltica fundamental del municipio.

En cuanto al empleo municipal suelen tener los sueldos ms bajos de los empleados de la
administracin pblica166, a menudo con condiciones precarias de trabajo, hacinamiento y
edificios que no respetan las condiciones mnimas de seguridad.

Viedma capital y el Estado de la provincia de Ro Negro

La condicin de capital de provincia conlleva que la mayor parte del andamiaje institucional y
administrativo de la provincia de Ro Negro se ubique en la ciudad de Viedma. Esto es porque los
principales poderes estatales, Ejecutivo (gobierno y ministerios), Legislativo y Judicial (1era.
Circunscripcin y Superior Tribunal de Justicia y cabeza del Ministerio Pblico) funcionen en el
espacio urbano. Esto implica que las edificaciones167 y la mayor cantidad de empleos
administrativos se concentren en Viedma168.

Como consecuencia el gasto estatal por alquileres, insumos y salarios del personal administrativo es
el principal dinamizador de la economa local. El funcionamiento de la maquinaria del estado

166
El sueldo bruto mnimo de un empleado municipal a partir del 1 de febrero de 2016 es de $8002.
Ver:
www.adnrionegro.com.ar/2016/03/acuerdo-salarial-en-viedma-los-municipales-tendran-un-30-deaumento/
167
Se contabilizan gran cantidad de edificios pblicos en Viedma, en especial los de orden provincial, a
menudo ubicados en edificios alquilados a privados. Algunos inmuebles han sido alquilados desde 10 a 20
aos. En la ciudad de Viedma suelen pagarse los alquileres ms caros con relacin a otras provincias como lo
demuestra un estudio presentado para evaluar el gasto estatal en este rubro. Se afirma adems que se
observa una alta concentracin en la oferta del mercado inmobiliario donde adems el Estado es un
demandante cautivo por la carencia de edificios propios; en este contexto, se ve obligado a aceptar los
precios que les ofrecen las inmobiliarias y/o particulares, algunos de ellos con incrementos en sus precios
que no se fundamentan por el desempeo de la economa en funcin de cualquier variable que se tome a
consideracin (inflacin, evolucin del dlar, variacin de la tasa de inters o incrementos en la demanda de
estos mercados). Se estima un presupuesto de ms de 23 millones de pesos para 2012 donde el mayor
gasto se efecta en Viedma. Ver: Proyecto del Bloque de Legisladores de Juntos Somos Ro Negro. 2012.
Antecedentes para una regulacin de los contratos de alquiler del Estado Provincial en figura de locatario.
Disponible en http://bloqujsrn.com.ar/portal/2012/antrecedentes-para-una-regulacion-de-los-contratos-dealquiler-del-estado-provinccial-en-figura-de-locatario/ del 7de junio.
168
Alonso et.al. 2004. El sistema de actores y el Desarrollo Local. IDeVI Curza UNCo. Documento del
Seminario Taller.

provincial impulsa la economa de Viedma y de su rea de influencia de un modo que no puede ser
equiparado por otras actividades econmicas y especialmente las productivas169.

Los sueldos ms altos corresponden a los funcionarios de alto rango, en los poderes judicial,
ejecutivo y legislativo, y sus ramificaciones, manteniendo a su vez un nivel constante que no es
alterado por fluctuaciones econmicas, ni sequas, sino que en todo caso depende de reformas
estatales o crisis polticas170. Este hecho gener constantes polmicas ya que para julio de 2012 al
menos 67 cargos provinciales superaban los $40.000, teniendo gran repercusin en los medios
locales y nacionales171.

Como contraparte los sueldos de empleados pblicos172 son sustancialmente menores (recin el
mnimo supera los $8000 en febrero de 2016), limitados por acuerdos sindicales histricos que
congelaron las categoras y los sistemas de ascensos luego de la crisis del estado de 1995. As
tambin el acceso a los puestos de trabajo por concurso, segn lo establece la constitucin
provincial, hace varios aos que no se implementa, siendo el sistema de contratos profesionales,
pasantas y becas la forma habitual de ingreso y permanencia, lo que ocurre tradicionalmente por
conocer a algn funcionario antes que por una convocatoria pblica. Posteriormente se dan los
pases a planta permanente haciendo rendir exmenes a los empleados con cierta antigedad (en
promedio 5 aos).

Al mismo tiempo, los alquileres de inmuebles, la compra de insumos y la contratacin de servicios

profesionales encadenan una serie de actividades econmicas y comerciales donde el estado resulta
el principal consumidor, empleador o contratista. Por ejemplo en la recordada crisis del estado de
1995, las polticas de achicamiento implicaron gran cantidad de despidos, tercerizacin de servicios,
privatizaciones, congelamiento de la carrera administrativa y precarizacin laboral; entonces la
169
Estimaciones de economistas entrevistados calculan que un 25% del presupuesto provincial se
recicla localmente. En 2015 se presupuest en 19.054.678.257 pesos el total del gasto estatal. Ver: Ley 5021
del 22 de diciembre de 2014. Legislatura de Ro Negro. Disponible en: www.saij.gob.ar/5021-local-rio-negropresupuesto-recursos-gastos-administracion-provincial-para-ejercicio-fiscal-2015-lpr1005021-2014-1222/123456789-0abc-defg-120-5001rvorpyel No obstante nos encontramos con la dificultad de establecer
con mayor precisin el gasto pblico provincial por localidad, ya que constituye un dficit en la elaboracin
de los datos que se desagregan por el funcionamiento de los ministerios y poderes.
170
En 2012 se incrementaron por decreto los sueldos de los funcionarios pblicos provinciales lo que
se conoci como los megasueldos. Al mismo tiempo se puso a disponibilidad (el 29 de diciembre de 2011) al
conjunto de los empleados de la administracin provincial, como poltica del nuevo gobierno provincial.
171
Ver: www.perfi.com/mobile/?nota=/contenidos/2012/07/02/noticia_0021.html
172
El salario de un agente de la categora 1 es de $8837 en enero de 2016. Ver escalas salariales para
los agentes provinciales en www.adnrionegr.com.ar/2016/03/el-gobierno-cancelo-el-pago-del-retroactivodel-aumento-salarial/

calidad de la administracin pblica se vi condicionada por la organizacin, el funcionamiento y la

prestacin del servicio de sus empleados repercutiendo inicialmente en la calidad de vida de los
viedmenses y luego del conjunto de la provincia.

El Estado nacional en Viedma

En cuanto a las delegaciones y dependencias de organismos y poderes del Estado Nacional, la

ciudad cuenta con un Juzgado Federal, oficina de Migraciones y delegaciones de la ANSES, PAMI,
Ministerio de Trabajo, INTA, Radio Nacional, Vialidad Distrito Ro Negro, AFIP y dos sedes de
universidades nacionales (UNCO y UNRN), entre otras.

Varios de estos organismos cuentan con edificios propios pero tambin alquilan inmuebles dada la
amplitud de sus prestaciones que se han incrementado en los ltimos aos, compran insumos para
su funcionamiento en el comercio local cuando no son enviados directamente desde su casa central.
Adems suelen tener empleos con sueldos ms altos que los de la administracin pblica provincial
y especialmente municipal (esta ltima cuenta con los sueldos ms bajos).

EL SUBSISTEMA EMPRESARIAL

Comparado con otras localidades de la provincia, la participacin empresarial es reducida en la

ciudad aunque resulta heterognea. El subsistema est compuesto por pequeos y medianos
establecimientos, explotaciones ganaderas y agrcolas, empresas de servicios, constructoras y
comercios. El de mayor tamao es un frigorfico que emplea a doscientos cuarenta personas, ms
los empleados de las carniceras y le siguen varias empresas constructoras que en los momentos de
mayor actividad ocupan alrededor de cien a doscientos trabajadores cada una. En relacin con la
actividad de dos localidades representativas de la economa provincial, en Roca tenemos un
crecimiento de tres veces ms en la cantidad de empresas, en una proporcin similar a Bariloche.

Si observamos especficamente la capacidad de emplear fuerza de trabajo no hay empresa que

pueda equiparar la cantidad de empleo pblico de ninguno de los niveles estatales siendo el ms
considerable el provincial.

Por ello, si bien Ro Negro no es una provincia industrial, ya que su economa gira alrededor de la
fruticultura, el turismo y la explotacin de sus recursos naturales con bajo valor agregado, del
anlisis comparativo surge que la mayor participacin del comercio y los servicios se da en Viedma
con respecto a General Roca. De lo cual es posible sostener que Viedma sigue siendo una ciudad
administrativa, cuya dependencia del presupuesto provincial se mantiene constante o probablemente
incrementado y encadena otras actividades en especial las comerciales.

Empresas y empresarios

Es posible clasificar las empresas en Viedma teniendo en cuenta el rubro y el tamao.

Comercio y servicios

Pequeos emprendimientos dedicados al comercio y los servicios que operan en el mercado local.
Atendidos directamente por sus dueos, algunos de ellos con una reducida dotacin de personal, son
muy sensibles a las variaciones del mercado local.

a) Establecimientos de mayor envergadura por su volumen de ventas y cantidad de personal. Son

actores locales, ya que han sido fundados en la ciudad y dependen de su mercado. Se trata de
comercios de electrodomsticos173, mueblera, materiales de construccin, ropa de vestir y
deportiva, y supermercados.

b) Sucursales pertenecientes a cadenas con su sede central en otras ciudades, como el caso de varios
supermercados y casas de electrodomsticos. Son actores extralocales, ya que su administracin
173
En el caso de Zgari Hogar es un comercio que recientemente cerr sus puertas siendo un
emprendimiento familiar histrico de venta de electrodomsticos y muebles en Viedma y Patagones. En su
lugar abri un nuevo comercio de venta de electrodomsticos perteneciente a una cadena comercial
presente en el centro del pas con numerosas sucursales (Naldo Lombardi).

est fuera de la ciudad y su continuidad empresarial no depende exclusivamente del mercado local.
Las cadenas de supermercados, denominadas grandes superficies se han instalado en cantidad y han
generado una reaccin defensiva de los comerciantes locales ya que al ubicarse en el radio urbano
compiten con los pequeos comercios encontrndose estos ltimos en clara desventaja por la
diversidad de productos y precios ofrecidos. Al mismo tiempo, en algunos casos, pueden generar
reas comerciales a sus alrededores dada la gran cantidad de gente que circula incluso ofreciendo
otros productos que no se encuentran en sus gndolas.

Se ha realizado un estudio sobre su impacto en la ciudad, donde se analiza la filosofa de WalMart174, y su versin local el Chango-Ms donde se destaca su poltica antisindical. En un estudio
sociolgico, se indica que la forma que adopta la poltica antisindical de la compaa es el destierro
de la alteridad, evitan que el trabajador vea a la empresa con intereses antagnicos al colectivo de
trabajadores. Por otra parte la publicidad de los precios bajos es relativa, ya que los productos de la
canasta bsica, estn ms caros que en otros supermercados.

En cuanto a los recursos, a pesar de las inversiones iniciales de instalacin comercial no devuelve
prcticamente nada a la localidad sino que los rditos comerciales migran a sus casas centrales. La
mayora de los productos comercializados son importados de China, India y Corea del Sur, otros de
Brasil y Estados Unidos. Los productos regionales, en especial los de produccin local, casi no se
comercializan en estos supermercados llegando a influir negativamente en la disposicin de los
precios que se pagan al productor. As, concentran el manejo de fondos y el 82% de los fondos son
remitidos a la casa central en Buenos Aires. Por lo tanto producen un efecto de desaparicin lenta
de los pequeos comercios.

El sector comercial se caracteriza adems por gran cantidad de comercios pequeos y pocos
grandes. Su continuidad est relacionada, entre otras causales a su vinculacin con el Estado,
principalmente al salario del trabajador pblico.

Entre los comercios de mayor magnitud, excepto los supermercados, se destacan los de materiales
de construccin. Su operatoria consiste en la comercializacin abastecindose en grandes plazas
abastecedoras, o en fbricas que posteriormente venden a contratistas dedicadas a obras privadas.

174
Balduzzi, Elosegui y Erica, 2011, Desarrollo Comercial e impacto de las grandes superficies en la
ciudad de Viedma. Estudio publicado por la Cmara de Comercio, Turismo, Industria y produccin de
Viedma. Viedma.

Los propietarios son ciudadanos del lugar con relaciones con la lite local. Su incidencia adquiere
importancia con la aplicacin de excedentes acumulados en el circuito financiero y operaciones de
diversificacin econmica, como adquisicin de campos y otras actividades comerciales con el
estado, como venta de diversos insumos. Su relacin con el sector pblico tambin se da a travs de
la compra de artculos del rubro.

Las organizaciones empresarias

En Viedma los empresarios estn organizados en varias entidades: la Sociedad Rural, que
representa a los ganaderos; la Cmara de Comercio, Turismo, Industria y Produccin, al comercio y
los servicios; la Cmara de Productores, a los pequeos y medianos productores del IDEVI, la
Cmara de la Construccin de la Provincia de Ro Negro, organizacin de alcance provincial
integrada por diecisiete de veintisis empresas constructoras contratistas del Estado.

Todas estas organizaciones de la sociedad civil se constituyen en actores polticos y econmicos en

especial por su incidencia en los procesos de toma de decisiones, sea por las gestiones de cada
organizacin como por los contactos personales y familiares a menudo histricos de quienes
conforman la lite local.

El sector agropecuario, est constituido por los productores de secano y bajo riego. La ganadera
extensiva ha sido la actividad econmica tradicional en Viedma, por lo cual dada su permanencia
los ganaderos constituyen la lite local. La Sociedad Rural, fundada a comienzos de los 40, es una
va donde se ejerce el poder.

Los chacareros del IDEVI, se renen en la Cmara de Productores del Valle Inferior. La mayora se
han radicado hace 30 aos con la expectativa de realizar un proyecto personal y colectivo, han
sufrido los avatares de la economa nacional.

Se agrupan para solicitar subsidios, asistencia crediticia refinanciamiento de deudas y participan de

la conduccin del IDEVI. Este instituto de riego y colonizacin, recientemente ha aplicado la ley
200, de creacin que promueve la participacin y representacin de los productores en el Directorio
del ente, ha estado intervenido los ltimos 20 aos, por lo que manifiestan una gran satisfaccin

democrtica en la actualidad que se ha regularizado el instituto. El Municipio integra el Directorio,

para potenciar la interaccin en busca del desarrollo local.

En relacin al impacto medioambiental de despleg un programa de reciclado de 1.000.000 de

botellas, a razn de 25.000 por ao, se recolectan en contenedores y escuelas. Tambin hay ms de
10.000 litros de aceite vegetal, que son transformados en biodiesel, accin en conjunto con
privados. Y basura informtica.

En este conglomerado productivo podemos encontrar adems a la comunidad boliviana que han
logrado capitalizar el espacio de la produccin de hortalizas por sus conocimientos y disposicin al
trabajo duro, emprendimiento que realizan con sus familias y compatriotas a veces de forma
rudimentaria y no industrializada. Su participacin en organizaciones es ms baja aunque cuentan
dada la importancia de su radicacin para la Patagonia con un Viceconsulado de la Repblica de
Bolivia que acompaa el proceso migratorio.

La norpatagonia: sector productivo bajo riego: IDEVI

Un panorama de la situacin del IDEVI es desarrollado por la representante de los productores en el

Consejo de Administracin175, a partir de una descripcin de la tenencia de la tierra y los cultivos.
Para comprender mejor el marco local, es necesario tener en cuenta el panorama nacional. En el
pas, hay 9.300.000has. cultivadas con innovacin tecnolgica y expansin de la frontera agrcola,
lo que se denomina tierras con conflictividad. En el Noroeste Argentino (NOA): 82.2%,
PATAGONIA: 21%, Noreste (NEA); 19.1%, CENTRO: 8,7%. El 60% ms pequeo tiene slo el
5% de la propiedad de la tierra, mientras que el 10% ms grande tiene el 78% de la tierra.

En el Valle Inferior hay 250 productores agrcolas. De los cuales 150 ocupan parcelas de 3 a 5 has.
Menos del 15% no poseen tierra. El 10% ms capitalizado concentra el 50% de las tierras. Sobre
22.000 has. sistematizadas hay 18.645hs. cultivadas, segn la declaracin de cultivos (DDJJ) que
realizan los productores para acceder al riego.

175
Presentacin en las IV Jornadas de Investigacin y extensin del CURZA. Prof. Susana Ibarrola.
Representante de los Productores del IDEVI.

Los cultivos son variados. No puede cultivarse soja, dado que no alcanzan las temperaturas de la
zona, lo cual es saludable en tanto no se contaminara con glifosato en grandes cantidades, como en
zonas de la pampa hmeda. Por lo tanto, se cultivan forrajeras, agropiros, cebolla, alfalfa, festuca,
raigrs, cebadilla, hortalizas, escasos frutales, y en los ltimos aos frutos secos. La produccin de
avellanas176 alcanz 176,8 toneladas en el 2011, del 22% de la superficie implantada, restan 368
has. que an no entraron en produccin; sin embargo, es el principal cluster de frutos secos del pas.

Esta situacin es calificada por Ibarrola como una grave subutilizacin de las tierras sistematizadas
por el proyecto IDEVI. Una gran inversin que realiz el estado desde los 60 con el crdito
entonces otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y que forma parte de la deuda
externa que pagan todos los ciudadanos.

Por otra parte el negocio de los alquileres de chacras resulta perverso, ya que se cambian las reglas
rpidamente y los productores no hacen inversiones que deben rondar los $100.000 y $200.000. Se
han conformado cuatro cooperativas, dos hortcolas y resta la normativa para poder ponerlas en
funcionamiento.

El planteo es claramente la necesidad de que se desplieguen polticas de estado que permitan el

acceso a la tierra de pequeos productores, en ese marco es la Ley de tierras un lmite a la
extranjerizacin de las mismas.

Asimismo, la ley 2014 que frena desalojos brinda una contencin a la agricultura familiar. Por otra
parte, en dicha ley el Congreso destina un fondo de $1.500.000 para entregar a cooperativas, que
est pendiente de reglamentacin.

Otros de los expertos que analiza la situacin del Valle Inferior177, marca la importancia de
analizar la regin en su totalidad, incluyendo Patagones, ya que conceptualmente se trata de la
norpatagonia, que es una zona ms amplia que slo el IDEVI. Destaca que debe haber una
regulacin ms fuerte sobre el desmonte, que produjo en 2011 tormentas de tierra que llegaban
hasta el mar, socavando la superficie de los suelos. As tambin, seal la importancia de regular el
176
Mion, Daniel, 2013, El cultivo del avellano en el Valle Inferior del Ro Negro, Una cadena de
valor en formacin? En: Tagliani y Villegas Nigra (comp), Complejos Productivos en Ro Negro, UNCO
CURZA.
177
IV Jornadas de Investigacin y Extensin del CURZA. Panel Agricultura Sustentable. Expositor
Daniel Mion, EEAValle Inferior del Ro Negro.

uso del agua del ro Negro, que es un recurso pblico, sobre el que tracciona el riego por pivotes. Y
entiende que las polticas sobre semillas deberan ser ms potentes, frente a empresas
multinacionales que patentan elementos de la naturaleza y limitan el autoabastecimiento.

Se destaca la produccin de fardos de alfalfa, que se estn exportando a China y a Arabia Saudita.
Aunque se debate que no poseen alto valor agregado, pero podran procesarse para constituir un
cluster de alimento balanceado o carne.

Como ejemplo se plantea la experiencia de Uruguay, donde se otorgaron tierras comunes a los
productores para evitar el despoblamiento de los campos, destacando que all se produce leche,
carne, fibra y lana. Se trata de una experiencia exitosa de gestin colectiva de la explotacin
agropecuaria.

Desde la perspectiva de otro experto178, Oscar Lascano, la situacin del IDEVI indica un tercio de
parcelas improductivas.

En una visin an ms crtica la horticultura tendra que resolver sus problemas de

comercializacin. Por su localizacin no llega a la primicia ni al precio de cola, que son los que
poseen el mejor precio. Podra funcionar como mercado concentrador para vender productos a todo
el sur patagnico, hasta Ro Gallegos. De esta manera esta regin posee ventajas competitivas por el
costo del flete en relacin a la produccin del norte.

En cuanto a la produccin ganadera, es viable el abastecimiento de carne sin hueso al sur, la oveja
de refugo (desgastada por las ridas condiciones de la zona) proveniente de la Lnea Sur, de cerdos,
y del capn de 110kg. El sistema de cama profunda, permite la sincronizacin en produccin y
venta.

Lascano argumenta que una familia tipo, podra lograr su subsistencia con 20 madres y un padrillo .
El INTA ha desarrollado un camin con sala de faena, que permitira el acceso a los productores a
quienes se les hace muy costoso el frigorfico local. Existi un plan del BID para financiar estos
frigorficos. Destaca en tanto producciones viables y que generan empleo en la regin, los olivos,
los frutos secos, con el valor agregado de la harina que se hace en el Parque Industrial. El aceite,
178

Oscar Lascano. Economista. Consultor FAO. INTA.

premiado a nivel mundial por ser de muy buena calidad, para corte de otras regiones. La produccin
de caballos, para salto, carreras y polo, tambin son un negocio viable. Los ciervos y guanacos,
funcionaron una etapa.

Este experto realiza una apreciacin crtica en cuanto a la falta de polticas desde el Estado, excepto
el Plan de Morris de 1983. Marca el proceso concentrador en la compra de tierras sobre ambas
mrgenes del ro, por inversores extranjeros, teniendo en cuenta que la hectrea en pampa hmeda
cuesta U$20.000, y en esta zona U$5.000.

Por otro lado marca en tanto intervenciones desfavorables al desarrollo local el drenaje de recursos
locales por parte de las grandes superficies. Segn afirma el negocio de estas empresas en
financiero es que pagan a 90 das y cobran al contado. Finalmente tambin plantea la necesidad de
replantear el sistema de riego, que se aprovecha un 28% y repensarlo para 400.000 has. ms, con
sistemas de presin.

OTRA ECONOMIA: Experiencias de organizaciones econmicas alternativas.

Hilado artesanal

Recientemente, el 3 de agosto de 2015 se inaugur el Centro de Hilado Cadena de Hilado Pichi

Malal I, programa que promueve la capacitacin en el hilado artesanal de lana con tecnologa
sustentable. Es producto de la accin interinstitucional de la Ley Ovina, el Instituto Nacional de
Tecnologa Industrial (INTI), la Escuela Tcnica CET 6 de Viedma y la Secretara de Relaciones
Institucionales y Desarrollo Econmico del Municipio Ministro Ramos Mexa, cada uno aportando
sus recursos y capacidades con el fin de generar trabajo y agregado de valor en territorio a la
materia prima que ms abunda en la zona, la lana. Es un programa provincial, que actualmente se
incluye en el Programa Nacional de Agregar Valor (AgregAR), engordarla en la zona bajo riego,
para obtener de ganancia un cordero y la lana.

Tres cuestiones se destacan de este proyecto. La primera, es la generacin de puestos de trabajo

genuino y en territorio. Esto implica aprovechar los conocimientos locales y evitar la migracin a
las grandes ciudades. Tambin, siendo esta una tarea fundamentalmente femenina, es importante

destacar que es fcilmente combinable con las tareas domsticas lo que facilita la inclusin laboral
de las mismas y una mejora en los ingresos de la familia.

La segunda, es el aprovechamiento de tecnologa sustentable producida nacionalmente. En este

punto se combina el saber tcnico de quienes trabajan en el INTI con la posibilidad de transferirlo a
jvenes tcnicos que pueden luego aplicar lo aprendido en un emprendimiento concreto y generador
de trabajo. El mantenimiento y puesta a punto de las ruecas servir como un trabajo a filtro para los
jvenes que participan del ensamblado y otros que quieran sumarse ms adelante al proyecto.

Por ltimo, la integracin. A nivel interinstitucional, sumando instituciones nacionales, provinciales

y municipales, para diferentes funciones y aportes (financiamiento, coordinacin, capacitaciones).
Y tambin al nivel de los actores, esto es, un proyecto que logra integrar de manera eficiente sin
superponer roles, los actores de cada sector y nivel de manera que el trabajo en conjunto sea
colaborativo y no competitivo.

La meta es lograr que con la organizacin de la cadena se puedan producir 170 toneladas de "hilo
diferenciado de alta calidad", de distintas especificaciones y calibres, destinado mayoritariamente a
la industria, al mercado local e internacional con certificacin de calidad y elaboracin. Es
sustentable porque utiliza mquinas del INTI, rueca elctrica con bimotor desarrolladas por la
Escuela Industrial de Viedma, emplea lana patagnica y tejido con el hilado. Se busca llegar a un
100% de valor agregado. Se han entregado 150 mquinas en toda la provincia y 50 en Viedma. Las
artesanas reciben un estmulo a la produccin, perciben un ingreso por kg. de lana hilado, que
actualmente cotiza en unos $400 a $600.

El proyecto fue presentado en un encuentro de la organizacin el Grito de los Excluidos179, donde

se facilit el contacto con el MST (Movimiento Sin Tierra de Brasil), que permiti conocer esta
tecnologa factible para los numerosos campesinos que representa esa organizacin.

El Coordinador180 le otorga una significacin a estas iniciativas productivas plantea que

constituyen un gesto emancipador, en cuanto recuperan una prctica cultural autctona y agregan
valor a una materia prima de la zona.

179
Es una forma de expresin de las luchas y aspiraciones de los movimientos sociales y organizaciones
populares de Amrica Latina y el Caribe, basada en una metodologa que pone nfasis en el protagonismo de
los excluidos y excluidas en la transformacin profunda y real de la sociedad, mediante un cambio que
elimine las mltiples causas de la exclusin, de la violencia y la destruccin de la naturaleza que afectan a
millones de personas dentro del capitalismo globalizado contemporneo. http://www.gritodelosexcluidos.org
180
Denis Vern es el Coordinador de Polticas de Participacin.

Feria de Precio Justo en los Barrios

Una experiencia relevante organizada mayoritariamente por mujeres fue impulsada por la
Secretara de Economa Social y Agricultura Familiar181 (una Secretara joven, creada en
diciembre de 2012, dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la
provincia) y co-ejecutada por organizaciones sociales, juntas vecinales, militantes barriales,
pequeos productores hortcolas y agricultores familiares del valle del Ro Negro, se viene
desarrollando en distintas localidades de la provincia la experiencia denominada Precios
Justos en frutas y verduras.
El objetivo central de esta propuesta es, por un lado, fomentar la produccin local de
pequeos agricultores familiares de la regin y, por otro lado, generar un espacio donde los
consumidores acceden a fruta y verdura fresca, directa del productor, sin intermediarios, y a
un precio accesible.
La finalidad de esta experiencia entonces es hacer llegar la fruta y verdura del productor
directamente al consumidor estableciendo un precio justo para estos alimentos. Un
precio justo tanto para el pequeo productor que vende lo que siembra y cosecha,
generndose una justa retribucin por su trabajo, como para el consumidor que accede de
este modo a un alimento fresco, regional y de estacin, a un precio razonable, justo, sin
pagar de ms.
En la ciudad de Viedma, esta experiencia se ha llevado adelante exitosamente en el Barrio
Santa Clara y en el Barrio Zatti, y la idea es que pueda replicarse en otros barrios si la
recepcin de la propuesta sigue siendo positiva.
Otra propuesta es una asociacin de artistas/artesanas y profesora de yoga. Se nuclean en un espacio
fsico para vender sus productos y dar clases. Pueden realizarlo hasta que sean sustentables por
tener otros ingresos de trabajos formales.

ACTORES Y LGICAS: la constitucin de la Matriz Sociopoltica de Viedma

181
Ver Cooperativismo en movimiento. Blog del departamento del Centro Cultural de la Cooperacin
Floreal Gorini.

A partir de la descripcin realizada podemos afirmar que Viedma es una localidad en la que
los modos de hacer poltica y gestionar el estado por su condicin de capital permean la
sociedad y su idiosincrasia, y viceversa. Por lo tanto mejorar el Estado, la calidad del
empleo pblico, transparentar la poltica y repensar la gestin de la cosa pblica, pueden
mejorar la sociedad local, procurando complementar su actividad poltico administrativa
con actividades productivas genuinas de alta calidad respetando los ecosistemas.
Es decir, que la matriz sociopoltica en Viedma es estadocntrica ya que los actores buscan
principalmente vincularse con el estado para obtener puestos de trabajo y ofrecerle bienes y
servicios rentados (prestaciones de salud, servicios profesionales, mantenimiento, alquileres
de inmuebles, construccin de obras, insumos varios p. ej. papel, lapiceras, computadoras,
muebles, maquinarias, medicamentos, prtesis, libros, etc.). Como aspecto negativo, las
formas de vinculacin suelen ser patriarcales en lo que Weber llama una desviacin del
estado burocrtico legal, puesto que los personalismos definen los modos de actuar y se
orientan hacia el logro de metas personales as como por el establecimiento de vnculos
personales: polticos y familiares.
De hecho, la informalidad, la negligencia, el nepotismo coexisten con la burocracia y los
andamiajes institucionales del estado moderno racional. No todas las estrategias y acciones
son racionales sino que tienen un alto componente de lo que Weber entiende como acciones
sociales irracionales: orientadas por la tradicin y la emocin.
Puede incluso utilizarse la conceptualizacin que Bourdieu realiza sobre capital poltico
que se orienta hacia el patrimonialismo182. Esto puede aparecer tanto en una sentencia de
un juez como en la lgica represiva de un polica, en las licitaciones, en el empleo pblico,
en el estado ausente en poltica social, educacin y de salud, en el funcionamiento diario de
la mquina burocrtica estatal.
En igual sentido, podemos analizar cmo se vinculan los actores y qu resulta de la
combinacin de las lgicas de accin en una matriz estado-cntrica como la de Viedma. Es
182
Pierre Bourdieu teoriza sobre el capital poltico pero en un modo negativo, similar a lo descripto en
el patrimonialismo de Weber, y haciendo referencia a los modos de gestionar el estado en la URSS
(comunismo real). All este capital proporcionaba a sus poseedores una forma de apropiacin privada de
bienes y servicios pblicos (residencias, automviles, hospitales, escuelas, etc.). Segn este autor la
patrimonializacin de los recursos colectivos tambin apareca cuando una lite social demcrata
ocupa el poder desde hace varias generaciones: se ve entonces que el capital social de tipo poltico que se
adquiere en los aparatos de los sindicatos y de los partidos se transmite a travs de la red de las relaciones
familiares, y lleva a la constitucin de verdaderas dinastas polticas. Por ello, los regmenes soviticos
haban llevado al lmite la tendencia a la apropiacin privada de los bienes y de los servicios pblicos. Ver:
Bourdieu, Pierre. (1997). Razones Prcticas. Sobre la teora de la accin. Barcelona: Anagrama (pags. 29-30).

decir, qu combinaciones de lgicas predominan:

- Actores guiados por la lgica de ganancia (empresarios, comerciantes) y con lgica
poltica (representacin y acumulacin de poder):
Se vinculan con los sectores de poder para obtener ventajas conforme la tradicin y la
costumbre, los contactos familiares y personales.
- Actores con lgica poltica (representacin y acumulacin de poder) y donde
predomina la necesidad:
Construyen redes clientelares, la necesidad de acumulacin de poder de los representantes
polticos conlleva que los sectores vulnerables queden expuestos a sus intereses,
intercambio de beneficios inmediatos y favores polticos (por ej. colchones por votos, becas
laborales por apoyos polticos).
- Actores con lgica del conocimiento y con lgica poltica (representacin y
acumulacin de poder):
Pierden la capacidad de construir crticamente y reflexionar sobre los procesos de toma de
decisiones y la capacidad de cambio, quedan atados a los requerimientos de los
gobernantes.
- Actores con lgica del conocimiento y orientados a promover el desarrollo:
Meritocrticos y autnomos buscan despegarse de las lgicas de los primeros pero
conviven en una matriz estado cntrica. Son crticos pero a la vez desapegados para no
involucrarse en las lgicas de acumulacin de poder de sectores polticos y econmicos
determinados.
Las polticas de desarrollo econmico municipal y sus orientaciones
Si bien las lgicas descriptas se refieren claramente a la sede de la administracin
provincial, a nivel Municipal se reproducen las lgicas que operan en el estado provincial y
nacional. Incluso se agravan a menudo por la precariedad de las condiciones de trabajo,
bajos salarios, menor nivel de capacitacin y escasez de recursos propios.
El Municipio ejerce funciones limitadas, algunas con relacin al orden del espacio pblico,
con obras que dependen de los otros niveles estatales y recursos externos. En dicho caso su
margen de accin se ve condicionado por actores extralocales, tanto gubernamentales como
del sector privado. Como ejemplo, en los casos de grandes supermercados y comercios
forneos que construyeron sedes en la localidad, el municipio acompa las instalaciones
facilitando los procesos de seleccin de personal y la ubicacin en el rea urbana. Sin
embargo, la lgica de accin de estos actores comerciales predominante es la de obtener
ganancias, que no se reinvierten a nivel local sino que se giran a sus casas centrales, con
proyecciones que responden a la realidad de la macroeconoma mundial.

A su vez, siendo que el empleo pblico y en general, las actividades derivadas de la

administracin provincial, constituyen en conjunto el principal dinamizador de la economa
local, el Municipio no aparece liderando, cuestionando o proponiendo mejoras en la calidad
del empleo pblico (funcin ejercida por los sindicatos), ni respecto de la urbanizacin de
los edificios pblicos (regida por lgicas de inters inmobiliario y comercial), ni mucho
menos preocupado por su interrelacin con los circuitos productivos, por ejemplo, en tanto
la capacidad de ahorro de un sector de los agentes pblicos permitira destinar fondos a la
produccin183 (como en el caso de los fondos de inversin que pueden articular intereses
productivos con el sector financiero).
En este sentido, el Municipio se limita a realizar algunas acciones, condicionadas por el
contexto local y por el poder que ejerce el estado provincial en distintas reas. Tal vez,
algunas acciones a destacar sean la vigencia de la feria municipal y generacin de otras
ferias de artesanos y comerciantes en lo que puede presumirse como un intento por
fortalecer la economa social. As tambin regula y participa desde hace varios aos en el
ENREPAVI, e intenta articular esfuerzos con otras entidades e instituciones como el
CREAR y las universidades, siendo estas muy condicionadas por la falta de recursos. En su
rbita se maneja todo lo que tiene que ver con habilitaciones comerciales y para la
construccin, ejerciendo un tibio control sobre las mismas.
Si consideramos la importancia del rol del estado municipal como promotor del desarrollo
integral de cara a la sociedad local resulta evidente que se necesita un compromiso de los
distintos niveles de gestin y de la ciudadana local con un cambio de visin sobre la
importancia de las actividades econmicas locales -administracin pblica, comercial,
servicios, produccin agropecuaria y turismo, entre otras- para mejorar los procesos
econmicos, la articulacin entre las mismas y la reinversin de capitales. Y es en el rea
del conocimiento, principalmente en las universidades, donde se puede impulsar crtica y
activamente este cambio. Algo que hasta la actualidad ha estado enfocado hacia la
produccin, cuando no legitimando las lgicas de poder vigentes, pero poco articulado con
relacin a las dems actividades econmicas.

Consideraciones finales
183
Segn datos recientes arrojados por el Observatorio Econmico, unos 80 millones de dlares se
encuentran depositados en los bancos y pertenecen a residentes de Viedma. Por ello es la ciudad de la
provincial con mayor capacidad de ahorro. Ver: www.rionegro.com.ar/viedma/viedma-lidera-el-ahorroactivo-en-toda-la-provincia-EK387341

Sostenemos que el desarrollo local est condicionado por la forma que va tomando la estructura
social, econmica y poltica en un territorio determinado a lo largo del tiempo, un proceso que
depende de los principios y valores en juego de los actores locales frente a los contextos regionales
y globales. Entendemos que es un proceso de activacin y canalizacin de fuerzas sociales, que
permite aprovechar el potencial existente, localizado, predominantemente poltico, social y cultural,
que produce efectos econmicos.

En esta direccin, se realiz una descripcin de los actores econmicos en la ciudad de Viedma a
partir de lo cual es posible sealar sus caractersticas y formas de vinculacin predominantes. Se
perfila una forma de relacin entre el Estado Municipal y los actores econmicos, donde se
manifiesta una intervencin en actividades econmicas para favorecer la canalizacin de recursos
de ahorro que generen empleo y actividades productivas. Aunque la actividad industrial no sea la
mayoritaria en la localidad. Se expresa un inters por desarrollar el Valle Inferior, manifestado en la
participacin en el Consejo de Administracin del IDEVI. Por otro lado se favorece la instalacin
de grandes superficies (supermercados) sin evaluar convenientemente el impacto nocivo en los
pequeos comerciantes. Es destacable el presupuesto participativo como instancia de los ciudadanos
para decidir sobre los recursos pblicos.

As tambin describimos las lgicas de accin de los actores gubernamentales, caracterizando la

matriz sociopoltica de Viedma en torno a la centralidad del estado, por la presencia de la
administracin provincial en la ciudad capital. Se destaca la dinamizacin de la economa por la
actividad del empleo pblico y las actividades derivadas del funcionamiento de la maquinaria
estatal, encadenando otros procesos y lgicas, muchas veces negativas al momento de promover la
produccin y el turismo.

En este contexto es importante subrayar las experiencias de otra forma de economa generadas por
la imaginacin y voluntad de reas de gobierno y ciudadanas. Estos proyectos productivos y
asociativos no slo nos abren preguntas en cuanto al consumo, es decir no slo nos interpelan en
tanto consumidores, sino tambin abren un abanico de inquietudes en cuanto a la produccin,
plantendonos por ejemplo para quines producimos, cmo producimos y cmo comercializamos
nuestra produccin.

En cuanto a la produccin en la dinmica econmica de la ciudad, se destaca la importancia

de la redistribucin de recursos econmicos y de poder, ya que este es el desafo central de

la democracia, que el Estado, con la participacin de los ciudadanos, pueda mediante

Polticas Pblicas convertirse en un actor central que redistribuya recursos que permitan la
inclusin social y econmica de los ciudadanos de la localidad. Y en este sentido el
desarrollo local, podra desplegarse en torno a importantes desafos para el Municipio Local
y el Gobierno Provincial, en trminos de profundizar la promocin de actividades
productivas que generen empleo y redistribucin de la riqueza. Complementndose con la
construccin de un escenario donde prime la voluntad estratgica y la movilizacin
colectiva en torno a proyectos integrales y valores compartidos.

Bibliografa

Alonso et. Alia, 2008, El sistema de actores y el desarrollo local. El caso de la ciudad de Viedma.
EDUCO. Neuqun.
Balduzzi, Elosegui, Erica, 2011, Desarrollo Comercial e impacto de las grandes superficies en la
ciudad de Viedma. Estudio publicado por la Cmara de Comercio, Turismo, industria y
Produccin de Viedma.

Boisier, S., 2003, Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica?, en Revista del
CLAD Reforma y Democracia. No. 27, Octubre, Caracas.
Garca Delgado, Daniel, Hacia un nuevo modelo de gestin local. Municipio y Sociedad civil en
Argentina. Oficina de Publicaciones del CBC. Universidad de Buenos Aires. FLACSO. U.Catlica
de Crdoba.
La Serna, C., 1996, Polticas pblicas y organizacin, IIFAP, Universidad Nacional de Crdoba.
Mion, Daniel, 2013, El cultivo del avellano en el Valle Inferior del Ro Negro Una cadena de
valor en formacin En: Tagliani y Villegas (comps.), Complejos Productivos en Ro Negro. UNCo
CURZA.
Prez, Pedro, 1995, Actores sociales y gestin de la ciudad. CIUDADES 28, octubre diciembre,
RNIU, Mxico.
Vzquez Barquero, A, 1993, Poltica econmica local. Pirmide.

Trabajo preparado para su presentacin en el

XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario.

Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

Csar Luciano Filomena

filomena@portoweb.com.br

Doutor em Cincia Poltica (UFRGS) e Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do
Sul (TCE-RS). Engenheiro Civil e Bacharel em Cincias Sociais.
Professor do Centro Universitrio Metodista IPA.

rea Temtica
3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Trajetria das instituies de accountability

Uma comparao do sistema de auditorias de contas pblicas da Repblica Federativa do

Brasil com o da Repblica Argentina

Resumo

A histria varivel relevante para entender os arranjos institucionais e suas mudanas. Em

federaes, observar a trajetria de instituies tem potencial para explicar os rumos que tomam:
primeiro, atravs de anlises assentadas na maior ou menor uniformidade adotadas nas formas de
organizao, nas regras e nas competncias funcionais que possuem; segundo, pela possibilidade de
considerar como perodos histricos com incentivos concentrao ou desconcentrao de poder
repercutem nos dispositivos que regulam a relao dual entre governos nacionais e subnacionais.
Nesse trabalho faz-se uma anlise das mudanas que ocorreram nas constituies nacionais,
provinciais (ou estaduais) e leis municipais para a regulao dos rgos estatais de accountability
ou de auditoria de contas no Brasil e na Argentina. Seguindo uma abordagem de dependncia de
trajetria avaliam-se os sistemas de auditoria de contas nos dois pases que resultaram em 34
tribunais de contas com atuaes e regras uniformes no Brasil e, na Argentina, num desenho
institucional de baixa uniformidade, no qual 25 rgos de controle com competncias de auditorias
gerais ou de cortes de contas concorrem. Comparam-se as exigncias de formao, as formas de
escolha e os mandatos dos seus membros, bem como as atribuies legais de fiscalizao dos
rgos.

Palavras-chave: trajetria, contas pblicas, accountability, Brasil e Argentina

Introduo

A histria importa. varivel relevante para que se expliquem os padres e as

mudanas das instituies de cada poca. Considerados os fatos que concorreram para alterar a
direo regular que assumiram, narrar trajetria dos arranjos institucionais interessa como forma
de anlise. Diferentes escolhas, diferentes caminhos, diferentes padres institucionais.
Em naes federalistas, compreender a trajetria dos regramentos legais e suas
alteraes, especialmente de constituies e outras instituies estatais, ajuda a entender os
rumos dos arranjos institucionais e a diviso de poder entre o governo central e as unidades
subnacionais. Nelas persiste a tradio centenria, mas constante, de conflitos de interesses, de
competncias e de poder entre governos regionais e o nacional. Questes como de maior ou
menor autonomia administrativa traduzem-se, a cada poca, em maiores ou menores
uniformizaes nas formas de organizao, nas regras e nas competncias funcionais dos entes
federados. Perodos histricos com incentivos concentrao ou desconcentrao de poder
repercutem nos dispositivos que regulam a relao dual entre governos nacionais e subnacionais
e expem divergncias como centralizao versus descentralizao de polticas pblicas,
cooperao versus competio por competncias e entre maior eficcia de polticas do poder
central ou do local.
Nas naes democrticas hodiernas que adotam o modelo federativo, a trajetria de
mudanas dos regramentos legais e das instituies estatais vigentes exigiu a responsabilizao
do governo nacional, das suas unidades subnacionais (estados ou provncias) e das elites
polticas entre si e para com a ateno que estes devem cidadania e s polticas pblicas. Para
aferir essa responsabilizao, rgos especializados na avaliao de indicadores de desempenho
de parmetros como economicidade e eficincia na execuo das polticas pblicas
recentemente, tambm, eficcia e efetividade e de controle da administrao pblica e de seus
gestores foram reforados nas suas competncias. Mas, a soluo de conflitos como o da
centralizao versus descentralizao das polticas se tornou mais complexa nesse cenrio. Os
arranjos institucionais para dirimir esses conflitos e para aferir responsabilizaes seguiram
rumos diversos.
H casos nos quais os ordenamentos tornaram-se uniformes, onde os dispositivos
legais da Unio subordinaram os das unidades subnacionais; em outros, os ordenamentos
adotados basearam-se em modelos de maior autonomia entre as leis das unidades subnacionais e

11
7

as da nao. Esses arranjos, uniformes ou no, estenderam-se s instituies que controlam a

operacionalidade estatal quanto aos parmetros de execuo e de controle das polticas pblicas
e dos governos: os rgos independentes de Auditorias de Contas ou de controle externo.
Os rgos de controle externo184 ou de accountability185 horizontal fazem parte das
instituies que contribuem, a partir da responsabilizao dos administradores pblicos, para
aferio da conformidade aos parmetros de controle operacional das polticas pblicas;
consequentemente, tambm para o regime democrtico. Na Repblica Federativa Brasil, com
ordenamentos legais mais uniformes, as instituies de controle so representadas por 34 (trinta
e quatro) tribunais de contas, dos quais fazem parte o da Unio, os dos estados e os de cidades.
Todos seguem a Constituio Federal que subordina as constituies estaduais e as leis
orgnicas municipais Constituio Federal. Na Repblica Argentina tambm uma federao
o modo de organizao dos rgos de controle externo no segue um mesmo regramento.
Cada provncia tem autonomia para estabelecer suas regras, sendo os rgos de accountability
horizontal para o controle externo, como esto nesse trabalho apresentados, menos uniformes
que os brasileiros.
Tendo como base os regramentos legais e constitucionais que regem os rgos de
controle no Brasil e na Repblica Argentina, nesse trabalho feita uma anlise de trajetria (de
path dependence), na qual os dois modelos federativos so comparados. Nela, as instituies de
controle externo nos dois pases so avaliadas quanto forma de organizao, quanto maior ou
menor uniformidade das polticas de controle, e quanto clareza de procedimentos para a
anlise e julgamento das contas pblicas dos jurisdicionados, luz das alteraes
constitucionais e dos fatos que concorreram para direcionar a forma que assumiram.
Como primeiro passo, faz-se uma reviso conceitual que valoriza a histria como
varivel explicativa das instituies e das suas mudanas em naes que adotam o modelo
federalista como sistema, num contexto democrtico. Em seguida, o Brasil e a Repblica
Argentina so comparados, numa perspectiva de dependncia de trajetria, de timings e de
184

A referncia a controle externo uma distino em relao aos rgos de controle interno como
controladorias, ouvidorias e sindicncias: estes vinculados ao Executivo. No caso brasileiro a
Controladoria Geral da Unio cumpre com esse papel (CGU); no caso da Repblica Argentina, a funo
cabe Sindicatura General de La Nacin. O controle externo, por sua vez, , em regra, independente.
Tem autonomia na sua ao de jurisdio e de avaliao. Em alguns casos mantm vnculos com o Poder
Legislativo, em outros, como no caso brasileiro, totalmente autnomo.
185
Accountability divide-se em vertical e horizontal. Vertical, quando originada de aes de controle
realizadas individual ou coletivamente por setores externos estrutura estatal sobre aqueles que
ocupam posies em instituies do Estado (eleitos ou no). Sua forma mais popular a eleio. J a
horizontal se relaciona a existncia de agncias ou rgos estatais que tm o direito e o poder legal para
realizar aes de controle sobre outras esferas de governo (ODonnell, 1998).

11
8

retornos crescentes, quanto consolidao das instituies do sistema federativo nos seus
pases, quanto s caractersticas e quanto s suas consequncias gerais. No terceiro passo, as
organizaes de controle externo, de accountability horizontal, no Brasil e na Repblica
Argentina so apresentadas no tocante s suas atribuies legais, formas de escolha de
ministros, de conselheiros ou de auditores gerais, e do modo de operacionalizao do controle,
de anlise e de julgamento das contas dos gestores pblicos jurisdicionados. No quarto passo, as
organizaes de controle externo das duas federaes so comparadas, avaliando a maior ou
menor uniformizao das polticas de operacionalizao da anlise das contas pblicas e de
exerccio da accountability horizontal.

1. Federalismo na democracia

A narrativa conceitual dos padres de escolhas e a ligao deles s decises tomadas

so mais bem compreendidas quando feitas luz da anlise das instituies vigentes em cada
tempo. Atravs da abordagem de path dependence dessas instituies possvel entender o
papel cumprido pelas regras no tocante reduo de incertezas e como algo que permite a
operacionalizao da poltica e das polticas pblicas. Como afirma North (1990), significa que
a histria importa como fator que contribui para a compreenso dos arranjos institucionais
vigentes.
Como abordagem, a path dependence sustenta-se no argumento de que o ponto de
partida de um arranjo poltico-institucional indicativo da direo particular que este tende a
seguir. Numa metfora, o galho ligado a um tronco que um escalador tende a escalar, por
vezes combinado a um processo desencadeado por eventos ligados aos seus tempos histricos,
ou timing (Pierson, 2000; 2004). A permanncia da forma que as instituies assumem ao longo
desse processo depende de retornos crescentes ou increasing returns, na medida em que a
repetio de solues polticas numa mesma direo implica na conservao, em tese bem
sucedida, das regras existentes. Por certo, trajetria, eventos e retornos crescentes so teis
compreenso do federalismo.
Num senso corrente na cincia poltica, falar em federalismo , previamente, produzir
debates sobre fenmenos polticos que, de modo simplificado, so pendularmente posicionados
analiticamente na direo de uma maior centralizao ou descentralizao administrativa e
institucional do Estado. Em larga medida, essa uma tradio que segue a hiptese de Riker
11
9

(1975) de pacto federativo. Nela, a formao de sistemas federativos realiza-se a partir de um

processo de centralizao poltica que se estrutura em paradigmas empiricamente baseados no
exemplo estadunidense. Segundo ele, atores sociopolticos orientados racionalmente acordam a
formao de um governo central (nacional) que absorve atribuies que anteriormente eram
encargos das unidades que o constituram (unidades subnacionais), mas que mantm, para elas,
obrigaes que garantem um sistema dual de autoridade. Em tese para Riker, esse sistema dual
de autoridade, ou de poder, seria suficiente para que se estabelecessem garantias aos direitos dos
indivduos contra a tirania da maioria e dificuldades para que se constitussem maiorias
populistas.
Stepan (1999), mesmo reconhecendo a relevncia de Riker e das suas teses, aponta em
seu paradigma uma lacuna relevante: o menosprezo para com os arranjos institucionais
existentes e seus efeitos nos modelos de federaes. Manifesta que a dualidade tpica do
federalismo no atende por si s aos requisitos de garantias aos direitos individuais e
democracia. Uma federao democrtica exige, por um lado, arranjos institucionais que
autorizem s unidades subnacionais legislarem e produzirem sobre temas que lhes so
pertinentes, por outro, a existncia de uma dupla lealdade do cidado: uma nao (poder
central) e outra subunidade territorial qual pertence. Soma-se s duas exigncias, capacidade
de autofinanciamento (Almeida, 2005).
Os arranjos institucionais de um sistema federativo podem ser caracterizados a partir
de estudos sobre as regras constitucionais e legais que ordenam uma nao e suas unidades
subnacionais (Souza, 2005). Num primeiro momento de estudo, pela anlise combinada de path
dependence e de retornos crescentes dos regramentos ordenadores das instituies de um
sistema federativo, de onde possvel obter indicativos do sentido que seguiram e da
perpetuao ou no destas ao longo do tempo. Num segundo, pela compreenso de que o
desenho dos arranjos indicativo do modo como o fluxo de polticas pblicas conduzido
numa federao, a partir de uma anlise da maior ou menor cooperao entre seus entes e
agentes (Almeida, 2005). E, num terceiro, pela avaliao da eficcia das polticas de cooperao
executadas pelos agentes numa federao e pela contribuio dos resultados obtidos por estas
para a institucionalizao (consolidao) da democracia e da cidadania, reforando os
sentimentos de lealdade ao poder central e s unidades subnacionais dos cidados (Stepan,
1999).
A luz de novos paradigmas para abordagem do federalismo democrtico possvel
estabelecer parmetros que viabilizam a comparao entre instituies do Brasil e da Repblica

12
0

Argentina para os rgos de accountability horizontal, em particular do controle externo. Nesse

sentido, cabe uma breve exposio sobre a trajetria das instituies federativas nos dois pases,
para que posteriormente seja possvel avanar sobre os rgos de controle.

2. Trajetria de construo de instituies federalistas no Brasil e na Repblica

Argentina
Brasil e Repblica Argentina so duas naes vizinhas, cujos processos de
independncia e de unificao foram contemporneos, mas significativamente diferentes.
Ambas as naes, porm, hodiernamente, migraram para um modelo federativo democrtico, o
que no significa convergncias institucionais imediatas.
No caso brasileiro, o Estado surge em 1822 unificado sob um regime monrquico,
onde h uma supremacia da centralizao administrativa e uma submisso das foras polticas
regionais centrpetas (avessas centralidade da capital da nao) (Carvalho, 1993). Almeida
(2007) destaca que durante o perodo imperial do Brasil, vigorou um acordo entre as elites
polticas nacionais que denotava, de certo modo, uma homogeneidade ideolgica, que
emprestou garantias unidade territorial e resistncia a movimentos separatistas rebeldes
regionais. Assim, na origem, as provncias (depois estados) no dispunham de autonomia
administrativa durante o Imprio.
No caso argentino, aps a independncia dos povos que comporiam a nao, houve
um longo processo de unificao que iniciou como uma frgil confederao, caracterizada por
conflitos entre as elites da Metrpole (Provncia de Buenos Aires) e as elites dirigentes
(caudilhos) das futuras provncias (Chiaramonte, 1993). Somente em 1853 o processo de
federalizao comea a seguir seu curso, tendo como marco a homologao da constituio da
Repblica Argentina. Conforme Botana (1993), vinte e sete anos foram necessrios entre o
incio do pacto federativo argentino e a consolidao de um poder central de fato, algo que s
foi obtido, sem mais resistncias dos caudilhos das provncias, em 1880, com a federalizao da
cidade de Buenos Aires.
Mesmo alternando perodos polticos liberais e autoritrios, na Repblica Argentina
mantm-se a Constituio da Repblica, com circunscritas alteraes, desde 1853. Nela, a
cidadania exercida a partir das provncias, j que o pacto federativo resulta de um acordo

12
1

prvio entre unidades subnacionais, o que garante a elas uma larga autonomia em relao ao
poder central, em especial quanto a atribuies para legislar (Argentina, 1994). Esse evento
produz reflexos no modo de organizao da Repblica at hoje, na qual alinhamentos
constitucionais e de legislao entre as unidades subnacionais e a Unio no so obrigatrios.
De certo modo, no presente, ainda h na redao das constituies e das leis provinciais
vigentes, numa perspectiva de path dependence, a reproduo de traos originrios dos conflitos
entre as provncias e a Metrpole Provncia de Buenos Aires do sculo XIX,
contemporaneamente sede do poder poltico e econmico da Repblica: algo no superado no
regime democrtico vigente.
Em 1889 o Brasil, assim como j era a nao argentina, torna-se uma Repblica.
Foras polticas centrpetas (descentralizadoras) assumem um papel relevante na federao,
institucionalizando um arranjo poltico que permaneceu at o ano de 1929, quando finda o ciclo
da Primeira Repblica do Brasil. Talvez seja este o momento de maior autonomia das
provncias (depois estados) da federao brasileira. Nesse perodo vigorou, conforme Almeida
(2007), o que ficou conhecido como o arranjo oligrquico assimtrico186 denominado de
poltica dos governadores, onde a autoridade entre os entes federados era dual.
O evento da Revoluo de 1930, que ps fim ao ciclo da Primeira Repblica, e
posteriormente assentou as bases para a Era Vargas e o Estado Novo (1937 a 1945), tambm
marcou a retomada do Estado unitrio brasileiro (Almeida, 2007). A revoluo e,
posteriormente, suas conseqncias formaram a contingncia que, ocorrendo no tempo
contextualmente adequado timing alterou o curso dos arranjos institucionais vigentes.
Nesse perodo, a reduo do status de provncia para a de unidades subnacionais
administravas reforou as polticas centralizadas no poder nacional em detrimento autoridades
das oligarquias polticas regionais no Brasil. Mesmo que o sistema federalista tenha sido
retomado na constituio de 1945, este no reproduziu mais a autoridade dual que caracterizou a
Primeira Repblica (Almeida, 2007). A partir desse evento, a autoridade do poder central, em
particular do Executivo Federal no processo de consecuo das polticas, foi paulatinamente
sendo incrementado o que foi retirando significativas parcelas de autonomia que os estados
mantinham aps 1945.

186

Assimtrico porque as provncias economicamente mais importantes poca (So Paulo e Minas
Gerais) dominaram tambm a poltica no Brasil. Segundo Love (1975), esse foi o perodo em que a
poltica do caf com leite foi o pano de fundo do cenrio poltico-institucional do Brasil, no qual
paulistas e mineiros revezaram-se no controle dos governas e na Presidncia da Repblica.

12
2

Mesmo que a perspectiva de descentralizao federalista tenha sido retomada na

Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil de 1988 com a redemocratizao, como
explica Almeida (2007), o que existe no Brasil de fato uma federao na qual a legislao
nacional subordina as das unidades subnacionais, incluindo a dos municpios (tambm entes
federados) (Souza, 2005). Sendo assim para os estados e municpios que integram a unio
indissolvel da Repblica Federativa, como consta no artigo 1 da Constituio (Brasil, 1988), o
que existe, na realidade, uma liberdade vigiada, algo muito distante da realidade da Repblica
Argentina.
O mnimo entendimento da trajetria de curso traada para as instituies federalistas
do Brasil e da Repblica Argentina permite avanar na compreenso das instituies de controle
externo. Nas duas sees subseqentes, os rgos de controle externo brasileiros e argentinos
so caracterizados, levando em conta suas atribuies legais, formas de escolha dos
representantes (ministros, de conselheiros ou de auditores gerais) e o modo de
operacionalizao do controle anlise e julgamento das contas dos gestores pblicos. Alm
dessas questes, a avaliao qualitativa da maior ou menor uniformidade nos procedimentos que
orientam a anlise das contas dos jurisdicionados.

3. O modelo de controle externo no Brasil

As origens dos rgos de controle externo no Brasil remontam primeira constituio
republicana brasileira de 1891. Nela h descrito:

Art. 89 institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da

receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao
Congresso.
Os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da Repblica
com aprovao do Senado, e somente perdero os seus cargos por
sentena. (Brasil, 1891)

Sem soluo de continuidade, a instituio Tribunal de Contas (hoje Tribunal de

Contas da Unio TCU) tem sido mantida em todas as constituies republicanas brasileiras.
No texto do artigo 71 da Constituio Federal de 1988, h a afirmao de que o controle externo

12
3

fica a cargo do Congresso Nacional187, sendo exercido pelo TCU, cujas competncias
encontram-se descritas em onze incisos e em quatro pargrafos do artigo. (BRASIL, 1988).
Como snteses das atribuies do TCU (autnomo em relao aos poderes da repblica188)
constam duas competncias essenciais para esse rgo administrativo. A primeira a da
apreciao das contas prestadas, com periodicidade anual, pelos agentes pblicos, titulares do
Poder Executivo: so as contas de governo. Essa competncia exercida atravs da emisso de
parecer prvio sobre as contas, cuja orientao serve de parmetro para o Poder Legislativo
fazer o julgamento poltico do titular do Presidente da Repblica. A segunda o do julgamento
tcnico dos atos de gesto e da prestao de contas dos administradores e responsveis pela
gesto dos recursos pblicos dos entes federados, autarquias, fundaes e empresas que tenham
capital pblico que fazem parte do escopo da sua jurisdio. Nesse caso, h um julgamento dito
tcnico do perodo de gesto dos administradores, cuja deciso de exclusiva competncia do
TCU: so as contas de gesto.
Na forma, o TCU integrado por 9 (nove) ministros, escolhidos na proporo de um
tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, e dois teros pelo
Congresso Nacional. Dentre os ministros definidos pelo Presidente, um de livre escolha do
chefe do Executivo e os outros 2 (dois), alternadamente indicados entre ministros substitutos189
e membros do Ministrio Pblico de Contas (MPC)190 por lista trplice191.
A possibilidade de exercer a funo de Ministro de Contas do TCU restrita a homens
ou a mulheres que tenham (1) idade mnima de 35 (trinta e cinco) e mxima de 65 (sessenta e
cinco) anos, (2) notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de
administrao pblica, e (3) dez anos de exerccio profissional em atividade que exija as
competncias anteriores. Quando empossados, os Ministros do TCU dispem das mesmas

187

Congresso Nacional termo dado a instituio formada pelas duas Cmara Legislativas Federais:
Cmara dos Deputados e Senado Federal.
188
O TCU, assim como os demais tribunais de contas, no vinculado ou subordinado aos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio. O TCU julga as contas de gesto dos administradores dos Legislativo e
do Judicirio.
189
Os ministros-substitutos so uma carreira a parte no TCU, formada por funcionrios pblicos de
carreira que fazem concurso pblico para essa funo. Quando em substituio aos Ministros de Contas,
dispem das mesmas prerrogativas legais. O mesmo vale para a carreira de conselheiros-substitutos nos
demais tribunais de contas.
190
No Brasil h Ministrios Pblicos especializados na rea do direito administrativo, independentes na
sua ao, mas integrados aos tribunais de contas. Cabe a eles a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico, dos direitos sociais e interesses sociais em matria administrativa.
191
Lista trplice uma indicao fechada de trs nomes entre integrantes da carreira de ministrossubstitutos e membros do Ministrio Pblico de Contas.

12
4

prerrogativas, garantias e remunerao dos Ministros do Supremo Tribunal de Justia,

permanecendo no cargo at a inatividade. (Brasil, 1988)
Segundo Souza (2005, p.110) a Constituio Federal de 1988 manteve uma tendncia
brasileira adoo de regras uniformes para as esferas subnacionais. Aps 1988, houve
processos constituintes que reformaram ou redigiram novas constituies em todos os estados
da Federao, sem exceo, quase cpias da constituio nacional para suas atribuies. No
Distrito Federal e nos municpios (tambm entes federados) o processo foi repetido com a
redao e aprovao das Leis Orgnicas.
O sistema de controle externo nas unidades subnacionais do Brasil conta com 26
(vinte e seis) tribunais de contas estaduais, 1 (um) do Distrito Federal, 4 (quatro) tribunais de
contas dos municpios (Bahia, Cear, Gois e Par) e 2 (dois) tribunais de contas de municpio
(Rio de Janeiro e So Paulo). Dos tribunais de contas estaduais, 22 (vinte e dois) exercem com
exclusividade o controle externo das contas de gesto estaduais, municipais, de autarquias
estaduais e municipais e de empresas com participao dos entes federados subnacionais,
incluindo as contas dos titulares dos poderes Legislativo e Judicirio locais. Tambm emitem
pareceres no processo de julgamento poltico das contas de governo dos titulares do Poder
Executivo (estadual e municipal), enviando a deciso para as Assembleias Legislativas e as
cmaras municipais de vereadores ambas unicamerais.
Os Tribunais de Contas dos Municpios existentes nos estados da Bahia, do Cear, de
Gois e do Par so rgos autnomos cujas indicaes dos conselheiros so feitas pelo
Governador e/ou Legislativos estaduais. De fato, h nesses estados uma diviso de atribuies
entre dois tribunais de contas: os estaduais que exercem o controle externo nas contas dos
rgos de administrao direta e indireta do estado, bem como das empresas pblicas ou mistas
estaduais; e os municipais que controlam as contas dos Executivos dos municpios, das
autarquias, das empresas pblicas ou mistas municipais e das cmaras de vereadores. J para os
dois municpios mais populosos do Brasil Rio de Janeiro192 e So Paulo193 h tribunais de
contas prprios que fazem o controle externo sem vnculos com o Executivo e o Legislativo dos
seus Estados.

192

O Municpio do Rio de Janeiro tem 6.323.037 (seis milhes trezentos e vinte e trs mil e trinta e sete
habitantes, segundo Censo 2010 do IBGE. (Fonte: IBGE. Censo 2010. Disponvel em:
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1 . Ultimo acesso em 03/03/2011)
193
O Municpio de So Paulo tem 11.244.369 (onze milhes duzentos e quarenta e quatro mil trezentos
e sessenta e nove) habitantes, segundo Censo 2010 do IBGE. (Fonte: IBGE. Censo 2010.
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1 . Ultimo acesso em 03/03/2011)

12
5

A sntese da organizao dos tribunais de contas consta no Quadro 01, no qual h o

nome do rgo, a composio, a forma de escolha e forma de exerccio do controle externo.
No Brasil, os tribunais de contas notabilizaram-se, principalmente aps a edio da
Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF
(Brasil, 2000). Essa lei, que contm exigncias restritivas para incrementos de endividamento e
de gastos pblicos foi um evento de redirecionamento das aes dos rgos de controle (timing).
Com ela, os pareceres e os julgamentos das contas dos administradores, antes praticamente
protocolares, passaram a ter um carter objetivo, com critrios definidos para responsabilizao.
A accountability horizontal passou a ter relevncia nas anlises feitas pelos tribunais de contas.
Desde a edio da LRF e, em perodo mais recente, em 2005, com o Programa de
Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios
Brasileiros Promoex194, a padronizao de procedimentos e de anlises se tornou a regra entre
os tribunais de contas, reduzindo em larga medida a discricionariedade das decises sobre as
contas. Essa padronizao teve a colaborao da Associao dos Membros dos Tribunais de
Contas do Brasil (ATRICON) e do Instituto Ruy Barbosa (IRB), o que incluiu a obrigatoriedade
para que uma hodierna poltica de controle fosse traduzida na forma de fazer auditoria, o que
inclui aderir s Normas Internacionais da Intosai195, de ao do MPC e de julgamento.
Mesmo que os tribunais de contas no Brasil, na sua forma organizacional, paream se
estruturar como o Poder Judicirio, so rgos, na essncia, administrativos196. H uma
uniformizao processual dividida em trs funes. A primeira, que se origina na funo de

194

PROMOEX - Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal
e Municpios Brasileiros executado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e tribunais de
contas. Trata-se de um programa de modernizao administrativa e de procedimentos de auditoria para
os rgos de controle externo, iniciado em 2005, financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e por recursos federais, no qual h o incentivo ao estabelecimento de novas
rotinas de auditoria pelos tribunais de contas, que incluem a anlise e avaliao das polticas pblicas
levando em conta os aspectos relacionados aos parmetros de eficcia e de efetividade destas: algo que
vai alm dos tradicionais parmetros de anlise dos atos e das contas dos gestores pblicos,
fundamentados na legalidade, na legitimidade, na economicidade e na eficincia. O programa tem a
colaborao de duas instituies no estatais com fortes laos com o controle externo: a Associao dos
Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), e o Instituto Ruy Barbosa (IRB). (Fonte: BRASIL
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Programa de Modernizao do Sistema de Controle
Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros PROMOEX. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=204&sec=18, ltimo acesso em 28/02/2011)
195
Normas Internacionais da Intosai - Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
so normas de promoo de procedimentos-padro para auditorias pblicas.
196
Os tribunais de contas so pelos seus integrantes nas funes que possuem, ao mesmo tempo, os
analistas, os produtores de provas, os avaliadores, os promotores e os julgadores nos processos
administrativos. Atribuies muito diferentes em relao ao que faz o poder judicirio.

12
6

auditoria, exercida por auditores pblicos, cujos relatrios orientam todas as demais etapas dos
processos tanto de contas de governo e como de gesto. Mas, no se restringem a apenas essas
duas modalidades. Tambm h inspees especficas focadas em aspectos de conformidade s
leis ou operacionais nas polticas pblicas, nos contratos e temas especiais. A todos esses tipos
de auditorias so dados direitos aos responsveis pelos recursos pblicos produzirem o
contraditrio (suas verses) quanto s irregularidades encontradas: nesse aspecto, uma
aproximao com o rito judicial. Tambm, como segunda funo, o MPC faz suas promoes
junto aos processos administrativos, resguardando os preceitos constitucionais e sugerindo
penalidades. Por fim, em julgamento ou deciso colegiada os ministros (TCU) ou conselheiros
(demais tribunais de contas) decretam a sentena.
perceptvel que houve uma melhora na poltica de controle externo no passado
recente brasileiro, em especial quanto coordenao entre as instituies de controle externo
nas trs esferas da administrao pblica. O programa facilitou a descentralizao das aes,
mas incentivou tambm a uniformizao de procedimentos: fator positivo de superao de
fragilidades para a cooperao e coordenao entre as esferas de poder no Brasil (Abrcio,
2006). Houve, pelo menos institucionalmente, a promoo para trocas de conhecimento e para
colaborao entre os entes das unidades subnacionais garantidoras dos mecanismos de
accountability horizontal, como so os tribunais de contas. Porm, os resultados at agora
obtidos, requerem precaues.
Trabalhos recentes como de Melo et.al. (2009) e Da Ros (2014) demonstram que
tribunais de contas mais ativos no sentido da responsabilizao dos administradores foram
queles localizados em estados onde existe ou existiu um ambiente de maior competio nas
eleies. Ainda, trabalhos como de Laureano et.al. (2016), para o caso do Rio Grande do Sul,
demonstram que divergncias considerveis entre o que prope a auditoria para o julgamento da
LRF e a linha decisria dos conselheiros, na medida em que evitam responsabilizar os gestores
pblicos pelo descumprimento dessa lei.
Na seo subsequente faz-se a caracterizao dos sistemas de controle externo da
Repblica Argentina, lanando mo dos mesmos parmetros utilizados para o Brasil,
ressaltando que Ministros de Contas e Conselheiros so vitalcios.

12
7

rgo

Composio

1. Tribunal de Contas da Unio (TCU)

09 ministros colegiados

Forma de escolha
03 pelo Presidente da Repblica: 01
de livre escolha e 02, alternadamente
entre ministros-substitutos e membros
MPC
04 de livre escolha pelo Congresso
Nacional (bicameral)

Controle Externo
Emitem parecer sobre contas de
governo do Presidente da Repblica
Julgam as contas de gesto dos
demais administradores dos poderes
Legislativo e Judicirio federal, dos
ministros de estado, das autarquias,
das empresas pblicas, de convnios e
parcerias com recursos da Unio

Tribunais de Contas dos Estados (22)

2. Rio Grande do Sul (TCE-RS)
3. Santa Catarina (TCE-SC)
4. Paran (TCE-PR)
5. So Paulo (TCE-SP)

(1)

6. Rio de Janeiro (TCE-RJ)(2)

7. Minas Gerais (TCE-MG)
8. Esprito Santo (TCE-ES)
9. Sergipe (TCE-SE)
10. Alagoas (TCE-AL)

07 conselheiros

03 pelo Governador do Estado: 01 de

livre escolha e 02, alternadamente
entre conselheiros-substitutos e
membros MPC
04 de livre escolha pela Assembleia
Legislativa

Emitem parecer sobre contas de

governo do Governador do Estado e
dos Prefeitos Municipais
Julgam as contas de gesto dos
demais administradores dos poderes
Legislativo (Assembleia Legislativa e
cmaras municipais) e Judicirio
estadual, dos secretrios de estado e
dos municpios, das autarquias, das
empresas pblicas, de convnios e
parcerias com recursos do Estado e
dos municpios

11. Pernambuco (TCE-PE)

12. Paraba (TCE-PB)
13. Rio Grande do Norte (TCE-RN)
14. Piau (TCE-PI)
15. Maranho (TCE-MA)
16. Amap (TCE-AP)
17. Amazonas (TCE-AM)
18. Roraima (TCE-RR)
19. Acre (TCE-AC)
20. Rondnia (TCE-RO)
21. Tocantins (TCE-TO)
22. Mato Grosso (TCE-MT)
23. Mato Grosso do Sul (TCE-MS)

Quadro 01: rgos de controle externo na Unio, nos estados e dos municpios do Rio de Janeiro e So Paulo, organizao e atribuio com base nas
constituies federal, estaduais e leis orgnicas (2016)
rgo
Tribunais de Contas de Estado (4)

Composio

Forma de escolha

Controle Externo

24. Bahia (TCE-BA)

07 conselheiros

25. Cear (TCE-CE)

26. Par (TCE-PA)

03 pelo Governador do Estado: 01 de

livre escolha e 02, alternadamente
entre conselheiros-substitutos e
membros MPC
04 de livre escolha pela Assembleia
Legislativa

27. Gois (TCE-GO)

Emitem parecer sobre contas de

governo do Governador do Estado
Julgam as contas de gesto dos
demais administradores dos poderes
Legislativo (Assembleia Legislativa)
e Judicirio estadual, dos secretrios
de estado, das autarquias, das
empresas pblicas, de convnios e
parcerias com recursos do Estado

Tribunais de Contas dos Municpios (4)

28. Municpios da Bahia (TCM-BA)

07 conselheiros

29. Municpios do Cear (TCM-CE)

30. Municpios do Par (TCM-PA)

04 de livre escolha pela Assembleia

Legislativa

31. Municpios de Gois (TCM-GO)

32. Tribunal de Contas do Distrito

Federal (TC-DF)

03 pelo Governador do Estado: 01 de

livre escolha e 02, alternadamente
entre conselheiros-substitutos e
membros MPC

07 conselheiros

03 pelo Governador do Estado: 01 de

livre escolha e 02, alternadamente
entre conselheiros-substitutos e
membros MPC
04 de livre escolha pela Assembleia

Emitem parecer sobre contas de

governo dos Prefeitos Municipais
Julgam as contas de gesto dos
demais administradores dos poderes
Legislativo (cmaras municipais), dos
secretrios dos municpios, das
autarquias, das empresas pblicas, de
convnios e parcerias com recursos
dos municpios
Emitem parecer sobre contas de
governo do Governador do Estado
Julgam as contas de gesto dos
demais
administradores
do
Legislativo dos secretrios distritais,
das autarquias, das empresas pblicas,

Legislativa

de convnios e parcerias com recursos

do Distrito Federal

Quadro 01: rgos de controle externo na Unio, nos estados e dos municpios do Rio de Janeiro e So Paulo, organizao e atribuio com base nas
constituies federal, estaduais e leis orgnicas (2016)

rgo

Composio

33. Tribunal de Contas do Municpio de

So Paulo

05 conselheiros(3)

Forma de escolha
03 pelo Prefeito Municipal: 01 de
livre escolha e 02, alternadamente
entre conselheiros-substitutos e
membros MPC
04 de livre escolha pela Cmara de
Vereadores de So Paulo

34. Tribunal de Contas do Municpio do

Rio de Janeiro

07 conselheiros

03 pelo Prefeito Municipal: 01 de

livre escolha e 02, alternadamente
entre conselheiros-substitutos e
membros MPC
04 de livre escolha pela Cmara de
Vereadores do Rio de Janeiro

Controle Externo
Emitem parecer sobre contas de
governo do Prefeito Municipal
Julgam as contas de gesto dos
demais administradores do Poder
Legislativo (Cmara Municipal), dos
secretrios
do
municpio,
das
autarquias, das empresas pblicas, de
convnios e parcerias com recursos do
municpio
Emitem parecer sobre contas de
governo do Prefeito Municipal
Julgam as contas de gesto dos
demais administradores do Poder
Legislativo (Cmara Municipal), dos
secretrios
do
municpio,
das
autarquias, das empresas pblicas, de
convnios e parcerias com recursos do
municpio

Quadro 01: rgos de controle externo na Unio, nos estados e dos municpios do Rio de Janeiro e So Paulo, organizao e atribuio com base nas
constituies federal, estaduais e leis orgnicas (2016)
(1)

Exceto o municpio de So Paulo

(2)

Exceto o municpio do Rio de Janeiro

(3)

O Tribunal de Contas de So Paulo o nico entre todos os entes federados subnacionais que possui 5 Conselheiros de Contas ao invs de 7 como nos demais.

4. O modelo de controle externo na Argentina

Com arranjos legais mais complexos que os brasileiros, na Repblica Argentina a

legislao nacional no subordina os ordenamentos jurdicos provinciais. Essa situao implica
na ausncia de uniformidade entre os regramentos dispostos na legislao nacional e os
provinciais. No ordenamento da federao dual argentina, as discrepncias desse tipo passam
pela liberdade que as provncias tm para definir temas como eleio, perodos de mandato e
forma da legislatura.
Pela relevncia do legislativo para o trabalho indispensvel previamente identificar o
arranjo institucional adotado para a legislatura pelas provncias argentinas. Assim, numa
descrio simplificada, das 23 provncias argentinas, 08 adotam para o poder legislativo um
sistema bicameral, com cmaras (ou assemblias) de deputados e senados provinciais; outras 15,
mais a Cidade Autnoma de Buenos Aires (Distrito Federal), uma nica legislatura (vide quadro
02). Trs das provncias economicamente mais desenvolvidas da Argentina Buenos Aires,
Santa Fe e Mendonza adotam o sistema bicameral, mas, quando vista em mais detalhes as
instituies, percebe-se que as diferenas entre os modelos de cada uma so muito maiores que
as semelhanas. No diferente com outras provncias com legislaturas unicamerais e
bicamerais.
Pode-se afirmar com base nas constituies, que cada provncia argentina adota um
arranjo institucional particular. Isso ilustra um trao originrio do federalismo liberal da
Repblica: a resistncia das provncias perifricas e de seus caudilhos centralidade portenha
(Botana, 1993). Na Argentina o poder fragmentado e as legislaes dspares, o que exige,
segundo Campos (1993), capacidade de concertao entre os agentes polticos, algo que tem
sido valorizado na Argentina recente.

13
4

UNICAMERAL

BICAMERAL

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Ciudad Autnoma de Buenos Aires (DF)

Provncia del Chaco
Provncia de Chubut
Provncia de Crdoba
Provncia de Formosa
Provncia de Jujuy
Provncia de la Pampa
Provncia de La Rioja
Provncia de La Misiones

Provncia de Buenos Aires

Provncia de Catamarca
Provncia de Corrientes
Provncia de Entre Rios
Provncia de Mendonza
Provncia de Salta
Provncia San Luis
Provncia de Santa Fe

10. Provncia del Neuqun

11. Provncia de San Juan
12. Provncia de Ro Negro
13. Provncia de Santa Cruz
14. Provncia de Santiago del Estero
15. Provncia de Tierra del Fuego
16. Provncia de Tucumn

Quadro 02: Provncias argentinas e Distrito Federal e o modelo adotado para o Poder
Legislativo

A falta de uniformidade nas leis no empecilho para que os representantes dos

poderes legislativos na Argentina, provinciais e da nao, exeram o controle externo. Aos
tribunais de contas e auditorias gerais cabe a execuo desse controle, prestando auxlio aos
poderes legislativos, o que remete a um dos objetivos da pesquisa: avaliar a organizao, a
uniformidade das polticas de controle e a clareza de procedimentos de anlise e de julgamento
das contas dos gestores na Repblica Argentina.
O primeiro rgo nacional especializado no controle externo da gesto pblica na
Argentina no teve na sua origem existncia garantida pela constituio da Repblica. O
Tribunal de Cuentas de la Nacin foi criado por fora de Decreto Lei da Repblica n 23.354 de
1956, conhecido como Ley de Contabilidad. Somente na Reforma Constitucional de 1994
constitucionalmente reconhecido um rgo especializado no controle externo do setor pblico: a
Auditoria General de La Nacin (Argentina, 1994). Mesmo este, primeiramente, foi criado pela
Lei n 24.156 de 1992, conhecida como Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control.

13
5

Dependente do Congresso Nacional da Repblica Argentina, a Auditoria General de

la Ncion est a cargo de sete membros designados como Auditores Gerais, cuja exigncia a
de terem formao nas reas de cincias econmicas ou direito, com comprovada especializao
em administrao financeira e controle. Exercem colegiadamente, os auditores gerais, mandato
de oito anos, podendo ser reeleitos. Trs dos auditores gerais so designados pelo Senado da
Repblica, outros trs pela Cmera Federal dos Deputados e o ltimo o presidente pelos
Presidentes do Senado e da Cmara.
Com foco na auditoria exclusiva da gesto, emitem pareceres definitivos, focados em
reas de especializao, sobre polticas pblicas e as contas dos gestores da administrao
direta, indireta e de empresas com a participao de recursos da Repblica. Logo, no seguem
um rito de julgamento das contas pblicas, como fazem geralmente os tribunais de contas. De
certa forma, o modelo de controle adotado pela Auditoria General atende aos pressupostos
modernizadores liberais de reduo das estruturas do Estado, que foram inseridas pelos
constituintes na Reforma da Constituio da Repblica de 1994, levadas a termo durante o
mandato do presidente Carlos Menen (1989 a 1999).
Segundo Oszlak (2001) as reformas na organizao e funcionamento do setor pblico
argentino, poca, delinearam o que ele denominou de estado transversal. Segundo o autor o
conceito faz aluso:
[...] a una forma estatal que atravessia las diversas instancias o niveles
jurisdicionadores (nacional, territorial y local) y estabelece entre los
mismos nuevas reglas de interaccin en los planos de la distribuicin del
poder, la divisin de responsabilidades funcionales y el financiamento de
la gestion pblica, creando asi um sistema de vasos comunicantes,
abarcativo y continuo. (Oszlak, 2001)

Esse sistema de vasos comunicantes que recomps os papis dos entes da

federao argentina (Repblica e provncias) quanto s responsabilidades de cada um no
atendimento s necessidades do Estado, no se estendeu aos mecanismos de controle das
provncias: pelo menos no no volume esperado. Assim, como foi apontado para as legislaturas
provinciais sejam unicamerais ou bicamerais no h uma regra uniforme para o controle
externo. Cada provncia adota um modelo de organizao e um modo diferente de exercer o
controle ou a emisso de juzos colegiados definitivos ou no sobre as contas dos gestores.
Raros so os pontos de convergncia, principalmente no tocante organizao. Numa
simplificao, h dois tipos de rgos de controle externo: tribunais de contas em 22 (vinte e
13
6

duas) provncias, mais (18) dezoito em municipalidades (desconsiderados por no serem os

municpios entes federados na Argentina); e duas auditorias gerais, uma na Provncia de Salta e
outra na Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Ilustrativamente, j que isso o que de melhor pode ser feito para o caso argentino, o
modo de escolha dos membros dos rgos de controle externo nas provncias vai desde a
indicao pelo Executivo, passando pela definio exclusiva da Legislatura, chegando at
processos de eleies diretas. Os membros representantes dos rgos de controle externo podem
ter mandatos de dois, quatro, seis anos ou disporem vitaliciedade no cargo (14 provncias). Em
04 (quatro) provncias o tempo de permanncia no cargo misto: parte dos integrantes dispe
de vitaliciedade e parte exerce mandatos de 02 (dois) a 06 (seis) anos. As atribuies quanto ao
controle de contas das administraes diretas e indiretas, e das empresas com recursos pblicos
pode ser s da provncia, da provncia e algumas municipalidades, at da provncia e de todas as
municipalidades.

O quadro 03 apresenta essa intricada rede de combinaes de organizao

para as provncias argentinas.

O Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la Republica Argentina
(SPTCRA)197 quem tem procurado cumprir com um papel integrador do sistema de controle
nas diversas provncias e com a Auditoria General de la Nacin, sem entrar no mrito da forma
de organizao dos tribunais de contas provinciais e de municpios e de auditorias gerais. A
nica poltica pblica para o controle externo na Argentina de promoo da uniformizao de
organizao e de procedimentos para auditoria, para emisso de pareceres e julgamento (ou
juzos definitivos) das contas e das polticas dos gestores pblicos e de trocas de experincias
a Red Federal de Control Pblico, sem distines entre controle externo e interno. De qualquer
modo, como descrito nos prprios regramentos legais, as auditorias gerais tm hoje o mrito de
avaliar as contas pblicas levando em conta a eficincia das polticas e os resultados. Essa
uma contribuio importante que tm colocado as Auditorias na vanguarda do controle externo
na Argentina, mesmo que as crticas feitas a seus pereceres definitivos seja procedente, j que
no permitem ritos judiciais de defesa dos auditados no rgo administrativo, como ocorre no
Brasil.

197

Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la Republica Argentina (SPTCRA) - entidade

no estatal que rene os rgos de controle externo, e alguns de interno, da Repblica Argentina que se
posicionou contrrio, no primeiro momento, aos procedimentos adotados pela Auditoria General de la
Nacin. Hoje, porm, tem cumprido um papel de integrador dos rgos de controle externo, incluindo
as auditorias gerais, servindo como frum de debate da rea e instrumento para concertaes. (Fonte:
SPTCRA, 2011. Disponvel em: http://www.tribunalesdecuentas.org.ar/index. ltimo acesso em
03/03/2011)

13
7

Em suma, na Republica Argentina no possvel encontrar uma forma de organizao

que defina o sistema de controle externo na nao, nas provncias e subsidiariamente nas
municipalidades (estas, por no serem entes federados, desconsideradas no estudo). Tampouco,
h

polticas

pblicas

de

controle

que

13
8

rgo

Composio

1. Auditoria General
da Ciudad
Autnoma de
Buenos Aires

07 membros colegiados

2. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de
Buenos Aires

01 Presidente advogado
04 Vogais - contadores
pblicos

3. Tribunal de
Cuentas Catamarca

Forma de escolha

Mandato

Controle externo

Escolhidos pela legislatura

(unicameral) por maioria
absoluta
Presidncia indicada pela
bancada de oposio
(coalizo ou partido) com
maior representao
Nomeados pelo Executivo
com acordo do Senado da
Provncia

Mandato de 06 anos podendo

ser reeleitos

Emitem resolues definitivas sobre

as contas da administrao pblica
centralizada e descentralizada da
cidade
Auditam as contas dos partidos
polticos dos distritos

H vitaliciedade no cargo

01 Presidente advogado (mn.

4anos de experincia)
04 Vogais contadores
pblicos (mn. 4anos de
experincia)

Nomeados pelo Executivo

com acordo do Senado da
Provncia

H vitaliciedade no cargo

4. Tribunal de
Cuentas Chaco

02 advogados (min. dez anos

de profisso ou cargo pblico)
03 contadores pblicos (min.
dez anos de profisso ou
cargo pblico)

Nomeados por dois teros

da Cmara de Deputados da
Provncia

H vitaliciedade no cargo
Presidncia 01 ano rotativa
entre os membros

5. Tribunal de
Cuentes de la
Provncia de
Chubut

03 contadores pblicos (min.

sete anos de profisso)
02 advogados (min. sete anos
de profisso)

02 escolhidos pelo
Executivo
01 escolhido pelo bloco
majoritrio na Cmara de
Deputados da Provncia
02 escolhidos pelos blocos
de minoria

Escolhidos pelo executivo, com

vitaliciedade no cargo
Os demais com mandato de 06
anos

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos

Quadro 03: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies
provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)
rgo

Composio

Forma de escolha

Mandato

6. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de
Crdoba

01 Presidente (advogado ou
contador pblico com 10 anos
de experincia e idade mnima
de 30 anos)
02 vogais (um da relao do
presidente e um da minoria)
(advogados ou contadores
pblicos com 10 anos de
experincia e idade mnima de
30 anos)

Eleitos pelo povo da

Provncia, garantindo
representao da minoria

Mandato de 04 anos

7. Tribunal de
Cuentas de la
Provincia de
Corrientes

02 advogados
03 contadores pblicos

Designados pelo Executivo

com acordo do Senado

H vitaliciedade no cargo

8. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de Entre
Rios

01 Presidente advogado
02 Vogais - contadores
pblicos

Nomeados pelo Executivo

com acordo do Senado da
Provncia

H vitaliciedade no cargo

9. Tribunal de
Cuentas da la
Provncia de

01 Presidente advogado
02 Vogais - contadores

Designados pela Legislatura

com proposta do Poder

H vitaliciedade no cargo

Controle externo
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia e
empresas com recursos pblicos
Consta no art. 183 da Constituio de
la Provincia de Cordoba que as cartas
orgnicas dos municpios devem
assegurar: um Tribunal de contas com
eleio direta e representao da
minoria
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia e
empresas com recursos pblicos
Tem competncia para o controle
externo da municipalidade somente
quando no exista no Municpio um
rgo com as mesmas funes
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da

Formosa

pblicos

Executivo

administrao pblica centralizada e

descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos

Quadro 03: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies
provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)
rgo

Composio

Forma de escolha

Mandato

10. Tribunal de
Cuentas de Jujuy

01 Presidente advogado
02 Vogais advogados
02 Vogais graduados em
cincias econmicas

Designados pelo Executivo

com acordo da Legislatura

H vitaliciedade no cargo

11. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de la
Pampa

01 Presidente advogado ou
contador pblico
02 Vogais

Nomeados pelo Executivo

com acordo da Cmara dos
Deputados da Provncia

H vitaliciedade no cargo

12. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de La
Rioja

01 Presidente
01 Vice-presidente
03 Vogais

01 Presidente, 01 vicepresidente e 01 vogal

designados pela Cmara de
Deputados da Provncia por
proposta do bloco da
maioria
02 Vogais designados pela
Cmara de Deputados da
Provncia por proposta dos
blocos subseqentes ao da
maioria

Mandato de 06 anos podendo

ser reeleitos

13. Tribunal de
Cuentas de la

01 Presidente (letrado que

Nomeados pelo Executivo

H vitaliciedade no cargo

Controle externo
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia e
empresas com recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municpios e empresas com recursos
pblicos
Quando constar nas Cartas Orgnicas
Municipais a criao de tribunais de
contas, no valem as disposies
anteriores para as municipalidades

Emitem pareceres e julgam

Provncia de
Mendonza

deve reunir as condies para

ser membro da Suprema
Corte)
02 Vogais contadores
pblicos (entre 30 e 65 anos
de idade)

com acordo do Senado da

Provncia

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos

Quadro 03: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies
provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

rgo

Composio

Forma de escolha

Mandato

14. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de la
Misiones

01 Presidente advogado
02 Vogais - contadores
pblicos

Nomeados pelo Executivo

com acordo da Cmara de
Representantes

H vitaliciedade no cargo

15. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia del
Neuqun

01 Presidente (deve reunir as

condiciones requeridas para
ser membro do Tribunal
Superior de Justia)
02 Vogais contadores
pblicos (com no mnimo 25
anos de idade e 03 anos de
experincia profissional)
03 Membros advogado ou
graduado em cincias
econmicas (10 anos de

Nomeados pelo Executivo

com acordo da Legislatura

H vitaliciedade no cargo

Os membros do Tribunal de
Contas e o Fiscal de
Investigaes

Mandato de 06 anos podendo

ser reeleitos

16. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de Ro
Negro

Controle externo
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e

17. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de San
Juan

exerccio profissional)
Fiscal de Investigaes
Administrativas (cargo
independente do tribunal, mas
com atribuio semelhante)
01 Presidente e 01 vicepresidente (devem reunir as
condiciones requeridas para
ser membro da Corte de
Justia
03 Vogais com habilitao
em matria contbil,
econmica, financeira ou
administrativa (no mnimo 25
anos de idade e 05 de profis.)

Administrativas, designados
pela Legislatura por
proposta do Executivo

Presidente, vice-presidente e
01 Vogal nomeados pela
Cmara de Deputados, por
proposta do Executivo
02 Vogais nomeados pela
Cmara dos Deputados,
subseqentemente pelo
maior e pelo segundo maior
bloco de partidos com
representao na Cmara

descentralizada da Provncia e
empresas com recursos pblicos
Jurisdiciona as contas das
municipalidades quando solicitado
Presidente e vice-presiente e 01
Vogal propostos pelo Poder
Executivo com vitaliciedade no
cargo
02 Vogais com mandato
idntico aos dos deputados,
podendo ser reeleitos

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos

Quadro 03: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies
provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)
rgo

Composio

18. La Auditora
General De La
Provincia de Salta

03 ou 05 membros
advogado ou economista ou
outros graduados com
especializao em
administrao financeira,
controle e auditoria

19. Tribunal de
Cuentas San Luis

05 membros 02 advogados e
03 economistas (mnimo 25
anos de idade e 05 anos de
experincia profissional)

Forma de escolha
Selecionados por una
Comisso Permanente da
Cmara dos Deputados,
integrada por 07 membros
com participao da
minoria. So designados
previamente por audincia
pblica da Cmara dos
Senadores em sesso
pblica
03 membros nomeados pela
Cmara de Senadores por
proposta do Executivo

Mandato

Controle externo

Mandato de 06 anos podendo

ser reeleitos

Emitem resolues definitivas sobre

as contas da administrao pblica
centralizada e descentralizada da
Provncia e das municipalidades
Examina e informa a Legislatura,
aconselhando sua aprovao ou
desaprovao sobre as contas gerais
do exerccio

03 membros designados pelo

Senado com vitaliciedade no
cargo

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,

20. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de Santa
Cruz

01 Presidente
03 Vogais

(Mnimo 25 anos, ttulo de

doutor em cincias econmicas,
advogado ou contar pblico)
21. Tribunal de
Cuentas de la
Provncia de Santa
Fe

01 Presidente
04 Vogais

02 membros designados
pela Assemblia Legislativa
propostos 01 pela maioria e
01 pela minoria

02 membros designados pela

Assemblia Legislativa com 02
anos de mandato, podendo ser
renovados

municipalidades e empresas com

recursos pblicos
(Fonte: Lei n VI-0166-2004 (5454) da
Provncia San Luis)

04 membros designados
pelo Executivo com acordo
da Cmara dos Deputados
01 membro proposto pelo
partido poltico que
constitua a primeira minoria
da Provncia

Designados pelo Executivo com

vitaliciedade no cargo
O membro proposto pela
primeira minoria tem mandato
de 02 anos, podendo ser
designado por perodos
sucessivos

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos
(Fonte: Lei n 500 da Provncia de Santa
Cruz)

Nomeados pelo Executivo

com acordo da Assemblia
Legislativa

Mandato de 06 anos

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia e
empresas com recursos pblicos

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies
provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

rgo
22. Tribunal de
Cuentas de
Santiago del Estero

Composio
05 membros contador
pblico ou advogado (no
mnimo 07 anos de
experincia profissional)

Forma de escolha
Nomeados pelo Executivo
com acordo da Legislatura

Mandato
H vitaliciedade no cargo

Controle externo
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com

23. Tribunal de
Cuentas de Tierra
del Fuego

03 membros 01 advogado e
02 contadores pblicos
(mnimo 05 anos de
experincia profissional e 30
anos de idade no mnimo e 10
anos de exerccio da
cidadania)

Designados pelo Executivo,

sendo o advogado proposto
pelo Conselho da
Magistratura, 01 contador
pblico proposto pela
Legislatura e o outro
proposto pelo Executivo

H vitaliciedade no cargo

24. Tribunal de
Cuentas de
Tucumn

03 Vogais advogado ou
contador pblico (mnimo 10
anos de exerccio profissional
e 35 anos de idade)

Designados pelo Executivo

com acordo da Legislatura
por maioria absoluta

H vitaliciedade no cargo

recursos pblicos
Emitem pareceres e julgam
colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades, comunas e empresas
com recursos pblicos

Emitem pareceres e julgam

colegiadamente as contas da
administrao pblica centralizada e
descentralizada da Provncia,
municipalidades e empresas com
recursos pblicos

Quadro 02: rgos de controle externo nas provncias e na Ciudad Autnoma de Buenos Aires, organizao e atribuio com base nas constituies
provinciais e leis orgnicas dos rgos (2011)

estabeleam vasos comunicantes entre os tribunais de contas provinciais e as auditorias gerais,

como percebido por Oszlak em outros setores estatais na Argentina. Quanto aos procedimentos,
muito difcil encontrar os elos, seja pela terminologia, seja pelos prazos, seja pela forma de
auditoria, que delineiem um caminho de semelhanas que possa ser trilhado, a partir das
constituies e dos regramentos legais vigentes.

5. Comparando Brasil e Repblica Argentina

Numa perspectiva de path dependence e de increasing returns, a anlise dos arranjos

federativos do Brasil e da Repblica Argentina, portanto, do processo de consolidao dos seus
aspectos constitucionais e legais, importam (so relevantes) para que se entenda a dinmica e a
estabilidade das instituies de controle em uma e em outra nao. Constataes que diferem
significativamente da tese de Riper (1975) e que reforam as posies de Stepan (1999) sobre o
federalismo.
Em federaes num contexto democrtico, o papel exercido pelos rgos de controle
externo to mais relevante, quanto maior a possibilidade de que se estabeleam mecanismos de
accountability (de responsabilizao) horizontal eficazes dos gestores pblicos e da avaliao das
suas polticas. A clareza de procedimentos e a uniformizao destes funcionam como facilitadores
para que os cidados possam exercer o que ODonnel (1998) define como accountability vertical,
reforando a institucionalizao da democracia.
O exerccio em comparar as instituies de controle dessas duas federaes Brasil e
Repblica Argentina s foi possvel a partir de razoveis simplificaes. O esforo nesse trabalho
foi o de encontrar nessas simplificaes diferenas institucionais entre uma e outra para estabelecer
condies para avaliar a maior ou menor eficcia das polticas de controle externo.
A primeira dessas simplificaes comparadas a de que no Brasil, principalmente aps a
Constituio Federal de 1988, houve uma significativa uniformizao dos textos constitucionais dos
estados da federao e das leis orgnicas dos municpios. Na Argentina, a Reforma da Constituio
em 1994 no representou alteraes nos textos dos regramentos constitucionais das provncias. O
reflexo no tocante aos rgos de controle que no Brasil a forma de organizao dos tribunais de

contas (da Unio, dos estados e dos municpios) alinhada e praticamente idntica. Na Repblica
Argentina, pelo contrrio, cada provncia adota um modelo diferente de controle externo, com baixa
transversalidade entre os entes da federao. Por esse aspecto, no possvel manifestar uma
superioridade quanto aos resultados de controle brasileiros na comparao com os argentinos. O que
possvel afirmar que um regramento mais claro facilita, em tese, a cooperao entre os rgos de
controle.
O Promoex no Brasil uma poltica pblica de integrao dos tribunais de contas e um
incentivo institucional cooperao entre os rgos de controle externo da federao. Seus
resultados e impactos no so passveis, at o momento, de avaliaes que permitam concluses. De
qualquer modo, o Promoex , no mnimo, uma poltica para o controle externo brasileiro mais
avanada que a da Red Federal de Control Pblico no sentido de incentivar padronizaes de
anlise e de auditoria. No caso Argentino, a carncia de uma poltica de integrao mais efetiva para
os entes de controle da federao dificulta a avaliao pormenorizada dos mecanismos de
accountability horizontal. Sem entrar no mrito, institucionalmente parece, sob esse segundo
aspecto comparado, que o Brasil est mais organizado que a Argentina nos temas atinentes
responsabilizao dos administradores do setor pblico. Isso, teoricamente refora mais processo de
institucionalizao democrtica no Brasil do que na Repblica Argentina.
Existe no Brasil, pela maior uniformidade de regras e pela existncia de uma poltica para
o setor, uma clareza maior nos procedimentos de avaliao das contas pblicas, seja nos aspectos
relacionados auditoria e na emisso de pareceres, seja no julgamento. Assim, h no Brasil
condies para avaliao uniforme da economicidade, da eficincia, da eficcia e da efetividade das
polticas pblicas em curso nos planos regional e nacional, o que beneficia a democracia.
necessrio reconhecer, no entanto, que as auditorias gerais na Argentina, salvaguardando o modo de
apresentao dos seus relatrios, vm implantando instrumentos de controle pblico que facilitam,
pelo menos nas suas jurisdies, o fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal.

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SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil Ps-1988.
Revista Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 24, p. 105-121, jun. 2005. STEPAN, Alfred. Para uma
nova anlise comparativa do federalismo e da democracia: federaes que restringem ou ampliam o
demos. Dados, Rio de Janeiro, v. 42, n. 2, 1999.

Outras Fontes
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ARGENTINA. Decreto Ley n. 23.354 de 1956. Ley de Contabilidad. Congreso Argentino.
ARGENTINA. Ley n. 24.156 de 1992. Ley de Administracin Financeiera y los Sistemas de
Control. Congreso Argentino.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 219-8 impetrada contra
os incisos I e II do 2 do artigo 73 da Constituio do Estado da Paraba. Braslia, Dirio da
Justia (DJ) de 23 de setembro de 1994.
BRASIL. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1891. Rio de Janeiro,
Congresso Nacional.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, Congresso Nacional.
BRASIL. Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal.
Braslia, Congresso Nacional.
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Programa de Modernizao do
Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros
PROMOEX. Disponvel em: http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=204&sec=18,
ltimo acesso em 28/02/2011.

Ttulo de la ponencia: Estado de la cuestin sobre la Burocracia Estatal argentina

(1983-2015)
Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
Autoras:
Carolina Foglia: Investigadora-Docente del Instituto del Conurbano, Universidad Nacional
de General Sarmiento. cfoglia@ungs.edu.ar
Gabriela Mansilla: Investigadora-Docente del Instituto del Conurbano, Universidad
Nacional de General Sarmiento. gmansill@ungs.edu.ar
rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
Resumen: En este trabajo realizamos un estado de la cuestin del anlisis de la burocracia
nacional argentina entre 1983 y 2015. Buscamos dar cuenta de la produccin ms
representativa en el campo, considerando los diferentes abordajes y recortes temticos
realizados, como tambin los momentos en que se llev a cabo la produccin y el perodo
de gobierno trabajado.

Introduccin
Este trabajo constituye una descripcin y caracterizacin del estado de la cuestin sobre el
anlisis de la Burocracia argentina entre los aos 1983 y 2015. Nos proponemos dar cuenta
de la produccin ms representativa en el campo, considerando solamente el abordaje
realizado sobre la burocracia del Poder Ejecutivo Nacional.
Este documento es producto de un relevamiento efectuado en el transcurso del ao 2015, en
el marco del Proyecto de investigacin Bases y fundamentos para el estudio de la
burocracia estatal en Argentina (1983-2014) del Instituto del Conurbano de la Universidad
Nacional de General Sarmiento.
A los fines de este trabajo se han seleccionado y consultado un conjunto de fuentes y bases
de datos que, sin tener pretensin de exhaustividad se consideran acreditadas y relevantes
para la revisin de la cuestin. Por un lado, se han revisado revistas cientficas del campo
de la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica (Revista de la Sociedad Argentina de
Anlisis Poltico, Revista Desarrollo Econmico, Revista Perspectivas de Poltica Pblica,

Revista del CLAD Reforma y Democracia y Revista Postdata). Asimismo, se revisaron

bases de datos sobre publicaciones acadmicas (Scielo y Jstor), bibliotecas especializadas
(Instituto Nacional de Administracin Pblica, Ministerio de Economa, TOP -Tecnologa
para la Organizacin pblica- y Biblioteca Max von Buch de la Universidad de San
Andrs), bibliotecas de Organismos Internacionales (CEPAL, BID, Banco Mundial),
ponencias presentadas en Congresos de la especialidad (Asociacin Argentina de Estudios
de Administracin Pblica) y Tesis de la Maestra en Administracin Pblica de la
Universidad de Buenos Aires.
En los casos en que fue posible se revisaron todos los documentos disponibles en las bases
seleccionadas y, en otros cuando el volumen de informacin existente lo tornaba
dificultoso, se utiliz el buscador aplicando filtros a partir de los siguientes criterios:
burocracia, servicio civil, empleo pblico, Estado y/o Estado argentino, estructura estatal
y/o estructura estatal argentina y administracin pblica.
A partir de este relevamiento se ha construido una matriz en la cual se volcaron los
documentos obtenidos considerando la fuente de donde se extrajeron, referencias
institucionales y autorales de la publicacin, ao de la misma y perodo de gobierno que
trabaja198.
Asimismo, para ordenar el relevamiento realizado se clasificaron los documentos obtenidos
en funcin de las dimensiones de anlisis propuestas por el proyecto de investigacin a
saber: Estructura Estatal, Empleo Pblico, Burocracia-Poltica, Burocracia-Burocracia,
Burocracia-Sociedad.
La dimensin Estructura estatal refiere a un conjunto de trabajos que abordan el sistema
interrelacionado de roles oficialmente sancionados que forman parte del organigrama y de
la definicin de funciones y responsabilidades (Hall, 1994). En este eje aparecen aquellos
estudios que focalizan en los procesos de transformacin que tuvieron lugar en la
administracin pblica argentina desde los 80 a la actualidad: algunos hacen hincapi en
las modificaciones de la estructura estatal durante la dcada del 90 y otros colocan el
nfasis en lo ocurrido con posterioridad a la crisis del ao 2001. Mientras que algunos de
estos estudios solamente realizan una descripcin de los procesos acontecidos, en otros se
observa un esfuerzo analtico conceptual e incluso algunos efectan recomendaciones de
cambio.
En tanto, en la dimensin Empleo Pblico, cuya caracterizacin tambin es un aspecto
clave para el estudio de las mutaciones sufridas por la administracin pblica, los
documentos giran en torno al cunto, cmo y quines caracterizan esta dimensin de la
burocracia y refieren a la organizacin/distribucin cuantitativa del empleo pblico; sus
198

Los perodos de gobierno considerados son aquellos coincidentes con los mandatos presidenciales, 19831989 (Gobierno de R. Alfonsn), 1990- 1999 (Gobiernos de C. Menem), 2000-2002 (Gobiernos de F. De la Ra
y E. Duhalde), 2003-2007 (Gobierno de N. Kirchner) y 2007-2015 (Gobierno de C. Kirchner)

modalidades salariales, contractuales y laborales; y las caractersticas qu tienen o han

asumido determinados agentes pblicos a partir de experiencias fundamentalmente de
profesionalizacin.
Es importante mencionar que muchos de los trabajos relevados abarcan, al mismo tiempo y
de manera relativamente equilibrada, las dos dimensiones consideradas previamente. Por lo
tanto, hemos decidido incorporar una dimensin que denominamos Estructura-Empleo
Pblico a fin de considerar de manera desagregada a aquellos trabajos que abordan las dos
dimensiones199.
Por otra parte, se considerarn aquellas dimensiones que denominamos relacionales, ya que
observan a la burocracia estableciendo distintos tipos de vinculaciones, las cuales son:
burocracia-poder poltico o administracin-poder poltico donde se observa la
vinculacin con el escenario autorizante (clientelismo/patronazgo, participacin en el ciclo
de la poltica pblica, autonoma decisional del poder poltico, percepcin de los polticos
sobre la alta burocracia y dependencia de la contratacin externa de funcionarios);
burocracia- sociedad, en relacin con el escenario co- productor no estatal, el territorio y
los destinatarios de las polticas (nivel de incorporacin de las demandas ciudadanas,
captura empresaria, entre otros aspectos) y burocracia-burocracia, en relacin al
escenario coproductor estatal (articulacin con otros organismos pblicos nacionales,
provinciales o locales y relacin burocracia poltica y tcnica).
Adems de las dimensiones explicitadas precedentemente, se identific un conjunto de
trabajos vinculados con los procesos de Reforma del Estado. Dado que, los mismos
constituyen, en su mayora, reflexiones tericas generales sobre las transformaciones
acontecidas en la dcada del 90 en el Estado argentino, en planos que escapan a las
cuestiones que la investigacin en curso considera relevantes, hemos decidido crear una
nueva categora para subsumirlos200.
En el prximo apartado se efectuar un abordaje de carcter cuantitativo agregado del
fenmeno bajo estudio, para conocer las dimensiones que han sido ms trabajadas, los aos
ms prolficos y los perodos de gobierno ms considerados. A continuacin, se analizar
desagregadamente cada dimensin seleccionada a fin de dar cuenta de qu cuestiones han
sido trabajadas en torno a ellas, qu diferentes perspectivas de abordaje pueden
reconstruirse y, qu variabilidad en la intensidad de la produccin acadmica se registra.
199

Esta desagregacin ser efectuada solamente al momento del anlisis cuantitativo, mientras
que, cuando se efectu el abordaje cualitativo de la cuestin, los trabajos sern analizados tanto
dentro la dimensin estructura estatal como cuando se reflexione sobre la dimensin empleo
pblico, no incluyndose aqu una categora diferenciada.
200

Se realiza una aclaracin similar que la expuesta en la nota anterior, la desagregacin se efecta slo se
para el desarrollo del abordaje cuantitativo. No ser considerada esta dimensin en el anlisis posterior ya
que escapa a la seleccin de dimensiones realizada.

Por ltimo, se presentan algunas reflexiones finales que intentan recuperar los principales
hallazgos efectuados.

1. La Burocracia estatal argentina: un abordaje cuantitativo

El relevamiento efectuado arroj un nmero de 175 trabajos. Alrededor del 45% de estos
pertenece a la dimensin Empleo Pblico, seguida por la dimensin Reforma del
Estado con un 15% y los ejes Relacin Poltica-Administracin (aprox. 11%),
Estructura (7%) y Estructura-Empleo pblico (aprox. 5%). Las dimensiones BurocraciaBurocracia y Burocracia-Sociedad no presentan porcentajes significativos. Es
importante aclarar que un 16% de los trabajos no pudo ser clasificado dentro de las
dimensiones del proyecto, abordando los mismos una amplia variedad cuestiones, razn por
la cual los incluimos dentro de la categora otros.
A continuacin, puede observarse la cantidad de trabajos existentes, en trminos absolutos
y relativos, en cada una de las dimensiones consideradas y, con posterioridad, los mismos
organizados segn el ao de publicacin y el perodo de gobierno que abordan201.
Cuadro 1. Trabajos relevados, desagregados por dimensiones de anlisis (Absoluto y Porcentaje)

Dimensiones de anlisis
Cantidad de trabajos
Empleo pblico
79
Reforma del Estado
26
Relacin Poltica-Administracin
19
Estructura
12
Estructura-Empleo Pblico
8
Relacin Burocracia-Burocracia
1
Relacin Burocracia-Sociedad
2
Otros
28
Total
175
Fuente. Elaboracin propia

Porcentaje
45,14%
14,86%
10,86%
6,86%
4,57%
0,57%
1,14%
16,00%
100,00%

Grfico 1: Trabajos relevados, desagregados por dimensiones de anlisis (Porcentaje)

201

Ver nota al pie N 1.

100.00%
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%

45.14%
10.86%

0.57% 1.14% 6.86% 4.57%

14.86% 16.00%

Fuente. Elaboracin propia

Cuadro 2: Trabajos relevados por ao de publicacin (Absoluto)

Dimensin
1988 1989 1990 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998
Empleo pblico
2 1
1
1 1 1
Estructura
1
Estructura-Empleo Pblico
1
Inclasificable
1
Otros
1
1
Reforma del Estado
2
Rel Burocracia Sociedad
1
Relacin Burocracia-Burocracia
Relacin Poltica -Administracin
1
1
Total general
1 3 2 1 1 1 1 2 4 1

1999
3
1
1

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
5 3 4 5 1 6 7 7
8 6 3 3 2 8
2 1 1 1
3
1
1
1 1
2

1 1 1 3 3
1
8 1 5
1
1
4 1 3
7 9 18 11 19 1

Fuente. Elaboracin propia

1 2 1 3 4
4 1 1

2
1

2 1
1 1

2 2
1 3 1
13 12 14 3 12 6 7 6 7 10

Total
2015 S/F general
1 79
1
12
1 8
1
27
26
2
1
19
1 2 175

Grfico 2: Trabajos relevados por perodo de gobierno que trabajan (Absoluto)

80
60
40
20
0

75

70
42
19

30

16

1983-1989 1990-1999 2000-2002 2003-2007 2008-2015

No
especifica

Fuente. Elaboracin propia

2. El anlisis de la Estructura Estatal

Hemos podido hallar 12 trabajos que abordan esta dimensin. Considerando el ao de
publicacin de los mismos, podemos decir que, se observa una distribucin homognea de
los mismos, no existiendo ningn momento donde se que concentre una mayor cantidad de
estudios sobre la temtica.
Algo similar sucede respecto de los perodos de gobierno que se trabajan, no surge ningn
perodo que concentre una cantidad de trabajos significativa en relacin a otros. El
correspondiente a 1990-1999 tiene 6 trabajos, seguido por la etapa 2003-2007 con 5 y,
2000-2002 con 4, no encontrndose estudios que correspondan a los otros perodos
categorizados.
Grfico 3: Trabajos relevados dimensin Estructura segn ao de publicacin (Absoluto)

Fuente. Elaboracin propia

Grfico 4. Trabajos relevados dimensin Estructura segn el perodo de gobierno que analizan
(Absoluto)

Fuente. Elaboracin propia

En lo que respecta a la estructura estatal202 se pueden primeramente observar dos grandes
grupos de trabajos: aquellos publicados a partir de mediados de los aos 90 que se
proponen analizar los procesos de reforma del Estado llevados a cabo desde comienzos de
la mencionada dcada, indagando en el impacto de las mismas sobre la estructura
estatal y, otro conjunto de trabajos que indagan sobre los procesos de reforma del Estado y
de la Administracin Pblica en el contexto de recuperacin econmica que ha
experimentado la Argentina con posterioridad a la crisis de 2001-2002. Si bien algunos
trabajos incluyen en su anlisis a la dcada del 80, considerando las reformas efectuadas
por el Gobierno de Ral Alfonsn, la mayora de la bibliografa consultada no considera
este perodo dentro de sus elaboraciones.
Estos trabajos encontrados, asimismo, presentan diferencias en cuanto al tipo de abordaje
efectuado, siendo algunos centralmente descriptivos de los procesos observados, otros
abarcantes de un abordaje propositivo y, por ltimo, algunos constituyen estudios
analticos.
Primeramente, expondremos los trabajos de carcter descriptivo que buscan exponer las
principales polticas llevadas a cabo durante los aos 90 en el marco de los procesos de
Reforma del Estado que impactaron en la estructura institucional estatal.
Entre ellos se destacan: el trabajo de Gustavo Blutman (1994) -producto de su tesis de
Maestra en Administracin Pblica de la Universidad de Buenos Aires- en donde se
caracterizan los ejes centrales del proceso de Reforma del Estado en Argentina desde 1989
202

En este anlisis se incluyen tambin los trabajos que fueron clasificados en la dimensin EstructuraEmpleo Pblico en lo que respecta al abordaje de la primera cuestin.

hasta 1992, entre los cuales surgen los cambios organizacionales y la reestructuracin del
aparato institucional de los organismos centralizados del PEN a partir de la identificacin
de las principales legislaciones en la materia; un estudio del Instituto Nacional de la
Administracin Pblica (2000), coordinado por Norberto Zeller, que recupera las
principales medidas de reforma estatal originadas a partir de la denominada Segunda
Reforma del Estado (Ley N 24.629/96) y los posteriores cambios relacionados con la
creacin de Secretaras y organismos y con la dependencia funcional de algunas unidades;
el Mapa del Estado Argentino (2000, 2001 y 2003) elaborado por grupo de
Organizaciones no Gubernamentales203 que contiene una radiografa de los poderes del
Estado, su organizacin, atribuciones, presupuesto y personal, buscando presentar la forma
en la que funciona el Estado, con quines, cmo y en qu gasta a fin de democratizar la
informacin referida al Sector Pblico Nacional y que la misma pueda constituirse en un
insumo para el desarrollo de estudios acadmicos y en una herramienta para el uso del
ciudadano y; por ltimo un trabajo de Cagnoli (2003) que plantea algunas reflexiones en
relacin a la reforma administrativa y que incluye en su anlisis el problema de las
estructuras organizacionales. En referencia a este aspecto da cuenta de las profundas
transformaciones llevadas a cabo durante los aos 90 para achicar el aparato estatal,
mediante los Decretos N 435/90 y 660/96, disponiendo importantes reducciones en el
nmero de organismos.
En relacin a la organizacin jurdico-poltica del Estado y la administracin pblica
nacional de los ltimos aos, se ubica un trabajo elaborado por el Crculo de Legisladores
de la Nacin Argentina y la Asociacin Argentina de Administracin Pblica en el ao
2014 en donde describen cada uno de los poderes estatales explicitando el mandato legal y
las competencias delegadas a cada uno de ellos, determinando a su vez sus estructuras
organizativas, los crditos presupuestarios (por finalidad, funcin y objeto del gasto) y las
dotaciones de personal asignadas por el presupuesto nacional para el cumplimiento de sus
funciones.
En otra lnea, podemos ubicar los trabajos de ndole propositiva, es decir aquellos cuyo eje
es la presentacin de alguna propuesta de reforma de la estructura estatal, realizando un
diagnstico del estado de situacin y exponiendo ejes conceptuales e ideolgicos que
sustentan las propuestas efectuadas.
Encontramos primeramente una investigacin de la Fundacin de Investigaciones
Econmicas Latinoamericanas (FIEL, 1996) que se enmarca en una serie de estudios
sobre cuestiones que se entendan como obstculos del desarrollo de la economa nacional.
El estudio revisa las reformas estatales realizadas desde comienzo de la dcada del 90 (las
llamadas reformas de primera generacin) dando cuenta de la insuficiencia, poca
efectividad o reversin de las mismas, particularmente en relacin a la reduccin de
estructuras y de personal en la Administracin Pblica Nacional. A partir de all, se expone
203

Las organizaciones son: Asociacin Conciencia, la Fundacin Gobierno y Sociedad, el Grupo

Grupo de Anlisis y Desarrollo Institucional y Social.

y el

una propuesta de reestructuracin administrativa del Poder Ejecutivo Nacional con miras a
reducir su tamao y mejorar su eficiencia partiendo de la nocin de presupuesto base cero,
es decir, de la hiptesis de que no existe lo que se presupuesta con el fin de no arrastrar
deformaciones acumuladas en el aparato administrativo. La propuesta identifica las
funciones que el Poder Ejecutivo Nacional debe cumplir y, con posterioridad, disea los
rganos administrativos estrictamente necesarios para llevarlas a cabo.
Se observa asimismo un trabajo de Cagnoli (2007)- Presidente de la Asociacin Argentina
de Administracin Pblica al momento de su publicacin quien realiza un anlisis de la
Reforma del Estado de los aos 90 efectuando una revisin de las normativas que
sustentaron estas reformas, centrndose en el Programa de Reforma Administrativa (PRA)
que tena por objeto lograr el Estado mnimo mediante el recorte de funciones y
reduccin de la estructura organizacional y del personal estatal. El autor presenta diferentes
ejemplos concretos en relacin a los resultados de la reforma que dan cuenta que las
mismas eran principalmente argumentos retricos cuyo nico fin era la progresiva
desarticulacin del sector pblico. A partir del anlisis realizado plantea la necesidad de
encarar una Reforma Administrativa de segundo grado que, en relacin a la estructura
organizacional, implica determinar los excesos o faltantes de personal para la
determinacin de las estructuras internas y eliminacin de la superposicin de funciones, la
retirada de las unidades ejecutoras de programas con financiamiento externo y el traspaso
de sus funciones al sector pblico, la definicin en cada organismo de los niveles de
conduccin y direccin necesarios, la cantidad de puestos de trabajo con especificacin de
las tareas a realizar, entre otras medidas relevantes.
Por otra parte, nos encontramos con un estudio de Pedro Andrieu (2007) que realiza una
revisin de las reformas del Estado en Argentina entre los aos 1990 y 2001, estableciendo
algunas bases para lograr la modernizacin organizacional del sector pblico. Entre ellas se
destacan la necesidad de: constituir un ncleo central, organizacional y funcional del sector
pblico que debera tener como cabeza un nico organismo; de que los Ministerios o
Secretarias tengan a su cargo las funciones globales y sobre todo sectoriales de polticas y
regulaciones bsicas; que la operacin y prestacin de servicios se descentralice tanto como
fuere posible hacia entes locales y regionales y hacia organizaciones sociales sin fines de
lucro, que el control de las regulaciones que afecten al sector privado y al social est a
cargo de entes independientes con participacin de usuarios, entre otras medidas
mencionadas.
Por ltimo, se observa el trabajo de Jorge Landaburu (2007), Coordinador del
subcomponente MacroEstructura de Gobierno del Proyecto de Modernizacin del Estado
de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Macroestructura. La construccin del Estado y los
Bienes Pblicos. En este artculo propone una nueva forma de pensar qu debe hacer el
Estado a travs de sus organizaciones a partir de la definicin participativa de la provisin
de los Bienes Pblicos, la cual consideran, debera estructurar y definir las acciones de
aquellas organizaciones. Elabora una propuesta de diseo de la macroestructura del Estado
Nacional que vincula las estructuras ideales, abstractas y soadas en funcin de cada

Bien Pblico a proveer, al margen de toda consideracin de las limitaciones de cualquier

orden (poltico, burocrtico, o econmico). Como podemos observar, esta formulacin se
encuentra en las antpodas de la primera propuesta mencionada en el abordaje de los
trabajos de carcter propositivo, el trabajo de la Fundacin Fiel que parta del concepto de
presupuesto base cero, es decir de la idea de que lo que se presupuesta no existe, para la
elaboracin de estructuras estatales.
Por ltimo, es posible distinguir algunos trabajos de carcter analtico, que como indica su
nombre, no slo describen los procesos, sino que principalmente tratan de reflexionar sobre
sus impactos, consecuencias y resultados y, discutir acerca de algunos conceptos tericos
subyacentes a los mismos.
En este sentido se ubican los trabajos de Bozzo, Lpez y Zapata (1999) que focalizan en la
revisin de la segunda etapa de la reforma del Estado, a partir de mediados de los aos 90,
la cual titulan como Crnica de un Fracaso Anunciado. Analizan las diferencias en el
gasto de personal entre el presupuesto del ao 1996 y de 1999, exploracin que les permite
dar cuenta de una reduccin global del mismo, pero tambin de una heterogeneidad en su
interior al desagregarlo por jurisdiccin (crecimiento de las reas de Presidencia, Interior y
Relaciones Exteriores y, disminucin en Defensa y Salud). Por su parte, Oscar Oszlak, en
su artculo El mito del Estado mnimo: una dcada de reforma estatal en argentina (2000)
realiza un anlisis similar al considerar los principales cambios que se produjeron en el
Estado Nacional Argentino durante la dcada del 90 (incluyendo el primer ao de gobierno
de De La Ra) y los rasgos que fue asumiendo el mismo. Al igual que Bozzo, et al., destaca
el crecimiento de las instituciones polticas del PEN (Presidencia e Interior), agregando la
menor significacin de aquellas instituciones vinculadas a la actividad econmica y al
desarrollo social y la creacin de nuevos organismos (entes reguladores de las empresas de
servicios pblicos, rganos de defensa de la competencia, entre otros). Asimismo, en su
trabajo Quemar las naves (1999) considera que la reestructuracin organizativa an es
parte de las reformas pendientes dado que las modificaciones llevadas a cabo durante las
presidencias de Menem implicaron una reduccin y, en muchos casos posterior reversin a
partir de una nueva ampliacin, sin constituir una verdadera reestructuracin
organizacional. Sostiene que una estructura bien diseada debe reflejar un esquema racional
de diferenciacin, especializacin e integracin que prevea una ptima asignacin de
responsabilidades y recursos.
En este eje tambin encontramos el trabajo de Diego Pando (2002) que da cuenta del
proceso de reforma estatal de primera y segunda generacin y de las dificultades que
aparecieron en su implementacin, haciendo retroceder los principios que guiaron la
reforma. El anlisis se realiza en clave de estrategias de modernizacin de la
Administracin pblica y se revisa crticamente la corriente de Nueva Gestin Pblica que
orient estos procesos. El autor sostiene que la reforma qued inconclusa ya que slo se
gener la expansin discursiva de conceptos enmarcados en la corriente referida pero no se
logr construir una estructura administrativa donde se insertara una burocracia con mayor
capacidad tcnica y con menor margen de poder informal. El autor sostiene que es

necesario dejar a un lado la idea de que la introduccin de valores neo empresariales en la

administracin pblica estimula por s mismo una gestin ms eficaz y eficiente ya que hay
que considerar la cultura organizativa de la administracin pblica donde se insertan.
Continuando con esta misma lnea argumental, Lpez y Zeller (2006) tambin exponen
una revisin crtica de los fundamentos tcnico-polticos que arraigaron en las propuestas
de Reforma Administrativa imperantes desde mediados de los ochenta (particularmente la
corriente de la Nueva Gestin Pblica). Comparten con Pando la idea de que esta nueva
corriente logr una amplia difusin de sus principios conceptuales (gestin por resultado,
mejora continua de la calidad, satisfaccin al cliente, gerencia de contratos) pero que la
aplicacin concreta de estas definiciones ha tenido una menor expansin. Utilizando este
marco analtico, despliegan las principales transformaciones llevadas a cabo desde la
dcada del 80 hasta los aos 2000, en cada uno de los gobiernos que abarca este perodo.
Posteriormente, los mencionados autores publican un nuevo trabajo donde dan cuenta de los
cambios en el rumbo de las polticas pblicas luego de la crisis del ao 2001, las cuales
consideran se alejan del paradigma hegemnico de los 90 y presentan una mayor sintona
con lo que Bresser Pereira describe como modelo neo-desarrollista. Para esto consideran
los principales recursos y gastos (por finalidad-funcin) del Estado Nacional durante el
perodo 2003-2007. En trminos de recursos advierten una estructura tributaria relativamente
estable, con ingresos que se elevan, acompaando el proceso de recuperacin y crecimiento de
la economa. En cuanto al gasto pblico, efectan primeramente un anlisis por finalidad que
da cuenta de la importancia que adquiere el gasto social, con alto impacto en la seguridad
social y en las funciones de educacin y ciencia y tcnica y del constante aumento de la
participacin del gasto en servicios econmicos, marcando un claro contraste respecto de la
poltica neoliberal de la dcada de los noventa.
En la misma sintona se inscribe el trabajo de Rey, Packmann y Mango (2015) que busca
analizar los cambios en el patrn de la estructura organizativa y de gestin de las polticas
pblicas entre los aos 2003 y 2014. Los autores sostienen que hay una modificacin de la
estatalidad argentina y tratan de comprender, desde su patrn organizacional, la
cristalizacin en estructuras burocrticas. Focalizan en el desarrollo de la macro
estructura de gobierno -Ministerios y Secretaras dependientes de la Presidencia de la
Nacin- buscando comprender cmo el Gobierno ha ido identificando los temas principales
de su agenda y posicionndolos desde la jerarquizacin de distintas reas y estructuras
burocrticas. Complementan este anlisis con uno de asignacin presupuestaria para cada
una de estas reparticiones.
Por ltimo, se observa el trabajo de Grottola y Kantor (2007) quienes analizan la toma de
posicin del Estado en la agenda de polticas econmicas de desarrollo, a partir del
perodo post 2001, considerando especficamente intervenciones pragmticas ad hoc en
reas de la administracin pblica ligadas a esta cuestin (Oficina Nacional de Control
Comercial Agropecuario y la Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones) entendiendo
que las mismas pueden ser considerados como cristalizaciones institucionales de una

nueva toma de posicin estatal. Consideran que ambos procesos pueden ser considerados
como una manifestacin de la tendencia a la agencializacin de las organizaciones
pblicas, surgida como un intento de dar respuesta a los inconvenientes derivados de la
centralizacin propia del modelo burocrtico por medio de la creacin de organizaciones
pblicas ms flexibles y orientadas al resultado.

3. El abordaje del Empleo Pblico Nacional

En este apartado, expondremos los principales aspectos de los trabajos correspondientes al
perodo 1983-2014 respecto del Empleo Pblico Nacional. As como en el resto de las
dimensiones de la burocracia, nos interesa conocer particularmente qu aspectos sobre el
empleo pblico nacional han concitado mayor inters, qu lapsos de tiempo han sido los
ms analizados, as como los aos en que se han publicado estos trabajos.
En esta dimensin, se clasificaron 79 trabajos siendo los aos 2009 y 2014 los que lideran
la produccin, seguidos por los aos 2006 y 2007.
Grfico 5. Trabajos relevados en dimensin Empleo Pblico segn ao de publicacin (Absoluto)

Fuente. Elaboracin propia

Por otra parte, el perodo de gobierno ms analizado en relacin a la temtica del empleo
pblico, es el correspondiente a 1990-1999, como podemos apreciar en el siguiente grfico.
Grfico 6. Trabajos relevados dimensin Empleo Pblico segn el perodo de gobierno que analizan
(Absoluto)

Fuente: elaboracin propia

En trminos jurdicos, el empleo pblico es la relacin laboral en la que el Estado es

el empleador, cuyas normas estn encuadradas en el Derecho Administrativo. En este
documento, los trabajos analizados dan cuenta de los procesos y movimientos internos al
aparato estatal en torno a las polticas y/o acciones de personal. De esta manera, la
dimensin Empleo Pblico se refiri a aspectos como el Cunto, Cmo y Quin.
En primer lugar, los estudios sobre Empleo Pblico, de ndole ms cuantitativa (Cunto),
tambin describen su distribucin segn niveles jurisdiccionales (nacional, provincial y
municipal); poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial); y pertenencia a la
administracin central o descentralizada, entre ellos se destacan los de Lpez y Zeller (s/f),
Zeller y Rivkin (2003) y Oszlak (2000). En este punto adems puede incluirse la relacin
empleo pblico y gasto, en trminos de personal y transparencia del gasto. Asimismo, se
consideran aquellos trabajos que se refieren al predominio de determinadas tareas
(econmicas, sociales, coercitivas, cientficas, etc.) que implican redistribucin del
personal, lo que indicara cul es la funcin predominante que lleva a cabo el aparato estatal
en trminos de polticas (Lpez y Zeller, 2014).
En segundo lugar, se encuentran aquellos que describen y analizan las diversas
modalidades laborales, salariales y contractuales (Cmo) imperantes en el sector pblico
como: tipos de contratacin (permanente y no permanente); sistemas de carrera; regmenes
de empleo diferenciados y especficos denominados regmenes laborales o escalafonarios
(SINAPA, PECIFA, etc.); estructura de las remuneraciones en el sector pblico (brechas
entre funcionarios de carrera, sueldos de organismos de la Administracin Central y la
descentralizada). Ejemplo de ello son los trabajos de Lindemboim y Graa (2006);
Iacoviello y Zuvanic (2006); Pomares, Gasparin y Deleersnyder (2013); Salas (2003); y
Lpez y Zeller (2014).
En tercer lugar, respecto del Quin, se ubican los trabajos que hacen mencin a las
caractersticas de ciertos tipos de agentes pblicos (en trminos generales),

fundamentalmente a partir de experiencias de bsquedas de profesionalizacin como la

creacin del Cuerpo de Agentes Gubernamentales y la incorporacin de tecncratas
financiados por organismos internacionales de crdito (Iacoviello, Llano y Strazza, 2011;
Cagnoli, 2007 y Oszlak, 2000).
Como ya expusimos, a partir de los relevamientos realizados, hallamos que la mayor
cantidad de los estudios sobre empleo pblico se focalizaron durante el perodo 1990-1999,
siendo contextualizados en la reforma del estado y administrativa de la dcada de inicio,
perodo en el que se ubican los mayores cambios cualitativos y cuantitativos en torno al
empleo pblico. Privilegiando una dimensin contextual, los documentos sobre las
reformas en el empleo pblico ocupan un volumen importante, como son los procesos que
implican reduccin, ampliacin y fortalecimiento del aparato estatal. Adems, se analiza
cul ha sido el carcter e impacto de esas reformas (criterio fiscalista, modernizador).
Ejemplos de estos trabajos son los de Blutman (1994); Oszlak (1999) y Lpez y Zeller
(2006).
Estos trabajos se han focalizado en captar los impactos laborales, salariales y
contractuales de las reformas administrativas llevadas a cabo en la APN durante el
perodo 1983-2001, dividindose a partir de los diversos gobiernos: gobierno radical
(creacin Programa de Agentes Gubernamentales), primero y segundo gobierno de Menem
(Programa de Reforma Administrativa) y el gobierno de la Alianza, Plan de Modernizacin
(Lpez y Zeller, 2006).
Este un perodo caracterizado por procesos de reduccin, ampliacin y fortalecimiento de
organismos pblicos que se plasmaron en los distintos lineamientos normativos (Blutman,
1994); regmenes escalafonarios del PEN; polticas sobre salarios; un rgimen de cargos
con funciones ejecutivas que procuraba jerarquizar los puestos de conduccin, y la
implementacin del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA) tendiente a
profesionalizar la funcin pblica a travs de un nuevo escalafn administrativo; el Plan de
Reconversin Laboral que consisti en la capacitacin del personal cesante para insertarse
al sector privado, incentivos a las empresas que tomaran personal del Estado; y subsidios
para microemprendimientos e reinsercin en otros organismos (Cagnoli, 2007).

3.1 Anlisis cuantitativo del empleo pblico (cunto)

Dentro de los documentos de tipo estadstico y cuantitativo se encuentran aquellos que se
ocupan de temas sobre la distribucin y caractersticas del empleo pblico segn: nivel
jurisdiccional (nacional, provincial y municipal); relacin poblacin nacional-empleo
pblico; poderes del estado (el personal del Poder Ejecutivo se clasifica segn funcin,
sexo y sector); personal estatal segn su tipo de actividad y pertenencia la Administracin
Central o Descentralizada; y la relacin entre creacin institucional (nuevos Ministerios) y
aumento de la dotacin de personal pblico o su traslado funcional desde otros ministerios
hacia las nuevas dependencias.

Estos trabajos utilizaron indicadores cuantitativos como la tasa de designaciones

polticas; la dotacin de Servicio Civil respecto de la poblacin total; el peso fiscal del
empleo pblico; regmenes de empleo; tamao y antigedad de plantas de funcionarios de
carrera; el sueldo pblico promedio en relacin al PIB per cpita o sueldo promedio del
sector privado; el nuevo perfil de la dotacin; e incluso ndices para la evaluacin de los
sistemas de servicio civil como los de mrito, eficiencia, etc. (Oszlak, 2000; Salas, 2003 y
Iacoviello y Zuvanic, 2006). Estos indicadores permiten evaluar y medir la naturaleza de
las transformaciones ocurridas en el Empleo Pblico Nacional.
Incluso en trminos ms prescriptivos (proponiendo indicadores tambin), Oszlak (1999)
analiza un problema central que enfrenta la mayora de los reformadores administrativos:
determinar cul debera ser la dimensin ptima de la planta de personal estatal. Esta
dificultad puede expresarse en trminos de la comparacin entre una funcin de objetivos y
una funcin de produccin.
Un indicador importante es el salarial: el anlisis del gasto en remuneraciones del Estado
Nacional segn las jurisdicciones, las escalas salariales de los principales escalafones del
personal civil, como as tambin el gasto en horas ctedra por nivel de administracin
(Zeller y Rivkin, 2003; Lindenboim y Graa, 2006; Pomares et al, 2013).
En el caso de Zeller y Rivkin (2003) se proponen un anlisis cuantitativo del empleo
pblico argentino, focalizado en las caractersticas centrales de la actual distribucin de
cargos presupuestados, las diversas modalidades de contratacin y el gasto en
recursos humanos para el Poder Ejecutivo de la Administracin Pblica Nacional. Este
trabajo analiza la distribucin cuantitativa del empleo pblico por jurisdiccin y
modalidades de contratacin204. Se detalla el volumen total de empleo para la APN,
incluyendo personal civil y militar/fuerzas de seguridad (discriminando entre ambos), tanto
para los organismos centralizados como descentralizados, y los distintos escalafones y
regmenes.
Por su parte, Lindemboim y Graa (2006) aportaron un anlisis del nivel, composicin y
evolucin de los ingresos de los trabajadores del Estado nacional (incluso la evolucin
comparada de las remuneraciones en el sector pblico y el mbito privado) segn diversos
aspectos como las modalidades de empleo y los escalafones. Este trabajo abord temas
como: los regmenes legales vigentes y los agrupamientos escalafonarios homogneos; la
calidad del empleo en trminos de tipo de vnculo (permanente, transitorio o contratado); la
remuneracin del personal que se encuentra relacionada con las capacidades y con el nivel
educativo alcanzado (incluso segn los cuatro agrupamientos: Organismos reguladores,

204

Dada la imposibilidad de acceder a los datos sobre los agentes contratados temporarios, el estudio se
encuentra principalmente restringido a los cargos presupuestados para la planta de personal permanente y
transitoria del Estado.

Personal Convencionado, Personal de Escalafones Cientficos y Tcnicos y personal del

SINAPA).
Dentro de este tipo de estudios, tambin se analiza la relacin del empleo con el gasto
pblico y su transparencia pues el cambio de tendencia en la poltica para el personal
dependiente del Estado Nacional acompaa las transformaciones operadas en la
distribucin del gasto pblico nacional (por ej. desendeudamiento) (Lpez y Zeller, 2006)
El empleo pblico se vincula adems con las transformaciones estructurales y de
priorizacin de sectores como seguridad interior, seguridad social, ciencia y tecnologa,
etc. (Lpez y Zeller, 2014), lo cual se encuentra relacionado tanto a demandas sociales (ej.
aumento en la cantidad de empleados vinculados a la seguridad interior y al Poder Judicial)
como a iniciativas polticas del elenco gubernamental (ampliacin del personal
universitario y cientfico-tcnico). En relacin a esto, el trabajo de Grottola (2009) se bas
en Orlansky (2006) y utiliz indicadores y datos referidos a la composicin del empleo
pblico por ramas de actividad, a fin de observar si se produjeron modificaciones que
puedan vincularse con el proceso de intervenciones del estado en la economa en la
poscrisis del 2001-2002.

3.1 Anlisis cualitativo del empleo pblico (cmo y quines)

3.1.1 Modalidades salariales, contractuales y laborales
En segundo lugar, se encuentran los diferentes trabajos que dan cuenta de las diversas
modalidades laborales, contractuales y salariales en la APN y que configuran el marco
normativo que regula la actividad: modalidades de contratacin, sistemas de carrera y
regmenes escalafonarios como particularmente, la creacin del SINAPA (establecido por
Decreto N 993 del 27 de mayo de 1991); y diversos regmenes de empleo.
En este tem se destacan los trabajos que se han basado en el anlisis y evaluacin del
diseo y aplicacin del rgimen jurdico y escalafonario SINAPA (destacndose su
importancia cuanti y cualitativa) y la institucionalizacin del marco normativo especfico
para organizar el empleo pblico nacional bajo un modelo caracterizado por los principios
del sistema de mrito (Iacoviello, Zuvanic y Tommasi, 2003). Asimismo, se vincula la
adopcin de una lnea democratizadora de las relaciones laborales al consagrar un
marco de negociacin colectiva de trabajo en buena parte de los organismos dependientes
del PEN (Pomares et al, 2013; Salas, 2003)
Respecto de este tema, hay trabajos que avanzan y analizan las disfuncionalidades del
servicio civil en Argentina, focalizando su anlisis en las tendencias limitadoras del
SINAPA que abarcan tres aspectos: la ausencia de direccin estratgica, la politizacin de
los procesos de decisin en la gestin de recursos humanos, y la persistencia de la cultura

burocrtica (rigidizando las reglas, o evitando que se sustancien en procedimientos

concretos que permitan su implementacin plena).
La poltica de gestin de recursos humanos en la Administracin Pblica Nacional est
marcada por la politizacin de las decisiones de recursos humanos bajo restricciones
presupuestarias, objetivos de reduccin de costos, y la inexistencia de estudios tcnicos
para determinar el requerimiento de personal (Iacoviello, Zuvanic y Tommasi, 2003). Este
tema tambin podra haberse incluido en la dimensin Poltica- Administracin, pero como
se refiere a procesos intraorganizacionales, se opt por ubicarlo aqu.
Asimismo, coinciden los autores referidos, en la coexistencia de varios sistemas que
proveen informacin sobre los recursos humanos de la APN, adems de los
correspondientes a cada jurisdiccin, si bien ninguno integra todo el espectro de
informacin posible sobre los recursos humanos de la APN. No hay informacin
sistematizada sobre excedentes o dficits de personal.

3.1.2 Agentes Pblicos

En tercer lugar, se encuentran una serie de trabajos sobre las caractersticas especficas de
quines integran las organizaciones pblicas en tanto agentes pblicos-,
fundamentalmente anlisis sobre experiencias puntuales que tendan a la conformacin de
un cuerpo burocrtico profesionalizado, como el Cuerpo de Agentes Gubernamentales
(AG) que reuna las siguientes caractersticas: formacin generalista en los asuntos
pblicos, ingreso por concurso, evaluacin anual de desempeo, escalafn especfico,
estabilidad en su calidad de miembros del cuerpo; y asignacin por un plazo determinado a
diversos organismos. En relacin con otros actores estatales, los autores consideran que los
AG cumplan un rol de bisagra que generaba resistencia entre los funcionarios polticos
(al no estar alineados polticamente con el partido gobernante), y entre los funcionarios de
lnea, al percibirlos como una competencia y una limitacin a su llegada a los niveles
superiores (Iacoviello, Llano y Strazza, 2011).
Otro punto de inters ha estado dirigido a las definidas como burocracias paralelas
conformadas por personal tcnico contratado con sueldos financiados por los organismos
internacionales de crdito (Oszlak, 2000).En este sentido, Cagnoli (2007) destaca que los
roles del estado -posterior a su reforma-, se comenzaron a llevar a cabo a travs de una
tecnocracia paralela proveniente del sector privado y contratados a travs de dos
modalidades: como Unidades Ejecutoras con financiamiento internacional (BID, Banco
Mundial) o Contratos a trmino (rgimen dispuesto por Decreto N 92/95), lo cual propici
la flexibilizacin de la carrera administrativa y la prdida de la estabilidad laboral.

4. La relacin poltica-administracin o burocracia-poder poltico

En este punto, analizamos cmo se aborda la cuestin de la relacin entre Administracin y

Poltica (o burocracia-poder poltico) en los trabajos sobre la APN en Argentina y cules
son las dimensiones que prevalecen en dichos trabajos. A continuacin, los datos:

Grfico 7: Trabajos relevados dimensin Relacin poltica-administracin segn su ao de

publicacin (Absoluto)

Fuente. Elaboracin propia

Sobre un total de 19 trabajos clasificados dentro de la relacin entre polticaadministracin, el 2001 ha sido el ao de mayor produccin, seguido por el 2003 y, luego el
2012. Se destaca la escasa y nula produccin dentro del perodo posterior a la recuperacin
del rgimen democrtico y el correspondiente a los procesos de reforma del estado y
administrativa.
Grfico 8: Trabajos relevados dimensin Relacin poltica-administracin segn perodo analizado
(Absoluto)

Fuente. Elaboracin propia

Respecto de los perodos analizados, el 31% de los trabajos mismos se refirieron al perodo
1990-99, seguido de aquellos que trabajaron el perodo presidencial de Ral Alfonsn
(15%). Un 27% de los trabajos no aborda especficamente ningn perodo.
En trminos conceptuales, se seleccionaron trabajos que dieran cuenta de las diversas
formas que puede asumir la temtica: desde los niveles micro (actores polticos y
administrativos) y meso (cuestiones organizacionales e institucionales que delimitan el
accionar de los actores) hasta el nivel macro, relacionado con la dimensin del sistema
poltico en su conjunto (ej. la crisis de representatividad poltica influida por la baja
institucionalidad administrativa), es decir las implicancias macropolticas de esta relacin
de nivel micro y medio/organizacional caracterizada como de baja institucionalidad.
4.1

Nivel micro: Relacin poltica y administracin en trminos de

actores

La forma predominante de abordar este vnculo es en trminos de actores polticos y

burocrticos. Esta distincin se realiza entre tipos de funcionarios en base al origen de su
legitimidad, tipo de reclutamiento, participacin en diferentes etapas del proceso de poltica
pblica (formulacin e implementacin), niveles de autonoma, tipo de designacin,
principio de comportamientos etc.
La relacin entre poltica y administracin, desde los planteos de Max Weber, es vista
como dicotmica y su persistencia se relaciona con el discurso neoliberal de la separacin
entre poltica y economa. Una de sus manifestaciones ms relevantes es la relacin
conflictiva entre el funcionario de carrera (perteneciente a la estructura burocrtica) y el
funcionario poltico.

Segn los trabajos relevados, la relacin entre funcionarios polticos y administrativos se ha

visto impactada por diversos fenmenos: el escaso inters de los partidos en la capacitacin
y formacin de cuadros polticos que se desempean de forma meritocrtica en el Estado, y
el consiguiente auge de las fundaciones y thinks tanks en la figura del tecncrata; la
politizacin de las burocracias y la cuestin de la falta de incentivos (de los legisladores
para controlarla o del PE para profesionalizarla); la participacin sindical en los procesos
de reforma administrativa articulados (o no) con el gobierno de turno; la existencia de reas
diferenciadas de polticas o estructuras ms propicias a la articulacin entre poltica y
administracin y; la existencia de espacios de interaccin diferenciados entre las estructuras
administrativas y las polticas, e inclusive entre estas ltimas y los partidos polticos.
Inclusive la relacin entre poltica y administracin puede visualizarse como espacios o
escenarios en los cuales conviven diversos actores: funcionarios administrativos, tcnicos
apartidarios, tecncratas, polticos-gerentes, directivos pblicos, analistas simblicos,
tecnopolticos y punteros. Las fronteras entre poltica y administracin (como escenarios)
son difusas mviles (incluso dentro de un mismo perodo de gobierno y en reas
diferenciadas de polticas). El establecimiento de una relacin dinmica y estable entre
ambas esferas es una cuestin central en cada cultura organizacional.
En principio, algunos trabajos acadmicos (ya hemos visto en los anteriores tems las
caractersticas de los administrativos) analizan el perfil de los funcionarios polticos a
partir de aspectos como las modalidades (poltica o tcnica) de acceso a la funcin pblica
o reclutamiento (lo que condiciona su lealtad futura).
Existen no slo actores polticos sino tambin determinadas estructuras dentro del aparato
estatal propiamente polticas como el Ministerio del Interior considerado el organismo
poltico por excelencia dentro del Poder Ejecutivo. Sus funcionarios polticos ms
jerarquizados son los ministros, secretarios y subsecretarios de Estado (Gene, 2011). Las
caractersticas centrales de estas elites gubernamentales son las siguientes: su socializacin
poltica, trayectorias previas y modo de acceso al Estado, formas de hacer poltica (como
la militancia), los saberes y destrezas que se movilizan y la existencia de cdigos
compartidos entre los distintos profesionales de la poltica (como la habilidad para la
negociacin y para lograr acuerdos con otros dirigentes polticos y la posibilidad de
cumplirlos), la capacidad de imponer una agenda a los medios de comunicacin, la larga
participacin en uno o ms partidos polticos, los lazos de confianza, la capacidad de
decisin y el ejercicio de la autoridad, pero tambin la adaptabilidad, el pragmatismo, etc.
Otro ejemplo de actores polticos son los denominados polticos-gerentes, considerados
como reemplazantes de la tradicional militancia y que lleva a cabo un papel mediador entre
los votantes y la estructura de poder social dominante, con la cual mantiene vnculos.
Detentan adems habilidad para construir cierta imagen positiva en los medios masivos de
comunicacin. Al mismo tiempo, esta categora de funcionario coexiste con el puntero,
ms ligado al personalismo y clientelismo partidista (Thwaites Rey, 2001)

En menor medida, como tema de inters se observa, la baja influencia de los funcionarios
de carrera205 sobre las polticas pblicas. Esta estara marcada por la sospecha en la falta
de lealtad que tienen los designados polticos (distribuidos en tres niveles)206 por parte de
los funcionarios permanentes (Ferrara, 2006). Uno de los factores que alimenta esta
sospecha es la modalidad de reclutamiento porque condiciona la lealtad. La relacin entre
funcionarios polticos y altos gerentes pblicos exige la concurrencia de sistemas de
lealtades diferentes: hacia el partido, hacia el think tank, hacia la propia administracin o
incluso hacia su clientela social (Dalbosco, 2005).
De esta manera, estos estudios ponen de relieve los condicionamientos polticos de acceso a
la alta direccin pblica nacional (Directores Nacionales y Directores Generales) y las
condiciones institucionales de desempeo. Interesa cul es la modalidad predominante de
acceso al cargo, los estudios acadmicos realizados y la antigedad en el cargo de quienes
tienen la responsabilidad tcnica en un gobierno.
Es prioridad la lealtad poltica por sobre otros atributos relevantes. Esto sugiere que, en
general, los Secretarios deciden la composicin de las posiciones de alta responsabilidad
tcnica que deberan ocuparse de acuerdo con las reglas de la carrera del servicio civil
(Pomares et al, 2015).
A partir de aqu y respecto de la relacin entre actores polticos y administrativos, se torna
relevante la cuestin de la autonoma burocrtica (Negri, 2011): por qu en Argentina el
Poder Ejecutivo puede muchas veces utilizar la burocracia pblica a discrecin? Cmo
se explica la falta de autonoma de la burocracia? En otras palabras, existe una alta
probabilidad de que el Poder Ejecutivo remueva a los responsables de las agencias
burocrticas y coloque en su lugar a individuos leales al presidente, politizando a las
agencias burocrticas. La preocupacin reside en el uso electoralista (ajeno a patrones de
autonoma) que se les da a las agencias burocrticas.
Esta reducida o ausente autonoma en la relacin entre burocracia pblica y poder poltico
sugiere que la politizacin de la burocracia es el resultado de actores racionales y un
arreglo institucional determinado que le permite al Poder Ejecutivo su uso discrecional.
De igual forma, los votantes tampoco penalizan la utilizacin electoralista de la burocracia ni
los legisladores sern penalizados por ello.
205

Personal perteneciente al SINAPA, funcionarios de agencias reguladoras, personal cientfico y tcnico;

otros regmenes especficos: mdicos residentes, diplomticos, msicos y guardaparques; y empleados
civiles de instituciones militares.
206

Se consideran como designados polticos de primer nivel, a la cumbre de la Administracin Pblica: el

Presidente, Vicepresidente, Jefe de gabinete, Ministros, Secretarios y Subsecretarios; de segundo nivel a los
funcionarios designados polticos con tareas no determinadas de antemano como los directores de agencias
semi-autnomas o asistentes ejecutivos del Ministro; y un tercer nivel formado por asesores superiores de los
de 1 nivel que operan como delegados o intermediarios entre los funcionarios profesionales de carrera y las
autoridades polticas.

4.1.1. Los actores hbridos

A partir de la dcada de 1980 y especialmente durante la del 90, se conceptualiza acerca
del surgimiento de un nuevo tipo de funcionario que ocupa una zona gris, con capacidad
tanto tcnica como poltica: un tercer tipo de funcionario hbrido, que constituye una
categora de funcionarios designados polticamente, pero con perfil netamente tcnico
en cuanto a sus calificaciones e inserciones previas, que se articula con otro tambin
novedoso- tipo de polticos aggiornados, que exhiben una especial sensibilidad hacia los
perfiles tcnicos (Thwaites Rey, 2001: 13).
Algunas de las denominaciones son: tecnopolticos (Thwaites Rey, 2001), directivos
pblicos, analistas simblicos (Reich, 1993; Dalbosco, 2005).
En dicha zona gris, se ubica un conjunto heterogneo de directivos polticos207
(Dalbosco, 2005) que combinan las actitudes del poltico en funciones de gobierno y, por
lo tanto, de administrador; y del administrador de carrera que ejecuta polticas que no ha
diseado, pero de cuya operacin depende el resultado (Pacheco; 2003). Ejemplo de ello
son los subsecretarios/segunda lnea poltica y directores de carrera (Dalbosco, 2003).
Aqu se evidencia la superposicin entre poltica y gestin. La fuente de su legitimidad no
es el origen de su nombramiento sino el conocimiento, la informacin o el manejo que
poseen -referido muchas veces tambin a intereses concretos-.
En cuanto a los analistas simblicos constituyen un grupo de funcionarios que ocupa
indistintamente las franjas correspondientes a los designados polticamente y a los altos
gerentes de carrera, lo cual manifiesta de por s la interrelacin entre poltica y gestin. Su
proyeccin deriva de las redes de asuntos que conectan al gobierno, los think tanks,
organizaciones privadas, fundaciones, centro de investigaciones, etc. (Dalbosco, 2005;
Reich, 1993). Su fuente de legitimidad es el conocimiento y la informacin que poseen.
Tanto los analistas simblicos208 (Reich, 1993) como los tecnopolticos (Domnguez,
1997; en Dalbosco, 2005) son resultado de la demanda creciente de capacidades tcnicas
en algunas reas (denominadas sensibles como Economa, Obras Pblicas o Educacin).
Tienen influencia en la determinacin de ciertas polticas porque constituyen funcionarios
dotados de capacidades tcnicas que se ubican en algn momento de implementacin de las
207

Este trmino fue acuado para Brasil. Los directivos pblicos (que forman parte del gobierno)
responden directamente a los ministros de Estado (o secretarios estaduales) y a la sociedad; tienen
responsabilidad por las polticas pblicas y por el desempeo de las organizaciones pblicas (Pacheco; 2003:
75).
208

Constituyen un conjunto heterogneo cuyo elemento comn es la manipulacin de signos y el vnculo en

redes mltiples (Reich, 1993).

polticas. Es decir que se requiere de expertise tcnica (conocimiento cientfico y

administrativo) y tambin de capacidades polticas para acordar con los actores sociales y
polticos los objetivos de las polticas.
Sin embargo, el sector poltico no promovera una organizacin estable de las capacidades
tcnicas, sino que slo se conservan en algunos nichos que responden genricamente a
tradiciones singulares, pero no de modo generalizado. Esta asimetra entorpece la relacin
entre polticos y burcratas, de tal manera que cabra interrogarse acerca de cmo aplicar
los enfoques tradicionales de la burocracia y la tecnocracia a la clase administrativa?
(Dalbosco, 2003).
La formacin de los cuadros funcionariales del gobierno tambin refiere a la relacin entre
Poltica y Administracin ponindose de manifiesto la dicotoma pues nunca fue un
cometido asumido en forma explcita por los partidos polticos. La complejidad de las
funciones fue exigiendo ms el aporte de una expertise ms compleja, por lo cual se debi
recurrir a organizaciones de intelectuales, think tanks, fundaciones, etc. (Dalbosco,
2005).
Este conocimiento, en el contexto de reforma del Estado y de ajuste estructural de la dcada
de 1990, se asocia con la figura del tecncrata, cuya legitimidad recae en el manejo del
conocimiento experto y el sustento de soluciones tcnicas a los problemas pblicos. Los
tecncratas (e.g. como asesores) han sido fuertemente asociados a los organismos
internacionales de crdito (BID; Banco Mundial) y a la necesidad de los polticos de contar
con personal de confianza, frente a una burocracia considerada no tan leal o
comprometida con los objetivos polticos.
Al respecto, se torna relevante la formacin y capacitacin de altos funcionarios
estatales y cuadros polticos necesarios para legitimar y llevar adelante un proyecto
poltico, en contraposicin a la versin dicotmica. A partir de aqu es posible plantear
algunos interrogantes en torno a la conflictiva y dbilmente delimitada relacin entre
polticos y tcnicos; y entre cuadros polticos y cuadros administrativos en la funcin
pblica. Finalmente, Guardamagna (2012) se pregunta bajo la responsabilidad de quin y
cmo se tienen que afrontar los procesos de formacin y capacitacin de la dirigencia
poltica: desde la universidad, los partidos polticos o desde el Estado?

4.2

Nivel meso: Empleo pblico y capacidades estatales

La relacin entre los recursos humanos y el estado (como conjunto de organizaciones)

encuentra su punto comn en las capacidades estatales existentes, tema que ha sido
abordado por Abal Medina y Nejamkis (2001) bajo el supuesto de que el rgimen de
empleo pblico predominante en la administracin pblica nacional debera influir
positivamente sobre estas capacidades. Otros autores en esta lnea son Britos, Garca Puente
y Nakano (2001).

La relacin entre los recursos humanos con que cuenta la administracin pblica y las
capacidades estatales ha sido pensada basndose en los cambios acontecidos sobre el
rgimen de empleo pblico a partir de la creacin del SINAPA. Adems de detectar las
principales restricciones polticas y dificultades para su implementacin debido a
factores omitidos, se analiz cmo este cambio ha impactado sobre las capacidades del
estado argentino. Uno de esos factores es el conflicto, alrededor de las estrategias de
recursos humanos, entre los roles que desempean los funcionarios polticos (responsables
ante el pblico) y los funcionarios de lnea (objetividad tcnica) (Abal Medina y Nejamkis,
2001)
En esta lnea, Britos, Garca Puente y Nakano (2001) trabajaron sobre la cuestin de la
relacin entre la profesionalidad y la calidad de la gestin en la Administracin
Pblica209. Justamente la profesionalidad de la gestin pblica apela a la articulacin entre
la tcnica y la poltica, como condicin de posibilidad de realizacin de dicha gestin.

4.3

Nivel macropoltico: implicancias del servicio civil sobre el

sistema poltico

En primer lugar y siguiendo a Longo (2002:7), en un sentido amplio, entendemos por

Servicio Civil el sistema de gestin del empleo pblico y los recursos humanos
adscritos al servicio de las organizaciones pblicas, existente en una realidad
nacional determinada.
Si bien el desarrollo econmico de un pas, la legitimidad del Estado y la consolidacin de
la democracia constituyen los factores que explican la manera en que se organiza el servicio
civil (Echeverra, 2006); los enfoques que aqu se describen invierten la relacin
estableciendo la importancia del servicio civil en vistas de procesos ms especficamente
polticos: Qu implica para la gobernabilidad/gobernanza y la legitimidad democrtica,
el funcionamiento del servicio civil o la funcin pblica? Esta es la pregunta ordenadora de
una serie de documentos (cuyos autores son Bonifacio, Orlansky y Salas) que se plantean
estos vnculos. La profesionalizacin de las burocracias posee implicancias sobre las
capacidades estatales o el sistema poltico en su conjunto como es el caso del vnculo entre
servicio civil y gobernabilidad o gobernanza.
Bonifacio (2003a) emplea el concepto funcin pblica (a la cual es necesario situar como
una cuestin y un resultado de una poltica de Estado y un acuerdo general de los actores)
de modo amplio, sin diferenciarlo expresamente de servicio civil, como el conjunto del
209

Los autores se interrogan acerca de la distribucin efectiva del poder en la gestin de un programa de
capacitacin institucional en un organismo nacional: la capacitacin versar exclusivamente en la
transmisin de saberes meramente tcnicos? O acaso esa profesionalizacin y esa capacitacin debern
transmitir un saber-operar que conjuga lo tcnico con lo poltico para responder a una necesidad y a una
misin?

personal que trabaja al servicio del Estado en una relacin de empleo regulada por un
estatuto que estipula derechos y obligaciones, incluidas unas reglas para el acceso,
permanencia y movilidad en los cargos.
El autor establece la relacin entre crisis de la poltica y funcin pblica. El lugar ms
comn del cuestionamiento al sistema de relacin entre polticos y administradores lo
aportan el padrinazgo y el clientelismo. Justamente uno de los factores que contribuye a la
imagen crtica de la poltica (especialmente de los partidos polticos y los parlamentarios),
puede atribuirse al mal desempeo de la funcin pblica, por ejemplo, a las inercias
burocrticas. En 2003 se completaron los veinte aos de la recuperacin de la
institucionalidad democrtica en Argentina y este contexto es explicativo de las dificultades
para establecer una institucionalidad administrativa, y con ella la vigencia efectiva de un
sistema de funcin pblica basado en el mrito y el desempeo.
As el autor introduce en este estado de la cuestin, la relacin temtica entre el servicio
civil y la gobernabilidad democrtica.
De acuerdo a su importancia, la institucionalidad administrativa (entendida como reglas)
puede convertirse en un recurso valioso de la gobernabilidad democrtica, por estar
construida sobre bases que permitan mejorar la calidad de la elaboracin y ejecucin de las
polticas pblicas. A su vez, la crisis de representatividad poltica y la falta de entidad
de la burocracia como actor poltico tiene efectos nocivos sobre la frgil
institucionalidad argentina, por lo cual se pone de manifiesto la relacin entre poltica y
administracin, los efectos de la crisis de representatividad sobre la formacin de cuadros
de gobierno; y el resultado del doble estndar entre las capacidades polticas y las
capacidades tcnicas, en trminos de nuevos tipos de funcionarios (Dalbosco, 2003). En
este sentido, ser necesario considerar si el debate sobre las relaciones entre burocracia y
poltica es representativo de la tradicin y la realidad de nuestro sistema poltico y
administrativo, a fin de situar los conceptos conforme a la particular realidad.
Salas (2006) trabaja sobre la vinculacin directa y positiva entre la calidad de los
desempeos laborales de los funcionarios pblicos, la gobernabilidad en clave
democrtica, y el desarrollo sociocultural y econmico. Es decir que la clave del xito de
la reforma del servicio civil se encuentra en el aporte que hace a la mejora de la
gobernabilidad democrtica, o a la capacidad de gestionarnos como sociedad organizada.
Aqu Salas introduce un aspecto adicional: no es slo una cuestin de expertos, gremios o
de gobiernos; sino es una cuestin societaria que tambin depende de los valores, las
actitudes y los modelos mentales prevalecientes en la sociedad civil, es decir del capital
social o cultura cvica de los individuos y de sus organizaciones.
Por ltimo, en una versin corporativa, se destaca el vnculo entre los gobiernos y los
sindicatos de empleados estatales. El trabajo de Orlansky (2001b) discute los proyectos
polticos del gobierno en relacin con el personal de la administracin pblica nacional
desde 1943 a 1999. Especficamente la relacin del gobierno alfonsinista y menemista con

los sindicatos de empleados pblicos (Unin de Personal Civil de la Nacin -UPCN- y

Asociacin de Trabajadores del Estado-ATE.) se considere como conflictiva en el primer
caso (a pesar del respeto a la estabilidad de los funcionarios an aquellos designados por la
dictadura militar, y la normalizacin sindical y la suscripcin de los convenios OIT para la
negociacin colectiva en el sector pblico) y, en el segundo, se observa una estrategia de
negociacin y acuerdo210con UPCN, quin fue declarado el interlocutor oficial.

5.

La Relacin Burocracia-Burocracia

En cuanto a esta dimensin que busca analizar la relacin burocracia -burocracia se observa
una produccin acadmica bien escasa. El relevamiento efectuado nos ha permitido
identificar solamente un trabajo que trabaja las relaciones entre las burocracias del Estado
Argentino.
El trabajo relevado es el de Noem Pulido, del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales, presentado en Segundo Congreso Argentino de Administracin Pblica
en el ao 2003. La autora analiza las relaciones interburocrticas en el contexto de crisis
social y econmica que la Argentina vena de atravesar por aquellos aos. Ella comprende
que uno de los factores claves para la viabilidad de las polticas pblicas se encuentra en la
superacin por parte de amplios sectores del cuadro administrativo de sus propias
restricciones para integrarse a un dilogo productivo entre jurisdicciones, sectores y niveles
de gobierno. Considera particularmente, las asistencias tcnicas realizadas desde el Estado
Nacional para la transformacin organizacional del sector pblico remarcando que se
requiere establecer un mayor vnculo entre las burocracias del nivel federal y las
burocracias provinciales y sus comunidades a fin de evitar que la aplicacin de mtodos e
instrumentos resulten ajenos a los verdaderos problemas a los que las burocracias
provinciales deben dar respuesta.

6. La Relacin Burocracia-Sociedad
En relacin a esta dimensin encontramos, al igual que en lo que refiere a la relacin
Burocracia-Burocracia, una escasa produccin de trabajos acadmicos que la abordan. Esto
puede deberse a que el vnculo entre la Burocracia y la Sociedad se suele abordar
sectorialmente, es decir a partir del anlisis de campos de poltica pblica especficos, razn
por la cual los mismos no emergieron en el relevamiento realizado.

210

Durante el gobierno de Menem y con el apoyo de UPCN (que comienza a proveer servicios como salud) se
dict un nuevo escalafn para el personal del servicio civil (SINAPA), Decreto 992/1991, se legisl y realiz
la primera Convencin Colectiva en el Sector Pblico (Ley 24185 (16/12/1992), y se dict una nueva ley
Marco de Regulacin del Empleo Pblico Nacional (Ley 25164 (16/9/1999) que reemplaz al antiguo
Rgimen Jurdico del Personal Civil de la Nacin en vigencia desde 1980. Asimismo, se introdujo la
flexibilidad en la funcin y en el horario de trabajo.

Por un lado, se identific un trabajo de Jos Luis Tesoro de fines de la dcada del 80
publicado por el INAP. El mismo es una conjuncin de dos artculos publicados en serie en
la revista Derecho Econmico (Nros. 6 y 7) donde se presenta, segn la terminologa del
autor, un anlisis burocratolgico de la administracin pblica argentina, tomando el
modelo interpretativo de Van Rooets. Este anlisis lo efecta considerando la riqueza de la
informacin que la burocracia proyect sobre la sociedad lo que permiti que emergieran a
la luz pblica un conjunto de aspectos que durante ms de un siglo trataron de ocultarse al
cuerpo social. Plantea en este sentido cuatro casos paradigmticos: una embestida contra la
corrupcin administrativa; emergencia y agona de proyectos de desestatizacin,
privatizacin y desmonopolizacin de empresas pblicas; una embestida contra los
regmenes jubilatorios de privilegio y, el estallido de la crisis financiera. Trata de demostrar
que, a travs del conocimiento sistemtico e interdisciplinario de la realidad de la
Administracin Pblica, es posible elaborar modelos comprensivos y eficientes para
cubrirse y hasta obtener beneficios globales (para la sociedad).
En segundo trmino, aparece a comienzos de los 2000 un trabajo de Ral Man sobre
Modernizacin y cambio administrativo en las democracias. En el mismo el autor trabaja
con un concepto de modernizacin que incluye lneas como el control ms estricto de los
costos de los servicios, la desregulacin, la privatizacin y la bsqueda de eficiencia, las
cuales busca aplicar al anlisis del sector salud en la provincia de Crdoba dando cuenta de
las diferentes interacciones con el nivel nacional y municipal y con otros actores sociales
(universidades, empresas, ONGs). Plantea una revalorizacin del management pblico
como respuesta a uno de los grandes dilemas del sector pblico de nuestra poca:
enfrentarse a ms y nuevos problemas, en entornos complejos, con responsabilidades
crecientes y con recursos limitados. En lo que respecta al management pblico incluye
incentivos por buen desempeo, adoptando retribuciones por productividad en formas
diversas o concediendo mayor flexibilidad y capacidad de decisin a los managers
operacionales y, la mejora en la relacin con los usuarios, considerndolos como clientes de
un servicio pblico, lo que supone un cambio en las actitudes y en los servicios. Para esto,
es necesario que exista una competencia suficiente entre los distintos oferentes, y del
control de calidad de los servicios por la parte gubernamental y por los usuarios que
dispongan de informacin suficiente. Esto supone pasar de un concepto de eficacia
centrado en objetivos establecidos a otro de tipo organizacional, adoptando valores de
innovacin, adaptabilidad, aprendizaje organizacional y capacidad para gestionar el
cambio. Aplicando conceptos de eficiencia y management vigentes en las organizaciones
privadas en las organizaciones pblicas.

6. Consideraciones finales
El anlisis efectuado nos ha permitido contar con un mapa del estado de la cuestin en
torno al abordaje de la cuestin de la burocracia argentina desde el retorno la democracia
hasta la actualidad.

Los principales hallazgos de este relevamiento son los siguientes: a) intensa produccin en
el campo del empleo pblico, versus escasos trabajos sobre las temticas vinculadas con las
relaciones intra-burocrticas y las relaciones entre la burocracia y la sociedad; b) el perodo
de gobierno ms estudiado corresponde a las presidencias de Carlos Menem, durante las
cuales tuvo lugar la reforma del Estado; c) los momentos de mayor intensidad en la
produccin acadmica corresponden al perodo inmediatamente posterior a esa reforma del
Estado; y d) la mayor riqueza analtica se advierte en el campo del empleo pblico y de la
relacin entre poltica y administracin.
En relacin al primer eje, ha quedado en evidencia durante el desarrollo de este trabajo que
la dimensin empleo pblico ha sido la ms trabajada en el perodo bajo estudio. En el
extremo opuesto, encontramos los trabajos en torno a la relaciones interburocrticas y la
relacin entre Burocracia y Sociedad, existiendo en estos ejes un espacio vacante para el
desarrollo de nuevos abordajes.
Esta intensidad de produccin en el campo del Empleo Pblico se corresponde con una
mayor riqueza analtica tal como lo expresamos en el cuarto considerando, pudiendose
mirar diferentes aspectos en relacin a la misma. Estos han sido sintetizados en: cunto
(distribucin del empleo pblico segn diferentes criterios) cmo (modalidades salariales,
laborales y contracturales), y quin (caractersticas de los empleados pblicos).
Acompaando esta interesante complejidad, se ha observado tambien en torno a la
dimension poltica-administracin un rico despliegue conceptual. El mismo fue
organizando considerando diversos niveles: uno micro vinculado con los actores; otro
medio que hace foco en el plano institucional que delimita el accionar de los actores y,
donde se ubican los trabajos relacionados con las capacidades estatales y; por ltimo, un
nivel macro relacionado con el sistema poltico en su conjunto en donde cobra relevancia la
cuestin de la gobernabilidad democrtica.
En lo que respecta a la dimensin Estructura Estatal podemos dar cuenta de una produccin
escasa en trminos de cantidad y, centralmente descriptiva de los impactos de la Reforma
del Estado en la estructura estatal. Los trabajos de carcter ms analticos o propositivos en
este eje no pudieron ser desagregados en diferentes categoras, siendo slo posible
distinguirlos segn el momento temporal que se enfocan en considerar (reforma estatal de
los aos 90 o procesos de reforma posteriores al 2003).
En relacin al segundo punto recuperado en los hallazgos, se puede destacar con claridad
que el perodo de gobierno de Carlos Menem (1989-1999) es el ms considerado en el
abordaje de la burocracia, situacin que se replica para cada una de las dimensiones de
anlisis. En contraposicin, es el perodo de gobierno alfonsinista el que menos artculos
registra.
Acompaando esta aseveracin, y, en relacin al tercer punto, hemos encontrado que el
momento en donde se efectan la mayor cantidad de publicaciones es el inmediatamente
posterior a las presidencias de Menem. Es el perodo de la post-crisis (2000-2003) en donde
mayor produccin se registra lo cual podra explicarse por la intensidad de anlisis

vinculados con el proceso de reforma del Estado. Nuevamente, los aos consecutivos a la
recuperacin de la democracia son los que menos trabajados revistan. El abordaje
diferenciado por dimensin expresa una mayor dispersin que impide resaltar aos
especficos de concentracin de las publicaciones.
Por ltimo y de acuerdo a lo expresado, consideramos que la produccin en torno a la
burocracia pblica argentina en el perodo 1983-2015, en trminos generales, ha asociado
Burocracia a Empleo Pblico, priorizando de esta manera, un aspecto interno del estado
como son sus modalidades salariales, contractuales y laborales.
Si bien la clasificacin dentro de la dimensin Empleo Pblico incorpora una perspectiva
exgena o de funcin social (por ejemplo, la relacin entre servicio civil y gobernabilidad
democrtica), prevalece el enfoque endgeno sobre la Burocracia en contraposicin a la
dimensin relacional de la misma, especialmente, respecto de las vinculaciones entabladas
con la sociedad.
En virtud de la pretendida sinergia entre investigacin y gestin, consideramos fundamental
enfatizar estudios sobre la burocracia en clave vincular, tanto entre diversas burocracias
como con sectores sociales, cuya interaccin potencia las posibilidades de reproduccin de
la propia burocrtica.

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Ttulo: Polticas de fomento al sector automotriz en Argentina 2003-2014 una estrategia de

desarrollo productivo industrial?

Autores: Garcia Puente, Mara Jimena UNL mjimegp@yahoo.com

Moretti, Luciano UNL Luciano.moretti3@gmail.com
rea temtica: Estado y Polticas Pblicas
Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
Resumen: El proceso de crecimiento econmico que asisti Argentina a partir del ao
2003, que se reflej en el incremento del PBI y de las tasas de empleo, fue motorizado
entre otros factores- por el aumento del sector industrial, que tuvo como unos de sus pilares
al sector automotriz. Dicho proceso fue acompaado por una revalorizacin y reemergente
consenso sobre la importancia del Estado y de su activa implicacin en el desarrollo de la
industria como uno de sus motores centrales. Analizaremos las polticas pblicas hacia el
sector automotriz implementadas por el Estado nacional en el periodo 2003-2014, con la
finalidad de avanzar en el entendimiento del papel que asumi el Estado argentino para
viabilizar las estrategias de desarrollo.

1. Introduccin:
La siguiente presentacin tiene como objetivo realizar aportes al conocimiento del
complejo automotriz en Argentina, centrando nuestra mirada en el perodo de la posconvertibilidad durante los aos 2003-2015. Se especificar las caractersticas que presenta
esta rama del complejo industrial, como tambin sus principales actores y las lneas de
accin en materia de poltica pblica llevadas adelante por el Estado nacional en el perodo
antes mencionado.

Elegimos centrar nuestro estudio en el complejo automotriz porque representa a los

sectores manufactureros de mayor crecimiento de la pos convertibilidad, por su impacto en
la generacin de empleo, por su dinamismo, por lo altos niveles de inversin registrado y
por su capacidad (potencial) de generar encadenamientos productivos locales, regionales y
globales. Las empresas que componen el sector se encuentran entre las cincuenta con
mayor peso en las ventas al exterior, lo que lo posiciona como un actor de peso, a tener en
cuenta, a la hora de encarar reformas de poltica econmica y para pensar el desarrollo
industrial argentino.
Por otro lado, la produccin automotriz posee la potencialidad de generar tramas
productivas locales, encadenamientos productivos dinmicos, innovacin e incorporacin
de tecnologas propulsando el desarrollo cientfico tcnico. Cuenta con actores locales con
capacidad de integracin a mercados globales de manera competitiva, y genera formas de
acumulacin de capital endgenas basadas en el capital de origen nacional/local. Este rol
dinamizador de la economa se traduce en los altos niveles de empleo que genera toda la
cadena productiva del sector automotriz (Manzanelli, 2013; Cantarella, Katz y De
Guzmn, 2008).
Teniendo en cuenta ello, nos proponemos indagar cules fueron las estrategias en
materia de polticas pblicas para el desarrollo del sector automotriz argentino durante el
perodo de la pos convertibilidad entre los aos 2003 y 2015.
El trabajo est organizado de la siguiente manera. Luego de esta introduccin en el
siguiente examinamos las caractersticas del sector automotriz en la Argentina, donde
colocamos especial atencin a su desenvolvimiento en el periodo bajo anlisis. A
continuacin, definimos la nocin de poltica industrial, sus caractersticas y realizamos una
caracterizacin de aquellas desarrolladas en el periodo bajo anlisis. En el siguiente punto
nos concentramos en las acciones estatales, especficamente orientadas al fomento del
sector automotriz durante los aos 2003-2015, identificando sus objetivos, destinatarios y
principales rasgos. Por ltimo, finalizamos con las conclusiones, donde destacamos las
principales debilidades de esas polticas pblicas.

2. Caractersticas del sector automotriz argentino.

El sector automotriz argentino remonta sus orgenes al primer gobierno peronista en el
ao 1946, proceso que alcanz su apogeo durante el perodo desarrollista de
industrializacin por sustitucin de importaciones. El sector consolida sus caractersticas
actuales durante la dcada de 1990 producto de la apertura comercial y la retirada del
Estado en materia de poltica industrial, caractersticos del perodo neoliberal que corri la
matriz de acumulacin desde los bienes transables hacia el sector financiero de la economa
(Schorr, 2013). Esta estrategia de retorno al mercado (Fernndez, 2001) posibilit la libre
circulacin del capital trasnacional lo que repercuti en un mayor nivel de inversin en el
sector.
Bajo el perodo de la convertibilidad la industria automotriz diversific el parque
automotor incorporando nuevos modelos, se ampli la cantidad de actores trasnacionales
que operan en el pas, a la vez que se redujo el peso de los actores de origen nacional y su
peso relativo sobre el producto final. Tambin se transform el modo de organizacin
espacial de la produccin, que se caracterizaba por un alto nivel de encadenamiento
productivo local/nacional articulado jerrquicamente. Este modelo fue reemplazado por
encadenamientos productivos de tipo horizontal, por la apertura de las importaciones y por
la incorporacin de nuevos modelos al parque automotor que demandaban productos que
no se producen localmente (principalmente componentes electrnicos). De esta manera, se
conform un sector centrado en la armadura de automotores, actividad que concentra un
puado de empresas trasnacionales cuyas casas matrices se encuentran radicadas en los
Estados Unidos, Japn y Europa Occidental (Cantarella, Katz y de Guzman, 2008).
Como contracara de la modernizacin de la produccin y la diversificacin del parque
automotor se produjo la reconversin de la industria autopartista local que debieron
adaptarse a la lgica de la competencia internacional, los que no lo lograron, debieron
cerrar sus fbricas o reconvertirse en importadores de insumos para el sector. Este modelo
consolid la especializacin productiva centrada en la armadura de componentes

importados. La crisis internacional de 1994 evidenci la vulnerabilidad externa de este

modelo de acumulacin y la incapacidad de hacer frente a los cambios bruscos de la
situacin econmica internacional. La reduccin en la exigencia legal de contenido
nacional mnimo de los vehculos y los aranceles de importacin gener la dependencia del
sector autopartista de la estrategia de las polticas de abastecimiento global de las
terminales automotrices (Castao, 2012).
La industria automotriz se compone de tres grandes sectores las terminales automotrices,
la industria autopartista local y la red de distribucin y venta al pblico. Las terminales
automotrices son los actores principales del sector, controlan la inversin, el desarrollo de
tecnologa, el diseo de los modelos, la red de proveedores y los niveles de empleo.
Identificamos a las siguientes empresas que operan en el mercado nacional: Ford Motor
Argentina, General Motors, Fiat, Mercedes-Benz, Peugeot Citron, Renault, Toyota,
Volkswagen, Honda, Iveco y Scania.
La industria autopartista local se compone de 400 empresas que abarcan un amplio
espectro de manufacturas de insumos para la produccin automotriz, entre las que se
encuentran la electrnica, metalmecnica, textil, la produccin de vidrios, caucho y
plsticos. Para el ao 2009 el conjunto de empresas autopartistas generaban 62.000 puestos
de empleo directos lo que representa un 3,8% del empleo industrial, el nivel de ventas
alcanz los 5.750 millones de dlares y representaba un11% del PBI industrial (Castao,
2012).
Durante el perodo bajo anlisis la industria automotriz alcanz records histricos de
produccin, as como tambin records histrico de patentamientos de autos.

Grfico N1: Cantidad de vehculos producidos en Argentina, perodo 2003-2014.

900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Unidades producidas
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del anuario de ADEFA.

Como observamos en el grfico n 1 la produccin de automviles ha registrado un

crecimiento constante hasta el ao 2009 donde una vez ms los coletazos de la crisis
internacional produjo una contraccin de la produccin, lo que evidencia que continua la
dependencia y vulnerabilidad de la industria frente al sector externo. La produccin vuelve
a crecer y registra su pico histrico en el ao 2011 con 828.771 unidades finales
producidas.
Por su parte, el record de patentamiento se producir en el ao 2013 con 963.917
vehculos patentados, esto signific un crecimiento del mercado interno en capacidad de
consumo, sin embargo el 62% de los mismos correspondieron a automviles importados
(ADEFA, 2015).
De la mano del incremento de la produccin de unidades finales han crecido
exponencialmente las importaciones de insumos para el sector automotriz, principalmente
autopartes. Este fenmeno es producto de una conjuncin de variables por un lado no se ha
modificado la exigencia de contenidos nacionales mnimos de la dcada de los 90, por otro
lado las terminales automotrices operan en una lgica de encadenamiento productivo
basado en una red de proveedores globales basado en el aprovechamiento de ventajas

comparativas dinmicas y por ltimo no ha existido una estrategia clara de sustitucin de

importaciones para el sector autopartista local. Como consecuencia de esto el nivel de
componentes importados en las unidades finales ha ido creciendo exponencialmente ao a
ao. En el 2014 alcanz U$S 14.304 de componentes importados por vehculo producido,
lo que representa un incremento del 45% respecto del ao 2002. Este dato representa una
profundizacin de la matriz exgena de la produccin nacional automotriz.
En grfico n 2 se representa el dficit comercial de autopartes en relacin a las
exportaciones e importaciones de autopartes.
Grfico N2: Importaciones y exportaciones de autopartes y balanza comercial. En
Perodo 2003-2014.
$15.000.000.000,00

$10.000.000.000,00

$5.000.000.000,00

$0,00
2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009 2.010 2.011 2.012 2.013 2.014
$5.000.000.000,00

$10.000.000.000,00
EXP. Autopartes en Dolares

IMP. Autopartes en dolares

Saldo Comercial

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del anuario de ADEFA

Si cruzamos el dficit comercial con los datos de produccin anual observamos que
existe una correlacin entre el incremento de la produccin de unidades finales y la
importacin de autopartes y el aumento del dficit comercial, lo que significa que el
incremento de la produccin de unidades finales no repercuti en la produccin de
autopartes locales.

Esta realidad nos conduce a cuestionarnos cuales han sido las estrategias del Estado
nacional en materia de polticas pblicas para la industria automotriz, su relacin con el
capital de origen local/nacional, la existencia o no de una estrategia sustitutiva que
posibilite transformaciones en la matriz productiva de la industria.

2. Qu entendemos por poltica industrial?

En sentido amplio podemos entender que poltica industrial como aquel conjunto de
acciones e instrumentos que desarrolla el Estado (con distinto grado de participacin del
resto de los actores) orientadas a ciertas actividades manufactureras en particular las
industrias proveedoras especializadas de equipo y las industrias basadas en la ciencia
que, por su potencial de encadenamientos y rendimientos crecientes dinmicos, son
pasibles de inducir el cambio estructural y aumentar la productividad de la economa
(Lavarello y Sarabia, 2015: 15). En un sentido ms estricto se concibe a la poltica
industrial sectorial o focalizada como aquella destinada a favorecer ciertas firmas,
afectando su productividad y su eficiencia, as como su desempeo en el conjunto de la
economa en trminos de competitividad (Chang, 2002).
Por lo tanto observamos polticas de tipo horizontal, en sentido de que se pretende
beneficiar en general el comportamiento de los actores por igual, y por el otro lado polticas
selectivas destinadas a modificar y desarrollar el comportamiento de ciertas firmas por
sobre el de otras. Podemos afirmar que en los hechos toda poltica es selectiva, lo
importante es saber si la selectividad es anterior o posterior. Si es anterior, la seleccin se
encuentra definida en el diseo de instrumentos de poltica pblica con prioridades
estratgicas. Este tipo de acciones tiende a modificar la estructura productiva de manera
deliberad. En cambio si la seleccin es posterior, el diseo de los instrumentos y su
aprovechamiento se encuentra determinado por la estructura de oportunidades vigentes.
Esta estrategia conduce a reproducir la matriz productiva actual (Lavarello y Sarabia,
2015)

Sea cual sea el enfoque (amplio o focalizado) que se utilice, entendemos que el centro de
la poltica industrial deben ser las manufacturas orientada al cambio estructural. Esta
centralidad se explica porque las manufacturas son la correa de transmisin entre la ciencia
y la tecnologa y el conjunto del sistema productivo, tiene la capacidad de producir inputs
que explican la aparicin de nuevas tcnicas y aumentos de productividad. Son una fuente
permanente de innovacin organizacional del trabajo; y por ltimo son la base de sustento y
creacin de nuevos servicios de alta productividad que funcionan como dinamizadores de la
economa en general (Lavarello y Sarabia, 2015). Con esta orientacin general nos
proponemos analizar la estrategia de poltica industrial asumida por el Estado argentino
durante la pos convertibilidad.
Al analizar la poltica industrial en la pos convertibilidad podemos dividir el perodo
bajo anlisis en tres momentos. El primero que corresponde al primer gobierno kirchnerista
(2003-2007) y consisti en la estabilizacin macroeconmica. El gobierno hered una leve
recuperacin econmica producto de la megadevaluacin del ao 2002 que achic los
gastos de produccin en materia salarial, recuper la competitividad de los bienes
transables de produccin nacional. A esta situacin favorable para la produccin se le
sumaron las medidas del congelamiento de las tarifas de servicios como son la energa y el
gas, lo que permiti una recuperacin de la tasa de ganancia de los empresarios. De la mano
de una situacin internacional favorable, que demandaba los productos de elaboracin
primaria (principalmente las oleaginosas), y de la suspensin del pago de la deuda externa,
se sanearon las cuentas nacionales lo que permiti un supervit comercial y fiscal (Kulfas,
2015). A este perodo corresponde el Decreto 774/2005 de incentivo a la produccin de
autopartes locales.
Un segundo perodo que corresponde al inicio del gobierno de Cristina Kirchner (20082012) frente al cual el contexto internacional era menos favorable y hubo que afrontar la
prdida de competitividad del dlar, as como las repercusiones de la crisis internacional, lo
que puso de relieve los problemas estructurales de la matriz productiva nacional como
fueron la restriccin externa, el atraso tecnolgico, la debilidad del mercado interno y la
imposibilidad de competir por nuevos mercados (Fanjzylber, 1992). Frente a este contexto

se motorizaron polticas de incentivo al consumo buscando afianzar el mercado interno.

Debido a la creciente fuga de capitales el gobierno decidi implementar restricciones a la
compra de dlares y divisas externas, como estrategia para frenar el dficit fiscal externo. A
este perodo corresponden la creacin del Ministerio de Industria, el Ministerio de Ciencia
y Tecnologa. En cuanto a la produccin industrial

se implement el programa de

recuperacin productiva (REPRO) para sostener el empleo industrial durante la crisis y en

particular para el sector automotriz la sancin de la ley 26.393 de fomento a la compra de
autopartes locales. Tambin el financiamiento directo a la produccin de la empresa
General Motors para evitar su cierre, durante el ao 2009.
El tercer y ltimo perodo se condice con un claro frente externo desfavorable por la
cada de los precios de los commodities, una alta tasa de inflacin y una marcada recesin
econmica con cada de la produccin industrial. Las polticas industriales centradas en
problematizar y hacer frente a las dificultades estructurales que presenta la matriz
productiva argentina, en particular para el sector automotriz se lanz el plan Argentina
Innovadora 2020 Ncleo Socio Productivo Estrategia Autopartes 2013-2016 que se
planteaba aumentar el porcentaje de autopartes locales en la produccin de automviles,
desarrollar nuevos procesos productivos, innovacin tecnolgica y capacitacin de recursos
humanos para el sector (MINCYT, 2012).
Es de resaltar que la mayora de la bibliografa especializada coincide en la falta de
polticas de coordinacin para el desarrollo del sector automotriz y de autopartes en
Argentina que posibilite un cambio cualitativo de la composicin del mismo en trminos de
innovacin tecnolgica, inversin, encadenamiento productivo local e insercin
internacional. (Schorr, 2013; Cantarella, 2008: Guzman, 2008; Wainer, 2014: Kosacoff,
2010).

3. Principales lneas de accin: Polticas Pblicas para el complejo automotriz, aos

2003-2015

Las polticas de promocin del sector automotriz desarrolladas en el periodo 2003-2015,

las podemos dividir en cinco ejes: 1) acuerdos con pases de la regin, 2) financiamiento
del sector privado, 3) incentivos fiscales, 4) promocin del consumo y 5) polticas de
innovacin y tecnologa.
1) Acuerdos Mercosur: una plataforma regional para el desarrollo del sector:
Desde el aos 1994 el Consejo del Mercado Comn viene dando pasos en conformar una
plataforma regional para el desarrollo de la industria automotriz. Sus principales impulsores
han sido Argentina y Brasil por ser los dos pases donde el sector posee un desarrollo y un
dinamismo importante en materia de generacin de empleo, crecimiento industrial e
insercin en el mercado global. Con el objetivo de potenciar la industria automotriz y
adaptarse a los requerimientos que el sector demanda en materia de polticas
arancelarias, reduccin de costos de produccin y formas y niveles de encadenamiento
productivo es que se han puesto en marcha protocolos regulatorios para el comercio
intrazona tendientes a conformar un rea de libre comercio para el sector y una poltica
arancelaria comn, atendiendo a las necesidades de cada uno de los pases involucrados.
Este sistema de libre comercio debi implementarse efectivamente en el ao 2013 pero fue
prorrogado para su reconsideracin futura. El acuerdo tambin dispone la creacin de
unidades ejecutoras en cada pas y la creacin de un registro comn de empresas
productoras de autopartes.
Es de resaltar la importancia de este acuerdo para el desarrollo del sector automotriz
argentino. Como primer dato a resaltar observamos que el 84% de las exportaciones de
unidades finales elaborados en argentina tienen como destino el mercado brasilero. Brasil
tambin es nuestro principal proveedor de autopartes y componentes alcanzando el 37% del
share total de las importaciones del sector para el ao 2014. En cuanto a las exportaciones
de autopartes Brasil representa, a 2014, el 67,8% de las exportaciones argentinas en materia
de autopartes (ADEFA, 2015).
En cuanto a la estrategia de conformar un rea de libre comercio que fije una tarifa
arancelaria comn para los productos extrazona y 0% de arancel para el comercio intrazona

entendemos que tendiente a favorecer la radicacin de capitales trasnacionales en la

plataforma MERCOSUR, lo que redunda en un beneficio para las empresas trasnacionales
que dominan el sector automotriz a nivel mundial, pero que puede acarrear consecuencias
no deseadas para el capital local, principalmente el sector de autopartes argentino que ha
necesitado a lo largo del tiempo un rgimen especial para su desarrollo y crecimiento. El
protocolo de libre comercio para el sector de autopartes ha sido postergado en acuerdo de
ambos pases y se mantiene una tarifa arancelaria flexible que se basa en un coeficiente de
desviacin flex, en caso de que se registren dficits en el comercio bilateral entre Argentina
y Brasil (Acuerdo sobre la Poltica Automotriz Comn entre la Repblica Argentina y
la Repblica Federativa Del Brasil).
Observamos que este tipo de acuerdos macro han generado un marco favorable a la
reproduccin de la estructura productiva vigente concentrada principalmente en las
empresas automotrices trasnacionales radicadas en Argentina, no existiendo incentivos
particulares para sostener y ampliar la produccin del sector autopartista de origen local.
Mediante la aplicacin de este acuerdo se refuerza la especializacin productiva centrada en
la armadura y la dependencia del sector del mercado brasilero, al no existir una estrategia
de diversificacin de compradores externos.
2) Incentivos Fiscales: originalmente sancionados bajo el decreto del Poder Ejecutivo
n774/2005, consiste en el otorgamiento de beneficios, bajo la forma de reintegros
decrecientes para la compra de autopartes locales (por dos o tres aos) para la produccin
de automotores y otros conjuntos como cajas de cambios y ejes con diferencial. En el caso
de las plataformas exclusivas del Mercosur los reintegros son del 8% en el primer ao, del
7% en el segundo y de 6% en el tercero. En el caso de las no exclusivas son solo por dos
aos, 7% el primero y 6% el segundo.
Este decreto fue luego reemplazado por la sancin del Rgimen de Fortalecimiento del
Autopartismo Argentino (Ley 26.393) que consiste en el otorgamiento de reintegros por 5
aos para los motores y cajas de transmisin y por 3 aos para los ejes con diferencial
como para la compra de autopartes, matrices y moldes locales. Si las mismas van
destinadas a plataformas exclusivas del Mercosur los convenios son por 5 y 3 aos

respectivamente. En el caso de las no exclusivas solo por dos aos. Se establece como
producto local/nacional aquellas autopartes, cajas de cambio y ejes con diferencial que
posean un componente importado mximo del 30% sobre el costo total ex -fabrica y
deducidos los impuestos al valor agregado.
3) Poltica de financiamiento: Para el ao 2012 se identific la existencia de una lnea
de crdito que asciende a un total de $1.310 millones de pesos distribuidos en 20 proyectos
(Ministerio de Industria, 2012). Tambin se realizaron prstamos al sector productivo, a
partir de 2009 en el contexto de la crisis internacional que afect al sector, se entregaron
crditos al sector productivo, entre ellos se destaca el crdito otorgado por ANSES a la
empresa General Motors de 259 millones de pesos para producir la lnea AgileChevrolet. Esta lnea de accin se enmarc en una estrategia para sostener a la empresa en
el pas dado que la misma haba quebrado como resultado de la crisis internacional que
afect a la bolsa en los Estados Unidos.
4) Polticas de incentivo al consumo: Plan Mi Primer 0km consistente en una lnea
de crditos especficas destinadas a los consumidores, esta poltica fue llevada adelante
junto con las terminales que se comprometieron a reducir los precios de algunas unidades
especficas destinadas al mercado local. Tambin existi el plan Pro.Cre.Auto que consista
en una lnea de crdito blando para estimular el consumo de automviles y utilitarios en el
mercado interno. (Ministerio de Industria, 2012).
5) Innovacin y desarrollo tecnolgico: En el marco del plan de desarrollo impulsado
por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva Argentina Innovadora
2020 se establecieron Ncleos Socio productivos Estratgicos (NSPE) entorno a reas de
la produccin para las cuales se haca necesario incentivar el desarrollo y aplicacin de
nuevas tecnologas que ayuden a mejorar la capacidad productiva, la competitividad y la
insercin en los mercados de los distintos productos manufactureros. Dentro de estas reas
se identific a las autopartes, las agropartes y las motopartes como un sector a desarrollar
teniendo en cuenta las cadenas de valor (globales y locales) y los clusters de produccin
local.

Para el desarrollo de una estrategia para el sector se realiz un informe en el cual se

plantea la necesidad de avanzar en el porcentaje de autopartes de produccin nacional que
componen las unidades finales producidas por las terminales automotrices (automviles,
utilitarios, camiones, transporte de pasajeros). Se constituyeron Mesas de Implementacin
(MI) compuestas por los distintos actores que estn involucrados en el proceso productivo y
de investigacin y desarrollo estos actores clave pertenecen al Estado Nacional, Provincial
y Municipal; Instituciones Cientficas; Organizaciones Sociales; y Cmaras Empresariales.
Se realizaron reuniones de la MI y se avanz en un diagnstico del sector de autopartes
nacional, luego se identificaron las principales lneas de accin para terminar elaborando un
plan operativo. El mismo se propuso fomentar los siguientes proyectos promover el uso de
nuevos materiales, el desarrollo de componentes high tech

como las tecnologas de

informacin, fomentar nuevos procesos de produccin que incorporen nuevas tecnologas,

fomentar el desarrollo de componentes tendientes a mejorar la seguridad, confort y el
ahorro energtico de automviles, reduccin de emanaciones toxicas, vehculos hbridos,
bateras de litio, mejorar la capacidad de ensayos en los laboratorios existentes, formar
recursos humanos y fomentar el acceso al estado del arte global.
Entre las metas a alcanzar por esta poltica pblica para el primer perodo 2013-2016 se
resaltan la necesidad de incrementar el porcentaje de componentes nacionales promedio en
las unidades finales producidas (automviles, utilitarios, camiones, transporte de pasajeros).
El objetivo es pasar del 20% promedio al 40% de componentes locales lo que ayudara
considerablemente a reducir el dficit de la balanza comercial del sector autopartista
nacional. promoviendo la sustitucin de importaciones de partes y piezas en donde se posee
potencialidad para desarrollar nuevas tecnologas incrementando la cuota nacional en la
fabricacin de automviles .
Tambin se destinar un porcentaje de los Proyectos de Investigacin Cientfica y
Tecnolgica (PICT Estratgicos). Se impulsaron proyectos piloto para la prueba de partes y
piezas con nuevos materiales en la fabricacin de automviles. En cuanto a la formacin de
recursos humanos el plan establece la creacin de carreras de grado y posgrado en
ingeniera con competencia en el rea, formar 30 Especialistas en centros de excelencia del

exterior en los diferentes procesos involucrados en la produccin de partes, piezas y

circuitos productivos y se capacitarn al menos 20 Tcnicos (ingenieros o tcnicos con
nivel terciario) para desempearse en plantas piloto de simulacin y a escala productiva.

Cuadro N1: Polticas industriales por objetivo, unidad de aplicacin y destinatario,

perodos 2003-2015.
Poltica Pblica

Objetivo

Unidad de aplicacin

Destinatario

Acuerdo Plataforma
MERCOSUR

Crear un marco
arancelario comn para
la produccin del sector
automotriz de los pases
miembros.

Comit Automotor del

MERCOSUR.

Empresas autopartistas,
exportadores e
importadores de
autopartes.

Secretaria de Comercio

Terminales
automotrices.
Rgimen de
Fortalecimiento del
Autopartismo
Argentino. Ley 26.393.

Fomentar la produccin
nacional de autopartes.

Secretaria de Industria,
Comercio y de la
pequea y mediana
industria. Ministerio de
Economa.

Empresas productoras
de autopartes (cajas de
cambio, ejes con
diferencial, bloques de
motor, matrices y
moldes locales).

Crdito para la General

Motors

Ayudar a la empresa en
perodo de crisis, ante
evidente bancarrota.

ANSES

General Motors

Plan Mi Primer 0KM

Incentivar la compra de
automviles de
produccin nacional en
el mercado interno.

Secretaria de Comercio.

Terminales
automotrices,
concesionarias y
consumidores

Plan PRO.CRE.AUTO

Lnea de crdito blando

para la compra de autos
de produccin nacional

Banco Nacin

Terminales
automotrices,
concesionarias y
consumidores

Argentina Innovadora
2020 Ncleo Socio
Productivo Estrategia
Autopartes. Plan
operativo 2013-2016.

Fomentar el desarrollo
tecnolgico, la
investigacin y la
innovacin en materia
productiva.

Ministerio de Ciencia y
Tcnica, Innovacin
Productiva. Secretaria
de Planeamiento y
Polticas. Universidades
Nacionales, Mesa de

Empresas de autopartes,
Terminales
automotrices dedicadas
a la fabricacin de
autopartes.

Reemplaza el Decreto
774/2005

Implementacin.
Fuente: Elaboracin propia

4. Conclusiones:
En el marco de una situacin econmica favorable para el desarrollo del pas y de
marcado crecimiento industrial el Estado sostuvo una lnea de intervencin en el mercado,
particularmente en la produccin industrial, destacando el caso del sector automotriz y de
autopartes. Estas polticas de intervencin se sucedieron en el tiempo no como una
estrategia planificada, sino ms bien como reaccin ante los cambios del mercado y las
demandas del sector automotriz (particularmente las terminales automotrices).
Esta caracterstica se vio reforzada por la aplicacin de polticas industriales horizontales
que tendieron a reproducir y sostener una matriz productiva exgena y dependiente del
sector externo beneficiando a los actores dominantes del sector. Los problemas
estructurales de la produccin de manufacturas se mantuvieron evidencindose la debilidad
del frente externo, particularmente en la industria automotriz por el creciente peso de
componentes importados, el dficit comercial del sector de autopartes y el escaso desarrollo
de innovaciones tecnolgicas y productivas en el sector que continuaron bajo control de las
terminales automotrices, lo que pone en cuestin el futuro del desarrollo de la produccin
de automviles nacionales. El capital de origen local, principalmente las autopartes, no
acompaaron en trminos productivos el exponencial desarrollo del sector, incluso muchas
empresas debieron cerrar o reconvertirse en importadores durante la crisis del 2009 por
falta de compradores locales.
La no existencia de un instrumento de centralizacin y coordinacin de polticas para el
sector, con capacidad de decisin y de accin, produjo intervenciones espordicas o
arbitrarias (como el crdito a la General Motors en 2009) que trabaron el desarrollo de una
estrategia tendiente a modificar en el tiempo la matriz productiva exgena. Esto gener un

bajo nivel de encadenamiento productivo local que dinamizara la produccin de autopartes

de la mano del crecimiento de las terminales automotrices.
Por ltimo aparece una falta de capacidad de condicionamiento o disciplinamiento del
capital trasnacional como consecuencia de carecer de una estrategia global que posibilite un
desarrollo sostenido en el tiempo.

Bibliografa:
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CASTAO, Angel. (2012) La situacin de la industria automotriz y de autopartes en
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SCHORR, M. (2013) Argentina en la posconvertibilidad: desarrollo o crecimiento
industrial? Estudios de economa poltica. Mio y Dvila. Buenos Aires.

LAS POLTICAS PBLICAS COMO PLANES DE DESARROLLO URBANO Y

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN SAN PEDRO DE JUJUY Y LEDESMA
Evelith Gutierrez Guerrero
Omar Jerez
UNJU- CONICET
sol_ymarea@hotmail.com
omarjerez@hotmail.com
rea temtica sugerida: 3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
Resumen
En las ltimas dcadas, las ciudades de San Pedro y Libertador General San Martin, en las
tierras bajas de Jujuy, tuvieron un notable incremento de su crecimiento poblacional. La
expansin de las ciudades, se puede dar en funcin de un plan de urbanizacin elaborada
por instituciones pertinentes o derivadas de polticas pblicas a cargo del gobierno de turno,
pero tambin surgen de las necesidades de sectores populares desprotegidos (clase
media/baja, grupos tnicos, sectores emergentes), quienes marcan reas para su
asentamiento las cuales muchas veces caen en espacios pblicos-privados, lo que origina
conflictos y desequilibrios territoriales.
El objetivo de este trabajo es expresar las diferentes formas de crecimiento
urbano/territorial y discutir las acciones del Estado, enmarcadas en los procesos de polticas
pblicas para resolver tales problemticas.
La metodologa de investigacin es propia de las ciencias sociales en general y de la
antropologa sociocultural en particular, basado en la aplicacin de tcnicas cualitativas de
investigacin. Entre ellas, observacin participante, aprendizaje de los cdigos
comunicacionales locales, entrevistas abiertas y en profundidad, entrevistas y reuniones
grupales, anlisis de documentos personales e institucionales, registro audiovisual
(fotografa, audio-grabacin y video), relatos de vida.

LAS POLTICAS PBLICAS COMO PLANES DE DESARROLLO URBANO Y

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN SAN PEDRO DE JUJUY Y LEDESMA
Historia sobre la poblacin de estudio:
San Pedro era una finca privada en manos de la Familia del Sr. Aroz, latifundistas,
agricultores y dueos de una de las empresas azucarera ms grande de Jujuy. Se reconoce
que la ciudad fue fundada el 25 de mayo de 1883211, ya que as lo manifest su fundador, el
gobernador Eugenio Tello212. Igual acontecimiento se desarroll en Ledesma, ya que este
pueblo era de propiedad del Sr. Sixto Ovejero, El Gobernador Tello de la Provincia de
Jujuy, dict un decreto de expropiacin convencional, sin indemnizacin. No obstante, una
investigacin histrica de Jobino Sierra Iglesias (1996) sostiene que la fundacin habra
tenido lugar el 27 de julio de 1885, (encomendado por el gobernador Tello) ya que es esa
fecha en la que se culmin con el plano de mensura, delineacin y amojonamiento del
pueblo de San Pedro. En ese momento se reunira las dos condiciones fundamentales,
decreto de expropiacin-fundacin de Tello con una antigedad de dos aos y la mensura,
delineacin y amojonamiento hecho por el Sr. Jorge Zenarruza.
Sobre las 25 cuadras originales comenz a desarrollarse la ciudad de San Pedro de Jujuy,
las que con las calles adyacentes totalizaba una extensin de 41 hectreas. As es que la
ciudad comenz a desarrollarse en el centro de las tierras de la propiedad privada de la
Familia Aroz. La ciudad fue creciendo en la medida en que los distintos gobiernos
negociaban la expropiacin/compra con las distintas administraciones del ingenio.
San Pedro de Jujuy fue declarado ciudad el 27 de Agosto de 1947, por la Ley N 1783
donde la honorable legislatura de la provincia sanciona con fuerza de ley Declrese ciudad
al actual pueblo de San Pedro de Jujuy213. Actualmente San Pedro, es la segunda ciudad
ms importante de la provincia de Jujuy y adems la segunda ms poblada, siendo la ms
poblada San Salvador de Jujuy214. Est ubicada en el valle de San Francisco, es cabecera
del departamento del mismo nombre.
La zona presenta un clima subtropical con estacin seca, que favorece el cultivo de la caa
de azcar, tabaco, sorgo, maz, porotos, frutales, hortalizas y otros cultivos que junto con la
cra de ganado vacuno, porcino y caprino conforman el principal sustento econmico de la
211

Ley N 3448/1997, instituye el da 25 de mayo del ao 1883 como la fecha de la fundacin de la ciudad
de San Pedro de Jujuy.
212
Mand a medir y a amojonar el pueblo y el 25 de mayo de 1883, dict el decreto de expropiacin
convencional sin indemnizacin () para el Sr. Aroz propietario de la Finca de San Pedro. Carta que el ex
gobernador Eugenio Tello envi en septiembre de 1924, al entonces gobernador de la provincia de Jujuy Sr.
Benjamn Villafae (Bernardo Gonzlez Arrilia, 1930).
213
Libro de Leyes Archivo del Poder Legislativo de Jujuy.
214
Segn los datos del INDEC del censo del ao 2010

regin. San Pedro de Jujuy es conocida como La Perla del Ramal. La localidad prxima,
La Esperanza que con su ingenio azucarero da fuente de trabajo a muchos sanpedreos y a
trabajadores de zonas aledaas, entre ellos a miembros de los pueblos originarios del
mismo ramal, como as tambin de la quebrada, puna jujea y del vecino pas de Bolivia.
Libertador General San Martn (tambin llamado Ledesma), es la ciudad cabecera
del departamento de Ledesma, la tercera ciudad ms poblada de la provincia jujea215 .Se
encuentra situada a 106 km de San Salvador de Jujuy. Su principal actividad econmica es
la agricultura con la produccin de caa de azcar y ctricos. Hacia 1830 la produccin de
azcar se instal en Ledesma de la mano de Jos Ramrez Ovejero Gonzlez. En 1911 el
Ingenio, que desde 1908 se llamaba "Compaa Azucarera Ledesma", fue comprado por el
ingeniero alemn Enrique Wollmann216.
En una entrevista a un Periodista217, nos seala lo siguiente respecto al origen de Ledesma:
Ac partamos de una cosa, [..], distinto como ocurri en otras
ciudades donde primero se asienta, est la parte poblacional, despus
vienen los empresarios invierten, al revs como en otras poblaciones, ac
primero fue Ledesma [..] comenz a traer mano de obra indgena, a la
par fue creciendo, primero es .. Como todo es terreno de Ledesma, el
primer barrio fue Ledesma donde est la fbrica, ah... [..] el primer
barrio estaba el Obrero que es todo de la avenida para tras, estaba el
ferrocarril y esa tirada que era el obrero.. Despus crece se hace esta
parte de la manzana el barrio Funeraria, lo que estamos hablando
todava no pasa de la ruta s. Despus en el ao 75, ante tanto
incremento poblacional y hacinamiento, Ledesma tena distintos lotes por
ah, donde estaban los zafreros, Ledesma opta por levantar todos los
lotes erradicarlos de ah porque quera sembrar caa, construye este
sector, lo que lo denomina Barrio Arrieta, hacia el fondo a excepcin del
barrio San Lorenzo que est a la margen del rio, todo lo que es el barrio
Arrieta, 25 de Mayo, Santa Rosa, 9 de Julio, Patricias Argentinas, San
Francisco, 18 de Noviembre, construye Ledesma, esto es el Plan Fin de
las fundacin Ingenio Ledesma.
La dinmica de la historia y de la vida social y econmica de la ciudad, estuvo (y de alguna
forma aun continua sindolo) regida por la dinmica de la fbrica. La salud, la educacin, la
seguridad, el empleo, todo estaba regido por el ritmo del ingenio azucarero, ya que ellos
designaban el lugar en donde se construira el hospital, la escuela, la comisara y sus
respectivas autoridades.
215

Seg datos del INDEC del censo del ao 2010.

http://reporteplatense.com.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=3717:ingenio-ledesmauna-historia-de-poder-explotacion-y-muerte&catid=13:nota-de-tapa&Itemid=83
216

217

Entrevista al periodista loca de Ledesma.

Conti, Teruel y Lagos (1991) sealan que el crecimiento del capital del ingenio azucarero
se debi al sudor de los pueblos originarios para lograr un rpido crecimiento y expansin
econmica. Actualmente destinan para la produccin de caa de azcar alrededor de 37.000
has. de tierra con riego (Bernal, Martnez y Medina 2008).

LAS POLTICAS PBLICAS

Las autoridades pblicas (presidente, gobernadores, intendentes) actan de mltiples
maneras, se toman medidas, se asignan recursos, se imponen obligaciones en los mbitos
ms variados, desde la seguridad pblica, el bienestar social, cultural, abarcando temas
vinculados con la fiscalizacin218 de los fondos del Estado nacional/provincial. Las
polticas pblicas inciden en nuestra sociedad en general en todos los aspectos, vinculados
desde espacios recreativos como plazas, espacios verdes, parques etc., hasta escuelas,
hospitales, puentes, rutas, infraestructuras en general, entre otros servicios que nos presta el
estado nacional/provincial a su poblacin.
Hablar de polticas pblicas no es otra cosa que hablar de la accin de las autoridades
pblicas en el ejercicio de poder, responder estas preguntas nos llevara a comprender un
poco ms sobre las mismas. Qu producen en sus praxis quienes nos gobiernan, a travs
de qu medios y cules son los fines de esas acciones? En primera instancia se puede
obtener un resultado con observar los hechos reales que acontecen en la sociedad, ya que
desde la teora se seala que el fin del Estado, guiados por los representantes o sea
gobernantes es el bien comn pblico, que no es otra cosa el accionar del gobierno en turno
para satisfacer un conjunto de necesidades bsicas para la poblacin dentro del Estado
Nacional, y el medio para ejecutarlo es a travs del programa de accin, la voluntad de una
autoridad pblica y la viabilidad o factibilidad del mismo.
El anlisis de las polticas pblicas no es algo nuevo, esta de mucho antes de que se
convirtiera en una rama de la ciencia poltica, siempre estuvo el inters por los productos
de la accin pblica. Se puede sealar sin embargo, que durante el siglo XIX y hasta bien
entrados el siglo XX se reducan principalmente a obligaciones ligadas al Estado como la
polica, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, salud, educacin, vivienda. Ya a
fines del siglo XX y en este nuevo siglo XXI, las polticas pblicas se ampliaron hacia un
horizonte antes no tocado por el Estado como lo son las polticas sociales219, el objetivo de
las mismas es reducir la pobreza y activar la economa del mercado e industria, adems
estn motivadas en gran medida por la escases del poder adquisitivo de uno de los sectores
ms grandes de la poblacin como lo son la clase media-baja y dems sectores marginados
de la sociedad.
218

El proceso de Fiscalizacin comprende un conjunto de tareas que tienen por finalidad instar a los
contribuyentes a cumplir su obligacin tributaria; cautelando el correcto, ntegro y oportuno pago de los
impuestos
219
En Argentina por ejemplo se lanzaron polticas con el objeto de cuidar los precios en los alimentos, en
automviles y se lanzaron planes como el PROCREAR, PROGRESAR, PROCREAUTO.

Los factores determinantes de las polticas pblicas a lo largo de la historia son

principalmente de carcter econmicos, polticos220. A continuacin nos preguntamos si
Las polticas pblicas determinan la poltica?, y la respuesta es que las cosas son al revs
la poltica determina el tipo de poltica pblica que se ejecutara. Analizando el tipo de
polticas pblicas de una sociedad se puede definir la poltica las instituciones, sus
estructuras, las formas de funcionamiento, la situacin socio-econmica, el Estado mismo.
Estos elementos son los indicadores de la naturaleza y del funcionamiento de cualquier
Estado. Interpretaciones de este tipo ya fueron ejecutadas por Sharpe y Newton, (1984) en
su libro Does politics matter?: The determinants of public policy.
El crecimiento de las polticas sociales-pblicas es por tanto, el fruto de las
transformaciones econmicas del liberalismo, neoliberalismo y de la incidencia de la
globalizacin en los pases emergentes latinoamericanos. Es una forma de poder sobrellevar
y colaborar con los sectores ms desprotegidos y vulnerados de una sociedad.
Segn Meny y Thoenig (1992: 45) existen diferentes modelos tericos que contribuyen a
conocer mejor las polticas pblicas se pueden reunir en tres grupos principales:
- El primero, centrado en un enfoque social, privilegia al individuo y el pluralismo social,
y slo concibe el Estado, desde una perspectiva funcionalista, como una ventanilla
encargada de atender las demandas sociales.
- Un segundo grupo de teoras, al contrario, insiste en atribuir al Estado la condicin de
instrumento al servicio de una clase o de grupos especficos. Segn esta ptica, el Estado
dispone slo de una autonoma marginal, ya represente los intereses del capital (teoras
neomarxistas) o los de burcratas o expertos que lo controlan desde su interior (teoras
neoweberianas).
- Finalmente, un tercer conjunto intenta encontrar un camino intermedio, dedicndose a
interpretar los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado-sociedad y que
las polticas pblicas permiten traducir. Neocorporativismo, neoinstitucionalismo, policy
communities constituyen variantes de una misma preocupacin; es decir, el doble rechazo
de un racionalismo economicista y de una sociedad que depende de un Estado, a su vez,
cautivo de una minora. Sin embargo, por el hecho mismo de su posicin intermedia,
encontramos algo ms que matices en este grupo de teoras, algunas de las cuales flirtean
con el paradigma pluralista, mientras que otras se asemejan, en muchos aspectos, al modelo
neomarxista.
De estos tres modelos tericos de las polticas pblicas, el ms factible y duradero dentro de
los sistemas democrticos actuales en pleno siglo XXI, sera la clasificacin nmero tres de
las emitidas por Meny y Thoenig (1992). Si el Estado atiende demandas sociales de manera
constante como seala el primer modelo propuesto por estos autores, estas podran
significar el quiebre del desarrollo o capacidad de los gobernantes y por ende de la
democracia; estas sobrecargas a la que es sometido el Poder Estatal produce una
220

Muchas veces su ejecucin depende de la ideologa poltica dominante, si la misma justifica tal accin.

determinada frustracin social que suele expresarse en la prdida de confianza de la

poblacin al Gobierno. Se puede producir una crisis fiscal del Estado por los desequilibrios
entre los gastos y los ingresos, adems esto puede generar la irregularidad en las
prestaciones de servicios/bienes por parte del Estado. En cuanto al segundo modelo de la
teora propuesta, se va a sealar que las polticas pblicas estn orientadas hacia la
poblacin en general sin distinciones de clases sociales o sectores particulares lo que
permite mantener un equilibrio en la administracin del gobierno, en la prestacin del
conjunto de servicios hacia el cumplimiento de sus obligaciones. El tercer modelo
propuesto por Meny y Thoenig, es la combinacin que actualmente los Estados
democrticos proponen con un cierto grado de neocorporativismo221 en la ejecucin de sus
acciones, en el nivel de organizacin de las demandas o en la capacidad de decidir qu
hacer y cmo hacerlo, respetando los derechos sociales, igualdad y libertades
fundamentales en el marco de un neocapitalismo222 que busca el bienestar general con la
intervencin - acuerdos del Estado en algunos dominios econmicos y sectores privados.
O'Connor (1973) seala, que los dficit223 los gastos efectuados por el Estado no es capaz
de asegurar las polticas y de extraer los recursos necesarios para afrontar las exigencias
que l mismo ha contribuido a crear o desarrollar a lo largo del tiempo. Estas polticas del
Estado capitalista sufren esta contradiccin fundamental: le son necesarias para su
mantenimiento, su reproduccin y al mismo tiempo, le resultan fatales debido a su
extensin y a las demandas crecientes que generan.
El ciudadano de hoy dispone de informacin otorgados por los distintos medios de
comunicacin, conoce sus derechos y exige al gobierno el cumplimiento de la prestacin de
servicios en calidad. Quizs lo hace por su relacin en el cumplimiento de sus obligaciones
como ciudadano en el pago de sus impuestos y benefactor directo de las polticas pblicas.

EL NACIMIENTO DE LA POLTICA PBLICA

Las polticas pblicas no se reducen a accidentes o casualidades, ni a necesidades de las que
puedan escapar las autoridades. Por ello es esencial estudiar su origen. El origen de las
polticas pblicas es, sin embargo, un campo apenas cultivado desde la ciencia poltica y la
sociologa.
221

El concepto de neocorporativismo consiste en admitir que, mediante mecanismos de representacin de

intereses legtimamente establecidos, organizaciones sociales representativas de colectivos empresariales,
profesionales y de trabajadores, frecuentemente estructuradas y reconocidas por el Estado, tomen parte en la
elaboracin de decisiones pblicas, consensuando con el poder poltico estrategias, objetivos y medidas
concretas, fundamentalmente en el mbito de la poltica econmica (Silvestre Karina-Universidad Autnoma
de Mexico. Facultad de Estudios Superiores Aragn, 2005)
222

El neocapitalismo es un sistema econmico que se basa en la doctrina del liberalismo, aunque acepta cierta
intervencin del Estado.
223
Situacin de la economa en la que los gastos superan a los ingresos.

El nacimiento de las polticas pblicas, puede significar que existen acontecimientos

iniciales como las necesidades y los problemas sociales, identificables en el tiempo y en el
espacio que las marca como tales, que impulsarn una secuencia de acciones e
interacciones al trmino de la cual surgir una poltica pblica, un ejemplo puede ser que
Estado decide resolver el problema de la pobreza por medio de la asistencia pblica
distribuye ayuda entre quienes ella clasifica como pobres. Por esto, la autoridad querr
reforzar los valores sociopolticos que legitiman su accin ante el pueblo. Pero tambin
pueden producir su nacimiento otros escenarios como por ejemplo una accin pblica
puede nacer porque una poltica pblica ya existente, en el curso de su fase de ejecucin o
aun despus de su terminacin, plantea dificultades, encuentra obstculos, modifica
situaciones que llevan a la autoridad pblica a intervenir nuevamente. Tambin pueden
surgir por las negociaciones del gobierno con grupos de intereses, partidos, sindicatos,
rganos econmicos, asociaciones, etc. teniendo en cuenta que cada grupo persigue su
propio inters o de sus afiliados.
Meny y Thoenig plantean, aunque de manera tmida, los politlogos han tratado de
comprender cmo emergen las polticas pblicas. Para ello, se han planteado dos
exigencias suplementarias:
- Tender un puente entre el estudio de lo que sucede en el seno del sistema poltico y el
estudio de lo que ocurre en de la opinin pblica, en sentido amplio. ()
- Admitir, a ttulo de hiptesis que debe verificarse, que en la sociedad existe una
pluralidad de situaciones, de actores y de problemas. Corresponder al analista constatar
hasta qu punto esta pluralidad est efectivamente presente, si existen muchos escenarios
polticos, muchas jerarquas de problemas. Si no es el caso, la pluralidad se esfuma, el
encadenamiento entre los actores y los problemas se vuelve tan fuerte que se llega a una
estructura monoltica y jerrquica donde los ms fuertes son siempre los ms fuertes
(1992: 113).
LAS POLTICAS PBLICAS COMO PLANES DE DESARROLLO
Para comenzar a desarrollar este nuevo tem es necesario tener en cuenta que es el trmino
poltica, este ha sido estudiado a lo lago de historia del hombre ya por los clsicos como
Scrates, Platn, Aristteles o ms contemporneos como Weber, Carl Schmitt, Hannah
Arendt, Pasquino, Robers Dahl, entre otros. Entindase la poltica como la accin, praxis,
dilogo de gobernar224, de organizacin y administracin de un Estado y dems asuntos de
ndole pblicos. Es un escenario de lucha por el poder y la legitimacin del mismo, en este
juego existe una contra parte el enemigo y sin este, no tendra sentido la poltica.
Segn Ruz Lpez y Cdenas Ayala Una poltica es un comportamiento propositivo,
intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la
decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios: es una accin con
sentido. Es un proceso, un curso de accin que involucra todo un conjunto complejo de
224

La accin y el dilogo son necesarias para la poltica.

decisiones y operadores. La poltica tambin es una actividad de comunicacin pblica

(2004:4)225.
La poltica como una accin planeada, con sentido, se fijan los objetivos inmediatos e
mediatos y los medios para alcanzar tales objetivos. Luis Aguilar Villanueva (1992)
sostiene que es un resultado de enfrentamientos y compromisos que toma el gobierno en el
ejercicio de poder, de competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones
convenientes para el pueblo.
Una vez que ya hemos definido brevemente el aspecto de la poltica, a continuacin se
tratar el trmino de lo pblico, logrando as el complemento al tema de Polticas Pblicas.
Lo pblico es aquel que pertenece o es provisto por el Estado para todos los habitantes del
territorio nacional, por ejemplo hospitales, escuelas, espacios verdes y dems
infraestructuras cuya finalidad es beneficiar a todos.
Las Polticas Pblicas son los programas de accin que un gobierno desarrolla en funcin
de un problema o situacin determinada, como seala Chandler y Plano (1988) se pueden
entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales. Estas son
actividades de las instituciones gobierno, ejecutadas por los agentes, que van dirigidas hacia
los ciudadanos (Pallares: 1988).
El anlisis de las polticas pblicas estudia la dimensin material de la accin poltica, ya
que es ah en donde se plasman las decisiones de las autoridades pblicas. Toda poltica
pblica contiene una decisin poltica, un programa de accin, los mtodos, los medios
apropiados y una movilizacin de actores e instituciones. (Chvarri y Delgado: 2013), la
finalidad de toda poltica contribuye a los planes desarrollo social.
Aqu es necesario tener en cuenta el Espacio social, entendido este como aquel escenario en
donde se llevaran las polticas pblicas para el desarrollo, donde ser pertinente hacer un
anlisis socio-econmico de las acciones a ejecutar por parte del Estado. Esta cuestin es
central para Lefebvre (1974: 221-222) cuando plantea que el capitalismo no ser capaz de
llevar a cabo una planificacin espacial que tienda a una mejora en las condiciones de vida
de los sectores vulnerables. Justamente las polticas pblicas estn destinadas a estos
sectores, pero el crecimiento econmico, crecimiento poblacional, por ende de la ciudad
misma, termina haciendo replantear el tema del estudio del espacio social a la hora de
implementar estas polticas que tengan una mirada hacia el futuro.
En este sentido, el espacio se encuentra sujeto al mismo tiempo a intervenciones de
planificacin por mltiples burocracias estatales, regionales y empresariales en distintas
escalas y alcances (). A nuestro juicio, estos aspectos resultan centrales a la hora de
comprender las construcciones, los funcionamientos, la reproduccin y transformacin de
225

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/8122BC01AACC9C6505257E3400731431/$FIL
E/QU%C3%89_ES_UNA_POL%C3%8DTICA_P%C3%9ABLICA.pdf

las sociedades en sus partes o en su totalidad, as como para acercar el diseo de

cualquier intervencin en materia pblica a sus consecuencias efectivas () (Garca
2014:38).
El desarrollo urbano es el proceso a travs del cual se produce un ordenamiento territorial
en sus aspectos fsicos, econmicos y sociales, y un cambio estructural de los
asentamientos humanos en los centros de poblacin (urbana o rural), encaminadas a la
proteccin y conservacin del medio ambiente, de incentivos para que las empresas
inviertan en tecnologa encaminado a un desarrollo sustentable, a la promocin de servicios
de las ciudades en condiciones de funcionalidad, y al mejoramiento de la calidad de vida de
la poblacin, en el apartado de abajo se analizar ms profundamente estas cuestiones.
LAS POLTICAS PBLICAS COMO PLANES DE DESARROLLO URBANO Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN SAN PEDRO DE JUJUY Y DELESMA
La Poltica de Desarrollo Urbano es una Poltica de Estado que forma parte de las
Polticas Pblicas, que trasciende al gobierno nacional y provincial, abarca las reas
urbanas, los asentamientos humanos y propone un crecimiento planificado.
El Estado debe velar para que las ciudades sean lugares inclusivos, mediante una poltica de
suelo, donde las personas estn y se sientan protegidas e incorporadas a los beneficios
urbanos, como el acceso a los espacios pblicos, educacin, salud, trabajo, seguridad,
interaccin social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento. Este objetivo
debe ser de prioridad nacional y plasmada a travs de las polticas pblicas.
Un estudio realizado por Rabey y Jerez (2000) seala que las ciudades de la provincia de
Jujuy, se caracterizan por no tener planes de urbanizacin ni polticas urbanas definidas.
Estas caractersticas han sido analizadas en varias ciudades jujeas; San Salvador de
Jujuy (Garca Moritn 1997), San Pedro (Jerz 1993) y Perico (Mealla 1995).
Hace aproximadamente quince aos, en otros trabajos de investigacin, se preguntaban si
las ciudades en el Valle de San Francisco, en las tierras bajas de Jujuy, se expandan en
funcin de una poltica de urbanizacin elaborada por las instituciones pertinentes, o si eran
los habitantes de los sectores populares quienes marcaban muchos tiempos y espacios de su
expansin (Jerez 1995, 1999; Jerez y Rabey 1998). Aquellos trabajos hacan referencia a
que los sectores populares urbanos ocupaban los intersticios que la ciudad desechaba,
muchos de ellos en las periferias de las ciudades con necesidad de una vivienda propia, a la
vez sealan estos trabajos la falta de una poltica de urbanizacin inclusiva, que respete las
demandas y la cultura de los sectores ms desprotegidos (clase media/baja, grupos tnicos,
sectores emergentes).
En San Pedro ante la falta de polticas pblicas de urbanizacin los actores sociales
despliegan una serie de mecanismos vasados en el conocimiento popular, basados en tres
pasos (Rabey y Jerez, 2000):
1- La ocupacin de tierras, puede ser pblica o privada.

2- La negociacin posterior con los propietarios, donde intervienen tres patas los
actores sociales, agentes polticos y los propietarios de la tierra.
3- La institucionalizacin legal del espacio, para ser reconocido como barri.
Estas caractersticas o mecanismos sobre la toma de tierras que se producen en San Pedro
de Jujuy, son similares a los que se producen en Ledesma, las zonas de conflicto estn
demarcadas por las fronteras que imponen los Ingenios azucareros. Los problemas del
manejo, ordenamiento y planificacin de las ciudades en estos mbitos quedan al
descubierto, ante cada nueva toma de tierras, producto de la necesidad imperante de la
sociedad local, ms aferrados a un contexto socio-econmico inestable que atraviesa el
pas.
En las ltimas dcadas, las polticas para disminuir el dficit habitacional se vio afectado
por la gran demanda de un lugar para vivir, lo que gener concentracin de pobreza,
inseguridad, hacinamiento, mala conectividad y falta de acceso a bienes pblicos urbanos.
Al respecto una participante226 de esta toma de tierras del ao 2001 nos comentaba, como la
gente se informa del momento de la posesin de hecho de la tierra:
Nosotros nos anoticiamos por la gente [..] porque ya yo estoy viviendo
en la Loma pero estoy viviendo en una casa prestada, la gente ya a media
noche ha ido a hacer la toma nosotros ya al otro da a la maana, bueno
ah nosotros vamos, bueno la cosa fue que nosotros fuimos ah a
colocarnos, la cosa demoro como dos das, vino la gente de Jujuy
directamente a hacer el relevamiento a anotar a la gente, a
empadronarnos [..].
[..] era muchsima gente que estaba ah y se haca censar aunque no
tenga un espacio en el asentamiento, bueno de ah usted tena la opcin
de ir a registrarse en la municipalidad si es que no fue censado [..].
Este es el mecanismo para que intervenga el Estado provincial para negociar con la
empresa Ledesma, una solucin mediata a las necesidades de este sector de la poblacin.
Por lo general El Estado provincial le compra el terreno a Ledesma, luego lo cede al IVJ 227,
con el objeto que realice el relevamiento pertinente, para la posesin, construccin y
entrega de viviendas. En cada dcada, en cada generacin resurge la demanda por un
espacio propio, ya que los chicos crecen y constituyen sus familias.
Desde el IVJ se realiza un relevamiento de datos:
[..] Iba a ver su situacin, cargaban los datos a la computadora, iban a
ver cmo estn viviendo y pedan la documentacin a presentar, te daban
un tiempo para presentar la documentacin despus salan adjudicados
226

Entrevista a una directora de escuela de educacin secundaria de Ledesma.

227

Instituto de vivienda de Jujuy.

porque ah preguntaban si queras terreno o una casa ya prefabricada, y

bueno todos fuimos nos anotamos, despus el tema de [..] que tena la
gente para presentar todos los papeles (Prof.).
La documentacin que pide el IVJ para el relevamiento de datos, fue certificado de
nacimiento, residencia, DNI, Cuil, ya que haba mucha gente que no es de la localidad, y
tambin demandan un terreno. Los mismos eran de localidades vecinas como Fraile
Pintado, Chalican, Perioco, Monterrico y tambin procedentes del vecino pas de Bolivia.
Adems, haba casos de familias pudientes, que ya tienen viviendas, estaban en la toma de
hecho.
Si, lo que pasa los ms avidados, los que tienen plata, esos verduleros
que son los que ms tienen, esos que tienen dos, tres casas, y como van
naciendo ya les van haciendo casa, ellos tambin estaban en la toma..
[..]
[..] Cuando ha sido la toma grande hace cuatro aos atrs, dicen que
haba gentes que anotaban a gente boliviana que estaban ac, venan de
Perico, de todos lados vena la gente, eso fue en el 2011 cuando fue la
toma grande [..].
La tierra que adjudica el ingenio Ledesma, no puede ser enajenada ya que los ttulos de
propiedad les otorgan una vez que transcurren los diez aos, en algunos casos hay barrios
que ya tienen 25 aos como es el caso del Barrio San Lorenzo que est en tierras fiscales, a
orillas del rio de Libertador San Martn. Como son tierras que estn en la periferia,
marginales, al momento que se produjo este asentamiento no hubo represin por parte de
Ledesma ni del Estado provincial.
La distribucin espacial de la mancha urbana, la conformacin de los barrios, y la
consecuente segregacin socio-espacial desde la percepcin de los habitantes, solamente
puede lograrse por medio de la toma de tierras, esto tiene su origen en la vida cotidiana que
designan una forma de pensamiento social propio de este contexto. Al respecto Rabey
(1994), seala que el problema de la produccin y sustentabilidad de la ciudad est
relacionado, no tanto con el mal uso o la ocupacin indebida por parte de la gente pobre,
sino ms bien por la falta de una adecuada concertacin de intereses por parte de todos los
sectores involucrados.
De las indagaciones y anlisis efectuados se infiere que coexisten diferentes causas:
econmicas, polticas y geogrficas, que histricamente fueron construyendo la compleja y
conflictiva realidad sobre la ocupacin del espacio en las ciudades estudiadas. Hay
insuficiencia de herramientas para asegurar un desarrollo urbano sostenido, ya que en la
mayora de los casos son asentamientos en tierras fiscales o privadas, ocasionados por la
misma necesidad y demanda de un espacio fsico para habitar en compaa de sus familias.
De tal modo se advierte una poltica de desarrollo urbano no planificada en el ramal jujeo.

En este contexto socioeconmico, la gravedad de la crisis, ha llevado a que gran parte de la

poblacin excluida, busque como forma de solucin a los problemas habitacionales, la
ocupacin de hecho, en distintos espacios de la ciudad. Si bien la toma de la tierra y la
ocupacin del espacio, como nica forma de acceder al terreno propio, es la expresin ms
visible de impotencia y reclamo social (Jerez y Moreno: 2002).
Pero este tipo de accionar termina afectando los planes de desarrollo urbano y
ordenamiento territorial que tena la Empresa Ledesma con el IVJ, programado a 20 aos:
[..]Ledesma hace un plan de urbanizacin programado a 20 aos, que
iba ser de planificacin de crecimiento demogrfico, Ledesma lo presenta
a la municipalidad en esa poca de la intendencia Llanos, hace la
presentacin de lo que iba ser el crecimiento demogrfico y poblacional,
esto fue un ao antes de lo que fue las tomas de tierra 20010-2009228. Lo
que sealaba Ledesma es que se Iba ir entregando tierras de acuerdo a
mediada que el IVUJ haga los planes y se vaya construyendo, pero tena
que cumplir ciertos requisitos con Ledesma, el tema de la pendiente de
donde se iba a traer a agua, la planta potabilizadora no alcanza para la
poblacin, o sea que para el verano escasea el agua para la poblacin,
entonces Ledesma les iba a dar tierras pero quera el compromiso del
gobierno para que esto vaya creciendo como corresponde [..].
(Periodista
Pero este plan de ordenamiento territorial no se ejecuta, por la toma de tierras por parte de
la poblacin lugarea. Ledesma des da la tierra al Estado Provincial. Por su parte La
empresa tambin ejecuta un plan de la casa propia para sus empleados.
SOBRE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
La experiencia ha demostrado que donde hay una necesidad nace una organizacin, porque
en el marco de un Estado de Derecho la fuerza hace la unin y la poblacin hace uso de
esta herramienta social. La fuente de nacimiento de las organizaciones se remonta a causas
endgenas y exgenas (Obanian, B.; D Amato, L. Brncoli, J.; Lavandera, P. y Maglioni,
C., 2010). Las causas endgenas son factores que tienen dos entradas, por un lado aluden a
condiciones internas personales y por el otro lado a cuestiones intersubjetivas sociales, es
decir que estn vinculadas con el otro, como por ejemplo problemticas de barrio. Los
factores internos pueden entenderse como las motivaciones, para los sujetos que participan
en esas organizaciones (Brncoli, 2003).
Las causas exgenas aluden al contexto histrico, poltico, social y econmico, es decir
causales y acontecimientos que marcan y cambian la historia de un pas, regin, provincia o
departamento. Tambin se agrupa como causa exgena la ideologa, como idea o
paradigma que surge por la vinculacin del contexto histrico-social en general.

228

Ao de la toma del tringulo 2011.

Estas causas internas y externas son notorias en la historia de la humanidad, teniendo en

cuenta los periodos cclicos de crisis econmica. En nuestro pas se puede marcar como
ejemplo la crisis del ao 2001, marc una emergencia econmica y el incremento de
sectores en situacin de pobreza, desempleo que termino marcando una movilizacin,
protesta social por el descontento contextualizado. Esta necesidad imperante que atraviesa
la sociedad los lleva a los ciudadanos a juntarse - organizarse en miras a un proyecto en
comn. Al respecto Prieto Castillo (1988), seala que las organizaciones sociales son
experiencias asociativas, que los sujetos llevan en una estrecha relacin que nacen en un
escenario de presin, que pueden persistir en el tiempo e institucionalizarse o desaparecer.
Aqu todava no haba organizaciones sociales, estaba al frente de un
grupo de jubilados que reclamaba pensiones y eso, [..] de un grupo
desempleados que pedan un puesto de trabajo, a ellos se les pliega los
docentes que reclamaban incremento salarial, los gremios lo
trabajadores de la municipalidad.. no as los del ingenio porque ellos
en el momento de crisis del ao 2001 eran los nicos en la provincia que
cobraban en efectivo y el resto estaban los bonos y los patacones.
[..]Aqu la situacin era que no haba trabajo, no se pagaban bien los
sueldos, se arma una represin, antes de esto la gente comienza a tomar,
un mes antes comienza a tomar terreno Esta es la primer toma de
tierras. Estaba en esa poca de Gobernador Ferraro, quien decreta como
un regalo de navidad de fin de ao, que esas tierras sean adjudicarles a
los que estaban asentados, esas tierras fiscales estaban destinadas al IVJ
[..].
[..] lo que deciden tomar tierras son los de la triple CCC, que venan
peleando por planes de trabajo, pero la nica opcin que haba era la
construccin de viviendas a travs de cooperativas, lo lamentable de todo
esto es que todo esto es tierra de Ledesma, todo es de Ledesma.
(Periodista.)
Estas organizaciones tienen como fin intervenir, incidir en el gobierno, con el objeto de que
orienten las polticas pblicas para tales fines o bien respondan a sus demandas a travs de
polticas sociales. A mediados del siglo XIX y durante el siglo XX los partidos polticos y
los sindicatos tenan fuerza-peso social, en tanto que las organizaciones sociales/barriales
no.
Las organizaciones sociales son redes de supervivencia creados por los sectores ms
vulnerables de la sociedad, para poder poner en marcha programas de accin,
reivindicacin y luchar en contra de la crisis social, que ocasiona situaciones de inequidad,
violencia y protesta social (Svampa, 2005).
Lo nico que quera como organizacin la Triple CCC, era fuente de trabajo y la estrategia
para pedirlo fue la toma de Tierras, esas tierras destinadas al Plan de Urbanizacin
programado por Ledesma y el IVJ.

[..] Cuando se produce la toma de tierras (2011) le avisan a Quike

Mosquera229 que se iba a producir una represin, convoca ms gente
pide por lgica que lleven a los chicos es por la noche y a la maana..
Despus llegan efectivos policial y empieza la represin logran sacarlos,
despus vuelven a avanzar, esto de la represin fue desde las 6 de la
maana siete hasta el medioda. O sea era un tiro y afloje los corran y
volvan. Hasta que se producen los fallecimientos de 4 personas tres
civiles y un polica.
A partir de este acontecimiento Ledesma lanza un plan la casa propia para sus
empleados, manda a construir mil viviendas, termin la construccin en noviembre del
ao 2015. En el mes de Junio del 2016 vino el presidente Mauricio Macri a la entrega
formal de dichas viviendas.
Como consecuencia a esta problemtica habitacional se lanz una poltica de emergencia
del Estado Provincial El Plan: un tote para cada familia que lo requiera (2011-2013), tuvo
como objeto de resolver el problema habitacional de miles de ciudadanos. El plan fue
impulsado por el Gobierno de la Provincia, a travs del Ministerio de Vivienda y
Ordenamiento Territorial, se extiende por un sinnmero de municipios del interior, se
asignaron alrededor de 19.000 lotes para tales fines a nivel provincial, pero a pesar de ello
no se satisface las demandas de la poblacin al respecto.
LAS CANALIZACIONES DE LAS DEMANDAS
Las demandas de las organizaciones sociales hacia el Estado municipal o provincial, se
canalizan por canales formales e informales; los primeros se gestionan por medios legales,
establecidos por el mismo Estado, son procedimientos constitucionales e institucionales.
Los canales informales o anti-constitucionales, se expresa en protesta, marchas, cortes de
ruta, toma de lugares pblicos o privados.
La conformacin de espacios de agrupamientos entre las organizaciones, ha sido una
estrategia de las organizaciones con mayor nivel de consolidacin y desarrollo en la etapa
que impacto la crisis econmica en el ao 2001. Estos agrupamientos han favorecido
espacios de dilogos y acuerdos entre el Estado/empresas, porque alteran el bienestar
social, demandando una pronta solucin.
El planteo neoliberal sobre las relaciones entre el Estado y el Mercado, plantea que el
primero ampara los beneficios del segundo, al menos desde mediados del siglo XIX y hasta
la actualidad, el sistema capitalista se ha tornado oligoplico, como un modo de
produccin a travs del cual la riqueza estn en manos de grandes empresas. En este
contexto la poltica de Estado est en favor los sectores ms poderosos de la burguesa.
Teniendo en cuenta el planteo que realiza Angelone (2005:16), las funciones que cumplen
una nacin capitalista son tres:
229

Representante de los manifestantes. Lder local.

1- Una funcin econmica, que consiste en garantizar el proceso de acumulacin y

reproduccin del capital.
2- Una funcin poltico ideolgica; destinada a integrar los distintos sectores sociales
al sistema, no solamente buscando legitimar la dominacin de clase por parte de los
sectores subordinado () intenta tambin disciplinar a la misma clase dominante
con el propsito de garantizarles su propia supervivencia como tales.
3- Una funcin represiva; basada al ejercicio de aquello que Marx Weber llamara la
violencia fsica legtima polica, fuerzas armadas- a fin de contener y/o impedir las
amenazas al sistema.
Estas funciones de un estado capitalista fueron y son ejecutadas en el marco del Estado
nacional argentino, y en la provincia de Jujuy, donde empresas monopolizan la produccin
y la tierra de gran parte del departamento. Las organizaciones sociales que florecieron pos
crisis econmica del ao 2001, toman los canales informales porque son ms efectivas;
aunque en la ltima toma de tierra del ao 2011 por represin de la polica, gendarmera y
agentes de seguridad de la empresa Ledesma, fallecieron 4 personas, tres de ellos que
participaron de la toma de tierras y un polica.
Los lugareos al no tener ningn lugar dnde establecerse, ya sea porque fueron llegando
de otras provincias o un pas limtrofe, atrados por la demanda de mano de obra por la
actividad econmica de la zona, forman una familia y no tienen donde vivir, se apropian de
los espacios pblicos/privados por medio de prcticas ilegales, desde el punto de vista del
estado capitalista. Los desfavorecidos justifican su accin tras una garanta constitucional,
que es el acceso a una vivienda digna230.
A continuacin se muestra la frase que seala Harvey (2003), votar con los pies es un
concepto que llama la atencin y nos da lugar a analizarlo, lleno de lgica, sentido y
significado; votar es elegir libremente y si le acotamos con lo pies, sera elegir donde una
persona quiere estar parado, vivir para la satisfaccin de sus necesidades, deseos en la
produccin de su propio espacio. Los habitantes de los departamentos de San Pedro de
Jujuy y Ledesma no tienen la posibilidad de elegir, por las limitaciones que ponen las
empresas que monopolizan la zona.
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230

Art. 14 Bis: el Estado debe garantizar el acceso a una vivienda digna, como un derecho social.

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http://www.fices.unsl.edu.ar/~kairos/k11-06.htm

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
rea temtica Sugerida: 3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Actores subnacionales y federalizacin de la poltica exterior: la

experiencia argentina a travs del caso de los municipios intermedios de
la Provincia de Bs. As.
Resumen:
La presente ponencia se propone abordar la temtica particular de la insercin internacional
de las unidades subnacionales en el marco de la Poltica Exterior Argentina. El primer
apartado se abocar al abordaje de la relacin entre poltica Internacional Subnacional y
Poltica Exterior. Seguidamente, se recuperar el estado actual del conocimiento del tema
para, en ltima instancia, analizar la Internacionalizacin de los Municipios Intermedios
Bonaerenses a travs de diversas dimensiones. En su conjunto se buscar abordar una
temtica novedosa en la agenda de las relaciones internacionales contemporneas.

Autores:
Lic. Herrero, Mara Sol- Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos
Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - Centro de Estudios
Interdisciplinarios en Problemticas Internacionales y Locales (CEIPIL)- Email:
herrerosol@gmail.com.
Mag. Araya, Jos Mara- Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos
Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - Centro de Estudios
Interdisciplinarios
en
Problemticas
Internacionales
y
Locales
(CEIPIL).
Email:jmaraya@yahoo.com.ar
Introduccin
La presente ponencia se propone abordar la temtica particular de la insercin
internacional de las unidades subnacionales definindolas como las unidades
institucionales, o niveles del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un
Estado Nacional: ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes
locales (Fronzaglia, 2005:44). Se entiende que el comportamiento que tienen los estados
subnacionales en el mbito externo implica enmarcarlo y evaluar su correspondencia con la
estrategia general de poltica exterior del pas, pieza indispensable para consolidar la
estrategia de desarrollo en el mbito interno, lo cual implica contemplar no slo el
escenario externo al que est destinada, sino tambin lo que sucede en el contexto

domstico donde es generada (Lasagna, 1996), ya que las variables poltico-econmico

internas repercutirn en su formulacin e implementacin (Van Klaveren, 1984).
Se parte de considerar que se trata de un fenmeno reciente, surgido como consecuencia de
procesos transformadores a escala interna e internacional que llevaron a los gobiernos
municipales a redefinir sus roles y estrategias de intervencin diseando innovadoras
polticas orientadas a crear/fortalecer su vinculacin internacional constituyndose en una
forma novedosa de accin exterior (Natalicio, 2007) cuya relevancia ha sido poco tratada
en los estudios de las Relaciones Internacionales.
En este contexto, las ciudades intermedias adquieren una posicin relevante y presentan
importantes potencialidades ya que por lo general se trata de ciudades dotadas de una masa
crtica institucional y empresarial ms elevada que el resto de los centros urbanos, lo que se
traduce en una dotacin diferencial en trminos de recursos tcnicos, econmicos y
financieros, lo que les confiere una capacidad de innovacin y de emprendimiento del que
carecen los centros urbanos de menor jerarqua (Michelini y Davies, 2009).
El primer apartado se abocar al abordaje de la relacin entre poltica Internacional
Subnacional y Poltica Exterior. Seguidamente, se recuperar el estado actual del
conocimiento del tema para, en ltima instancia, analizar la Internacionalizacin de los
Municipios Intermedios Bonaerenses a travs de diversas dimensiones.
La Poltica Internacional Subnacional, el Estado Nacional y la poltica exterior
Las nuevas formas de relacionamiento entre estados subnacionales han provocado el
surgimiento de distintas interpretaciones respecto de lo que el uso de estas nuevas
herramientas implica y de cmo se modifica en funcin de ellas la relacin entre los
distintos niveles de gobierno. En este sentido se realizarn a continuacin una serie de
especificaciones sobre los conceptos que, se entiende, son los ms adecuados para ser
utilizados en el presente trabajo.
En primer lugar cabe sealar que, a diferencia de lo que se interpreta en este trabajo,
algunos autores sostienen que el creciente protagonismo de las entidades subnacionales
conlleva implcito un cuestionamiento bsico del principio de soberana del Estado
Nacional.26 Aquellos autores que adhieren a la visin devaluatoria de la soberana
interpretan que estas entidades restan poder al Estado-nacin y que compiten con l dentro
de un mismo espacio geogrfico, defendiendo intereses contrapuestos, y fragmentando con
ello la poltica exterior (Russell, 2010).
En el presente trabajo, por el contrario, se adhiere a la visin de que una mayor autonoma
por parte de estas unidades, no implica una atomizacin del poder del Estado, sino que
implica una mayor potestad en la coordinacin y gestin de sus recursos, bajo una idea de
poder compartido (Oddone, 2010: 30). En este sentido, se entiende que el papel del Estado
nacin contina siendo de gran importancia en la construccin econmica, social y poltica
de las sociedades actuales. Es decir que antes que su desaparicin, se evidencia una
transformacin para el acompaamiento a los territorios en los procesos de globalizacin
(Jimnez, 2012). As, en vez de una lgica de oposicin o de erosin de poder en el marco
de un juego de suma cero, corresponde pensar en una lgica de complementacin que
adquiere un carcter cada vez ms estratgico en un contexto mundial que ofrece

numerosas oportunidades pero tambin nuevos desafos que reclaman una creciente
cooperacin, tanto entre como dentro de los estados (Russell, 2010: 102).
En segundo lugar se considera necesario diferenciar la poltica exterior de la Poltica
Internacional Subnacional teniendo en cuenta que esta distincin no se realiza en muchos
de los trabajos sobre la temtica en la literatura nacional, llevando a la confusin de los
trminos y del rol que le compete a cada uno de los niveles de gobierno en el plano
internacional.
En este sentido, algunos autores consideran a los gobiernos subnacionales como
participantes reales o potenciales del proceso de formulacin de la poltica exterior
(Salomn, 2008). Sin embargo, en este trabajo se entiende que fijar el contenido de esta
ltima es tarea exclusiva del Estado Nacional, en tanto que el rol de las ciudades y de las
entidades subnacionales es la Poltica Internacional Subnacional o la Gestin Internacional
Subnacional, que proporciona un instrumento para satisfacer las necesidades locales
(Doval, 2007).
La poltica exterior es aquella poltica pblica llevada a cabo por el Estado Nacional, que
implica las relaciones entre el Estado y otros actores, en particular otros Estados (pero no
exclusivamente), en el sistema internacional (Lasagna, 1996: 389). Se entiende que sta
representa la proyeccin externa de un modelo poltico-institucional y econmico-social
interno, as como una pieza indispensable para la consolidacin del mismo (Araya y
Herrero, 2015). Por ello, su formulacin va a depender de elementos de orden internacional
pero tambin de orden nacional, es decir que su anlisis requiere un estudio del contexto
externo e interno.
La Poltica Internacional Subnacional, en cambio, es gestionada por los estados
subnacionales (provincias, municipios y regiones), y se enmarca dentro de la poltica
exterior desarrollada por el Estado Nacional. En este sentido, dicha poltica pueden brindar
fortalecimiento a los vnculos entre Estados, e incluso contribuir a una mayor profundidad
de los mismos mejorando su calidad. Expresado de otro modo se cree que los gobiernos
locales no fijan el contenido de la poltica exterior es decir el qu, dado que esa es un
rea reservada al gobierno nacional pero tienen posibilidades de influir en el cmo
(Colacrai y Zubelz, 2004).
Dentro de la regin propuesta para su estudio, heterognea en muchos aspectos, se
distinguen tres categoras de ciudades: Pueblos grandes, que poseen de 2.000 a 20.000
habitantes, Ciudades pequeas de 20.000 a 50.000 habitantes, y Aglomeraciones de
Tamao Intermedio (ATI), cuya poblacin se extiende entre los 50.000 y los 400.000
habitantes. (Velzquez, 2004). Particularmente esta ltima categora de ciudades
asimilable a municipios intermedios- muestran una serie de caractersticas singulares y una
enorme potencialidad, por estar dotadas de una masa crtica institucional y empresarial ms
elevada que el resto de los centros urbanos, lo que les confiere una dotacin diferencial en
trminos de recursos tcnicos, econmicos y financieros y una capacidad de innovacin y
de emprendimiento del que carecen los centros urbanos de menor jerarqua (Michelini y
Davies, 2009), cuestiones que deberan favorecer su insercin internacional.
La importancia de la regin en estudio puede medirse a travs de diversos indicadores, por
ejemplo, representan el 19,70% del Producto Bruto Interno (PBI) provincial, y con una
poblacin de 2.583.646 habitantes al 2010, alcanzan el 16,89% del total provincial.Por otra

parte, otro rasgo comn que los identifica es que todos ellos son asiento de sedes o
subsedes de universidades nacionales de gestin pblica: Universidad Nacional del Centro
de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN), Universidad Nacional del Sur (UNS),
Universidad Nacional del Noroeste Bonaerense (UNNOBA), hecho que se considera
gravitante para el estudio propuesto.
Adems, en dichas ciudades se localizan numerosos consulados extranjeros, que
constituyen representaciones permanentes de la administracin pblica de un pas asentadas
en la jurisdiccin de otro Estado y que entre sus funciones incluyen la promocin de las
relaciones bilaterales econmicas-comerciales; de igual manera son asiento de asociaciones
de migrantes orientadas hacia mltiples finalidades, econmicas, sociales, culturales y
polticas, y de federaciones que nuclean un conjunto amplio de organizaciones de migrantes
de un mismo origen nacional o de diversas nacionalidades a nivel subnacional, nacional y
transnacional. En su conjunto, las representaciones extranjeras vienen cobrando
protagonismo en tanto actores que conforman el entramado-institucional que favorece las
estrategias de gestin internacional de los municipios.
La proyeccin internacional de los gobiernos municipales argentinos: 2003-2015
Las polticas pblicas de proyeccin internacional de los gobiernos municipales son un
fenmeno contemporneo, resultado de procesos mundiales y nacionales producidos en las
ltimas dcadas.
Entre los primeros, se encuentra la conformacin de una nueva economa, sociedad y
cultura de alta complejidad que se compone de acontecimientos como la revolucin
cientfico-tecnolgica mundial, centrada en las tecnologas de la informacin, el proceso de
reestructuracin profunda del capitalismo caracterizado por una mayor flexibilidad en la
gestin, y la interdependencia a escala global de las economas de todo el mundo (Castells,
1999). En esta perspectiva, puede afirmarse que la importancia creciente del nivel local
constituye una de las consecuencias, paradojas y desafos ms importantes de la
globalizacin (Garca Pizarro, 2007).
Entre los cambios internos, es posible observar, a partir de 2003, la instauracin de un
nuevo modelo, sustentado en una presencia activa del Estado, que promueve el desarrollo
econmico endgeno revalorizando las economas regionales. Este modelo se sustenta en
una expansin de la economa con una tasa promedio de aumento del PBI del 7,75% anual
entre 2003 y 2011, la reindustrializacin del pas, la modernizacin y ampliacin de la
capacidad productiva nacional y el crecimiento del mercado interno (GEENaP,2012), como
as tambin el aumento de las exportaciones con valor agregado a travs de una serie de
medidas de promocin, que abarcan desde cuestiones impositivas y crediticias hasta de
aplicacin de la ciencia y la tecnologa a la produccin (Araya,2012).
Estas transformaciones impactaron de manera significativa, permitiendo entre otras
cuestiones, el crecimiento de las ciudades intermedias, que generalmente son las menos
estudiadas, ya que las investigaciones se concentran en las grandes metrpolis o ciudades
capitales de provincia.
No obstante, la estructura de las ciudades intermedias favoreci una pronta recuperacin de
las mismas, consolidndose adems nuevas atribuciones para sus gobiernos en educacin,
empleo y desarrollo econmico local, salud, caminos rurales justicia e incluso, relaciones

internacionales (Iturburu, 2007: 196), ya que dichos cambios fueron acompaados del
establecimiento de polticas pblicas nacionales que se orientaron explcitamente al
desarrollo local, lo que abri un perodo de potencial crecimiento para estas iniciativas
(Altschuler, 2006), ganando en importancia unidades [locales] dedicadas a acciones de
promocin, fomento y regulacin de la estructura productiva (Cao, 2008:23). Por lo tanto,
las ciudades y los gobiernos locales comenzaron a cumplir un nuevo rol que ha llevado a
que desarrollaran distintos tipos de ampliaciones en su funcionamiento.
Este proceso se vio acompaado de una poltica exterior que contempl y foment la
participacin e insercin internacional de los gobiernos municipales y provinciales,
entendidos a tal efecto como estado subnacionales, es decir las unidades institucionales, o
niveles del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un Estado Nacional:
ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes locales (Fronzaglia,
2005: 44), concepto que significa que la actividad internacional que despliegan no es
autnoma sino que est sujeta y forma parte integral de la poltica exterior del estado
nacional.
En este sentido, cabe destacar que uno de los objetivos planteados por el gobierno nacional
a partir de 2003 fue la federalizacin de la poltica exterior argentina, instrumentando la
participacin de las Provincias, Municipios y Regiones en este mbito, a partir de diversas
iniciativas, como el Programa Integrado de Promocin Comercial, Inversiones y
Desarrollo de Mercados Externos1, instrumento significativo para promocionar las ventas
externas de la Argentina en los mercados del mundo, as como para la atraccin de
inversiones. En igual sintona, a nivel provincial, el Plan Estratgico Productivo Buenos
Aires 2020 (PEPBA 2020) plantea fortalecer las actividades productivas que promuevan el
desarrollo local, aumenten el valor agregado de los productos y permitan el crecimiento de
las exportaciones (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 2012). En esta perspectiva,
desde el gobierno nacional se sostiene que "El rol de la Cancillera en esta materia se
inscribe en el marco de un modelo macroeconmico en el que la poltica comercial externa
es utilizada como verdadero instrumento de desarrollo () desde el Gobierno hemos
privilegiado para esto las economas regionales por su gran contribucin a la reduccin de
las asimetras existentes en nuestro pas..." planteando avanzar en la progresiva inclusin
de las PyMES y de las economas regionales dentro del mbito de federalizacin del
comercio exterior (Presidencia de la Nacin- Secretaria de Comunicacin Pblica,2010).
Esto tambin se observa en una serie de convenios firmados entre la Secretara de Asuntos
Municipales (SAM) (Ministerio del Interior), Fundacin Export.Ar y Cancillera, con el
objetivo de contribuir a la consolidacin de los Gobiernos Locales como elemento para el
fortalecimiento del sistema democrtico en Argentina, y contribuir a la eficacia y eficiencia
de gestin de los municipios en los aspectos relacionados a la promocin de la economa
local y en el acceso de sus productos a mercados externos (Cancillera ArgentinaSecretara de Prensa, 2008).
Otra dimensin de la apertura de la poltica exterior hacia nuevos actores se observa en el
Programa Federal de Cooperacin, lanzado en 2003, que busca optimizar el trabajo entre
los gobiernos provinciales y municipales, las universidades nacionales y las ONGs, de
conformidad con las polticas establecidas por el Gobierno Nacional de avanzar hacia el
fortalecimiento de un pas federal y articular las polticas establecidas en los diferentes

niveles gubernamentales (www.mrecir.gov.ar). En esta perspectiva, seala Boisier (2005)

que las universidades subnacionales (regionales, departamentales o provinciales, segn su
esfera de influencia) cumplen un rol clave como actor articulador de los procesos
regionales y nacionales con los internacionales, y resultan esenciales en esta construccin,
ya que la universidad es el cerebro de toda regin, en referencia a su papel fundamental
para apoyar el desarrollo de su propio entorno territorial y a partir de ello, tambin, la
proyeccin internacional del mismo.
A partir, de ese concepto, tambin se puede avanzar en la idea de universidad del
territorio (Hernndez Prez, 2008), entendiendo por ello a las instituciones ubicadas en
aglomeraciones urbanas de tamao intermedio, tal el caso de la UNICEN, UNS y
UNNOBA, cuyo nivel de influencia es significativamente mayor que en las grandes
metrpolis, ya que, entre otras razones, aglutinan una parte significativa de las personas
ms calificadas y/o con conocimientos especficos de la regin donde est inserta; conocen
o tienen mayor contacto con los problemas, instituciones y empresas del territorio donde
est localizada; y adems de establecer redes con otros investigadores o instituciones
nacionales e internacionales donde se desarrolla conocimiento y tecnologa, poseen una
infraestructura que la convierten en una institucin clave a nivel local. Segn Boisier
(2005), las universidades subnacionales contribuyen a un mejor posicionamiento, basado en
el conocimiento de su territorio en la globalizacin.
Federalizacin, consolidacin de los gobiernos locales, fortalecimiento del sistema
democrtico, participacin prioritaria de PyMES, asociacin con universidades y ONGs,
forman parte de nuevos discursos y prcticas que se instaura en este perodo, reflejando la
revalorizacin y legitimacin de la poltica y de las dirigencias locales, factor clave en la
consolidacin del nuevo modelo poltico-econmico instaurado en 2003. (Herrero, 2014).
En consecuencia, la confluencia de los procesos poltico-econmicos internos y la poltica
exterior promovi que estos actores empiecen a disear polticas innovadoras de desarrollo
local, buscando ampliar y consolidar sus ventajas competitivas territoriales buscando
alternativas para participar del nuevo escenario nacional e internacional. As, en la
actualidad las dimensiones local e internacional, presentan una estrecha interrelacin, y ello
trae aparejado, a la hora de disear polticas pblicas, que deban contemplarse en forma
integrada, con el objetivo de desarrollar polticas pblicas orientadas a crear o fortalecer la
vinculacin nacional e internacional de los territorios, proceso que se presenta como un
importante activo de la funcin pblica contempornea.
Al respecto, los gobiernos municipales como promotores y/o articuladores de estas
estrategias, necesitan desarrollar ciertas competencias y capacidades institucionales que les
permitan abordar e implementar polticas pblicas de desarrollo local e insercin
internacional. Esas capacidades importan por s mismas, pero sobre todo por sus efectos en
las polticas pblicas y los bienes y servicios generados por el gobierno que se traducen en
mayor desarrollo econmico. En este marco, el perfil profesional y la formacin
especializada de los funcionarios se erigen como un factor determinante de las capacidades
institucionales de los gobiernos subnacionales.
En este contexto es central la articulacin que debe generarse entre los principales actores
socioeconmicos y polticos locales, ya que como seala Madoery, estas estrategias
incorporan un conjunto de capacidades generadas endgenamente, ligadas a la calidad de

los recursos humanos, la capacidad organizativa y de articulacin pblico-privada ()

donde los impulsos exgenos se incorporan a un territorio organizado con una estructura de
relaciones establecidas y consolidadas (2001:5). En este marco, el tipo de vinculacin que
se establece entre los actores del territorio es importante para la implementacin de
estrategias de desarrollo local, en particular las de gestin nacional e internacional, como
as tambin la articulacin y vinculacin con actores e instituciones del plano provincial y
nacional, y con actores de la esfera privada.
Asimismo, la implementacin de polticas y estrategias de desarrollo econmico requieren
de la definicin del perfil de desarrollo del municipio o territorio en cuestin, es decir,
aquella actividad econmica o conjunto de actividades, que, asociada a la identidad y
capacidades locales, motoriza el crecimiento econmico de la localidad, creando empleo,
distribuyendo el ingreso y mejorando las condiciones sociales y de vida (Arroyo, 2002). En
este sentido, se entiende que cualquier propuesta innovadora de poltica pblica municipal
debe inscribirse en el marco de un proyecto o modelo de desarrollo sustentable, regional,
provincial y nacional.
En sntesis, la relevancia de la temtica se sustenta en la necesidad de adaptacin de los
gobiernos municipales a un doble contexto -internacional y nacional- que resulta
imprescindible para afrontar con posibilidades de xito el actual mundo globalizado;
resultando propicias las oportunidades abiertas por el gobierno nacional de federalizar la
poltica exterior, instrumentando para ello la participacin de las Provincias, Municipios y
Regiones en este mbito, a fin de promover el crecimiento sostenido y equilibrado de las
economas regionales.
La Internacionalizacin de los Municipios Intermedios Bonaerenses: dimensiones para
su anlisis.
Argentina cuenta con 109 municipios de tamao intermedio. Referenciando estudios
previos (Calvento,2009; Calvento, 2012), se observa que de ellos totalizan 60 los que
presentan algn tipo de estrategia de gestin o vinculacin internacional lo que representa
un alto porcentaje- y que la frecuencia de municipios intermedios coincide en un alto
porcentaje de provincias con aquellos que poseen algn tipo de vinculacin internacional.
Slo en un nmero menor de casos Formosa, Santa Cruz, La Pampa y Tucumn- los
municipios de este tamao no poseen registros de estrategias de gestin internacional.
En rasgos generales en los municipios intermedios de las provincias de Argentina puede
constatarse la limitada insercin internacional en 10 provincias, en las que se confirma la
existencia de slo uno de ellos con algn tipo de vinculacin internacional, los cuales
coinciden, en la mayora de los casos, con las ciudades capitales.
En cuanto a la provincia de Buenos Aires, se mantiene la coincidencia entre una alta
cantidad de municipios intermedios y, que de ellos, un importante nmero presenta cierta
internacionalizacin, ya que 28 de 40 cuentan con alguna implementacin de estrategias de
gestin internacional, porcentaje significativo que representa el 70%. No obstante, en su
interior la insercin no es homognea, presentndose similarmente al caso global de los
municipios intermedios de todas las provincias argentinas, municipios intermedios con y
sin implementacin de polticas de gestin internacional.

Entre ellos se reconoce una variedad de experiencias, sin embargo son pocos los que
durante el perodo han traducido a nivel institucional su inters por desarrollar una poltica
internacional subnacional planificada a travs de la incorporacin en la estructura
municipal de un rea especfica que desarrolle un trabajo transversal en vinculacin
internacional con todas las reas del municipio.
A modo de ejemplo, es posible citar como casos paradigmticos las experiencias del
Municipio de Tandil en el ao 2004, el de Junn en 2005 y de Baha Blanca en el ao 2007.
En todos los casos, dicha creacin respondi a la decisin de las autoridades municipales de
dotar de regularidad y organizacin a las actividades de relacionamiento exterior que se
desarrollaban, a fin de adaptarse a los cambios nacionales y globales.
De esa manera a travs de diversos mecanismos- se intentaron diversificar los beneficios
y oportunidades del contexto internacional y beneficiarse de las polticas implementadas
por la Cancillera, buscando articular las polticas municipales con los lineamientos
emanados de los organismos nacionales y provinciales especficos y sus diversas agencias
de promocin internacional231.
No obstante, y si bien cada caso particular amerita un estudio de variables internas que
hacen al entramado social, econmico-comercial y poltico-institucional que exceden el
presente trabajo, pueden establecerse algunas generalidades.
Por ejemplo, en algunos casos respondi a la existencia de una trayectoria anterior en
materia internacional, a los cambios en el modelo poltico y econmico interno, favorable
para ciudades de tamao intermedio, pero, tambin a la propia concepcin de los
funcionarios municipales, al entender la implementacin de dichas herramientas como
necesarias para la gestin municipal232.
En cuanto a las actividades desarrolladas, en rasgos generales se identifica que las
estrategias de relacionamiento institucional233 han primado por sobre las de
posicionamiento internacional.
Dentro de las primeras, se destacan los hermanamientos de ciudades, aunque tambin
pueden registrarse otros tipos de acuerdos bilaterales, como actas, acuerdos y convenios de
cooperacin internacional bilateral. Segn datos de la Direccin de Asuntos Federales y
Electorales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la mayor cantidad de
hermanamientos se materializan con Europa y Amrica Latina. En cuanto a los pases, es
relevante el caso de las ciudades y regiones italianas y en cuanto a Amrica Latina se
concentran en Brasil, Chile, Uruguay, Bolivia y siendo los dos primeros pases con los que
se registran mayor cantidad de estos acuerdos bilaterales.
231

232

Este es el caso de Cristian Bretenstein, Intendente de Baha Blanca durante el perodo 20072001, miembro del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) y de la
Fundacin Konrad Adenauer, experiencias que influyeron decididamente en su visin sobre el
desarrollo de una poltica internacional subnacional para el municipio (Herrero, 2014).
233 Segn Calvento (2016), las Estrategias de relacionamiento institucional internacional agrupa
aquellos vnculos formales que se establecen con otros actores subnacionales e instituciones
internacionales, buscando construir relaciones con la finalidad de generar, principalmente, vas de
cooperacin poltica y tcnica en el mbito regional y global, operacionalizndose a travs de dos
subdime5nsiones: relaciones de carcter bilateral y multilateral.

Respecto a los vnculos bilaterales, mayoritariamente en el caso de los municipios

intermedios bonaerenses conllevan la participacin de organismos internacionales y de
agencias de cooperacin internacional: la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (AECID), la Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA) y la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
Agencia Francesa de Cooperacin Internacional (AFD), la Agencia Canadiense de
Cooperacin Internacional (CIDA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) entre otras. Las temticas que abarcan son
diversas y estn abocadas tanto al fortalecimiento institucional de los municipios, como la
formacin de recursos humanos, la modernizacin institucional, la mejora de
infraestructura pblica, la innovacin de los sectores productivos a travs del fomento a las
pequeas y medianas empresas (PyMEs), el impulso de la proteccin del medioambiente y
la promocin de la cultura.
En cuanto a las relaciones multilaterales, las mismas han adquirido un rol central
destacndose la Red Mercociudades dentro de las regionales y la red URB-AL dentro de las
globales.
Respecto de la Red de Cooperacin Internacional generada por el Programa URBAL entre
los gobiernos municipales que han participado se encuentran: Pergamino, que particip de
la Red 12, Mujer y Ciudad, y de los proyectos Aplicacin innovadora de las TICs en el
desarrollo de territorios tursticos emergentes, y Formacin de personal de municipios para
utilizar los programas de cooperacin internacional como herramienta de combate a la
pobreza en sus proyectos locales, entre otros; Junn, que integr las Redes URB-AL 9, 10,
13 y 14, participando en los proyectos Aplicacin innovadora de las TICs en el desarrollo
de territorios tursticos emergentes y Fortalecimiento institucional entre ciudades de AL y
de la UE, entre otros; Baha Blanca, en los proyectos Impacto del crecimiento del sector
industrial qumico y petroqumico en la gestin urbana de ciudades portuarias y Las
ciudades como promotoras de intercambios entre Pymes de AL y la UE. Las
transformaciones establecidas en la tercera fase del Programa URB-AL, que, entre otras
cuestiones, implicaron un cambio en su metodologa, pasando de una articulacin en Redes
a la generacin de consorcios, limitaron la posibilidad de participacin de los municipios
pequeos y medianos.
En relacin a Mercociudades, mientras que en los primeros aos de existencia de la Red las
ciudades que participaban eran en su gran mayora grandes ciudades y ciudades capitales de
provincias, con la consolidacin de un marco normativo-institucional favorable a la gestin
internacional subnacional de ciudades intermedias y pequeas especialmente a partir del
ao 2003 se evidencia un claro incremento dentro de un proceso nacional de redefinicin
de la poltica exterior argentina, en el cual el relanzamiento del MERCOSUR ha sido un
elemento fundamental.
Los municipios argentinos que participan son alrededor de 109, siendo casi la mitad
bonaerenses, entre los que se encuentran, entre otros, Necochea, Olavarra, Baha Blanca,
Pergamino, Tandil, Junn y Azul.
Entre ellos, se destacan aquellos municipios intermedios que han ejercido la coordinacin o
sub-coordinacin de las distintas unidades temticas: Tandil, que coordina la Unidad
Temtica de Ciencia, Tecnologa y Capacitacin, y sub-coordina la Unidad Temtica de

Seguridad Ciudadana; Pergamino, que coordina la Unidad Temtica Seguridad Ciudadana

y sub-coordina la Unidad Temtica Genero y Municipio; Malvinas Argentinas, que subcoordina la Unidad Temtica de Desarrollo Econmico Local; Zarate, que coordina la
Unidad Temtica de Desarrollo Urbano y Baha Blanca que ha ejercido su rol de
subcoordinadora del Grupo de Cooperacin Descentralizada y de la Unidad Temtica de
Desarrollo Urbano. Estos datos indican la relevancia y el peso de la provincia dentro de
dicha organizacin por la cantidad de ciudades que aporta a la misma as como tambin en
el rol activo adoptado.
Un rasgo a destacar es que todos ellos participan activamente en Mercociudades. Este
organismo es la principal Red de gobiernos locales del MERCOSUR y un referente
destacado en los procesos de integracin regional; por su intermedio, los municipios
lograron una participacin ms activa y protagonista en el MERCOSUR, desarrollando
diversas acciones, programas y proyectos a fin de lograr un mayor desarrollo de las
ciudades a travs de la cooperacin intermunicipal. Entre sus numerosas Unidades
Temticas -que dan cuenta de los temas relevantes que preocupan a las ciudades- y los
Grupos de Trabajo se ocupan de diversas dimensiones sociales, culturales, etc., ocupando
un lugar destacado cuestiones como el Desarrollo Econmico Local, Ciencia, Tecnologa y
Capacitacin y Fomento de los Negocios (www.mercociudades.org) lo que muestra el
inters particular en promover las economas locales.
En ese contexto, resulta evidente la estrecha relacin que existe entre la poltica
internacional subnacional desplegada por estos municipios con la poltica exterior
argentina, si se toma en consideracin que esta ltima, durante el perodo analizado,
privilegi el estrechamiento de lazos polticos y econmicos con los pases miembros del
MERCOSUR, y que, en el mismo sentido, los gobiernos locales tuvieron una activa
participacin en la Red Mercociudades.
Por su parte, las herramientas de posicionamiento internacional son aquellas de carcter
unilateral desarrolladas por los gobiernos municipales con el objetivo de promocionar y
posicionar en el exterior a los municipios. Incluyen, por un lado, el desarrollo de
herramientas locales de competitividad que impulsan especficamente el comercio exterior,
como las Rondas de Negocios y Misiones Comerciales, y, por otro, polticas de
posicionamiento estratgico y marketing de ciudades que promueven el establecimiento de
una imagen territorial.
En general, la implementacin de Rondas de Negocios, las Misiones Comerciales y las
Ferias internacionales, tiene el objetivo de dar a conocer la produccin, ayudar a las
empresas a establecer contactos con potenciales compradores y promocionar inversiones y
atracciones tursticas. Estas iniciativas han sido organizadas de manera conjunta y
financiadas por organismos provinciales y nacionales de promocin de las exportaciones
como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la Fundacin Export.Ar, o la
Subsecretara de Relaciones Econmicas Internacionales, para el caso de la Provincia de
Buenos Aires.
El aumento en la cantidad de municipios que registran actividad internacional en esta etapa,
o que mejoraron la calidad de la misma, es un proceso que se explica a partir del
lanzamiento de nuevos programas desde la Cancillera, la Fundacin ExportAr y otros

organismos nacionales, y el apoyo brindado, desde el gobierno de la Provincia de Buenos

Aires desde dependencias especficas.
Entre las actividades de comercio exterior realizadas, puede mencionarse en Baha Blanca
de la Ronda de Negocios Internacional de Alimentos (FISA) y el desarrollo de la Misin
institucional y comercial a Concepcin y Talcahuano, en 2010; la participacin de Tandil
en las Misiones Comerciales e Institucionales a Santiago de Chile, Chile y a So Paulo,
Brasil, en el ao 2006; a Distrito Federal, Mxico, en 2007, y a Caracas, Venezuela, en
2008. En relacin a esto, en algunos casos, es posible mencionar la correspondencia con la
estrategia general de exportaciones a nivel nacional y, adems, que la participacin en esta
red y los hermanamientos fomenta la generacin de polticas locales de comercio exterior.
Otra estrategia a la que los gobiernos municipales recurren, en trminos de herramientas de
posicionamiento internacional, es el marketing de ciudades que permite identificar y
promocionar las ventajas comparativas de cada localidad. Como ejemplos de la utilizacin
de esta herramienta por parte de los gobiernos municipales pueden citarse el caso de Tandil
y Baha Blanca. En relacin al primero, se busc lograr una marca-ciudad integral que
refleje la variada oferta de servicios y de produccin, el desarrollo cultural, educativo o
deportivo, entre otros aspectos. Sin embargo, el punto de partida de esa promocin es el
turismo, adhiriendo a la concepcin de sus futuros efectos multiplicadores sobre el resto de
las actividades. En el caso de la segunda, se busc el desarrollo de una poltica que
permitiera a la ciudad destacar en el mapa nacional e internacional reforzando su rol de
capital regional en el plano econmico, cultural y de formacin.
Consideraciones Finales.
Con el objetivo de avanzar en el conocimiento de la participacin internacional desplegada
por los municipios argentinos se ha establecido, como primer cuestin a considerar, que la
misma no pude ser analizada a travs de un modelo terico genrico y atemporal,
ignorando que las formas que la misma asume est sujeta a la dinmica particular del
modelo poltico-econmico nacional instaurado en cada perodo y la relacin entre ste y
los lineamientos de la poltica exterior del estado-nacin.
A partir de esa premisa se ha establecido, como segunda cuestin, que el perodo que se
extiende entre 2003-2014 se caracteriza por el establecimiento de una nueva matriz
poltico-econmica en la Argentina la cual, consecuentemente, promovi el desarrollo de
una poltica exterior en correspondencia con dicho modelo, cuestin que influy en nuevas
formas de insercin internacional de los municipios, que no pueden ser homologadas a las
elaboradas durante la dcada neoliberal previa.
La instauracin, a partir de 2003, de polticas activas de promocin del entramado
industrial, orientadas al desarrollo sustentable y la consolidacin del mercado interno,
buscando el equilibrio entre regiones, provincias y municipios, como as tambin la
prioridad otorgada a las exportaciones con mayor valor agregado son aspectos cruciales
para comprender la nueva orientacin en materia de poltica exterior a la que se ha definido
en este captulo como la federalizacin de la poltica exterior.
Es en el marco de este concepto que se analiza el aumento en la cantidad de municipios que
registran actividad internacional poltica internacional subnacional -en esta etapa, o que
mejoraron la calidad de la misma, proceso que se explica a partir del lanzamiento de nuevos

programas desde la Cancillera, la Fundacin ExportAr y otros organismos nacionales, y el

apoyo brindado, desde el gobierno de la Provincia de Buenos Aires desde dependencias
especficas.
Sin embargo, son pocos los que durante el perodo han traducido a nivel institucional su
inters por desarrollar una poltica internacional subnacional planificada a travs de la
incorporacin en la estructura municipal de un rea especfica que desarrolle un trabajo
transversal en vinculacin internacional. En este sentido, resulta clave remarcar que esta
situacin se debe por un lado, a los cambios en el modelo poltico y econmico interno,
favorable para ciudades de tamao intermedio, pero, primordialmente a la propia
concepcin de los funcionarios municipales, al entenderlas como herramientas necesarias
para la gestin municipal y al tener la decisin poltica de coordinar la poltica internacional
subnacional con las iniciativas emanadas por otros niveles de gobierno.
De las estrategias implementadas por los municipios intermedios bonaerenses, la Red
Mercociudadades se destaca dentro de un proceso nacional de redefinicin de la poltica
exterior argentina iniciada en el 2003, en el cual el relanzamiento del MERCOSUR ha sido
un elemento fundamental. En este caso son numerosas tanto las ciudades que participan
como miembros asi como las que ejercen la coordinacin y subcordinacin de unidades
temticas. Asimismo, es necesario mencionar la correspondencia con la estrategia general
de exportaciones a nivel nacional y, adems, que la participacin en esta red y los
hermanamientos fomenta la generacin de polticas locales de comercio exterior.
Por ltimo, en cuanto a las estrategias de posicionamiento internacional se destacan las
Rondas de Negocios, las Misiones Comerciales y las Ferias internacionales, destinadas a
establecer contactos con potenciales compradores y competidores, e inclusive promocionar
inversiones y atracciones tursticas. Durante el perodo, dichas iniciativas han sido
organizadas de manera conjunta y financiadas por organismos provinciales y nacionales de
promocin de las exportaciones como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la
Fundacin Export.Ar, o la Subsecretara de Relaciones Econmicas Internacionales, para el
caso de la Provincia de Buenos Aires lo cual demuestra el grado de articulacin entre los
niveles de gobierno y sus dependencias especficas.
Como reflexin final, si bien a lo largo del captulo se ha avanzado en desarrollar un
modelo de anlisis que conjuga el estudio de la poltica internacional subnacional con
dimensiones tales como la poltica exterior, el modelo poltico-econmico nacional y las
caractersticas propias a los municipios intermedios seleccionados, todo ello en un
escenario cronolgico determinado, tambin es cierto que an queda un enorme camino por
recorrer para profundizar la temtica bajo estudio.

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http://www.mrecic.gov.ar/
-Red Mercociudades
www.mercociudades.org/

El rol de los sistemas de informacin

para el diseo y ejecucin de polticas pblicas hacia la niez y adolescencia en
la provincia de Santa Fe234

Mg. Alejandra Ingaramo235

Dra. Daniela Polola236

Introduccin

El presente trabajo tiene como objetivo indagar en la implementacin de sistemas de informacin en

el mbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe, ms especficamente en
la Subsecretara Provincial de Niez, Adolescencia y Familia, en el marco de la transicin hacia el
sistema de proteccin integral de derechos.

En esta lnea, indagaremos en la produccin de informacin desde el mbito estatal,

problematizando su utilizacin para la evaluacin y rediseo de poltica pblica.

Con tal fin, abordaremos el campo de las polticas pblicas, y el rol central que ocupa el Estado en
el campo de la infancia y la adolescencia, analizando cmo los nuevos marcos normativos del
presente siglo marcan la agenda pblica en relacin a la conformacin del sistema de proteccin
integral para lo cual el insumo informacional se constituye clave como elemento fundamental para
aportar a la evaluacin, monitoreo y rediseo de la poltica pblica.

El perodo de anlisis comienza con la sancin de la Ley Provincial N 12.967 de Promocin y

234

Este trabajo se ancla en dos mbitos de insercin profesional de las autoras, por una lado, una lnea
vinculada a la investigacin, a partir de la cual hemos desarrollado nuestras tesis de maestra y doctorado, y
por el otro, nuestro trabajo como profesionales en el mbito de la Direccin Provincial de Promocin de los
Derechos de la Niez, Adolescencia y Familia Rosario.
235
Lic. en Ciencia Poltica, Mag. en Desarrollo Humano, (Flacso-Argentina) con la tesis Anlisis del proceso
de institucionalizacin y gestin del sistema de promocin y proteccin integral de derechos de Nios, Nias
y Adolescentes en la provincia de Santa Fe, perodo 2009-2015.
236
Lic. en Antropologa, Dra. en Humanidades y Artes mencin en Antropologa con la tesis El mapa
institucional" de la minoridad en conflicto con la ley penal. Un abordaje desde la intervencin estatal
santafesina con incumbencia en la ciudad de Rosario (2011)

Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes en 2009 y llega hasta la
actualidad.

Puntualmente analizaremos el proceso de rediseo e implementacin del actual sistema de

informacin de la Subsecretara Provincial de Niez, Adolescencia y Familia (en adelante La
Subsecretara), desde la perspectiva del enfoque de derechos (universalidad, igualdad y no
discriminacin, exigibilidad, participacin e integralidad) y la institucionalizacin de la poltica
pblica y las interdependencias que se construyen alrededor de la agenda pblica.

El Estado como campo de produccin de las polticas pblicas

La problemtica de la niez y la adolescencia est vinculada con la existencia de mltiples

vulnerabilidades. Los nios, nias y adolescentes necesitan ser visibilizados y contenidos por
acciones gubernamentales que tengan la capacidad de intervenir en la problemtica garantizando
derechos y protecciones, que les permitan ejercer su libertad y resolver su bienestar como personas.

La infancia tiene una historia. No siempre los nios, nias y adolescentes han tenido las
significaciones sociales que actualmente se les otorgan, sin embargo, es posible afirmar que la
infancia siempre fue definida y considerada desde el mundo adulto y sus miradas. Como campo de
investigacin y conocimiento es relativamente reciente, en el mundo occidental, los primeros
ensayos sobre la educacin de los nios y nias datan del siglo XVII. La imagen construida
revelaba un estadio de vida incompleto y, en este contexto, la dimensin pblica y poltica del nio
era prcticamente inexistente, as como sus derechos. (Informe del Observatorio de la niez y
adolescencia de la Provincia de Santa Fe, 2013: 16).

Las prcticas de crianza y de cuidado de la niez son elementos centrales de toda cultura. En las
sociedades occidentales, el origen de la idea de infancia puede situarse en el siglo XVIII, pero la
idea de la misma como vulnerable y necesitada de una proteccin especial, ante determinadas
situaciones, se consolida en el siglo XX. La necesidad de proteccin de la niez surge de
transformaciones en la sensibilidad y en la consideracin jurdica de personas con derechos, las que
se tradujeron en la creacin de instituciones, primero, y sistemas, ms tarde (Aries, 1986, en
Informe del Observatorio de la niez y adolescencia; Donzelot, 2008).

Desde el punto de vista normativo, es a partir de la sancin de la Convencin Internacional de los

Derechos del Nio el 20 de noviembre de 1989 -aprobada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas, ratificada en nuestro pas por Ley 23.849/90 del Congreso de la Nacin y en 1994
incorporada a la Constitucin Nacional, en su artculo 75, inciso 22- que se instaura un nuevo
Paradigma de Proteccin Integral que concibe a las nias, nios y adolescentes como sujetos de
derecho y no como objeto de intervencin.

La adecuacin a nivel nacional se produce a fines de 2005 a travs de la ley N 26.061 (LN) de
Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes. Posteriormente, en el ao
2009 la Provincia de Santa Fe sanciona la Ley Provincial N 12.967 (LP) de Promocin y
Proteccin Integral de los Derechos.

El Artculo 29 del Decreto Reglamentario de la LP, en cuanto a la conformacin del sistema,

establece que se entender que todos los organismos, entidades, dispositivos y servicios que
integran cualquiera de los ministerios mencionados en el Artculo 34 de la ley, as como las
entidades pblicas o privadas que ejecutan servicios en el mbito de competencia de dichos
ministerios conforman el Sistema de Promocin y Proteccin Integral de Derechos, los que se
reconocen como mbitos de diseo, planificacin, coordinacin, orientacin, implementacin y
supervisin de polticas pblicas que garanticen el ejercicio pleno de los derechos reconocidos en el
ttulo II de la Ley.

El conjunto normativo imperante, previo a la sancin de la LN, consolidaba una concepcin

poltica, institucional y cultural de la infancia y adolescencia basada exclusivamente en el control, el
tratamiento y la prevencin de la delincuencia conocida como la doctrina de la situacin irregular,
asociada histricamente a la ley de patronato (Ley N 10.903/19). La declaracin del abandono
material o moral dictaminada por el juez constitua la columna vertebral de dicha doctrina. De esta
manera se judicializaban conflictos socioeconmicos o familiares, criminalizando la pobreza.

Para la doctrina hegemnica el menor aparece como categora aislada de la infancia, la intervencin
se produce con fines de control, la ausencia de garantas procesales bajo la figura amplia de la tutela
judicial, la discapacidad como criterio que sustenta las acciones, el menor es biolgicamente
inmaduro, jurdicamente irresponsable, su familia est incapacitada para ejercer la patria potestad
(Bifarello, 1997).

La nueva legislacin en contraposicin al modelo tutelar enfatiza el papel de las polticas sociales y
el de las polticas pblicas para la infancia y adolescencia. Este enfoque pone el acento en el

fortalecimiento de modelos de intervencin que aborden la situacin de las familias a partir de

polticas de proteccin y promocin de derechos, desde una perspectiva que atienda la diversidad
cultural y social y de gnero (Repetto y Tedeschi, 2013).

La entrada en vigor de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (CIDN),
sancionada en 1989, muestra la necesidad de garantizar protecciones jurdicas y derechos
especficos para la infancia y deja en claro que cada nio, nia y adolescente no es propiedad de los
padres ni del Estado, ni simples objetos de preocupacin (Pautassi y Royo, 2012) e incide en
motorizar el pasaje del modelo tutelar o asistencialista que contemplaba al nio como objeto que
mereca proteccin que prevaleci durante el perodo 1919-2005 al sistema de proteccin de
derechos. El nuevo paradigma que se inaugura, reconoce a los nios, nias y adolescentes como
legtimos titulares, sujetos de derechos, lo que conlleva numerosas obligaciones para los Estados.
Podemos sealar que la principal fuente de legitimacin de la proteccin de la infancia es la CIDN.
Este es el instrumento poltico y jurdico ms importante que supuestamente regula el campo de la
infancia y la adolescencia y, de acuerdo a Bustelo (2005), se inscribe en un momento del desarrollo
de la categora infancia donde el objetivo es constituir al nio como sujeto de derechos.

La etapa en que la CIDN se legitima en Argentina, entre las dcadas del 80 y 90, se caracteriza
por los intentos de consolidacin de la estabilidad democrtica pero al mismo tiempo por el
aumento exponencial de la pobreza. Desde la perspectiva de una historia de la infancia, esta etapa
muestra en simultneo dos tendencias progresivas y regresivas. Por un lado, avances en el
reconocimiento de los derechos Nios, nias y adolescentes y, por otro lado, en tanto experiencia
generacional, la infancia se torn imposible de ser vivida segn los parmetros de acceso e
integracin social, convirtindose al mismo tiempo en signo de una sociedad crecientemente visual,
que puso en escena los rostros de esa imposibilidad y los rasgos emergentes de las nuevas
experiencias infantiles (Carli, 2006, en Firpo y Salazar).

En este marco general, y de manera especfica en el campo de la niez y adolescencia, la LN a la

cual adhiere la provincia de Santa Fe y LP, dan cuenta de dicho proceso y de la necesidad de
adecuar las estructuras y prcticas del Estado santafesino a la luz de los desafos de un sistema
integral de promocin y proteccin de derechos. El nuevo marco institucional constituido a partir
del ao 2009 implica un desafo para el conjunto de los actores institucionales y sociales, donde esta
nueva legalidad intenta adquirir operatividad prctica y es redefinida de forma permanente por la
renovacin de cdigos institucionales que avanzan de forma positiva en reformas legislativas.

Solo el Estado puede garantizar el cumplimiento de las reglas de juego necesarias para habilitar la
trama de una nueva institucionalidad. Si bien el mercado, las familias y las organizaciones sociales
y comunitarias son tambin proveedores de bienestar y proteccin social, ninguno de ellos puede
jugar el papel central en la promocin de los derechos econmicos y sociales que tiene el Estado.
Dejar la proteccin social en manos del mercado, implica dejar excluidos a los ms vulnerables, por
ejemplo con la falta de cobertura de trabajadores informales. Dejar la proteccin en manos de las
familias, implica profundizar la problemtica del cuidado en el mundo privado femenino y
reproducir situaciones de desigualdad en relacin al uso del tiempo y al mercado de trabajo, por
ejemplo. Y por ltimo dejar la proteccin en las organizaciones sociales y comunitarias implica
tener en cuenta la insufiencia de recursos y mecanismos de dichas organizaciones para representar
al conjunto de la ciudadana y asumir la responsabilidad social completa en este espacio. (Cecchini
y Martnez, 2011).
Las instituciones estatales expresan las mximas instancias que articulan las relaciones sociales en
una sociedad, a modo de tejido conectivo que une y sostiene a dicha sociedad, cumpliendo la
funcin de armonizar intereses y dirimir los conflictos emergentes de las interacciones sociales. En
el ejercicio de sus funciones el Estado cumple tres roles fundamentales: un rol que implica asegurar
la gobernabilidad de la sociedad y la reproduccin de esa sociedad en el marco del sistema
capitalista, un rol en cuanto al desarrollo econmico de la sociedad de las fuerzas productivas y un
tercer rol relacionado con la equidad distributiva en el marco de las desigualdades que por su propia
naturaleza tiende a generar el sistema capitalista. (Oszlak, 2011)

Comprender el rol del Estado implica abordar una definicin y en este sentido ODonnell (2008),
seala que como mnimo el Estado es una entidad que demarca un territorio frente al de otras
entidades semejantes, proclama autoridad sobre la poblacin de ese territorio y es reconocido por
otros Estados y diversas instituciones internacionales. Asimismo los Estados son producto de un
proceso histrico y de decisiones en el debate poltico, entidades sujetas permanentemente a
procesos de construccin, reconstruccin y a veces destruccin sometidos a complejas influencias
de la sociedad domstica y la internacional. El autor plantea que el Estado como conjunto de
instituciones y relaciones sociales, la mayora de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema
legal, incluye cuatro dimensiones: 1) conjunto de burocracias, organizaciones complejas y
jerrquicamente pautadas; 2) sistema legal, entramado de reglas que penetran y co-determinan
numerosas relaciones sociales, donde existe una ntima conexin entre las burocracias y el sistema
legal ya que se acta en el marco de facultades y responsabilidades legalmente asignadas; 3) foco de
identidad colectiva, invitando al reconocimiento generalizado de un nosotros y 4) filtro, que regula
los espacios del adentro y del afuera, del territorio, los mercados y la poblacin que delimita. Las
intervenciones del Estado se traducen, entonces, en la eficacia de las burocracias, la efectividad de
su sistema legal, de su papel como foco de identidad y de su capacidad de filtraje.

De acuerdo a Skocpol (1985), se puede analizar la influencia del Estado en la sociedad a partir de
dos perspectivas: el Estado en tanto actor, sujeto que toma decisiones frente a otros sujetos sociales;
y el Estado en tanto marco institucional, como sistema de reglas de organizacin de la vida poltica
y social. En este sentido, el Estado puede ser considerado como un sujeto con agencia que se
desenvuelve frente a otros sujetos mediante un colectivo de funcionarios que cuentan con la
facultad y posibilidad de desarrollar polticas pblicas y ser una entidad con capacidad de incidir
socialmente. Y como un conjunto de instituciones o conjunto de reglas que inciden de manera
particular en el desarrollo de las acciones colectivas, generando distintas formas y estrategias de
accin poltica.

No existe rgimen democrtico sin Estado y no existe democracia plena que no se funde en un
Estado que inscriba derechos, que los garantice con sus instituciones y que asegure su provisin
mediante sus intervenciones (PNUD-OEA, 2010). El Estado como actor desarrolla polticas
pblicas a partir de un colectivo de funcionarios que, a travs de sus intervenciones, incide
socialmente en relacin a una problemtica y acta como marco institucional que expresa un
sistema de reglas, procedimientos, influencias y dinmicas de intervencin frente a las
problemticas sociales.

En el contexto latinoamericano, los Estados enfrentan el desafo de gobernar en contextos polticos

plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana y con grandes problemas irresueltos (Aguilar
Villanueva, 1996). El contexto planteado requiere cumplir dos requisitos fundamentales: gobernar
por polticas y gobernar con sentido pblico administrando las tensiones que se producen al interior
del tejido social.

En los sistemas democrticos el ejercicio de los derechos civiles y polticos brindan a las personas
elementos para conocer las necesidades generales y demandar la intervencin pblica mediante
acciones directas como: votar, protestar y criticar, e incidir en la agenda de los gobiernos (Deneulin,
2009). Es en el marco de los sistemas democrticos donde las personas ejercen su agencia a travs
de la participacin poltica y la toma democrtica de decisiones, donde el razonamiento pblico
constituye la esencia de la democracia.

Las polticas estatales se definen como los acordes de un proceso social tejido alrededor de un
tema o cuestin, que adquieren significacin slo y en la medida en que son sistemticamente
vinculadas al tema o cuestin que las origina, al mbito de accin social en que se insertan, a los
actores que intervienen en el proceso de resolucin de la cuestin y a sus respectivas y sucesivas
polticas. Observar las articulaciones que se establecen nos posibilita observar el Estado, las clases y

grupos o coaliciones polticas en movimiento. La implementacin de las polticas estatales nos

ofrece una visin del Estado en accin (Oszlak y ODonnell, 1976).

Toda poltica pblica encubre una teora del cambio social porque est contenida en una relacin
causa y efecto entre las disposiciones que rigen y fundamentan la accin gubernamental. El decisor
gubernamental se comporta como un operador que apuesta que cuando intervenga se producir una
consecuencia sobre el tejido social real sobre el que se desarrollar la accin (Meny y Thoenig,
1992).

El estudio de los propsitos perseguidos por las polticas pblicas constituye una instancia
necesaria en la reconstruccin del rol del Estado como propulsor o freno a los cambios sociales;
por ello, las conceptualizaciones que se hagan de las cuestiones problemticas no son inocentes,
sino que conllevan supuestos, visiones que, desde su especificidad, contribuyen a remodelar (en lo
concreto, material, pero tambin en cuanto a la estructuracin de sentidos y visiones) esa sociedad
en que se crean y desenvuelven.

La poltica social es la manera en que la cuestin social se constituye en cuestin de Estado,

porque la poltica social es la forma en que el Estado recrea las condiciones para producir el
acceso y la distribucin de bienes y servicios para la satisfaccin de las necesidades de
reproduccin de todos sus miembros, donde las intervenciones pblicas regulan las formas en que
la poblacin se reproduce y socializa. (Grassi, 2003; Danani, 1996; Sousa Santos, 1998)

La poltica social implica el diseo, financiamiento, implementacin, monitoreo y evaluacin de

estrategias y actividades orientadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin mediante
mecanismos de proteccin social que se definen por las relaciones sociales especificas entre el
Estado y las clases sociales. El estado de la proteccin social evidencia las intervenciones que el
Estado ha realizado en materia de cobertura formal, inversin social y sus efectos redistributivos,
teniendo en cuenta que el fortalecimiento de la proteccin social contribuye a crear sociedades ms
inclusivas si se logra incidir en la distribucin del ingreso e invertir en las capacidades humanas en
todo el ciclo de vida (Cechini y Martinez, 2011).

Los programas y proyectos puestos en marcha constituyen cristalizaciones institucionales de las

interpretaciones que los actores pblicos realizan de la o las cuestiones problemticas, es decir, son

las interpretaciones acerca del problema, y sus posibles vas de resolucin o neutralizacin por
parte del Estado, que orientan las modalidades de intervencin adoptadas (Soldano y Andrenacci,
2006).

Es decir, el estudio de los propsitos perseguidos por las polticas pblicas constituye una instancia
necesaria en la reconstruccin del rol del Estado como propulsor o freno a los cambios sociales; por
ello, las conceptualizaciones que se hagan de las cuestiones problemticas no son inocentes, sino
que conllevan supuestos, visiones que, desde su especificidad, contribuyen a remodelar (en lo
concreto, material, pero tambin en cuanto a la estructuracin de sentidos y visiones) esa sociedad
en que se crean y desenvuelven.

En este sentido, entendemos que para abordar la poltica pblica sobre la infancia y la adolescencia
el Estado necesita desplegar una serie de capacidades institucionales para garantizar derechos a
travs de la gestin. Los conceptos de institucionalizacin y gestin son claves para analizar el
proceso de implementacin de las polticas para nios, nias y adolescentes, reconociendo que
existen una serie de factores que afectan las capacidades estatales y que se encuentran en diversos
planos.

El concepto de capacidad tiene una potencia indiscutible a la hora de definir o presentar los
elementos que configuran o determinan la estatidad, el Estado en su doble carcter de relacin
social y aparato institucional, dispone de un conjunto de propiedades o capacidades que justamente
son las que determinan la condicin estatal (Abal Medina y Cao, 2012).

La definicin de las capacidades estatales se vincula a la reasuncin de los Estados

latinoamericanos en roles que durante dcadas fueron asumidos por actores de otras esferas. La
clave pblica implica poner en valor el rol central de los Estados en la definicin de un proyecto
social, la inversin en obras y servicios, el control de las empresas estratgicas y la participacin en
el sistema internacional sin resignar soberana. (Bernazza, Comotto y Longo, 2015)

Sobre este frente de accin, y de acuerdo a Rodrguez Gust (2013), la capacidad estatal se define
como la potencial aptitud de las unidades gubernamentales para cumplir con las tareas y los
objetivos previamente trazados, aptitud que puede observarse en las dotaciones humanas actuando
en conjunto, en las dotaciones tecnolgicas y en las dotaciones de efectivo capital social.

Las capacidades estatales dependen de diversos factores. Se pueden sealar cinco niveles de anlisis
que afectan la capacidad gubernamental y al mismo tiempo operan estructurando las intervenciones
para su fortalecimiento: a) el ambiente de la accin medio econmico, poltico y social en el cual se
llevan adelante las actividades; b) el contexto institucional del sector pblico que incluye las reglas,
recursos, atribuciones, competencias, etc.; c) la red de trabajo o el conjunto de organizaciones
involucradas; d) las organizaciones y, e) los recursos humanos (Hilderbrand y Grindle, 1997, en
Rodrguez Gust, 2013).

Oszlak y Orellana (1991), plantean que el dficit de capacidad representa una brecha perceptible
entre lo que la tarea implica y lo que el actor responsable afirma que har -y, podramos agregar, lo
que efectivamente termina haciendo-. Dicha brecha de capacidad de la institucin u actor
involucrado es la que debe identificarse y ponderarse, teniendo en cuenta que no responde
exclusivamente a factores intra-organizacionales, sino que pueden referirse a factores contextuales o
estructurales frente a los cuales la organizacin no est en condiciones de realizar cambios.

Una brecha de capacidad o dficit se observa entre la capacidad actual de una organizacin y su
aspiracin en trminos de las acciones que se propone llevar adelante y que pueden verificarse, de
acuerdo a Hilderbrand y Grindle, (1997), Oszlak y Orellana (2001), Tobelem (1992) y Rodrguez
Gust (2013), como provenientes de distintos factores que responden a:

Leyes, normas y reglas de juego,

dimensin que incluye a todos los
marcos legales que afectan la
dotacin de recursos y el trabajo
de una organizacin.

Relaciones interinstitucionales,
plano de las acciones que
dependen de compromisos de
otras organizaciones para el
cumplimiento de las tareas

Estructuras organizacionales
internas, distribucin de funciones
de las unidades administrativas
responsables de cumplir las tareas.

Dimensin Institucional

Redes

Dimensin Organizacional

Capacidades financieras y fsicas

de las agencias en materia de
dotacin de recursos financieros y
de infraestructura

Polticas de personal y sistemas de

recompensas, asociados a la
ausencia de motivacin o
disponibilidad funcional que
alientan la ineficiencia y la
inequidad

Capacidades individuales de los

participantes, evaluacin de
desempeo sobre las habilidades
requeridas para las tareas a
desarrollar

Dimensin Econmica

Dimensin Humana

Dimensin Humana

Cuadro Fuente: elaboracin propia en base a las propuestas tericas de los autores citados

Los factores que afectan la capacidad se encuentran en el plano del ambiente de la accin, en el
plano organizacional y de las habilidades humanas y se traducen en la calidad de la gobernanza y el
acceso a instrumentos democrticos para la participacin poltica.

Para el PNUD (2004) en su Informe sobre la Democracia en Amrica Latina, la consolidacin de

una democracia de ciudadana necesita de un Estado presente que garantice los derechos de los
ciudadanos. No existe en la actualidad entidad mejor dotada que el Estado para asegurar el
cumplimiento de estos derechos.

Sin embargo el lenguaje de los derechos no dice mucho acerca del contenido de las polticas, s
puede decir algunas cosas sobre el contenido de su orientacin general y brindar un marco de
conceptos para guiar los procesos de su formulacin, implementacin y evaluacin.

Repetto y Tedeschi (2013), sealan que el nuevo marco jurdico del proceso de institucionalizacin
en materia de infancia y adolescencia para las polticas pblicas, se expres en el diseo y puesta en
marcha de intervenciones especficas, y tambin en reforzar la oferta de servicios universales. El
entramado legal, por su parte, contribuy a la definicin de los organismos de aplicacin y sus
mbitos de coordinacin, generando avances en precisar quines deben ejercer la funcin de
rectora en este campo de la gestin pblica.

La institucionalizacin refiere a un proceso a travs del cual se organiza la produccin de polticas

pblicas de manera regular y legitimada en el marco de los actores intervinientes. En este sentido,
institucionalizar implica incorporar en una norma todos los aspectos que deben tenerse en cuenta
cuando se realizan acciones destinadas a superar situaciones tanto internas como externas, en el
mbito o jurisdiccin de una institucin. Supone transformar grupos y prcticas de situaciones
informales hacia situaciones regladas y dotadas de racionalidad legal, continuidad y proyeccin
temporal.

Desde una perspectiva general las instituciones conforman el marco de reglas (formales e
informales) que fijan las constricciones o estmulos al comportamiento de los distintos agentes y sus
relaciones. Las reglas institucionales posibilitan el pensamiento, restringen la interpretacin y dan
forma a la accin, influyendo en la percepcin y construccin de la realidad en que aquella tiene
lugar. El concepto de institucin, como estructura normativa y reguladora, supone automticamente

asumir la existencia de diferencias de poder e intereses entre los actores involucrados en ella
(March y Olsen, 1997; Appendini y Nuijten, 2002, en Cunill Grau, 2010).

La administracin pblica consta de un nivel institucional sustantivo, decisiones de sentido y de

significado, y de un nivel institucional operativo, estrategias de procedimiento y de accin, que se
concretan a travs de la gestin pblica como mbito propio de la accin. Como conjunto de
instituciones formales e informales, la administracin pblica distribuye probabilidades
diferenciales para que los diversos actores realicen sus intereses y alcancen sus objetivos,
estableciendo distintas estructuras de incentivos a tales efectos (Pinto, 2000; Jordana, 2000; en
Cunill Grau, 2010).

El anlisis de la gestin se instala en el momento de la accin, de la implementacin de los planes,

programas y proyectos e incluye la administracin de las iniciativas pblicas. Se parte de la
asuncin de que existe un proceso de institucionalizacin por el cual las actividades que se realizan
estn respaldadas por una racionalidad que persigue obtener un determinado producto, resultado u
objetivo. La implementacin preside, da sentido a la accin de gobierno y a la ejecucin de la
poltica pblica (Ruiz y Vinocur, 2012).

El cambio institucional supone modificar las reglas y las prcticas en espacios concretos de accin
y, en este sentido, institucionalizacin y gestin son campos convergentes para el tratamiento de la
correspondencia y de las relaciones entre objetivos y accin, entre lo sustantivo de la realidad de
gobierno y sus requerimientos de gestin y entre los contenidos de las tareas de la administracin
pblica y los procesos sociales desencadenados (Martnez Nogueira, 2012).

El proceso, que se inicia con la sancin y reglamentacin de la LP, se caracteriza por poner en
prctica acciones y decisiones polticas con el objetivo de recuperar la centralidad del Estado en los
modos de intercambio social. Dicho proceso se desencadena a partir de la promulgacin de un
conjunto de leyes que, desde lo normativo, buscan promover un cambio de paradigma en el enfoque
de las polticas pblicas dirigidas a los nios, nias y adolescentes y en el marco de la Convencin
Internacional sobre los Derechos del Nio (CIDN), donde se establecen las pautas rectoras para las
polticas pblicas y los alcances de la responsabilidad gubernamental, el rol prioritario de la familia
y de la participacin comunitaria en materia de niez y adolescencia.

Uno de los desafos de la nueva institucionalidad implica avanzar en la valoracin de los sujetos
como titulares de derechos, en concordancia con los nuevos consensos generados en la regin sobre

la necesidad de pensar a las polticas pblicas en general y a las polticas sociales en particular
como parte de las obligaciones estatales para el cumplimiento efectivo de los derechos humanos, lo
que requiere superar enfoques signados por la oferta de beneficios de tipo asistencial, para dirigirse
hacia las definicin de las obligaciones que son responsabilidad del Estado, mediante los distintos
instrumentos que tiene a su alcance (Pautassi & Abramovich, 2009).
Introducir el enfoque de derechos en el anlisis de la proteccin social implica pensar a las
polticas pblicas como promotoras de un mayor disfrute de los derechos econmicos y sociales de
toda la poblacin, basndose en la normativa y los principios del enfoque consagrados en las leyes
y tratados

El enfoque de derechos como marco prescriptivo para el proceso de produccin de politicas

pblicas implica considerar los siguientes elementos esenciales, que son trabajados por autores
como Pauttassi y Abravomich (2009), Cunill Grau (2010), Seplveda (2014), Cecchini (2015), que
reconocen los siguientes principios: igualdad y no discriminacin, exigibilidad, integralidad,
institucionalidad, participacin, transparencia y acceso a la informacin y rendicin de cuentas.
Dichos principios conforman una matriz conceptual pero a su vez terico-operativa, donde los
estndares internacionales, fijados entre otros por el Sistema Interamericano de Proteccin de
Derechos Humanos, ocupan un lugar central. (Cunill Grau, 2010)

Para que pueda existir exigibilidad de la ciudadana en relacin con sus derechos es indispensable
que la institucionalidad que los modela y que incide en su realizacin sea responsable ante ella por
sus actos, mediante mecanismos de rendicin de cuentas, monitoreo y evaluacin de polticas, e
incluyendo mecanismos, procedimientos y estrategias que controlen las polticas y garanticen
eficacia, eficiencia, transparencia y resultados.

Un proceso de cambio de las instituciones y de los modos de gestin para implementar una poltica
con enfoque de derechos tiene que asumir explcitamente su marco normativo. El cambio requiere,
pues, hacer posible al menos la exigibilidad del derecho concernido, su abordaje integral y la
participacin social, de manera de crear a su vez una mayor probabilidad de impactar sobre la
equidad en el disfrute del derecho. Una poltica con enfoque de derechos no puede ser
implementada por unas instituciones que contradicen su sustrato normativo (Cunill Grau, 2010).

La innovacin en productos y procesos, favorece el desarrollo de polticas y programas sostenibles

y trabaja con los conocimientos existentes generando interacciones entre los actores hacia dentro y
hacia fuera de la organizacin. Desde la CEPAL se concibe a la innovacin como un proceso,

praxis que genera el cambio y es capaz de sostenerlo en el tiempo y el espacio. Es un proceso

endgeno de auto organizacin, de articulacin de los recursos propios, cuyos logros deben
atribuirse a causas internas. La innovacin tambin es un proceso exgeno que supone factores
externos, siempre en relacin con un entorno cambiante y con una zona de influencia prxima.
(CEPAL 2008).

Para asegurar el ejercicio de derechos y el desarrollo de capacidades no basta con instituirlo y en

proveer una serie de servicios, sino que es necesario que existan reales obligaciones sobre los
responsables de su concrecin. La calidad y la oportunidad de las prestaciones junto con el acceso
efectivo a ellas deben ser garantizadas en todos los planos.

No existe rgimen democrtico sin Estado y no existe democracia plena que no se funde en un
Estado que inscriba derechos, que los garantice con sus instituciones y que asegure su provisin
mediante sus intervenciones (PNUD-OEA, 2010). El Estado como actor desarrolla polticas
pblicas a partir de un colectivo de funcionarios que a travs de sus intervenciones inciden
socialmente en relacin a una problemtica y acta como marco institucional que expresa un
sistema de reglas, procedimientos, influencias y dinmicas de intervencin frente a la problemticas
sociales.

La reconstruccin de la estatidad, es decir de la capacidad del Estado para ejercer sus facultades, es
una condicin necesaria para el funcionamiento de una democracia de ciudadana. Un Estado sin
poder hace que la democracia pierda su capacidad de transformar los derechos en realidades. Para
ejercer sus funciones esenciales el Estado requiere de mecanismos concretos, recursos y capacidad
institucional para disear y poner en marcha polticas pblicas de desarrollo humano, redistribucin
de la riqueza, combate a la pobreza y seguridad pblica (PNUD-OEA, op. cit.).

El Estado se desenvuelve sobre contextos de gran volatilidad, actores sociales con elevadas
capacidades de organizacin y movilizacin, tecnologas crecientemente complejas, exigen
capacidades cada vez ms integrales y selectivas, caracterizadas por la flexibilidad, la adaptabilidad,
la innovacin y la orientacin hacia resultados e impactos. (Martnez Nogueira, 2012). Cada tipo de
poltica, seala el autor, enfrenta distintos grupos y patrones de demanda, tiene diferente contenido
simblico y es susceptible de evaluacin a partir de criterios variados e indicadores especficos.

El anlisis de la poltica pblica pasa a ser un instrumento central para el perfeccionamiento de la

gestin pblica junto al planeamiento estratgico y a las diversas tcnicas de intervencin en lo

micro-organizacional y es en este marco donde los sistemas de informacin se convierten en

herramientas estratgicas necesarias para predecir, planificar, monitorear y evaluar las acciones.

El escenario del proceso de institucionalizacin entre estructuras y capacidades estatales

La Organizacin del sistema en la Provincia de Santa Fe

Un hecho importante del perodo que coincide con la sancin de la LN y el tratamiento legislativo
de la actual LP es la creacin del Ministerio de Desarrollo Social237, (MDS) y del Gabinete Social,
en el mbito del gobierno provincial, con el objetivo de fortalecer intervenciones articuladas y
transversales en el territorio y generar una ampliacin y jerarquizacin de los agentes y de las
polticas sociales a partir de la creacin de nuevas estructuras burocrticas y competencias de
intervencin. Dicha transformacin se institucionaliza a partir de la sancin de la ley provincial n
12817 el 06 de diciembre de 2007 a cuatro das de la finalizacin del mandato del gobierno de Jorge
Obeid e inicio del gobierno de Hermes Binner.

En el artculo n 24 de la ley n 12817 se establecen de forma especfica las funciones del MDS en
lo relacionado con la planificacin, elaboracin y desarrollo de polticas sociales y en particular las
responsabilidades en materia de nios, nias, adolescentes y familias. En los incisos 3, 5, 7 y 8 del
artculo 24 de la LP se establecen especficamente las competencias referidas a elaboracin y
ejecucin de polticas, proteccin y asistencia, acciones relacionadas con la juventud, reinsercin
de nios, nias y adolescentes en conflicto con la ley, etc.

La Secretara de Polticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social del gobierno provincial,
posee una dependencia especfica en la Subsecretara de los Derechos de la Niez, Adolescencia y
Familia que es la autoridad de aplicacin y coordinacin del Sistema Provincial de Promocin y
237

Con anterioridad a la creacin del MDS, las polticas de desarrollo social se gestionaron a travs de la
Secretaria de Estado de Promocin Comunitaria creada por el decreto provincial n 1844 del 27 de julio de
1993, con el objetivo de reforzar el rol del Estado frente a los sectores ms desprotegidos de la comunidad
y por la conveniencia de asegurar su atencin a travs de un rgano especifico. De esta manera se transfiere
la Subsecretara de Accin Social del Ministerio de Salud y Medioambiente al mbito de la nueva Secretaria
de Estado.

Proteccin Integral de Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes que se organiza en tres niveles:
local, regional y provincial de conformidad con su mbito de actuacin territorial (Art. 29 LP).

La Subsecretara, como autoridad de aplicacin del Sistema Provincial de Promocin y Proteccin

Integral tiene a su cargo el diseo, instrumentacin, ejecucin y control de polticas dirigidas a
nias, nios y adolescentes. Una de las funciones principales es coordinar el Sistema Provincial en
los mbitos local, regional y provincial, disear polticas integrales, ejecutar descentralizadamente
polticas de promocin y proteccin de derechos, habilitando una estructura que posibilita dar
respuesta a las distintas regiones, departamentos y localidades, etc. (El resto de las funciones se
detalla en el Art. 33 incs. a-s de la LP).

Primer nivel de
intervencin

Segundo Nivel de
Intervencin

Escuelas
Centros de Salud
CAF'S
Centros de Convivencia
Barrial
Otros

Equipo de Guardia
Equipo de Admisin
ETI'S
Director Provincial
toma la MPE

MEDIDA DE PROTECCIN
INTEGRAL (Art. 50 LP)

MEDIDA DE
PROTECCIN
EXCEPCIONAL (ART. 58
Y 58 bis LP)

Poder Judicial
Juzgados de Familia

Control de Legalidad

Cuando las MPI se encuentran

agotadas o ante una situacin
urgencia se solicita la
intervencin de la DPPDNAyA
implicando la separacin de
NNyA de su ncleo familiar

Cuadro: Medidas de Proteccin y niveles de intervencin. Fuente elaboracin propia

Las Medidas de Proteccin Integral (MPI) son aquellas adoptadas y aplicadas por la autoridad
administrativa de promocin y proteccin de derechos competente (preferentemente, Autoridades
Administrativas de Promocin y Proteccin de Derechos del mbito Local Servicios Locales- o,
en su defecto, Autoridades Administrativas del mbito Regional) ante la amenaza o violacin de
los derechos o garantas de uno o varios nias, nios y adolescentes, individualmente considerados
para preservar o restituir a stos el goce y ejercicio de los derechos amenazados o vulnerados, o la
reparacin de sus consecuencias. (Art. 50 LP)

La amenaza o violacin de derechos puede provenir de la accin u omisin del Estado, la Sociedad,
los particulares, padres, grupo familiar, representantes legales o responsables, o de la propia
conducta de los nios, nias y adolescentes.
Las medidas de proteccin integral nunca pueden consistir en la privacin de la libertad. Las
medidas pueden ser sustituidas, modificadas o revocadas por la autoridad administrativa competente
que las haya dispuesto en cualquier momento y cuando las circunstancias que las causaron varen o
cesen.

En ningn caso, estas medidas pueden consistir en la separacin de su familia nuclear, ampliada o
con el quin los nios y adolescentes mantengan lazos afectivos, a excepcin de aquellas
situaciones en que la permanencia en su medio familiar implique una amenaza o vulneracin de sus
derechos, debiendo en esta circunstancia adoptarse medidas de proteccin excepcional.

El nivel local se corresponde con el Primer Nivel de intervencin y comprende a los municipios y
comunas que son 365 en toda la provincia. Los actores que forman parte del Primer Nivel de
intervencin aplican medidas de proteccin integral de derechos. Estas medidas suponen la
consideracin de los diferentes programas, dispositivos y servicios del Sistema de Promocin y
Proteccin Integral de Derechos que no implican la separacin de la nia, nio o adolescente de su
medio familiar conviviente o del centro de vida1 en el que se encuentra (Art. 50 Decreto
Reglamentario de la LP).

Los actores que forman parte del segundo nivel de intervencin aplican Medidas de Proteccin
Excepcional (MPE) que son aquellas medidas subsidiarias y temporales que importan la privacin
de la nia, nio o adolescente del medio familiar o de su centro de vida en el que se encuentra
cuando el inters superior de stos as lo requiera. Son limitadas en el tiempo, y slo pueden
prolongarse con el debido control judicial de legalidad, mientras persistan las causas que les dieron
origen. Su objetivo es la conservacin o recuperacin por parte del sujeto del pleno ejercicio y goce
de sus derechos vulnerados y la reparacin de sus consecuencias. Slo proceden cuando la

aplicacin de las Medidas de Proteccin Integral se encuentran agotadas y son derivadas del primer
nivel. (Art.51 y 58 LP).238

El segundo nivel de intervencin est constituido por a) el nivel regional que comprende a seis
delegaciones ubicadas en las localidades de Reconquista, Vera, Rafaela, San Lorenzo, Villa
Constitucin y Venado Tuerto que expresan la descentralizacin del 2 nivel de intervencin en el
territorio, que depende de las dos direcciones provinciales que se encuentran radicadas en las
ciudades de Santa Fe y Rosario.

Delegacin
Reconquista

Direccin Provincial
Santa Fe

Delegacin Vera

Delegacin Rafaela
Subsecretaria de
Promocin de los
Derechos de NNyA

Delegacin San
Lorenzo

Direccin Provincial
Rosario

Delegacin Villa
Constitucin

Delegacin Venado
Tuerto

Cuadro: Autoridad de Aplicacin y 2do Nivel. Fuente Elaboracin propia

A partir de la sancin del Nuevo Cdigo Civil y Comercial se establece un plazo mximo de duracin de la
MPE de
180 das. (Art. 600)

238

La produccin de informacin en el mbito estatal

Un dato es un destello de la realidad...Slo

relacionndolo con otros destellos, otros datos,
podemos generar informacin. La informacin
ya permite iluminar mejor un aspecto, an
limitado, de la realidad, y constituye un paso
necesario para la produccin de conocimiento.
(Oszlak, 2011: 1)

Esta cita nos permite establecer un punto de partida sobre el tema que nos interesa tratar: la
produccin de informacin desde la burocracia estatal, partiendo de la premisa que la generacin de
informacin fidedigna y confiable es un prerrequisito ineludible para la evaluacin y rediseo de
poltica pblica enfocada en las necesidades y problemas detectados. En tal sentido, la condicin
necesaria de toda poltica pblica es que sea racional e informada, por lo tanto, es necesario generar
informacin no solamente con un fin descriptivo sino, y fundamentalmente, para poder actuar sobre
la realidad analizada.

A los efectos del desarrollo de este punto nos interesa retomar el principio de Transparencia y
acceso a la informacin, - que se encuentra dentro del marco normativo del enfoque de derechos-,
porque consideramos que el derecho a la informacin que se funda en los derechos a la libertad de
expresin y participacin poltica es fundamental para el funcionamiento y la preservacin de los
sistemas democrticos. Garantizar el derecho a la informacin pblica implica activar mecanismos
de produccin de informacin al interior de las instituciones estatales y en ese sentido el Estado
tiene el rol de promover la produccin de informacin relevante que: d cuenta de sus acciones,
permita el acceso a esta informacin por parte de la poblacin y despliegue estrategias para su
adecuada difusin, (), la informacin relativa a polticas y programas deber ser proporcionada
de manera fcil de comprender y por canales accesibles, siendo necesario que los funcionarios
estn capacitados para responder de manera cabal a las solicitudes de
informacin.(IPPDH,2014, en Cecchini y Rico, 2015).

La institucionalizacin del sistema de proteccin necesita de la jerarquizacin de los sistemas de

informacin, como condicin para la construccin de estrategias y anlisis con capacidad para
identificar a los beneficiarios y organizar las tareas de las burocracias, ampliando la efectividad y el
alcance de las acciones. (Irarrzabal y otros, 2011, en Cunill Grau, Repetto y Bronzo, 2015)

Entendemos que gobierno y administracin no desempean un rol pasivo, las acciones generan
nuevas percepciones de la realidad como problemticas an antes que algn grupo social manifieste
una necesidad o la transforme en demanda. En este aspecto la apreciacin poltica y los aportes
tcnicos identifican situaciones que deben ser alteradas, tendencias que deben ser revertidas y
procesos que deben ser puestos en marcha, que conforman la realidad y generan incidencias.
(Martnez Nogueira, 1995)

Por lo tanto, la implementacin de un sistema de informacin obedece a la necesidad de producir

datos confiables y accesibles para monitorear, evaluar y posteriormente (re)disear los lineamientos
de trabajo a partir de un registro amplio de las intervenciones llevadas a cabo.

El Sistema de Proteccin Integral de Derechos requiere de actividades de registro como parte de la

ruptura con el paradigma del patronato. Por otro lado, la implementacin de un sistema de
informacin permite mejorar la calidad del servicio pblico que se presta, contribuir a la
transparencia, la visualizacin de los casos y su contexto, evaluar las acciones desplegadas, generar
informacin fidedigna para la toma de decisiones, acorde a la normativa vigente.
Esta ley establece dentro de las funciones de la Subsecretara de los Derechos de Niez,
Adolescencia y Familia:

Organizar un sistema de Informacin nico, descentralizado, discriminado por sexo

y edad y que incluya indicadores para el monitoreo, evaluacin y control de las
polticas y programas de Niez, Adolescencia y Familia (Art. 33 inciso p LP).

Por lo tanto, y ante la corresponsabilidad de los actores del sistema que promueve la Ley, la
implementacin de un sistema de informacin se constituye en uno de los basamentos
fundamentales para afrontar esta produccin de informacin que permita generar un relevamiento
sistemtico de la situacin de nias, nios y adolescentes cuyos derechos hayan sido vulnerados;
facilitando el abordaje y el seguimiento de las situaciones que requieran o hayan requerido
intervencin de los organismos administrativos de proteccin; a fin de restituir derechos.

En tal sentido, es importante mencionar que desde diferentes niveles y organismos del Estado se
han generado instancias de produccin de informacin de carcter diverso. Entre ellos podemos
destacar a nivel municipal el Observatorio Social, a nivel provincial santafesino el Observatorio de
los Derechos de la Niez y Adolescencia (ODNNyF) dependiente de la Defensora de Nias, Nios
y Adolescentes y a nivel nacional el Sistema Integrado de Informacin sobre Polticas Pblicas de
Niez, Adolescencia y Familia (SIIPPNAF) desarrollado por la Secretara Nacional de Niez,
Adolescencia y Familia (SENNAF).

La provincia de Santa Fe mantiene acciones de coordinacin con estos dos ltimos organismos a
travs de la Subsecretara, dado que el ODNNyF solicita informes sobre las intervenciones llevadas
a cabo con nias, nios y adolescentes por las Direcciones Provinciales. En tanto a travs de
compromisos asumidos en el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, se acord que las
provincias deben cargar datos sobre sus acciones de promocin, proteccin y restitucin de
derechos sobre niez y adolescencia en el SIIPPNAF.

La experiencia del Observatorio Social de la Municipalidad de Rosario239

En el ao 2007 la Municipalidad de Rosario particip como ciudad socia del proyecto Ciudades y
ciudadanos/as por la inclusin social del programa Urb-AL, lo que permiti la implementacin del
Observatorio Social de la Municipalidad de Rosario (OBSMR) como instrumento de gestin para
posibilitar el tratamiento gil y confiable de informacin cualitativa y cuantitativa sobre el contexto
social de la ciudad, apuntando principalmente a la deteccin y medicin de necesidades de los
actores sociales que viven en el territorio.

La creacin del OBSMR en el ao 2007 se organizo en relacin al objetivo general de mejorar la

calidad de los procesos de formacin e implementacin de las polticas pblicas locales y a
objetivos especficos como: desarrollar un sistema de informacin georeferenciado para dar cuenta
de la multidimensionalidad de los procesos de inclusin-exclusin social, articular inter e
intrainstitucionalmente los procesos de gestin y toma de decisiones y mejorar el conocimiento
integral de la ciudad.

239

La informacin trabajada en este punto fue levantada del sitio de la Municipalidad de Rosario:
http://www.rosario.gov.ar/sitio/rrii/observatorio/obs4.jsp 28/07/2016

Para la construccin de conocimiento acerca del proceso de inclusin-exclusin se seleccionaron las

siguientes dimensiones: sociodemogrfica, econmica, laboral, educativa, salud, vivienda,
relacional, poltica y contexto urbano, integradas por variables que hacen referencia a un conjunto
de indicadores sociales georeferenciados en el mapa de la ciudad.

El OBSMR estuvo conformado por equipos interdisciplinarios contratados con fondos del programa
URBAL que continuaron con los objetivos del proyecto hasta los aos 2009-2010. Una vez
finalizado el proyecto parte del equipo de trabajo pasa a depender de la Secretara de Desarrollo
Social, (antes Secretara de Promocin Social) en un rea que actualmente se denomina
Planificacin y Desarrollo. Los cambios de gestin al frente del gobierno municipal implicaron
una suerte de derrotero del proyecto original, an bajo el reconocimiento de la oportunidad de
contar con esta herramienta clave para el anlisis del contexto social y la planificacin de polticas
pblicas.

Observatorio de la Defensora de nios, nias y adolescentes

Entre los artculos 38 a 45 de la LP se establecen la creacin y funciones en el mbito de la

Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe, de la figura del Defensor Provincial de nios,
nias y adolescentes que tiene a su cargo: velar por la proteccin y promocin de los derechos
consagrados en la CN, en la CIDN, las leyes nacionales y provinciales y el resto del ordenamiento
jurdico y asumir la defensa, supervisin y auditora de la aplicacin del sistema de proteccin
integral en el mbito de la provincia de Santa Fe.

En el marco de las misiones y funciones de la Defensora en la provincia de Santa Fe se crea en el

ao 2013 el Observatorio de los derechos de la niez y la adolescencia en colaboracin con
UNICEF-Argentina, como herramienta para conocer, defender, promover, exigir y garantizar los
derechos de los nios, nias y adolescentes, acciones que se encuentran en lnea directa con una de
las funciones de la Defensora que implican monitorear el SP en los sectores pblico y privado e
incidir en la toma de decisiones de las polticas pblicas.
El Sistema de Informacin del Observatorio240 permite conocer la situacin de las nias, nios y
adolescentes que viven en la Provincia de Santa Fe y se encuentra organizado grupos y
subcategoras definidas de acuerdo al enfoque de derechos humanos, que implica incorporar los
principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia, exigibilidad y participacin de
240

Para abordar este punto utilizamos la informacin disponible en el sitio de la Defensora de Nios, Nias y
Adolescentes, http://www.observatoriosantafe.gob.ar/libraries/aspx/Home.aspx 29/07/2016.

nias, nios y adolescentes en la elaboracin de polticas que les ataen de manera directa. Los
resultados de la implementacin del sistema de informacin se presentan en los informes 2013 y
2015 que analizan el SP y trabajan sobre temas considerados prioritarios. En el ao 2013 se recogen
las lecciones aprendidas durante el primer ao de trabajo del Observatorio en su funcin de conocer,
defender, promover, exigir y garantizar los derechos de los nios, nias y adolescente; y en el ao
2015 se analiza el SP y se focaliza el trabajo en relacin a dos ejes: la toma de medidas de
proteccin excepcional y el sistema de Justicia Penal Juvenil.

SIIPPNAF

En el informe de SIIPPNAF (2015) se seala -muy acertadamente- que en Argentina no existen

antecedentes de informacin sobre polticas de niez, adolescencia y familia a nivel nacional. No
obstante, la entrada en vigencia de la LN marca, a travs de los artculos 44 inc. s) y 46 inc. i), la
necesidad de coordinar mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas, a
cargo de la SENNAF y del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia.

En el ao 2006 se crea el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, rgano consultivo

integrado por la SENNAF y por representantes de los rganos de proteccin de derechos de todas
las jurisdicciones. En 2009 los consejeros suscriben el acta de declaracin con el objetivo de
desarrollar el sistema de informacin y, en el ao 2011 se firma el Acta Compromiso para la
implementacin del SIIPPNAF. El desarrollo del sistema fue realizado por la SENNAF
conjuntamente con profesionales del Observatorio de Adolescentes y Jvenes el Instituto Gino
Germani de la UBA.

Entre 2011 y 2012 son realizadas pruebas piloto y finalmente el sistema es lanzado con una serie de
capacitaciones por regiones que continuaron hasta 2015. El SIIPPNAF releva la informacin de 21
provincias241, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la SENNAF, sobre acciones de promocin,
proteccin y restitucin de derechos llevadas a cabo por el organismo tcnico-administrativo de
aplicacin de la ley, entre las cuales podemos mencionar acciones de fortalecimiento y creacin de
nueva institucionalidad, de promocin, de prevencin, de asesoramiento, etc. A travs del Consejo
se estableci la obligatoriedad de carga de las provincias.

241 Las provincias de Corrientes y

(2015).

San Luis no registraban an datos en el sistema segn el informe SIIPPNAF

A fines de 2015 la SENNAF present un informe de resultados del sistema con la informacin
cargada durante 2014, que permita establecer un mapa de situacin sobre las intervenciones en el
rea de niez y adolescencia, en el pas.

Por otro lado, debemos mencionar que la SENNAF tambin lanz una lnea de crdito hacia las
provincias con dos modalidades: por un lado el desarrollo y puesta en funcionamiento de los
sistemas de informacin propios de cada provincia y, en el caso que ya se contara con un sistema,
presupuesto para la compra de equipamiento con el fin de consolidar su implementacin.

Es decir que desde el mbito nacional y federal, en materia de niez y adolescencia, se vienen
realizando acciones en pos del fortalecimiento de las instancias de produccin de informacin que,
como mencionramos, son de carcter muy incipiente en Argentina.

La produccin de informacin a nivel de la provincia de Santa Fe. La experiencia del SIGNA

Entendemos que el desarrollo de un sistema de informacin permite llevar un registro actualizado y

fcilmente accesible de las actuaciones, que posibilite el seguimiento de los casos, evite la
superposicin en las intervenciones y se constituya en insumo de informacin para el anlisis y
monitoreo de las polticas pblicas implementadas desde la Subsecretara, a travs de sus
Direcciones Provinciales y Delegaciones Regionales, con el fin de generar una base de datos que
incluya todas las acciones llevadas a cabo con nios/as y adolescentes, cuyo fin ltimo debera ser
el rediseo de poltica pblica hacia el rea.

En este contexto, y considerando el valor estratgico de contar con una herramienta de recoleccin
de datos que operativice la gestin y genere informacin, durante la gestin del Gobernador Hermes
Binner 2007-2011 (Frente Progresista Cvico y Social), se desarrolla en la provincia de Santa Fe el
primer sistema de informacin de la DPPDNAYF: el Sistema de Informacin Georreferenciado de
Niez y Adolescencia (SIGNA), implementado entre 2008 y 2009 en el territorio provincial y
vigente hasta fines de 2015, que permita relevar las intervenciones llevadas a cabo con nios y
adolescentes desde los equipos tcnicos interdisciplinarios, respecto de la toma de MPE, as como
los datos filiatorios, referencias a la ubicacin geogrfica del nio/a o adolescente, el motivo de

ingreso, el equipo interviniente y las estrategias o planes de accin desplegados, incluyendo el

mbito de alojamiento durante la vigencia de la medida.

El sistema poda ser consultado y utilizado por todos los miembros de las Direcciones de Niez. En
un primer momento se desarrollaron una serie de capacitaciones hacia todo el personal, pero que no
se continuaron en el tiempo ni tampoco se llev a cabo un proceso de evaluacin de la
implementacin. Como consecuencia, no se constituy en una herramienta de uso masivo por parte
del personal de las Direcciones y Delegaciones, siendo la informacin registrada escasa y
fragmentaria.

Por lo tanto, dicho sistema tuvo un funcionamiento dispar en el territorio provincial con mayor
incorporacin de la herramienta en las principales ciudades -Rosario y Santa Fe, que cuentan con
Direcciones Provinciales- mientras que en las ciudades ms pequeas, representadas en
Delegaciones Regionales (Rafaela, Venado Tuerto, Reconquista, Villa Constitucin, San Lorenzo y
posteriormente Vera) la implementacin del sistema fue muy escasa debido a problemas de
infraestructura, conectividad y capacitacin. La evaluacin de dichas dificultades motiv el inicio
de un proceso de reformulacin.

La reformulacin del SIGNA

A fines de 2011 como resultado de las elecciones provinciales se produce un cambio de gestin
poltica y por ende de funcionarios del rea. Uno de los principales objetivos en la nueva agenda era
impulsar y relanzar el sistema de informacin, en pos de generar informacin tanto para la gestin
cotidiana de los casos, como para contar con datos fidedignos sobre el conjunto de acciones
desplegadas desde la Subsecretara.

Con tal fin, a comienzos de 2013 y con el objeto de identificar dificultades y fortalezas en torno al
sistema vigente, a travs del relevamiento de obstculos y resistencias sobre su uso actual, y de
generar y facilitar instancias participativas para el rediseo del mismo, se inicia un diagnstico
acerca de las condiciones, funcionamiento y uso del SIGNA. En dicho proceso participaron
funcionarios y agentes de la Subsecretara de los Derechos de Niez y Adolescencia, y se sum una
ONG que colabor en el asesoramiento y primeras instancias del relevamiento, lo que permiti
establecer un cuadro de situacin sobre la utilizacin del sistema a nivel provincial.

A posteriori, se conform un equipo de Apoyo y Referencia que continu con dicho proceso, que se

articul sobre dos etapas, una primera instancia de carcter cuantitativo, en la cual se distribuy un
cuestionario a los equipos de la DPPDNAYF, cuya informacin obtenida fue procesada y a partir de
la cual se implement la segunda etapa que consisti en la realizacin de entrevistas grupales con
referentes por cada equipo, en la cual se evalu, en base al sistema vigente, las necesidades
puntuales de cada equipo/ programa/dispositivo, en funcin del rediseo del sistema. Esta instancia
se inici en 2013 y concluy en 2014.

Este proceso revisti algunas caractersticas interesantes de mencionar, ya que consisti en una
revisin exhaustiva del sistema vigente, analizando sus potencialidades as como sus obstculos y
permiti que los referentes de equipos expresaran sus necesidades puntuales, los nuevos
requerimientos en materia jurdica, las adecuaciones al circuito operativo y todas aquellas
inquietudes que pudieran redundar en un mejoramiento del sistema. En tal sentido, esta instancia
participativa se constituy un elemento central a la hora de realizar un rediseo del sistema que
pudiera tomar en cuenta los aportes concretos de los equipos que sern quienes cotidianamente
utilicen el sistema. Debemos destacar tambin que anteriormente se contaba con un Equipo de Base
de Datos que registraba los datos en el SIGNA, pero en la nueva gestin se resolvi que el registro
sera realizado por los mismos profesionales que intervenan en el caso, sin que existiera un rea
administrativa de carga de datos. Esta decisin obedeca a la necesidad de que el registro reflejara la
intervencin directamente desde el equipo, sin otras intervenciones y por otro lado identificaba al
profesional a cargo de las mismas.

A partir de dicho relevamiento, se procedi al desarrollo de un nuevo sistema informtico que

contemplara los requerimientos de los equipos, en base a los nuevos circuitos operativos /protocolos
de funcionamiento interno de la DPPDNAYF y lo planteado por las nuevas leyes en materia de
niez y gnero, evitando reproducir tipificaciones tradicionales: madre-padre, no acordes a la
situacin actual de un gran nmero de familias. Este proceso de reformulacin del sistema abarc
desde 2014 a 2015.

El sistema se propuso reflejar la historia de las intervenciones en funcin de propiciar la evaluacin

del proceso de intervencin y sus resultados. El resultado implic un cambio radical respecto de la
versin anterior. Se decidi conservar el nombre pero la sigla cambi su significado para pasar a
denominarse SISTEMA DE INFORMACIN Y GESTIN DE NIEZ Y ADOLESCENCIA,
incorporando la dimensin de la gestin, que constituye el objetivo ms inmediato, pero
considerando tambin la dimensin de la produccin de informacin como eje del sistema.

En esta primera etapa, se plante la implementacin del sistema en el 2 nivel de intervencin, es

decir, a travs del registro de las acciones llevadas a cabo por los agentes de la DPPDNAYF,
pensndose en una 2 etapa la extensin del sistema al 1 nivel, es decir, al mbito local/ territorial.

Si bien la intencin inicial era lanzar el sistema incluyendo la posibilidad de carga de todos los
equipos programas y dispositivos de la DPPDNAYF, por cuestiones de tiempo, particularmente
vinculado a los desarrollos informticos, se resolvi, a fines de 2015 lanzar el sistema con lo
realizado hasta ese momento.242 Durante los meses de octubre y noviembre se realizaron
capacitaciones con el personal de las dos direcciones provinciales y las seis delegaciones regionales
a partir de las cuales se present el programa y se desplegaron las utilidades del mismo en materia
de registro. En noviembre se puso en vigencia plena el sistema para iniciar el registro en el mismo.
Asimismo, se realiz un proceso de migracin de datos del SIGNA anterior al nuevo, lo que
permitira contar con informacin respecto de todas las intervenciones previas realizadas.

La actual versin del SIGNA permite relevar: las acciones llevadas a cabo por los equipos de
Guardia (que atienden las urgencias) y Admisin (que reciben pedidos de intervencin del 1 nivel
as como consultas o demandas espontneas de particulares), registrar las MPE y MPE de urgencia
(Art. 58 bis LP) y todos aquellos pasos vinculados con el procedimiento para la efectivizacin y
control de legalidad de la medida.

Por otro lado, el sistema permite registrar todas aquellas intervenciones que son llevadas a cabo por
los equipos y que no implican la toma de MPE, como consultas telefnicas o personales,
entrevistas, contactos con efectores locales, familia de origen, etc., ingreso y contestacin de
escritos provenientes de otros organismos de 1 nivel (escuelas, centros de salud) u oficios del
mbito judicial o consultas y requerimientos de la Defensora de Nias, Nios y Adolescentes, entre
otros.
Del mismo modo, permite llevar un registro de las Actas que se labran. Este conjunto de acciones
incluidas en el sistema habilita por un lado, la historizacin de las intervenciones realizadas en cada
caso en particular, as como un registro del trabajo de los equipos de la DPPDNAYF a nivel
provincial.

Desde el mes de noviembre y hasta el momento de este escrito el sistema ha comenzado a ser
utilizado y se han realizado ajustes a nivel de programacin acordes a las necesidades de
funcionamiento y registro cotidiano de los equipos. Desde comienzo de 2016 se han reforzado las
instancias de capacitacin por equipos y en algunas delegaciones. No obstante, el proceso de

242

Inicialmente se prevea lanzar el sistema con pestaas de acceso para registro de MPE lo cual se
efectiviz- y para dispositivos y Programas (Centros Residenciales, Acompaantes Personalizados, Familias
Solidarias), que qued pendiente para una segunda etapa de desarrollo.

incorporacin de la herramienta no est consolidado y es necesario realizar ajustes respecto de las

dificultades de carga que se registran en algunos equipos.

Reflexiones Finales

La Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio y su incorporacin a la

Constitucin Nacional, las sanciones de las leyes n 26.061 y n 12.967, han ratificado el
compromiso por parte del Estado con el nuevo paradigma de promocin y proteccin
integral de derechos de los nios, nias y adolescentes.
Esto ha implicado e implica garantizar nuevos marcos de accin para las polticas pblicas
en general y las polticas sociales en particular, con el fin de reducir los riesgos y fortalecer
el bienestar de los nios, nias y adolescentes en sus entornos familiares.
Las intervenciones estatales se encuentran atravesadas por enfoques, anlisis, prcticas,
culturas, y un heterogneo y complejo conjunto de actores intervinientes, donde los
discursos nos dicen poco sobre las cosmovisiones que en definitiva, determinan una
seleccin finita de acciones para abordar los problemas.
Garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes y el respeto al pleno desarrollo
de los mismos en su medio familiar, social y cultural, requiere de polticas pblicas
integrales que tengan la capacidad de revertir las situaciones de vulneracin en su medio
familiar y afectivo, entendiendo que la pobreza no puede ser una causa de separacin.
El gobierno es el responsable de los fines y consecuencias de sus polticas y supone la
capacidad de proceder a adecuaciones estratgicas, si as lo requieren las circunstancias y
las condiciones de ejecucin donde los programas desarrollados son desplegados en el
territorio con el objetivo de garantizar derechos, pero es claro que las modalidades de
desempeo y las restricciones enfrentadas limitan el carcter participativo o no,
organizacional o no de la accin donde la complejidad y la diversidad de las intervenciones
junto a las incertidumbres a enfrentar y superar, imponen lmites a la jerarqua para
coordinar y en este contexto para instalar calidad institucional hacia adentro del aparato
estatal, donde los resultados reales de la poltica muestran un avance limitado sobre la
resolucin de los problemas. (Martnez Nogueira, 2004).

Oszlak (1999) distingue dos tipos de reformas a realizarse en el mbito burocrtico estatal,
la primera de las cuales tiene que ver con la reduccin del tamao del aparato estatal
(reformas de 1 generacin), mientras que las ltimas tienden a mejorar su funcionamiento
(reformas de 2 generacin). Entre ellas menciona el mejoramiento de los sistemas de
informacin.

El autor sostiene que estas reformas de 2 generacin estn pendientes en el contexto

latinoamericano y agrega que un elemento que conspira contra la efectiva incorporacin de
los soportes tecnolgicos en la produccin de informacin son los elencos polticos que
se suceden en las diversas gestiones, y que, en ocasiones no sostienen el apoyo poltico
necesario para consolidar la utilizacin de los sistemas implementados por los funcionarios
de la gestin previa.
Hemos relevado a lo largo del documento una serie de factores que afectan las capacidades
estatales que se encuentran en el plano del ambiente de la accin, en el plano interorganizacional, organizacional y de las habilidades humanas en relacin al registro y
produccin de informacin y gestin de la infancia la adolescencia en la provincia de Santa
Fe.
En referencia a la institucionalizacin del sistema de informacin, encontramos que es en el
plano de la construccin autorizada de las acciones, organizadas principalmente sobre
reglas de juego no formales, donde se manifiestan los principales problemas para la
consolidacin de un sistema de informacin, afectado por la escasez en la dotacin de
recursos, las inercias burocrticas y el consecuente desequilibrio entre lo formalmente
enunciado y lo realmente logrado, que en definitiva ponen de manifiesto los cuellos de
botella que deben enfrentar los paradigmas y sus polticas para garantizar en la prctica, los
derechos de los nios, nias y adolescentes.

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Estrategias de organizacin institucional de las unidades subestatales para la gestin

internacional
Stella Juste
stellajuste@gmail.com
UE CISOR
UNJu CONICET
rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Resumen
El presente trabajo de investigacin se propone el anlisis de las unidades subestatales
(regiones, departamentos, provincias, segn la denominacin de cada caso) en cuanto a su
organizacin de gobierno para la gestin internacional En tal sentido se toma como casos
de anlisis la Provincia de Jujuy (Argentina), el Departamento de Tarija (Bolivia) y la
Regin de Tarapac (Chile), durante el periodo comprendido entre los aos 2010-2015.
A tales efectos se analiza la relacin entre las unidades subestatales y el Estado en cuanto a
los rganos de gobierno para la gestin internacional teniendo en cuenta la mayor o menor
descentralizacin existente en cada caso.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Introduccin
El presente trabajo de investigacin se propone indagar sobre las formas en que las
unidades subestatales se han organizado para desplegar su gestin internacional, es decir,
como se autodefinen para la accin en el mbito internacional y como se autoconstruyen
para perseguir sus objetivos. Se pondr el foco en el anlisis de la ingeniera institucional
que disponen las unidades subestatales para el cumplimiento de sus objetivos de gestin
internacional teniendo en cuenta el marco jurdico estatal y subestatal segn el caso.
La actualidad se nos presenta hoy como una realidad internacional que ha quedado distante
de ser caracterizada como un sistema interestatal y estado-cntrico exclusivamente; sino
una sociedad dinmica, con diversos actores y canales de accin que complejizan y dan
mayor imprevisibilidad a las estructuras.
Estas transformaciones encuentran explicacin en las presiones que el proceso de
globalizacin ha generado sobre la concepcin tradicional del estado-nacin, su papel
monoplico y rol en el sistema internacional; en palabras de Moncayo () el poder
efectivo del estado-nacin sufre una creciente erosin debido a un doble movimiento: la
supranacionalizacin para proveer marcos regulatorios para la globalizacin, y la
descentralizacin para responder a las demandas de autonoma de las polis regionales y
locales (Moncayo Jimnez; 2003:115)
En este contexto los rganos de gobierno de las unidades subestatales constituyen las
herramientas institucionales de accin con las que cuentan los gobiernos subestatales para
el despliegue internacional de sus polticas pblicas. En tal sentido, no slo importan los
rganos de gobierno en cuanto a las estructuras institucionales que llevan a cabo tal misin
sino adems, incluye al conjunto de reglas que dan el marco de accin creando una
institucionalidad para la gestin hacia el exterior.
Si bien la globalizacin nos aporta una respuesta esclarecedora al proceso de
descentralizacin del Estado en Amrica Latina, vale aclarar que existen casos que
requieren un anlisis particular. En el Estado argentino por ejemplo, como producto del
proceso histrico de su construccin, las provincias fueron reconocidas preexistentes al
Estado Nacional desde 1853, ao de la sancin de la primera Constitucin Nacional (Bidart
Campos; 1998, Tomo 1: 445).
Como resultado de este proceso descentralizador, la bsqueda de un modelo que acerque el
proceso de gestin a los resultados esperados en las diferentes esferas de trabajo de los
gobiernos, y en particular de las unidades subestatales, ha sido uno de los temas ms
importantes de la administracin gubernamental en las ltimas dcadas.

Desarrollo
Como resultado de este proceso descentralizador, la bsqueda de un modelo que acerque el
proceso de gestin a los resultados esperados en las diferentes esferas de trabajo de los
gobiernos, y en particular de las unidades subestatales, ha sido uno de los temas ms
importantes de la administracin gubernamental en las ltimas dcadas.
Pero para hablar de los rganos de gobierno de las unidades subestatales que lleven a cabo
la gestin internacional de las mismas, conviene primero, realizar una aproximacin a la
gestin internacional en cuanto a su conceptualizacin y alcance. Siguiendo los aportes de
Gacriela Zubelz y Zidane Zeraoui, se entiende a la gestin internacional como la accin
voluntaria y organizada de las unidades subestales para la movilizacin de sus recursos por
canales diferentes a los de la diplomacia tradicional del Estado, con el fin el establecer
relaciones con actores externos a los efectos de perseguir sus objetivos de desarrollo. Es
una actividad complementaria de la poltica exterior del Estado y enmarcada dentro de sta
ltima. En este marco encontramos a las acciones de gestin transfronteriza, cooperacin
descentralizada, vinculaciones comerciales, cooperacin tcnica, entre otros.
Al respecto, los modelos de gestin que prevalecen en el mbito gubernamental,
especialmente en Amrica Latina, an se mantienen bajo la influencia del enfoque de
organizacin y mtodos que tuvo su mximo auge en la primera mitad del Siglo XX y
que se asocian directamente con la lnea de pensamiento de la administracin cientfica de
Taylor y los modelos mecanicistas y de burocracia racional de Weber (Pfeffer: 1987: 1-12).
En ambos modelos la caracterstica principal es el predominio de la estructura como eje de
la gestin. Aqu, la dimensin de la estructura comprende los modos de organizacin y
trabajo en funcin de reglamentos, las operaciones y los procesos en funcin de
procedimientos poco flexibles, un diseo organizacional de tipo jerrquico-funcional, y el
ejercicio del poder y la toma de decisiones concentrados en la parte ms alta de la jerarqua
organizacional (Pfeffer: 1987: 14-16).
En los gobiernos de los Estados latinoamericanos han existido fuertes discursos por elevar
la importancia de la descentralizacin hacia el interior de las fronteras nacionales,
asociando la descentralizacin con un procedo modernizador del Estado, en estructuras
organizacionales capaces de producir resultados eficientes. En este plano, las unidades
subestatales han asumido la responsabilidad de promover su propio desarrollo y han
comenzaron a ejercer, aunque lentamente, grados crecientes de autonoma administrativa,
financiera y de gestin.

Para el caso particular de la estructura organizacional de las unidades subestales, las

mismas siguen a su manera los enfoques mecanicistas y de burocracia racional dependiendo
de la organizacin poltica del Estado y cuyas caractersticas, bajo el enfoque de Weber,
confieren a las relaciones de poder y autoridad, y a los cuerpos de normas y
procedimientos, un papel central en la gestin y la eficiencia tcnica de la organizacin de
la unidad subestatal (Nickson; 1993: 352-354). Esto se refleja en los documentos formales
de creacin de sus rganos (leyes, decretos, reglamentaciones, etctera) y los manuales que
regulan sus funciones y actividades creando institucionalidad en diferentes niveles.
En esta lnea, el concepto de institucin incorpora varios elementos: normas de conducta
(formales e informales), medios y maneras de hacer cumplir esas normas, canales de accin
y organizaciones que sostengan stas interacciones243 (North; 1990: 1-3). En el caso de las
unidades subestatales de los pases de Latinoamrica, las instituciones estn ms o menos
desarrolladas segn el mejor o peor funcionamiento de estos diferentes elementos
mencionados, son capaces dentro del las atribuciones de que posean, de invertir en capital
humano y fsico, y fomentar las actividades de investigacin y desarrollo, como as tambin
de desplegarse en sus actividades o mantenerse retrotradas a cumplir las funciones bsicas
para las cuales han sido creadas.
Hace ya tiempo que se reconoce que la calidad de los organismos de gobierno es un
elemento importante del buen funcionamiento de un Estado y ocurre lo mismo en el nivel
subestatal de gobierno. Las actividades de gestin internacional, como de cualquier otra
gestin de poltica pblica, involucran la interaccin de seres humanos y en tal sentido, la
finalidad de la institucionalizacin de estas actividades es reducir las incertidumbres
resultantes de una informacin incompleta sobre el comportamiento de los dems en ese
proceso de interaccin humana (North; 1990: 8).
La definicin de una poltica de gestin internacional que sea vlida y eficaz para la
concrecin de los intereses subestatales depende en gran medida de la capacidad de
planificacin y gestin de los rganos de gobiernos destinados a cumplir esas funciones
(Rodriguez Vzquez y Lucatello en Zeraoui; 2013:149-150). Sin embargo, la
internacionalizacin de las unidades subestatales no es un asunto que se pueda confiar a un
nico rgano (como el gobernador, prefecto, el rea de relaciones internacionales, el rea
de promocin econmica, turismo o cultura) sino que exige una cooperacin entre los
diferentes servicios y departamentos para actuar conjuntamente y contribuir al logro de los
objetivos fijados (Morales Dvila en Zeraoui; 2013:237-239).
A los efectos de analizar las estrategias de organizacin institucional para la gestin
internacional se avanzar sobre tres casos especficos: la Provincia de Jujuy (Argentina), el
Departamento Tarija (Bolivia) y la Regin Tarapac (Chile).
243

North establece una distincin entre instituciones y organizaciones: las primeras representan las normas y
las segundas los agentes. Esa distincin influye tambin en este anlisis, aunque se considera que las
organizaciones forman parte del trmino ms amplio instituciones.

La Secretara de Integracin Regional y Relaciones Internacionales de la Provincia de

Jujuy (Argentina)
La construccin de una poltica pblica de gestin internacional requiere definir los
objetivos de internacionalizacin de la unidad subestatal y en particular, para la provincia
de Jujuy ubicada en el extremo Norte de Argentina significa establecer el modelo de
gestin hacia el exterior. Todo esto se ve reflejado en la estructura institucional, es decir, en
la ubicacin de la oficina dentro del organigrama de la administracin de la unidad
subestatal, y en la misin y funciones que se le destinen, las que definirn el perfil del
organismo en cuestin.
Ante los enfoques ms tradicionales que solan equiparar la gestin internacional de las
unidades subestatales a prcticas de carcter asistencialista de cooperacin al desarrollo
(Esposto, Simonoff y Zapata en Zeraoui; 2009:169), era habitual que las oficinas de
vinculacin internacional se ubicasen en un departamento responsable de la cobertura de
primeras necesidades vinculados al desarrollo social, ms aun si pensamos en las unidades
de la doble periferia. Sin embargo, esta ubicacin tiene poco sentido para aquellas unidades
subestales que han podido evolucionar hacia un concepto ms amplio de gestin
internacional desde el cual se buscan alternativas que impulsen el desarrollo local. En este
sentido, y atendiendo a las nuevas tendencias del sistema internacional y a un replanteo de
las unidades subestatales como actores, las oficinas de gestin internacional han sido
empoderadas desde un lugar institucionalmente estratgico para poder identificar las
necesidades del conjunto de polticas pblicas definidas para una determinada gestin de
gobierno.
En la provincia de Jujuy el rgano a cargo de la gestin internacional es la Secretara de
Integracin Regional y Relaciones Internacionales. La misma fue creada a fines del ao
2013 a travs de del Decreto N4391 de la Gobernacin, luego de una reestructuracin del
gabinete provincial. La antecesora de este rgano fue la Secretara de Desarrollo PyME e
Integracin Regional dependiente del Ministerio de Produccin, creada por Decreto N 343
en el ao 2008, cuyo principal objeto fue la coordinacin de la participacin de la provincia
en los comits de integracin fronteriza con Bolivia y Chile y a la participacin en el
proceso de integracin subregional ZICOSUR (Zona de Integracin del Centro Oeste de
Amrica del Sur)244 con nfasis en el trabajo del sector productivo local. Esta ltima
formaba parte de la estructura administrativa del Ministerio de Produccin, factor que

244

La Zona de Integracin del Centro Oeste de Amrica del Sur es un proceso de integracin regional que se
origina en el ao 1996 como una iniciativa conjunta entre los gobiernos de las unidades subestatales y el
sector privado local para acordar medidas de desarrollo productivo e intercambio comercial, temas que luego
se extendieron a los asuntos fronterizos, fito-zoosanitarias, de infraestructura y turismo y cultura, entre otros.
Participan del mismo, unidades subestatales de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Paraguay y Per.la provincia
de Jujuy, la regin de Tarapac y el departamento de Tarija forman parte de este proceso de integracin
subregional.

restringi el marco de accin de la Secretara limitndola al desarrollo de la gestin

internacional vinculada al sector productivo y comercial especficamente.
La actualizacin de la estructura organizacional del poder ejecutivo provincial dio cuenta
de las necesidades de contar con rea con mayor protagonismo y vinculacin con los
gobiernos fronterizos y con otros socios exteriores, propiciando una agenda ms amplia y
fortaleciendo las relaciones existentes mediante acciones concretas. Como seala Zubelz
(2008:87), los nuevos desafos provenientes del ambiente externo y del contacto con otros
actores pares impactaron sobre la estructura internacional y en varias ocasiones pusieron de
manifiesto la necesidad de contacto con recursos humanos o el know-how acorde para
responder a las demandas.
En el ao 2013 un proyecto de rediseo institucional que buscaba la modernizacin de la
administracin pblica provincial en distintas reas produjo una modificacin indita. Su
resultado inmediato fue la creacin de la Secretara de Integracin Regional y Relacionales
Internacionales, un rgano con rango ministerial245 y dependiente directamente de la
gobernacin246 (Ver Anexo I). Este hecho signific que el organismo contara con un
presupuesto propio y la capacidad para planificar su estructura interna de acuerdo a las
necesidades detectadas y los objetivos planteados al momento de su creacin247, y tambin
la posibilidad de desarrollar sus funciones de acuerdo a las necesidades de las dems reas
del gobierno provincial. El hecho de contar con rango ministerial y mantenerla en
comunicacin y dependencia de la gobernacin, permite a la Secretara trabajar desde una
posicin de mayor libertad y empoderamiento funcional, al tiempo que el contacto directo
con la gobernacin posibilita acortar los tiempos de la gestin pblica burocrtica.

La Unidad de Integracin y Cooperacin Internacional de Tarapac.

Para el caso del gobierno regional de Tarapac y su organizacin interna resulta
indispensable tener en cuenta que el diseo de la estructura del gobierno regional y el rea
destinada a la gestin internacional se construyen siguiendo la impronta del sistema unitario
del Estado chileno. As encontramos que en Chile las unidades subestatales de nivel
regional siguen una estructura esencialmente centralista pero en la que se vislumbra desde
hace al menos una dcada, el establecimiento de vnculos cooperativos con instancias
extranjeras como una oportunidad de apoyar la materializacin de sus respectivas
estrategias de desarrollo integral en diversos mbitos.
Precisamente durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos (2000-2006) qued
establecido como eje de la gestin internacional la profundizacin de la integracin con
Amrica Latina y el estrechamiento y fortalecimiento de los vnculos con los pases
245

En Decreto Provincial N 43917 de la Gobernacin de la Provincia de Jujuy. Ao 2013.

Ibdem.
247
Ibdem.
246

vecinos. Dentro de este activo proceso de acercamiento, las entidades regionales y locales
fueron llamadas a desempear un papel de mayor protagonismo:
Las regiones, como actores ms gravitantes en la vida nacional e
internacional, estn as llamadas a participar en el muy auspicioso
proyecto de los corredores biocenicos; a intervenir en el proceso
de consolidacin de la paz con los pases vecinos; a afianzar el
contacto con las comunidades de chilenos que viven en zonas
limtrofes o vecinas; a servir de sede para seminarios y reuniones
internacionales (Muoz, 2000).
Durante el mandato del presidente Lagos se cre tambin la Comisin Asesora Presidencial
para la Cooperacin Internacional en Regiones, a travs del Decreto N 368 del ao 2002.
Este texto aport una importante fundamentacin para el desarrollo de cooperacin
internacional descentralizada y brind la argumentacin para el proceso de especializacin
institucional de las regiones respecto de la gestin internacional248. La Comisin Asesora
Presidencial se deline como el rgano presidido por la figura del Subsecretario de
Desarrollo Regional y Administrativo del Estado central en coordinacin y colaboracin
con la Cancillera, y fue creada con el objetivo de prestar apoyo y soporte tcnico a las
unidades subestatales regionales en materia de cooperacin internacional descentralizada
(Decreto presidencial N 368/2002).
Al mismo tiempo los esfuerzos de descentralizacin y desconcentracin iniciados a finales
de los noventa pretendieron perfilar a las regiones como actores decisivos en la gestin del
sistema pblico de gobierno, incluyendo la esfera de accin internacional del Estado. Esta
fue una de las razones por las cuales el Ministerio de Relaciones Exteriores crea la
Direccin de Coordinacin Regional (DICORE) con el fin de prestar apoyo institucional a
este esfuerzo diversificado de internacionalizacin de las regiones. En este contexto, la
DICORE es el rgano de la Cancillera chilena encargado de coordinar las acciones
regionales respecto del trabajo en los Comits de Integracin Fronteriza con Argentina para
lo cual trabaja en vinculacin con la embajada chilena en Buenos Aires (Artaza Rouxel en
Maira; 2010:364 y 365).
A nivel regional Chile adopta distintas formas de institucionalizacin para la gestin
internacional, segn la regin posea mayor o menor vinculacin con actores externos. En
algunas regiones como Antofagasta, la regin de Los Ros, Aysn o la regin Metropolitana
248

El Decreto N 368 del ao 2002 deja establecido en su considerando N5 que la Comisin Asesora deber
trabajar con las regiones a fin de permitir, adems, canalizar la cooperacin internacional desde y hacia las
regiones del pas, establecer y profundizar intercambios de experiencias con otros pases en materia de
administracin regional y descentralizacin fiscal, poltica y administrativa.
Adems el considerando N 6) sostiene que para la implementacin de dichas estrategias de cooperacin,
resulta imprescindible y urgente desarrollar acciones y medidas que permitan identificar, fortalecer y
promover la cooperacin internacional descentralizada en regiones.

se organizan a travs de las denominadas Unidades Regionales de Asuntos Internacionales

(URAI) las cuales gozan de equipos tcnicos numerosos y han logrado un importante
despliegue de su gestin internacional. Sin embargo, no todas las regiones chilenas poseen
una oficina con igual status en el organigrama regional. Las URAI trabajan en coordinacin
con el Ministerio de Relaciones Exteriores (especialmente con DIFROL, DICORE,
PRoChile), tal es el caso de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales de Antofagasta,
la URAI de la regin Metropolitana. En cambio, otras regiones cuyo desarrollo de las
vinculaciones internacionales es incipiente o se encuentra en proceso de desarrollo, poseen
rganos menos especializados aunque no por ello menos activos, como es el caso de la
Unidad de Integracin Regional y Cooperacin Internacional de Tarapac, cuya estructura
interna es ms acotada pero no deja de ejercer sus funciones en coordinacin con el
Ministerio de Relaciones Exteriores chileno.
En este sentido la regin de Tarapac se organiza internamente sobre la base de la Ley
Nacional N 19.175, denominada Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y
Administracin Regional y la Ley Nacional N 18.575, conocida como la Ley Orgnica
Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado. Los anteriores
instrumentos legales mencionados moldean la administracin gubernamental de la regin y
son los lineamientos base que crean el rgano regional para la gestin internacional bajo la
figura de la Unidad de Integracin y Cooperacin Internacional, la que se enmarca en la
rbita de la Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional coordinada directamente por la
intendencia regional (Ver Anexo II)
La Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional depende directamente del intendente
regional y tiene como propsito la elaboracin de estrategias, polticas, programas y
proyectos para el desarrollo territorial en base a las prioridades antes definidas por el
gobierno regional en tres esferas de accin (Ley N 19.175):
1. Planificacin regional
2. Gestin territorial
3. Internacionalizacin de las fronteras de Tarapac
Dentro de sta Divisin se encuentra ubicada la Unidad de Integracin y Cooperacin
Internacional, rgano especfico para la gestin internacional de la regin. Esta Unidad
tiene como finalidad la coordinacin de las acciones del Gobierno Regional en materia de
integracin, cooperacin e insercin internacional que favorezcan el desarrollo regional y la
internacionalizacin de Tarapac (Ley N 19.175).
El Jefe a cargo de la Unidad de Integracin y Cooperacin Internacional es elegido por
concurso pblico de antecedentes.

La Direccin de Cooperacin Internacional del Departamento Autnomo de Tarija

El caso de Bolivia tambin combina diferentes elementos producto de la organizacin del

Estado Plurinacional y las fuerzas autnomas regionales resultando un caso de interesante
anlisis. En efecto el artculo N 299 de la Constitucin del Estado Plurinacional de Bolivia
seala que las relaciones internacionales en el marco de la poltica exterior del Estado, es
una competencia que se ejercer de forma compartida entre el nivel central del Estado y la
entidades autnomas; por otro lado, el Estatuto Departamental Autnomo de Tarija ratifica
esta postura estableciendo en su Artculo N 91 que el Gobierno Autnomo Departamental
de Tarija regular sus relaciones internacionales en el marco de la poltica exterior del
Estado.
Con este marco nacional y regional, Tarapac dicta en el ao 2011 el Decreto
Departamental N 010/2011 Organizacin de la Gobernacin del Departamento de
Tarija, texto que da origen a la Direccin Departamental de Relaciones y Cooperacin
Internacional como reparticin de asesoramiento y apoyo funcional directo del
Gobernador del Departamento.
El Departamento Autnomo de Tarija se organiza siguiendo una estructura piramidal de
tres niveles jerrquicos en cuya base se encuentra el nivel ejecutivo estratgico, luego el
nivel de control territorial y casi en la cspide piramidal se encuentra el nivel de
asesoramiento y apoyo sobre el cual se sita la figura del gobernador departamental (Anexo
II del Decreto Departamental N 010/2015). La Direccin de Cooperacin Internacional de
Tarija se ubica precisamente en el nivel de asesoramiento y apoyo.
En el ao 2015 con el cambio de gestin se promulga la Ley Departamental N 129/2015
llamada Ley de Organizacin del Ejecutivo Departamental que reemplaza
la
denominacin del rgano en cuestin a Direccin de Cooperacin Internacional,
estructurndose como un cuerpo de asesores, dependiendo organizativa y funcionalmente
del Asesor General del Gobernador del Departamento (Ver Anexo III)
La Asesora Legal a su vez, se compone de recursos humanos tcnicos que responden y
asesoran directamente al gobernador y entre cuyas funciones se encuentran249:
-

Brindar apoyo, asistencia y asesoramiento tcnico para el cumplimiento de las

funciones y deberes del gobernador.
Establecer y gestionar relaciones de cooperacin tcnica y financiera con
organismos internacionales
Gestionar iniciativas de relacionamiento del departamento con organismo
internacionales de cooperacin y financiamiento y autoridades de pases extranjero.

En su estructura, la Asesora Legal est a cargo de un director nombrado de manera directa

por el gobernador. Hacia el interior de su organizacin aparece la Direccin de
Cooperacin Internacional como una oficina de asesoramiento de gobernacin, que trabaja
249

Decreto Departamental N 10/2015, Artculo 12 , incisos 1-4

de manera transversal a las otras dependencias del ejecutivo departamental a fin de detectar
los intereses y necesidades para la captacin de cooperacin tcnica y financiera con el
objeto de promover el fortalecimiento y la diversificacin de demanda de cooperacin, en
sinergia con los diferentes actores, para contribuir al desarrollo sostenible del Departamento
(Decreto Departamental N 010/2015).
Como consecuencia del proceso de reubicacin dentro de organigrama departamental se
posicion el rea de gobierno dedicada a la gestin internacional de Tarija y este hecho
signific dos cambios importantes: por un lado, permiti ejercer la funcin de
asesoramiento de forma ms directa al gobernador para las actividades de ndole
internacional y por otro lado, posibilit el trabajo cruzado con las otras dependencias del
poder ejecutivo departamental.

Conclusiones
La gestin internacional constituye un mbito novedoso para todos los modelos de
gobierno en cuanto a los diseos institucionales se refiere. Se han ido desarrollando y
ajustando a las necesidades internas y demandas exteriores, especializndose a medida que
las unidades subestatales adquieren mayor activismo (Zubelz en Iglesias; 2008:84) y
mayor experiencia en la vinculacin con el mbito externo.
La naturaleza descentralizadora de la gestin internacional de las unidades subestatales
implica la canalizacin de los asuntos internacionales a travs de vas distintas a las de la
diplomacia tradicional, poniendo en evidencia que este fenmeno forma parte del paquete
de consecuencias de la transformacin estructural del Estado actual. Pero esto no
necesariamente significa que la gestin internacional vaya en contra de la poltica exterior
del Estado sino que incluso es capaz de complementarla y profundizar polticas
implementadas desde el Estado; tal como seala Duchaceck es posible una coordinacin
constructiva y una accin complementaria entre la diplomacia estatal y la llamada
paradiplomacia (Duchaceck en Maira; 2010: 27), conciliando intereses y manteniendo en
la prctica la divisin funcional de tareas entre el Estado y las unidades subestatales. Un
ejemplo de ello ha sido el rol de las provincias argentinas y las regiones chilenas actuando

como eslabones eficaces en la dinmica de la integracin y cooperacin establecida por los

Estados centrales.
En cuanto a la estructura del rgano de la gestin internacional de las unidades subestatales
no existe un nico modelo de organizacin, pero se observa que la ingeniera institucional
subestatal est fuertemente influenciada por el modo de organizacin del Estado. As en el
caso de la Provincia de Jujuy es evidente una mayor descentralizacin incluso en el interior
de la Secretara de Integracin Regional y Relaciones Internacionales donde se delinean
sub-organismos para actividades especficas que hacen a la gestin internacional. Del lado
opuesto, la Unidad de Integracin y Cooperacin Internacional de la Regin de Tarapac
presenta una fuerte influencia jerrquica en su organizacin, con menor asignacin de
recursos humanos y dependiente de otro organismo como es la Divisin de Planificacin y
Desarrollo Regional, avizorando un carcter de gestin mucho ms tcnico. El
Departamento de Tarija y la Direccin de Cooperacin Internacional representan un caso
nuevo, con un marco jurdico legal reciente que regula la gestin internacional y con
canales determinados de accin establecidos desde el Estado central pero con estructuras
departamentales en desarrollo y con una fuerte impronta de desarrollo local autnomo.
Por ltimo, el proceso de toma de decisiones est vinculado a la estructura organizacional
del organismo en cuestin. Mientras ms instancias burocrticas encuentre, el proceso de
toma de decisin involucrar ms pasos a seguir, mientras que los organismos de
caractersticas ms verticales o jerrquicas, el proceso ser ms corto. Una caracterstica
presente en los tres casos de anlisis que se vinculan a la doble periferia, es que el rgano
para la gestin internacional no se encuentra inserto en ninguna rea temtica particular
como ser el rea de turismo, cultura, produccin, u otro; este hecho le permite coordinar
con las distintas reas de gobierno sin tener que restringirse a una en particular.
Como resultado, se observa que cada construccin organizacional para la gestin
internacional es nica. Esto se debe a que cada unidad subestatal necesita establecer los
marcos institucionales acordes a la dimensin real de su gestin internacional la cual
desplegar en funcin de sus propios intereses y necesidades.
Lo anterior nos lleva a pensar que el proceso iniciado por la globalizacin ha provocado
entre otras cosas, la reconfiguracin de la estructura administrativa interna del Estado y en
los lugares donde se han generado vacos de poder, las unidades subestatales han ido
ganando espacio para enfrentar problemas de desarrollo econmico propio para los que
consideran insuficiente el apoyo del Estado. De manera tal, los diferentes diseos
institucionales para la gestin internacional de las unidades subestatales son
manifestaciones de una atomizacin institucional del Estado en la que las estructuras
rgidas, verticalistas estn perdiendo vigencia en pos una estructura descentralizadora y ms
horizontal (Sarqus en Zeraoui; 2009: 59-60).
Por ltimo, se debe considerar que el diseo institucional de las unidades subestatales y de
cualquier nivel de gobierno no siempre se basa en supuestos de necesidades y la bsqueda

de rganos de gobierno eficientes para la funcin pblica. No en todos los casos pero
ocurre que muchas veces, stos son construidos en funcin de compromisos polticos entre
representantes de la misma faccin poltica y en virtud de los cuales son moldeados
(Zubelz en Iglesias; 2008:84).
Bibliografa
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Anexo I

Fuente: www.jujuy.gov.ar Fecha de consulta: Marzo de 2016

Anexo II

Fuente: www.goretapara.gv.cl Fecha de consulta: marzo de 2016

Anexo III

Fuente: www.tarija.gob.bo Fecha de consulta: marzo de 2016

III Jornadas de Investigacin en Poltica y Gobierno

Estado y Polticas Pblicas en Argentina:
Nuevos desafos a la luz de la investigacin

Congreso sobre Democracia

Fac. Ciencia Poltica y RR.II
Universidad Nacional de Rosario

12-15 de septiembre del 2016

La poltica de salud 2003-2013.

El enfoque de los herederos de Carrillo y sus lmites

Mario F. Navarro
UNSaM-UNC
Brenda C. Fernndez
UNSaM
Christian R. Zonzini
UNSaM
285

INDICE
I.

Presentacin .................................................................................................................... 288

1. La idea de una poltica de salud ........................................................................................... 290
Esquema 1 Las cuatro matrices institucionales del Sector Salud en Argentina ............................ 292

2. Las polticas de salud realmente existentes .......................................................................... 294

3. Hiptesis a poner a prueba ................................................................................................... 297
4. La Estrategia de Evaluacin................................................................................................. 298
La poltica que no fue. La omisin intencionada del seguro de salud universal ......... 299

II.

1. La idea de una omisin de poltica ....................................................................................... 299

2. Las iniciativas en torno al cambio institucional en el sector salud: Breve Repaso desde los
70s .............................................................................................................................................. 301
Esquema 2. Polticas y hechos notables atinentes a las cuatro matrices institucionales del Sector
Salud en Argentina, 1970 a la fecha. ............................................................................................ 301
Esquema 3. Diagnsticos repetidos en diferentes perodos de gobierno ...................................... 304

3. Lgica tcnica y poltica de la integracin sectorial ........................................................... 306

4. El fracaso de las polticas de integracin del sector ........................................................... 308
Esquema 4. Iniciativas de integracin subsectorial, aplicaciones y resultados. 1970s-2010 ........ 308

5. Conclusin.............................................................................................................................. 311
III.
La poltica que s fue: el fortalecimiento del sector pblico y la accin marginal sobre las
otras institucionalidades .................................................................................................................. 311
1. Recuento de iniciativas.......................................................................................................... 312
Esquema 5. Polticas y hechos notables atinentes a las cuatro matrices institucionales del Sector
Salud en Argentina, en los ltimos quince aos. .......................................................................... 313

2. El gasto que sostiene las iniciativas ...................................................................................... 314

Tabla 1. Gasto Pblico, expresado como % del PBI y variacin porcentual. Aos 1980 y 2013 . 315
Ilustracin 1. Gasto del Gobierno Nacional, 1980.2013. Gasto funcin salud como % del PBI;
dems gastos como % del gasto en la funcin. ............................................................................. 316
Ilustracin 2. Proporcin del gasto nacional en el total del gasto en salud en las provincias
argentinas, hacia 1970. Valores per capita. .................................................................................. 317
Ilustracin 3. Evolucin el Gasto de Nacin y Provincial, sub-funcin Atencin de la Salud.
1980-2013 valores en $ constantes de 1993-. ............................................................................. 318

3. Las prioridades de gasto: el financiamiento de la atencin a la poblacin no cubierta .. 318

Tabla 2. Programas del Ministerio de Salud con sus crditos vigentes al fin de cada ao ........... 319
seleccionado. Valores en % del total del crdito, por programa y segn orientacin del gasto .... 319

286

IV.
Efectividad (I). El rendimiento de la estrategia carrillo sobre fortalecimiento del sector
pblico. 321
1. Introduccin........................................................................................................................... 321
a. Los Indicadores para una Evaluacin de Desempeo ........................................................ 323
Esquema 6. Metas ODM para Argentina ...................................................................................... 324

b. La Estrategia de Evaluacin ............................................................................................... 324

2. La Mortalidad Infantil: Aspectos Conceptuales................................................................. 325
3. La Evolucin de la Mortalidad Infantil en Argentina ....................................................... 326
Ilustracin 4. Evolucin de la Mortalidad Infantil en Argentina. 1980-2013 ............................... 327

4. Argentina: El Desempeo Comparado del Indicador Mortalidad Infantil ..................... 328

Ilustracin 5 La reduccin de la TMI. Desempeo comparado de Argentina. Valor inicial a 1990 y
pendiente de descenso 1990-2015 ................................................................................................ 329
Ilustracin 6. TMI 1990 y Pendiente 1990-2015. Pases seleccionados ....................................... 330
Tabla 3. Variacin porcentual de la tasa de mortalidad infantil por decenios. Pases de Amrica 331
Latina y Aos seleccionados ........................................................................................................ 331
Ilustracin 7. Pases en el rango de tasa 12/000 y 10/000. Reduccin lograda entre 19902015 ... 333

5. La Tendencia Descendente de la Mortalidad Infantil: debe ser evaluada como

satisfactoria con base en la propia trayectoria y metas? ....................................................... 333
Ilustracin 8. Mortalidad infantil. Brecha entre los valores requeridos para el cumplimiento de la
meta ODM y los efectivamente observados. 1990-2013 .............................................................. 334
Ilustracin 9. Brecha entre los valores esperados segn la tendencia lineal y los valores
observados. 1980-2011. ................................................................................................................ 335
Ilustracin 10, Evolucin de la tasa de mortalidad infantil y el PBI. Argentina, 1980-2011........ 337

6. Evolucin de la Mortalidad Infantil segn Jurisdiccin Provincial: reduccin absoluta y

atisbos de convergencia............................................................................................................. 338
Ilustracin 11. Indicadores relativos a la evolucin del ndice de Gini de la Tasa de Mortalidad 339
Infantil entre provincias. 1980-2011 ............................................................................................. 339
Ilustracin 12. Provincias distribuidas segn pendiente de la trayectoria y posicin relativa en.. 342
1980. 1980-2013 ........................................................................................................................... 342

7. Conclusiones .......................................................................................................................... 343

V.

Efectividad (II). Rendimiento decreciente del gasto y del asistencialismo .................... 343
1. Lmites del gasto: rendimiento decreciente y techo presupuestario ............................. 343
Ilustracin 13. Razn Gasto y tasa de mortalidad infantil. Perodo 1980-2013............................ 344
Ilustracin 14. Evolucin del gasto total en atencin a la salud y de la razn resultado financiero
/ingresos. Gobierno Nacional, perodo 2001-2013. .................................................................... 345

2. El Plan Nacer ......................................................................................................................... 345

Ilustracin 15. Logros relativos a los indicadores del Plan Nacer ................................................ 347

3. Breves consideraciones en torno a la estrategia de fortalecimiento del sector pblico y la

cuestin de la equidad ............................................................................................................... 348
287

Tabla 4. Proporcin de afiliados y no afiliados que consultaron al mdico .................................. 348

VI.

Consideraciones finales .................................................................................................. 349

Bibliografa ..................................................................................................................................... 351

I. Presentacin
Este trabajo evala la poltica de salud del gobierno nacional, desarrollada con inicio en el ao
2003. Evaluar quiere decir ex valere; esto es, extraer lo que hace fuerte y significativo a un objeto.
Las cosas valen porque nos son tiles; las acciones valen porque han cumplido las expectativas, as
pensaron los griegos. Ms contemporneamente, decimos que valen porque han realizado sus
objetivos.
Evaluar es entonces discernir si las metas establecidas se han obtenido. En el sector salud, es ahora
convencional el planteo de tres metas: la efectividad, la equidad y la responsividad. Este trabajo
elabora sobre las dos primeras mencionadas, juzgando la poltica de salud en funcin de lo que
obtuvieron al respecto. Adicionalmente, o si se quiere, ex ante, ha de juzgarse tambin la
racionalidad del instrumento; es decir la poltica o lnea de acciones ordenada a aquellos
objetivos. Con aquella palabra, tan filosfica y tcnicamente cargada, aqu no se quiere decir
mucho ms que lo siguiente: se trata, no de un diseo, sino de una frmula de asignacin de
recursos, que suena bien si, al menos a primera vista, parece eficiente. En efecto, una poltica
pblica deber evaluarse por sus fines u objetivos propuestos en nuestro caso, la efectividad y la
equidad alcanzadas y por los medios o instrumentos utilizados es decir, su nivel de eficiencia.
El trabajo persigue evaluar la poltica de salud del gobierno saliente; es decir, el perodo 20032015. Como se explica en las siguientes secciones, una poltica de salud, examinada en su ncleo
conceptual, es una poltica que sucede siempre en el plano del cambio institucional. En este
sentido, la poltica de salud sostenida en estos ltimos doce aos se desarroll segn un estilo
carrillista, una lnea de accin orientada por los principios de concentracin sobre, y el
fortalecimiento de, la accin del sector pblico ms adelante se explican mejor estas ideas.
Segn este estilo carrilista, se privilegi la accin sobre el sector pblico y se dej deliberadamente
de lado otras cuestiones, en particular las relativas a la integracin financiera de los sub-sectores
pblico, privado y de obras sociales. En la seccin 2, ms abajo, se argumenta que la estrategia
seguida podra considerarse una modernizacin del planteo de Carrillo, razn por la que se trata de
una suerte de neo-carrillismo. Teniendo en cuenta que la estrategia de fortalecimiento del sector
pblico sucede en un contexto caracterizado por otros rasgos de gravitante institucionalidad, tales
288

como la fragmentacin financiera y de la red prestadora, y tambin la vigencia de prcticas

asistencialistas y de tipo paternal-patriarcales, corresponde preguntarse: ha sido esta una opcin
racional, efectiva y viable?
La opcin elegida, la va de la concentracin de acciones sobre el sector pblico, con miras de
fortalecer su operacin, exhibe prima facie una racionalidad suficiente. Su problema radica en que
no ha logrado ser efectiva, ni ha podido mejorar la equidad. Finalmente, se trata tambin de una
estrategia que se puede considerar agotada; es decir, no se la puede considerar expeditamente
sostenible. En otras palabras, los fines, aunque racionalmente suficientes en su formulacin, no
fueron alcanzados satisfactoriamente durante su implementacin. Esto se debe primordialmente a la
irracionalidad de los medios utilizados.
Este trabajo se organiza del siguiente modo. En el captulo II se examina las buenas razones
existentes detrs de la omisin de avanzar en una lnea de poltica relativa a la integracin
financiera de los sub-sectores. Se establece all la empinada dificultad poltica de avanzar en este
tipo de reformas, hecho que valida la exploracin de un segundo mejor. En el captulo III se
estudia la poltica de la lnea Carrillo. Se plantean las principales acciones llevadas adelante y se
evalan sus resultados. Un resultado especial a evaluar es lo obtenido en trminos de reduccin de
la mortalidad infantil, tema del captulo IV. El captulo V realiza consideraciones en torno al gasto
pblico en atencin de la salud y examina con un poco ms de detalle la lgica del Plan Nacer,
emblema de la accin neo-carrillista. La ltima seccin se pregunta por los rendimientos de la
estrategia carrillo en trminos de equidad. Finalmente en el captulo VI se hacen algunas
consideraciones finales a guisa de conclusin.
El ensayo combina el anlisis de informacin de naturaleza cuantitativa con elaboraciones relativas
a la historia intelectual del sector, con el objeto de dar un mejor apalancamiento al proceso de
aprendizaje social de polticas de salud. Existen en el sector salud dos tipos de estudios que
usualmente discurren en paralelo, y que vale la pena conjuntar. Por un lado, los estudios que
repasan la estructura de recursos y necesidades del sector y que, inmediatamente, saltan hacia una
propuesta de reorganizacin a veces ilustrada con alguna variante de tcnicas de planificacin o
de anlisis estadstico de polticas. Por otro lado, existen importantes estudios histricos sobre la
conformacin del sector y de sus polticas. Es importante entonces instituir un terreno medio, en el
que la informacin de corte analtico se encuentre con aquella que alerta sobre la sedimentacin
histrica de estructuras e instituciones. En este sentido, aportes de historia intelectual de las
polticas pueden ser de mucha utilidad. Debe considerarse a este trabajo como una secuela de
varios intentos enderezados por ese objetivo.250
Este primer captulo examina en cuatro secciones la nocin de poltica de salud. Primero, la idea
de una poltica de salud; en segundo lugar, las polticas de salud realmente existentes en el pas,
delineando dos opciones bsicas, el carrillismo y la lnea del aseguramiento. Finalmente, en las
secciones 3 y 4 se presentan las hiptesis a probar y la estrategia de evaluacin, respectivamente.

250

Navarro y Rosenfeld (1993); Gagliano y Navarro (2012).

289

1. La idea de una poltica de salud

Ahora bien, en qu consiste una poltica de salud? Entendida como una accin del gobierno, la
poltica de salud remite a un amplio conjunto de iniciativas. Un rea como el sector salud es
altamente heterognea y contiene mltiples y bien diferentes conjuntos de actividades; 251 por
ejemplo, cirugas de corazn, reparto de leche, formacin de RRHH, etc. En un sentido ms
general, no obstante, se entiende como poltica de salud a las iniciativas relativas a la direccin
del sistema en su conjunto.
No obstante tal multiplicidad, hasta no hace mucho era fcil acordar que la poltica de salud era un
conjunto de iniciativas destinadas a modernizar la atencin: ms mdicos que chamanes; ms
partos institucionales que comadreo en domicilio; ms intervencin sobre vectores; ms control
sobre el escenario de la asistencia el hospital; etc. En breve, la poltica de salud no era sino las
acciones de desarrollo de los servicios de salud, desarrollo que deba ajustarse tanto a los avances
de la ciencia mdica como a los requerimientos de la demanda interpretada segn perfiles
socio-epidemiolgicos. De acuerdo a esto, los instrumentos predominantes fueron y son los
perfiles epidemiolgicos; los catastros; las medidas de distribucin de los recursos, ya sea en el
territorio, ya fuera como ajuste de un plantel crtico para un efector; las proyecciones de los
recursos cuntos mdicos precisaremos para el 2050, etc. Con esos insumos de conocimiento, los
especialistas del sector planteaban una poltica con base en dos ideas: producir, por caso,
enfermeras; y dar una forma organizativa. La poltica de salud transcurra pacficamente en la
primera
parte
de
lo
apuntado
liberales de FIEL, peronistas del Comando Tecnolgico en los 70s, o radicales de la
Fundacin Siglo XXI, o social-cristianos del CIAS; y otros tantos; todos ellos compartan catastros
y hasta diagnsticos. La controversia iniciaba al momento del planteo organizativo cul se
consideraba el mejor?.252
Durante los 80s y 90s, el sector incorpor un nuevo instrumental: el planeamiento estratgico.
Ello no era otra cosa que el ingreso del clculo poltico en el sector. Todava basada en aquellos
catastros, y guiada por el mismo principio organizativo que cada quien prefera, la poltica de salud
adicionaba la lgica de las maniobras, la de los avances, y la de las acumulaciones, etc. El
planeamiento estratgico es, ciertamente, una adicin al powering, no al puzzling.
Sin embargo, hay que dar un paso ms adelante. El anlisis de poltica de salud no debe ser, o no
debe slo ser, un clculo actuarial, administrativo y estratgico. Al menos quienes creen en un
enfoque de tipo pospositivista, enfatizan que el tratamiento de la evidencia sobre demanda y
recursos la que surge de los perfiles y los catastros, por ejemplo, as como la adopcin de
soluciones administrativas o polticas, son
suficientemente complejos y plagados de
incertidumbre como para que las decisiones fluyan en un nico cauce pretendidamente racional. La
incertidumbre sobre la evidencia y sobre la eficacia de las soluciones, lleva a que las polticas
adquieran esa forma de cubo de basura que los tericos neo-institucionalistas han puesto de
251

Hsiao y Heller (2007, p. 19) cuentan hasta una docena de mercados diferentes en el sector salud.
Aqu los economistas y tericos de la administracin descollaban: las propuestas de poltica se centraban en diseos
ptimos de distribucin de tareas y estudios costo-beneficio.
252

290

manifiesto.253 Por ello, es necesario convocar a otro tipo de pensamiento: un pensamiento de tipo
neo-institucional. El neo-institucionalismo no mira el mundo inmediatamente en trminos de
recursos o actores que calculan; ms bien, sugiere que aquello toma energa segn ciertas reglas o
instituciones.
Tambin, la misma incertidumbre a que se haca referencia, obliga a reconocer que la poltica de
salud sucede a partir de comunidades de polticas; esto es, agrupaciones socio-culturales que
proveen hbitos de hacer y, hasta, identidades.254 El colofn de estas ideas es que el mejoramiento
de polticas como la del sector salud no ha de pasar slo o principalmente por un mejoramiento de
los insumos de informacin o de los clculos que la utilizan. En rigor, se trata de algo ms
complejo. Se trata de un proceso que debe tematizarse como aprendizaje y que se desenvuelve
menos en la dimensin del powering, y ms en el mbito del puzzling. Considero por otra parte
que es este el dominio ms incisivo del analista de polticas; su contribucin se encuentra en
apreciar los factores y contexto del aprendizaje sobre el rompecabezas, menos en la dimensin
estrictamente poltica.255
Las instituciones son entonces el centro. Dicho de un modo esquemtico: la poltica de salud
crucial no involucra hacer algo con los recursos, sino con las reglas o instituciones. As como la
produccin de la riqueza social pone en juego una institucionalidad referida al cmo lograrlo,
institucionalidad especialmente referida a la titularidad de los recursos o factores; tambin la
atencin del proceso salud-enfermedad pone en juego institucionalidades que le son propias. La
poltica de salud que nos interesa son entonces las iniciativas que sostienen o modifican esa
institucionalidad. La poltica de salud es una accin que es idneamente inteligible en trminos de
cambio institucional.
En el sector salud de Argentina es posible distinguir cuatro institucionalidades o componentes
institucionales. Por un lado, la lnea de divisin sub-sectorial, que llamaremos bismarckiana;
segundo, la lnea de divisin jurisdiccional, a ser llamada federativa; tercero, la lnea de divisin
relativa a la asistencia mdica, que se denominar asistencialismo; y una ltima lnea de divisin
que concierne al carcter del conocimiento en lo relativo a una vida o cuerpo sano, y que
llamaremos paternalismo patriarcal.
Enlazando los objetivos a los que tiende el sector con estas institucionalidades, puede re-definirse
entonces a la poltica de salud como el conjunto de acciones relacionadas con el mantenimiento o
cambio de estas cuatro institucionalidades a los efectos del logro de aquellas metas ya
mencionadas del sector salud: la efectividad, equidad y responsividad.
Cada institucionalidad puede ser vista como guardando una especial y ms estrecha vinculacin
con alguno de estos objetivos del sistema. As, por ejemplo, la institucionalidad sub-sectorial tiene
253

Por supuesto, estas son las ideas que popularizaron, por un lado, Giandomenico Majone (1989) y, por otro, James
March y Johan Olsen (1989).
254
Esto es por supuesto el movimiento conceptual que instituye la idea de comunidades de polticas (Sabatier, 1991;
Haas, 1992; Weible et alii, 2012).
255

Esto es lo que Weible, Heikkila, deLeon y Sabatier (2012, p. 10) llaman deep knowledge.

291

que ver con la equidad, puesto que un sistema fragmentado segn estratos socio-ocupacionales
tiende a servir conforme esa jerarqua y no segn la necesidad. Del mismo modo, la
institucionalidad federativa se vincula a la equidad territorial. La institucionalidad asistencialista
desempea un rol crucial en el logro de la efectividad sanitaria. Finalmente, la institucionalidad
referida al conocimiento de la vida sana se vincula de un modo robusto con las cuestiones de
responsividad. Por supuesto, aunque no est dems aclarar, se trata de las vinculaciones lgicas o
inmediatas, que sobre todo convienen al esfuerzo analtico, pero que admiten mltiples
entrecruzamientos y solapamientos.
Finalmente, y aprovechando la polisemia o equivocidad en la nocin misma de institucin,256 se
puede advertir que cada una de las institucionalidades se asienta en una diferente formulacin: las
institucionalidades bismarckiana y federativa se asientan en reglas formales y, en su mayora,
jurdicamente sancionadas; a su vez, las otras dos institucionalidades se asientan especialmente en
la idea de valores y habituaciones. La importancia de este sealamiento reside en el hecho de que
son bien diferentes los tipos de iniciativas de cambio sobre cada una de ellas; las ltimas involucran
sobre todo una micro-poltica.
El esquema siguiente permite, as lo espero, proveer una vista panormica de las ideas precedentes.

Esquema 1 Las cuatro matrices institucionales del Sector Salud en Argentina

Matriz

Bismarckismo

Federalismo

Asistencialismo Paternalismo
patriarcal

Condicin o Fragmentacin
Problemas
de Asistencia plus Paternalismo
subsectorial,
diagnstico
accin conjunta
medicalizacin
especialmente financiera
Tipo
de Reglas
jurdicamente
institucin
sancionadas, valores y
habituaciones
menos
relevante
importantes

256

Reglas
jurdicamente
sancionadas,
valores
habituaciones
menos
importantes

Valores
y
habituaciones,
reglas
menos
y importantes

Valores
y
habituaciones,
reglas
menos
importantes

No hace mucho, en su introduccin a un volumen que pretenda un up-to-date de cambio institucional, Streeck y
Thelen (2005) buscaban distinguir entre aquellas instituciones jurdicamente sancionadas y aquellas que no.

292

Tipo
de
poltica que
promueve
cambio
institucional

Sanitarismo del Seguro

Integracin
del
financiamiento y/o de la
red
prestadora
versus
poltica
segmentaria

Estrategia
Carrillo
Integracin de las
jurisdicciones o
federalismo
cooperativo
versus
federalismo dual

APS

Tipo
de Poltica segmentaria
poltica pro
statu quo

Federalismo
dual257

Poltica

Atinencia
Equidad
con
los
objetivos de
poltica

Equidad territorial Efectividad

Reivindicaciones
de
autonoma
de personal

Estrategias
atencin
primaria de la
salud
que
integran
asistencia con
promocin
/prevencin

Paternalismo

Asistencial
Equidad

Fuente: Elaboracin propia

Conviene finalizar la seccin con algunos detalles adicionales acerca de estas cuatro
institucionalidades, aunque es posible adelantar que se trata de rasgos bastante reconocidos.
Primero, iniciando por aquella institucionalidad que de un tiempo a esta parte ha concitado mayor
consideracin: se distingue en el sector salud del pas un carcter bismarckiano; esto es, mltiples
entidades financiadoras de prestaciones mdicas, creadas segn ramas laborales, y que funcionan
con relativa autonoma del estado.258 Esta multiplicidad y autonoma tiene como efecto un campo
fragmentado en cuanto a la red prestadora de los servicios; pero, sobre todo, en cuanto a las fuentes
de financiamiento.
Segundo, la organizacin federativa de la poltica argentina, que subdivide al estado en 24
jurisdicciones provinciales y en una variada gama de gobierno locales. En principio, por
habilitacin de normas constitucionales, todas ellas pueden realizar acciones en el terreno de la
salud.259 En el sector salud, entonces, convive una fragmentacin financiera con otra de naturaleza
jurisdiccional y territorial.

257

El concepto se toma de Rosenthal y Hoefler (1989).

258

La denominacin bismarckiana es potencialmente controversial aunque extensamente utilizada. En contra de su uso

poda aducirse que: (i) su formato es una configuracin obtenida contra la voluntad de Bismarck; y (ii) la forma en
Argentina es diferente en un aspecto casi decisivo: los gremios tienen una injerencia mucho ms alta en estas entidades
de lo que la tienen en el pas originario Alemania.
259
Hacia el 2013, el INDEC apuntaba 2278 gobiernos locales, de los que 1165 son Municipios.

293

Tercero, una preponderancia de la accin de atencin mdica asistencial, o bien medicalizacin,

formato que contemporneamente no se centra en la figura personal del mdico, sino en el
Hospital. El hospital es hoy, se sabe, el centro de la atencin, del uso de medicamentos de factura
industrial, y emplazamiento de la principal tecnologa diagnstica y teraputica. Ha tomado carta
de ciudadana en el sector salud la designacin modelo mdico-hegemnico para esta tercera
forma de configuracin institucional. Hay que notar que la medicalizacin hegemnica tiene como
correlato una figuracin del sujeto de atencin en trminos de paciente, cuerpo o persona
despojada de autonoma y sobre la que se realizan prcticas.260 Junto al imperativo tecnolgico
como supo ser llamado, y el tratamiento de los usuarios como sujetos experimentales, la
configuracin asistencialista muestra otra dimensin: se perfila como atencin de la demanda
espontnea, algo que acenta el dominio del hospital, necesariamente menos disperso
territorialmente que los centros sin internacin. Tngase presente que la frmula contraria es la
accin integrada del efector con la comunidad, algo que se declara una de las fortalezas de la APS
Atencin Primaria de la Salud y que pretende integrar las acciones de promocin, prevencin,
deteccin precoz y asistencia.
La ltima configuracin se organiza en torno al eje que podra denominarse paternalismo
patriarcal, factor relativo a la titularidad del conocimiento respecto de la vida sana, y puesto de
relieve especialmente por los estudios de gnero y culturales. Este paternalismo patriarcal tiene
sobre todo incidencia en reas relativas al uso y goce del cuerpo y la vida. La medicalizacin, y la
dependencia que ella genera en los sujetos con relacin al sexo, la eutanasia, el aborto, la esttica
corporal, entre otros aspectos, conforman esta matriz.

2. Las polticas de salud realmente existentes

Lo anterior son distinciones analticas. Las polticas de salud realmente existentes son todava un
poco ms complicadas. Como se sealaba, las polticas resultan del conjunto de entendimientos e
inteligibilidades sobre el par problemas-soluciones, que da una cierta unidad a una coalicin de
actores. Esto es, las polticas de salud realmente existentes son opciones sobre el terreno es
decir, sobre la institucionalidad en que han de concentrarse los esfuerzos. En este sentido, las
polticas de salud son un conjunto histricamente sedimentado de inteligibilidades sobre el
sector.
Por supuesto, una caracterizacin de verdad adecuada de estas comunidades no puede ser hecha en
un par de pginas, de modo que lo que a continuacin se expone debe entenderse como una
aproximacin y hasta grosera estilizacin de ideas. No obstante, a los efectos de esta presentacin
al menos, esta ha de resultar suficiente.
La estrategia de Carrillo. Un primer lineamiento de esta naturaleza es el que llamar la estrategia
carrillo.261 Ella se enanca en una larga tradicin sanitarista que busca suturar la institucionalidad
260

Tiempo atrs Le Grand (1998) sealaba que la poltica social poda dirigirse a sujetos considerados como caballeros,
pcaros o pacientes.
261

El nombre me ha sido inspirado porque el desarrollo de la capacidad instalada pblica se asocia usualmente al
nombre de Ramn Carrillo, Secretario de Salud del Gobierno de Pern en los 50s. Este reconocido sanitarista contina

294

federativa, instituyendo una autoridad nacional. Ramn Carrillo inicia su carrera polticoburocrtica amparado por aquel decreto 12311/43, decreto que anulaba el reparto federativo de
competencias.262 Un segundo rasgo es su vocacin de superar lmites presupuestarios: la salud no
tiene precio.263 Un tercer rasgo de esta lnea de pensamiento se puede ver en la escisin entre
acciones sociales y atencin mdica no obstante ser Carrillo un convencido de que la salud est
sostenida en la poltica social. Cuando la gestin de Ramn Carrillo en los 50s, en el mismo
momento en que las capacidades polticas y econmicas del Ministerio de Salud se expandan,264 el
gobierno auspiciaba una red paralela de servicios: la accin de la Fundacin Eva Pern265 y de las
Obras Sociales de los sindicatos. En particular, estas ltimas dieron inicio la Direccin de
Asistencia Social de los ferroviarios y, luego, a la Direccin del Personal de la Industria del
Vidrio.266 En su versin ms tradicional, entonces, la estrategia carrillo hace caso omiso a las
siendo una referencia para buena parte del pensamiento poltico-sanitario de raigambre peronista. Dice el autor de un
libro reciente: Ramn Carrillo es una figura incontrastable en el desarrollo del Sistema de Salud en la Argentina. No
solo fue el inspirador y el ejecutor del primer ministerio de salud del estado nacional, sino que dej una imponente
impronta en el ideario y el pensamiento sanitario del Peronismo y de todas las fuerzas del Campo Nacional y Popular.
Acompa al General Pern en su primer Gobierno y parte del segundo, tambin fue un estrecho colaborador de Eva
Pern, de quin injustamente algunos relatos histricos la quieren distanciar. Justamente, la fundacin Eva Pern fue
una herramienta fundamental en la gestin del desarrollo de aquella tamaa inversin por parte del sub-sistema
pblico, fundamental para hacer viable el vrtigo de aquel crecimiento revolucionario de los servicios pblicos de Salud.
Su legado puede expresarse en el conjunto de sus ideas hoy conocidas a travs de sus libros o sus cartas y discursos.
Pero lo que hace trascender ese pensamiento es la conjuncin con su praxis, con las acciones que permitieron ese
fenomenal despertar de la Salud pblica y de las polticas de salud en nuestro pas. Su legado es de aquellos que
pertenecemos al partido justicialista, pero tambin del conjunto de los hombres que se inscriben en el movimiento
sanitario nacional y este legado nos acompaar en el desarrollo de este libro, como una matriz conceptual proyectada
hasta nuestros tiempos. No podramos analizar nuestra experiencia sin esas convicciones profundas que nos guan y que
estn ntimamente ligadas al pensamiento nacional que inaugur Ramn Carrillo. (Medina y Narodowski, 2015).
262

En sus considerandos sealaba: Que las exigencias de la salud pblica del pueblo son la suprema ley; y por
consiguiente es inadmisible sostener que nuestro rgimen constitucional o legal pueda haber trabado, por razn de
lmites jurisdiccionales, la eficiencia gubernamental en materia de endemias, epidemias, y enfermedades sociales que
no reconocen tales lmites para su propagacin, y que por lo tanto tampoco deben existir para su prevencin, curacin y
asistencia. http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/200000-204999/202686/norma.htm
263
Veronelli y Veronelli (2004, p. 462) cita un sintomtico discurso de Pern: Salud Pblica no debe tener lmite en sus
gastos. El lmite lo ha de dar la necesidad de curar a todos los enfermos que el pas tiene. No tenemos dudas acerca de
que Pern tena una idea clara de que esta era una declaracin literalmente insostenible; no obstante, su generalizacin
como sentido comn sanitario a generaciones de profesionales las instituyeron como el cri de guerre en la lucha por el
poder sanitario.
264
La medida ms destacada del perodo en este campo fue la creacin de la Comisin de Servicio Social (Decreto
30655/44), encargada de "propulsar la implementacin de servicios sociales en los establecimientos de cualquier ramo
de la actividad humana donde se presten tareas retribuidas". Los beneficios que deban brindarse a travs de tales
servicios eran: atencin mdica gratuita, atencin farmacutica al precio de costo, suministro de artculos de
alimentacin, de vestir, y de uso indispensable para el hogar a precio de costo. La empresa deba prestar tales servicios
"como mnimo", aunque tambin se consideraba la posibilidad de que fuera la organizacin mutualista o cooperativa la
que sustituyera a la empresa. Lamentablemente no hemos podido acceder al decreto, la cita se obtiene de
http://www.obras-sociales.com/origen.htm
265
En 1948, la Fundacin dispona recursos por poco ms de un 10% del presupuesto del ministerio de Salud Pblica; en
1950 lo igualaba; y, en 1951, casi lo triplicaba. Datos tomados de Belmartino, Bloch, Carnino y Persello (1991, p. 93).
266
Segn hacen notar Belmartino, Bloch, Carnino y Persello (1991, pp. 99 y ss.) la emergencia de las OS de los sindicatos
sucede a partir de la intervencin de Mercante para los obreros ferroviarios y, se extiende hacia los dems sectores
cuando se constituye la Direccin de Asistencia y Previsin social para los obreros del vidrio. Esto ltimo sucede

295

dems institucionalidades;267 en especial, a la fragmentacin financiera o sub-sectorial. La lnea

carrillo se define entonces como una poltica segmentaria, que se satisface con el funcionamiento
en paralelo de las redes de financiamiento y atencin. Si en tiempos de Carrillo esta lnea de accin
tuvo como resultado una notoria expansin de la capacidad instalada del sector pblico, el
carrillismo contemporneo o neo-carrillismo hace uso de un nuevo instrumento: se busca
financiar las prestaciones de la existente capacidad instalada, orientando y/o condicionando la
operacin de los aparatos efectores que pertenecen casi en su totalidad a la esfera subnacional.
La lnea del Seguro de Salud. El segundo lineamiento de polticas realmente existentes, que
llamara el sanitarismo del seguro, o bien la lnea del aseguramiento, concentra su atencin en
resolver la integracin financiera del sector. Este lineamiento sutura la fragmentacin sub-sectorial,
pero suele tener una mirada poco atenta hacia la fragmentacin federativa. El sanitarismo del
seguro propugna un aseguramiento universal de la poblacin con base en una caja o fondeo nico.
Por regla general, esta estrategia se declara respetuosa de la institucionalidad federativa; y muchos
de sus idelogos imaginaron reordenamientos de obras sociales con base provincial as, por
ejemplo, lo prevea el original proyecto de la ley 18610 y repeta la ley 22269.268 Finalmente, es
posible advertir dentro de esta lnea intelectual dos variantes. Por un lado, quienes colocan a la
racionalidad tcnica del sistema en el tope de sus preocupaciones y prescriben integracin
financiera ms integracin de la red prestadora; y, por otro lado, quienes desconfan de lo ltimo, y
que a falta de mejor denominacin podra llamarse el liberalismo mdico, que enfatizan los
principios de la medicina liberal tales como libre eleccin del mdico y del paciente; libre
ejercicio profesional y libre prescripcin, etc.
Para los carrilistas, el problema bsico es superar la ineficacia de esfuerzos que no son conducidos
por una autoridad nacional fuerte. Por su lado, para la lnea del aseguramiento, el problema es la
ineficiencia y dilapidacin de recursos escasos. Unos y otros, por otra parte, no han tenido una
posicin decidida y unvoca respecto a cmo transformar la institucionalidad asistencialista y
paternal-patriarcal.
Voces mucho ms apagadas se refieren a las otras dos institucionalidades, y hasta el momento no
han podido formar una comunidad de ideas de poltica suficientemente fuerte. No obstante
existen y, espordicamente, adquieren un fugaz protagonismo. No obstante ello, al menos sus
discursos han adquirido carta de ciudadana y rutinariamente son incluidos en los documentos
programticos; destilando incluso hasta el rea de la formacin de mdicos como los mdicos
generalistas o comunitarios. Quizs su base de accin est en algunas especialidades, aqullas ms
tempranamente, en abril de 1946, impulsada por el Ministro de Trabajo del momento, dirigente del gremio del vidrio. El
erudito trabajo de estos autores cita una declaracin de Pern que resume este punto: No queremos para nuestros
trabajadores una asistencia en los hospitales pblicos, queremos que tengan sus propios hospitales (p. 117)
267
A tono con su poca, y a contramano con lo que hoy llamaramos postulados de APS, Carrillo soaba con la CiudadHospital.
268
Veronelli y Veronelli (2004 p. 638) citan a Ezequiel Holmberg, Secretario de Salud en tiempos de Ongana: *+
nosotros proponamos que todo trabajador de una jurisdiccin provincial, incluyendo los empleados nacionales que
desarrollaran su actividad en la provincia, deban aportar a una caja provincial, lo que supona que los fondos no deban
salir de las provincias.

296

maleables del sector, como lo es por ejemplo Salud Mental quizs tambin porque all no
predominan cuantitativamente mdicos sino otras profesiones de la salud. No han faltado
experiencias. Resuenan todava, aunque deben ser necesariamente actualizadas la fuerza de los
planteos de Alvarado en Jujuy, de los planes neuquinos; de las reformas con orientacin hacia la
APS en el municipio de Rosario,269 y otros muchos ms, quizs.
En sntesis, las polticas de salud realmente existentes en Argentina han transitado por los dos
lineamientos bsicos mencionados: carrillismo y aseguradores.

3. Hiptesis a poner a prueba

De acuerdo a lo que ya se anunci, las hiptesis que se exploran son las siguientes:
El gobierno saliente persigui una poltica de tipo carrillista
a. Es decir, orientada a fortalecer la accin del sector pblico, procurando sortear la
fragmentacin federativa, y con deliberada inaccin en el terreno de la
institucionalidad bismarckiana.
b. En cuanto a las otras dos institucionalidades, asistencialista, y paternal-patriarcal,
la atencin prestada no pas de ser superficial y/o circunstancial.
2. Esta poltica carrillista es, sin embargo, de nuevo cuo.
a. Se trata de un neo-carrillismo, puesto que menos que el desarrollo de capacidad
instalada, sus principales intenciones es proveer financiamiento a la atencin que
presta el sector pblico de jurisdiccin no nacional esto es, provincial o, en pocos
casos, de nivel local.
b. Se trata de redirigir el seguro implcito universal hacia la atencin del no
cubierto de modo de asegurarle un estndar de cantidad y calidad que logre,
entonces, efectividad sanitaria y equidad.
3. La poltica seguida es suficientemente racional; pero, ha tenido bajo impacto y su
sostenibilidad es dudosa.
a. Se trata de una poltica racional en trminos de una asignacin de recursos, puesto
que es posible anticipar ms costosa a su opcin alternativa la lnea del
aseguramiento, una vez que se han puesto en consideracin costos polticos y de
transicin.
b. Se trata de una poltica de bajo impacto, porque medida su efectividad en trminos
de la mortalidad infantil revela rendimientos por debajo de lo esperable y
decrecientes.
c. La poltica carrillista de fortalecimiento del sector pblico, finalmente, se revela
agotada en cuanto es probable que haya encontrado un techo de gasto
presupuestario.
1.

269

Un interesantsimo racconto en este sentido es el texto de Bscolo y Yavich (2010), con cuenta con un final algo
melanclico, por decirlo de algn modo.

297

4. La Estrategia de Evaluacin
La evaluacin se hace sobre la racionalidad y la eficacia de las acciones, si bien con diferente
impronta analtica. Mientras que la racionalidad es juzgada en clave ms histrico-interpretativa
que economtrica, la eficacia se estudia como el logro de ciertas metas expresadas
cuantitativamente.
Lo racional ser, entonces, un conjunto de acciones que se pueden juzgar razonables, o
apropiadas dado cierto conocimiento compartido y sedimentado histricamente. Por su lado, la
eficacia puede tener dos acepciones (Cohen y Franco, 1988). La primera acepcin es la ms
general, refiere al logro de los objetivos sociales esperados; la otra, resulta ms determinable,
refiere al hecho de producir cambios en una parcela de la realidad (pp. 97-98). En este caso, la
eficacia se juzgar sobre los cambios logrados en trminos de los dos indicadores mencionados: la
TMI y la equidad en el acceso a los servicios. Por supuesto, hay que establecer cul es el umbral
para una tasa de cambio aceptable, sealamiento que se realiza en cada una de las secciones
correspondientes.
Del mismo modo que lo que se percibe como apropiado, el examen del desempeo de estos
ltimos indicadores debe ser hecho con una mirada suficientemente amplia y extensa como para
insertar el juicio en tendencias de mediano y largo plazo. Es sabido que hay dimensiones e
indicadores en la vida social que precisan del paso del tiempo para que sus efectos se hagan
suficientemente visibles. Son varios los autores que han puesto de resalto el punto: en particular,
Paul Pierson (2003), elaborando una til tipologa que discierne cuatro posibilidades segn si el
factor causal y sus efectos, cada uno de ellos, sucede en lapsos breves o prolongados. Estos cuatro
escenarios son ejemplificados con el cambio climtico: tornado, destruccin va meteorito,
terremoto, calentamiento global. El primero mencionado es un caso de causas de maduracin
breve y efectos instantneos; el ltimo es lo opuesto: tiene causas de largo aliento y efectos
igualmente sostenidos en el tiempo, con un registro casi imperceptible.270 Por su parte, se ha
aducido que el esfuerzo gubernamental, las polticas sociales en especial, estn caracterizadas por
una similar condicin. Huber y Stephens (2012) han sealado que la democracia como factor
causal sobre la inequidad social debe ser evaluada en un plazo de veinte o ms aos. Igualmente, se
expide McGuire (2010, 2011). Finalmente, cabe incluir al texto de Ziblatt (2008)271 argumentando
en este sentido, en la medida en que sugiere que la poltica depende de capacidades estatales
entendidas como el nivel de conocimiento incorporado a la administracin, lo que es una medida
estndar de desarrollo burocrtico, con larga tradicin en los estudios de tipo histrico-institucional
as, por ejemplo, Ertman (1997) organiza su argumento que contraviene la hiptesis de la guerra
como motor del estado, alrededor de la disponibilidad de personal calificado.
Las tasas de mortalidad infantil y materna deben ser imaginadas como ubicadas en el ltimo caso:
sus causas son de larga maduracin y con efectos sostenidos. Por ello, es indispensable conceder
270

Con todo, la idea de Pierson no es tan revolucionaria como a veces se la ha considerado. Si as fuera, cmo
considerar la contribucin de Barrington Moore, por ejemplo?
271
El texto de Ziblatt ha sido recientemente traducido en una estupenda compilacin de la CAF (2015). Sin embargo, hay
que advertir que contiene un par de importantes dificultades en la traduccin.

298

una lectura de mediano y largo plazo para observar adecuadamente los efectos de una poltica en
este mbito. Se propone entonces una lectura de treinta aos, un perodo de tiempo que permite
evaluar con suficiente distancia factores causales de accin no inmediata. Por ltimo, esta lectura
extendida permite tambin tomar distancia del modo periodstico-publicitario con el que a veces se
hacen presentes los argumentos en el terreno de las polticas pblicas. Esto es, resulta siempre
tentador, para quienes estn a favor o para quienes estn en contra, el tomar como punto de
referencia un momento que les es peculiarmente benvolo para su planteo. Una perspectiva de
mediano y largo plazo inhabilita esa tctica.

II.
La poltica que no fue. La omisin
intencionada del seguro de salud universal
El cometido de esta seccin es poner de resalto una notable omisin de poltica: falt en estos aos
previos una iniciativa destinada a la integracin financiera de los sub-sectores. Esto se realiza en
los siguientes apartados. Primero, se estudia el concepto de omisin de poltica, puesto que no es
obvio que pueda imputarse expeditamente una omisin a los decisores pblicos. Hay omisin slo
cuando se debera haber hecho y no se hizo. En segundo lugar, se revisan, panormicamente, las
iniciativas de poltica llevadas a cabo en los ltimos treinta aos. El objetivo de la seccin es
establecer la medida en que la integracin sectorial form parte de la agenda oficial, como un
discurso enfticamente repetido, incluso en los aos inmediatamente previos. Tercero, se examina
la racionalidad de una poltica de integracin. Ella es intuitivamente eficiente, juicio que debe
modificarse una vez que se examina la estructura completa de los costos que deben ser asumidos.
La poltica de integracin puede tener un alto grado de dificultad; ello es probado porque su
historia no es sino un largo viaje, jalonado de mltiples y estrepitosos fracasos. A esta revisin se
dedica la seccin 4. La seccin 5 esboza una breve conclusin del captulo.
1. La idea de una omisin de poltica

La nocin de omisin en las polticas es un tema por naturaleza controversial.272 Observar

omisiones puede ser o bien muy difcil o extremadamente fcil. Si toda poltica no es sino una

272

Como supo plantear Crenson (1971, p. 27): For example, it would obviously be preposterous to maintain that the
citizens' failure to make an issue of the witch menace results from the repressive power of the local sorcery interests.
Most people sImply do not believe in witches, and it takes no exercise of power to deter them from witch hunting. If we
insist on seeing a concentration of influence behind every such instance of political inaction, we will inevitably arrive at a
bizarre view of community politics. The result would be only slightly less unrealistic if we were to confine our attention
to "important" kinds of inaction. Inaction on the air pollution issue, for example, instead of the witch menace. Though
the issue may seem terribly important to an outsider, we cannot assert that there is something "unnatural" in the
citizens' neglect of it, nor can we argue that they must have been deceived concerning their true interests or that some

299

seleccin entre un amplsimo conjunto de alternativas, nada ms fcil que sealar que algo est
en falta. El asunto se invierte una vez que se sostiene que la poltica responde a los intereses de los
decisores pblicos electores o funcionarios, o cualquier otro designado puesto que, as planteado,
todo lo hecho debe ser tomado como querido por aquellos; y, a la inversa, lo no hecho debe ser
entendido como no querido.273 Entonces, las omisiones son difciles de determinar porque el
sealar una de ellas equivale a apuntar lo que se debera haber querido.
As planteado es un claro estndar normativo. Por supuesto, el investigador puede imputar a
electores o funcionarios una omisin; pero, lo har siempre con una legitimacin sospechable; con
la que puede acceder un tcnico. El punto central es que el estudioso debe sugerir
convincentemente que electores o funcionarios deberan haber querido, deberan haber no
omitido.274 Esto es tema de una bien conocida discusin, la de Lukes (2007) sobre el concepto de
poder. Pero ella en verdad no ayuda mucho. Hay que hacer constar que esta discusin no avanza
sino que se desva. No apunta por qu el poder debera X, sino por qu el poder que debe X no lo
lleva a cabo Lukes elabora as su reconocido triplete de dimensiones del poder.275
Dejando de lado el aspecto filosfico del asunto que es mucho ms espinoso, y focalizando
entonces en su lado emprico, hay por un lado una exageracin en el blanco vs negro del
contraste anterior. El mundo del decisor y de la gente en lo ordinario, tambin no implica
acciones ntidamente separadas de lo que se debera, del modo que entonces aquellas acciones
vienen a ser negaciones de lo debido. El mundo emprico admite muchas gradaciones. Por ejemplo,
puede suceder que no se niegue sino que se posponga; o bien, que se considere debido pero
inoportuno; y as muchas otras cualificaciones. Hay que advertir que la literatura sobre
implementacin de polticas, ya desde el trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1973), puso de
relieve que una accin que se lleva a cabo en desmedro de los intereses declarados, no implica
que se los est negando que no es lo mismo negar que no priorizar.
Para sortear todas las dificultades mencionadas, se propone aqu un doble criterio para determinar
una omisin. Por un lado, la existencia de un discurso tcnico que provea razones de peso para la
poltica faltante. As, por ejemplo, cabra sealar que se omite una poltica de prevencin de la
salud en favor de una poltica centrada en lo asistencial, puesto que existe ya un discurso fuerte,

entrenched power-holders have frustrated the desires of the people by enforcing silence on the matter of dirty air. The
public may be genuinely uninterested in air pollution.
273
Quizs no querido en primer trmino, sino como segunda opcin; o bien, como el resultado de una preferencia por el
sostenimiento de cierta institucionalidad como sugiere el utilitarismo de reglas que permite, por ejemplo, explicar el
por qu est en inters de una minora opositora seguir la legislacin decidida por la mayora.
274
En el pionero estudio de Crenson sobre la no poltica de control ambiental, el autor compara las caractersticas de
la dirigencia de las ciudades en las que sucede el control con aquellas en ciudades que no lo tienen.
275
Lukes revisa autores que se exoneran de justificar el por qu algo se debera y, en lugar de ello, se plantean explicar el
por qu no se hace lo que se debera. Se sugiere que ese debera no se cumple porque, o bien ha habido manipulacin
poder bidimensional o porque hay un efecto institucional poder tridimensional. Parece obvio, pero no lo es, que se
debera resistir al poder; o que se debera procurar los verdaderos intereses no los falsificados por el poder
institucional. Pero es trivialmente obvio que no se ha justificado lo que se debera, sino que se ha explicado el por qu
algo no sucede.

300

capaz de fundamentar la primera.276 En segundo trmino, la omisin se obtiene cuando se detecta

un punto de inflexin o brecha, no justificada, en una serie de observaciones de la poltica. En este
trabajo se argumenta que la poltica de integracin de los sub-sectores pblico, de las Obras
Sociales y privado tiene estas caractersticas: importante calificacin en el discurso tcnico as
como un historial de iniciativas por parte del gobierno. Provistas estas dos exigencias, el
sealamiento de la omisin parece entonces bien fundado.

2. Las iniciativas en torno al cambio institucional en el sector

salud: Breve Repaso desde los 70s
La tabla siguiente consigna los elementos de las matrices mencionadas, junto con las iniciativas de
poltica susceptibles de producir cambio institucional que se propusieron desde las ltimas dcadas
del siglo XX. En negrita, se resaltan las principales innovaciones puestas en prctica desde el ao
2002.

Esquema 2. Polticas y hechos notables atinentes a las cuatro matrices institucionales del
Sector Salud en Argentina, 1970 a la fecha.
Bismarckismo

Iniciativas

a.

Ley

(1969)
b.

Ley

(1980)

Federalismo

18610 a.
1979-82.
Transferencia de
hospitales
22269 b.
2002 Plan
Remediar

Ley
23660/23661 (1988)
c.

d.

Dto.

573

(1993)
Ley 26682 y
DNU 1991/11 y Dto.
1993/11)
e.

2006-2012. Plan
NACER-SUMAR

Modelo Mdico- Patriarcalismo

Hegemnico
2003.
NACER.

Plan a.
Ley
25673 (2002)

2011.
SUMAR

Plan Programa
Nacional de
Salud Sexual y
Procreacin
b.

26150
de

Ley
(2006)

Educacin
Sexual277

276

Por ejemplo, Francine Menashy (2013) sostiene que el Banco Mundial omite una consideracin de la educacin
como un derecho, fundada en la autoridad de Amartya Sen cuyo trabajo habilita a establecer una opcin vlida a la
concepcin econmico-instrumentalista adscripta al Banco Mundial.
277
En cuya redaccin no se prev al Ministerio de Salud como responsable de acciones.

301

Instalaciones

Convenios
con las provincias
para
la
transferencia de
hospitales
a.

a. Se crea el INOS
b. Escasa

implementacin

Convenios con
las provincias:
Pago
segn
Resultados

c. Se crea la ANSSAL

Planes
verticales
de
nuevo cuo
la (ej.
Convenios
Plan
b.

d. Se crea la SSS
e. Se

regula
Medicina

Productos
resultados

278

Pre-paga

NACER)

No obstante las
varias leyes, slo la ley
18610 tuvo efectos
plenos: Consolida el
sistema
de
OS,
dotndolas
de
financiamiento estable
Dispone
el
establecimiento de un
Fondo Solidario de
Redistribucin (FSR)
interno.
b. Crea una autoridad
regulatoria (INOS) con
escasa
capacidad
normativa (excepto en
lo referente a aranceles,
el
FSR,
y
la
registracin de nuevas
OS).
c. Recientemente, se
agreg el PMO
d.
El Dto. 573 tuvo
como principal efecto
la desaparicin del
modelo de acuerdo
corporativo
y
la
emergencia de una
estructura de mercado
de oferta y demanda
ms convencional.278

a.
Alta
descentralizacin
de la red de
efectores.279

a.

b. Transferencia
de
Recursos
desde
Nacin
a
los
gobiernos
subnacionales por
un 2% del total
del
gasto
provincial
en
salud por Plan
NACER. El total
de transferencias
para la salud de
Nacin
a
Provincias es el
5,1% en el ao

Productos
moderadamente
satisfactorios,
especialmente
en trminos de
deteccin
precoz
y
asistencia
a
madre y recin
nacido;
resultados
menos
satisfactorios en
trminos
de
mortalidad
infantil
y
materna

2008.280

Hacen su ingreso en los 90s, sustituyendo la debilidad de gestin de muchas OS, actores privados intermediarios
gerenciadoras. Tambin, aparecen prestadores directos titulares de la contratacin con las OS. Ms recientemente se

302

e.
No es claro
todava
el
efecto
regulatorio de la ley
de medicina prepaga.
Parece ser sustantivo
en cuanto a evitar las
prcticas
de
descreme de las
empresas
Fuente: Elaboracin propia
La lectura del esquema anterior pone de resalto un hecho notable. Las opciones de poltica seguidas
en los ltimos aos no han abordado lo atinente a la integracin de los subsectores de la matriz
bismarckiana. El quinquenio pasado exhibe en funcin de esta opcin una significativa indolencia.
Los diagnsticos y propuestas en torno a la necesidad de un aseguramiento universal giran
alrededor de las tres siguientes ideas:

Fragmentacin sectorial, entendida tanto como separacin entre subsectores pblico, OS

y privado; y, tambin, ms estrictamente como fragmentacin del conjunto de OS.
Debilidad regulatoria y de liderazgo del gobierno (causada por la fragmentacin, entre
otros factores)
Desempeo inequitativo y/o no igualitario (un efecto esperable de la fragmentacin).

La tabla siguiente pone de resalto la larga maduracin del planteo asegurador, as como otro
punto no menos importante: el hecho de que adquiri carta de ciudadana en el lenguaje oficial. El
diagnstico lleg a ser compartido por las autoridades de varios y muy dismiles perodos de
gobierno.

han reducido las gerenciadoras, sobre todo despus de la crisis del 2001, y han tomado fuerza la integracin vertical
de las OS que desarrollan capacidad instalada propia, y tambin los contratos directos y de largo plazo entre consorcios
de prestadores y las OS. Ver, Bscolo (2008).
279

Slo cinco centros de internacin u hospitales quedan bajo la rbita de Ministerio de Salud de la Nacin;
el Garraham, el Posadas, el Sommer y la Colonia Montes de Oca. Todos ellos tienen estatuto de entes
descentralizados. Existen otras dependencias nacionales hospitalarias, pero que estn gestionadas por otros
organismos, como las Universidades por ejemplo.
280

Analizando los ltimos datos disponibles (ao 2008), el gasto provincial en salud por habitante ascendi, en
promedio, a $548, mientras que el gasto nacional con ejecucin en jurisdiccin provincial promedio por habitante a $28.
El monto total de transferencias para 2008, ascendi a $1.123 millones. Ms all del insuficiente monto de
transferencias que reciben las provincias desde el Ministerio de Salud de la Nacin, debe sealarse que las provincias
que presentan los valores ms bajos de gasto por habitante reciben relativamente mayores montos de transferencias
por parte de los programas del Ministerio de Salud.

303

Esquema 3. Diagnsticos repetidos en diferentes perodos de gobierno

1980s: Los conceptos
se repiten y expanden
cuando
Rodrguez
Castells, Secretario de
Salud desde 1976
establece, hacia 1979,
sus lineamientos de
poltica:

La SESP ha definido como objetivos y polticas... a) lograr un sistema de

financiacin que contribuya a eliminar las barreras econmicas que limitan
o impiden la accesibilidad; b) lograr un sistema de financiacin de los
servicios basado progresivamente en la solidaridad social global; c) lograr
una efectiva integracin de los recursos de las OS en el circuito financiero
de la salud; d) identificar las reas crticas que inciden sustantivamente en
el gasto, especialmente medicamentos, tecnologa...; e) promover estudios
tendientes a crear un seguro de atencin mdica de extensin nacional
(Ministerio de Bienestar Social, Secretara de Estado de Salud Pblica,
1979, p. 19).

1980.
En
los
considerandos de la
Ley 22269 se lee:

Si bien se considera que el rgimen de OS constituye una respuesta

adecuada a la necesidad de financiar, a travs del sistema de seguridad
social, el otorgamiento de servicios mdico-asistenciales , no es menos
cierto que ello debe realizarse en el marco de una poltica nacional
definida y estar a cargo de organismos que cuenten con formas de
conduccin y control adecuados, y se hallen realmente en condiciones de
atender las contingencias que puedan sufrir los beneficiarios.
En materia de prestaciones la OS deber afectar como mnimo el 80%
de sus ingresos brutos el 90% del Fondo de Redistribucin deber ser
destinado a la prestacin de servicios mdicos.

1986. A continuacin,
ya en democracia,
pasada la mitad de los
80s, el
Ministro de Salud
deca:

El principal problema sigue siendo todava la imposibilidad de la

universalizacin de la cobertura ms all del mercado formal de trabajo, la
existencia de modelos desiguales de atencin para diferentes grupos de
poblacin, y la indiscutible irracionalidad en la utilizacin de los recursos.
Es decir, el modelo no consigue universalizacin, equidad, eficiencia y
eficacia. (En Barrios Arrechea y otros, Polticas de Salud. Lineamientos
Estratgicos, OPS, 1988)

1999. Un instituto de
investigacin
econmica
fuertemente ligado a la
lnea de las reformas
econmicas ensayadas
durante la primera
gestin de Menem,
apunta otra vez el
recurrente diagnstico:

Las transformaciones del sector salud se llevaron a cabo de forma

desordenada, improvisada y cclica, al ritmo de los vaivenes polticos...
hoy nos encontramos con una reforma muy desdibujada, inconclusa y de
final incierto (IIERAL, 1999, p. 98).

304

2000s: Finalmente, no
debe
sorprender
entonces que este
planteo forme uno de
los ejes diagnsticos
de la definicin de
polticas del gobierno
de la Alianza, a
principios del ao
2000:

El sector salud en Argentina muestra la tradicional fragmentacin de los

subsectores pblico, privado y de la seguridad social, con escasa
complementariedad y articulacin de sus instituciones y establecimientos...
El modelo de atencin ha privilegiado el desarrollo de las actividades
centradas en la especializacin y el uso de la alta tecnologa (Ministerio
de Salud, Presidencia de la Nacin, 2000, p. 9).

2004. El Ministerio de

A lo largo de su historia, el sistema argentino fue adoptando una

conformacin con problemas de eficiencia y equidad. La provisin de
salud es cubierta por tres subsectores: pblico, seguridad social y privado.
La heterognea oferta de coberturas abarca 24 sistemas pblicos
provinciales, cerca de 300 Obras Sociales Nacionales, 24 Obras Sociales
Provinciales, varias decenas de empresas medicina prepaga, seguros
privados de salud y gran cantidad de mutuales, amn del Instituto Nacional
de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, habitualmente
identificado bajo la sigla PAMI. La falta de coordinacin y articulacin de
este universo impide la conformacin de un sistema de salud y atenta
contra el uso eficiente de recursos y el logro de niveles aceptables de
equidad en su cobertura.

Salud de la Nacin y
el
Consejo Federal de
Salud (2004) presentan
las Bases para el Plan
Federal de Salud.
2004-2007. En el
mismo se diagnostica:

La falta de integracin no slo se verifica entre los distintos subsectores

pblico, seguridad social, privado, sino que hacia el interior de cada uno de
ellos tambin se observa un elevado grado de fragmentacin.

2010. Borrador de
Bases para el Plan
Federal de
2010-2016

[] Lneas de Accin Estratgica de las Bases del Plan Federal de Salud

2004-2007.

Las Bases del Plan Federal de Salud establecieron objetivos de reforma del
Salud sector. Para su logro propuso un mtodo de ritmo sostenido y constante:
un sendero de reformas. Se establecieron tres lneas de accin estratgica.
La primera lnea de accin estratgica fue una paulatina integracin de los
subsectores (Pblico, de las Obras Sociales y Privado), marco en el que se
consolid la incorporacin de las Obras Sociales a la Superintendencia de
Servicios de Salud, organismo descentralizado dependiente del Ministerio
de Salud de la Nacin
Tomando definiciones del Consejo Directivo de la OPS, en su resolucin
nmero 144, del ao 2009, se identifica que las redes integradas de
servicios de salud constituyen una de las principales expresiones
operativas del enfoque de la Atencin Primaria de la Salud (APS)
Identificar el estado de situacin de las redes de servicios de salud en la
Argentina resulta una tarea compleja y extensa, que el Ministerio de Salud

305

ha desarrollado recientemente en el documento de trabajo Hacia las

Redes de Atencin de la Repblica Argentina.
A continuacin, se mencionan algunos aspectos centrales de dicho
relevamiento como puntos de partida para la propuesta de intervenciones
en el marco de este Plan Federal de Salud.
Segmentacin y fragmentacin del sistema y los servicios. La
estructura de la oferta de cuidados de la salud actual resulta adversa para
una continuidad en el proceso de atencin que genere cuidados adecuados
en las distintas etapas del ciclo vital. La existencia de subsectores de salud
(privado, seguridad social, pblico) en el marco de niveles administrativos
con responsabilidades diversas y no siempre bien definidas (Nacin,
Provincias, Municipios) entre jurisdicciones genera barreras de acceso e
inequidades en la oportunidad y calidad de los servicios disponibles. Esta
situacin genera, adems, ineficiencia en el financiamiento por la
generacin de subsidios cruzados entre los mltiples financiadores
existentes. Este escenario se ve agravado ante la falta de Unidades de
Coordinacin y Gestin de Redes, que visualicen el problema desde la
macrogestin e implementen acciones especficas de integracin y
articulacin. La propuesta de redes integradas de servicios de salud,
considera el establecimiento de dichas redes como una estrategia
apropiada para luchar contra la fragmentacin.

3. Lgica tcnica y poltica de la integracin sectorial

Es claro que no ha habido iniciativas relativas a la integracin sub-sectorial en los ltimos quince
aos. Es tambin reconocible que tales polticas han estado en la agenda de ideas si no de trabajo
de los decisores pblicos sanitarios. Se debe explicar la no adopcin de esta poltica como un
rasgo de obcecacin carrillista? No es fcil pensar de este modo; al fin de cuentas, sabemos que
hasta el mismo Carrillo estuvo disconforme con la duplicidad de sistemas que se promova a
mediados de los 40s. No obstante, es posible que la estrategia de no integrar tenga su racionalidad.
En especial, si es que se reconocen los costos de transicin que la integracin sub-sectorial tendra.
Pero, antes de eso, cul es la racionalidad que auspicia la integracin sub-sectorial? Ella se basa en
una idea relativamente simple: el obtener un fondo de financiamiento y una red prestadora
comunes, debe hacer ms simple, racional, equitativa y efectiva a la asignacin de los recursos a las
necesidades.
Durante muchos aos este razonamiento prim en las mentes de los decisores de poltica en el
sector. En cierto sentido, puede decirse que varias generaciones de estudiosos y practicantes de la
salud pblica abonaron aquella idea de Milton Terris (1981) quien, sugera una marcha casi
inexorable hacia la conformacin de Servicios de Salud. Esta conviccin vena abonada, por

306

cierto, por sucesivas iniciativas de fortalecimiento de planeamiento de la salud.281 Recordemos que

en su momento, pongamos a mediados de los 70s, tal hecho poda ser atestiguado con dos casos
ejemplares no menores: los sistemas de salud vigentes en pases antipdicos como lo eran la URSS
y el Reino Unido.
Como ya se ha mostrado, el pensamiento sanitario fue altamente permeable a estas ideas. Conviene
finalizar este breve repaso de historia intelectual de las polticas con una cita de un sanitarista de
nuestro medio. A mediados de los 80s deca Ignacio Katz (1988, p. 126 y ss.):
Crear una red de servicios no puede seguir constituyendo una tarea inabordable. Se trata
de elaborar un inventario de todos los recursos disponibles, crear un sistema de referencias,
y establecer procedimientos uniformes para asegurar que, cualquiera que sea el hospital por
el cual ingrese al sistema, el paciente tenga a su disposicin los recursos del conjunto...
[con el sector privado] una articulacin pactada que de origen a un sistema al cual es
posible ingresar o apartarse libremente ha de ser bienvenido por este sector. Y contina
pginas ms adelante, pgs. 143-144: El sistema ha de proveer al desarrollo simultneo
de los sectores privado y pblico. Un plan coordinado de inversiones, basado en el
principio de complementacin... La integracin conviene a ambos sectores. Y esa es la
razn de su viabilidad.

La fundamentacin bsica es el mejor aprovechamiento de los recursos. En analoga con similares

ideas acerca de las rigideces estructurales de los mercados, la idea de una caja de financiamiento
y una red prestadora, sumado a la de una autoridad en suma, la integracin, invita a suponer que
los recursos, no afectados entonces por limitaciones institucionales, pueden ser dispuestos a
voluntad segn las necesidades o preferencias del decisor pblico. Por lo mismo, las polticas
segmentarias no seran adecuadas. Las acciones segmentarias, de acuerdo a esta idea, contendran
una mayor tasa de dispendio de recursos, puesto que inhibida una plena movilidad de los factores,
el decisor no puede asignar ptimamente.
Ahora bien, ya se sabe que ese contraste est equivocadamente planteado. En un riguroso review
Adam Przeworski (1991, cap. 3) ha mostrado que no deben contrastarse modelos ideales unos
contra otros, ni tampoco realidades, sino proyectos viables es decir, lo que razonablemente
puede ser logrado por un determinado arreglo institucional. En particular, Przeworski subraya la
existencia de ciertos costos especiales, como elementos clave que desafan la optimalidad de cada
diseo: costos de realizacin del potencial productivo en el caso de los mercados y costos de
transicin en el caso de la planificacin. Por aadidura, deben ponerse en la balanza los ciertos
costos de transicin, los de ndole poltica y econmica. El punto es que resulta probable que una
vez hecho un avalo inclusivo de todas estas consideraciones, el planteo de accin segmentaria, la
lnea carrillo, resulte satisfactorio.

281

Una interesante revisin de esta historia se puede leer en Dieter Zschock (1970).

307

El apartado siguiente evala indirectamente estos costos de transicin, argumentando que los
mismos puede ameritarse del grado de dificultad que tiene la integracin sub-sectorial, y que ese
grado de dificultad se puede establecer a partir del cementerio de proyectos sobre el tpico.

4. El fracaso de las polticas de integracin del sector

Es probable, no obstante, que la omisin haya tenido origen no slo en la adhesin a la estrategia
carrillo, lnea de pensamiento que, ya se ha mencionado, no pone especiales reparos en la dualidad
del sistema. Hay que tener presente que la idea de la integracin sub-sectorial no slo ha sido
largamente propuesta, sino tambin repetidamente intentada. Intentos todos que culminaron en
fracaso.
Las iniciativas de integracin se suceden ininterrumpidamente con cada nueva gestin
gubernamental, ya desde los aos 60s. Es sin embargo, desde inicios de los aos 70s, cuando se
consolida institucional y financieramente el subsector de las OS, que estas arrecian, procurando
reformas que ordenen a un sistema dividido en tres282 sub-sectores. Durante esos aos, los
principales debates sanitarios giraron entonces en torno a la integracin del sistema fragmentado
en sub-sectores que funcionaban en paralelo si bien nadie descartaba la existencia de importantes
conexiones informales entre unos y otros.283
La tabla que sigue expone la sucesin de polticas en torno a la cuestin, hasta el ao 2010. El
mismo tiene como objetivo el proveer una visin sinptica de las sucesivas instancias de fracaso
que tuvieron lugar.

Esquema 4. Iniciativas de integracin subsectorial, aplicaciones y resultados. 1970s-2010

Nivel de aplicacin alcanzado
Tipo de rgimen Objeto
y
Norma

282

Sancin
de la ley

Reglamentacin

Efectos sobre
la
Organizacin
del sistema

La idea de tres subsectores es, aunque muy usada, algo equvoca. Desde el punto del financiamiento de la asistencia
no de los medicamentos predominan claramente dos sectores; en cuanto a la autoridad, tambin dos; y, en cuanto a
la red prestadora, tambin predominan dos.
283
La dupla casaca como se dice en Brasil que se atribuye a los mdicos que atienden en el sector pblico y que les
inducen a derivar a los pacientes con recursos hacia el sector privado; el financiamiento del sector privado prestador por
un sistema de aseguramiento cuasi-fiscal; la derivacin desde el sector privado al pblico de los casos de enfermedad
no rentable por ejemplo, el HIV en sus primeras pocas o la cobertura a beneficiarios de OS.

308

Hospitales de
la Comunidad
Integracin de
los subsectores

Escasos

Militar

Ley de Obras Sociales

Plenos

Ley 18610

Consolidacin de las Obras

Sociales como financiadoras
de la atencin por efectores

No

No

No

Militar
Ley 17102
/ 19337

privados
Dto. 2020 (julio de 1971),
obliga a crear OS a los
gremios en caso de que no la
tuvieran (art. 8). Los subsidios
del FR se aplican a gastos
mdicos y tambin sociales de
la OS
PJ

Sistema Nacional

Ley 20748

Integrado de Salud
Procura integracin
de los subsectores

Militar

Reforma del sistema

Ley 22269

Procura definir rol financiador

de atencin mdica (arts. 11,
31 y 90), derecho de salida del
sistema (art. 4); separarlas de
los sindicatos (art. 25), e
integrar a los establecimientos
pblicos a la red de
prestadores (arts. 10 y 32),
incipiente PMO (art. 9).
Subsidios de FR deben
aplicarse en un 90% a gastos
mdicos.

UCR

Ley Seguro Nacional de No

Salud Integracin de los
subsectores

Proy. SNS

309

La
ley
autocaduc en
agosto de 1983
(segn su art.
53)

No

No

UCR

Ley de OS y del Seguro *

Nacional
de
Salud
Integracin de los subsectores

Ley 23660
/ 23661

Muy reducida. La Escasos

reglamentacin slo
dispuso la integracin
del directorio de la
ANSSAL, que fue
luego derogada al
crearse la SSS Superintendencia de
Servicios de Salud
(Dto. 1615/96)

Libre eleccin de OS (circul Na

previamente un proyecto
Dto. 9/93 y 576/93 llamado OSAM)

No

No

Hospitales de Autogestin Na
Integracin de los subsectores

No

No

PJ

Monto aportes

Na

Plenos

Dto. 492 /95

Patronales a las OS

PJ

Libre eleccin de OS

Na

Escasos

Libre eleccin de OS

Na

Escasos

PJ

PJ
Dto.
578/93
(tambin,
Dto.
939/00)

Dto. 1141 /96

PJ
Dto. 504/98
Fuente: Elaboracin propia

Recapitulando la informacin de la tabla, se puede ver que diagnosticado el problema como uno de
fragmentacin de los servicios, la opcin por alguna forma de uniformidad o unicidad resultaba la
poltica inmediatamente aconsejable. As, sucedi ya en tiempos del gobierno militar de fines de
mediados de los aos 60s. Ms tarde, con el gobierno constitucionalmente elegido en 1973, se
propone la institucin de un Sistema Nacional Integrado de Salud SNIS, que logra sancin
legislativa recin hacia 1975. No obstante, el SNIS no arraig ni tampoco pudo ser implementado
con la decisin necesaria, claro est.
Un segundo round sucedi a mediados de los aos 80s, cuando se propusieron reformas a las
Obras Sociales que tampoco lograron realizarse no obstante contar con una sancin legal (Ley
310

22269). Sobrevino ms tarde la propuesta del gobierno de Alfonsn, centrada en la institucin de un

Seguro Nacional de Salud, que fructific en dos leyes que prevean una muy moderada integracin
entre los sub-sectores leyes 23660 y 23661. Posteriormente, con el gobierno de Menem se
proponen reformas enderezadas a lograr la libre eleccin de Obra Social, as como nuevas reglas de
juego en trminos de los prestadores. El efecto de esas reformas no fue sino dar un nuevo ajuste a
la complejidad del sistema prestador, auspiciando la emergencia de nuevos actores prestadores
primero, actores de intermediacin gerencial; contemporneamente, consorcios de establecimientos
asistenciales.284
Resultan tres conclusiones de inters aqu. Por un lado, se observa que el modelo fragmentado,
luego de alcanzar su consolidacin en los 70s, no ha sido modificado sino en aspectos menores. En
segundo lugar, que esa impasse no se debi a la falta de iniciativas legislativas: al contrario, las ha
habido muchas y variadas, todas ellas fracasadas. Finalmente, hay que subrayar que las iniciativas
que fracasan tienen como origen a todo tipo de elenco de gobierno, ya sea militar, o democrtico, y
alcanza a los dos grandes partidos polticos.285

5. Conclusin
Se ha podido mostrar que el gobierno saliente efectivamente puso en prctica una omisin de
poltica, en la medida en que tal tipo de propuesta form parte de la agende de ideas. Tambin, se
ha procurado mostrar que la omisin deliberada conllevaba una buena dosis de racionalidad
poltica. Habiendo costos de transicin significativos, es posible validar una segunda opcin: una
poltica segmentaria que apuntale al sector pblico. No es difcil justificar ese escenario: si la
inequidad en la atencin resulta de la diferencia de los servicios a los que acceden los sectores del
seguro social respecto de los usuarios del sector pblico, se puede igualar la oferta fortaleciendo al
sector pblico. Esta fue la opcin seguida por el gobierno saliente.

III. La poltica que s fue: el fortalecimiento

del sector pblico y la accin marginal sobre las
otras institucionalidades
En el campo de la salud, el Estado asumir un rol articulador y regulador de la salud pblica integral sumando
los esfuerzos de los subsectores pblicos provinciales y nacionales, privados y de obras sociales, orientado a
consolidar las acciones que posibiliten generar accesibilidad a las prestaciones mdicas y a los medicamentos
para toda la poblacin. La ley de prescripcin por el nombre genrico de los medicamentos recientemente
reglamentada, ser aplicada con todo el vigor, y el Programa Remediar, de gratuita distribucin de
284
285

Belmartino (2005); Bscolo (2008)

Este impasse entonces merecera una explicacin que no obstante ahora no se puede abordar.

311

medicamentos ambulatorios, continuar. Es objetivo de gobierno concretar un Sistema Nacional de Salud, que
se consolidar en una red en la que el hospital pblico ser un eje referencial,286 con los dems centros de salud,
pblicos o privados, para ser pilares estratgicos de la atencin primaria de salud, integrndose con las polticas
de contencin social para avanzar en la tarea de prevencin. El objetivo de dar salud a los argentinos impone
que se asuman polticas de Estado que sean impermeables a las presiones interesadas, por poderosas que sean,
provengan de donde provengan (Nstor Kirchner, Discurso ante el Congreso de la Nacin, 25 de mayo de
2003)

1. Recuento de iniciativas
El gobierno saliente llev adelante una poltica que, a primera vista parece multifactica. No
obstante, y como fcilmente se desprende de la cita con la que se inaugura el captulo, en la
prctica efectiva puso en marcha una estrategia carrillista. Como ya se plante, se trata de la
opcin por fortalecer el sector pblico; menos como aumento de capacidad instalada, sino como
provisin
de
financiamiento
para
los
sectores
populares
con nfasis en aquellos que no cuentan con cobertura.
La tabla siguiente hace la sinopsis de las principales iniciativas polticas emprendidas por el
gobierno saliente. Se puede poner de resalto lo siguiente:

En cuanto a la integracin sub-sectorial, la accin ha sido casi nula, con slo una
intervencin y de bajo impacto en el campo de las prepagas mdicas.

Se realizaron intervenciones, dos de ellas, con relacin a la matriz paternal-patriarcal. No

obstante, hay que aclarar que ellas asumen ms forma de regulaciones que de iniciativas
burocrticamente asentadas.

Finalmente, las iniciativas de los Planes Remediar y Nacer-Sumar han sido importantes, y
tambin las ms publicitadas. Ambas iniciativas pueden ser pensadas como acciones sobre
las matrices del federalismo y del asistencialismo. El Plan Nacer tiene un explcito planteo
de APS y, por su lado, el plan Remediar y este mismo Plan Nacer, pretenden realizar
actividades inter-jurisdiccionales, concretadas mediante convenios.

286

Kirchner eligi como Unidad Hospitalaria Presidencial al Hospital Argerich, ubicado en La Boca, Buenos Aires, apenas
asumido en octubre del 2003. No obstante, la prensa informa que slo lo utiliz una vez, en el ao 2005. En febrero del
2010, cuando deba ser intervenido quirrgicamente, eligi la atencin en un hospital privado en Palermo. El hecho
motiv una disputa poltica sobre el estado de la atencin en los hospitales pblicos de la Ciudad de Buenos Aires, por
entonces a cargo del PRO.

312

Esquema 5. Polticas y hechos notables atinentes a las cuatro matrices institucionales del
Sector Salud en Argentina, en los ltimos quince aos.
Bismarckismo

Iniciativas

Federalismo

Ley 26682 y DNU 2002. Remediar

1991/11 y Dto. 1993/11)
2006-2012. Plan
NACER-SUMAR

Asistencialismo

Paternalpatriarcal

2003.
NACER

Plan a.
Ley
25673 (2002)

2011.
SUMAR

Plan Programa
Nacional de
Salud Sexual y
Procreacin
Ley
26150 (2006)
de
Educacin
b.

Sexual287
Instalaciones Se regula la Medicina Planes verticales Convenios con las
Prepaga, con la SSS de nuevo cuo
provincias: Pago
como
autoridad
de
segn Resultados
aplicacin

287

En cuya redaccin no se prev al Ministerio de Salud como responsable de acciones.

313

Productos
resultados

Escaso288

Transferencia de
Recursos
desde
Nacin
a
los
gobiernos
subnacionales por
un 2% del total
del
gasto
provincial
en
salud por Plan
NACER. El total
de transferencias
para la salud de
Nacin a
Provincias es el
5,1% en el ao
2008.289

Productos
moderadamente
satisfactorios,
especialmente
en trminos de
deteccin precoz
y asistencia a
madre y recin
nacido;
resultados
menos
satisfactorios en
trminos
de
mortalidad
infantil
y
materna

Fuente: Elaboracin propia

Estas han sido las iniciativas. Cul ha sido su instrumento? Como ya se ha establecido, las
polticas deben movilizar recursos para ser verdaderamente tales. En este caso, vale la pena mirar el
gasto.

2. El gasto que sostiene las iniciativas

Cul ha sido el desempeo del esfuerzo presupuestario del sector salud? Examinado en el perodo
elegido, entre 1980 y 2013, el gasto se ha incrementado sustancialmente. El gasto total ha pasado
de 19 puntos del PBI en 1980 a 23.7, un crecimiento porcentual del 19%. El gasto social creci un
40%, la finalidad salud el 45%. A su vez, no obstante crecer menos, la principal participacin en el
gasto de jurisdiccin nacional son las Obras Sociales, siguindole el PAMI.

288

Es difcil evaluar el impacto de la ley. Por un lado, parece haber detenido las operaciones de descreme que las
prepagas llevaban rutinariamente adelante; en buena medida porque ello depende menos de acciones sanitarias que de
la demanda espontnea de los afectados, y la amenaza de acciones legales en tribunales. Por otra parte, si bien la
normativa de la SSS anunciaba la publicacin del padrn de empresas, un dato que es de inters no slo burocratico
sino del pblico en general, cuatro aos despus el padrn an no ha sido publicado.
289
Analizando los ltimos datos disponibles (ao 2008), el gasto provincial en salud por habitante ascendi, en
promedio, a $548, mientras que el gasto nacional con ejecucin en jurisdiccin provincial promedio por habitante a $28.
El monto total de transferencias para 2008, ascendi a $1.123 millones.
Ms all del insuficiente monto de transferencias que reciben las provincias desde el Ministerio de Salud de la Nacin,
debe sealarse que las provincias que presentan los valores ms bajos de gasto por habitante reciben relativamente
mayores montos de transferencias por parte de los programas del Ministerio de Salud.

314

Tabla 1. Gasto Pblico, expresado como % del PBI y variacin porcentual. Aos 1980 y
2013
FINALIDAD / FUNCION

1980

2013

Var%

19.1

23.7

19.4

I. FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO

2.9

2.6

-12.9

II. GASTO PBLICO SOCIAL

9.1

15.2

40.1

II.2. Funcin Salud %PBI

1.9

3.5

45.5

II.2.1. Atencin pblica de la salud GPN

0.2

0.4

45.9

II.2.2. Obras sociales - Atencin de la salud

1.3

2.0

38.3

II.2.3. INSSJyP - Atencin de la salud

0.4

1.0

59.7

4.9

4.7

-5.2

GASTO PBLICO TOTAL

III.
GASTO
ECONMICOS

PBLICO

EN

SERVICIOS

IV. SERVICIOS DE LA DEUDA PBLICA

2.2

1.3

-67.8

La ilustracin siguiente muestra la misma informacin, pero ahora desagregada como serie anual.

315

Ilustracin 1. Gasto del Gobierno Nacional, 1980.2013. Gasto funcin salud como % del
PBI; dems gastos como % del gasto en la funcin.

Nota: eje derecho % PBI; eje izquierdo en % del gasto funcin salud
Fuente: Direccin de Gastos Sociales, Ministerio de Economa de la Nacin.

Para lo que interesa aqu, en lo relativo al subsector pblico se observa que el gasto ha crecido, si
bien manteniendo la misma participacin porcentual en el gasto de la Funcin Salud. La
siguiente ilustracin explora las trayectorias del gasto pblico nacional y provincial en el perodo
considerado. El gasto del gobierno nacional representa un porcentaje que ronda el 35% del gasto
provincial total.
Esto no es una novedad. A diferencia del sector de la educacin, el gasto provincial en salud ha
sido desde hace largo tiempo, desde los 60s al menos, ms alto que el de educacin. Hacia 1970,
el gasto nacional representaba un 30% del gasto provincial vase ilustracin siguiente.

316

Ilustracin 2. Proporcin del gasto nacional en el total del gasto en salud en las provincias
argentinas, hacia 1970. Valores per capita.
7.0

6.6

6.0
5.0
4.0
3.0
2.0

1.0
0.8
1.0 0.4 0.40.20.4 0.30.4
0.2
0.2
Bu Ca Co
C Ch Ch En Fo Juj La
0.0
en ta
rd rri ac ub trerm uy Pa
os m
m
ob en o ut R m
Air ar
os os pp
a tes
es ca
a
a

0.5
0.4
0.3
0.10.30.2 0.30.2 0.00.2 0.2 0.3
M
Mi Nq R Sal SJ SL SC Sf Sg tu Td
en
s n oNt
e o c F
do
za

Fuente: Veronelli (1973, p. 67). En distinto color, la proporcin de los valores totales.
Esta situacin se ha mantenido, segn puede verse en el grfico que sigue. En ambos casos, vale la
pena resaltar nuevamente, se trata de una tendencia claramente ascendente. El gasto en atencin a
la salud ha crecido sostenidamente entonces en los ltimos aos. Dado el denominador utilizado, el
PBI, es probable que el valle que se observa en los aos 2003 y 2007 tenga relacin con la
recuperacin de la produccin de esos aos, y por ello no puede entenderse que ha sucedido
necesariamente una declinacin tan pronunciada del gasto efectivo.

317

Ilustracin 3. Evolucin el Gasto de Nacin y Provincial, sub-funcin Atencin de la

Salud. 1980-2013 valores en $ constantes de 1993-.

Fuente: Elaboracin propia

De la revisin anterior, se ha obtenido un panorama que habla de un gasto creciente, que se
conjunta con similar trayectoria del gasto provincial. A su vez, se ha puesto de manifiesto que el
gasto del gobierno nacional sobre el sector pblico cubre una pequea proporcin del gasto total.
De esto y del hecho de que la titularidad de los efectores sea de jurisdiccin provincial resulta el
escenario bien conocido: la atencin pblica a la salud tiene carcter decididamente provincial. Si
el gobierno nacional quiere conducir este sector de actividad debe lograr superar las dificultades de
articulacin jurisdiccional.
Esto, gruesamente dicho, puede ser logrado de tres modos. El primero, que puede ser descartado es
el original que propuso Carrillo, la expansin de la capacidad instalada. El segundo, implica un
esfuerzo de coordinacin de acciones que, usualmente, se logra por la superior legitimacin de
quienes asumen el liderazgo; la tercera, puede ser la incentivacin por recompensas o pagos.

3. Las prioridades de gasto: el financiamiento de la atencin a

la poblacin no cubierta
Cul de las anteriores ha priorizado el Gobierno de la Nacin? La tabla siguiente elabora para
aos seleccionados la estructura del esfuerzo presupuestario del gobierno, clasificando los gastos
segn el tpico al que se destina.
Como se sabe, la jurisdiccin nacional sanitaria no tiene efectores bajo su directa dependencia,
razn por la que es comn imaginarla en funciones de regulacin, coordinacin y financiacin del
sistema. Sin embargo, segn puede concluirse a partir de la informacin siguiente, el gasto ha
318

crecido y ese crecimiento se ha volcado masivamente a la atencin. La tabla est

intencionadamente en bruto, a los efectos de que quien quiera inspeccionar un poco ms as
pueda. Una lectura ms expedita se puede hacer slo sobre las columnas de la derecha.

Tabla 2. Programas del Ministerio de Salud con sus crditos vigentes al fin de cada ao
seleccionado. Valores en % del total del crdito, por programa y segn orientacin del
gasto
200
ORIENTACIN

2006

2008

2010

2013

2003

2006

2008

2010

2013

1.2

5.6

7.2

7.9

8.1

3
0.0
80-0-25-1

0.9

5.1

1.7

0.1

80-0-25-2

0.4

0.5

0.3

0.2

0.1

80-0-25-3

0.0

0.0

1.0

1.5

0.4

80-0-39

0.0

4.2

5.4

6.1

80-0-40

0.0

0.0

0.1

0.1

80-0-41

0.0

0.0

0.7

1.3

80-0-16

23.0

0.8

1.0

1.0

0.9

80-0-17-1

12.1

7.2

7.8

7.2

8.9

80-0-17-4

1.8

9.2

7.5

5.9

Asistencia

80-0-36

0.0

Cobertura
Emergencias

80-0-26

0.2

APS /Salud sexual

80- 0- 1

Direccin /Reforma

319

38.3
0.2

11.9
37.8

37.0

40.7

0.2

0.2

0.1

1.2

0.6

4.4

4.3

2.8

36.9

55.5

58.5

52.6

56.4

0.2

0.2

0.2

0.2

0.1

0.0

1.7

3.3

4.9

7.7

80-0-29

0.0

1.7

80-0-38

0.0

2.2

0.0

0.0

0.5

Emergencia

80-0-30)

21.1

4.0

6.5

3.3

Enfermedades
Crnicas

80-0-24

0.2

1.2

0.4

0.5

Enfermedades
especficas

80-0-42

0.0

0.0

80-0-19

0.4

0.5

80-0-43

0.0

0.0

0.3

Investigacin en Salud
80-0-44
Pblica

0.0

0.0

80-0-21

0.9

80-0-20

15.8

Prevencin

80-0-37

0.0

RRHH

80-0-18

2.5

SIDA

80-0-22

15.9

12.3

95.1

100.0

Planificacin

0.4

1.0
13.9

4.0

0.9
9.9

21.1

4.0

6.5

3.3

0.0

0.6

0.2

1.2

0.4

0.5

0.6

0.3

0.2

0.0

0.0

0.0

0.3

0.2

0.7

1.7

0.7

0.4

0.4

0.5

0.7

2.7

0.8

0.9

1.0

0.9

0.7

0.8

0.7
18.2

15.0

1.2

1.3

1.0

15.8

2.7

2.1

2.0

2.5

8.7

8.0

5.6

15.9

12.3

100.0

100.8

100.3

95.1

100.0

13.9
4.0

11.1

19.5

16.0

2.7

2.1

2.0

8.7

8.0

5.6

100.0

100.8

100.3

Fuente: Elaboracin propia con base en las Cuentas de Inversin de los aos seleccionados.
Algunas conclusiones de esta lectura son:

Aproximadamente el 50% del presupuesto se gasta en atencin mdica; en especial, en los

programas 80-0-36- Atencin Mdica a los Beneficiarios de Pensiones no Contributivas;290
80-0-171 -Plan Nacional en Favor de la Madre y el Nio;291 y 80-0-17-4 -Desarrollo de Seguros
Pblicos de Salud (BIRF N 7409-AR y BIRF N8062-AR).292 Las acciones de
investigacin, planificacin, prevencin, RRHH asciende a alrededor del 28%, con
fluctuaciones dependiendo del ao. Finalmente, las acciones de Direccin del sistema
ascienden a un 7%, con tambin importantes fluctuaciones dependiendo del ao que se
considere.

290

En otras palabras, buena parte del dinero ministerial se dirige a adquirir servicios de
atencin mdica en los establecimientos oficiales y en ocasiones en establecimientos

Un plan que tuvo inicio en los 90s, como contrapartida a la privatizacin del sistema de pensiones.
Plan que incluye la entrega de leche y los medicamentos bajo el programa Remediar.
292
Plan Nacer. Las erogaciones bajo el FESP I y II estn catalogadas como gastos de Direccin.
291

320

privados para las personas que por su condicin social u ocupacional no pueden acceder a
otro tipo de cobertura.

En lnea con la frmula de Carrillo aggiornada, la poltica que efectivamente realiza el

ministerio es aquella de proveer un aseguramiento subsidiario para la atencin mdica. Por
su parte, aquellas acciones que podran renovar las otras institucionalidades, la asistencial
y la paternal-patriarcal, tienen un muy bajo impacto presupuestario alrededor el 8%.
Cunto sera suficiente? Esa es una pregunta difcil, por supuesto. No obstante, y a efecto
ilustrativo, tngase presente que el Plan Nacer gasta en auditora solamente un 17%.

Con qu rendimiento opera esta poltica? La seccin siguiente evala los resultados obtenidos con
base en dos diferentes indicadores.

Por un lado, se estudia la evolucin de la tasa de mortalidad infantil, un tradicional

indicador de la calidad de la atencin. En la medida en que la vulnerabilidad a la
mortalidad infantil est altamente relacionada con la pobreza, el desempeo del indicador
es inmediatamente una evaluacin de la atinencia y calidad de la poltica de fortalecimiento
del sector pblico el siguiente captulo VI.

Un segundo indicador, de otra naturaleza, se obtiene de las evaluaciones publicadas del

plan Nacer ver, el captulo V, seccin 2.

IV. Efectividad (I). El rendimiento de la

estrategia carrillo sobre fortalecimiento del
sector pblico.
1. Introduccin
La idea de fortalecer el sector pblico proveyendo de mejor financiamiento a la atencin debe tener
un impacto expedito sobre los indicadores sensibles de la mortalidad infantil y materna. Debera ser
obvio que los ms vulnerables en estos trminos son los sectores populares. En lugar de probar a
esto con una estadstica de mortalidad por quintil de ingreso,293 prefiero hacer una cita de unos
reconocidos especialistas, aunque ms no sea para rendirle merecido tributo. Dicen Carlos Bloch y
sus colaboradores (Bloch, Godoy, Luppi, Quinteros, y Troncoso, 1992):294
293

Vase, no obstante, entre muchos otros que podran ser citados, Augsburger et al. (2013)

294

Tambin, vale la pena citar en extenso la tambin autorizada opinin de Spinelli y

colaboradores: La TMI es uno de los indicadores ms referidos dentro de los indicadores de
321

En el nivel individual, el estudio de los procesos de salud-enfermedad se constituye en una

de las dimensiones ms significativas que, traducidas en perfiles diferenciales de saludenfermedad por posicin socioeconmica, expresan las complejas interrelaciones y las
determinaciones de lo social sobre lo biolgico. De los 11 nios que fallecen en la cohorte,
6 pertenecen a este grupo de pobreza, elevando el ndice de mortalidad de 1,1% a 3%,
todos por causas evitables mediante una promocin adecuada de la salud a travs de
cambios en las condiciones de vida y en las modalidades de atencin con participacin
intersectorial.
El anlisis del comportamiento materno respecto del cuidado del nio teniendo en cuenta
las normas establecidas de puericultura, muestra que estas son ignoradas por las familias
pobres. Menos de la mitad de las madres llev al nio para su control durante el primer
mes proporcin significativamente menor que la dada para la cohorte en general,
conducta que se repite a lo largo del ao y que, por lo tanto, afecta el cumplimiento de las
normas de vacunacin. Las madres del grupo de los pobres comienzan a tener hijos en
edades ms tempranas y continan tenindolos hasta edades ms avanzadas que el resto de
la cohorte. Concurren menos a los servicios para controlar su embarazo, no cumplen las
normas, aumentan menos de peso, no alcanzan los estndares obsttricos vigentes y, en dos
casos, se comprob la disminucin del peso respecto del que tenan al inicio de gestacin.
Los nios en conjunto pesan menos al nacer y en ellos se observan los pesos ms bajos
(entre 1000 y 2000 g).
En este grupo, es ms frecuente la prematurez y estos nios sufren una mayor carga de
patologa. Imposibilitados de satisfacer sus necesidades bsicas, los nios de estas familias
salud. Su utilizacin por parte de distintas reas del conocimiento y su consecuente difusin a
travs de los medios de comunicacin social, lo vuelven un indicador de alto marketing a tal
punto que parece difcil encontrar propuestas polticas que no mencionen su disminucin como
primer logro en el rea de la salud. Sin embargo, tales usos no siempre implican una adecuada
interpretacin de sus mltiples determinantes e implicancias, lo que se expresa en la
generalizacin de discusiones donde se desconoce la compleja relacin existente entre el nivel de
la mortalidad infantil y las acciones del sistema de salud. Ciertas polmicas pblicas desatadas
alrededor de sutiles oscilaciones anuales de la TMI no suelen tomar en cuenta, por ejemplo,
factores tcnicos relacionados con el valor del indicador como lo son la calidad de los registros y el funcionamiento
del sistema de estadsticas vitales del pas o jurisdiccin. La mortalidad infantil, como problema de la salud pblica, ha
recibido un tratamiento central desde hace dcadas. En tal sentido se puede afirmar que est casi todo escrito en
cuanto a las acciones y metas perseguidas en materia de mortalidad infantil, pero que falta mucho por hacer en la
bsqueda de criterios empricos que permitan fundamentar lneas de accin para alcanzar tales propsitos. Desde ese
punto de vista debe rescatarse la utilidad de la TMI como indicador para la gestin local a travs de una va de abordaje
en que la epidemiologa, la planificacin y la gestin confluyen como campos de conocimiento complementarios; y
donde aparece la tcnica de geo-referenciamiento permitiendo un nivel de anlisis que la epidemiologa realiz desde
sus orgenes pero que, actualmente, se ve facilitado por el desarrollo de nuevos recursos informticos. La disponibilidad
de tecnologa informtica transforma la georreferencia en un procedimiento de fcil aplicacin y de uso estratgico
para la gestin local.

322

presentan las caractersticas propias de la desnutricin; ya desde el nacimiento, el bajo peso

es un atributo diferencial y las desventajas aumentan a medida que transcurre el primer ao
de vida, hecho que se acompaa con la imposibilidad de lograr un desarrollo psicomotriz
adecuado.

Este captulo IV procura mostrar que la efectividad de la poltica ha sido baja. Puesto que el
indicador, tasa de mortalidad infantil, es uno de los ms trabajados en la literatura, y puesto que el
gobierno saliente en varias oportunidades se refiri a su comportamiento en tono satisfecho, las
secciones que siguen realizan, con merecida circunspeccin y detalle, la evaluacin de la
informacin disponible.

a. Los Indicadores para una Evaluacin de Desempeo

En esta seccin se evala el desempeo del sector salud argentino en trminos de la mortalidad
infantil (TMI). Existen mltiples modos de evaluar el desempeo de un sistema de salud, y cada
uno de ellos suele captar una porcin significativa de la realidad. As por ejemplo, pueden
evaluarse la tasa de mortalidad y de morbilidad evitable; los valores de expectativa de vida; los
valores de salud subjetiva; y varios otros ms.
De entre todos ellos, la TMI tiene aeja carta de ciudadana. La TMI, y tambin la tasa de
mortalidad materna, la TMM, conforman usualmente la base de los estudios que procuran
establecer la situacin de salud y condiciones de vida de una poblacin, as como de la
performance del aparato sanitario.
Estos indicadores son especialmente importantes porque permiten juzgar a una poltica de salud en
funcin de tres caractersticas inherentes: sensibilidad, directa atingencia, y prioridad en el entorno
decisorio.

323

Sensibilidad: TMI y TMM son ambas cuestiones altamente sensibles; es decir que captan
con razonable fidelidad las situaciones de salud de un conjunto poblacional.
Directa atingencia: Porque concierne directamente al sistema de salud. La medicalizacin
de la salud materno-infantil as lo asegura. Por razones histricas, polticas, legales e
ideolgico-culturales, el aparato sanitario se ha involucrado en lo que tiene que ver con el
nacimiento y crecimiento de los nios. Si bien puede haber otros problemas de salud que
revistan similar gravedad; estos en general no pueden compararse en cuanto a la
preocupacin que genera la cuestin de la salud reproductiva e infantil en el sector
sanitario.
Prioridad: Porque concita y concentra la atencin de los decisores de poltica. Desde larga
data la eficacia de las polticas y de la accin gubernamental en el terreno sanitario ha sido
juzgada en trminos de estos indicadores; y es esta la razn por la que polticos,
funcionarios y profesionales estn especialmente alertas al devenir de los principales
indicadores de salud materno-infantil.

Este especial carcter de los indicadores de salud materno-infantil ha llevado a que formen parte de
los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM-, un conjunto de medidas que los pases
acordaron en lograr para el ao 2015.295
Argentina ha suscripto los ODM. Respecto de los indicadores ODM 5 y 6, dos de los
correspondientes al sector salud, la informacin que provee la agencia para el Desarrollo de las
Naciones Unidas apunta las siguientes metas:

Esquema 6. Metas ODM para Argentina

ODM 5. Mortalidad Infantil
Reducir entre 1990 y 2015 en dos tercios la mortalidad infantil TMI y la mortalidad de
nios menores de 5 aos TMI5. Esto es equivalente a obtener una tasa por mil nacidos
vivos de 8,5 y en la de menores de 5 aos del 9,9
Reducir en 10% la desigualdad entre provincias, medido en Coeficiente de Gini. La meta
especfica es en este caso, para la TMI - Total pas: 0,09 y para TMI5 - Total pas: 0,102
Fuente: Elaboracin propia

b. La Estrategia de Evaluacin
El anlisis inicia en ambos casos con una breve discusin conceptual. Luego se analiza la serie de
datos correspondientes al pas, lo que provee un primer panorama sobre lo bien o mal que las cosas
andan. No obstante, para aquilatar adecuadamente una serie de esta naturaleza se deben contrastar
las observaciones contra valores esperables. Estos resultados esperados o esperables se pueden

295

El 8 de septiembre del 2000, 189 pases del mundo firmaban la Declaracin del Milenio, un esfuerzo de las
Naciones
Unidas para reconducir la idea y los recursos que, hasta los aos 90s, haba sido guiados por la as llamada entoncesayuda oficial al desarrollo. De la declaracin se obtuvieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio, conjunto de
metas que los pases acuerdan en lograr para el ao 2015, entre las que juegan un papel importante los indicadores
mencionados. Los siguientes son los ocho objetivos de desarrollo del milenio:
1. Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
2. Objetivo 2: Lograr la enseanza primaria universal.
3. Objetivo 3: Promover el trabajo decente.
4. Objetivo 4: Promover la igualdad y la equidad de gnero.
5. Objetivo 5: Reducir la mortalidad infantil
6. Objetivo 6: Mejorar la salud materna.
7. Objetivo 7: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
8. Objetivo 8: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
9. Objetivo 9: Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo.

324

establecer de varios modos; y, puesto que cada uno de ellos, provee una informacin diferente y
vlida, es preciso revisarlos.296

Primero, a partir de una comparacin con el desempeo de otros pases.

Segundo, en funcin de las metas establecidas por los decisores de poltica.
Finalmente, a partir de la trayectoria observada en un plazo razonablemente extenso.

Adems de este anlisis de brechas entre valores observados y esperables, debe ser tambin
evaluada la heterogeneidad intra-nacional. La heterogeneidad intra-nacional es una medida de la
equidad; es decir, de la efectividad del sector salud en eliminar las diferencias de salud evitables
que surgen de arbitrarias desigualdades sociales. Este trabajo enfoca en las desigualdades de tipo
regional, aquellas que surgen del lugar de residencia. Para ello se utiliza el ndice de Gini, bajo el
supuesto de que la concentracin de la mortalidad en algunas regiones indica inequidad. El ndice
de Gini vara entre 0 y 1, creciendo la concentracin y por consiguiente la inequidad en la
medida en que ascienden los valores un valor 1 en el ndice de Gini equivale a mxima
concentracin.

2. La Mortalidad Infantil: Aspectos Conceptuales

Uno de los principales indicadores que la literatura sugiere para analizar las condiciones de salud
de una poblacin es la mortalidad infantil. Se define a la mortalidad infantil como la tasa de
defunciones de menores a un ao por cada 1000 nacidos vivos.
El indicador es ampliamente considerado en el ambiente de formulacin de polticas de salud. El
Anuario del Ministerio de Salud de la Nacin Argentina ao 2011 apunta que la mortalidad
infantil:297
Es considerada como uno de los indicadores ms importantes para la planificacin y
programacin de actividades en salud y, debido a su especial utilidad, es necesario calcular
e interpretar correctamente sus valores. Uno de los errores ms frecuentes es el que
proviene de una incorrecta aplicacin de la definicin del hecho y de la inscripcin del
mismo. Existe una tendencia a inscribir como defunciones fetales a los nios que, aun
habiendo nacido vivos, mueren inmediatamente. O sea, que podra haber una subinscripcin de nacidos vivos y tambin de las defunciones infantiles, situacin que influye

296

Es este un problema ms general que atae a todo diseo institucional. Un criterio de evaluacin alto induce a la
sub-prestacin puesto que el agente anticipa que su accin nunca ser premiada; y uno bajo habilita a la
malversacin, puesto que la meta ha sido fcilmente alcanzada, pudiendo di-vertirse el residuo de esfuerzo hacia otros
fines. Ver (Przeworski, 1998).
297
Ministerio de Salud, Anuario 2011. Serie 5, N 55, p. 122.

325

en el clculo de las tasas de mortalidad infantil. Otro factor a considerar es la omisin de

registro del nacimiento y la defuncin.
Hay que tener presente que este indicador se suele sub-dividir en varias categoras. En primer lugar
se divide entre mortalidad neonatal y pos-neonatal. La mortalidad neonatal, dividida a su vez en
precoz en la semana del nacimiento y tarda hasta 27 das despus del nacimiento es
considerada una mortalidad dura; es decir, un indicador relativamente inflexible en el que
intervienen con mayor fuerza condiciones biolgicas que son relativamente menos susceptibles de
intervencin par parte de las polticas pblicas. Por su parte, la mortalidad pos-neonatal, que va
desde el da 28 pos-nacimiento y hasta el ao de vida, es llamada mortalidad blanda y constituye
uno de los indicadores ms relevantes puesto que expresa la calidad de las intervenciones de
poltica as como del medio-ambiente social y econmico en el que el recin nacido crece.
A la obvia sensibilidad de este indicador para con las condiciones sociales e institucionales298 se
aade el hecho de ser una de las cifras ms y quizs mejor recolectadas y atendidas a la hora de
juzgar el desempeo de los sistemas de salud; es decir, se trata de un indicador que siempre
preocupa a los gobiernos y su evolucin por lo mismo abre pistas acerca de las condiciones
sanitarias como respecto de las capacidades gubernamentales.
De acuerdo a esto, en este captulo se estudian los siguientes interrogantes. Cmo ha evolucionado
la mortalidad infantil en Argentina, ambas neonatal y pos-neonatal? Cmo interpretar este
proceso? Qu nos dice acerca del desempeo del sector salud del pas?

3. La Evolucin de la Mortalidad Infantil en Argentina

Un reporte con carcter publicitario del Ministerio de Salud hace poco tiempo atrs apuntaba: 10,8
por cada mil nios nacidos vivos fue la tasa de mortalidad infantil en 2013, la ms baja de la
historia sanitaria nacional. Lo indicado es correcto, con la nica salvedad de que todos los aos
han sido sucesivamente los ms bajos de la historia. Tomando una serie anual continua entre 1980
y 2011, la grfica siguiente presenta la evolucin de la mortalidad infantil en Argentina de los
ltimos treinta aos. Para este perodo se observa una clara pendiente descendente, desde un valor
de 32 defunciones por cada 1000 nacidos vivos hasta el valor actual cercano a las 11 defunciones.

298

La mortalidad en el primer ao ha sido el campo ms estudiado y elaborado dentro de las estadsticas vitales y la
salud pblica es posible seguir la promocin econmico social de la poblacin segn la evolucin de la tasa
posneonatal que es ms sensible a los factores ambientales (Sonis, p. 32).

326

Ilustracin 4. Evolucin de la Mortalidad Infantil en Argentina. 1980-2013

Nota: En eje derecho la diferencia entre el TMI observado y TMI segn tendencia lineal
Fuente: Elaboracin propia con base en Ministerio de Salud de la Nacin, Anuarios 2000 y Anuario
2014. Serie 5. Varios nmeros.
La reduccin de la mortalidad infantil que se observa es, por supuesto, un hallazgo positivo.
Teniendo presente eso, no obstante, es reconocida la existencia de una reduccin secular de la tasa
de mortalidad.299 Vale entonces plantear interrogantes ms sensibles para obtener un ms adecuado
cuadro de la situacin.
Un primer interrogante es: debe ser juzgada esa tendencia descendente como muestra de logros
suficientes? O bien, se trata, al contrario, de una evolucin menos que satisfactoria? Una primera
seal de alerta es la desviacin que se observa, a partir del ao 2009, respecto de la tendencia lineal
de decrecimiento; tendencia lineal que, por otra parte, est altamente correlacionada con la serie
observada, R2= 98%. Se trata de una desviacin creciente, por otra parte, que ha ascendido
constantemente hasta llegar en el 2013 al valor de 1,7 esto es, casi dos puntos de tasa por arriba de
lo linealmente esperable.
Esta pregunta ser respondida a partir de las tres siguientes estrategias de trabajo.

299

Por un lado, comparando los logros de Argentina en este terreno con lo obtenido por otros
pases, en especial, los latinoamericanos. Es decir, en trminos comparados, est haciendo
Argentina mejor o peor?
Por otro, se tratar de interpretar la tendencia en funcin las expectativas de los ODM y de
la trayectoria propia de los esfuerzos de reduccin de la maternidad infantil, lo que otorga
una imagen de la efectividad contempornea de las polticas pblicas sobre este problema.

Ver, CEPAL (2007).

327

Finalmente, abordando un segundo interrogante, que remite a la heterogeneidad intranacional de la TMI: Se trata de una situacin en la que ha habido reducciones equivalentes
a lo largo de las jurisdicciones provinciales; o, por el contrario, se han mantenido o
incrementado las distancias entre estas jurisdicciones?

4. Argentina: El Desempeo Comparado del Indicador

Mortalidad Infantil
La tabla y grfica siguientes muestran el desempeo comparado de Argentina con relacin a un
conjunto de naciones que compartan en 1990 un valor similar para el indicador de TMI. Se trata de
dieciocho pases con tasas de entre 20 y 30 nios muertos en el ao por 1000 nacidos vivos.
La ilustracin muestra un desempeo moderado. Argentina comparta rango con Venezuela, Fiji,
Serbia; mostrando una pendiente moderadamente pronunciada: ms que Venezuela y Fiji; e inferior
a Serbia. Al mismo tiempo, con un rango un poquito ms amplio, puede observarse que existen
varios pases para los que se observan pendientes de descenso ms pronunciadas, por caso Rusia; o
similares a la de Argentina, como Uruguay, que no obstante parta desde un nivel inferior.

328

Ilustracin 5 La reduccin de la TMI. Desempeo comparado de Argentina. Valor inicial a

1990 y pendiente de descenso 1990-2015

Fuente:
WHO.
Probability
of
dying
http://apps.who.int/gho/data/view.main.CM1320R

by

1000

live

birth

Con relacin especfica a los pases latinoamericanos, la grfica siguiente muestra el desempeo
comparativo. El indicador elegido para evaluar la trayectoria no es en este caso la pendiente lineal,
sino la tasa de crecimiento media.
Como en el caso anterior, el grfico exhibe cuatro reas. El eje Norte Sur determina el punto de
inicio de la serie, el ao 1990. Los pases ms abajo mostraban en ese ao la menor tasa de
mortalidad infantil por ejemplo, Costa Rica, 14,3; Colombia, 28,9; Argentina, 24,4 por mil
nacidos vivos. El eje Este-Oeste muestra el desempeo en estos veinticinco aos mediante la tasa
de (de)crecimiento anual media del indicador. El cruce de ambos indicadores muestra que hay,
efectivamente, pases que partiendo de menor nivel de mortalidad infantil, han tenido no obstante
una tasa de decrecimiento ms pronunciada los casos de Uruguay, Chile y Cuba. Por su parte,
329

Costa Rica, con una tasa de mortalidad que en 1990 era 10 puntos inferior a la Argentina, exhibe un
rezago en cuanto al impulso anual medio. Finalmente, cabe mencionar a Venezuela, pas que
mostraba en 1990 una similar situacin que Argentina y ha tenido un desempeo ms pobre en
cuanto al descenso de la mortalidad infantil.

Ilustracin 6. TMI 1990 y Pendiente 1990-2015. Pases seleccionados

Fuente:
WHO.
Probability
of
dying
http://apps.who.int/gho/data/view.main.CM1320R

by

1000

live

birth

Estas observaciones respecto del mediocre desempeo de Argentina siguen siendo vlidas si se
extiende la serie temporal en este caso, es preciso cambiar el indicador, utilizndose el que mide
la mortalidad de menores de cinco aos, a los efectos de obtener la serie ms extensa y confiable
300
.

300

Rajaratnam et alii (2010).

330

Pueden observarse en la tabla cinco mediciones con la variacin decenal del indicador. De acuerdo
a lo que se desprende de la informacin, Argentina, en el primer movimiento, entre 1970 y 1980, se
ubica por encima de los logros promedio del conjunto de pases su reduccin es del 48,1% contra
un 37,5% de reduccin promedio. Desafortunadamente, esa situacin se revierte para todos los
dems puntos de anlisis, con la excepcin quizs del ltimo perodo, el que acontece entre el 2000
y el 2010; cuando el pas obtiene valores muy cercanos al promedio pero lejos de los pases que
mejor se desempean, por caso Chile, Costa Rica, Cuba.

Tabla 3. Variacin porcentual de la tasa de mortalidad infantil por decenios. Pases de

Amrica
Latina y Aos seleccionados
Var% 1970-80

Var% 1980-90

Var% 1990-00

Var% 2000-10

Chile

-59,5

-51,2

-39,0

-41,4

C. Rica

-55,0

-35,3

-30,8

-41,2

Cuba

-40,1

-40,3

-38,1

-39,5

Mxico

-34,9

-40,1

-38,4

-35,7

Per

-28,2

-36,3

-44,0

-39,6

Ecuador

-36,1

-39,3

-32,1

-38,2

Brasil

-30,8

-37,8

-40,8

-35,4

Colombia

-39,2

-36,9

-25,8

-38,1

Argentina

-48,1

-25,7

-29,6

-34,5

Uruguay

-27,3

-45,5

-25,7

-30,3

Bolivia

-30,7

-32,1

-40,1

-24,9

Venezuela

-34,4

-23,8

-21,1

-30,6

Paraguay

-23,4

-33,4

-26,5

-24,5

Promedio

-37,5

-36,8

-33,2

-34,9

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin tomada de Julie Knoll et alii (2010).
331

Ahora bien, cabe una cuestin precautoria a resolver. No puede ser el caso de que, siendo
Argentina un pas con baja mortalidad en el contexto latinoamericano, haya alcanzado una suerte
de meseta es decir, lo que en estadstica se conoce como efecto suelo o su inversa, efecto techo-.301
Por ejemplo, no puede estar ese suelo que hace una meseta en la tendencia alrededor del valor
12 casos cada mil nacidos vivos? Esto explicara la desviacin respecto de la trayectoria lineal
sucedida a partir del ao 2009.
No hay efecto suelo. Las grficas y tabla aportadas muestran adecuadamente que existen varios
casos de pases para los que el valor 10 del indicador anterior permite tambin rebatir esa clase de
objecin. Como ya se mencionaba, es notable cmo Uruguay, Chile y Cuba, habiendo partido de
tasas menores, muestran una tasa de decrecimiento media superior. Esto es, no hay
amesetamiento alrededor del valor 12. La siguiente grfica dispone los pases que registraron
valores entre 12 y 10 del indicador para el perodo 1990-2015, destacando nuevamente el mediocre
desempeo de Argentina.

301

Efecto techo: Trmino utilizado para describe lo que sucede cuando muchos sujetos en un studio tienen valores en
una variable que estn en, o cerca de, su lmite superior techo-. Este efecto puede causar problemas para algunos tipos
porque reduce la variacin posible en la variable. Lo opuesto, el efecto suelo causa problemas similares. Ver, B. S.
Everitt Cambridge Dictionary of Statistics. 2006 [mi traduccin].

332

Ilustracin 7. Pases en el rango de tasa 12/000 y 10/000. Reduccin lograda entre

19902015

TMI. Diferencia valor mnimo-mximo

Oman
Uruguay
Ukraine
Montenegro
Kuwait
Costa Rica
Maldives
Malaysia
Qatar
Bahamas
Bulgaria
Bosnia and Herzegovina
Saint Kitts and Nevis
United Arab Emirates
Latvia
Russian Federation
Lithuania
Romania
The former Yugoslav republic of Macedonia
Thailand
Serbia
Sri Lanka
Hungary
Bahrain
Antigua and Barbuda
Cook Islands
China
Slovakia
Estonia
Lebanon
Chile
Grenada
Czech Republic
Georgia
Argentina
Poland
Mexico
Belarus
Greece
Syrian Arab Republic
Libya
Portugal
Seychelles
Turkey
Croatia
Niue
Mauritius
Barbados
Cuba
Tunisia
Saudi Arabia
Albania

Pa
se
s

-1.2

-2.5

-2

-1.5

-1

-0.5

Fuente: Elaboracin propia con base en WHO. Probability of dying by 1000 live birth
http://apps.who.int/gho/data/view.main.CM1320R

5. La Tendencia Descendente de la Mortalidad Infantil: debe

ser evaluada como satisfactoria con base en la propia
trayectoria y metas?
En esta seccin se estudia la calidad de la tendencia descendente en la TMI. Es decir, se busca
determinar si el descenso que se ha constatado es suficiente en trminos de la trayectoria propia del
pas y no con base en el desempeo comparado.
333

El PNUD (2010) ha afirmado con un optimismo que no parece del todo justificado:
En Argentina, la problemtica en torno a la mortalidad infantil ha recibido un tratamiento
preferencial desde hace dcadas, lo cual se ve reflejado en la tendencia descendente de la
TMI. Para el ao 2008, producto de una serie de acciones orientadas a mejorar la
prevencin y la atencin de la poblacin infantil, se ha logrado el descenso del 51,2% con
respecto a los valores correspondientes al ao 1990.
La grafica siguiente analiza la brecha anual entre los valores observados y el comportamiento
esperado del indicador para obtener la meta de un 8,5% de TMI para el ao 2015. Observando el
comportamiento de los ltimos aos, llaman la atencin dos puntos. Por un lado, la brecha entre
observacin y expectativa prcticamente se cierra en el 2005 a partir de una muy alta diferencia
obtenida en el ao 2003. No obstante, la trayectoria retoma impulso ascendente, llegando en el ao
2013 a una brecha observable en ocasin de la coyuntura de crisis de mediados de los 90s.

Ilustracin 8. Mortalidad infantil. Brecha entre los valores requeridos para el cumplimiento
de la meta ODM y los efectivamente observados. 1990-2013

Fuente: Elaboracin propia con base en Ministerio de Salud Anuarios, varios nmeros y metas
ODM (2010)

Ahora corresponde estudiar el segundo tipo de parmetro evaluativo. Puede observarse que se trata
de una serie de datos que se ajusta bien a una tendencia lineal. Es posible entonces determinar los
perodos para los que la serie se aparta o se acerca a lo que sera este tipo de impulso inercial. Para
hacer esto es idneo el acudir a un modelo lineal. Un modelo lineal supone que la reduccin en la
mortalidad debera seguir una tendencia con la forma de una lnea recta. En una seccin anterior se
ha descartado un posible efecto de meseta en la tendencia, siendo por lo tanto un supuesto vlido
para el anlisis.
334

La grfica siguiente aborda entonces este interrogante: el descenso de la mortalidad en el pas ha

sido superior o inferior al esperable en trminos de una tendencia de descenso lineal?302 La mayor o
menor diferencia es interpretable como la capacidad de un pas para atenerse al propio impulso de
reduccin de la mortalidad infantil. En la grfica se exhibe la razn o coeficiente de variacin entre
el residuo entre el pronstico y el observado y el valor observado.303 Cuando el valor es negativo,
como en 1985 (= -8,5), esto quiere decir que el valor observado mejor el valor pronosticado en un
8,5%. A la inversa, cuando es positivo, indica la proporcin por la que el valor observado se
encuentra por debajo del valor pronosticado. El valor del ao 2013 est un 16% por debajo del
pronosticado se esperaba un TMI de 9,1 y se obtuvo un 10,8.
Ilustracin 9. Brecha entre los valores esperados segn la tendencia lineal y los valores observados.
1980-2011.

Fuente: Elaboracin propia con base en Ministerio de Salud Anuarios, varios nmeros.
Lo primero que se observa es una esperable distribucin en zigzag esperable en la medida en que
el indicador se construye en funcin de los desplazamientos sobre la tendencia lineal de la serie.
Por esto, lo interesante en esta tcnica resulta en cuanto se examinan episodios; es decir, los
momentos significativos de desplazamiento de los datos con respecto al modelo. Al respecto, la
primera constatacin son los episodios de empeoramiento, contemporneos con los severos
episodios de crisis socioeconmica que ha vivido el pas recientemente 1982, 1989, 1995, 2002.
Correlativamente, se observan episodios de mejora del indicador en consuno con la subsiguiente
recuperacin social y
econmica.
Resumen del modelo y estimaciones de los parmetros

302

El mtodo a utilizar para estimar este tipo de brecha se conoce como el indicador relativo cclico. El relativo
cclico calcula la diferencia entre el valor observado y un valor terico; obtenido este ltimo a partir de la tendencia
lineal de la serie.
303

La estimacin lineal es apropiada. En la tabla siguiente se compara la bondad de ajuste valor R

cuadrado para dos estimaciones, lineal y logstica. Se observa la estrecha relacin entre ambas.

335

Variable dependiente: TMI total pas

Ecuacin

Resumen del modelo

Estimaciones de los parmetros

R cuadrado

gl1

gl2

Sig.

Constante

b1

Lineal

,980

1469,519

30

,000

32,771

-,708

Logstica

,981

1513,999

30

,000

,028

1,036

Ahora bien, la serie exhibe tambin un dato de otra ndole: el desvo que sucede a partir del ao
2007,304 cuando la mortalidad infantil resulta considerablemente ms alta en un contexto que no es
de crisis sino de crecimiento de la economa. Si la comprobacin anterior sugiere la necesidad de
ajustar la poltica pblica para que modere el movimiento pro-cclico del indicador mortalidad
infantil, lo que se observa a partir del ao 2007 abre a un importante interrogante referido a las
capacidades distributivas de bienestar de la poltica pblica, al menos en la forma en que se la ha
venido practicando.
Estas ideas encuentran ulterior confirmacin en la siguiente grfica que muestra la extrema
sensibilidad de la mortalidad infantil respecto de las condiciones socioeconmicas ambientales: el
coeficiente de correlacin entre el PBI305 y la mortalidad infantil es negativo, siendo su valor de R2
= 0.739

304

Los siguientes son los valores observados y los esperables bajo el supuesto de tendencia lineal desde el 2008 en
adelante. Argentina debera haber alcanzado para el 2011 una mortalidad del 10,1 por mil.
305
PBI a precios de mercado, valores constantes a 1993.

336

Ilustracin 10, Evolucin de la tasa de mortalidad infantil y el PBI. Argentina, 1980-2011

Fuente: Elaboracin propia con base en Ministerio de Salud Anuarios, varios nmeros para la tasa
de mortalidad infantil. Datos del PBI obtenidos de www.mecon.gov.ar

Valores
esperados

Valores
observables

2007

12,9

13,3

2008

12,2

12,5

2009

11,5

12,1

2010

10,8

11,9

2011

10,1

11,7

337

Por lo expuesto entonces no es posible realizar una interpretacin halagea de la reduccin

lograda en estos aos. En este sentido, la mortalidad infantil sigue siendo un problema urgente en la
agenda de gobierno en el terreno de la salud pblica.

6. Evolucin de la Mortalidad Infantil segn Jurisdiccin

Provincial: reduccin absoluta y atisbos de convergencia
La segunda lnea de indagacin que se planteaba concierne al grado de heterogeneidad intranacional. La grfica siguiente estudia esta cuestin. En este sentido, han mejorado relativamente
las provincias que a comienzos dela serie estaban peor? Es posible as discernir una tendencia
convergente?
Desigualdad regional segn el ndice de Gini. El pas se ha comprometido a metas ODM
relativas a reducir las disparidades regionales. En este sentido, ha adoptado la medida ndice de
Gini a los efectos de evaluar el cumplimiento de la meta, proponindose arribar al 2015 con una
concentracin un 10% inferior que en el ao 1990. Sobre el desempeo de este indicador,
nuevamente el PNUD es injustificadamente optimista, fundado en una reduccin del valor Gini que
no se desprende expeditamente de la informacin. Nos dice el PNUD (2010, p. 56):
Con respecto al coeficiente de Gini para la Tasa de Mortalidad Infantil, la meta intermedia
planteada a 2007 (0,116) ha sido alcanzada a partir del ao 2005 y desde entonces,
contina la tendencia al descenso, con un ligero aumento en 2008.
Frente a la tendencia observada del Gini para TMI, no se advierten dificultades para el
cumplimiento de la meta de 0,09 planteada para el ao.
La primera cuestin a observar es la atribucin de un valor de Gini de 0.10 para el ao 1990. Es por
ello que el PNUD entiende que, logrando la reduccin del 10% prevista en la meta, llegar al 2015
con un valor Gini de 0.09 es sencillo. No obstante, el valor de 1990 no es 0.10 sino 0.12. Una
interpretacin posible para esta dificultad es que, por un error de redaccin, donde se menciona
ndice de Gini, el PNUD se est refiriendo a un nmero ndice que tiene al ao 1990 como valor
base.
En el grfico siguiente se presenta la informacin necesaria para desenredar esta madeja. All se
muestra el valor del Gini para toda la serie entre 1980 y 2011, con su correspondiente
transformacin a nmeros ndice con base en 1990. Tambin se presente la tasa de descenso anual
esperada a los efectos de obtener la meta Inea expresada con base en 1990.

338

Ilustracin 11. Indicadores relativos a la evolucin del ndice de Gini de la Tasa de

Mortalidad
Infantil entre provincias. 1980-2011
0.18

1.600

0.16

1.400

0.14

1.200

0.12

1.000

0.1

0.825 0.800

0.08

0.600

0.06
0.04

0.400

0.02

0.200

0.000
198019821984198619881990199219941996199820002002200420062008201020122014
GINI-TMI

PNUD

TCAM-ODM-GiniTMI

Gini-TMI Valor Indice '90=0.1

Fuente: Elaboracin propia con base en Ministerio de Salud de la Nacin, Anuarios 2000 y Anuario
2011. Serie 5. Varios nmeros.
De la grfica se pueden resaltar tres ideas:

Primero, si se transforma el valor Gini en trminos de nmeros ndice con base en 1990,
los valores observados coinciden con los del PNUD para el ao 2000, 2001 y 2002. A
partir del 2003, el reporte del PNUD se desva notoriamente lo que le permite hacer la
interpretacin favorable que se cita arriba.

El segundo punto a poner de resalto es que el clculo del PNUD entre el 2003 y el 2008
est errado.306 Los valores de Gini correctos son sustancialmente superiores, poniendo en
evidencia un retraso en cuanto a la necesaria reduccin de la disparidad regional. Si bien
entre el 2004 y el 2007 la disparidad descendi, no se lograron las metas intermedias para
el ao 2007, y a partir de este ltimo ao, la disparidad comenz a crecer nuevamente.

Tercero, segn la informacin disponible, la meta habra sido alcanzada en el ao 2012,

ao que registra un Gini de 0.098 una reduccin que casi duplica la meta: el 17,5%
respecto del ao 1990. Esto es logrado, segn parece, revirtiendo la tendencia alcista del

306

Es interesante observar que ya no contiene informacin sobre disparidades regionales, ni clculo del ndice de Gini, el
informe ms reciente del PNUD (PNUD, 2011)

339

Gini hasta el ao 2011. Ahora bien, hay que tener presente un dato precautorio. Con toda
sobriedad, la Direccin de Estadsticas del Ministerio de Salud, responsable de la
informacin, declara: En algunas jurisdicciones se observan variaciones en las tasas de
mortalidad infantil no esperables en funcin de la tendencia histrica (Nota a la Tabla 32,
p. 90).307 La DEIS no aclara cules provincias, pero obsrvese la siguiente tabla, en la que
destaca la variabilidad medida segn la desviacin estndar que registran Catamarca,
Formosa y La Rioja. En este sentido, es necesario ser precavido con esta informacin y
esperar un poco ms antes de determinar si la meta ha sido alcanzada.
TCAM_2005_07 TCAM_2008_10 TCAM_2011_13 DE2005_07

DE2008_10

DE2011_13

TotNac

0.00

-1.63

-2.63

0.23

0.31

0.5

CABA

1.64

-3.13

0.38

0.21

0.75

0.3

Bs As

1.52

-1.09

-2.31

0.55

0.26

0.4

Catamarca

-3.92

0.22

-11.51

0.98

0.49

2.7

Crdoba

2.19

-2.83

-3.85

0.57

0.72

0.7

Corrientes

-5.01

-0.59

-1.73

1.35

0.96

0.7

Chaco

2.13

-6.53

0.58

1.15

1.85

1.0

Chubut

-2.04

-1.96

-3.03

0.36

0.50

0.5

E Ros

-3.40

-4.93

-5.78

0.65

1.04

1.0

Formosa

0.00

-2.49

-12.50

0.75

1.35

3.5

Jujuy

-1.90

-1.45

-2.93

0.90

1.31

0.6

La Pampa

1.16

-22.26

-1.63

0.95

4.26

0.8

La Rioja

-2.22

-5.65

-10.07

0.62

1.29

2.3

Mendoza

0.00

2.70

-4.31

0.35

0.90

0.6

Misiones

0.00

-1.71

-8.78

1.44

0.47

1.7

Neuqun

-1.02

7.53

11.15

0.15

0.99

1.8

Ro N.

1.40

-7.04

5.90

0.26

1.53

1.1

307

Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud (2013).

340

Salta

2.50

-3.85

0.24

0.55

0.83

0.7

San Juan

-7.54

-8.59

7.50

1.83

1.96

1.4

San Luis

-0.63

-6.52

-11.24

1.77

1.33

1.9

Santa Cruz

5.45

-2.91

-0.69

2.21

0.46

0.4

Santa Fe

-2.20

-3.61

-3.19

0.70

0.61

0.5

Santiago

5.66

10.42

-0.57

1.12

1.80

0.1

Tucumn

-7.31

0.72

-2.42

1.76

0.51

0.6

T. del Fuego

15.04

13.34

2.74

2.25

2.66

0.3

Nota: Resaltadas las celdas con cambios significativos.

Fuente: Elaboracin propia con base en Ministerio de Salud de la Nacin, Anuarios 2000 y Anuario
2011. Serie 5. Varios nmeros.
Las provincias segn sus trayectorias de cambio. Finalmente, vale la pena identificar si se trata
de movimientos de conjunto o si hay jurisdicciones que tienen mayor responsabilidad en los
cambios. En el grfico se intersecta la tasa de mortalidad en el comienzo de la serie con el
indicador pendiente invertida.308 Se observan cuatro posibles escenarios de entre los cules los
datos aparecen distribuidos en slo dos de ellos: el escenario de alta mortalidad 1980 y alta
pendiente donde alta quiere decir por sobre el promedio y un escenario de baja mortalidad
infantil en 1980 y baja pendiente.

308

Esto es, la tasa de cambio que mejor ajusta la trayectoria de los datos con un modelo lineal.

341

Ilustracin 12. Provincias distribuidas segn pendiente de la trayectoria y posicin relativa

en
1980. 1980-2013

Fuente: Elaboracin propia con base en Ministerio de Salud de la Nacin. Serie 5. Varios nmeros.

En la grfica, se observa que las provincias se ordenan adecuadamente segn su punto de partida.
Aquellas que tenan mayor MMI en 1980, son las que se ubican en el cuadrante de mayor impulso
descendente. A la inversa, aquellas de mejor posicin relativa en 1980, se ubican en el cuadrante
arriba-izquierda, con menor impulso descendente. No obstante, vale la pena resaltar, como se hace
en el cuadro, algunas pequeas desviaciones positivas Santa Fe y Ro Negro y negativas
Tucumn y Formosa.
Del mismo modo, puede interpretarse esta informacin como abonando la idea de que ha sucedido
una compresin en las diferencias entre jurisdicciones: las provincias ms desventajadas han tenido
una tendencia descendente ms empinada.

342

7. Conclusiones
La poltica pblica de salud ha de enfrentar con urgencia el problema de la insatisfactoria tasa de
reduccin de la mortalidad infantil. Esto no quiere decir que no haya habido progresos, sino que
estos avances deben juzgarse en trminos de expectativas y potencialidades que deben realizarse.
El sector salud argentino comparte la tendencia declinante del indicador con la mayora de los
pases; pero, su desempeo en trminos comparativos es entre moderado y pobre. Juzgado contra lo
logrado por pases con similar punto de partida, Argentina muestra un rendimiento por debajo de lo
esperable. Por otra parte, tampoco es adecuado el desempeo del pas en funcin de lo que podra
alcanzar en trminos de las metas que se ha fijado, como en el caso de los ODM; o bien, en
trminos de lo esperable a partir de la tendencia observada.

V.
Efectividad (II). Rendimiento decreciente
del gasto y del asistencialismo
En este captulo se provee una mirada a tres cuestiones finales de la estrategia carrillista. Por un
lado, se explora la posibilidad de un techo de gasto. La nocin techo es compleja
inherentemente. Puede que no se pueda hacer un mayor esfuerzo porque las fuentes de ingresos no
lo permitan; o bien, puede que no valga la pena porque el retorno por cada unidad de gasto es
crecientemente menor. Se explora en primer lugar la cuestin del rendimiento decreciente y, luego,
se aborda la cuestin de las fuentes de ingreso menguantes.
En segundo lugar, se provee, a partir del plan Nacer, una explicacin exploratoria sobre el por qu
esta estrategia de aseguramiento rinde menos a medida que pasa el tiempo.
En tercer trmino, se estudia brevemente el rendimiento en trminos de equidad que ha tenido la
estrategia.

1. Lmites del gasto: rendimiento decreciente y techo

presupuestario
La estrategia de fortalecer las prestaciones del sector pblico por la va de asegurar el
financiamiento de las acciones est teniendo rendimientos decrecientes. Esto es diferente de
apuntar que la estrategia es inefectiva, lo que se concluy en el apartado anterior. Ahora bien, la
estrategia podra ser inefectiva porque los esfuerzos presupuestarios han menguado, o bien porque
por la forma en U de una funcin tpica de costos.

343

El anlisis se presta para una prueba de elasticidad; es decir, cunto vara la mortalidad conforme
vara el gasto. La siguiente ilustracin que grafica esta relacin.

Ilustracin 13. Razn Gasto y tasa de mortalidad infantil. Perodo 1980-2013.

Nota: TMINac = Tasa de Mortalidad Infantil nacional; GPCons = Gasto Pblico consolidado total
de la funcin Salud; GPP AtSal = Gasto Pblico Provincial en Atencin a la Salud; GPCons AtSal
= Gasto Pblico consolidado en Atencin a la Salud.
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Direccin Nacional de Gastos Sociales,
Ministerio de Economa y Direccin Nacional de Estadsticas de Salud, Ministerio de Salud.

La prueba muestra una situacin de no clara interpretacin.309 En primer lugar, se observa que,
salvo algunos episodios, la elasticidad es bien inferior a la unidad. Una elasticidad inferior a 1 debe
interpretarse que por cada unidad del denominador, el numerador vara en menos de 1. En segundo
lugar, la tendencia de la trayectoria no es clara. Si se aplica una estimacin lineal, la elasticidad
parece crecer; mientras que si se aplica una estimacin polinmica de orden 3, que se ajusta un
poco mejor a los datos, se puede entender que la elasticidad est en clave descendente.
Finalmente, cabe preguntar si la poltica de fortalecimiento, por va de transferencias financieras no
ha encontrado un techo de gasto. Por supuesto, es difcil evaluar esto con la necesaria precisin;
pero, una indicacin sobre las dificultades sobrevinientes para incrementar el gasto puede ser
obtenida de observar las trayectorias contrastantes entre gasto y dficit. En este caso, el gasto es el
309

Hay, por otra parte, un problema tcnico adicional. La ecuacin de elasticidad de la demanda,
suponiendo la relacin inversa entre precio y cantidad demandada, est diseada para siempre obtener un
valor positivo con interpretacin sobre los valores superiores o inferiores a la unidad. En el caso bajo
examen, no se cumple este supuesto: bien puede suceder y sucede que baje el gasto y baje la mortalidad; o
viceversa. No obstante esta dificultad, el indicador es el mejor disponible.

344

total en la sub-funcin atencin a la salud, y el dficit es el dficit del gobierno nacional resultado
financiero antes de figurativos /ingresos antes de figurativos.

Ilustracin 14. Evolucin del gasto total en atencin a la salud y de la razn resultado
financiero /ingresos. Gobierno Nacional, perodo 2001-2013.
14,000

20

12,000

10

10,000

8,000

-10

6,000

-20

4,000

-30

2,000

-40

-50
2001200220032004200520062007200820092010201120122013
GPTatS$cns
ResFinPrim%Ing. (cociente Resul.Fin. antes de g. fig./Ing. Antes de fig.

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Ministerio de Economa.

2. El Plan Nacer
El Plan Nacer ha sido uno de los planes pilares de la estrategia del gobierno saliente. En breve
consiste en el pago por servicios dispensado por las redes efectoras del sector pblico provincial. El
Plan Nacer provee fondos de acuerdo al logro de tres tipos de resultados: enrolamiento de
beneficiarios, mejoramiento de salud segn indicadores trazadores, y atencin dispensada en un
paquete de servicios bsicos.
El pago se realiza de dos modos y en dos fases. Una proporcin del 60% por el enrolamiento y el
40% restante por la obtencin de los resultados segn los trazadores. Estos pagos van del
gobierno nacional a las provincias. Por otra parte, las provincias transfieren a sus efectores segn
un esquema de pago por servicio del paquete de prestaciones bsicas establecido algunas
provincias, por ejemplo Corrientes, permite que los efectores suplementen su salario con estos
pagos. El Banco Mundial, con cuyo prstamo se financiaba el Plan Nacer resume de este modo al
plan:
El Plan Nacer es un programa de seguro pblico, gratuito y voluntario para madres sin
cobertura, durante el embarazo y hasta los 45 das posteriores al parto, y para nios hasta
los 6 aos de edad. Al centrarse en las poblaciones ms vulnerables, este aborda
345

directamente una de las causas fundamentales de las desigualdades respecto de la salud.

Incluye tres caractersticas principales en su diseo: un conjunto explcito de beneficios;
desembolsos vinculados al logro de objetivos acordados y auditores externos
independientes para verificar la prestacin del servicio y su calidad.
El Plan Nacer es un ejemplo notable de estrategia de fortalecimiento de los sistemas de
salud. Argentina comprendi que deba cambiar la cultura operativa de su sistema
sanitario, en particular por medio de la incorporacin de incentivos por desempeo en
todos los niveles, en lugar de financiar ms prestaciones y aportes para la atencin mdica
o ajustar los mecanismos de los seguros existentes. Se comprob que estas opciones no
tuvieron xito para abordar adecuadamente los problemas de salud de la poblacin pobre.
El plan entonces aborda con propuestas de cambio dos de las cuatro institucionalidades que definen
al sector salud de Argentina: la fragmentacin federativa y la estructura asistencialista. Al respecto:
En general, las provincias y sus redes de prestadores reaccionaron con buena
predisposicin a los convenios. Hecho, por otra parte, esperable puesto que se les ofrece un
suplemento de financiamiento para realizar unas tareas que, nominalmente, al menos
llevaban ya a cabo.310 El suplemento, no obstante ha de ser ms significativo para los
efectores directos, puesto que se calcula que los ingresos por Plan Nacer varan entre el 1 y
5% de los presupuestos provinciales (Cortez y Romero, 2013, p. 19).311 Por otra parte, y
puesto que el programa no ha tenido dificultades de pago o de ejecucin, las dificultades
que se observen deben entenderse como emergentes de la vigencia de otro tipo de
institucionalidad, no de aquella federativa, sino de la institucionalidad asistencialista.
Esto es as porque los trazadores informan sobre tipos de conductas incentivadas que estn fuera
de la frmula asistencialista tpica: la atencin de la demanda espontnea. Esto implica un cambio
en la medida en que el sistema debe integrarse a la comunidad para obtener rendimientos. En este
sentido, la tasa de enrolamiento constitua un buen indicador hasta que la integracin de la AU
interpuso una demanda espontnea externa al dispositivo del Plan Nacer. Por otra parte, el paquete
de prestaciones bsicas, en lnea con frmulas de APS fue modificado hacia el 2010 con la
incorporacin del pago de prcticas de cardiopatas congnitas y la adopcin de un paquete
perinatal de alta complejidad. No obstante, el plan Nacer contina siendo un plan en la rbita de las
prcticas de APS.
Obsrvese la ilustracin que sigue. La tabla es informativa con relacin a lo que el sistema puede
alcanzar en su estado normal, de vigencia del asistencialismo. Si bien podra traducirla, he
preferido dejar la tabla en bruto.

310

El Plan Nacer financia la brecha entre el costo de proveer los servicios en cantidad y calidad deseados y los que cada
servicio afronta sin el plan. El suplemento est establecido en un 50% del costo de los servicios bsicos incluidos en el
paquete. Ver, Rafael Cortez y Daniela Romero (2013, p. 14).
311
En la medicin de Getler y colaboradores (2014) no supera el 2%, hasta el ao 2009.

346

Ilustracin 15. Logros relativos a los indicadores del Plan Nacer

Fuente: Extrada de Implementation Completion and Results Report del Banco Mundial (Report
ICR 2618, 2013, p. 28).
Si la reordenremos en funcin de cunto los logros se obtienen a partir de demanda espontnea o
externamente inducida, y cunto se obtiene con esfuerzo de integracin comunitaria, se encuentra
que:

347

Todos los objetivos que se refieren a relaciones inter-jurisdiccionales han sido superados
por amplio margen. Uno de ellos puede ser de difcil interpretacin, puesto que se refiere al
logro de las provincias con relacin a los trazadores y la lnea de base de esos
trazadores ha sido establecido por las mismas provincias.

Es interesante, aunque bien mirado no requiere sino un pequeo esfuerzo, la superacin por
amplio margen de la meta referida a la informacin sobre salud sexual y reproductiva a las
embarazadas.

La tasa de enrolamiento alcanzada est, como ya se advirti, afectada por un hecho

externo, la AUH. Por otra parte, hay que tener presente que la prctica comn en los
establecimientos pblicos fue la de efectivizar el enrolamiento al momento del parto.

Finalmente, los objetivos no alcanzados son los referidos a vacunacin, control prenatal, y
control del nio sano.

3. Breves consideraciones en torno a la estrategia de

fortalecimiento del sector pblico y la cuestin de la
equidad
Se apuntaba previamente que la estrategia de aseguramiento de la poblacin sin cobertura, va el
fortalecimiento de la capacidad del sector pblico, poda tener consecuencias en torno al logro de
otra meta del sistema de salud: la equidad. La razn de esto es sencilla. Las fuentes financieras para
los asegurados son mayores que para los no asegurados. Los no asegurados, suponiendo que slo
ellos gastan en el subsector, son beneficiados con un ingreso que representan el 27%
aproximadamente. Los grupos con cobertura, por su parte, representan el 81% de la poblacin e
ingresan en su sistema un 60% del total del gasto. De acuerdo a este clculo elemental, habra una
brecha de equidad que salvar.

La siguiente tabla examina esta cuestin, exhibiendo un hecho relativamente reconocido: la

inequidad contina existiendo; al menos hasta el ao 2010, ltimo dato relevado. La informacin es
clara: los grupos con cobertura consultan al mdico un 30% ms que los no afiliados.

Tabla 4. Proporcin de afiliados y no afiliados que consultaron al mdico

Proporcin de afiliados y no afiliados que consultaron mdico en el perodo de
referencia
1969

1982

1992

2001

2003

2005

2010

Afiliados

8,2

6,8

26,1

41,4

41,8

43,8 45,7

No afiliados

6,2

4,9

15,7

22,2

35,9

35,2 34,7

1,2

1,2 afiliado

Afiliado / no 1,3

1,4

1,7

1,9

1,3

Nota: (i) La informacin de los aos 1969, 1982, 1992 y 2001 corresponde al rea Metropolitana.
Valores de 1969 y 1982: cantidad promedio de consultas por afiliado /ao.
348

Fuente: Encuesta sobre Utilizacin y Gasto en Servicios de Salud, Serie 10. Varios nmeros

Una tendencia similar se produce con las pruebas de laboratorio y tratamientos mdicos. En 2010,
el 20,3 por ciento de la poblacin recibi un tratamiento mdico, una prueba de laboratorio, o
ambos, con el porcentaje tan bajo como el 13,4 por ciento para los no asegurados frente al 23,7 por
ciento para la parte asegurada de la poblacin.

Por otra parte, los gastos de la media fuera de bolsillo en salud aumentaron a 92 pesos en 2010.
Este es un aumento real del 60 por ciento con respecto a 2005, y el 83 por ciento en relacin a
2003. Los principales componentes del gasto fuera de bolsillo en el ao 2010 fueron las compras de
medicamentos (44,1 por ciento del total de los gastos fuera de su bolsillo), y la cobertura de seguro
voluntario (16,8 por ciento). En definitiva, la inequidad del sistema no ha hallado solucin por la
va del aseguramiento a los no cubiertos, va sector pblico.

VI. Consideraciones finales

Este largo examen ha procurado evaluar la poltica de salud llevada adelante por el gobierno
saliente. Durante quince aos, el elenco gobernante orient su esfuerzo en una poltica que, no
obstante contener una racionalidad relativa, result ineficaz para acometer adecuadamente uno de
los grandes problemas de salud pblica de la Argentina: la mortalidad infantil.

Despleg ese gobierno una estrategia de poltica que hemos denominado carrillista, lnea de accin
que promueve el fortalecimiento del sector pblico. En esta coyuntura ese fortalecimiento no
deriv en crecimiento de la capacidad instalada como en tiempos de Ramn Carrillo, sino en un
esfuerzo de dar cobertura por parte del sector pblico a quienes no tiene cobertura de obras sociales
o privada.

La poltica puede ser considerada relativamente racional. Su alternativa, la lnea del aseguramiento
universal por la va de la integracin financiera de los sub-sectores, debe considerarse
polticamente arriesgada, puesto que ha consumido, prcticamente sin resultados, las energas de
muchos gobiernos de bien diverso linaje poltico.

La lnea de accin seguida, entonces por el gobierno nacional saliente, resultaba expedita y sensata.
Pasado el tiempo, no obstante, se revel ineficaz: los indicadores de mortalidad infantil no
mejoraron como deban, no obstante crecer el gasto. Se apunt en el captulo V, seccin 2, que esto
puede deberse a las dificultades para lograr cambios en la institucionalidad asistencialista.
349

Tampoco, se lograron avances significativos con relacin a la equidad; en buena medida porque no
se acometieron reformas en el rea de la integracin financiera.

El repertorio de polticas realmente existentes parece hoy agotado. La integracin sub-sectorial, al

menos tal y como hasta ahora ensayada, se ha revelado demasiado costosa para los gobiernos, que
entonces no pueden afrontarla. Por su parte, la poltica de fortalecimiento del sector pblico y la
coordinacin federativa por va de incentivos o suplementos de ingreso para los efectores tampoco
ha servido. Este es entonces un escenario exigente para el gobierno entrante.

Es seguro que, al menos en lo que tiene que ver con la mortalidad infantil, y ms oblicuamente con
la equidad, lo que se precisa es una innovacin de polticas, que logre posicionar un cambio de la
institucionalidad asistencialista, en los trminos muy declarados pero escasamente desarrollados de
la APS. Slo entonces una poltica de fortalecimiento del sector pblico tendr sentido.

En trminos de especulacin politolgica, lo que quizs hace falta es la emergencia de un nuevo

actor colectivo en el terreno poltico-sanitario, un actor que se exprese convencido de la renovacin
de la prctica asistencialista, un actor que pueda aprovechar la capacidad de innovacin y
aprendizaje que existe en el nivel local parafraseando a un viejo lema poltico; toda atencin es
local. Por ejemplo, si se creara una Secretara de Primer Nivel de Atencin, estaran
disponibles las convicciones, vocaciones y coaliciones que llenen ese raviol burocrtico.

Al mismo tiempo, para que este actor pueda erigirse y desarrollarse, debe existir una voluntad
poltica propiciatoria, la que debe transitar por los canales de una tambin nueva institucionalidad
federativa entre nacin y provincias, y hacia el interior de cada una. Puede tener un nombre viejo,
pero escasamente practicado: el federalismo cooperativo, no estara mal.

El tercer desafo es que se instituya un sistema de polticas que aprenda. Para ello es necesario
superar el voluntarismo poltico o planificador, buscando comprender las reales dificultades que
enfrenta el sistema. La poltica de salud que viene, deber ser necesariamente re-inventada.

350

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353

FACTORES CONDICIONANTES DE LA INSTITUCIONALIZACIN DE LAS

BUROCRACIAS PBLICAS EN AMRICA LATINA312 313
Mara Mercedes Llano
mechidd@yahoo.com.ar
UNCU/CONICET

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Resumen
El presente trabajo desarrolla un modelo de cambio institucional para analizar los condicionantes que operan
sobre el nivel de institucionalizacin de las burocracias meritocrticas en un grupo de pases
latinoamericanos. De acuerdo al modelo propuesto, el avance o grado de implantacin de las meritocracias se
muestra dependiente tanto de la capacidad de demanda y organizacin de actores de la sociedad civil y actores
estatales, como de la preeminencia de un determinado entramado poltico-institucional. Las crisis polticas o
econmicas, as como el compromiso e implicacin de lderes polticos con las reformas administrativas,
segn el modelo esbozado, accionan como disparadores de las reformas, pero los factores que efectivamente
condicionan la expansin y afianzamiento de las burocracias profesionales son la vigencia de instituciones
polticas especficas y el activismo social o burocrtico. El principal resultado de la contrastacin emprica del
modelo arroja que la intensidad del poder presidencial de patronazgo es el principal condicionante del grado
de institucionalizacin de los sistemas meritocrticos evaluados.

312

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.
313
Este artculo se basa en un captulo incluido en la Tesis Doctoral denominada Burocracia
pblica y sistema poltico en Amrica Latina. Factores asociados a la politizacin de los sistemas de
gestin de empleo pblico en la regin, presentada en el marco del Doctorado en Gobierno y
Administracin Pblica, Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset y Universidad
Complutense de Madrid.
354

En el presente artculo se formular un modelo de cambio institucional aplicado a reformas

del servicio civil en Amrica Latina y se proceder a su contrastacin emprica. El modelo
representa el impacto de diversos factores sobre los procesos de reforma administrativa en
casos de Amrica Latina e incluye tanto factores relativos a los actores estatales y actores
de la sociedad civil, como el contexto institucional en el que se producen los casos exitosos
o fracasados de cambio institucional. Asimismo, la evidencia emprica tambin indica la
relevancia de factores adicionales que impactan sobre procesos de reforma institucional,
como las crisis fiscales o polticas y el compromiso de un determinado lder o grupo
poltico. Estos condicionantes han favorecido procesos de reforma administrativa en los
casos bajo estudio y por tanto se incluyen en el modelo.
El modelo se funda en una hiptesis relativa al nivel de implantacin de las burocracias
meritocrticas latinoamericanas. Dicha implantacin ser medida en trminos de grado de
institucionalizacin, un indicador emprico ampliamente reconocido en la literatura. De
acuerdo con el modelo a proponer, el avance o grado de implantacin de las meritocracias
se muestra dependiente tanto de la capacidad de demanda y organizacin de actores de la
sociedad civil y actores estatales, como de la preeminencia de un determinado entramado
poltico-institucional. Las crisis polticas o econmicas, as como el compromiso e
implicacin de lderes polticos con las reformas administrativas, operan como disparadores
de las reformas, pero los factores que efectivamente condicionan la expansin y
afianzamiento de las burocracias profesionales son la vigencia de instituciones polticas
especficas y el activismo social o burocrtico.
Para la contratacin de la hiptesis se recurre a un modelo sobre las variaciones del nivel de
desarrollo y consolidacin de las burocracias meritocrticas en la regin. La elaboracin del
modelo sigue los lineamientos metodolgicos del anlisis de cambio institucional
desarrollado en diversos trabajos por Mahoney y Thelen (2013) y Mahoney (2013; 2015).
De especial inters resulta la aplicacin de la metodologa elaborada por los autores al
estudio emprico de los procesos de burocratizacin en Centroamrica hacia fines del siglo
XIX (Mahoney 2013). La aplicacin del modelo en este caso distingue dos tipos de factores
que impactan sobre los procesos de profesionalizacin burocrtica: los factores
detonantes y los factores condicionantes. Los factores detonantes son las
caractersticas contextuales o las aptitudes o las cualidades y actitudes de actores polticos
que favorecen la repentina o rpida propagacin de la reforma. Slo operan como
detonantes del cambio institucional, sin producir efectos en el largo plazo, es decir, ms all
de lo que dure su horizonte temporal de influencia. Tales disparadores suelen repercutir en
las fases de inicio, adopcin formal y ejecucin prctica de las innovaciones
administrativas, no as en su sustentabilidad314. La categora de disparadores abarca las
crisis fiscales y polticas as como tambin el liderazgo o el involucramiento de referentes o
grupos polticos.
314

Hemos incorporado a esta parte del anlisis las cuatro etapas de reforma apuntadas por Gaetani y Heredia
(2002): inicio, implantacin formal, ejecucin prctica y sostenibilidad.

355

Los factores condicionantes incluyen el andamiaje institucional y la presencia (o

ausencia) de agentes de cambio y monitoreo que crean incentivos necesarios para sostener
el cambio en el tiempo. Los factores condicionantes inciden en las etapas iniciales, pero el
mayor inters de su estudio concierne a su impacto en la perdurabilidad de las reformas. La
categora de factores condicionantes comprende al sistema de partidos polticos, el grado
de concentracin de los poderes presidenciales de patronazgo y el nivel de intervencin de
actores sociales y burocrticos en favor de las reformas administrativas. Los actores
sociales y burocrticos pueden desempear el rol de disparadores del cambio pero tambin
operan sobre la propagacin y persistencia del cambio puesto que su impacto persiste ms
all del perodo de un gobierno determinado y se constituyen en monitores de los procesos
de profesionalizacin. Incluso, a lo largo de las instancias de institucionalizacin, estos
actores pueden ampliar su influencia mediante la configuracin de coaliciones con otros
actores de la sociedad civil o grupos de servidores pblicos que, a medida que se
implementa el sistema, van encontrando incentivos para adherir a la reforma.
CUADRO
N11:
FACTORES
DETONANTES
Y
CONDICIONANTES QUE IMPACTAN SOBRE LOS PROCESOS
DE PROFESIONALIZACIN
FACTORES DETONANTES
FACTORES CONDICIONANTES
Crisis polticas y econmicas
Intensidad del poder de patronazgo
Liderazgo o compromiso de un
referente o agrupacin poltica

Sistema de partidos polticos

Participacin actores de la sociedad civil y
estatales

En particular, el sistema bipartidista es un factor que contribuye a la emergencia y,

principalmente, al afianzamiento de la burocracia meritocrtica. Este tipo de sistema es ms
conducente a alcanzar una mayor cooperacin entre los legisladores para iniciar y sustentar
una reforma que los sistemas de partidos predominantes o multipartidistas. Esto es as
porque los sistemas de dos partidos son ms proclives a generar escenarios de reparto
equitativo de los puestos de patronazgo y, con ello, a favorecer una distribucin ms
equilibrada de los costos asociados a la reforma. Contrariamente, si el control del
patronazgo por parte de un partido es dominante, hay mayor probabilidad de que esa fuerza
poltica se oponga al sostenimiento de la reforma al deber asumir costos ms elevados. O
bien, si la distribucin de cargos es utilizada para construir y mantener coaliciones de
gobierno, como ocurre en los sistemas de partidos altamente fragmentados, los incentivos
para adoptar, impulsar y afianzar un proceso de modernizacin se reducen (Geddes, 1996:
118, 184 y 185).
La intensidad del poder presidencial del patronazgo, es decir, la capacidad de nominar y
remover discrecionalmente, es otro de los condicionantes del nivel de arraigo de los
servicios civiles en la regin. Las democracias presidenciales latinoamericanas les
reconocen a los presidentes inusuales potestades institucionales para nominar, pero el
control efectivo sobre el patronazgo puede ampliarse o acotarse en funcin del grado de
dispersin del poder de patronazgo, es decir, si est monopolizado por el primer mandatario
356

o si se distribuye entre distintos partidos. Cuando el poder de patronazgo es bajo, las

posibilidades de manejar arbitrariamente los recursos estatales para obtener rditos
electorales se reducen y, con ello, los costos polticos de la reforma y su sostenimiento se
acotan, creando un escenario ms propicio para la profesionalizacin. Contrariamente,
cuando el poder de patronazgo es elevado, la descomunal ventaja competitiva con la que
corre quien concentra las prerrogativas para nominar a sus allegados polticos, no generar
incentivos para introducir o mantener una burocracia meritocrtica (Ferraro, 2011: 154;
Panizza, Ramos y Scherlis; 2014: 14-15; Schuster, 2013).
Por otra parte, la participacin activa de referentes de la sociedad civil y asociaciones de
servidores pblicos contribuye al surgimiento y persistencia de la reforma. La intervencin
de coaliciones sociales pro-reforma, think tanks, organizaciones sindicales de empleados
pblicos y otros agentes estatales favorece los procesos de modernizacin. Estos actores, en
particular, pueden desempear un rol relevante en el impulso del cambio institucional y en
su sustentabilidad cuando se posicionan en una suerte de monitores de los procesos de
reforma. En cambio, su ausencia opera en detrimento de la institucionalizacin de una
burocracia profesionalizada.
A continuacin se desarrolla un esquema que representa grficamente el modelo de cambio
institucional propuesto.

GRFICO N 7: MODELO DE CAMBIO INSTITUCIONAL

EMERGENCIA
REFORMA

PODER DE PATRONAZGO

SISTEMA DE PARTIDOS

CONSOLIDACIN
DE LA
BUROCRACIA
MERITOCRTICA

LIDERAZGO

CRISIS

ACTORES SOC. Y BUROC.

El modelo se formula en base a cinco casos nacionales para su contrastacin emprica:

Uruguay, Chile, Argentina, Mxico y Repblica Dominicana. La seleccin de casos se ha
357

realizado buscando maximizar la variabilidad del nivel de institucionalizacin de las

burocracias meritocrticas, es decir, de la variable dependiente. A tales efectos, se han
incluido casos de alta, moderada y baja implantacin de los sistemas basados en el mrito.
A los fines de poner a prueba el modelo formulado, el presente artculo se estructurar en
cinco secciones. En primer lugar, se describirn las principales caractersticas de los
procesos reformas administrativas impulsadas y el nivel de implantacin de las burocracias
meritocrticas alcanzado en cada uno de los casos. En segundo lugar, se indagar sobre la
incidencia de los factores detonantes (crisis econmicas y polticas y liderazgo poltico)
en la emergencia de las reformas en los casos de estudio. En tercer lugar, se evaluar el
impacto de los factores condicionantes (sistemas de partidos, poder de patronazgo y
actores sociales y estatales) en la consolidacin de las burocracias meritocrticas.
Vamos a formular a continuacin las dos hiptesis centrales del presente artculo, que se
expresan como una correlacin emprica y que van a ser contrastadas en el presente
captulo. Las hiptesis quedan representadas de manera espacial y analtica en el modelo,
que presentamos en forma de cuadros (cuadros 11 a 17) y un diagrama (grfico 7).
HIPTESIS A: Dos factores impactan de manera positiva en el inicio de procesos de
reforma administrativas, es decir que su presencia e intensidad permiten predecir el inicio
de procesos de reforma de servicio civil. Los factores son: 1) situaciones de crisis poltica o
econmica en la percepcin mayoritaria de los actores y 2) presencia y nmero de lderes
de proyeccin nacional que promueven procesos de reforma administrativa.
HIPTESIS B: Diversos factores impactan de manera positiva en la consolidacin de
procesos de reforma de servicio civil, es decir que la presencia e intensidad de dichos
factores permite predecir la durabilidad y sostenibilidad de las reformas. Los factores son
tres: 1) lmites al poder presidencial de patronazgo, 2) carcter bipartidista del sistema
poltico y 3) participacin activa de actores estatales y no estatales en apoyo al proceso de
reforma administrativa.
1. LAS CARACTERSTICAS DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS Y EL NIVEL
DE IMPLANTACIN DE LAS BUROCRACIAS MERITOCRTICAS EN LOS CASOS
DE ESTUDIO
Los casos seleccionados difieren en cuanto al grado de desarrollo de sus burocracias
meritocrticas nacionales. Algunos pases han logrado obtener altos niveles de
profesionalizacin mediante procesos incrementales, mientras que en otros pases los
ambiciosos proyectos de reforma originalmente impulsados han quedado truncos en el
tiempo, limitando la extensin y afianzamiento de sus respectivos sistemas meritocrticos.
Para evaluar el nivel de implantacin de los sistemas meritocrticos analizados se utilizar
el ndice de mrito elaborado por el BID (2014), a travs del cual se mide el grado de
proteccin efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrariedad, la politizacin y la
bsqueda de rentas. De una escala de 1 a 100, las puntuaciones bajas indican una fuerte
politizacin de las decisiones de seleccin y remocin de personal; mientras que los valores
elevados reflejan la aceptacin generalizada de criterios de mrito en los procesos de
incorporacin y desvinculacin de agentes (Iacoviello y Strazza, 2014:148). A su vez, el

358

ndice se clasifica en funcin del nivel de desarrollo bajo (0 a 39 puntos), medio (40 a 59
puntos) y alto (60 a 100 puntos)315.
Los casos escogidos cubren todo ese espectro de grados de institucionalizacin de los
sistemas meritocrticos. El nivel de desarrollo de de las burocracias meritocrticas es alto
en Uruguay (73) y Chile (67), medio en Argentina (47) Mxico (40) y bajo en Repblica
Dominicana (27) (Ver Cuadro N12).
CUADRO N 12: NIVEL DE INSTITUCIONALIZACIN DE LAS
BUROCRACIAS
MERITOCRTICAS
EN
REPBLICA
DOMINICANA, MXICO, ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY

NDICE DE MRITO 2011/2013 NIVEL DE DESARROLLO

Valoraciones
Pas
Rep. Domin.
27
BAJO
Mxico
40
MEDIO
Argentina
47*
MEDIO
Chile
67
ALTO
Uruguay
73
ALTO
Fuente: Elaboracin propia en base a Iacoviello y Strazza (2014).
* Datos ajustados en funcin a resultados del Informe BID (2006).

1.1. Trayectoria histrica de las reformas en los casos de estudio

Repblica Dominicana (2004-2012). La gestin de la burocracia pblica ha estado
tradicionalmente marcada por el predominio de lazos particularistas. En el ao 1991 se
aprob la Ley 14-91 con el objetivo de implantar un cuerpo de funcionarios autnomo a los
efectos de limitar la captura poltica del aparato administrativo, pero su alcance fue muy
acotado316 (Iacoviello y Rodrguez Gust, 2006: 447). El impulso de la reforma
administrativa se retom con la asuncin de un nuevo gobierno en el ao 2004 que propici
una revolucin o refundacin normativa en materia de gestin de recursos humanos,
incorporando incluso el tema de la profesionalizacin a la constitucin nacional (Schuster,
2014: 15; Iacoviello, 2009).
Este proceso de reforma se apoy tanto en el Programa de Reforma y Modernizacin de
Poder Ejecutivo (PROREFORMA), financiado por el BID como en el Programa de
Reforma y Modernizacin del Estado (PARME), impulsado por la Unin Europea, cuyas
finalidades, entre otras, se encontraba en ambos casos la de brindar asistencia al rgano
rector en la elaboracin del nuevo proyecto de ley de funcin pblica (Iacoviello, 2009;
Ventura Camejo, 2006: 317-318; Parrado Diez, 2008: 243).

315

Se aplican los criterios utilizados para clasificar el ndice de Desarrollo del Servicio Civil (Iacoviello y
Strazza, 2014: 21).
316
Se identificaban las siguientes disfunciones de la ley: a) alcance limitado, slo se aplicaba a rganos
centralizados, b) instrumentacin gradual de la norma, c) debilidad orgnica de la entidad rectora del sistema
de gestin de recursos humanos, d) posibilidad de remociones injustificadas, d) aplicacin parcial de la ley
(Iacoviello, 2009; Parrado, 2008: 243).

359

Como corolario de estas iniciativas se sancion la Ley 41-2008 en reemplazo de la anterior

legislacin (14-91) y se introdujo una modificacin constitucional en el ao 2010. Este
nuevo instrumental normativo se diriga, bsicamente, a jerarquizar y fortalecer a la entidad
rectora (ONAP)317 del sistema de gestin de recursos humanos y a introducir garantas
contra la politizacin. Para limitar el patronazgo el nuevo marco jurdico previ la
implementacin de procesos de seleccin basados en el mrito, mientras que la nueva
constitucin consagr los principios de mrito y estabilidad, limitando formalmente las
amplias potestades de las que gozaba el presidente para efectuar designaciones y
remociones (Iacoviello, 2009; Cortzar Velarde, Lafuente y Schuster, 2014: 96-97;
Iacoviello y Rodrguez Gust, 2006: 449).
Pero estas reformas integrales tuvieron un limitado impacto en la modificacin de las
prcticas de gestin de empleo pblico en el perodo analizado (2004-2012). Si bien 59.300
funcionarios pblicos se incorporaron a la carrera entre 2005-2012, el 94% accedi
mediante evaluaciones aplicadas a los agentes en funciones318, condicionadas slo al
cumplimiento formal de requisitos acadmicos y de experiencia mnimos para el ejercicio
del puesto, y no a travs de mecanismos competitivos. Los reclutamientos basados en
concursos fueron marginales, ascendiendo a 18 en 2011 y a 39 en 2012, en un contexto
donde la fuerza laboral sum 27.676 servidores en esos dos aos. Mientras que para la
ocupacin de vacantes por la va de selecciones discrecionales, segn una encuesta
realizada a expertos, sigue prevaleciendo la aplicacin de criterios de pertenencia partidaria
(95%) y afinidad personal (71%) sobre las calificaciones profesionales (38%) (Schuster,
2014 a, 13-16; Schuster, 2014: 18; Cortzar Velarde, Lafuente y Schuster, 2014: 96-97).
Esta estrategia abarcativa de reforma de carcter netamente institucional no ha logrado
mitigar las prcticas clientelares a travs de la implantacin de una burocracia profesional.
A pesar de las reformas adoptadas, la instauracin de un sistema meritocrtico sigue siendo
endeble en ese pas, alcanzando un puntaje en trminos de ndice de mrito de apenas 27
puntos (Strazza, 2012).
Mxico (2003-2012). En el ao 2003 se impuls una reforma administrativa orientada a
implantar una burocracia meritocrtica a nivel federal en reemplazo de un sistema de botn
poltico que haba predominado por ms de 70 aos en el pas 319 (Grindle, 2012: 152).
Mediante la aprobacin de la Ley de Servicio Profesional de Carrera en el ao 2003 se
busc profesionalizar el segmento de puestos de confianza de nivel medio que se posiciona
entre los altos cargos polticos y el personal de base o sindicalizados 320. El nuevo sistema
implanta principios meritocrticos y de igualdad de oportunidades para cubrir ms de
317

La Oficina Nacional de Administracin y Personal (ONAP), entidad a cargo de la reglamentacin y

supervisin del servicio civil pas de ser una oficina nacional a tener rango ministerial (Velarde, Lafuente y
Schuster, 2014: 97).
318
La ley 41-08 contempl a las evaluaciones como un mecanismo transitorio para incorporar al personal en
funciones, pero una resolucin del rgano rector extendi su alcance a los empleados reclutados hasta el ao
2010 (Schuster, 2014a: 16).
319
El arraigo del patronazgo en Mxico era tal que la burocracia era concebida como un apndice flexible y
manipulable del sistema poltico (Arrellano, 2008: 147).
320
La Constitucin de 1917, en su artculo 123, distingue los funcionarios de base de los funcionarios
designados de forma discrecional. Estos ltimos pueden estratificarse en altos oficiales o cargos polticos y en
burcratas de nivel medio o de confianza (Iacoviello, Rodrguez Gust y Cruz Orozco, 2006: 321).

360

36.000 puestos directivos321 y confiere permanencia (no inamovilidad) de acuerdo al

desempeo a este rango de cargos (Iacoviello, Rodrguez Gust y Cruz Orozco, 2006: 321322; Strazza, 2014: 7, 24).
Esta ambiciosa reforma fue acompaada de problemas de instrumentacin. A poco de su
implementacin las autoridades polticas encontraron caminos alternativos para subvertir
los procesos de seleccin neutrales, como las nominaciones temporarias o el uso extensivo
de nombramientos en puestos de asesoramiento, y de ese modo garantizar mayor adhesin
de la burocracia. Pronto tambin comenzaron a surgir cuestionamiento sobre la falta de
transparencia de los procesos de seleccin y la existencia de irregularidades. El bajo
alcance de la reforma fue el resultado de estas recurrentes resistencias y problemas, hacia el
2007 menos del 20% de los puestos de confianza se haba incorporado bajo el nuevo
sistema (Grindle, 2012).
Ante estos desajustes del sistema, en el 2007 se impuls una nueva reglamentacin en base
a informes y recomendaciones de organismos de contralor y del sector acadmico, pero
existe cierta visin generalizada que la interpretacin sesgada y arbitraria de estas
disposiciones dio lugar a la proliferacin de ciertas prcticas que permitieron ampliar la
brecha para la incorporacin discrecional de funcionarios. Bajo el amparo de estas
regulaciones se comenz a hacer uso recurrente y distorsionado de nombramientos
provisorios, admitidos slo ante situaciones de excepcin, para la incorporaciones de
personal por razones de afinidad personal o poltica322. Y, complementariamente, comenz
a utilizarse con mayor frecuencia el derecho a veto para bloquear la incorporacin de
postulantes no allegados al gobierno (Martnez Pun, 2009: 6; Strazza, 2014: 21-22;
OCDE, 2011: 56).
A este escenario se agrega el amplio margen de discrecionalidad vigente para la
contratacin de los agentes de base, colectivo que representa aproximadamente el 85% del
personal de la administracin pblica. No se implementan concursos para el acceso a este
tipo de cargos, contrariamente, su reclutamiento ha estado tradicionalmente pautado por
compromisos polticos y presiones sindicales (Strazza, 2014: 22; Iacoviello, Rodrguez
Gust y Cruz Orozco, 2006: 326).
Las fuertes presiones por repolitizar el sistema han contribuido a erosionar las reformas
administrativas. La reduccin del ndice de mrito de 47 puntos en el 2004 a 40 puntos en
el 2014 y el bajo nivel de tecnificacin de las dotaciones reflejan ese retroceso (Strazza,
2014). Pese a los intentos por profesionalizar la burocracia federal, el servicio civil est an
dbilmente implantado.
Argentina (1991-2015). En 1991 se impuls en el pas una ambiciosa reforma
administrativa orientada a implementar un sistema de carrera. Mediante la creacin de este
nuevo escalafn, denominado Sistema Nacional de Profesin Administrativa (SINAPA)323,
se procuraba consolidar y homogeneizar la carrera ante la gran dispersin normativa
321

El sistema abarca desde los cargos directivos hasta los de enlace.

Se estima que durante el gobierno de Fox (2000-2006) las incorporaciones en cargos de confianza basadas
en mecanismos competitivos (2.904) fue relativamente equiparable a las nominaciones provisorias (2.290),
mientras que durante el gobierno de Caldern (2006-2012) la proporcin de nombramientos temporales
(7.000) super marcadamente los ingresos mediante concursos (2.486) (Pardo, 2012, cit.en Strazza, 2014: 22).
323
El SINAPA se cre mediante el decreto 993/91.
322

361

imperante. El SINAPA abarcaba dos estrategias de reforma. Por un lado, introduca un

sistema de corte weberiano basado en el reclutamiento meritocrtico, la promocin interna
y la estabilidad. Por otro, instauraba un sistema especfico para cargos ejecutivos que
prevea la aplicacin de mecanismos de seleccin abierta para acceder a tales puestos por
un determinado perodo de tiempo (Iacoviello y Pando, 2015; Oszlak, 1999; Ferraro, 2011:
152).
Esta reforma abarcativa cobr un fuerte impulso inicial324, pero fue progresivamente
marginada a partir del sistemtico y ascendente uso de dos mecanismos de evasin del
sistema meritocrtico (Grindle, 2012). La consolidacin y extensin de un esquema de
contrataciones flexibles paralelo a las estructuras administrativas estables y la penetracin
poltica del servicio civil a travs de designaciones excepcionales y provisorias a nivel de
los cargos directivos, se constituyeron en las principales estrategias para eludir el sistema
meritocrtico (Llano y Iacoviello, 2015: 4; Lpez y Zeller, 2010).
El uso de modalidades de contratacin transitoria no es exclusivo del perodo analizado,
pero a mediados de los noventa su utilizacin se amplific a travs de la
institucionalizacin de un rgimen de contrataciones temporarias de servicios personales
autnomos325 y desde inicios del 2000 se ha generalizado, transformndose en la principal
va de acceso al estado nacional. El congelamiento de vacantes vigente desde el ao 2000
fue el principal pretexto utilizado en la ltima dcada para justificar su recurrente uso. Pero
la prolongacin a lo largo del tiempo de una medida restrictiva de carcter excepcional
fundada originalmente en una situacin de crisis fiscal, cuando la realidad econmica del
pas fue presentando claros signos de mejora, evidencia que se trat ms bien de una
estrategia para poder nominar discrecionalmente por los mrgenes del sistema meritocrtico
(Iacoviello y Pando, 2015; Ferraro, 2006; Scherlis, 2009; Llano y Iacoviello, 2015: 5).
Se han impulsado medidas dirigidas a acotar su uso, como la determinacin de cupos
mximos de contratados (15%)326 y el descongelamiento escalonado de cuotas de vacantes
para la provisin de puestos de carrera va concurso 327. Pero estas iniciativas no han
contrarrestado la creciente primaca de las contrataciones temporarias para ingresar a la
administracin central. La participacin de estos mecanismos temporarios de ingreso sobre
el empleo permanente es cada vez mayor. Desde el ao 2004 hasta el 2014 estas
324

De un informe sobre los procesos de seleccin realizados en el marco del SINAPA durante el perodo
1993-2008, publicado por la Oficina Nacional de Empleo Pblico (2009), surge que el 78% de las
convocatorias para la cobertura de cargos de carrera se registr de 1993 a 1999 y slo el 22% se concret de
2000 a 2008. Igualmente, el 88% de las convocatorias para ocupar cargos con funcin ejecutiva fueron
efectuadas durante la etapa de 1993-1999, mientras que el 12% restante se desarrollaron desde 2000 a 2008
(estimaciones del autor en base al citado informe).
325
Ver Ley 24.447/95.
326
Esta disposicin fue instrumentada mediante el art. 156 del Convenio Colectivo General para el Sector
Pblico (Decreto 214/06).
327
El descongelamiento se implement a partir de la sancin del art. 7 de la Ley N 26.337/07 y art. 7 de la
Ley N 26.422/08, mediante los cuales se facult al Jefe de Gabinete de Ministros a autorizar, fundadamente,
las excepciones a la prohibicin de cubrir cargos vacantes en el mbito de la Administracin Pblica
Nacional. En este marco, a travs de la DEA 506/09 se habilit la provisin de 1000 cargos vacantes y,
posteriormente, va la DEA 1126/12 se procedi a descongelar los 5000 puestos restantes (Iacoviello y Pando,
2015).

362

modalidades contractuales aumentaron un 260% y su peso sobre el empleo estable pas de

representar el 20,3% al 57,3% en dicho perodo (Llano y Iacoviello, 2015: 6-7).
La incorporacin de directivos regidos por el SINAPA (actualmente denominado SINEP)
mediante designaciones excepcionales y provisorias, rehuyendo los mecanismos
competitivos para su contratacin previstos por la ley, tambin ha contribuido al
debilitamiento del sistema meritocrtico. De un reciente estudio elaborado por CIPPEC
(2015), se desprende que alrededor del 90% de los directivos alcanzados por dicho
escalafn fueron designados de manera transitoria y, de ellos, ms del 50% haba ingresado
por la va de la excepcin.
Este proceso de creciente flexibilizacin de las nominaciones en todos los niveles de la
jerarqua administrativa ha favorecido la desinstitucionalizacin del sistema meritocrtico
en el pas.
Chile (2003-2014). Los procesos de modernizacin impulsados en Chile en las ltimas dos
dcadas han seguido una lgica incremental, cuyo ritmo se aceler a partir de un radical
cambio introducido en el 2003 que marc la ruptura con las prcticas de nominacin
predominantes (Alberts, Dvila y Valenzuela, 2012, cit. en Llano, 2014; Alessio y Pacheco,
2013: 5).
La reforma, materializada en la Ley de Nuevo Trato (19.882/03), consista en cortar al
servicio civil en dos pisos independientes entre s: segmento directivo y la carrera
funcionaria. Esta transformacin implic la creacin de un Sistema de Alta Direccin
Pblica (SADP) y el perfeccionamiento del sistema de concursabilidad para los agentes de
planta. Los esfuerzos se focalizaron, principalmente, en la profesionalizacin de la franja
gerencial por su potencial influencia para mejorar el desempeo de los servicios y agencias.
El SADP jugara una suerte de rol de nave insignia del proceso de modernizacin,
produciendo una suerte de efecto derrame de la profesionalizacin hacia los niveles ms
bajos de la burocracia (Grindle 2012; Iacoviello, 2010: 7).
El SADP era un novedoso sistema orientado a introducir mecanismos competitivos para la
provisin de directivos pblicos, hasta ese momento reclutados discrecionalmente, y
mantener los criterios de confianza poltica para su remocin. El diseo aspiraba a
establecer un equilibrio entre mrito y gobernabilidad democrtica. (Longo, 2013: 1). El
sistema busca garantizar el principio meritocrtico mediante el acceso por concurso pblico
y abierto a los dos primeros niveles jerrquicos, por un lado, y asegurar la gobernabilidad
habilitando al presidente, ministro o jefe de servicio, segn el cargo en cuestin, a elegir
discrecionalmente entre las ternas, cuaternas o quinas propuestas por el rgano de seleccin
como a desvincular en cualquier momento al ocupante del puesto. A su vez, el rgano de
seleccin, denominado Consejo de Alta Direccin Pblica (CADP), es una institucin
polticamente transversal, integrada por representantes de las dos fuerzas mayoritarias, que
se alternan por duplas cada tres aos, y presidido la mxima autoridad del rgano central
del sistema de gestin de recursos humanos del pas 328 (Waissbluth, 2008: 7; Silva, 2011:
41).
328

El CADP interviene en los concursos para el acceso a cargos del primer nivel jerrquico, mientras que en
los procesos de seleccin para puestos del segundo nivel jerrquico participa un Comit con una composicin
tambin de carcter poltica, constituido por un representante del CADP, uno del ministro del ramo y uno del
jefe del servicio (Silva, 2011: 42).

363

En lo que respecta a los cargos estatutarios, se extendi la carrera funcionaria hasta puestos
jerrquicos de tercer nivel, se introdujo la promocin por concursos cerrados y la
concursabilidad en la carrera funcionaria. Pero los cambios adoptados a este nivel siguieron
un pulso ms lento (Cortzar Valverde, 2011: 6).
El proceso de modernizacin tambin incluy la creacin de una nueva institucionalidad a
cargo de la supervisin y coordinacin de las funciones del personal de los servicios de los
rganos civiles as como tambin de la administracin del SADP, denominada Direccin
Nacional del Servicio Civil (DNSC). La DNSC funciona como un rgano descentralizado,
con una pequea dotacin y un nivel de tecnificacin muy elevado (Silva, 2011: 47;
Ramrez Alujas, 2007: 1).
La adopcin del SADP ha seguido una lgica acumulativa, cuyo comps se ha acelerado a
raz de presuntos hechos de corrupcin y frente a los recambios de gestin. La alternancia
de coaliciones de gobierno ha ido acompaada de prcticas que suscitaron fuertes
preocupaciones por la subsistencia del sistema, como las extensas desvinculaciones o las
nominaciones provisorias de altos gerentes. No obstante, ante tales cuestionamientos la
reaccin de los distintos gobiernos ha sido la de incorporar ciertos reaseguros normativos
para evitar el manejo poltico de los puestos jerrquicos como la ampliacin horizontal
(hacia otros servicios)329 y vertical (hacia otros niveles de gobierno). En consonancia con
esas medidas, la cantidad de cargos de cargos seleccionados a travs del SADP aument un
170% y el nmero de plazas de libre designacin se redujo de 3100 a 831 desde su inicio
hasta el ao 2013. Estos datos evidencian que progresivamente el SADP se perfecciona y se
le va consignando un rol legitimador de los procesos de reclutamiento en el sector pblico
(Llano, 2014; Arbaza, 2010).
Este fuerte impulso profesionalizador que ha significado la instauracin del SADP va
paulatinamente decantando hacia los segmentos no directivos, aunque con una intensidad
menor. Existe una poltica implcita de transitar hacia un sistema de empleo en los cargos
no directivos en sustitucin de un sistema de carrera. Esto se refleja en un sostenido
estancamiento de la planta estable y en un progresivo incremento del personal a contrata,
modalidad a trmino fijo prevista en las normas estatutarias330 y predominantemente
utilizada para introducir expertise al sistema ante las rigideces existentes para la gestin de
plantas. Frente a este escenario, los avances en la concursabilidad para la provisin de
cargos de planta son sumamente bajos, y marginales en lo relativo a la promocin interna.
En cambio, los mayores esfuerzos se han concentrado en la profesionalizacin de los
contrata, cuyo ingreso no estaba supeditado legalmente a concurso. La DNSC ha
promovido iniciativas para que los servicios desarrollen procedimientos competitivos para
el reclutamiento de contratas y, de ese modo, reducir el margen de discrecionalidad para su
incorporacin. El corolario de estas propuestas ha sido una creciente adopcin de
329

La LNTL prevea la incorporacin gradual de 101 servicios desde su adopcin hasta el 2010 (Arbaza,
2008: 3).
330
La planta permanente del gobierno central aument slo un 2%, en cambio, el personal a contrata ascendi
un 74% en el perodo 2002-2011. Ante esta desigual evolucin de ambos colectivos de empleados pblicos, la
gravitacin de los servidores de planta es cada vez menor. Entre los aos 2004 a 2012 los agentes de carrera
pasaron de representar el 56% al 41%, mientras que el peso de los contratados increment del 42% al 57% en
la misma etapa (Llano, 2014: 12, 28).

364

mecanismos meritocrticos para la incorporacin de contrata, ya en el ao 2013 cerca de la

mitad de las vacantes generadas de empleados a contrata se cubra a travs de procesos
abiertos, transparentes y basados en el mrito (Llano, 2014; Portales, 2009: 370).
En cuanto al desarrollo de la DNSC, este organismo ha ido paulatinamente afianzando sus
funciones y contribuyendo a desarrollar capacidades de gestin entre los distintos actores
involucrados en la gestin de recursos humanos (Llano, 2014).
La instrumentacin incremental de este conjunto de medidas ha favorecido un proceso de
creciente profesionalizacin del servicio civil chileno. La mejora del ndice de mrito,
medido por el BID, de 60 a 67 puntos entre 2004 y 2013 pone de manifiesto esta tendencia
hacia la consolidacin de burocracias basadas en el mrito (Iacoviello y Strazza, 2014: 48).
Uruguay (2005-2015). Durante la dcada de los noventa e inicios del 2000 la estrategia
aplicada por los gobiernos para limitar el uso clientelar de la maquinaria central de la
administracin pblica y contener el crecimiento de una longeva burocracia tradicional, fue
congelar el ingreso en cargos de planta e implementar un sistema de retiro anticipado. El
efecto colateral de estas restricciones fue la proliferacin de diversas formas de
contratacin temporarias al margen de la estructura de carrera, cuyo uso estaba vinculado al
cumplimiento de compromisos polticos o personales as como tambin a necesidades
organizativas. A principios del 2000 se busc acotar la discrecionalidad imperante mediante
la instrumentacin de concursos pblicos y abiertos para acceder a contratos a trmino. Este
conjunto de medidas y prcticas presuponan el trnsito de un sistema de carrera hacia un
sistema contractual meritocrtico (Ramos, Scrollini y Solrzano, 2013: 10-11; Iturburu,
2014: 9; Iacoviello y Rodrgruez Gust, 2006: 473-477; Narbondo, 2012).
Sin embargo, la llegada del Frente Amplio al gobierno en el ao 2005 implic un cambio
de estrategia de reforma. Las sucesivas gestiones frentistas buscaron quebrar las prcticas
clientelares profesionalizando la funcin pblica mediante la revitalizacin del sistema de
carrera (Narbondo, 2012; Ramos, Scrollini y Solrzano, 2013: 11). La reforma no se
materializ en un plan general y sistemtico de accin, en su lugar, distintas disposiciones
puntuales, con un nivel heterogneo de aplicacin, fueron adoptadas a lo largo de la dcada
para recomponer la desahuciada burocracia de carrera. Entre otras iniciativas, se impuls:
a) la eliminacin de las restricciones al ingreso, b) la regularizacin y reduccin de la
multiplicidad de vnculos contractuales existentes, c) la reformulacin del sistema de
carrera, incluyendo un modelo de cargos de alta conduccin331, d) la reapertura de los
concursos para el ingreso al estado, e) la democratizacin del acceso al sector pblica
mediante la instrumentacin de la Ventanilla nica y del Portal Uruguay Concursa332
(Narbondo, 2010, en Ramos, Milanesi y Gonnet Ibarra, 2015: 146; Iturburu, 2014: 17;
Ramos, Scrollini y Solrzano, 2013: 12).
331

En el 2006 se impuls un modelo de carrera denominado Sistema Integrado de Remuneraciones y

Ocupaciones (SIRO), pero este nuevo sistema no se puso plenamente en marcha, a excepcin del
subescalafn de Alta Conduccin previsto en la normativa. Esta iniciativa se retoma a partir de la aprobacin
de un Nuevo Estatuto del Funcionario Pblico que prev el diseo de una nueva carrera administrativa
(Ramos, Scrollini y Solrzano, 2013: 12; Iturburu, 2014: 7).
332
En el ao 2011 se puso en marca el Portal Uruguay Concursa( https://www.uruguayconcursa.gub.uy).
Inicialmente se publicaban slo las ofertas de la Presidencia y Ministerios y desde el ao 2013 todas las
entidades pblicas estn obligadas de ingresar al sitio la apertura de concursos (Iturburu, 2014: 17)

365

La consolidacin y extensin de los procesos de seleccin meritocrticos es uno de los

principales logros alcanzados a partir del instrumental de medidas adoptadas. En el ao
2012 se utiliz el concurso para la cobertura del 71% de los cargos permanentes y su
aplicacin progresivamente se extiende a la incorporacin de contratados. El impacto
positivo de las reformas tambin se refleja en la mejora en trminos de tecnificacin de las
plantas, la proporcin de funcionarios de la administracin pblica nacional con ttulo de
educacin superior ascendi del 34% al 42% en el perodo 2004-2011. En cambio, en lo
que respecta a los cargos de Alta Direccin, si bien se reconocen avances, el sistema tiende
a ser ms voltil. Pero ms all del desarrollo desigual de los distintos componentes de la
reforma, el conjunto de iniciativas ha contribuido a delinear una trayectoria gradual hacia la
profesionalizacin del servicio civil uruguayo. El incremento del ndice de mrito de 53
puntos a 73 puntos en el perodo 2004-2014 evidencia con contundencia esa tendencia
(Iturburu, 2014: 18; Ramos, Scrollini y Solrzano, 2013; Iacoviello y Strazza, 2014: 22).
Una vez analizado el grado de profesionalizacin de las burocracias seleccionadas y las
caractersticas de los procesos de reforma que contribuyeron a configurar los servicios
civiles escogidos, las prximas secciones se focalizarn en la evaluacin de los factores
detonantes y condicionantes de los cambios administrativos.

366

2. LOS FACTORES DETONANTES: CRISIS Y LIDERAZGOS

El modelo incluye como factores detonantes la irrupcin de una crisis de naturaleza poltica
o econmica y la intervencin activa de un lder o agrupacin poltica. Estos elementos,
bsicamente, actan como motores del cambio, no as de su sostenimiento. Ahora cabe
indagar en qu medida estos factores han operado como resortes de los procesos de
modernizacin analizados.
Las crisis desencadenaron los cambios administrativos en Repblica Dominicana,
Argentina y Chile, en los dos primeros casos revistieron un carcter fiscal, mientras que en
el segundo fue de naturaleza poltica.
En Repblica Dominicana el cambio administrativo se impuls -dentro de un paquete
amplio de reformas que abarcaba a los principales sistemas transversales333- en respuesta a
la crisis financiera del 2002-2004 originada en un fraude bancario privado que gener un
agudo proceso devaluatorio e inflacionario y un aumento abrupto de los niveles de pobreza
e indigencia. Este proceso de trasformaciones estuvo encabezado por la nueva
administracin del Presidente Fernndez Reyna (2004-2008), a quien la debacle financiera
lo condujo a la suscripcin de un acuerdo con el FMI que inclua condicionalidades de
desempeo de naturaleza institucional. La crisis llev a la firma del convenio con el FMI, y
este acuerdo llev a la aprobacin de una batera de reformas institucionales, entre ellas, la
modernizacin de la gestin de recursos humanos (Mercedes Contreras, 2009: 5-6).
La adopcin de la reforma administrativa en Argentina tambin estuvo asociada a un
escenario de un fuerte desequilibrio econmico. La crisis hiperinflacionaria que azotaba al
pas hacia fines de los noventa se convirti en el disparador de una profunda reforma
estructural. En el marco de la acelerada aprobacin de un marco normativo genrico que
permiti el impulso de las transformaciones estructurales334, en el ao 1991se implement
el ya mencionado SINAPA en reemplazo de la normativa que rega desde el ao 1973
(Lpez y Zeller, 2010: 7-9).
En el caso chileno fueron problemas de ndole poltica, y no fiscal, los que contribuyeron a
la aceleracin de las reformas administrativas. Una crisis poltico-institucional que se
desencaden hacia fines del 2002 a raz de una serie de escndalos de corrupcin
vinculados al pago de sobresueldos y al financiamiento de campaas electorales, imprimi
un ritmo vertiginoso al proceso de modernizacin que gradualmente se estaba
instrumentando en el pas. En respuesta a las denuncias derivadas de esta serie de
irregularidades el gobierno y los partidos de la oposicin suscribieron un conjunto de
compromisos polticos expresados en el documento Acuerdos Poltico-Legislativos para la
Modernizacin del Estado, la Transparencia y la Promocin del Crecimiento en enero del
2003, que inclua entre sus 49 medidas la conformacin de un nuevo sistema de alta
direccin pblica (Llano, 2014, 5-8; Cortzar Velarde, 2011: 3; Costa y Waissbluth, 2007:
5-6).
333

Entre 2004-2008 se impuls la modificacin o aprobacin de un total de 12 leyes que regulaban los
principales sistemas transversales de gestin financiera, presupuestacin y recursos humanos (Mercedes
Contreras, 2009: 5).
334
Dos normas fundamentales permitieron llevar adelante el proceso de cambio: la ley de Reforma del Estado
(23.696/89) y la ley de Emergencia Econmica (23.697/89) (Lpez y Zeller, 2010: 7).

367

El contexto de surgimiento de las reformas en Mxico y Uruguay fue distinto. En estos

casos la intervencin y compromiso de ciertos lderes y partidos polticos fue crucial para el
desarrollo de los cambios.
El servicio profesional de carrera en Mxico surge en una coyuntura de alternancia
poltico-partidista que crea las condiciones propicias para introducir en la agenda de
reformas administrativas el tema de la profesionalizacin de la burocracia pblica. En este
contexto el Presidente Vicente Fox, electo en el 2000 por el Partido Accin Nacional,
establece el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 que incluye la Agenda del Buen
Gobierno con el objetivo de lograr una gestin pblica eficiente y meritocrtica,
transparente y capaz de rendir cuentas por sus acciones y logros. Uno de los primeros pasos
en la implantacin de la Agenda fue la sancin de la Ley de Servicio Profesional de
Carrera335, aprobada con el apoyo de los tres partidos polticos y con la unanimidad de los
votos parlamentarios. En el proceso de creacin del nuevo sistema fue crucial la
participacin del Presidente Fox, y de los organismos que desempeaban bajo la rbita de
la institucin presidencial, en el cabildeo y convencimiento de los distintos grupos
legislativos, medios acadmicos y opinin pblica. El rol determinante que desempe el
primer mandatario en la instrumentacin de la reforma se pone de manifiesto en el deterioro
que sufri el nuevo sistema durante a la gestin de su sucesor tambin panista, Felipe de
Jess Caldern Hinojosa (2006-2012), para quien la iniciativa ocupaba un lugar menos
prioritario (Iacoviello, Rodrguez Gust y de la Cruz Orozco, 2006: 320; Strazza, 2014: 7;
Martnez Pun, 2009: 2).
La relevancia asignada por el Frente Amplio uruguayo a la revitalizacin del sistema de
carrera en su agenda de gobierno fue determinante para el impulso del cambio institucional.
La reforma del Estado, cuyo pilar era la transformacin de la burocracia de carrera, era
considerada por el primer presidente frenteamplista, Tabar Vzquez (2005-2010), como
la madre de todas las reformas. Ese compromiso con la profesionalizacin se renov
durante la gestin del presidente sobreviniente, Pepe Mujica (2010-2015), quien introdujo
innovaciones en direccin a continuar fortaleciendo la carrera administrativa (Ramos,
Scrollini y Solrzano, 2013: 11; Ramos, Milanesi y Gonnet Ibarra, 2015: 146; Iturburu,
2014: 7). En este caso las sucesivas administraciones presidenciales de un mismo signo
poltico dieron impulso a la adopcin de un instrumental de reformas que en su conjunto
favoreci la paulatina consolidacin del servicio civil uruguayo.
En todos los casos se reconoce la presencia de factores detonantes, sean crisis o
involucramiento de un lder o agrupacin, en el surgimiento de las reformas del aparato
administrativo, segn puede observarse en el Cuadro N 13.

335

El Servicio Profesional de Carrera fue finalmente producto de la fusin de iniciativas legislativas de

distintos partidos polticos (Martnez Pun, 2009: 2).

368

CUADRO N 13: FACTORES DETONANTES DE LOS PROCESOS

DE PROFESIONALIZACIN EN REPBLICA DOMINICANA,
MXICO, ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY

Pas
Rep. Domin.
Mxico
Argentina
Chile
Uruguay

FACTOR DETONANTE
LIDERAZGO
CRISIS
Y COMPROMISO
NO
SI (econmica)
SI (presidente)
NO
NO
SI (econmica)
NO
SI (poltica)
SI (partido poltico)
NO

Fuente: Elaboracin propia.

Estos elementos coyunturales dinamizan el cambio pero no influyen en su sostenibilidad.

La persistencia de los cambios est atada a otros factores condicionantes que sern
abordados en las prximas secciones.

369

3. FACTORES CONDICIONANTES: PODERES DE PATRONAZGO, SISTEMA DE

PARTIDOS Y ACTORES SOCIALES Y ESTATALES
Adems de los factores detonantes, el modelo propuesto distingue los factores
condicionantes de la reforma. Estos ltimos estaran constituidos por el entramado
institucional y la participacin de ciertos agentes de cambio y monitoreo que crearan los
alicientes necesarios para sustentar (o erosionar) el proceso de profesionalizacin
burocrtica. Esta categora abarca el grado de concentracin de los poderes de patronazgo
presidencial, el sistema de partidos polticos y el nivel de involucramiento de los actores
sociales y burocrticos.
VIII. 3.1. Los poderes de patronazgo
El poder presidencial de patronazgo, que implica la capacidad de nombrar o de desvincular
discrecionalmente, es un factor condicionante de la implantacin de las burocracias
meritocrticas (Schuster, 2014). Las facultades institucionales de nominacin del
presidente, por un lado, y el grado de centralizacin de esas potencialidades, por otro lado,
configuran la intensidad del poder de patronazgo del que gozan las mximas autoridades
ejecutivas.
Los presidentes latinoamericanos disponen de inusitadas potestades institucionales para
realizar designaciones discrecionales (Ferraro, 2011). A los primeros mandatarios les son
conferidos poderes constitucionales de nominacin, no obstante, esos techos establecidos
normativamente pueden ser sistemticamente perforados a travs de diversas prcticas
informales o elusivas a las que los dignatarios recurren para ampliar su capacidad de
nombramiento336. Los presidentes utilizan estrategias imperialistas, consistentes en la
expansin del territorio del equipo presidencial a travs de la infiltracin en terrenos ajenos,
con el fin de garantizar el liderazgo efectivo sobre la burocracia pblica (Moe, 2013: 47).
Los contratos temporarios o las designaciones transitorias son algunas de los mecanismos
de huida que utilizan los primeros mandatarios para extender sus potestades de nominacin.
A su vez, el control efectivo sobre esas capacidades institucionales de patronazgo puede
acrecentarse o limitarse en funcin al nivel de concentracin o dispersin del poder
patronazgo, esto es si est monopolizado por el presidente o si se prorratea entre las
distintas fuerzas partidarias. Por ejemplo, un presidente puede ver atenuadas sus facultades
de nominacin ante la necesidad de distribuirlas para mantener el equilibrio de poder entre
la coalicin gobernante (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014: 15).
Cuando de la combinacin de los poderes institucionales de nominacin y nivel de
monopolizacin de las designaciones surge que la capacidad de patronazgo es alta, se
espera que quien centralice las potestades para nombrar discrecionalmente a sus seguidores
no est dispuesto a sostener la reforma ante la ventaja electoral con la que cuenta. En
cambio, cuando el poder de patronazgo es limitado, el acceso a los recursos pblicos para

336

Diversos autores han escrito sobre la discrepancia de los poderes formales e informales de los presidentes
(Ver, por ej. Siavelis, 2002, 2006).

370

obtener beneficios electorales disminuye, generando mayores alicientes para apoyar la

reforma.
El poder institucional de patronazgo se evaluar a travs de la tasa de designaciones
polticas que mide la proporcin de cargos de libre nominacin sobre el total de empleo de
la administracin central. Es usual que esta tasa se circunscriba a los cargos de confianza
definidos formalmente, sin embargo, existen mediciones alternativas que incluyen como
tales a los colectivos de empleados regulados por escalafones o regmenes que no exigen
ingreso meritocrtico o cuyo nivel de cumplimiento es bajo337. Ese indicador reformulado
permite reflejar ms fidedignamente el uso sistemtico que se hace de las contrataciones
temporarias o de las nominaciones provisorias en posiciones de carrera, cuyo acceso est
supeditado a la realizacin de procesos de seleccin competitivas, para consolidar el control
sobre la burocracia pblica. Si bien se trata de una estimacin no muy precisa, se ajusta ms
a la realidad que la tasa legal de designaciones usualmente utilizada.
En cuanto al nivel de concentracin del poder de patronazgo, ste puede ser monoplico,
cuando el presidente centraliza las prerrogativas de nominacin o disperso, cuando esa
potestad se prorratea entre los distintos partidos polticos, principalmente mediante sistemas
de cuoteo.
Del cruce de ambas variables surge que el poder de patronazgo es elevado si la capacidad
institucional de nominacin es extensa y ese poder se ejerce monoplicamente, moderado
en los casos en los que las prerrogativas para nombrar discrecionalmente son amplias pero
estn distribuidas entre las distintas fuerzas polticas y bajo cuando la potestad para
incorporar a seguidores es limitada y, a su vez, est dispersa entre diferentes partidos.
Realizadas estas aclaraciones conceptuales y metodologas, se analizar el poder de
patronazgo en los distintos casos analizados.
En los casos de Uruguay y Chile el poder de patronazgo es bajo porque en ambos pases la
tasa de designaciones polticas registra reducidos valores y el poder de patronazgo se
distribuye entre los distintos partidos polticos.
En el caso de Uruguay la tasa de designaciones polticas es sumamente reducida (0,15%).
Los gobernantes recurren a mecanismos flexibles de contratacin para incorporar agentes,
siendo significativo el peso de esta categora sobre el empleo total (30%), pero el margen
de discrecionalidad para nominar se acota al estar el ingreso sujeto al desarrollo de
procedimientos competitivos. La incorporacin de contratados mediante mecanismos
meritocrticos sigue una tendencia ascendente, es por ello, que esta categora no se incluye
en la medicin (Ramos, Milanesi y Gonnet Ibarra, 2005: 132). Asimismo, el poder de
patronazgo en ese pas est desconcentrado por la necesidad del presidente de distribuir las
prerrogativas de nominacin entre las distintas facciones o miembros de la coalicin de
gobierno para mantener el poder equilibrado. En un sistema de partidos altamente
institucionalizado como el uruguayo los presidentes operan como meros agentes de las
fuerzas polticas. Los partidos polticos ejercen un fuerte control sobre el jefe del ejecutivo
que constrie fuertemente el poder presidencial (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014: 14-20).
En Chile la situacin es similar a la uruguaya. La proporcin de cargos de libre
nombramiento en relacin al empleo total es acotada (0,55). El pas se ha encaminado,
337

Ver, por ej., Ferraro (2006).

371

implcitamente, en un proceso de paulatina reconversin del sistema de carrera en un

sistema de posiciones. Pero este incremento en el uso de las contrataciones temporarias no
ha redundado en una ampliacin de los mrgenes de discrecionalidad para nominar. Esas
potenciales capacidades de nominacin se ven institucionalmente restringidas por la
incremental aplicacin de mecanismos de seleccin competitivos para la incorporacin de
contratados y se ven fcticamente limitados por la extendida permanencia de este tipo de
agentes en sus funciones (10 aos en promedio) o por su preeminente uso para introducir
competencia (Llano, 2014).
Por otra parte, el cuoteo poltico es una institucin informal hondamente arraigada en Chile.
Esa prctica consiste en prorratear los cargos de libre disponibilidad entre los miembros de
la coalicin gobernante mediante un sistema de estrictas reglas. En este marco, el
patronazgo legislativo, instrumentado mediante mecanismos de recomendaciones, es
sumamente vigoroso, factor que atena la capacidad de nominacin del presidente (Ferraro,
2008: 111-119; Grindle, 2012).
A diferencia de Uruguay y Chile, el poder de patronazgo es alto en Argentina, Mxico y
Repblica Dominicana. Las potestades de nominacin estn concentradas en la figura del
presidente y se ramifican a lo largo de la estructura burocrtica.
En Argentina la figura presidencial centraliza los poderes de patronazgo. En este caso el
partido opera como un mero agente del presidente, quien utiliza al aparato estatal para
establecer y mantener a su propio squito personalista. La escasa influencia que tiene el
partido sobre el presidente le asegura a ste un margen extraordinario de autonoma para
realizar los nombramientos discrecionalmente. La capacidad institucional de nominacin
del presidente es muy amplia (36%) y ha sufrido una fuerte expansin durante el perodo
analizado (2013-2014) a travs del uso intensivo de las contrataciones eventuales,
modalidades que no ofrecen garantas suficientes contra la arbitrariedad y la politizacin338,
como as tambin mediante los nombramientos transitorios en cargos directivos, cuyo
ejercicio est legalmente supeditado al desarrollo de procedimientos de seleccin abierta
(Scherlis, 2009; Panizza, Ramos, Sherlis, 2014: 14-15; Llano y Iacoviello, 2015).
El sistema de patronazgo en Mxico se estructur bajo un formato piramidal en cuyo
vrtice -el presidente- se depositaban poderes extraordinarios de nominacin. Las
limitaciones legales introducidas en el 2003 para nombrar en cargos de confianza han sido
paulatinamente erosionadas mediante diversas vas de escape, extendiendo la capacidad
institucional de designacin en ese segmento de puestos. El patronazgo ha recolonizado las
posiciones directivas, pero esas prcticas expansionistas de nominacin encuentran una
barrera ante una burocracia estable capturada sindicalmente. Si se tiene en cuenta que los
cargos de base que configuran ese aparato permanente representan aproximadamente el
85% del personal, entonces es posible estimar que las perrogativas presidenciales de
nombramiento alcanzan el 15% de los puestos pblicos (Grindle, 2012; Strazza, 2014).
En el caso de Repblica Dominicana hasta el ao 2010 el primer mandatario ejerca un
control monoplico sobre el patronazgo en un sistema de excesivo presidencialismo con
escasas restricciones institucionales a sus poderes de nominacin. El presidente estaba
338

La normativa no prev la aplicacin de procedimientos competitivos de seleccin para este tipo de

contrataciones, salvo casos excepcionales (Iacoviello y Pando, 2015).

372

institucionalmente empoderado para designar y remover discrecionalmente desde las

posiciones ms bajas hasta los puestos ministeriales. Slo los cargos de carrera estaban
exentos del manejo arbitrario del presidente, en tanto ingresaban en base a principios
meritocrticos y gozaban de estabilidad. Pero si se tiene en cuenta que apenas
representaban el 5% del personal del gobierno central, la capacidad institucional de
patronazgo del mximo jefe del ejecutivo era casi irrestricta (95%) (Schuster, 2014: 23;
Iacoviello y Rodrguez Gust, 2006: 447, 449).
CUADRO N14: PODER DE PATRONAZGO EN REPBLICA DOMINICANA,
MXICO, ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY

Pas
Rep.
Domin.
Mxico
Argentina
Chile
Uruguay

TASA DE
DESIGNACIONES
POLTICAS (%)

NIVEL DE
CONCENTRACIN
CAPACIDAD DE
NOMINACIN

95
15
36
0,55
0,15

MONOPLICO
MONOPLICO
MONOPLICO
DISPERSO
DISPERSO

PODER DE
PATRONAZG
O
ALTO
ALTO
ALTO
BAJO
BAJO

Fuente: Elaboracin propia en base a Iacoviello y Rodrguez Gust (2006)

(estimaciones)339, Strazza (2014) (estimaciones), Boletn Fiscal 2014
(estimaciones)340, Llano (2014) e Iturburu (2014) y otras fuentes.

VIII.3.2. El sistema de partidos polticos

La consolidacin de los procesos de profesionalizacin tambin depende de preeminencia
del bipartidismo. Este sistema es ms propenso a generar escenarios de cooperacin entre
los legisladores para el sostenimiento de las reformas que los sistemas multipartidistas
porque genera situaciones de paridad que implican un reparto ms equilibrado de los costos
polticos vinculados a la instauracin de una burocracia meritocrtica. En cambio, cuando
un partido poltico predominante detenta el control monoplico de los puestos de
patronazgo sern menores los incentivos para apoyar la profesionalizacin ante las enormes
ventajas electorales que le ofrece el dominio de la burocracia. Igualmente, si la distribucin
de cargos fuese utilizada para mantener el equilibrio de poder dentro de la coalicin de
339

La tasa real de nominaciones polticas de Repblica Dominicana se calcul tomando en cuenta el peso del
personal de carrera, quienes ingresan en base a criterios meritocrticos y gozan de estabilidad, sobre el
personal del gobierno central.
340
Para estimar la tasa de designaciones polticas en el caso argentino se tom la proporcin de contratados
sobre el total del personal civil (no se incluyen autoridades polticas porque esa categora no est discriminada
en la fuente oficial utilizada).

373

gobierno, como ocurre en los sistemas multipartidistas, disminuiran los alicientes para
profesionalizar la administracin pblica.
Ahora se analizarn los distintos tipos de sistema de partidos que han acompaado los
procesos de reforma administrativa implementadas en los casos analizados.
En todos los casos, salvo en Argentina, los sistemas de partidos tienden a estar
fragmentados. En Uruguay se ha configurado un sistema multipartidista moderado
altamente institucionalizado en el que los partidos tienen una vida organizacional
relativamente independiente del estado y sus recursos. Del mismo modo, en Chile
prevalece un sistema pluripartidista competitivo e institucionalizado, con entidades
partidarias que muestran autonoma en su relacin con la burocracia pblica (Panizza,
Ramos y Scherlis, 2014; Ortega Frei, 2009: 53). El multipartidismo es tambin una nota
distintiva del caso mexicano, sistema que al ritmo de la democratizacin fue
paulatinamente desplazando el dominio hegemnico de un nico partido, cuyo
extraordinario poder se asent en el perfeccionamiento las prcticas de patronazgo (Mndez
de Hoyos, 2007; Grindle, 2012). En Repblica Dominicana tambin ha prevalecido un
sistema multipartidista moderado, pero dbilmente institucionalizado ante la preeminencia
de las prcticas particularistas como el caudillismo, el personalismo y el clientelismo
(Prez, 2013: 12; Toribio y Benito Snchez, 2012).
Durante la etapa inicial de la reforma administrativa en Argentina prevaleca un sistema
bipartidista341 que progresivamente se fue reconfigurando hacia un sistema con una fuerza
partidaria predominante: el peronismo (Mustapic, 2002: 167; Novaro, 2003). El sistema de
partidos asiste a un proceso de creciente peronizacin342 en un marco de ascendente
simbiosis entre la estructura partidaria y burocrtica. Las fuerzas polticas han devenido en
agencias semiestatales cuya supervivencia depende del uso de los recursos pblicos
(Scherlis, 2015). Cuando una organizacin se garantiza el acceso exclusivo a tales medios,
como ocurre en los sistemas de partidos dominantes, difcilmente el oficialismo impulse
reformas administrativas que alteren la enorme ventaja electoral con la que cuenta frente a
sus languidecidos adversarios polticos.

341

Hasta mediados de los noventa exista cierto consenso respecto a la prevalencia del bipartidismo en las
elecciones ejecutivas y del multipartidismo en los comicios legislativos (Mustapic, 2002: 167).
342
La suma de los votos obtenidos por los tres candidatos peronistas en el 2011 ascenda al 68% (Scherlis,
2015).

374

CUADRO N15: SISTEMA DE PARTIDOS

POLTICOS EN REPBLICA DOMINICANA,
MXICO, ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY

SISTEMA DE PARTIDOS
Pas
Rep. Domin.
Mxico
Argentina
Chile
Uruguay

MULTIPARTIDISMO
MULTIPARTIDISMO
TENDENCIA A PARTIDO PREDOMINANTE
MULTIPARTIDISMO
MULTIPARTIDISMO

Fuente: Elaboracin propia.

VIII.3.3. La participacin de actores sociales y estatales

La intermediacin de agentes sociales y burocrticos constituye un factor determinante de
la persistencia de las reformas. La accin de actores ajenos a las lites polticas puede
desempear un rol relevante en el impulso de las reformas, pero su rol es crucial en la
persistencia de los procesos de profesionalizacin en la medida en que logran constituirse
en monitores del cambio. Cuando el ojo pblico est puesto en el proceso de
profesionalizacin, decrece la posibilidad de revertirla. Opuestamente, ser ms sencillo
repolitizar la burocracia si la sociedad civil o los mismos empleados no se involucran en el
desarrollo de la reforma. De este modo, la intervencin activa de coaliciones partidarias de
la modernizacin, grupos de expertos, entidades representativas de los servidores pblicos
y empleados estatales contribuye a la institucionalizacin del servicio civil.
Tanto en Mxico como en Chile y Repblica Dominicana la accin colectiva ha sido un
elemento sustancial en el proceso de institucionalizacin de las reformas administrativas.
En Mxico, durante los noventa, un pequeo grupo de acadmicos y expertos, conformado
por referentes del Colegio de Mxico, la Universidad Autnoma de Mxico, el INAP y el
CIDE, comenzaron a trabajar la idea de instaurar un servicio civil de carrera. Planteaban,
bsicamente, que la corrupcin e incompetencia slo podran erradicarse si el sistema de
patronazgo era sustituido por una burocracia meritocrtica. A travs de publicaciones,
seminarios y otras actividades fueron instalando en la opinin pblica la necesidad de
profesionalizar el sistema de empleo, pero su proyecto se redujo a una discusin acadmica.
En el marco del debate sobre la aprobacin del nuevo sistema de carrera, a inicios del 2003
se conform la Red Mexicana para el Servicio Profesional, integrada por acadmicos y
expertos, que fungi como bisagra en la tarea de convencimiento y socializacin del nuevo
servicio civil de carrera, a travs de la organizacin de foros, paneles, entrevistas y
publicaciones. Pero su intervencin no se agot en la etapa gestacional de la reforma,
tambin se involucraron activamente en el seguimiento del proceso de instrumentacin de
la reforma. Ante las primeras disfunciones del sistema registradas en los primeros aos de
su implementacin, un grupo de expertos (CIDE) propuso recomendaciones que sirvieron
como base para introducir reajustes al nuevo esquema de carrera, actuando en calidad de
monitor del proceso de cambio (Grindle, 2012; Martnez Pun, 2009; Pardo, 2005: 615).
375

La reforma administrativa en Chile ha estado fuertemente marcada por la participacin de

grupos de expertos y actores sindicales. Durante la segunda mitad de los noventa diversas
entidades acadmicas y think tanks desarrollaron una propuesta para profesionalizar las
altas posiciones, inspirada en el modelo neozelands, pero adaptada a los sistemas
presidenciales. Inicialmente esta iniciativa tuvo poco eco en las esferas polticas, pero la
crisis poltico-institucional desatada en el ao 2003 cre una ventana de oportunidad para
introducirlo dentro del amplio espectro de reformas. Al igual que en el caso mexicano, la
participacin de estos actores sociales no se limit al contexto de emergencia de la reforma.
Mediante consultoras, desarrollo de instancias de capacitacin, entre otras actividades,
siguen ejerciendo una activa influencia en el sostenimiento de la reforma y operando como
una red de contencin de la reforma. Tambin la Asociacin Nacional de Empleados
Fiscales (ANEF) desempeo un papel decisivo en los consensos previos a la aprobacin de
la Ley de Nuevo Trato y contina ejerciendo un frreo control en la implementacin de la
nueva norma (Grindle, 2012; Cortzar Velarde, 2011: 3; Silva, 2011: 39).
Una coalicin policntrica formada por organizaciones de la sociedad civil y religiosas,
asociaciones de empresas y donantes foment la profesionalizacin en Repblica
Dominicana. El gobierno instaur un espacio de dilogo con esos actores sociales y
econmicos en los que se discuti pormenorizadamente y consensu la propuesta de
reforma del servicio civil. Complementariamente, el proceso de implementacin del cambio
se caracteriz por la formacin de coaliciones amplias que demandaron que se llevara a
cabo la reforma y monitorearon su implantacin. El apoyo externo fue considerado clave en
un contexto de alta resistencia a la profesionalizacin (Schuster, 2014: 19; Cortzar
Velarde, Lafuente y Schuster, 2014: 97-98).
En Uruguay y Argentina las reformas han tendido a seguir una lgica ms de arriba hacia
abajo en una buena parte del proceso, aunque registran algunas etapas de apertura hacia
actores no pertenecientes a las lites polticas.
En Uruguay el primer instrumental de reforma se promovi sin mediar instancias de
consulta a actores sociales o entidades representativas de los agentes pblicos. La primer
reformulacin del sistema de carrera (SIRO) impulsada en el 2004 fue comandada
primordialmente por el rgano rector del servicio civil, sin mediar deliberacin alguna con
los sindicatos, situacin que contribuy al bloqueo inicial de la propuesta (Ramos, Scrollini
y Solrzano, 2013: 12). En cambio, en el marco de la segunda propuesta de revigorizacin
de la carrera, desarrollada durante el mandato de Mujica (2005-2015), se busc alcanzar un
mayor nivel de consenso mediante la socializacin de la iniciativa. No obstante, los
sectores acadmicos, sindicales y los medios de comunicacin sostenan posiciones
discordantes en relacin a ciertos puntos de la nueva versin del sistema (Iturburu, 2014:
7).
La adopcin del nuevo sistema de carrera en Argentina a inicios de los noventa fue
producto del trabajo de un pequeo grupo de altos funcionarios, pero nunca fue objeto de
una deliberacin pblica (Grindle, 2012). Desde mediados del 2000 el gobierno puso
nfasis en la democratizacin de las relaciones laborales, poltica que implic una
intensificacin de las negociaciones colectivas en un mbito de mayor apertura al dilogo
paritario, generando espacios de intervencin sindical en diversos aspectos ligados a la
gestin de recursos humanos (Iacoviello y Pando, 2015; Autn, 2013). Pero estas instancias
376

de participacin no trascendieron las esferas formales de negociacin y el desarrollo del

servicio civil se fue dando a puertas cerradas, sin intervencin de actores de la sociedad
civil.
CUADRO N 16: PARTICIPACIN ACTORES
SOCIALES Y BUROCRTICOS EN EL
PROCESO DE REFORMA EN REPBLICA
DOMINICANA, MXICO, ARGENTINA, CHILE
Y URUGUAY

PARTICIPACIN ACTORES SOCIALES

Y BUROCRTICOS
Pas
Rep. Domin.
Mxico
Argentina
Chile
Uruguay

SI (coalicin)
SI (coalicin)
NO (slo en etapas)
SI (sindicato y grupo de expertos)
NO (slo en etapas)

Fuente: Elaboracin propia.

377

4. RESULTADOS DE LA CONTRASTACIN DEL MODELO DE CAMBIO

INSTITUCIONAL
Una vez analizada la situacin de los factores detonantes y condicionantes en cada uno de
los casos seleccionados, se pondr a prueba el modelo de cambio institucional esbozado. La
hiptesis a testear plantea que el desarrollo y consolidacin de los sistemas meritocrticos
depende del nivel de concentracin de las potestades de patronazgo, de la configuracin del
sistema de partidos polticos y de la capacidad de demanda de los referentes sociales y
burocrticos.
El cuadro N 17, ubicado al final de este apartado, representa los resultados obtenidos a
partir de la contrastacin emprica del modelo propuesto que a continuacin se irn
describiendo.
El nivel de institucionalizacin de las burocracias meritocrticas en los casos analizados es
variable. El desarrollo del sistema de carrera en Repblica Dominicana, Mxico y
Argentina es bajo o medio. Los tres pases optaron por adoptar estrategias de cambio
global, consistentes en el desplazamiento y sustitucin repentina de los sistemas previos,
que slo fueron parcialmente implantadas. Los nuevos sistemas fueron progresivamente
erosionados por la preeminencia del patronazgo.
Opuestamente, en Uruguay y Chile el grado de implantacin de los sistemas meritocrticos
es alto. En ambos pases la estrategia de modernizacin adoptada fue incremental. En el
caso uruguayo el proceso de profesionalizacin sigui una lgica de cambio por
sedimentacin a travs de la modificacin o aadidura de distintas instituciones. En Chile la
reforma implic una alteracin sustancial al sistema de empleo pblico vigente, pero su
implementacin sigui una trayectoria gradual en la que el cambio se fue propagando
mediante mecanismos de difusin interinstitucional (Mahoney, 2015: 18; Thelen, 2003,
Bezes y Lodge, 2006, en Parrado, 2008: 249).
En todos los casos se identifica una coyuntura crtica o una circunstancia que gener un
momento oportuno para introducir la reforma administrativa. Sin embargo, no se advierte
un correlato entre un factor detonante especfico y el grado de desarrollo de la burocracia
profesional. Las crisis (polticas o econmicas) han desencadenado reformas que han
conducido a la instauracin de sistemas de carrera dbil o fuertemente institucionalizados.
Igualmente, el liderazgo y compromiso de un referente o agrupacin poltica ha sido crucial
en escenarios que han favorecido la implantacin de sistemas meritocrticos tanto de bajo
como de alto nivel de desarrollo.
De los tres factores condicionantes analizados, el poder de patronazgo es la nica variable
que se correlaciona de manera consistente, segn los datos disponibles, con el grado de
institucionalizacin de las burocracias meritocrticas. Los sistemas meritocrticos de
Uruguay y Chile, donde el poder de patronazgo es ms bajo, han logrado niveles de
institucionalizacin elevados. Mientras que en las democracias en las que el poder de
patronazgo es ms alto, como Repblica Dominicana, Mxico y Argentina, los sistemas de
carrera son ms endebles. En estos casos los presidentes privilegian el fortalecimiento del
apoyo poltico a su proyecto o partido a travs del uso discrecional de los cargos pblicos
por sobre la introduccin de competencia tcnica al aparato administrativo (Geddes, 1996).

378

El desarrollo de las burocracias profesionales, en cambio, no depende de la configuracin

de los sistemas de partidos. No se advierte un patrn comn en los casos analizados, por
ejemplo, los sistemas multipartidistas estn presentes tanto en contextos de baja como de
alta implantacin del sistema meritocrtico. Sin embargo, un hallazgo a destacar es que
sistemas multipartidistas coexisten con administraciones pblicas altamente
profesionalizadas, cuando la literatura especializaba (Geddes, 1996, Grindle, 2012)
remarcaba que slo los bipartidismos generaban incentivos para el sostenimiento de las
reformas.
La intervencin de los actores sociales y estatales no determina el nivel de
institucionalizacin de los sistemas de carrera. Existen casos de bajo nivel de desarrollo de
la burocracia profesional a pesar de la activa participacin de coaliciones pro-reforma en
las instancias de adopcin e instrumentacin de los cambios. A la vez, se identifican
democracias que han logrado afianzar sus servicios civiles mediante un proceso de
profesionalizacin de carcter endgeno, como Uruguay.

CUADRO N 17:
INSTITUCIONAL

CONTRASTACIN

EMPRICA

MODELO

INDEPENDIENTES

Condicionantes

Poder de
Patronazgo

CRISIS
(econmica)

ALTO

LIDERAZGO y
COMPROMISO
(presidente)

ALTO

CRISIS
(econmica)

ALT O

Sistema de
Partidos

Pas
Repb.
Domini
c.

Mxico

Argenti
na

379

Nivel de
desarrollo
burocracia
meritocrtica

Factores

Crisis/liderazgo

CAMBIO

VARIABLE
DEPENDIENT
E

VARIABLES

Factores
detonantes

DE

Participaci
n Actores
sociales y
burocrticos

ndice de mrito

SI (coalicin)

BAJO (27)

SI (coalicin)

MEDIO (40)

NO (slo en
etapas)

MEDIO (47)

MULTIPAR
TIDISMO
MULTIPAR
TIDISMO
TENDENCI
AA
PARTIDO

PREDOMI
NANTE
MULTIPAR
Chile

CRISIS (poltica)

BAJO
TIDISMO

Urugua
y

LIDERAZGO Y
COMPROMISO
(partido poltico)

Fuente: Elaboracin propia.

380

MULTIPAR
BAJO
TIDISMO

SI (sindicato
y grupo de
expertos)

ALTO (67)

NO (slo en
etapas)

ALTO (73)

5. CONCLUSIONES
Algunas democracias latinoamericanas escogidas, como Uruguay y Chile, cuentan con
servicios civiles altamente profesionalizados que fueron consolidndose a lo largo de un
proceso incremental de reforma. Mientras que otras democracias regionales seleccionadas
que se inclinaron por adoptar estrategias de cambio administrativo abarcativas y radicales,
como Argentina, Mxico y Repblica Dominicana, lograron instaurar burocracias
meritocrticas ms dbiles. En estos casos las reformas sufrieron reveses a raz de las
constantes presiones por recapturar polticamente al aparato estatal.
En esta seccin se busc identificar las variables que condicionan ese divergente nivel de
institucionalizacin de las burocracias meritocrticas seleccionadas a travs del diseo de
un modelo de cambio institucional que supone la intervencin de factores generadores,
como las crisis polticas y el liderazgo de un exponente o grupo poltico, y condicionantes,
como el grado de concentracin del poder de patronazgo, el sistema de partidos polticos y
el activismo social y estatal, de los procesos de modernizacin. De la contrastacin
emprica surge que el modelo de cambio institucional propuesto slo opera parcialmente en
los hechos.
Se constat que la emergencia de las reformas administrativas en todos los casos analizados
estuvo sujeta a la irrupcin de crisis econmicas o polticas o al liderazgo de un exponente
o partido poltico, pero no se advierte correspondencia entre cierto tipo de factor detonante
y determinado nivel de institucionalizacin del servicio civil.
Asimismo, a partir del anlisis de corrobor que el grado de desarrollo de los sistemas
meritocrticos est condicionado por la intensidad del poder de patronazgo, pero no est
correlacionado empricamente con el sistema de partidos polticos ni con la participacin de
actores sociales o agentes estatales en el proceso de reforma.
El control extenso y monoplico del poder de patronazgo desalienta el apoyo a la reforma o
bien genera incentivos para su deconstruccin. No ser racional para los presidentes que
detentan esa potestad extraordinaria sobre la distribucin de los cargos pblicos y el
descomunal acceso a los recursos estatales que ello implica, renunciar a tamaa ventaja
electoral. En este escenario los presidentes no estarn dispuestos a asumir los significativos
costos polticos que una resignacin unilateral al patronazgo insumira.
Si bien el nivel de profesionalizacin de las burocracias meritocrticas no depende de los
sistemas de partidos polticos, el estudio aporta evidencia contrapuesta a la opinin
dominante sobre el impacto positivo de los bipartidismos en los procesos de
modernizacin. Opuestamente a lo planteado por la literatura especializada (Geddes, 1996;
Grindle, 2012), en las democracias analizadas que han construido servicios civiles
consolidados existen sistemas multipartidistas fuertemente institucionalizados.

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389

Mesa Redonda: De provocaciones y desafos urbanos. Actualizando discusiones sobre

las polticas urbanas en Rosario y la Regin.

Ttulo de la ponencia: Hacia una financierizacin de las ciudades: reflexiones sobre los
procesos de metamorfosis urbanas.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Nombre y apellido del autor: Lic. Ma. Julia Bizzarri UNGS/Instituto del Conurbano
UNR/Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales.

rea temtica sugerida: Estado, Administracin y polticas pblicas.

Resumen: La presente monografa busca abordar los procesos econmicos estructurales

que devinieron con la cada del Estado de Bienestar y la consiguiente restructuracin
neoliberal que prefiguraron la financierizacin a escala global cuya incidencia fue
determinante en la metamorfosis de las ciudades contemporneas. As, ahonda una una
serie de consecuencias y resultados de estos procesos a nivel urbano, entre los que se
pueden mencionar el re-escalamiento territorial del capitalismo globalizado, la urbanizacin
planetaria y red mundial de ciudades.

Palabras claves: Crisis fordista - restructuracin neoliberal - globalizacin,

financiarizacin - metamorfosis urbana.

Introduccin:

Durante los ltimos aos de la dcada del 70, el rgimen keynesiano-fordista imperante en
el bloque de los pases capitalistas desarrolladosi se vio sumido en una gran decadencia. Se
trat de un perodo fuertemente turbulento que dio lugar a una profunda estructuracin del
capitalismo mundial (Robinson, 2013: 21). Tal como explica Carlos De Mattos, dicho
390

contexto gener un clima social propicio para que hicieran su aparicin aquellas corrientes
poltico-ideolgicas que impugnaban la intervencin del Estado en la regulacin de los
procesos econmicos y que por lo tanto vean a su accionar como el responsable en la
generacin y profundizacin de dicha crisis. Ms an explica el autor:
Comenz a ampliarse el consenso en torno a este discurso que postulaba que para
encontrar una salida a esta crisis, resultaba necesario efectuar un ajuste
estructural, que permitiese lograr el fortalecimiento del libre juego de las fuerzas
del mercado en la vida econmica, entendido como el camino ineludible para
recuperar la rentabilidad empresarial y el crecimiento econmico (De Mattos, 2015
[1]: 1).

La lnea argumental clave en este contexto era que la excesiva intromisin del Estado en la
regulacin de la economa se haba transformado en un obstculo para el recupero de las
ganancias empresariales, en crisis por la decreciente rentabilidad industrial de produccin
masiva (Theodore, Peck y Brenner, 2009: 2), y para la propia reactivacin econmica (De
Mattos, 2015 [1]: 3). Tal como explica Claus Offe, ello puede atribuirse a que de continuar
las polticas keynesianas, seguiran profundizando la diferencia estructural entre los
procesos controlados por el Estado y aquellos controlados por el valor, conduciendo
ineludiblemente a la agudizacin de la crisis (Offe, 1985 en De Mattos, 2015 [1]: 3)

Dadas estas condiciones, explica De Mattos, se sostuvo como prioritario la devolucin al

mercado de su rol regulador bsico y la primaca a los capitales privados en el juego de
acumulacin y crecimientoii (De Mattos, 2015 [1]: 3). Esta idea basada en los principios del
llamado neoliberalismo econmico e impulsada por diversas coaliciones conservadoras, fue
rpidamente ganando adeptos alrededor del mundo (De Mattos, 2015 [1]: 3).

Especficamente, la ideologa neoliberal se sustenta, tal como explican Nik Theodore,

Jamie Peck y Niel Brenner, en la creencia de que los mercados abiertos, competitivos y
no regulados, que no se encuentran sometidos a injerencias estatales ni a las acciones de
colectivos sociales, representan el mecanismo ptimo para el desarrollo socioeconmico
(Theodore, Peck y Brenner, 2009: 2).

La crisis signific para los Estados industrializados el desplome de los regmenes de

acumulacin y de los sistemas de gobernanza vigentes. Theodore, Peck y Brenner resaltan
que la reaccin de este mundo industrializado, si bien titubeante en un principio, fue
comenzar a desmontar los componentes institucionales bsicos de los acuerdos de
posguerra, para activar un conjunto de polticas orientadas a fortalecer la disciplina del
mercado y la competencia (Theodore, Peck y Brenner, 2009: 2). A los fines de restituirle al
391

mercado dichas funciones de regulacin econmica y social, se instrumentaron ciertas

estrategias dismiles pero complementarias. Por un lado, la implementacin del enfoque de
la gobernanza neoliberal que consista en un abordaje cuyo principio base era el de la
subsidiaridad estatal y el partenariado pblico-privado. Por otro lado, se incorporaron
de forma global las innovaciones cientfico-tecnolgicas relacionadas con las nuevas
tecnologas de la informacin y las comunicaciones (NTIC) (De Mattos, 2015 [1]: 1). Al
mismo tiempo, en todos los sectores de la sociedad se transformaban los bienes y servicios
en commodities, esto es, en mercaderas transables (Theodore, Peck y Brenner, 2009: 2).

El proceso, redund en una profunda restructuracin econmica y social que dio lugar a
una nueva fase de modernizacin capitalistaiii (De Mattos, 2015 [1]: 1). En este sentido,
William Robinson afirma, que puede observarse la transicin de la fase Estado-Nacin del
capitalismo mundial hacia una fase trasnacional, cualitativamente nueva y an emergente
del capitalismo (Robinson, 2013: 21). El autor denomina a esta nueva etapa como
globalizacin. Se trata de un perodo de cambio epocal en donde suceden
transformaciones fundamentales en la estructura social que modifican la dinmica misma
del sistema en el cual se vive (Robinson, 2013: 22).

Tal como explica De Mattos, las transformaciones provocadas por este proceso dieron lugar
a la profundizacin a nivel mundial de un enfoque estructural fuertemente ligado a la lgica
del mercado que permitieron reafirmar ciertas tendencias econmicas claves de la fase
emergente. Entre ellas pueden mencionarse: acumulacin en un espacio mundial,
financiarizacin global de la dinmica econmica, generalizacin de la mercantilizacin
econmica y social, descomposicin internacional de los procesos productivos, transicin
desde una sociedad de productores hacia una sociedad de consumidores (De Mattos, 2015
[1]: 2) iv.

Ms an, el autor explica que se trat de un perodo de fuerte radicalizacin de tendencias

presentes en el proceso de formacin y desarrollo capitalista. En este sentido, vale rescatar
que uno de los efectos notorios del nuevo perodo lo constituy la restructuracin de la
geografa econmica mundial, a partir de la cual se reafirm el protagonismo de los grandes
centros urbanos como rasgo fundamental de la nueva dinmica global financiarizada. En
palabras del autor:
Al imbricarse en esa dinmica, un nmero cada da mayor de las mismas pas a
constituirse en componentes de una red global de ciudades y, con ello, comenz a ser
objeto de lo que Soja calific como otra ronda de profunda y desconcertante
metamorfosis urbana, lo cual provoc cambios sustantivos que afectaron su
organizacin, funcionamiento, morfologa y apariencia (Soja, 1989 en De Mattos,
2015 [2]: 2).
392

Globalizacin, Revolucin Informacional y Financiarizacin

Avanzados los aos ochenta, como efecto del realineamiento de las polticas en las diversas
partes del mundo, el neoliberalismo se haba transformado poltica como ideolgicamente
en la forma dominante de globalizacin capitalista (Theodore, Peck y Brenner, 2009: 2).

Consiguientemente, siguiendo a Robinson, puede afirmarse que para los primeros aos del
SXXI la gran mayora de los habitantes del mundo ya se encontraban integrados al
capitalismo, poniendo en jaque, en palabras del autor, las mismas relaciones de produccin
dadas dentro de este sistema econmico (Robinson, 2013: 23). Ms an detalla Robinson:
El capitalismo se expande al comodificarv las relaciones sociales, proceso en el
cual la produccin capitalista reemplaza las formas pre-capitalistas o no capitalistas
de produccin. El capitalismo es expansivo en dos sentidos, primero la
comodificacin se extiende constantemente hacia las reas que antes estuvieron
fuera del sistema de produccin de bienes. Este proceso se conoce como ampliacin
extensiva. Segundo, la comodificacin se profundiza en forma incesante: todas las
actividades humanas son llevadas a la lgica capitalista (). Este proceso se conoce
con el nombre de ampliacin intensiva (Robinson, 2013: 23).

Ahora bien, Theodore, Peck y Brenner sostienen que si bien a menudo se equipara el
neoliberalismo con las presiones e imperativos globales, su naturaleza sera esencialmente
poltica, pudiendo observarse ello en las fuertes vinculaciones con los diversos proyectos y
transformaciones de alcance nacional que han tenido lugar durante los ltimos treinta aos
(Theodore, Peck y Brenner, 2009: 2). Sin embargo, los autores coinciden con Robinson en
el aspecto multiescalar de estos procesos estructurales a nivel global. En este sentido, la
globalizacin vendra a ser el efecto provocado por estas polticas neoliberales:
Reconstituye relaciones a distintas escalas, regionales, nacionales, internacionales,
entre actores institucionales y econmicos, como los Estados locales y el capital
financializado; y sustituye las lgicas regulatorias redistributivas por lgicas
competitivas, al mismo tiempo que transfiere los riesgos y responsabilidades a las
agencias, actores y jurisdicciones locales (Theodore, Peck y Brenner, 2009: 2).

393

Respecto a este proceso globalizador que se da en el marco de las polticas neoliberales,

Edward Soja afirma que si bien es en la actualidad cuando se produce un amplio desarrollo
la economa global, desde comienzos de los 60 poda observarse la concientizacin
respecto a la remarcada aceleracin en la globalizacin econmica, laboral y cultural, como
as tambin sus significativos efectos en la ciudad y vida urbana. Precisamente, el autor
define a la economa global como aquella que funciona como una unidad en tiempo real a
escala planetaria. As, las principales funciones del sistemavi se encuentran atravesando
un proceso de internacionalizacin, donde las conexiones si bien globales, se presentan
como desiguales y asimtricas (Soja, 2005: 46).

Robinson remarca justamente que es durante esos aos 60cuando se expanden las
relaciones de produccin capitalista, en parte por la desintegracin del viejo sistema
colonial, sus modos de control del trabajo y las relaciones de propiedad. Tambin influy,
comenta el autor, el rpido ascenso de la inversin corporativa multinacional directa, la
dislocacin de los procesos de produccin en diversos puntos del globo (transfiriendo el
trabajo intensivo a los pases ms pobres), entre otras causales, que redundaron en un
marcado incremento de la fluidez del capital, inyectndose an en las zonas ms remotas
(Robinson, 2013: 23-24).
En concordancia, alega Soja:
La globalizacin de la economa est asociada a un proceso de reestructuracin
productiva y reorganizacin territorial en las que las distintas empresas y mbitos
espaciales se aprestan a activar sus propios recursos para no quedar al margen o
poder competir con xito en un mundo cada vez ms interconectado (Soja, 2005: 4647).

Ampliando las caractersticas propias de la globalizacin, Saskia Sassen afirma que esta
nueva era presenta un fuerte predominio de las tecnologas de la informacin, junto con
incremento en la movilidad y liquidez del capital proveniente de ellas. En este sentido, la
autora explica que la globalizacin de la actividad econmica implica per s un nuevo tipo
de estructura organizacional. Por un lado, sostiene que el binomio dispersin geogrficasimultnea integracin sistmica de los distintos rubros econmicos-financieros se
presentan como un aspecto clave para el crecimiento y la importancia de las funciones de
gestin central (Sassen, 2001: 3)vii. Por el otro, alega que dichas funciones nodales se
complejizan a tal nivel que terminan siendo subcontratadas por las sedes de las
multinacionalesviii. Asimismo, una tercera caracterstica a resaltar del proceso global es el
contexto de economas de aglomeracin al que estn sujetas aquellas firmas especializadas
en servicios y en mercados ms complejos y globalizadosix. En este sentido, explica Sassen,
la multiplicidad de firmas y talentos tcnicos provenientes de diversas reas de
especializacin facilita un determinado ambiente urbano como nodo de informacin: estar

394

en una ciudad es sinnimo de encontrarse en un mbito de informacin extremadamente

intenso y denso (Sassen, 2001: 4).

Especficamente en relacin al aporte de estas nuevas tecnologas de la informacin y la

comunicacin, De Mattos sostiene que tuvieron una fundamental relevancia en el desarrollo
en tiempo real y a escala global de la nueva arquitectura financiera y productiva que
termin por conformarse como uno de los elementos base de la globalizacin. El autor
comparte con Sassen que dichas innovaciones facilitaron el incremento en los flujos de
informacin, conectividad y movilidad y agrega que junto con las reformas neoliberales,
incidieron fuertemente en la profundizacin de ciertas tendencias que dieron lugar a la
metamorfosis urbana (De Mattos, 2015 [1]: 3).

En otra de sus investigaciones, Sassen amplia ciertos conceptos afirmando que las
tecnologas de la informacin tuvieron un profundo efecto en la organizacin espacial de la
actividad econmica. stas reconfiguraron la interaccin entre la rigidez y la
hipermovilidad del capital, lo que proporcion a ciertas ciudades una nueva ventaja
competitiva. En este sentido, explica la autora, los grandes flujos econmicos que estn
siendo implementados a travs del espacio electrnico, son tan solo una parte de la cadena
que sucede en gran medida, en espacios no-electrnicos. En palabras de Sassen: No existe
hoy ni una empresa ni un sector econmico completamente virtual. Incluso la actividad
financiera, la ms digitalizada, desmaterializada y globalizada de todas, tiene una
topografa que ondula entre el espacio real y el digital (Sassen, 2003: 28).

Por otro lado, la autora explica que adems de facilitar la dispersin geogrfica de las
actividades econmicas, las nuevas tecnologas de las telecomunicaciones fortalecen la
relevancia de la coordinacin central y de las funciones de control de firmas y mercados,
manteniendo la integracin sistmica. Los grandes nodos urbanos cuentan con una
importante suma de recursos estratgicos que favorecen tanto la maximizacin de los
beneficios provenientes de stas telecomunicaciones como el manejo de nuevas
condiciones que le permiten operar de forma globalx. A su vez, proveen un conjunto de
recursos y la conectividad social que permiten a la empresa o al mercado maximizar los
beneficios de la conectividad tcnica. Es por ello que Sassen afirma que se trata de un
nuevo tipo de economa urbana dado a que una buena porcin del valor agregado por estas
tecnologas para el desarrollo de empresas de servicios y mercados, depende por una parte
de condiciones externas a s mismos y por otra, de la tecnologa propiamente dicha (Sassen,
2003: 29).

395

Cabe rescatar en este contexto la postura de Soja, quien discute con aquellos tericos que
sostienen que las nuevas tecnologas de la informacin junto con los flujos globales de
informacin, capital y trabajo desdibujaron fronteras, reduciendo la importancia del espacio
y del a geografa en s. Por el contrario, el autor alega que los grandes flujos que recorren a
diario la economa mundial, la globalizacin y las tecnologas de la informacin, lejos de
relegar el papel de lo territorial y lo localxi resignifican su rol, adquiriendo una creciente
importancia en el mundo actual (Soja, 2005: 52).

Por su parte, Robinson afirma que la ltima dcada del SXX estas tecnologas de la
comunicacin e informacin fueron globalizantes en el sentido que permitieron que el
capital fuera global. As, a travs de dichas tecnologas de la globalizacin se abrieron
nuevos patrones de acumulacin que necesitaron y posibilitaron economas de escala
realmente globales. A travs de este proceso, el capital llega a ser crecientemente
transnacional (Robinson: 2013: 26).

Esta ltima cuestin lleva a resaltar en este apartado otro aspecto relevante sobre el proceso
globalizador, tal como es el de la imposicin de la lgica financiera en diversas partes del
mundo. Jos Carlos Braga explica cmo en las ltimas dcadas se fue consolidando el
padrn sistmico financiarizado en el que estuvieron implicados componentes
elementales de la estructura capitalista, involucrados de tal modo que permitiera fijar una
dinmica estructural a partir de los principios de la lgica financiera general. En este
sentido, el autor alega que el carcter sistmico de este proceso se da debido a que la
financierizacin es resultado tanto de las prcticas de diversos sectores tradicionales, como
de las estrategias de diversos agentes privadosxii, modificado la dinmica de la llamada
microeconoma (Braga, 1997 en De Mattos, 2015 [2]: 5).

De Mattos explica que anclado en esta racionalidad, la generacin de valor se transform

en el objetivo permanente de la actividad econmica, condicionando las decisiones ms
importantes que a partir de entonces fijaron el camino de la economa global. Ms an
amplia: En lo fundamental, los arreglos institucionales realizados con el propsito de
financiarizar una determinada economa nacional se traducen en que las principales
decisiones sobre acumulacin y crecimiento pasen a estar condicionadas por un clculo
econmico (De Mattos, 2015 [2]: 5). Siguiendo a Laurent Batsch, puede decirse que es
por esta razn que los inversores buscan combinar tres aristas: minimizar los riesgos,
mantener la liquidez de la cartera y asegurar la rentabilidad de las inversiones (Batsch,
2002 en De Mattos, 2015 [2]: 6).

396

Consiguientemente, el imperativo reinante de esta poca pasa a ser el de la rentabilidad,

aspecto que gana centralidad como criterio ineludible, especialmente cuando los capitales
son operados por inversores institucionales. As, aade De Mattos:
() en las ltimas dcadas, adems de los inversores institucionales, adquirieron
un protagonismo creciente en el despliegue e imposicin internacional de la lgica
financiera, tres tipos de instituciones, cada una de las cuales desempean funciones
especficas para su afirmacin en distintas partes del mundo: las bolsas de valores,
las grandes corporaciones transnacionales y los parasos fiscales. No sera posible
explicar el avance de la financiarizacin en estos aos, sin tener presente el papel
desempeado por estas instituciones (De Mattos, 2015 [2]: 6).

Por ltimo, tal como remarcan Thierry Theurillat y Olivier Crevoisier cabe decir que en un
contexto en el que los capitales cada vez tienen ms libertad para circular, el ahorro es
recogido desde diversos lugares del mundo para luego ser localizados en plazas financieras
y redistribuido en el seno de un espacio financiarizado. De esta forma, se impone una nueva
geografa de la financiarizacin donde la lgica financiera-capitalista da lugar a una
distribucin que beneficia a las empresas ms importantes que cotizan en bolsa, y por lo
tanto a las regiones centrales donde se encuentran localizadas sus principales sedes
(Theurillat y Crevoisier, 2011 en De Mattos, 2015 [2]: 6).

Urbanizacin Planetaria, Expansin Territorial del Capitalismo Globalizado y Red

Mundial de Ciudades

El Programa para los Asentamientos Urbanos de ONU-Hbitat reconoce que en la

actualidad se est atravesando una nueva Era Urbana, marcada por el rpido crecimiento
poblacional en las distintas ciudades del mundo (ONU-Hbitat, 2012 en Brenner, 2013:
40). Mike Davis afirma que por primera vez, la poblacin urbana de la Tierra sobrepasar
en nmero a la ruralxiii. Ms an, desde 1950 las ciudades absorbieron cerca de dos tercios
de la explosin demogrfica global y en la actualidad estn creciendo semanalmente a tasas
de un milln de nuevos habitantes (Davis, 2004: 4).

En este contexto, Edward Soja sostiene que en las ltimas dcadas, las ciudades y diversas
regiones metropolitanas a nivel global experimentaron profundas transformaciones. El
autor, explica que hay un consenso sobre cules son las principales fuerzas responsables de
dicha reestructuracin urbana: por un lado, la globalizacin del capital y trabajo, por otro la
consolidacin de la economa global post-fordista y neoliberal y por ltimo, el impacto de
397

la revolucin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC o NTIC) xiv.

Son estas tres fuerzas, afirma Soja, las que incidieron de modo fundamental para
reconfigurar la metrpoli post-moderna (Soja, 2005).

En consonancia, Neil Brenner explica que a escala mundial, los diversos niveles de
gobierno impulsaron una serie de iniciativas polticas tendientes a crear nuevas estructuras
relacionadas con la inversin de capitales transnacionales y el desarrollo urbano en diversas
zonas. El autor afirma que esas alternativas estuvieron dirigidas tanto a centro
metropolitanos tradicionales como a amplias estructuras de acumulacin y regulacin del
espacio que, en palabras del autor, se organizan a lo largo de corredores
intercontinentales de transporte, grandes redes de infraestructura, telecomunicaciones y
energa, zonas de libre comercio, tringulos de crecimiento transnacionales y regiones
fronterizas internacionales (Brenner, 2013: 42). De esta manera, se busc territorializar
las inversiones de largo plazo y a gran escala en los espacios edificados, a los fines de
canalizar el flujo de materias primas, productos manufacturados bsicos, energa, capital y
trabajo dentro del entorno trasnacional (Brenner, 2013: 42).

John Friedmann fue el precursor en analizar estos procesos que se estaban dando a nivel
global. Para ello, desarroll la hiptesis de la ciudad mundial para hacer alusin a
aquellas ciudades que se encontraban asociadas a una nueva era en el desarrollo capitalista,
en el que acaeca una serie de fenmenos de dispersin territorial de la produccin y de
creciente centralidad econmica y geogrfica. Se definan as como nodos de control de las
grandes corporaciones extranjeras que eran las que desempeaban el rol protagnico en este
proceso, por lo que su jerarquizacin se asociaba a la nueva divisin internacional del
trabajo, en relacin con el tipo de funciones, actividades y empleos que cada ciudad era
capaz de atraer en competencia con las restantes (Friedmann, 1986 en Mndez: 2014: 6).

Otra definicin de relevancia a rescatar es la de Ciudades Globales de Saskia Sassen

(Sassen, 1991). La autora refiere con el trmino a ella a aquellas urbes que adquirieron
relevancia a escala global en relacin al desarrollo de ciertas actividades, a la expansin del
capital financiero, a la instalacin de sedes de empresas multinacionales y al desarrollo de
una amplia gama de servicios para empresas que generan valor agregado, promueven la
innovacin y operan en la economa globalizadaxv. Sassen resalta las conexiones que se dan
entre esas grandes empresas multinacionales, generndose una fuerte conexin con
circuitos globales, a la vez que se genera una progresiva desconexin con las regiones
circundantes (Sassen, 2003: 15)xvi.

398

Retomando la cuestin especfica de la territorializacin de capitales extranjeros para el

desarrollo urbano, vale decir que uno de los efectos que provoc fue la expansin de los
bordes de las ciudades. Soja alega al respecto que la ciudad moderna, tal como se
configuraba en la dcada de los sesenta se torn cada vez ms indelimitable. En este
proceso, se observa cmo se expanden los lmites de la ciudad, extendindose a escala
global: Los lmites de la ciudad han explosionado en escala y en alcance. Se trata de una
realidad histrica en evolucin, en proceso de cambio acelerado (Soja, 2005)xvii. A su
vez, la ciudad-regin global se proyecta hacia el resto del mundo, mientras que este
influye fuertemente creando los espacios urbanos ms heterogneos que jams se hayan
registrado (Soja, 2005)xviii.

En este escenario, las urbes necesitan proyectarse fuera de s ya que las que no lo hacen
ms all de sus tradicionales lmites, acaban perdiendo la identidad que desean preservar,
quedando englobadas en el universo territorial de las otras ms poderosas.
Consiguientemente, afirma el autor, las ciudades terminan por estructurarse en este entorno
globalizado de manera jerrquica. Dicho orden, est dado por el nivel de control sobre los
flujos de capital transnacional, trabajo, comercio e informacin llevado a cabo a travs de
los centros decisorios radicados en las mismas ciudades (Soja, 2005)xix.

Ricardo Mndez coincide tanto con Brenner como con Soja acerca la expansin de los
centro metropolitanos como ncleos financieros internacionales. Ms an alega:
El aumento de complejidad y la diversidad de trayectorias alcanzan su mxima
expresin en las grandes regiones metropolitanas, cuyas economas y territorios han
experimentado con intensidad los cambios estructurales que marcaron la transicin
hacia nuevas formas de organizacin del sistema capitalista (Mndez, 2014: 4).

Este autor agrega que en estos mbitos se gestionan densas redes virtuales conformadas por
flujos de capital e informacin, articulados en la actual geografa del capitalismo. A su
vez afirma que las empresas transnacionales se asientan en dichas reas dado a la
aglomeracin de sedes de diversas corporaciones extranjeras, como a la especializacin en
actividades y funciones al interior de las ciudades que sientan las bases para nuevas formas
de jerarquizacin y complementariedad (Mndez, 2014: 5).

Al respecto, Carlos De Mattos sostiene que esta concentracin de sedes de empresas

multinacionales en diversas ciudades estratgicamente ubicadas en el escenario mundial de
acumulacin condujo a que terminaran formando parte de lo que Peter Taylor defini como
red urbana global o world city network. La misma tiende a cubrir gran parte del
mundo, a travs de infraestructura territorial bsica para la instalacin y desarrollo de
399

cadenas globales financieras, productivas y de consumo (Taylor, 2004 en De Mattos, 2015

[2]: 8).

La gran articulacin interurbana que implica la red urbana global condujo a autores tales
como Jordi Borja y Manuel Castells a concebirla como una nica ciudad global de alcance
planetario. Ms an, los autores especifican:
La ciudad global es una red de nodos urbanos de distinto nivel y con distintas
funciones que se extiende por todo el planeta y que funciona como centro nervioso de
la nueva economa, en un sistema interactivo de geometra variable al cual deben
constantemente adaptarse de forma flexible empresas y ciudades. El sistema urbano
global es una red, no una pirmide. Y la relacin cambiante respecto a esa red
determina, en buena medida, la suerte de ciudades y ciudadanos (Borja y Castells,
1997 en De Mattos, 2015 [2]: 8).

Especficamente, Castells argumenta que una sociedad-red abierta, interconectada y

anclada en un espacio de flujos se est tornando en la manifestacin espacial dominante del
poder y la funcionalidad en las ciudades. De esta forma, las grandes ciudades suelen
reforzar su funcionalidad como nodos de poder e interconexin para las diversas relaciones
que se establecen entre las empresas de capital extranjero y los territorios (Castells, 1997 en
Mndez, 2014: 8).

En cualquier caso, agrega De Mattos, puede decirse que los diferentes elementos de la red
urbana global son aquellas zonas en las que se da el entrecruzamiento y anclaje de los flujos
articulados por esas redes globales. Consiguientemente, desarrolla el autor, la interaccin
entre esos flujos y sitios dio lugar a la formacin de una nueva organizacin geogrfica del
capitalismo, la cual tuvo su origen en los procesos que configuraron y desconfiguraron
distintos niveles de anclaje del capital. Asimismo, agrega:
Al intensificarse y generalizarse la presencia de esta organizacin productiva
basada en la interaccin entre redes y nodos en mltiples escalas, se produjo un
explosivo aumento de diversos tipos de flujos (financieros, de mercancas, de
comunicaciones, de informacin, de personas, etc.) los cuales, favorecidos por los
nuevos medios y posibilidades en cuanto a conectividad y movilidad, se proyectaron
hacia la mayor parte del planeta. Bajo esta dinmica, fueron aquellas reas urbanas
que ofrecieron las mejores condiciones para la valorizacin del capital las que
consiguieron atraer un mayor nmero de nodos o filiales de cadenas globales; fueron
stas, por tanto, las que lograron aumentar en mayor grado su peso en la red urbana
global, con lo cual pudieron mejorar su posicionamiento global y, de esta manera,
potenciar su crecimiento futuro (De Mattos, 2015 [2]: 8).
400

Por otro lado, el autor explica que el desarrollo del compendio de redes en donde las
finanzas cumplen un papel primordial dio lugar al surgimiento de una geografa de la
financiarizacin, donde el conjunto de reas urbanas se entrelazan para formar un centro
estratgico a partir del cual opera la dinmica financiera a escala mundial. La misma hace
alusin a una infraestructura urbana multiescalar, jerarquizada y policntrica en la que los
diversos componentes evolucionan con cambiantes ritmos de acumulacin y crecimiento,
sujetos a altibajos propios de los actuales procesos de acumulacin y crecimiento (De
Mattos, 2015 [2]: 9). En este sentido, alega el autor:
Las desigualdades heredadas se sitan como el punto de partida para la
retroalimentacin de los desiguales niveles de competitividad de cada uno de los
componentes de la red urbana, lo cual avala la conclusin de que las diferencias
iniciales en acumulacin, crecimiento y competitividad afectan en forma desigual la
evolucin de cada uno de los componentes de la red urbana global, donde las reas
ms competitivas en el pasado continan siendo en gran parte las ms competitivas
del presente (De Mattos, 2015 [2]: 9).

Finalmente, cabe hacer una breve mencin aqu de la nocin de ciudades-regin globales,
desarrollada en principio por Allen Scott y que se vincula con el concepto de Soja sobre
transicin post-metropolitana. Mndez rescata que en concreto, esta teora reafirma la idea
de que a nivel mundial hay un grupo de grandes reas urbanas que fortalecen su posicin
como centros nodales globales y actores colectivos con creciente capacidad de accionar.
Ms an agrega Soja: asistimos a una renovacin del papel de las regiones y de las
ciudades como lugar de toma de decisiones y foro de autonoma poltica (Soja, 2005). En
ese orden, las ciudades-regin representan una clase nueva y crticamente importante en el
mbito geogrfico e institucional (Soja, 2005 en Mndez, 2014: 8).

Conclusiones:

Tal como remarca Taylor, los estudios urbanos son un rea de investigacin que se
globaliz en las ltimas dcadas, a partir de la creciente aceptacin de que las principales
reas urbanas de los diferentes pases tienen un rol protagnico en el actual proceso de
globalizacin (Taylor, 2004 en Mndez, 2014: 8).

401

Con la presente monografa se busc plasmar cmo ciertos procesos estructurales forjados a
partir de la crisis del Estado de Bienestar y el advenimiento del neoliberalismo globalizado,
en materia poltica, econmica incidieron en la metamorfosis urbana. As, la
financierizacin en la que estn inmersas las ciudades, no puede ser leda como un proceso
coyuntural, sino por el contrario, debera entenderse como el producto de causas histricas
y estructurales perpetuadas por el actual modelo de explotacin capitalista. De all, la
importancia de pensar estos procesos fundamentales para lograr comprender las
transformaciones en las ciudades insertas en un mundo globalizado.

402

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Notas:

El camino al Desarrollo de los Gobiernos Locales en Mxico.

Dr. Manuel Zavaleta Surez343
Dra. Rosario Guadalupe Hernndez de Dios344
RESUMEN

El desarrollo de la administracin municipal se ha convertido en uno de los temas

dominantes del discurso poltico de los ltimos tiempos. Por desgracia hasta la fecha solo
se ha quedado como eso, como un mero discurso. Por ello con el afn de dar solucin al
problema de rezago que sufren los municipios de nuestro pas surge el programa Agenda
Desde lo Local, el cual tiene como propsito aportar los elementos necesarios para que los
gobiernos locales alcancen las condiciones mnimas en los distintos rubros de las polticas y
servicios.
El citado programa intenta establecer un nuevo paradigma en la administracin pblica, en
donde la cooperacin de las distintas instancias de gobierno resulta fundamental para un
adecuado diseo e implementacin de polticas pblicas. Al mismo tiempo la cooperacin
entre las distintas esferas de gobierno pretende impulsar el llamado Autntico Federalismo.
grandes desequilibrios entre las regiones que conforman nuestro pas y una dbil eficacia en
las polticas y programas gubernamentales, lo que sin duda ha constituido un obstculo para
la modernizacin y el desarrollo del Mxico (Cabrero, 2003).
343
344

Profesor Investigador de la FCSyP de la UABC mzavaleta@uabc.edu.mx

Profesora Investigadora de la FCSyP UABC rosario.hernandez@uabc.edu.mx

405

En este escenario centralista en el que ha estado inmerso nuestro pas, el gobierno federal
siempre se ha colocado por encima de la soberana de los gobiernos estatales y municipales,
los cuales al no contar con los recursos necesarios, con las atribuciones requeridas, y con la
libertad de decisin necesarias, afrontan dificultades para ejercer con eficiencia sus
funciones de gobierno (Cabrero, 2004).
La fragilidad que han mantenido los gobiernos locales puede ser atribuida a una
multiplicidad de factores relacionados con la ausencia de una visin de largo plazo, la
escases de recursos, ausencia de cooperacin en las relaciones intergubernamentales, falta
de profesionalizacin de los recursos humanos y la poca institucionalizacin social, as
como a la ausencia de un sistema de planeacin y de instrumentos de gestin que propicien
el desarrollo local (Ziccardi, 2002; Guilln, 2003; Cabrero, 2004).
La importancia que representa el municipio en el sistema poltico nacional se debe a que
ste es el orden de gobierno ms cercano a la poblacin, y el cual debera ser el proveedor
ms eficiente de servicios pblicos, adems de que es aqu donde convergen inicialmente la
mayora de los procesos sociales, estas razones son las que han llevado a exaltar la
necesidad de dotar al municipio de las facultades legales, de los elementos administrativos,
tcnicos y financieros, para que este orden de gobierno pueda brindar los servicios y
satisfaccin de las demandas sociales (Peters, 2005 y Navas, 2010).
Palabras claves:
Administracin Estratgica
Organizaciones Pblicas
Gobiernos Locales
Desarrollo Municipal en Mxico

INTRODUCCIN
El sistema poltico mexicano es producto de una tradicin altamente centralista, la cual ha
generado grandes desequilibrios entre las regiones que conforman nuestro pas y una dbil
eficacia en las polticas y programas gubernamentales, lo que sin duda ha constituido un
obstculo para la modernizacin y el desarrollo del Mxico (Cabrero, 2003).
En este escenario centralista en el que ha estado inmerso nuestro pas, el gobierno federal
siempre se ha colocado por encima de la soberana de los gobiernos estatales y municipales,
los cuales al no contar con los recursos necesarios, con las atribuciones requeridas, y con la
libertad de decisin necesarias, afrontan dificultades para ejercer con eficiencia sus
funciones de gobierno (Cabrero, 2004).
La fragilidad que han mantenido los gobiernos locales puede ser atribuida a una
multiplicidad de factores relacionados con la ausencia de una visin de largo plazo, la
escases de recursos, ausencia de cooperacin en las relaciones intergubernamentales, falta
de profesionalizacin de los recursos humanos y la poca institucionalizacin social, as
como a la ausencia de un sistema de planeacin y de instrumentos de gestin que propicien
el desarrollo local (Ziccardi, 2002; Guilln, 2003; Cabrero, 2004).
La importancia que representa el municipio en el sistema poltico nacional se debe a que
ste es el orden de gobierno ms cercano a la poblacin, y el cual debera ser el proveedor
ms eficiente de servicios pblicos, adems de que es aqu donde convergen inicialmente la
406

mayora de los procesos sociales, estas razones son las que han llevado a exaltar la
necesidad de dotar al municipio de las facultades legales, de los elementos administrativos,
tcnicos y financieros, para que este orden de gobierno pueda brindar los servicios y
satisfaccin de las demandas sociales (Peters, 2005 y Navas, 2010).
Los primeros indicios por resaltar la importancia que deberan tener los gobiernos locales
se dan con dos reformas al artculo 115 constitucional realizadas entre 1983 y 1999. En este
sentido, la presente investigacin coincide con la idea de Guillen (2001) cuando seala que
la reforma municipal no puede concebirse a partir de un modelo nico para todo el pas,
promover el desarrollo de esta instancia de gobierno significa resaltar su particularidad y
sus necesidades especficas, as como la organizacin de sus asuntos pblicos y de
gobierno.
Es as que a partir de las ltimas cuatro dcadas el gobierno municipal ha comenzado a
tener mayor relevancia en la vida nacional; muestra de ello es el surgimiento de una serie
de proyectos enfocados en propiciar que los gobiernos municipales alcancen un desarrollo
integral y que stos a su vez contagien la transformacin del sistema poltico en su
conjunto.
Un ejemplo de este tipo de proyectos es el que desarrolla la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU), la cual en 1993 da a conocer en el marco de la cumbre de Rio, la Agenda
Local XXI, que representa un proceso para la definicin de polticas locales para el
desarrollo sustentable; con este proyecto se trata de atender diferentes planes de accin
enfocados en alcanzar el desarrollo sustentable en el siglo XXI.
Ese esfuerzo a nivel internacional sin lugar a duda influy para que el Gobierno de nuestro
pas enmarcara la importancia que tienen actualmente los gobiernos municipales, por lo
cual en el Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012) establece que el gobierno local se
convertir en actor fundamental del pacto federal y ste tendr una mayor participacin en
la planeacin y programacin de las polticas pblicas sectoriales y regionales, como
corresponde al sentido del artculo 115 de la constitucin mexicana sobre el fortalecimiento
del municipio libre.
Para alcanzar este propsito se ha puesto en marcha el programa especial Hacia un
Autntico Federalismo en el cual se encuentran identificadas una serie de directrices para
promover una nueva faceta del federalismo mexicano e impulsar el desarrollo de los
gobiernos municipales.
Una de esas estrategias es el programa Agenda para el Desarrollo Municipal el cual es
promovido por la Secretara de Gobernacin a travs del Instituto Nacional para el
Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED, 2012).
El programa trata de brindar una solucin factible al problema existente de la
subordinacin que prevalece en los gobiernos municipales. Su objetivo es: aportar los
elementos necesarios para que los gobiernos locales alcancen las condiciones mnimas, en
los distintos rubros de polticas y servicios pblicos que les permitan asumir y ejercer las
responsabilidades y recursos transferidos por los otros rdenes de gobierno de forma ms
eficiente y transparente (INAFED, 2012).
La importancia de Agenda para el Desarrollo Municipal se debe a que ste permite
desarrollar un proceso de Administracin estratgica que resulta de gran importancia para
la vida municipal; este proceso surge mediante el empleo de una metodologa que permite
407

identificar a travs de un autodiagnstico la situacin que guarda la administracin local y

partir de ah generar polticas pblicas que permitan potenciar las fortalezas y mitigar las
debilidades localizadas.
A pesar de que la idea de fomentar el desarrollo de los gobiernos locales se ha convertido
en una prioridad para el pas, se puede observar que an la participacin de stos en la vida
nacional es muy limitada ya que su actuacin se reduce solo a la prestacin limitada de
algunos servicios pblicos lo cual queda muy al margen de los grandes proyectos
impulsados por el Gobierno Federal (Snchez y Garca, 2007).
Resulta indispensable construir un modelo de gestin en el mbito local que a travs de un
proceso de administracin estratgica favorezca el fortalecimiento del mbito de gobierno.
La creacin del modelo tendr xito siempre y cuando el proceso contemple los siguientes
factores:
La generacin de un diagnstico sistemtico como el que propone Agenda para el
Desarrollo Municipal y en el cual se identifiquen tanto las fortalezas como las
debilidades con las que trabaja actualmente la administracin municipal.
Una vez identificadas las reas de oportunidad, partir de ah para generar un
proceso de polticas pblicas en las que se formulen y se pongan en marcha una
serie de estrategias que potencialicen las fortalezas y erradiquen las debilidades
localizadas.
Ser necesario una redistribucin de funciones y competencias, es decir, una
modificacin de las relaciones intergubernamentales que se desarrollan actualmente,
en las que se promueva la cultura de la gestin compartida, intercomunicada y
corresponsable a la conduccin de las estrategias y lneas de accin del gobierno
municipal.
El presente proyecto se orienta hacia la bsqueda de factores determinantes respecto a la
incorporacin de un Modelo de Gestin en beneficio de la administracin municipal. Por lo
cual, el sustento terico de este proyecto estar enfocado en los aspectos relacionados con
fortalecimiento municipal, con las polticas pblicas, con las relaciones
intergubernamentales (RIGs) y con la administracin estratgica.
Fortalecimiento Municipal.
La excesiva centralizacin, administrativa, econmica y poltica del gobierno federal ha
sido la constante que ha dominado el sistema poltico mexicano durante todo el siglo XX,
lo que ha dado como resultado que el gobierno federal se coloque por encima de la
soberana de los estados y los municipios. Este hecho hizo que en Mxico los gobiernos
locales afrontaran frecuentemente dificultades para ejercer con eficiencia sus funciones de
gobierno, por lo cual, stos no han podido ejercer la relevancia que la Constitucin les
otorga.
Esto ha generado que durante el transcurso de todo el siglo XX, hayan visto gobiernos
municipales con poco o nula autonoma y por ende, dificultades para que ellos mismos
ejerzan sus propias decisiones.
Ante tal situacin, el anhelo por fortalecer al gobierno municipal se convirti en una
constante en el discurso poltico de Mxico, en donde se exaltaba que habra que generar
408

estrategias para "dotar al municipio de las facultades legales, de los elementos jurdicos,
administrativos, tcnicos y financieros, para que pueda abordar los servicios pblicos345
mnimos a que todo municipio est obligado (INAP; 1995: 46).
La idea de fortalecer a los gobiernos locales tom consistencia en 1983 con la reforma al
artculo 115 constitucional; en la que se identificaban por primera vez cules seran los
ingresos que les pertenecen al municipio; as como una serie de facultades que la ley le
otorga para administrarlos; al mismo tiempo se definan cules seran los servicios pblicos
que le competen; adems, se establecan las bases de su autonoma para reglamentar la
vida municipal; con esta reforma se dot al municipio de: recursos, funciones, patrimonio
propio y personalidad jurdica para actuar (Guzmn; 1995). Se pretenda promover una
descentralizacin de la vida municipal en aras de generar territorios competitivos, mediante
el aprovechamiento eficiente de los recursos endgenos, la creacin de entornos locales
innovadores y la cooperacin estratgica de diferentes actores (Vsquez, 2000; Silva, 2003
y Alburquerque, 2001).
Como bien seala Guzmn (1995), esta reforma se hizo pensando en un municipio urbano,
poniendo la imaginacin en el municipio ideal, con un ayuntamiento eficaz que cobra los
impuestos, obtiene recursos de los servicios pblicos que presta y gasta su dinero en
equipamientos, etc., sin considerar el otro extremo, el del municipio rural y pauprrimo que
sobrevive apenas de las participaciones fiscales otorgadas, pero que no prestan ningn
servicio.
En este sentido Guillen (2001) seala que "La reforma municipal no puede concebirse a
partir de un modelo nico para todo el pas, [] fortalecer a esta instancia de gobierno
significa resaltar su particularidad y sus necesidades especficas de desarrollo, as como la
organizacin de sus asuntos pblicos y de gobierno.
Este primer intento por brindarle mayores atribuciones al municipio tom otro rumbo con
la llegada de Carlos Salinas de Gortari a la presidencia (1988 1994) aunque al igual que
su predecesor se comprometi a concentrar sus esfuerzos por impulsar la descentralizacin
y en continuar los esfuerzos por afianzar la reforma municipal.
Dichos compromisos no dieron muchos frutos ya que con el propsito de frenar el avance
de la oposicin e impulsar su proyecto de reforma econmica el gobierno federal centraliz
nuevamente el poder, por lo cual el proceso de descentralizacin no figur como un
elemento fundamental de su agenda poltica, su presencia estaba implcita dentro del
Programa Nacional de Solidaridad, el cual tena como propsito beneficiar a la poblacin
con mayor ndice de pobreza a travs de subsidios directos en infraestructura, vivienda y
otros servicios sociales.
Con la llegada de Ernesto Zedillo a la presidencia (1994-2000) tambin se da una severa
crisis econmica, la cual agudiza los defectos del sistema econmico y poltico centralista
que el gobierno vena aplicando durante mucho tiempo en Mxico. Esta crisis dio la pauta
para que varios gobernadores y presidentes municipales presionaran al gobierno federal
345

Se reconocen los siguientes: a) agua potable y alcantarillado, b) alumbrado pblico, c) limpia, d)

mercados y centrales de abasto, e) panteones, t) rastro, g) calles, parques y jardines, h) seguridad
pblica y trnsito, i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones
territoriales y socioeconmicas de los Municipios, as como su capacidad administrativa y
financiera. Art. 115, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

409

para obtener un mayor poder de decisin en la construccin de alternativas de poltica

pblica a travs de foros y mecanismos de consulta.
Uno de los principales foros tuvo lugar en Guadalajara en marzo de 1995 denominado Foro
nacional Hacia un Autntico Federalismo, sirvi para que diferentes actores exaltaran sus
demandas hacia el gobierno federal; reprochndole que es imprescindible la necesidad de
adelgazar al gobierno central mediante la reasignacin de facultades, atribuciones y
recursos econmicos a estados y municipios.
Al mismo tiempo dicho foro sirvi como vitrina para que Ernesto Zedillo difundiera su
nueva poltica de descentralizacin que denomin Nuevo Federalismo; dicho programa
pretenda forjar las bases para el fortalecimiento tanto de la democracia como del gobierno
local, as como consolidar la unidad nacional y propiciar un Mxico ms equilibrado y
justo. El objetivo que rega la actuacin de dicho programa era fortalecer la unidad
nacional a partir de reivindicar la funcin compensatoria del Pacto Federal; vigorizar la
autonoma poltica de los estados con base en relaciones intergubernamentales sustentadas
en los principios de cooperacin y coordinacin y mediante una profunda redistribucin de
facultades, funciones, responsabilidades y recursos del Gobierno Federal hacia los
gobiernos estatales y el Municipio (Programa para un Nuevo Federalismo).
Otro de los logros que se dieron en esta administracin fue la reforma constitucional
realizada en 1999 al artculo 115346. Algunos de los avances en materia de fortalecimiento
municipal se pueden sintetizar de la siguiente manera:
Se define con mayor claridad el carcter de la autoridad municipal, sus competencias
propias, sus alcances y los lmites con respecto al poder estatal. Adems otorga al
municipio el carcter de rgano de gobierno, dotado de competencias exclusivas, que solo
el ayuntamiento podr transferir a los estados, se considera que requiere de su asistencia
para cubrirlas. Esto fortalece al municipio frente a la entidad y dificulta la formacin de
organismos paralelos al ayuntamiento.
Al conservar el presidente municipal el mando de las polticas preventivas se garantiza el
derecho de iniciativa en materia tributaria y se fortalece el carcter fiscalizador de las
legislaturas en las propias finanzas. Mediante esta mejora el gobierno municipal podr
expedir normas sobre su organizacin, funcionamiento, administracin interna y decidir
sobre la prestacin y destino de los servicios pblicos, adems, para asegurar la eficiencia
en la prestacin de estos servicios, podr asociarse libremente con otros municipios siempre
y cuando se cuente con la autorizacin de los congresos locales.
Al concluir la administracin de Ernesto Zedillo, tambin se dio por terminada la
hegemona que hasta entonces haba tenido el Partido Revolucionario Institucional (PRI);
este hecho trajo consigo aires de renovacin en el sistema poltico mexicano; ejemplo de
ello se puede apreciar en el Plan Nacional de Desarrollo 2000 2006 en el que se
estableca la necesidad de avanzar hacia un autntico federalismo, que permita lograr un
mayor equilibrio en las relaciones intergubernamentales; precisar y distribuir el ejercicio de
la funcin pblica entre los rdenes de gobierno, fortalecer las haciendas pblicas locales,
346

Para profundizar ms sobre el tema de las reformas que ha sufrido el artculo 115 constitucional
vase Robles Martnez Reynaldo, El Municipio, Miguel ngel Porra, Mxico, 2003

410

favorecer la rendicin de cuentas y motivar nuevos espacios de participacin ciudadana, a

fin de generar condiciones ms favorables para el desarrollo de las comunidades.
Uvalle (1997) seala que para pensar en un federalismo autntico hay que hablar de
descentralizacin, la cual se encuentra inmersa en el federalismo tratara de conformar
distintos centros neurlgicos de toma de decisiones perifricos con autonoma relativa
respecto al ncleo central (Meja, 2003); esto significa que los gobiernos estatales y
municipales, que poseen autonoma relativa, se conformen como puntos importantes para la
toma de decisiones consensuales, y que en forma conjunta con el gobierno federal
favorezcan la coordinacin y colaboracin de la gestin pblica para que esta se traduzca
en respuestas efectivas para los ciudadanos. Un modo adecuado para lograr el enlace entre
estas instancias de gobierno es mediante las relaciones intergubernamentales.
La poltica de descentralizacin favorece el desarrollo local a travs de instituciones
polticas distintas a las centrales, con formas de organizacin social propias de un rgimen
democrtico, es modelo para sociedades diversas, faltas de organizacin y autonoma de los
grupos sociales y polticos.
En este sentido el binomio "Descentralizacin y Federalismo es hacer coincidir diversas
necesidades: que funcionen mejor nuestras instituciones polticas (ms democracia); que
funcionen mejor las instancias administrativas (ms eficacia); que se fortalezca la
organizacin territorial del Estado y que se amplen cauces a las relaciones entre el Estado
y la sociedad (Moreno, 1998).
La Funcin del Autntico Federalismo.
El federalismo347 es una doctrina poltica que aporta conceptos sobre la forma en que deben
organizarse las instituciones gubernamentales en un Estado nacional, ya que es un creador
y un reproductor de instituciones que dan sustento y operacin al ejercicio del poder
(Uvalle, 2001).
As, la organizacin del poder en un sistema federal es una dualidad, ya que en l coexisten
un gobierno general (denominado nacional o federal) y, por el otro, un indeterminado
nmero de gobiernos locales con determinadas facultades polticas, sin que ello signifique
subordinacin o dominacin entre ellos o entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales (Guilln, 2001).
Para tratar de fomentar un autntico pacto federal en el plan nacional de desarrollo de la
administracin de Vicente Fox (2000-2006) se estableci en el Plan Nacional de Desarrollo
que el gobierno local sea el principal artfice de su propio destino, con el apoyo del resto
de la Federacin, en este sentido, promover el desarrollo de planes concretos para cada
regin que sean acordes con las necesidades y vocaciones especficas, que sean
congruentes con los procesos de descentralizacin econmica, poltica y social que vive
nuestro pas. A partir de estos compromisos, la Secretara de Gobernacin a travs del

347

El origen del trmino Federalismo proviene del latn foedus, que significa alianza, pacto,
acuerdo. En este sentido, el trmino federalismo hace referencia al arreglo poltico institucional
basado en una distribucin funcional y territorial del poder entre un mbito central y mbitos locales
(estados, provincias o territorios) independientes o federados, los cuales participan de un pacto
que se sustenta en la Constitucin (Baca, 2000: 238).

411

Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) elabor el

Programa especial para un Autntico Federalismo.
As pues Torres (2005) seala, que el Autntico Federalismo se constituye como una forma
de organizacin del gobierno ideal para otorgar coherencia a las polticas nacionales,
promover la coordinacin de las acciones de los tres mbitos de gobierno, negociar y
consensar con la diversidad para la definicin de las directrices polticas bsicas que
requiere la nacin y abrir espacios de consenso entre gobierno y sociedad.
Con el propsito de transitar hacia un Autntico Federalismo, la Secretara de Gobernacin
(2002) se plantea los siguientes objetivos:
Impulsar la transferencia de facultades, funciones, responsabilidades y recursos de
la Federacin a los gobiernos locales de forma asimtrica y gradual, a fin de
construir una coherente arquitectura de gobiernos con base en la descentralizacin
poltica, la reestructuracin territorial de la administracin pblica y la definicin
clara de las competencias gubernamentales.
Fortalecer a los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios en sus
capacidades de gestin pblica, mediante un esquema integral de profesionalizacin
y capacitacin que apoye la descentralizacin, potencie la calidad de la
administracin, fomente la rendicin de cuentas y abra cauces a la participacin
ciudadana.
Impulsar relaciones intergubernamentales autnticamente federalistas con base en
una adecuada infraestructura institucional y en la construccin de redes de polticas
con orientacin solidaria y subsidiaria.
Coadyuvar en la promocin de un desarrollo regional equilibrado que impulse la
competitividad, la inclusin social, la sustentabilidad, la promocin de innovaciones
en el financiamiento de la infraestructura bsica, el ordenamiento territorial y
urbano; a fin de lograr la convergencia en las tasas de crecimiento, la mitigacin de
las disparidades regionales y la prosperidad conjunta de los miembros de la Unin.
Fortalecer la transparencia y rendicin de cuentas por medio de mejores
mecanismos de control y fiscalizacin en el uso y destino de los recursos pblicos,
difusin y transparencia de la informacin pblica, impulso a la investigacin y
constitucin de acervos documentales federalistas, partiendo de la ampliacin de los
espacios de participacin ciudadana en cada una de las fases que implican las
polticas pblicas.
Para cumplir con los anteriores objetivos se han establecido una serie de estrategias, cada
una de las cuales contiene uno o ms proyectos que se constituyen en sus lneas de accin.
Uno de estos programas es Agenda para el Desarrollo Municipal (Descentralizacin
Estratgica para el Desarrollo desde lo Local), del cual se profundizar ms adelante.
La finalidad del Autntico Federalismo es revertir la concentracin de atribuciones y
decisiones en el centro, afn de impulsar las potencialidades locales mediante una
descentralizacin basada en la autonoma poltica de los estados, la renovacin de la unidad
nacional, la eficacia de la administracin pblica, el combate de las disparidades regionales
y la revisin de los marcos institucionales a fin de fortalecer la repblica.
Breves aproximaciones a las Relaciones Intergubernamentales (RIGs).

412

Como anteriormente se ha sealado, un elemento fundamental de federalismo es la

distribucin de poder entre los diferentes rdenes de gobierno que deben buscar la
cooperacin, colaboracin y coordinacin, buscando no anularse entre s. As el enfoque de
las RIGs se convierte en una pieza fundamental para entender cmo se da la interaccin
entre los diferentes mbitos de gobierno, para superar sus conflictos y mejorar la
cooperacin entre s (Gonzlez, 2006).
Uno de los principales argumentos para utilizar el concepto de RIGs es la existencia de
problemas que requieren de la participacin de los tres niveles de gobierno por lo que la
solucin de problemas es un eje vital de las relaciones intergubernamentales (Jaramillo,
2010).
Arturo Pontfes (2002) seala que al existir un acuerdo de relaciones pactadas, crean un
orden normativo entre instituciones de gobierno; los convenios surgidos de este
compromiso, permiten que las reglas programticas, presupuestales y de control, tengan
una mayor relevancia, por lo que la relacin que exista entre los tres niveles de gobierno, se
caracterizan por la suma de esfuerzos y la concertacin de acciones bajo una misma lnea
de trabajo.
Wright (1997) seala que el estudio de stas comienza en los aos treinta del siglo pasado
en los Estados Unidos; un pionero de su estudio es William Anderson (Agranoff; 1997);
quien las define como un cuerpo importante de actividades o de interacciones que ocurren
entre unidades gubernamentales348 de todos tipos y niveles dentro del sistema federal.
El enfoque de las RIGs trasciende los principios constitucional-legal, por lo cual, acerca
tanto las divisiones entre gobiernos como sus respectivas funciones. Una de las ventajas de
las RIGs radica en no ignorar o infravalorar los anlisis formales, sino que intentan
superar los potenciales lmites de la fuerte tradicin jurdica (Agranoff, 1997).
Aunque el concepto mismo se centra en las relaciones existentes entre los distintos niveles
de gobierno y las instituciones que lo integran, son las relaciones personales, la tipificacin
de los problemas y la solucin a stos, las que enmarcan el desempeo y la interaccin de
las RIGs. De la agudeza de estos elementos depende en gran medida, el xito o el fracaso
en el diseo e implementacin de las polticas pblicas.
Modelos de las RIGs
Las RIGs mantienen la idea de interaccin entre diferentes centros de poder, por tal
motivo, es conveniente especificar cules son los modelos de autoridad que presentan
dichas relaciones.
As pues, desde el punto de vista de Wright (1997) existen tres modelos los cuales a su vez
muestran tres tipos de autoridad: la autoridad coordinada (autonoma), la autoridad
dominante o inclusiva (jerarqua) y la autoridad legal o superpuesta (negociacin).
Resumiendo los modelos de autoridad anterior, se podra decir que el modelo de autoridad
coordinada plantea relaciones autnomas de autoridad nacional-estatal. En el modelo de
autoridad inclusiva predomina la jerarqua y se considera a los gobiernos estatal y local
348

Las unidades de gobierno son definidas como una entidad organizada que, adems de tener
carcter gubernamental, tiene suficiente discecionalidad en la administracin de sus propios
asuntos para dirigirla por separada de la estructura separada de cualquier otra unidad de gobierno
vase (Wright; 1997: 73)

413

como simples apndices de un poderoso gobierno nacional que predomina el sistema

centralizado. El modelo de autoridad superpuesta presenta a las RIGs como una conducta
pautada interdependiente y negociada entre funcionarios nacionales, estatales y locales.
Se considera que el modelo que ms se apega a lo que persigue el autntico federalismo es
el de autoridad superpuesta, ya que ste es el que establece las pautas para iniciar la
negociacin y la interdependencia entre las diferentes instancias de gobierno.
Polticas pblicas para fortalecer a los Gobiernos Municipales.
El trmino polticas pblicas hace referencia a los cursos de acciones y decisiones
emprendidas por parte del gobierno y la sociedad para influir sobre un determinado
problema de carcter pblico, pero tambin se utiliza como sinnimo de programas, metas,
dicciones, normas, leyes e incluso de proyectos (Tamayo, 1997).
Al disear polticas destinadas al desarrollo local es importante la planificacin que realicen
los agentes locales que intervienen en el proceso, con el fin de aprovechar los recursos
humanos y materiales que all se encuentran. Adems, la negociacin y el dilogo entre los
agentes econmicos, sociales y polticos asentados en el territorio es fundamental para
lograr ambientes propicios para las inversiones y mejorar el clima organizacional (Elizalde,
2003).
Aunque el tema de las polticas pblicas tiene sus inicios en Estados Unidos (EEUU) con
los trabajos pioneros de Haroll Lansswell en 1951 y 1971, en Mxico este tema comenz a
recibir atencin hasta aos despus que se plante el problema de la reforma del estado a
finales de la dcada de los ochenta.
El proceso de gestacin de una poltica pblica inicia en el momento en el que el gobierno
identifica un problema en el que ve la necesidad de tomar decisiones para atenderlo. Por lo
regular a partir del acopio de informacin se decide cmo atenderlo y darle solucin;
aunque tambin puede decidir no actuar. Como ya anteriormente ha mencionado, ambas
acciones son una decisin de poltica pblica. En la segunda etapa se produce la
formulacin de la poltica. Aqu es cuando se establece un plan o una serie de alternativas
de la cual se elige la que se considera la ms viable. Una vez que ya se eligi la opcin a
seguir, se inscribe en la agenda gubernamental y se contina con su implementacin. Este
paso ser el que mayor importancia tendr en la presente investigacin debido a que se
trata de implementar el Programa Agenda para el Desarrollo Municipal .
Mayntz y Schneider (citado por Subirats; 2008) sealan que la implementacin como
proceso de elaboracin de las polticas pblicas, envuelven a diferentes niveles
gubernamentales, rganos administrativos y otros intereses afectados, constituyendo lo que
se ha venido denominando redes de poltica pblica (policynetwork o policycommunity),
es decir, un entramado de actores institucionales polticos y sociales que hacen frente a una
tarea o programa de actuacin especfica. La estructura de esos entramados y las
interacciones entre sus actores tienen influencia en su rendimiento.
Finalmente, se debe destacar que las polticas pblicas incluyen el ingrediente de la
participacin ciudadana y la accin de varios actores entre ellos el gubernamental el
enfoque de las RIGs resulta de gran utilidad para comprender los distintos grados de
efectividad que alcanzan las polticas, pues ayudan a tener en cuenta las caractersticas y
dimensiones de los vnculos que se establecen entre unas y otras entidades
gubernamentales, entre stas y la sociedad.
414

As, la triada Federalismo, RIGs y polticas pblicas, evidencia un marco de

complementariedad deseable para mejorar la accin del gobierno: el federalismo tiene una
de sus principales bases en las RIGs y stas a su vez encuentran en las polticas pblicas
un importante apoyo para mejorar la coordinacin entre entidades gubernamentales y entre
actores participantes.
La Administracin Estratgica pilar para el Desarrollo del Sector Pblico.
La administracin estratgica en las organizaciones pblicas de acuerdo a Velasco (2010)
para que tenga xito debe seguir el siguiente modelo a) Generacin de informacin sobre
entorno externo e interno; b) Formulacin de la estrategia (planeacin estratgica); c)
Implementacin de la estrategia (ejecucin de proyectos estratgicos); d) Evaluacin de los
logros; y e) Evaluacin de la estrategia y del sistema de gestin estratgica.
El enfoque de gestin estratgica ofrece importantes aportes a la labor de la funcin pblica
por el hecho que se enfoca principalmente a: a) Permite entender la misin del gobierno en
trminos de generacin de un valor pblico superior para la sociedad; b) Reconocer que la
generacin de valor pblico depende de la capacidad de la organizacin por generar una
ventaja competitiva o liderazgo; c) Establecer una alineacin entre las condiciones del
orden interno y los recursos o capacidades institucionales; y d) Exigir en la ejecucin de las
estrategias se debe contemplar el alineamiento de las actividades operativas y la visin
institucional. (Velasco, 2010).
En este sentido, es necesario recordar que las organizaciones pblicas existen para resolver
problemas, satisfacer necesidades y generar oportunidades que son considerados de inters
pblico. Hay que tomar en cuenta que el concepto de estrategia implica el entendimiento de
la interactividad entre la organizacin y su entorno. Se debe partir de que la planeacin
estratgica tiene como propsito principal generar lneas de accin que resuelvan las
necesidades, contemplando que existen diferentes formas en que se puede plantear una
estrategia, la mejor de ellas es basados en la competencia; aqu se encuentra un problema
puesto que a diferencia del sector privado, el sector pblico no cuenta con una competencia
identificada, puesto que en el entorno mexicano el gobierno es el nico ente capaz de
brindar los servicios y por lo tanto, no cuenta con la misma competencia.
Porter (2010) explica que el estado de la competencia en una organizacin depende de
cinco fuerzas bsicas: la bsqueda por alcanzar una mejor posicin entre competidores
actuales la cual se ve acechada por amenaza de sus competidores, capacidad de negociacin
con los colaboradores, capacidad para negociar con los clientes y poder hacer frente a las
amenaza de productos o servicios sustitutivos. Para ello, es necesario determinar cul es la
fuente de cada una de estas amenazas, y por lo tanto, poder establecer una estrategia capaz
de dar solucin a la problemtica detectada.
Las fuerzas competitivas determinan el grado de rentabilidad o xito de una organizacin, y
por tanto, son de gran importancia en la formulacin de la estrategia. Una vez que se tiene
el conocimiento pleno sobre el entorno, se pueden identificar las fortalezas y las debilidades
de la organizacin, las cuales desde el punto de vista estratgico son el reflejo del estado
que guarda la organizacin sobre las fuerzas que le afectan.
Bazaga (2010) seala que derivado de diversos acontecimientos polticos, econmicos y
sociales del mundo, las organizaciones pblicas han optado por una progresiva
especializacin que las ha alejado de la visin global de su accin y ha disminuido su
415

capacidad de influir en la totalidad del entorno, reformulando su manera de abordar los

problemas. La accin pblica se convierte en una relacin de intercambio entre distintos
actores. En suma, las organizaciones pblicas desempean su actividad en contextos de
gran turbulencia ambiental y son nicamente uno de los actores que estn actuando en
ellos, por lo tanto, han de enriquecer su informacin sobre la realidad y actualizarla
constantemente.
As que esta disciplina debe entenderse como un proceso mediante el cual se transforma el
pensamiento, el conocimiento y el cambio organizativo. En conclusin la administracin
estratgica: a) debe producirse despus de la reflexin y del pensamiento estratgico; b) en
el marco de un proceso de gestin estratgica; c) el cual debe convertirse en un proceso
dinmico.
Gobernar comienza a dejar de ser equivalente a previsin, mando y control universal, a
decisiones desde lo alto, a controles verticales, y comienza a admitir la necesidad y
dificultad de formular los propsitos claros y atractivos para su comunidad. Los
gobernantes comienzan a admitir que existen factores limitantes externos y que es
imprescindible sintonizarse con la dinmica del mundo exterior, coordinarse con ellos y
hacerlos copartcipes y contemplar su fuerza. La administracin estratgica es una
tendencia a la planeacin, dominante entonces en los sectores privados y pblicos, sta
consiste bsicamente en definir y realizar objetivos deseados, con singular inters por
construir y consolidar una estrategia, que consiste bsicamente en definir y alcanzar
objetivos futuros (Aguilar, 2010).
Beneficios de seguir un proceso de AE en el sector pblico.
Antes de detallar el procedimiento que se recomienda seguir para estructurar
adecuadamente un proceso de administracin estratgica, es importante destacar los
beneficios que traera ste para las organizaciones del sector pblico. Martnez y Ruz
(2007) argumentan que el proceso alienta la conciencia del cambio en la organizacin, ya
que no basta solamente con enunciar intenciones de mejoras, sino de transitar a la accin y
plantear objetivos alcanzables, proponiendo eficaces cursos de accin considerando las
restricciones tanto en recursos humanos, como fsicos, financieros y tecnolgicos.
Asimismo, traera solidez en el trabajo de la organizacin, ya que todos los miembros de
sta trabajarn en conjunto en la bsqueda de objetivos comunes aplicando a su vez
estrategias tambin comunes.
Seguir un proceso de AE permite a la organizacin elevar su capacidad para relacionarse
con otros actores y contemplar que el xito de una estrategia no es una cuestin exclusiva
de los tomadores de decisiones y que tampoco depende de su formulacin, sino de la
manera en la que intervienen otras instancias en su implementacin (Davis, 2008).
Dado que la AE propicia el trabajo conjunto entre las unidades de la organizacin, en stas
debe existir una comunicacin constante y fluida sin restricciones que d como resultado
que la interaccin de agentes no se encuentre limitado por su nivel jerrquico, ya que esto
es lo que hace funcionar a los participantes como un equipo competitivo.
Otra de las bondades que se localizan en este proceso, es que se asegura que una
organizacin formule estrategias apropiadas que le permita cubrir sus necesidades en un
momento determinado y limite los factores que amenazan su futuro (Martnez y Ruz,
2007).
416

Por otra parte, representa un proceso sistemtico, lgico y objetivo para tomar decisiones
importantes en una organizacin, ya que en ste se obtiene y ordena informacin cualitativa
y cuantitativa de tal manera que propicie la toma de decisiones eficientes muy a pesar de la
incertidumbre que muestre el ambiente que rodea a la organizacin (Davis, 2008).
Este proceso ayuda a identificar las amenazas externas, permitiendo una mayor
comprensin de las estrategias de los competidores, incrementa la productividad de los
empleados, dado que es un proceso dinmico que minimiza la oposicin al cambio,
refuerza la capacidad de las organizaciones para prevenir problemas porque fomenta una
mayor interaccin de los integrantes de la organizacin no importando su nivel jerrquico
(Dess, 2011).
Para Gallardo (2012) la AE es un proceso que muestra una serie de beneficios que vale la
pena exaltar porqu: a) unifican los criterios de hacia dnde se dirige la organizacin; b)
identifica las principales variables de la organizacin que le permita lograr el xito; c)
mejora la visin a largo plazo; d) revela y controla las amenazas futuras; e) identifica los
asuntos estratgicos y f) genera un encadenamiento entre objetivos y medios para
alcanzarlos.
Finalmente, permite que la organizacin, en este caso el municipio, tome parte activa en la
configuracin de su futuro, ya que puede emprender actividades e influir en ellas y por
consiguiente controlar su destino; en este proceso resulta vital el dilogo e involucramiento
entre los participantes quienes se vuelven parte importante para alcanzar los xitos; la
participacin es clave para conseguir los compromisos con los cambios que se requieren
(Davis, 2008).
Mtodo a seguir para aplicar un proceso de AE.
La literatura especializada en el tema de la AE muestra que para la iniciativa privada
existen una serie de elementos indispensables que se deben de contemplar y seguir para
desarrollar este proceso. Cabe resaltar que en las organizaciones pblicas, no existe en
general un modelo a seguir, sin embargo, el esquema metodolgico que en la presente
investigacin se muestra tiene semejanza con la elaboracin de polticas pblicas,
anteriormente sealado, ya que en ste, una vez que se detecta un problema de carcter
pblico, se formulan alternativas de solucin; se desarrolla un esquema racional de puesta
en prctica donde se identifican los insumos necesarios para este fin y posteriormente se
evala el impacto de las acciones y el logro de objetivos.
Etapa de Formulacin.
En la primera fase del proceso se genera un anlisis de las metas trascendentales de la
organizacin (visin, misin y objetivos estratgicos) junto con un anlisis sistemtico de
su contexto endgeno y exgeno que permite identificar las fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas; partiendo de ello para construir una serie de alternativas o
estrategias que habrn de seguirse para alcanzar los objetivos, potenciar las fortalezas y
oportunidades y mitigar debilidades y amenazas. Se debe contemplar que las alternativas
formuladas deben crear ventajas competitivas para la organizacin Serna (2000), Davis
(2008) y Dess (2011).
Como se ha indicado anteriormente, el punto de partida es establecer la misin y la visin
de la organizacin; esta tarea le pertenece a los encargados de tomar decisiones directivas,
es decir, compete a los ms altos niveles de responsabilidad organizacional. En la misin se
417

definen los productos finales o estratgicos y los resultados por los cuales la organizacin
debe responder a sus usuarios (Armijo, 2011).
Davis (2008) seala que la misin representa una declaracin del propsito que mueve a la
organizacin y las distingue de otras similares, es decir, en sta se expresa la razn de ser
de la organizacin y resulta fundamental por el hecho de que una declaracin clara de la
misin resulta esencial para establecer objetivos y formular estrategias de manera eficaz.
La declaracin de la misin pone de manifiesto lo que la organizacin quiere ser y a quin
sirve; tiene que ver con las siguientes preguntas: Quines somos, qu hacemos, para
quines y qu efectos o resultados finales esperamos? El establecimiento de la visin debe
ser realista y creble, bien articulado y fcilmente entendible. Debe orientar la energa de la
organizacin, servir como gua y ser congruente con sus valores. En trminos de Arellano
(2004), la visin debe significar un reto y a la vez una inspiracin para el logro de su
misin.
En este sentido la misin del gobierno municipal de Mexicali es definir las acciones y
estrategias que impulsen una administracin municipal eficiente, que maximice los recursos
y reoriente el significado del servicio pblico con una visin participativa y transparente;
que enlace acciones concretas dentro del periodo legal de la administracin municipal con
una perspectiva a largo plazo; que defina las aspiraciones de una sociedad en plena
evolucin; que finque acciones hoy, que apuntalen otras de mayor contundencia en su
impacto futuro (XX Ayuntamiento de Mexicali, 2011).
Por otra parte, Thompson (2012) seala que la visin corresponde al futuro deseado de la
organizacin. Se refiere a cmo quiere ser reconocida la entidad y representa los valores
con los cuales se fundamentar su accionar pblico y responde a la pregunta: Cmo
queremos ser reconocidos?
La visin es la perspectiva que los miembros de una organizacin buscan hacer, es una
especie de imagen ideal racional sobre el quehacer de la organizacin (Arellano, 2004). En
las organizaciones pblicas, la visin enmarca las aspiraciones institucionales, permite
distinguir y visualizar el carcter pblico, ya que detalla lo que la organizacin entrega a la
sociedad y muestra los beneficios que la sociedad espera de la entidad pblica (Armijo,
2011).
Descentralizacin Estratgica Para El Desarrollo Desde Lo Local
Un buen ejemplo del proceso que anteriormente hemos descrito lo representa el programa
Agenda para el Desarrollo Municipal el cual se desprende del programa macro
denominado Hacia un Autntico Federalismo, y especifica una serie de estrategias para
impulsar el desarrollo de los gobiernos municipales. (INAFED, 2012).
Agenda para el Desarrollo Municipal es un programa y una metodologa que se traduce en
trminos de medicin, en una descentralizacin estratgica que se enfoca a que todos los
municipios participantes en el programa tengan las condiciones mnimas en las que tiene
que operar su gestin municipal.
El INAFED enmarca una serie de beneficios que logran obtener los municipios
participantes de este proyecto entre los cuales se encuentran los siguientes:
Cuentan con una herramienta que les permite conocer el estado que guarda su
administracin.

418

Programan acciones especficas para la superacin de rezagos localizados en la

etapa del autodiagnstico.
Priorizan la aplicacin de sus recursos de acuerdo con las necesidades detectadas.
Permite generar una evaluacin sobre el desempeo de sus funciones y empleados.
Reciben una certificacin sobre las prcticas favorables.
Este programa, se desarrolla a travs de 39 indicadores, los cuales como anteriormente se
ha sealado, permiten conocer las fortalezas y debilidades de la gestin municipal; estos
indicadores estn distribuidos en las siguientes categoras: 1) Desarrollo Institucional para
un buen Gobierno; 2) Desarrollo Econmico Sostenible; 3) Desarrollo Social Incluyente; y
4) Desarrollo Ambiental Sustentable.
El INAFED especfica que cada uno de los indicadores y parmetros de medicin que estn
plasmados en el cuadernillo del autodiagnstico, cuentan con tres niveles de medicin que
se asemejan a los de un semforo, en los cuales se estipulan la situacin en la que se
encuentra el municipio.
Modelo de Gestin para el fortalecimiento Municipal.
Construir un modelo de gestin es de relevancia ya que implicara tomar en cuenta los
elementos anteriormente citados, en este sentido un modelos de debe estar estructurado de
forma tal que las organizaciones dividan sus labores en distintas actividades para despus
coordinarlas (Santos, 2014). En este sentido, la bsqueda por el desarrollo de los procesos
organizacionales y de nuevas perspectivas que garanticen una buena gestin, han llevado a
plantear estrategias o modelos de gestin que intenten asegurar un fortalecimiento en la
administracin local.
Por tal motivo el modelo debe partir de la idea que para fortalecer a las instancia
gubernamentales a nivel local debera darse un proceso de interaccin en el que una
diversidad de actores en el mbito de sus competencias, generen acciones y estrategias
encaminadas a resolver los problemas comunes; para que esta interaccin se desarrolle
adecuadamente, se requiere que exista una constante comunicacin e intercambio de
informacin entre los participantes, as como el desarrollo de una conducta favorable que
propicie que la comunicacin e informacin fluyan adecuadamente (Guerrero, 2001). El
segundo elemento que debe contemplar un modelo de gestin, es que se formulen
verdaderas polticas pblicas a partir de las prioridades localizadas por los gobiernos
locales y dejar atrs el viejo esquema incrementalista, en donde las estrategias a seguir eran
formuladas e implementadas por rdenes de gobierno ajenos al entorno local.
Para formular e implementar las polticas locales, es indispensable generar un proceso de
administracin estratgica en donde inicialmente se desarrolle un diagnstico que sea
capaz de localizar tanto las fortalezas como las debilidades con las que cuenta actualmente
la administracin municipal; esta etapa en el modelo se asemeja a lo propuesto por Agenda
para el Desarrollo Municipal, el cual persigue ese propsito, a travs de un auto
diagnstico.
Finalmente, hay que destacar la necesidad que existe de contar con una adecuada
interaccin entre los diferentes actores involucrados en el proyecto y que de estos puedan
generarse redes de polticas que coadyuven a una adecuada implementacin de las
estrategias encaminadas a resolver problemas pblicos. En estas redes de polticas se debe
destacar la figura de un Estratega que tenga la capacidad poltica de poner en concordancia,
419

adecuadas relaciones intergubernamentales ya que Agenda para el Desarrollo Municipal

retende ser un pilar innovador para la generacin de un modelo de gestin como el ya
descrito.
Conclusiones
El fortalecer al gobierno municipal a travs de un Modelo de Gestin como el que aqu se
propone, implica un proceso de modernizacin constante en el que se pongan en juego la
capacidad de este orden de gobierno para fomentar y consolidar verdaderas Relaciones
Intergubernamentales que repercutan en la construccin de redes de polticas. Asimismo,
implica formular polticas pblicas con una visin racional y bajo las necesidades del orden
local y consolidar un proceso de administracin estratgica en donde se tenga un vasto
conocimiento de las cuestiones endgenas y exgenas que pudiesen afectar a la
administracin municipal y partir de ah para construir estrategias con visin de largo
plazo.
El modelo de Gestin que resultara indispensable poner en funcionamiento para fortalecer
la administracin municipal tiene como principal elemento la puesta en marcha de un
proceso de administracin estratgica aplicado al mbito local, por lo cual consideramos
que el programa Agenda para el Desarrollo Municipal , representa un proyecto ambicioso y
que cubre con los requerimientos antes sealados para cambiar la administracin por la
gestin para que en el mediano plazo se tengan repercusiones positivas en el municipio.
El aprendizaje que ha arrojado el anlisis del presente proyecto de investigacin, es que por
medio del programa Agenda para el Desarrollo Municipal , se genera un proceso de
lineamientos entre los propsitos del municipio y los focos rojos localizados en el
autodiagnstico. Esto permite que exista una coherencia en la implementacin de acciones
y resulta primordial para conocer el rumbo que debe tomar la administracin municipal, lo
cual es sin duda una de las mayores virtudes del programa.
Resulta fundamental para fortalecer al mbito local, contar con herramientas como el
programa Agenda para el Desarrollo Municipal, ya que ste no slo se enfoca en la mejora
de la prestacin de servicios, sino a la implementacin de una serie de programas federales
que buscan apoyar a los gobiernos municipales y as, aproximarlos a instrumentos de
gestin especficos para su buen funcionamiento.
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423

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016

Estado y envejecimiento poblacional: el desafo de garantizar la seguridad econmica

de los adultos mayores

Sofa Marzioni
sofimarzioni@hotmail.com
Universidad Nacional del Litoral (UNL)
Estado, administracin y polticas pblicas

Resumen
La presente ponencia349 se propone analizar la accin del Estado de la Provincia de
Santa Fe en materia de seguridad econmica para la poblacin adulta-mayor. Para ello,
desde un abordaje metodolgico cualitativo, examina las polticas previsionales gestionadas
por la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia (CJPS) durante el perodo 20032015, desde un enfoque institucionalista: concentrando la atencin en los instrumentos de
los que se valen para cumplimentar los objetivos oficiales, al ser stos determinantes
directos del potencial con que cuenta el Estado para intervenir en la sociedad y resolver sus
problemas colectivos.
Palabras clave: Seguridad Econmica, Adultos Mayores, Polticas Previsionales,
Instrumentos de Polticas

349

Esta ponencia se basa en el Trabajo Final de Carrera de la Licenciatura en Ciencia Poltica de la Universidad Nacional del Litoral,
aprobado el da 27 de agosto de 2015. Constituye una primera investigacin de tipo exploratoria, que ser profundizada en el futuro.

424

Introduccin
El envejecimiento poblacional es uno de los efectos ms significativos producidos por
la dinmica demogrfica en los ltimos tiempos. Aunque con niveles variables, se verifica
en todas las regiones y en casi todos los pases del globo. Se trata de un fenmeno que
carece de precedentes y no tiene paralelos en la historia de la humanidad. Se inici hacia el
siglo XIX en algunos lugares de Europa y, desde all, se extendi, primero, hacia los dems
pases desarrollados y, posteriormente, hacia aquellos en vas de desarrollo. Como
resultado, al da de hoy ms del 11% de la poblacin mundial posee 60 o ms aos de edad
(CEPAL, 2004).
Argentina est lejos de constituir la excepcin a la regla. Presenta signos de
envejecimiento poblacional desde la dcada de 1970. En la actualidad, junto con Cuba,
Uruguay y Chile, es uno de los pases con mayor proporcin de adultos mayores de
Amrica Latina y el Caribe, acercndose a los ms envejecidos del mundo, como Italia en
Europa o Japn en Asia (Ibdem). Segn los datos proporcionados por el ltimo Censo
Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas (2010), el 10,2 por ciento de la poblacin
argentina posee 65 o ms aos de edad (INDEC, 2012). Los especialistas esperan que la
transicin demogrfica se profundice durante los prximos aos. Para el 2050, las
proyecciones poblacionales indican que el porcentaje de mayores llegara a 24,7%
(Huenchuan, 2009).
El envejecimiento es generalizado al interior del pas, pero existen diferencias entre las
provincias en relacin al ritmo y al grado de progreso del mismo. En general, la mayora de
las personas de edad avanzada se encuentran radicadas en las reas ms urbanizadas y,
dentro de ellas, en las ciudades de mayor tamao y desarrollo. En consecuencia, las
provincias del noreste, noroeste y el sur son las menos envejecidas, en contraposicin con
las provincias de la regin pampeana, que son las que poseen mayor poblacin anciana. De
acuerdo con lo dicho, Santa Fe se destaca por ser una de las jurisdicciones ms envejecidas
del pas, superando desde hace dcadas el promedio nacional. Segn los mismos datos
consultados para el caso santafesino, el 11,8% de sus habitantes posee 65 o ms aos de
edad (IPEC, 2011).
La evolucin del proceso de cambio demogrfico en la Provincia ha sido notable. En
menos de 50 aos, casi se duplic la proporcin de mayores de 65 aos (para el ao 1960,
sta representaba slo el 6,2% de la poblacin total). Asimismo, se observa que la
poblacin adulta-mayor ha crecido notoriamente ms que el resto. Si el crecimiento total en
los ltimos 50 aos fue del 100,5%, la poblacin de 65 aos o ms lo hizo en un 248,9%,
mientras que la poblacin de entre 0 y 14 aos aument un 66,3% (Ibdem).
El aumento en la proporcin y el nmero de adultos mayores que, como se seal,
muy probablemente continuar en alza durante los prximos aos- posee implicancias
profundas y duraderas en todos los mbitos de la vida del ser humano. Para mencionar slo
algunas: en la esfera econmica, su incidencia en el crecimiento, el ahorro y la inversin;
as como tambin en el consumo, el mercado de trabajo, las jubilaciones y pensiones, la
tributacin y las transferencias intergeneracionales; en la esfera social, su impacto en la
atencin de la salud, en la composicin de la familia, las condiciones de vida y la

425

migracin; finalmente, en la esfera poltica, su intervencin en los patrones de voto y

representacin.
Lo anterior no supone un panorama negativo. La mayor longevidad es sin lugar a dudas
un logro del progreso cientfico-tecnolgico adquirido por la humanidad, que merece ser
celebrado. Por otra parte, las personas mayores pueden convertirse en una fuerza para el
desarrollo de sus familias y comunidades. Pero, para que ello suceda, se requieren
intervenciones especficas, que transformen los efectos negativos de este proceso en
oportunidades. En este sentido, la accin del Estado resulta fundamental, pues la
posibilidad de enfrentar los problemas de un nmero creciente de personas mayores
depende en gran medida de la capacidad del Estado para generar y aplicar polticas pblicas
de gran cobertura y de buena calidad, especialmente en las reas de seguridad y asistencia
social.
El presente trabajo analiza y reflexiona sobre la accin del Estado de la Provincia de
Santa Fe en materia de seguridad econmica para la poblacin adulta-mayor.
Concretamente, examina las polticas previsionales, comprensivas de jubilaciones y
pensiones, gestionadas por la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia (CJPS)
durante el perodo 2003-2015, desde una perspectiva institucionalista que concentra la
atencin en los instrumentos de polticas. Se estructura en cuatro grandes partes: la primera,
presenta brevemente los conceptos tericos relevantes en la temtica; la segunda, describe
la estrategia metodolgica utilizada; la tercera, resume los principales resultados obtenidos;
por ltimo, la cuarta, establece algunas conclusiones y consideraciones finales.

Apuntes sobre el marco terico de la investigacin: Qu son los instrumentos de

polticas?
Los instrumentos de polticas (o policytools) son puestos en juego en la etapa de
implementacin de las polticas pblicas. Se trata de: el conjunto de medios o condiciones
bsicas y estratgicas sin las cuales el Estado renuncia a la posibilidad de concretar los
objetivos propuestos y, por lo tanto, a resolver los problemas sociales que enfrenta (Isuani,
2010: 69). Su funcin particular consiste en promover, restringir, orientar o inducir a la
consecucin de ciertos objetivos de poltica previamente definidos, condicionando el
comportamiento de los implementadores y/o poblacin objetivo para que hagan algo que
de otra manera no haran (Ibdem).
De acuerdo con ello, que el Estado disponga de un conjunto de instrumentos de
polticas constituye una condicin necesaria para poder hacer frente a los diversos
problemas pblicos (Sccheider e Ingram, 1990). Al mismo tiempo, en tanto es a travs de
estas herramientas que los decisores estatales ejercen su poder poltico en procura de
asegurarse el apoyo para efectuar o prevenir el cambio social, sus caractersticas
determinan el potencial con que cuenta el Estado para intervenir en la sociedad. En este
sentido, en los instrumentos de polticas (y en el proceso de configuracin de los mismos)
se pone en juego la capacidad del Estado para actuar de acuerdo con el plan previsto (Op.
Cit.: 66).

426

En sntesis, esta categora analtica permite, por un lado, ordenar las diversas iniciativas
puestas en marcha por el Estado para incidir en un mbito de poltica determinado; y, por
otro lado, explicar la capacidad (o incapacidad) del Estado para actuar en la sociedad y
resolver los problemas pblicos que la aquejan.
Dada la proliferacin de medios, a fin de abordar el estudio de los mismos con mayor
facilidad, es indispensable ordenarlos en categoras conceptuales. Distintos autores se han
preocupado por crear tipologas de instrumentos de polticas atendiendo a sus
caractersticas principales, como ser su carcter (coercitivo o voluntario, negativo o
positivo); sus consecuencias (directas o indirectas, discriminadas o indiscriminadas); los
niveles de poltica donde se originan o aqullos en los que intentan influir, entre otras. De
las diversas tipologas existentes, por su doble cualidad de ser clara y operativa, se
coincide aqu con la ideada por Francisco Sagasti y Alberto Araz (1979), y posteriormente
revisada por Fernando Isuani (2010). De acuerdo con estos autores, existen tres tipos
fundamentales de instrumentos de poltica: un dispositivo normativo que estructura y
orienta sus actividades; un dispositivo de gestin que las sostiene y concreta; y un conjunto
de recursos bsicos que las tornan viables.
A los fines de este trabajo, cabe mencionar brevemente las particularidades de cada uno
de ellos:
1. Dispositivo Normativo (DN)
Refiere al conjunto de leyes, decretos y reglamentos que encuadran y autorizan una
poltica pblica, definiendo su orientacin y alcance, y asignando las responsabilidades,
roles y atribuciones requeridas para su puesta en marcha. Dicho de otra manera, el DN est
compuesto por las reglas formales conforme a las cuales tiene lugar la implementacin de
la poltica. stas contienen una teora causal vlida, es decir, un planteo sobre la manera
en que se espera que la poltica alcance los objetivos oficiales que se propone. Al mismo
tiempo, instalan una suerte de imperativo legal, reclamando su cumplimiento por parte de
los involucrados (Isuani, 2012).
En la configuracin del DN, poseen un importante papel las organizaciones de
gobierno, tanto el Poder Legislativo como Poder Ejecutivo. Por otra parte, no es menor la
incidencia del sistema poltico imperante, ya sea presidencialista, parlamentario o alguna de
las variantes de ambos. Por ltimo, la coherencia y viabilidad del DN tambin se ve
afectada por el juego de intereses y posiciones de los distintos actores, tanto estatales como
de la sociedad civil (Ibdem).
2. Dispositivo de Gestin (DG)
Por DG se entiende el esquema organizacional con el cual el Estado lleva adelante las
actividades necesarias para completar sus objetivos oficiales (Op.Cit.). Esas actividades
pueden ser de dos tipos: de gestin operativa, esto es, acciones que transforman y aplican
determinados recursos para generar productos o servicios; o de gestin de control, es
decir, acciones de monitoreo de los resultados de las operaciones. Sin este DG o con una
inadecuada estructuracin del mismo, el Estado ver vulnerada su capacidad de accin
(Cortzar, 2005 citado en Isuani, 2010).
Se asume que, en general, el DG se integra con un conjunto de instancias organizativas
estatales, aunque puede estar constituido tambin por organizaciones no estatales, segn sea
oportuno o necesario (Ibdem). En efecto, dado que no existe un modelo nico de previsin
427

social, es posible distinguir distintos arreglos institucionales (Cecchini y Martnez, 2011).

El modo en el que el DG est definido se ve determinado primeramente por definiciones
formales fijadas en el DN, aunque ciertamente sta no es la nica fuente de
condicionamientos. Algunos de sus rasgos son adquiridos ms tarde, durante el desarrollo
de la poltica pblica por influencia de factores polticos, junto con otros de carcter
tcnico-administrativo (Op. Cit).
3. Recursos Bsicos (RB)
Son los medios que permiten poner en marcha el DG para alcanzar los objetivos
oficiales del Estado. El Estado pone a prueba sus capacidades estatales en su aptitud para
disponer, en cantidad y calidad, de tres tipos principales de recursos: humanos, financieros
y tecnolgicos (Ibdem).
Con respecto a los primeros, suele destacarse el rol clave que poseen sus
procedimientos de seleccin, promocin y desarrollo en la consolidacin de una burocracia
que pueda constituirse en un claro soporte de las actividades estatales (Isuani, 2012;
Sikkink, 1993). Asimismo, debe tenerse presente que, como expresin material del Estado
percibido como un aparato institucional concreto-, es su instrumento principal para
conseguir y mantener sus objetivos oficiales (Oszlak, 2006).
Por su parte, los recursos financieros comprenden el flujo de ingresos que da al Estado
su capacidad para materializar las acciones que le son requeridas. Reconocer las fuentes de
dnde provienen es til al propsito de observar la mayor o menor autonoma y discrecin
con que cuentan las autoridades de los organismo que implementan la poltica. Asimismo,
el anlisis de la disponibilidad, el tipo y el flujo de financiamiento en una serie temporal,
revela la solidez y el grado de importancia asignado al DG (Isuani, 2010).
Por ltimo, la tecnologa, entendida como el conocimiento utilizable a escala social
para transformar elementos materiales o simblicos en bienes o servicios, se revela como
un recurso crtico para el funcionamiento del DG, promotor de su racionalidad tcnica. Se
distinguen dos tipos de tecnologas: las tecnologas centrales, cuya presencia constituyen
las acciones centrales que una poltica se propone y, por lo tanto, son indispensables para
alcanzar los objetivos oficiales del Estado; y, las tecnologas de apoyo, las cuales
condicionan el logro de dichos objetivos de manera indirecta, y existen en funcin de las
tecnologas centrales, a las cuales necesariamente deben adaptarse y servir (Ibdem).

Estrategia metodolgica
Para el anlisis de las polticas previsionales santafesinas se aplica una estrategia
metodolgica cualitativa y un abordaje analtico-descriptivo de los datos.
El esquema de anlisis se focaliza en tres grandes variables, que surgen directamente
del marco de referencia conceptual del trabajo, presentado ms arriba. A saber: en el
Dispositivo Normativo, que estructur y orient dichas polticas; en el Dispositivo de
Gestin, que las sostuvo y concret; y en el conjunto de Recursos Bsicos, que las tornaron
viables.
En relacin a cada una de estas variables, se realiza un anlisis diacrnico que toma en
consideracin la seleccin temporal (2003-2014).
428

Cabe aclarar que, el corpus de la investigacin est compuesto principalmente por

documentos oficiales leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y disposicionesrelacionados a dichas polticas; y, en menor medida, por entrevistas semi-estructuradas
realizadas a informantes claves, que tienen por objetivo ampliar y complementar la
informacin proporcionada por los primeros.
Para la recoleccin y el anlisis de los datos pertinentes, se combinan diversas tcnicas
cualitativas: muestreos no probabilsticos, entrevistas semi-estructuradas, anlisis
documental y de contenido, codificacin y clasificacin.

Anlisis de los instrumentos de las polticas previsionales santafesinas

A continuacin, se presentan resumidamente los resultados obtenidos para cada tipo
particular de instrumento de polticas:
Con respecto al DN, se observa que las polticas previsionales santafesinas se
estructuran conforme un conjunto de normas muy diverso, que comprende desde la
Constitucin Nacional encargada de determinar las responsabilidades que le corresponden
a la Nacin y a las Provincias en materia de seguridad social-, hasta las leyes, decretos y
resoluciones provinciales que, ajustndose a la Carta Magna, establecen cmo deben
llevarse adelante esas responsabilidades en el nivel local.
La Constitucin Nacional es el instrumento legal de mayor importancia. Una primera
revisin de su articulado deja ver que, de acuerdo con la conformacin federal del pas, el
sistema de seguridad social y el subsistema previsional que lo compone, se organizan sobre
la base de dos esquemas superpuestos, uno nacional y otro provincial (Pay y Martn
Yez, 2008). De aqu que el sistema de seguridad social argentino no sea nico ni est
unificado, sino que, por el contrario, admita una pluralidad de regmenes; y exista una
relacin de coordinacin en la distribucin de competencias entre el Estado Nacional y los
Estados Provinciales (Candioti y De Feo, 2013).
Es oportuno destacar algunas particularidades de dicha relacin. En primer lugar, se
debe observar que la materia delegada por los Estados Provinciales al Estado Nacional
tiene limitaciones muy precisas. Si bien el Art. 75, inc. 12 atribuye al Congreso de la
Nacin el dictado de un Cdigo de Seguridad Social, advierte que ste no puede alterar las
jurisdicciones locales. De all que, en lo que resulte propio de dichas jurisdicciones, el
Congreso no puede avanzar con una norma federal. En segundo lugar, se debe tener en
cuenta que la reforma de 1994, al establecer especficamente en la segunda parte del
artculo 125 que las provincias pueden conservar sus organismos de seguridad social para
los empleados pblicos y profesionales, no deja dudas sobre los alcances de esa facultad no
delegada (Op. Cit.).
Es posible simplificar lo dicho sealando que, en general, toda materia de seguridad
social es competencia de la Nacin, salvo en lo referido a los empleados pblicos y los
profesionales, sobre quienes cada Provincia puede legislar, manteniendo o creando sus
propias instituciones.
Ahora bien, es cierto que no todos los Estados Provinciales han hecho uso de esta
potestad. La crisis de los sistemas previsionales provinciales ha llevado a que distintos
429

regmenes fueran transferidos a la Nacin y hoy los gestione la Administracin Nacional de

la Seguridad Social (ANSES). Tal es el caso de las provincias de Mendoza, San Juan, San
Luis, Tucumn, Santiago del Estero, La Rioja, Ro Negro, Salta, Jujuy, Catamarca y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Sin embargo, muchas Provincias mantuvieron bajo su
rbita sus regmenes. As, Crdoba, Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ros, Neuqun, Santa
Cruz, Chubut, Tierra del Fuego, La Pampa, Formosa, Chaco, Corrientes y Misiones. Como
resultado, en la actualidad, existen 13 institutos provinciales, 75 cajas profesionales y 22
cajas municipales. Si se contabilizan tambin los regmenes especiales, suman ms de 140
los sistemas independientes del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) (Ibdem).
El texto de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe armoniza con el de la Nacin.
Reconoce entonces la potestad local en la materia en su Art. 23, el cual dispone: El
Estado (provincial) instituye un sistema de seguridad social, que tiene carcter integral e
irrenunciable. En especial, la ley propende al establecimiento del seguro social obligatorio;
jubilaciones y pensiones mviles; defensa del bien familiar y compensacin econmica
familiar, as como al de todo otro medio tendiente a igual finalidad. Luego, el Art. 55 inc.
21 enumera dentro de las facultades de la legislatura provincial dictar leyes sobre
previsin social.
De acuerdo con estos imperativos legales, se han ido sancionado diversas leyes
provinciales mediante las cuales se ha instituido el SJP y se han creado los organismos que
tienen a su cargo la gestin de la previsin social. Cabe sealar que Santa Fe es una de las
Provincias pioneras en materia de Seguridad Social, ya que tempranamente dict leyes de
ayuda a los grupos ms desprotegidos de la sociedad. De hecho, la primera ley de pensiones
para los empleados pblicos provinciales tuvo lugar durante la gobernacin de Nicasio
Oroo, en el ao 1867, mientras que a nivel nacional no hubo una ley de este tipo hasta el
ao 1904 (Pay y Martn Yaez, 2008). En la actualidad, el SPS es regido por tres Leyes
Provinciales (y sus modificatorias)350 (Soriano, 2005):
1. La Ley Provincial N 6915 (B.O. 06/04/73), que estableci el rgimen jubilatorio
general aplicable al personal civil de la administracin pblica provincial, tomando lo
esencial de la Ley N 4800 y adaptndolo a las vicisitudes de la poca;
2. La Ley Provincial N 11530 (B.O. 06/01/98), que reemplazando a la Ley N 6830,
instaur el rgimen jubilatorio especial aplicable al personal policial y del servicio
penitenciario santafesino;
3. La Ley Provincial N 12464 (B.O. 28/09/05), que estableci un rgimen jubilatorio
opcional aplicable al personal docente de escuelas pblicas y privadas de la provincia.
El cuadro que sigue muestra los principales parmetros del Sistema Previsional que
dichas leyes ayudan a configurar:

350

En cuanto a los profesionales que ejercen su actividad en el territorio provincial, se sancionaron leyes locales que, sobre la base de
grupos dedicados a una misma actividad (abogados, mdicos, ingenieros, etc.), admitieron la conformacin de cajas particulares, a las
cuales confirieron el carcter de autrquicas como personas de derecho pblico no estatal, con un sistema cerrado o mutual. A estas
cajas aportan los profesionales matriculados en el colegio profesional respectivo, que son quienes reciben los beneficios que ellas
otorgan. Al no formar parte del Estado y de la administracin pblica, no se profundiza aqu sobre las leyes que regulan estas cajas de
profesionales.

430

Durante el perodo estudiado no ha habido modificaciones en el DN nacional que

define la coordinacin de competencias en materia de Seguridad Social entre la Nacin y
las Provincias. Las novedades se han registrado a nivel provincial. Intentando resumir los
cambios principales, es posible sealar que:
En el caso de la Ley N 6915 y el Rgimen Civil que regula, la Ley N 12464 ha
ampliado la poblacin destinataria de las polticas previsionales. Adems, al derogar el
inciso b. del Art. 31 de la Ley N 6915, la Ley N 12386 ampla las posibilidades del viudo
o la viuda de recibir el beneficio de la pensin, pues de all en adelante, ante la celebracin
de un nuevo matrimonio, ya no se extingue su derecho a la prestacin. En cuanto a los tipos
de prestaciones que establece la Ley N 6915, stos continan siendo los mismos para todo
el perodo considerado Jubilacin, Jubilacin por edad avanzada y Pensin-, pero se
observan mltiples cambios tanto en relacin al cmputo de los aos de servicios, como en
431

relacin al clculo y al monto de los haberes. En general, estos tienden a facilitar las
condiciones para acceder a las prestaciones y a aumentar los beneficios que perciben los
jubilados y pensionados. En efecto, entre los ms importantes se observan los siguientes: se
flexibilizan las condiciones para compensar los aos faltantes y se extienden las categoras
de empleados que pueden acceder al cmputo privilegiado, segn las modificaciones
introducidas por las Leyes N12173, N 12386, N 12464 y N 13100; al mismo tiempo,
segn las modificaciones introducidas por la Ley N 12464, se ampla la base sobre la que
se promedian los salarios, al incluir a los salarios simultneos y a las sumas no
remunerativas; se establecen techos ms altos para el haber mximo de la Jubilacin
Ordinaria y pisos ms altos para los haberes mnimos de todas las prestaciones; se garantiza
la movilidad jubilatoria para todas las prestaciones y se flexibilizan sus condiciones.
En el caso de la Ley N 11530 y el Rgimen Policial que regula, no es tan claro el
efecto general esperable de las modificaciones introducidas por las Leyes N 12521 y N
12775. Son menores en cantidad, as como tambin en profundidad. En cuanto a la
poblacin destinataria de las polticas previsionales, la reforma ms significativa consiste
en la ampliacin de la base de quienes pueden ser sujeto del Retiro Obligatorio, ya que se
agrega a los Msicos del Cuerpo Tcnico. En relacin al cmputo de los aos de servicio,
as como tambin al clculo y al monto de los haberes, el principal cambio est dado por la
eliminacin de la ltima parte del viejo Art. 18, que estableca que los haberes mximos y
mnimos del retiro obligatorio se regan de acuerdo a la Ley N 6915.
En el caso de la Ley N 12464 que es en s misma un ley modificatoria- se han
observado importantes reformas ampliatorias del rgimen opcional docente. A partir de la
Ley N 12829, se considera que todos los docentes de la Provincia, de cualquier nivel y
modalidad del sistema educativo, pueden acceder a la prestacin jubilatoria. Asimismo, la
Ley N13201, incorpora diversas formas de completar los requisitos de edad para la
obtencin de los beneficios y ampla la base de los mismos en un 10%.
Como puede notarse, si bien las reformas en el DN local han sido cuantiosas, la ms
relevante parece ser la sancin de la Ley N 12464 en el ao 2005, pues no slo introdujo
importantes novedades a la Ley N 6915 y al Rgimen Civil que sta regula, sino que
tambin inaugur un Rgimen Opcional Docente.
Con respecto al DG, se observa que la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia
es el organismo responsable de la gestin operativa de las polticas previsionales
santafesinas. Esto es as para todo el perodo bajo estudio. De acuerdo a lo establecido por
el DN, actualmente otorga las prestaciones del Rgimen Jubilatorio General (regulado por
Ley N 6.915 y modificatorias) y del Rgimen de Retiros y Pensiones del Personal Policial
y Penitenciario de la Provincia de Santa Fe (regulado por Ley N11.530).
Desde su creacin (ao 1906: Ley N 1350), la CJPS se caracteriza por ser un ente
descentralizado de la administracin pblica provincial, poseedor de personalidad jurdica,
patrimonio propio y autarqua administrativa y financiera. La misin y las funciones del
organismo no se han modificado a lo largo del tiempo, aunque en virtud de los cambios
ocurridos en el DN- su rea de intervencin ha sido ampliada, sobre todo, a partir de la
sancin de la Ley N 12464 en el ao 2005. En cuanto a su organizacin interna, no se han
advertidos grandes cambios en las ltimas dcadas. Su estructura se ha mantenido ms o
menos constante desde el ao 1991, sin adaptarse ni a los cambios demogrficos de la
432

provincia ni a los cambios del SPS. No obstante ello, en los ltimos aos, se ha puesto en
marcha en la provincia una poltica de descentralizacin, que ha cristalizado en la creacin
de tres nuevas delegaciones zonales de la CJPS.
Por otra parte, en cuanto a la gestin de control, en los ltimos aos, el principal
encargado de llevarla adelante fue el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTYSS),
creado en el ao 2007. Antes de esa fecha, esta tarea recaa sobre la Secretara de Estado de
Trabajo y Seguridad Social (SETYSS), hoy parte constitutiva del MTYSS. Ambos,
dependientes del Poder Ejecutivo provincial. Se nota aqu una importante modificacin, no
slo en el rgano encargado de controlar las acciones de la CJPS, sino sobre todo en las
caractersticas de uno y otro: ya no se trata de una Secretara sino de un Ministerio, con lo
que ello implica tanto en trminos de poder y jerarqua como de recursos. Por otra parte, al
interior de cada uno de estos organismos, tuvieron lugar reorganizaciones en sus estructuras
orgnico-funcionales. De acuerdo con las autoridades gubernamentales, ello se debi a la
necesidad de incrementar la calidad institucional en el ejercicio de la gestin pblica y de
tornar ms eficiente el funcionamiento de la administracin pblica en la materia.
Desde el ao 2011, el DG se completa con la Comisin Asesora de Previsin Social
(CAPRS), rgano asesor y consultivo, creado en el mbito de la CJPS. Este nuevo
organismo se caracteriza adems por permitir la participacin institucionalizada de los
distintos sectores interesados en la previsin social (activos, pasivos y representantes del
Poder Ejecutivo Provincial).La CAPRS, bajo la rbita de la CJPS, funciona como un
organismo de carcter asesor y consultivo, que enriquece la Previsin Social Santafesina
permitiendo la participacin institucionalizada de los distintos interesados. La existencia de
este organismo constituye en s misma una importante novedad. Si bien se trata de un ente
provisional, que ser reemplazado en el futuro por la Cmara Asesora de Previsin Social,
constituye un primer paso en el camino hacia una nueva modalidad de gestin: integral,
descentralizada y participativa. En cuanto a las funciones y organizacin interna de la
CAPRS, no ha habido cambios hasta la fecha.
En ltimo lugar, con respecto a los RB, se observa que los fundamentales para la
implementacin de las polticas previsionales santafesinas son los recursos humanos,
financieros y tecnolgicos de la CJPS. Los primeros, ingresan al organismo por medio de
procesos de seleccin objetivos, transparentes e imparciales, que identifican a los ms
idneos para el cargo. Son capacitados constantemente y pueden ser promovidos a travs de
concursos internos. Ello impacta positivamente en sus talentos y destrezas, as como
tambin en la capacidad administrativa de la CJPS. Lo dicho hasta aqu es vlido para todo
el perodo estudiado, en el que no ha habido ningn cambio en relacin a las normas que
rigen los procedimientos de ingreso y capacitacin del personal de la CJPS. Ahora bien,
segn la opinin de los entrevistados, en aos anteriores se incorporaban empleados a
discrecin, de acuerdo con criterios subjetivos. Lo mismo suceda con las promociones,
aunque en estos casos las irregularidades eran menos cuantiosas. Con respecto a las
capacitaciones, los entrevistados afirman que en el ltimo tiempo stas se han transformado
en una poltica ms acabada de la CJPS, con pretensiones mayores y mejores resultados.
En cuanto a la cantidad de empleados, la variacin durante los aos 2003-2014 es poco
significativa. El total se ha mantenido ms o menos constante, siendo el promedio para
todos los aos considerados de 238 empleados. El anlisis en relacin a la cantidad de
433

cargos ocupados en forma permanente y en forma temporal, es similar. No se presentan

grandes variaciones. La relacin se ha mantenido siempre a favor de los empleados que
ocupan cargos permanentes, siendo la cantidad de cargos temporales muy baja o incluso
nula para todo el perodo considerado.
En lo que respecta a los recursos financieros, los genuinos provienen de los aportes
personales y las contribuciones patronales351. Sin embargo, no bastan para hacer frente a las
obligaciones de la CJPS, cuyo resultado financiero ha sido negativo durante los ltimos
aos. Desde el 2003 y hasta el 2007, el saldo deficitario se mantuvo ms o menos
constante, con pequeas bajas y subas. En el ao 2008, tuvo lugar una baja importante
(pasa de 102.273.000 a 45.137.000 millones de pesos). Pero, rpidamente volvi a subir y
continu hacindolo de manera creciente hasta el ao 2014, cuando lleg a ms de
1.500.000.000 millones de pesos. Desde el Ministerio de Economa de la provincia, se
afirma que el dficit previsional tiene una naturaleza corriente y estructural, que obedece
a que la relacin activo/pasivo general del sistema es menor que la requerida para su
financiamiento352.
Ante esta situacin, la CJPS recurre a fuentes de financiamiento alternativas.
Primeramente, el saldo negativo ha sido cubierto con recursos provenientes del Estado
nacional, pero desde el ao 2006, ste ha dejado de enviar fondos a la Provincia, que ha
debido hacer frente al dficit previsional con sus rentas generales. Como consecuencia, la
CJPS apenas si puede cumplir con sus responsabilidades y es altamente dependiente de
otras jurisdicciones estatales. Adems, como es sabido, la provincia protagoniza un duro
conflicto con el Gobierno Nacional, que no parece tener posibilidades de resolverse en el
corto plazo, a pesar de que la Corte Suprema de Justicia fall en diciembre del ao pasado a
favor de Santa Fe.
Las perspectivas a futuro no son demasiado alentadoras. De acuerdo con la
Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (2014), de no realizarse ninguna reforma
sustancial en el sistema previsional santafesino, en los prximos aos se profundizar el
dficit previsional, que llegara a representar el 8,2% del total del presupuesto provincial en
el ao 2030.
Para finalizar, en cuanto a los recursos tecnolgicos, se advierte que lugar de las
tecnologas centrales lo ocupan los recursos informticos, tanto el hardware como el
software, que son los que se utilizan para llevar adelante las tareas y actividades cotidianas
de la CJPS. Su incorporacin ha sido temprana, alrededor de los aos 90, y progresiva.
Actualmente, el organismo dispone de una amplia variedad de estos recursos. Sin embargo,
las herramientas de gobierno electrnico, son escasas y datan de los ltimos aos. Se
351

Los mismos, se calculan en proporcin a las remuneraciones que reciben los trabajadores y de acuerdo a lo establecido por ley: en
caso de la Ley N 6915, el aporte personal del trabajador asciende al 14,5%, y la contribucin patronal es del 17, 20%;por su parte, la Ley
N 11530 dispone que los aportes de los trabajadores deben ser del 16,5%, y la contribucin patronal del 21%;por ltimo, la Ley N
12464 establece la misma proporciones que la Ley N 6915 (14,5% para los aportes personales y 17,20% para las contribuciones
patronales). Este tipo de sistema previsional, por el cual el financiamiento se sustenta en la solidaridad intergeneracional (el aporte de los
activos se aplica a cubrir el costo de las prestaciones de los pasivos), es denominado generalmente Sistema de Reparto; en
contraposicin a un Sistema de Capitalizacin, en el que el financiamiento de las prestaciones proviene de los fondos acumulados a
partir de las contribuciones realizadas durante toda la etapa en que se efectan aportes sobre el salario.
352

Ver,
por
ejemplo,
https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/91867/440876/file/Bajar%20Per%C3%ADodo%201980%20-%202008.pdf,
consultado el da 25/02/2015.

434

utilizan principalmente para brindar informacin, que -vale aclarar- es mnima, incompleta
y desactualizada, descuidando otros posibles y valiosos usos. Adems, sorprende que, de
los trece institutos provinciales, el de Santa Fe sea es nico que no posee un sitio web
oficial propio. Lo mismo ocurre con las redes sociales ms populares. En suma, si bien la
CJPS ha comenzado a incorporar en su funcionamiento a las TICs se trata de un proceso
incipiente.
Por otra parte, de acuerdo con las entrevistas, entre las autoridades del organismo
prevalece una visin estrecha de los usos tecnolgicos, centrada en el objetivo de la
racionalizacin tcnica, que descuida las posibilidades de intervencin de las TICs en la
relacin entre el Estado y la ciudana.

Conclusiones y reflexiones finales

Se concluye que, en general, durante el perodo en estudio, el Estado santafesino cont
con los instrumentos necesarios para lograr la correcta implementacin de sus polticas
previsionales. Incluso se descubren ciertos cambios en dichos instrumentos que tienden a
aumentar la capacidad de intervencin estatal, principalmente mejoras en el alcance y
contenido del DN.
No obstante ello, todava queda mucho por hacer. En parte, porque los procesos de
cambio virtuosos no estn acabados, pero, especialmente, porque la insuficiencia de los
recursos econmicos amenaza la sustentabilidad del subsistema previsional santafesino y la
calidad de sus prestaciones. De hecho, en tanto se estima que el dficit contine en un
aumento en los prximos aos, es evidente que si no se introducen cambios en el SPS, en
caso de verificarse las proyecciones, ejercer una gran presin sobre las cuentas pblicas en
el corto y mediano plazo.
Asimismo, es importante tener presente que esta situacin podra conducir a la sancin
de una Ley Previsional similar a la Ley de Emergencia N 11.373 del ao 1996.
Por ltimo, conviene remarcar que, al momento de disear la reforma del SPS, debe
procurarse no perjudicar a las personas mayores. Esto significa que, no pueden suplirse los
recursos faltantes haciendo slo o principalmente presin sobre sus bolsillos e intereses.
Esto que parece una obviedad no lo es tanto si se observa que, elevar los aportes personales,
eliminar los conceptos salariales no remunerativos, limitar el haber de las pensiones a lo
que el viduo/a perciba en concepto de alimentos, entre otras, son las medidas que
contempla tomar la CJPS para solucionar su situacin econmica-financiera por
recomendacin de la CAPRS y el informe actuarial. La vigencia de los derechos humanos
debe ser el horizonte ltimo de la accin estatal.

Bibliografa citada
Candioti, Mariano y De Feo, Armando (2013): Reciprocidad Jubilatoria, Santa Fe,
Argentina, Rubinzal Culzoni Editores.
435

Cecchini, Simone y Martnez, Rodrigo (2011): Proteccin social inclusiva en Amrica

Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, Santiago de Chile, Chile,
CEPAL.
CEPAL (2004): Poblacin, envejecimiento y desarrollo, San Juan, Puerto Rico.
Huenchuan, Sandra (2009): Envejecimiento, derechos humanos y polticas pblicas,
Santiago de Chile, Chile, CEPAL.
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definitivos, Buenos Aires, Argentina.
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por departamentos, Santa Fe, Argentina.
Isuani, Fernando (2010): Los caminos de la debilidad estatal. Capacidades estatales y
polticas pblicas. Una mirada desde el proceso de configuracin de los instrumentos
de poltica pblica. El caso de la poltica del agua en la provincia de Buenos Aires
(1992-2008), Buenos Aires, Argentina.
------- (2012): Instrumentos de poltica pblica. Factores clave de capacidades estatales
en (2012) Documentos y Aportes en administracin pblica y gestin estatal, N 19,
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Oszlak, Oscar (2006): Burocracia Estatal: Poltica y Polticas Pblicas, en (2006)
POSTDATA Revista de reflexin y anlisis poltico, Vol. XI, N11, Buenos Aires,
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Pay, Fernando Horacio y Martn Ynez, Mara Teresa (2008): Rgimen de
Jubilaciones y Pensiones, Buenos Aires, Argentina, Abeledo-Perrot.
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(1990): The journal of politics, Vol. 52, N2, Cambridge, Inglaterra, Cambridge
University.
Soriano, Juan Gabriel (2005): Previsin Social de la Provincia de Santa Fe, Rosario,
Argentina, Editorial Zeuz S.R.L.

436

437

Polticas provinciales de Derechos Humanos: parecidas? No

tanto.
AUTOR: Massuco, Lucas Sebastin (Museo de la Memoria Facultad de Ciencia Poltica y
RRII, UNR)
lmassuco@hotmail.com
REA TEMTICA: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
RESMEN: se propone realizar un anlisis en perspectiva comparada de las polticas de Derechos
Humanos (DDHH) llevadas adelante por los gobiernos de Entre Ros y Santa Fe en el perodo 20072015. Poner el foco sobre esas polticas permite, por un lado, echar luz sobre un fenmeno
particular: la consonancia de ambos gobiernos en esta rea particular mientras existieron contrastes
en otros asuntos de poltica pblica, especialmente en aquellos que implicaban un vnculo con el
gobierno nacional. Por otro lado, la eleccin de dicho perodo se debe a que en l ambas provincias,
y el nivel nacional, tuvieron una continuidad en sus gobiernos, lo cual permite obtener mayor
cantidad de datos para las inferencias que en el trabajo se desarrollan para explicar las similitudes y
las diferencias de las polticas analizadas.

438

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

1. Introduccin:
El presente ms que una investigacin acabada, constituye la presentacin de un trabajo en proceso.
El mismo parte de la siguiente inquietud: son las instituciones las que forjan los procesos sociales
o son los procesos sociales los que crean su institucionalidad? (Acua, 2013: 13). Con esta pequea
y enorme pregunta introduce Carlos Acua a la serie de libros sobre el Estado y la poltica en la
Argentina. Su respuesta preliminar, y sta constituye casi que el espritu del presente trabajo, se
puede dividir en XXX partes (Op. Cit.: 14): primero, las instituciones importan por su potencial de
modificar comportamientos, su presencia o ausencia puede resultar en conductas diversas. Segundo,
las instituciones no slo pueden definir el accionar de los actores y la dinmica poltica, econmica
e ideolgico-cultural en una sociedad, sino que pueden a su vez ser definidas por los actores y por
las otras variables de la matriz poltica donde estn inmersas, en cuyo caso no importan para
explicar lo que nos pasa, sino que son producto de esos procesos. Tercero, al influir en
comportamientos, facilitar o dificultar el logro de objetivos e intereses, importan porque participan
(junto con los recursos y capacidades extrainstitucionales) en la distribucin del poder social. Y
cuarto, las estructuras institucionales son heterogneas, pudiendo convivir en un mismo momento y
lugar partes o arenas en las que las instituciones no importan para entender los procesos sociales
porque se ven determinados por otras variables o por actores; otras en las que importan y dentro de
las que importan, unas que mejoran la dinmica social y otras que no.
Con estas respuestas en mente, se tratar de realizar un aporte al entendimiento de la forma en que
el proceso de polticas pblicas es influido, por un lado, por el sistema de partidos y, por el otro, por
las capacidades de presin que poseen los diferentes actores intelectuales o polticos nacionales e
internacionales. Para esto, se propone realizar un anlisis en perspectiva comparada de las polticas
de Derechos Humanos (DDHH) llevadas adelante por los gobiernos de Entre Ros y Santa Fe en el
perodo 2007-2015. La presente ponencia es la presentacin del trabajo que se enmarca en el
proyecto de investigacin titulado Formuladores, orientaciones y resultados de las polticas
pblicas sub nacionales".
Poner el foco sobre esas polticas permite, por un lado, echar luz sobre un fenmeno particular: la
consonancia de ambos gobiernos provinciales en esta rea particular mientras existieron contrastes
en otros asuntos de poltica pblica, especialmente en aquellos que implicaban un vnculo con el
gobierno nacional. Por otro lado, la eleccin de dicho perodo se debe a que en l ambas provincias,
y el nivel nacional, tuvieron una continuidad en sus gobiernos, lo cual permite obtener mayor
439

cantidad de datos para las inferencias que en el trabajo se desarrollan para explicar las similitudes y
las diferencias de las polticas analizadas.
Por qu esta perspectiva para este objeto de estudio? En primer lugar, porque el anlisis del papel
poltico de las instituciones implica ineludiblemente su articulacin con el anlisis de los actores
que interactan con ellas; y en segundo lugar, este anlisis demanda desagregar el entendimiento al
nivel de las partes o arenas que articulan la estructura de la institucionalidad poltica y su dinmica:
la de las diversas arenas de gobierno, las distintas reas temticas de poltica pblica y la lgica de
organizacin y comportamiento de actores relevantes en su interaccin con las instituciones (Acua,
2013: 15). El objetivo de este trabajo no es tanto entender cmo es que las instituciones influyen en
la dinmica poltica, sino ms bien, entender cmo una institucin estatal, es decir, un conjunto de
reglas y organismos estatales, es creada socialmente en el marco de esa dinmica en la que los
actores ponen en juego sus intereses, sus capacidad/recursos e ideas/entendimiento. Y todo esto,
reconociendo la relevancia de las instituciones sin considerarlas divorciadas del conjunto de
relaciones sociales en que estn inmersas, y sin tampoco considerarlas necesariamente causas de la
dinmica propia de las otras variables de la vida sociopoltica ni del comportamiento de los actores
(Acua y Chudnovsky en Acua, 2013: 20). Por todo esto, en el presente trabajo se tomarn en
cuenta tanto actores gubernamentales (provinciales y nacionales) como de la sociedad civil
(organismos de DDHH) para lograr entender el origen de los diseos institucionales estudiados.
Al ser la presentacin de una investigacin, cabe nombrar algunas potencialidades analticas de la
misma. Ms all del objetivo aqu explicitado, esta investigacin puede generar insumos valiosos, a
su vez, para entender las relaciones Estado Nacional-Estados Sub-nacionales; es decir, la poltica de
DDHH de ambas provincias es un ejemplo que ilustra las relaciones ms generales entre provincias
con el gobierno nacional del perodo 2007/2015.
Por ltimo, trabajar sobre estas polticas, permitir desmenuzar lo que se suele englobar como
Poltica de Derechos Humanos. Por un lado, ella puede ser llevada adelante por cualquiera de los
tres niveles del Estado (local, provincial, nacional). En segundo lugar, ella abarca varias subcategoras (poltica de memoria y verdad, poltica de enjuiciamiento a los crmenes de lesa
humanidad y poltica de proteccin y vigencia de los Derechos Humanos). Y, por ltimo, en
relacin a estas sub-categoras, se involucran distintas temporalidades (pasado reciente en las
primeras dos, presente y futuro en la tercera). Es por esto que en el anlisis se recortarn tres
dimensiones de estas polticas:
Sitios de memoria y conmemoraciones.
Acompaamiento y proteccin a testigos en juicios por delitos de lesa humanidad.
Educacin y memoria.
La ponencia se estructurar de la siguiente manera: en una primera parte se desarrolla el marco
terico a utilizar; los principales conceptos a utilizar sern los de poltica pblica, instituciones,
actores y matriz poltica. La principal fuente, pero no la nica, ser el trabajo introductorio Cmo
entender las instituciones y su relacin con la poltica que Carlos Acua y Mariana Chudnovsky
440

escribieron para la serie de libros que el primero coordin y compil. Seguidamente, tambin se
incorpora el concepto de sistema de partidos para completar el paisaje de relaciones complejas que
en este trabajo se intentar desentraar. En segundo lugar, se volcar la informacin que se ha
recolectado en una bsqueda preliminar y se esbozan los supuestos e hiptesis de trabajo con las
que se cuentan hasta ahora. Finalmente, una seccin de cierre con algunas prevenciones para el
trabajo por venir.

2. Marco terico:
2.1 Poltica Pblica.
Resulta imprescindible para avanzar la definicin de qu se entiende por poltica pblica. En primer
trmino, recordamos, junto a Gloria Regonini, que en nuestro idioma existe un nico trmino
(poltica) para identificar, ya sea la actividad de ampliacin del consenso y el poder por parte de un
grupo, partido o coalicin, o ya sean las lneas generales de intervencin de los centros de decisin
pblicos en determinado sector, como la educacin, la sanidad, la economa (con cada uno de sus
sub-rubros), mientras que la lengua inglesa dispone de dos trminos claramente distinguibles,
respectivamente, politic y policy (Regonini, 1990: 61).
Ahora bien, esta distincin parecera ser lo nico unnimemente aceptado en el anlisis de polticas
pblicas. La definicin dada por Regonini sintetiza el ncleo de lo que la accin poltica representa.
Por otra parte, la tarea de definir el concepto de Poltica (politic) significa, si se desea llegar a un
resultado digno, una labor de proporciones tales que sobrepasa en mucho los objetivos del presente
trabajo. Y, partiendo del supuesto de que en este brevsimo marco terico se pudiera dar cuenta de
las variadas definiciones que aportan los autores, tampoco se llegara a un resultado de aceptacin
unnime, ya que, a pesar de ser el concepto que origina a la Ciencia Poltica, no existe una nica
definicin que logre acaparar la aceptacin universal de la comunidad acadmica.
Diferente es la historia cuando se habla del concepto de policy. A pesar de que se repite el
fenmeno de ausencia de una nica definicin, enfrentar esta tarea es de suma importancia y
necesidad. Cuando llega el turno de darle contenido a la palabra Poltica Pblica (public policy),
cada autor usa un contenido diferente. Hay quienes dicen que una poltica es todo lo que un
gobierno decide hacer o no hacer (Dye, citado por Regonini, 1990: 60) y quienes piensan en las
polticas como hiptesis, como proposiciones inverificadas que establecen una definicin del punto
de partida y una definicin de cmo ser el futuro si se adoptan ciertos cursos de accin (Landau,
1994: 149). Ante este panorama, se rescatan los siguientes esquemas tericos por su
complementariedad: Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell (1976) y Pedro Medelln Torres (1997).
Los autores de la primera perspectiva entienden que una poltica pblica es la toma de posicin del
Estado frente a una cuestin socialmente problematizada a partir de la cual se intenta dar resolucin
a la misma. Por lo general, dicen los autores, incluye decisiones de una o ms organizaciones
estatales, simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervencin del
441

Estado frente a la cuestin (Oszlak y ODonnell, 1976: 112). Por esto la toma de posicin no tiene
por qu ser unvoca, homognea ni permanente. De hecho suele ser todo lo contrario. La poltica es
entendida como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad
de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, el inters o la
movilizacin de otros actores en la Sociedad Civil (ests seran polticas privadas). De dicha
intervencin, se puede inferir una determinada direccionalidad normativa que previsiblemente
afectar el futuro curso del proceso social, hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin
(Ibdem). Su intervencin supone tomar partido respecto de esta ltima, sea por accin u omisin.
Una toma de posicin activa puede implicar desde iniciar la cuestin y legitimarla a acelerar
algunas de sus tendencias, moderar otras o simplemente bloquearla (Op. Cit.: 114).
A partir de una metfora musical, abordan la temtica de las relaciones Estado-Sociedad y
caracterizan a las polticas estatales (sinnimos de pblicas, y contracara de las polticas privadas)
como acordes dentro de un proceso social tejido en torno a una cuestin. El objeto de estudio de
estos autores es precisamente el proceso social que se teje en torno al surgimiento, tratamiento y
resolucin de cuestiones en las que el Estado y otros actores adoptan polticas. Cmo y por qu un
complejo conjunto de actores han actuado respecto de ciertas cuestiones (Op. Cit.: 100). De este
modo, resaltan la idea de proceso de decisiones de varios actores, cada uno con su inters y
racionalidad.
En segundo lugar, la perspectiva de Pedro Medelln Torres usa como punto de partida justamente
las reflexiones de Oszlak y ODonnell, apunta que las polticas dan cuenta de la mayor o menor
intensidad con que los gobiernos y dirigentes aplican los recursos a su disposicin con el propsito
de influir sobre la evolucin de los acontecimientos. Aqu realiza una distincin entre una
definicin macro y una definicin micro de lo que es una poltica pblica. Desde la primera
perspectiva, las polticas pblicas se definen como el rasgo gubernativo de todo rgimen poltico. Es
decir, como el atributo y el dispositivo que un Rgimen Poltico le confiere a un gobierno para
gobernar. Constituyen un atributo por el poder simblico que entraan y son dispositivos por el
carcter operativo que llevan implcito. Y, desde la segunda perspectiva, las polticas pblicas se
definen como un curso de accin gubernativo que expresan y cumplen con propsitos definidos, es
decir, una poltica pblica es la direccin que sigue un Estado al ejercer la facultad de gobernar, y
los gobiernos (va las polticas) hacen que la interaccin orgnica entre el Estado y la sociedad se
exprese y cumpla con un propsito definido (Medelln Torres, 1997: 9-10). De esta forma, el
estudio de las polticas pblicas resulta ser crtico para entender las sociedades latinoamericanas.
Medelln Torres afirma que, por un lado, las polticas pblicas dan cuenta de un determinado grado
de conflicto en la sociedad, ya que sealan a quines se orienta la accin estatal y exponen sus
razones, evidenciando una determinada correlacin de fuerzas presentes en la sociedad. Y, por otro
lado, las polticas pblicas expresan el grado de control que tiene el gobernante sobre el aparato
estatal. La definicin y puesta en marcha de una decisin y su posterior conversin en poltica
pblica, requiere de la aplicacin, en una determinada intensidad, de los recursos de coercin o de
consenso que posee un Estado (Op. Cit.: 7), para lograr dicha aplicacin la participacin de los
organismos pblicos que poseen cierta autonoma respecto al gobierno resulta crucial que permee al

442

aparato y se interiorice en la sociedad. As, el estudio de las polticas pblicas revela el nivel de
conflicto poltico y de control organizacional en un Rgimen Poltico determinado.
A su vez, las polticas pblicas revelan y especifican la puesta en juego de un proyecto de direccin
poltica del Estado y la sociedad que se gobierna y un proyecto de direccin ideolgica acerca de
cmo debe moldearse el Estado para que interacte con la sociedad y viceversa (Ibdem).
Esta perspectiva resulta de extrema utilidad por su reflexin en torno a la naturaleza pblica de las
polticas pblicas. Ella, dice el autor, est definida por la confluencia de dos elementos bsicos: la
existencia de una razn colectiva, que se construye a partir de la existencia de las redes mnimas de
solidaridad y las pautas mnimas de organizacin que fundamenta la existencia de una sociedad; y
la existencia de una razn estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio mnimo
de territorialidad, un sentimiento de ciudadana y un orden institucional bsico, que fundamentan la
existencia de un Estado. La interaccin (armnica o conflictiva) de lo colectivo y lo estatal da
origen a un complejo de racionalidades e intereses cuya naturaleza est definida por la existencia de
un fin orgnico que los vincula como Estado en movimiento y como sociedad en movimiento. Lo
pblico es el campo en que ese complejo de racionalidades e intereses se constituye y evoluciona
con dinmica propia y particular. All donde el Estado en movimiento interacta con la sociedad en
movimiento, all se constituye lo pblico. Lo privado, emerge como accin colectiva diferenciada
de lo estatal. Mientras que lo pblico se explica por la adicin de lo colectivo y lo estatal, lo privado
se explica por la diferencia entre uno y otro. La naturaleza pblica de las polticas pblicas, emerge
del hecho simple y crucial: las polticas pblicas son el campo en donde la relacin de gobierno
entre lo colectivo y lo estatal se expresa como una unidad orgnica (Op. Cit.: 6). Finalmente, el
objeto de las polticas est en los espacios de relacin que se producen entre la sociedad y el Estado.
Son esos terrenos de la interaccin entre uno y otro los que justifican la diferenciacin entre
polticas privadas, polticas estatales y las polticas pblicas (Op. Cit.: 7).
Para sintetizar, por poltica pblica entenderemos la toma de posicin que asuma el Estado en el
proceso poltico tejido entorno a una cuestin socialmente problematizada (Oszlak y ODonnell)
con el objetivo de operacionalizar un determinado proyecto poltico-ideolgico influyendo sobre la
evolucin de los acontecimientos y que constituye el atributo y el dispositivo que un Rgimen
Poltico le confiere a un gobierno para gobernar (Medelln Torres).

2.2 Actores e instituciones.

2.2.1 Actores: quines son, qu hacen, cmo y por qu?
Primeramente, Acua y Chudnovsky entienden por actor a todo sujeto individual o colectivo cuya
identidad le permite reconocerse como colectividad o como parte de ella, y con capacidad de accin
estratgica (aspecto clave para el esquema de estos autores); esto es, con capacidad de
identificar/definir sus intereses y traducirlos en objetivos, disear un curso de accin (estrategia)
para alcanzarlos y relativa autonoma (recursos y capacidades) para implementar ese curso de
accin (Acua y Chudnovsky en Acua, 2013: 36). Esta definicin es de utilidad porque logra dar
443

cuenta del accionar estratgico de los actores (es decir, cursos de accin en el marco de intereses e
ideas internalizadas) y abarca a actores tanto gubernamentales o estatales como de la sociedad civil.
En los procesos de diseo, decisin e implementacin de las polticas pblicas muestran, con
variada intensidad, la presencia de actores sociopolticos como partidos, sindicatos y organizaciones
de la sociedad civil (Op. Cit.: 38).
El actor y su comportamiento en relacin al Estado y sus instituciones pueden ser analizados en
funcin de tres elementos (Acua y Chudnovsky en Acua, 2013: 39):
a) sus intereses;
b) sus recursos/capacidades; y
c) sus ideas/entendimiento (mapas cognitivos, valores, identidades que los constituyen y
atraviesan).
a) En cuanto a los interese de los actores, para salir de la dicotoma terica segn la cual el inters
es, o bien, aquello que el actor reconoce como tal (perspectiva subjetivista) o bien, aquello que se
vincula con el bienestar del actor (perspectiva objetivista), Acua y Chudnovsky optan por un
camino que complejice la idea de aquello que es de inters para el actor. De esta forma, las
dimensiones que los autores contemplan son: primero, lo que los actores dicen que son sus
intereses, para poder explicar conductas; segundo, lo que los expertos definen como intereses de un
grupo o un actor social, porque, ms all de que el propio grupo o actor social los reconozca o no
como intereses, permiten explicar eventos que afectan el bienestar de los sujetos; tercero, el grado y
la lgica de rendicin de cuentas en la que se ven inmersos expertos y gobernantes que deciden
sobre la nocin de inters imperante para discernir la distribucin de poder detrs de esa nocin; y
por ltimo, los intereses sociales que no se expresan ni en comportamientos ni a travs de la
emergencia de actores, porque constituye un requisito central de una comprensin no reduccionista
de la distribucin de poder en la sociedad, as como de equidad en el accionar de las instituciones y
las polticas pblicas en toda sociedad (Acua y Chudnovsky en Acua, 2013: 42).
b) Los autores diferencian ambos conceptos. Mientras que por capacidad entienden la habilidad
de comportarse de una manera, de cumplir una funcin o tarea y/o de alcanzar un objetivo,
consideran a los recursos como los bienes materiales, simblicos, organizacionales, polticos,
humanos, etc., que son necesarios para generar capacidades (Ibdem). En este sentido, puede
considerarse a los recursos como indicadores observables de la presencia de una capacidad (ms
all de que esta se efectivice o no). A su vez, las propias capacidades pueden actuar como
equivalentes funcionales de un recurso para otra capacidad ms abarcativa: por ejemplo, la
capacidad de influenciar sobre polticas por parte de un actor le demandar previamente contar con
capacidad de convocatoria y movilizacin, para lo cual, a su vez, necesitar contar con la capacidad
de disponer de informacin, procesarla y comunicarla.
Cada tipo de actor implica el anlisis de recursos y capacidades distintas. As, para analizar un actor
gubernamental importa prestar atencin tanto a los administradores, funcionarios y polticos en
funcin de gobierno como a sus capacidades para disear, decidir e implementar las polticas y
acciones pblicas, as como el modo en que estas repercuten sobre los procesos efectivos
444

(histricos) de gobierno y gestin de las polticas pblicas (Op. Cit.: 43). A su vez, tanto en el caso
de los actores estatales como en el de los actores sociopolticos (sociales o paragubernamentales,
como los partidarios), se pondr el foco en cinco capacidades (Op. Cit.: 44): primero, la capacidad
la organizacional (habilidad de sostener la coordinacin de la accin a partir de la definicin de
roles y funciones); segundo, la capacidad de representacin y gobierno (en el caso de actores
estatales remite a la habilidad de ejercer la autoridad; en el de actores sociopolticos refiere a la
disponibilidad de un liderazgo capaz de expresar con legitimidad a quienes conforman su base de
sustentacin y de ejercer autoridad sobre estos); tercero, la capacidad de actuar ideolgicamente
(esto es, tanto de descifrar el contexto como de producir un sentido para el accionar emprendido que
se ajuste a los intereses, identidad, valores y normas de la comunidad que se representa); cuarto, la
capacidad de negociacin (es decir, la habilidad de llevar adelante intercambios para ejercer la
autoridad o bien para influir en las instancias reales de formulacin y gestin de las polticas); y
quinto, la capacidad de salida de una situacin considerada inconveniente por parte del actor
(implica la posibilidad no slo de evitar costos abandonando una situacin estratgica desventajosa,
sino tambin de alcanzar beneficios utilizando esa capacidad como forma de presin).
c) Por ltimo, en cuanto a la ideologa, ella es entendida como el mapa cognitivo, normativo e
identitario que le dice al sujeto cmo funcionan y deberan funcionar las relaciones sociales, lo cual
incluye los modelos causales con los que piensa el actor, as como sus valores e identidades y las
normas que internaliz como pautas de comportamiento (Acua y Chudnovsky en Acua, 2013:
45). Lo ideolgico remite a por qu los actores hacen lo que hacen, a la subjetividad de los actores,
a las causas y motivaciones de su conducta (Op. Cit.: 46).
Desde una perspectiva macro, el comportamiento de sujetos y grupos es el resultado de una
tensin entre valores/normas y, por otra parte, del clculo estratgico maximizador que reacciona a
la estructura de opciones que ofrecen las relaciones sociales. Efectivamente los actores realizan
clculos estratgicos, aunque dentro de la historia, lo cual quiere decir que no slo lo hacen con
una racionalidad limitada por la informacin de la que disponen y por su capacidad subjetiva de
procesarla. Su racionalidad es histricamente situada, concepto que incorpora tanto la
racionalidad limitada de Simon como la racionalidad en la que los lmites de lo imaginable
como las prioridades y lo deseable son forjados (y no solamente limitados) por valores/normas e
identidades colectivas que definen y sostienen redes de solidaridad y brindan sentido a su utilidad
(Ibdem).
Esta forma de entender lo ideolgico, ayuda a integrar en una misma perspectiva la idea de sujetos
individuales que realizan clculos maximizadores y que poseen identidades poltico-ideolgicas.
As, Acua y Chudnovsky (Op. Cit.: 47) reconocen que existen acciones motivadas por una
racionalidad individualista maximizadora y otras motivadas por normas sociales internalizadas en
un proceso de socializacin (determinando altruismo, identidad colectiva, emocin/pasin). La
discusin entre estos polos ha hecho olvidar que, en trminos agregados, la gran mayora de los
comportamientos estn motivados por una articulacin ms o menos eficiente de la maximizacin
individualista de las utilidades y el cumplimiento de las normas. En definitiva, la lgica que cruza

445

casi permanentemente nuestro comportamiento personal y social es aquella que articula, en una
misma accin, el individualismo egosta con el cumplimiento de mandatos normativos (Ibdem).
Para cerrar este apartado, conviene sintetizar estos tres elementos analticos del concpto actor.
Adems de caracterizarse por ciertos intereses y poseer determinados recursos/capacidades, los
actores disean e implementan sus estrategias guiados por mapas cognitivos y normativos. Se trata
de ideas e identidades que ordenan sus prioridades, los sensibilizan sobre estados del mundo
deseables y promueven ciertos cursos de accin en detrimento de otros explicando cmo funcionan
y cmo podran y deberan funcionar las relaciones sociales. En este marco de anlisis la ideologa
evidencia el modelo de pensamiento que, combinando maximizacin de utilidades, valores,
identidad, cultura y (des)conocimiento, lleva al actor a suponer que un comportamiento dado
resultar en un estado de cosas deseable. Sin comprender la ideologa de los actores, es imposible
explicar sus comportamientos. La relacin entre intereses y comportamiento est mediada por la
ideologa: los intereses orientan el comportamiento de los actores si y slo si estos son reconocidos
en el plano de su ideologa o entendimiento (Acua y Chudnovsky en Acua, 2013: 48-49).

2.2.2 Instituciones:
Acua y Chudnovsky marcan que entienden a las instituciones como el conjunto de reglas que
apuntan a resolver problemas de coordinacin y conflictos distributivos en una sociedad mediante la
distribucin poder y recursos y son, a su vez, producto de la lucha entre actores desiguales, lo cual
es consecuencia de previas distribuciones de poder y capacidades/recursos (en Acua, 2013: 49).
Jon Elster comienza definiendo las instituciones de la siguiente manera: (...) una institucin puede
definirse como un mecanismo que pone en vigencia reglas. Las reglas rigen la conducta de un grupo
bien definido de personas mediante sanciones externas y formales. (Elster, 2003: 146). De esta
forma, el politlogo autraco, contrasta las instituciones con las normas sociales, ya que stas
imponen sanciones internas e informales. El camino elegido en este trabajo, entonces, es pensar las
instituciones en tanto reglas que importan (Gantus, 2008: 97). Importan porque se insertan en las
relaciones sociales y juegan en ellas. As, hablar de instituciones de esta manera implica asumir que
no siempre existe equilibrio y que las instituciones no slo son mecanismos de coordinacin.
Tambin se las puede entender como legados de procesos histricos (conflicto) o del efecto
contagio (consecuencias no buscadas). Lo relevante en esta mirada es que, por un lado, pone nfasis
en el origen de las instituciones y no slo en su funcin, y, por otro lado, acenta su papel como
administradoras de conflictos (Ibdem).
Esta forma de pensar las instituciones se contrapone con una visin neoinstitucionalista que tiende a
caer en el utilitarismo y el funcionalismo al reducir a los problemas de oordinacin. Acua y
Chudnosvsky eligen otro foco de atencin para la definicin de las instituciones: aquel que enfatiza
su efecto redistributivo y el conflicto inherente a ese efecto (Op. Cit.: 51). Siguiendo a Przeworski,
sealan que algunas instituciones clave (como las democrticas) constituyen centralmente un
mtodo para procesar conflictos y recuperan una de sus conclusiones: las instituciones importan si
estructuran, absorben y regulan conflictos Cmo? Distribuyendo probabilidades diferenciales
para que los distintos actores y sectores sociales y polticos realicen sus intereses y alcancen sus
446

objetivos y estableciendo estructuras de incentivos para el comportamiento de los actores, por lo

que constituyen la organizacin social del poder poltico. Las instituciones regulan el accionar de
los sujetos y a la vez son su resultado (Ibdem).
Esta mirada, dicen los autores, incorpora el conflicto como inherente al proceso poltico incluso en
aquellos casos en los que las instituciones son mejoradas en trminos de equidad distributiva
(cualquiera sea el recurso en cuestin). As, toda reforma institucional encaminada a ampliar la
inclusin poltica y/o social implicar inevitablemente un conflicto entre aquellos actores o grupos
sociales en proceso de inclusin con aquellos que inevitablemente perdern posiciones de influencia
y realizacin de intereses. En este sentido, siempre alguien pierde y paga costos cuando se
construye una mejor institucionalidad democrtica, y se forja un mejor gobierno, por lo que dar
pelea para que la institucionalidad pblica y sus polticas no cambien (Op. Cit.: 52).
Como cierre para esta seccin marco terico, cabe preguntarse sobre el funcionamiento de la
relacin entre actores e instituciones. La institucionalidad estatal puede impactar en la
estructuracin de las demandas de la sociedad de diversas maneras (Acua y Chudnovsky en
Acua, 2013: 38): segn Schmitter, moldeando los formatos organizativos de grupos y sectores
sociales, estructurando la naturaleza del input social que interviene en el proceso de la poltica
pblica como dice Fox, o influyendo sobre la formacin de grupos y asimismo sobre los recursos,
ideas y exigencias de los diversos sectores sociales al decir de Skocpol: esto implica que muchas
veces las instituciones (reglas) se plasman en polticas concretas que, al implementarse, crean
actores previamente inexistentes. Por otra parte, y ste es uno de los focos de este trabajo, se debe
considerar la forma en que las presiones y dinmicas sociales tienen consecuencias sobre la propia
conformacin institucional del gobierno y del Estado. En tal sentido, la modificacin de la
institucionalidad gubernamental y estatal podran explicarse por la necesidad de responder a
demandas y cuestiones que suelen tener su origen en presiones de grupos sociales lo
suficientemente fuertes como para obligar al Estado a dar algn tipo de respuesta a sus
requerimientos. Por ello, las instituciones podrn jugar tanto un papel causal (como variable
independiente que explica comportamientos) como consecuente (variable dependiente del accionar
de actores estratgicos), dependiendo de las propiedades de la lgica poltica, socioeconmica e
ideolgico-cultural en la que estn inmersas (Acua y Chudnovsky en Acua, 2013: 38).
Establecidas las unidades de anlisis, se pasa ahora a delinear el marco general en el que esas
unidades se desenvuelven.

2.3 Matriz poltica.

La idea de matriz poltica se presenta en el planteo de la Acua y Chudnovsky, como forma, una
vez ms, de escapar a dicotomas que no les son propias: en este caso, al antagonismo entre el
institucionalismo de la eleccin racional y el institucionalismo histrico. Mientras que el primer
opone el acento en los actores y sus decisiones racionales, el segundo quita a stos de la escena y se
focaliza en las estructuras que condicionan esas decisiones. Cada planteo entraa sus peligros. El
riesgo de los anlisis ms estructurales vinculados al institucionalismo histrico es que tienden a
447

prestar atencin a los macroprocesos, perdiendo de vista u otorgando un lugar marginal a los
microfundamentos de las relaciones sociales y viceversa en el caso de la versin del
institucionalismo de la eleccin racional (Acua y Chudnovsky en Acua, 2013: 28).
Con la idea de instituciones funcionando insertas en una matriz poltica y siendo parte constitutiva
de ella, los autores intentan dejar en claro que las instituciones no slo pueden influir sobre las
variables ideolgico-culturales y socioeconmicas y tambin sobre los actores, sino que pueden ser
influidas por esas mismas variables y por el comportamiento de los actores (Op. Cit.: 29). Por esto
es que interesa estudiar la matriz poltica, aquella estructura ms amplia en la que estn situados y
operan actores e instituciones.
En pocas palabras, una matriz poltica constituye un sistema de variables socioestructurales,
poltico-institucionales e ideolgico-culturales que (Ibdem):
a) fija los lmites de factibilidad para la realizacin de intereses de grupos sociales y el alcance
de objetivos de actores polticos;
b) define probabilidades diferenciales para la realizacin de esos intereses y el alcance de los
objetivos polticos factibles; y
c) brinda a los distintos actores un conocimiento o mapeo de cmo funcionan y deberan
funcionar las relaciones sociales, influyendo de esta forma sobre la percepcin de los lmites
de factibilidad y los cursos de accin ms apropiados para alcanzar objetivos y realizar
intereses.
a) Los lmites son fijados por la base material de la sociedad, que remiten a su estructura social y
productiva. sta es el primer gran marco a tener en cuenta para analizar la relacin actoresinstituciones. Fijan los lmites de aquello que es materialmente factible alcanzar en un momento
dado en una sociedad. Las condiciones estructurales fijan el campo de posibilidades para las
estrategias de los actores o movimientos especficos. Es ms, aquello que se manifiesta como
condicin estructural en un momento dado siempre es producto de un proceso histrico en el que las
acciones y los movimientos de perodos anteriores revistieron importancia (Acua y Chudnovsky en
Acua, 2013: 30). En este sentido, la objetividad de lo estructural se halla en su efecto de validar o
invalidar proyectos como histricamente realizables o no (Przeworski, 1977 en Ibdem). Pero esto
no implica un determinismo que cierre el camino del cambio en el proceso histrico. Es decir, las
condiciones estructurales son, a su vez, la resultante del supuesto de un actor de que un determinado
comportamiento dar por resultado un estado de cosas y no otro. Los actores, en consecuencia, son
tambin claves para el anlisis poltico y la explicacin de los procesos histricos puesto que, bajo
este supuesto, la direccionalidad histrica es tambin resultado de la articulacin de los diversos
comportamientos desplegados por el conjunto de actores individuales y colectivos intervinientes
(Ibdem).
b) Esta intencionalidad de los actores no es suficiente para entender el proceso poltico, ella se
materializa dentro de marcos donde la organizacin de los grupos sociales, las instituciones
estatales y el rgimen poltico y legal fijan y constituyen las reglas que determinan probabilidades
diferenciales para el logro de los diversos objetivos que persigue una sociedad (Op. Cit.: 31). El
conjunto de mecanismos organizacionales y jurdico-institucionales otorga forma poltica a la
448

capacidad de todo grupo sociopoltico para organizarse y definir tanto sus intereses comunes como
los objetivos y estrategias funcionales a estos. Explicar el comportamiento poltico, ya sea
individual o colectivo, sin contemplar el conjunto de mecanismos que organizan el poder poltico en
una sociedad (sin contemplar las instituciones) llevara a resultados pobres. Sin embargo, esta
caracterstica de las instituciones no implica que sean fuente excluyente del poder de los actores y
grupos sociales. En definitiva, las instituciones distribuyen poder en un contexto social en el que el
poder est predefinido y el desafo a la perdurabilidad de la institucionalidad radica en si meramente
refleja esa distribucin previa del poder o si, por el contrario, logra redefinirla (Ibdem).
c) Finalmente, los factores ideolgicos-culturales otorgan sentido a la intencionalidad del actor y a
los procesos polticos en los que se distribuye poder. stos no son el resultado de la mera
articulacin entre lo estructural y las instituciones. Las estrategias implementadas por los actores y
sus resultados dependen a) de su percepcin/conocimiento sobre los lmites de factibilidad que
enfrentan sus acciones y objetivos y de la dinmica que rige las relaciones sociales, forjando b) una
percepcin/conocimiento sobre la mayor o menor probabilidad de xito de un accionar dado, y c)
una mayor o menor aceptacin valorativa/normativa de un determinado curso de accin u objetivo
(Op. Cit.: 32). Incorporar la ideologa como variable explicativa implica comprender los
comportamientos de los actores en funcin de lo que estos perciben como inters, de lo que
conocen sobre la factibilidad y probabilidad de xito de sus objetivos y estrategias (sus mapas
cognitivos) y de lo que consideran aceptable/deseable en funcin de los valores y normas (pautas de
accin) que culturalmente sostienen y reproducen sus mapas identitarios y normativos (Ibdem).

2.4 Sistema de partidos y polticas pbicas.

Como parte de las variables ideolgicas-identitarias, qu influencia tiene el sistema de partidos en
el proceso poltico interno a la matriz, en general, y en el proceso de polticas pblicas, en
particular? Como supuesto, aqu se comparte lo dicho por Mark P. Jones: la estructura y
organizacin de los partidos polticos y el sistema de partidos en un pas ejerce un grado
significativo de influencia sobre el proceso de polticas (2005: 2). El autor reconoce la existencia
de, al menos, cinco cuestiones del sistema de partidos que afecta el proceso de polticas: a) los
niveles o grados de institucionalizacin de los partidos y el sistema de partidos; b) los niveles o
grados de nacionalizacin del sistema de partidos; c) los niveles o grados de polarizacin partidista,
fragmentacin y apoyo legislativo al Presidente; d) la presencia y estabilidad de clivajes partidistas;
y e) la relevancia que las dimensiones programtica o clientelista tienen para el funcionamiento
del sistema (Ibdem). Para los objetivos del presente trabajo, los puntos b, d y e, resultan de crucial
importancia.
En primer lugar, las decisiones concernientes a las transferencias que se realizan entre las naciones
y las instancias sub nacionales, pueden ser fuertemente influenciadas por el grado de
nacionalizacin partidaria (Gibson y Calvo en Jones, 2005: 17). La presuncin es que all donde
los niveles de apoyo no varan significativamente de una provincia o estado a otro, los partidos
tendern a tratar a dichas unidades equitativamente. Siendo mayores las implicancias cuando el
449

partido en cuestin es el partido que gobierna. En segundo lugar, los clivajes interpartidarios, a
priori, pueden llevar a suponer que mayor sea el antagonismo entre partidos mayor ser la
diferencia en el perfil de las polticas propuestas y ejecutadas por los partidos en cuestin. Por
ltimo, en cuanto a la existencia de partidos polticos programticos como contrapunto a partidos
basados en clientelas, aqu se considera que puede ser el punto por el cual, an a pesar de los
clivajes partidarios, existan coincidencias entre partidos opuestos.

3. Las polticas de DDHH santafecinas y entrerrianas:

Hecha la presentacin del marco terico, se pasa al tratamiento especfico del tema propuesto. Las
polticas de DDHH se caracterizan por contener un abanico amplsimo de acciones especficas que
obliga a generar una tipologa que traiga algo de claridad. Los DDHH son aquellas garantas
esenciales que hacen a la dignidad del hombre, y que tienen como responsable de su cumplimiento
al Estado. Es decir, son los derechos inalienables del hombre frente al Estado. De esta forma, se da
una primera distincin respecto a normas del derecho penal y civil: los delitos cometidos por sujetos
privados, por ms aberrantes que sean, no implican una violacin a los DDHH.
Por otro lado, el concepto de DDHH es de corta existencia. Si bien la Declaracin de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano data de 1789, la existencia de un conjunto de instrumentos jurdicos
ampliamente reconocidos por los Estados recin sucedi a mediados del S XX con la finalizacin
de la Segunda Guerra Mundial. Esta propagacin de la idea de Derechos Humanos tuvo como teln
de fondo las atrocidades hechas por la Alemania Nazi y sus aliados. El fenmeno totalitario
demostr con una crudeza nunca antes vista que el Estado puede accionar delictivamente (e
inhumanamente) contra sus propios ciudadanos (Lorenzetti y Krautt, 2011: 21).
La amplitud que implica el concepto hace que, por lo general, se englobe bajo la etiqueta Poltica
de Derechos Humanos un grupo heterogneo de acciones estatales, o por el contrario, un grupo
reducido que deja por fuera varias de las responsabilidades del Estado. Por eso conviene realizar
algunas presiones. Por un lado, ella puede ser llevada adelante por cualquiera de los tres niveles del
Estado (local, provincial, nacional). En segundo lugar, ella abarca varias sub-categoras (poltica de
memoria y verdad, poltica de enjuiciamiento a los crmenes de lesa humanidad y poltica de
proteccin y vigencia de los Derechos Humanos). Y, por ltimo, en relacin a estas sub-categoras,
se involucran distintas temporalidades (pasado reciente en las primeras dos, presente y futuro en la
tercera).
Del relevamiento realizado hasta el momento, se puede afirmar que, en sta rea y en el perodo de
tiempo especificado, Santa Fe y Entre Ros tuvieron similares polticas de DDHH en trminos
discursivos, en cuanto a sus acciones concretas y en el diseo de estructura organizacional, y todo
esto a pesar de los clivajes interpartidarios. Esto lleva a preguntarse: por qu? Es acaso el diseo
institucional la clave para entender esto? Es la homogeneidad en la sociedad civil de ambas
comunidades? Se considera que la comparacin en esta rea especfica de polticas aportar a la
tensin autonoma relativa del actor-peso relativo del diseo institucional.
450

Este relevamiento previo lleva a explicitar que se tiene como supuesto que ambas administraciones
coinciden en sus polticas de derechos humanos en cuanto a la orientacin (Memoria, Verdad y
Justicia), pero difieren en las races de sus respectivas polticas. Entre Ros disea e implementa
esas polticas acoplndose a lo que realizaba el gobierno nacional en sus Ministerios de Justicia y
Derechos Humanos y de Educacin al pertenecer ambos al mismo sector del Partido Justicialista;
este acople fue una manifestacin particular de una consonancia general entre ambos gobiernos (el
origen, carcter, grado y naturaleza de ello no es parte del trabajo). Mientras que en el caso de Santa
Fe, aunque tambin existen coincidencias ya no slo con el gobierno entrerriano sino con el
nacional, el origen de la poltica de DDHH santafesina corresponde buscarla en una base
programtica del Partido Socialista en el marco de un desacuerdo general con el gobierno nacional.
Con nimo de tornar inteligible esta situacin, se proponen dos hiptesis de trabajo:
1. La coincidencia en este campo particular de polticas pblicas va a contra mano respecto a
una de las caractersticas del sistema de partidos argentino: en este caso particular, el Frente
para la Victoria (en el perodo 2007-2015) logr un nivel de nacionalizacin tal que influy
en la poltica de DDHH del gobierno de Entre Ros, mientras que la base programtica del
Partido Socialista es la fuente de la poltica del gobierno santafecino. En esta hiptesis, se
despliega el peso de la ideologa como mapa cognitivo, valores, identidades que constituyen
y atraviesan a los actores (Acua).
2. La coincidencia entre Santa Fe y Entre Ros tiene su origen en la homogeneidad de los
sectores de las sociedades civiles santafecinas y entrerrianas interesadas en este campo de
polticas. Es decir, los intereses, capacidad/recursos e ideas/entendimiento que poseen los
organismos de DDHH de ambas provincias, influyeron en el diseo de la poltica de forma
tal que se lleg a un punto de coincidencia a pesar de los clivajes interpartidarios.
Con el objetivo de trabajar sobre estas hiptesis, la informacin recolectada hasta ahora usando
fuentes secundarias, se la orden en las dimensiones que, se cree, dan cuenta de una poltica de
DDHH. En este sentido, no se pretende elaborar una nmina exhaustiva ni excluyente; pero s dar
cuenta de una categorizacin mnima e indispensable de informacin valiosa para lograr la vigencia
y el respeto de esos derechos a partir de la rbita estatal. Por esto, las dimensiones son:
1) Sitios de memoria y conmemoraciones: en esta dimensin se consideran, por un lado, las
acciones tendientes a sealizar y preservar aquellos lugares que han sido sindicados ante la Justicia
como Centros Clandestinos de Detencin durante la ltima dictadura cvico-militar (1976-1983). Y,
por el otro, las acciones destinadas a la conmemoracin de fechas claves vinculadas con ese perodo
histrico.
De la bsqueda preliminar de informacin, se destaca que el gobierno de Entre Ros mediante el
decreto 492/2012 instaur el "Mes de la Memoria", que abarca el perodo entre el 1 de marzo y el 2
de abril de cada ao. Este decreto suplant a uno de 2004 que estableca la "Semana de la Memoria"
a partir de la anulacin de las Leyes de Punto Final y Obediencia Debida. En este mes se organizan
y auspician actos, eventos artsticos, conferencias y actividades que tenga por objeto contribuir al
conocimiento histrico de los hechos sucedidos entre 1976 y 1983 (Art. 3 del decreto de 2012). Por
otro lado, en cuanto a la sealizacin de los Sitios de Memoria, la misma corri por cuenta de la
451

Direccin Nacional de Sitios de Memoria, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos

Humanos de la Nacin.
En cuanto a Santa Fe, en 2013 el gobernador Antonio Bonfatti firm el decreto 481, en el cual
declara Sitios de Memoria del Terrorismo de Estado a los lugares que funcionaron como centros
clandestinos de detencin, tortura y exterminio o donde sucedieron hechos emblemticos del
accionar de la represin ilegal desarrollada durante el terrorismo de Estado ejercido en el pas hasta
el 10 de diciembre de 1983353. En cuanto a las conmemoraciones, no existe formalmente una norma
que marque la realizacin de las mismas como la existente en Entre Ros.
2) Acompaamiento y proteccin a testigos en juicios por delitos de lesa humanidad: en esta
dimensin se cuentas las acciones tendientes a proteger a aquellas personas que de forma directa
participan como testigos y querellantes en las causas por violaciones a los derechos humanos
durante el Terrorismo de Estado.
Recin a finales de octubre de 2015, es decir, un mes antes de terminar el perodo de estudio, Entre
Ros crea una Unidad Especial de Proteccin para testigos en causas de lesa humanidad354. Se puede
suponer que hasta ese momento descansaba en el programa Programa Verdad y Justicia del
Estado Nacional.
En Santa Fe, existe el Programa de Proteccin de Testigos y Querellantes destinado a proteger a
aquellos ciudadanos que son testigos, querellantes y patrocinantes en las causas por violaciones a
los derechos humanos. El programa, creado por Decreto Provincial 1927/2008, brinda
acompaamiento, contencin y asistencia jurdica, mdica y psicolgica355.
3) Educacin y memoria: para esta dimensin se toman en cuenta acciones que buscan, mediante el
uso de herramientas didcticas, la transmisin de la memoria respecto a las violaciones a los
derechos humanos en la historia reciente argentina y mundial. Para esto, caben algunas preguntas.
Las acciones de esta dimensin, se enfocan nicamente a la historia reciente argentina? Tratan
otras situaciones (Genocidio Armenio, Holocausto, perspectiva de gnero, etc)? Qu memoria
transmiten? En este punto, se proponen dos indicadores: por un lado, la mencin en documentos
oficiales de los organismos provinciales sobre la poltica de DDHH del gobierno nacional; y, por
otro lado, la generacin de recursos educativos propios vs el uso intensivo de los recursos generados
por el Ministerio de Educacin de la Nacin.
Entre Ros crea el rea Educacin y Memoria en junio de 2012. Lo integra el gobierno provincial
(como coordinador), universidades, organizaciones sociales y organismos de Derechos Humanos de
la provincia. En sus documentos oficiales se destaca el rol de Nestor Kirchner y Cristina Fernndez,
de hecho Humberto Bahl, actual vicegobernador y por entonces Ministro de Gobierno y Justicia, en
la introduccin del libro "Entre Ros de Memoria, Verdad y Justicia" subraya que "la poltica de
353

FUENTE: https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/196192/(subtema)/93806
FUENTE: http://www.entrerios.gov.ar/noticias/nota.php?id=43441
355
FUENTE: https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/146235/(subtema)/93806
354

452

Derechos Humanos que inici Nstor Kirchner y fortaleci Cristina Fernndez, que nos ha puesto
en la vanguardia de Latinoamrica"356. Lo importante no es si uno est o no de acuerdo con este tipo
de afirmaciones, sino que permite verificar el nexo entre ambos gobiernos en esta rea especfica.
Por otro lado, en la web del Ministerio de Educacin, en la seccin dedicada los recursos
recomendados para trabajar en el aula durante el Mes de la Memoria, priman los materiales
generados desde el Estado Nacional357.
Por su parte, el Ministerio de Educacin de Santa Fe ha implementado el Programa "La escuela
hace memoria". Segn la propia pgina web del programa, el programa consta de dos trayectos de
formacin para profesores de escuela secundaria: Historia Reciente y Gnero: hacia la
construccin de propuestas pedaggicas para la escuela secundaria y Ensear la Shoa: entre el
conocimiento, el recuerdo y una tica del cuidado del otro. Es esa misma pgina no hay ninguna
referencia al gobierno nacional, ni a su poltica de DDHH ni a la ltima dictadura cvico-militar358.
A su vez, en 2013 el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Santa Fe, ha publicado en dos
tomos el libro Derechos Humanos, educacin y memoria359 en el que se compilan ponencias
presentadas durante las segundas jornadas de Educacin, Derechos Humanos y Memoria, realizadas
en la ciudad de San Lorenzo en septiembre de 2011 acerca de temticas como Derechos Humanos,
Memoria, Historia, Poltica, Verdad y Justicia y Derechos Medioambientales. Con lo cual, se nota
en ambas iniciativas que el foco puesto por el gobierno de Santa Fe a su poltica de Derechos
Humanos excede, comparada con la de Entre Ros, la historia reciente argentina, especialmente la
ltima dictadura cvico-militar (1976-1983).
A esta informacin recabada se la deber complementar con fuentes primarias para poder dar cuenta
de las hiptesis de trabajo. De esta manera, un posible camin ser la realizacin de entrevistas a
personajes claves en ambos gobiernos provinciales y en los organismos de DDHH locales.

4. Cierre:
Para cerrar esta ponencia se repasan algunas de las ideas expuestas. En primer lugar,
destacar que se trata de la presentacin de un trabajo en pleno proceso de investigacin que
intentar aportar conocimientos al anlisis del proceso poltico desde sus actores e
instituciones.
En segundo lugar, adems del aporte a la tensin presente en el proceso poltico entre la autonoma
relativa del actor y el peso relativo del diseo institucional, cabe nombrar algunas potencialidades
356

FUENTE:
http://www.aprender.entrerios.edu.ar/recursos/ltigtentre-rios-de-memoria-verdad-y-justicialtigt.htm
357
FUENTE:
http://www.aprender.entrerios.edu.ar/recursos/mes-de-la-memoria-recursos-para-educacion-inicial-yprimaria.htm
358
FUENTE: https://www.santafe.gov.ar/noticias/noticia/207986/
359
FUENTE: http://goo.gl/0fHUhP

453

analticas del estudio. Esta investigacin puede generar insumos valiosos, a su vez, para entender
las relaciones Estado Nacional-Estados Sub-nacionales; es decir, la poltica de DDHH de ambas
provincias es un ejemplo que ilustra las relaciones ms generales entre provincias con el gobierno
nacional del perodo 2007/2015.
Y, por ltimo, cules son los pasos a seguir. Teniendo como base la bsqueda y el anlisis de
fuentes las secundarias, pasar a entrevista de personajes claves en ambos elencos de gobierno.

5. Bibliografa:
Elster, J., Tuercas y Tornillos. Espaa, Gedisa, 2003.
Gantus, D., Conducta cooperativa e instituciones. Evidencia emprica sobre cundo, cunto y
cmo es que importan las instituciones en las decisiones sobre cooperar o no hacerlo, y en la
sostenibilidad de la cooperacin, en I Jornadas de Investigacin de Ciencia Poltica.
Universidad Nacional de Entre Ros, Facultad de Trabajo Social. Septiembre de 2008.
Landau, M., El mbito propio del anlisis de polticas en Aguilar Villanueva, L. (comp.) El
estudio de las polticas pblicas. Mxico, Porra Grupo Editor, 1994, 2da edicin.
Medelln Torres, P., Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: Elementos para
una teora de la estructuracin de Polticas Pblicas en Pases de Baja Autonoma
Gubernativa. Caracas, Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 8, Julio de 1997.
Oszlak, O. y ODonnell, G., Estado y polticas estatales en Amrica Latina. Buenos Aires,
CEDES, 1976.
Regonini, G., El estudio de las polticas pblicas en Documentacin Administrativa N 223225. Madrid, Octubre 1990-Marzo de 1991.
Jones, M (2002), The role of parties and Party Systems in the policymaking process, Rice
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Febrero
2005.
Disponible
en
(ltima
consulta,
18/07/2016):
http://www6.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubS-310.pdf
Lorenzetti, R. L. y Kraut, A. J., Derechos Humanos: justicia y reparacin. La experiencia de
los juicios en Argentina. Buenos Aires, Ed. Sudamericana, 2011, 1era edicin.

454

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016.

TTULO DE PONENCIA:
GESTIN CAMBIEMOS: El partido gobernante, ms la gestin de gobierno interna
y externa

Autores: Susana Miguens (susana.miguens@hotmail.com) y Hugo Sallis

(hugosallis@gmail.com)

Institucin de pertenencia:
Universidad Abierta Interamericana (UAI), Carreras de Relaciones Internacionales y
Ciencias Polticas, Sede Buenos Aires, Argentina.

Eje temtico: Estado, Administracin y Polticas Pblicas. (3)

455

Breve currculum de los autores

Susana Miguens: Estudiante de Licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad Abierta
Interamericana (UAI). Miembro de Grupo Pharos. susana.miguens@hotmail.com
Hugo Sallis: Estudiante de Ciencia Poltica en la Universidad Abierta Interamericana (UAI). Alumno
auxiliar docente de la ctedra Seguridad y Poltica Internacional y Seminario Taller de Integracin I
ambas a cargo del Lic. Emilio Rufail en la Universidad Abierta Interamericana (UAI). Integrante del
proyecto de investigacin Anlisis de la toma de decisiones y del proceso de negociacin en la cuestin
MALVINAS de 1983-2014, ganador del concurso Malvinas en la Universidad del Ministerio de Educacin.
Investigador del Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales (CAECS). Integrante de la Red Nacional de
Investigadores. Miembro de Grupo Pharos. hugosallis@gmail.com

456

Buenos Aires, 23 de julio de 2016.

RESUMEN

Este trabajo describe la gestin partidaria Cambiemos y de gobierno. Tal abordaje se hace
necesario debido al poco tiempo del cambio de gobierno y lo contemporneo del mismo, el
presente en el que vivimos. El propsito de esta investigacin es saber el camino a seguir
del actual gobierno. Este intento ser conseguido mediante la investigacin de fuentes
informativas y boletines oficiales. Sobre los primeros meses de gestin en la Argentina. El
anlisis evidenci que el frente Cambiemos se uni para obtener los resultados que
esperaban en su campaa con xito, considerando que tuvo una estrategia y gestin
totalmente planificada y sostenida. Ponemos nfasis en su propuesta de campaa pobreza
cero, derrotar al narcotrfico y unir a los argentinos y as ver cules son los logros que
tuvo hasta ahora, o como va encaminada la gestin hacia estos objetivos propuestos.
Describimos en esos tres ejes temticos las polticas pblicas, decisiones, discurso
presidencial y leyes encaminadas a esos objetivos. Tambin observamos que ciertas
polticas exteriores van en pos de sus propuestas, describimos cuales son tales medidas y
decisiones al respecto.
Palabras-claves: Cambiemos. Pro. Argentina. Gobierno Nacional

457

GESTIN CAMBIEMOS: El partido gobernante, ms la gestin de gobierno interna

y externa

Tomamos como punto de partida, los inicios de la conformacin del Frente Cambiemos,
desde el anuncio de Mauricio Macri junto a Lilita Carri sobre su competencia en las
internas de las paso, dicho anuncio es de la fecha del 30 de enero de 2015, hasta
consolidarse como frente gobernante en el 22 de septiembre de 2015 (solo para la
descripcin del mencionado frente). Y el traspaso presidencial del 10 de diciembre del
2015, hasta julio de 2016, es el periodo que tomamos para investigar la gestin de gobierno.
Descripcin de la conformacin partidaria del Frente Cambiemos, comienza compuesto
por: un partido centenario como la Unin Cvica Radical con Ernesto Sanz, La Coalicin
Cvica - ARI representada por Lilita Carri, y Propuesta Republicana del cual sale el
candidato presidencial, Mauricio Macri (MM);el partido FE, del gremialista Gernimo
"Momo" Venegas, el Partido Demcrata Progresista y el Conservador Popular. Entre otros,
el frente tambin est compuesto por el Partido Demcrata (Roberto Pradines),el Frente
Cvico cordobs, Unin por la libertad, Gen, que fueron formando alianzas, segn era
necesario en cada provincia o ciudad. Los ms destacados a nivel nacional son: el partido
Radical, el cual, aporto estructura a nivel nacional; mientras el Pro contribuye su
innovacin, sobretodo en el manejo de las redes sociales posicionando la imagen de MM en
todo el pas y en el exterior; sumando a eso, los funcionarios de la ciudad que aprendieron a
ser militantes, para posicionarse a nivel nacional, por ser un partido relativamente nuevo
que compone este frente, es un partido apoyado en sus orgenes en un think tank llamado
Fundacin Pensar que funcion como usina de ideas para la consiguiente implementacin
de polticas pblicas, durante las gestiones de la CABA (2007 a 2011 y 2011 a 2015) en las
cuales MM, fue jefe de gobierno porteo, y la gente de dicha fundacin de tendencia
poltica forman parte del actual gabinete nacional; en tanto la UCR y la CC-ARI no
contaban con experiencia en gobierno al menos en los ltimos 12 aos en que fueron
oposicin, Pero si sumaron un peso importante a este frente; adems hay que tener en
cuenta que durante los comicios se supo capitalizar una considerable cantidad de votos
desde el descontento de la gente para con el gobierno anterior, bajo el eje de "unir a los
argentinos" en un intento de acortar la brecha an presente en el ideario de la gente.
Este frente no peronista, fue impulsado primero entre la unin de Pro y CC-ARI, donde
MM y Lilita Carri anunciaron que competiran en las primarias abiertas. As mismo de lo
que fue el Frente Amplio-UNEN (FAU), Lilita sumara a Ernesto Sanz de la UCR, donde
incluso se hablaba de una formula Macri Sanz, quien ms adelante aportara gran parte
del soporte de fiscales para asegurar transparencia en las elecciones, este frente se
458

presentaba como una alternativa amplia y plural, una propuesta de cambio que hoy estando
en la gestin, se muestra transparente, abierta al dialogo y con marcado nfasis en contra de
la corrupcin, venga de quien venga. Este frente an tiene duracin porque sus principales
pilares son valores compartidos muestran solides, respeto, coincidencia en sus ideologas
con ciertos matices, pero se los puede identificar un tanto como liberales y conservadores a
estos candidatos fuertemente consolidados y respetados, Macri, Carri y Sanz.

Dentro de las ciencias polticas encontramos una descripcin, en la cual puede encajar
la caracterizacin del manejo interno, de este frente, aqu expresado en palabras de Max
Weber en "La poltica como profesin":
"Polticos que- tienen en la poltica su profesin principal- y que estn fuera del
parlamento, toman en sus manos esta actividad; como empresarios o como funcionarios
con sueldo fijo. Formalmente tiene lugar una amplia democratizacin. Son las asambleas de
los miembros del partido quienes eligen los candidatos y envan delegados a las asambleas
de nivel superior, de las que habr posiblemente varias hasta llegar al "congreso general del
partido". Pero el poder, en la realidad, esta naturalmente en manos de aquellos que trabajan
dentro del aparato de manera continuada o de aquellos en quienes ste depende en su
funcionamiento, desde el punto de vista personal o econmico". (P.119 - Lderes y aparato.
M. Weber, Espasa Calpe, ed. 2007).
Cambiemos se maneja de una forma profesional burocrtica, con
funcionarios/dirigentes muy influyentes, tanto dentro como fuera del partido.

polticos,

Se describe primero la gestin partidaria, ya que es necesario saber cmo fue el camino
recorrido por este frente de partidos que hoy estn gestionando el Estado Argentino, luego
se hace una descripcin del la gestin de gobierno basada en los tems que se presentan en
informes oficiales de la casa rosada, apoyndonos en los tres ejes utilizados en la estrategia
de campaa - pobreza cero, derrotar al narcotrfico y unir a los argentinos - que
centralizan las acciones, discursos y camino a seguir de la actual gestin gubernamental.

Clasificacin de los tems (se detallaran ms abajo) segn los ejes temticos, son tres:
- 1. Pobreza cero,
- 2. Derrotar al narcotrfico y
- 3. Unir a los argentinos.
La decisin de tomar dichos ejes como punto de partida, para la clasificacin de los tems
es por una cuestin organizativa de este trabajo. Se observa que los ejes estn atravesados
459

por todos los tems en su conjunto, no obstante, la clasificacin es solo materia de sopesar
de manera adecuada la parte descriptiva, para luego analizar e inferir alguna conclusin.
Estos tres ejes conforman los tres objetivos prioritarios a desplegar durante la actual
gestin, una breve presentacin de cada uno y algunas polticas o planes que relacionamos
a nuestro criterio:

1. Pobreza Cero, Las propuestas en torno a este eje son varias medidas sociales como el
plan primer empleo, las asignaciones por monotributo, asignaciones familiares para
trabajadores temporarios, ley de reparacin histrica con los jubilados y pensionados, tarifa
social, devolucin del IVA para beneficiarios del AUH y jubilados, nuevos montos para programas
sociales y de empleo, y las medidas de apoyo a las PyMEs:

Plan Primer Empleo, tiene como objetivo que los jvenes de entre 18 y 24 aos con
menos de 3 aos de experiencia laboral sean incorporados al mercado laboral. Un nuevo
rgimen de empleo que establece, que los empleadores que incorporen nuevos trabajadores
bajo este rgimen van a estar exentos de pagar distintos porcentajes de las contribuciones
patronales y podrn recibir incentivos econmicos durante los primeros 36 meses de vida
laboral formal del empleado. Para recibir el beneficio, la empresa debe estar aumentando su
cantidad de empleados. Si una empresa, por ejemplo, despide a siete empleados y contrata
tres jvenes que cumplen los requisitos, no podr aprovechar las exenciones y los
incentivos.
Asignaciones por monotributo, Los monotributistas acreditados en la ANSES, recibirn
las Asignaciones por Hijo, asignacin por Embarazo, Asignacin por Hijo con
Discapacidad y la Ayuda Escolar Anual, al igual que los trabajadores en relacin de
dependencia.
Asignaciones familiares para trabajadores temporarios, recibirn las mismas
asignaciones descriptas en el punto anterior, independientemente del perodo en el que
hayan trabajado. El beneficio es tambin para los trabajadores suspendidos por causas de
fuerza mayor, trabajadores accidentados o enfermos, en licencia por maternidad o en estado
de excedencia.
Ley de reparacin histrica con los jubilados y pensionados, actualizacin de haberes
para jubilaciones, Se corrigi la manera en la que se calculan los haberes para que todos los
jubilados. Esto representa un aumento en sus jubilaciones de alrededor del 45% en
promedio. Si tienen juicios contra el Estado, podrn cobrar un retroactivo en efectivo. Esto
se suma a los dos aumentos anuales que tienen garantizado por ley. Pensin universal para
el adulto mayor, esta asignacin equivale al 80 % de la jubilacin mnima y beneficiar a
todos los mayores de 65 aos que no cumplieron con los 30 aos de aportes que pide la ley.

460

Los requisitos para obtener la pensin son: - Tener 65 aos o ms - Ser argentino
naturalizado con 10 aos de residencia en el pas anterior a la solicitud; - Y para
extranjeros, tener 20 aos de residencia en el pas.
Tarifa social, hubo una actualizacin de las tarifas para la obtencin de mejoras en los
servicios, y para los que lo necesitan se cre:
La tarifa social federal de gas, el usuario pagar los costos fijos acorde a la zona donde
vive. Para acceder a la tarifa se deber realizar un trmite desde la pgina del Ministerio de
Energa.
Tarifa social de electricidad, las familias que califiquen para la Tarifa Social Federal
pagarn $14 por mes para un consumo de 83 KwH y $43 por un consumo de 201 KwH por
mes, con impuestos incluidos. Cualquier hogar que ahorre 10% respecto de lo consumido
para el mismo perodo del ao anterior abonar un costo menor y aquellos que ahorren un
20%, recibirn un beneficio an mayor.
Tanto la tarifa social de Gas como la tarifa social de electricidad, aplican a: beneficiarios de
programas sociales; - Jubilados o pensionados que cobran menos de dos veces la jubilacin
mnima ($9.918); - Trabajadores que cobren dos salarios mnimos o menos ($12.120); Personas con discapacidad; - Inscriptos en el monotributo social; - Empleadas del servicio
domstico; - Personas que cobren seguro de desempleo.
Tarifa social transporte pblico se aplica directamente a las tarjetas SUBE, que estn
registradas y asociadas al nombre y al DNI del usuario para que se le pueda aplicar el
descuento correspondiente, esta medida alcanza a Jubilados y Pensionados; - Beneficiarios
de Asignacin Universal por Hijo o por Embarazo; - Beneficiarios del Plan Progresar; Personal de Trabajo Domstico; - Excombatientes; - Argentina Trabaja y Ellas Hacen; Monotributo social; - Personas que perciben pensiones no contributivas. Las personas con
discapacidad continuarn viajando gratis y sin necesidad de tener SUBE.
Tarifa social de agua, La factura mnima para un hogar que acceda a esta Tarifa Social
Federal ser de $83 bimestrales por el servicio de agua potable o $166 por bimestre para los
servicios de agua y cloacas. Los que quieran solicitar la nueva Tarifa Social Federal pueden
hacerlo en las oficinas de Aysa o a travs de su web.
Devolucin del IVA para beneficiarios del AUH y jubilados La devolucin es del 15%
de las compras realizadas con la tarjeta de dbito donde se cobran los programas o la
jubilacin hasta un tope de $300 mensuales por beneficio. Por ejemplo, una familia que
cobra la Asignacin Universal por Hijo por dos hijos pasar a recibir una devolucin de
IVA de hasta $600 por mes.
Nuevos montos para programas sociales y de empleos, Se van a aumentar en un 20% los
beneficios de los programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen.

461

Ampliacin del seguro de desempleo, este pasa de $400 a $3.000, el seguro empieza en
$3.000 los primeros meses y va bajando de a poco a $2.100 despus de que haya pasado un
ao. Tienen derecho a recibir el seguro por desempleo todo trabajador asalariados
despedidos despus de seis meses de trabajo. Para acceder al ao completo de subsidio se
debe haber trabajado tres aos seguidos.
Micro emprendimientos sociales, se invertir para dar capacitacin, asistencia y las
herramientas necesarias para que personas en situacin de vulnerabilidad social puedan
desarrollar sus propios emprendimientos orientados a las economas regionales del lugar
donde viven.
Ampliacin del tope del monotributo social, extender el tope de facturacin anual para el
rgimen de monotributo social de $48.000 a $72.000 para que cada vez ms personas
puedan tener una cobertura social y acceder al sistema previsional. El nuevo tope
corresponde a una facturacin mensual equivalente al salario mnimo vital y mvil actual.
Salario vital y mvil, la pauta mnima salarial que debe percibir un trabajador en la
Argentina por una jornada de ocho horas se eleva a $8.060, lo que representa un
incremento del 33% a partir del mes de enero del 2017. Los montos se actualizarn en tres
tramos: 12,3% en junio ($6.810), 12,4% en septiembre ($7.560) y 8,3% en enero ($8.060).
Medidas de apoyo a las PyMEs
El da 17/7/16, en el congreso se aprueba esta ley que impulsa a las pequeas y medianas
empresas para que puedan seguir creciendo y generando puestos de trabajo.
La Ley estimula la competitividad de cuatro maneras: 1) simplifica el papelero y la
burocracia, 2) elimina impuestos, 3) fomenta las inversiones y 4) mejora el acceso al
financiamiento.
El 98% de las empresas en la Argentina son PyMES. No slo generan el 70% del empleo
privado formal, entre 2012 y 2015 cerraron 8.500 PyMEs y en la ltima dcada aument el
peso de las grandes empresas frente a las pequeas y medianas.
Las PyMEs podrn pagar el IVA a 90 das, en lugar de los 30 das actuales. Como muchas
PyMEs cobran sus ventas 90 das despus de vender sus productos o servicios, se vean
obligadas a pagar el IVA antes de cobrar. Adems, la ley elimina para las PyMEs el
impuesto a la Ganancia Mnima Presunta, y permite una mayor compensacin del Impuesto
a los Crditos y Dbitos Bancarios, tambin conocido como Impuesto al Cheque.
Tambin se eliminan tiempos burocrticos mediante reduccin de retenciones y trmites.
Adems, se mejora a las pequeas y medianas el acceso al financiamiento con el plan
Primer Crdito PyME, que tendr plazos de hasta siete aos y montos de hasta 10
millones de pesos, a travs del Banco de Inversin y Comercio Exterior (BICE). Tambin
ampliamos el porcentaje asignado al descuento de cheques en la Lnea de Crdito de
462

Inversin productiva, para que puedan acceder a financiamiento de corto plazo. Se mejoran
las capacidades de financiamiento ampliando el cupo prestable de la banca comercial
(63.000 millones de pesos adicionales en el segundo semestre), tambin a travs del
mercado de valores, y se permite a empresas en situacin de crisis solicitar un subsidio al
pago de salarios para evitar el despido de personal.
Creemos que este conjunto de propuestas, asignaciones y medidas por un lado ayudan a las
personas en condiciones vulnerables, como los que estn sin trabajo, los jubilados y
pensionados. Y que adems apuesta a generar nuevos puestos como lo describe en las
medidas a tomar.
2. Derrotar al narcotrfico: para este eje describimos las caractersticas del Plan nacional
de vivienda, el plan nacional de agua y el plan de infraestructura nacional:
Plan de nacional de vivienda, el objetivo es construir 120.000 viviendas, dar 175.000
crditos subsidiados, entregar 300.000 ttulos de propiedad, otorgar 456.000 microcrditos
para refacciones y ayudar a que otro milln y medio de familias argentinas obtengan un
crdito hipotecario en bancos pblicos o privados. Tambin se van a urbanizar 280 barrios,
llevando cloacas, agua potable, gas, electricidad y calles. Adems se van a implementar
cambios en el Plan Procrear para incluir a madres solteras y grupos familiares numerosos.
Plan nacional del agua: El Estado se comprometi a que, en cuatro aos, el 100% de los
argentinos tengan acceso al agua potable y el 75% tenga cloacas.
Plan de Infraestructura Nacional, construccin de autopistas, renovacin de trenes de
carga, ampliacin de puertos, ampliacin de redes de agua y cloacas. Tal infraestructura
impulsara a que las pequeas y medianas empresas de las provincias puedan vender ms
cantidad de productos. Dando as impulso a economas regionales del turismo, la
agroindustria (como el arroz, el algodn y la yerba mate), tecnologa y economas creativas.
Consideramos como parte de este eje a los mencionados planes para derrotar al narcotrfico
porque el ordenamiento y mejoramiento de las condiciones de vivienda e infraestructuras
conllevan, a que se empiecen a dar, los cimientos de otras polticas de seguridad enfocadas
a este objetivo. Cmo el fortalecimiento de la autonoma e independencia de los
organismos de control, la sindicatura general de la nacin (SIGEN), la auditora general de
la nacin (AGN) y el defensor del pueblo de la nacin (DPN). Adems la creacin de la
Secretaria de tica Pblica, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, en la cual se
elaboran programas de prevencin de la corrupcin, promueven la transparencia en la
gestin pblica y controlan las declaraciones juradas de los funcionarios, entre otras cosas.
Tambin en este eje se promueve la profesionalizacin de la polica.
R

3. Unir a los Argentinos: Para este eje seleccionamos dos planes que se van a implementar
a nivel nacional, el plan nacional de turismo y el plan Belgrano en el norte del pas:
463

Plan nacional de turismo: A travs de un proceso de inversin directo de 11.700 millones

de pesos, inversin en rutas y la mejorara de la oferta areo comercial.
Tomando como ejemplo, lugares como Tilcara, Pumamarca, La Cumbrecita, El Chaltn o
Tandil donde el turismo ha hecho una enorme diferencia, permitiendo el desarrollo.
Tambin otro ejemplo es el Parque Eco turstico Iber donde trabaja el sector de medio
ambiente con la gente local que se van a transformar en guas.
Plan Belgrano
El Plan Belgrano es un proyecto integral de grandes cambios estructurales para el Norte.
Algunas de las medidas que incluye: - Las rutas 9, 34 y 14 sern autovas. Se van a
reactivar los ferrocarriles Belgrano, Mitre y Urquiza y para fomentar el turismo, se van a
mejorar los aeropuertos de Iguaz, Resistencia, Tucumn y Salta.; - Se construirn 150.000
viviendas sociales para darle un techo a miles de familias y a su vez esto va a generar
trabajo en la construccin;
A travs del Plan Nacional del Agua: Se repararn necesidades bsicas como agua potable
y cloacas; - Para que los nios reciban contencin, estmulos y nutricin necesarios desde
sus primeros das de vida, se van a construir 1400 Centros de Primera Infancia.

Consideramos que estos dos planes para este eje, ya que, describen una estructura enfocada
a realizar caminos y eso es un parmetro de unicidad para los argentinos. Desde el gobierno
se promueven mejoras en democracia y justicia independiente.
Entendemos hay mas polticas que se adecuan a los tres ejes de campaa que intentamos
abarcar, sin embargo nos ajustamos a describir solo aquellas polticas de planificacin a
largo plazo que contribuyan a generar puestos de trabajos entre otros aspectos, a
continuacin se describe someramente la continuacin de la transicin del actual gobierno
para enfocarnos en el propsito de esta investigacin.

La continuidad de la transicin del actual gobierno,

En estos primeros meses el gobierno ha podido encarar algunas de las situaciones de mayor
emergencia resolviendo, por un lado, conflictos externos, saliendo del default, apuntando a
mayor intercambio y vnculo internacional, con el comercio exterior, superando anteriores
trabas. Por otro lado, el gobierno hizo frente a las deudas internas como, la deuda con los
jubilados. Tambin trabaja en un plan monetario y fiscal para ir saliendo progresivamente
464

de la inflacin. La situacin de las tarifas que implico una suba de los servicios para lograr
mejoras en la calidad de los mismos, que se vern en el largo plazo, equilibrando con la
tarifa social federal a los sectores ms vulnerables. Se contina con la universalizacin de
la AUH al ampliarla a distintos sectores. Todo esto se da en el marco nacional pensado en
el largo plazo.
El propsito de esta investigacin es saber el camino a seguir del actual gobierno, se
deduce en base a la descripcin de las medidas tomadas y propuestas a continuar y en vista
de que como primeras gestiones de gobierno se sali del cepo, removieron las barreras al
comercio, se resuelve el problema del default. Es un gobierno que no sucumbe ante la
ansiedad "del todo ya", es comunicacionalmente hbrido en un sentido de que toma de los
medios, tanto lo malo como lo bueno, admite errores y trata de corregirlos, no duda en dar
un paso hacia atrs de ser necesario, no esconde informacin al ciudadano, no trata de
intervenir en la justicia. Varias de las polticas sociales de la gestin anterior siguen
sostenidas. Adems toma como desafo agregar valor a la exportacin: dejar de ser el
granero del mundo para ser el supermercado del mundo. Este gobierno demuestra que
tiene una intencin de mejoras en base a planificaciones de largo plazo, en coordinacin
entre distintos ministerios, poniendo nfasis en el manejo transparente de polticas pblicas
y los mencionados planes nacionales. Esto describe en parte los logros que ha tenido hasta
ahora en a pesar su corta gestin. Este frente gobernante posiciona a la argentina en un eje
internacional de gobiernos democrticos con tendencia librecambista, que apunta a
relacionarse por ejemplo, con pases de Europa, tambin con los Estados Unidos y China.
"La poltica exterior del nuevo gobierno busca un nuevo lugar para la Argentina en el
mundo. La participacin de Macri en la cumbre del Mercosur, la eliminacin de las
declaraciones juradas de importacin (fallo OMC), la cancelacin del memorndum con
Irn, las negociaciones con los fondos buitre, el fin del cepo cambiario, la concurrencia al
Foro Econmico de Davos, el acercamiento a Estados Unidos y la posible apertura a la
Alianza del Pacfico (Chile, Colombia y Per) marcan el nuevo rumbo". Palabras de Cobos
en un reportaje para el diario- La Nacin, 15 de enero de 2016.
"La argentina requiere de volver al rol histrico de estar presente en los foros mundiales,
tratando de plasmar presencia en la ONU, la OEA, el Mercosur, la Unasur, la Celac,
estableciendo una poltica de integracin y apertura. La prioridad es la eliminacin de la
pobreza, con el rea de comercio e inversin conseguir oportunidades de empleo
sustentables. Plasmar acuerdos con pases limtrofes y con organismos multilaterales como
las Naciones Unidas para colaborar en conjunto en la lucha contra el narcotrfico. Y
Avanzar en la agenda con Gran Bretaa sobre el tema Malvinas." Palabras de la Canciller,
Susana Malcorra para una entrevista con el diario La Nacin el 18 de febrero de 2016.
465

Como ejemplo polticas exteriores, citamos el anuncio de inversiones de Globant:

El anuncio de Globant, la inversin y la voluntad de darle empleo a 5.000 argentinos.
Tambin se compromete con la capacitacin de 16.000 jvenes, muchos de ellos en
situacin de vulnerabilidad.
Hoy, en la Argentina, ms de la mitad de las Pymes son conducidas por gente de menos de
40 aos, y 2 de cada 3 nuevos emprendimientos son liderados por jvenes. Argentina es
uno de los 5 pases que ms emprende en el mundo; pero tambin se encuentra entre los 5
pases que ms fracasan en sus primeros emprendimientos.
Esto es por los impuestos que hay, por falta de crdito, falta de experiencia, falta de
contencin, falta de programas que ayuden a cimentar ese primer esfuerzo. El Estado
intervendr con contencin a travs de programas.
Y otras inversiones extranjeras cmo l: Encuentro empresarial iberoamericano
Ms de doscientas cincuenta compaas espaolas ya estn en Argentina, que ya tienen una
participacin importante en la banca, en las telecomunicaciones, en la energa, en la
construccin y en los seguros. Es necesario generar participacin tambin en la energa, en
la minera sustentable, al turismo, a la industria de la alimentacin y a la infraestructura; El
gobierno se enfoca en atraer inversiones extranjeras que van dirigidas a generar
posibilidades de empleo o mejoras en la calidad de los mismos.

Mediante la investigacin de fuentes informativas y boletines oficiales sobre los

primeros meses de gestin, el anlisis evidenci que el frente Cambiemos se uni para
obtener los resultados que esperaban en su campaa, con xito. Considerando que tuvo una
estrategia y gestin totalmente planificada y sostenida, ste frente se apoyo en una base de
voluntarios que se inscribieron a travs de las pginas de cada candidato a elegir, las
personas dejaban sus datos y desde el pro se los convoco pidindoles apoyo durante las
fechas electivas comprendidas entre las primarias abiertas, simultaneas y obligatorias PASO- del 9 de agosto, la primera vuelta del 25 de octubre, hasta el ballottage del 22 de
noviembre de 2015, para cubrir funciones de fiscales de mesa y de esa manera asegurar la
transparencia durante las elecciones. Tambin durante el periodo de campaa se apoyo en
la militancia y en sus candidatos que hoy ocupan cargos legislativos y de gestin en
gobierno, como ministros, secretarios y subsecretarios, con una planificacin de desarrollo
territorial, basado en la cercana con el vecino mediante recorridos barriales, timbreos,
466

encuestas, reuniones entre vecinos y referentes distritales, ms los puestos con mesas de
campaa en las esquinas ms conocidas y concurridas en todo el pas.
Su propuesta de campaa pobreza cero, derrotar al narcotrfico y unir a los argentinos
es sostenida en los planes nacionales cmo, el de infraestructura nacional, el plan nacional
de aguas, plan Belgrano, etc. ya nombrados en este documento, mediante los cuales se ve
cmo va encaminada la gestin hacia estos objetivos propuestos.
En lo que lleva de gestin este frente en el gobierno, demuestra un enfoque hacia la
transparencia, con la rendicin de cuenta de cada sector de gobierno, mediante el acceso a
la informacin y tica pblica, impactando as en el interior de la administracin pblica y
de la ciudadana del pas, buscando as favorecer la reputacin de la Argentina hacia el
exterior.
Hemos descrito en esos tres ejes temticos las polticas pblicas, decisiones, leyes,
encaminadas a esos objetivos. Ya continuacin una breve referencia al discurso
presidencial, que se puede ver en el informe oficial de la Casa Rosada denominado "Estado
del Estado", el presidente se dirige a los argentinos mencionando reiteradas veces la
herencia del gobierno anterior, tratando de comparar lo que fue, con lo que su actual
gestin llevara a cabo, por ejemplo menciona que "se intento camuflar la falta de empleo
con empleo pblico". Adems menciona la corrupcin como uno de los objetivos a
combatir, habla sobre otros temas como la economa, la educacin y la salud, cubriendo as
todos los ejes a los cuales se dirige en su gestin. Habla tambin sobre la falta de incentivos
a la inversin extranjera acaecida durante la gestin de gobierno anterior, planteando que
"en un mundo globalizado hay que ser competitivos". Luego vuelve a referirse a la gestin
anterior y promete un diagnostico del mismo hasta diciembre de 2015, con el objeto de
tener una certeza de donde partir, para tomar la actual gestin como un objetivo de
superacin de lo que se ha hecho hasta ahora. Empieza a describir sus primeras acciones en
la presidencia, resaltando la reunin con los gobernadores para demostrar con ello que su
gestin est abierta al dialogo y al consenso, haciendo hincapi en que va a trabajar sobre
los tres objetivos propuestos en la campaa -pobreza cero, derrotar al narcotrfico y unir a
los argentinos- nombrando varios de los planes descriptos en este trabajo, para invitar al
"nosotros" a trabajar con esfuerzo, prometiendo grandes transformaciones.

467

Bibliografa:
Max Weber, (ed. 2007). La ciencia como profesin, La poltica como profesin - Espasa
Calpe, Barcelona Espaa

Informes oficiales y pginas de gobierno:

http://www.casarosada.gob.ar/elestadodelestado/
https://www.argentina.gob.ar/anticorrupcion

Informacin partidaria:
http://static.pro.com.ar/newsletter/segundo-timbreo/Cambiamos-Medidas-Sociales.pdf
http://cambiemos.com/propuestas/
http://pro.com.ar/plataforma-electoral/

Informes periodsticos:
http://www.lanacion.com.ar/1897033-diez-grandes-cambios-que-ya-logro-el-gobierno
http://www.ambito.com/783720-el-desafio-que-la-nueva-alianza-opositora-debe-pasar-endiputado
http://www.lanacion.com.ar/1764749-mauricio-macri-vamos-a-competir-en-las-internasabiertas-con-elisa-carrio
http://www.lanacion.com.ar/1719431-ernesto-sanz-no-tengo-limites-respecto-de-unacuerdo-con-pro
http://www.aimdigital.com.ar/2015/06/09/se-conformo-el-frente-cambiemos-entre-rios/
http://www.infobae.com/2015/06/10/1734501-el-pro-la-ucr-y-la-cc-oficializaron-sualianza-y-cerraron-la-puerta-al-frente-renovador/
http://www.elojodigital.com/contenido/11854-los-mejores-think-tanks-pro-mercado-enlatinoamerica

468

http://www.infobae.com/2016/01/21/1784591-el-secreto-mauricio-macri-ganar-laselecciones-twitter-y-facebook/
http://www.clarin.com/elecciones_2015/macri-presidente_0_1472253403.html
http://www.lanacion.com.ar/1601375-la-doble-brecha-que-mantiene-dividido-al-pais
http://www.lanacion.com.ar/1862300-desafios-de-la-politica-exterior-argentina
http://www.lanacion.com.ar/1872114-los-10-ejes-de-la-politica-exterior-argentina-segunsusana-malcorra

469

POLTICAS PBLICAS PARA EL COMBATE DEL CRIMEN ORGANIZADO EN

CENTROAMRICA. UNA APROXIMACIN360

CARLOS MURILLO ZAMORA

Universidad de Costa Rica
Correo: carlos.murillozamora@ucr.ac.cr

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

RESUMEN
El crimen organizado se ha convertido en una de las principales amenazas a la paz,
seguridad nacionales e internacionales, afectando a gobiernos y sociedades en,
prcticamente, todos los mbitos de accin. Centroamrica no es la excepcin, y en un
corto plazo pas de ser un lugar de reabastecimiento a los traficantes de drogas ilcitas que
se dirigen hacia Estados Unidos, a una pieza clave en el engranaje de la violencia criminal
organizada. Ante ese panorama se han adoptado polticas pblicas regionales y nacionales,
sobre todo siguiendo el enfoque estadounidense. Sin embargo, a la fecha la mayora de esas
polticas han fracasado o sus resultados son limitados.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario,
12 al 15 de septiembre de 2016.

360

. Esta ponencia es elaborada en el marco de la investigacin doctoral sobre Crimen organizado, violencia
y polticas pblicas en la Centroamrica del siglo XXI, adscrito al Doctorado en Ciencias Sociales de la
Universidad Pablo de Olavide, Sevilla, Espaa.

470

INTRODUCCIN
Si bien el crimen organizado no es un fenmeno reciente, lo cierto es que en la segunda
mitad del siglo XX y las primeras dos dcadas de la presente centuria ha adquirido, gracias
a la revolucin en el transporte y las telecomunicaciones y al desarrollo de Internet, una
dimensin realmente global. Pero no se trata solo de su expansin horizontal, sino de su
profundizacin vertical, abarcando a prcticamente todos los estratos de la sociedad e
incidiendo en los escenarios econmico, poltico y social. En ese sentido se ha convertido
en una actividad lucrativa que se equipara a las operaciones de las grandes corporaciones
multinacionales; al mismo tiempo que en un reto y una amenaza a la estabilidad poltica y
al Estado de derecho en casi la totalidad de pases. Por ello, en algunos casos hoy se habla
del narco Estado.
De igual forma, el incremento de las operaciones del crimen organizado (CO) ha provocado
un aumento de la violencia y la criminalidad. Al mismo tiempo que se ha ido desarrollando
una cultura de la violencia, que, si bien no tiene como causa nica los grupos del CO, en un
importante grado responde a situaciones derivadas de los entornos con altos ndices de
muertes relacionadas con las actividades ilcitas. Desde esa perspectiva lo que se observa es
la convergencia de mltiples causalidades y correlaciones que conducen a un crculo
vicioso de crimen y violencia. Lo que est por demostrarse es la magnitud de esa
correlacin y las variables intervinientes.
Ahora bien, en este trabajo no interesa la violencia criminal que resulta de delitos comunes
(homicidios, asaltos, robos, violaciones) o de crmenes de odio, laborales, intrafamiliares y
escolares, entre otros; como tampoco la resultante de las acciones de grupos polticomilitares e incluso terroristas. Sino aquella que deriva de las actividades de delincuencia
organizada, segn la concepcin -no consensuada- presente en algunos convenios
internacionales.
Centroamrica no es la excepcin, ms bien es una regin que se ubica entre las ms
violentas del mundo. Pero no se trata solo por las operaciones de los carteles del
narcotrfico, sino por la presencia de pandillas y de otras agrupaciones del CO. As a las
amenazas tradicionales a la seguridad nacional y regional se suman estas, generando una
situacin de crisis que conduce a diversas iniciativas para su combate. En cada pas se
formulan polticas pblicas, como tambin en el marco del Sistema de Integracin
Centroamericana (SICA). Sin embargo, hasta la fecha esas polticas no han dado los
resultados esperados.
Por ello, resulta vlido cuestionarse acerca de por qu las polticas pblicas que se han
adoptado en Centroamrica para el combate al crimen organizado no han dado los
resultados esperados, ms bien pudindose considerar como polticas fracasadas? En
dnde estn las debilidades de esas polticas?

471

La premisa que orienta este planteamiento es que no se ha entendido el fenmeno del CO

en su dimensin y contexto apropiado. Por el contrario, los gobiernos tienden a concebirlo
como delincuencia organizada, por lo que intentan contrarrestarlo con la militarizacin de
las operaciones policiales, adoptando polticas de mano dura y superdura. Sin
embargo, las estadsticas muestran que la violencia y el nmero de homicidios contina en
aumento.
Ahora bien, con esto no pretendo afirmar que exista una relacin de causalidad o de
correlacin, comprobada, entre CO y violencia. Aunque no es extrao encontrar
afirmaciones como la de F. Benavides (2014) cuando seala: El crimen organizado es
responsable de buena parte de la violencia en los pases, afectando en muchos casos la
estabilidad de la democracia y del Estado de derecho.
Antes de abordar el tema, una breve precisin conceptual. La mayora de los anlisis
tienden a diferenciar entre el crimen organizado y su variante transnacional -que opera a
travs de las fronteras estatales-. En mi criterio, hoy todo grupo del CO tiene un mayor o
menor grado de transnacionalizacin. Puede ser que un determinado grupo realice
operaciones mayoritariamente en un pas; pero mantiene vnculos con agrupaciones de
otros pases, ya sea por asuntos logsticos o para obtener algn tipo de apoyo. Por la
globalizacin y la creciente interdependencia entre Estados y sociedades, resulta difcil
encontrar un fenmeno que no tenga ese componente transfronterizo. Por ello en este
trabajo me refiero al CO, concibindolo como un fenmeno transnacional. Sin embargo,
cuando cito algn reporte en el que se mantiene la tesis del crimen organizado transnacional
(COT), as lo sealo.
En la prxima seccin abordo la cuestin de las polticas pblicas, incluido el proceso que
les da origen. Luego analizo lo relativo a la concepcin del CO, tema sobre el cual no hay
un claro consenso. En una tercera seccin reviso la situacin centroamericana, para apreciar
los niveles de criminalidad que existen. Despus resumo las principales iniciativas de
poltica pblica que se han generado en el Istmo, tanto nacionales como regionales. Y en
las consideraciones finales planteo algunas ideas iniciales sobre la efectividad de esas
polticas.
EL PROCESO DE POLTICAS PBLICAS
En este trabajo uso una concepcin de poltica pblica en un sentido amplio, que abarca
desde la adopcin de normativa (leyes y reglamentos) hasta directrices en el marco de un
programa o proyecto. Desde esa perspectiva resulta un concepto elusivo y difuso que est
relacionado con las decisiones de una autoridad gubernamental; pero tambin las prcticas
sostenidas de la burocracia al momento de entregar o brindar un servicio pblico,
incluyendo medios y objetivos y puede oscilar en formas desde lo procedimental hasta
lo sustantivo y de lo simblico a lo instrumental (Weible 2014: 4-5). Por ende, se trata de
una declaracin por un gobierno de lo que intenta hacer o no hacer, tales como leyes,
regulaciones, resoluciones, decisiones o mandatos, o una combinacin de estos. La falta de

472

tal declaracin tambin puede ser una manifestacin implcita de poltica (Birkland 2016:
242).
Eso quiere decir que hay polticas de distintos niveles, que abarcan desde el constitucional
hasta procedimental, pasando por el estatutario, regulatorio, operativo y de patrones de
conducta (Birkland 2016: 243).
Lo anterior significa que la poltica pblica es el resultado de un proceso que inicia con la
fase de construccin de las agendas, lo cual implica la problematizacin de las situaciones,
hasta la evaluacin de los resultados, para retroalimentacin del siguiente proceso. El plural
de las agendas es porque existen dos tipos: institucionales o gubernamentales y las no
institucionales o sistmicas (Gupta 2011: 76). Las otras etapas del ciclo se observan en la
figura 1.

Figura 1
Ciclo de poltica

Construccin de
agenda
A
m
bi
en
te
d
o
m
s
ti
co

Finalizacin
de poltica

Cambio de poltica

Formulacin de poltica

Evaluacin de poltica

Sistema poltico

Adopcin de poltica

Implementacin
de poltica

Ambiente internacional

Fuente: Adaptado de Gupta 2011: 76

473

Hay polticas que tienen una mayor influencia de factores del medio domstico y otras que
los condicionantes y determinantes provienen ms del ambiente regional o internacional.
En este caso hay que tener en cuenta si se trata de un tema propio de los espacios
intermstico o transmstico, pues en este caso intervienen otras variables. De igual forma es
necesario considerar cmo se problematizan los asuntos y son incorporados en la agenda
nacional, regional o internacional. A lo cual se suma el tipo de actores que intervienen, que
pueden ser estatales y no estatales, legales e ilegales, y legtimos e ilegtimos.. Por
consiguiente, la poltica resulta de la convergencia de diversos flujos, como se observa en la
figura 2.

474

Flujo de problemas
Indicadores, eventos
centrales,
retroalimentacin y
sobrecargas

Flujos polticos
Ideologa de partido,
idiosincrasia nacional
y balance de intereses

Ventana de oportunidad
Problema, lgica de
acoplamiento, estilo de
decisin y contexto
institucional

Flujos de polticas
Aceptacin, factibilidad
tcnica, recursos
adecuados, integracin
de redes

Emprendedores
de polticas
Acceso, recursos,
estrategias

Figura 2
Diagrama del esquema de flujos mltiples

Fuente: Zahariadis 2014: 31

475

Resultado de
la poltica

Por la naturaleza y dinmica del CO, se trata de un fenmeno con interacciones

bidireccionales a travs de las fronteras que se muestran en la figura 1. Sin embargo, no
todos los canales de interaccin y comunicacin son visibles. A esto se suma el impacto
econmico que tienen las distintas actividades de los grupos criminales; sin olvidar los
efectos sobre el sistema poltico y la salud pblica, como menciono en la siguiente seccin.
Por consiguiente, las polticas -en plural, porque al ser una actividad con efectos sobre
distintos mbitos de accin necesita de mltiples acciones gubernamentales- dirigidas a la
prevencin, combate, penalizacin y confrontacin de las consecuencias del CO son
multicausales y complejas. De ah que, en mi criterio, requieren un proceso a lo largo de
todo el ciclo que se diferencia del que tiene lugar en otros sectores y polticas.
Entre ms complejo sea el proceso de poltica, ms actores y elementos intervienen, por lo
que tienden a surgir coaliciones para orientar, en funcin de sus intereses, el resultado del
proceso. En ese sentido P. Sabatier propone un esquema de coaliciones que participan en la
elaboracin de las polticas (vase figura 3).

Figura 3
Esquema de coaliciones promotoras

Parmetros de relativa
estabilidad
1.

2.

3.

Atributos bsicos del rea

de problemas y distribucin
de recursos naturales
Valores socioculturales
fundamentales y estructura
social
Estructura constitucional
bsica

Eventos del subsistema

externo
1.
2.
3.
4.

476

Cambios en condiciones
econmicas
Cambios en opinin pblica
Cambios en la coalicin
sistmica gobernante
Cambios en otros
subsistemas de polticas

Estructuras de oportunidad
de las coaliciones de largo
plazo
1.

2.
3.

Grado de consenso
necesario para un cambio
relevante de poltica
Apertura del sistema
poltico
Traslape de escisiones
societales

Restricciones de corto plazo

y recursos de los actores del
subsistema

Subsistema de poltica
Coalicin A
Creencias
Recursos

Coalicin B
Creencias
Recursos

Estrategias

Estrategias

Decisiones por
autoridades
gubernamentales

Reglas institucionales

Polticas

Impactos de polticas

Fuente: Jenkins-Smith et al 2014: 194

Ahora bien, como en el caso de las polticas sobre CO estas estn relacionadas con la
seguridad del Estado, entendida en un sentido amplio,361 y no limitada a la concepcin
tradicional de seguridad nacional. De ah que estn en juego mltiples intereses, lo que
genera mltiples interacciones en trminos de poder poltico, econmico y estratgico.
Ahora bien, hay una tendencia, incluso en organizaciones intergubernamentales y en
gobiernos a plantear la situacin en Amrica Latina como una cuestin de inseguridad y no
como una amenaza a la seguridad, enfatizando lo negativo de la coyuntura. Por ejemplo, F.
Benavides (2014) acota que [la] situacin de (in)seguridad en Amrica Latina se ha
convertido en uno de los problemas que ms preocupa a la ciudadana de la regin,
superando incluso a la pobreza y al desempleo.
Otro factor a considerar es que las polticas en esta materia tienden a ser concebidas ms
como estrategias o planes de accin; en alguna medida porque al CO, como sealo abajo, se
le concibe como parte de la delincuencia comn o como un problema externo que tiene una
repercusin limitada. Pero tambin porque se busca responsabilizar a los otros de los
problemas. Por ejemplo, en el caso del narcotrfico unos afirman que es un problema de
demanda y otros que es de oferta; mientras los que estn en posiciones intermedias de las
rutas para conectar los dos extremos de la cadena de produccin, argumentan que se trata
de una cuestin de ubicacin.
Los pases centroamericanos, como reseo en una seccin posterior, argumentan que por
ser un problema importado, son los generadores del fenmeno quienes deben contribuir a
su combate. Por ello es comn encontrar planteamientos de que no hay polticas sobre el
CO, sino programas. En buena medida lo que sucede es que hay polticas sobre algunas de
las actividades especficas, tales como drogas, trata de personas, lavado de dinero y otras.
EL FENMENO DEL CRIMEN ORGANIZADO
Si bien el CO es un fenmeno antiguo, ha sido en las ltimas dcadas que ha adquirido una
autntica dimensin global y una expansin sectorial, horizontal y vertical, no observada en
el pasado. Incluso en este siglo XXI las organizaciones del CO operan con esquemas
corporativos, producto de la magnitud que este negocio tiene en trminos econmicos.
Por lo tanto, el crimen es un fenmeno social, que puede o no generar violencia. De ah que
se trate de un asunto relacional complejo, que se fundamenta en la existencia de una
prohibicin acerca de un hecho, que en caso de ser transgredido por actos intencionales, se
generan reacciones sociales, conduciendo a castigos penales (Tonkonoff 2012: 2). Ello
quiere decir que puede haber actos que transgreden una norma y no necesariamente son
considerados crmenes; mientras que otros se consideran de una categora que afecta a la
humanidad en su conjunto y son perseguidos ms all del espacio jurdico-poltico en
361

. Sobre esto vase mi ponencia sobre Seguridad internacional en Centroamrica: el caso del Tratado
Marco de Seguridad Democrtica presentada en este congreso.

477

donde tienen lugar. El asunto adquiere una perspectiva ms relevante cuando se le

considera un fenmeno social estructurado (cfr. Tonkonoff 2012: 7).
No debe confundirse la violencia criminal con un crimen violento. Este se refiere a un acto
ilcito en el que se usa violencia en forma extrema, tales como situaciones de asesinato,
violacin, secuestro y otros de similar naturaleza.
De ah que en este trabajo de los tipos de violencia criminal que interesan, de acuerdo con
Riedel & Welsh (2008), son aquellos que ocurren en contextos especficos, como el de las
pandillas, los carteles de las drogas, el contrabando de personas, mercancas y servicios destacando el sicariato-. No otras manifestaciones que requieren de un fuerte grado de
organizacin como los grupos terroristas.362
Una cuestin clave para la explicacin e intento de comprensin del fenmeno del CO es su
conceptualizacin. Sobre esto se han hecho diversos intentos para construir un constructo
que refleje su naturaleza, dinmica y complejidades. Sin embargo, no existe consenso ni
poltico, ni econmico, ni jurdico al respecto, a pesar de los esfuerzos gubernamentales y
acadmicos. En gran medida por la diversidad de los grupos criminales y por las numerosas
formas de organizacin y estructuras que tienen. Pero tambin, porque el fenmeno ha
cambiado de forma significativa a travs del tiempo, interpretndose entre dos argumentos
rivales, de acuerdo con L. Paoli y T. Beken (2014: 14): i) un conjunto de organizaciones
ilegales per se o cuyos miembros sistemticamente estn involucrados en crmenes; y ii) un
conjunto de graves actividades criminales mayoritariamente realizadas con fines de
ganancias monetarias.
El cambio tambin ha sido en su dimensin territorial; pues originalmente se concentraba
en un reducido espacio, sobre todo con una base local; mientras que a partir de la dcada de
1990 adquiri una perspectiva transnacional y lleg a constituirse en un fenmeno mundial
(Paoli & Beken 2014: 14-5).
La Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional,
conocida como la Convencin de Palermo y suscrita en diciembre de 2000, no ofrece una
definicin puntual sobre el crimen organizado, sino que conceptualiza un grupo delictivo
organizado como
un grupo estructurado de tres o ms personas que exista durante cierto tiempo y que
acte concertadamente con el propsito de cometer uno o ms delitos graves o delitos
tipificados con arreglo a la presente Convencin con miras a obtener, directa o
indirectamente, un beneficio econmico u otro beneficio de orden material (art. 2, inc.
a).

362

. Respecto a las pandillas, J. Goeshing (2006: 4) advierte que la definicin que adopta la Convencin de
Palermo diferencia entre las organizaciones terroristas y las pandillas criminales. En el primer caso comparto
esa tesis; pero no el segundo, porque las pandillas tipo maras si constituyen grupos de CO. La misma autora
(Goehsing 2006: 5) anota que el crimen transnacional difiriera del terrorismo en que su propsito es la
bsqueda del lucro ms que el logro de objetivos ideolgicos o polticos para reforma la sociedad.

478

Agregando en ese mismo artculo (inc. c) que un grupo estructurado corresponde a:

un grupo no formado fortuitamente para la comisin inmediata de un delito y en el
que no necesariamente se haya asignado a sus miembros funciones formalmente
definidas ni haya continuidad en la condicin de miembro o exista una estructura
desarrollada.
Las primeras definiciones, sobre todo formuladas en Estados Unidos, se formularon
basadas en las mafias, por lo que plantearon en trminos de una empresa criminal que
desarrollaba actividades ilcitas o actividades lcitas por medios ilcitos, lo que inclua la
extorsin (racketeering) y el fraude comercial (Benavides 2014). Sin embargo, M Duque
(2007: 3) argumenta que no se han comprobado todos los aspectos que se les atribuye a la
mafia, incluso el paradigma sobre el que se construye toda la argumentacin no se ha
incorporado al estudio del CO.
Mientras que a partir de ese momento se han planteado distintas definiciones. Por ejemplo,
Mapelli (citado Duque 2007: 5) lo define como
un modelo delictivo adaptado a las nuevas formas de control social, un mecanismo o
una respuesta de racionalidad y eficacia al que recurren los delincuentes, capaz de
proporcionarles apoyo social y una cobertura organizativa adecuada para protegerse,
frente a la creciente capacidad de control del Estado moderno.
Para InSight Crime (Dudley 2016: 23) el CO se concibe como:
Un grupo estructurado de personas que se asocian de manera regular y prolongada para
beneficiarse de actividades ilcitas y mercados ilegales. Este grupo puede ser de
naturaleza local, nacional o transnacional, y su existencia se mantiene usando la
violencia y amenazas; corrupcin de funcionarios pblicos y su influencia en la
sociedad, la poltica y la economa.
Sin embargo, J. Albini y J McIllawain (citados Dudley 2016: 23) van ms all,
incorporando otros elementos y variables en esa definicin:
Una forma de actividad criminal en un sistema social conformado por una red (o redes)
social centralizada o descentralizada de por lo menos tres actores involucrados en una
empresa criminal en proceso, cuyo tamao, alcance, liderazgo y estructura de la red
estn determinados por la meta ltima de la empresa misma (es decir, cmo se
organiza el crimen). Esta meta aprovecha las oportunidades generadas por leyes,
regulaciones y costumbres y tradiciones sociales, buscando beneficio financiero o la
obtencin de alguna forma de poder que tenga efectos en el cambio o la movilidad
sociales mediante el aprovechamiento y la negociacin del capital social, poltico y
econmico de las redes. Los integrantes de la red pueden venir del mundo del hampa o
de la alta sociedad. En ciertas formas, se emplean la fuerza o el fraude para explotar o
extorsionar a las vctimas, mientras que en otras los miembros de la red proveen bienes
y servicios ilcitos a clientes del mercado, donde suele permitirse dicha actividad
mediante el establecimiento de prcticas que promueven la conformidad o la
aquiescencia de funcionarios corruptos de los sectores pblico y privado, quienes
479

reciben su remuneracin en la forma de favores polticos o en la forma de

contraprestaciones directas o indirectas
Una definicin tan amplia, segn esa entidad, permite una mejor exploracin del fenmeno,
tanto desde lo acadmico como de lo poltico. Para J. Jimnez (2015: 13) esto es relevante,
porque uno de los primeros obstculos en la definicin es el concepto de organizado.
Este tiene el sentido de agrupacin de personas para participar en forma conjunta en la
comisin de un delito, buscando continuidad temporal para la obtencin de beneficios, para
lo cual usan distintos instrumentos de trabajo, incluida la corrupcin de las estructuras
legales (Jimnez 2015: 24).
Lo que tienen en comn la mayora de esas definiciones es que se trata de un fenmeno
caracterizado, por al menos, los siguientes aspectos:
i.
pluralidad de individuos;
ii.
perspectiva de futuro, por su orientacin a permanecer por periodos de tiempo
indefinidos;
iii. acciones delictivas (aunque pueden combinarlas con otras que no son ilcitas); y
iv.
bsqueda de ganancia econmica.
Duque (2007: 4) agrega a ese listado la divisin del trabajo, estructuras corporativas y
mecanismos de control interno. Pero tambin estas organizaciones aprovechan los avances
cientficos y tecnolgicos. Un ejemplo de esto est en la diversidad de formas que utilizan
los carteles de la droga para embalar y transportar cocana.
En 1997 la Unin Europea identific 11 caractersticas relacionadas con las actividades del
CO, indicado que si un grupo mostraba al menos seis de ellas, incluyendo necesariamente
las i, iii, v y xi, sera una organizacin criminal. Esas caractersticas son:
i.
colaboracin de ms de dos personas;
ii.
cada una con sus propias tareas;
iii.
por un prolongado o indefinido periodo de tiempo;
iv.
uso de alguna forma o disciplina y control;
v.
sospechoso de la comisin de alguna grave ofensa criminal;
vi.
operando en un nivel internacional;
vii.
usando violencia u otros medios de intimidacin;
viii. uso de estructuras comerciales o de negocios;
ix.
vinculado con el lavado de dinero;
x.
ejerciendo influencia sobre las autoridades polticas, de medios de
comunicacin, de administracin pblica y judicial o la economa; y
xi.
motivado por la bsqueda de ganancia y poder (citado Paoli & Beken 2014: 22).
Ninguna de las definiciones alude a la cuestin del poder poltico; sin embargo, en mi
criterio la mayora de las organizaciones criminales de este tipo buscan influenciar ese
poder -no ejercerlo- para garantizarse espacios de maniobra y alguna proteccin (cfr.
Murillo 2014).
480

Thoumi, Bentez, San & Jcomo (2010) sealan, a partir del caso colombiano, un aspecto
relevante del CO que se extrapola a la regin:
[el] crimen organizado en Colombia hoy es ms complejo, diversificado y sofisticado
que cuando la industria de la cocana inici. En realidad, la industria ilegal ha sido un
catalizador que agrav muchos de los principales conflictos sociales del pas y alent el
crecimiento del crimen organizado. El crimen organizado ha llegado a ser un gran
obstculo a la gobernanza democrtica en Colombia.
Benavides (2014) considera acerca de la situacin del CO en la regin, y que a pesar de lo
extenso resulta vlido citar, que
El uso de la violencia por parte de estas organizaciones genera temor en las
poblaciones y afecta su credibilidad en el sistema, como lo muestra el caso mexicano.
El efecto de esto es la incapacidad del Estado para cumplir con sus funciones,
colocndolo en situacin de fragilidad, lo que lo hace an ms vulnerable al crimen
organizado y a la corrupcin. El crimen organizado hace que el Estado termine
confundido con la actividad de las organizaciones criminales y de este modo favorece
la denegacin de justicia y la violacin de los derechos de las personas.
Antes de hacer referencia al caso centroamericano, una breve mencin a la cuestin de la
violencia, que como anot antes existe una tendencia a establecer una correlacin espuria, o
al menos no comprobada empricamente. Esta acotacin es relevante, porque este
constructo es difcil de definir, sobre todo cuando se trata de una violencia especfica. Esto
porque existe violencia generada por la naturaleza y otra que responde a estados
emocionales o aquella derivada de eventos deportivos. Al respecto M.Riedel y W. Welsh,
citando a Reiss y Roth, (2008: 2) advierten que la violencia que interesa al analizar el
fenmeno de criminalidad es la corresponde a la conducta de personas contra otras
personas que intencionalmente amenaza, intenta o realmente infringe dao fsico. Por
consiguiente, no toda violencia es criminal. Esto se deriva de la normativa, que es la que
determina si un acto es ilcito o no. Esto es importante, porque la violencia criminal tiene
una dimensin espacio-temporal; es decir, es un concepto socialmente construido. Lo
mismo ocurre con la violencia poltica.
Sin embargo, persiste la confusin sobre el momento en que la violencia llega a ser
criminal. Por ejemplo L. Dammert (2000: 7) incluye como parte de la violencia criminal el
maltrato domstico y el abuso infantil. Por supuesto que en esto intervienen otras variables,
sobre todo socioeconmicas (Dammert 2000: 26).
En este documento lo que interesa es la violencia generada por el CO y no la violencia
criminal, que puede ser provocada por la delincuencia comn. Pero teniendo en cuenta, a
diferencia de lo que plantean la mayora de los estudios que el CO si tiene intereses
polticos, por lo que sus operaciones amenazan la estabilidad poltica, econmica y social
de los pases; pues no les interesa, repito, es el ejercicio del poder poltico. Adems, las
actividades criminales de estos grupos inciden en la desigualdad y repercuten en las
polticas sociales de los gobiernos, y no solo en las economas -por la magnitud de las
481

operaciones y transacciones que realizan (cfr. Fajnzylber, Lederman & Loayza 2002)-. Por
eso la UNODC (2015: xvii) propone un desarrollo alternativo, convirtiendo el crculo
vicioso de la produccin de drogas ilcitas en un crculo virtuoso de desarrollo (figura 4).
Figura 4
De la produccin de drogas ilcitas al desarrollo alternativo

De acuerdo con UNODC la diversificacin de las actividades del CO ha crecido de manera

significativa en las ltimas dcadas. Segn el portal de esta instancia de la ONU
(https://www.unodc.org/unodc/en/organized-crime/index.html) este amenaza la paz y la
seguridad humana, viola los derechos humanos y mina el desarrollo econmico, social,
cultural, poltico y civil de las sociedades alrededor del mundo. Pero tambin incorpora
nuevas reas de actividad, hasta comprender una vasta gama de bienes y servicios,
minando la gobernanza y la democracia al empoderar a quienes operan fuera de la ley;
de esa forma se genera nuevos crmenes que explotan actividades legtimas con
propsitos criminales, de esa forma, segn la UNODC:
[las] formas en que ellos estn segando ganancias estn llegando a ser ms creativas.
Conforme los grupos del crimen organizado se unen en redes ms complejas alrededor
del globo, los crmenes llegan a ser crecientemente transnacionales y los tipos de
crmenes que son capaces de ejecutar llegar a ser diversificados. Nuevas amenazas a la
seguridad global estn emergiendo, lo que significa que la gente puede caer vctima del
crimen organizado en un nmero creciente de formas, en un nmero creciente de
lugares.
El problema de este fenmeno es cmo investigarlo a partir de fuentes confiables. Por eso
es comn encontrar que los reportes estadsticos no son tan actuales como uno quisiera
(quizs con la excepcin del caso del narcotrfico). Por ejemplo, en el caso
centroamericano el ltimo reporte especfico sobre CO de la UNODC es de 2012; al cual
me refiero ms adelante.

482

Segn datos de esa oficina de ONU se estima que las operaciones del CO a escala mundial
representan el 3.6% del PIB global, lo que sera ms de cuatro veces el PIB de Argentina.
Aunque el Foro de Davos estima que esas operaciones son la mitad.
EL CRIMEN ORGANIZADO EN CENTROAMRICA
Entre 1960 y 1990 Centroamrica sufri un prolongado y sangriento conflicto armado, que
si bien tuvo sus principales manifestaciones con las guerras insurgentes en El Salvador,
Guatemala y Nicaragua, sus repercusiones afectaron, en mayor o menor grado, a todos los
pases. Sobre este periodo existen numerosos estudios, especialmente durante la dcada de
1990, tras los acuerdos de paz regionales -denominados Esquipulas II- y los nacionales en
los casos citados -entre cada gobierno y FMLN, URNG y FSLN, respectivamente- (cfr.
Murillo 1999).
Sin embargo, tras el fin de los conflictos armados y la proclama de Centroamrica como
una regin de paz, democracia y desarrollo, se consider que las armas se haban
acallado por largo tiempo. Nada ms distante de la realidad; pues tras un corto periodo en el
primer quinquenio de la dcada de 1990, los ndices de violencia y criminalidad
comenzaron a crecer. Esta situacin se lig, primero, a los carteles de narcotrfico
colombianos -que luego fueron sustituidos por los mexicanos y que despus llegaron a
compartir territorios con agrupaciones nacionales, convirtindose no solo en socios de los
carteles, sino en actores con autonoma en la operacin del mercado domstico.
Posteriormente, arribaron las pandillas, establecidas por miembros de grupos similares
estadounidenses, que fueron deportados a sus pases de origen, y que se unieron a
exguerrilleros desmovilizados que no lograron, por distintas razones, su reinsercin en la
sociedad. Aunque adquiri una dimensin sui generis, llegando a ser conocidas como
maras (en sentido estricto solo existe una: la Mara Salvatrucha o MS-13).
A esas organizaciones del CO se sumaron grupos de la mafia, sobre todo rusa y china, que
establecieron sus representaciones en el Istmo.
Poco a poco se fueron estableciendo alianzas entre distintos grupos, los cuales
incursionaron en diferentes esquemas, generando nuevas organizaciones hbridas (uno de
los mejores ejemplos es el denominado grupo Los Zetas, que opera en la frontera en
Guatemala y Mxico. Por ello R. Cajina (2012: 1) anota que [la] paz alcanzada con el fin
de las guerras civiles en Centroamrica fue efmera. Casi de inmediato la violencia poltica
fue relevada por la violencia criminal asociada al narcotrfico.
Aunque se refiere especficamente a El Salvador, las conclusiones de C. Eguizbal (2014)
sobre el por qu Centroamrica lleg a los actuales niveles de violencia e inseguridad,
resultan vlidas como referentes para mencionar algunas de las mltiples causas. Esta
autora anota:

483

1. La crisis de la seguridad pblica en El Salvador es sistmica: durante ms de un

siglo, el Estado ha sido incapaz de cumplir con sus obligaciones y ha, ms bien,
contribuido a crear un entorno muy inseguro para la mayora de la poblacin;
2. El compromiso con el Estado de derecho y con la obligacin de proteger a todos los
sectores sociales debe provenir en primer lugar de las lites polticas y econmicas del
pas y, slo en segundo trmino, de la comunidad internacional. La cooperacin
internacional es necesaria pero no suficiente en absoluto; y
3. El fortalecimiento de las instituciones responsables de hacer cumplir la ley y de
garantizar la seguridad de las personas es una condicin sine qua non para que
florezcan otras actividades de desarrollo.
Pero ms all de la violencia est la penetracin del sistema poltico y el debilitamiento de
la institucionalidad del Estado. Al respecto y para el caso de Honduras (que no se diferencia
de lo que ocurre, con distinto grado, en el resto del Istmo) J. Bonilla (2014) seala: El
crimen organizado y especialmente el trfico de drogas estn infiltrados en Instituciones
Estatales, en particular en las fuerzas de seguridad (la polica y el ejrcito). Sobre este
asunto, la Fundacin Konrad Adenauer (2011: 49) anota que [la] presencia del Crimen
Organizado en los sistemas polticos puede agravarse, an ms, dada las transformaciones
de la geopoltica de las organizaciones criminales y de los aciertos (o fallas) que tenga la
poltica exterior de los Estados Unidos.
Esto es, como lo anot arriba Eguizbal, resultado de un proceso iniciado en la dcada de
1980 con los esfuerzos de paz. Ello lo resume Bonilla (2014) en los siguientes trminos:
Al igual que en otros pases centroamericanos, las alianzas de poder han cambiado con
el tiempo: desde la oligarqua estrechamente aliada con las fuerzas militares antes de la
transicin a la democracia y un reequilibrio del poder entre civiles y militares durante
los aos 80, al surgimiento de un Estado corporativo basado en la alianza de los
negocios y la poltica en los aos 90 y una nueva configuracin triangular entre
polticos, la lite empresarial y el crimen organizado desde el nuevo milenio.
Con el aumento de la produccin de drogas en Amrica del Sur y de la demanda en los
mercados del norte, pues al de Estados Unidos se sumaron los de Europa y Asia, al mismo
tiempo que la diversificacin de las rutas, Centroamrica pas de ser la estacin de
reabastecimiento para los cargamentos de drogas, sobre todo cocana del sur al norte, a
constituirse -tras los cambios en las polticas del gobierno mexicano, en una parte clave de
la ruta (UNODC 2012: 11). En ese sentido el estudio de UNODC (2012: 11) seala que las:
nuevas rutas atravesaron reas controladas por los grupos de delincuencia
organizada locales, alterando el equilibrio de poder entre ellos. Aunque estos grupos
haban estado implicados durante mucho tiempo en el trfico transfronterizo, el influjo
de grandes volmenes de cocana aument las ganancias considerablemente,
promoviendo la competicin por el control territorial.
De ah que el estudio (UNODC 2012: 15) advierte que el Istmo enfrenta una crtica
situacin de delincuencia organizada, pero sobre todo de:
484

i.
ii.
iii.

el flujo de cocana;
los grupos criminales empoderados por este flujo; y
la violencia asociada con ambos.

Desde ese enfoque se enfatiza la correlacin entre CO y violencia, por lo que sin duda como ya lo mencion- es necesario ahondar sobre este fenmeno, a pesar de las dificultades
que representa su investigacin.
Ahora bien, en Centroamrica predominan los grupos territoriales en comparacin con los
esquemas utilizados en otras regiones, que corresponden ms con el trfico transnacional de
bienes y servicios (UNODC 2012: 21). Esto ha generado numerosos grupos organizados
centroamericanos, tanto carteles como pandillas, que establecen alianzas con
organizaciones criminales del resto del hemisferio y cada vez ms con agrupaciones
extracontinentales.
Pero no se trata solo de drogas ilcitas. La trata de blancas (mujeres y nias), el coyotaje
en el caso de los migrantes, el comercio de armas de fuego y otras actividades criminales
tambin se han incrementado (UNODC 2012; cfr. Hernndez 2008).
Para UNODC (2012: 65) es manifiesto el profundo impacto que tiene el CO en
Centroamrica, ello a pesar que:
[es] difcil medir el impacto de cualquier fenmeno social, en particular cuando se trata
de cuestiones de naturaleza clandestina, como la delincuencia organizada
transnacional. La siguiente discusin no aspira a ser exhaustiva, ms bien se enfoca en
cuatro reas donde el impacto es relativamente claro: la violencia, el consumo de
drogas, el desarrollo econmico y la gobernanza.
Pero tambin hay un hecho que parece no haber variado a lo largo del primer quinquenio de
esta dcada y es, como lo advierte la Fundacin Konrad Adenauer (2011: 51), que
Centroamrica evoluciona hacia la imagen de un lugar propicio para que el Crimen
Organizado Transnacional satisfaga la demanda de aquellas actividades que estn o son
conexas a la realizacin del crimen, puesto que en el Istmo se estn integrando los
servicios que facilitan las actividades vinculadas con la comercializacin ilcita del
crimen.
En definitiva, los pases centroamericanos pasaron, como lo han reconocido distintos
especialistas, algunos ya citados arriba, de dcadas de violencia poltica y militar a dcadas
de violencia criminal producto de las actividades del CO.
POLTICAS SOBRE CRIMEN ORGANIZADO EN CENTROAMRICA
Las polticas para el combate del crimen organizado en el Istmo han sido influenciadas, en
forma significativa, por el gobierno estadounidense, en gran medida porque es quien aporta
casi la totalidad de los recursos (equipos, asesora y presupuesto) para enfrentar a estos
grupos. Pero tambin porque Washington ha diseado estrategias y polticas regionales en

485

coordinacin con Mxico y Colombia; por ende, las iniciativas de los pases
centroamericanos en el marco del SICA responden a las iniciativas de Estados Unidos.
Aunque es necesario sealar que durante la segunda administracin Obama se han
priorizado las relaciones bilaterales. Lo cual no significa un abandono de los esquemas
regionales. Sin embargo, en criterio de J. Goehsing (2006: 11) ha habido una tendencia a
favorecer las polticas contra el CO en el mbito domstico y no regional o internacional; lo
cual para esta autora no quiere decir que no existan iniciativas regionales (cfr. Goehsing
2006: 16).
En el caso de Mxico se adopt la Iniciativa de Mrida (establecida en 2007, con el
objetivo de luchar contra el crimen organizado y la violencia asociada a este, y a la vez
fomentar el respeto a los derechos humanos y el Estado de derecho)363 y en el segundo en el
marco del Plan Colombia (adoptado en el ao 2000 como una estrategia de combate a las
drogas y contribuir a la paz, enfatizando los medios militares).364 El programa
implementado en Mxico sirvi de referente para la Iniciativa Regional de Seguridad para
Amrica Central (CARSI, por sus siglas en ingls).
La Iniciativa Mrida es un programa de cooperacin en materia de seguridad entre Estados
Unidos, Mxico, Centroamrica, Repblica Dominicana y Hait, que forma parte de la
estrategia estadounidense para combatir el cultivo, la produccin, el trfico, la
distribucin y el consumo de drogas dentro y fuera de sus fronteras, en la medida que
Washington considera el narcotrfico y las actividades conexas, como el CO en general,
una amenaza a la seguridad nacional, que genera la guerra contra las drogas, de acuerdo
con la Estrategia Nacional contra las Drogas de la Administracin Bush de 1989
(Rodriguez 2010: 31).
El principal antecedente de la iniciativa fue el Convenio entre Mxico y Estados Unidos
para la Cooperacin en la Lucha contra el Narcotrfico, suscrito en 1989. En marzo de
2007 los mandatarios de ambos pases acuerdan el establecimiento del Plan Mxico considerado por los crticos como una copia del Plan Colombia-, por lo que se le cambi el
nombre a Iniciativa Mrida.
Hasta el ao 2008 los programas de combate al narcotrfico por los pases
centroamericanos estuvieron adscritos al esquema mexicano-estadounidense. Ante la
presin de los gobiernos del Istmo, Washington decidi establecer una iniciativa especfica,
con lo que surge CARSI en ese ao, aunque no es el nico plan implementado por alguna

363

. Los cuatro pilares de la Iniciativa son: i) perturbar a los grupos del crimen organizado; ii) fortalecer las
instituciones; iii) construir una frontera del siglo XXI; y iv) construir comunidades fuertes y
Resistentes.
364
. El Plan Colombia consta de cinco objetivos estratgicos: i) fortalecimiento del Estado y respeto por los
derechos humanos; ii) expansin de las operaciones antinarcticos en el sur de Colombia; iii) desarrollo
econmico alternativo; iv) aumentar interceptacin en Colombia y la regin; y v) apoyo a la poltica nacional
de Colombia.

486

agencia estadounidense (Eguizbal 2014: 16). De acuerdo con el Departamento de Estado

(2014) esto ocurre porque:
En Amrica Central, la situacin de seguridad en rpido deterioro amenaza la
seguridad ciudadana. Los narcotraficantes continan estableciendo rutas de
narcotrfico hacia, y a travs de, Amrica Central. La continua expansin de las
pandillas nacionales y transnacionales ha creado comunidades asediadas por el miedo,
donde las pandillas controlan de hecho zonas enteras. La delincuencia organizada que
existe en muchas modalidades, desde la extorsin hasta la corrupcin de funcionarios
del gobierno le roba a la ciudadana la confianza que debera tener en su capacidad
para ganarse la vida, mantener a sus familias, y depositar en los funcionarios para que
encuentren soluciones.
En 2012 Washington propuso la Alianza por la seguridad ciudadana de Amrica Central,
que tiene como objetivos crear calles seguras; desmantelar movimientos de criminales y
contrabando; apoyar el desarrollo de capacidades fuertes en los gobiernos; restablecer la
presencia efectiva del Estado en las comunidades; e incrementar los niveles de
coordinacin y cooperacin entre pases de la regin.
Entre las mltiples iniciativas regionales se pueden citar el acuerdo ACNUR-SICA, suscrito
en 2014 para atencin y proteccin a personas desplazadas por la violencia causada por la
criminalidad organizada transnacional. Identifica tres pilares: i) proteccin de personas
refugiadas, solicitante de asilo y otras personas que requieren proteccin internacional a
causa de accionar del CO; ii) promocin de polticas de prevencin del desplazamiento
forzado y de proteccin de personas desplazada por causa del CO y otras situaciones de
violencia; y iii) el fortalecimiento institucional.
Ahora bien, solo en la Constitucin Poltica de Honduras se hace referencia a este tipo de
actividades delictivas. El artculo 274, referente a las Fuerzas Armadas, establece una serie
de competencias relacionadas con diversos, otorgndole una funcin ms all del mbito de
defensa -por eso lo transcribo completo-, cuando dispone:
Las Fuerzas Armadas estarn sujetas a las disposiciones de su Ley Constitutiva y a las
dems Leyes y Reglamentos que regulen su funcionamiento. Cooperarn con Las
Secretarias de Estado y dems instituciones, a pedimento de estas, en labores de
alfabetizacin, educacin, agricultura, proteccin del ambiente, vialidad,
comunicaciones, sanidad y reforma agraria.
Participarn en misiones internacionales de paz, en base a tratados internacionales,
prestarn apoyo logstico de asesoramiento tcnico, en comunicaciones y transporte; en
la lucha contra el narcotrfico; colaborarn con personal y medios para hacer frente a
desastres naturales y situaciones de emergencia que afecten a las personas y los bienes;
as como en programas de proteccin y conservacin del ecosistema, de educacin
acadmica y formacin tcnica de sus miembros y otros de inters nacional.
Adems cooperarn con las instituciones de seguridad pblica, a peticin de la
Secretaria de Estado en el Despacho de Seguridad, para combatir el terrorismo, trfico
de armas y el crimen organizado, as como en la proteccin de los poderes del Estado
487

y el Tribunal de Elecciones, a pedimento de estos, en su instalacin y funcionamiento.

(Cursiva agregada)
En materia de legislacin, de acuerdo a la base de datos de UNODC (SHERLOC: Sharing
Electronic Resources and Laws on Crime) los pases centroamericanos han ido adoptando
leyes y otras disposiciones normativas sobre el CO. En la tabla 1 se resumen esas
disposiciones para cada pas.
Tabla 1
Normativa sobre Crimen Organizado adoptada por los pases centroamericanos
PAS

DISPOSICIN NORMATIVA

Costa Rica

Decreto 31648-MP-MSP-H
Ley sobre Registro, Secuestro y Examen de Documentos Privados e
intervencin de las comunicaciones
Ley General de Salud
Ley 8204 sobre narcticos, sustancias sicotrpicas, drogas de uso no
autorizado y actividades conexas
Cdigo Penal
Ley de Extradicin

El Salvador

Ley Especial para la Intervencin de las Telecomunicaciones

Acuerdo N 36 Listado Oficial de Especies de Vida Silvestre
Amenazadas o en Peligro de Extincin
Decreto No. 29 Reglamento de la Ley Especial de Proteccin al
Patrimonio Cultural de El Salvador
Decreto Legislativo N 844 Ley de Conservacin de Vida Silvestre
Decreto No. 728- Ley Reguladora de las Actividades Relativas a las
Drogas
Decreto Legislativo N 441 Modifica la Ley de Conservacin de Vida
Silvestre
Decreto Legislativo N 452 Modifica la Ley de Conservacin de Vida
Silvestre
Decreto N 35 Reglamento para Regular el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)
Ley de Medicamentos
Cdigo Penal
Constitucin de la Republica de El Salvador

488

Cdigo Procesal Penal

Decreto No. 253

Guatemala

Decreto No. 1773- Artculos del Cdigo Penal

Decreto 48 - 92 Ley Contra la Narcoactividad
Cdigo Penal
Law for the Protection of the Cultural Heritage of the Nation
Decreto 21 - 2006 Ley Contra la Delincuencia Organizada
Decreto 15 - 2009 Ley de Armas y Municiones
Decreto 9 - 2009 Ley Contra la Violencia Sexual, Explotacin y Trata
de Personas
Decreto 95 - 98 Ley de Migracin
Cdigo Penal
Decree No. 62 of 29 September 1998
Decree No. 92-70
Decreto No.4-89 Ley de reas Protegidas

Honduras

Cdigo Procesal Penal

Decreto No. 126-89 Ley Sobre Uso Indebido y Trafico Ilcito de
Drogas y Sustancias Psicotrpicas
Decreto No. 22097 Le para la Proteccin del Herencia Cultural de la
Nacin
Decreto No. 106-2013 Ley de Proteccin de los Hondureos
Migrantes y sus Familiares
Cdigo Penal
Decreto No. 208-2003 Ley de Migracin y Extranjera

Nicaragua

Ley de firma electrnica

Law for the Protection of the Nations Cultural Heritage
Cdigo de la Niez y la Adolescencia
Ley de medicamentos y farmacias
Cdigo Penal
Cdigo Procesal Penal

Panam

Legislative Assembly Law No. 46 amending Cabinet Decree No.41 of

1990
Ley 16 2004 que Dicta Disposiciones para la Prevencin y
Tipificacin de Delitos contra la Integridad y la Libertad Sexual, y

489

Modifica y Adiciona Artculos a los Cdigos Penal y Judicial

Ley 14 de 5 de mayo de 1982, por la cual se dictan disposiciones sobre
custodia, Conservacin y Administracin del Patrimonio Histrico de
la Nacin
Ley No. 23 de 1986
Ley 36 2013 sobre el Trafico Ilcito de Migrantes y Actividades
Conexas
Cdigo Penal - Texto nico 2010
Cdigo Procesal Penal
Ley 79 de 9 noviembre de 2011 sobre trata de personas y actividades
conexas
Decreto Ejecutivo No. 16
Ley No. 21 de 1967 sobre Restricciones a la Importacin de Artculos
Sustitutivos o Imitaciones de Productos de la Artesana Nacional
Ley 58 de 7 agosto de 2003 que modifica y adiciona artculos a la Ley
14 de 5 mayo de 1982
Fuente: UNODC, SHERLOC.
En cuanto a polticas sobre CO hay una marcada tendencia, como ya anot, hacia la
militarizacin y penalizacin de las operaciones contra la criminalidad organizada. Por
ejemplo, en Honduras en 2013 se cre la Polica Militar de Orden Pblico de las Fuerzas
Armadas de Honduras (decreto legislativo 168), considerando que el CO ha
evolucionado en sus prcticas, estrategias, as como en el uso y manejo de armamento, que
en muchos casos se equipara o supera al utilizado por las Fuerzas Armadas de Honduras, lo
que representa una amenaza a la existencia del Estado y la sociedad. Complementada con
la Unidad Antidrogas que comenz a operar este ao y se sum a las unidades de lite
Cobras y Tigres, y se cre la Direccin Policial de Investigaciones.
Al respecto, A. Alarcn (2014: 31) seala que en varios pases de Latinoamrica, el rol
de las fuerzas armadas en el tema de seguridad ha aumentado en importancia. La debilidad
institucional de las policas es uno de los factores que han beneficiado esta estrategia en la
lucha contra el crimen.
Esos enfoques han generado las denominadas polticas de mano dura y super dura,
basadas en las acciones represivas y violentas, que responden ms a lo coyuntural y a un
intento de los gobiernos por mostrar que actan con mano firme en el restablecimiento de la
paz y seguridad. Sin embargo, en todo momento se abandonan las polticas de prevencin;
en buena medida porque sus resultados no son tan vistosos a la opinin pblica, como el
decomiso de toneladas de drogas ilcitas, sobre todo cocana.
490

Aunque es necesario reconocer que hay algunas iniciativas al respecto. En el caso de

Guatemala se adopt la Poltica de Prevencin de la Violencia y el Delito, Seguridad
Ciudadana Convivencia Pacfica. 2014-2034 (cfr. Alarcn 2014: 35). No obstante, la
mayora de estas iniciativas son desechadas cuando cambia el gobierno de turno. De ah
que este autor (Alarcn 2014: 37) concluya que:
[en] Guatemala no ha existido ni existe una poltica criminal integral y completa, pero
s reacciones estatales frente a la delincuencia. En la actualidad, prevalece una falacia
positivista en la que la realidad social fundamenta el ordenamiento jurdico. Esto ha
supuesto el aniquilamiento del derecho penal y de la Constitucin, por lo que no puede
hablarse ya de un Estado de Derecho.
Por su parte, la UNODC (2012: 75) considera que las polticas que deben implementarse en
Centroamrica requieren estar fundamentadas en una respuesta integral que abarque los
medios de aplicacin de la ley y los medios alternativos para desmantelar los grupos de
delincuencia organizada que operan en el mbito subestatal, para lo cual es necesario:
i.
fortalecer la capacidad de los encargados locales de aplicar la ley;
ii.
elaborar estrategias nacionales para la prevencin del delito;
iii.
reducir el flujo de contrabando; y
iv.
emplear estrategias de consolidacin de la paz.
Sin duda hay mucho por hacer en Centroamrica, tanto a escala regional como nacional y
local en materia de polticas para el combate y la prevencin del CO, ms all el trfico de
drogas, que es considerado, en muchas ocasiones, como la nica forma de crimen
organizado.
ALGUNAS CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El carcter de preliminares es porque, como indiqu al inicio, se trata de una investigacin
en proceso, sobre un tema complejo y difuso, producto del tratamiento que le han dado los
gobiernos centroamericanos. Pero tambin porque las polticas pblicas han sido, en la
mayora de los casos, desarticuladas y focalizadas en expresiones especficas del CO. El
nfasis ha estado en el combate al narcotrfico y su derivacin: el lavado de dinero.
En general se trata de polticas fracasadas. Entendidas estas como polticas que no lograron
generar el impacto esperado y, por el contrario, el problema identificado persisti o incluso
aument.
Mientras que las polticas regionales han estado orientadas hacia estrategias de combate,
con un nfasis en lo militar y policial -y esto que las fuerzas policiales no cuentan con los
recursos necesarios y las tcnicas apropiadas-. Aunque poco a poco se ha ido entendiendo
que se requiere un enfoque integral y holstico, porque no es solo una cuestin de
criminalidad organizada, sino que tambin se trata de una cuestin de salud pblica, de
cambios en la cultura -tanto en lo individual y local como en lo regional e internacional-, y
una industria en gran escala que no solo ha penetrado la economa sino el sistema poltico.
491

Por consiguiente, repercute de forma directa en la gobernabilidad y gobernanza, lo cual

incide en forma negativa en la democracia (cfr. Fundacin Konrad Adenauer 2011: 49).
Ello ha sido reconocido por la UNODC (2014) al vincular sus trabajos y responsabilidades
con los objetivos del desarrollo sostenible, especficamente 3, 5, 8, 11, 15, 16 y 17; pues se
trata (UNODC 2014: 13-4) de reconocer el impacto de los temas desestabilizadores
tales como corrupcin, drogas ilcitas, terrorismo y crimen transnacional organizado que
minan la gobernanza y el Estado de derecho y amenazan la seguridad, el desarrollo y la
vida de personas.365
Por otra parte, la estrategia regional ha dependido de la concepcin estadounidense de
guerra contra las drogas y el combate a algunas manifestaciones del CO, que al basarse
en un enfoque orientado a proteger a los Estados Unidos, centrando el origen del problema
en la oferta y en el trasiego -y no en la cadena completa-, deja por fuera el componente de
la demanda.
En general no se ha aceptado -esto bajo el supuesto que s ha sido reconocido- que el
combate al CO debe comprender desde la prevencin hasta la penalizacin, qy ue por su
naturaleza no puede ser militarizado -tngase en cuenta que no toda situacin vinculada a la
seguridad necesariamente responde hoy a la concepcin tradicional de seguridad
nacional-, puesto que es un tipo particular de fenmeno que he denominado insurgencia
no poltica. Se requieren acciones socioculturales, pero tambin medidas econmicas que
atiendan la dinmica de una cuestin propia de un mundo transformado. Porque si bien el
CO ha existido desde la Antigedad, lo cierto es que el contexto y entorno en el cual
operaba en siglos anteriores, era muy distinto al actual.
Hay evidencia, aunque se requiere un anlisis ms detallado, que incorpore todas las
variables y dimensiones que intervienen en el fenmeno del crimen organizado, que las
polticas requieren una amplia revisin. No puede continuarse atrapado en las prisiones
conceptuales del siglo XX, apegndose que se trata de delincuencia comn que ha sumado
el componente de organizada. Se requiere ver como lo que es: un fenmeno social, poltico,
econmico y cultural.
Ello porque lo que ha ocurrido en el Istmo es, como lo resume Cajina (2012: 1), que [las]
policas han sido rebasadas en sus capacidades y los gobiernos han recurrido a sus ejrcitos
convencionales para enfrentar una guerra asimtrica, militarizando as la seguridad,
remilitarizando la regin y poniendo en riesgo la endeble institucionalidad democrtica en
el Istmo.
En resumen, las respuestas a las dos preguntas iniciales de fundamentan en la concepcin
sesgada de lo que es CO; en el hecho de formular estrategias y planes, ms que polticas, a
365

. Sobre los 17 objetivos de desarrollo sostenible para transformar nuestro mundo, adoptados por la ONU
como parte de los esfuerzos para los prximos 15 aos y que constituyen la continuacin de los objetivos del
milenio, vase: http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/

492

partir de una inadecuada problematizacin de fenmenos -como lo que delincuencia comn

organizada-; y en adoptar enfoques parciales, descuidando el carcter holstico e integral
que requiere el combate y prevencin de este tipo de criminalidad. Por ende, el tratamiento
que se le ha dado posee mltiples debilidades, provocando polticas fracasadas.

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493

Eguizbal, C. (2014). La Iniciativa Regional de Seguridad para Amrica Central: Pieza

clave de la asistencia de Estados Unidos a El Salvador en materia de seguridad, pero
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496

XII Congreso Nacional y V Internacional sobre Democracia.

Titulo: Concepciones sobre Adopcin, a la luz del Cdigo Civil y Comercial
- Noelia Dieguez. - Abogada.
Docente Residencia Minoridad y Familia UNR.
Mail: noelia_dieguez@hotmail.com
- Silvia Belmonte. - Abogada.
Docente Residencia Minoridad y Familia UNR
Mail: silbelm@hotmail.com
- Natalia Jurez - Lic. Trabajo Social
Docente Residencia Minoridad y Familia UNR.
Mail: juareznataliaanalia@gmail.com
rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Publicas.
Resumen:
La presente ponencia tiene como objetivo principal indagar acerca de la concepcin socio
jurdica de adoptabilidad de un Nio, Nia y Adolescente, siendo necesario recabar
tericamente sobre la concepcin de Adopcin, teniendo como principal marco rector el
Cdigo Civil y Comercial, implementado en Argentina desde agosto 2015.
Desde nuestra concepcin Indagar implica inquietarse, preguntarse y sobre todo reflexionar
crticamente sobre las concepciones dadas, buscando aportar contribuciones tericas
significativas en el campo de la Niez y Juventud.
Cabe preguntarnos la situacin jurdica de adoptabilidad de un Nio, Nia o Adolescente
genera procesos de acceso a Derechos?, siendo este interrogante la gua para posicionarnos
tericamente.
Palabras Claves: Adopcin Niez Derechos
Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
497

LEY DE PROTECCIN INTEGRAL Y LA DECLARACIN JUDICIAL DE

SITUACION DE ADOPTABILIDAD (Art. 607 Cdigo Civil y Comercial)
I.- Consideraciones generales.
El nuevo Cdigo Civil y Comercial, cuya aplicacin rige en Argentina desde Agosto del
ao 2015, se funda bsicamente en los postulados de la proteccin integral de derechos,
paradigma que se instala desde la Convencin Internacional de los Derechos del Nio
(CIDN).
Es necesario, como ordenador poder efectuar un interaccin y/o relacin de las situaciones
que conllevan a la declaracin jurdica de situacin de adoptabilidad y la consecuente
adopcin de nios, nias y adolescentes atendiendo no slo a la Convencin Internacional
sobre los Derechos del Nio, sino tambin a todos los dems instrumentos legales a nivel
internacional, nacional y provincial.
La ley Nacional N 26.061, es la ley paraguas que se dedica a la Proteccin Integral de los
Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, que hace operativos o profundiza los
derechos y garantas consagrados y postulados en la CIDN.
Y a nivel provincial (Santa Fe) encontramos la ley 12.967, su modificatoria la ley 13.237
que ha venido a regular, mediante la incorporacin de su articulado (Arts. 66 bis, 66 ter y
66 quater) el procedimiento especifico de resolucin de medidas de proteccin excepcional,
y es a lo que nos vamos a referir en adelante.
Podemos decir que ya ha quedado reiterativa, a lo lejos y plasmada en diferentes artculos
en materia de niez y adolescencia las diferencias entre el pasaje del Sistema de la
Situacin Irregular a la Proteccin Integral, sin embargo a lo largo del presente trabajo
vamos a observar y comprender con mayor exactitud las razones de los cambios que
introduce el nuevo Cdigo Civil y Comercial en el tema, receptando no slo normas del
ordenamiento jurdico interno, sino tambin contemplando aquellas situaciones que se
venan dando fcticamente en la prctica sin regulacin legal especfica y recepcionada con
una amplia aceptacin en doctrina y jurisprudencia.
El nuevo cuerpo legal desde la doctrina de la proteccin integral habilita la intervencin
estatal a partir de la nocin de vulneracin de derechos de nias, nios y adolescentes frente
a lo cual contempl la presencia de nuevos actores, denominados organismos
administrativos, creados por leyes nacionales y provinciales: Secretara Nacional de Niez,
Adolescencia y Familia, Consejo Federal de Niez y Adolescencia, Defensora Nacional de
los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (an no creada366) y en Santa Fe
366

http://www.telam.com.ar/notas/201506/108651-ninos-adolescentes-defensor.html. Fundacin Sur

junto a la Asociacin por los Derechos Civiles (ADC), la Asociacin Civil por la Igualdad, la Justicia (ACIJ), el
Colectivo de Derechos de Infancia, el Equipo Latinoamericano de Justicia y Genero (ELA) y la Fundacin
Poder Ciudadano, present el recurso amparo- ante el fuero Contencioso Administrativo. La jueza Claudia

498

encontramos a la Subsecretaria de Niez, Adolescencia y Familia, Direcciones Provinciales

(Rosario y Santa Fe), Delegaciones Regionales (Reconquista, Rafaela, Venado Tuerto,
Villa Constitucin y San Lorenzo), como as tambin el Servicio Local ( rgano que no fue
creado, dndose en la actualidad a nivel de la Ciudad de Rosario diversas discusiones sobre
su impostergable creacin) y diferentes tipos de acciones consistentes en : Medidas de
Proteccin Integral y Medidas de Proteccin Excepcional cuyo sustento especifico es la
actuacin inmediata ante la deteccin y/o sospecha de vulneracin de derechos que
cualquier Nio, Nia y/o Adolescente (NN y/o A) pudiera sufrir. Es as como los
Organismo enunciados deben intervenir teniendo como eje central acciones que propicien
la permanencia del NN y/o A en su grupo familiar de origen 367, procurando el
restablecimiento de derechos conculcados con revisin judicial posterior y slo de manera
excepcional368 se considerara necesario que el/la /los/ las mismos permanezcan con familia
alternativa definitiva a la de su grupo de origen, mediante el instituto de la adopcin369.
Es all que ante estas situaciones el cdigo civil y comercial nos remite al Art. 607
Declaracin Judicial de Situacin de Adoptabilidad (como requisito de procedencia de la
adopcin de una persona menor de edad no emancipada), a la que nos referiremos en los
puntos siguientes.
Y aqu resulta menester observar que dicho ordenamiento juridico hace mencin a la
terminologa situacin y ya no estado de adoptabilidad, denominacin que a nuestro
entender, se la encuentra ntimamente ligada a la definicin de estado de abandono,
utilizado en la terminologa de la Situacin Irregular ( y en especial cuando se refera a la
competencia material del Juez de menores en el orden civil en su art.5.1 dentro del
procedimiento del Cdigo de Procedimiento Penal de menores, ley 11.452, En relacin a
los menores de edad en estado de abandono el Juez intervena resolviendo su situacin de
Rodrguez Vidal admiti el tratamiento de una accin de amparo para que el Congreso Nacional d
cumplimiento a la ley 26.061, sancionada en 2006 (12/06/2015)
367
Ley N 26.061. Decreto N 415/06. ARTCULO 7: Se entender por familia o ncleo familiar, grupo
familiar, grupo familiar de origen, medio familiar comunitario, y familia ampliada, adems de los
progenitores, a las personas vinculadas a los nios, nias y adolescentes, a travs de lneas de parentesco
por consanguinidad o por afinidad, o con otros miembros de la familia ampliada. Podr asimilarse al
concepto de familia, a otros miembros de la comunidad que representen para la nia, nio o adolescente,
vnculos significativos y afectivos en su historia personal como as tambin en su desarrollo, asistencia y
proteccin. Los organismos del Estado y de la comunidad que presten asistencia a las nias, nios y sus
familias debern difundir y hacer saber a todas las personas asistidas de los derechos y obligaciones
emergentes de las relaciones familiares.
368
Ley N 26.061. Decreto N 415/06. ARTICULO 39: Se entender que el inters superior del nio exige su
separacin o no permanencia en el medio familiar cuando medien circunstancias graves que amenacen o
causen perjuicio a la salud fsica o mental de la nia, nio o adolescente y/o cuando el mismo fuere vctima
de abuso o maltrato por parte de sus padres o convivientes y no resultare posible o procedente la exclusin
del hogar de aquella persona que causare el dao.
369
CCC. Art. 594: La adopcin es una institucin jurdica que tiene por objeto proteger el derecho del nios,
nias y adolescentes a vivir y desarrollarse en una familia que le procure los cuidados tendientes a satisfacer
sus necesidades afectivas y materiales, cuando stos no pueden ser proporcionados por su familia de origen.
(..)

499

acuerdo a las leyes sustantivas). Por lo que resulta apropiado y adecuado instalar el
trmino situacin de adoptabilididad, ya que luego de esa declaracin, el Nio Nia y
Adolescente se emplaza a un nuevo estado de familia, mediante el instituto de la
adopcin (emplaza al adoptado en el estado de hijo370 y la adopcin slo se otorga por
sentencia judicial), tal como lo seala Marisa Herrera el Juez no debe declarar la
existencia de un estado sino de una situacin fctica, la de que un nio se encuentra ante
la necesidad de ser adoptado: como consecuencia de la declaracin en situacin de
adoptabilidad pasara al estado adoptivo371, pero una vez dictada la sentencia de
Adopcin.
Hay quienes sostienen que se estara hablando de:

un proceso administrativo/ judicial que equivale a una doble intervencin mixta en

lo que respecta a Medida de Proteccin Excepcional, al hacer el control de legalidad y
razonabilidad para dar mayor seguridad a la hora de decidir la separacin de un nio de su
familia de origen, pero en realidad lo que se esta haciendo es sujetarlo a una doble mirada
en esta decisin.

un proceso de declaracin de situacin de adoptabilidad,

proceso de guarda preadoptiva ( plazo de seis meses)

finalmente el juicio de la adopcin.

Sin embargo es necesario problematizar este estatuido, puesto que en primer lugar el
proceso administrativo/judicial encuadra el abordaje integral de NN y/o A con sus derechos
vulnerados y principalmente tiene por finalidad revincular al/ los mismos/as a su grupo
familiar de origen, no pudiendo determinar con precisin y de antemano que ese
procedimiento sea parte indiscutible de la consecuente y/o posible situacin de adopcin;
pudiendo si entenderlo como un paso ordenador de todo el proceso hacia la adopcin, pero
teniendo claridad respecto a que proceso de intervencin tiene que como correlato de este
proceso la situacin de adoptabilidad de ese NN y/o A.
A su vez, el nuevo cdigo a los fines de unificar criterios y acelerar tiempos establece que
la sentencia de privacin de responsabilidad parental (ya no se habla ms ni de prdida ni
de Patria Postestad) EQUIVALE a la declaracin judicial en situacin de adoptabilidad y
all el cdigo nuevo titula al art. EQUIVALENCIA, otorgndole certeza jurdica, (CCC Art.
610), siendo que de este modo se acompaa al NN y/o A lo antes posible inmediatamente
en su situacin jurdica de adoptabilidad, que conlleva a iniciar un proceso de filiacin con
Familia perteneciente al Registro nico de Aspirantes a Guarda Pre Adoptiva (RUAGA),
370

CCC. Art. 594 () la adopcin se otorga slo por sentencia judicial y emplaza al adoptado en estado de
hijo, conforme con las disposiciones de este cdigo
371
Fernandez, Silvia E. Adopciones. Personas, Tiempos y Procesos. Sobre las principales razones de una
regulacin renovada de los procesos de adopcin- Derecho de Familia. Derecho de Familia. Revista
Interdisciplinaria de Doctrina y Jurisprudencia. Marzo 2013, Op, Cit. Marisa Herera. El rgimen Adoptivo,
Pag.19.

500

que en un principio tendr la figura de Guarda Pre Adoptiva para llegar a la figura de
Adopcin, si el proceso que se menciona es evaluado como beneficioso para el NN y/o A.
En definitiva en ambos procesos, se dirime sobre la misma cuestin, y tal como lo prev el
nuevo cdigo, se evita reeditar intervenciones y abordajes en procesos diferentes, atento a
que el respeto por el debido proceso y derecho de defensa en juicio a los progenitores y/o
responsables del nio se garantiza en la etapa de declaracin judicial de situacin de
adoptabilidad, y ya no ms durante la etapa de guarda pre adoptiva, incluso hasta resuelve
la cuestin de quin debe instar dicha accin.( de privacin de responsabilidad parental)
Por lo que aparece una nueva reconceptualizacin de la guarda preadoptiva, ya no como un
proceso autnomo, sino se trata de una decisin judicial habilitada a consecuencia del
dictado de la declaracin de adoptabilidad que da paso al camino hacia la sentencia de
adopcin.
El plazo de guarda no puede exceder los seis (6) meses, y una vez finalizado dicho perodo
el juez interviniente, de oficio o a pedido de parte o de la autoridad administrativa, inicia el
proceso de adopcin (Art. 616).
Cabe aclarar que el cdigo recepta principalmente en esta materia el principio de
participacin consagrado en la CIDN e introduce la obligatoriedad del consentimiento del
nio a partir de los 10 aos (principios generales en materia de adopcin)
Como se podr observar se produce de esta forma un engarce/ puente necesario entre el
contexto legislativo y el Sistema de Proteccin Integral de Derechos y la adopcin.-

II.- SITUACIONES DE DECLARACIN JUDICIAL DE ADOPTABILIDAD (Art.

607)
Ahora bien en relacin al Art. 607 del CCC, comenzaremos desagregando los tres incisos
que lo componen, comenzando por el Inc c, ya que el supuesto de adoptabilidad que se
enmarca en este inciso es el que con mayor claridad crea el puente entre el Sistema de
Proteccin Integral de Derechos de N, N y A y la legislacin civil: las medidas
excepcionales tendientes a que el nio, nia y adolescente permanezca en su familia de
origen o ampliada, no han dado resultado en un plazo mximo de ciento ochenta das.
Vencido el plazo mximo sin revertirse las causas que motivaron la medida, el organismo
administrativo de proteccin de derechos de nios, nias o adolescentes que tom la
decisin debe dictaminar sobre la situacin de adoptabilidad. Dicho dictamen se debe
comunicar al juez interviniente dentro del plazo de veinticuatro horas
Tal como enunciamos ut supra, este supuesto se da cuando el rgano administrativo, a nivel
de la Provincia de Santa Fe, seria Direccin Provincial de Niez, Adolescencia y Familia
interviene ante alguna situacin de vulneracin de derechos de gravedad y en ese proceso
501

no pudo lograr reestablecerlos, por lo que se resulta necesario resolver la situacin

definitiva de ese nio, nia o adolescente o grupo de hermanos/as.
Aqu es necesario realizar un parntesis en cuanto a que el plazo mximo que establece el
cdigo civil y comercial en la duracin de la medida excepcional es de 180 das (siguiendo
a la regla de la ley 26.061 que establece 90 das prorrogables por otros 90 das); cuando en
nuestra legislacin provincial se ha establecido mediante la modificacin372 al artculo 51 la
duracin del plazo mximo de medida de proteccin excepcional a un ao y seis meses ya
que antes hablaba de un ao y medio (entendiendo los legisladores que trabajaron en la
modificacin a la ley que el medio no es plazo procesal).
Todo este procedimiento administrativo - judicial es contemplado en la ley Nacional 26.061
como en las leyes provinciales, profundizndose en esta ltima los aspectos
procedimentales en los que la ley nacional por limitaciones de ndole constitucional no
puede avanzar, atribucin consagrada por Constitucin Nacional (Art. 5, 75 inc 12 y 121).
Sin embargo y como lo ha establecido la Corte ello es sin perjuicio de las disposiciones
reglamentarias que dicte el Congreso cuando considere del caso prescribir formalidades
especiales para el ejercicio de determinados derechos establecindolas en los cdigos
fundamentales que le incumbe dictar373 , pues de este modo se unifica con reglas generales/
principios procesales el tratamiento de esta materia a lo largo de todo el pas, como as
tambin da efectivo cumplimiento a sus derechos, dejando la cuestiones procedimentales
especficas a cargo de las provincias, quienes a su vez debern adaptarlas a lo dispuesto por
este cdigo.

Siguiendo con este lineamiento y atendiendo a lo procedimental nuestra provincia ha

establecido un procedimiento propio en lo que respecta al trmite de resolucin definitiva
de medidas excepcionales por la va del juicio sumarsimo Art. 413 CPCCSF, pudiendo
incluso zanjar muchos interrogantes que se desprenden de la lectura del artculo e inciso
que empezamos a abordar. Verbigracia: cmo se establece el trmite de oposicin?
Donde se garantiza el debido proceso y defensa en juicio de los progenitores? Y all se
deber obrar, en principio, conforme el Art. 66 Ter de la ley N 12.967. Sin embargo, lo
que no contemplo esta ley provincial y si lo hace el cdigo civil y comercial es establecer
un plazo mximo del dictado de la sentencia de adoptabilidad, establecindose que el
mismo no podr exceder los 90 das, dicho plazo atiende al factor tiempo, en cuanto a la
celeridad del proceso.
Otros de los interrogantes que surgen es Qu sucede cuando vencido el plazo mximo de
la Medida Excepcional el juez detectare que no se han agotado las acciones y/o estrategias
de revinculacin del nio, nia y adolescente con su grupo familiar? Es all que se deber
recurrir a lo establecido en el art. 66 bis de la Ley 12.967, donde el juez en materia de

372
373

Ley Provincial N 13.237. Modificatoria a la Ley Provincial N 12.967

Conf. Fallos; 138:157; 136:154

502

familia por decisin fundada podr prorrogar la medida fijando un plazo que no exceder
los 6 meses.
Lo que impresiona mencionar es que el CCC enuncia que el rgano administrativo debe
realizar un DICTAMEN, que dar paso al proceso de declaracin judicial de adoptabilidad,
a diferencia de lo dispuesto por el ordenamiento provincial que prevea la necesidad de una
Resolucin/Disposicin administrativa y su consecuente etapa recursiva en sede
administrativa, lo que prolongaba ms an el tiempo en que el NN y/o A se incorpore a su
nueva familia definitiva.
Este Dictamen que el cdigo hace mencin y lo coloca en funcin del estado organismo
administrativo da lugar a su participacin (de manera accesoria) en el procedimiento374
que concluye con la declaracin judicial de adoptabilidad, entendiendose que ha estado
presente en la atencin del caso desde el inicio, conociendo en toda su extensin la
problemtica familiar y las caractersticas y/o singularidades del NN y/o A;
comprometindolos a seguir trabajando con la situacin hasta tanto se resuelva la situacin
de adoptabilidad. Incluso con mismo fundamento el artculo 613 prev su comparecencia
espontanea en la seleccin de los pretensos guardadores, pese a que el servicio de
proteccin ha finalizado el trabajo con familia de origen. Se observa la necesariedad de la
articulacin tripartita (organismo administrativo, Registro de pretensos guardadores y Poder
Judicial) en todo el proceso que se enuncia.
Inc. a NIOS SIN FILIACIN ACREDITADA O HUERFANOS
Un nio, nia o adolescente no tiene filiacin establecida o sus padres han fallecido, y
se ha agotado la bsqueda de familiares de origen por parte del organismo administrativo
competente en un plazo mximo de treinta das, prorrogables por un plazo igual slo por
razn fundada

Aqu se dan dos situaciones fcticas en la que las cuales la imposibilidad y/o dificultad de
cuidado parental surgen de manera clara;
nio, nia y adolescente sin filiacin establecida (progenitores desconocidos y/o no
reconocientes)
nio, nia y adolescente hurfano (progenitores fallecidos)

Ante estas situaciones que se mencionan se privilegia el vnculo biolgico, indicando que
es el rgano administrativo quien debe iniciar la bsqueda de familiares del nio, nia o
adolescente; establecindose un plazo de bsqueda a los fines de acotar tiempos y no hacer
374

CCC Art. 608 Sujetos del procedimiento. Del organismo administrativo que particip en la etapa
extrajudicial

503

permanecer a los mismos en una in eternum incertidumbre socio- jurdica (30 das
prorrogables por otro plazo igual slo por razn fundada), y en consecuencia habindose
agotado dicho plazo sin localizar a los mismos se culminara con la declaracin de la
situacin de adoptabilidad.
Sin embargo, esto nos hace repensar algunas cuestiones: en primer lugar la articulacin
necesaria que debe hacer el organismo administrativo con otros efectores, dependencias
administrativas y/o judiciales y hasta donde llega su competencia en las acciones que
puede realizar en la bsqueda y/o localizacin de paradero de los familiares del nio, nia y
adolescente, que a su vez es muy limitada debiendo recurrir indefectiblemente a un otro.
Determinar quien es el organismo administrativo al que hace mencin el presente inciso.
Si se trata de la autoridad de aplicacin o los efectores del Servicio Local, ya que incluso
nada dice si dicha situacin resulta necesaria encuadrarla en Medida de Proteccin
Excepcional por el plazo establecido en este apartado.
Sin perjuicio de ello, no podemos dejar de observar que podra tratarse de situaciones
donde hay existencia de vulneracin de derechos desde la rbita psico-social, siguiendo a
M.D. Puebla (2005) "entendindose a esta vulneracin como un proceso de
condicionamiento social por insatisfaccin de una serie de necesidades bsicas, sobre todo
en las etapas de socializacin temprana que hacen proclives a nios y jvenes a ser
daados, a quedar fuera del acceso a derechos ( educacin, salud, contencin familiarcomunitaria)375 y que este supuesto no puede darse de manera aislada a lo establecido
con el trabajado inciso C Medida Excepcional.
En segundo y ltimo lugar que si se llegara a localizar a los padres desconocidos y/o
parientes del nio, nia, adolescente es necesario dar comienzo a una intervencin tendiente
a indagar sobre el vnculo entre los mismos, considerndose, pues entonces que se debera
encuadrar en el marco de una medida excepcional que puede finalizar o no en el supuesto
previsto en el inc. c.

Inc. B Los padres tomaron la decisin libre e informada que el nio, nia sea
adoptado. Esta manifestacin es vlida slo si se produce despus de los cuarenta y
cinco das de su nacimiento.
Como hemos venido observando el consentimiento libre e informado impregna todo el
CCC en temas de familia, utilizndose en reas como salud y en especial en aquellas que se
encuentran comprometidos los derechos personalsimos.
Este consentimiento libre e informado comprende tres elementos: INFORMACIN,
CAPACIDAD- COMPRENSIN Y VOLUNTARIEDAD.
375

Puebla, Maria Daniela. Democracia y Justicia Penal Juvenil. Doctrina e Intervencin. Ed. EFU/UNSJ, San
Juan, 2005. Acerca de la Categora Vulnerabilidad. Pg. 1.

504

Y la decisin que surge de este consentimiento libre e informado debe contar con tres
reglas de un NO:
1. no debe estar fundada en carencias socio-econmicas (puesto que se afirma que
existe un preconcepto negativo en este consentimiento, siendo la mayora de las veces
fundado en la situacin de pobreza de las madres, su situacin de vulnerabilidad)
2. no debe dejar de tener conocimiento sobre las consecuencias jurdicas (Art. 21
CIDN376)
3. no debe dejar de contar con patrocinio letrado ya que los progenitores son parte del
proceso (progenitores mayores y menores de edad. En este ltimo supuesto si bien el
cdigo civil y comercial nada dice, se entiende a traves del juego normativo entre los
artculos 25 y 644 que el consentimiento del progenitor adolescente debe integrarse con el
asentimiento de cualquiera de sus propios progenitores, cuando se trate de actos
trascendentes para la vida del nio. Siempre que cuente con edad y grado de madurez
suficiente, en caso de conflicto el juez lo resolver a travs del procedimiento ms breve
previsto por la ley local).
En cuanto al plazo mencionado (45 das), respeta la etapa del puerperio que es el perodo
transcurrido desde el momento del parto hasta que los rganos genitales, sus funciones y el
estado general de la mujer vuelven a su estado ordinario anterior al parto. Durante el mismo
pueden presentarse especiales episodios emocionales, como consecuencia que la mujer se
encuentra ms vulnerable ( esta situacin ya es considerada en otras ramas del Derecho -ej:
Derecho Penal-, que es de carcter preventivo, otorgndole relevancia a la cuestin del
Puerperio).
Ahora bien si atendemos a esta decisin de la/los progenitores, como lo deberamos
articular al ltimo prrafo del artculo cuando dice la declaracin judicial de la
situacin de adoptabilidad no puede ser dictada si algn familiar o referente afectivo del
nio, nia y adolescente ofrece asumir su guarda o tutela y tal pedido es considerado
adecuado al inters de ste, en casos donde la madre abusada seualmente decide dar a su
hijo en adopcin, es all donde nos hace poner en jaque la valoracin de los derechos de
la/los progenitores (de entregar a su hijo en adopcin), en contraposicin con el derecho
del nio a vivir y desarrollarse con su familia de origen, en sntesis su derecho de
376

CIDN Art. 21 Los Estados Partes que reconocen o permiten el sistema de adopcin cuidarn de
que el inters superior del nio sea la consideracin primordial y: a) Velarn por que la adopcin del
nio slo sea autorizada por las autoridades competentes, las que determinarn, con arreglo a las
leyes y a los procedimientos aplicables y sobre la base de toda la informacin pertinente y fidedigna,
que la adopcin es admisible en vista de la situacin jurdica del nio en relacin con sus padres,
parientes y representantes legales y que, cuando as se requiera, las personas interesadas hayan
dado con conocimiento de causa su consentimiento a la adopcin sobre la base del asesoramiento
que pueda ser necesario;

505

identidad.- y la posibilidad de que haya referentes familiares que pueden hacerse cargo
del nio/a.
Parte de la doctrina sostiene que resulta necesario desplazar el eje de enfoque y anlisis de
la defensa a ultranza de los pretendidos derechos humanos bsicos de la mujer, para
focalizar las definiciones y opciones legales a favor de la proteccin de los derechos
humanos de los nios, amn de considerar que la intervencin jurisdiccional y la solucin
propuesta por la normativa ha considerado los derechos humanos bsicos de la
progenitora, ante posibles situaciones socio-econmicas. Por supuesto y creemos que en el
caso precitado recientemente, el juez realizar una valoracin si corresponde o no la
permanencia de ese nio con su grupo familiar biolgico fundado en el inters superior.
Queda en pie entonces la pregunta acerca de cul ser el destino del nio/a durante el
perodo establecido (45 das), a pesar de la decisin de la/los progenitores. La respuesta, a
nuestro entender, es sin duda, la permanencia temporaria, acotada y judicialmente
controlada en un mbito familiar alternativo (hogares de trnsito o familias solidarias), sin
embargo entendemos que el nio/a en este proceder sufre un doble desarraigo, primero con
su/s progenitora/es y luego con la familia solidaria.
Por lo que ante esta situacin, en algunas provincias, incluso en la nuestra se estara
trabajando con los pretensos adoptantes inscriptos en el RUAGA a los fines de tomar la
decisin de aceptar o no la permanencia del nio/a, siempre sujeto a que si se llegare a
lograr la revinculacin con los progenitores y/o familia ampliada, se dejara sin efecto la
permanencia del nio con la futura familia adoptiva.Esta situacin es considerada por parte de la Doctrina, como incompatible con el nuevo
contexto legal vigente, porque se estara forjando un lazo entre el nio y quienes pretenden
adoptar y a la vez genera expectativas de ello a favor de quienes esperan alcanzar la
maternidad/paternidad.

III.- CONCLUSIN.
Luego de analizar la legislacin vigente en materia de Niez y Adolescencia a nivel
Nacional enlazndola necesariamente con la legislacin provincial aportaremos diversas
reflexiones sobre la situacin jurdica de adoptabilidad de un Nio, Nia y Adolescente.
Si bien la legislacin es un herramienta que otorga un marco regulatorio a la situacin
planteada no debe ser la nica herramienta valida sino que debe
complementarse/enriquecerse de diversos campos disciplinares, que otorguen
interdisciplinariedad e integralidad en las diversas intervenciones concretas.
Un primer eje, es la concepcin del tiempo, si bien el CCC, plantea la celeridad en trminos
jurdicos, que bsicamente implica la celeridad en lo procedimental, regla bsica del
Derecho que no solo es privilegiada en el campo de la Niez y Adolescencia, sino que tiene
gran protagonismo en asuntos penales, es necesaria gran atencin a esta pretensin, si bien
506

esta celeridad es pertinente en trminos enunciativos, no debe considerarse como marco

base regulador para todas las situaciones de Nios, Nias y/o Adolescentes que se
encuentren atravesando un proceso de adoptabilidad, sino que esta situacin requiere
atender la singularidad de este NNyA, entendiendo principalmente que la situacin jurdica
de cada Sujeto se enmarca en trayectorias de vida particulares y debe generar procesos
subjetivantes, donde lo propio, lo particular de cada Sujeto, debe ir inscribindose en cada
proceso del que se forme parte, y esta consideracin en las situaciones donde la perspectiva
es generar nuevas filiaciones debe ser el eje rector, de lo contario, se estara generando
nuevas vulneraciones de derechos, en un proceso que debera generar reparaciones,
producindose el arrasamiento del otro.
Es de destacar la importancia de instalar una narrativa del proceso donde se inscribe un
Sujeto en una situacin particular de adoptabilidad, narrativa que debe comenzar por un
relato de los lazos histricos de ese Sujeto, donde esos relatos socialmente establecidos
sobre el ideal de familia, relatos de que es ser Nio, que es ser Nia, que es ser Adolescente
se desvanecen, y caen a cuenta de un relato de un Sujeto real y concreto. Esta nocin de
narrativa de proceso, busca revertir prcticas de rupturas instaladas desde principalmente
los operadores quienes trabajan con estas situaciones, donde se ha instalado que la
situacin de adoptabilidad, vendra a subsanar heridas, vendra a ser una nueva
oportunidad, por lo que todo lo vivido debe dejarse de lado, evidencindose como aquello
que configura la historia de vida de un Sujeto se instala como imposibilidad de ser
abordada, de ser acompaada, aunque genere dolor, aunque genere conflictividad.
Ahora bien esta relacin tripartita que se plantea como necesaria en lo que refiere a
situaciones de NN y/o A en situacin jurdica de adoptabilidad, consiste en una
interrelacin entre rganos Administrativos Poder judicial Registro de Aspirantes a
Guarda Pre Adoptiva, interrelacin que no solo debe regirse por mandatos legales, sino que
debe regirse por un dialogo que aspire a brindar abordajes conjuntos en estas situaciones,
donde se enlace ese NN y/o A, a una familia, donde deben generarse lazos afectuosos
inexistentes, iniciados desde una sentencia judicial, pero que claramente trasciende lo que
jurdicamente se instala, se trata a nuestro entender de nuevos desafos, que obligan a una
posicin poltica e ideolgica.

Bibliografa.
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Ley 24.779 Ley de Adopcin.

Ley 13.093 Registro nico de Adoptantes.

509

Las experiencias de participacin: entre la ilusin y el desencanto

Mara Laura Pagani
IdIHCS, Facultad de
mlpagani76@gmail.com

Humanidades

Ciencias

de

la

Educacin,

UNLP.

rea temtica: 3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Resumen:
En esta ponencia se abordan distintas experiencias de los actores que intervienen en el Presupuesto
Participativo de La Plata. Se analiza una arista menos consolidada en los estudios de participacin
ciudadana, que por lo general toman las influencias de la ciudadana en el Estado, y no la
interaccin entre distintos actores, ni la orientacin inversa de la relacin: las implicancias en los
actores que intervienen en las polticas.
Se presentan las distintas trayectorias y motivaciones, los aprendizajes que fueron adquiriendo los
sujetos y se exponen las vivencias ms significativas que relataron tantos los vecinos participantes
como los integrantes de los equipos de la gestin.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

510

Las experiencias de participacin: entre la ilusin y el desencanto

Mara Laura Pagani

Presentacin
En esta ponencia377 se abordan distintas experiencias de los actores que intervienen en el
Presupuesto Participativo (en adelante PP) de La Plata entre los aos 2008/2015. De este modo,
partimos del anlisis de los actores como productores de la dinmica de la poltica pblica. En este
sentido, analizamos una arista menos consolidada en los estudios de participacin ciudadana, que
por lo general toman las influencias de la ciudadana en el Estado, y no visualizan la interaccin
entre distintos actores, ni suelen estudiar la orientacin inversa de la relacin: las implicancias en
los actores que intervienen en las polticas. Tener en cuenta estos aspectos requiere un abordaje
distinto a los trabajos sobre polticas pblicas que se centran en la medicin de los resultados en
trminos cuantitativos, para comprender los procesos en trminos subjetivos.
La investigacin se enmarca en un diseo metodolgico cualitativo, a partir de un estudio de caso
que utiliz diversas tcnicas: entrevistas en profundidad, observaciones y anlisis documental 378. La
recopilacin de informacin tiene un carcter longitudinal, en tanto no toma slo como referencias
las situaciones coyunturales (visin transversal) sino que abarca un perodo ampliado, a fin de
combinar una perspectiva diacrnica y sincrnica. En este punto coincidimos con Arzaluz (2005) en
la predominancia de los estudios coyunturales379 y por ello la autora propone mantener el inters en
los casos a travs del tiempo para observar sus variaciones380.

377

En este trabajo se presenta un recorte de la tesis de Doctorado en Ciencias SocialesVos propons, vos
decids. Presupuestos participativos y participaciones ciudadanas en La Plata y Morn (2006-2014), de
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin. UNLP. 2015
378
Se realizaron 35 observaciones con guiones pautados en las asambleas, das de votaciones, recuentos de
votos, encuentros de capacitacin y otros eventos vinculados a la difusin y funcionamiento de los PP. Para
las asambleas, fueron seleccionadas zonas heterogneas, segn criterios sociodemogrficos, incluyendo
barrios cntricos como de la periferia de la ciudad, pertenecientes a distintos sectores sociales (teniendo en
cuenta el ndice NBI) y cantidad de habitantes. Los entrevistados fueron 39 entre: coordinadores de
asambleas, vecinos y agentes estatales (funcionarios y miembros del equipo que implement el PP). La
seleccin de los entrevistados fue en base a un muestreo intencional y por bola de nieve, siguiendo el
criterio de saturacin terica. El anlisis de documentos institucionales incluy: material normativo
(ordenanzas, decretos), pgina web del municipio, diarios, anlisis de documentos elaborados por
funcionarios y equipo tcnico presentados en jornadas y exposiciones.
379
Por citar algunos ejemplos de trabajos de PP en Argentina como anlisis de casos transversales: ciudad de
Buenos Aires, Ladizesky y Carraspino (2004), Romero (2004), Landau (2008), Abdulhadi (2009); Rosario, Bloj
(2008a); San Fernando, Rossi y Pavese (2009); San Martn, Iorio (2009); Crdoba, Tecco y Lpez (2009); Villa
Mara, Rivera y Surez (2009); Morn: Annunziata (2011).
380
Los estudios longitudinales que citamos como ejemplo son: sobre Rosario Ford (2007, 2013) y Signorelli
(2009); sobre La Plata, Sortino (2013).

511

En la ponencia se indaga en primer lugar acerca de las trayectorias y motivaciones de los

participantes y, posteriormente, en los aprendizajes y vivencias que constituyeron las propias
experiencias de los actores.

El contexto y el plano subjetivo como claves para entender los procesos participativos
Para Socarrs (2005) la participacin representa una interpenetracin recproca de los planos
individual y colectivo. Por ello propone abordarla desde dos ejes: en primer lugar, en el contexto
social donde tiene lugar y en las relaciones que ocurren dentro de ese espacio (econmicas,
polticas, culturales, etc.) y, por otro lado, considerar que, en tanto proceso entre seres humanos
diversos, entran en juego sus emociones, intereses y necesidades.
Teniendo en cuenta el primer plano, la participacin ciudadana fue adquiriendo distintas
significaciones y fundamentos en diferentes contextos. En palabras de Alayn (1998: 15) el
ejercicio de la participacin contiene siempre un alto componente poltico. Su presencia se ilumina
y se desvanece cclicamente, de acuerdo a los distintos momentos polticos. Por pocas, se
reivindica casi mticamente para la eventual resolucin de todo tipo de problemas. En otros
perodos, se la niega y se la reprime, atribuyndole un emparentamiento maligno con el
cuestionamiento y la desestabilizacin social.
El tradicional trabajo de Cunill Grau (1991) asocia la participacin a dos procesos de segunda mitad
del siglo XX: a) la crisis de representatividad que se hace evidente, segn la autora, a partir de la
irrupcin de los movimientos sociales que reivindicaron nuevas formas de hacer poltica y de
expresar sus intereses y b) la crisis de la eficacia del Estado, por su devaluacin como promotor del
desarrollo social y econmico. Para Bolos (2003) estos dos procesos (la crisis de representacin
poltica y de la capacidad del Estado) afectan los mbitos de la vida cotidiana de la poblacin a
partir de la falta de confianza y credibilidad hacia el Estado. Siguiendo el planteo de la autora, la
participacin est motivada a partir de necesidades insatisfechas que son representadas por la
poblacin como problemas que requieren una solucin. Ante la falta de respuesta estatal, las
organizaciones y movimientos sociales utilizan diferentes mecanismos para la accin en el espacio
pblico, en los medios de comunicacin y a travs de instancias institucionalizadas impulsadas por
el gobierno, en los cuales negocian, se apropian e intentan incidir en los procesos de decisin. Entre
estos ltimos podemos incluir los PP.
Snchez Santa-Brbara y Garca Martnez (2001), desde una orientacin psicosocial, identifican
cuatro variables que pueden motivar la participacin: a) la necesidad de afiliacin, que lleva a las
personas con inters comunes a la interaccin con otras, a formar grupos, donde se genera sentido
de pertenencia; b) la necesidad de logro, el motivo que impulsa a las personas a alcanzar las metas
que se proponen, solucionando dificultades, organizando ideas, compitiendo con los dems y
desarrollando autoestima; c) el altruismo o responsabilidad social, cuando se decide dedicar su
tiempo, esfuerzo y/o dinero para el beneficio o bienestar de otros y; c) el poder, como la motivacin
que impulsa a las personas a influir sobre los dems, como medio para alcanzar poder social.
512

Continuando con un enfoque relacional entre contexto social y subjetivo algunos autores valorizan
especialmente el mbito comunitario (Snchez, 2000; Dvalos Domnguez, 2005). Se seala que la
participacin es un proceso que est vinculado a las necesidades y motivaciones de los distintos
grupos y sectores que integran una sociedad, as como a la dinmica de las relaciones establecidas
entre ellos en distintos momentos. De este modo, se entiende a la participacin como un fenmeno
de contenido y orientacin que implica en su comprensin aspectos subjetivos y de interaccin con
el entorno, como por ejemplo el sentido de comunidad y de pertenencia, y como analiza Bolos
(2010), de responsabilidad colectiva, solidaridad y confianza.

En esta lnea, Pliego Carrasco (2000) si bien reconoce que la participacin es una decisin
personal hace hincapi en un conjunto de condicionamientos que integran su contexto
vital que est constituido por propiedades interactivas que incluyen la circulacin y
acceso a recursos materiales; roles y posiciones de poder; significados que los individuos
enlazan a sus interacciones, que entraan una relacin intersubjetiva, y que provienen de
diversas tradiciones polticas y culturales que influyen en sus interpretaciones.
En referencia a los estudios sobre los PP381, stos se han enfocado en las dimensiones ms
contextuales, sealando que se enmarcan en procesos de descentralizacin hacia la esfera
de lo local, impulsados por las reformas del Estado. En este sentido, se enfatizan los
cambios en la gestin y modernizacin de las polticas pblicas que contribuiran al
desarrollo local (Cabannes, 2005) y a disminuir el clientelismo y la corrupcin (Navarro,
1998; Pineda Nebot y Fernndez Rodrguez, 2004; Goldfrank, 2012).
En segundo lugar, se menciona la crisis post 2001, y los PP se presentan como una iniciativa ante la
necesidad de democratizar la relacin Estado-sociedad (Carmona, 2011) y de complemento de la
representacin poltica (Bolos, 2010). Asimismo, se hace referencia a una distribucin ms justa de
los recursos y a incorporar a sectores sociales tradicionalmente excluidos de las decisiones
gubernamentales (Souza, 2004).
En menor medida se ha hecho referencia al fortalecimiento de la ciudadana. En este sentido, como
bien afirma Grazia (2004), lamentablemente no se cuenta con muchas investigaciones que analicen
los impactos de los procesos participativos en los sujetos sociales, aunque destaca que uno de esos
efectos es potenciar la organizacin de la poblacin. Contrariamente, el trabajo de Bloj (2008a;
381

Si bien existen distintas concepciones del PP, citamos la nocin de Sousa Santos (en Cabannes, 2004: 24)
que lo define como una estructura y un proceso de participacin comunitaria basado en tres principios y en
un conjunto de instituciones que funcionan como mecanismos o canales para asegurar la participacin en el
proceso de decisin del gobierno municipal. Respecto a los principios menciona: a) participacin abierta a
todos los ciudadanos, b) combinacin de democracia directa y representativa y c) disposicin de recursos
para inversiones de acuerdo con una combinacin de criterios generales y tcnicos. Los primeros dos
principios dependen del formato que asuma el PP. Respecto del ltimo punto es donde parece haber mayor
acuerdo, ya que otras definiciones enfatizan esta idea de que la ciudadana participa en la jerarquizacin y
destino de los recursos locales (Caruso, Pez y Adaro, 2010; Goldfrank, 2012).

513

2008b) sobre Rosario afirma que el PP no favoreci el fortalecimiento del tejido social, dado que no
dio lugar a las redes asociativas y organizaciones que se desarrollan en el territorio.
Desde una perspectiva ms centrada en los actores se identifican los trabajos que analizan los PP en
cuanto a las posibilidades de generacin de aprendizajes382 (Rossi y Pavese, 2009; Lerner y
Schugurensky, 2007) y de nuevas capacidades (Rivera y Surez, 2009 y Landau, 2009). Desde un
plano subjetivo, la tesis de Ford (2007: 20) que estudia las asambleas del PP y las formas en que los
participantes proponen sus propias reglas, discuten argumentos, negocian intereses y se implican
emocionalmente, afirmando que la participacin no es algo puramente racional sino algo en lo que
las personas se implican corporal y afectivamente, siempre con algn conflicto, y eso no es una
patologa sino algo constitutivo.
En esta ponencia abordamos estas perspectivas que se centran en los sujetos recuperando las
implicaciones subjetivas de estos procesos, desentraando las dinmicas y prcticas polticas. Por
ello intentamos comprender la experiencia de los actores participantes, tema que desarrollamos en
los siguientes apartados.

Las nociones de experiencias: motivaciones, prcticas

y aprendizajes
Como sucede con otros trminos, la nocin de experiencia ha dado lugar a un largo debate sobre sus
usos y significados. Como explica Jay (2012) este trmino aparece en forma habitual en el lenguaje,
en la narrativa, o como seala Scott (1992) es parte del lenguaje cotidiano, sirve como una manera
de hablar de lo que ocurri, de establecer diferencias y similitudes, de establecer que se tiene un
conocimiento inalcanzable. La experiencia pasada y presente constituye a los sujetos e implica,
por un lado, conocimiento reunido sobre los acontecimientos del pasado, ya sea mediante la
observacin consciente o por la consideracin y reflexin. Por otro lado, adems del pensamiento
incluye el sentimiento (Williams, 2000: 138). En el mismo sentido, para Larrosa (2003) la
experiencia significa conformacin de saberes, que se van adquiriendo en el modo como los sujetos
responden a lo que les va pasando a lo largo de la vida y que va conformando lo que un sujeto es.
Pero el saber de la experiencia tiene sentido en el modo como configura una personalidad, un
carcter, una sensibilidad.
La influencia de las trayectorias y experiencias previas en los procesos de participacin ciudadana
son analizadas por varios autores. Por ejemplo, Cunill Grau (1991) advierte sobre el costo del
382

Desde Brasil se impulsaron una serie de investigaciones sobre los procesos pedaggicos surgidos de los
PP, que por ejemplo, Fischer y Moll (2002) denominan como pedagoga de la vida en la ciudad y Pontual
(2004) como escuelas de ciudadana. En estos trabajos se entiende que los PP tienen la capacidad de
potenciar espacios de educacin para la vida en la ciudad, de impulsar pedagogas como prcticas que se
configuran formatos de organizacin y accin colectiva en la esfera pblica. Como un proceso educativo que
proporciona importantes aprendizajes, en relacin al carcter deliberativo que adquiere la participacin,
para los actores estatales y para los de la sociedad civil.

514

fracaso, que se refiere a una dimensin pasada que se resignifica en una situacin actual. Es la
valoracin que las personas hacen al momento de involucrarse en el proceso participativo, a partir
de contemplar las frustraciones derivadas de experiencias fallidas anteriores y la desconfianza ante
la eventual manipulacin que pueda desarrollarse por la institucin que convoca. En este mismo
sentido, Ferrando (1994) afirma: para que la participacin sea posible, quien participa tiene que
creer que su protagonismo es necesario y que le va a permitir acceder a algn logro. Si por el
contrario se repiten las frustraciones, la participacin decae (citado en Noboa et. al., 2013: 60). En
tanto los aprendizajes, tambin se remarca la importancia de generar espacios de socializacin
donde se reconstruyan y expliciten los saberes de los distintos grupos, se valoren los intercambios
de informacin y se potencie la colaboracin solidaria, de modo que el conocimiento sea
compartido y que no predomine el dominio del especialista.
La experiencia se manifiesta en la expresin de las necesidades y demandas que surgen de los
espacios de participacin. Los sujetos desarrollan sus propias opiniones en relacin a lo vivido, en
un contexto determinado, y generan sentimientos de pertenencia, especialmente, a nivel barrial. La
escala geogrfica del barrio, las relaciones sociales, los vnculos que se generan con el lugar de
residencia y con respecto a la cual se desarrolla un sentimiento de afecto, pero tambin de disputa,
han sido tratadas de diversa forma en la bibliografa. Merklen (2005) enfatiza el lugar que recobra
el barrio como espacio de socializacin poltica de los sectores populares ante la prdida de los
anteriores anclajes polticos identitarios centrados en los partidos y los sindicatos. Otros autores los
denominan como territorios de proximidad donde se crean intersticios experimentados a travs
de la proximidad afectiva y corporal () La proximidad con el barrio se hace ms intensa en esos
intersticios. Y a su vez, dichos intersticios son demarcados de diferentes formas por cada sujeto que
habita el barrio, en funcin de las experiencias biogrficas vividas en ellos y de las prcticas que
realiza en cada lugar (Lindon, 2011: 21). Sin embargo, tener en cuenta esta escala no implica una
idealizacin de lo barrial, partiendo de una concepcin de un territorio homogneo, donde se
generan relaciones de solidaridad, basadas en un supuesto inters comn. En esta lnea, tambin se
consideran los trabajos que apuntan a reconstruir relaciones de desigualdad al interior de estas
escalas territoriales (Segura, 2011).
Para Weyrauch (2008) los actores intervienen en los espacios participativos a partir de una serie de
intereses que los motivan y tambin seala la existencia de condiciones y recursos que incentivan u
obstaculizan, tanto la posibilidad de acceso, como la manera de participar.
En relacin a factores que impulsan su participacin de los vecinos menciona la creciente
conciencia de la necesidad de construir ciudadana y de defender derechos amplios, as como otras
motivaciones ms instrumentales como obtener recursos que aseguren la supervivencia de la
organizacin que los actores integran. Por su parte, respecto de los funcionarios seala los valores
y la afiliacin poltica, los intentos de influir y ganar informacin sobre la opinin pblica, y la
estructura de oportunidades definida por el sistema poltico (Weyrauch; 2008: 24).
En el caso concreto de los PP, Iorio (2009) analiza estos intereses desde una categora dual para los
actores de la sociedad: quienes por un lado priorizan sus intereses individuales, entendiendo la
515

participacin como una nueva forma de demandar y otros que actan como grupo, como actor
plural que muestra compromiso con el territorio y mayor predisposicin para la negociacin.
Esta categora que sintetizamos como colectivo/individual es una de las que tomaremos para el
anlisis del caso. Adems, se utilizarn las categoras holstico/particular y
propositiva/denunciativa, a las que tambin se refiere Weyrauch (2008) para abordar el
involucramiento de los participantes y sus prcticas de participacin.
Respecto al par holstico/particular, se refiere a si inician acciones destinadas a lograr un bien
pblico general que beneficia a la comunidad en su conjunto u estn orientadas a resolver
necesidades o intereses particulares que se restringen a cierto grupo. Entre los proyectos
colectivos u holsticos incluimos la cuestin del alcance, de si es una motivacin referida a la
escala barrial o con una perspectiva ms amplia como la ciudad (Romero, 2004).

La participacin de tipo propositiva est orientada a la presentacin de proyectos y

propuestas concretas que los actores elaboran para hacerlas viables en la lgica del PP y la
denunciativa, para aquellos que participan desde la expresin de demandas y, muchas
veces, en contraposicin con las posiciones de gobierno.
En relacin a las vivencias se retoma la concepcin de Annunziata (2011) que trabaja el
concepto de proximidad no slo geogrfica sino simblica, como disposicin de escucha
de cada vivencia en los dispositivos de participacin como el PP, en el que se presentan
relatos sobre sufrimientos privados en la arena pblica. La autora afirma que la
modalidad ms frecuente de intervencin de los vecinos es el relato y el testimonio, de
manera que el lugar que tienen la experiencia y la vivencia singular en el desarrollo de los
intercambios es muy significativo. Esta vivencia es narrada, muchas veces, como una
experiencia sufrida, transformndose as la actividad de tomar la palabra en una actividad
catrtica (Annuziata, 2013: 129, 130).
Hasta aqu hemos sealado la importancia de abordar las experiencias de participacin de los
actores desde una dimensin expresiva de la subjetividad y desde una mirada retrospectiva que tiene
en cuenta las trayectorias y las motivaciones personales, a partir de los cuales se convoca a la
participacin que generan ciertas prcticas383. Por otra parte, podemos abordar los efectos de los
procesos de participacin en el PP a partir de aprendizajes en los actores de la comunidad, a los que
hemos referido en el apartado anterior.
Tambin parte de la bibliografa seala como otro de los efectos de la participacin el surgimiento
de nuevos dirigentes barriales (Rivera y Surez, 2009). En este aspecto, para Grazia (2004) la
conformacin de liderazgos y de nuevas organizaciones se va construyendo y reconstruyendo a
travs de las prcticas polticas y de los embates entre ideas e intereses existentes en cada lugar.

383

Estas prcticas se refuerzan con dispositivos institucionales que contemplan los proyectos participativos a
partir de los que las organizaciones estatales convocan a participar. Por ejemplo en los PP, diseos que
promueven la participacin de proyectos de corto plazo, de bajo monto que se canalizan a partir de obras de
infraestructura acotadas (lomas de burro, parada de colectivos, remodelacin de una plaza).

516

Finalmente, en esta perspectiva de anlisis centrada en los sujetos, podramos incluir la dimensin
de aprendizajes referidos a las formas en que se relacionan los actores, en tanto lo vincular. En
consecuencia, podemos citar las reflexiones de Landau (2008) y de Noboa et al. (2013) acerca de
los cambios en el vnculo entre municipio y ciudadana, as como tambin entre los residentes de un
mismo territorio. En la misma lnea se ubica el trabajo de Lerner y Schugurensky (2007) que
identifica significativos cambios en ciertos actores en cuanto a su capacidad comunicativa, el
desarrollo de nuevas competencias para monitorear las acciones de gobierno, contactarse con reas
gubernamentales, entender dinmicas de funcionamiento municipal y elaborar proyectos.

El PP platense
El PP comienza en el ao 2008, a inicios de una nueva gestin municipal. Durante el perodo
analizados (2008/2015) el PP se implement a partir de dos instancias de participacin: las
asambleas (donde se presentaban los proyectos) y la eleccin vecinal. Si bien el PP aprob y
reglament su funcionamiento mediante dos Decretos (Decreto N 254/08 y el Decreto N
343/08384), stos solo fueron efectivos al inicio y luego se fue adaptando en las distintas ediciones,
quedando en desuso la normativa. De esta forma, la poltica ha cambiado la metodologa en cuanto
a la organizacin, criterios de distribucin del presupuesto, seleccin de proyectos, modalidad de
votacin, duracin del proceso, etc.
Las reas que tuvieron competencia sobre el PP tambin atravesaron modificaciones. El primer ao
la coordinacin estuvo a cargo de la Direccin del Presupuesto Participativo. A partir del PP 2009
se desdobla la estructura: el Consejo de Presupuesto Participativo (con la organizacin del proceso
asambleario y la consulta popular) y la Direccin Ejecutiva del PP (con la ejecucin y coordinacin
de obras). Ambas reas con dependencia directa de la Intendencia.
Para la realizacin de las asambleas la ciudad se dividi en zonas (la cantidad vari segn el ao,
entre 35 en el 2008, llegando a un mximo de 43 en el PP 2010). El primer criterio de divisin
territorial fue la delimitacin de los Centros Comunales (CC)385, segn su cantidad de habitantes (en
cada una podan desarrollarse 1, 2 o 3 asambleas distintas). La cantidad de encuentros se fue
reduciendo, al inicio se desarrollaba una vez por semana durante un mes, y luego se sintetiz en un
nico encuentro (PP 2014).
El PP asignado fue incremental, desde el 2% hasta el 9,2% del presupuesto general. La distribucin
por asamblea fue variando. En las primeras ediciones se asignaba por cantidad de habitantes de la
zona y segn el porcentaje de NBI y se implementaban los proyectos elegidos que se cubran con el
384

Establece el modo de funcionamiento de las asambleas; las sesiones en particular; las tareas del
coordinador, secretario, facilitador, secretario de actas; la presentacin y redaccin de los proyectos; los
criterios para asignar recursos, entre otros.
385
Los CC son delegaciones municipales que se encuentran en la periferia del casco urbano y son unidades
desconcentradas donde se pueden realizar distintos trmites. En el periodo analizado eran 18.

517

presupuesto asignado. Posteriormente, no se asignaba un monto fijo sino que se decida en funcin
de las necesidades identificadas por los vecinos y por los proyectos presentados. En los ltimos
aos se design un presupuesto equivalente a la cantidad de cuadras de asfalto o luminarias que se
podan cubrir. Actualmente slo se concreta un proyecto por cada asamblea, e que ms votos
obtiene en la eleccin popular.
Otro factor que se modific fueron los actores habilitados para participar. En el 2008 se contempl
la participacin de militantes y referentes barriales que cumplan diferentes roles en forma ad
honorem (coordinador, facilitador, secretario y acreditador) ms los vecinos que asistan a las
asambleas (al inicio mayores de 18 aos, limite etario que disminuy a 16). Tambin pudieron
participar las organizaciones sociales. A partir del 2010 los coordinadores fueron integrantes del
Consejo del PP y las organizaciones sociales386 dejaron de ser convocadas para presentar proyectos
y disminuyeron su presencia. Asimismo, el administrador y los empleados de los CC de la
municipalidad colaboran con la difusin y tuvieron a lo largo de los aos una presencia
significativa.

Las experiencias platenses

- Las trayectorias
Respecto a las trayectorias previas de los vecinos observamos que en su mayora cuentan con
antecedentes participativos en otros tipos de espacios (12 sobre un total de 14 entrevistados). En
algunos casos ligados al mbito educativo (cooperadoras escolares); desde un mbito social en
comedores, clubes y centros culturales; desde la militancia poltica partidaria, universitaria, sindical
y de derechos humanos. Al inicio de la implementacin del PP en 2008, hubo presencia de vecinos
integrantes de asambleas barriales surgidas en la crisis del 2001, como por ejemplo la asamblea del
Barrio Hipdromo y del parque Saavedra. Tambin se identificaron en algunos casos, vecinos que
relataron experiencias de organizacin y movilizacin barrial surgidas con anterioridad a las
asambleas del PP para la obtencin de mejoras del territorio, que fueron retomadas o canalizadas en
esta poltica. En estos casos, las experiencias previas se hacan presente a travs del discurso y
practicas, que se resignificaban en las asambleas del PP.
Otra presencia significativa fue la de trabajadores de los centros de salud o establecimientos
educativos. En estos casos, y en los integrantes de organizaciones sociales, se demostr un sentido
386

Un dato distintivo fue que en las asambleas del ao 2008 las organizaciones sociales y las instituciones
tuvieron participacin en distintas etapas del PP: fueron sede de 27 asambleas (clubes, centros de fomentos,
cooperativas, bibliotecas populares, etc), tuvieron presencia en la presentacin de 36 proyectos
(correspondientes a 20 asambleas) y 6 proyectos de los que fueron ms votados en las elecciones populares
se refirieron a remodelaciones y/o equipamientos para el desarrollo de actividades en los propios
establecimientos. Tambin se identific que estas organizaciones presentaron propuestas para mejoras en
el barrio (por ejemplo en uno de los Cascos solicitaron colocacin de semforos).

518

de pertenencia con la institucin de la que formaban parte. Por ejemplo al momento de presentarse
especificaban: Soy (nombre), del comedor o club, del centro de salud N .
En cuanto a los funcionarios relacionados al PP entre el 2008 y el 2015, fueron cuatro los que
ocuparon roles al respecto, con una diversidad de trayectorias polticas. El iniciador de esta poltica,
desde la militancia en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la UNLP y ligado al
Movimiento Evita. En su reemplazo a inicios de 2012 asumi un dirigente poltico que haba sido
delegado municipal y militante activo del Ateneo Eva Pern, sector ligado polticamente a un
diputado provincial, socio poltico del Intendente. A fines de 2013, en el marco de un cambio
general en el equipo de gestin municipal, se crea la Secretara del PP, a cargo de quien hasta
entonces ocupaba un cargo en un rea ligada a la obra pblica y que participaba de forma activa en
la ejecucin de obras del PP, incluso asistiendo a varias de las inauguraciones y que en el 2008
haba coordinado la implementacin del PP en una de las localidades ms grandes de la ciudad. Esta
ltima incorporacin refuerza la visin de un PP orientado a la obra pblica. En efecto es
importante sealar, que si bien al inicio las propuestas del PP eran heterogneas (PP 2008: 35% de
proyectos de accin comunitaria y el 65% de infraestructura urbana) pasadas varias ediciones se
orient casi exclusivamente a infraestructura (en el PP 2014 este ultimo tipo de proyectos ascendi
al 97%).
Por su parte, el Secretario del Consejo del PP, quien desde su creacin a mediados del 2008 se
mantuvo en ese cargo, provena del partido socialista platense y tras competir con Bruera
(intentendente de La Plata 2007/2015) en las elecciones del 2007, acuerda incorporarse a la gestin
municipal. Desde el ao 2000 vena trabajando el tema de la democracia participativa desde ese
espacio poltico y desde una ctedra en la Facultad de Periodismo y Comunicacin Social de la
UNLP. Unos aos despus este referente form el Frente de Participacin Popular (FPP), que se
defini como grupo que apoyaba al Gobierno Nacional y en lo local mantena una alianza
estratgica con el intendente, a partir de su participacin en la organizacin del Consejo del PP.
Como puede observarse, en el PP confluyeron distintas vertientes polticas, que implicaron distintos
formatos de participacin y cambios que discontinuaron objetivos iniciales, actores convocados,
proyectos presentados, etc.

- Las motivaciones
Segn hemos explicitado en uno de los apartados anteriores para analizar las motivaciones
utilizamos las categoras colectivo/individual y holstico/particular que propone Weyrauch
(2008).
Al entrevistar a los vecinos por su motivacin al momento de participar hubo una referencia
generalizada a identificar intereses de tipo colectivos u holsticos. En efecto, casi la totalidad de
los entrevistados sealaron que la motivacin estuvo sustentada en la necesidad de mejorar el

519

barrio. Slo en dos casos se hizo referencia a un reclamo particular (en uno asociado al
entubamiento de la cuadra y en el otro a mejoras en el edificio).
Esta motivacin por lo barrial se acompaaba de otras motivaciones: en ms de la mitad de los
casos se seal el hecho de aprovechar la oportunidad de participacin, en menor medida se
hizo referencia a la participacin como una responsabilidad social y como una forma de
transformar injusticias. En este sentido, retomando las variables de motivacin identificadas por
Snchez Santa-Brbara y Garca Martnez (2001): afiliacin/pertenencia, altruismo/responsabilidad
social, necesidad de logro y poder, observamos que en los relatos estn presentes en forma explcita
las primeras tres.
La mayora de los vecinos entrevistados manifestaron haberse reunido con otros vecinos del barrio
preocupados por alguna problemtica, es decir que algunos grupos contaban con un conocimiento
previo, especialmente quienes integraban organizaciones barriales tipo comedores, clubes y centros
culturales. Asimismo, se mencion una identidad barrial a partir de haber vivido siempre en ese
barrio, especialmente en los de la periferia o de residentes con muchos aos en el lugar, siendo
frecuente la frase yo nac ac; yo me cri ac o me hice mi casa en este barrio. En
consonancia con el anlisis de otros casos se demuestra un compromiso de los participantes con el
territorio (por ejemplo con lo identificado por Iorio, 2009). En estos casos surge en el relato un
conocimiento de las problemticas (qu calles faltan asfaltar, dnde no hay cloacas, qu semforos
faltan, etc.) otorgada por los aos de residencia y una referencia a un desmejoramiento de las
zonas ocasionada por mltiples causas. Por un lado, se reconoce la inaccin de larga data del Estado
local (sobre todo en la periferia de la ciudad) y por otro, factores ms de tipo sociales que
corresponden a cambios en la forma de relacionarse entre los vecinos a partir del crecimiento del
lugar y de la llegada de nuevos vecinos.
Tambin se hizo mencin a que una de las cuestiones que motiv a participar de esta poltica es la
evaluacin sobre la cercana del objetivo de la participacin, no slo en cuanto a la proximidad
geogrfica, sino que se percibi como una posibilidad concreta de obtener resultados. Snchez
Santa-Brbara y Garca Martnez (2001) denominan este tipo de motivacin como necesidad de
logro, referida a conductas con una predisposicin a luchar por alcanzar una meta concreta, como
expresa un vecino de Villa Elisa: consider que era una herramienta vlida para lograr cosas.
Es decir, el PP se evala como un recurso para obtener respuestas a necesidades y a partir de aqu se
genera una expectativa.
Particip en el 2012 y 2013. Creo que esto se debe, en parte, a que en la zona donde
vivimos ahora hay todo por hacer, entonces eso fomenta la bsqueda de alternativas para
paliar los problemas. As el presupuesto participativo aparece casi como la nica
posibilidad () Principalmente, la falta de obras pblicas en la zona. Si bien siempre
sobrevol el presupuesto, por una cuestin de tiempos, en las reuniones (el entrevistado se
refiere a reuniones autoconvocadas por los propios vecinos del lugar y previas al PP)
siempre la solucin giraba a trabajar entre los vecinos o articulando recursos econmicos y
humanos con el municipio. Una vez agotada la va municipal y teniendo en cuenta la poca
del ao, se decidi empezar a motorizar el presupuesto participativo, en especial porque es
algo que todos creamos viable, ya sea de ganar o de implementar el proyecto. Si bien hubo
520

quienes cuestionaron las obras del presupuesto del ao 2013, en general, los vecinos crean
que es una poltica que se cumple y que se implementa en tiempo y forma. Es decir, la
efectividad fue otras de las causas que me motiv a participar, sobre todo despus de tanto
dialogar con la delegacin y no tener una solo respuesta seria a los problemas (Entrevista
a vecino de Arana).
En el caso de una coordinadora militante del Movimiento Evita del ao 2008 tambin se hizo
referencia al tema de la oportunidad. Se concibe al PP como una herramienta, en tanto recurso
para obtener mejoras en el barrio pero tambin como dispositivo de organizacin territorial que
poda generar otras instancias de participacin.
En el mismo momento que me puse a trabajar, me entusiasm mucho, y crea que era una
buena posibilidad de pensar la poltica, no la poltica pblica especfica, de otra manera.
Que nos iba a dar una herramienta muy til para construir organizacin en los barrios. No
slo porque iba a poner a cada vecino en situacin de igualdad en qu hacer con una parte
del presupuesto municipal, sino tambin porque daba la excusa de juntarte cotidianamente
y pensar otras problemticas que atravesaban a todos (Entrevista a coordinadora del ao
2008).
Por ltimo, para algunos la participacin en este espacio era percibido por los actores como una
responsabilidad ciudadana o como denominan Snchez Santa-Brbara y Garca Martnez (2001)
como motivacin altruista porque el inters no es obtener beneficios propios, sino para otros, ser
tiles a la comunidad. Este es el caso del proyecto de un jardn de infantes, propuesto por un
vecino que reconoce la educacin pblica como valor social primordial o casi como un deber
de asumir un rol activo en ese proceso de mejora de lo barrial.
El Centro de fomento barrio jardn en Villa Elisa ante la falta de infraestructura para que
los chicos comiencen en la educacin inicial propuso a la municipalidad de La Plata, a la
Direccin de Educacin la construccin de un jardn de infantes, cediendo un lote. Como la
versin era cuantiosa el proyecto se desestim () En el ao 2009 presentamos el proyecto y
perdimos por 59 votos y en el ao 2010, pudimos gracias al acompaamiento del pueblo de
Villa Elisa, el proyecto result ganador. Muchos se preguntaran qu llev a los miembro de
la comisin, qu los llevo a llevar a cabo esta hermosa locura. La respuesta es sencilla, el
convencimiento de que la educacin es la nica herramienta que posibilitar a estas
criaturas poder defender sus otros derechos como la salud, la seguridad y la justicia ()
(Palabras del autor del proyecto ganador PP 2010. Inauguracin de jardn de infantes en Villa
Elisa. 1/4/2014).
En el caso de los funcionarios, las motivaciones fueron diferentes. El primer Director identific en
el PP la oportunidad de obtener recursos para implementar polticas. Ese fue su inters inicial,
aunque con el paso del tiempo la mayor motivacin fue la relacin que se comenz a generar con el
vecino y que en algunos pasajes de su relato describe como un logro obtenido: romper con el
nosotros/ellos (en relacin a los funcionarios y los vecinos); acercar la gestin municipal a los

521

vecinos (Santana387, 2009: 3). El PP asume un rol de poltica puente ya que permita llegar con
ese armado poltico propio a los barrios. Es importante mencionar en este punto, el contexto en el
que se asume la intendencia en diciembre de 2007 por el Frente Renovador Platense (FRP): con un
bajo porcentaje de votos (25,7%); con desconocimiento del electorado sobre la figura del
intendente; con una campaa poltica fuertemente territorial, donde el PP haba sido una propuesta;
luego de diecisis aos de una misma gestin. En este marco el intendente, posiciona al PP como un
eje central en base a dos argumentos que se sostendrn a lo largo del tiempo: como forma de
superar la crisis de la democracia representativa y como una nueva forma de gestionar la ciudad.
El PP representa una nueva relacin entre el municipio, las instituciones barriales y los
ciudadanos () Una forma de superar la crisis de la democracia representativa formal
() Se decide por los recursos desde abajo hacia arriba () Las obras no se van a decidir
desde la Plaza Moreno sino desde las asambleas. Implica la construccin de un nuevo
proyecto de ciudad para fortalecer el vnculo entre el Estado y el pueblo y terminar con el
clientelismo poltico () (Registro de observacin del acto de lanzamiento del PP en el
Pasaje Dardo Rocha. Palabras del Intendente, 21/2/2008).
Por su parte, para el Secretario del Consejo del PP, la motivacin fue una cuestin ideolgica, como
manifiesta en sus palabras la motivacin fue la militancia. Una eleccin poltica. En segundo
lugar, menciona las caractersticas propias de este proyecto: que es vinculante, que horizontaliza el
presupuesto, que llega a lugares alejados de la ciudad, etc. En su caso, haba conocimiento previo de
qu trataba un PP y las potencialidades de sus resultados.
Hasta aqu hemos hecho referencia a las motivaciones propias que, como se explicit anteriormente,
en general aparecen vinculadas a motivaciones de tipo colectivas, como la mejora barrial
mediante la presentacin de proyectos orientados al bien comn. Sin embargo, en el relato de la
mayora de los actores cuando se los consulta por el tipo de participacin que identifican en las
asambleas y por los proyectos que se presentaban, se seala una tendencia predominante de
proyectos individuales y que los vecinos se referan a su cuadra, sealando intereses
particulares.
La caracterizacin que hago de la participacin de los vecinos, es una participacin muy
individual, cada uno llegaba con su propuesta que corresponda a reclamos muy
especficos de las demandas de las calles, esquinas de cada uno. No era que todos los
vecinos de una cuadra llegaban juntos, sino que venia todos sueltos (Entrevista a
coordinadora de asamblea de la periferia 2008).
Esta tendencia a la presentacin de necesidades individuales, es reconocida en otros PP, en
convivencia con tendencias ms de tipos colectivas. Por ejemplo, en el caso de San Martn, una
funcionaria se refiere a que los ciudadanos tienen diferentes motivaciones para la participacin,
priorizando sus intereses individuales, entendiendo la participacin como una nueva forma de
demandar, surgida de viejas prcticas clientelares y con la complicidad del Estado (o viceversa). En

387

Presentacin del Director Ejecutivo del PP en un Congreso de Administracin Pblica en el ao 2009.

522

otros casos, actuando como grupo, como actor plural con mayor compromiso con el territorio y
mayor predisposicin para la negociacin (Iorio, 2009: 17).
Esta diferencia que realiza la autora es importante al observar las prcticas de los actores en el caso
analizado, de cmo se transforma un proyecto originado desde una motivacin individual a un
proyecto con una orientacin colectiva. Un mecanismo cuantitativo es el de la sumatoria de
proyectos de un mismo tipo (por ejemplo, cuadras de asfalto) o para una misma zona (para un
conjunto de manzanas: asfalto, cloaca, obra hidrulica o iluminacin). Sin embargo, estos procesos
agregacin, que aumentan el alcance de los proyectos (no se reducen a una sola cuadra), no son
en todos los casos producto de juntar distintos proyectos particulares, sino resultado de procesos
de de negociacin entre distintos grupos del barrio.
El agrupar o unificar proyectos puede estar motivado por una estrategia de conveniencia electoral
(para reunir ms votos alrededor de un proyecto), incluso influenciada por el mismo equipo que
organiza el PP, sobre todo en los ltimos aos en los que el monto por asamblea permiti una
envergadura mayor a la del inicio (que por ejemplo permiti incluir el asfalto) o puede manifestar el
resultado final de un trabajo previo de un conjunto de vecinos, de ms largo plazo y que apunta a
resolver necesidades heterogneas en una zona (como en Villa Elisa).
Para el Secretario del Consejo, sta tendencia a proponer desde motivaciones que se denominan
individuales no es una caracterstica particular de La Plata, sino que lo analiza como un producto
de una cuestin ms general que sobrepasa a la experiencia local y que se enmarca en un contexto
que viene de aos de fragmentacin social y a desafeccin colectiva por la cosa pblica (Sortino
2012: 13).

- Prcticas de participacin
En el apartado anterior hemos mencionado prcticas de negociacin y para su anlisis tomamos la
concepcin de Urfalino (2013) que la entiende desde una asimetra entre oradores (algunos hablan
otros escuchan), donde se habilita a la persuasin a partir de las emociones y prevalecen los
regateos y/o intercambios de promesas.
Otra postura pertinente para entender las prcticas de participacin es enmarcarlas en relaciones de
poder. Para Vilas (2013: 95), arribar al consenso implica con mucha frecuencia conflicto y lucha
y, define el obrar poltico como una tensin entre confrontacin y consenso. Este autor seala que
el consenso es el resultado de la negociacin y el acuerdo, y que no se llega de manera espontnea,
por la sola deliberacin de argumentos a favor o en contra de determinados cursos de accin.
Asimismo, reconoce que la diversidad de intereses da pie al surgimiento de conflictos y la
construccin de consensos no es ajeno al mismo, estando enmarcadas en relaciones de poder. En
este sentido, durante el proceso de asambleas en los que se desarrolla esta poltica se identificaron
distintos ejes conflictivos:
1) La crtica a la limitacin presupuestaria: fue recurrente en la mayor parte de las
asambleas y tambin se plante en las entrevistas. En este sentido, los actores implicados en
estas discusiones eran los vecinos y los funcionarios, donde los primeros reclamaban mayor
presupuesto y los segundos justificaban el monto, explicando que era ms alto que el de
523

otros municipios. La asignacin del presupuesto para las diferentes asambleas tambin
gener disconformidad en la mayora de las zonas. Por ejemplo, en un CC que tena dos
asambleas, los vecinos de la zona que reciba menor monto, discuta con el funcionario
presente o con el coordinador el criterio de distribucin de los recursos. En general, se
coincida en que la asignacin deba depender de las necesidades de los lugares y no slo
considerar la cantidad de habitantes. Estos planteos posibilitaron debates sobre cules eran
los mejores criterios para la distribucin del presupuesto (danto lugar a conflictos entre
asambleas), sin embargo la municipalidad no estableca mecanismos de participacin para
el diseo de la poltica.

2) El tipo de proyectos comprendidos en el PP: en las asambleas los vecinos

consideraron que debido a que el monto era bajo, inevitablemente posibilitaba
proyectos que contemplaban cuestiones de menor importancia o urgencia. En
muchos casos se escucharon crticas al tipo de proyectos que podan ser
presentados, incluso ironizando sus alcances. Las frases frecuentes en distintas
asambleas expresaban esta valoracin: la prioridad es la cloaca, no queremos ms
plazas; para pedir un semforo no hace falta venir a una asamblea. Otra critica
es que estos proyectos acotados a lo micro local no permite una perspectiva
integrada o global como la ciudad.
3) Competencia por recursos limitados, generando mecanismos de exclusin y
antagonismos barriales al interior de la asamblea: en algunas ocasiones, el lmite
del monto para cada zona tambin actuaba de disparador para generar discusiones
entre los propios vecinos, sobre la legitimidad e importancia de los proyectos. Estos
desacuerdos se tradujeron en distintas disputas, especialmente entre proyectos
particulares de corto alcance (iluminacin o arreglo de vereda en mi cuadra) y
entre stos y los colectivos (arreglo de una plaza, equipamiento del centro de salud,
proyectos referidos al bien comn).
Tambin se generaron discusiones entre vecinos representantes de distintas organizaciones
por establecer cules eran las principales problemticas en el barrio. Por ejemplo, en una
asamblea se observ una discusin respecto de qu necesidad era ms prioritaria, por
ejemplo si las referidas a la tercera edad o a la infancia. Otro criterio para clasificar si el
proyecto era justo fue respecto a si beneficiaba a aquellos que pagaban impuestos,
situacin que los hara ms merecedores de obtener las obras. Estas competencias aparecen
potenciadas por la metodologa del PP platense, donde slo se ejecuta un proyecto, el que
rene ms votos en la eleccin general, posterior a la presentacin de proyectos en las
asambleas.

4) Participacin desde el reclamo: en la mayora de las asambleas se pudo observar

que se iniciaban con reclamos respecto de los problemas del barrio. En este punto
retomamos la categora propuesta por Weyrauch (2008) para caracterizar el vnculo
entre Estado y sociedad civil como propositivo/denunciativo estableciendo que,
en general, la tendencia inicial en las asambleas era, ms que la presentacin de
proyectos y propuestas concretas, a participar desde la expresin de reclamos o
demandas particulares que exigan solucin y estaban dirigidas al Estado
municipal.
524

Para los funcionarios y equipo que integraban el Consejo del PP, el reclamo est
en el marco de lo entendible y esperable y se entiende casi como una reaccin
natural del vecino ante la presencia del Estado.
La primera asamblea funciona como catarsis, porque por ah es el primer espacio
en todo el ao que tienen de encontrarse con el vecino de encontrarse con
alguien que va en nombre del Estado y ah te tiran desde el porqu aument la
papa hasta no s de todo (Entrevista a integrante del Consejo del PP).
El reclamo se manifestaba por un descontento de parte de los vecinos en relacin a la falta
de servicios en el barrio, promesas o compromisos incumplidos por parte de funcionarios
municipales. Este descontento se incrementaba ante proyectos que no entraban en el PP por
contemplar montos mayores a los asignados (en los primeros aos el presupuesto no
alcanzaba para la realizacin de obras hidrulicas, cloacas, asfalto, etc., como s se incluyen
en las ltimas ediciones) o cuando se trataba de demandas que contaban con una larga
trayectoria de distintos pedidos no satisfechos por el municipio.
En este sentido, coincidimos con las apreciaciones de Iorio (2009) que define que PP
implica una ventanilla mvil de reclamos y, con Annunziata (2011) que explica que la
participacin en los PP facilita la presentacin por parte de los vecinos de relatos sobre
sufrimientos que adquieren una dinmica catrquica ante diferentes reclamos.
5) Antagonismos entre funcionario y vecinos, a partir de denuncias cruzadas: los vecinos
porque el municipio manipula las propuestas y por entender que el Estado local se
desentenda de los problemas locales, que las obras eran deberes del Estado. Los
funcionarios, sospechaban sobre los intereses del vecino y critican filtraciones de
partidos opositores388. Ambos reconocen reproduccin de prcticas clientelares que se
oponen a los intereses genuinos de los vecinos. Se asociaba lo poltico al inters
personal.
6) Tensiones hacia el interior del gobierno: desde las reas del PP se manifest que la
relacin con otras reas de gobierno fue variante. En un primer momento, el desarrollo de
las asambleas implic la presencia de dos funcionarios de distintas dependencias como
forma de demostrar a los vecinos apoyo de la gestin, pero tambin como estrategia de
compromisos posteriores para implementar los proyectos. Con los aos esta presencia fue
disminuyendo y los conflictos al interior del Frente de gobierno fue incrementndose y
hubo resistencias desde la propia gestin y competencias por la implementacin de
proyectos, si eran los originados por las areas o los presentados va el PP. Tambin las
resistencias se generaban porque algunos funcionarios del FRP, consideraban que quienes
estaban en el Consejo del PP no eran del rin del bruerismo.

388

El Secretario del Consejo coloca el tema de la poltica en las asambleas en un lugar central y de
preocupacin: el Presupuesto Participativo es tambin un teatro de operaciones polticas, que puede ser
ganado por aparatos partidarios con el nico fin de legitimar o erosionar socialmente al gobierno de turno
(Sortino, 2012: 13).

525

7) Saberes en disputa: el tema de los saberes en relacin a los PP constituye un tema

central ya que desde su fundamentacin, la participacin del vecino en la toma de
decisiones parte de una valoracin de que el tcnico o el poltico no son los nicos
actores que poseen conocimientos para intervenir en una poltica pblica. Este saber
sobre las problemticas del barrio, que se fundamenta en la cotidianeidad y en el
estar ah es asumido por los propios vecinos y es demostrado en relacin
antagnica con los funcionarios municipales. Por ejemplo, en las asambleas los
vecinos suelen manifestar: Somos los que conocemos la zona, porque nosotros ac
estamos los 365 das del ao; no me vengas a decir a mi cules son los
problemas, nosotros los vemos todos los das. En este sentido, un entrevistado
tambin reflexiona apareca un yo/nosotros sabemos mejor que nadie lo que
ocurre en el barrio o lo que necesitamos, muchos ms que lo que saben
ellos/Estado municipal (Entrevista a vecino participante de Arana).
Este saber reconocido por los propios actores residentes de los barrios, fue valorado de
forma ambigua por los funcionarios a cargo del PP, quienes en parte estiman la
participacin, pero confrontan cuando se cuestiona la metodologa del PP o las decisiones
tomadas.
Respecto del saber tcnico, algunos vecinos interpelan que eran poco claros los criterios
de viabilidad a partir de los cuales se dejaban afuera proyectos presentados por los
vecinos. Desde su perspectiva crean que debera transmitirse mejor cules eran los
inconvenientes de viabilidad ya que en algunas ocasiones no se comprendan los motivos
y establecer que un proyecto no era viable quitaba transparencia al proceso.

Por otra parte, lo tcnico tambin se relaciona con lo administrativo o

burocrtico, por ejemplo plazos, circuitos de los trmites y procedimientos de
gestin que el vecino desconoce y que s saben los agentes estatales. Asimismo, la
lgica burocrtica que implica la gestin de los proyectos ocasiona que aquellos en
los que se integran distintas problemticas (por ejemplo la mejora de un espacio
pblico) sean separados por reas por una cuestin de competencia de distintas
dependencias (espacios verdes, obras pblicas, luminarias, etc). En algunos casos,
se divide el proyecto por zonas que comprenden distintos CC (una bicisenda que
atraviesa un parque que se extiende en dos CC se realiza por la mitad). Otro caso es
cuando el proyecto es de amplia envergadura (por ejemplo rene varias cuadras de
asfalto, producto de un consenso entre vecinos), superando el monto asignado a la
asamblea y se lo divide en muchos proyectos, rompiendo la mirada colectiva,
generando proyectos particulares (asfalto de tal a tal calle).

- Aprendizajes:
Una de las dimensiones de anlisis para abordar las experiencias es la que hemos
denominado, aprendizajes o siguiendo a Martnez (2009) lecciones aprendidas, que
526

consideramos que dan cuenta de la resignificacin de los saberes y cambios en los sujetos.
Un primer dato significativo es que todos los participantes del PP, independientemente de
su rol, sealaron que su involucramiento implic algn tipo de aprendizaje, que fueron
sobre diversas temticas y respecto a diferentes procesos y tambin podramos concebirlos
como resultados del PP, no desde una visin cuantitativa en relacin a servicios y productos
brindados, sino en relacin a aspectos ms cualitativos de los actores que participan en ella.
En este sentido, identificamos en los distintos relatos aprendizajes en diversos planos, tanto
a nivel colectivo como en lo personal y tambin se los reconoce para otros actores (por
ejemplo desde el vecino se identifican aprendizajes para la gestin y viceversa), entre ellos
se destac:
1) Mayor capacidad de organizacin e incorporacin de nuevas prcticas
Uno de los aprendizajes ms reconocidos fue en trminos colectivos, acerca de lo que implic
desarrollar prcticas especficas para lograr que un proyecto sea ganador. Es decir, implementar
estrategias para alcanzar un objetivo y diagramar una organizacin a nivel grupal que incluso,
transcurrido el PP, queda como capacidad de movilizacin para conseguir otros recursos para el
barrio. En efecto, en algunos casos una vez finalizada las asambleas hubo en los respectivos barrios
otro tipo de participaciones para solicitar mejoras.
El aprendizaje que rescato es que estamos coordinados. Que la demanda se puede
transformar en una accin especfica, que se puede concretar un objetivo. Que juntndonos
logramos hacer ms cosas que solos (Entrevista a vecina participante de Arana).
Sobre la incorporacin de nuevas estrategias de organizacin, una situacin significativa que
identifican varios de los entrevistados es que aprendieron a militar un proyecto y hacer
campaas (recordemos que en la instancia de asambleas, se presentan distintos proyectos y en la
eleccin slo se vota uno, el que ms votos rene es el ganador, por ello resulta fundamental el
periodo entre la presentacin de proyectos y la eleccin).
Es decir, incorporaron nuevas prcticas, que podramos ubicar del campo poltico partidario. La
asimilacin de estas prcticas fueron producto de un proceso y, siguiendo a Moran (2003), es
importante reconocer la capacidad de los actores sociales para apropiarse y transformar, por medio
de sus prcticas, los componentes de sus culturas polticas. La concepcin de militar un proyecto
haba surgido tibiamente en 2008 y aparece generalizada en 2013: los vecinos aprenden que deben
moverse para difundir sus proyectos y para ganar la votacin. En esto coinciden diversos actores
e incluso se hace explcito en las asambleas. De esta forma, se genera una lgica electoral, que
obtiene como resultados ganadores y perdedores.
Cuando perdimos por 59 votos, analizamos por qu perdimos, estuvimos analizando cmo
15 das. Esto es un proyecto y lo tens que militar como si fuera poltica, yo no hago
poltica pero entiendo cmo es. Falt organizarse, faltaron recursos econmicos, prensa,
marketing, durante un ao estuvimos saliendo en la revista del barrio, volanteamos casi
todo Villa Elisa, concurr al concejo local por los derechos del nio, fui dos aos y las
527

organizaciones sociales ya nos conocan. Durante los dos fines de semana que era la
votacin fue militar a morir, hablar en los comercios, hablar con organizaciones polticas,
tambin. Le jugamos de igual a igual y le ganamos (Entrevista a vecino de Villa Elisa
propulsor de un jardn de infantes en el PP 2010 que sali segundo y que en el PP 2011
obtuvo el primer lugar. Cuando se refiere a le ganamos es sobre el CC que fomentaba
otro proyecto).
Las campaas electorales son diversas y variadas. Las estrategias de publicidad abarcan desde
cartelera en los barrios, entrega de folletera puerta a puerta y el uso de redes sociales. La
diversidad de estrategias depende de los recursos y apoyos que pueda movilizar cada grupo de
vecinos, y en este sentido se parte de una desigual posicin.
El aprendizaje es que se necesitan recursos para dar publicidad el proyecto

que uno presenta. Algunos proyectos tenan carteles grandes, pasacalles, era
obvio que alguien los bancaba con recursos y yo hacia papeles fotocopiados
para repartir en los negocios del barrio y en la escuela, los tiraba por debajo de
la puerta. No iba a poder ganar as (Entrevista a vecino del Casco).
2) Ampliar horizontes
Otros aprendizajes que surgen de la participacin en las asambleas, es el conocimiento de realidades
distintas. Por ejemplo, vecinos que mencionan que se encuentran con participantes de otras zonas
dentro de su barrio, que aunque cercanas a su casa viven otra cotidianeidad. Tambin se seala la
oportunidad de encuentro y de relacin con los vecinos como una instancia de sociabilizacin.
La experiencia la veo como muy positiva, es importante como construccin de
ciudadana y porque tambin me enter de realidades dentro de mi mismo barrio de las
cuales no saba y que me hace ser un poco ms consciente de lo que sucede en el barrio
(Entrevista a un vecino de Villa Elisa).
Involucrarte y participar y a partir de ah vos mirs ms all, te fijs en las necesidades
del barrio, te fijs en cosas que vos antes no te dabas cuenta. Uno se acostumbra a ver
siempre lo mismo, las calles rotas, el club abandonado y pensas que no se pueden hacer
cosas () cuando los vecinos del barrio de al lado explicaron que no tienen ni iluminacin,
ni veredas, entend su problema (Entrevista a vecina participante de Olmos).
Otro actor que refiere significativos aprendizajes fueron los coordinadores, que adems son parte
del equipo tcnico del Consejo. En los dos casos de las integrantes ms jvenes que son egresadas
de la Universidad, relataron que esta experiencia ha sido enriquecedora. Por ejemplo mencionaron
cambios en la concepcin sobre la participacin y en la valoracin de la poltica, desde la
experiencia adquirida en la prctica y su complemento con la teora. Es decir, se reconoce un
aprendizaje en el terreno que modifica la concepcin terica aprendida en la Universidad.

528

3) Incorporacin de conocimientos cvicos y nuevas habilidades

A lo largo de este proceso participativo, que lleva ya varios aos, se observa en las asambleas la
generacin de lo que Navarro (1998) denomina competencias cvicas, por ejemplo conocimientos
sobre las competencias del municipio y sus reas, en cmo hacer un proyecto y dnde dirigirse a
reclamar el atraso de las obras.
En la primera asamblea era ir a ver de qu se trataba, en la segunda se vena con un
entusiasmo porque ya venan con un proyecto, ya venan con alguna idea, con alguna
propuesta. Eso est bueno por ejemplo, que se plantearon cosas para el centro de salud, de
cmo se poda manejar, se pusieron en contacto con la Secretara de Salud; despus se
plante la cuestin de hidrulica por el tema de los arroyos ya ibas con una idea de qu
ibas a hablar o proponer, ya haba un conocimiento (Entrevista a vecino participante de
Gonnet).
En las ltimas ediciones se percibi que algunos vecinos que haban participado de las asambleas de
aos anteriores ya conocan el mecanismo de funcionamiento del PP e incluso explicaban a otros
vecinos qu tipo proyectos entraban y cules no y, especficamente en la ltima edicin, se not en
varias asambleas la estrategia de unificar proyectos. Es decir, mediante el ejercicio de la
participacin en las asambleas los vecinos adquieren conocimientos y competencias que incluyen
desde cuestiones generales hasta otras de tipo tcnicas, orientadas a cmo expresar un problema
barrial, pero tambin de tipo prctica, como las de formar alianzas entre vecinos para que el
proyecto tenga ms peso.
Con este ncleo duro que te digo, es que para que no surjan problemas como nos pasaba
antes, nos ponemos todos los vecinos de acuerdo en un slo proyecto. Por reglamento tiene
que haber dos proyectos entonces el segundo ponemos algo ridculo, un cesto de basura en
el medio de la nada. Entonces gana el proyecto con el que estamos todos de acuerdo
(Entrevista a vecino participante de Olmos).
Entre los aprendizajes tambin se incluyeron la incorporacin de competencias actitudinales como
el aprender a coordinar una asamblea. En la prctica se ponen en juego las expectativas y
motivaciones propias. Por ejemplo, una de las coordinadoras de la edicin 2008 identifica que el
mayor aprendizaje fue aprender a ser neutral entre los distintos intereses sectoriales que se
evidenciaban en el barrio, corrindose de su habitual rol de militante donde justamente se impulsa
un inters. Otra coordinadora, integrante del Consejo plantea una diferencia entre lo que sucede en
la realidad y lo esperable y cmo sobre la marcha fue incorporando distintas habilidades.
Estar frente a una asamblea no es una prctica laboral normal, porque vos ah tens que
poner, o sea, desde tu personalidad, tu carcter, lo que sabs de la vida, lo que aprendiste
ac, lo que implementas de la polticaporque es estar enfrente de la realidad social.
Tens gente de diferentes de diferentes sectores sociales, con diferentes problemas y
contener eso en dos horas para poder implementar una poltica, que resulte exitosa. Yo fui
a esa asamblea nueva, contenta, esperando que los vecinos me iban a decir Qu bien
que tenemos una zona para nosotros, podemos organizarnos y no, me encontr con
529

cincuenta personas gritando porque en vez de tener veinte calles de asfalto como los otros,
ellos iban a tener catorce. Porque tenan menos presupuesto. Porque era ms chico el
barrio. Entonces ah es como que en ese momento te descoloca todo y tens que
reorganizarte en nada en dos minutos (Entrevista a integrante del Consejo del PP y
coordinadora).
4) Fortalecimiento de liderazgos barriales
Asimismo, los participantes en estos procesos de participacin van ejercitando o desarrollando
habilidades para intervenir, deliberar y debatir en espacios pblicos. Lerner y Schugurensky (2007)
denominan aprendizajes en este sentido como de capacidad comunicativa. Tambin en las
asambleas la participacin reproduce prcticas incorporadas y aprendidas en otras experiencias.
Algunos participantes con trayectoria de participacin social, de militancia poltica partidaria o
sindical se destacaban por cmo se desenvolvan en las discusiones, por sus aptitudes para intentar
consensuar entre distintas posturas o porque logran persuadir al resto para conseguir apoyos. Este
fue el caso de algunos vecinos y de algunos coordinadores.
De esta forma la asamblea funciona como dispositivo donde se potencian y se refuerza la posicin
de algunos referentes barriales, tanto militantes como no militantes. En el primer caso se observa
que en las asambleas de los ltimos aos tienen una presencia muy activa y en opinin de uno de
los militantes polticos de la zona sur de la ciudad, el PP es una oportunidad para retomar el vnculo
con el vecino a partir de los proyectos.
Por otra parte, aunque no es generalizable a todas las asambleas, tambin se observ que surgieron
nuevos liderazgos, vecinos que no contaban con militancia y que comienzan a asumir el rol de
portavoz de las problemticas del barrio.
Algunos vecinos que participan activamente en el presupuestos son reconocidos por los
vecinos. Porque hay gente que se moviliza y va puerta a puerta y despus la gente los busca
para otras propuestas. Son referentes sociales que ya quedan porque se hacen conocidos,
porque dan respuesta y estn legitimados. Nosotros trabajamos con ellos desde la
delegacin (Entrevista a Subdelegado en la periferia de la ciudad).
5) Aprendizajes de la propia gestin
El Director del PP al ser consultado sobre los aprendizajes, en un documento presentado en el
Banco de Experiencias exitosas, en la Universidad Nacional de Quilmes, explica:
Es de gran aprendizaje la experiencia. Por un lado por la gran movilizacin popular que
gener la misma y por otro lado porque de esta manera estimulamos la participacin
ciudadana. Generamos mecanismos de control ciudadano de las polticas pblicas y
fundamentalmente la aparicin de nuevas representaciones barriales. Esta nueva
experiencia nos ha demostrado que no es cierto como quieren decirnos algunos que los
vecinos no quieren participar o ser parte de las decisiones de gobierno, sino que por lo
general no se les da el lugar que necesitan (Entrevista publicada en: www.bel.unq.edu.ar,
acceso: 26/12/2013).

530

En esta cita se remarcan aspectos cuantitativos de la participacin pero tambin se menciona un

aspecto ms cualitativo, de anclaje territorial como el de las representaciones barriales. De esta
manera, la apertura de espacios de participacin otorga visibilidad a territorios donde el Estado no
estaba presente. La asistencia del gabinete municipal en los barrios y la realizacin de las asambleas
por zonas posibilitaron, a un gobierno en su primer ao de gestin, contar con un conocimiento
general de las problemticas y necesidades locales. Estos hechos se tradujeron en un discurso oficial
que planteaba: sta gestin se acerca al vecino, rompe la lgica tradicional de gobernar
centralizadamente, y an daba un paso ms, promueve la participacin en el control de la
poltica.
Respecto a la visin de los vecinos algunos identifican que el PP es una herramienta que permite al
municipio conocer las problemticas de los distintos barrios. Otros vecinos plantean que esta
potencialidad no es aprovechada por diversas razones, entre la que se destaca la falta de un equipo
interdisciplinario y que el diseo de la poltica no fomenta el trabajo articulado entre reas.
Se podra hacer un mapa de las demandas de vecinos, le permitira planificar, y no volver
a la asamblea el ao que viene. En la teora es una cosa y en la prctica es otra. Ac se usa
como nico medio de gestin con un porcentaje muy bajo de presupuesto (Entrevista a
vecina participante de Arana).

- Vivencias
Para finalizar el anlisis sobre las experiencias de quienes participaron en el PP se expone a
continuacin las vivencias o momentos ms significativos que identificaron los actores. En su
mayora se refieren a los proyectos en s, sea por su concretizacin o, contrariamente, porque el
proyecto impulsado no es el seleccionado. En segundo lugar, ms all del resultado obtenido en la
votacin se menciona el proceso mismo de participacin, especialmente, algunos participantes
valoran el PP como un espacio que posibilita relacionarse con otros vecinos.
Los relatos ms generalizados se refieren a los momentos en los que se anuncia cul es el proyecto
ganador, la inauguracin de los mismos y el clima de festividad en ambos casos.
En los testimonios se evidencia emotividad y suelen ir acompaados de reflexiones sobre todo el
proceso, desde que surgi el proyecto, cmo se organiz la campaa y las expectativas finales.
Un ao ganamos con el semforo que present yo, estaba esperando los resultados en el
Pasaje Dardo Rocha y dicen en el Casco, proyecto 180. Y yo me levant y grit Bien!.
Despus otro ao fue el achique de la calle, ese fue lo ms, yo me sent re feliz con ese, el
proyecto 235 que lo haba armado la directora del jardn y el pap de un chico que tena
una discapacidad (Entrevista a vecina del Casco).
Los participantes vivencian la concrecin de los proyectos con una satisfaccin muy grande,
especialmente si se trataba de proyectos que se venan demandando en la zona desde varios aos.
De esta manera lo relata uno de los vecinos que siente que libraron una lucha contra el sistema,
531

porque implic tres largos aos de recorrer los pasillos de la municipalidad, convencido de que la
nica forma de llegar al xito es la persistencia (Discurso de autor de proyecto, Inauguracin de
obra en Villa Elisa, 1/4/2014).
En el caso de los funcionarios del municipio coinciden en que una de las experiencias ms
significativas es lo que sucede en los barrios ms perifricos de la ciudad y en este tema destacan
que la cantidad de asambleas en el territorio posibilita que el Estado local llegue a lugares sin
ningn tipo de atencin, donde el lugar estaba afuera del Estado.
La experiencia ms significativa fue en un barrio alejado, cerca de Abasto, en lmite con
Brandsen donde votaron 300 personas y 50 asistieron a las asambleas, donde fue la
primera vez que los vecinos conocieron a un funcionario. Esta experiencia fue sumamente
interesante porque el barrio en dos aos cambi completamente, se arranc de cero, era un
terreno virgen, con gente con ganas de participar y el Presupuesto brind un espacio de
contencin. A partir de la participacin los vecinos crearon una asociacin vecinal y
consiguieron varias cosas: cestos de basura, iluminacin, refugios (Entrevista a Secretario
del Consejo del PP. 2011).

De este modo, la concrecin de algunos proyectos en la periferia est asociada a varios aos
de inaccin del Estado y en cada testimonio, principalmente de los vecinos se transmite el
padecimiento cotidiano de no contar con servicios y lo que implica las mejoras en los
barrios. En este punto, el anlisis de Annunziata (2013) sobre otros casos de PP son
similares, denominando estas situaciones como experiencias sufridas.
Por otra parte, algunos entrevistados sealaron como lo ms significativo la posibilidad de
establecer relaciones sociales y resaltan lo vincular. As lo comenta una entrevistada que integra una
red en un barrio nuevo y que han conformado un grupo, que se juntan con regularidad para tratar
temas de mejoras del barrio.
Los funcionarios a cargo del PP destacaron tambin como significativo el vnculo que las
asambleas posibilitaron entre el Estado y la ciudadana y el involucramiento de los vecinos con los
proyectos.
Lo ms movilizador es el contacto y la relacin con la gente. No se cambia por nada. Ah
realmente cambias la calidad de vida de los ciudadanos. Con pequeas obras decididas por
ellos mismos. La participacin era masiva, tanto en la gestacin de proyectos como en la
votacin de los mismos. Eso genera naturalmente organizacin popular y territorial que
permite construir una forma distinta de relacin entre el Estado y los ciudadanos
(Entrevista a ex Director Ejecutivo).
La relacin con los vecinos se asocia, desde la perspectiva de los agentes estatales, al tema de la
credibilidad o la confianza como valor fundante de esa relacin que se logr construir. Los dos
funcionarios entrevistados se ubican en un lugar cercano al vecino, en uno de los casos se menciona
la palabra par y, en el otro, aparece el equipo del PP en lejana con el gobierno municipal
(integrantes del Consejo). De esta forma se construyen nuevos sentidos sobre su propia experiencia
en la que intervienen las representaciones que tienen sobre el rol del Estado y la relacin con la
532

ciudadana, se explica que se parte de una situacin social generalizada de desconfianza entre
polticos y ciudadana y que ellos, como funcionarios, representaban una clase poltica con
problemas de credibilidad. El relato en los dos casos es que a partir del esfuerzo y compromiso con
el PP se logr revertir esa desconfianza.
Yo voy a una asamblea y ya estoy legitimado. No necesito ir a legitimarme, a mi ninguno
de la asamblea me va a decir una barbaridad, por qu?, porque me vieron. Porque no me
creyeron la primera vez que fui; la segunda me creyeron un poco ms, la tercera me crean,
y la cuarta ya me creen. Entonces voy y me creen, porque aparte no les ment () esa
reunin en X barrio, la primera, no sabs como me putearon me decan, vos no vens
ms, vos no vens ms. La segunda fuimosya me puteaban menos, se peleaban entre
ellos, la tercera ya no se peleaban entre ellos y, la cuarta votaron y despus de que votaron
el otro da hicieron un acto para aprobar el proyecto y a los abrazos, me dieroneso es el
Estadoeso es lo que uno genera, porque se genera como un par (Entrevista al Director
Ejecutivo del PP).
Segn el funcionario esta credibilidad se fue construyendo con la activa presencia en el territorio,
con el trabajo en lo cotidiano, con el establecimiento de relaciones horizontales y con la sinceridad
que afrontaron las distintas situaciones.
En un lugar similar se ubica el Secretario del Consejo y su grupo de trabajo. Surge nuevamente el
tema de la mentira como relacin tpica de la cual se intentan diferenciar y se destaca que se
trabaja desde el llano.
En lneas generales confan en nosotros, pero no confan en el gobierno y nos separan a
nosotros del gobierno, como si nosotros furamos una ONG. La verdad es que no s por
qu ocurre eso. Est bien, nosotros no les mentimos, no los engaamos, les decimos las
cosas como son, est bien. Pero eso es lo bsico, digamos. Si hasta ahora yo te vine
venimos en una trayectoria en la que todo lo que dijimos lo hicimos y, todo lo que dijimos
que no bamos a hacer, no lo hicimos. Y se lo decimos en la cara (Entrevista al
Secretario del Consejo del PP).
Es interesante sealar que el Secretario se refiere a que esta relacin de desconfianza entre vecinos
y funcionarios tambin se da en forma inversa: Todos saben que intereses represento yo. Pero
nosotros no sabemos quines son los otros. Se debe ser claro, soy un vecino genuino, soy asesor de
diputado, representante de ONG de 4 tipos, sino se engaa a la gente (Entrevista al Secretario del
Consejo del PP).
El descreimiento atraviesa la experiencia de participacin en varios sentidos389. Al inicio del PP, en
sus primeras ediciones, los vecinos relataban experiencias anteriores de espacios participativos y
389

Coincidimos con Landau (2008) en que la desconfianza es estructurante en los PP, es decir es un
fundamento, aparece como objetivo a erradicar, pero que en la prctica se sigue generando, se multiplica
y cambia de forma ya que es una relacin mutua entre autoridades estatales y ciudadanos.

533

promesas que quedaron en la nada y manifestaban su temor de que se repetira la misma historia.
Incluso en tres asambleas (Olmos, Casco y Villa Elvira) se recuerda el tema de la participacin en
las asambleas del Plan Estratgico (que se realizaron en el 2002) y se haca referencia a su
incumplimiento. Esta experiencias previas, no cumplidas, podramos relacionarlas con lo que Cunill
Grau (1991) caracteriza como costo del fracaso de la participacin, pero que lejos de desalentar a
estos vecinos, como explicara Montero (2003) en lo que denomina procesos de desesperanza
aprendida, no se inmovilizan y apuestan una vez ms (aunque manifiestan incertidumbre) ante un
nuevo espacio participativo. La experiencia anterior se hace presente, se genera una tensin entre la
necesidad que origina la participacin, la desconfianza producto de la experiencia anterior y cierta
duda sobre los resultados a obtener ante la oportunidad que se presenta. De esta forma, las
asambleas actan como dispositivos de catarsis de reclamos o catarata de reclamos.

El hecho de no concretar los proyectos implica sentimientos de frustracin y de que se fue

parte de un engao, ya sea porque desconfan de la votacin (en varios casos los
entrevistados se refieren a que perciben manipulacin en los proyectos por parte de la
municipalidad) o no acuerdan con la metodologa planteada en el PP.
Cuando me enter que no gan nuestro asfalto fue una gran frustracin. Otro ao
bamos a tener que aguantar el barro. Y otro ao no fui porque me calent y creo
que fue en 2011 que no fui, porque en 2010 perd, no me pareca justo que gane un
barrio que juntaba ms votos porque eran ms (Entrevista a vecino participante de
Olmos).
En otros casos se mencionan temas puntuales, resultados que no son los esperados y expectativas no
cumplidas, especialmente cuando la ejecucin de las obras se atrasan.
Yo hablo del dao psicolgico () te terminas pelando con los vecinos, que hace 10
aos lo conoces del barrio () la satisfaccin de participar es muy personal y los que
queremos participar nos sentimos muy abandonados por parte del Estado. Es como un
doble sabor, tiene cosas buenas, pero que si quers buscar cosas buenas que te motiven a
participar las tens que buscar interiormente porque exteriormente est todo armado para
que te saquen las ganas () todava, en 3 aos no hay ni un clavo puesto por el municipio.
Supuestamente ya empieza la obra, se licit y todo () no se si seguir participando en el
PP. (Entrevista a vecino participante de Olmos).

Las citas anteriormente expuestas demuestran cmo el involucramiento de este vecino cala a nivel
subjetivo, se menciona las palabras frustracin, dao y muestra una sensacin de
descreimiento al no visualizar resultados y/o cumplir las expectativas. Segn Ansell y Gash (2008),
resulta vital el acuerdo sobre logros de mediano alcance. La consecucin de objetivos rpidos o
pequeas victorias (necesidad de logro segn Snchez Santa-Brbara y Garca Martnez, 2001)
reforzara la implicacin o el compromiso de los participantes. An ms, afirman los autores, sin
una clara visualizacin o percepcin de estas rpidas recompensas, la participacin comienza a
disminuir y sta es la sensacin que se traduce en algunos participantes que evalan justamente la
falta de concrecin de los acuerdos asumidos por la municipalidad. Asimismo, se hace referencia al
534

cambio de reglas que quitan transparencia al proceso y que quitan expectativas de logro acerca de la
posible intervencin y una sensacin de engao.
Finalmente, las experiencias negativas tambin son relatadas por los funcionarios respecto de
algunos proyectos que no pueden concretarse. En efecto, el Secretario del Consejo manifest que
una de las experiencias ms significativas en relacin a la participacin fue la de los jvenes que
participaron en el Cabildo Abierto de los Pibes, donde representantes de 22 escuelas haban
presentado un proyecto unificado para construir en todas las delegaciones Centros de Contencin y
el proyecto no se concret.

Conclusiones

A partir del anlisis realizado podemos reflexionar que se constituyen una pluralidad de
experiencias de participacin. Por ello, frente a posturas que idealizan las
interpretaciones sobre las polticas de participacin ciudadana, sostenemos que stas no
implican por s misma, ni son la panacea para la mejora de la eficiencia de las polticas
pblicas, la mayor democratizacin, el acercamiento en la relacin entre funcionarios y
ciudadana, el fortalecimiento de los actores sociales. No generan soluciones mgicas, ni
tampoco reproducen mecnicamente procesos de manipulacin poltica, cooptacin de
liderazgos, etc. Los resultados no son positivos o negativos, son heterogneos, tienen
matices. En efecto, se observ combinaciones de esos resultados, que no son todos
excluyentes entre s: el PP puede favorecer el fortalecimiento de ciertos liderazgos
barriales, incluso cuando algunos actores reconocen interferencias/manipulaciones por
parte del municipio en la presentacin y eleccin de proyectos.
La participacin va constituyendo huellas en las personas. En efecto, todos los actores
entrevistados manifestaron haber aprendido algo en este proceso. Asimismo, en su
mayora sealaron implicancias personales: alegra, ilusin, confianza, desconfianza,
emotividad y tambin relatos sobre sufrimientos referidos a las problemticas cotidianas
y conflictos por los recursos.
En este marco concebimos a los PP como posibilitadores de la constitucin de espacios
donde emergen y se constituyen aprendizajes tanto para los actores de la comunidad como
para los actores estatales. Los primeros aprenden en conjunto a elaborar y gestionar los
proyectos, mejoran su capacidad de organizacin barrial e incorporan nuevos
conocimientos sobre la administracin estatal. La misma ejecucin de los proyectos genera
en algunos casos nuevos hbitos en los vecinos, por ejemplo la recuperacin de una plaza o
el asfalto modifica la circulacin de un barrio.
Este tipo de procesos tambin genera una mayor capacidad en el rol de los vecinos de
interactuar con el Estado, formulando diagnsticos, presentando propuestas, proponiendo

535

alternativas, participando en la decisin, controlando las polticas pblicas, interpelando a

los funcionarios, realizando reclamos y demandas.
En tanto que para los actores estatales, la entrada o bajada a los barrios gener
aprendizajes a fin de que incorporaran diferentes definiciones de los problemas pblicos y
comenzaron a desarrollar prcticas internas de articulacin interinstitucional. Este camino
se transit con resistencias de sectores de la propia administracin o el planteo de
obstculos para implementar una lgica transversal, ya que las organizaciones estatales
tradicionalmente se caracterizan por un funcionamiento de actuacin a partir de estamentos
estancos.
Estos aprendizajes incluyen atravesar momentos de tensiones fomentados especialmente
por una competencia por los recursos econmicos asignados, la confrontacin por los
proyectos que deberan ingresar en el PP y por sospechas sobre la transparencia del
proceso de eleccin. Estas posiciones implican distintos intereses, motivaciones
individuales versus las colectivas y conflictos entre proyectos colectivos de distintos grupos
o barrios. Retomando los planteos de Vilas (2013), podemos observar cmo emergen
criterios opuestos de organizacin de esos disensos, a partir de acciones de enfrentamiento.
De esta manera creemos que el PP, en tanto proceso social y poltico, configura y es configurado
como un campo en disputa entre actores, donde emergen conflictos, competencias, acuerdos,
alianzas estratgicas, donde existe una desigual distribucin de costos de la participacin y de
recursos. Lejos de la visin idealizada de la participacin que sobrevalora la proximidad e
identidad comunitaria y sus beneficios (por ejemplo a partir del apoyo del supuesto de ms
participacin, ms consenso) identificamos que se manifestaron conflictos de intereses entre los
actores participantes, prcticas de participacin tendientes al reclamo, impulsadas por trayectorias y
experiencias de participacin previas; visibilidad de antiguos antagonismos barriales que sustentan
relaciones de desigualdad estructural y por la competencia entre recursos limitados que generan
muchas veces lgicas de exclusin (de ciertos grupos sociales, de ciertos proyectos, de ciertos
mecanismos de participacin).
Finalmente, nos interesa aportar que considerar una dimensin ms cualitativa, las trayectorias de
los actores y sus aprendizajes, es significativo para el anlisis de las polticas. No slo porque las
entendemos como resultados de la poltica, sino porque aportan a la conformacin misma del
proceso, contribuyen a su constitucin. Ello implica pensar a los actores como productores de la
dinmica poltica, que intervienen sobre la poltica pblica; pero donde tambin se reconfiguran
como actores.

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540

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

LA INSERCIN LABORAL DE LAS MUJERES MADRES, UN DESAFO PARA LAS

POLTICAS SOCIALES.
Anlisis de la experiencia de la cooperativa Historias con Hilos.
Mara Josefina Paviotti
mariajosefinapaviotti@gmail.com
UCSF

Mesa redonda: Familia, trabajo y polticas sociales de primera infancia.

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas pblicas
Resumen:
Esta ponencia tiene como finalidad presentar una investigacin emprica en curso cuyo
abordaje consiste en analizar las trayectorias laborales de las mujeres madres en relacin a
las polticas sociales de primera infancia, concretamente pretendemos estudiar la insercin
laboral de madres de nios/as que envan a sus hijos a los Jardines Maternales Municipales
de Santa Fe a travs del estudio de la experiencia de la cooperativa Historias con Hilos
iniciada por madres de estos jardines, poniendo en discusin diversas temticas de inters
en las ciencias sociales como son el bienestar social, la familia como institucin social, la
conciliacin maternidad-trabajo y las polticas sociales de primera infancia.

541

INTRODUCCIN
Esta ponencia tiene como finalidad presentar una investigacin en curso, que realizamos
desde la Universidad Catlica de Santa Fe, cuyo abordaje consiste en analizar las
trayectorias laborales de las mujeres madres en relacin a las polticas sociales de primera
infancia, concretamente pretendemos estudiar la insercin laboral de madres de nios/as
que envan a sus hijos a los Jardines Maternales Municipales de Santa Fe (en adelante
JMM) a travs del estudio de la experiencia de la cooperativa Historias con Hilos iniciada
por madres de estos jardines.
Esta investigacin est atravesada por diversas temticas de inters en las ciencias sociales
que se entrelazan para poder dar una mirada amplia a la realidad observable. Los temas que
sustentan esta investigacin sern desarrollados en esta mesa intentando aproximarse al
objeto de estudio. Aunque la investigacin es incipiente, en esta instancia pretendemos
abrir un espacio de dilogo y discusin sobre lo trabajado.
Los objetivos de la investigacin en los que profundizaremos en las ponencias presentadas
en la mesa son: a) identificar las modificaciones en la trayectoria laboral y/o de formacin
de las mujeres madres a partir de la incorporacin de sus hijos en los jardines municipales
de Santa Fe y la formacin de la cooperativa Historia con Hilos (en adelante HCH); b)
analizar los alcances y lmites del desarrollo de capacidades emprendedoras en las mujeres
en su pasaje por la cooperativa HCH.
Para abordar estos objetivos discutiremos sobre: la familia como institucin de bienestar
social; las polticas sociales de primera infancia en tanto intervenciones sociales del estado
tendientes a garantizar el bienestar social, la reestructuracin de los roles tradicionalmente
asumidos por el varn y la mujer, tanto en la esfera domstica o familiar como en mbitos
pblicos; la formacin y capacitacin en contextos de vulnerabilidad social; el trabajo como
integrador social; el rol del emprendedurismo en la insercin laboral; el ingreso de las
mujeres al mercado laboral; el rol de las instituciones educativas en la integracin
sociocultural de las familias y las desigualdades estructurales en las que nacen algunos
nios/as.
1. FAMILIAS, BIENESTAR Y POLTICAS SOCIALES
Uno de los supuestos de los que partimos en esta investigacin emprica es reconocer al
ncleo familiar como un componente fundamental del bienestar social (Esping Andersen
2004:22). La familia, desde sus comienzos hasta ahora, continua siendo una red bsica de
proteccin social (Sunkel 2006), un espacio de contencin de diversos problemas sociales
o en palabras de Lash un refugio en un mundo despiadado (Lash 1997 citado en Esping
Andersen 2004:53)
Ahora bien, muchas corrientes acadmicas e incluso diversas ideologas sociales han
insistido en que la familia se sustenta, contiene y cuida, gracias al trabajo no remunerado y
muchas veces no recocido de las mujeres, que es una importante fuente de bienestar. En
efecto, lo que ocurre dentro de las familias si bien es, en parte, reservado a la esfera privada
e individual, por otro lado, tambin forma parte de una esfera pblica que tiene incidencia
en el bienestar de toda la sociedad. De esta manera, desde el estado se regulan algunos
542

aspectos relacionados con las dinmicas familiares como el matrimonio, la sexualidad, la

educacin y los derechos polticos (entre otros) (Sojo 2007:159).
En la actualidad, las familias y particularmente (aunque no nicamente) las mujeres, estn
expuestas a enormes exigencias: el acceso de todos los adultos al mercado laboral,
especialmente de la mujer, el desarrollo de las tareas domsticas, los costos y calidad de
cuidados no parentales de los hijos/as pequeos y adultos mayores, la distribucin de tareas
y divisin del trabajo sexual dentro del hogar, la transmicin intergeneracional de capital
cultural, el sostn material de los miembros de la familias, entre otras cuestiones; lo que
puede producir una sobredependencia de los individuos en los arreglos familiares para su
supervivencia cotidiana (Andrenacci 2012:13). As, la familia, en general, y la mujer, en
particular se encuentran sobrecargadas. Pero estn en condiciones de enfrentarlas?
Cuentan con recursos para afrontar las crecientes demandas sociales actuales? Qu
sucede cuando el deseo de las mujeres est ligado al desarrollo de una profesin; cuando
hay deseos de conciliacin maternidad-trabajo; cuando un segundo ingreso en el hogar es
necesario para garantizar la subsistencia de la familia; cuando para el cuidado de las
personas dependientes no puede delegarse ni apoyarse en otras instituciones sociales;
cuando se querra tener ms hijos de los que las posibilidades reales por tiempo o ingreso
permiten; cuando no hay distribucin igualitaria de las tareas de sostn del hogar y cuidado
de los hijos entre hombres y mujeres; cuando los hogares monoparentales no dan a basto
con la conciliacin produccin-reproduccin?
La sobrecarga del bienestar se acenta cuando se trata de familias que habitan entre la
zona de la vulnerabilidad y la integracin (Castel 1997:368). Pertenecen a estas zonas
tanto aquellas personas vctimas del desempleo prolongado, jvenes que no encuentran
trabajo, poblaciones mal escolarizadas, mal consideradas, con mala vivienda y mala
atencin sanitaria, como aquellas que teniendo trabajo no tienen seguridades de no ser
despedidos al mes siguiente, habitan en una vivienda confortable pero de la que pueden ser
expulsados por no pagar el alquiler, o jvenes que estudian concienzudamente pero
sabiendo que corren el riesgo de no poder terminar la carrera. Es decir, son aquellos que
viven procesos de empobrecimiento o que por las diferentes condiciones pueden empezar a
vivirlos. Asimismo, pertenecen a estas zonas los desafiliados, en trminos de Castel
(1997), que necesitan ingresos para vivir y estn por fuera del mercado de trabajo, siguen
bajo la dependencia del centro, aunque son expulsados hacia los mrgenes, permaneciendo
ajenos al ncleo de integracin y bienestar social. Asimismo, las que viven en situacin de
pobreza persistente390, que estn ms expuestas que otras a sufrir diferentes tipos de
problemas (Clemente 2014:47) dado que tienen que articular el bienestar dentro de
procesos de fragilidad e indefensin ante cambios en el entorno; debilidad interna para
afrontar las transformaciones necesarias para adaptarse y aprovechar el conjunto de
oportunidades que se presentan; desamparo institucional del Estado; inseguridad

390

Entendemos por pobreza persistente o crtica a aquella situacin que coloca a las familias en serias
dificultades estructurales de carencias mltiples () situaciones de privacin tanto material como subjetiva y
simblica que hacen el bienestar de las personas y las familias en estrecha relacin con el contexto territorial
en el que habitan pues sus integrantes encuentran confinados en los entornos ms desguarnecidos y
degradados del tejido urbano (Rofman 2014:10).

543

permanente que dificulta, paraliza, desmotiva o incapacita la generacin de estrategias

(Soldano 2008:8).
La inminencia de la desigualdad en las familias, las sobrecargadas funciones de sus
miembros, la prdida de capacidad para generar bienestar, trae a escena los siguientes
interrogantes: Quines son los responsables de las brechas sociales? Cmo se articula el
bienestar social? Qu se les puede pedir a las familias?
Todos estos interrogantes nos llevan a pensar en la morfologa del Estado de bienestar. La
articulacin del bienestar social depender de los arreglos que se hagan al interior de los
regmenes polticos-sociales, arreglos permeados por tensiones y conflictos que sern
mayores o menores segn sean las prcticas de cada actor. As, los arreglos tienen que ver
con quin realice los trabajos domsticos, si son pagos o impagos, si son reconocidos o no
reconocidos, si son compartidos o no. De igual manera, si el estado brinda servicios
pblicos que sostengan a las familias. Numerosos autores ponen en el centro del debate el
rol de las polticas sociales391 como herramientas para reorganizar el bienestar social (Mesa
Lago 2004; Filgueira 1998; Huber y Stephens 2005; Martinez Franzoni 2005; Gough y
Wood 2004).
En esta reorganizacin hay que entender a la poltica social como gestin pblica de los
riesgos sociales, y considerar las polticas de familia en el diseo de las polticas sociales
reemplazando el enfoque familista y proponiendo un enfoque desfamiliarizador
(Esping Andersen 2004). Las polticas llamadas familistas tienen como caracterstica la
proteccin social dirigida al hombre asalariado que provea ingresos en el hogar, y le
transmita la proteccin a su familia, a su vez que la mujer se haca cargo de la mayora de
las funciones relacionadas con el bienestar, como el cuidado de las personas dependientes,
tareas del hogar, etc. En cambio, la desfamiliarizacin implica que las intervenciones
sociales del estado tienen que tender a reducir la dependencia individual de la familia, no
pensado desde un desmantelamiento de la misma (tal como podra indicar su definicin)
sino que por el contrario, para reforzar las redes familiares generando apoyos para el logro
del bienestar y librando a estas instituciones de tanta sobrecarga (Esping Andersen 2004;
Martinez Franzoni 2005; Sunkel 2006). El enfoque de Esping Andersen (2003) tiene que
ver con polticas de familia y polticas del ciclo de vida, que gira en torno a la coresponsabilidad de las personas, el estado, el mercado y las familias. La idea sera apoyar a
las familias a lo largo de la vida entendiendo que la sociedad actual presenta ms amenazas
que en el pasado. En todas las definiciones, se considera a la poltica social como apoyo a
las personas para darles ms elementos para defenderse en el mercado y, a la vez, entregar
seguridad cuando el mercado no puede operar.
Siguiendo esta lnea, encontramos otras propuestas para mencionar este tipo de polticas,
Anthony Giddens (2003) avanza en la definicin de aquellas polticas que se ocupan de la
forma y los estilos en que las personas quieren vivir, los arreglos personales y familiares y
las necesidades, introduciendo el concepto polticas de vida, que apuntan hacia una nueva
391

Denominamos polticas sociales a todas aquellas intervenciones pblicas que regulan las formas en que la
poblacin se reproduce y socializa (sobrevive fsicamente y se inserta en el mundo del trabajo y en el espacio
sociocultural del Estado-nacin); y que protegen a la poblacin de situaciones que ponen en riesgo esos
procesos. Suelen comprehenderse as los grandes universos del empleo, la educacin, la salud, los sistemas de
seguridad social y la asistencia social391 (Andrenacci-Soldano 2006:11).

544

relacin entre el individuo y la comunidad en la perspectiva de una redefinicin de

derechos y obligaciones. Su foco tiene que ver con la vida de las personas y las familias y
el logro de una mejor calidad de vida. Ana Mara Goldani (2007) habla de nuevas polticas
orientadas para la familia. Guillermo Sunkel (2006:50), por su parte, propone hablar de
polticas que tengan una orientacin amistosa con la familia (family-friendly) y con la
mujer. Estas nuevas polticas partiran de una concepcin amplia de familia y, al mismo
tiempo, representaran una nueva articulacin entre el trabajo para el mercado, el trabajo
domstico y la provisin de bienestar por parte del Estado (Goldani 2007: 322).
Ahora bien, Estamos en condiciones de generar polticas sociales que apunten al bienestar
familiar? Qu tipo de polticas son necesarias? Qu se espera de las polticas sociales
family friendly?
Varios autores van a coincidir en que las polticas family friendly? tienen que tender,
entre otras cosas, a: a) buscar la complementariedad entre lo domstico y lo laboral, prestar
seria atencin a las necesidades de las mujeres, pivote de la reproduccin social en la
familia y disear polticas tendientes a apoyar su insercin al mercado de trabajo; b) poner
el nfasis en el ciclo vital con una mirada anticipatoria: pensando en que el cumplimiento
de derechos de hoy, por ejemplo el cuidado infantil de calidad, es una respuesta en el futuro
sobre exigencias de autonoma, productividad y capacidad de desenvolverse en el mercado
(Serrano 2005:13; Sunkel 2006; Esping Andersen 2004; Hopenhayn 2007).
De esta manera, la poltica social se convierte en un mecanismo de redistribucin de
oportunidades que acta con criterios de equidad social y constituye una poderosa palanca
de construccin de sociedad e integracin a una comunidad sociopoltica.
1.1.La complementariedad entre lo domstico y lo laboral
La fuerza del vnculo entre la situacin de empleo y otras dimensiones de la vida
econmica y social- familia, ingresos, bienestar y contactos sociales- sugiere que aquellas
personas en situaciones de precariedad laboral tienen buenas chances de ser/quedar
excluidos. Las transformaciones estructurales en los mercados de trabajo, y en particular
sus efectos de desempleo y precarizacin, representan los disparadores de un proceso de
acumulacin de desventajas que conduce a un estadio final de desafiliacin respecto a la
sociedad, es decir, exclusin social (Paugam 1995).
El trabajo fue considerado durante mucho tiempo como el principal eslabn entre el
crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza: la creacin de empleo, la mejora en
las remuneraciones reales (asociadas al incremento de la productividad) y las caractersticas
y cobertura de la proteccin social de los ocupados son los mecanismos que permiten
traducir el crecimiento econmico en mayores ingresos y bienestar como as tambin era
un eje de integracin social, sentido para la vida personal, espacio privilegiado de la
participacin ciudadana (Repetto 2010:3; Hopenhayn 2007:64).
El concepto de trabajo ha sido concebido, en el pensamiento filosfico contemporneo,
como un mbito privilegiado de integracin a la vida social y de realizacin de la persona,
debido a que por medio de ste los sujetos reproducen su existencia material y existencial
(Calvez, 1997). Junto con esto, la importancia de la sociabilidad en la perspectiva de
anlisis del desarrollo humano ha sido particularmente destacada por Nussbaum (2002) en
545

sus exposiciones sobre las capacidades centrales del funcionamiento de las personas. All
seala que una vida realmente humana es una vida modelada por las potencialidades de la
razn prctica y de la sociabilidad. Afirma, de este modo, la concepcin del ser humano
como ser libre dignificado que plasma su propia vida en cooperacin y reciprocidad con
otros. La integracin social constituye, en esta ptica, el proceso multifactico mediante el
cual las personas desarrollan su capacidad de formar parte de la comunidad. Esto es, de
convertirse en miembros de pleno derecho de la sociedad en que viven, sea en trminos
econmicos, institucionales o culturales (Salvia, Lpore 2008:16). Sin embargo, en la
actualidad, el mercado laboral encuentra serias dificultades para convertir la necesidad de
trabajo en opciones efectivas de transformacin, movilidad e inclusin social para todos ya
que bajo el actual sistema social global no hay empleos para todos. Y en este proceso de
expulsin que se produce desde el mercado laboral quedan afuera, principalmente algunos
sectores: las personas con menos formacin, los jvenes y las mujeres.
La falta involuntaria de un trabajo digno es entonces una va de sufrimiento para el que lo
padece, y un motivo de fracaso para el sistema social, debido a su incapacidad de dar
trabajo quien lo requiere y ofrece (Salvia, Lpore 2008:17). En efecto, el trabajo est
perdiendo su papel como referente central para la organizacin de la vida cotidiana. As, la
disciplina, la regularidad, la articulacin de expectativas y de metas se diluyen al tiempo
que muestran la cada vez mayor dificultad de que las personas de baja calificacin para
alcanzar condiciones dignas de vida (Katzman 2001).
Si bien hoy se cuestiona el paradigma de la centralidad del trabajo en la integracin social,
algunos autores sostienen que la participacin de las mujeres en el mercado laboral es
central. En primer lugar por el deseo e independencia de las mujeres, sostenido
generalmente por corrientes feministas; desde otras perspectivas se sostiene que el aporte
de la mujer a la vida social es fundamental; otro enfoque tiene que ver con que los bajos
niveles de empleo femenino remunerado significan tambin una menor base impositiva; y
la baja fecundidad amenaza hoy la viabilidad financiera bsica de los estados del en el
futuro bienestar futuro (Chinchilla-Len 2004; Esping Andersen 2004: 98). Ahora bien,
tambin hay otras corrientes que miran estos postulados de manera crtica. Carolina del
Olmo (2013), en su revisin al feminismo, plantea que se habla mucho del prototipo de
mujer-madre considerndolo intolerable pero no se habla del mito mujer- trabajadora
como la nica salida posible. En su tesis, del Olmo sostiene que las polticas sectoriales de
conciliacin maternidad-trabajo, en general, alejan a la mujer del rol exclusivo de madrecuidadora (por considerarse un rol esclavizarte) para insertarla en el mercado laboral,
provocando una esclavizacin a un sistema que implica estrs, precarizacin, falta de
flexibilidad, etc. Todo ello, adems de tener sus propias consecuencias negativas, la separan
de su maternidad, entendida como funcin social, lo cual provoca en las mujeres mayores
niveles de insatisfaccin.
Las consecuencias negativas de los conflictos trabajo-familia estn bastante estudiadas.
Entre ellos, es posible mencionar los mayores riesgos de deterioro de la salud para madres y
padres que trabajan, como lo son el mal desempeo en la funcin parental, la tensin
psicolgica, la ansiedad, la irritacin frecuente, la depresin, el estrs laboral y los diversos
problemas psicosomticos (Frone, Russell, Cooper 1997 citado en Arriagada 2007:144).

546

En efecto, ms que en polticas de insercin laboral aisladas, debemos pensar en polticas

de organizacin del tiempo o reingeniera del tiempo, claves en el anlisis del conflicto
familia-trabajo.Quin toma las decisiones dentro del hogar, quin hace las tareas del
mismo, cmo se distribuyen estas tareas, en qu tiempo se hacen y qu reconocimiento
obtienen, son cuestiones que no estn separadas de otras como el uso del tiempo de los
adultos, el nmero de personas dependientes en el hogar, los ingresos del hogar, o el acceso
al mercado laboral. Entonces, el objetivo de las polticas sociales family firendly tiene
que hacer foco en: a) involucrar activamente a los hombres en el cuidado de los hijos,
indicando que la presencia de un padre es positiva para los nios/as, para el ingreso
familiar, para las mujeres y para ellos (Arriagada 2007:135); b) concientizar acerca de la
importancia de la distribucin de tareas dentro del hogar desmitificando la creencia de que
ciertas tareas son exclusivas de las mujeres o de los varones; c) propiciar un acceso
igualitario a la seguridad social; d) aumentar los permisos de paternidad porque si no se
reconoce el derecho del hombre a tomar tiempo del trabajo para destinarlo a los cuidados
familiares entonces no se lograra la igualdad de roles (Sunkel 2006:55).
Todas estas cuestiones no resultan fciles a la hora de poner en prctica la gestin de
polticas concretas, sobre todo en contextos de vulnerabilidad social, en donde es
importante tener en cuenta la transversalidad que puedan tener estas polticas. La
reingeniera del tiempo es un desafo que involucra varias aristas. A continuacin nos
detendremos en una de ellas que ataen especficamente a nuestra investigacin: el cuidado
de los hijos.

547

1.2. El cuidado infantil de calidad

Consideramos como cuidado a todas las acciones, incluso las pequeas o sutiles, que
impliquen la satisfaccin de necesidades bsicas de las existencia y reproduccin de las
personas dependientes, brindndoles los elementos fsicos y simblicos para vivir en
sociedad. El cuidado infantil, que es en el que nos detendremos en esta investigacin,
supone, no slo la resolucin de problemas fsicos- de reproduccin de la vida (alimentar a
la persona y conseguir/preparar los alimentos; higienizar a la persona y el ambiente en el
que sta se desenvuelve; coordinar horarios, realizar traslados a centros educativos y a otras
instituciones; etc.), sino tambin el establecimiento de vnculos afectivos, emotivos,
sentimentales, de socializacin. En este sentido, el cuidado es una actividad relacional, que
permite a la persona tanto crecer como aprender formas y mecanismos de reproduccin
social (Rodrguez Enriquez- Pautassi 2014:11; Aguirre 2007:191; Ierullo 2014). Toda
sociedad da forma a una organizacin social del cuidado, que es la manera en que interrelacionadamente las familias, el Estado, el mercado y las organizaciones comunitarias,
producen y distribuyen cuidado un espacio social en el que distintos agentes (individuales
e institucionales) ocupan posiciones dismiles y sostienen relaciones de disputa en torno a
la definicin de los procesos y pautas de crianza y a la orientacin de los procesos de
socializacin de los nios/as y adolescentes (Ierullo 2014:120, Faur 2014, Zibecchi, 2013).
Hay una justificacin instrumental, muy en boga, que pone el nfasis en el significado del
cuidado para el crecimiento y dinamismo econmico, como contribucin al capital humano
visto como eje de la inversin social. En este sentido, hay un proceso de doble va: por un
lado, el cuidado de las personas es en s necesario para su mejor participacin en el
desarrollo econmico y social de sus comunidades. Por el otro, el cuidado de personas
representa un sector econmico, vinculado a servicios educativos, sanitarios, etc., que posee
un alto potencial para dinamizar la economa y la fuerza de trabajo en especial, la
femenina (Esquivel et altri 2012:13). Muchas veces la organizacin social del cuidado se
denomina economa del cuidado, porque tiene que ver con la relacin que existe entre la
manera en que las sociedades organizan el cuidado de sus miembros y el funcionamiento
del sistema econmico. La reproduccin social de las familias depende del trabajo no
remunerado realizado en el mbito del hogar, incluyendo todas aquellas actividades que
involucran la atencin de los miembros del hogar, la crianza de los nios/as, las tareas de
cocina y limpieza, el mantenimiento general del hogar y el cuidado de los enfermos o
discapacitados (Rodriguez Enriquez 2007:3).
Las polticas sociales de primera infancia, particularmente las vinculadas con la educacin
y el cuidado, se consolidan como condicin necesaria (aunque no suficiente) para promover
la insercin social de mujeres madres, especialmente en contextos de vulnerabilidad social.
Ahora bien, el cuidado de los nios/as va ms all de la divisin sexual del trabajo y la
insercin laboral de los adultos. Las madres (y padres tambin) se sentirn ms seguras si
pueden salir a trabajar y dejar a sus hijos en un lugar seguro, con personas capacitadas para
cuidar a sus hijos y que ello no les demande un costo que les resulte demasiado oneroso o
que directamente no puedan afrontar. Los centros de cuidado y educacin infantil deberan
ser uno de los recursos principales para ayudar a compatibilizar familia y trabajo. La

548

carencia de esos servicios obliga a las mujeres a buscar estrategias individuales basadas en
la red familiar, y a asumir una sobrecarga de responsabilidades (Arriagada 2007:144).

2. AHONDANDO EN EL OBJETO DE ESTUDIO

En este apartado, de carcter descriptivo, intentaremos acercarnos al objeto de estudio
mediante la puesta en escena de algunos datos recabados hasta el momento. De esta
manera, haremos una aproximacin a la ciudad de Santa Fe, a los Jardines Maternales
Municipales (JMM) y a la cooperativa de trabajo Historias con Hilos (HCH).
2.1. La ciudad de Santa Fe
El anlisis territorial se vuelve muy relevante para comprender los procesos sociales, de
esta manera pretendemos conocer (aunque a grandes rasgos) las condiciones de vida de los
santafesinos para entender y analizar luego las polticas sociales que tienen lugar en este
territorio.
Santa Fe es una ciudad ubicada en la regin litoral de nuestro pas, perteneciente a la pampa
hmeda. La ciudad tiene una estrecha relacin con los ros ya que los lmites del
Municipio son mayoritariamente fluviales: al este, el Ro Paran; al oeste, el Ro Salado; al
norte, limita con la ciudad de Recreo; y al Sur, comprende el territorio entre el ro Santa Fe
y su confluencia con el Ro Salado y las islas adyacentes hasta el Paran (Municipalidad
de Santa Fe). La relacin de los santafesinos con el ro no debera escapar los anlisis
sociolgicos, ya que la misma se distribuye y organiza en relacin a sus riesgos, ubicndose
en las zonas ms afectadas por las crecidas los barrios de mayores carencias socioeconmicas, habitacionales y con dficits de servicios pblicos. Si bien la ciudad de Santa
Fe atraves por muchas inundaciones, desde la del 2003392 se puso en cuestin la
problemtica socio-ambiental de la ocupacin histrica de estas zonas inundables. As, se
comenz a dejar de lado el anlisis coyuntural de la catstrofe natural, y se puso en juego la
significacin social de estos fenmenos naturales, que comenzaron a ser objeto de la
agenda pblica y de movilizacin de muchas organizaciones sociales, as como tambin un
tema vigente en los medios de comunicacin y en el imaginario social de los santafesinos.

392

La inundacin de 2003 involucr a 100.000 personas directamente, y a 300.000 en forma indirecta. Como
comenta Nstor Gmez, la situacin acaecida no fue producto de un evento natural o una fatalidad, sino ms
bien se trat de un desastre, una catstrofe, que adems de desastre natural, implic responsabilidades sociopolticas. En efecto, si aceptamos que las sociedades viven, transforman y desarrollan sus actividades en los
sistemas geodinmicos naturales, es menester arbitrar desde las organizaciones polticas los medios necesarios
para convivir y proteger a la sociedad civil -que confa en sus instituciones- de tales procesos naturales. El
Estado debe brindar los medios para reducir al mximo posible, tanto tcnica como socialmente, las
condiciones de vulnerabilidad a que estn expuestas las sociedades. Y atender muy especialmente al concepto
de vulnerabilidad diferencial. Es decir, el Estado debe promover la accin de los organismos tcnicos para
identificar los niveles de riesgo del territorio que le pertenece y sobre el cual ejerce autoridad. Asistir a
aquellos grupos sociales inseguros, reduciendo los posibles impactos de los eventos, a travs de la elaboracin
de planes de gestin de riesgos para mitigar posibles cuadros de desastre (Gmez 2007:14).

549

Desde ese momento la ocupacin de territorios con riesgo hdrico pas a ser (aunque de
manera fluctuante) un tema en la agenda pblica.
En la distribucin de la ciudad se evidencia una fuerte polarizacin de sectores
contrapuestos: hacia el centro se localizan los de ingresos medios-altos, mientras que los
anillos externos o bordes de la ciudad se convirtieron, con el paso de los aos, en zonas
de gran marginalidad urbana donde se desplegaron las dinmicas de la segregacin socioespacial. El cordn oeste, por ejemplo, si bien no era un espacio explotable para el
mercado inmobiliario (fundamentalmente por ser de baja cota), fue elegido por muchas
familias por su cercana con el centro administrativo de la ciudad, familias stas que con
asentamientos precarios (en su mayora), fueron anexndose sobre la zona oeste de la
ciudad, en algunos casos accediendo a terrenos a muy bajos costos y en otros ocupando
informalmente terrenos fiscales (Gmez 2007:9).
Por otro lado, la zona noreste de la ciudad, por su alta cota, se convirti en el frente de
crecimiento ms buscado para vivir y, consecuentemente, en el ms rentable para los
negocios inmobiliarios, convirtindose en una zona residencial de gran magnitud en la
ciudad. Sin embargo, posteriormente, el margen este del noreste, lindante con el ro Paran,
con terrenos de baja cota, fue poblado por sectores sociales de escasos recursos,
quedando faltos de planificacin, servicios pblicos y dems, as como tambin
geogrficamente prximos a una zona residencial y alejado del centro administrativo de la
ciudad.
Sobre el sector Norte, Noroeste, Sudoeste y Sudeste (sobre todo los sectores ms alejados al
centro) tambin se registran asentamientos muy pobres.
Ilustracin N 1. Mapa de la ciudad de Santa Fe

550

Fuente: Municipalidad de la ciudad de Santa Fe

Resumidamente podemos decir que la ciudad de Santa Fe presenta un dficit habitacional

en toda la zona del cordn oeste, la zona sur-oeste, zona norte y noreste.
Segn los datos oficiales publicados la ciudad tiene 391.231habitantes entre los cuales el
8,5% tiene necesidades bsicas insatisfechas393. Del total de la poblacin econmicamente
activa el 6,1% se encuentra desempleado y el 8,8% subocupados, es decir, con trabajos
informales inestables394 (Gobierno de la Provincia de Santa Fe).
2.2.Los Jardines Maternales Municipales
Los Jardines Municipales fueron una promesa de la campaa del candidato a intendente por
el Frente Progresista Cvico y Social en el ao 2011. Si bien anteriormente existan en la
ciudad algunas experiencias relacionadas con el cuidado infantil, no eran de carcter
educativo, entonces desde el discurso poltico el eje de campaa estuvo basado en la
apuesta a la educacin de calidad e inclusiva.
Luego de las elecciones del ao 2011, cuando asume el nuevo gobierno se comenz a
trabajar en el proyecto de campaa. El 9 de marzo de 2012 se sancion la ordenanza N
393

Datos obtenidos del Censo Nacional 2010 publicados en:

https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/111304/(subtema)/93664
394
Datos obtenidos de los ltimos datos publicados por la Encuesta permanente de hogares para el segundo
trimestre de 2015. En: https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/111304/(subtema)/93664

551

11.841 del Concejo Municipal de la Ciudad de Santa Fe. Mediante dicha ordenanza, se cre
el Sistema Municipal de Educacin Inicial395 (en adelante S.M.E.I.), que es el conjunto
organizado de servicios y acciones educativas que tienen como objeto organizar y
establecer un marco que regule, ordene, organice y controle toda la oferta de servicio
educativo del nivel inicial que se desarrolla en la ciudad de Santa Fe (de gestin estatal,
asociada o particular) de manera de garantizar igualdad de oportunidades a todos los
nios/as de la ciudad en el acceso a una educacin de calidad.
La Ordenanza se apoya en la Ley Nacional de Educacin N 26.206, que reconoce al nivel
Inicial como el primero del sistema educativo argentino, que abarca desde los 45 das hasta
los 5 aos cumplidos de edad. Cabe sealar, en tal sentido, que el reconocimiento legal de
la educacin inicial como unidad pedaggica desde el primer mes y medio de vida de un
nio constituye una conquista fundamental en el proceso de integracin social de los
sectores excluos, y que el mismo requiere de polticas locales concretas para materializarse
y afianzarse.
La Ordenanza tuvo como objetivo en primer lugar ordenar la oferta de educacin inicial en
toda la ciudad, estableciendo un control en los establecimientos particulares y garantizando
estndares de calidad para todos los nios/as de la ciudad; en segundo lugar, esta normativa
pretendi dar un marco legal a las polticas pblicas que llevara adelante la Municipalidad,
la construccin de Jardines Municipales en barrios vulnerables de la ciudad.
En el marco del S.M.E.I. la Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe edific 14 jardines 396,
que se encuentran distribuidos en barrios vulnerables de la ciudad397, concretamente en el
ubicados en el cordn oeste, suroeste y zona norte (tanto noreste como noroeste),
encontrndose en construccin el N 15398 en la zona de la Costa399.
Eleonor Faur, en su libro sobre el cuidado infantil, identifica cuatro grupos de situaciones
tpicas en la atencin de los nios/as hasta los 5 aos: i. las de madres como cuidadoras de
tiempo completo; en contextos de marginalidad urbana, tales situaciones tienen numerosas
problemticas (Faur 2014:58); ii. las que implican el cuidado de los nios/as a cargo de
otros familiares (que conviven o no con los nios/as); esta forma de cuidado tambin
encuentra particularidades especialmente problemticas en los barrios marginales, ya que
en general los familiares de familias pobres tambin tienen necesidad de trabajar o
395

El S.M.E.I. est integrado por los jardines de gestin estatal, de gestin asociada y los jardines maternales
y de infantes de gestin particular, confesional o no confesional, reconocidos, autorizados y supervisados
conforme lo establece la ordenanza. Pero, a pesar de regular la oferta de servicios en lo que respecta a la
primera infancia, el sistema tiene como objetivos principales: ofrecer un servicio educativo del nivel inicial,
garantizando igualdad de oportunidades a todos los nios y nias de la ciudad en el acceso a una educacin de
calidad y promover servicios educativos de calidad para la infancia de manera de atender la situacin de las
familias ms vulnerables o aquellas que hoy, por imposibilidades econmicas, no pueden acceder al nivel
inicial de educacin. Ordenanza N 11.841 Concejo Municipal Santa Fe
396
El 26 de marzo de 2012 se habilit el primer jardn al noreste de la ciudad.
397
Pro Mejoras Barranquitas, Villa Hipdromo, San Agustn, El Abasto, Loyola, Varadero Sarsotti, Roca,
Facundo Suvira, La Guardia, San Lorenzo, Las Flores, Asoem, Coronel Dorrego y Barranquitas Sur.
398
En barrio Alto Verde.
399
Los barrios en donde se construyeron los jardines tienen cada uno sus particularidades pero en general
comparten la caracterstica de ser barrios con problemticas socio-econmicas y ambientales deficientes (con
malas condiciones de vida, mala calidad de las viviendas, hacinamiento, escasa presencia de servicios
pblicos, entre otras).

552

percibir alguna remuneracin por el trabajo de cuidar a los nios/as; iii. . las que implican el
acceso a servicios pblicos de cuidados (educativos, comunitarios o asistenciales) y iv. las
de mercantilizacin del cuidado (por medio de jardines privados y/o servicio domstico),
que, en general, son de difcil de acceso para los hogares de familias pobres (Faur
2014:59).
Los Jardines Municipales de la ciudad de Santa Fe se ubicaran en la categora de servicios
pblicos de cuidados educativos, sealada por el punto iii del prrafo anterior. Si bien
estos jardines se relacionan con el cuidado infantil, son parte lo que podramos llamar
polticas family friendly, es decir, que el estado interviene de manera tal de
complementar las actividades de carcter tradicionalmente familiar.
En tal sentido, el Proyecto Educativo del Sistema Municipal de Educacin Inicial
manifiesta:
Sabemos que la familia (sea cual fuere su configuracin) es el primer lugar social y
educativo que acompaa a un nio porque transmite el lenguaje, las costumbres, las
normas y valores. Cuidar, proteger, alimentar y contener es un rol indelegable. El
jardn acompaa en esta educacin, la complementa, la enriquece, pero no cumple las
funciones parentales paternas o maternas. Ofrece adultos que cuidan y contienen y
colaboran en la crianza pero desde otro rol, el rol de ensear (Proyecto Educativo del
Sistema Municipal de Educacin Inicial de la Ciudad de Santa Fe).

El reconocimiento de los jardines maternales como responsabilidad del sistema educativo

indica que este se asume como parte de una estrategia de cuidado necesaria y
complementaria a la funcin de las familias (Faur 2014:222).
As, los jardines, adems de significar una presencia material fuerte en los barrios400,
incorporan elementos que superan lo materialmente perceptible, tales como: a) el
aprendizaje y desarrollo de nios/as en un proceso de formacin integral, b) la promocin
del juego como contenido de alto valor cultural para el desarrollo cognitivo, afectivo, tico,
esttico, motor y social, c) el desarrollo de capacidades de expresin y comunicacin a
travs de los distintos lenguajes, verbales y no verbales, d) la formacin corporal y motriz,
e) el fomento a la participacin de las familias en el cuidado y la tarea educativa
promoviendo la comunicacin y el respeto mutuo, d) el incentivo al cuidado del medio
ambiente como parte integrante del proceso de formacin/enseanza a travs de acciones
implementadas en el mbito propio de los jardines
400

Los Jardines fueron pensados, desde la perspectiva arquitectnica, como parte de un proyecto de
intervencin barrial ms amplio, entendiendo a los edificios como parte constitutiva de un proyecto de escala
urbana. Los Jardines proponen desde su diseo, una arquitectura simple, luminosa, con una fuerte impronta
hacia el espacio pblico. Cada edificio se concibe como una trama modular en donde se intercalan los usos
programticos propios de cada jardn y la disposicin de los diferentes patios. Esto posibilita la existencia de
reas de expansin y recreacin controladas, propias de cada aula, brindando mejores condiciones de
seguridad y optimizando el comportamiento bioclimtico. A su vez, cada aula es un mdulo independiente
que cuenta con sus propios sectores de apoyo: preparado, cambiado y sanitarios para ambos sexos segn el
requerimiento de cada sala. Se propone un uso racional de los recursos energticos, priorizando los medios
pasivos de control bioclimtico. En funcin de ello, las aulas se articulan entre s y con los distintos sectores
del jardn, por medio de un sistema circulatorio de galeras semicubiertas, pensadas como necesarios espacios
de transicin, a la vez que los canalones que conforman estas galeras funcionan como dispositivos que
permiten la recoleccin del agua de lluvia para su posterior reutilizacin en funciones alternativas como riego
y agua sanitaria no potable. (Municipalidad de la ciudad de Santa Fe).

553

Resumidamente, el objetivo principal de los jardines es brindar educacin inicial en

contextos de marginalidad urbana, considerando a la educacin como un derecho, al que
todos los nios/as deberan poder acceder, y mediante el cual se lograr una mejora en la
inclusin social. Asimismo se pretende poder trabajar mancomunadamente con las familias
en aquellas cuestiones que respectan al cuidado infantil.
En una entrevista la Secretaria de la Municipalidad manifest:
Por qu jardines? Porque entendemos la importancia como poltica social de la
educacin temprana. De las posibilidades de los nios. Los nios ms chiquitos de 1, 2
y 3 aos tienen un potencial impresionante, que si nosotros perdemos esa posibilidad
de intervenir desde una perspectiva educativa, nos perdemos mucho, y todo lo que y
todo lo que ellos se pierden por aprender no se revierte. Y adems es un espacio que no
estaba ocupado por nadie. Salvo las guarderas privadas, que son emprendimientos
privados, que slo tienen acceso aquellos nios que los paps pueden pagarlas, en este
caso estos jardines estn ubicados en el cordn oeste, norte de la ciudad, y en la costa
tambin hay un jardn. Y est destinado a estos nenes no? A los nenes que estn, que
viven con familias, o estn en situacin de vulnerabilidad social. (Secretaria de
Educacin, 25 de septiembre de 2013).

Ahora bien, luego de analizar las entrevistas realizadas y los documentos oficiales, pudimos
identificar que la poltica tiene tambin algunos objetivos secundarios, que atraviesan lo
educativo y desde lo que se trabaja cotidianamente. Algunos de estos objetivos, estn
planteados desde el diseo, pero otros surgen en el transcurso de la implementacin, a
saber:
aEl primer objetivo que detectamos, relacionado directamente con nuestra
investigacin es el de comenzar a trabajar la desigualdad sexual respecto al cuidado
infantil. Es decir, darle la posibilidad a las mujeres (encargadas en su mayora del cuidado
de los ms pequeos/as) de poder estudiar o trabajar. En este sentido, el Estado asume una
responsabilidad frente al cuidado infantil.
Y sobre todo las 800 familias, de diferentes barrios de la ciudad que confan sus
chiquitos y chiquitas en el gobierno y de paso tienen las madres un tiempo para poder
dedicarse al trabajo o al estudio. (Entrevista Intendente de la Ciudad, 1 de julio de
2013).

bAtender las necesidades ms integrales de los nios/as, es decir, aquellas que no

necesariamente tienen que ver con lo educativo: salud, alimentacin, violencia, etc. Se han
realizado muchas gestiones, desde la inauguracin de los jardines, para atender las
necesidades de los chicos/as en situaciones que afectan su calidad de vida, y por ende su
desarrollo educativo. Pero no slo de los chichos. Tambin se realiza un trabajo con las
mams. Se han contenido procesos de violencia hacia las mujeres, acompaando el proceso
de denuncia judicial, o conectando a estas personas con la Secretara de la Mujer de la
Municipalidad. Tambin se han seguido y guiado procesos de enfermedades tanto en los
nios/as, como en las madres, entre otras cosas que no escapan a la labor de los jardines.
Tens un equipo tcnico donde hay trabajadores sociales, hay psiclogos,
psicopedagogos, coordinadores docentes, y todo. Y todo esto que llega, que lo detectan
los docentes o todo, obvio que es atendido y es derivado/vos fjate que tambin, en el
cambio de paradigmas que ahora tenemos los niveles de intervencin, viste el
municipio tiene un primer nivel de intervencin en cuanto a la atencin de niez y
adolescencia que es la ECINA (Equipo Central de Intervencin de Niez y
554

Adolescencia) que funciona en desarrollo social, entonces ah tens todo un trabajo en

red que todos estas situaciones que puedan ser detectadas, obvio que son derivadas al
ECINA y si la atencin es salud, es una situacin de abuso o lo que sea, hay como un
primer nivel de intervencin, despus pasar a un segundo nivel o a un tercer nivel, en
los casos que lo requieran digamos (Entrevista Asistente social y otros, 13 de
agosto de 2015).

cGenerar un vnculo de confianza con las familias. Acompaarlos y guiarlos (en caso
de ser necesario) en lo que respecta a la crianza de los hijos/as. Intentar asistirlos en
cualquier necesidad que se presente para enfrentar este desafo.
Pero nuestros jardines por ejemplo se, se trabaja a partir de todo un trabajo que es lo
de la teora del apego. Que es este tema de favorecer en estos primeros aos este
vnculo mama-hijo y familia, como esta necesidad que tiene el nio pequeo de poder
generar estos vnculos fuertes con su mam y esto de sostener desde las instituciones
sostengamos a la mam para que ella pueda criar a su hijo. O sea el protagonismo lo
tiene esta pareja mam-nio padre, esta familia, padre, hermanos me entends? O
sea y nosotros como institucin acompaando.
Digamos, acompaando, sosteniendo, respondiendo a lo que la familia nos demanda.
Por eso diramos hay como todo un protagonismo de la familia, los docentes, los
equipos tcnicos, somos personas que acompaamos estos procesos, que intervenimos,
s intervenimos, no es que no intervenimos, pero intervenimos como respetando y
sosteniendo esto y cuando vemos algo que nos parece que puede ser preocupante
buscamos la vuelta como para garantizar en definitiva las mejores condiciones para el
nio. Eh y sosteniendo que quiz de hecho hay familias que van a seguir necesitando
por sus caractersticas, diramos, un apoyo muy fuerte del Estado, y que el Estado va a
tener que por ah seguir interviniendo desde un montn de lugares, porque esa familia
no puede sostener algunas cosas, que hay otras familias que menos, y que hay otras
familias donde pueden digamos sostenerse solas y digamos nosotros colaboramos en la
atencin de este nio, el acompaamiento (Entrevista Coordinadora Pedaggica y
otros, 29 de mayo de 2015).

dMarcar una presencia del Estado en los territorios, realizar intervenciones en los
barrios a fin de mejorarlos, de embellecerlos.
Periodista: Cambia la perspectiva de la familia.
Poltico 2: De la familia y del barrio. El jardn en muchos barrios es el nico edificio
del estado. Como por ejemplo en Varadero, no hubo nunca un edificio del Estado. En
Varadero Sarsotti, este es el primero y el nico, entonces el espacio de referencia,
espacio donde la familia acude a todo, entonces representa barrialmente algo muy
importante.
(Entrevista Secretaria de Educacin, 25 de septiembre de 2013).
Investigador: Ves cambios a nivel comunitario? Por ejemplo, me comentabas que
antes vandalizaban mucho su jardn, esta infraestructura que es mayor, con mayor
presencia del Estado hace tomar conciencia sobre el cuidado de lo pblico?
Representante Movimiento Los Sin Techo: Primero, que a todo el mundo le gusta
entrar a un lugar y ver algo estticamente lindo. Tiene que ser un ambiente grato,
ordenado y que los chicos se acostumbren a ordenar. Ofrecer un ambiente que se
agradable al chico y eso cualquier pap que entra a una sala lo ve, lo descubre y le
gusta porque a quin no le gusta lo lindo, y lo bello? (Entrevista Representante del
Movimiento los Sin Techo, 18 de mayo de 2015).

555

Los objetivos que circulan alrededor de la poltica pblica son muchos y ambiciosos. Si
bien el objetivo primordial tiene que ver con llevar educacin a los nios/as de 0 a 3 aos
que viven en barrios marginales, se crean expectativas acerca del alcance de la poltica con
respecto a su rol social, que se relaciona con la concepcin de la educacin como
herramientas que permitira salir de situaciones de desventaja social, de considerar a la
institucin escuela como encargada de resolver algunas cuestiones sociales que
trascienden lo educativo.
El problema de depositar muchos objetivos en una misma poltica es que se carga de
expectativas los alcances que puede tener la misma, y en concreto, los tiempos de las
personas son distintos a los tiempos de las decisiones polticas de las gestiones y de los
mismos cambios sociales.
Sin embargo, reconocemos que los jardines abrieron un proceso de relacin familiasestado, en donde la confianza en lo pblico, la contencin social y algunos otros elementos
como la posibilidad de algunas madres de comenzar a pensar en insertarse laboralmente o
formarse comienzan a desplegarse en escena.
Desde esta perspectiva, la educacin pblica en el niveles inicial, se convierte en una de las
principales estrategias y posibilidades para que las familias, sobre todo las de ingresos ms
bajos, adopten para el cuidado de sus nios cuando sea necesario ausentarse del hogar;
adems de que se presenta casi como la nica opcin por fuera de las redes familiares o el
mbito comunitario (Miguel, Paura, Zibecchi 2014).
2.3.La cooperativa de trabajo Historia con hilos
La cooperativa de trabajo Historias con Hilos naci en el ao 2012. Su creacin forma
parte de una poltica del municipio local que se encuadra en el marco de la bsqueda de
afianzar laboralmente a las mujeres que envan sus nios a los JMM.
Al inicio de los JMM, se observaron diferentes problemticas relacionadas con el contexto
social de las familias destinatarias y con el objetivo de ofrecer atencin a las estas
necesidades, desde la Secretaria de Educacin de la Municipalidad de Santa Fe se realiz
una diagnstico de la situacin de las mismas. El estudio revel que del total de adultos a
cargo de estos nios la mayora eran mujeres, es decir que haba un predominio de la
jefatura femenina de hogar, de las cuales el 64% no tena trabajo remunerado (Programa de
Fortalecimiento Institucional). A partir de esto, se trabaj en interrelacin con otras
dependencias municipales de forma tal de poder generar respuestas ante esta situacin, que
tambin formaba parte de los objetivos de los JMM.
En esta instancia se crea entonces el Programa de fortalecimiento de empleabilidad
destinado a madres de las nias y nios de los jardines municipales del gobierno de la
ciudad de Santa Fe (PFEM). Las primeras actividades de este programa fueron la creacin
del Programa blancos y uniformes (PBU) y de los Talleres de Empoderamiento (TE).
En estas dos actividades trabajaron de forman conjunta la Subsecretara de Empleo y el
rea de la Mujer de la Municipalidad.
Los TE dictados por el rea de la Mujer de la Municipalidad, se trataban de talleres
vivenciales participativos que trataban diversas temticas para prevenir la violencia, la
trata, para reforzar el autoestima, para contener a las madres y ayudarlas a confiar en ellas
556

mismas. Adems brindaban asesoramiento jurdico y psicolgico (Proyecto Mejores

Prcticas).
El PBU consista en un curso de capacitacin en costura, que pretenda formarlas en la
realizacin de patrones bsicos para la confeccin de uniformes escolares y otras prendas;
con el propsito de luego conformar una cooperativa de trabajo.
Resulta una paradoja, que una poltica que apunta a distanciarse del rol tradicionalmente
atribuido a la mujer (cuidado de los hijos, tareas del hogar), sin embargo se focalice en
tareas que tradicionalmente estuvieron ligadas a la mujer (el tejido, la costura). Sin
embargo, esto no fue parte de una planificacin sino de una eventualidad (si es que lo
podramos llamar as). Concretamente, la poltica surge de la posibilidad de aprovechar
recursos disponibles por el municipio, precisamente de poner en uso productivo una
donacin que el Gobierno de Alemania haba realizado a la Municipalidad de Santa Fe
(equipamientos y los insumos necesarios para dar inicio una obra textil).
El equipamiento que se compr para montar el taller textil de la cooperativa, se
financi con fondos de la Embajada de Alemania. Esta ayuda econmica se logr
luego del que el Gobierno de la Ciudad presentara en el 2010 el proyecto Centro de
Capacitacin y Apoyo a Emprendimientos solidarios del rubro textil, a la
convocatoria para la ejecucin de Microproyectos. La iniciativa fue seleccionada entre
ms de 70 proyectos presentados por instituciones de todo el pas. El financiamiento
permiti adquirir mquinas collareteras de 5 hilos, mquinas de coser overlock de 5
hilos, corta collaretera, una mquina circular para corte de tela, mesas de corte 42
metros, planchas, tijeras y amoblamientos (Programa de Fortalecimiento Institucional).

Este forma de aprovechar recursos disponibles, que sita a la cooperativa en una rama de
trabajo socialmente estereotipada, como la definen las propias coordinadoras del
programa, no deja, sin embargo, de constituir una ocasin en torno a la cual se proceder a
focalizar la bsqueda de nuevos capitales (econmicos pero tambin culturales y sociales):
el empoderamiento de las madres, las formacin obtenida de las capacitaciones y los
talleres, las modalidades de implementacin de la produccin, la comercializacin de los
productos. Tambin, fue una manera de recuperar la cultura heredada de muchas mujeres
que, por transmisin intergeneracional, tenan sobre la actividad textil. Asimismo, es
pertinente mencionar en la mayora de los casos esta fue una primera experiencia de salida
al mundo del trabajo para las mujeres de los JMM.
La cooperativa de trabajo naci con la intencin de proveer ropa, blanco, delantales entre
otros a los JMM. Siendo la municipalidad el primer comprador, se aseguraban que tengan
encargos desde el primer momento. Sin embargo, no se agot en esto, ms tarde la
municipalidad le encargara remeras, pecheras y otras cosas para cubrir necesidades de
diferentes reas administrativas, as como tambin las mujeres saldran a ofrecer sus
servicios a organizaciones y particulares. Llegaron a trabajar para clubes de barrio y hasta
hicieron un vestido de novia.
Cabe destacar que las socias continan capacitndose para adquirir herramientas que
les permitan mejorar los productos, ampliar los servicios y llevar adelante la
autogestin de la cooperativa; en ese sentido participaron de Cursos de Gestin
Empresarial, Recursos Creativos y est previsto en los prximos meses, con la
colaboracin de la Secretara de Educacin de la Municipalidad de Santa Fe, la
realizacin de un Curso avanzado de Serigrafa el cual permitir la incorporacin de
557

dicho servicio a sus productos, evitando as su tercerizacin (Informe interno

Municipalidad).

No obstante la cooperativa HCH no est exenta de conflictividades y va sufriendo

modificaciones con el tiempo, evidencindose la existencia de un proceso de
desmembramiento de sus integrantes derivado de diversos factores tales como los distintos
intereses entre las propias madres que asisten a la cooperativa; desacuerdos de las madres
con sus parejas por no aceptar este cambio de roles y redistribucin de tareas y tiempo;
problemas con la organizacin del tiempo y el cuidado de los hijos/as, porque los JMM no
terminaban de resolver el esta cuestin, sobre todo cuando se trataba de madres que tenan
hijos ms grandes en otras instituciones; dificultades en la adaptacin a una nueva rutina y
formas de trabajar; complicaciones con la aceptacin de un sistema de ingresos por entrega
de productos que no resolva de modo concreto la solvencia cotidiana.
Entonces, si bien en un primer momento se anotaron alrededor de 60 mujeres en los talleres
de capacitacin401, de esas 60 mujeres slo 16 finalizaron el PBU y finalmente, luego de la
capacitacin, cuando se quiere concretar la formacin de la cooperativa con el objeto de
generar un emprendimiento laboral econmicamente sustentable, quedaron 8 madres, de las
cuales en este momento permanecen slo 5.
Ahora bien, analizando los objetivos del PFEM, los recursos desplegados, las instituciones
que entrecruzan sus esfuerzos para llevar adelante la propuesta de esta cooperativa, el
apoyo recibido por organizaciones externas al municipio (donaciones de legisladores
provinciales, apoyo de universidades, etc), los esfuerzos por articular actividades (que se
explica por la existencia de un posicionamiento poltico compartido, al mismo tiempo que
da cuenta de la posibilidad de generar articulaciones entre distintos niveles involucrados en
la gestin pblica, que frecuentemente lo realizan de manera paralela y aislada), se podra
decir que es una poltica social destacable. Aunque concretamente pudieron las mujeres
empoderarse? Se puede hablar de insercin laboral? Qu posibilidades de continuidad
tiene este emprendimiento? Resuelve el problema de la provisin de ingresos? Puede
servir de contagio para generar otras iniciativas y sumar a ms mujeres?
3. COMENTARIOS Y REFLEXIONES FINALES
Tanto los JMM como el desarrollo del PFEM y en concreto el funcionamiento de la
cooperativa de trabajo HCH tienen enfocados de manera asertiva sus objetivos, entre otras
cosas: promover la insercin laboral de las mujeres madres (sobre toda aquellas que habitan
en zonas vulnerables de la ciudad de Santa Fe).
En cuanto a capacidades de los JMM, no hay que dejar de remarcar que se trabajan
herramientas importantes para los nios/as, sobre todo lo que tiene que ver con el acceso al
lenguaje y la socializacin. Esto le permitir a los chicos/as llegar a la escuela primaria con
ms elementos, y poder desenvolverse distinto. En este sentido, no solamente hay que
resaltar el lenguaje, sino el acceso a bienes culturales, como la msica, el arte, la literatura;
401

Los cursos estaban diseados de manera tal que el JMM resuelva la ausencia de las madres. La
municipalidad haba contratado un transporte que las buscaba por cada uno de los jardines, las llevaba al
centro de emprendedores, y antes de que finalice el horario de salida de los nios, las dejaba nuevamente en
cada jardn.

558

el desenvolverse en un ambiente higinico, de contencin, de afecto, de orden y bello. Estas

cuestiones nos son menores cuando se trata de nios que viven n condiciones muy
precarias, no slo materiales, sino que muchas veces viven en ambientes sociales muy
hostiles y violentos.
Asimismo, en contextos sociales donde el rol de la mujer es el de madre cuidadora, el
hecho de que algunas madres puedan contar con la posibilidad de terminar (o empezar) los
estudios y salir a buscar trabajo tiene repercusiones directa en las dinmicas de la
desigualdad sexual. Si bien, en muchos casos no consideran estas opciones y el tiempo libre
lo aprovechan para avanzar con cuestiones relacionadas al cuidado del hogar u otros
hijos/as, o bien al no ser jornada completa, no permite que las madres que puedan llegar a
tener trabajos de ms de 5 horas puedan resolver el cuidado slo con los JMM. Adems,
muchas veces los JMM se encuentran con graves problemticas, que no estn capacitados
ni posibilitados para responder. Ya sea por escasez de personal, de recursos, o por la misma
naturaleza de la institucin, que es de carcter educativo. Esta conlleva dos cosas, la
primera cuestin radica en que una vez detectada una problemtica social, los Efectores o
Docentes, por ms que no sea un mbito de competencia directa, intentan solucionarlo:
articulando con otras instituciones.
Trabajar en estos contextos marginales es de mucha importancia porque se trabaja la
parte social que muchas veces no se trabaja en otras instituciones. (Entrevista Docente,
10 de septiembre de 2015)

La segunda cuestin no menor, es que muchas veces las familias, no confan en esas otras
instituciones o no estn abiertos a tratar la problemtica, depositando en los JMM las
expectativas de resolucin de otro tipo de conflictos. Esto tiene una repercusin directa en
los nios/as, porque la educacin va de la mano de toda una contextualizacin social y si
bien desde los JMM se ha podido intervenir en varias ocasiones, en muchas otras ven
limitada su actuacin.
A lo mejor el pap es un delincuente, pero si el pap viene a la puerta del Jardn y lo
deja al nio, bienvenido sea, es lo que ms queremos. Que reciba otra cosa. Y a veces
sabemos los comentarios de los paps, de quin es, los de apellido Prez que dicen que
son los bravo y sin embargo Prez viene hasta la puerta del Jardn como cualquier
otro ciudadano (Entrevista Coordinadora Pedaggica y otros, 29 de mayo de 2015)

En relacin al PFEM y la cooperativa HCH sucede algo similar, si bien tiene objetivos
claros asumidos desde el discurso poltico, puestos en agenda, gestionados y que
implicaron un despliegue importante de recursos y una presencia activa del estado, contina
presentando sus falencias al no cubrir ni la totalidad de la demanda ni la completa solucin
de la misma.
Finalmente, hay que destacar que alrededor de estas polticas sociales circulan sentidos y
percepciones esperanzadoras acerca de lograr cambios en realidades sociales tan marcadas
las dinmicas de la segregacin urbana, la marginalidad y la vulnerabilidad social, ya sean
cambios macros (expectativas de vida para las madres de los nios/as, posibilidad de
insercin laboral, armonizacin de los roles sexuales, mejora de las posibilidades de
formacin a futuro, etc.), como cambios micros (que un nio aprenda una cancin y la
cante en su casa, que comparta un juguete, que una mam afiance su confianza en s misma,
etc.). Estos sentidos y percepciones tienen que ver con una presencia real del Estado, con

559

una estabilidad generada por el contacto cotidiano, con un vnculo de confianza generado
con el personal pblico, con un espacio de encuentro y convergencia.
Sin embargo, tanto los JMM como el PFEM tienen sus limitaciones, y es conveniente poder
tenerlas presente, as se reconocen las cuestiones que hace falta fortalecer, interconectar,
derivar o generar, y as poder aprovecharlos como un puntapi para intervenir en realidades
sociales muy complejas.
Todo lo anterior brinda numerosos elementos de inters para analizar y profundizar el eje
investigativo en cuestin.
Cmo hacer para que los jardines resuelvan el problema de la organizacin del tiempo de
las mujeres madres? Qu alternativas debemos pensar? Qu otras condiciones son
necesarias para el ingreso mercado de trabajo de esas mujeres madres? Cmo se concilian
los deseos y expectativas las mujeres madres con las posibilidades reales cotidianas? Qu
interrelaciones son necesarias generar? Cmo?
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563

Programa de Fortalecimiento Institucional de Empleabilidad destinado a madres de las

nias y nios de los Jardines Municipales del Gobierno de la Ciudad de Santa Fe. Material
Impreso.
Proyecto Mejores Prcticas presentado ante la Embajada de Alemania por la Municipalidad
de Santa Fe, la Universidad Nacional del Litoral y el Movimiento los Sin Techo. Material
Impreso.

564

Identidades, Articulaciones y
Conflicto en la Argentina post 2001
Area Temtica: Teora y Filosofa Poltica

Pelliza, Facundo (facundo.pelliza@live.com.ar)

Tirabassi, Blas (blastirabassi@gmail.com)
Zuccotti, Csar (cesar_zuccotti@hotmail.com)
Estudiantes de la licenciatura en Ciencia Poltica, orientacin Anlisis Poltico, en la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso

Nacional y V Coongreso Internacional sobre Democracia,
565

organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones

Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

566

1. Resumen
El presente trabajo tratar de interpretar la coyuntura electoral argentina de 2015 en
clave identitaria y conflictiva. Para ello, utilizaremos conceptos de Ernesto Laclau, Chantal
Mouffe, Carl Schmitt principalmente.
La mediticamente clebre grieta tuvo gran operatividad en el escenario poltico del
ao pasado, ser analizada a partir de la reconstruccin de los principales conjuntos
identitarios polticos, realizando un breve raconto de su gestacin, su maduracin y sus
caractersticas principales, donde los sucesos de Diciembre de 2001 y su consigna
emblema, que se vayan todos, sern el trasfondo a partir del cual se erigirn las demandas
articuladas de los principales espacios polticos.
2. Que se vayan todos: La bandera flameando sobre sus ruinas.
2.1 Crisis de 2001, la ruptura del lazo representativo y el nuevo escenario abierto
En diciembre de 2001, una turbada Plaza de Mayo fue testigo del despegue y
alejamiento de un helicptero que contena a Fernando De La Ra. Ese helicptero dejaba
tras de s a la Casa Rosada y la recientemente cesante primera magistratura de la Repblica.
Tal hecho fue el momento de explosin de una crisis econmico-financiera, social y
finalmente poltica, que haba madurado durante largo tiempo. No son pocos los autores (y
desde aqu compartimos) que sostienen que el ciclo socioeconmico de signo neoliberal
inaugurado por la dictadura cvico militar de 1976 fue el principal responsable de tan grave
crisis. Ciclo que se vio notablemente fortalecido durante la dcada del 90, favorecido por
un clima de poca que resaltaba por la cada del muro de Berln y la URSS, dando fin a la
guerra fra y a la propia historia, segn Fukuyama402. En lo local destacaba la adhesin al
plan Bradyy los principios del Consenso de Washington, alineando la poltica nacional a
los preceptos neoliberales que, casi indiscutidamente, promocionaba Estados Unidos.
En el desandar de esa dcada maduraron los siguientes aspectos: La Ley de Reforma
del Estado que habilit multitud de privatizaciones de empresas pblicas, la Ley de
Emergencia Econmica para interrumpir distintos subsidios, la eliminacin de marcos
regulatorios, la liberalizacin del mercado cambiario y de los flujos de divisas, la
desregulacin del mercado de trabajo, entre otras varias medidas del mismo tenor.
Finalizando el 2001, Argentina mostraba indicadores altamente preocupantes. En menos de
un cuarto de siglo bajo el neoliberalismo, nuestro pas pas de ser uno de los ms
igualitarios de todo el continente americano a ser uno de los menos igualitarios. Si
seguimos los nmeros de Sebastian Mauro403, en 1991, el ndice de Gini medido sobre la
PEA de la zona metropolitana (Capital Federal y Gran Buenos Aires) indicaba 0,46. Una
dcada ms tarde, ese mismo ndice arrojaba un valor de 0,57. A su vez, este ndice debe
ser complementado por el IPCF (Ingresos per Cpita Familiares), donde la diferencia entre
el quintil ms rico de la poblacin y el de menores recursos evolucion de un 12,07% a
20,03%. La evolucin de la desocupacin abierta tambin fue alarmante: al ao 1991
mostraba algunas dcimas menos al 10%, para luego, una dcada ms tarde superar
mnimamente el 20%, medido en la zona metropolitana. Esta gravsima regresin en la
Derrida, Jacques. Conjurar el marxismo en Espectros de Marx. Editorial Trotta, Madrid, 1998.
Mauro, Sebastian. Representacin polticia y movilizacin social en la Argentina posneoliberal (2003- 2013). Revista de Ciencia
Poltica Vol 52, N 1, Buenos Aires, 2014.
402
403

567

distribucin del ingreso que aconteci en los aos 90, se explica por estos dos factores: en
primer lugar la creciente concentracin del ingreso al interior de los ocupados y, en
segundo, por la constantemente creciente influencia de la desocupacin abierta. (Fuente de
datos estadsticos: Ministerio de Economa y Produccin en base a la EPH, INDEC).
Esta situacin se tradujo en un malestar social muy difcil de ignorar, pero antes de
comentar algunas de sus manifestaciones, expondremos un dato lo bastante grfico como
para dar cuenta lo delicado de la situacin. Al inicio del siglo XXI, nuestro sector primario
de la economa segua produciendo alimento para aproximadamente 300 millones de
personas, a pesar de ello, 8 millones de argentinos no cubran la alimentacin mnima
necesaria y el 35,4% de la poblacin se hallaba bajo la lnea de pobreza404. Indudablemente
estbamos ante una situacin por dems de crtica.
2.2 La calle
En el contexto de aquel 2001, la protesta y el malestar social se expres por diversos
canales. Los tradicionales, los partidos polticos y los sindicatos, tuvieron su importante rol
en el desarrollo de los hechos, sin embargo, los protagonistas ms relevantes fueron de otro
tenor. Siguiendo a Muoz405, podemos reconocer cuatro conjuntos de colectivos de protesta
que excedieron los tradicionales e institucionalizados canales de mediacin entre el Estado
y la sociedad civil. En primer lugar resaltaremos las asambleas barriales, gestadas casi
como una respuesta inmediata al Estado de sitio declarado por el presidente De La Rua el
19 de diciembre de 2001. Estas asambleas fueron convocadas por los propios vecinos
descontentos, por fuera de cualquier organizacin partidaria o social. El objetivo fue
desacatar el estado de sitio y decidir cursos de accin. Con el correr de los das se fueron
definiendo lugares y horarios medianamente fijos, y a su vez se fueron incorporando un
variado mosaico de personas: trabajadores de fbricas recuperadas, ahorristas, piqueteros,
desocupados, militantes de distintos partidos u organizaciones, entre otros. El principal
cuestionamiento de estas reuniones se diriga hacia el sistema poltico. Algunos creyeron
ver el nacimiento de una nueva forma de sociabilidad y administracin de temas pblicos,
otros slo criticaron el magro desempeo que la democracia vena mostrando. Lo concreto
es que los cuestionamientos mayores estaban atravesados por una cuestin poltica,
centrando las crticas en los partidos como institucionalizacin de la representacin
territorial y los sindicatos como representacin sectorial de los trabajadores, ambas en su
rol de principales mediadores entre el Estado y la ciudadana.
Otro gran protagonista ajeno a los tradicionales mediadores fueron las organizaciones
piqueteras, un colectivo propio de fines de los 90, que tuvo una activsima participacin en
aquellas jornadas de 2001. Dentro de este conjunto podemos identificar a desempleados,
subempleados y personas que atravesaban distintas facetas de vulnerabilidad social
(pobreza e indigencia). Su modo de operar era visibilizar sus demandas a travs de cortes
de rutas, autopistas u otras vas de trnsito para pedir negociaciones directas con dirigentes
polticos, y as lograr distintos tipos de asistencias ya sea va subsidios o planes sociales,
pedir alimentos o pedir directamente trabajo. A diferencia de las asambleas barriales, los
Gabetta, Carlos. Nestor Kirchner a la hora de la verdad en Le Monde Diplomatique, N 59, Mayo de 2004. Pg 1.
Muoz, Mara Antonia. Crisis poltica y conflicto social en Argentina: Alcances y tipos de un tipo de participacin poltica no
convencional en European Review of Latin American and Caribbean Studies N 87, Utretch, 2009.
404
405

568

piqueteros centraron sus cuestionamientos en la dimensin econmica, la cual no pasaba

solo por la protesta y la consecucin de planes sociales, sino que extendan sus crticas al
modelo neoliberal, impugnndolo, como as tambin impugnaban las presidencias de
Menem y De La Rua.
Un tercer conjunto ciudadanos activos fueron los ahorristas. stos eran ciudadanos
que se agruparon tras la demanda de recuperar los ahorros depositados en los Bancos,
cautivos por disposicin del ministro de Economa. La Convertibilidad, ley que sostena la
paridad uno a uno entre el peso y el dlar, fue un pilar macroeconmico de aquellos
tiempos. Durante el 2001 hubo una masiva salida de dlares que amenaz la paridad
cambiaria, esto condujo al Poder Ejecutivo a establecer una serie de restricciones para
extracciones en efectivo de los depsitos bancarios, afectando a grandes sectores de la clase
media y la economa formal e informal. Como respuesta se reconocieron dos
organizaciones, la Asociacin de Ahorristas de la Repblica Argentina y los Ahorristas
Bancarios Argentinos Estafados. Estos ltimos se autodefinieron como movimiento
popular autoconvocado que naci en la Ciudad de Buenos Aires bajo el dolor y la
indignacin de miles de argentinos que fueron vctimas de una maniobra defraudatoria
realizada por el Gobierno Nacional y por el denominado Sistema Financiero406.
Finalmente, el ltimo conjunto que reconoce la autora como protagonista de las
protestas de diciembre de 2001 son un gran nmero de ciudadanos descontentos que
mostraban gran predisposicin para manifestarse en espacios pblicos y en distintos
marcos. Se caracterizaban por no participar de ninguna asociacin u organizacin pero se
sentan igualmente afectados por las polticas implementadas por el gobierno. Se
incorporaron a asambleas barriales, marchas, reuniones en plazas, cacerolazos y cualquier
otro espacio donde pudieran manifestar su descontento. La consigna que se vayan todos
fue un gran aglutinante tanto de organizaciones como de la ciudadana inorgnica.
Ante esta escalada del descontento social, el gobierno de la Alianza se vio
completamente incapaz de contener este espiral de protestas. Incapaz tanto en estrategias
concesivas, como en estrategias represivas, siendo estas ltimas las ms implementadas,
dejando un saldo de 39 muertos. La represin de la protesta social desnudaba un importante
pensamiento del gobierno: el no reconocimiento de las demandas sostenidas por los
distintos actores. Si a esto sumamos la insistencia en polticas del mismo signo que las
pasadas, interpretamos que el gobierno no se haca eco ni legitimaba aquellas demandas 407.

2.3Sistema poltico en crisis

El sistema poltico haba quedado gravemente afectado luego de la renuncia de De La
Rua. Gabetta sostuvo que el radicalismo agoniza, el peronismo estalla y la izquierda no se
define408. Hace esta afirmacin en un artculo de Le Monde Diplomatique de Enero de
Muoz, Mara Antonia. Crisis poltica y conflicto social en Argentina: Alcances y tipos de un tipo de participacin poltica no
convencional en European Review of Latin American and Caribbean Studies N 87, Utretch, 2009. Pg 4.
407
Salvia, Sebastin. La cada de la Alianza. Neoliberalismo, conflicto social y crisis poltica en Argentina. Revista Colombia
Internacional N 84, Universidad de Los Andes, Bogot, 2015.
408
Gabetta, Carlos. Jaque a la repblica. Original de Le Monde Diplomatique, versin digital:
406

http://www.insumisos.com/diplo/NODE/2332.HTM

569

2003, en donde describe un radicalismo altamente desprestigiado que suma una nueva
cuenta a su collar de desavenencias con la escandalosa interna entre Moreau y Terragno,
con acusaciones de fraude mutuas, la renuncia de Angel Rozas, presidente del Comit
Nacional, y la intervencin de la Justicia Electoral en el partido. Por su parte, el peronismo
se fragment conforme a los poderes locales, tanto provinciales como circunscripcionales, a
modo de clanes. Habiendo fracasado varios intentos de internas, para las elecciones
presidenciales de 2003 se presentaron tres candidatos: Nestor Kirchner, Adolfo Rodriguez
Sa y Carlos Menem; adems De La Sota y Reutemann se bajaron pero estaban con
chances ciertas de presentarse. Finalmente, la izquierda fue incapaz de lograr una unidad y
una alternativa viable, desoyendo las demandas sociales y desaprovechando la oportunidad
histrica. Los partidos polticos estaban ante un escenario de fragmentacin grave y no
pudieron definir un candidato que representase al partido.
Esta fragmentacin e indecisin de los partidos polticos afect gravemente el sistema
poltico en general, porque desde la recuperacin de la democracia alcanzaron un rol ms
importante que otro tipo de organizaciones. Durante el gobierno de Alfonsn se
establecieron los pilares bsicos para el funcionamiento de la democracia: las instituciones
republicanas y los valores del liberalismo poltico409. El actor por excelencia del sistema
sern los partidos polticos modernos capaces de traducir la voluntad poltica de un nuevo
protagonista, la ciudadana. El concepto de ciudadano gan terreno sobre el concepto de
pueblo, asociado a prcticas que avasallaban las voliciones individuales en favor de
representaciones corporativas, en el mejor de los casos. Lo cierto es que los partidos
polticos atravesaron un proceso modernizador y una nueva manera de canalizar las
demandas sociales, que armonizaba con una nueva manera de administrar la cosa pblica.
La nueva clase dirigente articul sus formas de capitalizacin poltica sobre dos ejes:
las redes de presencia territorial y la venta personalizada del candidato a travs de los
medios de comunicacin. Esto avanz conforme se desarrollaba un comportamiento cada
vez ms voltil de la ciudadana. Las lealtades partidarias comenzaron a ser algo del
pasado, y el elector mova sus preferencias a lo largo del arco poltico con mayor libertad.
All naci una nueva fuente de informacin que alimentar a la clase dirigente: los sondeos
de opinin. Es decir, la volatilidad del electorado fue acompaada por la volatilidad (algo
ms restringida) de los posicionamientos pblicos de los polticos.
Los procesos econmicos descriptos ms atrs, la creciente efervescencia social y los
nuevos actores contenciosos y descontentos que ocuparon la escena pblica, fueron
llevando a una progresiva fractura entre la clase dirigente y la ciudadana. La consigna que
se vayan todos desnudaba el gran desprestigio en que haban cado los cuadros polticos,
sin distinciones partidarias. A su vez, nuevas organizaciones cuestionaban su rol territorial
para canalizar demandas. Los modernos partidos polticos (como se dijo anteriormente,
asentados mayormente en su representacin territorial y la personalizada venta del
candidato a travs de los medios) estaban cuestionados en lo bsico de su constitucin. Los
partidos polticos eran los actores por excelencia de la moderna democracia recuperada en
1983. Esto, entendemos desde aqu, explica en parte la numerosa y poco convocante oferta

Mauro, Sebastian. Representacin polticia y movilizacin social en la Argentina posneoliberal (2003- 2013). Revista de Ciencia
Poltica Vol 52, N 1, Buenos Aires, 2014.
409

570

electoral luego de los sucesos de 2001, sntoma de la ruptura entre la ciudadana y la clase
dirigente, sntoma de la grave crisis poltica que atraves el pas.
2.4 Algunas conclusiones
Al cierre de este apartado, nos gustara mencionar un parafraseo que Gabetta hace
recuperando a Lenin y Proudhon. Argentina atravesaba una situacin en donde los de
arriba no pueden mantener sus privilegios y corren el riesgo de perder el poder, y los de
abajo ya no soportan la explotacin, pero no saben cmo ocupar el poder410.
Efectivamente, los de arriba estuvieron en serio riesgo de perder sus privilegios, sin
embargo esta crisis que alcanzaba distintas esferas de la vida pblica (econmica, social,
poltica) se resolvi al interior de las propias instituciones republicanas. Es ms, la nueva
fuerza poltica protagnica se har con el poder a travs de la vieja estructura territorial del
PJ. En lo que sigue veremos de qu manera el ciclo poltico por comenzar lograra superar
la fractura entre la ciudadana y la clase dirigente y sostenerse en el poder por ms de una
dcada sin conmover los pilares del sistema poltico vigente desde 1983.
3. Prctica poltica en el gobierno de Nstor Kirchner
3.1Inicios de un conflicto
Pese a la dura prueba que fueron aquellos acontecimientos de diciembre de 2001, el
rgimen democrtico sobrevivi. Tanto en la valoracin de la ciudadana como de la clase
dirigente. No fue agresivamente cuestionada la legitimidad de los votos populares como
tampoco la investidura de la Presidencia de la Nacin (salvo desde las comentadas
asambleas populares, pero no tuvieron la fuerza necesaria como para dar una real disputa).
Esto podemos graficarlo con el altsimo nivel de participacin en las elecciones de 2003,
donde el 78,21% del electorado habilitado a votar concurri a las urnas. Por otro lado, el
nivel de voto en blanco fue el ms bajo desde las elecciones de 1946, slo fue de 0,99%411.
Tal vez ese compromiso con las instituciones republicanas y los valores liberales polticos
pudieron sobrevivir gracias al rudo recuerdo de la ltima dictadura cvico militar. Nos
gustara recuperar a Laclau en el siguiente pasaje:
Yo creo que esa fusin entre liberalismo y democracia nunca se dio en Amrica
Latina de manera perfecta. [] cuando empiezan las aspiraciones democrticas de las
masas a expresarse, tienden a expresarse a travs de moldes esencialmente no liberales.
Fue el Estado Novo en Brasil, fue el peronismo en Argentina, fue el MNR en Bolivia. Pero
lo que ocurre despus que llegan las dictaduras duras de los aos `60 a `80, es que ellas
golpean igualmente la tradicin liberal democrtica y la tradicin nacional populista.
Entonces se crean bases para un cierta convergencia de las dos. Hoy no hay regmenes
populares en Amrica Latina que postulen el abandono de las formas liberales de Estado,
el problema es si se pone ms el acento en un elemento articulador o en el otro412.
El gobierno de Nstor Kirchner, iniciado el 25 de mayo de 2003, tuvo como primer
gran desafo ganarse la confianza de la ciudadana, construir una base poltica que fuese
410

Gabetta, Carlos. Jaque a la repblica. Original de Le Monde Diplomatique, versin digital:

http://www.insumisos.com/diplo/NODE/2332.HTM
411
412

Fuente: Secretarias Electorales, Direccin Nacional Electoral.

Laclau, Ernesto entrevistado por Camargo, Ricardo en Revista de Ciencia Poltica, Vol 29, N 3, Santiago. Pg 5.

571

sostn de su gobierno. Lograr superar aquella fractura (altamente justificada) de

desconfianza para con la clase poltica. Las elecciones que lo consagraron presidente fueron
particulares y no fueron de gran ayuda para este propsito. En las elecciones generales,
Kirchner alcanz el 22,24% de los votos quedando en segundo lugar tras de Carlos Menem
que obtuvo el 24,45%413. El procedimiento electoral indicaba que era necesario un
ballotage, sin embargo, el otro contendiente decidi no presentarse y Nstor Kirchner
asumi la primera magistratura con un escaso porcentaje.
Ahora bien; el que se vayan todos, la fuerte consigna de aquel 2001, an segua
vigente pese a algunos logros y algunas adhesiones al gobierno de Duhalde, que
rpidamente se esfumaron luego de la tristemente clebre represin en Puente Pueyrredon,
tambin fue conocida como la masacre de Avellaneda donde murieron Maximiliano
Kosteki y Daro Santilln. Kirchner no hizo odos sordos a la consigna y una pretendida
renovacin dirigencial fue otro gran objetivo que se traz para mantenerse en el poder.
En Julio de 2003, el presidente promulg el plan El hambre ms urgente, un plan
social impulsado por el Grupo Sophia (dirigido por Horacio Rodrguez Larreta), La Nacin,
Red Solidaria, La Cornisa Producciones, Poder Ciudadanos y algunas otras ONG. El plan
buscaba cubrir la alimentacin necesaria del universo de nios hasta 5 aos y las madres
embarazadas. La propuesta logr el rango de ley a partir de una gran campaa para
conseguir las 400.000 firmas de ciudadanos necesarias. Finalmente alcanzaron 1.500.000
firmas y el Congreso lo aprob por unanimidad en Diciembre de 2002.
Kirchner oficializ la puesta en marcha del plan bajo la rbita del ministerio de
Desarrollo Social, a cargo de su hermana Alicia Kirchner. En el discurso brindado en Julio
de 2003, el presidente sostuvo que el plan se aplicar por la crtica situacin social, lo
urgente y pertinente de la propuesta, entre otros argumentos, pero lo ms importante a
destacar y que nos acerca al pensamiento del por entonces presidente y la futura
construccin poltica que llevara a cabo, son los siguientes dos puntos: primero, critica y
convoca a los dirigentes polticos y al Estados en sus tres niveles (municipal, provincial y
nacional) a dar respuesta a los problemas de los argentinos de manera ms dinmica, ya que
las organizaciones de la sociedad civil se han mostrado ms agiles para arrimar soluciones a
problemas sociales gravsimos, como es el plan que presenta; segundo, se dirigi a los
sectores empresariales diciendo que esta propuesta era muy loable, pero desde ese
momento los objetivos de esta ndole los trazara el Estado, no ya un grupo de dirigentes
que conforman la clase empresarial argentina y trabajan en estrecha colaboracin hace
mucho tiempo con empresas privatizadas y nunca se preocuparon por problemas tan
urgentes como el hambre. En el discurso, el presidente lo expres as: si ustedes miran y
analizan muchas opiniones de algunos empresarios, de algunos sectores del establishment y
de algunos sectores de las empresas privatizadas, cuando dicen que muchas veces en la
Argentina falta determinar cules van a ser con claridad las polticas econmicas que
vamos a implementar; vienen muy mal acostumbrados, estn acostumbrados a implementar
las polticas econmicas que ellos necesitan y que ellos necesitan y quieren, pequeos
grupos y sectores de poder en el pas que durante aos estuvieron trabajando sobre las
espaldas de todos los argentinos. No escuch hablar a estos sectores de "El Hambre ms
413

Fuente: Secretarias Electorales, Direccin Nacional Electoral.

572

Urgente", no los escuch hablar de la tremenda pobreza que tienen muchos argentinos, no
los escuch hablar de la falta de trabajo, no los escuch hablar de muchas cosas que pasan
en el interior de la Argentina; por eso, que se queden tranquillos, nosotros sabemos hacia
dnde tenemos que orientar econmica y productivamente al pas, vamos a seguir paso a
paso con absoluta y total independencia414.
Siguiendo a Vommaro, podemos ver cmo desde el gobierno se propone un cambio
de rumbo con respecto al pasado. El autor sostiene que tanto el kirchnerismo como el PRO
son hijos de la misma poca. Desde el gobierno nacional se propuso reconstruir la autoridad
del Estado frente a los intereses econmicos, erigir un rgimen de primaca poltica, por
as decirlo, que subordinara la lgica econmica privada a la lgica pblica de los
derechos415. Esta ser una de las premisas principales del ethos poltico de esta nueva
fuerza que estaba en gestacin.
3.2 Reconstruccin del lazo representativo.
Nestor Kirchner inaugur un ciclo poltico que tuvo el gran desafo de establecerse
luego de la crisis de 2001. Tanto en su discurso inaugural ante la Asamblea Legislativa
como en el discurso durante la promulgacin del plan El hambre ms urgente qued
claramente establecido el propsito de reivindicar la esfera poltica y la toma de decisiones
por sobre los postulados tcnicos- econmicos. La manera de construir una base poltica
de adhesiones que respalde sus objetivos fue presentarse como una alternativa la modelo
neoliberal vigente desde 1976, asocindolo a la gran crisis de 2001. Para lograr esto llev
adelante distintas estrategias conciliadoras con muchos de aquellos sectores que se sintiesen
vctimas de ese modelo, aquellos excluidos que no lograban incorporar sus demandas a la
agenda estatal.
Esta nueva fuerza poltica que pretenda constituirse como una alternativa al
neoliberalismo, en principio estaba conducida por una suerte de outsider, la ciudadana no
identificaba a Kirchner dentro del grupo dirigente afectado por el que se vayan todos. Su
nivel de conocimiento era bajo, ya que su carrera como poltico se haba dado en la lejana
Patagonia argentina. Kirchner comenz por acercarse a los principales actores sociales y
polticos que protagonizaron la lucha ante los gobiernos de Menem y De La Rua. Convoc
a los sectores piqueteros; Federacin Tierra y Vivienda, Movimiento Evita, Barrios de Pie,
Frente Transversal Nacional y Popular, Tupac Amaru y Movimiento Territorial de
Liberacin, entre otras organizaciones. Convoc a los colectivos por los Derechos
Humanos; Asociacin Madre de Plazas de Mayo, Abuelas de Plaza de Mayo, HIJOS y una
buena parte de Madres de Plaza de Mayo Lnea Fundadora. Convoc a los sectores
sindicales disidentes como lo fueron la fraccin opositora de la CGT conducida por
Moyano y la CTA. Convoc tambin a distintos dirigentes del arco poltico; cuadros de
Memoria y Movilizacin Social, Frente Grande y GESTAR (desprendimientos de los que
fue el FREPASO), cuadros del Partido Socialista, del Partido Justicialista de fracciones
ajenas a la propia (la de Duhalde), y tambin algunos asociados a la centro derecha como
fue Gustavo Bliz y su partido Nueva Dirigencia. En base a estas convocatorias y un
414

Discurso del presidente Kirchner en ocasin de la promulgacin del plan El hambre ms urgente. Disponible en:

http://www.casarosada.gob.ar/informacion/archivo/24422-blank-32002381
Vommaro, Gabriel. La nueva derecha argentina y las paradojas de este tiempo en Revista Horizontes del Sur N 2, Buenos Aires,
2015.
415

573

estratgico uso de los recursos del Estado para reconstruir redes territoriales justicialistas,
logr doblegar a buena parte de los sectores del peronismo reacios a esta nueva propuesta
transversal, en su mayora alinendose al nuevo proyecto, dejando en minora a una
disidencia que no comparti el espacio durante toda la dcada kirchnerista.
Esta gran y exitosa convocatoria fue complementada por un aparato de medidas que
lograron repuntar el optimismo de la ciudadana, elevando rpidamente la popularidad del
presidente. Algunas de las medidas ms importantes fueron la recuperacin del salario real
y la reivindicacin de las paritarias y la actividad gremial, impulsar y reactivar la agenda de
Derechos Humanos, incentivos a la proteccin legal de fbricas y empresas recuperadas, la
remocin de jueces de la Corte Suprema dando mayor pluralidad y confiabilidad al cuerpo,
la incorporacin masiva de ciudadanos al rgimen de seguridad social, entre otras. Vale una
mencin aparte el acercamiento a lderes de la regin pos neoliberales y la resolucin en un
acto masivo de darle la espalda al ALCA, como as tambin algn destrato o descortesa
pblica menor para con el presidente de EEUU. Actos cargados de un fuerte contenido
simblico que favorecieron a la posicin reacia al neoliberalismo que pregonaba Kirchner.
Este apoyo transversal logrado por adhesiones de organizaciones y cuadros
dirigenciales importantes y una renovada confianza ciudadana en el presidente fueron el
trampoln hacia dos objetivos claros: ganar autonoma con respecto a Duhalde (ya que en
principio su base poltica originaria era el peronismo bonaerense controlado por el reciente
ex presidente), objetivo finalmente conseguido en las elecciones legislativas de 2005. Y un
segundo objetivo, bastante ms ambicioso, fue la reestructuracin del campo poltico
argentino, donde un frente transversal que incorpore diversos colectivos y organizaciones
contribuya a la formacin de un movimiento poltico que desbordar a los desprestigiados
partidos polticos; particularmente al PJ, el cual no ser reemplazado por una nueva
herramienta partidaria, pero convivir al lado de otras organizaciones416.
3.3 Lo poltico
Si seguimos el pensamiento de Laclau, sostenemos que toda identidad es diferencial.
Esto quiere decir que es necesario que haya un exterior que constituya una identidad como
diferente de ella. El lmite que hay entre ambas no est definido sustancialmente, ni
histricamente, slo de manera contingente e indeterminada. Es preciso tener algunas
consideraciones presentes. Ese exterior es considerado una amenaza para el conjunto, ese
exterior logra equivalenciar todos los elementos que constituyen una misma identidad.
Ahora bien, las identidades estn contenidas en un sistema, ese sistema es indispensable
para la construccin de identidades, sin embargo se caracteriza por estar ausente, por ser
imposible de dar cabal cuenta de l. El sistema est compuesto por los lmites excluyentes
que constituyen las identidades, pero estos lmites subvierten las propias identidades,
afectando finalmente al propio sistema. Por lo tanto, el sistema es aquello que est presente
a travs de su ausencia, nunca podr ser representado por un particularismo (o una
identidad), pero es all donde radica su productividad poltica. Aquel universal presente en
su ausencia, imposible de ser colmado por una identidad es lo que habilita las relaciones
416

Mauro, Sebastin. Representacin poltica y movilizacin social en la Argentina posneoliberal (2003-2013). Revista de Ciencia
Poltica Vol 52, N 1, Buenos Aires, 2014.

574

hegemnicas. Cuando un particularismo logra inscribirse en el sistema social como un

universal que agrupa otros particularismos ante una amenaza comn, estamos ante una
relacin hegemnica. Estamos ante un escenario de conflicto, hay un exterior constitutivo
que amenaza la identidad compuesta por una cadena de equivalencias encolumnada tras un
particularismo con pretensiones de universalidad, pero es presentado como una amenaza al
sistema en general, ya que subvertir los lmites y el sistema se reconvertir. Laclau
sostiene que la opcin para una verdadera poltica democrtica implica aceptar plenamente
la naturaleza plural y fragmentada de las sociedades contemporneas pero, en lugar de
permanecer en ese momento particularista, intentar inscribir esta pluralidad en lgicas
equivalenciales que hacen posible la construccin de nuevas esferas pblicas. La diferencia
y los particularismos son el punto de partida necesario, pero a partir de l es posible abrir la
ruta hacia una relativa universalizacin de valores que pueda ser la base para una
hegemona popular417.
En los inicios del kirchnerismo pudimos identificar claramente esa amenaza externa
que constantemente acecha y asusta: el neoliberalismo. Un neoliberalismo definido
claramente por el particularismo hegemnico. Un neoliberalismo que se inicia
violentamente con la dictadura cvico militar de 1976 y se profundiza con las presidencias
de Menem y De La Rua, para terminar catastrficamente en la crisis de 2001. El
kirchnerismo es una fuerza que nace de esa crisis para dar una respuesta alternativa a los
problemas que el neoliberalismo caus, logr presentarse exitosamente como heredero de
las luchas contra el neoliberalismo. La cadena de equivalencias que el kirchnerismo logr
articular contaba con los grandes representantes de esas luchas. El 25 de Mayo de 2004, el
presidente Kirchner encabez el acto en la ex ESMA, la antigua Escuela de Mecnica de la
Armada que funcion como un centro clandestino de detencin. All, el presidente pide
perdn en nombre del Estado (el Estado es una continuidad jurdica en el tiempo
independiente de sus dirigentes) a las vctimas del terrorismo de Estado. Las Madres, las
Abuelas e HIJOS tuvieron un rol protagnico aquella jornada. Otro elemento que hace a la
identidad kirchnerista fue el mencionado acto de no al ALCA en Mar del Plata. All los
principales lderes de la regin se opusieron a un ambicioso proyecto impulsado por Estado
Unidos para integrar comercialmente al continente bajo preceptos del libre mercado. Fue un
hito de resistencia cubierto con una gran pica latinoamericanista que reafirm los intereses
de la regin ante el poderoso vecino del Norte. Tambin podemos destacar la convocatoria
a los distintos sectores vulnerados durante las ltimas dcadas del siglo XX: los piqueteros,
sectores gremiales disidentes, pequeos y medianos empresarios locales, jubilados y
pensionados, el sector educativo, etc. Estos sectores mayormente se inscribieron en una
nueva lgica poltica que promova la inclusin de dichos sectores, quedando subordinadas
las consideraciones econmicas del establishment. No debemos olvidar tampoco el pago
al FMI y el inicio del proceso de reestructuracin de deuda soberana. Ambos fueron fuertes
protagonistas de las decisiones polticas tomadas anteriormente: cumplir a rajatabla los
vencimientos de la deuda como as tambin las recomendaciones que hacan los auditores
del FMI. Otro elemento a destacar fue la reivindicacin de la democracia como rgimen
poltico, altamente coincidente con la resistencia a la dictadura y con la agenda de Derechos
417

Laclau, Ernesto. Sujeto de la poltica, poltica del sujeto en Emancipacin y Diferencia. Editorial Ariel, Buenos Aires, 1999. Pg 13.

575

Humanos. A partir de este tpico fue recuperada parte de la presidencia de Alfonsn, cuadro
que pas a la historia como el padre de la democracia y as lograr equivalenciar sectores
del radicalismo y de la ciudadana que senta simpata por l.
Carl Schmitt sostena que lo poltico es el antagonismo ms intenso y ms extremo,
y cada antagonismo concreto llegara a ser ms poltico mientras ms se acerque al punto
ms extremo del agrupamiento amigo-enemigo418. Desde aqu, recuperamos la dimensin
de conflicto propuesta, pero no asumimos los trminos de las identidades tal como Schmitt
lo propone, sino, como dijimos ms arriba, de modo articulatorio, tal como Laclau lo
expone. Sin embargo, ese antagonismo intenso que caracteriza a lo poltico an estaba lejos
de mostrar los niveles de intensidad que posteriormente alcanzar. Durante la presidencia
de Nstor Kirchner se establecieron los pilares fundamentales de la identidad kirchnerista,
sin embargo el adversario an se presentaba muy difuso, an no era reconocible en alguna
organizacin o cuadro dirigencial. Tal vez aquella convocatoria a subvertir las polticas
neoliberales era difcil de ser contrastada con utilidad poltica. Diciembre de 2001 estaba
muy presente y quedar vinculado a los dirigentes que la ciudadana reclam para que se
vayan todos no era una decisin estratgica muy prometedora.
Volviendo a aquella cita a Laclau, Kirchner inaugur un ciclo poltico democrtico
que puso el acento articulador en la faceta democrtica del Estado liberal. Contribuy a
recuperar la categora pueblo como instancia identificadora y logr articularlo con los
valores liberales polticos y el respeto por las instituciones republicanas. Este fue un gran
logro del kirchnerismo, ya que la unnime defensa del Estado de Derecho conseguida
durante el alfonsinismo cambi culturalmente la poltica argentina, y ya no son admitidos
los avasallamientos de las instituciones. No son admitidos al menos como grandes motores
de cambios polticos. Y este aspecto de la cultura poltica argentina fue incorporado al
revivido concepto de pueblo, no sin rispideces, pero s con grandes consensos. La
democracia como valor a defender fue otro de los pilares fundamentales de la identidad
kirchnerista.
4. 2008: El punto de ruptura: del no positivo a la construccin de un sujeto
poltico.
4.1: Lockout agropecuario. Especificidades del conflicto 2008
Si hay un hecho que marca un antes y un despus en la era kirchnerista fue el
ampliamente comentado, tanto por crculos acadmicos como periodsticos, conflicto con el
campo. Se trat de un momento fundamental, que a nuestro entender abre un nuevo
horizonte en el escenario poltico argentino, en tanto que la prctica articulatoria del
kirchnerismo adquiri rasgos identitarios mucho ms ntidos en base al establecimiento de
una otredad que ya no era simplemente la hegemona neoliberal como un abstracto del
pasado noventista, sino que tambin se trataba de un adversario litigante en el escenario
actual; al cual haba que enfrentar: la batalla se estaba librando en este momento.
Desde el 11 de marzo de 2008, y por 128 das, el conflicto con las entidades
agropecuarias convulsion la sociedad argentina; los acampes frente al Congreso de la
Nacin, los bloqueos de las rutas nacionales, el desabastecimiento de productos y los
418

Schmitt, Carl. El concepto de lo poltico. Editorial Nacional, Madrid, 1968. Pg 88 y 89.

576

camiones derramando ros de leche al costado de las rutas se haban convertido en la postal
de un pas que estaba viviendo una de las mayores protestas ruralistas de su historia y, sin
lugar a dudas, la ms grande desde el retorno de la democracia.
La medida tomada mediante DNU por la administracin de Cristina Fernndez, cuyo
ministro de economa por ese entonces era Martn Lousteau, estableca la suba de las
retenciones mviles para la soja, el maz, el girasol, el trigo y todos sus productos derivados
por un plazo de cuatro aos. Esto gener la rpida reaccin de las entidades rurales del pas,
que decidieron conformar la llamada Mesa de Enlace, establecindose la unidad de
Confederaciones Rurales Argentinas, Federacin Agraria, Coninagro y la Sociedad Rural.
Las posibilidades que habilit esta unidad para la accin coordinada de la protesta a nivel
nacional, colocaron al pas en un escenario de conflictividad inusitado en el que primaba la
incertidumbre a medida que el tiempo pasaba sobre cmo se iba a salir de esta situacin.
En esta soberana de la incertidumbre haba tambin otro sentimiento que primaba
entre la poblacin, sobre todo en las capas medias: la expectativa. No slo por la amplia
difusin meditica que tena cada hecho que refera al conflicto, sino tambin porque el
conflicto se perciba en las gndolas vacas de los supermercados que sufran el
desabastecimiento, poca gente se mantuvo ajena, poca gente no form una opinin a lo
largo de estos meses: poca gente no tom posicin ante el conflicto.
ste es el punto que nos interesa resaltar y aqu radica el porqu de nuestra
consideracin para con este momento histrico como un momento fundacional en cuanto a
sus potencialidades para la prctica poltica. ste gesto por parte de un gran nmero de
poblacin de tomar posicin ante un escenario contingente es el que nos habla de la
potencialidad y el universo de horizontes que se abrieron en trminos polticos y
articulatorios a raz del conflicto de 2008 en Argentina.
ste hecho no slo marca una nueva pauta de construccin discursiva del
kirchnerismo sino que contribuy a la conformacin de una otredad que poco a poco iba
sumando adhesiones que ya trascendan a los sectores directamente afectados por sta
medida en particular. Si en un principio se logr inmediata y espontneamente articular
bajo el difuso nombre de el campo a las heterogneas realidades del agro argentino,
articulacin cuya expresin ms clara en el plano formal fue la Mesa de Enlace,
imaginemos lo que signific en trminos polticos y representativos la irrupcin de este
acontecimiento en la escena nacional. De un lado y otro se congregaron adhesiones: de un
lado se denunciaba a los piquetes de la abundancia como una expresin extorsiva del
poder concentrado, de los terratenientes dueos del pas; por el otro lado se escuchaba una
consigna mucho ms clara, directa, concisa y aglutinante: todos somos el campo.
Decir todos somos el campo no slo fue til para congregar adhesiones en
oposicin y protesta a una medida poltica en particular que afectaba a este sector. Tambin
lo fue para el reconocimiento por parte de quienes decidieron integrar ese todos de una
otredad, un ellos, que impeda la plena realizacin de ese nosotros que se manifestaba en
clara oposicin a la medida. Retomando a Derrida y a su nocin de exterior constitutivo,
entendemos que este proceso de formacin de un ellos y un nosotros supone que el
ellos es el smbolo de lo que imposibilita cualquier nosotros, no un opuesto concreto.
En este caso el oficialismo, personificado en la figura de Cristina Kirchner, empez a
erigirse en ese ellos; smbolo de la negatividad que atentaba contra la realizacin de la
577

totalidad discursiva expresada por la operacin enunciativa de las patronales agropecuarias

bajo la consigna mencionada.
En este plano de expectativa e incertidumbre generalizada, desde ambos polos se
pusieron en marcha prcticas discursivas que buscaban articular tras de s las adhesiones de
las mltiples posicionalidades puestas en juego, de los diversos sectores afectados -para
bien o para mal-, o no, por la medida. Las patronales agropecuarias, valindose de la
reivindicacin de la grandeza argentina de finales del siglo XIX y principios de siglo XX,
grandeza forjada en base a un modelo extractivista que haca uso de las ventajas
comparativas; arguyendo que somos un pas por esencia rural y que por tanto el campo es el
motor para el desarrollo sostenido y no deba ser maltratado; lograron congregar adhesiones
en sectores que quiz no eran afectados ni cercanamente por la medida.
A lo largo del conflicto, la prctica articulatoria del kirchnerismo en pos de lograr
adhesiones, se basaba en un discurso que giraba en torno a los argumentos de frenar el
proceso de sojizacin que se estaba produciendo en el agro argentino y de poder
mantener el precio de los productos que son de consumo masivo y derivados de la actividad
agropecuaria a precios nacionales. Su principal fundamento pblico era el de la
profundizacin de la redistribucin de la riqueza para mejorar la calidad de vida de aquellos
que menos tienen; hecho que se hace evidente en el discurso del 25 de marzo de 2008
donde CFK afirma:
si no hubiera retenciones, quiero decirles a los argentinos que el pollo, la carne, la
leche la vera por televisin [] Queremos volver al pas de unos poquitos o queremos un
pas con mayor distribucin del ingreso, un pas ms justo? Nadie critica que puedan
comprarse una cuatro por cuatro, o que vivan bien y que tengan lo que tantsimos
argentinos querran tener; lo que no me parece bien es que quieran hacerlo a costa de que
otros argentinos no puedan acceder a cuestiones elementales [] Cmo se hace la
redistribucin del ingreso si no es, precisamente, sobre aquellos sectores que tienen rentas
extraordinarias?419.
ste es slo un ejemplo de tantos en la prctica discursiva del kirchnerismo en el que
la otredad queda claramente establecida, construida discursivamente: del lado de la
opacidad est el pas de unos poquitos, de aquellos sectores que tienen rentas
extraordinarias, de aquellos que pueden comprarse una cuatro por cuatro pero lo hacen a
costa de un nosotros que ve imposibilitada su realizacin (su acceso a cuestiones
elementales) por la existencia de la otredad, que impide la concrecin del sueo de un pas
ms justo, que si no es de unos poquitos, es el de todos. Vemos as emerger con claridad un
particularismo opaco que atenta contra la totalidad irrealizable que expresa el kirchnerismo
en su prctica discursiva.
Por su parte, Nstor Kirchner no duda en hacer pblica la pregunta: Si se suspenden
las retenciones, con qu vamos a pagar la salud, los hospitales, las obligaciones externas
de los argentinos? Creen que vivimos en un paraso fiscal? Si vamos juntando monedita
tras monedita para poder sacar a este pas del infierno en el que estuvo.420
419

Discurso pronunciado el 25 de Marzo de 2008, CFK sobre el lock-out patronal del campo en 2008, disponible en:

http://www.cfkargentina.com/cfk-sobre-el-lock-out-patronal-del-campo-en-2008
420

Discurso pronunciado el 4 de Julio de 2008 por el ex presidente de la Nacin y por entonces presidente del PJ en la sede de la UOM
Capital, conducida por Antonio Cal. All tambin aprovech para denunciar "el intento de desestabilizacin del Gobierno" que

578

Son este tipo de expresiones las que permiten dar cuenta de la prctica discursiva del
kirchnerismo en busca erigirse como el movimiento poltico que encauce las demandas de
los sectores ms postergados de la sociedad frente a aquellos otros que histricamente han
contribuido a la conformacin de un pas injusto, inequitativo.
El Gobierno Nacional en un primer momento se mostr reacio a negociar con la Mesa
de Enlace, pero ante la escalada nacional en la protesta llevada adelante por las entidades
agropecuarias, que era a su vez respaldada por amplios sectores de la poblacin y por los
grandes medios de comunicacin, sumado al endurecimiento del lockout agropecuario, se
vio obligado a ceder. La negociacin fue un fracaso y el recrudecimiento de la protesta
llev a la renuncia de Martn Lousteau y al consiguiente nombramiento de Carlos
Fernndez, quien no realiza ninguna modificacin en las medidas adoptadas por la
resolucin 125.
Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo y al ver que el paro ya tena cuatro
meses de vigencia sin un final a la vista, Cristina Fernndez de Kirchner toma la decisin
de enviar la medida para que sea debatida en el Congreso. Finalmente, en la madrugada del
17 de julio y tras 17 horas de debate parlamentario, el vicepresidente de la Nacin y por
tanto presidente del Senado, Julio Cobos, se ve obligado a desempatar rechazando el
proyecto de retenciones mviles con la histrica sentencia: Que la historia me juzgue, pido
perdn si me equivoco. Mi voto no es positivo, es en contra421.
4.2: Crisis, momento decisorio, cambio de rumbo y juventud.
Esta madrugada marc el momento de mayor debilidad poltica del kirchnerismo
desde su asuncin. Entendemos que esta profunda debilidad al interior del frente nacional
tuvo todas las caractersticas con las que cuenta un escenario de crisis, en trminos de la
teorizacin esbozada por Elas Jos Palti: se trat de un fenmeno de carcter eruptivo,
localizado en el tiempo, que hizo manifiestas determinadas contradicciones abriendo un
escenario nuevo. Dentro del Frente Para la Victoria, este se trat de un momento crucial, un
momento de decisin irrevocable. No slo implic una derrota en manos de un
vicepresidente (en clara expresin de esa pauta de construccin poltica que se haba abierto
en 2003 bajo la consigna de la transversalidad) proveniente de la UCR, sino que adems
implic el fin de esa propia pauta de construccin poltica y la adopcin de un rumbo
diferente.
La idea de crisis, en trminos de Palti, llevara siempre implcita la de su resolucin:
Las crisis ordenan, establecen hitos, dan forma y sentido al devenir temporal422. Si bien
este momento implic una derrota que llev a que el kirchnerismo no slo sufra una ruptura
en su bloque gobernante sino que adems tenga niveles muy bajos de aprobacin en la
sociedad, permiti tambin la conformacin de una minora extremadamente fiel, que tom
posicin ante el contingente escenario del debate pblico por las retenciones mviles y que
en adelante permanecera respaldando las medidas del ejecutivo y expresando su adhesin
significaron los cortes de ruta de los productores. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1027265-sin-retenciones-

como-vamos-a-pagar-las-obligaciones-externas
421

Discurso pronunciado en la madrigada del 17 de julio de 2008 en el Honorable Congreso de la Nacin, desgravacin completa
disponible en: http://www.impulsobaires.com.ar/nota.php?id=54130
422
Palti, Elias Jose. Verdades y saberes del marxismo. Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2005. Pg. 4.

579

en grandes manifestaciones pblicas. Esta minora movilizada, no identificable

directamente con ningn sujeto social a priori, estaba integrada en su mayora por
juventudes que, en sus complejas heterogeneidades, se vieron representadas, interpeladas y,
eventualmente, articuladas en torno a la prctica hegemnica que llev adelante el
kirchnerismo a lo largo del conflicto.
Es as cmo dentro del bloque gobernante, el escenario abierto a raz de la madrugada
del no positivo implic un hito, un cambio de rumbo que a nuestro entender se asentar en
dos ejes fundamentales: la construccin discursiva de un pueblo movilizado con presencia
en la esfera pblica y la confrontacin discursiva con los sectores con los que se tenga
conflicto de intereses a la hora de gobernar.
El proyecto que se conoci en 2003 a partir de su convocatoria a la transversalidad
empez adoptar de aqu en adelante un llamamiento a la construccin de una forma unida
y organizada que demandaba a esa juventud movilizada la participacin en esa
construccin y el eventual surgimiento de nuevas estructuras por fuera de los partidos
tradicionales.
Si bien el debate en torno a si el kirchnerismo logr construir o no un sujeto poltico a
raz del conflicto de 2008 tiene ms controversias que consensos, si hay algo de
unanimidad en este asunto es el notable crecimiento de la presencia de la juventud en las
manifestaciones y en la militancia cotidiana del movimiento, en detrimento de la
participacin de sectores corporativos que se vean ms contenidos en la propuesta de la
transversalidad.
Tal como afirma Sebastin Artola en un artculo publicado el 2013 en la revista
Hecho Maldito, habra que ir hasta los aos setenta o los primeros tiempos de la
recuperacin democrtica para ver un protagonismo de los jvenes semejante en la poltica
nacional. Sin embargo, este protagonismo se diferencia de aquellos en tanto que ya no gira
en torno a la figura del trabajador como sujeto de la Argentina industrial nacida durante el
peronismo, ni se encuentra circunscripto a las condiciones de ciudadanos ni bajo el
formato clsico de los partidos polticos, como sera la marca de un retorno constitucional
moldeado por el liberalismo democrtico.423
Este activismo juvenil, que presenta rasgos que lo diferencia de previas etapas
histricas en las que los jvenes adquirieron fundamental protagonismo, desde sus
expresiones, actividades, mbitos, propuestas y alternativas; busc poner en juego el ciclo
de captura de la poltica a manos de aquella otredad establecida con el pasado neoliberal,
pero que ahora se haca presente ms que nunca en el terreno del litigio.
Tal como vimos en nuestro primer apartado, los acontecimientos del 19 y 20 de
diciembre de 2001 implicaron un acontecimiento decisivo en la poltica argentina. La
juventud no se mostr ajena a estos sucesos y tom activa participacin en las calles,
retornando al espacio pblico de la mano del enfrentamiento con la polica y la
desobediencia al estado de sitio. Esta presencia espontnea en las calles iba de la mano con
la exigencia de renovacin y rechazo absoluto a la clase poltica neoliberal.
La reconstruccin del lazo con la autoridad pblica que llev adelante Nstor
Kirchner desde el 2003 estableci un nuevo vnculo entre poltica oficial y demandas
Artola, Sebastian. El futuro ya lleg! Notas sobre el kirchnerismo, la juventud y el sujeto poltico en Revista Hecho Maldito N 3,
Rosario, 2013. Pg 15.
423

580

populares. Muchos jvenes, no sin cierta reticencia inicial, poco a poco se vieron
contenidos en la propuesta discursiva de un gobierno que estableca la otredad con el
pasado neoliberal y se hermanaba con agrupaciones de derechos humanos y movimientos
sociales, a la vez que interpelaba en su prctica articulatoria a un sujeto nacional y popular.
Sin embargo no fue sino hasta el conflicto de 2008, donde se hizo visible como nunca antes
qu sectores renegaban del por entonces gobierno nacional, que esa juventud se hizo
presente y empez a tomar cada vez mayor preponderancia en las manifestaciones en apoyo
a las medidas oficiales y al proyecto poltico que las impulsaba.
Tal como afirmamos prrafos atrs, la madrugada del no positivo implic el inicio de
una pauta de accin poltica que se asent sobre el doble proceso de construccin de un
sujeto poltico movilizado y la confrontacin discursiva con los sectores litigantes o
francamente opositores al gobierno nacional. Resulta difcil separar y abstraer un proceso
del otro, en tanto que en toda prctica discursiva se ponen en juego las identidades en
escena y sus conflictos inherentes, por lo que al momento de explicar las caractersticas de
la confrontacin y el establecimiento del adversario se explica tambin el proceso de
formacin de una identidad, de un nosotros, ligado a la figura poltica del pueblo.
El 25 de julio de 2008, das despus de la votacin de Cobos, en la localidad
bonaerense de Jos C. Paz, Cristina Fernndez de Kirchner brind un discurso que es
considerado por muchos como el emblema de esta nueva etapa, uno de los ms
significativos y ricos para el anlisis discursivo. De ste discurso seleccionamos la
siguiente cita:
[] hemos venido a eso, a devolver en casa, en pavimento, en agua potable, parte de
la dignidad que les haban arrebatado a los argentinos. Empezamos devolviendo el trabajo
y hoy sabemos que todos ustedes, que han vuelto a tener trabajo, quieren dejar de
chapalear barro y tener la dignidad de ir a su trabajo con los zapatos limpios. Estas cosas
tal vez parezcan poco, tal vez algunos no entiendan porque siempre lo han tenido todo.424
Claramente, en este mensaje hay un contradestinatario, un adversario al que se lo
puede identificar en dos partes de la cita como aquellos que les haban arrebatado la
dignidad a los argentinos; y como esos algunos que no entienden cmo se dignifica al
pueblo en la actualidad. El contradestinatario al que va dirigido el mensaje, se opondra a la
plena realizacin de un nosotros. Este discurso, sumergido en la coyuntura de aquellos
meses, est plagado de citas en las que se observa claramente el establecimiento de la
otredad que atenta contra los derechos del pueblo, por el que Cristina afirma sentirse
acompaada. Se trata nada ms y nada menos que la radicalizacin del discurso cultivado
por Nstor Kirchner, que deline la imagen de un adversario integrado por los grandes
grupos econmicos, las corporaciones mediticas y todos aquellos actores sociales y
polticos que compartan agenda con estos sectores.
Para el Gobierno Nacional, que meses antes se haba impuesto electoralmente por un
amplio margen, la derrota en el Congreso signific un quiebre. No slo perdi los ingresos
por el aumento de las retenciones, sino que aglutin a un sector significativo del electorado
en su contra y forz la salida de parte de su coalicin partidaria (cuadros polticos muy
424

Discurso brindado el 17 de julio de 2008 en la localidad bonaerense de Jos C. Paz con motivo del lanzamiento de un plan de
construccin de viviendas, disponible en: http://www.casarosada.gob.ar/informacion/archivo/19740-blank-44139694

581

cercanos a Kirchner, un sector importante de gobernadores y legisladores peronistas y casi

la totalidad de los aliados radicales) y social durante y despus del conflicto.
Quiz una de las muestras de cuan debilitado estaba el kirchnerismo por ese entonces
fue la derrota electoral en las legislativas del 28 de junio de 2009 de Nstor en manos de un
frente integrado por Francisco de Narvez y Mauricio Macri. sta implic la primera
derrota que sufri el kirchnerismo desde su asuncin al poder. Muchos presagiaron que se
trataba del fin del ciclo abierto en 2003 y que slo haba que esperar a las elecciones
ejecutivas de 2011 para que todos estos sectores litigantes puedan articularse en un frente
de unidad que desplace al kirchnerismo de la direccin del timn del Estado.
Ms all de que estos vaticinios no se concretaron sino hasta 2015, es indiscutible el
hecho de que los meses subsiguientes al conflicto con las patronales agropecuarias el
kirchnerismo se hallaba fuertemente debilitado y sectores de la oposicin poltica pudieron
advertir que ya no eran pocos quienes podan movilizarse en contra de las polticas oficiales
y que bajo ningn punto de vista, en caso de movilizarse, iban a ser invisibilizados por los
grandes medios de comunicacin, sino ms bien todo lo contrario.
4.3: Ley de medios, sumergida en la coyuntura post 2008.
Los medios hegemnicos de comunicacin jugaron un rol fundamental no solo en la
visibilizacin del conflicto y la instalacin pblica de una dirigencia rural hasta ese
momento casi desconocida (el caso de Alfredo DAngeli en Entre Ros es cuanto menos,
ilustrativo), sino adems en la demonizacin del Gobierno Nacional, al que le adjudicaban
la responsabilidad absoluta de la situacin que atravesaba el pas, generando que el
descontento se extienda a otros sectores no directamente vinculados al agro.
Fue en medio de este clima de poca en que se empez a pensar al interior del
kirchnerismo que la batalla no slo se trataba de una puja distributiva, sino tambin
cultural; y en el terreno de la cultura el Gobierno tena mayores recursos a disposicin a fin
de acrecentar las posibilidades de canalizar a esos sectores de la poblacin que difcilmente
se encolumnaron tras las demandas del sector agropecuario al que se identific
histricamente con los intereses concentrados del pas. Este proceso, sumado a la derrota
electoral de Kirchner que acabamos de comentar, quiz explique en parte el porqu de la
iniciativa del gobierno de impulsar una nueva Ley de Medios de Comunicacin en
reemplazo de la que permaneca vigente desde la ltima dictadura militar, en octubre del
2009.
Se trataba de un proyecto de ley que cuadraba a la perfeccin en la prctica discursiva
del kirchnerismo: no slo se buscara impulsar la democratizacin de esa categora tan
difusa como conservadora llamada opinin pblica (imagen de una supuesta opinin de la
gente que los propios medios reproducen y contribuyen a formar), sino que se trataba nada
ms y nada menos que de impulsar una ley que iba a reemplazar la sancionada por la ltima
dictadura cvico-militar, sin lugar a dudas la expresin ms violenta del neoliberalismo con
quien el gobierno estableci desde sus inicios la otredad.
La ley vigente por ese entonces, indiscutiblemente, era una ley procesista que
contribuy a la conformacin de un poder por parte de los medios de comunicacin
concentrados de tales caractersticas que atentaba contra la democracia misma. ste hecho a
nuestro entender no reviste de controversia alguna, en el sentido de que no hay discusin
582

posible que pueda negarlo, lo que no implica que el Kirchnerismo no haya utilizado este
hecho a su favor para exacerbar los nimos en una sociedad altamente movilizada y
expectante a raz del conflicto vivido el ao anterior. Bast con rememorar la tapa de Total
normalidad con la que sali a las calles el Clarn del 24 de marzo de 1976; o los discursos
de Alfonsn en los que peda piedad al multimedio para terminar con su mandato; o hacer
referencia a la complicidad silenciosa de los principales medios audiovisuales a lo largo de
la dcada del noventa para con el menemismo; o exhibir la nefasta tapa, nuevamente del
gran diario argentino, que pregonaba La crisis caus dos nuevas muertes luego del brutal
asesinato de Kosteki y Santilln en junio de 2002 en manos de integrantes de la Polica
Bonaerense; para mostrar que estbamos ante el debate de una Ley que definira buena
parte de nuestro devenir como democracia, en su sentido plural, participativo e igualitario.
El debate en torno a la nueva Ley de Medios fue la expresin ms clara de lo que la
misma Cristina Fernndez llam batalla cultural. Sostenemos, sin embargo, que no era
simplemente una batalla discursiva en torno al sentido que se le asigna a los fenmenos que
acontecen en una sociedad, sus causas, consecuencias, significados y matices; sino que
tambin implicaba afectar intereses concretos, sectores de poder concentrado que de
ninguna manera iban a dar el brazo a torcer y que iban a utilizar todos los recursos que
tengan a su alcance (muchsimos, por cierto) para evitar que el proyecto tome forma de ley
y adquiera sancin definitiva por el Congreso. No slo se estaba afectando al poder fctico
de estos sectores para la conformacin e introduccin de temticas a su antojo en una
agenda pblica que dominaban a la perfeccin; tambin se trat de una puja distributiva,
hecho ms claramente presente en el conflicto con las patronales agropecuarias, en
consonancia con los dos debates de fondo para la poltica argentina que a nuestro juicio
plante este movimiento poltico a lo largo de su desenvolvimiento en la escena nacional,
no sin sus contradicciones inherentes: la batalla en plano de las ideas es una batalla cultural,
la puja concreta es distributiva.
Esta afirmacin lejos est de buscar restarle operatividad e importancia a la prctica
discursiva, en la que se asigna e imputa sentido a los fenmenos que acontecen en una
sociedad, como herramienta necesaria para congregar adhesiones y legitimar a un gobierno
en ejercicio a fin de generar una base social de apoyo que otorgue gobernabilidad y
sustento a las medidas de gobierno. Sin embargo, ante el escenario actual en el que se asiste
a la desregulacin de la economa y al libre juego de los intereses concentrados en
detrimento de los sectores ms postergados de la sociedad sentimos pertinente hacer esta
aclaracin en la que slo buscamos hacer notar que la batalla no es exclusivamente cultural,
sin por ello negar la existencia de esta batalla.
Volviendo al foco de nuestro anlisis respecto al debate en torno a la ley de medios
resulta interesante observar la reaccin de los principales medios de comunicacin
nacionales al momento en que el kirchnerismo decidi impulsar la iniciativa. Desde las
usinas mediticas busc instalarse la idea, no sin algo de verdad a nuestro entender, de que
el verdadero motor que inspiraba la accin oficialista no era ms que un sentimiento
revanchista para con los medios debido al importante rol que stos jugaron para difundir
masivamente el conflicto con las patronales agropecuarias.
Sin embargo, el debate en torno a la necesidad de reformar o eventualmente sancionar
una nueva ley de medios en reemplazo de la de la ltima dictadura militar, no es nuevo en
583

la poltica nacional. Se trataba ms bien de una deuda histrica de nuestra democracia luego
del retorno constitucional. El gobierno hizo propia una causa por la que se vena clamando
desde numerosas organizaciones no gubernamentales, medios pequeos y radios populares
de colectivos ignorados, que buscaban hacerse or en medio de un discurso hegemnico.
Desde los principales medios, tildando al gobierno de oportunista por escuchar estos
reclamos luego de que su relacin con Clarn se tensara, se busc mostrar la iniciativa como
un intento de extorsionar a la prensa independiente e imponer un pensamiento nico. Se
intent generar la imagen de que el kirchnerismo, luego de la derrota electoral, emprenda
una embestida contra los medios por haber supuestamente actuado en complicidad con el
campo. De esta manera, el kirchnerismo empieza a ser percibido como una amenaza para la
estabilidad institucional; y los medios hegemnicos, al adjudicar este avance del gobierno
en su contra al hecho de haber difundido el conflicto con las patronales agropecuarias, no
hizo ms que tender un puente entre estos dos sectores litigantes y contribuir al
establecimiento de esa otredad que poco a poco ira tomando nuevas adhesiones. Ya no se
trataba de la disputa Gobierno vs Campo, ahora el gobierno va por los medios de
comunicacin, contra la libertad de expresin, contra la principios bsicos del liberalismo
democrtico constitucional. La embestida contra los medios se inscribira en una trama que
trascenda a este conflicto particular y que no slo involucraba al campo sino tambin a la
democracia argentina, y con ello, potencialmente a todos los argentinos.
Vemos as nuevamente la misma dinmica ocurrida en el conflicto con el campo: un
conflicto con un sector particular trasciende a ste y logra articular distintas
posicionalidades litigantes al proyecto poltico que impulsa la medida conflictiva. Desde
luego que cada caso tiene sus matices, pero el rasgo comn que une a ambos es el hecho de
que las articulaciones no ocurren espontneamente, sino que se construyen discursivamente
merced a lo que Laclau llam prctica hegemnica. El sentido se construye por y a travs
del discurso. Al no existir sujetos histricos previos al discurso, es ste quin los crea. Si a
esto sumamos la inmensa capacidad mecnica y tcnica para difundir ese discurso
articulatorio en todos los hogares argentinos, no nos debe sorprender la operatividad que
tuvo ste y otros tantos conflictos acaecidos de aqu en ms -sumado a los no pocos errores
e impericias por parte del gobierno que generaron descontento- para la conformacin de un
amplio sector de la poblacin que se reconoci abiertamente antikirchnerista, pero que no
obstante no tena ninguna identificacin partidaria; y precisamente all radicaba la fortaleza
del por entonces Gobierno Nacional. De esto se trat la sentencia de CFK:si no les gusta
como gobierno, formen un partido y ganen las elecciones luego de las manifestaciones
opositoras que no podan encausarse polticamente. El creciente descontento entre la
poblacin; en parte por sus heterogneas particularidades que difcilmente puedan
expresarse en un proyecto poltico comn sin una inestabilidad permanente, y en parte por
las dificultades que encontr el dbil y fragmentado arco partidario opositor para articularse
de manera sostenida con los actores contenciosos que interpelaban al por entonces
Gobierno Nacional; no constituy sino mucho tiempo despus una amenaza real a la
permanencia del kirchnerismo a cargo del ejecutivo.
4.4: La batalla cultural y la construccin del sujeto poltico

584

Para el Gobierno Nacional la disputa con los medios de comunicacin se convirti en

el emblema de todas las luchas, en el eje de la batalla cultural. Se inscriba dentro del
discurso antineoliberal y tambin democratizante que impuls el kirchnerismo desde el
2003, pero el litigio estaba aqu presente bajo caractersticas ms confrontativas. Bajo el
binomio pueblo vs corporaciones se dio un paso ms en la bsqueda de conformacin de
esa identidad popular, de ese sujeto poltico que sustente e impulse al proyecto
emancipatorio, en base al establecimiento de la otredad, definiendo la frontera entre un
nosotros y su exterior constitutivo.
Siguiendo esta lnea discursiva, la batalla por la democratizacin de la palabra
congreg a muchsimos jvenes en la vigilia nocturna en la que se aprob la Ley en el
Senado Nacional. El impulso a la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual,
desplazando el eje del conflicto del campo a los medios hegemnicos y de stos hacia
todos los sectores que cuadren bajo la denominacin de corporaciones, marcar el punto de
inflexin que permitira al gobierno empezar a recomponer su base de apoyo social. De ah
en adelante fue cada vez ms visible la recuperacin del vnculo del gobierno con una parte
significativa de la sociedad, a lo que por supuesto debemos agregar la Asignacin Universal
por Hijo sancionada por DNU ese mismo ao, la leve recuperacin econmica luego de la
crisis financiera internacional del 2008 y la aprobacin del matrimonio igualitario; como un
conjunto de medidas, entre otras, que se inscriban en ese ideario peronista, democrtico e
igualitario.
Hacia inicios de 2010, Ernesto Laclau sostena que el kirchnerismo no haba logrado
cerrar la frontera interna que definira el sujeto poltico que lo contena. El kirchnerismo
todava no ha logrado crear una frontera interna en la sociedad argentina que divide al
campo popular del otro campo. El peronismo clsico divida la sociedad en esos trminos,
como el chavismo en Venezuela y Evo en Bolivia dividen a la gente en esos trminos. El
kirchnerismo no ha llegado al punto de cristalizacin de una identidad popular que divida a
la sociedad de esa manera, aunque hay indicios de que el proceso est avanzando en ese
sentido. Pero es un proceso que no est cerrado425. A nuestro entender, hubo dos hechos
que marcaron claramente la consolidacin de esta frontera interna que Laclau manifiesta
ausente, y con ello se asisti a la conformacin de un sujeto poltico kirchnerista.
Estamos haciendo referencia, en primer lugar a los festejos por el bicentenario de la
Revolucin de Mayo, un hecho masivo y debidamente premeditado, organizado en torno al
ideario kirchnerista que se haba empezado a consolidar desde el 2003 a la fecha: un
nacionalismo popular, latinoamericanista, con un perfil inclusivo en tanto se trat de un
acto de carcter pblico, con un fuerte sentido de pertenencia al cual asisti una inmensa
cantidad de argentinos. Los festejos del bicentenario fueron concebidos como el
acontecimiento ms masivo de la historia argentina con una semana de duracin y en su
ltimo da cont con la presencia de ms de dos millones de personas en la calle. Sin duda
alguna, el kirchnerismo hizo nfasis en esta celebracin como para que se convirtiera en un
punto de encuentro y de partida hacia esa identidad que deba consolidar. Los festejos
lograron traspasar las fronteras partidarias otorgndole a la fecha un tinte patritico. Por
425

Entrevista a Ernesto Laclau realizada por Javier Lorca, publicada por el diario Pgina 12 el 17 de mayo de 2010. Disponible en:

http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-145804-2010-05-17.html

585

primera vez en mucho tiempo, los principales protagonistas del 25 de mayo eran el pueblo
y la Patria.
El otro hecho que afirmamos que marc la consolidacin de la frontera interna que
define al sujeto poltico fue la multitudinaria despedida de Nstor Kirchner luego de su
deceso el 27 de Octubre de 2010 que se realiz en la Casa Rosada, en el saln de los
Patriotas Latinoamericanos. Miles de argentinos hicieron largas filas para pasar delante del
cajn que guardaba sus restos y presentarle los debidos respetos a los deudos. Asistieron
presidentes de la regin, dirigentes de distinta ndole de organizaciones locales, figuras de
relieve pblico y gran cantidad de argentinos. Tal vez la consigna ms operativa a los fines
de nuestro anlisis fue la que expres Nstor con Pern, el pueblo con Cristina para la
liberacin. Es all donde se deja entrever esa intencin de cerrar las fronteras internas del
sujeto poltico kirchnerista, un sujeto que ya cuenta con un mrtir y una dimensin
emocional importante.426
Esta renovada adhesin no deja de ser heterognea pero se articula en torno a una
voluntad poltica orientada a la defensa del modelo que la contena. Su columna vertebral
discursiva nace de la afirmacin de la poltica militante como contracara de la antipoltica
del tecnocratismo neoliberal noventista y su continuidad en las nuevas derechas que
analizaremos de aqu en adelante en el presente trabajo.
5. El surgimiento de un campo contra hegemnico al modelo k
5.1La construccin poltica de Cambiemos.
El PRO naci como una idea. Una idea de cambio y accin. Una idea de revolucin
en las formas de hacer poltica. Una voluntad de sumar a personas que, compartiendo
ideales de bondad, decencia y sensibilidad, estuvieran dispuestas a construir una realidad
distinta a la que estbamos viviendo. Una Argentina solidaria, alegre, dinmica, moderna,
justa, segura y feliz. Que mirara de frente al futuro y a las transformaciones en el
mundo427.
Desde sus comienzos el PRO se ha posicionado como una novedad en la poltica
partidaria argentina, desvinculado de los modos tradicionales de construccin poltica,
presentndose con la vista puesta en el futuro y proponindose como una plataforma para
acceder al poder ganando elecciones. Es as, que desde su surgimiento hasta la actualidad,
el PRO siempre intent autoproclamarse como una fuerza poltica nueva representante de la nueva poltica- mediante un posicionamiento que considera como algo superador a los
enfrentamientos ideolgicos tradicionales tratando de situarse como una tercera va que
pretende superar los conflictos apelando a la eficacia tcnica, eficiencia de la gestin y
preponderancia de los valores por sobre categoras doctrinarias de la izquierda o derecha
que se piensan como obsoletas. Lo cierto es que ms all de la presentacin pblica que
puedan hacer de s mismos, creemos que cualquier acto de gobierno implica un
posicionamiento ideolgico y al mismo tiempo pone en jaque la idea de consenso que ellos
mismos intentan proponer ya que, como plantea Mouffe, todo acto de poder es

426
427

Desde nuestro lugar adherimos a las distintas tesis que sostienen a la irracionalidad como elemento central en la poltica.
Devoto, Mauricio. LA VIA PRO, Una aproximacin a lo que somos.Septiembre de 2014. Disponible en

http://cpcambio.com.ar/wp-content/uploads/2015/01/LaViaPro.pdf

586

necesariamente un acto de exclusin que lleva a la construccin de un determinado orden

hegemnico.
Si hay algo caracterstico que se destaca en el PRO es la presencia de figuras ajenas al
mundo de la poltica cuyo involucramiento corresponde al llamado de la coyuntura, a un
meterse en poltica un tanto mesinico. Desde sus inicios el PRO ha enfatizado que sus
candidatos no son polticos sino outsiders que deciden saltar a la escena poltica
conformando una base heterognea que le da un tinte particular a este partido en relacin a
otros experimentos polticos. La eleccin de un outsider no es casual o azarosa en esta
estructura partidaria, sino que responde al propsito de querer representar lo nuevo. El PRO
trae consigo al mundo de la empresa y las ONGs como espacios de gestin eficiente de los
problemas, en el que la ideologa deja paso a la flexibilidad y el pragmatismo propio de un
emprendedorismo de nuevo cuo, que tiene a la innovacin y el trabajo en equipo entre sus
pilares, lo que ellos llaman la ideologa del hacer428.
A pesar de todo lo expuesto hasta aqu, no todo es totalmente nuevo y puro, no
debemos olvidar que una parte de los cuadros del PRO fueron formados por el
Menemismo, el Duhaldismo y Cavallo en el gobierno de la Alianza. Sin embargo, en el
abordaje de las temporalidades y en la construccin subjetiva, el PRO tiene al futuro como
su dimensin temporal predilecta. Este futuro, que se presenta como accesible y
promisorio, est bloqueado por un pasado asociado a dogmatismos y partidos tradicionales,
que an est presente. En afirmaciones como el PRO no discute los aos '70 ni los '90
porque lo que pas, pas"429, lo que busca el propio Macri es convocar a superar este
pasado an presente de enfrentamientos ideolgicos, para dar lugar a la filosofa del
hacer, donde la gestin est encargada de la resolucin de problemas cotidianos de la
ciudadana, y no en enfrentamientos propios de la clase poltica tradicional. Esta fuerza
poltica impugna todo pasado, presentndose como novedad en la historia argentina. Esto
permite marcar un primer contraste con el kirchnerismo que, como comentamos
anteriormente, en su prctica discursiva hace referencias constantes al pasado y la fuerza de
su posicin poltica se alimenta mucho de l, tanto en los ejemplos positivos a recuperar
(postulados del peronismo, la militancia setentista o primavera alfonsinista) como en
aquellos negativos a contrastar (la dictadura cvico militar de 1976 o los gobiernos de
Menem y De la Rua).
Por otra parte, el PRO tiene como filosofa poltica una tica de progreso por va del
esfuerzo individual de las personas o las familias: el ascenso como fruto del sudor o el
ingenio es desde siempre un valor importante para la derecha, que no slo no reniega del
individualismo sino que incluso lo considera un motor clave para el avance de la sociedad,
en donde el Estado debe limitarse a ofrecer igualdad de oportunidades a los ciudadanos
para que luego cada uno llegue hasta donde quiera o hasta donde pueda.
Otra caracterstica que no se debe dejar de mencionar es el hecho de que el PRO no se
ha posicionado como una plataforma de derecha doctrinaria sino, retomando a Vommaro,
como un instrumento para ganar elecciones, con lo cual ha presentado una constitucin bien
flexible en trminos de pertenencia partidaria.
428
429

Vommaro, Gabriel. El contraataque en Le Monde Diplomatique, Enero de 2016.

Disponible en: http://www.perfil.com/politica/Macri-el-PRO-no-discute-los-anos-70-ni-los-90-porque-lo-que-

paso-paso-20150429-0040.html

587

5.2 Qu fue lo que hizo competitiva est a esta nueva fuerza de derecha?
A diferencia de las derechas tradicionales, el PRO tiene un carcter pragmtico que le
permiti sortear algunos sesgos propios de las etapas neoliberales anteriores, ya que como
lo plantea Natanson, a pesar de su adhesin al liberalismo poltico y econmico, agregan un
cierto progresismo social (por lo menos en su discurso). No solo reivindica un rol activo del
Estado en la economa (quieren un Estado que intervenga para poder asegurar la
acumulacin de Capital), sino que adems destacan la importancia de la educacin, la salud
pblica y prometen mantener las polticas sociales en caso de llegar al poder. Es por esto,
que para el autor, el PRO es una fuerza pos-neoliberal, ya que al menos pblicamente no
reivindica las polticas de apertura, privatizacin y desregulacin tpicas de los 90, y es
nueva porque es lo suficientemente astuta como para mostrar una cara social, lo cual
implica que al PRO se lo podra interpretar como un partido de derecha pero con un
discurso ms bien de centro. Esto demuestra que han aprendido de los errores del pasado, y
supieron interpretar los humores sociales entendiendo que tras una dcada de reformismo
profundo y sobrecarga ideolgica, la sociedad expresaba una demanda de moderacin y
continuidad con correcciones, lo que se reflej en el estilo tibio de los principales
candidatos presidenciales, y en el sorpresivo giro estatista de Macri luego de la eleccin de
Rodrguez Larreta en la Capital Federal. Adems, desde el PRO entendieron que para poder
desarrollar un discurso aglutinante, deberan articular el mismo dentro de los marcos
socialmente impuestos aceptando como piso los bienes colectivos conquistados por el
anterior gobierno, para proponer una redefinicin de la relacin entre el Estado y la
sociedad.
En este sentido, siguiendo en parte a Vommaro, sostenemos que hubo tres grandes
demandas en la porcin opositora de la poblacin, que maduraron y se profundizaron tanto
por las prcticas propias del gobierno, como por el despliegue meditico opositor y los
posicionamientos pblicos de los dirigentes opositores. Las crticas al kirchnerismo se
articularon en primer lugar alrededor de una agenda institucional liberal y republicana, la
cual posibilito cuestionar algunas medidas e iniciativas del gobierno, tales como el intento
de impulsar una reforma judicial del consejo de la magistratura bajo el pretexto de
democratizarlo o la sancin de la ley de medios audiovisuales, entre otras. Esta agenda
reivindicaba el respeto a las instituciones, el aspecto dialoguista propio de la democracia
liberal, impugnando un pretendido fanatismo que el oficialismo le imprima a esas medidas.
Esta maniobra hizo merecedor al gobierno kirchnerista del rechazo de los actores ms
poderosos de esas instituciones, los intereses concentrados y de buena parte de la
ciudadana. Esta agenda institucional serva tambin para hacer pasar la crtica al
intervencionismo estatal como lucha contra el autoritarismo.
En segundo lugar destacaremos la crtica a la corrupcin, la cual se expresaba en
contra de los abusos de un poder que se juzgaba demasiado concentrado. Que se vayan
todos, la consigna del 2001, fue interpretada por el PRO bajo la estrategia de presentarse
como la renovacin de las elites polticas de modo progresivo, acusando al kirchnerismo
como parte de aquellas estructuras partidarias que llevaron a los crticos momentos del

588

2001: los que nos quieren vincular con los 90 son los que estuvieron en los 90430sostuvo
Macri haciendo referencia a que fue el partido justicialista el que gobern en los 90 y lo
hizo durante los ltimos 12 aos. El PRO en su promocionado perfil de ganadores del
mundo privado que se interesan por lo pblico, no se vincula directamente con un pasado o
presente corrupto.
Por ltimo, discursivamente desde el PRO cedieron en algunos postulados
ideolgicos. Esto responde al perfil pragmtico que sostiene el partido, el cual se articula de
la mejor manera con la faceta social que sostiene discursivamente, una faceta ampliamente
verstil. Desde este lugar, lo graficaremos con aquella idea de Pareto, la cual sostena que la
verdad experimental de una teora y su utilidad social son cosas distintas. La versatilidad de
la lnea discursiva del PRO responde a esta prctica, a la idea de construir sentido y
articular distintas posicionalidades de sujeto explotando una pretendida faceta social, de la
cual dudamos desde nuestro lugar, sin por ello dejar de reconocer su alta productividad en
trminos polticos. Es as, que esta crtica al kirchnerismo comenz por aceptar ciertos
bienes colectivos instituidos por ellos, de modo tal que dejen de ser conquistas asociadas
al kirchnerismo para volverse patrimonio de la sociedad. Las polticas sociales cuasiuniversales, otrora denunciadas como estrategias de construccin de poderes clientelares,
pasaron a ser derechos ciudadanos, tratando de quitarle fuerza electoral a quienes las
llevaron a cabo.
El momento que esta faceta pragmtica del PRO se hace evidente con mayor
notoriedad fue durante el discurso que brindara Mauricio Macri con motivo del sorpresivo
y ajustado triunfo de Larreta sobre Lousteau en el ballotage de CABA el 19 de Julio de
2015. En el mismo, adems de asegurar la continuidad de la Asignacin Universal por Hijo
en caso de acceder a la presidencia, Macri toma posicin en favor de un Estado que le de
los instrumentos a aquellos que ms lo necesitan; ratifica que Aerolneas Argentinas
seguir siendo estatal pero bien administrada; que YPF seguir manejada por el Estado
(la YPF que ellos privatizaron y que ahora confiscaron); y que las jubilaciones seguirn
en manos del Anses, pero el Anses no ser ms una herramienta para la poltica
partidaria431.
A este respecto nos parece pertinente traer a colacin una cita de Eliseo Vern que
puede que arroje algo de luz sobre las estrategias discursivas, sus cambios y sus
continuidades: Una misma estrategia vara a lo largo del tiempo. Por lo tanto, aun en el
plano de la caracterizacin de una estrategia discursiva se nos plantea el mismo problema
de diferenciar un ncleo invariante y un sistema de variaciones () La descripcin de un
tipo supone pues la descripcin de mltiples estrategias, de procesos de intercambio, de
variaciones de cada estrategia a lo largo del proceso discursivo, de modificaciones de las
estrategias segn el soporte significante. En cada nivel de anlisis es necesario disponer de
criterios que permitan distinguir los invariantes de las variaciones432 Lo que se desprende
430

Disponible en: http://www.ambito.com/806070-los-que-nos-quieren-vincular-con-los-90-son-los-queestuvieron-en-los-90

431
Disponible en: http://www.perfil.com/politica/Macri-aprovecho-el-triunfo-para-dar-un-medido-discurso-decampana-20150719-0115.html
Vern, Eliseo, et al. La palabra adversativa. Observaciones sobre la enunciacin poltica. El discurso poltico. Lenguajes y
acontecimientos 1987, pag 2.
432

589

de esta cita es que el hecho de que una estrategia puntual difiera con lo que se vena
expresando en el plano discursivo hasta entonces no debe ser entendido como un cambio de
estrategia sino ms bien como una redefinicin que no excluye los rasgos que se venan
expresando en la anterior prctica discursiva, sino que los engloba buscando interpelar al
mayor nmero posible.
El formato al que se asiste en la prctica discursiva de Cambiemos es siempre el
mismo: reivindicacin de los logros, con crticas a los modos en que los logros se
instrumentaron, arguyendo la posibilidad de continuarlos pero ya purgados de la presencia
siempre perturbadora y siempre conflictiva de la poltica. De este modo, tenemos como
novedad el reconocimiento discursivo de determinados logros a la gestin kirchnerista; y
como ncleo constante del discurso de Macri la impugnacin de las formas en que este
espacio poltico concret estos logros, por responder a una lgica propia de la poltica que
el PRO viene a renovar. Este conjunto de demandas (a saber, el cuestionamiento a una
pretendida vieja poltica y abusos de corrupcin, entre otras crticas) que maduraron
notablemente durante los ltimos aos de la administracin de Cristina Fernndez, fueron
definiendo el perfil del votante opositor. Desde aqu sostenemos que desde la prctica
poltica del PRO no se logr ni se busc constituir un sujeto poltico. Sostenemos que los
dirigentes del PRO fueron lo suficientemente hbiles para explotar este conjunto de
demandas insatisfechas en una coyuntura electoral, logrando encolumnar o acercar
posiciones con todos aquellos sectores que no se sentan representados por el kirchnerismo.
Esto posibilit que la idea de cambio ocupara un lugar central en los posicionamientos de
todos los candidatos competitivos de la oferta electoral. El PRO fue lo suficientemente
astuto como para ser quien mejor ocupe ese lugar de agente del cambio. Esto no constituy
un sujeto poltico, al menos en trminos laclausianos, que se encadenen tras una demanda
con la capacidad de vaciarse de contenido y ocupar imperfectamente la plenitud ausente.
Circunstancialmente, el cambio ocup ese lugar, por la agudeza de los posicionamientos
antikirchneristas, sin embargo ese colectivo antikirchnerista no delimit claras fronteras
donde diferenciar al pueblo del poder, por lo que su constitucin interna es muy lbil.
5.3 El PRO, el partido del Hombre comn.
A diferencia del kirchnerismo, que busc constituir al pueblo como su sujeto poltico
y principal destinatario, se podra decir que el PRO no tiene un sujeto claramente
delimitado.
En trminos de Eliseo Vern, se podra sostener que el discurso macrista est dirigido
no solo a sus prodestinatarios, los cuales comparten y adhieren sus mismas ideas y formas
de entender la poltica, sino ms bien a los paradestinatarios, que son aquellos ciudadanos
que se mantienen en cierto modo fuera del juego y que en los procesos electorales son
habitualmente sealados como los indecisos. Generalmente cuando los emisarios del PRO
se pronuncian, sus discursos van dirigidos hacia el hombre comn, el vecino, el ciudadano
promedio, la gente, alguien como cualquiera que se expresa como todos nosotros, y sus
contenidos estn basados sobre todo en la imagen y los slogans. Es as, que la alusin a
estos colectivos de identificacin de mayor nivel de generalizacin que los propios del
kirchnerismo, que busc interpelar siempre a un sujeto militante y movilizado, demuestran
su intencionalidad desideologizante y totalizadora. Parecera que el discurso macrista en
590

lugar de intentar interpelar a un colectivo social, busca interpelar a un conjunto de

ciudadanos que no tendran mayores lazos de unin que la mera condicin de ciudadana.
Para Roco Annunziata, la figura del hombre comn reemerge en un contexto de
mutacin de la legitimidad democrtica. En efecto, las democracias contemporneas se ven
atravesadas, en distintas latitudes, por mltiples transformaciones: los partidos polticos se
fragmentan, y muchas de sus funciones tradicionales declinan, mientras que los liderazgos
personales y mediticos adquieren un carcter central, y las formas de expresin de la
ciudadana se multiplican y diversifican. Lo que se espera de los gobernantes es que presten
atencin a las experiencias singulares de los ciudadanos, que los escuchen, que compartan
sus vivencias y recorran sus territorios, que estn presentes en los barrios en donde los
hombres comunes viven sus vidas cotidianas433. Es en este contexto que los dirigentes del
PRO se esfuerzan por presentarse como hombres comunes, por aparecer disociados de
una clase poltica desacreditada, y por ofrecer la imagen de personas semejantes a sus
electores, accesibles a los simples ciudadanos que quieren hablarles, para escuchar lo que
stos tienen para decir y compartir sus experiencias. Lo que conviene es mostrarse en
pblico como alguien alejado de la poltica tradicional, alguien que viene de afuera de los
partidos polticos y que instaura una comunicacin directa con la gente ese difuso e
indeterminado colectivo.
Cules son, entonces, las caractersticas de este hombre comn que el contexto de
la legitimidad de proximidad hace reemerger? El hombre comn es, en primer lugar, el
no experto; pero es, en cambio, el portador de un saber de la experiencia en relacin con las
vivencias cotidianas de su vida privada. En este sentido, la presencia de los polticos en el
territorio, el hecho de que vean y toquen personalmente los problemas, parece legitimar
sus acciones ms que el estudio de los problemas sociales desde el encierro de sus
escritorios. Pero el hombre comn es adems el no comprometido, el no politizado. Si
en un primer aspecto cognitivo- se opone a los expertos, en este segundo aspecto
poltico- se opone a las lites, a los que se encuentran en la esfera del poder.
Esta tendencia de los candidatos del PRO a distinguirse de los polticos
tradicionales, paralelamente va de la mano a presentarse como hombres comunes. A
continuacin citaremos algunos casos dentro del PRO que grafiquen lo que decimos.
Mara Eugenia Vidal, afirmaba en un spot publicitario para la campaa electoral del
2011:Creemos que la poltica puede ser menos de los polticos y ms de los vecinos434.
El efecto de este discurso es el de transformar a la candidata en un una vecina como los
dems, desligndola de la visin negativa que tradicionalmente la gente comn tiene de
los los polticos.
El candidato a gobernador de la Provincia de Santa Fe, Miguel Del Sel, difundi otro
spot en el que apareca tambin disocindose de la clase poltica. Sostena lo siguiente:
No nac siendo poltico, pero hace treinta aos que recorro el pas y mi provincia,

Annunziata, R. La figura Del hombre comn en el Marco de la legitimidad de proximidad: Un nuevo sujeto poltico? Astrolabio,
2013, no 10. Pag 129.
434
Spot de campaa, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=5kU23gTvKm8 .
433

591

escucho tus necesidades y lo que te hace feliz435 Y continuaba declarando:Santa Fe

necesita un gobierno con menos escritorio y ms calle.
Vemos, entonces, a partir de estos breves ejemplos, en qu medida se expande la
tendencia de los candidatos del PRO a mostrarse como hombres comunes. Los primeros
tratan de identificarse con los segundos, en lo que stos tienen de ms humano, es decir,
en el hecho de que han sufrido, de que padecen obstculos en lo cotidiano, de que pueden
equivocarse, de que son autnticos. De este modo, se separan de la clase poltica,
pretenden mostrar que sus nicos intereses son los que los hombres comunes les
transmiten.
Luego de lo expuesto hasta aqu, creemos que el PRO no solo no tiene un sujeto
poltico delimitado, sino ms bien todo lo contrario, ya que nunca tuvo la intencin de
constituirlo. En sus prcticas, en sus formas, no existe la bsqueda de interpelar a un sujeto
colectivo a los fines de que impulse y sustente a un proyecto poltico. La interpelacin, ms
bien busca lograr adherentes, que asistan a las urnas al momento de la eleccin y luego
retomen su vida privada, la senda del emprendedurismo y el desarrollo y superacin
individual relegando al Estado toda labor colectiva. sta es la redefinicin de la relacin
entre Estado y Sociedad a la que hacamos referencia anteriormente.
Es ms, no slo no se busc construir un sujeto poltico movilizado y comprometido
con el proyecto que ellos sustentan, sino que adems se tilda a la militancia ajena como una
actividad enteramente irracional. A este respecto resultan ilustrativas declaraciones de
Pedro Robledo, lder y referente de la juventud del PRO, en las que afirma: "Los jvenes
del PRO no somos soldados de Mauricio Macri436. En este tipo de expresiones, en las que
se impugna la labor militante del kirchnerismo como un fanatismo irracional, se vislumbra
un intento por eliminar las pasiones de la esfera pblica. En este tipo de operaciones lo que
se busca es suprimir al conflicto como algo inherente a todas las relaciones humanas, lo que
en la conceptualizacin brindada por Chantal Mouffe, de la cual nos hemos valido en la
elaboracin de este trabajo, sera definido como lo poltico.
El dilogo, al igual que el consenso, el acuerdo y la negociacin deben ser para el
PRO los ejes centrales de un sistema poltico democrtico que tenga como objetivo
principal, a travs de la poltica, el bienestar de las personas que integran la sociedad.
Parecera que el PRO se propone establecer una democracia deliberativa donde sea posible
alcanzar formas de acuerdo racionales, tratando de atender a los intereses generales en el
establecimiento de un punto de vista aceptado por todos y considerado como imparcial.
Adems de consenso y deliberacin encontramos discursivamente al cambio y la
revolucin como pilares de sus prcticas. Dnde es que ellos perciben esa posibilidad es
algo que podemos preguntarnos. La idea de revolucin que se autoproclama desde el
interior del PRO tiene que ver con el posicionarse ms all de los antagonismos histricos,
en donde posicionan a los partidos tradicionales, y poder mostrarse como una fuerza que
apela a la racionalidad del dilogo y la deliberacin para poder llevar adelante las tareas de
435

Spot utilizado para la campaa para la gobernacin de Santa Fe de 2011. Disponible en

https://www.youtube.com/watch?v=5kblink1823gTvKm8
436

Infobae.com, Pedro Robledo: "Los jvenes del PRO no somos soldados de Mauricio Macri", 29 de febrero de 2016, disponible en:

http://www.infobae.com/2016/02/29/1793682-pedro-robledo-los-jovenes-del-pro-no-somos-soldadosmauricio-macri

592

gobierno en un futuro basado en los valores, y no en las ideologas, basado en el dilogo y

no en el conflicto.
Chantal Mouffe, en su obra La paradoja democrtica afirma que los planteos al
estilo PRO conllevan la obligacin de relegar al pluralismo a un mbito no pblico con el
fin de aislar a la poltica de sus consecuencias derivadas del conflicto. Prcticamente
podramos sealar una negacin de lo poltico ya que consideramos que su elemento
constitutivo no es otro ms que el antagonismo. E incluso de la poltica, ya que la misma se
establece siempre sobre condiciones potencialmente conflictivas, como "el conjunto de
prcticas, discursos e instituciones que tratan de establecer un cierto orden y organizan la
coexistencia humana437. Es por ello, que el consenso que se propone no es ms que la
eliminacin de la dimensin antagnica inherente al pluralismo dogmtico ya que resulta
ms til eliminarlo que encausar el conflicto en un sentido democrtico donde se acepte
este pluralismo pero se establezcan una serie de reglas de juego aceptadas por todos.
De todas formas, no hay que dejar pasar por alto el hecho de que el objetivo de
eliminar el pluralismo de ideas esconde detrs de s la imposicin de orden hegemnico que
jams podra ser imparcial.
6. La grieta
Como hemos visto, el discurso que brindara Mauricio Macri luego del triunfo de
Larreta en capital, marc el inicio de una estrategia discursiva que empez a reconocer
determinados logros de la gestin kirchnerista bajo la premisa siempre presente de que se
podran haber implementado mejor. Desde nuestra ptica, tanto por el aparente momento de
debilidad en el que fue enunciado, como por el contenido del mismo en trminos polticoarticulatarios, puede ser ste concebido como un discurso que marc un hito fundamental
en la prctica discursiva del Frente Cambiemos. A partir de este momento la idea de
cambio empez a ser complementada con la idea de un cambio racional, con autocrtica y
capacidad de continuar con aquello que estaba bien hecho. Fue el discurso ms audaz de la
campaa, ya que simblicamente represent el cambio de orientacin en la lnea que
sostena el PRO. Sus potencialidades en el plano de la prctica discursiva fueron enormes y
tuvieron operatividad no slo para potenciar el discurso propio sino tambin para impugnar
el discurso con el que se estableca la otredad.
El partido comandado por Mauricio Macri pudo mostrarse como una oposicin seria,
con autocrtica y capacidad de incorporar y continuar con las polticas oficiales que eran
ampliamente aceptadas, e impugnar la prctica discursiva del kirchnerismo como un
discurso que haca foco en la confrontacin y que no haca ms que contribuir a que la
grieta se profundizara. Reivindicar aquellas medidas del kirchnerismo que la poblacin
haba asimilado y no estaba dispuesta a ceder, caso AUH o Ftbol Para Todos, pasaron a
presentarse como bienes comunes de la sociedad, debilitando al discurso del candidato del
FPV. Macri sostena los planes sociales no son un regalo, sino un derecho adquirido y no

Mouffe, C. (2000). La paradoja democrtica. Barcelona: Gedisa, pag 114.

437

593

los vamos a sacar438, las virtudes de los gobiernos kirchneristas eran presentadas como
propiedad comn de la sociedad, y los defectos eran privativos de ellos.
En un escenario de alta polarizacin, promovido tanto por la oposicin poltica,
medios de comunicacin y por la propia poblacin, la grieta fue altamente productiva
para el espacio opositor. La figura del cambio tom el centro de la escena poltica y,
adems, fue absolutamente cooptada por este sector. Daniel Scioli, el candidato por el
oficialismo, tambin tuvo que modificar parte de su discurso y proponer algunos cambios
con respecto a la administracin de Cristina Kirchner, evidenciando la centralidad de la
figura del cambio en la campaa electoral. Sin embargo, la polarizacin que la grieta
supone, implic que su discurso y los trminos de la continuidad con cambio no fueran
debidamente comprendidos. El candidato oficialista qued en una especie de limbo donde
el alcance de su cambio propuesto no fue suficiente para las expectativas del electorado, al
menos en parte por el arrastre de las negativas caractersticas que la grieta le achacaba al
kirchnerismo.
Si bien el cambio no fue una demanda vaciada de contenido que propuls un proyecto
poltico populista, s podemos afirmar que se trat de un significante vaco con gran
operatividad en la escena poltica local. Los significantes vacos representan la
sistematicidad de un sistema de significaciones, a travs de una exclusin radical que funda
todo el sistema. En este caso, creemos que la figura del cambio fund un sistema de
significaciones que se estableci a partir de la exclusin radical del kirchnerismo y todo lo
que representa. El Frente Cambiemos fue los suficientemente hbil para conseguir
adhesiones de sectores polticos ajenos al PRO (caso UCR, por ejemplo), apropiarse de las
virtudes del kirchnerismo, y explotar un sentimiento de hasto que parte de la poblacin
manifestaba en contra del gobierno. El kirchnerismo y sus defectos fueron aquellos
exteriores constitutivos que fundaron el sistema de significaciones en donde el cambio fue
central. La grieta alcanz, tal vez, su mxima operatividad conforme el cambio se volva
ms importante para los discursos polticos, la exclusin radical del kirchnerismo se
acentuaba en tanto la propuesta del Cambio creca. Este escenario potenci a Macri como
principal dirigente de la oposicin, y afect a Scioli en su condicin de candidato
oficialista.
7. Conclusiones finales
A lo largo de nuestro trabajo intentamos describir las dos principales fuerzas polticas
que animaron la escena nacional despus de los sucesos de Diciembre de 2001, dos fuerzas
polticas que con sus particularidades, se gestaron como respuesta a aquella gran demanda,
que se vayan todos.
En primer lugar, analizamos al kirchnerismo como una fuerza populista, que
reintrodujo al pueblo como sujeto poltico protagnico, equivalenciando un amplio
conjunto de demandas insatisfechas y logrando as la conformacin de una identidad
poltica que fue el soporte de doce aos en el ejercicio del poder.
Luego, analizamos al PRO y su propuesta pospoltica, la cual se centra en una
concepcin de lo poltico basada en el dilogo y la bsqueda de consensos, materia prima
438

Clarn, Macri: Los planes sociales no son un regalo y no los vamos a sacar, 9 de noviembre de 2015. Disponible en:

http://www.clarin.com/politica/Macri-planes-sociales-regalo-sacar_0_1464453944.html

594

para una gestin eficiente. Esta fuerza poltica carece de un sujeto poltico que lo sustente,
sin embargo, esto no quiere decir que carezcan de interpelaciones a la sociedad ni que
carezcan de prcticas hegemnicas. El PRO interpela a la sociedad a travs de distintos
colectivos, tales como ciudadanos, argentinos o vecinos; sin embargo, la dimensin que
prima en sus discursos apela al individuo.
La grieta es la expresin ms cabal que el sector opositor al kirchnerismo encontr
para impugnar su concepcin de la poltica. Desde aqu sostenemos que el kirchnerismo
promovi y ejerci el poder desde una concepcin conflictiva de lo poltico. Nosotros
recuperamos las nociones de Mouffe para dar cuenta de esto. Tanto el gobierno de Nstor
Kirchner como los de Cristina Fernndez convocaron a la ciudadana a tomar partido frente
a aquellos agentes que representaban una amenaza para el pueblo. Ya sea tanto el FMI, el
ALCA, o en el plano interno algunos grupos mediticos o las patronales agropecuarias,
entre otros. Esta prctica supuso para el kirchnerismo la consolidacin identitaria de su base
poltica, dejando como contraparte un sector cada vez ms reacio a sus polticas, pero en
principio desarticulado.
La maduracin del PRO como partido y de Mauricio Macri como dirigente lo
posicion como uno de los principales referentes de la oposicin. El PRO fue adquiriendo
experiencia en la arena pblica y cambi la estrategia con respecto a las derechas
tradicionales argentinas. Su pragmatismo hablaba de su vocacin de poder ambiciosa, la
cual la diferenciaba de otras expresiones de derecha. Este conjunto de novedades fue
acompaado de una retrica, cada vez ms pulida, que convocaba a los individuos a superar
un pasado de partidos polticos tradicionales e ideolgicos, los cules no lograron dar
respuesta a los problemas de los vecinos. El Partido Justicialista fue el principal objeto de
la crtica, aunque los dems partidos tambin fueron blanco de estas acusaciones. Esto se
interpreta como una respuesta al que se vayan todos. Se presenta como una renovacin
dirigencial progresiva que viene del mundo privado y no se ha mezclado con los vicios de
la vieja poltica. La propuesta innovadora se centraba en gestiones eficientes, polticas de
cercana, transparencia en el manejo de la cosa pblica, acentuando estas diferencias con
los gobiernos pasados y fundamentalmente con el kirchnerismo. Adems del consenso y las
eficientes gestiones, el PRO sostiene al cambio y la revolucin como elementos centrales
de su discurso. Aqu podemos ver al futuro como la dimensin temporal predilecta: El PRO
convoca a vencer un pasado (an presente) para poder abrir paso a un futuro que parece
encontrarse a la vuelta de la esquina. En este sentido, la utilidad de la figura de la grieta
radica en que logra dejar en evidencia que la prctica articulatoria ejercida por el
kirchnerismo es la que divide a la sociedad, y es ese pasado an presente el que hay que
dejar atrs, a travs del cambio que propuso el arco opositor. Vale aclarar que el
kirchnerismo divide a la sociedad, desde la perspectiva del PRO, por sobreideologizar o
sobrepolitizar los asuntos comunes sin ocuparse de lo gestivo.
En contraposicin, el kirchnerismo nunca reneg de una supuesta grieta al interior
de la sociedad, ya que lograba desnudar algunos mecanismos de poder o sectores que lo
detentan. Sin embargo, a pesar de no impugnar dicha figura, tampocola fortalecieron, ya
que la misma fue concebida como una estrategia de la oposicin para agrupar a todos
aquellos sectores desarticulados y descontentos con el oficialismo.

595

La grieta representa la dimensin conflictiva de lo poltico, catapult el concepto

de cambio como eje principal, aunque con la novedad de que ya no era una discusin
articulada hegemnicamente desde el gobierno, sino desde los sectores opositores. Sectores
opositores que pedan el fin de la grieta, un mensaje en el cual subyace el fin del
kirchnerismo, y con ello el fin de la concepcin de lo poltico como el antagonismo
inherente a todas la relaciones humanas. De todas formas, no hay que dejar pasar por alto el
hecho de que el objetivo de eliminar el pluralismo de ideas esconde detrs de s la
imposicin de orden hegemnico que jams podra ser imparcial. Tal como plantea Mouffe,
la objetividad social constituye actos de poder y su poltica lleva consigo la marca de la
exclusin. Es por ello, que es intil resignarse a que la actividad poltica no sea creadora de
identidades, que implique la formacin de un nosotros y de un ellos. De esta manera
cuando el PRO habla de alcanzar un consenso para poder eliminar las pasiones desatadas
por las viejas tradiciones dogmticas, no hace ms que querer imponer un orden
hegemnico que implique determinada forma de gestin y de pensamiento. La eliminacin
del conflicto como algo inherente no slo a las relaciones humanas, sino a la pluralidad de
pensamientos, significa no poder construir democrticamente una alternativa a ese poder
que se instaur; y el conflicto, eliminado del juego democrtico, termina dndose vida por
otros canales de expresin. Esos otros canales de expresin indudablemente aparecern, ya
que el cierre de la grieta es un objetivo inviable, el inherente conflicto de las relaciones
humanas se sobrepondr a la desideologizacin y despolitizacin propuesta.
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598

XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional sobre Democracia,

Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

Avances y retrocesos en la implementacin de una poltica compleja.

Desarrollo institucional de la poltica pblica de Ordenamiento
Territorial en Mendoza.

Expositores:
Dra. Marcela Ballabio y Lic. Malena Luca Reyes. Centro de Estudios de Innovacin
Institucional para la Gobernabilidad Democrtica (CEII), FCPyS, UNCuyo
marchuba@hotmail.com y malenaluciareyes@gmail.com

Resumen:
Mendoza es una de las provincias argentinas que en los ltimos aos ha dado mayor
impulso al desarrollo de una poltica de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo. En
dicho sentido y a la luz de los avances que el tratamiento de la problemtica del desarrollo
urbano y rural est teniendo, tanto en Amrica Latina como en el resto del mundo, es
relevante realizar un anlisis crtico de dicha poltica, cuyo soporte formal es la Ley
8051/09. El presente estudio constituye un avance de resultados en el anlisis de la
implementacin de la poltica. Podemos afirmar que se evidencian una importante cantidad
de objeciones tales como: 1) inconsistencias terico-metodolgicas en el proceso de
planificacin que la norma prescribe y en su efectiva implementacin; 2) baja capacidad de
coordinacin y de establecimiento de prioridades, con duplicacin de tareas y funciones por
parte de las estructuras institucionales que la Ley crea: el Consejo Provincial de
Ordenamiento Territorial (CPOT) y la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial
(APOT); 3) retraso en la adopcin de la poltica; 4) alta dependencia de la APOT y CPOT
de las decisiones tomadas por el poder ejecutivo y 5) discontinua y heterognea
participacin de actores afectados en la implementacin.

599

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

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XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional sobre Democracia,

Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

Avances y retrocesos en la implementacin de una poltica compleja.

Desarrollo institucional de la poltica pblica de Ordenamiento
Territorial en Mendoza.

Dra. Marcela Ballabio y Lic. Malena Luca Reyes439.

La innovacin implica nuevas ideas. La existencia de una idea que se intenta llevar
a la prctica para obtener un nuevo producto, proceso o servicio. La innovacin presupone,
por lo tanto, la generacin, desarrollo o adaptacin de una idea nueva que debe ser
transformada en una realidad tangible. Tambin implica la generacin de nuevos
comportamientos y nuevas prcticas, la aparicin de nuevas posibilidades y oportunidades
(Balliart, 2001: 19).
La novedad puede ser total o parcial, absoluta o relativa, dependiendo de si la idea
aparece realmente por primera vez, la innovacin debe suponer una novedad para el
individuo, la organizacin o la sociedad que la adopta (Balliart, 2001:19). El Ordenamiento
Territorial como poltica pblica no resulta una novedad en el mundo y especficamente en
Amrica Latina se viene desarrollando heterogneamente por ms de 30 aos.
Tal como recapitula Angel Massiris (2012) las polticas de ordenamiento en
Amrica Latina se pueden agrupar en tres enfoques. En Argentina, Brasil, Colombia, Costa
439

Las autoras son investigadoras del proyecto bianual de la Secretara de Ciencia, Tcnica y PostgradoUNCuyo. Marcela Ballabio es Doctora en Ciencias Sociales con mencin en Ciencia Poltica y
Administracin Pblica. Facultad de Ciencia Polticas y Sociales. UN Cuyo, docente de Metodologa para la
Investigacin en Ciencia Poltica y co-directora de Centro de Estudios sobre Innovacin Institucional para la
Gobernabilidad Democrtica (CEII) UNCuyo. Malena Reyes es Becaria doctoral CONICET y doctoranda del
Doctorado de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Facultad de Filosofa y Letras.UNCuyo y
miembro del Centro de Estudios sobre Innovacin Institucional para la Gobernabilidad Democrtica (CEII)
UNCuyo.

601

Rica, Cuba Panam y Puerto Rico ha predominado el enfoque de planificacin fsica con
nfasis urbanstico o municipal; en el Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per,
Repblica Dominicana, Uruguay, ha prevalecido el enfoque de planificacin fsica con
nfasis ambiental, referido al uso de los recursos naturales, la proteccin ambiental, la
prevencin de desastres; en tanto que en Mxico y Chile, domina el enfoque de
planificacin socioeconmica, con nfasis urbano o regional, referido a la ordenacin del
sistema regional y nacional de asentamientos urbanos. Otros pases como Bolivia, Ecuador,
Nicaragua y Venezuela estn redefiniendo su enfoque en funcin de los nuevos modelos de
desarrollo-que se estn construyendo en dichos pases, basados en una visin que se aleja
de los postulados neoliberales que prevalecen actualmente en el mundo: es el caso del
modelo del Buen Vivir boliviano, el Vivir Bien ecuatoriano, el Poder Ciudadano
nicaragense y el Socialismo del Siglo XXI que impulsa Venezuela (2012:25).
El autor tambin observa que el estado actual de las polticas del ordenamiento en
Amrica Latina presenta una cierta debilidad normativa, evidenciada al analizar el
fundamento legal de las mismas como indicador (Massiris, 2012:25). Los pases donde hay
leyes nacionales especficas sobre ordenamiento territorial son: Uruguay, Colombia, El
Salvador, Honduras y Cuba. En otros pases como Bolivia, Ecuador y Venezuela, el soporte
del ordenamiento es la misma Constitucin Poltica; sin embargo para que puedan operar
requieren de desarrollos legales que an no existen. En Per, Nicaragua y Guatemala solo
existen proyectos de ley en trmite en sus Congresos. Finalmente en Argentina, Bolivia,
Ecuador, Venezuela y Mxico se observan leyes especficas pero no en el mbito nacional
sino en mbitos sub-nacionales. (Massiris, 2012). En Argentina, son las provincias las que
han ido estableciendo sus normas, en ausencia de normas nacionales tal como es el caso de
la Provincia de Mendoza.
Retomando la lgica de la innovacin, entendemos que a pesar de que la novedad
no sea absoluta en el sentido de uso originario, es necesario que la idea sea nueva en
sentido objetivo. Es suficiente que sea percibida como nueva por el grupo de referencia o
unidad de adopcin para poder ser caracterizada como innovacin (Balliart, 2001: 19). En
este sentido, en mayo de 2009 la Legislatura de Mendoza sancion una nueva ley destinada
a promover la Poltica de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en la Provincia. Si
bien dicha poltica no se inici con la sancin de la Ley n 8051 -ya que existieron varios
proyectos de ley anteriores- la nueva norma pareci imponerle un especial impulso a la
misma (Guardamagna y Cueto, 2013).
El texto de la ley, tiene una estructura normativa interna compleja, minuciosa por la
diversidad de cuestiones que aborda e implica la generacin de instituciones innovadoras en
la materia. Especficamente, para esta poltica el impulso innovador radica en la creacin de
tres instituciones, el Consejo de Estado del Plan Estratgico de Desarrollo (CEPED), el
602

Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT), la Agencia Provincial de

Ordenamiento Territorial (APOT), los primeros dos como rganos colegiados y la ltima
como organismo tcnico, que en su conjunto cambian la forma tradicional de
implementacin de una poltica vinculada a la lgica ministerial.
Dicha lgica de innovacin institucional se aproxima ms a la experiencia europea,
donde la poltica de ordenamiento se fundamenta en normas especficas junto a una
organizacin institucional, que generalmente es a partir de ministerios o incluso consejos de
ordenamiento -o comisiones- que estn por encima de los ministerios, lo que le da un valor
muy importante al ordenamiento en el conjunto de las polticas pblicas de estos pases
(Massiris, 2012).
Al respecto, Bern, Padilla Rodrguez y Rapali sostienen que la norma es
innovadora porque incluye nuevos instrumentos de Ordenamiento Territorial (Evaluacin
de Impacto Territorial) y perfeccionamiento de los existentes (Evaluacin de Impacto
Ambiental), as como la creacin de nuevas estructuras de gestin, como los son la
Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) y el Consejo Provincial de
Ordenamiento Territorial (CPOT). Estos instrumentos pueden contribuir al ordenamiento
urbano, puesto que sern aplicados a las intervenciones que se realicen en toda la
provincia, y debern seguir las directrices de los planes que se establezcan (2013:105).
De igual modo, el concepto de innovacin est estrechamente relacionado con el
cambio porque facilita la adaptacin de los individuos y las organizaciones a los cambios
que experimentan las sociedades contemporneas (Gopalakrishnan y Damanpour, 1997), en
vista de responder a los problemas profundos y complejos que las aquejan. El
Ordenamiento Territorial busca responder a los nuevos desafos en materia de
planificacin. En respuesta a estos cambios, la innovacin puede ser analizada tanto como
un proceso o como resultado.
En primer lugar, la innovacin como proceso, consta de distintas fases congruente
con el ciclo de polticas pblicas, que inicia con la definicin de una idea/problema. La
poltica de Ordenamiento Territorial en Mendoza se ha caracterizado por ser un proceso
innovador desde la fase de formulacin hasta la actual de implementacin. Siendo una de
las caractersticas de innovacin la amplia incorporacin de sectores como el acadmico,
cientfico tcnico y sociedad civil que han participado activamente en las etapas de diseo
de la norma, diagnsticos y propuestas.
En segundo lugar, la innovacin puede tambin considerarse como resultado final
de un proceso. La poltica de Ordenamiento Territorial en la Provincia se encuentra en su
instancia de implementacin con dificultades para la concrecin de los instrumentos
especficos que estipula la Ley (principalmente el Plan Provincial de Ordenamiento
Territorial). En definitiva no podramos hablar de un proceso acabado, no obstante, el
603

resultado concreto es innovador y lo conforma la norma 8051/09 que constituye un

elemento clave de la poltica aunque no se reduce a ser la poltica pblica (Subirats, 2008).

1. Desarrollo Institucional durante la implementacin de la poltica de Ordenamiento

Territorial
Tradicionalmente, los acadmicos interesados en las polticas pblicas solan
dirigir su atencin a la manera en que estas se elaboraban. En los ltimos treinta aos, se
han comenzado a preocupar por determinar si las polticas realmente logran lo que se
espera de ellas.
Martn Rein y Francine Rabinovitz se posicionan desde una perspectiva amplia
sobre la manera en la que opera la implementacin, a fin de ofrecer un marco de referencia
para comprender los distanciamientos de la intencin legislativa original. Entienden a la
implementacin como una declaracin de las preferencias del gobierno, mediada por varios
actores que generan un proceso caracterizado por relaciones de poder y negociaciones
recprocas. Asimismo sealan que se deben tener en cuenta la existencia de tres
imperativos potencialmente conflictivos entre s: 1) el imperativo legal de cumplir con la
exigencia legislativa, 2) el imperativo racional burocrtico de realizar lo que sea defendible
en trminos racionales y 3) el imperativo consensual, de facilitar el acuerdo entre las partes
contendientes interesadas en el resultado y con posibilidades de ejercer influencia (Rein y
Rabinovitz;1978)
En este sentido, hasta el momento en la implementacin de la poltica de OT se han
suscitado el primer y el tercer imperativo, dado que al no haberse sancionado el PPOT -que
es el que contiene instrumentos concretos para la accin como las directrices, lineamientos
y programas-, la tecno-burocracia no ha tenido que aplicar la racionalidad instrumental
debido a que no se ha llego an a la ejecucin.
Por su parte Eugene Bardach ofrece una perspectiva ligeramente diferente al enfocar
su atencin en los obstculos que puede enfrentar el programa por tener que ordenar toda
una multitud de elementos necesarios para la realizacin de los objetivos normativos
(Bardach; 1977). La metfora unificadora que permea su anlisis es que el proceso de
implementacin debe concebirse como una serie de juegos en los que participan numerosos
actores semiautnomos, y en los que cada uno de esos actores se esfuerza por proteger sus
intereses y obtener acceso a los elementos del programa que estn bajo el control de otros
(Sabatier y Mazmanian; 1981:326). Todos estos juegos se suceden en medio de una gran
incertidumbre y responden a la idea de que lo que se haga debe ser de alguna manera
congruente con el mandato legal.

604

El proceso de implementacin de la poltica de OT ha estado signado por la

convergencia de mltiples y diversos actores. En este sentido el texto de la norma en su
Artculo 3 Inciso f) establece como objetivo general: Impulsar y promover los procesos de
integracin y coordinacin entre la Provincia y los Municipios para lograr polticas
consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participacin ciudadana y de las
organizaciones intermedias, mediante mecanismos claros y transparentes de informacin
pblica y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solucin concertada de
conflictos y deferencias (Ley 8051/09; art. 3).
Finalmente, Donald van Meter y Carl van Horn (1979) ofrecen un modelo sistmico
del proceso, incluyendo varios factores, los cuales condicionan el desempeo de la
poltica, entre los que destacamos: 1) los criterios que rigen las polticas y los recursos
2) las condiciones econmicas; 3) las caractersticas de las agencias encargadas de la
implementacin; 4) la comunicacin de los estndares de las polticas y de otras
decisiones en y entre las agencias encargadas de la implementacin; 5) los incentivos
para promover la aceptacin de las decisiones polticas, y 6) las decisiones polticas de
los funcionarios responsables de la implementacin. Este marco conceptual ofrecido por
estos reconocidos acadmicos nos permite focalizar nuestra investigacin sobre lo
acontecido durante el proceso de implementacin por los distintos organismos encargados
del Ordenamiento Territorial para la Provincia de Mendoza a partir de la sancin de la Ley.
Nos interesa asociar el inters por el proceso en la implementacin de la Poltica de
OT con el inters por los efectos de las instituciones en los resultados, es decir cmo estn
organizadas las instituciones atenientes al OT en Mendoza, a partir de lo estipulado por la
ley 8051/09, en vista de evaluar cmo han sido tomadas las decisiones colectivas para
responder a lo previsto normativamente, a la problemtica social-territorial y cunto se
aleja de lo prescripto.

1) Los criterios que rigen las polticas y los recursos

La implementacin incluye la puesta en marcha de complejos mecanismos
institucionales, administrativos, financieros y operativos que se articulan en una verdadera
y cuantiosa trama que autores como Joan Subirats han tratado de identificar y sistematizar
(Subirats,2008: 71).
El texto de la ley, como ya hemos sealado anteriormente, tiene una estructura
normativa interna compleja. La misma, prev la creacin de tres instituciones, el CEPED,
el CPOT y la APOT. En el espritu de la norma se contemplaba organizar e implementar la
poltica quebrando la lgica ministerial a travs del trabajo en consenso, con instancias

605

colegiadas, descentralizadas y fundamentalmente, haciendo participar a los ciudadanos.

Como vemos en el cuadro el organigrama resultante es el siguiente:

Organismos involucrados en el procesode Ordenamiento

Territorial de la Provincia de Mendoza

Fuente: Mndez Casariego. H. y Pascale Medina, C. (coord). (2014): Ordenamiento Territorial en el Municipio. Una gua
metodolgica. Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Pesca. INTA. Santiago-Bs A.

El artculo 8 de la Ley 8051/09 establece la creacin del Consejo de Estado del Plan
Estratgico de Desarrollo (CEPED) de la Provincia de Mendoza para asistir al Poder
Ejecutivo en la coordinacin del Plan Estratgico de Desarrollo. El mismo deber ser
elaborado teniendo en cuenta los mecanismos que aseguren una amplia participacin social.
Estar integrado por los Intendentes Municipales, Ministros de la Suprema Corte de
Justicia, Superintendente General de Irrigacin, representantes de los partidos polticos con
representacin parlamentaria y ex Gobernadores de la Provincia. Adems lo integrarn los
representantes del sector de Ciencia y Tcnica, de Universidades locales y organizaciones
de la Sociedad Civil cuyos estatutos propendan al bien comn general. Por invitacin del
606

Poder Ejecutivo lo integrarn autoridades nacionales con asiento en Mendoza (Ley

8051/08; art. 8).
El Decreto Reglamentario 1535/09 detalla las funciones y competencias del
CEPED: Validar la metodologa de formulacin, seguimiento, evaluacin y revisin,
Realizar observaciones y sugerencias al contenido; Realizar un informe anual sobre el
seguimiento de la ejecucin, y la evaluacin de su impacto; Opinar sobre la necesidad y
oportunidad de realizar una revisin, Informar a las organizaciones y sectores que
representan sus integrantes y Promover la participacin social. (Dec.Reg. 1535/09; art.
3)
De igual modo, el artculo 39 de la Ley 8051/09 estipula que la Autoridad de
Aplicacin en el mbito provincial ser la Secretara de Medio Ambiente
correspondindole a esta definir los objetivos esenciales del Ordenamiento Territorial y
adoptar las decisiones finales en la materia, as como sern los municipios la autoridad de
aplicacin en su territorios : La Secretara de Medio Ambiente o el organismo que en el
futuro la reemplace y los Municipios sern Autoridad de Aplicacin de esta ley en sus
respectivas jurisdicciones, correspondindoles definir los objetivos esenciales del
Ordenamiento Territorial en el mbito de su competencia, perfeccionar la articulacin
territorial dentro de la Provincia impulsando y fomentando la coordinacin entre el Estado
Provincial y los municipios en el trazado de las polticas de desarrollo territorial,
garantizando la participacin de los ciudadanos y de las organizaciones intermedias
mediante la informacin, la preservacin del derecho de iniciativa y propiciando la
solucin concertada de diferencias y conflicto. (Ley 8051/09)
Para el cumplimiento de tales funciones se crea el CPOT y la APOT. Estos
organismos implican un trabajo continuo de coordinacin entre instituciones. La ley
establece en su artculo 40 que el CPOT estar constituido por: un representante idneo de
cada uno de los Ministerios y Secretaras del Poder Ejecutivo; Un representante
Departamento General de Irrigacin; Un representante por cada uno de los Municipios; Un
representante de las Organizaciones de Usuarios por Cuenca Hidrogrfica; Cinco
representantes del Sector Cientfico Tcnico de la Provincia; Cinco representantes de las
Universidades e Instituciones acadmicas; Cinco representantes de las organizaciones de la
sociedad civil cuyos estatutos tengan relacin con la materia
Asimismo, estipula que para funcionar, cada una de las instituciones debe firmar un
documento, donde se designe un representante titular y un suplente. Ninguno de los
integrantes del Consejo percibir retribucin alguna por el desempeo de sus funciones.
Este artculo tambin seala que los miembros deben comprometerse a participar peridica
y activamente de las reuniones emitiendo opinin por medio de dictmenes debidamente
fundados (Ley 8051/09; art. 40).
607

Para su funcionamiento es necesario un qurum mnimo para emitir dictmenes que

se formarn con la asistencia de los representantes directamente vinculados con el asunto
en trmite ms tres delegados institucionales y los representantes de los municipios
involucrados.

Funciones del CPOT definidas por la norma

1. Dictaminar los informes finales de los proyectos, programas o planes de Ordenamiento
Territorial Provincial, elaborados por la Agencia Provincial de Ordenamiento
Territorial y elevarlos a la Secretara de Medio Ambiente.
2. Dictaminar los procedimientos de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial.
3. Proponer temas e identificar problemas y/o conflictos territoriales sobre los cuales se
deba intervenir para mejorar la organizacin territorial.
4. Aprobar los informes de auditora y establecer las recomendaciones respectivas.
5. Proponer directivas e instrucciones de Ordenamiento Territorial, para reparticiones y
organismos pblicos provinciales y municipales.
6. Los organismos e instituciones integrantes del CPOT emitirn dictamen obligatorio en
los procedimientos de planificacin.
7. Recomendar anualmente al Poder Ejecutivo el presupuesto de gastos necesarios para la
adecuada ejecucin de la presente ley.
Fuente: elaboracin propia en base Ley 8051/09, art. 40.

Por su parte, el artculo 41 crea a la APOT como organismo desconcentrado del

Poder Ejecutivo Provincial, que estar integrada por un Comit Ejecutivo, compuesto por
un Presidente y seis Vocales y posteriormente ampliado a siete-. El cargo de Presidente
surgir de una terna de personas propuesta por el CPOT, que debern contar con
antecedentes tcnicos y profesionales en la materia. El Poder Ejecutivo elegir el postulante
que elevar al H. Senado para el Acuerdo.
El Presidente durar cinco (5) aos en sus funciones, no pudiendo ser reelegido en el
perodo siguiente. Los vocales sern designados: uno por el Poder Ejecutivo, tres a
propuesta de los sectores Cientfico, Tcnico y Universidades y dos por los Municipios
integrantes del Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial. Sus cargos tendrn
jerarqua directiva y deliberarn en forma colegiada (Ley 8051/09; art.41).
Los miembros del Comit Ejecutivo sern responsables personal y solidariamente por
los actos del mismo, salvo constancia en acta de su voto en desacuerdo. La Agencia deber
contar con equipos tcnicos los que sern organizados por el Comit Ejecutivo. La
Secretara de Medio Ambiente, previa consulta con el CPOT, establecer los

608

procedimientos a los que deber ajustarse el funcionamiento de la APOT (Ley 8051/09;

art.41).

Funciones de la APOT definidas por la norma son:

1.
2.

3.
4.
5.

6.
7.

8.

9.

10.

11.
12.
13.

14.
15.

Elaborar los proyectos de los planes de Ordenamiento Territorial.

Proponer medidas concretas para coordinar la elaboracin, revisin y propuestas de
modificacin de los PPOT, programas, proyectos y someterlos a la consideracin del
CPOT.
Introducir en este proceso la evaluacin ambiental estratgica de planes y
programas.
Promover la participacin social y ciudadana en los trminos de esta ley.
Procurar una activa participacin de los organismos cientficos y acadmicos en la
capacitacin y asesoramiento, en la formulacin y evaluacin de propuestas de
programas y proyectos, como tambin en el monitoreo y control de los procesos.
Elaborar su propio reglamento interno, su programacin y memoria anual de
actividades para ponerlos en consideracin del Consejo.
Proponer medidas para coordinar las polticas y prcticas catastrales con los Planes
de Ordenamiento Territorial y los programas que se refieran a desarrollo urbano y
rural y a asentamientos humanos.
Promover la formulacin, ejecucin, financiamiento y control de la ejecucin de
programas y proyectos enmarcados en los Planes Provinciales de Ordenamiento
Territorial.
Proponer, controlar y establecer procedimientos de controles cruzados para hacer ms
transparentes las decisiones, sumando a los controles internos realizados por los
organismos de la administracin centralizada, controles externos por parte de la H.
Legislatura, los organismos autrquicos, los concejos deliberantes, la comunidad
acadmica y cientfica y las organizaciones de la sociedad civil.
Proponer a travs del organismo que determine la reglamentacin, las sanciones y
medidas de seguridad que correspondan, as como aplicar las medidas y
procedimientos coactivos necesarios para el cumplimiento de la presente ley.
Definir y proponer cursos de accin en el corto, mediano y largo plazo conforme a
las pautas establecidas en los Planes de Ordenamiento Territorial.
Disear en acuerdo con los organismos integrantes del CPOT y poner en marcha el
Sistema de Informacin Territorial.
Llevar el registro de planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial a nivel
provincial y municipal; de planes sectoriales u otro tipo de planes con incidencia en
el territorio.
Vigilar el cumplimiento de esta ley y dems ordenamientos de la materia y ejercer las
dems atribuciones que le otorgue la presente Iey u otros ordenamientos legales.
Informar al CPOT sobre la congruencia de los planes sectoriales y los Planes de
Ordenamiento Territorial Municipal con el Plan de Ordenamiento Territorial
Provincial, sin menoscabo de las competencias de los municipios, sugiriendo las
adecuaciones necesarias.

Fuente: elaboracin propia en base Ley 8051/09, art. 40.

609

A modo conclusivo de este apartado solo resta destacar la rigidez de la norma en el

establecimiento de las funciones de los organismos encargados del ordenamiento territorial
que como criterios son fuertes condicionantes para regir la implementacin de la poltica.

2) Las condiciones econmicas

Uno de los tems ms importante para analizar las condiciones econmicas de
cualquier poltica pblica es la asignacin presupuestaria. En el Artculo 52 de la norma se
establecen los recursos con afectacin especfica, donde se estipula que el Poder
Ejecutivo deber realizar una afectacin especfica correspondiente al uno por ciento (1%)
del total producido del impuesto inmobiliario e ingresos brutos, neto de coparticipacin
municipal, sin perjuicio de las partidas que anualmente se presupuesten para el
funcionamiento y aplicacin de la Ley.
Estos recursos especficos deben ser destinados a los fines de financiar la
elaboracin y ejecucin de Programas y Proyectos municipales que promuevan el
desarrollo territorial y se encuentren comprendidos dentro de las polticas y estrategias
establecidas por el Ordenamiento Territorial Provincial; as como tambin para costear los
procedimientos de las Auditorias de Impacto Territorial y Audiencias Pblicas y desarrollar
actividades cientficas y tecnolgicas que profundicen el conocimiento sobre el territorio,
especificadas en los planes de ordenamiento territorial.
En contraposicin a lo previsto por la normativa, observamos de la lectura del Acta
V del CPOT que la SADYS entrega por nica vez a los municipios la suma de $200.000 a
fin de fortalecer las respectivas reas de OT. De igual modo comprobamos que no se
realiz ningn tipo de especificacin ni se definieron los criterios para la utilizacin de
dichos fondos por lo que concluimos que cada Municipio utiliz dicha partida
presupuestaria a modo discrecional (CPOT; Acta IV, 8/5/2012:8).
Tres aos despus de la sancin de la Ley de OT, el Poder Legislativo sanciona la
Ley 8399 (Decreto Reglamentario 110/2012) que introduce una ampliacin al artculo 52
de la Ley 8051/09 donde establece que los recursos especficos tambin se abocarn a
financiar la infraestructura, equipamiento, personal, locaciones de servicios, bienes y
servicios corrientes necesarios para el normal funcionamiento de la Agencia Provincial de
Ordenamiento Territorial.
Por su parte, la Ley 8051 tambin crea un fondo de afectacin especial destinado al
fortalecimiento institucional de aquellos organismos con incidencia directa en OT. Los
610

fondos provenientes de afectacin especfica establecidos por la presente ley, debern

constituir un Fondo Especial administrado por la Autoridad de Aplicacin y distribuido en
acuerdo con las municipalidades conforme a los porcentajes de coparticipacin
municipal. (Ley 8051/09; Art. 53). En 2013 dicho fondo representa el 0,13 % del total
asignado a la de la SAyDS (Modelo Territorial Actual, Subsistema Poltico Institucional.
PID I08- 2009) que ascienden a $ 26 millones, distribuido en $ 8 millones para la
administracin de la APOT y personal tcnico de la SAyDS asignado a OT, y $ 18 millones
a distribuirse hacia los Municipios (Dalla Torre, 2014).
Siguiendo diagnstico del Subsistema Poltico Institucional, evidenciamos que para
el ao 2013 la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), como autoridad
de aplicacin cont con $ 163.547.70, como recurso presupuestario para fortalecer sus
capacidades tcnicas de planificacin, control y manejo de la informacin territorial. Dicha
asignacin presupuestaria representaba solo el 0,641% del Gasto Pblico Provincial.
Otro aspecto relevante en torno a las condiciones econmicas que hace a la poltica
de OT y sus instituciones emana del Artculo 40 de la Ley, donde se establece que los
miembros del Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial no percibirn retribucin
alguna por el desempeo de sus funciones. Por el contrario, si bien la ley no hace referencia
a este tpico, los cargos de la APOT si son remunerados tal como lo especifica el artculo
23 del Decreto Reglamentario 1795/10 (Ministerio. Secretara General de la Gobernacin)
La Secretara de Medio Ambiente tramitar ante el Ministerio de Hacienda las
modificaciones presupuestarias necesarias para la creacin de los cargos del Comit
Ejecutivo de la APOT, los que tendrn jerarqua directiva y los dems cargos previstos en
el presente decreto (Dec. 1795/10).
En este mismo decreto, a su vez, se crea la estructura de funcionamiento de la
APOT que comprende un Comit Ejecutivo (Artculo 20) que ser asistido por una
Secretara Administrativa y por una Secretara Tcnica. Siguiendo lo establecido por este
reglamento los cargos del Equipo Tcnico tambin son remunerados y se prev que la
Secretara de Medio Ambiente convocar pblicamente a la seleccin de profesionales para
la conformacin del Equipo Tcnico Multidisciplinario de la APOT (Artculo 21).
No obstante, en el Acta III del CPOT qued estipulado que, al encontrarse en
vigencia el Decreto 1/12 del Gobernador Francisco Prez, en el cual se limita las
contrataciones de la administracin provincial, estos cargos sern reasignados con personal
de otras reas enfatizando aquellos que manejen aspectos legales y los vinculados al
Sistema de informacin Ambiental Territiorial (CPOT; Acta III, 8/3/2012:8). Ante estas
limitaciones presupuestarias y en vistas de alcanzar la concrecin del PPOT, el sector
cientfico tcnico junto con el Gobierno de la Provincia se presentaron a una financiacin
de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica mediante Proyectos de
611

Investigacin y Desarrollo (PID). En el ao 2009 se aprueba dicho proyecto y a partir del

2012 comienzan a trabajar en conjunto para la formulacin del Plan (CPOT; Acta III,
8/3/2012:8).
Subirats (2009) menciona diez tipos de recursos de poltica, a saber: derecho,
personal, fuerza, informacin, organizacin, consenso, apoyo poltico, tiempo,
infraestructura y dinero o recurso econmico. En lo que respecta a las condiciones
econmicas, entendemos que la norma previ en su texto la asignacin presupuestaria para
afronta la poltica de ordenamiento territorial y usos del suelo, lo que significa que uno de
los recursos ms importantes para la implementacin se encontraba en teora asegurado.
De igual modo, al determinarse un porcentaje del Impuesto a los Ingresos Brutos, se
asegura la anualidad de dicho recurso, por lo que la SADyS dispuso anualmente del
presupuesto para encarar las tareas referentes al OT, aunque no existen registros que
aseguren si la imputacin del gasto se hizo en su totalidad para los fines previstos por la
norma.

3) Las caractersticas de las agencias encargadas de la implementacin

La brecha es, nada ms ni nada menos que la distancia que con frecuencia se abre
entre lo que enuncia una poltica en una norma, en un plan o simplemente en un documento
y lo que en realidad finalmente se termina ejecutando (Grindle; 2009:38).
Para poder identificar el grado de la brecha en la implementacin entre lo que
estipulaba la Ley 8051 y lo que finalmente realizaron los organismos previstos por esta
norma, debemos en primera instancia, sealar que la poltica de OT se ha venido gestionado
especficamente por dos de los organismos que hemos desarrollado en el presente
documento, el CPOT y la APOT, ambos bajo la rbita de la Secretara de Ambiente. Para el
caso de CEPED, entendemos que no es oportuno en este trabajo realizar un anlisis de su
funcionamiento, siendo que el mismo fue creado especficamente para la elaboracin del
documento Plan Estratgico de Desarrollo Mendoza 2030 y que una vez aprobado el mismo
-23 de diciembre de 2010- no ha seguido funcionado.
Los estudios de poltica pblica que se enfocan en las dificultades emergentes en el
proceso de implementacin sostienen, que a fin de reducir la brecha es necesario incorporar
al anlisis el tema de la factibilidad de la implementacin desde la etapa de diseo de la
poltica. Fundamentalmente incorporando a los implementadores y gestores en esa fase
temprana del proceso, ya que son los que tienen el conocimiento y la experiencia operativa
de cmo podra afectar la ejecucin de la poltica y pueden darle realismo a la
implementacin (Grindle, 2009:42).

612

En el caso de la Provincia de Mendoza dicha recomendacin no fue tenida en cuenta

dado que, si bien el proceso de formulacin de la ley se caracteriz por ser participativo e
inclusivo de muchos actores: sociedad civil, sector cientfico, profesional y acadmico, etc.
el mismo careci de una lgica poltica lo que llev a equiparar la Poltica de Ordenamiento
Territorial con la Ley de Ordenamiento Territorial. Este error conceptual pudiera haberse
evitado si en el proceso de elaboracin de la normativa hubieran participado ms
funcionarios y administradores pblicos quienes conocen y manejan la lgica de la
formulacin e implementacin de polticas. Esta afirmacin se debe a que son este tipo de
funcionarios los que entienden que la poltica pblica es un fenmeno complejo compuesta
de diversas etapas y recursos donde la normativas es un elemento clave -pero no el nicode la poltica pblica.
En consecuencia, la carencia de este tipo de administradores en el proceso de
implementacin trajo aparejado una norma caracterizada por su rigidez, extensin y
complejidad. Aspectos que alcanzaron tambin tanto al CPOT como a la APOT,
principalmente en lo que concierne a las funciones y competencias.
Para el caso del CPOT, la brecha en la implementacin estuvo signada por las siete
funciones estipuladas por la ley 8051/09 a las cuales debi abocarse. Este Consejo deba
dictaminar sobre proyectos, programas o planes de OT; sobre los procedimientos de la
APOT y de los procedimientos de planificacin, as como tambin recomendar al Poder
Ejecutivo sobre el presupuesto de gastos y proponer temas, problemas, directivas e
instrucciones de Ordenamiento Territorial. El problema de la brecha es mucho ms
complejo y hasta complicado cuando el valor legal y formal de la poltica es muy fuerte y
rgido, quitando flexibilidad a su ejecucin (Grindle; 2009).
Muestra de estas afirmaciones se pueden observar de la lectura de las Actas de
funcionamiento del CPOT en donde se evidencia que el Consejo comienza a sesionar el 28
de Agosto de 2011, manteniendo reuniones peridicas. En las mismas se abordaron algunos
temas relacionados al OT, pero no se abocaron a lo especficamente estipulado por la
norma, dado que si bien sta enunciaba las competencias del organismo, no estipulaba el
cmo ni la metodologa para su funcionamiento.
Al no existir, desde el inicio, el reglamento del CPOT, los Consejeros en diversas
oportunidades manifestaron no tener claro cules eran las funciones y los tiempos exigidos
por la Ley para su quehacer. De este modo, los representantes del Consejo fueron
sistemticamente respondiendo al Orden del da impuesto por el Presidente y la Secretara
Tcnica, ambos dependientes de la SADyS. Dicho reglamento finalmente se termina
aprobando 18 meses despus de la Sesin inaugural, en Marzo de 2013 (Sesin del
14/03/2013).

613

Asimismo, en este contexto se evidencia que en las primeras Sesiones los

Consejeros se dedicaron casi exclusivamente a la puesta en marcha, organizacin
administrativa del CPOT, fijacin de cronograma y lugar de reuniones. La iniciativa
consiste en establecer las sesiones ordinarias en un da establecido con anticipacin para
evitar la superposicin de actividades. Se propone el primer martes de los meses pares,
desde Febrero hasta Diciembre inclusive. Adems se prev rotar la sede de las sesiones
ordinarias entre las regiones Norte, Sur, Este y Centro, sucesivamente en ese orden
(CPOT; Acta II, 4/10/2011:4). A pesar de las especificaciones consensuadas y votadas por
los consejeros, las siguientes sesiones se dieron lugar siempre en la Ciudad de Mendoza, sin
rotar por la Provincia y tampoco fue cumplida la periodicidad establecida. Como dato de
color la sesin siguiente (Acta III) se dio lugar en la Enoteca de las Artes del Centro de
Congresos y Exposiciones (Ubicada en la calle Peltier 600, de la Ciudad de Mendoza) el
jueves 8 de marzo de 2012, mes impar y da jueves.
En definitiva, la secuencia de la implementacin genera un proceso endogmico que
lleva cada vez ms a centrarse en cuestiones internas de la organizacin y a olvidar la
dinmica del problema de poltica para el cual fueron creados los rganos de la Ley como
el CPOT.
De igual modo, tambin se observa que en algunas oportunidades las reuniones del
Consejo estuvieron abocadas a trabajar sobre problemticas y/o funciones no previstas por
la norma. En el Acta V observamos que se procede a la firma de una Carta de Intencin
entre el Gobierno de la Provincia, la FAO (Organizacin de las Naciones Unidas para la
Alimentacin y la Agricultura) y el INTA para el Ordenamiento Territorial Rural. Este tipo
de convenios, especficos para slo un sector del territorio (lo rural) contradice los
principios de la ley que establecen una forma de trabajo sistmica e integral para trabajar el
territorio provincial y su ordenamiento territorial como un todo. Crear, desarrollar y
mantener un modelo de gestin sistmico, centrado en la visin integral de la Provincia y
los municipios adaptados a los procesos y avances tecnolgicos, a los comportamientos
competitivos de la economa, a la situacin social, y a la valoracin estratgica de los
recursos y del conocimiento (Ley 8051/09: Art. 1. Inc. c); Promover el desarrollo
territorial equitativo y sostenible de la Provincia, de las reas urbanas, rurales y
naturales, en el oasis y las zonas no irrigadas de las distintas cuencas hidrogrficas y
regiones existentes. (Ley 8051/09: Art. 3 inc. a).
El nmero de representantes es tambin una brecha en la implementacin. En el
siguiente cuadro se muestra la evolucin en la composicin del CPOT:
Composicin del CPOT

614

Ley
Decreto
8051/09 1795/10

Consejeros
2013

Ministerios y secretarias del PE

15

15

15

Departamento Gral. Irrigacin

Municipio

18

18

18

Organizaciones de usuarios por cuenca

Hidrogrficas

Sector cientfico tcnico

Universidades e Instituciones acadmicas

Sociedad Civil

16

27

52

63

79

Total

Fuente: elaboracin propia en base Ley 8051/09, Decreto 1795/10 y Actas CPOT.

Si el Consejo se hubiese mantenido en consonancia con el texto de la norma, el

nmero de representantes sera de 52 miembros en total, 34 correspondientes al mbito
pblico estatal y 18 representantes de la Sociedad. Cabe mencionar que la Ley aclara que es
posible, por va reglamentaria, la incorporacin de otros organismos especializados, de
colegios profesionales, organizaciones de la industria, el agro, el comercio, etc. (Ley
8051/09: Art. 40).
En Agosto del ao 2010 se promulga un decreto reglamentario (1795/10) de la
Secretara General de la Gobernacin para iniciar formalmente el proceso de formulacin
del Plan convocando al CPOT. En el Art. 3 el decreto mantiene la misma composicin para
el mbito pblico estatal con 34 miembros, de igual modo permanecen constantes las
cantidades para el sector Cientfico Tcnico (5), el Acadmico (5) y para los representantes
por Cuencas Hidrogrficas (3). La nica variacin significativa, tal como se constata en el
cuadro precedente, es la representacin de las organizaciones de Sociedad Civil que
asciende a 16, arribando a un total de 63 Consejeros.
Por ltimo, segn el listado oficial de Consejeros a Julio 2013, observamos que la
composicin del CPOT en la prctica aumenta a 79 representantes en total mantenindose
constante la composicin para el mbito pblico estatal con 34 miembros y los 3
representantes de Organizaciones de Usuario de Riego. La variacin se observa tanto para
el Sector Cientfico que asciende a 8 representantes, para las Universidades e Instituciones
Acadmicas (7 representantes) como as tambin para la Sociedad Civil que alcanza 27
miembros (11 ms que los que establece el Decreto Reglamentario 1795/10). De igual
615

modo, producto de la revisin de las Actas podemos constatar la dispar presencia de los
representantes en las Sesiones, con cifras que van con un mnimo de 34 consejeros hasta un
mximo de 67. Siendo el rango de asistencia de 33 miembros y un promedio de 40
presentes, cifras muy alejadas del total esperado por el Decreto Reglamentario (63) y por el
listado de Consejeros vigente a 2013 (79), lo que significa entre un 36% y un 50% menos
de asistentes.
Del anterior anlisis tambin podemos evidenciar la heterogeneidad en la
composicin y la diversidad de instituciones que hacen al ordenamiento del territorio y al
desarrollo sostenible. Se entiende que estas incorporaciones obedecen a la necesidad de ir
adaptando la normativa a la realidad y la coyuntura poltica privilegiando a la vez uno de
los principios fundamentales que prescribe la Ley como es la amplia participacin social
(sobre la cual ampliaremos en el punto N5).
En relacin al trabajo en Comisiones que forman parte del funcionamiento del
CPOT, el Reglamento Interno establece que Las comisiones ad hoc, sin perjuicio de las
que se puedan crear, podrn establecerse sobre las siguientes competencias: a.
Planificacin, Seguimiento, y Evaluacin de Nivel Provincial; b. Planificacin,
Seguimiento, y Evaluacin de Nivel Municipal; c. Educacin, Capacitacin e Investigacin
y Desarrollo; d. Participacin social e informacin pblica; e. Finanzas y Presupuesto f.
Interpretacin, Reglamento; g. Acreditacin y Designaciones (Reglamento Interno
Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial).
En la prctica, la brecha en la implementacin, queda evidenciada en las
Comisiones que efectivamente se crearon en el transcurso de los aos 2012, 2013 y 2014.
Para el primer ao funcionaron tres Comisiones: Una referente a Municipios que implic
reuniones en cuatro zonas de la Provincia (Comisin de Valle de Uco. 29/05/2012;
Comisin Zona Este. 7/06/2012; Comisin Zona Sur. 12/06/2012; Comisin rea
Metropolitana. 7/09/2012) para abordar problemticas ambientales y territoriales de cada
departamento, as como tambin para trabajar los criterios de zonificacin y clasificacin
del territorio, a partir de los cuales el Sistema de Informacin Ambiental Territorial
elaborara los mapas provinciales de clasificacin del territorio.
La segunda comisin, se aboc a lo Poltico-Institucional sesionando en un nico
encuentro, realizado en junio de 2012, con el fin de realizar aportes a la reforma poltico
institucional promovida desde el Poder Ejecutivo Provincial, contribuciones para mejorar la
calidad institucional y el funcionamiento general de las polticas pblicas encargadas de
gestionar e implementar la Ley de Ordenamiento Territorial.
La tercera Comisin de 2012, fue sobre Conservacin de Bienes Comunes,
desarrollada bajo la modalidad de taller, en el mes de julio tuvo como finalidad efectuar
aportes sobre esta temtica. Se trabaj mediante tres mesas de trabajos (biodiversidad,
616

patrimonio cultural, agua-suelo-aire) para la validacin tcnica y territorial de las

directrices del futuro Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.
Para el ao 2013 se organizaron tres comisiones de trabajo. La primera sobre
Transporte y Movilidad, con dos reuniones realizadas para esbozar un diagnstico y
efectuar aportes al PPOT segn los ejes estratgicos del PED 2030. Los objetivos comunes
planteados en esta Comisin fueron: Lograr una movilidad y un transporte econmica y
ambientalmente sustentable y garantizar la accesibilidad a los sectores de menores recursos.
La segunda comisin versa sobre Tratamiento Legislativo, la misma se rene en el
mes de junio. Fue convocada a partir de un pedido formal del Colegio de Arquitectos para
que emita su opinin mediante un despacho referido a posibles incoherencias entre los
Proyectos de Ley de Catastro y Ley de Loteos respecto a la Ley 8051/09. Este rgano
decidi: Solicitar formalmente el estado parlamentario de ambos proyectos e informar a la
Legislatura la existencia de esta Comisin abocada al tratamiento de proyectos legislativos
vinculados al OT a fin de que los Legisladores participen en ella e informen de cualquier
otro proyecto legislativo vinculante.
A fin de abrir el proceso de seleccin y asignacin del Presidente de la Agencia
Provincial de Ordenamiento Territorial, de acuerdo a lo previsto en el artculo 41 de la Ley
8051 y Decreto 1795/2013 (art.18), se crea la Comisin de Presidencia. Esta comisin
defini los criterios de seleccin de los postulantes al cargo de presidente de la APOT,
realiz la convocatoria y publicacin correspondiente. Cerrado los plazos para la
postulacin, verific la documentacin presentada por los candidatos y elev la terna
seleccionada mediante despacho al CPOT, para que ste realice la votacin
correspondiente.
De los siete postulantes presentados, quedaron seleccionados mediante votacin
nominal tres candidatos: Arq. Sonia Romero, Dra. Alejandrina Videla y Arq. Mario
Valencia. Dicha terna fue elevada al Poder Ejecutivo Provincial, para que este luego
presente ante la Legislatura la postulacin de uno de ellos. La candidata finalmente elegida
para la Presidencia de la APOT fue la Arq. Sonia Romero.
Para el ao 2014 evidenciamos un cambio de corte cualitativo en las temticas
abordadas por las comisiones. De cara a la presentacin en mayo del PPOT, a pedido del
Gobernador Francisco Prez, se constituyeron tres comisiones de trabajo especfico. La
comisin de Contenidos del Plan, que revis y valid el trabajo realizado para la definicin
y construccin del Modelo Deseado de la Provincia, de las Unidades Territoriales y
Contenidos bsicos para el PPOT establecidos por el artculo 21 de la Ley 8.051. La
Comisin de Instrumentos del Plan se aboc al tratamiento de los instrumentos territoriales,
econmicos y financieros propuestos por la APOT y por el Instituto de Cartografa,
Investigacin y Formacin para el Ordenamiento Territorial (CIFOT) de la UNCuyo.
617

Finalmente, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 16 de la Ley de OT, se

organiza la comisin de Reglamento del Plan, que trabaj en la revisin de un
Anteproyecto de Reglamento propuesto por el CIFOT y las observaciones realizadas por el
Colegio de Abogados de Mendoza.
Resulta llamativo que las comisiones imprescindibles para la consecucin del PPOT
se hayan creado apenas dos meses, febrero de 2014, antes de presentar el Plan a la
Legislatura Provincial. En los aos anteriores 2012 y 2013, como hemos sealado, las
comisiones se refirieron a temas particulares y poco sustanciales en el proceso de
implementacin de la poltica de OT, a excepcin de la Comisin de Presidencia de la
APOT.
La Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT), se crea como
organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo Provincial e integrada por un comit
ejecutivo compuesto por un presidente y siete vocales. En febrero de 2013 se realiza un
acto inaugural donde se presentan los vocales seleccionados: por el Poder Ejecutivo, Lic.
Soledad Sallenave. Por los Municipios, el Arq. Vicente Abbate y la Arq. Erica Pulido.
Representando al Sector Cientfico, Tcnico y Universidades Mg. Franco Salvadores, Mg.
Jos Reta y Mg. Mariana Sanmartino. Finalmente, por el Departamento General de
Irrigacin, Cr. Julio Contrera.
La Presidencia de la APOT estuvo acfala casi un ao mientras se realizaba el
proceso de seleccin estipulado por la Ley: El cargo de Presidente surgir de una terna
de personas propuesta por el CPOT, que debern contar con antecedentes tcnicos y
profesionales en la materia. El Poder Ejecutivo elegir el postulante que elevar al H.
Senado para el Acuerdo. (Ley 8051/09; Art. 41). A fines de 2013, como hemos sealado,
culmina dicho proceso siendo la Arq. Sonia Romero quien gana la terna propuesta. Cabe
sealar que si bien la normativa establece un procedimiento rgido y complejo de consenso
para designar a la mxima autoridad de la Agencia, la brecha de la implementacin no
puede ser adjudicada nicamente a esta complejidad, sino a la laxitud en los tiempos que se
manej desde la SADYS y el CPOT para todos los aspectos de la normativa entre los
cuales, el caso expuesto, resulta un ejemplo contundente.
De igual modo, es indudable que la APOT posee una enorme cantidad de funciones
regulatorias y de control sobre el proceso de Ordenamiento Territorial. Sin embargo su
jerarqua institucional es limitada (Dalla Torre; 2014). Esta caracterstica se advirti en el
diagnstico institucional: La magnitud de las competencias de la Agencia es enorme, la
jerarqua institucional relativa o dbil y su gestin debe enmarcarse en una
Administracin Pblica totalmente fragmentada, con una cultura de aislamiento y falta de
comunicacin profundas y enraizadas. (Modelo Territorial Actual, Subsistema Poltico
Institucional. 2013:35).
618

Tal como sostena Dalla Torre (2014), la Agencia no cuenta con las capacidades
estatales para generar una gestin integral y articulada en la cual, la planificacin y las
acciones sobre el territorio se realicen de manera consensuada y participativa entre las
distintas estructuras operantes en el territorio. El autor sostiene que la APOT debe
desarrollar las competencias y capacidades apuntando a transformarse en un organismo
supremo que detente el poder de Polica en lo referente al territorio, caracterstica distintiva
e innovadora de esta Ley. De igual modo coincidimos que, estas debilidades institucionales
pueden generar una brecha insoslayable entre lo planificado en el diseo de la poltica
Territorial y su implementacin.
A modo de cierre, entendemos que estas falencias detectadas en la implementacin
se deben tambin a una problemtica ms general que se relaciona con las instituciones y la
cultura en la que estn insertas. Tal como seala Putnam (1997) las instituciones necesitan
estar insertas en una cultura determinada como contexto para ser eficaces, pero a la vez
contribuyen o pueden contribuir a crear la cultura que puedan sostenerlas y hacerlas
eficaces. En definitiva, el desafo que se les presenta, tanto al CPOT como a la APOT, es el
de funcionar siendo innovadoras en un contexto poco habituado a este tipo de prcticas
interministeriales, interdisciplinares e interjurisdiccionales.

4) La comunicacin de los estndares de las polticas y de otras decisiones en y entre

las agencias encargadas de la implementacin;
El Consejo Provincial Ordenamiento Territorial utiliza la pgina Web de la
Secretara de Ambiente (http://ambiente.mendoza.gov.ar/organismos/cpot/) a fin de
difundir su funcionamiento. Para exponer su labor este sitio cuenta con seis secciones:
Creacin, Misin, Comisiones ao 2012, 2013, 2014 y Funciones. Hasta el mes de Marzo
2016 tambin figuraba en dicha Web la seccin con un resumen de las Actas de Reuniones
tanto ordinarias como extraordinarias, pudindose descargar algunas de ellas en formato
PDF.
En las secciones Creacin, Misin y
referencia a este organismo, mientras que
sucintamente el trabajo realizado. Lo que
comunicacin hacia el pblico en general,
parcial, deficiente y fragmentada.

Funciones se reproduce el texto de la Ley en

en las secciones de Comisiones se describe
se exhibe en este sitio Web indica que la
en relacin al quehacer del Consejo resulta

De la lectura de las Actas de sesiones del CPOT se desprende, desde el inicio de las
actividades, un cierto grado de malestar entre los participantes debido al modo en que
circulan los documentos, informes, resoluciones, etc. Los frecuentes reclamos de los
Consejeros, plasmados en las Actas, se centran en las demoras para recibir el material, el
619

escaso tiempo para su lectura y anlisis y, en algunas oportunidades, muchos de ellos se

quejan de no haber recibido los insumos necesarios para concurrir a las sesiones de modo
informado. Hago el reclamo de tener disponible toda la informacin utilizada, as como el
documento final, yo he reclamado en numerosas oportunidades tener acceso a la
informacin que se va trabajando ...Me siento desinformada yo quiero leer,
informarme no me llegacomo consejeros y como deca usted queremos llegar
estudiados, mi voluntad de estudiar o leer est lo que no est es la informacin. A quin se
puede pedir esa informacinlo mismo en relacin a las comisiones ad hoc donde se
expone slo una breve resea de lo que est hablando de lo que se est tratando. si
tenemos que tomar decisiones que se nos baje informacin. Lo que termina pasando es
que venimos ac, se nos manda y no sabemos que tenemos que hacer, lo que pedimos es
que se baje informacin (Consejeros CPOT; ACTAS XII, 5/2/2014 y I Sesin
Extraordinaria 23/5/13).
En respuesta a los continuos reclamos de los Consejeros, el Secretario de Ambiente
Marcos Zandomeni, se comprometi a subir la documentacin solicitada a la Web de la
Secretara de Ambiente Se va hacer en la pgina de Ambiente y all se colgar toda la
informacin en la Web del SIAT y de la Agenciadonde van a estar colgados todos los
paper, toda la informacin para evitar el trfico electrnico los vamos a remitir a la
pgina (I Sesin Extraordinaria 23/5/13:9). No obstante a las promesas, y a pesar de los
reiterados reclamos, la informacin prometida no se encuentra disponible en el sitio Web.
Por su parte, la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial, desde su creacin
a la fecha, utiliza como medio de comunicacin la Pgina Web de la Secretara de
Ambiente. La misma es un sitio (www.ambiente.mendoza.gov.ar/organismos/apot) en el
cual se despliegan tres secciones: Marco Jurdico, Marco Institucional y Avances de
Gestin. En Marco Jurdico se encuentra publicada la Ley 8051 de Ordenamiento
Territorial y las leyes modificatorias de la misma, Ley 8081/09 y Ley 8399/12. En el Marco
Institucional figuran la Misin, las Funciones y el Organigrama. Por ltimo en la seccin
Avances de gestin se plasman notas de prensa, sin figurar los dictmenes, informes, ni
actas que den sustento legal a las funciones previstas por la Ley. En definitiva,
evidenciamos que la informacin que brindan es incompleta, segmentada y no permite un
seguimiento real de los avances en la elaboracin del Plan y dems funciones de la APOT.
Un prrafo aparte debemos dedicar al Sistema de Informacin Ambiental Territorial
(SIAT) creado por el Artculo 31: La Autoridad de Aplicacin Provincial, organizar, en
coordinacin con sus organismos integrantes, un Sistema de Informacin ambiental de
acceso pblico y gratuito, destinado a recopilar, procesar, organizar y difundir toda la
informacin necesaria para el conocimiento del territorio y su dinmica, para la

620

elaboracin, ejecucin, seguimiento y control de los Planes de Ordenamiento Territorial y

para publicar la informacin referente a todas sus actuaciones. Ley 8051/09; Art. 31).
En las Actas II, III, IV y V del CPOT se hace mencin a la creacin, el dictado de
talleres y algunos avances en la implementacin de dicho sistema. El fin principal del SIAT
es constituirse en una red interinstitucional de informacin ambiental y territorial,
incluyendo al Sector Pblico, al Sector Cientfico y a organizaciones de la Sociedad Civil.
No obstante, en la instancia en que se encuentra resulta slo un sitio Web con mapas para
descargar (www.siat.mendoza.gov.ar), en donde figuran las secciones Datos Geoespaciales
y Mapas en las que se visualiza la cartografa confeccionada sobre distintas temticas
atinentes al ordenamiento territorial.
Una de las mayores dificultades atenientes a la informacin se produce entre las
agencias encargadas de la implementacin. Tal como sostiene Grindle cuanto ms extenso
es el periodo de implementacin, mayor seguimiento administrativo se requerir y en el
caso de mltiples niveles de gobierno involucrados, mayor coordinacin, liderazgo y
habilidad de gestin har falta (Grindle, 2009:42).
La escasa informacin que brindan quebranta dos de los incisos expuestos en los
Artculos 3 y 4 de la Ley 8051/09 en los cuales se insta a: f) Impulsar y promover los
procesos de integracin y coordinacin entre la Provincia y los Municipios para lograr
polticas consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participacin ciudadana y
de las organizaciones intermedias, mediante mecanismos claros y transparentes de
informacin pblica y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solucin
concertada de conflictos y deferencias (Ley 8051/09; art.3); j) Generar los mecanismos
de informacin, concientizacin y educacin sobre los alcances del Ordenamiento
Territorial como herramienta para el desarrollo sostenible, dirigidos al conocimiento
pblico y a los distintos actores sociales involucrados, como insumo para la toma de
decisiones fundamentales en la gestin territorial (Ley 8051/09; art.4).
Dado que el Consejo tiene como funcin dictaminar los procedimientos y los
informes finales de los proyectos, programas o planes de OT Provincial, elaborados por la
Agencia, la comunicacin debiera ser fluida y a travs de canales institucionales, de modo
tal que se garantice el correcto acceso a la informacin producida por los organismos. En
definitiva, la evidente informalidad con la que se ha tratado la informacin -envo por
correo electrnico- puso en detrimento la toma de decisiones de los actores involucrados en
el proceso de implementacin de la poltica. De este modo, concluimos que ambos
organismos presentan deficiencias en la comunicacin de los estndares de la poltica y
entre las agencias encargadas de la implementacin.

621

5) Los incentivos para promover la aceptacin de las decisiones polticas

Algunas polticas son simplemente ms difciles de ejecutar que otras,
especialmente las que requieren de largas cadenas de acciones y muchos tipos de actores
para ser ejecutadas (Grindle, 2009: 36).
Uno de los incisos previstos en los Objetivos Especficos de la norma promueve
Fortalecer el desarrollo sustentable del territorio, priorizando las acciones provinciales,
municipales y sectoriales que garanticen la participacin social en cada una de las fases
del proceso para asegurar la gobernabilidad del mismo, construccin de la paz, el
fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado (Ley 8051/09; Art. 4, inc. a).
Los tres rganos mencionados en el presente trabajo (CEPED, CPOT y APOT)
contemplan en su conformacin la participacin de distintos tipos de actores en la bsqueda
de incentivar la aceptacin de las decisiones polticas en materia de ordenamiento territorial
y desarrollo sostenible. En el caso del Consejo de Estado del Plan Estratgico de Desarrollo
se materializa en el texto de la ley, el cual determina que lo integrarn los
representantes del sector de ciencia y tcnica, de universidades locales y organizaciones de
la sociedad civil cuyos estatutos propendan al bien comn general (Ley 8051/09; Art.
8). Asimismo, en el Artculo 3 del Decreto Reglamentario 1535/09 donde se refiere a la
composicin de dicho Consejo se enfatiza que debe garantizar la amplia y adecuada
participacin de representantes de los sectores empresario, de trabajadores, de colegios
profesionales, de organizaciones sociales y de los distintos cultos religiosos. En la
prctica, tal como se constata en la Seccin Biblioteca de la Web de Secretara de Ambiente
donde se encuentran los documentos del PED se evidencia una amplia participacin en el
proceso de su elaboracin.
El CPOT, tal como sealamos en el apartado 3) Las caractersticas de las
agencias encargadas de la implementacin, se caracteriza por poseer una heterognea
composicin. La cantidad de representantes provenientes de diversos sectores de la
sociedad es una particularidad en este tipo de rganos consultivos, donde se busca
aceptacin de las decisiones polticas para la toma de decisiones. A modo de ejemplo, a fin
de incentivar la aceptacin de esta compleja poltica pblica, observamos la asistencia de
plurales organizaciones tales como: INTA; SEGEMAR; UNCuyo; Universidad de
Mendoza; Universidad del Aconcagua; Universidad de Congreso; INCHIHUSA; Cmara
de Comercio Industria y Agricultura de San Martin; UCIM; Colegio de Arquitectos;
Colegio de Agrimensura. Movimiento Independiente de Msicos Mendocinos; Red
Argentina del Paisaje; Colectivo por el Derecho de Habitar; IDITS; IDR; Asociaciones e
Inspecciones de Cauce; Consejo Empresario Mendocino; Instituto Nacional del Agua (Acta
I Sesin Extraordinaria; 25/03/2013).

622

Por su parte, la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial tiene el deber de :

Proponer, controlar y establecer procedimientos de controles cruzados para hacer ms
transparentes las decisiones, sumando a los controles internos realizados por los
organismos de la administracin centralizada, controles externos por parte de la H.
Legislatura, los organismos autrquicos, los concejos deliberantes, la comunidad
acadmica y cientfica y las organizaciones de la sociedad civil (Ley 8051/09; Art. 41,
inc. i). Esto demuestra que el espritu de la norma busca, como sostiene Grindle (2009),
facilitar la implementacin de la poltica a partir de una mirada amplia y pluralista de
actores a los que se convoca por sus conocimientos y experiencia en el territorio. De esta
manera se intenta reducir la brecha entre las distintas etapas del ciclo de la poltica.
Otro de los incentivos que contempla la ley se expresa en el Captulo 8 donde se
exponen Los mecanismos para garantizar la informacin y la participacin social con el
propsito que los ciudadanos en general participen y contribuyan al cumplimiento del bien
comn e interacten y sean partcipes proactivos (Ley 8051/09 Cap. 8).
En primer lugar, una de las formas de garantizar la participacin es a travs de la
Consulta Pblica, la misma tiene como objeto: garantizar la participacin y el derecho a
la informacin mediante un procedimiento que contribuya a la toma de decisiones por
parte de la autoridad de aplicacin y forma parte de las diferentes etapas del proceso de
los Planes de Ordenamiento Territorial, particularmente del procedimiento de EIT
(Evaluacin de Impacto Territorial), el texto de la Ley aclara que: Podrn participar en
el procedimiento, toda persona fsica o jurdica, privada o pblica que invoque un inters
legtimo o derecho subjetivo, simple o difuso, las organizaciones de la sociedad civil cuya
tarea guarde relacin con la temtica a tratar, reconocidas por la autoridad
administrativa correspondiente, organismos o autoridades pblicas nacionales,
provinciales o municipales, y todos los organismos de proteccin de intereses difusos
(Ley 8051/09 Arts. 44 y 45). La Consulta Pblica para el PPOT se realiz en el mes de
Febrero de 2014 a travs de dos modalidades, la va virtual, mediante el sitio Web
www.ordenamientoterritorial.mendoza.gov.ar y el modo presencial, en la sede de la APOT
en Belgrano 210 de la Ciudad de Mendoza.
En este mismo sentido, se establece a la Audiencia Pblica como otro mecanismo
para promover la aceptacin de las decisiones polticas en torno al OT. Luego de la
finalizacin de la Consulta Pblica y en forma previa a resolver sobre temas que, por su
significacin y evaluacin, tengan trascendencia permanente y general para la poblacin
de la Provincia, la Autoridad de Aplicacin convocar a Audiencia Pblica (Ley
8051/09; Art. 48).
En el Artculo 48 se establece que la convocatoria deber ser publicitada en el
Boletn Oficial, en la pgina Web de la Secretara de Medio Ambiente, en los diarios de
623

alcance provincial en dos oportunidades y complementando la difusin a travs de otros

medios. Asimismo, la Audiencia deber realizarse en un lugar que garantice accesibilidad a
travs del transporte pblico, la mayor proximidad a la poblacin interesada y ciertas
dimensiones a efectos de facilitar la presencia de los inscriptos.
El 15 de Abril de 2014 se realiz en el Centro de Congresos y Exposiciones de
Mendoza, la Audiencia Pblica convocada para incentivar la aceptacin del Plan. El
Ministro Elizalde sostuvo que esta Audiencia es: un paso ms de participacin y
democratizacin del Plan, que servir para acercar an ms a los mendocinos al proceso
de decidir entre todos la provincia que queremos. En este mismo sentido, el vocal de la
APOT Vicente Abatte, manifest que Pasamos ya por la consulta pblica y el trabajo en
comisin del Consejo Provincial, reuniones que fueron validadas en sesin plenaria la
semana pasadaahora el Plan va a audiencia pblica para seguir escuchando a la gente
(Prensa Gobierno Mendoza, 31/03/2014).
En la bsqueda de incentivos y consensos para promover la aceptacin de las
decisiones polticas, en la etapa de implementacin, tambin se desarrollaron durante 2013,
una serie de Talleres regionales de validacin para la Construccin Colectiva del Modelo
Territorial por cada subsistema que no estaban previstos por la norma pero que fueron
impulsados por el Proyecto de Investigacin y Desarrollo (PID) de la UNCuyo junto con la
APOT para validar los diagnsticos realizados por los equipos tcnicos de la Universidad
que trabajaron para redactar el Documento Final del PPOT.
As como hemos mencionado los incentivos provistos para la ciudadana en general
y los sectores cientficos y tcnicos, tambin debemos indicar los incentivos polticos que
rigieron el largo proceso de implementacin y en especial para la confeccin del
Documento Final del PPOT.
El mximo referente poltico de la Provincia es el Gobernador, quien realiza cada 1
de Mayo la Apertura de Sesiones de la Asamblea Legislativa. En dicha apertura emite un
discurso en el que rinde cuentas de su gestin y anuncia su plan de gobierno para el perodo
siguiente. De la lectura de los discursos de los aos 2012, 2013 y 2014 podemos evidenciar
cmo el Plan de Ordenamiento Territorial se torn un tema central de la Agenda de
gobierno y fue producto de una larga cadena de acciones y actores con incentivos diversos
para alcanzar el mismo objetivo.
De esta manera en 2012 el Gobernador Francisco Prez afirmaba: Cumpliendo con
el primer punto de mi discurso de asuncin, he firmado el Decreto de creacin de la
estructura administrativa de la Agencia de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo,
integrada por miembros del sector cientfico, Universidades, Municipios y el Poder
Ejecutivo Provincial. La prxima semana en la reunin del Consejo Provincial de
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo se presentar la metodologa para realizar el
624

Plan de Ordenamiento Territorial. Discurso Francisco Prez, Asamblea Legislativa 2012

(01/05/2012)
Un ao ms tarde sostena que: El ao pasado en este mismo da comprometamos
a generar las herramientas necesarias para que la Agencia de Ordenamiento Territorial
sea una realidad. Hoy la Agencia est en funcionamiento y ya est trabajando en el Plan
Provincial de Ordenamiento, hoy me comprometo a que antes del prximo 1 de mayo de
2014, el Plan Territorial de Mendoza ser presentado ante esta Legislatura para que los
representantes del pueblo la conviertan en ley. Entonces los mendocinos podremos definir
de forma planificada y a travs de consensos la Mendoza que deseamos para los prximos
20 aos. Discurso Francisco Prez, Asamblea Legislativa 2013 (01/05/2013)
Finalmente, en 2014, en su ltimo ao de gestin y el comprometido para la
presentacin del PPOT afirmaba que: En este momento estoy presentando a esta
Legislatura el Plan de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza. De esta
manera cumplo con el compromiso asumido hace un ao en este mismo lugar. Es un plan
elaborado responsablemente con las diferentes reas del gobierno provincial, las
universidades, los municipios y los distintos sectores de la sociedad civil, representados en
la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial y en su Consejo Discurso Francisco
Prez, Asamblea Legislativa 2014 (01/05/2014).
Ms all de los incentivos polticos generados durante los dos Gobiernos del Frente
para la Victoria (Jaque, Dic. 2007- Dic.2011/ Prez, Dic.2011 Dic.2015) el Plan
presentando por Francisco Prez en 2014 an se encuentra en discusin en la Comisin de
Medio Ambiente del Senado.
Era de esperar que en 2015, ao signado por la puja electoral, no se haya logrado el
consenso necesario para su tratamiento lo que deriv en el estancamiento de la poltica.
Hasta el momento, mayo 2016, la nueva gestin Radical no ha incorporado como un tema
prioritario de Agenda poltica la sancin del PPOT. Se evidencia que el cambio de signo
poltico, pone en el riesgo la continuidad de la poltica de Ordenamiento Territorial tal
como fue concebida en los gobiernos anteriores. A modo de ejemplo, en el Discurso del 1
de Mayo del corriente ao, el Gobernador Alfredo Cornejo no ha mencionado en su
discurso el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. Como sostiene la presidenta de la
APOT, Sonia Romero: Que la Legislatura no apruebe el plan de ordenamiento
territorial provoca que se pierda tiempo y terrenos, se descuiden nuestras actividades
econmicas y siga el descontrol sobre el territorio donde hay avances sobre zonas
productivas. Tambin se ocupan terrenos con actividades que no son las ms apropiadas,
desaprovechando recursos (Tapia, 24/04/2015).
En definitiva, existieron diversos mecanismos en vista de incentivar y promover la
aceptacin de las decisiones de la poltica de OT. Entendemos que en relacin a la
625

participacin ciudadana se han realizado diversas acciones a fin de cumplir con los
principios de la Ley que pregona la amplia participacin de los distintos sectores de la
Sociedad aunque es una asignatura pendiente para esta poltica, lograr un mayor grado de
involucramiento desde la ciudadana. Por su parte, los mecanismos de participacin poltica
fueron menos eficaces para lograr consensos que deriven en la aprobacin legislativa del
PPOT. A continuacin se realiza el ltimo anlisis en torno a cmo se desempearon los
funcionarios polticos que sirve para ilustrar mejor esta afirmacin.

6) Las decisiones polticas de los funcionarios responsables de la implementacin.

Si los implementadores son vistos como solucionadores proactivos de problemas,
sin atarse exclusivamente a las reglas, excesivamente subordinados a los superiores y a
criterios coercitivos para forzar la implementacin, habr mayores probabilidades de
superar los obstculos en la implementacin (Grindle, 2009: 43). Es necesario que los
funcionarios tengan cierta discrecionalidad y flexibilidad para que logren concretarse los
resultados esperados de la poltica.
A fin de reflejar las decisiones polticas de los funcionarios responsables de la
implementacin se exponen, desde la voz de los Secretarios de Ambiente, testimonios de
sus perodos de gestin.
En el gobierno de Celso Jaque se sucedieron dos Secretarios: Guillermo Carmona
(2007-2011) y - Pablo Gudio (Mayo 2011- Diciembre 2011).
Durante la gestin de Guillermo Carmona se sanciona, luego de amplios debates, la
Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo 8051 (publicada en el Boletn Oficial el
25/05/09). Meses despus, el Gobernador Celso Jaque firma el primer Decreto
Reglamentario de la Ley 8051 y ante el Secretario de Ambiente y representantes del
mbito Cientfico y Acadmico reafirma su compromiso de acompaar este proceso en la
elaboracin y en la implementacin de la norma: Estamos dando el primer paso para
alcanzar entre los mendocinos una visin comn de la provincia que queremos compartir
en el futuro; para ponernos de acuerdo sobre las polticas de Estado que trasciendan una
gestin de gobierno; para recuperar la previsibilidad que caracteriz a Mendoza
(Mendoza Econmico: 2009).
Despus de firmar el decreto el gobernador puso en valor el compromiso del
Secretario y su equipo quienes trabajaron en conjunto con todos los sectores de la provincia
para iniciar este proceso. En estas circunstancias afirma que: es de suma importancia
poder decir con orgullo que tenemos la Ley que tiene como objetivo darle previsibilidad al
que invierte y al que trabaja (Mendoza Econmico: 2009):

626

Ms all de los grandes avances que tuvo la poltica de OT durante la gestin de

Carmona, el mismo, evaluando las dificultades encontradas sostena que: Me cost como
Secretario de Ambiente entre 2007 y 2011 comprender la negativa que exista en nuestro
gobierno a que el rea de ambiente fuera jerarquizada como ministerio y se mantuviera
solo como una Secretara cuando tena todas las atribuciones de un ministerio pero sin el
reconocimiento oficial. Si no plante pblicamente el asunto fue porque me pareca que no
faltaran los que pensaran que mi inters era que me dieran un reconocimiento como
ministro. La cuestin era y es que todo lo que gira en torno a lo ambiental (tierra, agua,
recursos naturales, ordenamiento territorial, cambio climtico, etc.) presenta nuevos
desafos polticos y de gestin que requieren de la mxima consideracin pblica ya que se
trata de temticas que tienen un carcter transversal en la gestin de los gobiernos
(Carmona: 2014).
En Mayo de 2011 se hace cargo de la Secretara de Ambiente luego de que
Guillermo Carmona renunciara al cargo por las diferencias que tuvo con el PJ de cara a las
elecciones de octubre. Desde el comienzo Gudio marc algunas diferencias con el anterior
Secretario, y dijo ver con buenos ojos el proyecto minero San Jorge, uno de los temas que
haba generado rispideces con Carmona. Adems, puso en duda la continuidad de los
funcionarios que "hered" en la Secretara, asegurando que algunos continuaran y otros no
(Diario Vox, 2011).
Durante la gestin de Gudio se iniciaron las reuniones del CPOT y dicho secretario
presidi tanto la 1era y como la 2da reunin del rgano, al respecto sostuvo que: Este
organismo que es netamente consultivo y deliberativo y es pieza fundamental para la
elaboracin del Plan Provincial de Ordenamiento." Cabe mencionar que tambin en su
mandato comienza a gestarse el proceso para la conformacin de la APOT, que coordinar
el proceso de planificacin territorial.
En el gobierno de Francisco Prez se sucedieron dos Secretarios de Ambiente, en
primer lugar Marcos Zandomeni (Diciembre 2011 Enero 2014) y - Guillermo Elizalde
(Febrero 2014 Diciembre 2015).
Al inicio de la gestin de Zandomeni se realiz la presentacin oficial de la APOT,
a su vez este Secretario presidi todas las sesiones del CPOT de 2012 y 2013. Analizando
su gestin este funcionario consider que: El proceso para que la Ley de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo entre en plena vigencia va por buen caminose estn
cumpliendo los pasos previstos para que as sea (Gordillo, 2012).
No obstante, durante la presentacin del Plan de Ordenamiento Territorial en Mayo
de 2014, el diputado nacional Guillermo Carmona critic directamente al ex secretario de
Ambiente de la provincia, Marcos Zandomeni, y asegur que ..En pocos meses Elizalde
hizo ms que su antecesor en dos aosCon Zandomeni no hubo decisin poltica de
627

avanzar en el Plan de Ordenamiento. Por eso yo aplaudo Elizalde, que cumpli la

leyTengo que decir que en cuatro meses se ha hecho lo que dos aos se dej de hacer en
la provincia de Mendoza en relacin a la ley de ordenamiento territorial, por eso mi
reconocimiento al ministro Guillermo Elizalde, seal durante la audiencia que se llev a
cabo en el Centro de Congresos y Exposiciones, en la cual participaron ms de 500
personas.
Por su parte Zandomeni admiti, en repuesta a las crticas del Diputado Carmona,
que uno de los obstculos ms difciles de sortear durante su gestin, en la aplicacin de la
Ley 8.051, fue la puja de intereses sectoriales (Diario MDZ Online; 2014).
Con la asuncin de Guillermo Elizalde, la Secretara pasa a convertirse en el
Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales. En este contexto el ex Secretario
Carmona declara que: La creacin del Ministerio salda una vieja deuda. Me alegra
mucho que el Gobernador haya tomado esta decisin que habr que acompaar con
mucha poltica e incesante gestin ambiental... Tambin me alegra la designacin de
Guillermo Elizalde. Se lo transmit antes que asumiera: su designacin tambin jerarquiza
al rea que hoy se decide jerarquizar. No tengo dudas de que pondr toda su experiencia y
compromiso en llevar adelante una accin verdaderamente transformadora en su nuevo
rol (Carmona, 2014).
Elizalde sostuvo, a inicios de su gestin, que: Hay que retomar con toda la energa
la accin planificadora y de gestin que prev la Ley de Ordenamiento Territorial 8051.
Algunos piensan que esta ley es para Suiza. Yo digo que es una ley concebida para
Mendoza y que requiere de voluntad poltica para ser aplicadaEs una ley que obliga a
nuestros funcionarios y que desafa a los distintos sectores de la sociedad mendocina. Se
van acumulando las deudas en torno al cumplimiento de esta imprescindible ley de
prevencin y desarrollo. Saldemos pronto las deudas, no sea que algn da de estos la
naturaleza, cada vez ms imprevisible y castigadora, nos la cobre sin aviso (Diario MDZ
Online; 2014).
Ante los cuestionamientos sobre la demora de la aplicacin de la Ley, el ministro
sostuvo que: Un tema tan fundamental para la provincia no puede discutirse entre
pocosesta ley no poda ser de pocos, por lo que se ha tomado el tiempo necesario para
su debate luego vendr el tratamiento legislativo correspondiente, afirm Elizalde (Diario
MDZ Online; 2014). Fue durante la gestin de este Ministro que se realizaron las Sesiones
Extraordinarias del CPOT y se trabaj en Comisiones que culminaron en la presentacin a
la Legislatura del PPOT en Mayo de 2014.
La poltica de OT encarada por cada uno de los Secretarios mencionados se
caracteriz por ser implementada desde una mirada personalista que en definitiva trajo
628

aparejado un ir y venir en la toma de decisiones quedando atado ms a temas polticos que

a cuestiones estructurales atenientes al desarrollo territorial sostenible.
Como sostiene Massiris (2012:29), despus de ms de 40 aos de polticas y
prcticas de ordenacin urbana y territorial no se han logrado resolver significativamente
los problemas territoriales de los pases latinoamericanos. Por lo que siguen vigentes
inconvenientes que se expresan en ocupacin y uso desordenado del espacio urbano y rural,
degradacin de recursos naturales, contaminacin y prdida de biodiversidad, disparidades
del desarrollo regional, riesgos de la poblacin y actividades frente a amenazas de origen
natural y tecnolgico. En definitiva, cada uno de estos problemas, que siguen en aumento,
requiere de un compromiso y accin coordinada del mbito poltico para afrontar la
complejidad de la implementacin de este tipo de polticas.
Conclusiones:
La innovacin puede ser analizada como un proceso que consta de distintas fases,
congruente con el ciclo de polticas pblicas, que inicia con la definicin de una
idea/problema. La poltica de Ordenamiento Territorial en Mendoza se ha caracterizado por
ser un proceso innovador desde la fase de formulacin hasta la actual de implementacin.
Siendo una de las caractersticas de innovacin la amplia incorporacin de sectores como el
acadmico, cientfico tcnico y sociedad civil que han participado activamente en las etapas
de diseo de la norma, diagnsticos y propuestas para la implementacin.
El texto de la ley, tiene una estructura normativa interna compleja, minuciosa por la
diversidad de cuestiones que aborda e implica la generacin de instituciones innovadoras en
la materia. Especficamente, el Consejo de Estado del Plan Estratgico de Desarrollo
(CEPED), el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT), la Agencia
Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT), los primeros dos como rganos colegiados
y la ltima como organismo tcnico, que en su conjunto cambian la forma tradicional de
implementacin de una poltica vinculada a la lgica ministerial. Dicha lgica de
innovacin institucional se aproxima ms a la experiencia europea, donde la poltica de
ordenamiento se fundamenta en normas especficas junto a una organizacin en comisiones
-que estn por encima de los ministerios-, lo que le da un valor muy importante al
ordenamiento en el conjunto de las polticas pblicas de estos pases. El desafo que se les
presenta a los organismos encargados del OT en Mendoza, es el de funcionar siendo
innovadores en un contexto poco habituado a este tipo de prcticas interministeriales,
interdisciplinares e interjurisdiccionales.

La poltica de Ordenamiento Territorial en la Provincia se encuentra en su instancia

de implementacin con dificultades para la concrecin de los instrumentos especficos que
629

estipula la Ley, principalmente el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial que an se

encuentra en tratamiento en la Comisin de Ambiente del Senado. El proceso de
implementacin se ha visto signado por la rigidez de la norma en el establecimiento de las
funciones de los organismos encargados del ordenamiento territorial que como criterios
preceptos normativos- son fuertes condicionantes para regir la ejecucin de la poltica.
En lo que respecta a las condiciones econmicas, entendemos que la norma previ
en su texto la asignacin presupuestaria para afrontar la poltica, lo que significa que uno de
los recursos ms importantes para la implementacin se encontraba en teora asegurado
aunque no existen registros que aseguren si la imputacin del gasto se hizo en su totalidad
para los fines previstos por la norma.
Entendemos que la secuencia de la implementacin ha generado un proceso
endogmico que lleva cada vez ms a centrarse en cuestiones internas de la organizacin y
a olvidar la dinmica del problema de poltica para el cual fueron creados los rganos por la
Ley. Resulta llamativo que las comisiones imprescindibles para la consecucin del PPOT
se hayan creado apenas dos meses, febrero de 2014, antes de presentar el Plan a la
Legislatura Provincial. En los aos anteriores 2012 y 2013, como hemos sealado, las
comisiones se refirieron a temas particulares y poco sustanciales en el proceso de
implementacin de la poltica de OT.
De igual modo, observamos que la normativa establece un procedimiento rgido y
complejo de consenso para designar a la mxima autoridad de la APOT, la brecha de la
implementacin no puede ser adjudicada nicamente a esta complejidad, sino a la laxitud
en los tiempos que se manej desde la SADyS y el CPOT para todos los aspectos de la
normativa.
Interpretamos que estas falencias detectadas en la implementacin se deben tambin
a una problemtica ms general que se relaciona con las instituciones y la cultura en la que
estn insertas, las instituciones necesitan estar insertas en una cultura determinada como
contexto para ser eficaces, pero a la vez contribuyen o pueden contribuir a crear la cultura
que puedan sostenerlas y hacerlas eficaces.

En cuanto a la comunicacin, ambos organismos presentan deficiencias en la

transmisin de los estndares de la poltica y entre las agencias encargadas de la
implementacin. La informacin resulta parcial, deficiente y fragmentada. Especficamente
para la APOT no figuran los dictmenes, informes y actas que den sustento a las funciones
previstas por la Ley. En definitiva, evidenciamos que la informacin que brindan por los
medios oficiales es incompleta, segmentada y no permite un seguimiento real de los
avances en la elaboracin del Plan y dems funciones.
630

En cuanto a los mecanismos para de incentivar y promover la aceptacin de las

decisiones de la poltica de OT entendemos que, en relacin a la participacin ciudadana, se
han realizado diversas acciones a fin de cumplir con los principios de la Ley que pregona la
amplia participacin de los distintos sectores de la Sociedad. No obstante es una asignatura
pendiente para esta poltica, lograr un mayor grado de involucramiento desde la ciudadana.
Por su parte, los mecanismos de participacin poltica fueron menos eficaces para lograr
consensos que deriven en la aprobacin legislativa del PPOT. La poltica de OT encarada
por cada uno de los Secretarios de Ambiente se caracteriz por ser personalista, lo que en
definitiva trajo aparejado un ir y venir en la toma de decisiones quedando atado ms a
temas polticos que a cuestiones estructurales atenientes al desarrollo territorial sostenible.
De este modo podemos afirmar que el desarrollo institucional de la poltica ha sido
caracterizado por: 1) una baja capacidad de coordinacin y de establecimiento de
prioridades, con duplicacin de tareas y funciones por parte del CPOT y APOT; 2) retraso
en la adopcin de la poltica; 3) alta dependencia de la APOT y CPOT de las decisiones de
polticas tomadas por la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable y 4) discontinua y
heterognea participacin de actores afectados en la adopcin e implementacin.

631

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634

ANEXO 1

Segn informacin brindada en el sitio oficial del CPOT, este ha sesionado con regularidad
en desde 2011 a 2014, aunque slo se cuenta con acceso a dichas actas de sesin hasta Julio
2013, teniendo una breve descripcin resumen de las posteriores:

SESIN

ORDEN DEL DA / RESUMEN

ASISTENCI
A

Exposicin y debate sobre la relacin institucional

entre el Consejo y la Ley N 8.051
Presentacin institucional de las dos secretaras del
Consejo, Tcnica y Administrativa
Exposicin sobre el Sistema de Informacin Ambiental
y Territorial y del PID
Presentacin del proyecto de reglamento interno del
Consejo
Anuncio de la realizacin de foros sectoriales y
II Sesin Plenaria
regionales sobre la Ley
Ordinaria
(4/10/2011). ACTA Presentacin por parte de la Secretaria Tcnica de las
conclusiones del I Taller del SIAT
CPOT II
Anunci de la realizacin del segundo encuentro;
informe sobre el proceso de designacin de integrantes
del Consejo
Aprobacin el proyecto de reglamento en general y
giro a comisin para su revisin en particular.
Presentacin de la nueva gestin y propuesta de trabajo
III Sesin Plenaria
para
el ao 2012.
(08/03/2012).
ACTA CPOT III

40
PRESENTES

IV Sesin Plenaria Presentacin de la Metodologa para la elaboracin del

Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.
(08/05/2012).
ACTA CPOT IV

54
PRESENTES

V Sesin Plenaria
(06/09/2012).
ACTA CPOT V

Presentacin de avances en Ordenamiento Territorial

Conferencia de Paolo Groppo (Roma, Italia)
Avances en el Sistema de Informacin Ambiental
Territorial.

NO HAY
ACTA
DISPONIBL
E

VI Sesin Plenaria
(14/12/2012).

Balance de actividades realizadas durante el 2012 y

propuesta de agenda 2013.

41

I Sesin Plenaria
(28/08/2011).
ACTA CPOT I

635

34
PRESENTES

54
PRESENTES

ACTA CPOT VI

PRESENTES

VII Sesin Plenaria Tratamiento de actas y reglamento

Presentacin de cronograma y productos planificados
(14/03/2013).
para
el 2013.
ACTA CPOT VII

55
PRESENTES

Presentacin del plan de trabajo y cronograma para la

elaboracin del Plan Provincial de Ordenamiento
Territorial
Tratamiento del Proyecto de Reglamento Interno del
Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial.

NO HAY
ACTA
DISPONIBL
E

Presentacin de las conclusiones del I Congreso de

I Sesin Plenaria
Transporte,
Sustentabilidad y Ordenamiento Territorial
Extraordinaria
Conformacin
de la Comisin de Transporte,
(23/05/2013). Acta 1
Conformacin de la Comisin de Matriz Productiva
Sesin
Presentacin del Susbsistema Socioeconmico y de la
Extraordinaria 23- metodologa de Taller del Plan Provincial de
05-2013
Ordenamiento Territorial.

37
PRESENTES

Conformacin Comisin de Presidencia de APOT.

IX Sesin Plenaria
Presentacin
Conclusiones
TALLERES
Ordinaria del
REGIONALES.
Consejo Provincial
Presentacin
Subsistema
Fsico-Biolgico
y
de Ordenamiento
metodologa de talleres.
Territorial.
Presentacin Resolucin N14, de Catastro sobre
(26/06/2013).
Fraccionamiento.
ACTA CPOT IX
Presentacin Plan Forestal.
Conformacin Comisin de Tratamiento de Proyectos
Legislativos.
Presentacin y validacin de despacho de Comisin de
II Sesin Plenaria
Presidencia
de la APOT.
Extraordinaria del
Presentacin
y validacin de Despacho de Comisin de
Consejo Provincial
Tratamiento de Proyectos Legislativos
de Ordenamiento
Presentacin de vocales de la APOT sobre aspectos
Territorial.
poltico-institucionales
referidos
al
Plan
de
(17/07/2013)
Ordenamiento Territorial.

NO HAY
COPIA
ACTA

VIII Sesin
Plenaria
(24/04/2013).
ACTA CPOT VIII

636

38
PRESENTES

ACTA XII SESIN Conformacin de la Comisin de Instrumentos del

Plan.
PLENARIA
Conformacin de la Comisin de Procedimiento de
ORDINARIA
Elaboracin del Plan.
Conformacin de la Comisin de Contenido del Plan.
05 DE FEBRERO
Presentacin de la APOT del Documento Preliminar
DE 2014
del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.
Debate del documento presentado y generacin de
aportes y sugerencias al mismo.

38
PRESENTES

Consideracin y validacin del Despacho Comisin de

Reglamento del PPOT
Consideracin y validacin del Despacho Comisin de
Contenido del PPOT.
Consideracin y validacin del Despacho Comisin de
Instrumentos del PPOT

67
PRESENTES

ACTA IV SESIN Consideracin y validacin del Plan Provincial de

Ordenamiento Territorial.
PLENARIA
EXTRAORDINAR
IA

52
PRESENTES

III Sesin Plenaria

Extraordinaria
(19, 20, 25 y 26 de
Marzo de 2014)

24 DE ABRIL DE
2014

Fuente: elaboracin propia en base Actas CPOT.

637

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
Mesa Redonda :
De provocaciones y desafos urbanos. Actualizando discusiones sobre
urbanas en Rosario y la Regin. :

las polticas

Ttulo de la Ponencia:
Gobiernos locales y procesos de urbanizacin: Las anomalas empricas del modelo Rosario.
Nombre/s y Apellido/s de/l los autores, aclarando correo electrnico e
institucin a la cual pertenecen:
-Julieta Maino. Universidad Nacional de Rosario julietamaino@hotmail.com
-Alejandro Gelfuso. CONICET- REDES (Centro de estudios sobre ciencia,
desarrollo y educacin superior) alegelfuso@gmail.com
rea temtica sugerida:
Estado, Administracin y Polticas Pblicas
Introduccin: Estado local y procesos de urbanizacin: regulaciones, inversiones
pblicas y negocios inmobiliarios.
Las ciudades y regiones metropolitanas de Amrica Latina han asistido a importantes
trasformaciones fsicas en sus tejidos urbanos en las ltimas dcadas. Nuevas
configuraciones y tipologas, barrios cerrados, procesos de gentrificacin, grandes
proyectos urbanos, se suceden en un marco de nuevos instrumentos financieros para la
acumulacin y la restructuracin del accionar del Estado en sus diferentes niveles.
Si bien la regin ha experimentado una verdadera revolucin en trminos de inversin
pblica destinada a proyectos de infraestructura, en cuanto a la produccin del espacio
urbano se refiere, la desigualdad social sigue siendo la marca recurrente que acompaa a
los procesos de expansin urbana en la regin. (Minuchin, S/D)
Los gobiernos latinoamericanos de izquierda que llegaron al poder a comienzos del siglo
XXI, y que dieron lugar a lo que se denomina Estados posneoliberales (en tanto estos
poseen algunos rasgos comunes como: rechazo a la visin neoliberal, recuperacin del
Estado y la poltica, cuestionamiento a las formas institucionales tradicionales de la
democracia liberal.) comparten la preocupacin por los avances de una urbanizacin
excluyente, la precarizacin del hbitat y la desigualdad en el acceso a infraestructuras
638

bsicas. No obstante, y salvo pocas excepciones, han adoptado polticas respecto a los
territorios urbanos y al espacio residencial como parte de los mismos, considerando al suelo
y la vivienda regidos por sus respectivos mercados y reglamentndolas slo muy parcial y
dbilmente. (Clichevsky, 2011). A esto se suma escasos avances en materia de polticas de
vivienda para los sectores pobres urbanos.
En este contexto, los gobiernos locales tambin se configuran como actores relevantes por
sus importantes competencias en materia urbanstica. A travs de acciones u omisiones,
impulsan legislaciones urbansticas permisivas, favorecen urbanizaciones discontinuas,
promueven grandes desarrollos urbanos con centralidades excluyentes, realizan
recalificaciones de suelo para favorecer a inversores privados estimulando el boom
inmobiliario y las operaciones especulativas, entre otras prcticas. (Borja, 2012)
Como bien lo sintetiza David Harvey, Gran parte de la corrupcin en que se enfanga la
poltica urbana tiene que ver con la asignacin de recursos para producir algo que parece un
bien comn pero que engorda las ganancias en bienes privados de unos cuantos propietarios
privilegiados. La distincin entre bienes pblicos y bienes comunes urbanos es a la vez
fluida y peligrosamente porosa. Con cunta frecuencia subvenciona el estado proyectos de
desarrollo en nombre del inters comn, cuando los autnticos beneficiarios son unos pocos
propietarios de tierras, financieros y promotores?
Las ciudades han surgido mediante concentraciones geogrficas y sociales de un producto
excedente (Harvey, 2013). Los procesos de urbanizacin siempre han sido, por lo tanto, un
fenmeno de clase, ya que los excedentes son extrados de algn sitio en donde conviven
mltiples sectores sociales, mientras que el control sobre su utilizacin habitualmente
radica en pocas manos. Planteado en trminos econmicos: si la regin experimenta
cambios importantes, incluso logrando un crecimiento sostenido que implica la reactivacin
de las infraestructuras y plataformas materiales que valorizan y dan centralidad a nuevos
espacios urbanos, Quines se apropian de la plusvala urbana generada? Cmo se
reinvierten los excedentes de capital en determinados contextos histricos? Qu rol
cumple el Estado?
Por un lado, las corporaciones empresarias, principalmente dedicadas al rubro inmobiliario,
se constituyen como actor de poder en lo que hace a la ocupacin y produccin del
territorio, recordando aquella mxima de Henry Lefebvre: las corporaciones sobrevivieron
al siglo XIX y XX ocupando y produciendo espacio. La capacidad poltica, operativa, y el
capital de inversin hacen que su influencia sea mucho mayor a la de quienes se reconocen
como legtimos habitantes de los territorios.
Por otro lado, el Estado, est lejos de ser un garante de las relaciones sociales que todo
territorio construye. La relevancia que adquieren los gobiernos locales est fundamentada
en su responsabilidad poltica en relacin a las polticas urbanas. El urbanismo, una
variable econmica de alto peso, como mencionamos anteriormente es uno de los aspectos
de exclusiva definicin municipal. El caso que puede tomarse como ejemplo, y del que se
ocupara el siguiente trabajo es la ciudad de Rosario.

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El escenario regional: las ciudades latinoamericanas entre la neoliberalizacin y el

pos-neoliberalismo.
Para abordar las complejidades de las ciudades latinoamericanas del siglo XXI se propone
ampliar el anlisis ms all del neoliberalismo a secas, dando lugar a una lectura procesual
que site una parte del escenario de disputa bajo el concepto de neoliberalizacin o
neoliberalismo realmente existente, acuado por Theodore, Brennet, Peck (2009), y
neoliberalismo desde abajo utilizado por Vernica Gago (2014). En principio, porque
dichas miradas permiten un acercamiento al neoliberalismo desde la ptica de la
materializacin, la insercin contextual de diversos proyectos de reestructuracin, su
proyeccin al interior de contextos nacionales, regionales y, principalmente, locales. Lo
realmente existente hace referencia a la especificidad de los marcos institucionales,
polticos, regulatorios y culturales donde deben hacerse realidad dichas polticas. Y en
segundo lugar, porque permiten entender a este proceso como un conjunto de saberes,
tecnologas y prcticas que despliegan una racionalidad de nuevo tipo, es decir, una forma
anclada en los territorios, fortalecida en las subjetividades populares, y expansiva y
proliferante en trminos organizativos en las economas formales y, sobre todo,
informales.
Esta territorializacin es el resultado tanto de las disputas como de las decisiones tomadas
en un contexto de condiciones tecnolgicas, polticas y econmicas. Segn David Harvey
(2003) el cambio en las competencias de los gobiernos locales y metropolitanos, cuando
los hay, en relacin con los estados-nacin, han sido una de las formas significativas en la
que una escala particular de organizacin humana ha resignificado su papel, corroborable
desde el anlisis de los desarrollos geogrficos desiguales de los que el continente
latinoamericano es pieza clave. Las escalas jerrquicas en las que se organizan hoy los
espacios urbanas son diferentes a las de hace 30 aos atrs. Los neoliberalismos realmente
existentes son coyunturalmente especficos, porque la neoliberalizacin es un proceso
abierto compuesto por diversas estrategias de reestructuracin que se intersectan, ms que
una fase, o un sistema estable y autnomo.
En las ciudades latinoamericanas, el programa concreto de materializacin y
reestructuracin neoliberal combina, por un lado, el desmantelamiento de formas
institucionales estatales que le son ajenas (como los sistemas redistribucionistas y
colectivos) desregulando la economa al servicio de intereses corporativos; y por otro, el
lanzamiento de nuevas modalidades de regulacin institucional y nuevas formas de gestin
estatal (Peck, Tickell, 2002).
En la regin, el proceso de neoliberalizacin fue, a decir de Garca Linera (2012), un
sofisticado mecanismo con implicancias polticas y culturales para expropiar riquezas y
bienes comunes colectivos mediante la privatizacin de lo pblico estatal -convertido ahora
en privado local o extranjero- y lo pblico no estatal, es decir, el conjunto de bienes
comunes que, como bien seala su nombre, no son del estado sino del comn. A medida
640

que la poltica neoliberal reduce la financiacin de bienes pblicos, tambin mengua el

bien comn disponible, obligando a los grupos sociales a buscar otras vas para mantener
cada bien comn. La educacin, la vivienda, el transporte, las dificultades para el acceso a
determinadas plataformas de productividad, cultura, educacin, son rasgos habituales que
an prevalecen como sntoma estructural a pesar de haberse atemperado en los ltimos
aos.
Las ciudades latinoamericanas fueron blancos geogrficos y laboratorios institucionales
para experimentar formas de neoliberalizacin tales como la creacin de zonas
empresariales, reduccin de impuestos locales e impulso masivo de diversas formas de
asociacin pblico-privada, entre otras. Un conjunto de procesos que acondiciona espacios
de la ciudad tanto para el crecimiento econmico como para el hiper-consumo. Esto
explica, en parte, porqu la mayora de los gobiernos locales (independientemente de su
orientacin poltica) se ajustaron a visiones cortoplacistas propias de la competitividad, el
marketing territorial y las desregulaciones para atraer inversiones y empleos, aun a pesar
de que este fortalecimiento de las ciudades como protagonistas dentro de un esquema
global que atrae flujos y materializaciones, tiene viabilidad en un nmero relativamente
reducido de las mismas.
Cules son las transformaciones mediante las que se materializa la neoliberalizacin de
las ciudades latinoamericanas? Siguiendo a Lefebvre Cmo se produce el espacio urbano
durante este proceso?
Cintia Baremboin (2010) destaca tres caractersticas. La primera es la preocupacin por
parte de los sectores empresariales por estimular el papel del mercado y del capital privado
en el desarrollo de la configuracin de las ciudades mediante la conflictiva - pero
necesaria- construccin espacial de sociedades pblico-privadas. Se consolida as la utopa
de los promotores inmobiliarios (Harvey, 2000), donde cada nueva oleada de inversin
pblica es orientada por los intereses privados, creando un esquema donde el primero
asume los riesgos y el segundo absorbe los beneficios, a la vez que reinvierte su excedente
de capital en el proceso de urbanizacin. La segunda caracterstica es la transformacin del
rol estatal mediante la descentralizacin y la profundizacin de las polticas locales de
gobierno, que incluyen entre sus funciones la conduccin de una variable econmica
importante como la urbanizacin.
Finalmente, la tercera caracterstica, alude a una serie de fenmenos que requieren un
anlisis algo ms profundo, se trata del desarrollo conflictivo y dinmico de una nueva
geografa urbana producto de las nuevas modalidades de crecimiento y consumo. Por un
lado, las ciudades modifican los modos de expansin de sus fronteras urbanas, impulsando
un cambio de referente que se asemeja ms a la ciudad difusa de tipo norteamericano que a
la ciudad compacta europea, tan presente en los imaginarios y las representaciones urbanas
latinoamericanas. Surgen, de forma aparentemente inconexa, nuevas centralidades que
encarnan los artefactos del consumo (shoppings, malls, complejos empresariales, barrios
cerrados), y se multiplican las zonas anexas mediante una descontrolada expansin
641

horizontal, con masivas subvenciones pblicas para la infraestructura de transporte, entre

otras, todo lo cual favorece principalmente a ciudadanos de rentas elevadas.
De este ltimo aspecto, surgen dos componentes an ms complejos para el escenario
actual. Uno de ellos es la dualizacin de la economa urbana a partir del surgimiento de
ncleos reducidos, altamente tecnificados con circulacin de mercanca, rgimen laboral y
salarial, y alrededor de ello una economa informal, flexible y precaria, sin regulacin ni
derechos, de la cual emerge lo que David Harvey (2013) llama precariado, en clara alusin
a la desterritorializacin del trabajo. El segundo aspecto es uno de los eslabones dbiles del
proceso de neoliberalizacin y tambin del relato post-neoliberal: la crisis de violencia
urbana. En palabras de Gorelik (2004), aquella representacin latinoamericanista surgida
como proyecto en los sesenta y setenta, se realiz en los aos 90, aunque ya no como
proyecto sino como destino: la inseguridad, el blindaje privado y la extincin del espacio
pblico. Es as que se hace referencia no solo a la violencia directa, sino tambin a formas
sutiles de coercin que imponen relaciones de dominacin y explotacin, incluyendo la
amenaza de la violencia (Zizek, 2009).
A partir del anlisis de cada una de estas transformaciones, se puede afirmar que el prefijo
Pos- en el vocablo posneoliberalismo- no indica ni transicin ni mera superacin, sino ms
bien la crisis de legitimidad de su antecesor como poltica estatal-institucional a partir de
una diversidad de revueltas sociales, crisis global, y polticas llevadas adelante por
gobiernos que han sido caracterizados como progresistas, tensionadas por la persistencia de
la neoliberalizacin en el presente de las ciudades latinoamericanas. Gago (2014) aporta
valiosos interrogantes para caracterizar este nuevo rol del estado en Amrica Latina: Qu
tipo de poltica protagoniza? Qu economas sustenta? Qu uso del espacio urbano hace?
Qu conflictividad desarrolla? Qu institucionalidad propia es capaz de construir?
Garca Linera (2012) menciona algunas de las caractersticas principales de lo que se puede
denominar pos-neoliberalismo. Primero y principal, el fortalecimiento del Estado en
contraposicin a una lgica, previamente experimentada en todo el continente, de
subordinacin de la propiedad y riqueza estatal a la acumulacin privada. La intervencin
regulatoria para garantizar transferencias de recursos financieros al mbito productivo es
un ejemplo transversal en un importante nmero de pases de Amrica Latina. Siguiendo
en la misma senda, la segunda caracterstica se refiere a los procesos de nacionalizacin de
determinados recursos pblicos, para convertirlos en empresas del Estado, que remite, al
menos en sus formas, al estado de bienestar que funcion como articulador social
compensando desigualdades con una intervencin activa en la economa y el
funcionamiento cotidiano de la sociedad mediante polticas con sesgo universal. La
revalorizacin de la propiedad pblica estatal se convierte en un factor central para definir
el posicionamiento ante los problemas estructurales de las sociedades latinoamericanas. La
soberana ligada a la capacidad material y sta, a la propiedad pblica estatal. Si el
neoliberalismo se caracteriz por la externalizacin del excedente, el pos-neoliberalismo lo
internaliza y direcciona hacia el consumo interno con el objetivo de ampliar los recursos
comunes reforzando la posibilidad de darles un fin colectivo. es decir, los procesos de
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nacionalizacin y de recuperacin del control regulador de la economa se asocian al

imaginario poltico de un estado garante de determinados derechos bsicos, donde los
recursos son centrales. Una tercera caracterstica que presentan los gobiernos posneoliberales es la desmercantilizacin selectiva de la economa, mediante la intervencin
del estado en ciertas reas y actividades bsicas introduciendo no una lgica de mercado,
valor de cambio, sino una lgica de valor de uso. Una concepcin de suma importancia
tanto en mbitos urbanos como rurales, porque permite, al menos como horizonte posible,
proyectar un nmero creciente de actividades de la vida cotidiana cuya satisfaccin no
tiene porqu moverse obligatoriamente dentro de las leyes del mercado.
Como se sostiene desde el comienzo de este trabajo, dichos enunciados hacen pie en un
escenario en tensin permanente con los procesos de neoliberalizacin. Un ejemplo visible
es el mercado inmobiliario urbano, su lgica como bien de cambio y su influencia en los
procesos de urbanizacin, que ha crecido notablemente en casi la totalidad de las
metrpolis latinoamericanas a pesar de la recuperacin e instalacin del discurso en favor
de la soberana pblica estatal en reas centrales de la economa (hidrocarburos, petrleo,
agua, luz, aerolneas, entre otros). En relacin a las ciudades, la nueva dinmica espacial
producto de la reestructuracin econmica y del empleo, el impacto de las nuevas
tecnologas, la reforma del Estado y la descentralizacin, los cambios culturales y nuevas
pautas de consumo y movilidad, modifican tambin los patrones centrales de los procesos
de urbanizacin, profundizando su perspectiva econmica en detrimento de la poltica y
social. La indita etapa de crecimiento econmico y aumento del consumo que atraves
Amrica Latina en la ltima dcada, desde la metafrica mirada de Jos Natanson (2014),
aport al crecimiento puertas adentro, pero no puertas afuera. El inicio de la segunda
dcada del siglo XXI presenta acontecimientos socio-polticos complejos que permiten una
lectura ms del proceso descrito, en el que las metrpolis latinoamericanas son
protagonistas centrales y en cuyo territorio se configura una nueva trama de conflictividad
donde coexisten, por un lado, la vitalidad de un proceso de crecimiento que atenu los
reclamos bsicos de alimentacin y empleo, y por otro, las limitaciones de las respuestas a
nuevas demandas por parte de las distintas dependencias del estado. Aun con cambios
importantes en las estructuras de gobierno a nivel continental, la neoliberalizacin se ha
extendido por el mundo como una vasta marea de reforma institucional y ajuste discursivo
Rosario: La utopa de los promotores inmobiliarios
Un recorrido sobre las transformaciones territoriales ms significativas y el contexto del
crecimiento urbano de la ciudad de Rosario y el rea metropolitana, nos permitir
problematizar acerca del rol de los gobiernos locales en materia de polticas pblicas y
regulaciones, las orientaciones de las inversiones pblicas y privadas ms relevantes, la
dinmica del sector inmobiliario, as como de los intereses y conflictos de los actores
incidentes en el desarrollo urbano.

643

Rosario es una ciudad de escala metropolitana, constituye el tercer ncleo urbano ms

poblado del pas, despus de Buenos Aires y Crdoba. Se ubica en la zona sur de la
provincia de Santa fe y tiene una posicin geoestratgica en la regin MERCOSUR.
En la actualidad posee 948.312 habitantes (INDEC, 2010) la totalidad del municipio ocupa
una superficie de 178,69 km, de la cual el 54% corresponde al rea interior caracterizada
por una estructura urbana de tipo tradicional fuertemente planificada (con altos niveles de
consolidacin, servicios, comunicaciones, recuperacin y puesta en valor de patrimonio y
espacios pblicos); mientras que el 46% restante corresponde a la periferia. Esta ltima
se caracteriza por ser un mosaico de situaciones heterogneas y aisladas (Barenboim;
2012) all conviven situaciones diversas como: grandes conjuntos de vivienda pblica o
viviendas sociales, asentamientos irregulares, nuevas urbanizaciones (barrios cerrados y
abiertos), grandes establecimientos productivos y actividades industriales de diverso tipo,
centros comerciales y de recreacin, amplios espacios verdes, reas de produccin hortcola, entre otras.
En trminos de gobierno, el accidentado final de la etapa neoliberal coincide con el final del
primer perodo de Hermes Binner como intendente y los primeros pasos hacia la
elaboracin de un Plan Estratgico para la ciudad. Intentando configurar nuevas lgicas de
gestin estatal, se pretenda que una serie de aspectos relevantes de la ciudad -transporte,
salud, urbanismo, cultura, turismo, vivienda- entraran en la rbita del gobierno local bajo
modalidades de articulacin que involucraran actores estatales, privados y pblicos en
vistas de direccionar el desarrollo de Rosario.
La administracin municipal bajo el Partido Socialista se estructur a travs de la
descentralizacin administrativa de la ciudad en 6 distritos, con un acento fuerte en
discursos y proyectos socioculturales valorizando smbolos antes olvidados, como el ro.
Econmicamente hablando, fue la misma ciudad la que pronto gir su mirada hacia el
Paran constituyendo un desplazamiento estratgico, de profundas consecuencias a futuro.
Sin embargo, esto no evit que Rosario fuera una de las ciudades con mayores niveles de
indigencia y desocupacin del pas. Con los efectos comerciales de la devaluacin de 2002
y la consolidacin de un modelo exportador de bienes agrcolas se gener un escenario
donde la inversin privada y los negocios inmobiliarios crecieron. El mayor puerto
cerealero del pas comenz inmediatamente a cristalizar en edificaciones gran parte de sus
beneficios, y con ndices macroeconmicos en alza durante casi una dcada, el
desplazamiento de las operaciones financieras de la especulacin crediticia a la
inmobiliaria, el desarrollo y construccin de bienes inmuebles se ha convertido en uno de
los ejes de la generacin de valor en la ciudad.
Recapitulando, luego de la fuerte crisis del ao 2001 y de la salida de la Convertibilidad en
el 2002, Rosario apareci como uno de los sitios ms favorecidos por el nuevo escenario
macroeconmico. La base de sustento de la economa de la ciudad y su regin radica en el
modelo de agro negocios y productos exportables, actividad que posiciona a este territorio
como una de las mayores concentraciones de exportacin de subproductos oleaginosos del
644

mundo. A partir del 2003, estos excedentes del sector agropecuario se vuelcan en el sector
de la construccin, dando origen a un boom inmobiliario (Barenboim; 2010). Estas
inversiones se concentran principalmente en emprendimientos en las reas centrales y en el
sector de la costa, precisamente donde la accin pblica ha concentrado tambin sus
esfuerzos de inversin.
As, mientras estas reas privilegiadas cuentan con servicios, infraestructura diversa y
movilidad, los distritos ms pobres de la ciudad que conforman la periferia- sobre todo el
Oeste- se han convertido progresivamente en enclaves de pobreza concentrando los ms
altos ndices de necesidades bsicas insatisfechas, violencia, presencia de narcotrfico y
economas delictivas, basurales, asentamientos irregulares (SITUACIN DE LAS
INFANCIAS,
DIAGNOSTICO Participativo: DISTRITO
OESTE,
Ciudad
de ROSARIO, 2012)
Retomando el derrotero seguido por las diferentes gestiones, la sucesin de Binner por
Miguel Lifschitz (quien gobern la ciudad desde 2003 a 2011) se yuxtapuso a este
escenario de crecimiento del excedente. La capacidad de presin del capital privado en
combinacin con una estrategia de gestin estatal que le ha otorgado discursiva y
prcticamente roles y funciones protagnicos en el desarrollo de la ciudad, marca un giro
especulativo-inmobiliario de la gestin local, fuertemente acentuado en la atraccin de
capitales e inversores privados.
Este avance normativo en la regin, se despleg de forma paradojal. Al mismo tiempo que
se acumularon instrumentos institucionales que permitan atender las consecuencias
sociales y fsicas de un proceso de urbanizacin desigual; signado por dinmicas espaciales
expulsivas, las propias modalidades de acumulacin urbana y las cclicas crisis fiscales,
llevaron a gobiernos municipales y provinciales a habilitar y en muchos casos a propiciar
la diseminacin de una serie de intervenciones urbanas como tipologas exclusivas, (barrios
cerrados, clubes de campo) y grandes proyectos que lejos de contrarrestar procesos de
injusticia espacial, tendieron a multiplicarlos y acentuarlos.
Se multiplicaron las zonas anexas mediante una descontrolada expansin horizontal, con
masivas subvenciones pblicas para transporte y exclusividad para ciudadanos de rentas
elevadas. La utopa burguesa (Fishman, 1989) encuentra lugar discursivamente apoyada
sobre el temor a la ciudad, el racismo (con linchamientos que fueron motivo de mltiples
crnicas periodsticas), hundimiento de infraestructuras pblicas, y la priorizacin de
comodidades aisladas y protegidas, en sintona con concepciones privatistas del espacio.
El Plan Urbano 2007-2017, mxima expresin de los instrumentos diseados por el Estado
local, contiene una amplia presencia de capitales e inversores privados como variable de
decisin prioritaria en el ordenamiento de la trama urbana. Ese encuentro entre privados y
municipio se denomina, tcnicamente, Convenio Pblico-Privado. A travs de l, el privado
debe, en el contexto de su proyecto, destinar una cantidad de recursos a la construccin o
mejoramiento de espacios pblicos. Por lo general, las obras llegan con tiempos
inversamente proporcionales a los que insume la construccin para la venta.
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En segundo trmino, y ligado a lo dicho anteriormente, se consolida la utopa de los

promotores inmobiliarios (Harvey, 2000), donde cada nueva oleada de inversin pblica es
orientada por los intereses privados, un esquema donde el primero asume los riesgos y el
segundo se queda con los beneficios.
Del modelo de ciudad al conflicto territorial. Puerto Norte
Ahora bien, cules fueron algunos de estos mecanismos de gestin, regulaciones y
recaudacin de plusvalas impulsadas desde el municipio y en qu proyectos se aplicaron?
Uno de los de los casos ms emblemticos es el de Puerto Norte. Se trata de un proyecto
de desarrollo urbano ubicado en el antes conocido barrio Refinera de la ciudad de
Rosario, donde se encarna una de las operaciones inmobiliarias ms ambiciosas de la
ciudad. Se emplaza en un territorio que qued relegado por encontrarse desafectado, desde
hace ms de tres dcadas, de sus usos originarios industriales y ferroportuarios- y que
resulta estratgico por poseer un extenso frente sobre el Ro Paran y situarse prximo al
rea cntrica de la ciudad.( Fontana et al, 2014)
En este proyecto, el municipio oper con una batera de instrumentos y regulaciones (que
no ha desplegado para los territorios de la periferia) a saber: plan especial, plan de detalle,
convenio urbanstico, compensacin por recalificacin urbanstica. A travs de estos
mecanismos, que mencionamos anteriormente bajo la denominacin de convenio pblicoprivado y de acuerdo a lo analizado por Fontana, el Estado logra "quitarle" a la empresa
privada una porcin de capitales econmicos a fin de destinarlos a la inversin pblica y as
producir un derrame de estos beneficios. El mismo asume un rol promotor orientndose
por las lgicas del sector privado, en tanto se sita operando bajo las mismas premisas de
obtencin de rentabilidad que los poderes empresariales.
La idea de estos dispositivos era transferir parte de los beneficios que se generan por los
emprendimientos inmobiliarios en las zonas ms desarrolladas de la ciudad a otros sectores
que presentan mayores carencias. En general, los montos generados por la compensacin se
invirtieron en el mismo lugar, en obras viales y de espacios pblicos. Fue muy escaso lo
que se transfiri a otros sectores de la ciudad. (Bragos, 2015)
Adems, ya es posible observar en el territorio en cuestin los signos de un proceso de
gentrificacin en estado avanzado: presencia de arquitecturas globales y homogneas,
espacios y referencias identitarias ligados al consumo y al capital, expulsin de residentes
originarios de esos barrios, aumento exponencial de las tierras y de los servicios e
impuestos, entre otras.
Siguiendo nuevamente a Bragos, no existe una poltica pblica para la creacin y acceso de
suelo urbanizado. Los proyectos de parques habitacionales (contenidos en el Plan Urbano y
a desarrollar en los bordes de la ciudad) todava no se han traducido todos ellos en la
incorporacin de nuevas reas urbanizadas a la ciudad. Gran parte del suelo dispuesto para
urbanizar en Rosario est inmovilizado por las particularidades de los instrumentos de

646

gestin dispuestos y por estar a la espera de las decisiones del sector inmobiliario y los
sectores privados.
Un poco ms lejos, pero profundamente interconectada con la ciudad, la situacin del rea
metropolitana de Rosario (AMR) es an ms compleja. Formada por una conurbacin
territorial que involucra aproximadamente a 23 localidades, el AMR concentra ms de
1.400.000 ciudadanos que residen en un espacio de 324.450 hectreas de superficie.
Este espacio metropolitano urbanorural se ha caracterizado histricamente por su
condicin policntrica, con ncleos urbanos con cualidad de ciudad y zonas de
urbanizacin dispersa, fragmentada y segregadora, y grandes espacios agrcolas o vacos
rurales existentes, fundamentalmente en el cuadrante Oeste y Sur.
En muchas de estas localidades el crecimiento de los emprendimientos urbansticos
privados, producto en parte del boom inmobiliario antes descripto, constituye una
problemtica con graves consecuencias tales como: saturacin de los servicios urbanos,
aumento en la generacin de residuos y la congestin de los accesos viales, alteraciones en
el nivel de permeabilidad de los suelos que modifican el comportamiento hdrico de la
regin. Asimismo, en el AMR estas urbanizaciones, (muchas de ellas en la tipologa de
barrios cerrados o countries) expresiones mximas de la segregacin, carecen de
instrumentos o normativas que regulen su creacin y desarrollo.
Sobre este punto, en la ciudad de Rosario existe un importante antecedente en torno al
proceso de la sancin de la ordenanza Ya Basta, que prohbe la construccin de barrios
cerrados y que fue promovida por el Movimiento Social GIROS.
Del conflicto territorial a los sujetos emergentes y la prefiguracin de otro modelo de
ciudad. Nuevo Alberdi
Bajo este esquema, el dato ms importante para entender la disputa por la periferia en la
ciudad de Rosario es que- slo basndonos en un caso de conflicto territorial- Nuevo
Alberdi (la ltima zona rural existente en la ciudad) que forma parte de la agenda pblica
local luego de casi diez aos de denuncias y situaciones de confrontacin entre pobladores
y empresas privadas- se puede concluir que un slo grupo econmico concentra el 9% de la
ciudad en sus manos: 1444 Hectreas, equivalente a las dimensiones del macrocentro
Rosarino. Las compras no son casuales, y estn focalizadas en algunas tierras en particular,
como son aquellas que lindan con alguno de los tres canales que atraviesan la zona noroeste
y norte (el Salvat, Ibarlucea y Luduea), y que se caracterizan por ser inundables, por
ende no urbanizables, lo cual permite una compra a escaso valor. La pregunta que surge es:
Por qu alguien querra adquirir una propiedad inundable que, por razones lgicas, no
puede lotearse, ni urbanizarse? Bsicamente, existe una informacin previa que afirma un
futuro en la zona, donde municipio y provincia harn las obras suficientes para permitir un
cambio en el uso de suelo. Esa diferencia, lejos de ser un cambio administrativo o tcnico,
representa una amplia diferencia en el precio de la tierra.

647

El caso de la zona rural de Nuevo Alberdi, situada en el distrito Norte de la ciudad, es el

reflejo material de esta descripcin. Luego de una grave inundacin en marzo de 2007, y
cuando el agua comenzaba a dar paso al retorno de sus habitantes, estos se encontraron con
numerosos operadores inmobiliarios de parte de ALDEA S.A. (empresa artfice de casi la
totalidad de los barrios privados construidos en la ciudad): deban irse lo ms rpido posible
porque el Estado, en respuesta a la demanda de obras para evitar nuevas inundaciones,
comenzara a ensanchar el canal Ibarlucea, lo cual confirmaba que ya era hora de que la
empresa duea de las tierras desalojara los terrenos, acondicionndolos para su reurbanizacin. Es decir, un desalojo silencioso, sin presencia policial ni sentencia judicial.
Lo que sigui fueron amenazas, presencia parapolicial, y la organizacin del territorio bajo
el nombre de Movimiento Giros.
El desalojo silencioso es condicin inherente a este tipo de proyectos, por ser parte
constitutiva de la sociedad pblico-privada. Donde los tiempos del Estado y los del privado
siguen siendo absolutamente distantes, por la naturaleza distinta de su condicin. Estos
ltimos necesitan vender sus proyectos, conformar cuerpos colectivos de inversores,
reproducir la ganancia. La nica manera de lograrlo es mostrando, en acto, su capacidad de
ocupar y producir el espacio. El municipio, atrapado en un perpetuo apuro presupuestario,
acompaado por la creencia de que la reduccin de las instituciones pblicas es siempre el
camino para conseguir una ciudad ms competitiva, reduce sus servicios y aumenta las
subvenciones a las empresas tanto si es necesario como si no (Harvey, 2013). En Rosario
todas las instituciones que podran haber ayudado a definir alternativas han sido suprimidas
o reducidas hasta la sumisin.
Ante la presencia ausente del Estado y la urbanizacin caracterstica del capitalismo
mediante un proceso de desplazamiento o acumulacin por desposesin (Harvey, 2003),
surgen numerosos conflictos en torno a la captura de suelo valioso en manos de las
poblaciones de renta baja que han podido vivir en esas ubicaciones durante muchos aos,
conformando a uno de los tantos sujetos emergentes de estos procesos socio-espaciales.
Cuando se hace referencia a sujetos emergentes, slo mencionamos al Movimiento Giros,
no por ser el nico actor relevante en cuanto a las alternativas y disputas urbanas sobre
Rosario, sino porque fue el que logr modificar la escena urbana a travs de los acuerdos
con numerosos actores sociales (profesionales, intelectuales, concejales, diputados, etc.)
que dieron origen al proyecto de ordenanza llamado Ya Basta! que finalmente fue
aprobado en diciembre de 2010, y convirti a Rosario en la primera ciudad en prohibir los
barrios cerrados. Asimismo, como se resaltaba en el diario Pgina /12 los miembros del
Movimiento Giros son de las pocas organizaciones que estn planteando un debate
central: Quin se queda con las pocas tierras urbanas que an quedan? Un dilema que
enfrenta a los mega proyectos privados con las necesidades sociales reales (4/10/2010).
Debate que conduce a cuestionar los mecanismos propios de los procesos de urbanizacin
en las metrpolis latinoamericanas. La ordenanza que prohbe los barrios cerrados fue
significativa, porque permite mayor redistribucin de la plusvala que se generar por las
futuras obras. En los vistos y considerandos de la propuesta de ordenanza presentada se
detalla esta problemtica:
648

Visto () los impactos que producirn las obras anunciadas por el gobierno provincial el
da 11/10/2010, modificando las condiciones de inundabilidad de los territorios de la
periferia en la zona norte y noroeste, a la vez que sentando las bases y potenciales peligros
para la apropiacin privada de la plusvala pblica que el estado genera con las obras de
saneamiento, volviendo a los latifundios zonas de alto valor para urbanizar. Y
considerando () que la mayora de los proyectos de barrios privados se construyen sobre
tierras que son valorizadas a instancias de la obra pblica, quedando la plusvala que esta
genera en manos de los emprendedores inmobiliarios (Proyecto de ordenanza presentado
el 25 de octubre de 2010)
La perspectiva desde la cual el Movimiento entiende la ciudad y el urbanismo, est reunida
en el proyecto Ciudad Futura considerada como un territorio construido y a construir, la
posibilidad concreta de construir un mundo distinto, hoy. Aqu y ahora (Dossier 21
puntos para la Ciudad Futura).
Es en ese paso de los procesos de movilizacin y resistencia a la constitucin de una
alternativa basada en la prefiguracin de experiencias de escala en distintos territorios,
donde encontramos la emergencia de un sujeto poltico producto de los procesos de
urbanizacin anteriormente nombrados, y en plena disputa con las utopas del capital, en
especial la de los promotores inmobiliarios.
El movimiento GIROS, a travs de la constitucin del Partido Poltico Ciudad Futura, hace
del espacio urbano su principal escenario de disputa, concibiendo a las ciudades como
espacios liberados por la poltica tradicional para que las corporaciones territorialicen
sus proyectos globales. Es por eso que situamos a los territorios como el espacio y el
tiempo de la construccin de un modelo de ciudad que contenga los deseos y decisiones de
las mayoras. Por ende, un modelo de ciudad que participe activamente de los procesos
polticos regionales de cambio del siglo XXI. Para el PCF es este el eje organizador de una
nueva forma de hacer poltica (Declaracin de principios Partido Ciudad Futura).
Siguiendo a Lefebvre, presenciamos un proceso colectivo que incorpora la produccin del
espacio como medio privilegiado para explorar estrategias alternativas, revelando que el
proceso de ordenamiento socio-espacial que se materializa en las periferias metropolitanas
no es un hecho cerrado que deba naturalizarse, sino un proceso de disputa entre alternativas
diferentes de pensar y hacer los territorios.
En la actualidad, ese proyecto se diversifica hasta convertirse en un gran movimiento de
movimientos, incluyendo, entre otros: una cadena Lctea (compuesta por un Tambo y una
fbrica de dulce de leche y queso que industrializa la totalidad de la produccin lechera),
una escuela secundaria que cuenta con ttulos legalizados por el ministerio de educacin
provincial, 100 estudiantes y ms de 40 docentes, un espacio cultural en el centro de la
ciudad, hasta un instrumento poltico-electoral llamado Partido Ciudad Futura, cuya
incursin electoral exitosa (obtuvieron tres bancas en el Concejo de Rosario en su debut
electoral en las elecciones provinciales del mes de junio de 2015) muestra un crecimiento

649

de votos que trasciende, categricamente, los obstculos histricos que han atravesado este
tipo de experiencias.

Repolitizar los procesos urbanos: hacia formas alternativas de produccin colectiva

de los territorios.
En el caso de la experiencia desarrollada por el Movimiento GIROS, cada uno de los
espacios construidos colectivamente parten de un mismo proceso emergente, retoman el
concepto Lefrebviano de heterotopia, que delinea espacios sociales fronterizos donde algo
diferente es no slo posible, sino bsico para articular nuevos significados a la vida
cotidiana, abordando tambin el momento constructivo ms all de su faceta tcnica o
como manifestacin de emprendimientos puramente particulares que se acaban en la
bsqueda de una solucin habitacional. Resaltan, en cambio, cmo en torno a la
construccin popular se tejen redes de sociabilidad y modalidades de organizacin popular:
se consolidan prcticas y rutinas laborales, se inscriben formas de intercambio, y se
diseminan saberes tcnico-polticos locales. Espacios que organizan un fragmento del
mundo social de la ciudad de manera diferente a lo que los rodea. Harvey (2013) agrega
que ese ordenamiento alternativo marca a estos espacios heterotpicos como un Otro que
les permite ser considerados como un ejemplo de forma alternativa de hacer las cosas.
En este contexto, de precariedad e inestabilidad material, el Movimiento Giros percibe una
necesidad urgente de acelerar la creacin de una nueva geografa poltica (GIROS, 2011)
y desarrolla una nocin de activismo centrada en el momento constructivo: en la
posibilidad de revalorizar a la instancia de materializacin como una dimensin central del
momento poltico. El movimiento se configura en torno a la apertura y generacin de
nuevas espacialidades: una revisin integral de las condiciones y soportes materiales que
reproducen las prcticas cotidianas territoriales (Minuchin, 2015). El involucramiento de la
comunidad y el movimiento en la construccin y diseminacin de infraestructuras sociales,
no solo traz un medio prctico e inmediato para proteger los intereses barriales y
consolidar la presencia propia en el territorio. Tambin contribuy al desarrollo de prcticas
y lenguajes polticos locales que encontraron en la materializacin una forma de prefigurar
alternativas y futuros urbanos.
Este modelo de ciudad no se concibe como una experiencia particular de un barrio, sino la
concrecin de un modelo distinto dentro del modelo vigente. Con sus contradicciones, el
objetivo consiste en concretar experiencias que demuestren alternativas posibles, proyectos
de impacto, masividad y contundencia, que se mixturen con la ciudad actual, que se
entremezclen y que a la vez se distingan, que se presenten como continuidad en la
fisonoma y como disrupcin en lo simblico. La poltica est inmersa en las formas de
vida y en las estructuras de sentimiento peculiares de lugares y comunidades. Como se
pregunta David Harvey: No es esta una poca en la que la presentacin de descripciones
de una sociedad futura es importante?

650

Ahora bien, y como se pudo desarrollar a lo largo del trabajo, podemos afirmar que, en
lugar de reconocer y fortalecer estos procesos populares de auto organizacin y mejorar la
provisin de bienes y servicios pblicos con finalidades pblicas, la mayor parte de los
Estados y sus administraciones han dedicado sus esfuerzos a establecer condiciones para
garantizar el lucro de unos pocos inversores/desarrolladores inmobiliarios.
En estos escenarios de conflictos, luchas y resistencias y del cuestionable rol que el Estado
y las polticas urbanas vienen desempeando, es interesante recuperar la nocin de bienes
comunes urbanos aportada por Harvey. Esta se dirige a reconocer el valor que generan los
grupos sociales autodeterminados, sus prcticas y vnculos junto a los componentes de
carcter fsico y social de su entorno; como bienes comunes a reivindicar para la totalidad
de los ciudadanos, evitando que caigan en manos de una pequea proporcin de personas
que son quienes los capitalizan y los coinvierten en mercancas, para la especulacin
La lucha por el derecho a la ciudad se enfrenta a los poderes del capital que se nutre
despiadadamente de las rentas derivadas de la vida en comn que otros han producido.
(Harvey, 2013).
La transformacin depende de procesos colectivos enraizados en la construccin de poder
y el ejercicio de un mayor control y participacin democrticos en la gestin de los
territorios. La apuesta pasa, entonces, por re politizar los procesos urbanos, pensando en
nuevas modalidades de organizacin y produccin del espacio. Habilitando nuevas formas
de pensar la participacin, recuperando el valor la dimensin constructiva y el valor social
de la propiedad, repensando el rol de las infraestructuras en estos procesos, entre otras
dimensiones.
Concluyendo y como nos alerta Jordi Borja, la urbanizacin no genera necesariamente
ciudad y el urbanismo no es una tcnica, es ante todo una dimensin de la poltica, detrs
de la cual existe un modelo o proyecto de ciudad, una opcin social, cultural , econmica,
ambiental, es decir poltica.

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653

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Ttulo de la ponencia:

La Agenda de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en Argentina durante los gobiernos

Kirchneristas: de continuidades, cambios y zonas grises

rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Lic. Mara del Mar Monti

CONICET FCPOLIT -UNR
mdmmonti@hotmail.com

654

RESUMEN:
La presente ponencia problematiza en torno a la agenda pblica de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin durante los gobiernos Kirchneristas en Argentina, intentando encontrar las
continuidades, cambios y desafos pendientes.
Surge de la inquietud de (re)pensar los vnculos entre ciencia-tecnologa-desarrollo,
considerando: Qu Ciencia y qu tecnologa? Ciencia y Tecnologa para qu desarrollo?.
Interrogantes que sirven de disparadores en este trabajo, revisando las concepciones
tericas en juego y sus impactos sobre las definiciones de poltica adoptadas, durante la
ltima dcada.
De all, que resulte de inters reconstruir cmo la cuestin de la Ciencia, Tecnologa e
Innovacin ingresa y se va reconvirtiendo en la agenda gubernamental argentina, y cmo se
reconfiguran al mismo tiempo, la poltica y las polticas.

PALABRAS CLAVES:
Polticas de Ciencia y Tecnologa, Agendas, Kirchnerismo.

655

1. Introduccin.
La agenda como categora de anlisis, permite pensar la poltica cientfico-tecnolgica de la
Argentina, as como, la estrategia de desarrollo en ella plasmada (al menos en parte). De
all, que sea de inters reconstruir cmo la cuestin de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin
se traduce y va reconvirtiendo en la agenda gubernamental, as como, los diversos
posicionamientos estatales, que reconfiguran al mismo tiempo, la poltica y las polticas.
Este es un estudio de tipo cualitativo que a travs de la indagacin bibliogrfica y el anlisis
de discursos y posicionamientos pblicos, procura problematizar esta cuestin con una
mirada actual y critica. En una primera instancia, se presentar el marco conceptual desde
el cual se aborda la temtica. Luego, se trabajar la agenda de Ciencia y Tecnologa
distinguiendo dos etapas: el gobierno de Nstor Kirchner y los dos de Cristina Fernndez de
Kirchner, procurando detectar avances, zonas grises y desafos por delante.
2. La Ciencia y la Tecnologa desde el anlisis de polticas pblicas.
Como toda poltica, las polticas de Ciencia y Tecnologa son elaboradas en un complejo
proceso de articulacin e interaccin de ideologas, intereses y racionalidades en juego.
Concebir a las polticas como parte de una accin colectiva intencional (que incluye
tambin resultados no intencionales, indeseados) en la cual convergen actores con
racionalidades, recursos, estrategias, metas y resultados divergentes, nos acerca a la nocin
de poltica pblica que en este trabajo se sostiene. Al mismo tiempo que, abre el camino
para comprenderlas como emergentes de un proceso social complejo, a lo largo del cual es
posible ver desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y tambin a
sectores de la sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a una cuestin,
configuran campos de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de
fuerza en la produccin instrumental y simblica) al adoptar sucesivas tomas de posicin y
actuar en consecuencia, transformando la realidad (Daz, 2011).
La poltica real, en tanto lucha por el poder en funcin de intereses y ventajas, se expresa y
efecta en el proceso de elaboracin de las polticas (Aguilar Villanueva; 1994). En
consecuencia, las relaciones polticas estn mediadas en parte, por las expectativas de los
participantes respecto a las polticas pblicas, dicho de otro modo, la relacin poltica de
poder est determinada por lo que est en juego en la poltica. En palabras de Theodore
Lowi (1994), la poltica se juega en torno de las polticas, entendiendo que las mismas no
son un tranquilo y neutro espacio jurdico o administrativo sino una arena en la que
convergen, luchan, conciertan las fuerzas polticas. Arenas de polticas o actividad
gubernamental que constituyen arenas reales de poder.
Arenas de poder que producen polticas, hacen poltica, pero tambin donde circulan,
reflexionan, se encuentran y desencuentran ideas, conocimiento y saberes, de y en actores,
desde diversos roles y funciones en sus componentes tcnicos, burocrticos y polticos, en
contextos y coyunturas particulares, desde campos y dinmicas de anlisis de polticas
hasta campos y dinmicas de produccin de polticas; desde dinmicas de construccin de
conocimiento para otros a la construccin de saberes para s (Curti .y Verdi; 2009).
656

En palabras de Medelln Torres (2007), la estructuracin de las polticas pblicas est

determinada en gran medida por la manera particular como los gobernantes disponen los
recursos institucionales y las prcticas culturales de gobierno para obtener los resultados
deseados, as como, por la lucha entre las distintas fuerzas de poder por imponer desde el
gobierno un determinado proyecto de direccin poltica y un proyecto de direccin
ideolgica al Estado y a la sociedad.
Sobre la base de entender a las polticas pblicas, como el reflejo en parte de un
determinado proyecto de direccin poltica y de direccin ideolgica de un gobierno, la
construccin de una agenda de polticas para el desarrollo cientfico y tecnolgico se
expresa en la articulacin de dos procesos complementarios. Uno, ideolgico-poltico, con
origen en las transformaciones econmicas y polticas a nivel nacional e internacional, y
otro tcnico, o de carcter ms instrumental, enfocado en la construccin y gestin de
instrumentos de poltica y sostenido desde el rol que asumen las ciencias sociales a partir de
la segunda posguerra en la produccin y difusin de conocimiento experto (Mallo, 2011).
Aparece as, la agenda como categora de anlisis para analizar las reconfiguraciones de las
polticas y el posicionamiento (y reposicionamiento) de los gobiernos en cada etapa.
Las relaciones cotidianas entre Estado y sociedad toman la forma de problemas y
soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfacciones. Ante
lo cual, la ms importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la eleccin
de sus asuntos y prioridades de accin, es decir, a su agenda (Aguilar Villanueva, 1993).
El trnsito de una cuestin a la agenda (e incluso de una agenda a otra), depender de la
cantidad de actores involucrados afectados por el problema, el impacto sobre la realidad
social y las posibilidades reales de una solucin previsible (Subirats, 1989: 55-56) as
como, de la toma de posicin por parte del Estado en torno a esa cuestin, teniendo en
cuenta el contexto as como, la dimensin temporal.
Concluyendo, es posible decir que el proceso de elaboracin de la agenda es el
momento en que el gobierno decide si decidir o no sobre un determinado asunto, en el que
delibera y decide intervenir o bien decide no intervenir, aplazar su intervencin (Aguilar
Villanueva, 1993:27). Y por tanto, este recorte problemtico no expresa sino lo que
comnmente denominamos papel o rol del Estado. Rol que es la expresin resumida de las
cuestiones de las que se hacen cargo sus instituciones (Oszlak, 2011), implicando el
esfuerzo, por parte de los agentes encargados de llevar adelante la gestin, de crear
escenarios que hagan visibles los actores reales del entramado y sus relaciones de poder en
torno a la cuestin particular.
La cuestin de estudio aqu, es la Ciencia y Tecnologa desde la perspectiva de la estrategia
de desarrollo nacional. Ahora bien, qu nociones de ciencia y tecnologa y qu
conceptualizacin en relacin al desarrollo primaron durante el Kirchnerismo, son los
interrogantes que proponemos preliminar abordar.
Ciencia, tecnologa y, ms cercanamente, innovacin, configuran desde hace aos un
captulo importante del escenario poltico y econmico, tanto a nivel nacional como en el
657

plano internacional. Una triloga que constituye un rea-problema particular, un sector de

polticas que tiene especificidad propia dentro del abanico de actividades pblicas (Mallo,
2011).
El desarrollo e institucionalizacin de la actividad cientfica y su relacin con el Estado en
nuestro pas, puede analizarse en el marco de un proceso histrico y poltico signado por
marchas y contramarchas, confrontaciones, conflictos sociales y largos perodos de
inestabilidad poltica e institucional. Todo ello imbricado, necesariamente, en el marco de
la dinmica marcada por las transformaciones del escenario poltico y econmico
internacional.
A grandes rasgos, es posible reconocer momentos claves en la reconfiguracin de las
relaciones de poder a nivel internacional que confluyen hacia un cambio en la agenda de
polticas de Ciencia y Tecnologa en la Argentina. Eduardo Mallo (2011), plantea que la
transformacin operada en el escenario poltico y econmico internacional durante los
ltimos aos de1980 y la dcada del 90, muestra el proceso por el cual se construyen las
condiciones de posibilidad y la oportunidad para que durante la segunda mitad de los aos
noventa se consolidara un escenario poltico-tcnico que condujo a una profunda
transformacin de la estructura institucional del sector CyT en el pas.
En este marco, con la llegada del Kirchnerismo al poder, la discusin en torno a la
tecnologa para el desarrollo y la soberana nacional fue ocupando el centro de la escena
progresivamente a la hora de pensar esta cuestin.
El primer kirchnerismo, tomando la bandera productiva-industrial, se reivindic
neodesarrollista, donde el Estado se erige como actor principal en la generacin de una
estrategia de desarrollo nacional. En estos aos, la recomposicin del intervencionismo
estatal atraves variadas zonas grises, pero lo cierto es que se reestructur un rol de
articulacin en reas nucleares, (como el mercado de trabajo y la produccin). De este
modo, se fue gestando un amplio consenso en torno al regreso del Estado, el Estado est
de vuelta (si es que alguna vez se ha ido completamente), retomando el centro de la escena
como protagonista principal en la asignacin de recursos, recuperando la iniciativa poltica
y control sobre la agenda gubernamental en su interaccin con la sistmica. Asimismo, la
poltica fue recuperando su autonoma frente a los discursos econmicos que imperaron
durante el neoliberalismo.
En ese escenario, la cuestin de la Ciencia y la Tecnologa comienza a reconfigurarse en la
agenda pblica, consolidndose a lo largo de los aos como una de las lneas estratgicas
que se sostuvieron en los tres gobiernos kirchneristas.
3. Acerca de la construccin de la Agenda de Ciencia y Tecnologa en la
Argentina reciente.
Como ya se ha planteado anteriormente, la agenda gubernamental se va reconfigurando,
est en constante movimiento. En palabras de Medelln Torres (2007: 37): () plantear
que los procesos de estructuracin de las polticas pblicas se desarrolla como un proceso
658

permanente y estable de produccin de contextos (recontextualizacin) significa plantear

que las polticas no se producen en unidades cerradas, sino en unidades abiertas cuyos
intereses, tensiones y conflictos estn en permanente transformacin. Las polticas
pblicas se estructuran como procesos de recontextualizacin donde los objetos, temas,
prcticas de gobierno que dan fundamento a los contextos de los actores se reubican e
insertan en un nuevo contexto de gobierno ante algn suceso que emerja por distintos
motivos (Medelln Torres, 2007).
De all, que se vuelva interesante desde de una mirada retrospectiva, analizar los contextos
y recontextualizaciones en la construccin de la Agenda de Ciencia y Tecnologa en
Argentina.
Las polticas de innovacin fueron adoptadas en Argentina, en un contexto de gran carencia
de empresarios innovadores, as como, escasos casos de innovaciones tecnolgicas
radicales. En este sentido, tal como plantea Albornoz (2011), resulta llamativo que se haya
asociado la innovacin a las polticas de ciencia y tecnologa y no ms bien, a las polticas
industriales.
Muchos de los temas que componen hoy la agenda de la poltica cientfica y tecnolgica,
estaban ya en la agenda de los aos sesenta en adelante, en especial, la extrema fragilidad
de vnculos e influencias recprocas entre el Estado, la sociedad y la comunidad cientfica y
el valor estratgico de la tecnologa y de la I+D, volvieron al centro de la escena.
En aquellos aos, la discusin en torno a la ciencia y la tecnologa y el modelo de
desarrollo, tuvo una etapa de importante produccin acadmica en Latinoamrica, donde
Argentina se destac por su impronta. Jorge Sabato, uno de los principales exponentes de
esta corriente, reconoca que en la regin exista poca presin inicial para innovar, lo que
daba lugar lo que llamaba los crculos viciosos del subdesarrollo, es decir, la falta de
demanda de cambio tcnico, la falta de oferta interna de conocimientos tcnicos, la mayor
orientacin hacia la tecnologa extranjera para satisfacer los aumentos de la demanda, la
marginalizacin del sistema de ciencia y tecnologa nacional y la falta de oferta interna
adecuada. En contraposicin, sostena que una estrategia de desarrollo tecnolgico debera
establecer un proceso equilibrado y convertir los crculos viciosos de subdesarrollo
tecnolgico en espirales virtuosas, tales como: la mayor demanda de cambio tcnico, la
creciente oferta efectiva de tecnologa nacional y el aumento de la demanda de tecnologas
nacionales y extranjeras (Albornoz, 2011).
La produccin acadmica en torno a cmo pensar la ciencia y la tecnologa para el
desarrollo, expresada en el Programa de Pensamiento Latinoamericano en Ciencia,
Tecnologa y Desarrollo (PLACTED), marc una ventana de oportunidad para revisar las
polticas pblicas.
Para los aos 60 y 70s, un sector importante de la comunidad acadmica en las
universidades y el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas - CONICET,
asuman una ideologa vinculada a los ideales de libertad de investigacin, autonoma del
Estado, asimilacin de los estndares internacionales de produccin de conocimiento y,
659

como corolario, la ciencia bsica como objetivo primario. En este contexto, surgi el
PLACTED como una crtica a la concepcin alienada de las actividades de CyT,
proponiendo desplazar los debates hacia el terreno de la ideologa, el sentido econmico y
social de los laboratorios y las polticas cientfico-tecnolgicas (Hurtado, 2011).
Estas ideas han vuelto a tener vigencia, pese a que algunos enfoques pueden parecer
extemporneos si se los compara con el devenir actual del proceso econmico. Es decir,
luego de ms de dos dcadas de primaca terica neoliberal, se comenz al menos en lo
discursivo, a recuperar el PLACTED como sustento para la construccin de un rea de
conocimiento sobre polticas de desarrollo social y econmico, en el medio del pretendido
proceso de integracin regional de los gobiernos del giro a la izquierda de la Regin.
En palabras de Diego Hurtado (2011), si bien es cierto que la propia estructura de las
relaciones de hegemona-dependencia es muy diferente a los aos 60/70 del PLACTED, su
agenda se construy sobre rasgos constitutivos de la regin que definieron problemticas
que perduran y que encontraron desde 2003 una ventana de oportunidad para colarse: la
bsqueda de la autonoma tecnolgica; la opcin entre tecnologas de punta para alimentar
una dinmica de consumismo o tecnologas sociales para la inclusin; la carrera por acortar
la brecha tecnolgica (es decir, seguir la huella de los pases desarrollados, copiando,
comprando, pagando regalas), etc.
En este marco, el Estado como actor principal en la generacin de una estrategia de
desarrollo nacional, necesitaba en este proceso de recuperacin, la incorporacin de
conocimiento. A inicios del 2004, Nstor Kirchner manifestaba: la Argentina no tiene
viabilidad si no profundiza la inversin en el campo de la investigacin cientfica y
tecnolgica () tiene que determinar con claridad hacia donde se debe orientar la Nacin
(Diario La Nacin, 2004). En gran medida, estas primeras aproximaciones fueron
plasmndose en polticas y convirtindose, en uno de los ejes estratgicos de la agenda
pblica del Kirchnerismo a lo largo de sus tres gobiernos.
Entender lo que sucedi en la dcada anterior (al menos en parte), permite contextualizar
este posicionamiento de Kirchner.
La llegada de los aos 90s, haba trado consigo una profunda reconfiguracin del escenario
poltico y econmico internacional, los principios y recomendaciones de polticas del
denominado Consenso de Washington aportaron los fundamentos de lo que ms tarde se
convertira en la estructura ideolgica central de las reformas puestas en marcha en la
Argentina en la primera mitad de los aos noventa. La frontera entre el mbito nacional e
internacional para la definicin de problemas pblicos y el financiamiento de polticas se
torna cada vez ms difusa, a medida que las recetas de los organismos internacionales de
crdito adquiran mayor relevancia. Secundados por un entramado de fundaciones,
consultores y centros de investigacin locales, estos organismos configuran un escenario
muy diferente en materia de formulacin y ejecucin de polticas, que modifica
drsticamente las relaciones de poder y la construccin de la agenda de las polticas
pblicas. La Ciencia y Tecnologa, no estuvo ajena.
660

Se fue instalando en nuestro pas y en la Regin, un enfoque que asocia los procesos de
desarrollo econmicos al concepto de sistema nacional de innovacin. Como sostienen
Hurtado y Mallo (s/f en Mallo, 2011), este enfoque se propona como el antdoto a un
supuesto mal que afectaba indistinta y homogneamente a toda la Regin. Este supuesto
diagnstico, que no surga como el producto de la comprensin histrico-poltica de las
especificidades de los procesos de produccin de CyT de los pases en la Regin, sino
como, una operacin ideolgica normativa, y que cont con amplio consenso entre los
formuladores de poltica locales, sostena que los principales problemas de la CyT se
derivaban de la aplicacin del modelo lineal de innovacin.
As, acompaando el proceso de privatizacin de la ciencia que por ese tiempo comenz
a impulsarse en los pases del centro, en los pases de la Regin el problema pareca haber
sido el implementado el modelo lineal de innovacin. Entendido como una visin ingenua
y ofertista de la produccin de conocimiento deba ser reemplazada por modelos ms
realistas, que incorporen la compleja trama de elementos e interacciones (no lineales)
involucrados en los procesos de innovacin (Hurtado, 2011).
Este tipo de diagnsticos pobl la produccin acadmica y la retrica oficial, tanto de los
gobiernos como de los organismos internacionales.
La discusin terica, se dirima entre los fundamentos del pensamiento econmico
neoclsico y los nuevos enfoques evolucionistas de la economa. Siguiendo a Mallo (2011),
la influencia de esta ltima perspectiva, constituy un espacio de reflexin terica y el tema
ingresa en la agenda pblica impulsado tanto por algunos grupos del gobierno como del
mbito acadmico, y lentamente se instala la conviccin de que la mejor manera de
destrabar el proceso de interaccin entre la generacin de conocimiento y su demanda
desde los sectores productivos, tiene directa relacin con la utilizacin del concepto de
sistema nacional de innovacin.
La admisin casi sin cuestionamientos de esta nocin, implic la recepcin de una serie de
instrumentos construidos sobre supuestos tericos que no tenan en cuenta las
particularidades de los pases latinoamericanos, utilizados en muchos casos en anlisis
contextuales y en el posterior diseo de programas y herramientas de gestin.
Principalmente, tomando como referencia las agendas gubernamentales es posible advertir
una visin demasiado optimista acerca de las posibilidades de la proximidad y las
potencialidades locales, no siempre reconociendo el conflicto que subyace en toda
intervencin pblica.
Este nuevo proceso de construccin de agenda en el sector Ciencia y Tecnologa, deriv en
un diagnstico general que planteaba que, para consolidar un sistema nacional de
innovacin en nuestro pas, se requera un rediseo de la estructura y funciones del
complejo institucional que pusiera el acento en los procesos de integracin e interaccin
institucional y en la modernizacin y la transferencia tecnolgica como llave para mejorar
la competitividad de los sectores productivo (Mallo, 2011).

661

Los primeros aos de la dcada del 90, fueron de fuerte reduccin presupuestaria que afect
sensiblemente la calidad de la investigacin dado que el grueso de los recursos se diriga al
pago de salarios y reduca drsticamente los fondos para gastos operativos y de inversin.
Ello, fue significativo en Institutos como el INTA (Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria) y el INTI (Instituto Nacional de Tecnologa Industrial), donde los recortes
en personal e investigacin fueron notorios. Del mismo modo, las presiones internacionales
digitaban en gran medida el desarrollo de las polticas nacionales.
En el trienio 1995-1997, en la agenda gubernamental el foco comenz a ponerse en el
problema del complejo institucional del sector. Con el concepto de Sistema Nacional de
Innovacin como perspectiva oficial, expresada y legitimada en la Ley 23.877 y la Ley
25.467 (o Ley Marco de Ciencia Tecnologa e Innovacin), la formulacin de polticas
pblicas estuvo marcado por esta teora y su objetivo estuvo puesto en vincular y articular
las demandas de los sectores productivos con los sectores ligados a la generacin del
conocimiento y las innovaciones, y reorganizar la estructura institucional del sector
(revitalizando con sus diferencias el reconocido Triangulo de Sabato).
Se consideraba que para consolidar un sistema nacional de innovacin, se requera un
rediseo de la estructura y funciones del complejo institucional que pusiera el acento en los
procesos de integracin e interaccin institucional y en la separacin de las funciones de
coordinacin poltica, promocin y ejecucin de las polticas. Como resultado de este
proceso, en 1996 se crea de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica
(ANPCyT), consolidando la estructura institucional. Sin embargo, los principales
organismos de CyT del pas, como el CONICET, profundizaban sus problemas
institucionales y presupuestarios.
Dvorkin (2011), permite cerrar algunas ideas, al decir que el aumento de la oferta cientfica
con la esperanza de permear hacia las aplicaciones tecnolgicas fue normalmente la
poltica aplicada desde la recuperacin de la democracia hasta el ao 2003 (haciendo una
especie de continuacin entre el ltimo gobierno de Menem, y el posterior gobierno de la
Alianza en esta cuestin). Bsicamente, porque era sencilla de aplicar y porque era la nica
que poda aplicarse en un contexto donde el rea gubernamental de ciencia estaba disociado
de las reas que manejan la economa del pas. Esta disociacin, puede entenderse en gran
medida por la carencia de un proyecto nacional.
El resultado era, en el mejor de los casos segn este autor, el crecimiento de la produccin
cientfica, lo cual era bueno pero no alcanzaba para satisfacer el objetivo de agregar valor a
la produccin argentina. A esto, debe sumarse que la inversin en Ciencia y Tecnologa era
fundamentalmente del sector estatal y que a partir del perodo de privatizacin de empresas
pblicas, la constitucin de la cadena cientfico-tecnolgica se hizo cada vez ms compleja.
As, aunque en Ciencia y Tecnologa se han implementado planes en las diferentes
administraciones, los mismos no superaron, en algunos casos, lo retrico, y otros fueron
efmeros en donde las mejores intenciones naufragaron, terminaron aisladas, o no
trascendieron ms all de algunas acciones espasmdicas, aunque carentes de perseverancia
662

como para implementar seriamente la organizacin del sector cientfico-tecnolgico

(Isturiz, 2011).
El estallido de 2001, continu agravando esta situacin y sus consecuencias sociales,
econmicas y polticas tambin repercutieron en el sistema cientfico-tecnolgico. As, de
un modo simplificado, llegamos a la Presidencia de Nstor Kirchner.
Siguiendo a Albornoz (2011), la poltica de Ciencia y Tecnologa del Kirchnerismo puede
dividirse en dos etapas:
En la primera de ellas, durante el gobierno de Nstor Kirchner, el mximo organismo del
sector era el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, del que pas a depender la
Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva. Esta ltima puso el nfasis en
la planificacin a medio y largo plazo, lo cual no dejaba de mostrar un curioso optimismo
en un pas tan expuesto a las mutaciones abruptas y muchas veces inesperadas. Durante esta
gestin se lograron varias metas, como el relanzamiento del CONICET, a la vez que
comenz una etapa de modesta expansin presupuestaria aunque de fuerte incorporacin de
investigadores y becarios en el CONICET y las universidades, en el contexto de la
recuperacin y expansin econmica experimentada por el pas durante el perodo de
gobierno 2003-2007.
El gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner habra de traer como novedad la creacin
del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, separado del Ministerio de
Educacin, del cual depende la Secretara de Polticas Universitarias y otras improntas.
Recordemos que hacia fines de los 90s el sistema cientfico estaba en crisis, no slo con
niveles de inversin bajos, sino con el problema de la migracin de los investigadores,
especialmente los jvenes. El kirchnerismo, logr encadenar las polticas necesarias para
abordarlo: reposicionando al CONICET, potenciando programas como el Races para la
radicacin de cientficos desde el exterior, y re jerarquizando la institucionalizacin de la
CyT dndole rango Ministerial en 2007. El Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
productiva paso a ser el actor central en la formulacin de polticas y el desarrollo de
planes, programas y proyectos tendientes a fortalecer la capacidad del pas para dar
respuesta a problemas sectoriales y sociales prioritarios y contribuir a incrementar en forma
sostenible la competitividad del sector productivo, sobre la base del desarrollo de un patrn
de produccin basado en bienes y servicios con mayor densidad tecnolgica (Mincyt,
2007). Estas, entre otras cuestiones, posibilitaron visibilizar al mismo tiempo la labor
cientfica en la sociedad.
Ahora bien, a pesar de los cambios institucionales, la poltica cientfica ha tenido una
continuidad y muchos de los instrumentos que se pusieron en marcha durante el primer
gobierno Kirchnerista (que signific un importante intento de hacer un plan a largo plazo),
siguieron vigentes. En este sentido, el principal punto de continuidad tiene que ver con la
recuperacin de la inversin pblica en ciencia y tecnologa, que haba cado drsticamente
en los aos 2001 y 2002. Con la crisis, la inversin haba pasado de 1.200 a 400 millones

663

de dlares. La inversin se recuper en 2005 y desde entonces, ha trepado hasta llegar a los
niveles ms altos de nuestra historia.
En relacin a la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, si
bien tuvo como ventaja haberle dado una gran visibilidad al tema de la ciencia, segn
Albornoz (2015) puede entenderse como desventaja que la poltica cientfica haya sido
separada de la educacin superior. Esa articulacin es importante dado que ciencia y
tecnologa conforman un conjunto de actividades y de movimiento de instituciones que
estn, en trminos sociales, en relacin con su impacto sobre la economa y su impacto
sobre otras dimensiones de la construccin social. Las universidades, cobijan un porcentaje
muy alto del sistema cientfico argentino. Entonces, la manera de manejar el conglomerado
de investigadores e instituciones, implica tambin pensar las polticas cientficas junto a la
poltica universitaria.
Entre las limitaciones de las polticas de Ciencia y Tecnologa del perodo 2003-2015,
result evidente la consolidacin de un desdoblamiento. Por un lado, un ministerio de
ciencia (el MINCyT) que se esforz por incorporar la variable tecnolgica y la vinculacin
pblico-privada. Por otro lado, un ministerio de tecnologa (el MINPLAN) que alberg las
polticas nucleares, de telecomunicaciones y, sobre el final, la poltica espacial. Muchas de
las iniciativas, estuvieron total o parcialmente desconectadas en otros ministerios:
produccin pblica de medicamentos en el Ministerio de Salud; el desarrollo de aviones,
vagones y barcos en el Ministerio de Defensa; o algunas iniciativas en biotecnologa en el
Ministerio de Agricultura.
Es decir, a medida que el gobierno Kirchnerista apoy a las actividades de Ciencia y
Tecnologa, se lograron resultados y se consolidaron tendencias, tambin se comenz a
poner de manifiesto la falta de coordinacin de las polticas a escala nacional. El MINCyT
fue incapaz de activar mecanismos institucionales disponibles o disear otros nuevos para
acompaar el crecimiento del sector con la construccin de conexiones y sinergias
interministeriales. Por el contrario, este ministerio fue consolidando una dinmica de
relativo aislamiento (Hurtado, 2016).
La construccin de una Ciencia y Tecnologa soberana y de autonoma tecnolgica, calaron
fuerte en los discursos de ambos presidentes. En palabras de la ex Presidenta Fernndez de
Kirchner: No podemos volver a perder autonoma cientfica y energtica. Debemos ser
nosotros mismos los dueos de nuestra ciencia () nunca ms permitamos que presiones
externas limiten nuestro crecimiento () En los ltimos aos se hizo una inversin sin
precedentes en materia cientfica, el pas no puede ser solo un productor de granos y de
carne. Yo he luchado mucho porque la ciencia y la tecnologa sean pilares del crecimiento
econmico. Se debe tener ciencia y tecnologa tendiente a tener autonoma y soberana
nacional. Sin soberana y autonoma nacional no hay nada (Discurso de Cristina
Fernndez de Kirchner en la inauguracin de la Planta de Enriquecimiento de Uranio en el
Complejo Tecnolgico Pilcaniyeu, noviembre de 2015).

664

Claro est que en estos aos, el desempeo de la poltica cientfica ocup un lugar central
en el posicionamiento pblico del Gobierno, a travs de los indicadores ms relevantes para
analizar la orientacin de la Ciencia y Tecnologa del pas.
La Argentina, hacia 2015 se encontraba en un umbral indito en trminos de Ciencia y
Tecnologa. No slo en trminos de inversin (0,41 I+D/PBI en 2003 a 0,6% I+D/PBI en
2015), sino tambin, de crecimiento de la poblacin cientfica: nmero de investigadores,
becarios y personal de apoyo (de 55.563 en 2003 a 109.076 en 2014), fondos para
estimular la produccin tecnolgica, entre otros avances, en el marco de un importante
proceso de fortalecimiento de redes institucionales y articulacin entre universidades y
empresas.

Cuadro N1: Evolucin de la inversin en Investigacin y Desarrollo 2010-2014

Fuente: Sistema integrado de indicadores CTI - MINCYT

Cuadro N2: Inversin en I+D por disciplina y tipo de actividad - 2014

665

Fuente: Sistema integrado de indicadores CTI MINCYT

Cuadro N3: Recursos Humanos en I+D - 2014

666

Fuente: Sistema integrado de indicadores CTI - MINCYT

En este sentido, las competencias tecnolgicas de una sociedad se miden por su capacidad
de organizacin, las que permiten sostener procesos de aprendizaje, de formacin de
recursos humanos, de construccin de redes de acumulacin de conocimiento. Pensar por
ejemplo, en la construccin del satlite ARSAT I implica entender que participaron ms de
cien empresas y entidades pblicas en ese proyecto, lo que significa que en la Argentina
hay capacidad de gestin tecnolgica, que es lo que histricamente y estructuralmente le
falt a Amrica Latina en los ltimos 60 aos. En ese sentido, el ARSAT I es un logro, no
slo material sino tambin simblico (Hurtado, 2016).
Ahora bien, volviendo a la nocin de recontextualizacin de Medelln Torres (2011), para
analizar la agenda gubernamental en el sector de Ciencia y Tecnologa durante los 12 aos
del Kirchnerismo, es posible hablar de recontextualizaciones ms bien parciales. Por qu
parciales? Porque a pesar de las rupturas, las continuidades han sido diversas. La cuestin
de la Ciencia y Tecnologa, se problematiza nuevamente en relacin a las polticas de
desarrollo. Sin embargo, es aqu donde se encuentran los mayores limitantes.
Parte de la produccin acadmica de los ltimos aos, plantea con mayores o menores
matices, que durante los gobiernos kirchneristas hubo crecimiento industrial pero no
desarrollo.
Para quienes ven ms continuidades que cambios en la ltima dcada, el modelo de
acumulacin industrial de los 90 no slo continu, sino que se profundiz a pesar del
667

crecimiento. Hasta 2007, la apuesta de fondo fue un tipo de cambio, fue sostener el dlar
alto. Desde 2007, con la inflacin, se implementaron instrumentos de proteccin, pero
siempre siguiendo la coyuntura macroeconmica. Nunca hubo planificacin industrial que
prestara atencin a las necesidades de cada sector (Schorr, 2013).
El "modelo de acumulacin de matriz productiva diversificada e inclusin social"
defendido en al menos desde la retrica, no logr hacer pie frente al modelo argentino que
histricamente ha prevalecido, el de los commodities y productos primarios como base de
la exportacin. Y a pesar de que en los ltimos aos, han aumentado ms las exportaciones
industriales y con base tecnolgica que las primarias, todava no se han logrado desarrollar
las cadenas de valor integralmente. Es decir, existieron dificultades estructurales para
cambiar la matriz productiva del pas y vincularla a actividades de mayor valor agregado, lo
que ha dejado a mitad de camino la profundizacin de cambios verdaderamente
estructurales. El Estado Nacional ha sido el principal sostn del crecimiento cientficotecnolgico, mientras el acompaamiento de la inversin privada continua siendo baja.
Asimismo, al tiempo que el aumento en la cantidad de recursos humanos consolida a
Argentina como el pas proporcionalmente con ms investigadores de la Regin, no se
vieron incrementados significativamente los niveles de productividad cientfica, medida por
ejemplo en nmero de publicaciones. En este caso, segn datos del Mincyt, la produccin
de artculos creci un 17% entre 2009 y 2013. En el mismo perodo en Brasil aumentaron
un 35%, en Chile un 56%, en Mxico un 75% y en Colombia un 78%. Ahora bien, el dato
puede leerse de diversas maneras de acuerdo a los diferentes marcos interpretativos en
juego. Y as como la produccin acadmica parece relativamente baja puesta en relacin,
tambin es posible decir que ello puede ser en parte consecuencia de que Argentina tiene un
sistema cientfico menos concentrado y elitista que los pases con los que se la est
comparando.
Uno de los principales ejes inconclusos de la agenda, es el de la vinculacin y la
transferencia de tecnologas. Nuevamente, es posible poner en cuestin cuales son los
indicadores a travs de los cuales se miden estos avances.
Si el foco se coloca en la cantidad de patentes otorgadas, segn datos de Ricyt: la Argentina
no aument, e incluso disminuy sus patentes, mientras que Colombia registra para 2013 el
doble de patentes que nuestro pas, Brasil el triple y Mxico cinco veces ms. Pero si
consideramos otros datos, como por ejemplo el nivel de exportaciones de bienes y servicios
con alto contenido tecnolgico, principalmente en las empresas de software, la actividad
que creci gracias a un buen rgimen de promocin pblico: 4 de las 6 empresas de
tecnologa que cotizan con un valor superior a los 1000 millones de dlares en la Bolsa de
Estados Unidos surgieron de Argentina (datos del Mincyt, 2015).
Concluyendo, la Ciencia y Tecnologa fue desde el inicio del gobierno Kirchnerista una de
las cuestiones centrales de su agenda pblica. En el posicionamiento pblico de los dos
presidentes como en la expresin en polticas pblicas (medidas en PBI invertido), esta
cuestin fue uno de los pilares estratgicos de los tres mandatos. El desarrollo cientfico668

tecnolgico era visto como condicin necesaria para alcanzar la soberana poltica y
econmica que el Kirchnerismo enfatizaba, principalmente en los primeros aos. Se
presentaba con fuerza en el posicionamiento pblico de los presidentes, la necesidad de un
Estado que dejara de ser un instrumento de las corporaciones y se convierta en un motor del
desarrollo. Para ello, era imprescindible invertir en los recursos nacionales y agregar valor.
Si se lo analiza en comparacin con la dcada anterior, el mayor reconocimiento de la
dcada Kirchnerista, estuvo en poner en marcha nuevamente un sistema que haba sido
fuertemente vulnerado. Ahora bien: es posible hablar de la dcada dorada o dcada ganada
de la Ciencia y Tecnologa?.
Los logros han sido muchos, y ms all de los datos que se decidan priorizar y los recortes
analticos, los avances en relacin a la dcada anterior son holgados. Pero tambin, son
varios los desafos pendientes, en los cuales es importante hacer pie para no caer en
idealizaciones que pueden desvirtuar los estudios en esta materia. A continuacin, nos
centraremos en algunos de ellos.

4. A modo de conclusin:
En los ltimos diez aos, ha habido una continuidad en la poltica cientfica, se han
generado nuevas herramientas y ha crecido mucho la inversin en materia de ciencia y
tecnologa. Tambin se han creado centros de investigacin, cuestin que ha favorecido el
trabajo de los grupos ms capaces, que tienen produccin internacional. Argentina cuenta
con equipos fortalecidos, cuya produccin a nivel internacional comienza a ser ms
competitiva. En este marco, uno de los desafos es lograr que esta inversin llegue a
representar el 1% del Producto Bruto del pas. Por otra parte, avanzar en la relacin entre
investigacin y las diferentes necesidades de la sociedad. Este es un tema que incluso a
muchos cientficos les resulta complicado. Entonces, hay que abordar una asignatura
pendiente: vincular la investigacin con las demandas de la sociedad, especialmente de los
sectores con mayores dificultades (Albornoz, 2015).
De la mano con lo anterior, profundizar la internacionalizacin y transferencia de
conocimientos. La capacidad de competir de una economa remite, en buena parte, a la
necesidad de construir influencia en la arena internacional. Es decir, para competir en los
mercados globales, como lo saben las economas industriales avanzadas, es imprescindible
una poltica exterior consistente con el proyecto de desarrollo econmico, con la bsqueda
de socios confiables y con intereses comunes. Como plantea Diego Hurtado (2016), para un
pas en desarrollo como el nuestro, este conjunto puede empaquetarse en la nocin de
soberana, como la capacidad negociadora estratgica que puede construir un Estado en
desarrollo para acompaar sus polticas de desarrollo.
Por eso, cuando hablamos por ejemplo de ARSAT, no estamos hablando nicamente de
satlites, sino que nos referimos a un nodo de una red socioeconmica mayor, en la que
debe considerarse: la apertura de carreras de ingeniera en electrnica y telecomunicaciones
669

en muchas universidades pblicas; muchas pymes nacionales que, como proveedoras

aprenden a incorporar tecnologas avanzadas, generan puestos de trabajo calificado y se
diversifican; la disposicin de infraestructura de telecomunicaciones para que empresas
nacionales puedan prestar servicios a otros pases de la regin; la posibilidad a mediano
plazo exportar satlites (adems de soja), especialmente a pases en desarrollo; el avance en
la equidad en los servicios de telefona, internet o seal TDH (televisin directa al hogar),
para mejorar la calidad educativa y ayudar a las economas regionales, que necesitan esta
tecnologa (Hurtado, 2016). Fabricar estos satlites, implica impactos no solo en trminos
de divisas sino tambin, en fuentes de trabajo, grados de autonoma econmica,
diversificacin de la estructura productiva.
En la concepcin de desarrollo que planteaba el Kirchnerismo, la soberana tecnolgica se
presenta como una dimensin fundamental. En este punto, se lograron avances
significativos, aunque no plenamente. Por ello, la necesidad de profundizar los proyectos
con capacidades para impulsar actividades de retornos crecientes, de vincular la Ciencia y
Tecnologa con el tejido productivo y la poltica econmica. Es decir, articular e integrar las
polticas cientficas y tecnolgicas con el resto de las polticas de desarrollo econmico y
social.
Otro importante desafo, considero es profundizar la vinculacin de la investigacin con el
territorio. En gran medida, muchas de las principales polticas de la ltima dcada han sido
del estilo ofertistas, desconectadas incluso de las demandas del territorio y de las
capacidades reales de los beneficiarios de las iniciativas.
Las polticas vigentes estn focalizadas, esencialmente, en promover la interaccin entre
organismos pblicos y empresas privadas, sobre la base de proyectos generados en el sector
privado y, habitualmente, subsidiados con fondos pblicos (Isturiz, 2011). El punto est en
avanzar en la construccin de redes en base a demandas, promoviendo la inversin privada
(no solo o principalmente ofreciendo subsidios), y donde la innovacin sea una herramienta
para el cambio social.
De all, que es necesario fortalecer las capacidades del Estado Nacional para el diseo y
gestin de polticas pblicas para la Ciencia y Tecnologa. Que permita orientar, evitar la
dispersin de recursos e incentivar a los actores que participan de este Triangulo virtuoso
que planteaba Sbato donde los actores del campo cientfico y tecnolgico y los
empresarios, tienen un rol fundamental. La comunidad cientfica debe asumir un rol
poltico tambin, posicionndose y poniendo en juego sus recursos en la hechura de
polticas.
Finalmente, avanzar en transformaciones institucionales que justifiquen nutrir con ms
recursos al sistema. Esto implica tambin, revisar las concepciones tericas que sustentan
las polticas pblicas. Aunque en menor medida que en los 90s, el enfoque del Sistema
Nacional de Innovacin sigue vigente, influenciando gran parte de la comunidad acadmica
que piensa el desarrollo en estos trminos. Si bien, el PLACTED fue reivindicado durante

670

el Kirchnerismo especialmente en lo discursivo, no se tradujo en la misma proporcin en

polticas y en cambios estructurales.
En este reconocimiento de los logros de la ltima dcada, el desafo general es avanzar con
una concepcin integral de las polticas de Ciencia y Tecnologa: qu tecnologas se deben
impulsar en el pas; qu proyectos desarrollar; cmo, con quin, adnde y de qu manera se
puede vincular al sector CyT con la sociedad; cmo se puede integrar CyT con la
produccin; con qu autonoma relativa, con qu niveles de dependencia. Aunque tal vez, la
primera pregunta para hacer en este actual contexto de cambios en las fuerzas polticas e
ideolgicas sea: con qu nivel de continuidades con la agenda Kirchnerista.

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Subirats, J. (1989) "Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin" INAP,
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Diario La Nacin Sin tantos avances en ciencia. Publicada en su versin online el
09/06/2016. Consultado: 11/07/2016. En digital: http://www.lanacion.com.ar/1907052-sintantos-avances-en-ciencia.
Sitios consultados:
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva. http://www.mincyt.gob.ar/,
Consultado el 07/06/2016.
Espacio Iniciativa http://espacioiniciativa.com.ar/?p=11433 Entrevista a Mario Albornoz.
Consultada el 22/06/2016.

[Ttulo]
[Palabras clave]

[Abstracto]

673

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 12 al 15
de Septiembre de 2016

Ttulo de la ponencia: Agotamiento de una alianza redistributiva?

Nombre y apellido: Alejandro M. Rossi

Correo electrnico: alemrossi@yahoo.com.ar

Institucin: UBA-UAI- UCES

rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Resumen: Intento analizar las tensiones producidas en la coalicin kirchnerista, durante las
presidencias de Cristina Fernndez de Kirchner. Desde el 2007 se han evidenciado
fragilidades, ligadas tanto con inconsistencias en el programa econmico, como en la
ejecucin de polticas sociales que han perdido capacidad para provocar reparaciones en el
escenario social. La dificultad para procesar las demandas sindicales en la defensa del
salario real, de los grupos empresariales para asegurar la competitividad econmica y de los
gobernadores para garantizar la distribucin de fondos con los que mantener sus gastos,
ser un condicionante para la persistencia de la coalicin kirchnerista.
674

Agotamiento de una alianza redistributiva?

Alejandro M. Rossi

En este trabajo intento analizar las tensiones producidas en la coalicin kirchnerista,

durante las presidencias de Cristina Fernndez de Kirchner. La coalicin poltica y social
que lleg al poder a principios del ao 2002 inclua a diversos grupos del peronismo
(particularmente el bonaerense), a ciertos sectores de la Unin Cvica Radical y algunos
empresarios que queran terminar rpidamente con el sistema cambiario que haba sido
instaurado en 1991440. Nstor Kirchner asumi como primer mandatario el 25 de Mayo de
2003, apoyado fundamentalmente por el entonces presidente Eduardo Duhalde, en un
contexto de supuesta debilidad poltica ante la no realizacin de la segunda vuelta electoral
y la potencial dependencia frente al aparato partidario que responda al duhaldismo.

Las iniciativas adoptadas por el gobierno kirchnerista, en una primera etapa originaron
la inclusin de sectores que estaban marginados o en una posicin subordinada en la
sociedad hasta ese momento. La complementacin de expansin productiva y polticas
pblicas caracterizadas por una mayor intervencin del Estado en la economa, favoreci la
formacin de una coalicin poltica que viabiliz numerosas transformaciones, adems de
un progreso en determinados indicadores sociales, fortaleciendo adems
a una
administracin que tena inicialmente ciertos problemas de legitimidad.
No obstante, con el transcurrir del tiempo, muchas de las decisiones oficiales exhibieron
claras limitaciones para lograr los objetivos buscados, hacindose visibles desde el ao
2007 mltiples fragilidades en el modelo, vinculadas tanto con importantes contradicciones
en el programa econmico, y el agotamiento de las posibilidades de extraccin de
excedentes a los mejor posicionados, como en la aplicacin de polticas sociales que ya no
parecen tener la misma potencialidad para reparar a largo plazo la situacin social.
Dicha situacin, no solo signific un deterioro de la administracin nacional frente a la
opinin pblica y una prdida de caudal electoral, sino que tambin conllev un
distanciamiento con ciertos actores sociales y polticos que haban sido componentes

440

El ejemplo ms concreto de esa vinculacin con un sector del empresariado industrial local fue el
nombramiento de Jos Ignacio de Mendiguren como Ministro de Produccin de la Nacin. Algunos de los
polticos radicales que formaron parte del gabinete de Eduardo Duhalde fueron Jorge Vanossi (en el
Ministerio de Justicia) y Horacio Jaunarena en el de Defensa.

675

centrales de la coalicin gubernamental, entre los que se encontraban los sindicatos y los
lderes provinciales.

Cambios efectuados por Nstor Kirchner y Cristina Fernndez

Las transformaciones encaradas durante el gobierno de Nstor Kirchner apuntaron tanto
a resolver muchas de las consecuencias de la crisis de finales del ao 2001 y a modificar
aspectos centrales de los mecanismos de mercantilizacin planteados por el menemismo
como a estructurar una coalicin gubernamental que rpidamente lo dotara de legitimidad
en su mandato.
Durante este perodo, en materia econmica, el Estado recuper un importante papel,
recurriendo a diversos instrumentos como el control de precios y tarifas de los servicios
pblicos, el otorgamiento de subsidios a sectores de la economa o la intervencin en el
comercio exterior a travs de la fijacin de aranceles, derechos de exportacin o cupos en
relacin con determinados pases. Asimismo, para incrementar la capacidad de control
sobre el funcionamiento de la economa, se estatizaron sociedades prestadoras de servicios
pblicos o productoras de bienes estimados como necesarios, ya sea porque se consider
que no cumplan con las condiciones especificadas en los pliegos de concesin o porque las
empresas eligieron negociar su retirada del pas en trminos amistosos, consiguiendo
algn tipo de resarcimiento econmico441.

Para asegurar la prolongacin del esquema implantado por el Ministro de Economa en la

administracin duhaldista, Roberto Lavagna (cuya permanencia era presentada por
Kirchner como un rasgo de previsibilidad en el manejo de la economa), manteniendo el
crecimiento del sector industrial ligado con el mercado interno, Nstor Kirchner postul la
necesidad de dinamizar rpidamente el consumo local, lo que exiga el incremento de la
capacidad de compra de los asalariados, aunque sin poner en discusin el mejoramiento de
la competitividad obtenido con la devaluacin monetaria, que haba tenido como efecto una
baja en el costo laboral en trminos de moneda extranjera.
Para fortalecer el poder de compra de los asalariados, el gobierno desarroll medidas
expansivas, como incrementos de haberes y la elevacin del salario mnimo, mediante
decretos de necesidad y urgencia; as como el impulso a la realizacin de negociaciones
colectivas por actividad, que permitieron congregar a sindicatos y cmaras empresarias en
el Consejo del Salario, sin considerar aspectos vinculados con modificaciones en la
productividad de los trabajadores.

441

Es muy importante analizar el papel desempeado por ciertos sindicatos en el marco de este proceso de
estatizaciones. El accionar sindical en empresas como Correo Argentino, Aguas Argentinas o Aerolneas
inviabiliz el funcionamiento de esas compaas en el perodo previo a la nacionalizacin, teniendo
injerencia en el manejo de ellas tras la expropiacin de sus anteriores concesionarios.

676

En esas negociaciones, el Ministerio de Trabajo tuvo una posicin favorable a las

demandas de los trabajadores, intercediendo para que se diera respuesta favorable a muchos
de sus reclamos, e incluso tramitando con otras reas del gobierno (entre las que se destac
el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios442), la concesin de
subsidios para hacer posible los incrementos reclamados por los gremios afines, sin
impactar en los precios en el corto plazo, aunque provocando un incremento de erogaciones
difcil de mantener con el paso del tiempo.
Por otra parte, durante el kirchnerismo se tomaron distintas medidas para afrontar el tema
de la relacin con los acreedores externos, tanto la deuda que estaba en default como la
contrada con organismos multilaterales de crdito. Por una parte, a principios de 2005 se
realiz una reestructuracin de la deuda que obtuvo una aceptacin global del 76,15 % de
los bonos en cesacin de pagos con una del 63 %443. Por otra, el 15 de Diciembre de 2005,
Nstor Kirchner anunci que Argentina pagara en efectivo toda la deuda que mantena con
el Fondo Monetario Internacional por 9.530 millones de dlares que se liquidaran el 3 de
Enero de 2006, utilizando reservas del Banco Central444
Despus de Diciembre de 2007, en el plano econmico la presidente Fernndez de
Kirchner fij substanciales lneas de continuidad con la tarea desplegada por su predecesor,
aunque proyect la profundizacin de algunas estrategias implementadas previamente. En
esa direccin, puede mencionarse la tentativa por avanzar en el establecimiento de un
sistema de retenciones mviles a la exportacin de granos, que permitiera apropiarse de una
parte de la rentabilidad del sector agrario y por consiguiente financiar el modelo de
desarrollo econmico y social. En el marco del conflicto con las entidades agropecuarias
que decidieron cesar la comercializacin de su produccin y realizaron mltiples cortes de
ruta, fue muy importante la participacin de los gobernadores oficialistas y de importantes
sectores del sindicalismo, particularmente del gremio de Camioneros.

El recrudecimiento de la crisis financiera internacional dificultaba la posibilidad de

lograr inversiones para vigorizar el proceso productivo. As, se produjo la supresin del
sistema de capitalizacin previsional y la creacin del Sistema Integrado Previsional
Argentino. Dicha reforma no solo le permita al gobierno manejar un stock de capital
acumulado, sino que le aseguraba un flujo de aportes de los anteriores afiliados a las AFJP.,
brindando una fuente de recursos a largo plazo.
442

Creado a partir de la unificacin del Ministerio de Economa con el de Produccin y puesto bajo el control
de Julio De Vido
443
Se estableca adems una clusula denominada RUFO, por la cual todos los que ingresaran al canje
tendran el poder de reclamar si en el futuro alguien que no aceptara la quita recibiera una oferta mejor por
parte de la Argentina. Tambin el 9 de Febrero de 2005 se sancion la llamada Ley Cerrojo por la cual se
prohiba al Poder Ejecutivo reabrir el proceso de canje de deuda, no pudiendo mejorar la oferta.
444
Con el argumento de liberar al pas de los condicionamientos del Fondo, el gobierno kirchnerista lograba
no abrir las cuentas pblicas nacionales a las expediciones anuales de rutina del organismo internacional
previstas en el Artculo IV de su Carta Orgnica.

677

En relacin con los actores sociales, para intentar contener las crticas empresariales al
proyecto de nacionalizacin de los fondos previsionales, el entonces Jefe de Gabinete
Sergio Massa, plante la posibilidad de conformacin de una Especie de Comisin de
Inversiones, en la que intervendran junto a funcionarios del Ministerio de Economa
representantes de los empresarios y sindicatos, la Bolsa de Comercio y la Unin Industrial
Argentina. De ese modo, se decidiran los sectores dnde el Estado invertira los fondos que
pasara a administrar (prstamos a baja tasa y obras de infraestructura entre las prioridades
que tenan los grupos empresariales). Finalmente la comisin nunca se form, garantizando
la discrecionalidad del gobierno para manejar la poltica de inversiones en el sector
productivo y financiar distintos programas orientados a incrementar la capacidad de
consumo de la poblacin (Burgueo 2015).

Adems, reforzando el proceso de intervencin estatal en la economa, el gobierno qued

en condiciones de colocar representantes en el directorio de empresas, ya que las
Administradoras, tenan acciones que les permitan ubicar directores en ellas. Esa
posibilidad de intervenir en las decisiones empresariales, fue empleada por la
administracin nacional para presionar por el reparto de utilidades de las compaas o el
tipo de inversiones que deban efectuarse, independientemente de los niveles de
rentabilidad que tuvieran.

Asimismo, el 14 de Diciembre de 2009, el Ministro de Economa Amado Boudou

anunci la creacin del Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad,
que facultaba la utilizacin de parte de las reservas del Banco Central para el pago de
deudas que estaban por vencerse. El gobierno arga que el Fondo permitira despejar
incertidumbre sobre la capacidad de pago, favoreciendo una baja en la tasa de inters,
provocando adems menos tensiones en el plano fiscal.

La disposicin gener un conflicto con el Presidente del Banco Central Martn Redrado,
que sealaba las consecuencias fiscales que la medida poda tener, adems de la prdida de
confianza que poda crearse en el sector financiero, con la correlativa salida de capitales y
deterioro de la solvencia en el largo plazo. El conflicto se extendi durante un mes,
producindose finalmente la renuncia de Redrado tras el inicio de un juicio poltico. La
designacin al frente del Banco Central de Mercedes Marc del Pont, signific una
coordinacin directa con el Poder Ejecutivo, con una prdida de autonoma de la autoridad
monetaria.

678

En los perodos de Cristina Fernndez tambin se implementaron disposiciones

orientadas a terminar con las secuelas de la cesacin de pagos decidida afines del 2001. En
el marco de la crisis financiera internacional, el 15 de Abril de 2010, el Ministro de
Economa Amado Boudou anunci que el pas formulaba un segundo llamado reestructurar
deuda an en default, contando con el apoyo de importantes bancos como el Citibank y el
Deutsche Bank.

Con la entrada de trascendentes inversores, la aceptacin para la oferta oficial alcanz al

93,4 de la deuda en default, quedando alrededor de 8.000 millones de dlares en litigio,
mayoritariamente en manos de los llamados fondos buitres, que traern importantes
problemas en el plano financiero. Por otra parte, entre 2013 y 2014 se pag la deuda con
distintos acreedores en el marco del CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones) y con otros Estados soberanos dentro del Club de Pars

A lo largo de 2014, tras la devaluacin de Enero de ese ao, se evidenci un nuevo

conflicto entre el Ministerio de Economa, a cargo de Axel Kicillof, y el Banco Central (en
el que Juan Carlos Fbrega haba reemplazado a marc del Pont). La intencin del
presidente de la entidad monetaria de fijar altas tasas de inters para calmar los
movimientos en el mercado de cambios era criticada por el titular de la cartera econmica
por el freno que impona a una poltica de rpida reactivacin. A principios de Octubre
Fbrega present su renuncia indeclinable al Banco Central tras ser acusado de ineficiente
para contener una corrida cambiaria por la presidente Fernndez de Kirchner445 y en el
marco de fuertes crticas de miembros de la Cmpora.

El reemplazo de Fbrega por Alejandro Vanoli (hasta entonces titular de la Comisin

Nacional de Valores) aline nuevamente al Banco Central con el proyecto del Ministerio de
Economa. El tipo de cambio se contendra en la interpretacin oficial con la intensificacin
de controles y la persecucin de los agentes financieros, mientras que la inflacin se
combatircon la vigilancia sobre los costos y los mrgenes de ganancia empresariales, que
se incrementara con la aplicacin de la recientemente creada Ley de Abastecimiento446
(Burgueo 2015).

445

Se sumaba a la discrepancia por la poltica de tasas de inters, la oposicin de Kicillof a la supuesta

cercana que Fbrega tena con los bancos que haba propuesto intervenir para evitar el default tcnico en
Julio de ese ao.
446
Se le otorgaba a la Secretara de Comercio el poder de establecer mrgenes de utilidad, niveles mximos
y mnimos de precios, volmenes de produccin, fabricacin y ventas; existiendo sanciones que iban desde
multas clausuras e inhabilitacin hasta el decomiso de mercadera para los infractores.

679

En el plano de las polticas sociales la administracin de Nstor Kirchner implant

cambios en los criterios que haban orientado las reformas diseadas en los aos noventa,
revirtiendo, aunque parcialmente, procesos de descentralizacin, focalizacin y
mercantilizacin, implementados en la dcada anterior. A partir de un conjunto de medidas,
se recuper el protagonismo del Estado nacional en polticas sociales, as como se acot el
papel que el mercado haba adquirido en trminos de organizacin de sistemas como el
previsional o el de obras sociales. Las polticas en este rea fortalecan la coalicin con
ciertos actores sociales, que adquiran mayor relevancia dentro dee la coalicin oficial.

Asimismo, durante la presidencia de Cristina Fernndez de Kirchner, como una

estrategia de lucha contra la pobreza, se instaur la Asignacin Universal por Hijo. Dicha
iniciativa es una poltica focalizada, dirigida a sectores que no se benefician del Sistema de
Asignaciones Familiares. Se postula que el beneficio le corresponde a los hijos de las
personas desocupadas, que trabajan en el mercado informal o ganan menos del salario
mnimo, vital y mvil y su propsito es incluir a sectores que viven en condiciones de
pobreza, apuntando a favorecer al mismo tiempo la escolarizacin de los nios y el
mejoramiento de los controles sanitarios.

En lo relacionado con la temtica laboral tambin se originaron mutaciones dirigidas

tanto a enmendar problemas derivados de la compleja salida del sistema de convertibilidad
de la moneda, como a alterar legados de los intentos de reforma previos, que se vinculaban
con otro modelo econmico. En relacin con el primer objetivo, la duplicacin del monto
indemnizatorio en caso de despido injustificado de trabajadores formales, fue una
disposicin aprobada durante la presidencia duhaldista y mantenida en varias oportunidades
por Nstor Kirchner mediante decretos de necesidad y urgencia, para apuntalar un piso
mnimo de ingresos a los grupos que perdan posiciones en el mercado de trabajo formal.

Tambin, para establecer un quiebre con las polticas implantadas en los noventa, se
sancion la Ley 25.877, la cual derogaba la 25.250. Algunos de los cambios postulados en
la nueva ley fueron la autorizacin a los trabajadores para hacer valer el convenio colectivo
de mbito mayor si sus normas eran ms favorables y la disminucin del perodo de prueba
a 3 meses. Adems, para aumentar la capacidad negociadora de los sindicatos, se asegur la
continuidad de los convenios que seguan vigentes por falta de acuerdo entre las partes; y se
acrecentaron las indemnizaciones de aquellos trabajadores empleados despus de
Septiembre de 1.998, que se haban visto damnificados por la cada del monto para las
indemnizaciones incorporado en la Ley 25.013447.

447

Se introdujo en la normativa una rebaja de aportes patronales para los nuevos trabajadores, que pareca
contradecir algunos de los lineamientos mencionados previamente. En este sentido, se estableca un

680

Con el fin de lidiar con la informalidad laboral, el gobierno cre el Plan de

Regularizacin del Trabajo, dirigido a eliminar el trabajo no registrado, verificar la
observancia de las condiciones de trabajo de los operarios 8que haba ido precarizndose en
el perodo previo, conseguir mayor eficiencia en la deteccin de incumplimientos a la
normativa laboral y a la de Seguridad Social y obtener la incorporacin al sistema de
Seguridad Social de los trabajadores excluidos del mismo448. Para ello, se instituy un
Sistema Integral de Inspeccin del Trabajo y la Seguridad Social, empleado para controlar
el cumplimiento de las normas especficas en todo el territorio nacional, adems de
reforzarse los mecanismos de toma de conciencia de trabajadores y empleadores sobre la
ventaja de formalizar el trabajo.

Tambin, se transform el Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, con el propsito

de conectar a los beneficiarios de esta poltica con el mercado de trabajo formal y con los
gremios (que formaban parte de la coalicin oficial), alejndolos de los grupos piqueteros
ms confrontativos con el gobierno. En tal sentido, el Plan Ms y Mejor Trabajo, procuraba
mejorar la empleabilidad de las personas desocupadas (sobre todo las que lo estaban desde
haca mucho tiempo) y las que posean planes de empleo y promover su insercin laboral
en empleos de calidad, con mejor cobertura y mayores niveles de productividad. Se
buscaba de ese modo la insercin de los trabajadores en un esquema de empleos formales,
el sustento para la formacin profesional de los que tenan carencias en su calificacin, y el
fortalecimiento de unidades productivas autogestionadas por los trabajadores, que tuvieran
viabilidad econmica, para permitir la incorporacin al mercado formal.

Igualmente, se aplic el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a

la Obra, encaminado a la inclusin social, mediante la creacin de trabajo para sectores
marginados y apoyando emprendimientos productivos de menor escala. Por ello, se
resolvi estimular dichos emprendimientos promoviendo actividades de capacitacin,
asistencia financiera y tcnica, inclusin en circuitos productivos dinmicos con nfasis en
nuevos mercados; y coordinacin con otras iniciativas de apoyo al desarrollo local y
regional.

Para corregir algunas privaciones existentes tras las reformas de los noventa y la cada de
ingresos luego de la salida de la Convertibilidad, la administracin de Nstor Kirchner fij
aumentos para jubilados y pensionados, queriendo que los haberes no disminuyeran su
descuento en los aportes patronales que llegaba al 33% en las empresas de menos de ochenta empleados,
alcanzando el 50% si el nuevo trabajador fuera un beneficiario de un Plan Jefes y Jefas de Hogar.
448
Esta medida alimentara al fisco, favoreciendo el proceso de expansin de la cobertura previsional.

681

capacidad de compra frente al aumento de precios que haba tenido lugar luego de la
devaluacin de 2.002.

Igualmente, con la intencin de enmendar el problema de los trabajadores que haban

estado desempleados por largo plazo o trabajando informalmente, se establecieron
mecanismos de jubilacin anticipada para las mujeres de ms de 55 aos y hombres de 60
con ms de treinta aos de aportes. Este plan, llamado Prestacin Anticipada por
Desempleo les permite a esos trabajadores cobrar la mitad del haber que les correspondera
cuando alcancen la edad jubilatoria, estableciendo que si consiguen un empleo dejan de
cobrar el beneficio, pasando a tener la jubilacin completa cuando alcanzan los 60 o 65
aos si siguen desempleados.

Con similar finalidad, se abrieron moratorias, proponiendo que potenciales beneficiarios,

perjudicados por las crisis econmicas pudieran regularizar su situacin y acceder a una
prestacin, pagando las deudas previsionales contradas durante su perodo laboral. Para
ello, se sancion la Ley 25.994, por la cual las mujeres de ms de 60 aos y los hombres de
ms de 65 pudieran completar los treinta aos de aportes, con una fecha tope para acogerse
a ella. Igualmente, se proyectaba la aplicacin de una prrroga a la Ley 24.476, que
abarcaba a los aportes adeudados a partir de los 18 aos, por el perodo de Enero de 1.955
hasta Septiembre de 1.993.

Por otra parte, se adoptaron disposiciones que ideaban cambios en el funcionamiento del
sistema previsional introducido en los aos noventa. Una innovacin importante fue la
reapertura de la eleccin entre los sistemas de reparto y capitalizacin, la cual se ejercera
hasta el 31 de Diciembre de 2.007, y se repetira cada 5 aos. Para reforzar el componente
pblico, se estipulaba que los varones mayores de 55 aos de edad y las mujeres de ms de
50 afiliados a una AFJP que tuvieran en su cuenta menos de 20.000 pesos pasaran al
rgimen estatal, salvo que declararan su voluntad en contrario. A la par, se determinaba que
los nuevos trabajadores deberan aportar el 11 % del sueldo, y si eran indecisos quedaran
cubiertos por la opcin de reparto salvo que optaran por estar en una AFJP.

Durante el gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner se siguieron introduciendo

cambios en el sistema previsional. En l, los efectos de la opcin entre los sistema de
capitalizacin y reparto durante el ao 2.007, no fueron las queridos por el gobierno, ya que
solo haban pasado del sistema manejado por las AFJP al pblico 1.263.478, sobre una
poblacin de 11,4 millones de personas, superando apenas el 11% de los que ejercieron la
opcin (Madera, 2.010). Ese nivel de traspasos no solo mantena un sistema de
capitalizacin predominante, sino que dificultaba la maniobra oficial de apropiarse de un
682

importante monto de fondos acumulados, que poda ser til para favorecer el avance de
sectores de la economa que la administracin presuma fundamentales en su esquema
productivo.

De ah que, en 2.008, el gobierno decidi la eliminacin del sistema de capitalizacin

previsional y el surgimiento de un nuevo esquema, con un fuerte peso del Estado y una
posicin marginal de las Administradoras de Fondos de Jubilacin y Pensin, a partir del
debate por el manejo de los aportes voluntarios que los afiliados haban efectuado en las
administradoras. Se fund as el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), sobre la
base de un discurso caracterizado por las crticas al esquema de AFJP. Por ello, se decida
centralizar en el Estado la recaudacin y distribucin de los fondos, argumentando que
dicha decisin brindara mayores niveles de previsibilidad449.

Asimismo, con el objetivo de reducir las presiones de legisladores de la oposicin y

tambin de distintas organizaciones previsionales, la administracin de Cristina Fernndez
de Kirchner propuso una modificacin en el sistema de movilidad de las prestaciones
previsionales450. Por ello, el gobierno envi una iniciativa que recalculaba el beneficio dos
veces por ao, en funcin de los ingresos recibidos por el sistema. El clculo para la
movilidad se realizara en base a un promedio entre las variaciones producidas en los
recursos del SIPA y el ndice general de salarios determinado por el INDEC o la variacin
de la Remuneracin Imponible Promedio de los Trabajadores Estables, segn cual fuera la
ms favorable para los trabajadores.

En relacin a la problemtica educativa, se presentaron distintas medidas enfocadas a

crear mayores niveles de equidad y concertacin con los actores implicados en el sistema,
adems de desplegar mecanismos centralizadores que contribuyeran a disminuir los
contrastes entre las diferentes regiones. El Ministerio de Educacin de la Nacin, cre
espacios de participacin para los actores del sistema educativo en el debate e
implementacin de polticas ligadas con el rea, particularmente de los sindicatos docentes
(con los que establecera una relacin privilegiada) y de las agrupaciones de padres y
estudiantes.

En la Ley de Financiamiento Educativo, se anunciaba un incremento progresivo de los

fondos orientados al sistema hasta el 2.010, a partir del diagnstico que los problemas
449

Ese diagnstico se vea reforzado por una importante campaa de sindicatos como la Asociacin del
Personal de Organismos Previsionales.
450
Se buscaba tambin dotar, con este mecanismo, de mayor legitimidad a la transformacin que estaba
producindose, que eliminaba el sistema de capitalizacin.

683

educativos estaban ligados con un presupuesto insuficiente. En el proyecto oficial, el papel

de la financiacin privada no estaba adecuadamente determinado, lo que origin
discrepancias sobre el alcance que sta podra lograr, as como las capacidades de fijacin
de los contenidos que podran adoptar, creando de ese modo importantes problemas con
grupos estudiantiles que planteaban los riesgos que se produjera un mercantilizacin de la
educacin.

Tambin, con el fin de garantizar el apoyo de los sindicatos de la actividad, se instituy

el Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente, para nivelar el salario inicial de
los maestros, reduciendo las desigualdades entre jurisdicciones, adems de formarse una
comisin, integrada por funcionarios del Ministerio de Educacin, miembros del Consejo
Federal y sindicatos docentes con representacin nacional, dedicada a elaborar un convenio
sobre las condiciones laborales, carrera docente y salario mnimo. Esa propuesta permiti
ampliar el espacio de negociacin en otros aspectos relacionados con el trabajo educativo.

En otro aspecto de la educacin, grupos conectados con la actividad industrial subrayaban

la necesidad de optimizar el funcionamiento de las entidades educativas ligadas con la
produccin, la cual requera una mejora en la calificacin de los trabajadores. Para la
elaboracin de la norma referida al mbito tcnico, la gestin kirchnerista cre un proyecto,
debatido en el Consejo Nacional de Educacin Tcnica y en el Encuentro Federal de
Educacin y Trabajo, en el que participaron entre otros, representantes de los gremios, la
Unin Industrial Argentina y la Cmara Argentina de la Mediana Empresa, para ajustar la
iniciativa a los requerimientos de la produccin manufacturera.

En la Comisin de Educacin de las Cmaras de Diputados y Senadores, las

organizaciones empresariales fueron nuevamente convocadas para expresar su opinin
sobre los mecanismos ms eficaces para la ejecucin de la iniciativa, para poder articularla
rpidamente con el mercado de trabajo, que estaba transformndose con una recuperacin
rpida de la actividad fabril. En relacin con los apoyos sociales, se obtuvo la adhesin de
gremios como CTERA y AMET (este ltimo vinculado con la enseanza tcnica), quienes
consideraban que la iniciativa permita remediar los aspectos ms negativos que para la
enseanza tcnica haba tenido la sancin de la Ley Federal de Educacin de 1.993.

Debe subrayarse que ciertas proposiciones expresadas por esas organizaciones durante el
debate fueron incorporadas por el oficialismo. De esta forma, los sindicatos vean a esta
reforma en la educacin tcnica como un paso para la transformacin de la Ley Federal de
Educacin, con sus caractersticas dismiles entre las jurisdicciones, forjando un espacio de

684

negociacin para la incorporacin de mecanismos que permitieran alcanzar mayores niveles

de integracin entre regiones.

Los centros de estudiantes, criticaron la Ley de Educacin Tcnica, principalmente por la

posibilidad que los convenios con empresas para efectuar pasantas se convirtieran en
mecanismos para la incorporacin de mano de obra barata. Tambin, enfatizaban la falta de
precisin de la puesta en prctica de la educacin de 6 aos en esta especialidad, con
sistemas educativos provinciales dismiles que podran ajustar la regla, segn sus
restricciones de medios y personal.

El gobierno de Nstor Kirchner posea el apoyo de los sindicatos docentes ms

importantes a nivel nacional, luego de que la sancin, el ao anterior, de la Ley N 25.919,
garantizara la continuidad del incentivo docente451. Desde ese momento el Poder Ejecutivo
autoriz canales de participacin con el fin de incorporar al debate sobre la financiacin
educativa a sectores de la sociedad civil, distinguindose de la visin tecnocrtica que le
conferan a las polticas introducidas durante la dcada previa452.

En lo referido al nuevo marco regulatorio, la iniciativa oficial sostena la

descentralizacin del sistema educativo, sin que se alterasen fuertemente las funciones del
Ministerio de Educacin determinadas por la Ley Federal, aunque se establecan cambios
importantes como la no fijacin de la duracin de los ciclos primario y secundario y la
asuncin de responsabilidad, junto con el Consejo Federal de Educacin, de garantizar
niveles de calidad para la educacin en zonas rurales. De ese modo, algunos de los
lineamientos que se reivindicaban en la iniciativa eran la estructuracin de un modelo
unificado en todo el pas, la obligatoriedad del nivel secundario, la universalizacin de la
educacin inicial y la mayor intervencin de la comunidad en la gestin educativa (Ferrari
y Rossi, 2.009).

Una clara muestra de apoyo de los gremios a la poltica educativa posstulada por el
kirchnerismo, fue la exposicin conjunta de la iniciativa gubernamental por el Ministro de
Educacin Daniel Filmus, el secretario de CTERA Hugo Yasky453 y el dirigente de la
451

Creado durante el segundo gobierno de Menem, como una estrategia para frenar los reclamos
formulados en la Carpa Blanca de mejoramiento salarial en las provincias menos desarrolladas. El incentivo
se mantuvo durante la administracin aliancista y fue confirmado por el kirchnerismo.
452
Paradjicamente, algunos de los idelogos de la iniciativa, como Daniel Filmus o Juan Carlos Tedesco
haban tenido ingerencia en las reformas implementadas en ese perodo.
453
Este dirigente ir acercndose progresivamente al kirchnerismo, hasta convertirse en el Secretario
General de la CTA oficial, cuando se produzca la ruptura con los sectores ms crticos.

685

Unin de Trabajadores de la Educacin (UTE) Francisco Nenna 454. Yasky apoy la

iniciativa, calificando a la sancin de la ley como un hecho histrico que estableca una
quiebra con los aos noventa.

El gremio recalcaba que la norma recuperaba muchas de sus preocupaciones, como la

definicin de la educacin como un derecho social que no puede ser mercantilizado, la
reivindicacin del Estado como proveedor y la capacitacin permanente y gratuita (Ferrari
y Rossi, 2.009). A la par, se aseguraba la presencia del Estado Nacional en materia
educativa, acentuando la bsqueda de mayor igualdad.

Tambin en materia educativa, durante el gobierno de Cristina Fernndez, se impuls

una poltica inclusiva, con la creacin del Programa Conectar Igualdad, que promovi la
ampliacin de conocimientos informticos a sectores marginados hasta ese momento. En tal
sentido, se resolvi la cesin de computadoras a alumnos y docentes de educacin
secundaria de escuelas pblicas, de formacin especial y de Institutos de Formacin
Docente, adems de instruir a los docentes en el uso de dicha herramienta y de confeccionar
propuestas educativas que permitan incorporar las mismas en el proceso de enseanza. Se
pretenda as incorporar a alumnos provenientes de zonas postergadas al mejorar su
formacin adquiriendo conocimientos de informtica.

Igualmente puede mencionarse como un cambio relevante en relacin con el sistema

educativo la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva,
mediante la Ley 26.338, teniendo como funcin primordial encargarse de la formulacin
de las polticas y la programacin del desarrollo de la tecnologa como herramienta que
permita robustecer la capacidad del pas para solucionar problemas sociales y contribuir a
incrementar en la competitividad del sector productivo, sobre la base del desarrollo de un
nuevo patrn de produccin basado en bienes y servicios con mayor densidad tecnolgica.

Asimismo, con el propsito de impulsar la actividad cientfica, durante el perodo de

Cristina Ferndez de Kirchner, tambin se crearon las Becas Bicentenario, orientadas a
alumnos que ingresen al sistema educativo superior en la rama de carreras consideradas
prioritarias vinculadas a las ciencias aplicadas, ciencias naturales, ciencias exactas y a las
ciencias bsicas; y las diferentes formas de financiamiento para la repatriacin de
cientficos y tecnlogos residentes en el exterior. de Promocin Cientfica y Tecnolgica y
las Becas de reinsercin, del CONICET.
454

Elegido en los comicios de Junio de 2.009, legislador de la Ciudad de Buenos Aires por una lista
kirchnerista.

686

Problemas socioeconmicos y tensiones en la coalicin kirchnerista

Luego del xito en los comicios de 2005, el kirchnerismo exhibi su evolucin en

trminos de legitimidad y centraliz el poder455. A fines del 2006, surgieron tensiones con
quienes dirigan el Instituto Nacional de Estadstica y Censos, particularmente con la
directora del ndice de Precios al Consumidor Graciela Bevacqua, que se ahondaron en
Enero de 2007 (con la demora en la comunicacin de la variacin del costo de vida de ese
mes). La razn de ese conflicto estaba relacionada con la controversia sobre la metodologa
usada para medir el ndice de Precios al Consumidor, tanto en relacin con el modo de
recoleccin de los datos, como con el cargado de los mismos456.

A partir de all, se observar una continua diferencia entre los datos proporcionados por
el INDEC y los de las consultoras y organismos provinciales que desarrollaban mediciones
en el rea econmica. Las demandas judiciales formuladas contra las primeras y el avance
sobre las direcciones estadsticas de las provincias motivaran la presentacin del
denominado ndice Congreso en el que diversos diputados de la oposicin divulgan los
datos de inflacin sin temor a ser sancionados legalmente457. A ese ndice sobre la variacin
de precios ms adelante se le aadir otro vinculado con el nivel de actividad, el que
tambin haba quedado estigmatizado en sus mediciones, por la incertidumbre sobre los
ndices utilizados para deflactar los valores.

El aumento de la inflacin se ha acelerado en los ltimos aos del gobierno kirchnerista,

generando problemas de competitividad para la economa y obstaculizando las
posibilidades de expandir los salarios reales en ciertos segmentos, adems de distorsionar el
sistema de precios relativos, entorpeciendo el proceso inversor y convirtindose en una
traba primordial para el propsito de reducir sustancialmente los ndices de pobreza.

En el 2.007 tambin empezarn a revelarse con mucha ms claridad algunos

inconvenientes en la provisin de energa, junto a una insuficiencia de ciertos combustibles
455

Ello se ve en el desplazamiento de Roberto Lavagna del Ministerio de Economa y su reemplazo por Felisa
Miceli, quin pareca asegurar menores niveles de confrontacin ante las iniciativas presidenciales.
456
Algunos tcnicos, ya en los ltimos meses de 2.006 haban denunciado que estaban siendo presionados
para revelar cules eran los comercios que se tomaban como muestra para obtener los precios, violando de
esa manera un requisito importante para asegurar la confiabilidad de los datos.
457
Es el promedio del elaborado por un conjunto de consultoras, que carecen infraestructura para replicar la
medicin del INDEC, pero que se legitiman por la desconfianza generada por los nmeros oficiales.

687

lquidos en determinadas pocas del ao. La falta de una renegociacin efectiva de los
contratos a partir de 2.002, sustentada en la Ley de Emergencia Econmica, parece haber
desincentivado las inversiones en muchas de estas reas, situacin por la cual ante una
demanda que se acrecienta por la recuperacin de la economa y el bajo precio que pagan
los sectores urbanos, exhibe significativos cuellos de botella en momentos en que se
producen picos de demanda458.

Tambin en el plano de los servicios pblicos, se har visible un deterioro en el sector

transporte, particularmente en el ferroviario y tambin en el aeronutico, con un fuerte
detrimento en las prestaciones459. Esa situacin se complejiza ms debido al enorme
aumento de los subsidios dados a los prestadores de esos servicios y al incremento de la
importacin de energa, que impactaron notablemente sobre las cuentas fiscales, creando
imprtantes tensiones en el equilibrio presupuestario y en el balance comercial por el
incremento de las importaciones, con un problema de escasez de dlares como veremos
ms adelante.

Adems el modelo kirchnerista ha venido promoviendo menores beneficios tanto en

materia de crecimiento de la produccin, del consumo y de la inversin, como de
mejoramiento de los indicadores sociales. Ello se evidencia en una menor creacin de
empleos privados y en un obstculo en la disminucin de la pobreza y la indigencia (segn
datos extraoficiales)460. Dicha desaceleracin en materia productiva causara tensiones con
los sindicatos, que deberan fortalecer su posicin para satisfacer las demandas de
trabajadores, afectados por el incremento de los precios y el achicamiento en las horas
trabajadas.

Las dificultades reveladas previamente generaron desde el inicio del segundo mandato de
Cristina Fernndez de Kirchner complicaciones en el sector externo, por los obstculos a la
importacin de productos, lo que ha llevado a la aparicin de conflictos con pases con los
que existan convenios comerciales o formaban parte de bloques regionales, surgiendo la
eliminacin de preferencias arancelarias u otro tipo de represalias sobre bienes exportados

458

Se har comn el corte de energa elctrica durante el verano y de gas en el invierno para aquellos
usuarios industriales que contratan los denominados servicios interrumpibles, extendindose en forma
creciente a los que poseen servicio firme.
459
El accidente de Febrero de 2.012 en la estacin Once evidenci la falta de renovacin del equipo y el
riesgo de que se repita un accidente de magnitud. La actitud oficial frente al conflicto incluy el traspaso del
sector al Ministro del Interior Florencio Randazzo, sin un replanteo de fondo en la poltica ferroviaria.
460
La falta de nmeros confiables por parte del INDEC y el hecho que las mediciones privadas no tienen los
niveles de precisin que el organismo pblico alcanzara dificultan la correcta medicin de algunos ndices
como pobreza, indigencia, produccin y consumo.

688

por nuestro pas461. Esta situacin daa la relacin con los miembros del bloque, al mismo
tiempo que agrega un problema a los inversores que piden la conformacin de un mercado
unificado.

En la misma lnea, el gobierno argentino decidi intervenir en el mercado cambiario,

restringiendo el acceso a las divisas, para limitar la fuga de capitales. Dicha situacin ha
exacerbado la desaceleracin econmica, repercutiendo negativamente en el segmento de la
construccin y en la comercializacin de viviendas, adems de haber distorsionado la
capacidad prestable de los bancos al ampliar la prdida de depsitos. La estrategia oficial
de cortar la hemorragia de dlares en 2014, mediante un alza de la tasa de inters ha
profundizado la parlisis de la actividad econmica, aunque aquietando transitoriamente las
presiones por una mayor devaluacin de la moneda. El retraso en el tipo de cambio ha
impactado negativamente tambin sobre el potencial exportador del pas.

Como secuela de estas tensiones, por escasez de insumos para la produccin, por el
impacto de las sanciones frente a restricciones comerciales o por el incremento de la
desconfianza, el clima de negocios parece haber desmejorado, con un indiscutible efecto
negativo sobre la produccin y el empleo462 . Esa situacin se sum a la dificultad que el
pas tena para insertarse eficazmente en los mercados financieros internacionales por el
conflicto por la deuda no saldada con una parte de los acreedores despus de la cesacin de
pagos463.

Todas estas restricciones del programa econmico y social empezaron a forjar grietas en
la coalicin kirchnerista, tanto en el plano sindical como entre los sectores empresariales y
los lderes provinciales. La discrepancia al interior de la Central de Trabajadores
Argentinos entre un sector cercano al oficialismo encabezado por el sindicalista docente
Hugo Yasky y otro que adopta una posicin firmemente confrontativa liderado por el
estatal Pablo Micheli, se agrega a las tensiones dentro de la Confederacin General del
Trabajo, con posiciones diferentes entre Hugo Moyano (actor central en los inicios del
gobierno kirchnerista y factor limitante de las demandas de los trabajadores formales) y un

461

Esta situacin se evidencia en el impacto sobre las economas regionales por el surgimiento de sanciones
por parte de Brasil o los conflictos con Mjico en el sector automotor.
462
Se suma a ese deterioro, el impacto negativo que tuvo el proceso de expropiacin de YPF, el cual, incluy
una campaa de presin sobre la empresa que quera desplazarse
463
Argentina haba logrado financiarse con fondos provenientes de Venezuela, an cuando las tasas de
inters que haba tenido que pagar superaban notoriamente las vigentes en el mercado internacional.

689

grupo de dirigentes que lograron desalojarlo de la direccin de la CGT con la aprobacin

oficial464.

Esa divisin entre la llamada CGT Azopardo dirigida por Moyano y la CGT Alsina
conducida por el metalrgico Antonio Cal agudiza la dificultad para el gobierno de tener
un movimiento obrero alineado. Desde 2009, tambin se ha consolidado una central obrera
disidente de la CGT denominada CGT Azul y Blanca, que contiene a sindicatos medianos,
en torno de Luis Barrionuevo y que suele adoptar posiciones adversas al gobierno
kirchnerista465.

La multiplicacin de centrales sindicales deriva no solo en una complicacin para la forja

de arreglos consistentes entre actores sociales importantes en el campo socioeconmico,
sino que causa riesgos de una radicalizacin de las peticiones de algunos grupos, que por no
perder el apoyo de sus bases, establecen solicitudes que entran en contradiccin con el
intento oficial de mejorar la situacin fiscal466, con el peligro de ahondar la tendencia
recesiva que va consolidndose en la economa.

A la par, como otras expresiones del distanciamiento que se ocasiona entre el gobierno
de Cristina Fernndez de Kirchner y algunos de sus aliados sindicales, a los que se intenta
relegar polticamente pueden aludirse la tardanza en la convocatoria al Consejo del Salario
en los ltimos aos, el retardo en la modificacin del Mnimo no Imponible y la decisin
oficial de incrementarlo por debajo de la inflacin medida por los institutos estadsticos
provinciales, o las deudas contradas con obras sociales.

Asimismo, diversos sectores empresariales, que durante el gobierno de Nstor Kirchner,

haban defendido las decisiones oficiales, debido a la expansin ocasionada por el
crecimiento del mercado interno y el aumento de la rentabilidad, asegurada mediante
subsidios y el abaratamiento del precio de los servicios pblicos y del costo laboral (la
devaluacin de 2002 haba sido en un primer momento superior al incremento de precios),
comienzan a plantear sus dudas con relacin a la posibilidad de conservar el modelo
econmico, sin implementar rectificaciones bsicas.

464

Dentro de ese conglomerado se encuentran dirigentes como Cavalieri , Lescano o Carlos West Ocampo
de Sanidad que haban tenido relaciones cercanas con el gobierno de Menem en los noventa.
465
La coordinacin entre Moyano, Barrionuevo y Miceli se ha materializado en la convocatoria a paros
generales y en la realizacin de marchas para reclamar modificaciones en plano econmico y social.
466
Esa situacin puede verse en la importancia que adquiere el debate sobre el Impuesto a las Ganancias, no
solo en cuanto a la fijacin del Mnimo no Imponible, sino en cuanto a la funcionalidad de ese tributo.

690

En los ltimos aos aparecieron contradicciones entre algunos de los beneficios

ofrecidos, como el abastecimiento de energa barata por una parte, contrarrestado por el
problema de la insuficiencia de electricidad, gas o diesel oil, que deriv en la bsqueda de
energas alternativas. Del mismo modo, los problemas originados en el comercio exterior
por la ejecucin de medidas proteccionistas, han producido problemas en la obtencin de
insumos para la produccin, con la suspensin de procesos de elaboracin de bienes o el
riesgo de la prdida de mercados.

Igualmente, la desaceleracin de la actividad econmica y la tentativa de apaciguar la

fuga de capitales, llevaron a que el gobierno implemente una poltica de crditos a tasas
inferiores a la inflacin, as como una limitacin del tipo de transacciones cambiarias que
pueden realizarse. Dichas medidas indujeron reacciones negativas por parte del sector
financiero, que observaban que se los intimaba a prestar dinero a tasas negativas alterando
sus clculos macroeconmicos. Esa es la razn que favorece que surjan tensiones entre
grupos industriales que necesitan financiacin para la actividad productiva y organizaciones
bancarias que postulan la inviabilidad del esquema propuesto, sin distorsionar fuertemente
los niveles de rentabilidad del sector bancario.

El vnculo con los gobiernos provinciales tambin se fue debilitando rpidamente. Se

observa que el menor ritmo de aumento de la recaudacin en impuestos coparticipables,
daa la solidez fiscal de los gobiernos locales, circunstancia que ha provocado la
reprogramacin de pagos en las distintas provincias, as como el anlisis sobre la
posibilidad de emitir cuasimonedas con circulacin forzosa en su territorio o bien bonos
que funcionen como un mecanismo para obtener ingresos alternativos467. A nivel local
estn originndose ciertos procesos de ajuste, que todava pueden ser evitados por la
administracin nacional, en virtud que tiene distintas herramientas para financiarse.

Esa insuficiencia de fondos dificulta la actividad de las administraciones provinciales

para implementar estrategias contracclicas, que faciliten la reactivacin econmica, en un
momento en el que tanto el consumo, como la inversin parecen estar alcanzando menor
dinamismo. La falta de fondos anticclicos, acumulados en perodos de holgura fiscal, se

467

El conflicto entre la Nacin y las Provincias tiene caractersticas diferentes al producido en el ao 2.001
por la mayor holgura fiscal del gobierno nacional, que puede socorrer a los gobiernos provinciales que
acuerden con el central; aunque tambin es necesario considerar que el acceso a los mercados
internacionales para las administraciones locales es menor que a comienzos de este siglo, complicndose la
situacin por la agresiva estrategia de los tenedores de fondos que no entraron en los distintos canjes. Los
fallos contrarios al pas dictados en Estados Unidos, complejizan an ms esta situacin.

691

convierte en un lmite para suplir la debilidad del mercado para sostener la actividad
productiva, acrecentando de ese modo las rispideces con el gobierno central.

Igualmente, la complicacin para continuar realizando una estrategia de subsidios a los

servicios pblicos, produce una tensin con las administraciones provinciales, que se hallan
obligadas a consumar ajustes, que impactan en forma directa sobre su poblacin, sin haber
tenido la posibilidad de explorar un reacomodamiento gradual de los cuadros tarifarios y un
cambio progresivo del modo en que se mueven muchos de esos servicios.

Buena parte de los problemas aludidos anteriormente se han profundizado durante 2.012
y 2.013, con una parlisis fuerte en el sector inmobiliario, que haba sido un pilar de la
recuperacin post devaluacin de la moneda y que tiene un peso importante en el mercado
laboral; y un deterioro en el dinamismo del consumo masivo, que haba contrapesado el
pobre desempeo de la inversin en el plano productivo.

El desprolijo intento de ajuste de los primeros meses de 2014, que busca una paulatina
baja de los subsidios en ciertos servicios, la resolucin de distintos litigios con diferentes
actores internacionales (Repsol, Club de Pars) no parece provocar los efectos benficos
buscados en cuanto al ingreso de divisas, sin que se origine una modificacin estructural de
la poltica econmica. El riesgo de esta maniobra es pagar los costos del reacomodamiento
de las variables econmicas, sin alcanzar las ventajas, ya que los actores pueden tentarse a
esperar la llegada de un nuevo gobierno para formular inversiones, cuando se aclaren las
medidas que puedan llegar a tomarse en el futuro.

Conclusiones.

Los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez expandieron el nivel de

intervencin estatal en materia econmica y centralizaron la implementacin de ciertas
polticas sociales, para reducir los niveles de desigualdad ampliados en la dcada anterior.
Esa estrategia fue viable, a partir del beneficio de las mutaciones en la estructura
productiva puestas en prctica durante el menemismo, sumado al hecho que disposiciones
adoptadas por Duhalde, como la devaluacin con pesificacin asimtrica, haban sido
bsicas para hacer posible iniciativas que favorecieran la ampliacin de derechos laborales,
al haber reducido de manera rpida los costos laborales para el empresariado y mejorado
los niveles de competitividad de la economa a corto plazo.

692

Asimismo, la devaluacin de 2.002 fue productiva en el corto plazo en el plano fiscal, ya

que ampli la rentabilidad de sectores exportadores, a los que se le aplicaron impuestos
especficos como la retencin a las exportaciones, acontecimiento que hizo posible un
incremento del gasto pblico, dirigido al impulso de polticas sociales, sin generar
desequilibrios fiscales en el corto plazo.
Estas decisiones, posibilitaron afianzar un esquema de alianzas que tuvo un alto grado de
estabilidad durante el perodo 2.003-2.007, originndose a partir del ao 2.008 tensiones
que marcan los lmites de esa coalicin gobernante, con el surgimiento de sindicatos que se
relacionan con agrupaciones opositoras o que exigen ms de lo que la administracin est
dispuesta a conceder sin poner en riesgo la persistencia del modelo econmico.
Un actor central en esas coaliciones fue la Confederacin General del Trabajo, la cual
consigui proteger el modelo sindical centralizado. La Ley de Ordenamiento Laboral y la
poltica salarial en una primera etapa fortalecieron a una CGT que monopoliza y
circunscribe las demandas de los trabajadores, en un pacto para conservar la movilizacin
social institucionalizada y respaldar los objetivos del gobierno en materia de poltica
econmica468, sin que corran riesgo las variables primordiales del programa. Se permita as
garantizar beneficios para el sector laboral, al tiempo que se evitaba la alteracin en los
equilibrios econmicos y se aseguraba la rentabilidad empresarial que el gobierno supona
apropiada.
Es muy relevante examinar el modo en que el gobierno kirchnerista manej la relacin
con los gremios bajo un continuo control, ajustndola a los requerimientos de la poltica
econmica. Dicha situacin se muestra claramente en el caso de la continuidad de la doble
indemnizacin por despido, establecida durante la presidencia de Eduardo Duhalde,
respecto de la cual el gobierno discrecionalmente decidi el momento en que sera
eliminada, cuando la tasa de desempleo fuera menor al 10% de la Poblacin
Econmicamente Activa.

No obstante, el tema de cmo deban ser considerados los beneficiarios del Plan Jefes y
Jefas de Hogar viabiliz la apertura de una nueva negociacin con el sindicalismo afn,
garantizando la continuidad de la doble indemnizacin. Esa situacin garantizaba el apoyo
de nutridos sectores del sindicalismo organizado para la administracin kirchnerista, que
poda reclamar ciertas garantas de mesura y lealtad a cambio de la sancin de una
legislacin favorable para sus intereses.

468

El control en la evolucin de los salarios le permite, por un lado, proteger una capacidad de consumo
interno que es parte fundamental de su modelo intensivo de empleo y, por el otro, establecer lmites a los
aumentos que estn en sintona con sus metas inflacionarias (Zuaza, 2006).

693

Por otra parte, la relacin con las otras centrales sindicales estuvo condicionada por la
aspiracin de obtener mayores apoyos entre los trabajadores organizados. Con ese objetivo,
el acercamiento a la Central de Trabajadores Argentinos sugera un cambio de rumbo que
anticipaba la futura personera para la Central y un lugar protagnico en el mapa sindical
del kirchnerismo. Esta presuncin (rpidamente desestimada) defini el apoyo de este actor
sindical a la Ley de Ordenamiento Laboral y a la reforma educativa del 2006, an cuando
perduraran diferencias en torno al reconocimiento oficial de la entidad.

Sin embargo, para ganar capacidad de gestin para la aplicacin de polticas, las
decisiones oficiales mostraron una estrategia diversa, claramente ligada con las
pretensiones de la C.G.T., que termin dividiendo el posicionamiento de la CTA. Este
alejamiento de las figuras ms progresistas y democrticas dentro del movimiento obrero
resultaron en una relacin de dependencia con respecto al poder de la CGT que redujo los
recursos del gobierno en materia de gobernabilidad, lo volvi parte de la interna cegetista y
lo asoci a hechos de violencia negativos para la opinin pblica469.

En otro plano, para reducir los niveles de conflictividad social que haban alcanzado su
mayor complicacin con el asesinato de Kosteki y Santilln en la estacin Avellaneda
durante el gobierno de Duhalde, el gobierno de Nstor Kirchner implement una estrategia
que, limitando las prcticas represivas, pretendi incorporar a los movimientos de
desocupados a la coalicin de gobierno a travs de la integracin o de la cooptacin de las
corrientes afines al discurso oficial.

Gran parte de las distintas estrategias sealadas en este artculo, que alcanzaron
preeminencia para ampliar los mrgenes de inclusin y consolidar la coalicin que
consigui el incremento de la legitimidad de la administracin de Nstor Kirchner, fueron
mostrando de manera progresiva cierto nivel de agotamiento, ya sea porque generaban
evidentes inconvenientes en trminos de garantizar el proceso de inversin que viabilizara
la dinmica de la produccin, ya sea por la imposibilidad de poder mantener en el tiempo
las ventajas coyunturales de competitividad que la devaluacin haba generado, junto con
un abrupto achicamiento del costo laboral en moneda extranjera, que permita una poltica
con mayor rigidez en la legislacin relacionada con trabajo y mucho ms concesiva hacia
los intereses obreros.

En lo referente a esta materia, puede marcarse que uno de los problemas ms claros para
conseguir una distribucin ms igualitaria del ingreso, es la continuacin de un proceso
469

El 17 de octubre del 2006, durante el traslado de los restos de Juan D. Pern, se enfrentaron patotas del
sindicato de camioneros, liderado por el hijo de Hugo Moyano, Pablo, y de la UOCRA.

694

inflacionario, que impacta ms firmemente sobre los sectores de ingresos fijos, que se ven
fuertemente damnificados por el incremento de precios, principalmente en los alimentos.
Dicho proceso, adems produce un detrimento en el tipo de cambio real, por lo que
aparecen tensiones dentro de la cadena de produccin y se acrecientan los conflictos
comerciales.

Del mismo modo, la persistencia en la concesin de subsidios a determinados grupos de

clase media en el rea urbana, encubre la dificultad en el suministro de servicios bsicos a
aquellos que ocupan los escalones ms bajos de la pirmide social, ocasionndose un
incomprensible proceso de redistribucin regresiva, por el que los habitantes de zonas muy
acomodadas pagan menos que aquellos que se encuentran en peores situaciones en cuanto a
sus ingresos.

Las tentativas a principios de 2.012 de encarar un reordenamiento de la estructura tarifaria,

avanzaron muy lentamente, sin que apareciera un horizonte claro para los concesionarios de
esos servicios, para que dinamicen su proceso inversor470. Dichas complicaciones,
indicadas anteriormente, fueron generando fisuras en la coalicin instituida desde 2.003, las
cuales si bien no presentaron el peligro de una fractura que pudiera generar episodios de
ingobernabilidad, evidenciaron crecientes dificultades en la puesta en prctica de ciertas
decisiones oficiales y contradicciones en el modelo de desarrollo.

Asimismo, es necesario subrayar que la discrecionalidad que ha tenido el Poder

Ejecutivo para implementar muchas de las medidas mencionadas previamente, contribuy a
la conformacin de una alianza que favoreci un alto grado de gobernabilidad, aunque
obstaculiz en muchas ocasiones la posibilidad de mejorar la asignacin de recursos a los
sectores empobrecidos o que no tenan un eficaz mecanismo de representacin. Existiran
por ello tensiones entre el objetivo de crear mayores niveles de igualdad entre grupos y
regiones y la necesidad de sostener una relacin privilegiada con actores sociales y
polticos que componen el ncleo duro de la coalicin kirchnerista en el largo plazo.

Bibliografa.

470

La decisin de limitar los subsidios para ciertas zonas de la Ciudad de Buenos Aires y del Gran Buenos
Aires, parece estar ms ligada con las dificultades fiscales que con un replanteo del funcionamiento del
sistema.

695

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enfrentar los problemas del mercado de empleo, Anlisis de Coyuntura N12,
Ciepp, Buenos Aires.

697

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

ACTORES Y ESTRATEGIAS COMUNITARIAS EN SALUD MENTAL EN RIO

NEGRO: EL CASO DE LA CIUDAD DE VIEDMA

Autoras:
Semprini Carolina - carolinasemprimi@gmail.com -Universidad Nacional del Comahue

Maldonado Mirian Ruth - maldonado.mirian1@gmail.com Universidad Nacional del

Comahue- CEHEPYC/CLACSO
Mesa 3 Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

RESUMEN:
El presente artculo presenta ncleos problemticos en torno a la nueva relacin entre el Estado y la
Sociedad Civil en el mbito de la Salud mental. Intenta reflexionar sobre el rol que desarrollan los
principales actores que intervienen en esta poltica. Los principales puntos sern: anlisis de la ley
2440 denominada , Promocin Sanitaria y Social de Personas que padecen Sufrimiento Mental ,
relacin entre el Estado con la ciudadana a travs de los dispositivos comunitarios y por ultimo
poner de manifiesto los aciertos y limitaciones de las estrategias comunitarias implementadas.

INTRODUCCION

La salud mental en la Comunidad es un proyecto que trata de dar un giro de la atencin

psiquitrica en tres dimensiones. a) pasar de la hospitalizacin psiquitrica asilar a los
servicios prximos de la comunidad y al territorio de vida del paciente, a esto lo llamamos
servicios comunitarios b) pasar de una prctica de la prescripcin basada en la autoridad del
profesional a una consideracin del sujeto en toda su dimensin y c) pasar de un enfermo
como sujeto pasivo de su tratamiento a un sujeto activo ,participe y protagonista de su
tratamiento, donde de trata de incluir a la familia o miembros significativos de la
comunidad en el proceso de atencin (Galende,2012)
698

La Organizacin Mundial de la Salud plantea la urgencia de analizar, reevaluar y reformar

los servicios de salud mental an con recursos limitados. Los lineamientos generales de
tales transformaciones seran: cierre progresivo de los hospitales psiquitricos, desarrollo
de servicios comunitarios de salud mental, disponibilidad de medicamentos psicotrpicos
esenciales, creacin de vnculos entre el sector salud y otros sectores, garanta de
accesibilidad y equidad (OMS, 2001).
En Rio Negro en la dcada del 80 se comienza una transformacin de un sistema en Salud
Mental, como sostienen Cohen-Natella (2013), se pretenda que las personas con
sufrimiento mental vivan en comunidades y no en hospitales psiquitricos ni en ninguna
forma de abandono; para que no sean alejadas de su vida social, del trabajo, del hogar.
La sancin de la ley 2440, implico un cambio de la cultura manicomial hacia una cultura de
la inclusin, en ella quedo asentada el principio de desmanicomializacin, la normativa se
denomin de Promocin Sanitaria y Social de las Personas que Padecen Sufrimiento
Mental
Este artculo forma parte de un Proyecto de Investigacin471, en el mismo se intenta
reflexionar sobre nudos problemticos en torno a la Salud Mental en Rio Negro, como se
relaciona el estado con los usuarios del servicio de salud mental y como estos interactan
en los dispositivos comunitarios, tomando como caso la Ciudad de Viedma.
SALUD MENTAL COMUNITARIA
La Salud mental Comunitaria se desarroll en nuestro pas con marchas y contramarchas,
con experiencias dispares en distintas regiones Hasta los aos setenta Argentina tena un
modelo de atencin Psiquitrica basado en una red de once Colonias, llamadas
inadecuadamente de rehabilitacin, esparcidas en diversas provincias, en general en reas
rurales ; a partir de esta poca comienza una reforma muy importante, que fue apoyada por
distintos actores de la sociedad; sin embargo con la llegada de la dictadura militar se
desmantela esta iniciativa. (Galende, 2012)
Con el retorno de la democracia a nivel nacional de la mano del Dr. Goldemberg se inicia
una nueva experiencia pero diferente a la de los 70; se crea la Direccin Nacional de Salud
Mental, que logro en casi todo el pas fundar direcciones provinciales, adems se
implement una Residencia Interdisciplinaria en Salud Mental en la cual se formaron
muchos profesionales que encaran la reforma de la atencin psiquitrica.
Siguiendo esta lnea, Rio Negro inicia una profunda transformacin en el rea de Salud
Mental, que incluyo el desarrollo de nuevas prcticas y servicios, el cierre del Hospital
Psiquitrico provincial472,la sancin de la ley 2440473 y el planteo de una nueva cultura en
la atencin de la salud mental, conocida como desmanicomializacin (Cohen ,2013)
Esta nueva poltica contino con los principios de salud mental y de estrategias
comunitarias no solo en nuestro pas sino en gran parte de los pases Latinoamericanos. Al
mismo tiempo organismos internacionales han producido declaraciones sobre esta temtica:
471

Transformaciones del Estado de Bienestar en Rio Negro desde el 2001 hasta la actualidad.
Se cierra en 1988,funcionaba en la ciudad de Allen
473
Sancionada en 1991 y reglamentada en 1992
472

699

Convencin sobre los Derechos de Nios y Adolescentes, Principios de Naciones Unidas,

Convencin de Caracas; como as distintas Universidades han incorporado programas de
formacin de posgrado o las carreras de Medicina y Psicologa han modificado su planes de
estudio, orientados a estos principios comunitarios, que concluyen con la Sancin en
nuestro pas de la Ley 26.657 que reordena de manera profunda la relacin del enfermo
con el Poder Judicial, reconociendo los derechos y atendiendo a un cuidado especial a los
sufrientes mentales.
En el caso de Rio Negro se continua con el Programa de Salud mental enmarcado en la Ley
2440, que dentro de la estructura comunitaria presenta servicios interdisciplinarios en
Hospitales generales y Estructuras intermedias, adems existen en la Provincia dos
Asociaciones de Usuarios y Familiares. A nivel conduccin Provincial existe un Equipo de
Coordinacin conformado por una Coordinacin Provincial, Departamento de Salud Mental
y Coordinaciones zonales.
LA SALUD MENTAL EN RIO NEGRO
Antecedentes de la reforma: respaldos y resistencias
El debate pblico sobre las condiciones de Salud mental comienza en la Provincia, con la
restauracin de la democracia, hasta ese momento las personas que deban ser hospitalizadas por
derivaciones psiquitricas eran derivadas al nico hospital Neuropsiquitrico474, ubicado en la
ciudad de Allen475. Los ejes del debate se dieron en torno al dficit de los servicios en esa rea, la
superpoblacin del Neuropsiquiatrico, defectos en la organizacin de los recursos tcnicos y efectos
nocivos en el tratamiento psiquitrico.
El modelo existente pone en tela de juicio , entre algunos aspectos, el recorte individual aislado del
sujeto de la problemtica psicosocial, la relacin excesivamente tcnica del profesional con el
paciente, la hegemona de la terapia farmacolgica y los efectos alienantes de procesos de
internacin carentes de dinamismos de rehabilitacin y aprendizaje (Brambilla,2002)
En 1985 se crea en la provincia, el Programa de Salud Mental476 , siendo designado el cargo el Dr.
Hugo Cohen477 A partir de ah se desarrollaron los Lineamientos generales de Salud Mental, para el
corto plazo.

474

Fue inaugurado en 1906 como el primer hospital general de la Patagonia; bajo la dictadura militar de
1976, se construy un edificio paralelo.
475
Localidad distante a 500 kilmetros de la Capital Provincial
476
Dependiendo del Ministerio de Salud Publica
477
Hugo Cohen fue convocado por el Doctor Juan Pablo Abaide, asesor del misterio de salud de la Nacin.
dado sus antecedentes como mdico residente y jefe de residentes de psicopatologa del Hospital Interzonal General de Agudos Evita de Lans, Provincia de Buenos Aires; Fundador y Presidente de la Comisin
Nacional de Mdicos Residentes CONAMER y representante de los psiquiatras en formacin en la comisin
creada durante el gobierno democrtico para la reformulacin del programa de capacitacin de las
residencias nacionales.

700

El Programa de Salud Mental comienza a constituirse como unidad autnoma en el interior del
Estado, tomando a las demandas como insumos para construir alternativas comunitarias,
institucionales y sanitarias para sostener y profundizar un nuevos proceso de reforma (Franco,
Torres, Gomiz Gomiz, 2000)
Como destaca Cohen-Natella, 2013) la cultura sanitaria en ese momento consista en esperar al
especialista proveniente de centros hospitalarios de mayor complejidad; sa estrategia asistencial no
alcanzaba a satisfacer la demanda; era frecuente en la mayora de los casos que las personas con
algn trastorno que eran atendidas por el profesional viajero no continuaran con un seguimiento y
ante una situacin de crisis fueran enviados a un Hospital Psiquitrico.
A partir de 1986 se conforma un equipo mvil, en el que se llegaron a recorrer 500 km para la
externacion de las personas internadas en el hospital psiquitrico de Allen, buscando la
reintegracin social de la persona con sufrimiento mental. Esto luego se transform en un equipo de
intervencin en crisis. Es as que en dicho ao, estas prcticas fueron establecidas en todos los
hospitales, al ser reconocidas en el nuevo reglamento de Estructuras de Hospitales de rea
Programa, al establecer la salud mental como la quinta clnica bsica, junto con las ya instaladas
especialidades prioritarias en salud pblica: clnica mdica, ginecologa, pediatra y ciruga
En la misma poca se celebra el primer Encuentro Provincial y Primer Encuentro Patagnico de
Salud Mental, cuyas conclusiones sirven para construir la modalidad en equipo, se crea el cargo de
Coordinador Zonal en Salud Mental y se comienza a fortalecer la externacion de pacientes del
Neuropsiquiatrico de Allen (Franco, Torres, Gomiz Gomiz,2000)
En 1988, se cierra el hospital psiquitrico y se convierte en hospital general. Las distintas salas de
este psiquitrico son reutilizadas para el uso de parto, sala de radiologa y quirfano, siendo
inaugurado en 1989 como hospital general.

Segn Schiappa Pietra,(2008) el nuevo programa en Salud mental es considerado como

original, que desde su inicio478, hasta 1991 tuvo un carcter de proyecto clandestino, fue
elaborado en gran medida por fuera de las instrucciones del poder formal () La lucha por
la legalidad de la atencin brindada en los hospitales, alcanza su premio con la
promulgacin de la ley 2440, los reformadores dejaron de ser marginales pero a la hora de
asumir una conduccin poltica, no siempre se sintieron cmodos con el nuevo lugar de
poder. Sin un poder formal como escollo a superar, se vieron descontextualizados.
La reforma de Rio Negro fue reconocida mas afuera que adentro de Argentina, esto se debe a que la
reforma ocurre durante una dcada en que las instituciones internacionales como la OMS y la OPS
empiezan a cambiar su actitud conservadora y orientan su estrategia hacia la defensa de los
Derechos Humanos de los usuarios de la psiquiatra y hacia modelos de atencin comunitaria.
(Cohen, Natella, 2013
478

El proceso desmanicomializador quedo fundado en el mismo momento en que algunos trabajadores

fijaron un nuevo fin para sus prcticas: la reinsercin social del sufriente mental. No hay una fecha de
lanzamiento oficial; sucedi entre 1983 y 1986 como resultado del entusiasmo reformador de cierto
personal de los nuevos servicios hospitalarios de salud mental

701

La sancin de la Ley 2440, no fue el inicio del proceso desmanicomializador; este se fund en el
mismo momento en que algunos trabajadores fijaron un nuevo fin para las prcticas: la reinsercin
social del sufriente mental. No existe una fecha precisa, sucedi entre 1983 y 1986 donde los
servicios de salud mental se establecan en los hospitales generales. Estas nuevas ideas, acciones
especficas con innovadores instrumentos teraputicos quedaron plasmados en el cuerpo ideolgico
de la ley de Salud Mental Rionegrina (Chiappa Pietra ,2008)
La recuperacin de la identidad y dignidad de la persona con padecimiento mental expresada en
trminos de reinsercin comunitaria seria el fin principal de esta normativa. El Proyecto fue
presentado por el Ejecutivo479 Provincial, haba sido sometido a un intenso proceso de consulta en la
Provincia, as como a expertos nacionales e internacionales.
Siempre existieron sectores polticos que defendieron la ley, en cambio en poca de campaa
electoral los sectores de la oposicin la tomaban como blanco de ataque; sin embargo lo importante
y favorable es que la ley iba obteniendo muy buena repercusin en otras provincias , esto hacia que
localmente tuviese ms valoracin .Con el paso del tiempo se pudo observar que los trabajadores de
la salud otros opositores a la norma se transformaran en defensores del proceso de
desmanicomializacin (Cohen-Natella,2013)
A ms de veinte aos de la sancin de la primer ley provincial, su contenido fue tomado como
referente por muchas leyes innovadoras, como la de la Ciudad de Buenos Aires, la de la Provincia
de Chubut o la ley Nacional 26.657; Sin embargo tuvo que pasar mucho tiempo para entender este
proceso de No excluir ni recluir indefinidamente al sufriente mental

Actores y Estrategias Comunitarias:

La desmanicomializacin fue concebida como una transformacin de un sistema de Salud mental,

para que las personas con sufrimiento mental vivan en sus comunidades y no en hospitales
psiquitricos ni en ninguna otra forma de abandono (Cohen-Natella, 2013)
Este cambio de cultura implico la participacin de distintos actores que se manifestaron y se
manifiestan de distintas maneras. Hugo Cohen480 y Graciela Natella481 fueron los principales
artfices de este proceso.
Cambiar las practicas asilares conllevo el cambio de la atencin hospitalaria, como destaca CohenNatella (2013) las prcticas tradicionales hacan hincapi en la practicas clnicas de atencin de la
479

El Gobernador de Rio Negro en ese periodo era el Dr. Horacio Massaccesi.

Fue Jefe del Programa de Salud Mental en 1985y Jefe del Departamento de Salud mental
481
Psiquiatra y jefa de Salud mental en el Hospital Zatti de Viedma y jefa de la Divisin de Promocin de las
Personas dependiente del Ministerio de Salud Publica
480

702

salud mental que han sido fieles a un concepcin asistencial centrada en el paciente y su
observacin directa, omitiendo la observacin-accin en el contexto y la cultura que lo determinan
Las nuevas prcticas cambiaron la denominacin de los Hospitales, se pas de hospitales
monovalentes a tener hospitales generales con Servicio en Salud Mental, donde se incluy distintas
prestaciones:

Ambulatorias: Atencin de urgencias de salud mental, las veinticuatro horas. Admisin

individual y/o grupal. Atencin al grupo familiar. Reuniones de Asociaciones de usuarios y
familiares. Control de medicacin individual/grupal.
Internacin de toda crisis pro sufrimiento mental, en particular y como una de las misiones
y funciones principales que desempea el segundo nivel de atencin con las
correspondiente apertura y/o incremento de camas de internacin en el rea de salud
mental.
Acompaamiento y seguimiento institucional, domiciliario y comunitario de los usuarios
del sistema.
Gestin de estructuras y dispositivos intermedios para la promocin y desarrollo de la
vivienda y el empleo, sumada a toda practica de inclusin laboral y habitacional
Articulacin con todos los efectores de la red.
As como se modificaron los hospitales tambin se crean nuevos dispositivos para mejorar la
atencin en salud Mental, Uno de ellos son los Equipos de Salud mental, que fueron el eje de la red
de servicios y su principal articulacin; fueron coordinados por equipos interdisciplinarios, si se
propona una concepcin biopsicosocial, el jefe coordinador poda ser un mdico o un psiclogo, un
trabajador social o un enfermero. La disciplina no fue la determinante para la atencin, sino las
cualidades para organizar y facilitar la tarea de todos los integrantes del equipo. El pasaje de
servicio a equipo fue motor y sostn de la transformacin de prcticas y estructuras. (CohenNatella, 2013)
Por otra parte se elaboraron distintas estrategias teraputicas para una mejor atencin en las
personas con padecimiento mental .Se dise un tratamiento tomando en cuenta distintas variables
que podan influenciar en los resultados de las intervenciones. La estrategia fue elaborada con el
equipo de Salud Mental a partir de la comprensin y el diagnostico situacional de una persona con
sufrimiento mental. Se analizaron los criterios de Internacin dentro de las estrategias teraputicas,
considerndola cuando otros mtodos menos restrictivos con el ambulatorio/domiciliario se hayan
intentado sin xito, o no fueran posibles. Se entendi que este recurso deba ser transitorio ya que
tena como objeto cuidar y promocionar a la persona y a su vez favorecer la reorganizacin de los
aspectos de su vida que se hayan visto comprometidos por la crisis
La eleccin del Hospital general como estructura principal de atencin e internacin fue esencial
porque permiti trabajar en un dispositivo polivalente, donde los recursos humanos son parte de un
todo. Desde este espacio se gener una labor que tuvo dos ejes: hacia el interior de la Institucin y
hacia el entorno socio sanitario.
Como destaca Shiappa Pietra, el programa desmanicomializador requera que se entendieran los
espacios institucionales, entre ellos el de internacin; este espacio poda delimitarse en cualquier
703

lugar, incluso en una casa de familia, mientras cumpliera con las pautas y principios sanitarios
estipulados y se adecuara con al logro del fin propuesto.
Un cambio en la atencin fue trabajar sobre la urgencia, asistir la urgencia y abordar la crisis de
manera adecuada favoreci la internacin comunitaria y alejarse de los hospitales psiquitricos,
como sealan Cohen/Natella (2013) la atencin de la urgencia implica la intervencin en crisis,
donde se aborda la triada usuario-familia-entorno.
Otras estrategias del proceso teraputico implementadas fueron: a) la atencin ambulatoria) la
visita domiciliaria, c) armado de la red de apoyo, d) espacios de sensibilizacin comunitaria y e) la
creacin de equipos mviles, denominados EMID-patrullas
Adems del personal mdico, los enfermeros y los Operadores en Salud Mental482 fueron otros de
los actores importantes en este proceso; Sin embargo su vnculo entre ellos era dificultoso. La
inclusin de enfermeros en los equipos de Salud mental nunca pudo resolverse, como si no
estuvieran organizados para trabajar en el modelo biopsicosocial. Los equipos han sido integrados
por neurlogos, psiclogos, psiquiatras, trabajadores sociales y un conjunto de personas de las
comunidades, que realizaron sus prcticas compartiendo saberes comunes. Todos fueron tiles al
programa la mayora continan en el mismo; mientras los enfermeros siempre estuvieron sino
ausentes, por lo menos como si no estuvieran. (Schiappa Pietra, 2008)

Dispositivos comunitarios: Casas de Medio Camino.

Son dispositivos con base comunitaria de la nueva red de servicios de salud mental que brinda a
las personas que atraviesan padecimientos mentales no severos las herramientas y el apoyo
interdisciplinario necesario para su efectiva inclusin. Pueden ser definidas como un espacio de
contencin y produccin de saberes, donde se concentran acciones integrales destinadas a la
rehabilitacin y reinsercin social de pacientes con padecimiento mental que buscan la promocin y
el desarrollo del mximo de sus potenciales capacidades, en su medio habitual.
Tienen la finalidad de lograr un mayor grado de autonoma en la situacin de cada uno de los
pacientes. A travs de actividades recreativas y productivas generando la formacin de hbitos,
como por ejemplo de limpieza, de alimentacin, de un orden de horarios, de socializacin, etc.
Segn Schiappa Pietra (2008), las casas de medio camino suelen ser tomadas como referencias
sociales, de identidad, de vida por quienes no poseen ningn otro lugar que sienten como propio. En

482

No son Psiclogos, Psiquiatra, enfermeros; sin embargo instalan en los equipos de salud mental las
condiciones de posibilidad para el trato persona a persona, son expertos en la realizacin de trabajos
interdisciplinarios.

704

casos de crisis concurren a cualquier hora para que escuchen sus problemas o buscando una simple
compaa.
La reglamentacin de la ley hace referencia a estos dispositivos, que remiten a la figura de los
Centros de Atencin Psicosocial y los Ncleos de Atencin Psicosocial establecidos desde 1987 en
algunos estados de Brasil tras los procesos de reforma y desmanicomializacin del sistema de salud
mental
En estas casas se realizan diversas actividades, como cocinar, limpiar, almorzar en conjunto,
programas recreativos; es decir todas actividades que se llevan a cabo en el interior de una casa de
familia. Se llaman casas de medio camino, porque justamente, los usuarios que la demandan, son
personas que estn a medio camino de reinsertarse a la sociedad y a sus familias. Se trata de un
lugar intermedio entre el hospital y la reinsercin social.
Una situacin problemtica que se produce al interior de este dispositivo, es que no est previsto ni
para alojamiento permanente, es decir que dichos usuarios no pasan las noches all, ni para las
situaciones de personas que adems de padecer trastornos mentales a su vez son portadores de VHISIDA y que en algunos casos no existe una familia que los pueda contener. Al respecto en su
momento la ministra de Salud Cristina Ura,483 con una situacin que ocurre en General Roca
manifiesta: es un caso donde se mezcla lo social con lo de salud mental y con el agravante, en la
situacin de esta chica que lo torna ms complejo, su condicin de paciente HIV que por sus
caractersticas de debilidad mental no tiene conciencia de su situacin que puede contagiar a otro"
[] no se pueden tener permanentemente en la cama porque no tienen una dolencia fsica
entonces caminan por el hospital, los pasillos y tampoco tienen custodia porque no es un caso de
inimputable 484
Si bien estos dispositivos son considerados muy importantes para los funcionarios de salud y se los
tiene presente presupuestariamente, son muy pocos los que se encuentran habilitados. Schiappa
Pietra (2008), manifiesta que continuar con la poltica desmanicomializadora implicaba entrar en
los servicios485 es decir pensar la salud mental como interdisciplinaria y centrada en la promocin
social; los hospitales, los consultorios, el edificio mismo y sus costumbres mdico-asistenciales,
inhiben y obstaculizan ese tipo de trabajo. Los Hospitales generales no pueden servir para dar
comida a los sufrientes mentales indigentes e incluso para que en ellos se realicen talleres de oficios
artesanales o simplemente como lugares de recreacin () Imagnenos nomas una tropa de locos
pasando por una sala medica de internacin con palas y picos hacia una huerta, o la sala de espera
llena de indigentes buscando alimento.
En ese contexto naci la idea de La Casita, un Centro Hospitalario de Salud Mental Comunitaria,
que trabajara desde y con la comunidad. El primer centro se pens en General Roca, tal como revela
Schiappa Pietra la direccin del Hospital de General Roca no demostr el ms mnimo inters;
483

Ministra de Salud Pblica de la Provincia de Rio Negro, del 2007 al 2011

Entrevista periodstica del diario Rio Negro, el da 6/05/2007
485
Esto significaba ir hospital por hospital a trabajar con cada servicio de salud mental
484

705

como quien deba proveer el edificio y personal, el Hospital no iba hacer nada, con
Hugo486pensamos una alternativa. Operaramos en esa rea pero desde la Supervisin Zonal de
Servicios de Salud Mental que tena independencia y autonoma. Administrativamente La Casita
dependera de la Presidencia Zonal () distintos organismo colaboraron con recursos materiales y
humanos. Se capacitaron Promotores Sociales que se transformaron en Operadores de Salud
Mental
En 1992 comienza su primer trabajo el equipo487 de Salud Mental en La Casita, se realizaron
mltiples tareas. La fundamos para dar a los sufrientes no algo preciso, sino cualquier cosa que ellos
necesitaran para su reinsercin social; O sea, nada denominado de antemano sino lo que las
necesidades siempre cambiantes y los derechos vulnerados, fueran sealando. Se inaugura como
centro da, pero pronto se transform en un espacio usado de noche. Algunas personas venan de da
y se iban de tarde, otros solo venan a comer o a dormir. Este lugar presentaba tan poca semejanza
con las tradicionales instituciones sanitarias, que repugnaba o asustaba a los conservadores. Pero
funcionaba como tratamiento y era eficaz para curar; este espacio sigui con este trabajo hasta 1998
en que deje el servicio; cuando la Casita pas a depender del Hospital, terminaron para m los aos
heroicos en Salud Mental. (Schiappa Pietra, 2008)
En otras localidades se abrieron espacios parecidos: Viedma, El Bolsn, Bariloche, Cinco Saltos.
En la actualidad seala la Coordinadora Provincial en el rea488 :
hay varias y tienen distintos nombres, para nosotros son estructuras intermedias. En
Choele Choel est la casa del Joven que adems de ser casa de medio camino, se trabaja el tema
adicciones; existen otras similares en Valcheta, El Bolsn, Rio Colorado, Luis Beltrn y General
Roca. En Cipolleti y San Carlos de Bariloche hay un centro cultural abierto, que tambin es la
misma funcin que la casa de medio camino. Adems en otros lugares como Sierra Grande,
Comayo y Menucos hay un espacio de salud, que ms all de la cuestin nominal, son lugares que
funcionan como casas de medio camino
El funcionamiento de las estructuras intermedias, dependen de la estructura hospitalaria de cada
regin. Cada lugar tiene una modalidad de inclusin en las casas de medio

EL CASO DE LA CIUDAD DE VIEDMA

486

Hugo Cohen, jefe del programa de Salud Mental y Jefe del Departamento de Salud Mental en Rio Negro.
Formaron parte antiguas promotoras sociales, celadoras de hogares de menores, Psiclogas, coordinados
por el Psiclogo Jos Schiappa Pietra.
488
Entrevista realizada a la Lic. Santilln, en Viedma el 18 de Abril del 2016. Entrevistadora: Semprini
Carolina y Semprini Natalia.
487

706

La atencin de Salud Mental en la ciudad capital est a cargo del Hospital Artemides Zatti,
perteneciente a la III zona sanitaria de la Provincia. Segn los responsables del rea de Salud
Mental de la Provincia el hospital de Viedma cuenta con un grupo aproximado de 26 profesionales
dedicados a la atencin de la especialidad; donde el recurso formado se destaca en psiquiatra,
psicologa y mdicos generalistas, estos profesionales reparten su actividad entre atencin en el
nivel central (hospital) y los Centro de Salud ubicados en los barrios perifricos de la ciudad.
Desde la sancin de la Ley 2440, el Servicio de Salud Mental del Hospital Artimedes Zatti, ha
implementado diversas estrategias de reinsercin socio-laboral, poniendo en prcticas distintos
dispositivos que funcionan como Empresas Sociales.
Las empresas sociales consisten en diferentes propuestas laborales para las personas con
padecimiento mental. Su objetivo consiste en el desarrollo distintas capacidades para la vida
cotidiana, como la responsabilidad, la autoestima, la interaccin con la comunidad, de manera tal de
generar un bienestar en estas personas, partiendo de la base de que son sujetos capaces de diferentes
producciones. Esas producciones son ofrecidas a la comunidad en distintas formas, a travs de las
empresas sociales.
Los emprendimientos sociales dependiente de los Servicios de Salud, luchan contra la exclusin y a
favor de la dignidad de las personas. Se plantean as, como una necesidad imperiosa de integrar a
los grupos ms vulnerables de las diferentes poblaciones, dirigindose principalmente a aquellas
personas que padecen sufrimiento mental, con la misin principal de ofrecer un espacio de
reinsercin social y laboral y promoviendo la capacidad de involucrarse y participar activamente en
los distintos proyectos de la comunidad (Muscillo, 2001)
Las empresas sociales que funcionan en Viedma son: a) el Vivero La Esperanza, ubicado en un
barrio de la ciudad, donde realizan la tarea algunos usuarios y son acompaados por Operadores
del Servicio de Salud mental; reciben la capacitacin por parte de Tcnicos del INTA b) un
emprendimiento de construccin con una capacitacin en albailera y c) La Chacra la Unin, 489
donde plantas verduras y poseen instalaciones para recreacin.
Mediante un Proyecto de Voluntariado en el ao 2011, donde
Universidad Nacional de Rio Negro, Tcnicos del INTA, usuarios
Salud Mental que trabajan en la Chacra la Unin y otras personas
marcha una empresa social, que cont con el apoyo de AMAS490;
Asamblea por el grupo de usuarios.

participaron docentes de
y operadores del Servicio
de la comunidad, se puso
actividad que fue resuelta

la
de
en
en

El Proyecto tuvo como objetivo dar respuesta a una demanda de diversificacin productiva de la
Chacra La Unin, incorporando la produccin de hongos comestibles en el mbito de la Empresa
Social, dando de esta manera nuevas oportunidades de insercin laboral a los usuarios del programa
489

La chacra La Unin se encuentra ubicada sobre el km 990,5.Ruta Nacional 3-parcela A-273 en la Zona
IDEVI del Valle Inferior-Rio Negro
490
Asociacin de Manos abiertas y Solidarias

707

y posibilitando la participacin de miembros desocupados de la poblacin de San Javier491,

promoviendo de esta forma un mayor nivel de integracin con la comunidad
Para llevar adelante el Proyecto se realiz una capacitacin practica sobre la produccin de Hongos,
en la Chacra la Unin, por parte del Presidente de la Cooperativa Agropecuaria GIRPAT de General
Roca (Diario Rio Negro,21/4/12); una vez que la produccin estuvo en condiciones de colocarse en
el mercado; en una asamblea se resolvi con el acompaamiento de los Tcnicos del INTA y los
Operadores del Servicio, colocar un Stand en la Feria Municipal donde se mostro la produccin y se
la comercializo; al respecto nuestras entrevistadas nos manifiestan.
con el permiso de la Municipalidad, que nos cedi un stand gratis y vecinos de la
comunidad que colaboraron con la carteleria y la degustacin del producto, pudimos colocar un
Stand en la Feria Municipal, de esta forma insertarlo en la comunidad, los usuarios aprendieron a
pesar y calcular el valor para su venta y lo recaudado fue repartido entre los usuarios
participantes492

Viedma adems de las Empresas Sociales posee una Casa de Medio camino, donde concurren
alrededor de 50 usuarios por da, en este lugar se les sirve alimentos, controlan la medicacin y hay
talleres de recreacin; Son atendidos por Auxiliares asistencial y Operadores de Salud mental que
son los encargados de atender las necesidades del usuario, trabajan el contexto social del sufriente
mental.
Estos lugares funcionan como espacios de contencin y capacitacin para la reinsercin sociolaboral all lo usuarios festejan sus cumpleaos, fiestas de fin de ao y en los talleres aprenden a
trabajar en herrera, madera y en las huerta.
Acompaan a las personas con padecimiento mental una Asociacin de Familiares-AMAS- que
surge como un espacio solidario de acompaamiento y contencin, a travs de ella se canalizan y
generan acciones en beneficio de un objetivo comn: la inclusin social de las personas afectadas

CONSIDERACIONES FINALES:

En referencia a los antecedentes y sobre la base del anlisis realizado en esta investigacin, se
considera que desde fines de la dcada de los 80 y 90 la lucha por la reforma del sistema de Salud
Mental en Rio Negro, como as tambin su puesta en marcha a partir de 1984 y luego con la sancin
491

Pequea localidad ubicada en la zona rural IDEVI-de Viedma.

Entrevista realizada a Mara Teresa Doate Tcnica rea de extensin y Desarrollo Rural ProHuertaINTA-Viedma y Alder Maite Investigadora en rea INTA- en Viedma en mayo del 2016 .Entrevistadora:
Carolina Semprini
492

708

de la Ley 2440 en 1991, la cual vino a legitimar una prctica que ya estaba instalada; fue una etapa
de gran compromiso tanto desde la esfera estatal como por parte de la esfera comunitaria.
Con respecto a las estrategias empleadas en la reforma de salud mental comunitaria de la Provincia,
se observa que tienen como finalidad la rehabilitacin y reinsercin social, sosteniendo en todo
momento los lazos sociales de sus usuarios. Sin embargo se hace presente la falta de recurso
humano en algunas estrategias empleadas, como es el caso de las visitas domiciliarias. Por su parte,
la Gestin de estructuras y dispositivos intermedios para la promocin y desarrollo de la vivienda y
el empleo, se evidencia a travs de las entrevistas realizadas, una falta de infraestructura en cuanto a
las viviendas a nivel provincial para los usuarios de salud mental comunitaria , en donde en muchos
casos debido a la falta de familias que los contenga y aloje, muchos usuarios quedan sin un lugar
para vivir; como tambin se puede ver que solo hay casas de medio camino en algunos lugares de la
provincia.
En la ciudad de Viedma, las estructuras y dispositivos intermedios son productoras de grandes
avances en la recuperacin de las personas con padecimiento mental, a travs de las casas de medio
camino y las empresas sociales, pero aun as se observan faltas en el recurso humano, por quienes
lleva a cabo los talleres de capacitacin , por ejemplo, en las empresas sociales en donde en algunos
casos (no en todos), quienes estn al frente de tales actividades, no tienen las ganas, las
convicciones, la sensibilidad y el compromiso para que realmente esa actividad y ese espacio
generen un intercambio de produccin de nuevos saberes. Como se ha podido escuchar en
diferentes entrevistas, las casas de medio camino y las empresas sociales funcionan segn el
compromiso de los operadores de salud mental.
En lo que respecta a los actores, se observan dos situaciones diferentes, una que se sita en los
primeros aos (dcada del 80 al 90) de la sancin de la ley en donde exista una gran conviccin y
compromiso por parte de los actores, con respecto a los objetivos que esta nueva poltica, en
marcada en el paradigma biopsicosocial basado en la comunidad, propona para las personas con
padecimiento mental. Mientras que con respecto a las prcticas llevadas a cabo por las instituciones
bajo el paradigma manicomial- asilar, se observa que la esfera comunitaria mostraba un gran
rechazo.
Sin embargo, se presume que a fines de ao 2000 comienza una nueva etapa, en donde actores
claves como es el caso de Hugo Cohen y Graciela Natella, se retiran del departamento de Salud
Mental de la Provincia, y eso genero un vaco en la direccin del equipo interdisciplinar del
departamento, de esta forma lo expresa una protagonista clave que trabajo durante 18 aos, en una
de las entrevistas realizadas. De la misma manera comienzan a retirarse del servicio operadores de
salud metal, que haban logrado cumplir con los principios que propone esta poltica de salud
mental comunitaria. A travs del compromiso, del afecto, de la conviccin, a travs de la real
identificacin con este modelo biopsicosocial que propone la Ley 2440. De la misma manera, como
se explic con anterioridad, existieron proyectos de voluntariado con personas que llegaron a
establecer vnculos afectivos muy fuertes con los usuarios y desde all logran trabajar y construir
nuevos recursos y productos que permitan la reinsercin social de sus usuarios, pero que a fines de
709

la dcada del 2000 se fueron retirando por diferentes cuestiones personales. Con base a la situacin
descripta, se hace evidente falta de compromiso y de identificacin por parte los nuevos actores,
asimismo se hace manifiesto un vaco por parte de la coordinacin y de trabajo en equipo por parte
de los profesionales y de las instituciones como son el hospital, el poder judicial y las
correspondientes coordinaciones zonales con sus respectivos servicios.
Con relacin a las casas de medio camino, las cuales forman parte de los dispositivos que tienen que
ver con la reinsercin de los pacientes mentales en la sociedad y en este sentido se puede ver el
avance hacia el paradigma biopsicosocial en el cual se enmarcan. Como sostiene el Director de
Colonia Nacional Manuel Montes de Oca, Lic Rossetto es importante que el Estado este presente, y
lo est en la medida que habilita e impulsa la inclusin social. Ahora lo que debemos plantearnos es
si estos dispositivos son suficientes para lograr esa inclusin.
Se considera que ms all de la descripcin de los recursos con los que cuenta la provincia con
respecto a las polticas de salud mental, que la ley describe un escenario ideal pero que en la
actualidad se hace indispensable la presencia de mayor cantidad de recurso humano como edilicio,
nos estamos refiriendo a las estructuras habitacionales, as como lo manifiesta Alicia Miller en un
artculo del diario Rio Negro (2003)la crisis y la escasa prioridad que el poder poltico daba a
la problemtica del rea fueron debilitando la formacin de recursos humanos. La cantidad de
acompaantes teraputicos se haca insuficiente. Los profesionales no daban abasto a atender la
gran cantidad de pacientes que acuda a los hospitales y daban turno para dos o tres meses ms
tarde. A veces, podan atender a una persona slo una vez cada quince das o ms. El control de los
pacientes bajo tratamiento se hizo menos exhaustivo. Y hasta se estableci hacia adentro del
sistema que personas sin ttulo habilitante prescribieran medicacin psicotrpica
Como afirma (Majone, 1994) plantear una poltica pblicas es, no solo tomar decisiones en el
sentido de una eleccin de alternativas, sino que hay que explicar la decisin de cambiar y persuadir
a los dems de sus beneficios.

BIBLIOGRAFIA

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Salud
Mental
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710

-COHEN, Hugo-NATELLA, Graciela (2013) La desmanicomializacin: Crnica de la reforma del

Sistema de Salud Mental en Rio Negro-Lugar Editorial. Buenos Aires.
-FRANCO, Miguel-TORRES, Anselmo-GOMIZ GOMIZ Jos (2000) Revista Pilquen N 3.Centro
Regional Zona Atlntica. Universidad Nacional del Comahue.
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-SCHIAPPA PIETRA, Jos (2008) Desmanicomializacin. Modo rionegrino de trabajo en salud

mental. Fondo Editorial Rionegrino
-Salud Pblica documento de trabajo: La Desmanicomializacin en Rio Negro.1995

Fuentes:

Ley 2440
http:// saludmentalrionegro.blogspot.com.ar

Diario Rio Negro

Diario Digital El Bolsn

711

TITULO: El modelo de Universidad de la Ley de Educacin Superior

AUTORA: Judith Shapiro (judith.shapiro@hotamil.com Profesora en Antropologa,
Universidad Nacional de Rosario)
REA TEMTICA SUGERIDA: 3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
RESUMEN: En este trabajo enmarcado en la investigacin de una tesis de grado se
presentan los primeros avances de anlisis documental y trabajo de campo, en relacin a la
Ley de Educacin Superior 24.521 de Argentina. Se presentan el contexto histrico, las
innovaciones de la Ley y se pretende delinear las caractersticas del nuevo modelo
universitario, incluyendo las experiencias de los estudiantes de ese entonces.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016.

712

El modelo de Universidad de la Ley de Educacin Superior

Introduccin
El presente trabajo se enmarca en la investigacin llevada adelante para la realizacin de
mi tesis de grado para la Licenciatura en Antropologa, sobre el tema el modelo de
Universidad de los 90 y la experiencia de los estudiantes en ese modelo. Se presentan aqu
los primeros avances del recorrido, que incluyen un anlisis documental de la Ley de
Educacin Superior 24.521, la lectura de antecedentes sobre el tema y las primeras
entrevistas realizadas a quienes fueran estudiantes en aquella poca. Nada de lo aqu
presentado reviste el carcter de conclusivo; ms bien al contrario, son los primeros
intentos de realizar una lectura coherente del proceso de reforma de la educacin superior
de los 90.
Existe una publicacin anterior de quien escribe sobre la misma temtica, pero
enmarcada en otro trabajo (no de tesis), llamada La universidad, el hijo bobo. El proceso
de reformas econmicas y educativas neoliberales en la Universidad Nacional argentina de
los aos 90. Vivencias desde los estudiantes de la Facultad de Humanidades y Artes de
Rosario. Fue publicada en las memorias de las 11 Jornadas Rosarinas de Antropologa
Socio-Cultural del ao 2011, organizadas por el Departamento de Antropologa Social de la
Escuela de Antropologa de la Facultad de Humanidades y Artes, UNR.
Mtodo
El anlisis documental de la Ley de Educacin Superior fue realizado a partir de
contrastar varios artculos desde la teora poltica con el texto de la ley. El criterio que
orient el anlisis fue el de buscar qu novedades y cambios generaba la Ley en el sistema
de la Educacin Superior. Este mismo anlisis est tensado con los relatos de las
experiencias de los estudiantes de aquella poca que fueron entrevistados.
La lectura de antecedentes colabor en la realizacin de una historizacin de la
institucin universitaria, tanto a nivel histrico desde la Europa medieval, como en la
creacin de las diferentes instituciones universitarias en la Argentina.
Las entrevistas realizadas hasta el momento son seis, a cuatro entrevistados. Tres de
ellos, dos hombres y una mujer, ingresaron a la carrera de historia de la Facultad de
Humanidades y Artes en el ao 89; dos terminaron la carrera y en la actualidad ejercen la
docencia, en la universidad el uno y en nivel secundario la otra; el tercero no termin la
cursada y trabaja como comerciante. La entrevistada restante marca una ruptura en la
temporalidad y en la formacin, dado que ingres en la carrera de antropologa en el ao
98; ahora es Doctora por CONICET y docente en la carrera de antropologa. Todos los
entrevistados reconocieron haber tenido algn tipo de militancia poltica antes o durante su
paso por la universidad, as como algn tipo de participacin en la vida institucional
universitaria, y le dieron un lugar en sus palabras. Las entrevistas fueron semiesctructuradas y hubo tres preguntas generales que se hicieron a todos los entrevistados;
luego se sigui el curso propio de cada situacin.

De la transicin democrtica al perodo neoliberal

713

La reforma de la Ley de Educacin Superior, pensada con la globalidad de una poltica

pblica, no puede entenderse si no es contextualizando el proceso de su concepcin y
necesidad. Para comprender el alcance de esta poltica es necesario revisar los procesos
concomitantes que afectaron a la poblacin objeto de la educacin superior. Se comenzar
la revisin desde el proceso llamado de transicin democrtica, durante el gobierno de
Ricardo Alfonsn, de 1983 a 1989, hasta llegar a 1995 cuando se sanciona la Ley.
Siguiendo a Garca Delgado en su libro Estado y sociedad (1994), el Estado del
perodo alfonsinista representa el fin del Estado social encarnado en la vertiente
burocrtico-autoritaria y el pasaje al Estado postsocial o neoliberal. Alfonsn se vio
enfrentado a una coyuntura compleja, en la que deba poner fin al autoritarismo, instaurar la
democracia y, al mismo tiempo, preparar el terreno poltico y social para lo que se
avecinaba de cara al futuro, la globalizacin. El perodo se nombra normalmente como de
transicin democrtica, y no, como sera tambin posible, de consolidacin democrtica
(Garretn, 1997: 21). Para explicar esta diferencia de matices es necesario hablar del
perodo anterior.
Garca Delgado (1994) utiliza la categora de transicin democrtica. El planteo que
hace es que el Estado burocrtico-autoritario de 1976 tom el poder con el fin de terminar
con la matriz Estado-centrista que vena rigiendo la cultura Argentina (Garca Delgado,
1994: 48). Se puso como objetivo desmontar el largo proceso de movilizacin poltica que
se vena gestando desde mediados del siglo XX, valindose del miedo, la represin, la
persecucin y el silenciamiento para lograrlo. El autor lo analiza en trminos de la relacin
Estado-sociedad civil (1994), planteando que antes del golpe de estado la lgica de
comportamiento y la lgica de convivencia, tanto social como poltica, de la poblacin,
haca aos giraba en torno a la centralidad del Estado como sujeto de las acciones. La puja
de intereses entre trabajadores y patronales, por ejemplo, estaba enmarcada en el conjunto
de leyes que protegan al trabajo y en la negociacin que inclua al estado como un tercer
actor en la disputa. Dentro de cierto individualismo, la lgica poltica era de colectivos.
El golpe del 76 comienza a quebrar este tipo de relacin entre Estado y sociedad civil.
Se busc que fuera el mercado el dirigente de las polticas estatales, en lugar de ser el
Estado, abandonando el proteccionismo y la intervencin estatal en la economa. No se
pensaba a la sociedad como compuesta por sujetos polticos colectivos o individuales, sino
por ciudadanos consumidores, individuos racionales capaces de llevar el buen
funcionamiento al sistema econmico nacional, mediante la toma de decisiones racionales y
equilibradas; el socilogo Daniel Fridman denomina homo economicus a esta concepcin
del ser humano (INFD, 2014: 1). El proyecto econmico-poltico fue abrir las puertas a las
corporaciones y las empresas privadas nacionales y extranjeras, en antagonismo con
cualquier vertiente del industrialismo que se hubiese impulsado con anterioridad (Garca
Delgado, 1994).
Revisando esta economizacin de la lgica social y en vista de la historia posterior, Juan
Antonio Garretn plantea que los regmenes autoritarios de Amrica Latina, si bien no
lograron su objetivo de establecer nuevas matrices sociopolticas, s lograron desarticular
las matrices precedentes (1997: 23). Esto se debe a que ya no hubo una predominancia
poltica de movimientos obreros hacia el cambio radical representado por la revolucin
social, sino un movimiento democrtico que releg a segundo plano las demandas
714

particulares (Garretn, 1997: 26). La lucha colectiva tom como uno de sus ejes el respeto
a las reglas del orden democrtico y, as, las asociaciones gremiales de los diferentes grupos
de trabajadores, docentes, estudiantes, organizaciones de derechos humanos y otras
instituciones, se aunaron en la defensa de la democracia. Sin entrar en la discusin entre
democracia formal y democracia sustantiva, la vida poltica argentina tendi ms hacia la
primera opcin. Por esta razn Garretn habla de consolidacin democrtica (1997).
Hay varios procesos que contribuyen a las dos perspectivas tericas planteadas (de
transicin o consolidacin democrtica). Por un lado, el cambio impulsado por el gobierno
de facto fue tan grande frente al modelo y los valores anteriores vinculados al Estado
benefactor, que, cuando en 1983 Alfonsn asume la presidencia de la nacin, se ve
enfrentado a la normalizacin democrtica y a este nuevo panorama econmico-poltico. La
discusin acerca de qu tipo de democracia se instaurara o se instaur en Argentina, as
como en la regin en Amrica Latina, es un tema que no se puede pasar por alto.
Por otro lado, la continuidad democrtica que empieza junto al gobierno radical en
Argentina significa la ruptura de la lgica histrica de las cinco dcadas anteriores, signada
por la alternancia entre gobiernos democrticos (electos en elecciones proscriptas) y
gobiernos de facto. Ms all de los desequilibrios que se atravesaron en el primer perodo
de gobierno (1983-1989), con el paso de mando en 1989 se sell la continuidad
democrtica en el marco de lo que pareca al fin el establecimiento del modelo democrtico
liberal pluralista (Garca Delgado, 1994). En el llamado Discurso de Parque Norte del 1
de diciembre de 1985, Ricardo Alfonsn da las definiciones fundamentales de su gobierno
respecto de cmo comprende las reglas democrticas, que deben basarse para l en la
solidaridad, la modernizacin y la participacin.
Alfonsn entiende que modernizacin no es nicamente igual a actualizacin
tecnolgica, porque en esa frmula no hay lugar para la tica de la vida social; dice: Aqu
se propone una concepcin ms rica, integral y racional de la modernizacin (Alfonsn,
1985: 1). La tica solidaria implica propender al bienestar general y conjunto, implica
ayudar al que est en desventaja y fue marginalizado por las polticas desiguales. Pero, para
lograr el objetivo, plantea que es necesario dejar atrs la sumatoria de corporaciones
sociales que defienden sus propios intereses en base a demandas (laborales, productivas, de
gestin), para pasar a una sociedad flexible, donde las reglas puedan moverse junto a las
necesidades productivas (por no decir moverse junto al mercado). De la mano de la
flexibilidad viene la eficiencia, puesta en trminos de Alfonsn como mejorar la calidad de
la vida de los hombres (1985: 3), para volver eficiente la gestin estatal y combatir la
centralizacin. La descentralizacin llevara a una mayor participacin ciudadana de las
organizaciones sociales de tipo intermedio, al darse un movimiento descendiente en los
niveles de la administracin estatal.
Se ve en este conjunto de definiciones una extraa mezcla entre la visin garantista
propia de la Unin Cvica Radical y los conceptos neoliberales que van ganando
hegemona, desde el mbito de la gestin.
Visto desde el presente, durante el gobierno de Alfonsn se puede hablar de una tensin
entre democracia sustantiva, que implica una igualdad no slo jurdica, sino tambin social
y econmica, y una democracia de tipo formal, definida como las reglas de juego o sistema
marco para la vida social. En este sentido Garretn habla de democracias incompletas para
715

los casos latinoamericanos (Garretn, 1997). En la coyuntura, ante la necesidad de

garantizar la normalizacin institucional y frente a la amenaza de una regresin autoritaria,
se dio ms peso a la organizacin formal, a pesar de que la visin del gobierno tendra a ser
otra. Se transitaba un perodo de revalorizacin de la democracia como un rgimen poltico
por el cual en s mismo vala la pena luchar.
El contexto democrtico encontr a la Facultad de Humanidades y Artes en una
situacin particular:
() 86, 87, fueron aos de mucho conflicto, muchas movilizaciones, y
en el 88 hubo un gran repliegue. () Bueh, el 89 empez enero con el
tema de la Tablada y sigui todo el tema de la hiperinflacin, crisis poltica y
En esta facultad se sinti bastante, a mediados de ao una facultad desierta,
digamos. () Cuando yo entro en la facultad [ao 1989], en realidad, viene el
reflujo de todo eso, estaba bastante desmovilizado, bastante en crisis, poca
participacin. Con reflujo me refiero a que haba escasa participacin, eh,
pocas convocatorias en general, digamos, poca participacin en los rganos de
direccin de la universidad, el co-gobierno, poca participacin en los centros
de estudiantes Eh, incluso an teniendo en cuenta que siempre Humanidades
fue un poco en la que ms se notaba, digamos, en la que ms participacin
haba en el contexto de la UNR. Registro 3, estudiante de historia (EH2),
varn, entrevista del 6 de agosto del 2010. Pg. 8.
H3: Yo entr en el 89, entr en el mismo ao que [EH1], creo que era en
el 89. S, s, me acuerdo porque una vez fui al bao y haba un murcilago
muerto pegado en la pared que deca Rapanelli. Rapanelli fue uno de los
ministros de economa del primer gobierno de Menem, lo que pasa es que hubo
una poca en que o renunciaban o se moran, bueno este era uno que no me
acuerdo si se muri o que renunci... y yo estaba en el primer ao comn, viste
/se re/, me acuerdo por el ministro de economa! (...). Registro 4, estudiante
de historia (EH3), mujer, entrevista del 9 de agosto de 2010. Pg. 2.
Con la asuncin al poder de Carlos Menem y la continuidad democrtica, hubo una
profundizacin de las polticas neoliberales de corte financiero que la dictadura haba
querido instaurar. Se trataba de abrir la economa nacional al comercio internacional,
integrarla a la globalizacin, como una medida para separar al Estado de la sociedad civil y
alcanzar una supuesta estabilidad econmica. El proyecto neoliberal decir que con la
separacin entre ambos actores, el Estado quedara aliviado de las demandas sociales
particulares y corporativas por la defensa de intereses particulares por ejemplo, el
reclamo por los derechos sociales del trabajo, las jubilaciones, vacaciones, paritarias,
aumentos peridicos de sueldos, por parte de los trabajadores, pero tambin de inversin,
apoyo a los sectores productivos, etctera, por parte de los empresarios. Al no tener que
cumplir el papel de mediador entre las demandas de los diferentes sectores, el Estado
quedara liberado poltica y econmicamente para ocuparse del panorama total de la
economa (la macroeconoma) y sus problemas. Tambin se tomaron medidas para dar la
716

libertad de movimiento necesaria para impulsar la capacidad productiva de la sociedad,

mediante medidas de flexibilizacin de todo tipo. Pero como ninguna poltica econmica
tiene un impacto slo econmico, los cambios neoliberales generaron una ruptura en la
lgica cotidiana:
Estos [los sectores medios y populares] quedan fragmentados y con las
anteriores comprensiones de la realidad deslegitimadas. El cambio promueve
individualismo, orientaciones al propio inters y quiebre de anteriores lazos
sociales. Toda una comprensin del mundo se derrumba. La crisis hace
desaparecer arraigadas direcciones sociales a la vez que otras comienzan a
emerger. (Garca Delgado, 1994: 55)
Precisamente este cambio profundo es lo que plantearon los entrevistados al referirse a
la dcada de los 90; se toma el siguiente fragmento como el condensador:
Los 90, por su parte, se tratan del proceso de quiebre de la sociedad
argentina. Se manejaban cifras de dos dgitos en la pobreza, entre los
desempleados y los subempleados, esos que se mataron trabajando toda su vida
pero que nunca tuvieron un contrato decente. El hecho fundamental est en la
lnea divisoria que se va planteando en la clase media, entre los que se van a
quedar adentro y los que se van a hundir como tantos otros. La universidad
queda muy metida en esa lnea, quedando posicionada como el lugar en donde
se har el mayor esfuerzo por permanecer, es decir, el lugar donde los que
parece que se salvan van a ir a parar; as es como la universidad se vuelve
elitista. Registro 2, egresado de historia (EH1), varn, entrevista del 21 de
julio de 2010. Pg. 2.
tica, economa y poltica del neoliberalismo
Histricamente, el resurgimiento de las ideas liberales en economa comenz de modo
inmediato despus de la Segunda Guerra Mundial, en Suiza, en 1947, con la primera
reunin de la que luego se conocera como la Sociedad de Mont Pelerin. Las incumbencias
econmicas del neoliberalismo se erigen sobre los ejes de: la defensa del libre mercado
donde la libre competencia sea el regulador eficaz en la asignacin de todos los recursos
(Hayek, 1991: 338), la defensa de las libertades individuales, y la completa separacin entre
economa y poltica o en otras palabras entre mercado y Estado, en tanto que sus
fundamentos epistemolgicos son la razn, la moral y el individualismo. El filsofo chileno
Jorge Vergara reflexiona sobre la epistemologa de la teora poltica neoliberal planteando
que:
En el paradigma neoliberal distinguiremos un supuesto general acerca de la
realidad y tres temas muy ligados entre s, pero analticamente separables: una
concepcin del hombre, una teora de la sociedad y sus principales estructuras
y una visin de la poltica y la democracia. (Vergara, 2004: 159)

717

Entre los tericos del neoliberalismo, el filsofo y economista Friedrich von Hayek
habla de un entrelazamiento de la teora poltica, la tica y la antropologa (Hayek, 1991:
19) en el liberalismo, mientras que la filsofa Ayn Rand reconoce que Todo sistema social
se basa, explcita o implcitamente, en alguna teora tica (Rand, 2009: 24).
La concepcin individualista cobra fuerte protagonismo. Dentro del corpus tericodoctrinario que conforman los autores econmicos clsicos, lo que aparece retomado y
resaltado en los escritos mont-pelerianos es la libertad del individuo, el ideal de libertad
(Hayek, 1991: 16), que se convierte en piedra basal de toda poltica, toda economa y de
toda tica y moral; esta es la razn de que los miembros de la Sociedad de Mont Pelerin se
autodenominen liberales, en lugar de neoliberales, como se los nombra en la actualidad. La
libertad individual se plasma tanto en la prctica en especial en el derecho y la economa:
libertad de propiedad, libertades polticas, libertad de consumo, libertad de mercado,
como en la produccin terica y epistemolgica que respalda las posturas. Al decir de
Hayek en su libro:
() parece, pues, conveniente que las notas sean algo ms que una mera
referencia de lo que en parte casi constituye una antologa del pensamiento
liberal e individualista. Las citas [en el texto] pretenden demostrar que las ideas
que hoy parecen a menudo extraas e inslitas constituyeron en tiempos el
legado comn de nuestra civilizacin; y tambin para construir sobre dicha
tradicin hay que emprender la tarea de unificarla formando un cuerpo
coherente de doctrina directamente aplicable a las realidades de nuestros das.
(Hayek, 1991: 10)
El modo de considerar la relacin del individuo con la sociedad es lo que marca la
diferencia entre los liberales del siglo XIX y los liberales de la Sociedad de Mont Pelerin, y
a esta diferencia se debe que se diga siempre desde el punto de vista de quien escribe,
que los principios liberales clsicos se ven mucho ms exacerbados entre los autores
neoliberales. Ya no se considera al individuo en la sociedad o como parte de ella, sino tan
slo como un uno, en s mismo, un individuo, una voluntad, un deseo, un inters, y los
modos particulares de alcanzarlos. Ayn Rand, filsofa norteamericana asentada en el
individualismo racional, critica a la postura opuesta a la suya llamndola visin tribal del
hombre. Dice, por ejemplo:
El concepto del hombre como individuo libre, independiente, era
profundamente inslito para la cultura europea. Era una cultural tribal hasta sus
races; en el pensamiento europeo la tribu era la entidad, la unidad y el hombre
era slo una de sus clulas prescindibles. (Rand, 2009: 14)
La visin tribal del hombre lleva como supuestos implcitos tanto que el hombre es slo
un miembro ms de la comunidad y no alguien que valga por s mismo, como que la
riqueza es producida por muchos y por lo tanto es un producto annimo, social y tribal
(Rand, 20019: 16); Rand no acepta que la riqueza no pueda ser atribuida a alguien en
particular, puesto que si un ser humano la produjo, a ese ser humano pertenece. Su
718

concepcin de individualismo involucra la propiedad, el trabajo y la vida, en donde el valor

de los productos as como el mercado libre quedan objetivados en entes externos a toda
capacidad de accin humana, que modelan la voluntad individual, entendida como acto
volitivo racional individual:
Si [una] taqugrafa gasta todo su dinero en cosmticos y no le queda nada
para pagar por el uso de un microscopio (o para una consulta mdica) cuando
lo necesite aprender una mejor forma de asignacin de sus ingresos, el libre
mercado funciona como su maestro: ella no tiene forma de penalizar a los otros
por sus errores. () Dentro de su poder productivo, ella paga una parte del
costo de los logros cientficos, cuando y a medida que los va necesitando. No
tiene un deber social con todos esos avances tecnolgicos, su vida es su nica
responsabilidad y la nica cosa que un sistema capitalista requiere de ella es lo
que la naturaleza requiere: Racionalidad, es decir, que ella viva y acte en
concordancia con su propio juicio. (Rand, 2009: 30-31)
Cualquier intento de intervenir los precios o las cantidades de unas
mercancas en particular priva a la competencia de su facultad para realizar una
efectiva coordinacin de los esfuerzos individuales. (Hayek, 2009: 67)
En lo que respecta a la educacin, el pensamiento neoliberal ya no la considera como el
principio liberal clsico de que la instruccin y la educacin son indispensables para el
desarrollo completo de la razn y el espritu humanos, sino que se vuelve ahora un
engranaje ms sumido a la lgica de la igualdad de oportunidades, en donde no significa
nada por s misma sino slo en un sentido econmico. Siguiendo la lgica economicista de
la ecuacin costo-beneficio, Milton Friedman, Nobel de economa y miembro de la
sociedad de Mont Pelerin, es claro cuando dice que (...) slo empresas privadas de
educacin forzarn la competencia necesaria para obligar a las escuelas pblicas a mejorar,
con el fin de mantener su clientela (Friedman, 2001: 1-2). La educacin no es concebida
como un derecho, sino slo como un brazo de la industria, un tipo de empresa ms que hay
que volver atractiva, redituable y competitiva para que entre en juego en el mercado, y que,
en definitiva, es absoluta responsabilidad de los individuos interesados en educarse. Dice
Hayek: La argumentacin [neo]liberal () se basa en la conviccin de que all donde
pueda crearse una competencia efectiva, sta es la mejor gua para conducir los esfuerzos
individuales (Hayek, 2009: 66).
A pesar de esta manera de entender la educacin, es profunda la creencia neoliberal en la
razn humana, pero ya no repartida entre todos, sino como cualidad que distingue a un
grupo pequeo de los que saben: los que saben cmo gobernar, qu es lo mejor para
todos, cmo funciona la sociedad, qu es lo que se debe y no se debe hacer para hacer
prspera a una economa y aumentar las ganancias de los inversores que en ella
participan. La postura elitista aparece tanto en el epistemlogo Karl Popper, como en
Rand y en Hayek, ya que todos ellos rechazan de plano el valor poltico de las decisiones de
la mayora. La voluntad de la mayora y la democracia no representan valores en s mismos,

719

porque, segn la lgica neoliberal, las masas pueden ser engaadas muy fcilmente por
cualquier dictador o gobierno autoritario.
De este modo, la mxima intervencin que se puede hacer en la sociedad as como en
la economa, es la aplicacin de las frmulas de aquellos que saben, de las recetas que
los elegidos tienen para ofrecer al resto de la sociedad.
Ahora fjese, que un mercado libre no nivela a los hombres por algn
comn denominador, que los criterios intelectuales de la mayora no dirigen al
libre mercado ni a una sociedad libre y que los hombres excepcionales, los
innovadores, los gigantes intelectuales, no son inmovilizados por la mayora.
De hecho, son los miembros de esta minora excepcional quienes elevan a toda
una sociedad libre al nivel de sus logros, al elevarse ellos ms y ms. (Rand,
2009: 31)
Polticas educativas neoliberales en Argentina
En el caso de la Argentina de los 90, como poltica a nivel nacional se aplic la
concepcin elitista y tecnicista de la educacin. La participacin de los organismos
internacionales en el delineamiento del modelo educativo, estuvo dada por los llamados
analistas simblicos y los expertos (Rigal, 2004: 2), quienes se ocupaban del
asesoramiento y la traduccin de las polticas generales impulsadas sobre todo por el
Banco Mundial y la UNESCO, a los sentidos de la gestin prctica. Dice Puigrss al
respecto: () sumaron a sus filas tcnicos formados en el funcionalismo de los
organismos internacionales y en la izquierda, y formaron equipos de traductores de las
polticas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial
(Puigrss, 1998: 6). Entre las polticas recomendadas que se efectivizaron se encuentran la
descentralizacin de la educacin primaria y secundaria en 1991, a travs de la Ley de
Transferencia de Establecimientos de Nivel Medio y Superior No Universitario, 24.049; la
sancin de la Ley Federal de Educacin 24.195 en 1993; la sancin de la Ley de Educacin
Superior (LES) 24.521 en 1995; entre muchas otras medidas que acompaaron la poltica
educacional. Pensando en esta situacin Feldfeber e Ivanier consideran que:
() en el proceso de reforma dirigido por el Ministerio nacional se produjo
una conversin de los medios en fines en s mismos. Los medios para mejorar
la calidad del sistema comenzaron a funcionar como objetivos: la
descentralizacin, la evaluacin y la acreditacin de las instituciones se
transformaron en metas. (...) qued soslayada la discusin acerca de qu
docente formar, para qu sistema educativo y en funcin de qu proyecto de
pas se organiza el sistema (Feldfeber e Ivanier, 2003: 434)
Es interesante resaltar que estas autoras plantean que la discusin acerca de qu proyecto
de pas organizaba el sistema qued soslayada, en lugar de decir que no existi o fue
negada. Desde el punto de vista de quien escribe, aunque la discusin haya quedado en un
segundo plano, un modelo de pas iba delinendose poco a poco con cada una de las
polticas neoliberales llevadas adelante en los hechos, por lo que ms all de que se
720

admitiera o no la discusin, las preguntas encontraban una respuesta si no terica, s de

facto en la realidad.
Las consecuencias de las polticas neoliberales alcanzaron hasta las prcticas ms
cotidianas de los diferentes mbitos educativos, entre los que por supuesto se encuentra la
universidad. En la lgica de las medidas llevadas adelante en la universidad, apareci con
mucha claridad la tendencia al beneficio individual y, respondiendo a la concepcin elitista,
la tendencia a hacer del espacio de formacin universitaria una esfera cada vez ms cerrada
y vuelta hacia s misma, diferenciada del resto del sistema educativo y de la sociedad
aunque atravesada por los mismos problemas estructurales y la lgica neoliberal. Uno de
los modos en que esta elitizacin se llev a cabo en la Universidad fue a travs del PRES,
Programa de Reforma de la Educacin Superior, financiado con fondos provistos por el
Banco Mundial, y que a su vez generaba sub-fondos y sub-programas para otorgar becas
personalizadas, individuales, como fueron el FOMEC o los incentivos docentes.
La Ley de Educacin Superior como poltica pblica
La primera pregunta que se deba hacer para hablar de la Ley de Educacin Superior
24.521 (LES) es por qu era necesaria una ley para la educacin superior. Para responderla
se seguir el planteo de Eduardo Mundet, funcionario, Subsecretario de Desarrollo de la
Educacin Superior del Ministerio de Cultura y Educacin, en el artculo Los grandes ejes
de la Ley de Educacin Superior y la experiencia de su aplicacin de 1999.
Segn Mundet, se pueden marcar dos perodos en la historia de la Universidad desde el
gobierno autoritario hasta la sancin de la ley. Uno tiene que ver con la normalizacin de
la institucin universitaria, luego de la dictadura. El gobierno electo se encontr con una
Universidad con mecanismos autoritarios y antidemocrticos de gobierno, y atosigada por
la fuga de cerebros, luego de que la gran mayora de los docentes e investigadores
renunciaran a sus puestos de trabajo y se exiliaran escapando de la persecucin poltica.
Adems, tras eliminar las restricciones al ingreso, se manifest una explosin de la
matrcula de alumnos (Decibe, 1999: 18). Por muchos de estos motivos y en adelante, la
Universidad se vio en una crisis presupuestaria. Mediante un decreto Alfonsn dispuso la
intervencin de las Universidades Nacionales por un ao, al cabo del cual el Congreso de la
Nacin sancion la ley 23.068, de 1984, que estableca un rgimen provisorio para la
normalizacin de la institucin. (Mundet, 1999)
El otro momento correra desde 1986, cuando las universidades vuelven a funcionar
normalmente, hasta la sancin de la LES en 1995. Durante este perodo no se cont con una
legislacin propia y especfica para la Universidad en su conjunto, sino con los diferentes
estatutos de cada universidad, con la antiqusima ley de universidades privadas y la ley de
universidades provinciales, ambas de 1968, y una reforma constitucional, en 1994, que
garantizaba la autonoma universitaria. En este panorama tan difuso y diverso, era necesaria
una ley de educacin superior simplemente porque no haba ley. (Mundet, 1999)
La visin sobre la relacin entre el Estado y la Universidad de la nueva ley cambi, ya
que se buscaba efectuar un cambio estructural de la educacin superior argentina. El
propsito era:

721

() avanzar hacia la conformacin de un sistema con creciente capacidad

de autorregulacin, integrado por instituciones autnomas y autrquicas con
capacidad de gestionar su propio desarrollo, que aceptaran como contrapartida
incorporarse a procesos de evaluacin externa y acreditacin destinados a
estimular su preocupacin por la calidad y dar cuenta de los resultados de su
accionar. (Decibe, 1999: 18)
El convencimiento general acerca de la necesariedad de una ley que diera marco a la
Universidad argentina, contrasta con la percepcin que tenan los estudiantes de la Facultad
de Humanidades y Artes, quienes vean en la nueva ley las condiciones de liberalizacin de
la educacin y no crean fuera a traer una mejora.
[Recuerdo de la LES, de cuando yo estaba en la secundaria,] 95, 96
digamos, lo que iba a implicar todo lo que se iba a transformar en la educacin
pblica. Por lo menos el recuerdo que tengo yo es que era un panorama
bastante negro /se re/, era esa idea. Digamos, no estaba presente la idea de que
iba a ser una ley superadora sino todo lo contrario. Esta cuestin de la
liberalizacin de la educacin, en ese sentido, s estaba presente. Creo que en
ese momento, en el ao que yo estaba como bueno, tratar de perder lo menos
posible en cuanto a la calidad acadmica. Me parece que en ese sentido la
universidad se fue marchitando, para decirlo de alguna manera, o sea, en
cuanto a sus condiciones, no?, las condiciones en las que se vive en la
universidad, o sea, como alumno o como docente tambin, esta cuestin de no
slo del sueldo, sino de las condiciones, las licencias, de una cantidad de
beneficios o de derechos en ese sentido que se han ido perdiendo. Entonces,
eso para m impacta claramente en la calidad de cmo se va formando, de las
posibilidades que tiene el docente de transmitir determinadas cosas. Registro
1, egresada de antropologa (EA1), entrevista del 22 de mayo de 2010. Pg. 7.
Segn el raconto de Eduardo Mundet (1999), para la sancin de la ley se dio un largo
proceso de consultas que comenz en 1993 desde la Secretara de Polticas Universitarias,
con la firma de un primer acta-acuerdo entre los rectores de las universidades nacionales.
En base a las pautas de ese acuerdo se arm el primer borrador, mejorado paulatinamente.
El proyecto definitivo de ley se elev al Congreso de la Nacin y con l se realiz una
publicacin comentada que fue distribuida a todas las universidades e instituciones
relacionadas con el tema. Luego el proyecto de ley pas a Cmara de Diputados, en donde
se discuti ampliamente en la Comisin de Educacin, y ms adelante a Cmara de
Senadores, en la Comisin de Enseanza, donde se le dio un profundo tratamiento. Fue
sancionada como Ley de Educacin Superior el 20 de julio de 1995.
A partir de su sancin, las Universidades estatales estaban obligadas a adecuar sus
estatutos a la nueva normativa a travs de las asambleas universitarias, para lo cual se
estableca un plazo de 180 das. Sin embargo, algunas instituciones comenzaron acciones
judiciales bajo argumentos de inconstitucionalidad de algunos artculos de la ley, y
retrasaron el proceso de adecuacin. En la Universidad Nacional de Rosario, por ejemplo,
722

el movimiento estudiantil resisti la adecuacin de los estatutos durante tres aos, hasta que
finalmente la fuerza del contexto gan y se sancion el nuevo estatuto en 1998.
lo que sucede en Rosario es que incluso hay medidas judiciales, yo ya no
me acuerdo, no son tampoco tan relevantes, pero que hacen que desde el 96 al
98, ya fines del 98, que, bueno, que te deca que yo justo fui consejero y me
prorrogaron el mandato [era de un ao, dur casi dos aos] porque quedaba
acfala la universidad porque estaba fuera de los estatutos, o sea, los estatutos
estaban en contradiccin con la Ley y haba que reformar la ley [sic] y, bueno,
muchas veces, la asamblea, alguna se la impidi, hasta que finalmente en no
me acuerdo bien la fecha, pero habr sido agosto, septiembre del 98 reforman
los estatutos. Registro 3, estudiante de historia, varn, (EH2), entrevista del 6
de agosto del 2010. Pg. 7-8. Nota: La aprobacin por la asamblea
universitaria fue el 22 de junio y la publicacin en el boletn oficial del
Ministerio de Cultura y Educacin el 22 de julio de 1998.
Descripcin
La Ley de Educacin Superior es la primera ley argentina dedicada al sistema de
educacin superior como un conjunto. Apunta a reglar a todas las instituciones vinculadas
con la educacin superior, ya sean universitarias, terciarias, tcnicas, pblicas o privadas,
en los aspectos administrativos, econmicos y de obligaciones y responsabilidades. En este
sentido, es superadora de las leyes: 17.604 de universidades privadas de 1968; 17.778 de
universidades provinciales de 1968; y, 23.068 de normalizacin universitaria de 1984.
Entre los aspectos innovadores que la LES introdujo al sistema de educacin superior, se
pueden destacar: el objetivo de diversificar las instituciones del nivel superior, no siendo
slo las universidades las que formen profesionales (no as que otorguen ttulos de grado de
licenciado o equivalente, artculo 40); el reconocimiento en el mismo sentido de la
educacin superior no universitaria (terciaria, tcnica o profesional); la introduccin de la
figura del Colegio Universitario; la disposicin de que cada Universidad se d su propia
forma de gobierno, y que cada Universidad tenga plena autonoma para definir los planes
de estudio, los contenidos, conocimientos y pedagogas puestas en prctica. (Mundet, 1999)
Evaluacin y acreditacin
Sin embargo, en este ltimo punto, definicin de planes de estudio y contenidos, aparece
una limitacin, que refiere a las carreras de inters pblico. Dice el artculo 43:
Cuando se trate de ttulos correspondientes a profesiones reguladas por el
Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el inters pblico poniendo en
riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la
formacin de los habitantes, se requerir que se respeten, adems de la carga
horaria a la que hace referencia el artculo anterior, los siguientes requisitos:
a) Los planes de estudio debern tener en cuenta los contenidos curriculares
bsicos y los criterios sobre intensidad de la formacin prctica que establezca

723

el Ministerio de Cultura y Educacin, en acuerdo con el Consejo de

Universidades;
b) Las carreras respectivas debern ser acreditadas peridicamente por la
Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria o por entidades
privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas.
El Ministerio de Cultura y Educacin determinar con criterio restrictivo, en
acuerdo con el Consejo de Universidades, la nmina de tales ttulos, as como
las actividades profesionales reservadas exclusivamente para ellos. (Ley de
Educacin Superior 24.521, 1995: 8)
Queda as creada la CONEAU y los procesos de evaluacin y acreditacin
universitarias, aspecto desconocido en la historia de la universidad argentina. Tambin las
carreras de postgrado quedan sometidas a la evaluacin y aprobacin por la CONEAU para
ser autorizadas.
La evaluacin fue un mecanismo aplicado para establecer una vinculacin entre la
Universidad y el Estado y la sociedad, sin vulnerar la autonoma universitaria de estatuto
constitucional a partir de la reforma de 1994. Decibe (1999) lo llama un mecanismo de
regulacin indirecta. De este modo el Estado pudo formar parte de las decisiones
relacionadas con carreras que podran conllevar un perjuicio a la sociedad si los
profesionales egresados no tuvieran los conocimientos necesarios. Cabe notar que los
dictmenes de la CONEAU no responden a criterios endgenos a la Comisin, sino a los
criterios establecidos en acuerdo entre el Ministerio de Cultura y Educacin y el Consejo de
Universidades, que agrupa a los rectores de las universidades pblicas y privadas y a los
representantes de los consejos regionales de planificacin. La evaluacin queda establecida
en la LES en dos etapas, una interna, la autoevaluacin, y una externa, de la mano de la
CONEAU, cada seis aos. Abarca las funciones de docencia, investigacin y extensin
(LES, artculo 44).
Autonoma
La autonoma universitaria adquiere estatuto constitucional luego de la reforma de 1994,
en el artculo 75 inciso 19:
Artculo 75, inciso 19: () Sancionar leyes de organizacin y de base de la
educacin que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades
provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado,
la participacin de la familia y la sociedad, la promocin de los valores
democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin
alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin
pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades nacionales.
(). Constitucin de la Nacin Argentina.
La autonoma que en concordancia establece la LES es muy amplia. Mundet (1999)
plantea que se diferencia de la legislacin anterior, le ley 23.068 de 1984, ya que en
aquellos supuestos las universidades slo estn facultadas para realizar lo que
724

expresamente se les autoriza, en tanto que con la LES pueden realizar todo aquello que
no les est expresamente limitado (1999: 56). La ley 23.068 tampoco estableca la
autonoma universitaria.
Otras diferencias con la legislacin anterior son: que la modificacin de estatutos y su
aprobacin quedan ahora en manos de la justicia y el Ministerio de Cultura y Educacin, y
que la intervencin de las universidades deber ser requerida mediante ley del Congreso
Nacional y no podr durar ms de seis meses. (Mundet, 1999)
La recepcin por parte del movimiento estudiantil de la reforma de los estatutos y sus
consecuencias sobre la autonoma, no fue positiva. Estaba ntimamente vinculada con las
definiciones que los diversos movimientos recuperaban de la Reforma Universitaria de
1918, que a la vez implica una visin de la Universidad. El fragmento que se expone a
continuacin deja ver el punto de vista descripto, mientras presenta los argumentos de los
litigios judiciales y la resistencia a la modificacin de los estatutos.
() la agrupacin apel a la declaracin de la Reforma del 18 y en
especial al concepto de autonoma. El argumento era que la adecuacin de los
estatutos a la LES era un modo de violacin de la autonoma universitaria,
puesto que el concepto implica que la Universidad depender del Estado slo
para su financiamiento y que ninguna entidad exterior podr regular su
funcionamiento interno. Como la nueva ley vena del Ministerio, a modo de
una medida bajada desde ah hacia la universidad, aceptarla era violar la
autonoma, ya que aun el contenido violaba la autonoma. Lo que mayormente
modificaba la LES, es decir, que modificaba de verdad [en contraposicin a lo
que l haba dicho antes acerca de que la LES haba sido la formulacin legal
de algo que vena pasando desde antes], fue el co-gobierno, una de las luchas
ganadas en la Reforma del 18. Lo que vena a suceder ahora era la
disminucin en la cantidad de representantes del claustro estudiantil en
Consejo. En el 18 se reconoci que tambin los estudiantes tienen capacidad
para gobernar la universidad y con la LES se fue para atrs con esas
conquistas. Registro 2, egresado de historia (EH1), entrevista del 21 de julio
de 2010. Pg. 4.

Financiamiento
El financiamiento tambin se ve afectado a partir de la LES. Ante todo, el artculo 2 de
la ley reconoce la responsabilidad indelegable del Estado en la prestacin del servicio de
educacin superior de carcter pblico, lo cual lo compromete a parte de su financiamiento
como se ve en el artculo 58:
Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el
sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales que garantice su
normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la
distribucin de ese aporte entre las mismas se tendrn especialmente en cuenta
indicadores de eficiencia y equidad. En ningn caso podr disminuirse el
725

aporte del Tesoro nacional como contrapartida de la generacin de recursos

complementarios por parte de las instituciones universitarias nacionales. (Ley
de Educacin Superior, artculo 58)
El financiamiento tambin se ve afectado a un nuevo sistema de asignacin
presupuestaria: ya no depende de la asignacin tradicional del Congreso y la ley de
presupuesto, distribuida en base a la participacin histrica de cada universidad, sino que la
asignacin depender de indicadores de eficiencia y equidad. Susana Decibe da algunos
ejemplos de estos indicadores, como ser la relacin entre egresados e ingresantes, auxiliares
y profesores, y materias aprobadas por alumno anualmente (1999: 23).
Por otra parte, se habilita la generacin de recursos adicionales (LES, artculo 59,
inciso c), que pueden venir de la venta de bienes, productos, derechos o servicios, as como
de tasas por los estudios de grado (es decir, aranceles); queda hecha la condicin de que los
recursos adicionales por aranceles deben ser destinados a becas o sistemas similares para
garantizar la posibilidad de iniciar o completar los estudios a los estudiantes con
dificultades econmicas, y no para sostener la universidad. Como otra innovacin
importante, mediante el artculo 60 se habilita la posibilidad de que las instituciones
universitarias promuevan la constitucin de fundaciones, sociedades u otras formas de
asociacin civil, para facilitar las relaciones con el medio.
Hubo un antecedente de la habilitacin de fuentes alternativas de financiamiento, no
revistado en las lecturas tericas vinculadas a la Ley, pero que surgi de las entrevistas: el
llamado vulgarmente plan Salonia en 1991. Dos de los entrevistados hablan del plan,
pero se retoman las palabras de uno de ellos:
Al final del perodo, 1991, pero como punto ms alto de los tres primeros
aos de gobierno de Menem, hubo un cambio de estatutos en las universidades
que fue mucho ms significativo que la LES cuatro aos despus. Ese cambio
de estatutos fue el que produjo en los hechos, en lo fctico, las caractersticas
de comportamiento que luego la LES vendra a legalizar o legitimar.
Registro 2, egresado de historia (EH1), entrevista del 21 de julio de 2010. Pg.
3.
En este sentido, el mismo entrevistado expuso las razones y argumentos que l cree
motivaron las medidas.
El punto de inflexin fue el 89, empez en el 89, con el gran shock que
fue ese ao. Digo, porque los argumentos que se daban no eran ni siquiera por
la negativa, iban por la positiva. No decan: bueno, no nos queda otra opcin.
Estaban convencidos, haba un convencimiento general que se sum al ahogo
presupuestario. Por parte de los docentes, y esto es una opinin puramente
personal, porque fue su manera de sobrevivir, de ver que los ideales polticos
por los que haban luchado en los 60 y 70 ya estaban caducos, se
convencieron de que estaban pasados de moda. Pero, eso, como una forma de
sobrevivir. Las cpulas, en cambio, era por la guita, por la gran cantidad de
726

guita que se puso en juego. Registro 6, egresado de historia (EH1), entrevista

del 3 de diciembre de 2010. Pg. 3-4.
A pesar de que tal vez no se considere un antecedente importante de la LES, otro exalumno de Historia recuerda las asambleas y la movilizacin estudiantil que gener esta
medida en la Facultad de Humanidades. El hecho de que se involucrara al rector de ese
momento, refleja la relevancia que tuvo el tema en el momento.
() como la proto-ley de educacin superior. O sea, primero fue el plan
Salonia, la ley Salonia... Salonia fue ministro de Menem [tuvo el Ministerio de
Educacin y Justicia de 1989 a 1992], fue el primer ministro de educacin. ()
as como estaban todo el plan de privatizaciones y de neoliberalizacin de la
economa, haba para la universidad un plan, digamos, paralelo a ese pero
aplicado estrictamente a nivel universidad, que en los orgenes son esto que yo
te digo el plan Salonia, ao 91. Creo que eso es el primer momento, s, de
movilizacin muy importante, me parece un hito. De hecho hay una famosa
asamblea universitaria () Millet era rector, que impulsaba, abre por primera
vez la posibilidad de la autarqua financiera, es decir, la posibilidad de que se
reciban, eh, bajo diversas formas que todava no estaban establecidas, fondos
no devenidos del presupuesto, no? Eso en el ao 91. Bueno, la asamblea
termin en huevazos, lo llenamos de huevos a Millet. Registro 3, estudiante
de historia, varn, (EH2), entrevista del 6 de agosto del 2010. Pg. 4-5.
En cuanto a la generacin de recursos propios, el corolario, el caso ms destacado de la
Facultad de Humanidades y Artes es el de la Escuela de Idiomas, que se desgaj en el
Instituto de Lenguas Extranjeras, hoy renombrado como Cursos de Lenguas Extranjeras
para la Comunidad, CLEC.
As como en otras facultades se haban encontrado modos de renta con la
universidad a travs de su reorganizacin para el comercio, en Humanidades
se tom un departamento chico, dedicado nicamente a dar cursos a los
estudiantes de la misma facultad, para hacerlo una dependencia mucho ms
grande que an hoy sigue dando ganancias. Fue una idea excelente, dijo.
Registro 2, egresado de historia (EH1), entrevista del 21 de julio de 2010. Pg.
3.
Las discusiones en torno a su funcionamiento dan cuenta de la complejidad institucional
en este nuevo respecto, puesto que gener una disputa por las instalaciones y los recursos
de la Facultad que ya antes de la creacin del rea privada resultaban insuficientes para la
cantidad de alumnos. Por otro lado, en la Facultad de Humanidades el Instituto est
regulado por la Cooperadora Jos Pedroni. Una de las entrevistadas plante que la
Cooperadora no estaba obligada a rendir cuentas oficiales por el uso del dinero que entraba
a travs del Instituto de Idiomas, generando una caja negra.

727

(...) lo que se disputaba muchsimo era, y sigue siendo una reivindicacin

de la oposicin en la facultad, el tema de la Cooperadora, de los fondos, bueno,
del manejo del dinero que implicaba. El tema de la Escuela de Idiomas que
generaba mucha plata y en realidad nunca los balances expresaban digamos,
por dnde ese dinero se iba, eh... () O sea el, lo ms cercano era el tema de la
cooperadora que tiene que ver con el recurso propio que se le llama de la
Facultad, que era un recurso propio importante porque haba, de alguna
manera, un sector ms privatizado de la facultad que tiene que ver con el
Instituto de Idiomas. Que despus se muda a calle Mitre, pero en principio
estaba dentro de la facultad, con lo cual era todo un sector pago, era me
acuerdo de esas discusiones en cuanto al espacio, no?, las aulas, que... bueno,
mucho del espacio que es muy reducido en la Facultad estaba ocupado por
estos cursos, no?, por estos cursos de idiomas que eran pagos. No slo eso, si
no que dnde iba esa plata, para qu se usaba esa plata, que se calculaba que
era mucho dinero mensual, era, bueno, casi como una caja negra, no? Casi,
casi, no... Y despus, bueno, todo lo que tena que ver con el manejo del fondo
digamos de las disposiciones del presupuesto, para qu se usaba, para qu no,
este... todo ese tipo de cuestiones. Creo que en ese sentido es como la disputa,
la discusin dentro de la vida, de la vida acadmica... El dinero. Registro 7,
egresada de antropologa (EA1), entrevista del 9 de diciembre de 2010. Pg. 6.
La otra gran modificacin en trminos de financiamiento presente a fines de la dcada
del 90 en toda la Universidad Nacional por ende tambin la Facultad de Humanidades
es el sistema complementario de recursos para mejorar la evaluacin y la calidad,
compuesto por el FOMEC, Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria, y el
Programa de Incentivos a los docentes-investigadores. El FOMEC estuvo financiado en un
70% por el Banco Mundial, y se basaba en un tipo de trabajo por proyecto. (Decibe, 1999)
Uno de los entrevistados se explay en el tema y relat su recuerdo de la
implementacin del programa, ya que por ese entonces l era consejero estudiantil en el
Consejo Superior.
() el FOMEC despus del ao 96, 97, que en realidad es un fondo para
el mejoramiento educativo bsicamente, va crditos de organismos
financieros internacionales, ya no recuerdo si era el Fondo Monetario
Internacional o el Banco Mundial, se daban becas a investigadores jvenes.
Entonces eso gener a nivel universidad una corrida, as, todos estaban atrs
del FOMEC, y los nicos que /se re/ a lo mejor lo planteamos no, mir,
esto, esto en realidad es ms de lo mismo, es vaciar las ctedras, es generar,
digamos, un condicionamiento ideolgico a la investigacin, bueno, una serie
de pautas () Porque, por ejemplo, el FOMEC, qu pas? Era para jvenes
investigadores, o sea, alumnos recin recibidos o que no tuvieran cargos como
titulares y dems. Pero muchos de esos, por ejemplo ac en la Facultad, eran
ayudantes de ctedra o adjuntos y dems. Esos cargos no se reemplazaban, o
sea, a esa persona se le daba la beca por un ao y ese cargo quedaba lo
728

tenan que cubrir como sea, o ad honorem o el docente titular, entends?

Entonces gener que muchas ctedras tuvieran problemas para el dictado de los
cursos regulares. Mientras tanto, bueno, esa plata de becas se devolva va
deuda externa! /se re/ Era todo el crculo, bueno, nosotros, recuerdo ac en
Humanidades o al nivel de la Universidad, presentamos un proyecto en contra.
Ac, ni siquiera nos votaron los docentes /se re/. Que me acuerde, en ese
momento en el Consejo eran 24, eh, todava no se haban reformado los
estatutos y, bueno, la representacin era igualitaria, eran ocho docentes, ocho
alumnos, cuatro graduados, cuatro o sea, eran 24 nosotros tenamos tres
consejeros, tres consejeros votaron en contra, el resto todos a favor. /Silencio/.
Registro 3, estudiante de historia, varn, (EH2), entrevista del 6 de agosto del
2010. Pg. 6.

Caractersticas de un nuevo modelo en construccin

El modelo de universidad que comienza a exportase a partir de la globalizacin,
provino de las propuestas realizadas a partir de los anlisis de situacin de la educacin
superior de organismos internacionales como el Banco Mundial y la UNESCO. Algunos
autores llaman a este modelo de la Universidad-empresa (Naidorf, Giordana, Horn;
2007:25). Marcela Mollis en el artculo Un breve diagnstico de las universidades
argentinas: identidades alteradas (2003) habla de una norteamericanizacin de las formas
universitarias, al tomarse como modelo los parmetros de funcionamiento de las
universidades de Estados Unidos: La dcada de los 90 trae vientos del norte (Aboites,
1999) que transforman la identidad de las universidades y, por lo tanto, los saberes que se
producen y se difunden (2003:204). En este sentido es que plantea las identidades
alteradas: sobre el trasfondo identitario y cultural de las universidades latinoamericanas
tradicionales se importa y aplica en bloque el modelo estadounidense de universidad,
generando una transformacin de su identidad de institucin pblica hacia una mentalidad
aplicable al trabajo en las empresas privadas. La consecuencia ms importante de este
proceso es la modificacin del tipo de saberes producidos por las comunidades cientficas
latinoamericanas, enfocadas ahora a la obtencin de conocimientos mercantilizados
(Mollis, 2003), sobre todo con una consecuencia poltica:
Desde la perspectiva de la geopoltica del conocimiento, la
norteamericanizacin del modelo se evidencia por el lugar asignado al
conocimiento instrumental puesto al servicio del desarrollo econmico por un
lado, y la subordinacin del desarrollo nacional y local a la dinmica global de
los pases hegemnicos, por el otro. (Mollis, 2003:208)
A partir de la dcada de los 90 y las reformas norteamericanizantes, comienza a
hablarse de la pertinencia de la educacin superior, dimensin que cobra importancia
gracias al tipo de anlisis cuantitativo de la educacin. En el artculo La pertinencia social
de la Universidad como categora equvoca (2007), Judith Naidorf junto a otros autores
analizan las diferentes concepciones alrededor del trmino pertinencia, esquivo y vaco
729

segn la lectura que hacen, que parece reemplazar la visin acerca de la responsabilidad
social universitaria.
Estos autores parten de pensar que hablar de pertinencia de la Universidad supone un
dualismo entre universidad y sociedad, como si la relacin entre ambas entidades pudiera
medirse, cuando en verdad la Universidad es una institucin que se ve enteramente
atravesada por la sociedad y el conjunto de valores, prejuicios y apreciaciones que sta
genera para con la Universidad y la educacin superior (por ejemplo, el lugar de los
profesionales, del conocimiento creado, el status que se les brinda, etctera) (Naidorf,
Giordana, Horn; 2007). De aqu se sigue que su punto de vista es crtico respecto de la
utilizacin del trmino pertinencia para hablar de tal relacin. Del mismo modo, Sousa
Santos (2005) plantea que la crisis de la universidad en el siglo XXI tiene una dimensin de
crisis de legitimidad, al solicitrsele constantemente a la universidad que certifique sus
conocimientos y competencias y se democratice para abrir las puertas a las clases
populares. Este cuestionamiento lleva a que las universidades tengan que reafirmar una y
otra vez la importancia de su papel en la sociedad, tengan que dar cuenta de su pertinencia
social.
El uso que diferentes instituciones hacen del trmino marca grandes diferencias en su
significado. Los autores Naidorf, Giordana y Horn distinguen tres usos del trmino. En el
primer tipo de uso, al que denominan reducido, se lo convoca para hacer referencia a las
adaptaciones que la Universidad debe hacer a las demandas externas del mercado o la
economa; tal sera la utilizacin que hacen Gibbons, el Banco Mundial y la UNESCO,
entre otros. El segundo tipo de uso, el ampliado, incluye la responsabilidad de la
Universidad frente a otro tipo de demandas: sociales, culturales, polticas, etctera. Al
tercer uso que se hace del trmino lo identifican como integral, ya que conjuga los
aspectos antes mencionados junto a una crtica constante al discurso de la pertinencia para
encontrar una alternativa de pensamiento; Francisco Naishtat sera un exponente de este
tipo de enfoque (Naidorf, Giordana, Horn; 2007:27). Por otra parte, los autores retoman a
Malagn Plata, investigador colombiano, para destacar su propia categorizacin de las
perspectivas de la pertinencia. De ella destacan la perspectiva poltica, la economicista y la
social, cuyo uso diferencial tiene consecuencias en la comunidad de sujetos que integran las
universidades y pueden trasformar las culturas acadmicas e investigativas. Finalmente, los
autores sostienen que:
() la concepcin de pertinencia universitaria sustentada por el sector
acadmico no coincide necesariamente con las de otros sectores de la Sociedad,
tales como el empresariado, las organizaciones no gubernamentales, los medios
masivos de comunicacin, las familias y los estudiantes del nivel secundario y
universitario. (Naidorf, Giordana, Horn; 2007:28)
Para ahondar en estas perspectivas, se vern a continuacin los posicionamientos de
Michael Gibbons y Francisco Naishtat.
Michael Gibbons, socilogo, propone que el nuevo conocimiento nacido de este modelo
de Universidad-empresa se aleja de los modos tradicionales que reinaron durante el siglo
XX; lo denomina modo 2. La bsqueda por la pertinencia del conocimiento tiene que ver
730

para este autor con el acortamiento de la distancia entre el contexto de descubrimiento y el

contexto de aplicacin, y, por lo tanto, de la distancia tradicional entre investigacin pura e
investigacin aplicada. La dinmica de pertinencia nace de la interaccin entre
investigacin y contexto, en una relacin de imbricacin constante, generndose y
aplicndose al mismo tiempo (Gibbons en Naidorf, Giordana, Horn; 2007:30). Sin
embargo, el objetivo de este tipo de conocimiento est orientado a la economa o a las
necesidades productivas empresariales, por lo que resulta en un paradigma de conocimiento
con nimo de lucro o de knowledge for profit (Naidorf, Giordana, Horn; 2007:30).
Francisco Naishtat, filsofo e investigador argentino, hace una crtica a la idea de
pertinencia, planteando un ethos de la impertinencia epistmica (2015). Para explicarlo
parte de analizar las transformaciones que sufri la educacin superior durante el siglo XX,
en el sentido de que fue especializndose cada vez ms. La acentuacin de la dinmica
corporativa por rea de especializacin llev al establecimiento a ultranza de la libertad
acadmica, de un mercado acadmico as como de una comunidad acadmica. El primero
se define de modo ideal como la estructura que diferencia a sus integrantes a travs de
mecanismos de asignacin de prestigio mediante la evaluacin de la excelencia acadmica,
generando una circulacin de prestigio entre Universidades y habilitando, se podra decir, la
asignacin de recursos por mrito (es decir, la presencia de los mejores especialistas). El
sistema de la excelencia acadmica conforma un sistema al integrarse con la evaluacin
externa, la creacin de postgrados y los incentivos a la investigacin. En su funcionamiento
real el mercado acadmico hace referencia a la compra-venta de recursos. La idea de que
genera un ethos del prestigio acadmico, sirve para explicar el cambio cultural que las
reformas de los '90 generaron en contraposicin a la cultura de la universidad pblica.
En cuanto a la comunidad acadmica, se ve modificada respecto de perodos anteriores
al empujar continuamente en pos de la profesionalizacin, compartiendo criterios comunes
de trabajo y poniendo nfasis en la investigacin ms que en la docencia. Al darse primaca
a las disciplinas antes que a la Universidad como institucin situada, se pierden las
referencias hacia la cultura compartida con el Estado que cobija a las universidades, esto es
que se pierden las nociones de misin cultural e inherencia nacional propias de la etapa
humanista. Naishtat (2015) concluye en que las reformas no apuntaron realmente a
fortalecer a la excelencia acadmica, sino a solucionar la crisis financiera mundial del
estado de bienestar de un modo encubierto.
Y a pesar de que las demandas por pertinencia, en el sentido en que la plantea Gibbons,
van en aumento, Naishtat (2015) plantea que siempre debe haber un margen en las
universidades para la impertinencia acadmica, en el sentido de investigar sin tener por fin
una aplicacin inmediata del conocimiento. Se poda decir que es una idea ms cercana al
trabajo de la ciencia pura.
Consideraciones finales
El neoliberalismo comienza a instaurarse en Argentina desde la ltima dictadura cvicomilitar, para insertar al pas en la economa globalizada. El neoliberalismo forma parte de
una tendencia econmica mundial. En el caso de Argentina, el proceso de neoliberalizacin
caracterizado por el individualismo, la lgica del consumo y la descentralizacin estatal,

731

aconteci al mismo tiempo que se estabiliz la continuidad democrtica entre los diferentes
gobiernos.
La tica poltica y econmica del neoliberalismo tiene sus bases en el individualismo,
que considera a los seres humanos como iguales ante la ley y capaces de tomar decisiones
racionales equilibradas. La libre competencia es vista como la herramienta ms saludable
de la que puede hacer uso un pueblo para mejorar sus condiciones de vida, de produccin,
de intercambio. La vida en sociedad es considerada una caracterstica circunstancial de los
seres humanos, siendo lo ms importante la vida individual en tanto cada individuo aportar
a la prosperidad general cada vez que tome una decisin racional equilibrada. Este punto de
vista deja de lado todos los condicionamientos sociales, culturales y psicolgicos que se
podran enumerar en el comportamiento humano. No hay sujetos atravesados por deseos,
frustraciones, costumbres, historia e interactuando en la vida diaria con otros sujetos, con
medios masivos de comunicacin e instituciones; desde la perspectiva neoliberal slo hay
individuos.
Desde la concepcin neoliberal, la educacin es vista como una industria, una empresa,
donde es deseable que se aplique la libre competencia entre las empresas pblicas y las
empresas privadas. El Estado no es garante de la educacin, ya que su funcin es velar por
el cumplimiento de las reglas de juego. En Argentina estas ideas no se pudieron aplicar
completamente, ya que la tradicin estatista en educacin tiene mucho peso. En el nivel
medio, se descentralizaron los establecimientos educativos (pasaron del mbito de la
Nacin al mbito de las Provicias), pero lograron persistir los establecimientos educativos
pblicos. En el nivel superior, la sancin de la Ley de Educacin Superior encontr
resistencias entre los actores universitarios, pero las fuerzas polticas que la apoyaban
finalmente lograron que fuera sancionada.
La LES es la primera ley que regula a todo el sistema de la educacin superior. La
resistencia a la aplicacin de algunos de sus artculos fue fuerte en las instituciones
universitarias, al punto que algunas tomaron vas judiciales. La LES introduce el sistema de
evaluacin y acreditacin universitarias a travs de la CONEAU, establece la autonoma
universitaria en concordancia con la Constitucin Nacional reformada en 1993, y reconoce
el financiamiento del Estado al tiempo que habilita la generacin de recursos adicionales
por parte de las Universidades. Las perspectivas tericas que abordan el tema no siempre
coinciden con las experiencias que se pueden recuperar de quienes habitaron la Universidad
en la poca de la reforma de la ley. Recorriendo los relatos de los estudiantes pueden
encontrarse muchas ms resistencias y luchas a esta Reforma que desde otro plano apareca
como muy necesaria.
El nuevo modelo que se viene construyendo nace exportado de Norteamrica, razn por
la cual algunos autores hablan de una norteamericanizacin de los sistemas de educacin
superior. Se habla de universidad-empresa por tratarse de un modelo que orienta la
educacin y el funcionamiento institucional en el sentido de una empresa redituable. En
este sentido, el papel que cumplen las Universidades en la sociedad se analiza desde la
nueva perspectiva de la pertinencia, aunque no hay acuerdos acerca de cmo utilizar el
trmino. Entre las nuevas caractersticas se pueden enumerar el conocimiento orientado al
mercado, el conocimiento con fines de lucro, la creacin de un mercado acadmico, la
presencia de una comunidad acadmica, la interdisciplinariedad, la diversificacin, la hiper732

especializacin, la fuerte presencia de las demandas por pertinencia social de la

Universidad, entre otros. Algunos pensadores ofrecen resistencias a este nuevo modelo,
como por ejemplo Francisco Naishtat que sostiene debe defenderse tambin el tipo de
investigacin pura, sin concentrar todas las energas solamente en la investigacin aplicada.
La importancia de intentar reconocer el modelo de universidad vigente radica en que es
fundamental sacar a la luz las relaciones entre los productores de conocimientos sobre la
realidad y la realidad que al mismo tiempo los condiciona. Hay valores implcitos y
subyacentes en las lgicas de comportamiento o en la cultura universitaria y que
pueden llevar a la comunidad universitaria por un camino que puede no ser el deseado.

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734

XII Congreso Nacional y V Internacional sobre Democracia

Facultad de Ciencia Poltica y RRII UNR

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
rea: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
Ponencia: Experiencia y desafos de la formacin superior en Administracin
Pblica. El caso de la Pcia. de Ro Negro, Argentina.

Autoras:
Mgter. Dora A. Bonardo

CURZA UNCO

dorabo@rnonline.com.ar

Mgter. Cecilia Cmera

CURZA UNCO

cecamera@gmail.com

Lic. Mara Laura Cabezas

IPAP

marialauracabezas@gmail.com

Resumen
Sobre la base de un diseo cualitativo, la ponencia hace referencia a un proyecto de
investigacin denominado Formacin Superior en Administracin Pblica. Innovaciones y
Permanencias (Cdigo 04-V096) y que tiene como objetivo general indagar acerca de los
alcances que la formacin superior (pre-grado, grado y postgrado) en Administracin
Pblica, ha tenido en cuanto al desempeo de las funciones de los gestores pblicos. Los
objetivos especficos pretenden conocer las caractersticas de los planes y programas
ofrecidos por instituciones de educacin superior, analizar los resultados de su
implementacin e interpretar los contextos institucionales que favorecen u obstaculizan la
formacin, especialmente a partir de la utilizacin de nuevas tecnologas de la informacin
y comunicacin. Se describen sus principales aspectos y metodologas que permiten
desarrollarlo.

735

Estado actual del conocimiento respecto del tema

La formacin en Administracin Pblica ha sido y es un desafo que preocupa tanto a los
gobiernos como a los sistemas de enseanza. Desde la ola reformista de los aos 80 e
inclusive antes, organizaciones gubernamentales y educativas como el Centro
Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD), la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional (AECI) y un conjunto de universidades de Amrica Latina, Espaa y Estados
Unidos, han dado impulso a acciones conjuntas para la investigacin sobre la enseanza de
la Administracin Pblica. En 1991 un documento presentado en el marco de una reunin
realizada en Bogot, Colombia sobre Desarrollo de Polticas y Criterios Tcnicos para la
Modernizacin curricular de la Formacin de Gerentes Pblicos en Iberoamrica (Prez
Salgado, 1991) destaca los principales desajustes observables en la prctica entre la
formacin usual y las necesidades del sector pblico. A partir de all, se inici un proceso
donde la evaluacin de la enseanza en Administracin Pblica constituy una tarea de
anlisis de investigadores, acadmicos y responsables pblicos. Se propuso conocer la
brecha que existe entre lo que se ensea en las escuelas de Administracin Pblica,
especialmente en el nivel de pre-grado y las necesidades reales del sector pblico;
establecer las tendencias actuales en la enseanza de la disciplina; y observar qu
orientaciones debieran tener los estudios de post-grado en Gerencia Pblica.
En 1997, Oscar Oszlak planteaba para el caso Argentino, respecto de la administracin
pblica como rea de investigacin, las siguientes observaciones: 1) una gran atomizacin
de los proyectos; 2) la escasa permanencia de los grupos de investigacin; 3) las pocas
instituciones dedicadas a la temtica; 4) una alta rotacin de los investigadores; 5) la falta
de consolidacin de lnea de investigacin y formacin en el sistema universitario; 6) poca
comunicacin entre investigadores y equipos; 7) el condicionamiento que el financiamiento
internacional tiene sobre el tipo de cuestiones a abordar; 8) el insuficiente sostn
institucional que el INAP tiene para mantener la investigacin en el tiempo.
En 2010, en el marco del Simposio Iberoamericano sobre Formacin, Investigacin y
Cooperacin tcnica para la Mejora de la Gestin Pblica: El Rol de las Universidades
Pblicas y las Instituciones Gubernamentales Especializadas realizado en Santo Domingo,
Repblica Dominicana, se observaron debilidades como los bajos presupuestos destinados
a la formacin en administracin pblica, el escaso vnculo entre las competencias
enseadas y las necesarias para la gestin pblica, la dificultad en la complementacin
entre universidades y organismos estatales, la reticencia de los altos funcionarios a la
formacin, la falta de sistematicidad y permanencia de experiencias que incluyan el uso de
procesos y herramientas ms tecnificadas de anlisis de demandas laborales (v.g. el anlisis
constructivista; los mapas funcionales, talleres de anlisis ocupacional, etc.); los obstculos
a la asistencia por falta de tiempo o superposicin de tareas para asistir a la formacin en
los cuadros medios y tcnicos, entre otros. As, indica el informe final del Simposio, la
formacin convencional, ms terica, ofrecida en la actualidad por la mayora de las
universidades en el campo de las ciencias polticas y de la administracin pblica en
736

Amrica Latina incluyendo los centros de capacitacin del Estado, no se condice con la
formacin por competencias que se da con bastante ms frecuencia en el mundo laboral.
Esta disonancia genera dificultades de compatibilizacin y reconocimiento de estudios, as
como de armonizacin de los planes y programas de formacin de las instituciones que las
imparten (Gonzlez, L. y Espinoza, O.:2010)
No obstante y si bien, la administracin pblica como campo de estudio e investigacin ha
avanzado en los ltimos 15 aos, algunas de estas dificultades an permanecen. De la
lectura de las reas temticas que se abordan en congresos nacionales e internacionales
sobre Administracin Pblica de los ltimos cinco aos, se puede observar una tendencia a
tratar temas que la agenda gubernamental, devenida de los cambios en los Estados y su
gestin, marca como relevantes (Bonardo: 2013). Sin embargo, quedan extensas reas de
vacancia y/o con relativo inters para indagar y/o profundizar, entre las que se encuentra la
formacin superior en administracin pblica.
Como se mencion, si bien sta se ha extendido en el sistema universitario y no
universitario, no se cuenta con una evaluacin conjunta y/o sistemtica respecto de los
resultados de los esfuerzos realizados. En 2014, El CIDE-Centro CLEAR para Amrica
Latina-Red Inter-americana de Educacin en Administracin Pblica, edita un trabajo sobre
La evaluacin de polticas pblicas: mtodos y propuestas docentes (Ros Czares: 2014),
como experiencia evaluativa de la enseanza sobre polticas pblicas. En Espaa, a travs
del INAP, actualmente se est impulsando acciones de formacin y evaluacin sobre
innovacin en administracin pblica, en funcin de la incorporacin de las nuevas
tecnologas de la informacin y comunicacin tanto en los sistemas de gestin pblica
como de enseanza superior (Gonzlez, J. y Gutierrez, M.: 2013). Estudios que sirven
como referente metodolgico en esta lnea de trabajo son, el realizado por un grupo de
tcnicos y profesionales de las Federaciones de Municipios y Provincias Espaolas
denominado Impacto de la formacin continua en la administracin local: el reto de la
evaluacin de impacto (Castro, P. y Leal Fernndez, I. : 2009) y el liderado por Francisco
Longo y Eduardo Gil (2008) denominado La Direccin Pblica como aprendizaje: una
experiencia de diseo y evaluacin de la formacin en gerencia pblica que focaliza en la
formacin de posgrado en gerencia pblica.
En Argentina, se pueden mencionar los trabajos realizados por el grupo de docentesinvestigadores del Dpto. de Administracin Pblica de la Facultad de Ciencia Poltica y
RRII de la UNRosario (Grandinetti: 2015), (Gantus: 2008) quienes evalan las acciones
devenidas de propuestas de formacin superior de postgrado en gestin y polticas pblicas
ofrecidas por dicha universidad. Tambin, el infructuoso esfuerzo de consolidar una Red de
instituciones formadoras en administracin pblica en noviembre de 2014 realizada por
una convocatoria del INAP bajo la direccin del Dr. Horacio Cao, demostr en su nica y
primera reunin -donde participaran casi todas las instituciones formadoras de grado y
posgrado del pas- la necesidad de compartir y generar un trabajo conjunto de evaluacin y
prospectiva en esta temtica.

737

Fundamentos del proyecto

A partir del diagnstico anterior, el proyecto de investigacin pretende avanzar en una lnea
de trabajo poco explorada. Los alcances de la misma y sus resultados esperan ser de
provecho a la comunidad cientfica en el campo de la administracin pblica, en Argentina
y en particular, en nuestra regin. La Universidad Nacional del Comahue ha sido pionera en
la formacin superior de administradores pblicos, a partir de la implementacin de la
Tecnicatura en Administracin Pblica del ao 1974 (Ord. 004/74), en Viedma, Ro
Negro, Capital Histrica de la Patagonia. Luego de cuarenta aos de formacin continua
por parte del Centro Universitario Regional Zona Atlntica (CURZA) y de la aparicin de
otras instituciones estatales (IPAP, UNRN) y privadas que brindan formacin sobre este
campo, se cree pertinente realizar una investigacin que aborde integralmente la temtica
de la formacin superior en administracin pblica, al menos en nuestra zona.

Desde el punto de vista acadmico, se busca aportar informacin y un modelo

metodolgico de anlisis, que puede ser de utilidad para otros investigadores. Para el medio
institucional regional y local, proveer de informacin en particular a los decisores, y en
general, a la ciudadana, sobre el desarrollo de las actividades formativas que se ofrecen
teniendo presente que la poblacin de Viedma y zona de influencia mayoritariamente,
trabaja en relacin de dependencia del Estado. Por otro lado, los resultados se orientan a la
elaboracin de propuestas conjuntas que mejoren y optimicen las relaciones entre la
universidad pblica, el Estado y el sector privado, en el plano de la enseanza en
administracin pblica.

Para el Dpto. de Administracin Pblica del CURZA, representa una instancia de

retroalimentacin que le permita readecuar su oferta acadmica, favorecer sus vnculos con
alumnos, graduados y docentes-investigadores de su rea de responsabilidad como con
otros del mismo campo de estudio, representando una oportunidad de desarrollo y
aprovechamiento de recursos institucionales.

738

Marco terico
El marco terico de referencia se nutre de varios enfoques teniendo presente los objetivos
del Proyecto. Si bien la Administracin Pblica como disciplina no ha desarrollado un
cuerpo terico propio, su carcter amplio nos da la posibilidad de situarnos con mayor
libertad en trminos de seleccin de perspectivas. Esta situacin influencia la orientacin
sobre los modelos de enseanza en administracin pblica. Lo mismo ocurre con las
nociones de formacin superior, competencias y modelos de enseanza basados en TICs.

Matriz de anlisis
Como toda investigacin, es necesario elaborar un marco de referencia terico-conceptual
que gue las intenciones del investigador y proponga un camino para llegar al objetivo. En
este caso, ste se nutre de varios enfoques teniendo presente que en el objeto de estudio del
proyecto, confluyen diversos campos del saber.
Anticipando la complejidad para realizar el anlisis y con el propsito de desarrollar con la
mayor precisin posible los conceptos comprendidos en el marco terico, se avanza en la
descripcin de los mismos. A los efectos de una visualizacin prctica y metodolgica, se
ha elaborado una matriz de anlisis, entendida como una hoja de ruta para comprender
procesos o actividades que se despliegan a partir de reconocer el objeto de estudio, y que
contiene las dimensiones, aspectos conceptuales y herramientas de abordaje que permiten
realizar el trabajo de campo y obtener conclusiones y reflexiones.
La Administracin Pblica como disciplina comprende una amplitud de miradas para su
abordaje que permite situar al investigador frente a una variada gama de posibilidades en
trminos de seleccin de perspectivas. Esta situacin no es indiferente en este caso, dado
que influye en la orientacin sobre los modelos de enseanza en administracin pblica.
Como se menciona anteriormente, Francisco Longo (2008) estima que, para estudiar la
formacin en administracin pblica se requiere un triple modelo de referencia: un modelo
de ejercicio de la funcin pblica que permita conocer cmo y en funcin de qu actan los
funcionarios pblicos (tanto polticos como de carrera); un modelo de competencias
tcnicas-gerenciales coherentes con aqul y que pueda ser utilizado como horizonte; y un
modelo de aprendizaje que presente la filosofa, contenidos, metodologas, etc. del proceso
de formacin. Por lo expuesto, se entiende que las caractersticas que asume la formacin
en administracin pblica se halla fuertemente ligada a las orientaciones de polticas y de
modelo de gestin, segn la morfologa estatal y su vinculacin con su entorno espacio739

temporal; al perfil de competencias que requiere el ejercicio de funcin pblica para esos
contextos y a modelos de enseanza-aprendizaje que los sistemas educativos presentan. Se
advierte en la propuesta de Longo el desafo resultante de combinar tres dimensiones por s
mismas complejas. Sin embargo, sirve de partida para la construccin del anlisis que se
pretende realizar.
Respecto a los modelos de gestin, existe tambin una amplia gama de perspectivas. La
administracin pblica como disciplina, interpreta que la gestin incluye actividades tanto
tcnicas como gerenciales (Schein: 1999, entre otros autores) como la contabilidad y el
presupuesto pblico, la administracin de recursos humanos, organizacin y sistemas,
control, planificacin, direccin y ejecucin entre otras. Dichas actividades se
interrelacionan, muchas veces superponindose en una permanente tensin, posibilitando o
dificultando el desarrollo de las polticas pblicas. Indiscutiblemente existe consenso en
que adems, estn atravesadas por elementos polticos y contextuales que hacen a su
naturaleza tan compleja y contradictoria, necesitando una mirada multidisciplinar para
comprender su alcance.
En los ltimos aos, y sin entrar en un detalle minucioso de su devenir, la gerencia pblica
o direccin pblica ha intentado ser un modelo de referencia para la gestin en las
administraciones de pases desarrollados, en Europa ms especficamente.
Con el propsito de influir en procesos de modernizacin, profesionalizacin y mejora de
las capacidades estatales, las orientaciones sobre modelos de gestin enunciadas por el
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo en sus documentos
(CLAD:2010), ratificadas por los pases integrantes en diferentes momentos, y en especial
a partir de las llamadas reformas de la administracin pblica, han sido incluidas en la
agenda de las polticas para la administracin pblica de Amrica latina y el Caribe, con
diferentes resultados. En este sentido, informes de investigaciones recientes interpretan que
no existe un nico modelo de gestin sino que cada pas o regin adopta ciertas
caractersticas que pueden estar ms o menos alejadas de los modelos tericos enunciados
como apropiados.
Es as que, si se aplica la primera referencia de Longo, nos encontramos con la dificultad de
definir qu entendemos por modelo de gestin pblica y su ejercicio, es decir la funcin
pblica. En este sentido, se siguen en lneas generales los aspectos y conceptos ms
importantes que, en trminos de Estado, administracin pblica y gestin de lo pblico,
toma el CLAD; las mismas forman parte del estado del arte reciente y que el
institucionalismo como teora, sostiene con diferencias de enfoques.
Dos documentos importantes sirven de gua para contextualizar a grandes rasgos, los
aspectos que configuran la gestin pblica de los ltimos aos. El `primero, Gestin
Pblica Iberoamericana para el siglo XXI, elaborado por el CLAD en 2010; y el segundo,
El valor estratgico de la gestin pblica, elaborado y editado por la Corporacin Andina
de Fomento (CAF) y el Banco Interamericano de Desarrollo en 2015.
En ambos documentos, y sobre la base de la experiencia Latinoamericana que los distintos
pases han tenido en virtud de sus procesos histricos y polticos institucionales, se
740

destacan algunos aspectos que ayudarn a conceptualizar las complejas dimensiones que
abarca la gestin pblica.
Segn el CLAD, como consecuencia de la trayectoria reciente la administracin pblica
asume algunos legados histricos que la caracterizan : el patrimonialismo, el formalismo
burocrtico, el proceso incompleto de modernizacin generado por el aislamiento
burocrtico, la fragilidad de la gestin pblica en el rea social, la excesiva centralizacin,
la imitacin de frmulas extranjeras y el dficit democrtico. Sobre esta base, los pases han
ensayado polticas y estrategias diversas intentando resolver problemas que solucionen o
mejoren los dficits de desarrollo, tomando elementos del paradigma tradicional weberiano,
de la nueva gestin pblica o bien intentando generar otros que convengan a los fines de
garantizar una buena gobernanza. En este sentido, se advierte que no se puede hablar de un
modelo de gestin pblica para amrica latina, si no de definir ciertos rasgos que, con
matices, comparten las administraciones pblicas. Siguiendo a Martnez Nogueira (2015),
se necesita un dilogo crtico que interpele a teoras o paradigmas conocidos y que permitan
incorporar aportes de algunas perspectivas y enfoques tericos que resultan
particularmente tiles para alcanzar una comprensin ms acabada y para permitir una
evaluacin ms rigurosa de los cambios en la gestin pblica.
A partir de all, inferir algunos aspectos que hagan al buen ejercicio de una funcin pblica
permitir al menos, tener un marco de referencia para el anlisis que se pretende en este
estudio. Avanzando sobre este legado, se observa que se confluye en la necesidad de
encontrar capacidades que doten al Estado y a sus administradores de condiciones y
competencias que les permitan responder a los requerimientos estructurales y a las
urgencias, que no por obvias, siguen permaneciendo en las agendas gubernamentales: la
eficiencia, la democratizacin del servicio pblico, la profesionalizacin del personal
pblico, la flexibilizacin organizacional, la gestin por resultados, las Tics aplicadas a la
gestin y al gobierno abierto y los mecanismos de gobernanza. (CLAD: 2010:7).
Nuevamente, Martnez Nogueira (2015) postula que hay que superar la nocin de
capacidades estatales refirindose a ellas no slo como el resultado de la adquisicin de
insumos, de la construccin de infraestructura, de equipamientos, de capacitacin de
personal o de nuevos esquemas normativos, sino como la capacidad de governance para la
gestin estratgica y para la produccin de resultados significativos. Segn Hilderbrand y
Grindle (1994) se entiende como capacidad estatal a la habilidad de desempear tareas
apropiadas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad, es decir, para asumir compromisos
y objetivos y alcanzarlos satisfactoriamente. La capacidad de gestin de polticas supone
cinco dimensiones que afectan tanto las capacidades del sector pblico, como las
intervenciones para construirlas: 1) El entorno poltico y socioeconmico en el que los
gobiernos lleven a cabo sus actividades; 2) El marco institucional pblico; 3) La red de
tareas, comunicacin y coordinacin de las organizaciones dedicadas a un sector; 4) Las
organizaciones en s, con sus estructuras, procesos, recursos, estilos de autoridad y
gerencia; 5) Los recursos humanos, a nivel de los conocimientos y capacidad de retencin
de personal especializado.

741

En funcin de ello, la pregunta es entonces, qu competencias desarrollar para fomentar

dichas capacidades estatales.
Para el modelo de competencias, y su vinculacin con el marco del ejercicio de la gestin
pblica, se tomar como referencia los estudios tradicionales basados en Goleman (2002) y
otros autores que los continuaron (Levy-Leboyer: 2000 ). As, las competencias pueden ser
entendidas como los conocimientos, las habilidades y actitudes requeridos para el
cumplimiento de un cargo, sea este tcnico, operativo o gerencial.
En cuanto a los modelos de aprendizajes, se entiende en sentido amplio, a la educacin
como una prctica poltica y al aprendizaje como un acontecimiento al que se le supone un
sujeto que sostiene una relacin singular con el saber. Se toman elementos de las teora
constructivista para poder interpretar la perspectiva de los actores en los espacios de
aprendizaje, pero tambin elementos constitutivos de un proceso de formacin, aunados a
las orientaciones que se desprenden de las nuevas tecnologas de la informacin y los
entornos colaborativos de aprendizaje (Kolld:1984; Castells: 1999; Burbules: 2001;
Cabero:2003, Mena:2008)
En este sentido, acordamos con Mena (2008:20) en entender que las principales
caractersticas de la educacin mediada por tecnologas se sintetizan en:
-

Realizarse preponderantemente a travs de una comunicacin no presencial esto

implica que la interaccin con los destinatarios ser mediatizada la mayor parte del
tiempo, a travs de diversos medios, utilizando racionalmente las posibilidades de la
tecnologa comunicacional.
Constituir un proceso sistemtico esto significa que est estructurado a travs de una
secuencia ordenada y organizada para lograr los objetivos propuestos.
Estar destinado a una poblacin geogrficamente dispersa lo que significa que se
puede interactuar con un gran nmero de personas e instituciones a la vez, sin
necesidad de compartir un mismo lugar o recinto fsico.

Esas caractersticas bsicas estn determinando la obligatoriedad de que en todo programa a

distancia coexistan tres condiciones simultneas: una de carcter institucional, otra
relacionada con la naturaleza de la enseanza propuesta y la tercera con los dispositivos de
apoyo disponibles para los alumnos.

El siguiente cuadro presenta la matriz terico-metodolgica con las principales dimensiones

y aspectos que se tienen en cuenta en el proyecto.

742

743

D im e ns in

C onc ep tos

A D M IN IS T R A C IO
N P U B L IC A

AP
G e s tin P b lic a
Fu n c in P b lic a
Fu n c ion a rios /g e re n te s
p b lic os
Pe rf il e s y C om p e te n c ia s
g e re n c ia le s

E D U C A C IO N /F O
R M A C IO N

E d u c a c in s u p e rior
Form a c in
Pla n e s
Me tod olog a s e n s e a n z a
a p re n d iz a je

A s p e c t o s /v a r ia b le s

An te c e d e n te s
d e form a c in
e n la d is c ip lin a
AP.

Mod e lo/s d e
g e s tin p b ic a
y s u e je rc ic io

C om p e te n c ia s
y p e rf il e s re a le s
y e s p e ra d os d e
los
a d m in is tra d ore
s p b lic os .

Id e n tif ic a c in d e
in s titu c ion e s
form a tiv a s y p la n e s y
p rog ra m a s im p a rtid os .
C a ra c te riz a c in d e los
p la n e s
Pe rf il e s p rofe s ion a le s y
c om p e te n c ia s te ric a s .

Me tod olog a s d e
e n s e a n z a -a p re n d iz a je

T IC S

Tic s
E n s e a n z a v irtu a l e - le a rn in g
y b -le a rn in g

CONTEXTOS
IN S T IT U C IO N A L
ES

744

In s titu c in
S u je tos
Poltic a s d e form a c in y
c a rre ra

Prog ra m a s :
In s titu c ion a le s
Mod a lid a d /m a te rila e s
D is p os itiv os d e a p oy o

In fra e s tru c tu ra
q u e s op orta la
e d u c a c in
v irtu a l

C on e c tiv id a d

Pla ta form a s

RRHH
Prob le m a s c rtic os y
ob s t c u los
Norm a tiv a s
C e rtif ic a c in
In fra e s tru c tu ra
Form a c in d e rrh h
Mod a lid a d

Ma rc os d e re fe re n c ia
n orm a tiv o,
in s titu c ion a l, op e ra tiv o,
a p re n d iz a je .

Prob le m a s c rtic os u
ob s t c u los /
Pote n c ia lid a d e s
C oord in a c in
in te rin s titu c ion a l
Poltic a s d e form a c in y
c a rre ra d e p e rs on a l
p b lic o
C on d ic ion e s d e
a p re n d iz a je d e l s u je to
a d u lto e n s itu a c in d e
tra b a jo

T c n ic a s
bsqueda de
in f o r m a c i n

R e s p o n s a b le s

D oc u m e n ta l fs ic a
e in te rn e t
B ib liog ra fa
E n c u e s ta

D ora
O lg a
G u s ta v o

D oc u m e n ta l fs ic a
e in te rn e t
E n c u e s ta

Rom i
Ka re n
L a u ri
Ve ron ic a

D oc u m e n ta l fs ic a
e in te rn e t
B ib liog ra fa
E n c u e s ta
E n tre v is ta a
In form a n te s c la v e s

C eci
Ma g i
Ad ria n a

D oc u m e n ta l fs ic a
e in te rn e t
B ib liog ra fa
E n c u e s ta
E n tre v is ta s

Tod os

Ve rn ic a /L a u ra
Ad ria n a

Planteamiento de problema
El rea temtica de inters de este proyecto es la formacin superior destinada a preparar
administradores pblicos, en el marco del sistema de educacin superior.
La investigacin propuesta responde a los siguientes interrogantes:
Qu caractersticas tiene la formacin de administradores pblicos a partir de los planes y
programas que el sistema educativo ofrece? Cules son las competencias que privilegia
esta formacin? Se relacionan con los perfiles profesionales que demandan las
organizaciones pblicas? Las metodologas de enseanza y aprendizaje que se
implementan, especialmente aquellas mediadas por Tics, colaboran con la adquisicin de
nuevas competencias? Qu contextos institucionales se requieren para que los aprendizajes
mejoren las prcticas en el ejercicio de la gerencia pblica?

Como supuestos hipotticos que responden preliminarmente estas preguntas se consideran

las siguientes cuestiones:
-

Los planes y programas responden a diseos generalistas, ms acadmicos que

profesionalizantes respecto de los perfiles y las competencias que privilegian.

Los contenidos reflejan aspectos diversos muchas veces contradictorios en trminos

de marcos tericos relativos a la gestin pblica.

Las metodologas de enseanza-aprendizaje son ms tradicionales que innovadoras

y las TICs si bien colaboran en estos procesos no llegan a cumplir con los
estndares de calidad e innovacin.

Los contextos institucionales favorecen los procesos de enseanza-aprendizaje, al

menos en la intencin poltica de los planificadores pero existen an dificultades
para la expansin, actualizacin y apropiacin del conocimiento para la gestin.

745

Objetivos
Objetivo General
Analizar los alcances que la formacin superior (pre-grado, grado y postgrado) en
Administracin Pblica, ha tenido en cuanto al desempeo de las funciones de los
gestores pblicos.
Objetivos Especficos

Conocer las caractersticas de los planes y programas ofrecidos por instituciones de

educacin superior.
Analizar los resultados de la formacin implementados (proceso, desempeo e
impacto), especialmente a partir de la utilizacin de nuevas tecnologas de la
informacin y comunicacin.
Interpretar los contextos institucionales que favorecen u obstaculizan la formacin
en las organizaciones pblicas del medio.

Metodologa
Con el fin de alcanzar los objetivos propuestos la investigacin tiene una modalidad
fundamentalmente cualitativa. No obstante se toman elementos cuantitativos que apoyan
las descripciones e interpretaciones realizadas. La triangulacin de datos e informacin
permite reconstruir aspectos cognitivos claves del objeto de estudio. Gran parte del trabajo
desarrolla una evaluacin de la formacin, por lo cual se pretende utilizar una metodologa
integral que rescate la informacin de los diferentes componentes de una evaluacin, pero
privilegiando la percepcin que tienen los distintos perfiles implicados tanto en la
formacin como en la gestin pblica (alumnos, docentes, directivos, empleados pblicos,
y actores de la sociedad civil). Las tcnicas que hacen posible cumplir con la metodologa
son adems del anlisis bibliogrfico y documental, la encuesta, la entrevista en
profundidad y los grupos focales. Como se pretende obtener informacin de las
representaciones sociales existentes, la muestra utilizada no responde a criterios
estadsticos, sino estructurales e intencionales. El estudio es exploratorio, descriptivo,
interpretativo. En principio, las unidades de anlisis son el CURZA, el Instituto Provincial
de Administracin Pblica (IPAP), la UNRN y algunos institutos de formacin superior
que ofrecen carreras ligadas a la administracin pblica.

746

Trabajo de campo
El proyecto de investigacin tiene una duracin de cuatro aos (julio 2015-diciembre
2016).
El trabajo de campo en sus actividades iniciales se centr en elaborar la matriz de anlisis
anteriormente mencionada. A continuacin se describen en forma sinttica las actividades
previstas para la continuacin del mismo.
Matriz de anlisis
Bsqueda de informacin
Divisin en subgrupos de trabajo por dimensin.
Revisin bibliogrfica.
Bsqueda de informacin digital (sitios web)) y fsica (papel)
Anlisis de la informacin
Soportes y herramientas digitales a compartir por el equipo
Plataforma moodle
Google doc
Elaboracin de encuestas y entrevistas
Diseo de encuestas
a) Encuesta de contexto general (funcionarios y empleados pblicos)
b) Encuesta especfica (graduados, alumnos, docentes, planificadores de la
formacin)
Entrevistas a informantes claves
Otros
Grupo focal
Trabajo de prctica en ctedras
Jornadas de Educacin mediada por tecnologas (1 y 2/09/2016 CURZA)
747

Se estima que para fines del ao en curso se tendrn los primeros anlisis respecto de lo9s
objetivos del proyecto.

748

Bibliografa de referencia
Bonardo, Dora La funcin pblica y su profesionalizacin como tema de agenda
gubernamental. Documento libre presentado en el XVIII Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Montevideo, Uruguay.
Noviembre de 2013.
Burbules Nicols y Callister, Thomas Educacin. Riesgos y promesas de las nuevas
tecnologas, Buenos Aires: Granica, 2001.
Cabero, J. Principios pedaggicos, psicolgicos y sociolgicos del trabajo colaborativo: su
proyeccin en la teleenseanza. En Martnez, F (comp.) Redes de comunicacin en la
enseanaza. Las nuevas perspectivas del trabajo colaborativo. 2003.
Castells Manuel La era de la informacin: economa, sociedad y cultura. Volumen 1. Siglo
XXI. 1999.
Castro, Pedro y Leal Fernndez, Isaura. Formacin continua y modernizacin de la
Administracin Local. El reto de la evaluacin de impacto. Federacin Espaola de
Municipios y Provincias. Area de Estudios, Estrategias y formacin. Madrid. 2009.
Gestin Pblica iberoamericana para el siglo XXI. Documento aprobado por la XL
Reunin Ordinaria del consejo Directivo del CLAD, Rep. Dominicana. Noviembre de
2012.
Goleman, Daniel La inteligencia emocional. Jorge Vergara Editor: buenos Aires. 1996.
Gonzalez L. y Espinosa O. Informe final. Simposio iberoamericano sobre Formacin,
Investigacin y cooperacin Tcnica para la Mejora de la funcin Pblica: el rol de la
Universidades Pblicas y las Instituciones Gubernamentales Especializadas. Rep.
Dominicana. Junio 2010.
Gonzlez, J.C. y Gutirrez, M. Formacin innovadora. Nuevos modelos para la formacin
en la Administracin Pblica. La Corua: Netbiblio. 2014.
Grandinetti, Rita Trayectorias y perspectivas en la formacin acadmica para una
Administracin Pblica capaz. UNR. 2015.
Hilderbrand, M. y Grindle, M. Building sustainable capacity: challenges for the public
sector. Cambridge: UNDP and HIID, Harvard University. 1994
Kolld, D.A. Experiential learning: experience as the source of learning and development.
Englewood Cliffs: Prentice Hall. 1984.
Levy Leboyer, Claude Gestin por competencias. Ediciones Gestin 2000 SA: Barcelona.
1997.

749

Longo Francisco y Gil Eduardo La Direccin Pblica como aprendizaje: una experiencia
de diseo y evaluacin de la formacin en Gerencia Pblica. Revista Chilena de
Administracin Pblica, N 46.
Manual de estilo de actividades formativas on line del INAP. INAP. Espaa. 2014.
Mena, Marta La Educacin Virtual como Instrumento de la Profesionalizacin de la
Funcin Pblica en Amrica Latina y el Caribe. Informe Final Estudio Subregional
Amrica Del Sur 1. CLAD. Buenos Aires. 2008.
Martinez Nogueira, Roberto. La gestin pblica: del dilogo crtico a la evaluacin de la
diversidad. En El valor estratgico de la gestin pblica. Trece textos para comprenderla.
Serie Estado, Gestin Pblica y Desarrollo en Amrica latina. CAF. Banco de Desarrollo de
Amrica Latina. Buenos Aires. 2015.
Oszlak Oscar La administracin pblica como rea de investigacin: la experiencia
argentina. Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. Venezuela. 1997.
Perez Salgado, Ignacio Formacin y desarrollo de gerentes pblicos, una perspectiva
comparada. IV Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. Mxico. 1999.
Ros Cazares Alejandra La evaluacin de polticas en Amrica Latina: mtodos y
propuestas docentes. CIDE-Centro CLEAR para Amrica Latina, Red Inter-Americana de
Educacin en Administracin Pblica. 1 Edicin. Mxico. 2014.
Shein Edgard The corporate culture survival guide. San Francisco. Jossey-Bass Publishers.
1999.

750

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional

y V Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre
de 2016.

LAS CIUDADES INTELIGENTES COMO ESPACIOS DE

PODER, CONVERGENCIA Y CONFLICTOS

Autor493: Valenzuela, Gabriel - Universidad Nacional de Misiones

Correo Electrnico: valenzuelagabrielanibal@gmail.com

rea Temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

ABSTRAC
Las ciudades y sus formas de gestionarlas a partir de los cambios producidos por la
globalizacin han llamado la atencin de la academia. La propuesta de ciudades
inteligentes como forma de gestin en el marco de sistemas democrticos, es ofrecer una
herramienta en la cual se potencie y favorezca el desarrollo de las mismas, considerando
como elemento de importancia la conflictividad que se genera entre los actores que las
integran y como las relaciones de poder entre ellos pueden producir efectos positivos. Esta
manera de gestionar favorece el encausamiento del conflicto y consecuentemente
impulsara el desarrollo.

493

Gabriel Valenzuela es Licenciado en Ciencia Poltica de la Universidad de Buenos Aires, docente e investigador de la Universidad
Nacional de Misiones y maestrando en Antropologa Social y Gestin Pblica; ambas de la Universidad Nacional de Misiones.

751

INTRODUCCIN
Se parte del supuesto de que las ciudades involucran en todas y cada una de sus
dimensiones diversos actores (dentro del cual los gobiernos son uno ms) que pueden
producir una transformacin de gran potencial para el desarrollo de las mismas. Si se
interroga acerca de cules son los obstculos y potencialidades para desarrollar una gestin
inteligente las respuestas que se puedan esbozar son bien variadas.
El escenario actual muestra demandas e intereses cada vez ms heterogneos y al mismo
tiempo, llenas de multiplicidad en su forma de presentarse. Aqu se considera que la opcin
ms adecuada de abordarlas es con formas de gestin ms flexibles y permeables.
Al plantear la idea de ciudades inteligentes como forma de gestin, no se lo hace solamente
en trminos de modernizacin tecnolgica sino tambin, en cuanto al involucramiento,
participacin, colaboracin y apertura hacia quienes son parte de una ciudad determinada;
un modelo en el que la gestin pblica permita descubrir el potencial creativo de los actores
involucrados.
El contexto global demanda gestionar en constantes procesos dinmicos y cambiantes, es
decir, implica gestionar un proceso permanente de ajustes de los diversos segmentos de la
reproduccin social. El cambio tecnolgico impone una dinmica que redimensiona
permanentemente los diferentes espacios, la globalizacin exige una interaccin e
integracin mucho ms gil entre los actores. Cabe aclarar que no se trata de romper la
mquina sino de integrarla y que de respuestas a los nuevos desafos.
Anteriormente, la estructura poltica, institucional, cultural y social era acorde a los grandes
agregados, actualmente contamos con un mosaico que a medida que pasa el tiempo se va
fragmentando cada vez ms. Es por ello que se propone a las ciudades inteligentes como
forma de gestin, con base en la participacin de actores mltiples en marcos de redes
plurales, redefiniendo el concepto de autoridad. Este se encuentra presente de manera
difusa y slo puede desarrollarse en un marco de conflicto y negociacin permanente.

752

Como plantean Blanco y Gom (2003), los espacio locales tienden a la politizacin, es
decir a la superacin de los roles clsicos de gestin de las ciudades. La superacin de las
funciones consideradas tradicionales se proyectan en dos aspectos:
hacia la ampliacin de las agendas locales
hacia el desarrollo en ellas de nuevos roles estratgicos y cualitativos
La agenda local se redefine al generar una nueva oferta de polticas orientadas a construir
un modelo de ciudad inteligente, o dicho de otra forma, una dimensin local en el proceso
de construccin de los regmenes autonmicos. A partir de esto, se considera que en el
gobierno y gestin de las ciudades los diversos actores sean parte del proyecto, tratando de
lograr una identidad entre gestin pblica y proyecto de ciudad.
Al ser las ciudades simultneamente fsicas y virtuales, prximas y relacionales, una
implicacin inmediata es que no se precisa ms de un estado centralizado, ya que la
poblacin que vive en ncleos urbanos resuelve sus problemas de manera local.
EL ROL DE LAS CONFLICTIVIDADES EN LA GESTIN INTELIGENTE
Se convive con la existencia de sociedades democrticas pluralistas, donde no se niega la
existencia de conflictos, sino que ms bien se proporcionan los mecanismos necesarios que
permiten que sean expresados. Para que una democracia funcione correctamente se exige
que el enfrentamiento entre posiciones polticas democrticas divergentes pueda ser
canalizado mediante instituciones legtimas y que den respuestas vlidas, concretas y
satisfactorias.
A este respecto, es necesaria la introduccin de la distincin entre dos conceptos: lo
poltico y la poltica, a los efectos de poder discernir algunas cuestiones en lo referente
al modelo de gestin de gobiernos locales que se ha denominado como ciudades
inteligentes.
Esta distincin pertenece a Mouffe (2011) quien sostiene que lo poltico es la dimensin
de antagonismo que se considera constitutiva de las sociedades humanas, mientras entiende
a la poltica como el conjunto de prcticas e instituciones a travs de las cuales se crea un
determinado orden, organizando la coexistencia humana en el contexto de la conflictividad
derivada de lo poltico.
En este sentido, lo que aqu se quiere remarcar es que la dinmica de las ciudades, con su
forma de gestionarlas tal cual es presentada, dista de que las cuestiones polticas sean meros
asuntos tcnicos destinados a ser resueltos por expertos. La resolucin de las
conflictividades que surja en el seno de estos espacios ser producto de una accin
concertada. sta surgir de las interacciones, alianzas y conflictos, contenidas en un marco
institucional especfico, entre los diferentes actores. Sean pblicos, parapblicos y/o
privados.
753

Las cuestiones que podran considerarse propiamente polticas, siempre requieren que se
opte entre alternativas en conflicto. Siendo esto as por la naturaleza pluralista del mundo
social, con los conflictos que este pluralismo trae consigo. Para estos conflictos no podra
existir nunca una solucin racional.
La disyuntiva que se genera en el seno de los espacios locales es por supuesto producto de
la accin colectiva. Esta se percibe como un problema de dominacin, de control, de lucha
por los espacios de poder. Por otra parte, la cooperacin se considera un medio para estos
fines y no como un fin en s misma.
La relacin entre los actores en un espacio organizacional se percibe como una relacin de
intercambio. Asimismo, las normas y reglamentaciones que habilitan estas relaciones y
juegos de poder, son interiorizadas en el imaginario colectivo como instrumentos para la
accin y no como referentes para la misma.
Mediante la poltica se busca resolver conflictos, su actividad y campo de accin se da en
este sentido. Precisamente, una de las situaciones que pueden generarse es cuando una serie
de actores perciben que su situacin no es conforme a lo que debera ser y a partir de ello
ejercen presin. Mediante la gestin de las ciudades de forma inteligente es que el Estado
responde, ofrece propuestas, presenta alternativas y da soluciones a este respecto.
Se genera en todos los casos un cambio en las atribuciones materiales y simblicas de las
que gozan los diferentes actores, ya que se sita en el medio de las contradicciones polticas
y sociales de los mismos, e incluso en el medio de las diferentes preferencias individuales.
El objeto consiste en modificar el campo de accin, medio, entorno o contexto de los
actores implicados, la percepcin que pueden tener de ello y, entonces, sus conductas. A
travs de la toma de decisiones se pone en marcha una accin y reaccin en la medida en
que los diferentes actores van a modificar sus conductas en funcin de estas.
Podra considerarse a las ciudades inteligentes en algn sentido como un proceso de
mediacin, en la medida en que el objeto de cada decisin es tomar a su cargo los
problemas polticos que puedan ocurrir entre los diferentes actores. En este sentido, y como
sostiene Mller (2006), un problema poltico es necesariamente un constructor (social), y
las dinmicas que se generan y habilitan mediante este tipo de gestin producen fuerzas
centrfugas que si bien algunos actores pueden percibirse como perdedores, el proceso
mismo los lleva a seguir jugando ya que reconocen como legtimo a sus adversarios y al
proceso en s.
El cambio que genera la introduccin de esta forma de gestionar implica el pase de las
jerarquas a redes y que, sin embargo no suprime las asimetras. La transicin de espacios
centralizados a espacios comunitarios no implica necesariamente la desaparicin ni de
desigualdades ni de alternatividades. El conflicto, como ya se ha afirmado, no desaparece,

754

presenta nuevas configuraciones y por ello debe gestionarse a partir de nuevos parmetros
inherente a los procesos de governance.
Siguiendo a Blanco y Gom (2003), esta forma gestin se desarrolla desde el
reconocimiento de la complejidad conflictiva y es importante, interiorizar la cultura del
conflicto como oportunidad de creatividad social. Aporta nuevas pautas de fractura, por lo
que se darn escenarios en los que habr quienes se inserten en las nuevas oportunidades de
participacin y quienes no dispongan de recursos de insercin.
CONTEXTO DE INSERCIN DE LAS CIUDADES INTELIGENTES
Las diferentes teoras y abordajes de la gestin pblica han ido mutando su forma de
proyeccin de las acciones pblicas, partiendo desde una lgica centralizada de
implementacin hacia formas participativas. A su vez, el concepto de desarrollo fue
mutando en su acepcin para nutrirse de diferentes connotaciones.
Desde el desarrollismo ms clsico aventuraban entre otras cuestiones, que por ejemplo las
inversiones directas eran necesarias, y que en algn momento del proceso como
consecuencia del derrame todos se beneficiaran. Sin embargo, las diferentes experiencias
en los pases de Amrica Latina han probado bastamente, que en gran medida se fracas al
no tenerse en consideracin los impactos sociales y ambientales, y al limitarse el rol y
participacin de los involucrados, minando la sustentabilidad de los proyectos.
Los procesos de inclusin y exclusin originados en estas experiencias fueron sociales,
pudindose identificar los siguientes actores:
1.
2.
3.

Elites494
Multiplicidad de grupos annimos y actores colectivos495
Corrientes comunicacionales de transformacin cultural496

Se podra arriesgar que una forma de romper con esta lgica sera la instauracin de
procesos vinculados al territorio ms prximo, (Subirats, 2010) en los que individuo,
comunidad y relaciones sociales son elementos claves. Es decir, procesos participativos y
claramente abiertos.
A la desintegracin social y a las renovadas dinmicas individualizadoras actuales, le
siguen correspondiendo respuestas especializadas y segmentadas, compartimientos
profesionales estancos y responsabilidades no compartidas. Esto lleva a replantear y
494

Sus decisiones de poder penetran el aparato estatal en las coyunturas de poder.

Estos se influyen entre s, se fusionan de manera estratgica y forman facciones para presionar por el reconocimiento social, en gran
medida son articulados desde el nivel anterior
496
Estas producen estructuras de sentimientos, son difciles de comprender y objetivar, determinan la forma de la cultura poltica y, con
ayuda del poder de las definiciones de la realidad compiten, de manera no consciente por la hegemona cultural, se producen as cambios
estructurales y sustentables de larga duracin.
495

755

cuestionar la forma en las que son gestionadas y administradas las ciudades, ya que la cosa
no funciona tan bien como antes.
Existe una prdida de eficacia y legitimidad que van en aumento. Los problemas y las
expectativas vividas a travs de las instituciones pblicas demandan soluciones concretas,
pero sobre todo soluciones de proximidad.
Asimismo, en el contexto de la globalizacin se produce un fenmeno de hiperconexin,
donde la interconexin de hogares, redes y personas produce que lo pblico transcurra en
los hogares y consecuentemente lleva a la desaparicin de la polis, una privatizacin de lo
pblico (en sentido amplio), la publicidad se subsume en propaganda. No hay sujeto
pblico, no hay polis pero hay poder.
Se transita un gigantesco torbellino de renovacin cientfica con alto impacto en la
acumulacin econmica. Este hecho debe ocupar un lugar central en las reflexiones sobre
las formas de gestin. Gestionar el cambio, implica gestionar un proceso permanente de
ajustes de los diversos segmentos de la reproduccin social, no se trata de romper la
mquina sino de integrarla.
El cambio tecnolgico produce, transforma e impone dinmicas que redimensionan
permanentemente los espacios. Es decir, la globalizacin exige una interaccin e
integracin mucho ms gil con el resto de los actores locales, ciudades, empresas y
personas. En este contexto, los mbitos locales salen fortalecidos como espacios de
construccin de proyectos colectivos, de profundizacin de la ciudadana y de satisfaccin
de necesidades, con nuevos valores que no pueden ser satisfechos con la simple provisin
tecnocrtica de servicios pblicos (Blanco y Gom; 2003).
Las ciudades cada vez ms incorporan en sus agendas cuestiones emergentes, frente a un
entorno cada vez ms complejo, incierto y dinmico, los procesos de legitimacin de las
instituciones pblicas se van complicando ante una ciudadana cada vez ms reflexiva y
crtica. A este respecto, la proximidad se presenta como espacio desde el cual se pueden
desarrollar capacidades polticas adaptadas a la diversidad y a los nuevos estilos de
gobierno inteligente basados en la gestin de redes participativas.
Formas de gestin participativas y de proximidad, como las ciudades inteligentes, pueden
ir avanzando siempre y cuando se avance culturalmente en su dimensin normativa, tica, y
adems se demuestre de manera convincente sus niveles de rendimiento sustantivo.
Habitualmente se considera que en la gestin de las ciudades se tiene como uno de sus fines
el desarrollo con prioridad en el bienestar del ser humano, logrndose mediante polticas
pblicas que viabilicen un desarrollo econmico contino a lo largo del tiempo. Sin
embargo, este supuesto no se hace necesariamente del todo explcito, y si lo consideramos
en el sentido de la modernizacin, sta no precisamente es equitativa, democrtica y
consensual. Ms bien es un proceso que trae consigo una diversificacin de intereses,
756

donde la conflictividad tiene una fuerte presencia y como consecuencia existe una fuerte
exclusin de quienes quedan fuera de los consensos a los cuales se puedan arribar.
COMPLEJIDADES EN LAS CIUDADES INTELIGENTES: APORTES DESDE LA
PERSPECTIVA DEL GOVERNANCE
Si bien la gestin pblica de las ciudades tiende al cumplimiento de objetivos y programas
elaborados, proyectados y ejecutados, y su fin ltimo es la satisfaccin de las necesidades y
expectativas de quienes la integran, habiendo una reivindicacin del valor de la poltica
como condicin de posibilidad de procesos relacionales, la ciudad es tambin un lugar de
conflicto de intereses diversos, donde no necesariamente confluyen sinergias, estrategias
conjuntas y poder compartido. Para imponer cualquier tipo de todo proyecto se deber
comprender que las ciudades son campos de prcticas y de relaciones de poder.
El poder poltico y la gestin local tienen que jugar un rol preponderante, actuando e
integrando acciones de construccin de la ciudad y la ciudadana, a la vez de conjugar el
conocimiento cientfico- tecnolgico con los procesos de redistribucin social de clases.
Sin embargo, el hecho es que en la planificacin del desarrollo urbano, por encima de las
cuestiones sociales y ambientales, priman los intereses econmicos. En este contexto, las
ciudades inteligentes como forma de gestin adquieren una gran trascendencia, ya que
mediante su configuracin tienen la capacidad de identificar problemas y decidir sobre las
emergencias y las prioridades en un mismo proceso. Esto se hace posible y de forma eficaz,
siempre y cuando se de la participacin de los actores involucrados, se instaure una gestin
pblica comprometida y se cuenten con los recursos necesarios para que factibilice la
gestin.
Mediante esta forma de gestionar, se pueden realizar diagnsticos prospectivos en base a
escenarios futuros y gestionar polticas de largo alcance. Se presenta como un nuevo
mecanismo que puede canalizar en cierto modo el conflicto, facilitando la interaccin y
cooperacin de algunos actores articulados en red para el desarrollo de proyectos
colectivos.
Se ha vuelto habitual la asociacin de ciudades inteligentes con trmites interactivos por
internet, voto electrnico, wi-fi, entre otros, es decir a aquellos que aplican tecnologa. Sin
embargo, estas son una forma ms de gestin pblica de las ciudades y trascienden la
aplicacin de nuevas tecnologas.
Implica transparencia y calidad en su dimensin gubernamental mediante la resolucin de
problemas a partir de la institucin de mecanismos pautados, previsibles y respetados de
participacin social. Al menos idealmente, es la implementacin de una visin y proyeccin
de largo plazo de la ciudad compartida entre los actores que la integran.

757

Desde esta perspectiva, las ciudades inteligentes otorgan respeto por las decisiones
ciudadanas, mecanismos previsibles de participacin, compromiso con el medioambiente y
el cuidado del patrimonio pblico, fomento del desarrollo y la equidad social.
Ahora bien, desde ya que para su implementacin se pueden identificar algunos obstculos
y desafos como ser:
condiciones actuales del proceso globalizador,
las estructuras decisionales del Estado-Nacin como potencial proteccin del
desarrollo autnomo
impronta del modelo de modernidad y sus injustas consecuencias en el
patrn de acumulacin.
la democracia liberal como un proceso de intercambio de bienes simblicos
y reales
el clientelismo como modo predominante de accin poltica.
Teniendo en cuenta la problemtica que representa este ltimo punto, los modelos
existentes de gestin pblica no incluyen mecanismos concretos de participacin legtima.
En este sentido, el funcionamiento democrtico se reduce a gobiernos a cargo de la toma
de decisiones, mientras que la gestin pblica simplemente las operacionaliza. Un proceso
de verticalizacin donde los actores y ciudadanos son espectadores pasivos.
Si consideramos las experiencias de presupuestos participativos y algunos conceptos
ensayados por parte de la perspectiva del desarrollo local como ser: rendicin de cuentas,
responsabilidad social, entre otros, encontramos experiencias exitosas en los intentos de
superacin de las democracias delegativas vigentes.
Se busca prevalecer por sobre la dicotoma gobierno por un lado, gestin por el otro. Es
decir, en aquellos modelos que incorporan las redes y el territorio como dimensiones clave
para entender la cuestin del gobierno (en sentido amplio) en espacios locales.
La esfera local aparece, segn sostiene Subirats (2010), como la ms eficaz y adecuada
para facilitar atencin personalizada, ya que aumenta la individualizacin y la
diversificacin de intereses y perspectivas. En la bsqueda de mantener la cohesin, se ha
de responder a esos nuevos retos incorporando a los procesos decisionales a los actores,
colectivos y personas involucradas en los mismos.
En este sentido, en algunas experiencias se logr avanzar en la generacin de mecanismos
de consulta con las poblaciones involucradas (incluidos en los proyectos financiados por los
bancos internacionales de fomento), pero en la mayora de los casos la consulta no pasaba
de ser un mero mecanismo de legitimacin de las decisiones tomadas centralizadamente. Es
decir, la lgica de verticalidad en la toma de decisiones no lograba superarse.

758

De esa forma, contina reproducindose la legitimidad basada en criterios tecnicstas, sin

inters real por el desarrollo de los involucrados y en gran medida se transforman en
proyectos poco exitosos para el desarrollo con equidad, sin considerar que lo que est en
juego es el desarrollo de mediano y largo plazo.
Lo que se quiere destacar aqu, es la importancia que tienen en el gobierno y gestin de las
ciudades, los ciudadanos y actores que la integran, es decir, estos son quienes otorguen
identidad a la gestin pblica y proyecto de ciudad. Siendo sta la nica manera de lograr
legitimidad del proyecto que se trate de establecer e implementar.
El proceso de globalizacin lleva a cuestionar las actuales formas de gobierno, si nos
detenemos a analizar su contexto, se impone una lectura mediante la cual se entiende que
gobernar no puede continuar siendo la tarea de los expertos y los polticos solamente.
La consecuencia de esto es la propuesta del modelo de ciudad inteligente como una forma
de gestin, asimismo la introduccin del concepto de governance aporta utilidad a los
efectos de poder entender de qu se trata.
Por otra parte, es importante remarcar que este es un proceso de aprendizaje social en
donde la multiplicidad de actores que forman parte de las ciudades aportan sus
conocimientos, sus percepciones de la realidad, vivencias y experiencias, y a su vez traten
de llegar a definiciones compartidas de los problemas.
Governance es la forma de afrontar el ejercicio de la accin de gobierno y a su vez, una
forma superior de afrontar esa complejidad social, tcnica y de ejercicio de autoridad. Es un
proceso de gobierno, que se puede considerar una condicin distinta de regulacin social,
un mtodo mediante el cual la sociedad y las ciudades son gestadas, gobernadas y
administradas.
Mediante esta forma de gestin, al tener como base la participacin de actores diversos en
marcos de redes plurales, se redefine el concepto de autoridad, que se presenta como difuso
y que slo puede desarrollarse en un marco de negociacin permanente.
La utilidad del concepto de governance, en consonancia con Celedon y Orellana (2003),
radica en que provee de elementos para el anlisis de experiencias de reforma de los
modelos de organizacin y de gestin estatal. Segn afirman, en esas experiencias el papel
de la sociedad civil es fundamental en la identificacin y expresin de demandas sociales,
en la evaluacin de la gestin pblica, en la creacin y el refuerzo de capacidades sociales y
el camino para profundizar la democratizacin y alcanzar la mayor eficiencia y efectividad
en la entrega de servicios y prestaciones pblicas.
Se puede afirmar que implica el reconocimiento, la aceptacin y la integracin de la
complejidad como un elemento intrnseco al proceso poltico, toma de decisiones e
implementacin de las mismas. Incorporando este concepto, se explica la diversidad
759

implcita en la existencia de mltiples actores que se agregan al proceso poltico y que traen
consigo una multiplicidad de valores, objetivos, intereses y preferencias.
Entender las ciudades inteligentes como forma de gestin es reconocer, aceptar e integrar la
complejidad como un elemento intrnseco al proceso poltico, sistema de gobierno a travs
de la participacin de actores diversos en el marco de redes plurales. A partir de esta nueva
posicin de los poderes pblicos en los procesos de gobierno, la adopcin de nuevos roles y
la utilizacin de nuevos instrumentos, surgen retos cruciales en trminos de funcionalidad,
es decir, de capacidad para afrontar nuevas temticas y satisfacer nuevas expectativas, y en
trminos de legitimidad, es decir, de profundizacin democrtica en clave ms ciudadana y
participativa.
En este sentido se produce, como plantean Blanco y Gom (2003), una politizacin de los
espacio locales, es decir se produce la superacin de los roles tradicionales y clsicos de
gestin de las ciudades, ya que presenta un potente polo de cambios en su dimensin
territorial, al ceder el Estado y resituar a la baja sus capacidades de gobierno, ante el
fortalecimiento simultneo de un nuevo eje territorios-globalidad.
La superacin de las funciones tradicionales en la gestin se proyecta en dos dimensiones:
hacia la ampliacin de las agendas locales
hacia el desarrollo en ellas de nuevos roles estratgicos y cualitativos.
Se redefine la agenda local, ya que genera una nueva oferta de polticas orientadas a
construir un modelo de ciudad inteligente, o dicho de otra forma, una dimensin local en el
proceso de construccin de los regmenes autonmicos y estatal bienestar.
Anteriormente se sostuvo que mediante esta forma de gestin es posible arribar a ciertos
consensos a pesar de puja de intereses, que expresan los diferentes actores. De acuerdo con
Mouffe (2011), el consenso es necesario en las instituciones que forman parte del sistema
democrtico, como as tambin en los valores tico-polticos.
Asimismo, hace referencia que en la asociacin poltica de los diferentes actores siempre
existir desacuerdo en lo referente al sentido que se le da al consenso y al modo en que
debe ser implementado. Sin embargo, sostiene que en una democracia esas digresiones,
respecto de los consensos que se puedan arribar, no slo son legtimos, sino que tambin
son necesarios ya que proveen la materia de la poltica democrtica.
El inters comn se encuentra disperso entre una multiplicidad de actores con sus propias
definiciones de los problemas y cosmovisiones. Es un contexto, en donde los recursos para
el desarrollo eficaz de las polticas se encuentran distribuidos entre una multiplicidad de
sujetos, por lo que las intervenciones pblicas provocan una serie de efectos que presentan
dificultades a la hora de ser previstos.

760

Ahora bien, si se ha manifestado que por una parte se trata de un conjunto de

procedimientos tcnicos, la gestin de las ciudades es tambin constitutiva de la interaccin
poltica y las acciones que llevan a cabo los diferentes actores, que por supuesto distan de
ser procedimientos neutrales.
Los modelos de gestin existentes se preocuparon por disear instituciones que, mediante
procedimientos imparciales reconcilien los intereses y valores en conflicto. Sin embargo,
con la propuesta de ciudades inteligentes lo que se busca es, promover la creacin de una
esfera pblica vibrante de lucha agonista (Ibdem), donde pueden contraponerse diversos
proyectos polticos hegemnicos.
Las ciudades se encuentran constituida por diferentes actores, que para su funcionamiento,
y dentro del sistema de gobierno establecido, fijan reglas, normas, usos y costumbres que
son impuestas a los diferentes actores que las integran independientemente de sus propias
preferencias.
Sin embargo, estos a su vez mediantes sus acciones o relaciones con otros actores y su
entorno, establecen una retroalimentacin de esas reglas, normas, usos y costumbres que a
su vez son redefinidas. Es en este proceso de retroalimentacin, redefinicin y
restablecimiento de las reglas de juego donde las tensiones, conflictos, diversidad de
intereses de quienes actan y se relacionan, producen movimientos al interior del sistema.
Subirats (2011) afirma que el juego que juegan los diferentes actores no se encuentra
limitado slo por sus propios intereses, sino que el margen de maniobra que poseen
depende asimismo de su capacidad de movilizacin de los recursos para sostener sus
posiciones con relacin a los objetos, a los instrumentos y a los procesos de elaboracin de
una intervencin pblica.
La poltica permite la intervencin en la creacin de las reglas de juego, que a su vez
condiciona el accionar de quienes son parte constitutiva de ella, pero que sin embargo, a
instancias de las relaciones de poder que se establezcan tienen capacidad de limitar e influir
en la creacin de las normas para su propio beneficio e inters.
La dinmica es contraria a lo que Fourez (1998) denomina un modelo de interaccin
pragmtico poltico, donde las relaciones de poder son equiparadas establecindose una
paridad entre las mismas y las interacciones son negociaciones que arrojan consensos,
despojadas de cualquier conflictividad.
Por otra parte, en las ciudades inteligentes, como afirma Cabrero Mendoza (2000) lo
pblico de las polticas dista de ser exclusivo del aparato estatal, se entiende ms bien como
un encuentro de la racionalidad estatal con la voluntad social, lo que refleja una alta
permeabilidad de las estructuras gubernamentales frente a la voluntad de los diferentes
actores.

761

Se hace referencia particularmente a lo pblico como interseccin, es decir a la gestin

pblica en y desde un contexto de pluralidad amplia. En esta forma de gestin, lo pblico es
un espacio de todos, el gobierno una red de organizaciones e instituciones, el Estado un
ente abstracto y la sociedad un tejido orgnico y ciudadano. En este sentido, la poltica
permite y habilita a que todos pueden jugar, todos tienen fichas y como consecuencia, se da
un proceso de ajuste mutuo.
En este juego democrtico abierto que habilitan las ciudades inteligentes, se acentan en
algunas instancias las negociaciones, conflictividades y por supuesto habr ganadores y
perdedores. La solucin final puede ser al menos satisfactoria para la mayora en algunas
ocasiones.
Sin embargo, es necesario destacar que mediante este tipo de estructuracin institucional, se
garantiza una configuracin y funcionamiento en donde se decidan democrticamente sus
cuestiones fundamentales. Es decir, sistemas de gobiernos relacionales y autosustentables,
cuya funcin es crucial como requisito de orden poltico, territorial, econmico y cultural.
Como sistema en el que los distintos niveles institucionales comparten, en lugar de
monopolizar, decisiones sobre amplias reas competenciales, ms que a una dominacin
uniforme, estamos asistiendo a la emergencia de un patrn altamente variable (Brugu,
Gom y Subirats, 2005) y no jerrquico, de interaccin entre actores diversos en diferentes
reas de polticas.
Al tener poder la multiplicidad de actores, favorece la igualdad de oportunidades, aumenta
la legitimidad de las polticas, la confianza en las instituciones y el capital social. En una
ciudad democrtica, la ciudadana consiste en el derecho de los actores a definir reglas del
juego, derechos y obligaciones y a contar con mecanismos que garanticen que estos
derechos se hagan efectivos.
Este poder con el que cuentan es constitutivo de lo social y esto no podra existir sin las
relaciones de poder mediante las cuales se le da forma. Todo orden que pueda surgir como
consecuencia, desde ya que es poltico y se basa en alguna forma de exclusin. Siendo as
porque otras posibilidades han sido desechadas, sin embargo quedan latentes para ser
reactivadas. Como afirma Mouffe (2011), son prcticas hegemnicas aquellas que son
articulatorias, y a travs de las cuales se establece un determinado orden y se fija el sentido
de las instituciones sociales.
Al interior de una sociedad conviven y coexisten varias concepciones y percepciones,
siendo una de esas generalmente la dominante. Generalmente porque es ella la que est en
consonancia con la jerarquizacin global de las normas existentes en el referencial global
(Mller, 2006). Es esta representacin la que se impone como imagen de referencia para las
acciones e instituciones correspondientes, en la medida en que ella genera elementos de
articulacin.

762

Las ciudades inteligentes son producto de un orden al cual se llega, producto de la

regulacin del conflicto social. En este sentido la idea de governance is about managing
networks de Blanco y Gom (2003), toma fuerza, ya que en la gestin de las ciudades
inteligentes, se refuerza las capacidades de conformacin y liderazgo de redes, apostando al
fortalecimiento del resto de los actores, en un espacio pblico que ser altamente
participativo.
Ciertamente quienes participen se confrontarn, establecern alianzas, presionaran y muy
frecuentemente recurrirn al lobbying como un mecanismo ms sutil y persuasivo para ir
generando consensos en su beneficio. Desde ya que todas estas acciones no se encuentran
despojadas de un grado variable de conflictividad.
Sin embargo, el conflicto no se considera aqu como un concepto en trminos negativos,
sino ms bien de forma contraria. Este es un recurso que para ser aceptado como legtimo,
debe adoptar una forma que no destruya la asociacin poltica, es decir, es condicin
necesaria la existencia de algn tipo de vnculo comn entre los actores en conflicto, de
manera que no traten a sus oponentes como enemigos a ser eliminados y acabos,
percibiendo sus demandas como ilegtimas.
Lo que la gestin de las ciudades inteligentes, justamente permite que los actores otorguen
legitimidad a su oponente por ms que haya conflicto entre ellos. Al formar parte
constitutiva del mismo espacio territorial y simblico dentro del cual tiene lugar el
conflicto, se perciben a s mismos, como pertenecientes a la misma asociacin poltica. Es
perenne resaltar que esta condicin se encuentra dentro del marco democrtico, que como
afirma Mouffe (2011), su tarea es transformar el antagonismo en agonismo.
Gobernabilidad y governance, presentan una relacin intrnseca, ya que la gobernabilidad
se refiere a la capacidad del Estado de instituir consensos y de administrar la accin
colectiva. Por su parte, governance es la posibilidad de concertar reglas de juego que
admitan la consolidacin ordenada de estos consensos y garanticen su estabilidad.
La presencia de mecanismos en los que la sociedad civil define sus prioridades, realiza una
evaluacin y control de las polticas, accede a la informacin y la transparencia de esos
procesos, no slo contribuye a la eficiencia, eficacia y sustentabilidad de las mismas, sino
que propicia la gobernabilidad democrtica. En otras palabras, ayudan a forjar la
domesticacin y sumisin de la dimensin antagnica, gracias al establecimiento de
instituciones y prcticas a travs de las cuales el antagonismo potencial puede desarrollarse
de forma agonista.
A MODO DE CONCLUSIN
En el presente trabajo se ha sealado con nfasis que las ciudades, dentro de los procesos
globalizadores que actualmente atravesamos, son espacios importantes y trascendentes en
la vida de quienes forman parte de ellas. Asimismo, se ha aseverado que los sistemas
763

polticos democrticos de los cuales estas forman parte, son los regmenes ms adecuados
para dar curso a la poltica.
Dentro de estos espacios conviven diversos y diferentes actores, los cuales tienen sus
propias perspectivas y visiones respecto de lo que pretenden que sus ciudades les provean.
Teniendo en cuenta esto, los procesos y dinmicas que se dan entre estos actores, distan de
escapar a las complejidades y conflictividades propias de quienes difieren en sus intereses.
Se dio por supuesto que la democracia es la forma ms viable para dar curso a estos
fenmenos de complejidad y conflicto, adicionalmente se propuso gestionar estos mediante
las ciudades inteligentes como una forma ms entre otras de gestin, pero con la
consideracin de que sta otorga las legitimidades necesarias para que los actores se
envuelvan en procesos de construccin poltica y social.
Es mediante esta forma, donde los procesos de gestin buscan ser ms transparentes,
abiertos y participativos, para de esta manera romper con la verticalidad en la que el Estado
recibe las demandas aisladas de los actores, las procesa y devuelve en forma de polticas.
Aqu se ha planteado y expuesto que el Estado es uno ms de los actores constitutivo de las
ciudades, formando parte del juego y relaciones de poder, ya no con la preponderancia que
tena en otros tiempos.
El rol del Estado de alguna manera es reformulado, los recursos con los que cuenta desde
ya que son ms sustanciosos que el resto de los actores, sin embargo, estos por los medios
que habilita esta forma de gestin cuentan con la capacidad en algunas ocasiones de
equilibrar las relaciones de poder.
Finalmente, las asimetras y desigualdades que padecen las sociedades democrticas distan
de ser solucionadas mediante la gestin inteligente de las ciudades. Para ello habra que
resolver cuestiones que quizs refieren a carencias de los sistemas polticos que rigen en el
mundo. Sin embargo, se considera que gestionando los espacios locales se puede paliar
algunas cuestiones que demandan soluciones ms expeditivas y que aquejan de forma ms
urgente.

764

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767

DIMENSO ESPACIAL DO FEDERALISMO E AS ESPECIFICIDADES NO

CONTEXTO BRASILEIRO: LIMITE ENTRE AUTONOMIA E QUEBRA DO PACTO
FEDERATIVO NA AO DOS GOVERNOS ESTADUAIS.497
Vanessa da Silva Vieira
vsvuefs@gmail.com
Universidade Estadual de Feira de Santana Bahia Brasil
Professora Assistente
Universidade de Santiago de Compostela Galcia Espanha
Doutoramento em Histria, Histria da Arte e Geografia
rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
Resumo
O objetivo deste artigo demonstrar que os conflitos do sistema federativos de
governo relacionam-se s condies de uso do territrio em escala nacional e subnacional.
No mbito da escala nacional, destacou-se as particularidades que tal sistema incorpora no
Brasil. Na escala subnacional, o recorte analtico foi a escala estadual e, para tanto, a
anlise esteve concentrada nas estratgias utilizadas pelo respectivo governo, para captao
e atrao de investimento. Assim, realizou-se um breve estudo de caso, sobre o carter das
polticas de atrao de investimento, no Estado da Bahia, no perodo governamental de
2003-2006, tendo como referncia o Plano Plurianual (2004-2007). Concluiu-se que existe
uso intenso de incentivos fiscais e territoriais, fato que no colabora com o fortalecimento
do pacto federativo.
1.Introduo
O objetivo deste artigo demonstrar que os conflitos do sistema federativos de
governo relacionam-se s condies de uso do territrio em escala nacional e subnacional.
Considerando a primeira escala, concorda-se que tal sistema incorpora particularidades no
pas no qual se desenvolve. No raro, pases da Amrica Latina, como o Brasil, foram e/ou
ainda so acometidos pela instabilidade democrtica pondo a prova o modelo de
gerenciamento territorial federativo. No contexto do federalismo, defende-se, nesse
trabalho, que a democracia uma condio imprescindvel para a resoluo dos conflitos
territoriais e, por isso, questionamos a proposta de que o Brasil alternou momentos de
federalismo descentralizado e federalismo centralizado, e trazemos discusso a ideia
de que esse pas alternou momentos de federalismo e autoritarismo.
Concernente escala subnacional, elegeu-se como recorte analtico a escala estadual,
497

Trabalho preparado para sua apresentao no XII Congresso Nacional e V Congresso Internacional sobre
Democracia, organizado pela Faculdade de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Universidade
Nacional de Rosrio. Rosrio, 12 a 15 de setembro de 2016.

768

e destacou-se estratgias utilizadas pelo respectivo governo, para captao de

investimentos. Assim, apresentaremos um estudo de caso, face uma breve anlise do Plano
Plurianual (instrumento do planejamento governamental), realizado no Estado da Bahia,
demonstrando a agressividade contida na poltica de atrao de investimento, face uso dos
incentivos fiscais e territoriais que contribuem na desestabilizao do pacto federativo. De
qualquer forma, tais estratgias no so responsveis, isoladamente, pela crise no territrio
brasileiro, mas compem um jogo mais amplo, relacionado crise poltica e territorial que
o Brasil como um todo, passa.
2.Materiais e mtodos
Apresentam-se aqui as etapas realizadas para o estudo dos programas de incentivos
fiscais e territoriais, que constam no Plano Plurianual 2004-2007, empreendidos pelo
governo Paulo Souto (2003-2006). Tais procedimentos integram o fluxograma

metodolgico (Figura 1).

Figura 1. Fluxograma metodolgico
O primeiro passo para o estudo foi definir o federalismo brasileiro como pano de
fundo para a anlise dos programas governamentais que visam a promoo econmica do
769

territrio, via concesso de incentivos fiscais e territoriais. Tal escolha justifica-se por
entender que o federalismo o motor que propicia a autonomia governamental, a qual
suficiente para implantao de polticas e estratgias que mais se adequam aos objetivos
particulares de cada governo do que aos propsitos de fortalecimento do pacto federativo.
Feito isso definiu-se o Plano Plurianual como documento oficial para identificar e
compreender os programas para atrao de investimentos, via incentivos.
O PPA , de acordo com a Constituio Federal de 1988, o primeiro instrumento do
planejamento e oramento da administrao pblica; guarda os objetivos e metas de cada
governo e dentre as normas, est o uso de programas para o gerenciamento das tarefas
governamentais, que expressam, numa abordagem geogrfica, as intenes territoriais
previstas para o espao particular da gesto governamental, onde se materializam os PPAs.
O terceiro passo foi definir o perodo governamental para elaborar uma anlise documental
sobre o tema incentivos governamentais versus desempenho territorial. A meta foi
entender, do ponto de vista oficial, qual o peso que o governo d aos incentivos quando est
na pauta a atrao de investimentos e a promoo econmica do territrio. Respondendo
tais questes chegou-se ao quarto momento, articulando as respostas encontradas base
terica. Nesta perspectiva, priorizou-se os argumentos presentes para a construo do plano
e os objetivos e aes previstas em cada programa. Soma-se a isso a apresentao de alguns
investimentos que foram implantados na Bahia, fazendo uso de incentivos fiscais e/ou
territoriais.
3. O federalismo na perspectiva espacial
O federalismo tem sido largamente estudado, sobretudo no campo da cincia poltica
(ABRUCIO, 2005, 1999, 1998; ARRETCHE, 2010, 2009; SOUZA, 2013, 2008, 2005,
2003) e da economia (AFFONSO, 2000; REZENDE 2009, 2007, 2006, 1995) mas, embora
os estudos tenham revelado com profundidade vrias nuances do sistema federativo
brasileiro, desde a sua implantao em 1891, a dimenso espacial, no raro, tem sido
negligenciada.
Para compreender o federalismo do ponto de vista espacial faremos uso da
abordagem geogrfica. Nesse caso a anlise no se esgotar no fenmeno em si, mas na
capacidade que o mesmo possui para influenciar o arranjo espacial. Esse arranjo abriga a
totalidade dos objetos (MOREIRA, 2007, p.75), mas tambm a totalidade das aes e das
normas, formando o espao geogrfico. nesse espao que o sistema federativo se
desenvolve.
Para demonstrar a importncia da dimenso e repercusso espacial do federalismo
sistematizou-se algumas motivaes. Primeira, trata-se de um acordo de base territorial,
como afirma Castro (2005, p. 164), uma engenharia poltica que surgiu para solucionar as
divergncias do poder poltico em territrios especficos, e permitiu acomodar conflitos e
estabelecer alianas sem que o Estado perdesse sua prerrogativa de centralidade poltica
para todo o territrio (CASTRO, 2005, p. 130). No entanto, mesmo diante de acordos, o
conflito de competncias e o risco de supremacia de um poder sobre os demais so
iminentes e exigem constantes atos de cooperao entre as diferentes escalas de governo.
770

Segunda, um arranjo poltico que se projeta nas escalas espaciais. Com base em Castro
(1997, p. 36) [...] a escala de observao define o fenmeno, o que nele visvel e as
possibilidades para sua mensurao, anlise e observao [...] o real est projetado em cada
uma dessas escalas. Se a escala d visibilidade ao fenmeno fundamental destacar de
que forma o federalismo determina a dinmica espacial em cada uma das escalas
federativas: municipal, estadual e federal.
Por conta do exposto, muitos gegrafos tem produzido e publicado sobre as
repercusses do sistema federativo na dinmica territorial brasileira, com destaque para o
perodo ps-1988. As publicaes encontradas permitiram dividir os estudos em duas
temticas. A primeira, federalismo cooperativo na escala local preocupa-se em destacar
as inovaes institucionais, a partir da Constituio Federal de 1988, que favorecem a
emergncia do municipalismo, as possibilidades do localismo, seja atravs de aes
erguidas internamente (FONSECA, 2013, 2005) ou mediante estratgias inter-federativa, a
exemplo dos consrcios municipais (DALLABRIDA; ZIMMERMANN, 2009; RIOS,
2014). So estudos importantes, pois demonstram que os governos municipais podem
protagonizar aes localistas, no contexto de dinmicas globais, provando que, apesar das
imposies externas, internacionais e nacionais, aes democrticas, empreendedoras e
inovadoras so possveis nessa escala, sobretudo quando se trata de aes cooperadas seja
entre municpios, seja entre municpios, estados e unio. Alguns governos municipais
deixam de estar completamente subordinados e dependentes do que acontece no plano
nacional e internacional e comeam a desenvolver um novo posicionamento polticoideolgico, menos conservador e assistencialista. O que implica em condies mais amplas
de autonomia para a escala municipal. A segunda, em maior proporo, trata do
federalismo competitivo intermunicipal e interestadual. Referem-se aos estudos sobre a
guerra fiscal e seus efeitos nocivos para o territrio, mediante o uso de incentivos fiscais e
territoriais. uma abordagem que vem ganhando notoriedade na geografia
(SANTOS;SILVEIRA, 2001; CASTILLO, et ali, 1997; SANTOS, 2000; CATAIA, 2001;
IBANEZ, 2006; ARAUJO, 2009).
A dimenso espacial da guerra fiscal to ampla que denominada de guerra dos
lugares por Santos e Silveira (2001). Esses autores, apontam a guerra fiscal/guerra dos
lugares como um problema de pacto federativo e como um problema de uso do territrio.
Nomenclatura a parte, as motivaes desta guerra advm da compartimentao do
territrio, porque baseia-se nas possibilidades oferecidas, em primeiro lugar, pelos
territrios recortados politicamente, afirma Cataia (2001, p. 118). Ora, a guerra fiscal um
problema de pacto territorial. Podemos afirmar que as pesquisas dedicadas a desvelar as
implicaes territoriais acumuladas pela competio interestaduais e intermunicipais podem
inserir dois elementos, tal como fez Ibanez (2006). O primeiro, refere-se noo de uso do
territrio visto em Santos; Silveira (2001), Santos (2006b), Santos (2000). O segundo, trata
da noo de totalidade (Santos, 2006a).
Em relao ao primeiro elemento defende-se que o territrio usado e condiciona seu
uso. Portanto, a federao e os entes federados impe uma forma de uso ao territrio a
partir das normas, leis e decretos, mas ao mesmo tempo tem suas aes condicionadas
materialidade territorializada. Quando se ergue a disputa interestadual para a implantao
de uma indstria, por exemplo, no se trata apenas de um contedo econmico (iseno de
771

impostos) ou a condio poltica-ideolgica (a influncia das elites regionais) que est em

voga naquele momento. Por certo, as vantagens infraestruturais, os objetos tcnicos, a
capacidade logstica, a informatizao e a qualificao de mo-de-obra da populao ali
residente faro parte, em algum momento e em diferentes propores, das regras do jogo.
No tocante totalidade destaca-se que, segundo Santos (2006b, p.116), essa
totalidade representa a realidade em sua integridade e a realidade do todo que
buscamos apreender (idem, p. 117). Esta afirmao soma-se s demais justificativas
sobre a anlise do federalismo num vis multiescalar e multidimensional. No se pode,
isoladamente, atribuir s distores no uso da autonomia nas escalas estaduais e municipais
a responsabilidade pela crise no territrio brasileiro. Antes, tais distores esto,
intrinsecamente ligadas crise que o territrio brasileiro como um todo, passa. (Ibanez,
2006, p.24). Isso significa que a guerra fiscal ou guerra dos lugares apenas uma parte da
crise federativa; uma pea de uma engrenagem muito maior. Tal engrenagem composta
pela ao egocntrica das elites regionais, por uma histrica disparidade regional e uma
distribuio assimtrica dos recursos tcnicos, cientficos e informacionais.
De fato, os conflitos federativos esto diretamente relacionados a uma condio de
uso do territrio. Isso pode ser exemplificado, numa referncia ao golpe de Estado de 1964,
quando, na busca de afirma-se enquanto poder central e forte, o governo federal acelerou a
tendncia disparidade estrutural de um espao nacional j diferenciado, com a produo
de uma situao em que se tornou mais clara a existncia de uma periferia e de um plo (a
Regio Concentrada), na regio sul-sudeste do Brasil (SANTOS; SILVEIRA, 2001, p.
46). Isso significa que tais especificidades, no podem ser compreendidas se no analisadas
a partir de um enfoque analtico com dimenso espacial.
Outra questo importante, refere-se negligncia com a escala estadual e com o papel
dos governadores, em dois pontos, pelo menos: a) na interlocuo entre o municpio e a
unio; b) na dinmica interna do seu estado, inclusive organizando os municpios por
unidades regionais, para executar aes previstas no planejamento governamental. De
qualquer forma, encontrou-se uma publicao que inseri os estados no debate, mesmo que
os mesmos no sejam na pauta central. Trata-se do trabalho de Egler e Mattos (2003), cujo
eixo principal da discusso so as possibilidades erigidas pelo federalismo para o
desenvolvimento regional, a partir das Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDE).
um tema que abre oportunidade de contemplar aes cooperadas entre os estados pois,
embora no seja um modelo de cooperao exclusivamente interestadual, depende da
anuncia dos estados envolvidos. Alm disso, bifurca os estudos elaborados no federalismo
cooperativo, que tem se concentrado na escala municipal. Apenas um nico trabalho foi
encontrado sobre aes cooperadas interestadual e no campo da administrao pblica, o
trabalho de SANO (2008), onde o autor analisa os Conselhos de secretrios estaduais.
Os acordos interestaduais, entre estados e unio e entre estados e municpios possuem
grande impacto socioespacial, podendo afetar diretamente a populao. No Brasil, um
exemplo recente est nos acordos feitos entre o Municpio de Salvador e o Governo do
Estado da Bahia para finalizao das obras e funcionamento do metr. Aps 14 anos de
morosidade, desperdcios de recursos financeiros pblicos e de impasses polticos
acumulados, a primeira parte das obras puderam ser concludas com a inaugurao e

772

funcionamento da linha 1, em 2014; o que representou, entre outras coisas, uma forma de
acomodar algumas demandas territoriais.
Com o objetivo de contribuir com os estudos na escala estadual e ampliar a
compreenso sobre as competncias dos governadores, especialmente aquelas que tem
rebatimentos espaciais, este trabalho tratar de algumas estratgias que o governo do
Estado da Bahia, tem empreendido, tendo em vista sua autonomia enquanto ente federado.
Finalmente, destaca-se que no foram apresentados todos os estudos sobre o federalismo
numa perspectiva espacial, pois, felizmente, seu conjunto mais amplo. De qualquer forma
possvel visualizar, nesse contexto, uma agenda atual sobre o sistema federativo e
vislumbrar a demanda para uma agenda ainda em construo.
4. O federalismo e as especificidades no contexto brasileiro

Em 1748, Charles Louis de Monstesquieu, publicava a obra O Espirito das Leis, e ali
concebia a ideia de repblica federativa como um modelo de constituio de governo que
possui todas as vantagens internas do governo republicano e a fora externa da
monarquia. Para Montesquieu
Esta forma de governo uma conveno segundo a qual vrios
Corpos polticos consentem em se tomar cidados de um Estado
maior que pretendem formar. uma sociedade de sociedades, que
formam uma nova sociedade, que pode crescer com novos
associados que se unirem a ela. (MONTESQUIEU, 2005, p. 62)
No caso acima, Montesquieu faz referncia a um modelo de sistema federativo no
qual unidades territoriais independentes e soberanas concordam com o processo de unio.
Vrios Estados se unem para formar um Estado. Esse foi o princpio do modelo de
federalismo adotado nos Estados Unidos.
Em seu livro Explorinh the federalismo, Daniel Elazar, esclarece a frmula do
federalismo
Federal principles are concerned with the combination of self-rule
and shared rule. In the broadest sense, federalismo involves the
linking of individuals, groups polities in lasting but limited union in
such a way as to provide for the energetic pursuit of commom ends
while maintaining the respective integrities of all parties.
(ELAZAR, 1987, p. 42)
Nesse caso, esse princpio federalista vai alm do mbito da poltica
governamental e abarca diferentes instituies e formas de organizao na sociedade. um
ponto de vista bastante enriquecedor, pois abre caminho para entender o fundamento do
federalismo, combinar unidade e diversidade. Self-rule e shared rule um princpio que se
aplica ao Estado-nao, com regime federalista.

773

Para Beaud (2009) o federalismo indiscutivelmente uma forma poltica que

suscita a existncia, no mesmo territrio e para a mesma populao de, pelo menos, dois
nveis de poder: a instncia federal e a instncia federada. Beaud apresenta contradies no
uso dos termos Estado e Federao. Para esse autor h uma incompatibilidade de
princpio, pois o Estado relaciona-se soberania e indivisibilidade de poder; enquanto
Federao suscita a dualidade de poder. Assim, Estado e Federao so formas polticas e
jurdicas distintas.
Nessa perspectiva Valds (2012) afirma que o Estado federal a partir da teoria
jurdico-politica, caracteriza-se por combinar unidade e diversidade e, ao mesmo tempo,
estabelecer uma nica ordem constitucional para as aes de self-rule e shared rule. Tal
combinao entre unidade e diversidade somente possvel tendo em vista o princpio de
que o federalismo somente possvel num Estado democrtico.
Ainda no que concerne ao Estado-nao com vigncia do sistema federal oportuno
ratificar que nem todos os sistemas federativos de governo originaram-se com o mesmo
propsito e mesmas caratersticas; essa a discusso que Roberto Valds apresenta em seu
livro Los rostro del federalismo, instigando a pensar sobre as particularidades que o
sistema federativo de governo incorpora, dependendo do pas que o adote, em diferentes
partes do mundo. Quanto origem, num primeiro grupo esto aqueles pases cujo objetivo
mantm-se semelhante proposta original de uma repblica federativa, tal como, destacou
Montesquieu (citado acima), ou seja, alcanar a unio em um Estado de entidades
territoriais antes soberanas. Num segundo grupo esto aqueles pases cuja motivao foi a
descentralizao do poder, onde est inserido o Brasil.
No entanto, independente da sua origem, guardam uma caraterstica comum, a saber:
os Estados federais so antes que nada, Estados democrticos, que
o raramente nacieron ya con tal carter o en la mayor de los
casos con el de Estados constitucionales en vias de
democratizacin. (VALDS, 2012, p. 23, 24).
Nessa mesma perspectiva Soares (1998, p.146) evidencia a exigncia da democracia
para a existncia do federalismo. Para a autora:
A proposio que a federao s tem efetividade e s pode
subsistir em condio democrtica de governo nacional. Ou seja, a
democracia no nvel nacional condio indispensvel para a
vigncia do federalismo.
Concordando com este ltimo posicionamento no caberia falarmos que no Brasil, no
perodo da ditadura militar houve um federalismo centralizado, mas a suspenso desse
federalismo. Com base em Soares (1998), governos militares so governos autoritrios,
guiados por leis prprias e no por uma Constituio soberana e o que garante o Estado
democrtico a soberania popular. E mais, a federao uma forma poltica democrtica
para tratar dos conflitos que se originam por conta da heterogeneidade territorial e deixam
de ter vigncia quando o regime autoritrio se instala (SOARES, 1998). Considerando tal
774

perspectiva prudente que no mbito da geografia se discuta tais posicionamentos, por

conta disso cabe debater com maior perspiccia a verso de que o Brasil alternou perodos
de federalismo centralizado e federalismo descentralizado. Argumenta-se que no
primeiro caso, federalismo centralizado tem-se uma contradio e no segundo,
federalismo descentralizado tem-se uma redundncia. Diante as afirmaes, acreditamos
que o federalismo um procedimento democrtico para tratar conflitos de interesses
territoriais. (SOARES, 1998, p.149).
Outro ponto de destaque refere-se necessidade de uma cultural federal e no
apenas de uma pluriconstinualidade. Nesse ponto, Valds (2012) alerta que para o Estado
manter-se enquanto federao fundamental possui uma, cultura federal, a qual se
desdobra em atitudes sociais. Segundo esse autor:
ausente esa cultura social, um Estado federal que ha nacido como
tal pueda llegar a mantenerse o pueda llegar a federalizarse uno
cuyo ponto de partida se ala centralizacin (p.29)
Isso significa que o sistema de governo federativo estar fortalecido se cultivar um
conjunto de hbitos, valores e comportamentos que seja federal. Portanto, o federalismo
tambm se estrutura a partir de elementos simblicos, que escapam s normas e as
constituies. preciso, assim, estimular comportamentos que indiquem compartilhamento
de poder; cultivar o fortalecimento da autonomia das unidades federais; valorizar as aes
que fortaleam, a partir das alianas, a consolidao do federalismo. A cultura federal
impulsiona a pluralidade, respeitando as potencialidades espaciais que podem ser
gerenciadas particularmente pelos entes federados e tambm pela unio; trata-se, nesse caso
e na perspectiva de Soares (1998, p. 145), de um pacto entre o federal e federados, para
agregar interesses territoriais diversos sob um nico governo nacional.
Quanto a Repblica Federativa Brasileira, essa existe desde 1891 (ABRCIO, 1998);
hoje, com base no Art. 18 da Constituio Federal de 1988, composta pela Unio, Estados
ou Unidade Federativas, Distrito Federal e mais os Municpios (Figura 1), todos
autnomos. Sendo 26 unidades federativas e 5.561 municpios segundo o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatsticas- IBGE.
UNIO

REPBLICA
FEDERATIVA DO
BRASIL

ESTADOS/ UNIDADES
FEDERATIVAS

MUNCIPIOS

775

Figura 2. Esquema da estrutura poltica do Brasil

Para Abrcio (1998, p.32), a origem do sistema federativo de governo, no Brasil,

esteve relacionada ao descontentamento ante o centralismo imperial. Isso significa que as
unidades federativas no estavam constitudas para o fortalecimento nacional, mas como
forma de obter autonomia e independncia do governo central. Outros autores tratam
da distorcida origem da federao brasileira. Por exemplo, Castro (2005, p.168) aponta que
a estrutura federativa brasileira estabeleceu-se para acomodar (...) a perspectiva de
manuteno de uma unidade que deveria ser preservada a qualquer custo. Tratou-se de
uma acomodao do mito da unidade territorial (CASTRO, 2005, p. 167 apud
MACHADO, 1990). Tal mito ainda hoje fragiliza o pacto federativo, buscando conciliar
interesses entre as elites regionais e o governo central. Para Souza (2013, p. 62) o
federalismo exprime interesses conflitantes por recursos financeiros em um pas que
nasceu e cresceu com base da desigualdade tributria entre suas unidades constitutivas, em
particular entre estados e municpios. Para Cataia (2001), a Federao surgiu de cima para
baixo, face o poder do governo central, o qual deu o ttulo de estado s antigas Provncias
mas, factualmente, nunca houve Estados no Brasil que desfrutassem de soberania, assim
como sucedeu-se nos Estados Unidos. Tratou-se de uma mudana de denominao: 1891
as provncias passaram a se chamar estados. (CATAIA, 2001, p.106). Assim, por conta de
uma construo forjada do federalismo, o Brasil acumula perodos de democracia e de
autoritarismo. Caracteriza-se, portanto, como uma Federao instvel e dbia, visto que no
h outro regime que permita o federalismo, se no for a democracia, e o perodo de ditadura
militar, a completa ausncia dela.
Por conta desses conflitos e dos diferentes contextos poltico-institucionais a
Repblica Federativa do Brasil, alternou em sua trajetria, o federalismo e o autoritarismo.
Baseando-se em Fiori (1995), Fonseca (2013, p. 166) explica que a essncia do federalismo
um campo de fora, um arranjo poltico, institucional e territorial desarmnico e
instvel, tendo em vista que seu contedo fundante est baseado no constante embate entre
foras centrfugas, descentralizadoras; e centrpetas, de centralizao. O quadro 01,
apresenta uma sntese desses perodos. No entanto essa correlao de fora precisa d-se
num regime democrtico. Essa instabilidade democrtica pe em cheque o federalismo
brasileiro.
Quadro 1 - Centralizao X descentralizao: o pndulo do federalismo brasileiro
Primeira Repblica (1889- Federalismo.
1930)
Grande autonomia dos governadores de estado
Era Vargas (1930 1945)
Autoritarismo
Segunda Repblica (1945 Federalismo
1964)
Perodo Militar (1964- 1985) Autoritarismo
Perodo
de Federalismo
Redemocratizao (1988 at Unidades federativas autnomas
os dias Atuais)
776

Fonte: Abrucio, 1997

Elaborado por Vanessa da Silva Vieira
A Primeira e Segunda Repblica foram perodos em que os governos subnacionais
possuram largo poder de deciso e, destacadamente, no perodo de quatro anos, que
intercalou a transio da ditadura para a redemocratizao, os governadores estaduais foram
denominados como os Bares da Federao, devido ao grande poder de mando, como
afirmou Abrucio (2005). Na verdade o fato no deveria causar estranhamento, visto que
uma Federao composta por Estados soberanos.
Durante a Era Varga e a Ditadura Militar a autonomia e a democracia tornaram-se
inoperante substituindo o federalismo por autoritarismo. Valds (2012, p.24) afirma que
las dictaduras, con sus partidos nicos de gobierno y su negacin de las elecciones libres,
son incompatibles con la mecnica de funcionamiento del principio federal. Destaca-se
que, entre os anos de 1964 a 1985, os planos elaborados pelos estados federados tiveram
que se integrar ao projeto de integrao territorial dos governos militares, a partir da
modernizao tecnolgica e industrializao, sem considerar as especificidades dos estados
e municpios (BECKER; EGLER, 1993).
Pois bem, em regimes autoritrios no h, nem pode haver, pacto
federal, porque a unidade est alicerada em bases muito distintas:
h um ncleo central de poder com capacidade de promover, via
coero, a unio de territorialidade heterogneas. Evidentemente,
este caminho dispensa as condies para o contrato federal, a
unidade imposta de cima para baixo e no envolve barganha.
(SOARES, 1998, p.147-148).
O projeto de integrao territorial elaborado e executado pelos militares buscou
manter a autoridade poltica silenciando a expresso dos interesses territoriais.
O
autoritarismo militar buscou resolver a heterogeneidade territorial atravs da coero
(SOARES, 1998, p.149). Entre o fim da Ditadura Militar, em 1985, at os anos de 1996,
teve-se um modelo estadualista, pois o pndulo federativo esteve a favor das unidades
estaduais em termos poltico e financeiros e predatrio, pois o comportamento
individualista reforou prticas selvagens de incentivo fiscal que resultou, no plano
nacional, no exclusivamente a fragmentao do sistema poltico (Abrucio, 1998), mas
numa perspectiva espacial, suscitou, de fato, uma fragmentao territorial, mediante aes
desarticuladas e desorganizadas dos governadores, em sua escala de gesto.
No perodo seguinte houve um processo de recentralizao federativa e diminuio
do poder dos estados cujo marco foi a Emenda Constitucional - EC n15/1996, que
estabeleceu novas regras para a criao de municpios e a Lei Kandir/ Lei Complementar
n87/1996 que regulou o exerccio de suas competncias tributrias, de gasto e de
implementao de polticas pblicas. (ARRETCHE, 2009, p. 378). Embora esses marcos
regulatrios tenham limitado o poder poltico e tributrio dos governos subnacionais, estes
ainda possuem uma importante margem de aes autnomas. Baseando-se em Castro
(1997) destaca-se que a definio de limites e competncias das escalas territoriais de cada
777

esfera do poder decisrio faz parte das regras do arranjo institucional para o pacto
federativo.
Do ponto de vista espacial interessante destacar as seguintes competncias: a)
instituir uma regionalizao adequada aos objetivos e metas de cada governo; b) elaborar e
executar polticas territoriais adequadas s especificidades das suas respectivas escalas de
atuao; c) capitar recursos que contribuam para o bom desempenho do territrio,
mediante estratgias governamentais especificas. Isso significa que o modelo de
planejamento adotado e os mtodos utilizados para sua execuo so estabelecidos de
forma autnoma, mediante aval da Constituio. Nesse caso, optar por estratgias
competitivas ou cooperativas; com baixo ou alto nvel de participao; que concentrem ou
desconcentrem investimentos uma opo poltica.
V-se que, no Brasil, o fortalecimento do pacto federativo, enquanto ao poltica e
financeira cooperada entre os governos subnacionais e o governo nacional, to necessrio
quanto conflituoso, devido s singularidades socioespaciais construdas historicamente que
guarda cada um dos seus 5.561 municpios e das suas 26 unidades federativas e o Distrito
Federal. Para alm disso a Federao brasileira no foi construda a partir de Estados
soberanos, mas a partir de provncias, que foram transformadas em estados (CATAIA,
2009). Nesse caso as aes governamentais so projetadas no sentido de contemplar os
interesses particulares de cada escala governamental, prescindindo o fortalecimento da
unio.
A autonomia concedida aos entes federativos brasileiros tem cumprido um papel de
acirramento da competitividade, onde os entes federativos tornam-se verdadeiros
gladiadores. A guerra fiscal tem causado uma desagregao evidenciada pelo claro
esfacelamento do nosso frgil pacto federativo (Ibaez, 2006, p. 96). E, fundamentandose em Fernandes (2001), a disputa por investimentos externos protagonizada pelo governo
subnacional motivada, tambm, por um recolhimento do governo federal, que tem feito
com que tais governos criem sua prpria regulao para se diferenciar competitivamente
do seu entorno.
Na Bahia, por exemplo, tm-se exemplos de governos que, no raro, tratam os
incentivos fiscais e incentivos territoriais, como uma estratgia para a promoo
econmica do territrio e usam os Planos Plurianuais para viabilizar tais estratgias (Vieira,
2009). So aes com significativo rebatimento no desempenho do territrio, que nos ajuda
a entender qual tem sido o papel dos governos subnacionais, especialmente, os governos
estaduais neste pacto federativo, como tem tratado Abrucio (1998, 1999, 2005);
Rodrigues (1998); Martin (2005) e Castro (1997). Por conta disso, apresentaremos, no
prximo item, alguns recursos governamentais, usados pelo governo do Estado da Bahia,
como estratgias de competitividade.
5. Os programas de incentivo fiscal no Estado da Bahia
Ao examinar o Plano Plurianual (2004-2007) e os programas e aes nele contido
observou-se que as polticas de atrao de investimento incluram, comumente, os
incentivos fiscais e territoriais. Por conta disso, ser apresentado o contedo de tais

778

polticas e qual o peso que o gestor concebe aos incentivos quando est em pauto o
desempenho do territrio.
5.1 Os programas de incentivos no Plano Plurianual (2004-2007)
O Plano Plurianual (PPA) um documento do planejamento governamental
elaborado pela Secretaria de Planejamento de cada governo. Seu perodo de vigncia do
segundo ano de mandato de um governo at o final do primeiro ano do governo
subsequente, para que possibilite o sequenciamento dos programas estabelecidos nos PPAs.
Porm, nota-se que no h obrigatoriedade institucionalizada para continuar ou concluir
programas de governos anteriores, visto a autonomia dos governadores estaduais para
compor o planejamento governamental. O que h so normas quanto a estrutura e durao
do Plano Plurianual; assim todo PPA deve apresentar os programas de forma regionalizada
e vinculados s leis de oramento; alm disso deve conter metas, objetivos, diretrizes.
O PPA elaborado pelo governo Paulo Souto (2003-2006) teve por ttulo Bahia:
Desenvolvimento Humano e Competitividade. Estruturalmente, no tocante as atribuies
do poder executivo, o plano divide-se em 5 estratgias, 17 linhas de interveno e 37
programas. Interessa para este trabalho a estratgia Bahia que Faz, seguido das linhas de
intervenes e dos programas respectivamente, os quais organizam-se conforme a Figura 3.
O grifo corresponde linha de interveno e ao programa cujo objetivo garantir a atrao
de investimentos, sobretudo industriais e automotivos, priorizando, para tanto, aes que
tiveram por contedo os incentivos fiscais e territoriais. Em termos oficiais o objetivo da
estratgia Bahia que Faz foi possibilitar um estado dinmico, com uma economia
eficiente e diversificada, capaz de irradiar benefcios na esfera social, num contexto em que
toda a sociedade se encontre integrada ao processo econmico. Na verdade, e de forma
geral, os objetivos deste Plano Plurianual deram continuidade a um modelo de gesto
economicista e competitivo, seguindo os antecessores, todos do mesmo partido poltico,
que ento completar 16 anos.
INTERNACIONALIZAO DA
BAHIA

- FLUXO DE BENS E SERVIOS

E FORTALECIMENTO DAS
EMPRESAS E PRODUTOS

INCLUSO SOCIO
ECONMICA

- GERANDO NEGCIO;
- FRUTOS DA TERRA
- TERRA PARA PLANTAR
-ORGANIZANDO A
PRODUO

ADENSAMENTO DA MATRIZ
ECONMICA E
FORTALECIMENTO
TECNOLGICO

- CADEIAS PRODUTIVOS
- CINCIA, TECNOLOGIA E
INFORMAO

ATRAO E FOMENTO
EMPRESARIAL

- ATRATIVOS DO
DESENVOLVIMENTO

BAHIA QUE FAZ

Figura 3. Linhas de interveno e programas do Plano Plurianual (2004-2007)

779

Quanto ao programa, Atrativos do desenvolvimento: polticas de incentivo e atrao

de investimento, o objetivo, tambm em termos oficiais, foi de desenvolver polticas de
concesso de vantagens fiscais e financeiras voltadas para a atrao de investimentos
produtivos e eventos de natureza comercial, cultural, desportiva e de servios. No caso
desse programa, 11.183 projetos (que na verdade so subprogramas) foram elaborados com
a perspectiva de serem financiados a partir do Fundo de Desenvolvimento Social e
Econmico (FUNDESE). Destaca-se ainda que desse projetos, aproximadamente 30%,
4.005, faziam parte do Programa de Promoo e Desenvolvimento da Bahia (Probahia), que
consta no Quadro 2.

Quadro 2. Programa Atrativos do Desenvolvimento Distribuio das Aes

Aes

Total
de
aes
desenvolvidas

Promoo de Eventos Agropecurios

180

Atrao de Investimentos Agropecurios

90

Atrao de Investimentos para a Piscicultura

40

Desenvolvimento do Setor Industrial

218

Apoio Tcnico-gerencial s Atividades Industriais

32

Financiamento do Programa de Apoio a Projetos de Interesse Social 2.863*

Papis, atravs do Fundese
Financiamento do Programa de Reaproveitamento, Ampliao e 12*
Construo de Unidades Industriais Procin, atravs do Fundese
Financiamento do Programa de Promoo e Desenvolvimento da 4.002*
Bahia Probahia, atravs do Fundese
Financiamento do Programa de Defesa da Economia Baiana 2.556*
Prodecon, atravs do Fundese
Financiamento do Programa de Investimentos para Modernizao da 1.750*
Agricultura Agrinvest, atravs do Fundese
*Nmero de projetos financiados
780

Fonte Plano Plurianual 2004-2007

O FUNDESE, foi institudo em 1976 e, embora seu regulamento tenha sido alterado
diversas vezes, o objetivo principal permaneceu, a saber, fortalecer o estado
economicamente e, por vezes, desenvolver projetos sociais. No perodo do PPA em estudo,
estava regulamentado pelo Decreto n 7.798/00 e tinha por finalidade prover de recursos
financeiros, os programas voltados para o desenvolvimento social e econmico do Estado
da Bahia. O Quadro 3 apresenta, na ntegra, o Art. 1, do Cap. I da Lei que definiu a
finalidade do FUNDESE, contento as principais demandas. Tratou-se de um recurso
normativo para a execuo de um conjunto de estratgias predatrias, que retrataram a
guerra fiscal e territorial instaurada na Bahia. Resguardaram, na linha de frente, os
programas vinculados captao de investimentos automotivos; a interiorizao da
industrializao e o fortalecimento dos empreendimentos j existentes, inclusive proveu a
concesso da munio necessria para manter no estado empreendimentos ameaados em
migrar para outras unidades da federao por conta de vantagens fiscais, como pode ser
visto no inciso IV da referida lei. Entre tais vantagens est na reduo ou iseno do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e de Servios (ICMS), principal imposto
recolhido nos estados, o que resulta na queda do recolhimento tributo.
Sobre o PROBAHIA, sabe-se que originou-se em 1991 e foi o primeiro programa
para concesso de incentivos fiscais na Bahia. Seu lanamento Contribuiu para mitigar os
impactos funestos do cenrio recessivo brasileiro sobre a estrutura produtiva baiana. Este
programa teve como meta principal buscar a diversificao do setor industrial da Bahia por
meio da interiorizao. Esperava-se com isso criar um ambiente mais dinmico no estado,
produzindo vetores de desenvolvimento nas mais diversas regies. (PESSOTI;
SAMPAIO; SPINOLA; 2008, p. 10).
Contrariamente, foi mais uma interveno governamental que fortaleceu as ilhas de
crescimento econmico do estado, adensando ainda mais o processo industrial da regio
metropolitana e instalando no interior da Bahia plantas industriais desvinculadas de
qualquer arranjo produtivo local.
Quadro 03. Art. 1 do Decreto que define a finalidade do FUNDESE

Art. 1 - O Fundo de Desenvolvimento Social e Econmico - FUNDESE tem

por finalidade prover de recursos financeiros, observadas as diretrizes do Plano
Plurianual e as disposies das Leis nos. 7.537/1999 e 7.599/2000 e deste
Regulamento, os programas voltados para o desenvolvimento social e
econmico do Estado da Bahia e, em especial, aqueles que estimulem ou
promovam:
I - a implantao e o desenvolvimento de empreendimentos industriais no setor
781

automotivo do Estado;
II - a diversificao, interiorizao e capacitao tecnolgica do parque e do
processo industrial do Estado, visando sua maior competitividade;
III - a implantao de novos empreendimentos industriais e ampliao dos
existentes, no Estado;
IV - a manuteno de atividades econmicas, no Estado, em processo de
inviabilizao em razo de vantagens ou incentivos concedidos em outras
unidades da Federao;
V - a implantao e operao de incubadoras de empresas visando verticalizar o
ciclo de desenvolvimento do Estado;
VI - as atividades e o crescimento das micro e pequenas empresas instaladas no
Estado, inclusive mediante formao de poupana e reforo de capital de giro:
VII - a exportao de produtos fabricados no Estado;
VIII - a implantao, no Estado, de projetos agropecurios de relevante
interesse para a economia baiana;
IX - a recuperao de lavouras afetadas por fatores endmicos e epidmicos, no
Estado;
X - a recuperao de rebanhos dizimados pela seca, no Estado;
XI - o reaproveitamento, no Estado, de construes desativadas de empresas
instaladas em centros industriais que disponham de infra-estrutura, bem como a
construo de novos galpes;
XII - as atividades de cooperativas, associaes e produtores de bens e servios,
instalados no Estado;
XIII - os empreendimentos da indstria cultural, instalados no Estado;
XIV - os investimentos visando a implantao, recuperao e ampliao de
equipamentos e servios tursticos do Estado;
XV - os empreendimentos de pequeno porte capazes de dar aos stios histricos
autosustentao econmica;
XVI - os empreendimentos, as obras e os servios de apoio a projetos de
782

interesse social;
XVII - as aes empreendedoras e as micro e pequenas empresas do Estado.
A Tabela 1 demonstra, aproximadamente, os resultados de uma poltica
concentradora de investimentos. Embora se reconhea que os dados so orquestrados por
uma seletividade do capital, tambm defende-se que a ampla margem de distanciamento
produtivo nos municpios da Bahia deve-se, tambm, a uma opo de modelo de
planejamento estratgias e de governamentais. O fato que 10 municpios baianos,
concentram mais de 50% de tudo que produzido no estado, ou seja, nos 417 municpios.

Tabela 1. PIB dos dez maiores municpios Bahia/2009

Municpios
PIB (R$ Milhes) % (BA)
Salvador
32.824 23,9
Camaari
12.159 8,9
So Francisco do Conde
11.438 8,3
Feira de Santana
6.358 4,6
Candeias
3.225 2,4
Vitria da Conquista
3.143 2,3
Simes Filho
3.008 2,2
Lauro de Freitas
2.672 1,9
Itabuna
2.281 1,7
Ilhus
1.926 1,4
BAHIA
137.074 100,0
Elaborado por Vanessa da Silva Vieira.
Fonte:IBGE/2000
Para a execuo do PROBAHIA seguiu-se aquelas unidades de planejamento do
estado, que so, portanto, os Eixos de Desenvolvimento da Bahia (Figura 4) e as cidades
com maior potencialidade em termos de infraestrutura e/ou logstica.

783

Figura 4. Eixos de Desenvolvimento Unidades do Planejamento do PPA 2004-2007

Do ponto de vista oficial a regionalizao estabelecida visou atender o status de

competitividade da economia global, favorecendo, como estratgia, os grandes corredores
de circulao da produo (VIEIRA, 2009). Na verdade os Eixos de Desenvolvimento
representaram os grandes eixos de circulao do capital e foram agrupados a partir do grau
de dinamicidade e de infraestrutura. Assim, determinaram-se dois eixos dinmicos e
dotados de competividades, localizados respectivamente na faixa costeira e ocidental; e um
eixo sem competitividade, localizado na poro central do estado.
Tal como consta no prprio plano a poltica de atrao de investimento considerou as
reas mais dinmicas e competitiva do estado para atrao de investimentos, tendo
como base territorial as cidades estratgicas. E para que estes investimentos se fixassem em
alguns municpios da Bahia foram necessrios, contrariamente grandes investimentos
fiscais do governo, sem quais tais empreendimentos no seriam instalados. Prevaleceu o
imperativo da competitividade e adoo de estratgias de desenvolvimento territorial
fundamentadas em um modelo empresarial agressivo, fragmentado, em favor da
valorizao do capital e sob o alto custo da excluso da maior parcela do territrio baiano, o
semirido, quando no da alocao de investimento que no se integraram s
784

potencialidades locais, tal como indstrias de couro e calados, no sentido de aproveitar-se

de mo-de-obra barata.
6. Consideraes finais
O Brasil embora seja uma Repblica Federativa, desde 1891 viveu notoriamente
momentos de supresso dos alicerces que fundamentam o federalismo, o principal deles foi
a democracia. Por conta disso, entendeu-se que o pas intercalou momentos entre
federalismo e autoritarismo.
Nos perodos em que prevaleceu o federalismo, como o atual, as aes
governamentais foram (e ainda so), muitas vezes, projetadas no sentido de contemplar os
interesses particulares de cada escala governamental, prescindindo o fortalecimento da
unio. Nesse contexto federativo, a autonomia concedida aos governos subnacionais abriu
brechas para que os estados lanassem mo de uma agressiva poltica de atrao de
investimento tendo em vista o desenvolvimento territorial, isso com base no deferimentos
de impostos, crditos e infraestrutura para a instalao dos empreendimentos. Nesse caso,
so usados tanto os Planos Plurianuais, instrumentos de planejamento institudos
constitucionalmente, como o poder que lhes foram concedidos para criarem decretos e leis
favorecedores na concretizam de metas particulares, prescindindo a consolidao do pacto
federativo.
Na Bahia, a forma pela qual o territrio foi usado para a captao de investimentos
refletiu um alto custo social. Como foi descrito, os Eixos de Desenvolvimento estavam
alinhados com os corredores internacionais de circulao do capital; desta forma foram
beneficiados aqueles que, na perspectiva da competitividade capitalista, apresentavam um
grau diferenciado de dinamicidade e de infraestrutura, fortalecendo-os ainda mais enquanto
ilhas de desenvolvimento econmico. Assim, destacaram-se dois eixos mais competitivos,
localizados, respectivamente, na faixa costeira (Eixo de Desenvolvimento Metropolitano) e
ocidental (Eixo de Desenvolvimento Oeste do So Francisco); e os eixo sem
competitividade, localizados na poro central do estado. Porm, os investimentos atrados
sob a expectativa de promover uma dinmica econmica do territrio estavam atrelados
concesso de vantagens fiscais, tal como a reduo ou iseno do Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e de Servios (ICMS), principal imposto recolhido nos estados, o que
resultou na queda do recolhimento do tributo. Para alm disso, os empreendimentos
implantados no interior do estado estavam desvinculados de qualquer arranjo produtivo
local.
O fato que a autonomia concedida aos governadores, devido ao sistema federativo,
no foi utilizada para melhorar, em primeira instncia, as condies de vida da populao
como um todo, nem promover a contruo de um teritrio mais solidrio nos arranjos
produtivos; e, mais agravante, ainda favoreceu a instlao de uma guerra territorial
promovida pelos incentivos fiscais.
7. Bibliografia

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789

Ttulo: Impacto distributivo de las compensaciones por mayor aprovechamiento

urbanstico a raz de los convenios implementados en la ciudad de Rosario498
Mesa: De provocaciones y desafos urbanos. Actualizando discusiones sobre
las polticas urbanas en Rosario y la Regin
Barenboim, Cintia Ariana, arq.barenboim@gmail.com
Peinado, Guillermo, gpeinado@fcecon.unr.edu.ar
Lagarrigue, Patricia Alejandra, patricialagarrigue@yahoo.com.ar
Nicastro, Marcela, ines_nicastro@yahoo.com.ar

Resumen:
Dentro de los mecanismos de gestin del Estado local se encuentran los Convenios
urbansticos, que permiten formalizar un acuerdo entre el Municipio y organismos pblicos,
privados y/o mixtos para acciones particulares de urbanizacin. Durante la ltima dcada,
en la ciudad de Rosario se han implementado una cantidad importante de convenios,
centrndose la ponencia en el anlisis distributivo de los cinco proyectos urbanos ms
importantes. Especialmente se busca determinar si los beneficios obtenidos a partir de los
desarrollos urbanos han sido equitativamente redistribuidos para el beneficio del conjunto
de la comunidad, con la finalidad de contribuir en el mejoramiento de las polticas locales.

498

El presente es parte del proyecto de investigacin Los convenios urbansticos en la ciudad de Rosario,
Argentina, como instrumentos de gestin del suelo. Anlisis de sus impactos en trminos de equidad
desarrollado para el Lincoln Institute of Land Policy.

790

1. Introduccin
El planeamiento no es slo arrojar la luz de la razn o la lgica para articular el presente y
el futuro, lo individual y lo colectivo, los diferentes usos y funciones de la ciudad;
representa una batalla de distintos intereses econmicos, donde el valor de cada terreno
puede multiplicarse por 10 o por 20 en virtud de un mero acto administrativo (Begoa San
Jos, 2003).
Particularmente, la ciudad de Rosario cuenta con diferentes instrumentos que configuran las
transformaciones y los crecimientos a escala municipal. Sin embargo en la prctica este
nivel no alcanza a desarrollar en detalle las distintas iniciativas edificatorias, la
conformacin de espacios pblicos, como tampoco cumplir con la instancia legislativa,
dado que el Plan Urbano no es aprobado por el Concejo Municipal. Por ello, el Municipio
se ha remitido a normativas particulares denominadas plan especial y plan de detalle que
dan cuenta de la propuesta de transformacin para un determinado sector, rea o manzana.
Estas directrices se implementan a travs de Convenios urbansticos, instrumentos de
gestin que establecen las obligaciones que asumen el Municipio y el emprendedor en la
ejecucin de cada proyecto de urbanizacin.
Dichos instrumentos de regulacin se implementan en un contexto de crecimiento
econmico y de la construccin en Rosario, siendo uno de los sitios ms favorecidos por el
nuevo escenario macroeconmico post 2002. A partir del 2003, la ciudad (al igual que buen
parte del pas) experiment un rpido crecimiento de la actividad econmica motivada,
principalmente, por el excedente generado en el sector agropecuario, derivado del
incremento de los precios internacionales de los commodities agrcolas y la fuerte
devaluacin de la moneda (Barenboim, 2014). El desarrollo del mercado inmobiliario, junto
con las nuevas normativas municipales, dieron lugar a grandes transformaciones edilicias
en toda la ciudad de Rosario, evidencindose dos tendencias:
Por un lado, el movimiento hacia el interior de la ciudad orientado a la densificacin
vertical (edificios y torres), y en algunos casos a la conservacin del patrimonio, en el
rea central, macrocentro y zona riberea.
Por el otro, un crecimiento hacia la periferia y rea metropolitana de Rosario, orientado
a nuevos emprendimientos de carcter residencial (barrios abiertos y cerrados, parques
habitacionales). Esto ha producido una reconfiguracin geogrfica de la construccin,
pasando paulatinamente del centro de la ciudad hacia fundamentalmente el rea norte y
el rea noroeste en especial entre 2009 y 2011 (Fundacin Banco Municipal, 2012a).
En este contexto econmico y urbano nacen los grandes proyectos urbanos en la ciudad,
entendidos como cualquier intervencin pblica o privada de gran escala; pudiendo
comprender desde un nuevo conjunto residencial y/o comercial, la transformacin del
centro histrico o la infraestructura de transporte (Lungo, 2004).
El presente trabajo considera los convenios urbansticos de gran escala, nueva urbanizacin
o reconversin urbana realizados en la ciudad de Rosario, centrndose en aquellos que
791

predomina la actividad residencial y comercial. La intencin es determinar si las

compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico captadas por el Municipio, en el
marco de estos convenios urbansticos, han sido equitativamente redistribuidos para el
beneficio del conjunto de la comunidad o si han sido destinadas a la revalorizacin de los
propios desarrollos urbanos, con la finalidad de contribuir en el mejoramiento de las
polticas locales.
2. Instrumentos de planificacin urbana

2.1. Instrumentos generales

El ordenamiento del territorio de la ciudad de Rosario se lleva adelante a travs de los
siguientes instrumentos de carcter tcnico: Plan Urbano (instrumento bsico), Cdigo
Urbano y ordenanzas particulares. A continuacin de describen los que tienen una
relevancia para el desarrollo del presente trabajo:
- Plan Urbano Rosario es la principal figura del planeamiento en la que se define el
proyecto de ciudad y de ordenamiento integral del territorio municipal, entendiendo a la
ciudad como una totalidad. En l se indican las directrices generales de ordenamiento, los
proyectos de carcter estructural para su transformacin y los procedimientos que orientan
la gestin municipal. El Plan Regulador de Rosario de 1968 vigente se ha ido actualizando
a travs de distintos planes que no lograron pasar la instancia legislativa como un nico
documento. Por tal motivo, se fueron aprobando por partes los distintos sectores de Rosario
a travs de instrumentos menores.
- Ordenanza de Urbanizaciones y subdivisin del suelo (6.492/97). Esta norma regula la
clasificacin urbanstica del suelo como as tambin su subdivisin y todo fraccionamiento
de tierra en suelo urbano o rural. Adems establece las condiciones a cumplimentar para
cada operatoria urbanstica a realizar fijando los porcentajes de suelo a donar al municipio
(para calles, espacio pblico y equipamiento dentro del propio emprendimiento) y los
niveles de exigencia y requisitos de infraestructura y equipamiento. En el ao 2006 a travs
de la Ordenanza N 8.054 se establece que, cuando por razones de planeamiento la reas
ofrecidas no respondan a un inters municipal, el urbanizador podr donar la superficie
destinada a espacio pblico y equipamiento en otros sectores determinados por el
Municipio, pudiendo incluso optar por una compensacin monetaria. Esta pasar a integrar
el Fondo municipal de tierras con destino a espacio pblico y equipamientos y se
formalizarn a travs de convenios. Asimismo se defini el mecanismo para el clculo del
valor del predio a donar.
2.2. Instrumentos particulares
El Plan Urbano Rosario 2007 2017 (2011) cuenta con instrumentos especficos orientados
a escalas menores y a una planificacin ms particularizada. Estos son: Planes de distrito,
Plan Maestro, Plan especial y Plan de detalle. La presente investigacin comprende
solamente los planes especiales y de detalle, dado que las grandes intervenciones urbanas
792

realizadas a travs de convenios de nueva urbanizacin y/o reconversin urbana se

presentan bajo estas dos modalidades y se describen a continuacin:
- Plan especial proyecta la transformacin fsica y funcional para un determinado sector de
la ciudad, detallando la propuesta para las reas del dominio pblico y privado. El
documento contiene precisiones acerca de la configuracin definitiva del espacio pblico,
la definicin de los indicadores urbansticos, la preservacin del patrimonio, la superficie y
localizacin destinada a vivienda pblica y la divisin del rea en unidades menores para el
desarrollo de planes de detalles, cuando as correspondiera.
- Plan de detalle es un instrumento tcnico de pequea escala que sirve de puente entre la
escala urbana y la escala edificatoria. La finalidad es precisar los indicadores urbansticos
para una manzana, parcela, conjunto de parcelas, calles especiales o sectores calificados
como reas de reserva.

793

3. Mecanismos de gestin y captacin de plusvalas

La gestin es entendida como el desarrollo de una estrategia de actuacin para favorecer la
transformacin positiva de un rea o de la ciudad en general. Esta puede evidenciarse tanto
en la incidencia en el ordenamiento territorial como en el funcionamiento del mercado de
suelo, siendo fundamental concebir la creacin de un conjunto de instrumentos de control
para su desarrollo. Estos estn avalados por una poltica y un cuerpo normativo a nivel
urbano que reconoce las especificidades de una ciudad y los intereses y necesidades de la
comunidad (Reese, 2005).
Las urbanizaciones sufren movimientos ascendentes en el valor de la tierra derivados de
los esfuerzos de la comunidad especialmente a travs del sector pblico, mediante
inversiones en infraestructura y/o decisiones regulatorias. Estos poseen impactos
diferenciales segn caractersticas especficas de los lotes y, de no mediar una accin
especfica de parte del sector pblico, son apropiables y realizables de manera privada por
su propietario. La captacin o recuperacin de plusvalas urbanas (parcial o total) por parte
del sector pblico encuentra su fundamento tico en el enriquecimiento sin causa, y tiene
como principio subyacente la urbanizacin autofinanciada con el incremento del valor de la
tierra asociado (Smolka, 2007)499
En la ciudad de Rosario la principal modalidad de gestin implementada es a travs de los
convenios urbansticos. Asimismo se cuenta con mecanismos para la recuperacin de
plusvalas, cuando la situacin urbana genera un aumento de valor, como ser el rgimen
especial para mayor aprovechamiento por incremento de altura. A continuacin se
describen los instrumentos:
a) Convenios urbansticos: son instrumentos jurdicos que formalizan el acuerdo entre la
Municipalidad y organismos pblicos, privados o mixtos para acciones de urbanizacin,
reconversin, proteccin o reforma urbana. Estos tienen vigencia a partir de la aprobacin
en el Concejo Municipal. El Plan Urbano Rosario 2007 2017 (2011) seala que los
convenios ms implementados son: de nueva urbanizacin y/o reconversin urbana, con la
finalidad de ejecutar operaciones de urbanizacin o de subdivisin del suelo en grandes
superficies; de desarrollos especiales, referida a operaciones de urbanizacin integral (de
bajo impacto ambiental) en suelo no urbanizable y de reforma interior, para operaciones de
renovacin urbana y/o construccin en parcelas, grupos de parcelas o zonas ubicadas en
suelo urbano.

499

La configuracin de plusvalas urbanas derivan en una mejora en la productividad de las inversiones

privadas (y pblicas) que, al igual que dichas inversiones, se pueden manifestar en el tiempo y no nicamente
en un momento preciso. Entre la valorizacin del suelo (plusvalas) y las inversiones en mejoras a travs del
esfuerzo de la comunidad (o cambios normativos) media un conjunto amplio de variables que inciden en la
formacin de los precios del suelo urbano y que explican su variacin espacial y su evolucin a lo largo del
tiempo. En el clculo del plusvalor a capturar no se toma en cuenta el costo para el sector pblico del hecho
generador de la valorizacin, sino exclusivamente el mayor valor que registra la tierra (Smolka, 2007: 11).

794

Posteriormente, la Ordenanza N 8.973/12 establece el mbito de aplicacin de los

convenios urbansticos que no cuentan con una regulacin especfica y se celebran solo
para planes especiales o de detalle con cambios normativos. Pretende una justa distribucin
de beneficios generados por la accin pblica, entre los propietarios del suelo, mediante la
asignacin de cargas de urbanizacin que representen una retribucin en beneficio pblico.
Para ello se crean mecanismos como la cesin de tierras al municipio, la ejecucin de obras
pblicas, la ejecucin de viviendas sociales compensaciones en dinero (para incorporarse
al Fondo de tierras u otro destino que la Municipalidad estime). Adems, fija las
finalidades, la clasificacin, el contenido (disposiciones urbansticas, obligaciones
asumidas por el urbanizador, estudio de impacto ambiental), autoridad de aplicacin (crea
la Comisin Permanente de Convenios Urbansticos), el procedimiento (elaboracin,
tramitaciones) y publicidad (Boletn Oficial, sitio web, instrumento normativo y convenio
suscripto). Y por primera vez se establecen las variables que generan mayor
aprovechamiento urbanstico, la metodologa de su clculo y el destino de la compensacin
por mayor aprovechamiento urbanstico (50 % para el Fondo municipal de tierras y 50%
para obras de mejoramiento barrial e inters social).
b) Rgimen especial para mayor aprovechamiento por incremento de altura: pone en
prctica por primera vez en el pas un instrumento de recuperacin de plusvalas de
aplicacin en un sector particular de Rosario. La nueva regulacin urbanstica establece
para las parcelas del mbito de aplicacin, una altura base y una altura mxima donde el
emprendedor puede obtener un mayor aprovechamiento constructivo por el incremento de
altura, mediante el pago de una contribucin compensatoria. La Ordenanza N 7.799/04
tambin establece el modo de calcular el monto de la contribucin compensatoria (sobre el
excedente construido autorizado se define un precio base por metro cuadrado de
construccin que se actualizar anualmente, aplicando un 10% sobre el monto total) y el
destino de los fondos obtenidos (el 50% se destinar al Fondo de Preservacin Urbanstica
de Rosario instituido por Ordenanza N 5.278/91 y el otro 50 % para la pavimentacin de
calles en barrios perifricos) .
Los convenios urbansticos objeto de estudio del presente trabajo, como el rgimen especial
para mayor aprovechamiento, son instrumentos conectados al principio de generacin y
recuperacin de plusvala y poseen objetivos del tipo redistributivos tanto de los beneficios
como de los costos del desarrollo urbano, buscando atenuar (o no incrementar) los patrones
de segregacin socio espacial existentes. Al respecto Miguel Lifschitz (intendente durante
la firma de los convenios urbansticos bajo estudio) expres que: "el objetivo del municipio
es lograr una recuperacin de la inversin social para poder redistribuir solidariamente al
conjunto de los vecinos (Smolka, 2007:2).
En funcin de esta explicitacin de parte del municipio, es que esta investigacin se enfoca
en analizar el impacto distributivo de los mismos en trminos de equidad. Dicho efecto va a
estar fuertemente asociado no slo a la redistribucin ex post de la plusvala capturada, sino
tambin a la determinacin de la plusvala a capturar, dado que la parte de plusvala urbana
que no sea captada por el estado implica una transferencia desde la totalidad de la sociedad
795

hacia un grupo especfico de propietarios que se apropiaron de una renta socialmente

generada. Sin embargo, por razones de falta de informacin sobre la metodologa del
clculo de la determinacin y del monto de la plusvala urbana generada hasta la sancin de
la Ordenanza N 8.973/12, el trabajo se centrar en la distribucin ex post de la plusvala
capturada por el Municipio en los Convenios urbansticos de gran escala, nueva
urbanizacin o reconversin urbana, en los que predomina la actividad residencial y
comercial.
4. Grandes proyectos urbanos e implementacin de los convenios urbansticos
Rosario cuenta con intervenciones urbanas de gran jerarqua en donde los actores privados
juegan un rol importante. Las grandes reas subutilizadas o abandonadas que generan
situaciones de conflicto y profundas discontinuidades en la trama urbana, comienzan a
utilizarse para nuevos proyectos urbanos. En este sentido, el Municipio promueve distintas
propuestas urbanas pblico-privada mediante la reestructuracin espacial, otorgando
nuevos significados a dichos sectores. Al respecto Levin (2011) expresa que: lo que se
evidencia con mayor urgencia es la necesidad de ponderar y captar el plusvalor devenido de
diversas operaciones, distinguiendo con claridad el rol que debiera jugar el Estado,
diferencindose del posicionamiento que adopta el sector privado.
Este trabajo se centra en los cinco proyectos urbanos ms importantes que se han
desarrollado en la ltima dcada. Por un lado, tres nuevas urbanizaciones residenciales al
noroeste de la ciudad (Luduea, Newbery y Palos Verdes). Por el otro dos proyectos de
reconversin urbana: residencial y comercial en el centro sobre la costa (Puerto Norte) y al
sur netamente comercial (Casino Rosario S. A.). Todos ellos se materializan a travs de
convenios urbansticos de gran escala de nueva urbanizacin y/o reconversin urbana, los
cuales representan el 95,6% de las inversiones privadas acordadas a travs de convenios
urbansticos (Ver Plano 1).
Plano 1. Localizacin de los grandes proyectos urbanos en la ciudad de Rosario

796

Fuente: elaboracin propia en base al Plan Urbano Rosario 2011, 2015.

A continuacin se describen los cinco grandes proyectos y los acuerdos establecidos con el
Municipio:

797

Puerto Norte
Primer plan especial aprobado por el Concejo Municipal de Rosario como Segunda Fase
del Centro de Renovacin Urbana Ral Scalabrini Ortiz: Puerto Norte, Ordenanza N
7.892/05. La norma establece una zonificacin general, diferenciando el suelo pblico
destinado a parques, equipamientos y trazados bsicos y complementarios del suelo privado
orientado a edificaciones con distintos usos. Tambin identifica las reas de preservacin
histrica. Se divide en siete polgonos denominados unidades de gestin, en funcin de la
propiedad o modalidades de organizacin entre propietarios. Los que cuentan con Convenio
formalizado y ordenanza aprobada por el Concejo Municipal, se enuncian:
Unidad de Gestin 1 Metra (Ex Federacin Argentina de Cooperativas Agrarias)
Proyecto: comprende 7 edificios exentos de 66 mts. de altura, 7 edificios en tiras de 7
plantas y parques y ramblas que alcanzan los 37.000 m2 ejecutados por el urbanizador
(sobre una superficie de 80.000 m2) . Los usos definidos son: vivienda, oficinas, hoteles,
servicios gastronmicos, comerciales y recreativos. Convenio Urbanstico de fecha
14/05/2008 entre Municipalidad de Rosario y SERVICIOS PORTUARIOS S.A.
Compromisos por parte del urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97,
el emprendedor don al Fondo municipal de tierras el equivalente al 15% de la superficie,
es decir 5.000 m2. En relacin a la infraestructura aport el 57% del valor de la Av.
Carballo (entre Av. Francia y Bv. Avellaneda) y la totalidad de la infraestructura urbana del
emprendimiento (pavimentos, desages, agua potable, energa elctrica, gas, etc.) aprobada
por la Municipalidad y las empresas prestatarias.
Por compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico se ejecutaron, sobre espacio
constituido como Servidumbre Administrativa de Uso Pblico, ramblas sobre Avda.
Carballo, sobre la barranca y sobre paseo central que comunica el sector con el barrio
vecino, la barranca y el ro. Adicionalmente se construyeron drsenas de estacionamiento
pblico a nivel, totalizando 37.815 m2.
Unidad de Gestin 2 Sector 1 Forum (Ex Maltera SAFAC)
Proyecto: Emprendimiento netamente residencial (ms de 300 departamentos distribuidos
en torres de 10 plantas y edificios de alto valor patrimonial recuperados). Superficie del
emprendimiento 4 has. Convenio Urbanstico de fecha 23/7/2006 entre Municipalidad de
Rosario y Maltera SAFAC S.A.
Compromisos por parte del urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97,
el emprendedor se comprometi a ingresar al Fondo municipal de tierras el equivalente al
15% de la superficie, sin especificarse la localizacin de tal superficie. En relacin a la
infraestructura aport el 25% del valor de la Av. Carballo (entre Av. Francia y Bv.
Avellaneda) y la totalidad de la infraestructura urbana del emprendimiento (pavimentos,

798

desages, agua potable, energa elctrica, gas, etc.) aprobada por la Municipalidad y las
empresas prestatarias.
Por compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico se ejecutaron, sobre espacio
constituido como servidumbre administrativa de uso pblico500, las ramblas sobre Av.
Carballo, barrancas y paseos peatonales totalizando 11.000 m2.
Unidad de Gestin 2 Sector 2 Ciudad Ribera (Ex Agroexport)
Proyecto: Aproximadamente 400 viviendas, oficinas y locales comerciales. Hotel, centro de
convenciones (1500 m2), estacionamiento subterrneo y guarderas nuticas y una plaza
pblica de 100 metros de ancho por 170 metros. Convenio Urbanstico de fecha 8/11/2007
entre Municipalidad de Rosario y la empresa INGECONSER. S.A.
Compromisos por parte del urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97,
el emprendedor don al Fondo municipal de tierras el equivalente al 15% de la superficie,
es decir 1.524 m2. En relacin a la infraestructura aport el 18% del valor de la Av.
Carballo (entre Av. Francia y Bv. Avellaneda) y la totalidad de la infraestructura urbana del
emprendimiento (pavimentos, desages, agua potable, energa elctrica, gas, etc.) aprobada
por la Municipalidad y las empresas prestatarias.
Por compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico se ejecutaron, sobre espacio
constituido como Servidumbre Administrativa de Uso Pblico, una rambla, plaza pblica y
paseo pblico sobre la barranca totalizando 15.473 m2.
Unidad de Gestin 4 Familia Garca y otros propietarios
La unidad comprende diversos predios pertenecientes a distintos propietarios individuales.
Proyecto: En la manzana 279, correspondiente a la familia Garca, consiste en el desarrollo
de 3 edificios en torre de 18 plantas para vivienda colectiva y una tira para vivienda
individual sobre una nueva calle. Convenio Urbanstico de fecha 12/08/2008 entre
Municipalidad de Rosario y el Sr. Guillermo Garca.
Compromisos por parte del urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97,
el emprendedor podr donar al Fondo municipal de tierras el equivalente al 15% de la
superficie para la restauracin y puesta en valor del complejo habitacional denominado
Morrison Building localizado fuera del emprendimiento.
En relacin a la infraestructura deber ejecutar el Pasaje 701 (2 cuadras) y la totalidad de la
infraestructura urbana del emprendimiento (pavimentos, desages, agua potable, energa
elctrica, gas, etc.) aprobada por la Municipalidad y las empresas prestatarias.

500

Son derechos pblicos reales, estn constituidos por una entidad estatal sobre un inmueble ajeno, con el
objeto de que ste sirva al uso pblico, afectando el carcter exclusivo del derecho de propiedad y por lo tanto
deben ser indemnizadas. Se constituyen por ley, contrato o acto fundado en ley.

799

Por Compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico se debern ejecutar ramblas,

sobre espacio constituido como Servidumbre Administrativa de Uso Pblico (4.777 m2) y
sobre espacio pblico, Plaza del Mutualismo (3.610 m2).
Unidad de Gestin 5 Inversiones y Mandatos (ex Genaro Garca)
Proyecto: comprende tres torres residenciales de 45 pisos cada una y una, de menor altura,
destinada a oficinas, la ejecucin de la segunda mano de la Avenida de la Costa (entre
Avda. Francia y nueva calle creada), una nueva calle que permite el ingreso a los edificios,
un espacio pblico que se extiende en el frente de la parcela y un sector de estacionamiento
tambin pblico en la parte posterior. Convenio Urbanstico de fecha 31/1/2005 entre la
Municipalidad de Rosario y la empresa Inversiones y Mandatos S.A.
Compromisos por parte del Urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones n 6.492/97,
el emprendedor debera donar el equivalente a un 10% de la tierra destinada a espacio verde
(1.683,36 m2) y un 5% para equipamiento comunitario (841,68 m2) y las calles
correspondientes al trazado oficial. El municipio solicit la donacin del equivalente
monetario de 2.552 m2 (correspondientes a la donacin para espacio verde y comunitario)
en otros sitios para proyectos de inters urbanstico (11.000 m2): un terreno para
relocalizacin de parte de la Villa Itat y otro destinado a vivienda para sectores medios.
Asimismo quedar a cargo del urbanizador el proyecto, la ejecucin y la gestin de todas
las infraestructuras de servicios necesarios (pavimentos, desages, agua potable, energa
elctrica, gas, etc.) las que debern ser aprobadas por la Municipalidad y las empresas
prestatarias.
Por compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico se ejecut sobre espacio
pblico, un parque pblico ubicado frente al emprendimiento y la rambla sobre Av. Francia
(12.647 m2),
Unidad de Gestin 6 Maui-Servicios Portuarios (ex Unidad Terminal 3)
Proyecto: revalorizacin la torre elevadora y los silos existentes y construccin de un nuevo
edificio para hotel internacional y 2 torres de 40 pisos destinados a residencia. Incluye
adems la construccin bajo barranca de un edificio destinado a usos gastronmicos y un
paseo pblico sobre el nivel del pelo de agua del ro. Superficie aproximada: 25.000 m2.
Convenio Urbanstico de fecha 14/05/2008 entre la Municipalidad de Rosario y
SERVICIOS PORTUARIOS S.A.
Compromisos por parte del Urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97,
el emprendedor don al Fondo municipal de tierras el equivalente al 15% de la superficie,
es decir 1.800 m2. En relacin a la infraestructura deber ejecutar la segunda mano de la
Avda. de la Costa Estanislao Lpez entre Calle Madres Plaza de Mayo y Bv. Oroo y la
totalidad de la infraestructura urbana del emprendimiento (pavimentos, desages, agua
potable, energa elctrica, gas, etc.) aprobada por la Municipalidad y las empresas
prestatarias.
800

Por compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico deber ejecutar ramblas sobre
espacio constituido como Servidumbre Administrativa de Uso Pblico, sobre la Avda. de la
Costa, y sobre espacio pblico (frente al emprendimiento), Parque Jardn de la Arenera (4
Hs.) totalizando 53.686 m2.

Parque Habitacional Luduea

La serie de requerimientos que establece este Plan especial se refieren a la provisin de
infraestructura; construccin de espacio pblico (parque de 19 has.) y equipamientos
comunitarios (escuela, centro de salud, centro crecer, unidad vecinal y centro comercial).
La vivienda se desarrollara a travs de distintos programas para sectores de altos, medios y
bajos recursos (4 barrios cerrados, vivienda colectiva). Las reas de actuacin son dos: el
rea Fideicomisada, perteneciente a la firma Proyectos Urbansticos S. A. y el "rea
Complementaria" correspondiente al cuadrante de aplicacin del Proyecto Parque
Habitacional Luduea. Convenio Urbanstico de fecha 08/11/05 entre la Municipalidad de
Rosario y Proyectos Urbansticos S.A. Posteriormente se firm un nuevo convenio en fecha
18/03/2009 entre las mismas partes por el que se reformulan las etapas y se incluye la
realizacin por parte del urbanizador del Estadio Mundialista de Hockey.
Compromisos por parte del Urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97,
el emprendedor deber donar al Fondo municipal de tierras la manzana 551 (destinado a
escuela, centro de salud), manzana 547 (centro deportivo), 19 has. (parque pblico) y 11,65
has para reordenamiento y regularizacin dominial del asentamiento irregular existente en
el rea complementaria. Tambin queda a cargo del urbanizador la canalizacin del arroyo
Luduea, Estadio Mundial de Hockey, Centro de atencin primaria de la salud y la plaza de
la Infancia (fuera del emprendimiento frente al Centro Municipal de Distrito Oeste). En
relacin a la infraestructura deber ejecutar el tendido de desages cloacales, la
pavimentacin de calles y el canal pluvial secundario Bernheim en el rea complementaria,
equivalentes al monto de cuarenta cuadras de pavimento. Asimismo, deber cumplir con la
totalidad de la infraestructura urbana en el rea fideicomisada (pavimentos, desages, agua
potable, energa elctrica, gas, etc.) aprobada por la Municipalidad y las empresas
prestatarias.
Por compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico que impulsa este plan de detalle,
el urbanizador deber realizar el trazado del Bv. Wilde (entre calles San Jos de Calasanz y
la autopista Rosario-Crdoba), prolongacin de calle Berenheim (entre Urizar y calle
pblica) y completamiento de calles secundarias.
Dada la envergadura de las obras a cargo del urbanizador se realizan en cuatro etapas, a lo
largo de cinco aos.501
501

En la actualidad se encuentra finalizados la escuela, el centro de atencin primaria, el Estadio de Hockey y

obras complementarias, el canal pluvial (entre Miglierini y Ugarteche), la Plaza de la Infancia, la canalizacin
del arroyo Luduea. Tanto el troncal cloacal como algunas calles pblicas se encuentran en ejecucin.

801

Parque Habitacional Newbery

El plan de detalle define al proyecto y texto normativo que fija los indicadores urbansticos,
usos, trazados viales y los espacios pblicos, al noroeste de la Periferia. El Parque
Habitacional se divide en seis sectores, destinando a cada una indicadores urbansticos
particulares: Sector 1: destinado a uso residencial permanente o transitorio.Actividades
comerciales, recreativas, deportivas y de servicios complementarios a la residencia; Sector
2: Lotes individuales destinados a uso residencial, lotes de edificios colectivos destinados a
uso residencial; Sector 3: edificios colectivos destinados a uso residencial; Sector 4:
viviendas individuales y viviendas colectivas; Sector 5: destinado nicamente a actividades
recreativas, comerciales y deportivas y Sector 6: destinado a lotes individuales para el
desarrollo de viviendas de inters social. Convenio Urbanstico del ao 2012 entre la
Municipalidad de Rosario y PROCEL S.A.
Compromisos por parte del Urbanizador: El municipio aceptar como equivalente a la
exigencia de donacin de tierra establecida en la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97
y por el mayor aprovechamiento generado por el cambio normativo que impulsa este plan
de detalle, la donacin de 120 lotes destinados a vivienda social localizados dentro del
emprendimiento y la construccin de 30 unidades de vivienda social con su correspondiente
infraestructura (agua potable, desages cloacales, gas natural, luz elctrica). El municipio
podr optar por una mayor cantidad de viviendas construidas en forma parcial que
represente el mismo valor econmico. La escrituracin de estas viviendas tambin estar a
cargo del urbanizador. En relacin a la infraestructura deber ejecutar las calles pblicas
correspondientes y la totalidad de la infraestructura urbana del emprendimiento
(pavimentos, desages, agua potable, energa elctrica, gas, etc.) aprobada por la
Municipalidad de Rosario y las empresas prestatarias. Adems deber trasladar la lnea de
alta tensin existente de acuerdo al proyecto establecido por la empresa prestataria.
Por Compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico se deber ejecutar un plaza y
rambla de estacionamiento, sobre espacio constituido como Servidumbre Administrativa de
Uso Pblico en la manzana destinada a usos comerciales.
La definicin de las etapas se realizan de acuerdo al plan de comercializacin que
establezca el urbanizador debiendo incluirse obligatoriamente en la primera etapa las obras
correspondientes a las viviendas de inters social y la ejecucin de las obras de
infraestructura de desages pluviales establecidos en la ordenanza.

Palos Verdes
El plan especial de Desarrollo Urbano y Social Parque Habitacional Bouchard fue
sancionado por la Ordenanza N 8.885/2011. Establece un programa de urbanizacin de las
tierras ubicadas en la zona de Nuevo Alberdi, regulando una superficie de 380 has, en la

802

ribera del Arroyo Luduea y del Canal Ibarlucea, y que se divide en cinco unidades de
gestin. Particularmente en la Unidad de Gestin 1 se desarrolla el emprendimiento "Palos
Verdes Country Club". En el ao 2011, una vez realizadas por parte del Ministerio de
Aguas, Servicios Pblicos y Medio Ambiente de la Provincia de Santa Fe las obras
consideradas indispensables sobre la cuenca del Arroyo Luduea y del Canal Ibarlucea, se
sanciona el plan de detalle Palos Verdes (Superficie: 7,5 has.)
Proyecto: creacin de un parque privado (que ocupa el rea de restriccin de construccin),
la ejecucin de una avenida de borde y la definicin de dos tipologas de viviendas
individual y colectiva. Adems se prev la realizacin de un espacio pblico a continuacin
del Bosque de los Constituyentes, equipamiento comunitario y trazado de calles. Convenio
Urbanstico de fecha 16/03/2011 entre la Municipalidad de Rosario y Barrio Palos Verdes
SRL.502
Compromisos por parte del Urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6.492/97,
el emprendedor qued comprometido a donar tierras para espacio pblico por el
equivalente al 25% de la superficie. Cabe sealar que dentro de la Ordenanza N 8.885/11
se modifica la Zona IV en la que se encuentra Palos verdes, pasando de uso no urbanizable
(rural) a integracin urbano-rural (residencial). En relacin a la infraestructura se
comprometi a ejecutar la totalidad de la infraestructura urbana del emprendimiento
(pavimentos, desages, agua potable, energa elctrica, gas, etc.) aprobada por la
Municipalidad y las empresas prestatarias. Esto comprende la ejecucin del parque pblico
contiguo al Bosque de los Constituyentes.
Por compensacin por mayor aprovechamiento generado por el cambio normativo que
impulsa este plan de detalle, el urbanizador se comprometi a pagar un monto equivalente
al siguiente valor de referencia: cuarenta cuadras de pavimento asfltico segn estructura
tipo que se licita en pliegos oficiales de la Secretara de Obras Pblicas. Este se distribuir
del siguiente modo: 50 % a la ejecucin del pavimento de las primeras 20 cuadras del
barrio Luduea (fuera del emprendimiento) y 50 % al fondo especial creado por el Plan
Especial Parque Habitacional Bouchard503.

Casino Rosario
La Ordenanza N 7.505/03 establece la radicacin de emprendimientos no previstos hasta
ese momento por la normativa urbanstica existente en la ciudad: un Casino y dos Bingos,
en las reas clasificadas urbansticamente como Suelo Urbanizable, rea Interior Zona I
por la Ordenanza de Urbanizaciones y subdivisin de del suelo y excepta reas de
localizacin. Proyecto: Casino, un hotel cinco estrellas y un centro de convenciones para

502

En la actualidad es desarrollado y comercializado por Eidico.

Dicho fondo tiene como fin resolver las diferentes problemticas habitacionales y sociales presentes en el
rea especial de desarrollo del hbitat y promocin de los emprendimientos productivos, sociales y
solidarios de baja y mediana escala
503

803

2.000 asistentes. Superficie: 7 has. Convenio Urbanstico de fecha 07/08/2006 entre la

Municipalidad de Rosario y Casino Club SA.
Compromisos por parte del Urbanizador: Por la Ordenanza de urbanizaciones N 6492/97,
el emprendedor deba donar al Fondo municipal de tierras el equivalente al 15% de la
superficie, es decir 10.650 m2. Esto tena como destino la generacin de un parque lindero
al emprendimiento. En relacin a la infraestructura el desarrollador se comprometi a
ejecutar: Av. Batlle y Ordez entre Moreno y Bv. Oroo y calle Moreno entre Batlle y
Ordez y colectora de Av. Circunvalacin. Tambin la totalidad de la infraestructura
urbana del emprendimiento (desages pluviales, cloacas, veredas e iluminacin) en acuerdo
con la Municipalidad y las empresas prestatarias.
Al no establecerse cambios normativos, el Municipio no solicit al desarrollador aporte en
concepto de compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico504.
A lo largo del tiempo, los convenios urbansticos fueron cambiando principalmente en
funcin del contexto macroeconmico y de una mayor experiencia por parte del municipio
en su aplicacin. Al respecto, Eduardo Gonzlez505 define implcitamente tres etapas:
entre 2004 y 2006, una etapa tibia en trminos de recuperacin de plusvalas
donde se peda poco; entre 2007 y 2009 (de bonanza econmica) donde los
emprendedores se dejaban pedir ms y cada rea municipal peda el mximo
posible y de la mejor calidad; y actualmente, los ltimos dos convenios, se
realizaron en base a anteproyectos ms ajustados y con un presupuesto
establecido506.
El proceso de negociacin en general se inicia con la presentacin por parte del
emprendedor quien presenta una idea o proyecto, en la mayora de los casos sobre reas de
reserva. Seguidamente la Secretara de Planeamiento realiza un anlisis desde el punto de
vista normativo, arquitectnico y urbanstico, a partir del cual se inicia un proceso de
negociacin con el objetivo de mejorar el proyecto hasta llegar a un acta acuerdo, que luego
es enviada al Concejo Municipal para su sancin.
En cuanto al seguimiento Gonzlez agrega que una vez por mes se actualiza la
informacin respecto al cumplimiento de cada convenio, con datos que luego se resumen
cada 6 meses507. Se recopila informacin de la Direccin Econmico Financiera de
Planeamiento (ingresos monetarios al municipio), las reas intervinientes en lo que hace a
obras pblicas y la cotizacin del dlar para aquellos convenios pactados en dlares.

504 Cabe sealar que el funcionamiento de casinos en la ciudad de Rosario se estableci con anterioridad a la
firma del Convenio (Ordenanza N 7505/03, modificatoria del Cdigo Urbano).
505
Eduardo Gonzlez es arquitecto y se desempea como Subsecretario de Planeamiento de la Municipalidad
de Rosario.
506
Entrevista realizada al Arq. Eduardo Gonzlez, 29/01/2015.
507
dem 9.

804

5. Estimacin del valor que los privados destinarn a compensacin por

mayor aprovechamiento urbano
El anlisis econmico del impacto en trminos distributivos de los convenios urbansticos
se despliega en varias aristas, conforme se van desarrollando en el tiempo. Una forma de
conceptualizar esto es a travs de pensar las plusvalas urbanas como un proceso de tres
etapas: generacin, apropiacin y distribucin.
La primera dimensin de anlisis, la generacin, consistira en intentar determinar la
plusvala urbana que se genera a partir del accionar del municipio, en este caso mediante
decisiones regulatorias urbanas, ya sea cambios de usos, alturas, factores de edificabilidad
u otra modificacin. En este sentido por ejemplo, precisamente sobre uno de los principales
convenios urbansticos como es el de Puerto Norte, Mosto afirma que El clculo de
plusvalas urbanas (...) muestra como el valor del suelo se triplic con la aprobacin de la
nueva normativa y signific para el propietario desarrollador un plusvalor implcito en el
suelo de u$s 6.7 millones con la aprobacin de los nuevos ndices de edificacin (Mosto,
2014, 41).
Una segunda dimensin hace a la apropiacin y captura de plusvalas urbanas entre el
estado municipal y los desarrolladores privados. Dado que en principio el mayor poder de
negociacin estara en manos del Estado, siendo que de su accionar depende la posibilidad
(o no) de concrecin del emprendimiento, remite al estudio de los mecanismos tcnicos y
las decisiones polticas que configuran el proceso interno de determinacin del monto de la
plusvala urbana a ser apropiada por el gobierno municipal. En lnea con esta pregunta,
Mosto (2014, 41) refirindose nuevamente a Puerto Norte afirma que el Municipio de
Rosario captur algo ms del 50% de ese monto en terrenos para vivienda social (aunque
en otro sector de la ciudad) y obras de infraestructura aledaas al predio en cuestin. Sin
embargo los mecanismos a travs de los cuales el Estado municipal determina la parte de la
plusvala urbana a apropiar no son nada claros, al menos hasta la sancin de la Ordenanza
N 8.973 en Octubre de 2012.
Al respecto Lattuca afirma que la incidencia de las compensaciones result en nuestro
caso excesiva al comienzo, pero termin siendo moderada en el resultado final del
proyecto, producto de nuestro propio esfuerzo508.
Por ltimo se encuentra la dimensin de la distribucin de las plusvalas urbanas captadas
por el municipio de manera de intentar visibilizar los impactos en trminos de equidad de
los convenios urbansticos. En esta dimensin es en la que intenta enfocarse la presente
seccin.
Para ello se recurrir a los datos contenidos en la presentacin elaborada por Mirta Levin
(2010), quien se desempe como Secretaria de Planeamiento al momento de la
508

Aldo Lattuca es contador y preside la empresa Inversiones y Mandatos S.A., la cual es la desarrolladora de
la Unidad de Gestin 5 dentro de Puerto Norte. Entrevista realizada, 10/03/2015

805

negociacin y firma de estos convenios urbansticos. All se incluyen una serie de planillasresumen con los beneficios econmicos aportados y a aportar por los convenios
urbansticos al municipio de Rosario. Los datos se complementaron con la informacin
relativa a Palos Verdes suministrada por la Secretara de Planeamiento.
Dado el proceso inflacionario que se viene desarrollando en la Argentina principalmente
desde 2007, se procedi a transformar los valores en moneda local (pesos argentinos) a
dlares estadounidenses. La totalidad de la inversin privada no se realiza en simultneo,
para los compromisos a 2010 an no concretada su infraestructura se utiliz el tipo de
cambio promedio del primer semestre de 2010, tomando el tipo de cambio promedio del
ao de concrecin efectiva de la ejecucin de infraestructura para el resto de los
emprendimientos.
A continuacin se resean las inversiones privadas convenidas con los desarrolladores en el
marco de los convenios urbansticos bajo estudio:
Cuadro 1. Resumen de las inversiones privadas comprometidas
Por Ordenanza de
Urbanizaciones

TOTALES PUERTO NORTE

UG1 - FACA - Servicios Portuarios
UG2/1 - Forum Puerto Norte - Maltera
SAFAC
UG2/2 - Agroexport-Ingeconser-Ciudad
Ribera
UG4 - Garca

UG5
Inv.
Mandatos/Dolfines/Nordlink

UG6 - Terminal III - Servicios Portuarios

TOTALES
LUDUEA

PARQUE

HABITAC.

Obras Mundial de Hockey

Resto Parque Habitac. Luduea
TOTALES PLAN DE DET. WILDE Y
NEWBERY

806

Ingreso de
tierras o
Fondo
Municipal de
Tierras
5.518.615,17
USD
1.322.955,69
USD
1.183.697,20
USD
455.574,22
USD

1.690.996,00
USD
865.392,07
USD
2.474.098,95
USD
902.984,11
USD
1.571.114,84
USD
384.188,09
USD

Ejecucin de
infraestructura
13.199.105,16
USD
5.366.231,75
USD
2.163.157,21
USD
1.566.335,10
USD
126.598,63
USD
1.574.922,24
USD
2.401.860,22
USD
4.162.492,96
USD
4.162.492,96
USD
1.645.775,48
USD

Compensaci
n por mayor
aprov.
urbanstico

Inversin
privada total

17.919.390,26
USD
7.044.826,25
USD
803.772,12
USD
2.836.842,79
USD
1.371.140,68
USD
567.368,56
USD
5.295.439,87
USD
4.922.944,06
USD
3.200.190,67
USD
1.722.753,39
USD
2.236.088,36
USD

36.637.110,58
USD
13.734.013,69
USD
4.150.626,53
USD
4.858.752,10
USD
1.497.739,31
USD
3.833.286,79
USD
8.562.692,16
USD
11.559.535,98
USD
4.103.174,78
USD
7.456.361,19
USD
4.266.051,93
USD

TOTALES CASINO ROSARIO S.A.

TOTALES PALOS VERDES
TOTAL CONVENIOS ESTUDIADOS

471.951,09
USD
478.821,36
USD
9.327.674,66
USD

2.498.596,48
USD
3.469.964,27
USD
24.975.934,35
USD

2.872.122,90
USD
27.950.545,58
USD

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

807

2.970.520,76
USD
6.820.908,41
USD
62.254.127,66
USD

La lectura del Cuadro 1 evidencia que los convenios urbansticos permitieron la

movilizacin de USD 62 millones destinados hacia el desarrollo urbano de la ciudad. De
ese monto el 55% corresponde a ingresos de tierras o al Fondo municipal de tierras y
ejecucin de infraestructura en el marco de la Ordenanza de urbanizaciones que regula
todos los procesos de urbanizacin, en tanto el restante 45% corresponde a la compensacin
por mayor aprovechamiento urbanstico que es el elemento novedoso de los convenios
urbansticos bajo estudio (aproximadamente USD 28 millones).
Grfico 1. Distribucin
comprometidas

porcentual del total

de las

100,00%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
,00%

inversiones

privadas

Compensacin
por mayor
aprov.
urbanstico
Ejecucin de
infraestructura

Ingreso de
tierras o Fondo
Municipal de
Tierras

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

En funcin del Grfico 1 se puede apreciar una estructura promedio de alrededor de un

15% de la inversin privada destinada al ingreso de tierras o al Fondo municipal de tierras,
un 40% destinado a ejecucin de infraestructura y un 45% en concepto de compensacin
por mayor aprovechamiento urbanstico.
Por fuera de esta estructura promedio se destacan el Casino Rosario S.A. que tuvo un
mayor peso de la ejecucin en infraestructura en reemplazo de la compensacin por mayor
aprovechamiento urbanstico. Dentro del emprendimiento Parque Habitacional Luduea, en
las obras para el Estadio mundialista de Hockey, se destaca la mayor inversin privada por
compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico (y la no ejecucin de
infraestructura), mientras que en el resto del desarrollo la ejecucin de infraestructura est
por encima de la media con una menor compensacin por mayor aprovechamiento
urbanstico.

808

En lo que refiere a Puerto Norte, mientras las UG2/2, UG4 y UG6 invierten una mayor
proporcin en compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico, las UG5 y UG2/1
implicarn una mayor proporcin de ingreso de tierras o al Fondo municipal de tierras (y en
el caso de la UG2/1 tambin una proporcin de ejecucin de infraestructura algo superior al
promedio). Palos Verdes implicara una ejecucin de infraestructura algo mayor a la media,
compensada con un menor ingreso de tierras.

809

Grfico 2. Distribucin porcentual de la inversin privada comprometida

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

Por escala y por su caracterstica de representar un agregado de convenios urbansticos, se

destaca Puerto Norte que implic compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico
de casi USD 18 millones y representa el 58,9% de la inversin privada movilizada a travs
de estos convenios urbansticos. Lo siguen en envergadura el Parque Habitacional Luduea
que representara el 18,6% de la inversin privada (un 6,6% destinada al Estadio
mundialista de Hockey) y Palos Verdes con el 11% de la inversin privada acordada
(Grfico 2).
En lo que respecta la ejecucin de infraestructura, Puerto Norte congrega el 52,8% de la
misma (y en particular la UG1 el 21,5%), el Parque Habitacional Luduea un 16,7%, Palos
Verdes un 13,9% y el Casino Rosario S.A. un 10%.
Por otra parte, el 64,1% de las compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico
provendra de Puerto Norte y en especial las UG1 y 6 que sumaran el 44,2% del total. En
este caso tambin sera importante el aporte del Parque Habitacional Luduea, y en especial
el Estadio mundialista de Hockey (11,4% del total de las compensaciones por mayor
aprovechamiento urbanstico).
Grfico 3. Distribucin porcentual de la inversin privada en Puerto Norte.

810

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

Grfico 4. Distribucin porcentual de la inversin privada en Parque Habitacional

Luduea.

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

La UG1 y UG6 representan el 60,9% de la inversin privada, el 58,9% de la ejecucin de

infraestructura y el 68,9% de las compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico
en Puerto Norte (Grfico 3). Por su parte la UG5 es la que implicara una mayor inversin
destinada al ingreso de tierras o al Fondo municipal de tierras.
En lo que refiere a la inversin privada en el Parque Habitacional Luduea (Grfico 4),
mientras el Estadio mundialista de Hockey represent el 65% de la compensacin por
mayor aprovechamiento urbanstico dentro de dicho convenio, el resto del Parque
Habitacional Luduea va a implicar el 100% de la Ejecucin de infraestructura y el 63,5%
del ingreso de tierras o al Fondo municipal de tierras.

811

Para una estimacin de cunto pueden representar estos USD 62 millones de inversiones
privadas que se destinarn al desarrollo urbano de la ciudad a partir de estos convenios
urbansticos, y en particular los casi USD 28 millones en concepto de compensacin por
mayor aprovechamiento urbanstico, se procedi a analizar brevemente el Presupuesto
Municipal ejecutado durante 2013509.
El dimensionamiento consiste en tratar de determinar si la inversin privada que se evita
hacer el municipio podra generar una mayor capacidad de resolucin de otras
problemticas. En este sentido, se puede mencionar que el total de erogaciones de la
Municipalidad de Rosario en 2013 asciende a casi USD 737 millones, mientras que la
Secretara de Obras Pblicas utiliz casi USD 59 millones510. Es decir que la inversin
privada total motorizada a travs de estos convenios urbansticos, y que se va a desarrollar a
travs del tiempo, apenas supera el gasto de la Secretara de Obras Pblicas en un perodo
fiscal.

4.1. Los convenios urbansticos como fondeo del

Fondo municipal de tierras
En la ciudad de Rosario hacia 2008 existan 93 asentamientos irregulares en los que vivan
166.168 personas (aproximadamente 17,55% de la poblacin) en 36.227 viviendas (4,6
personas por vivienda) segn Castagna, Raposo y Woelflin (2014: 8).
Dada esta problemtica de acceso a suelo urbano con infraestructura de servicios, una
alternativa importante es el fortalecimiento del Fondo municipal de tierras creado por la
Ordenanza N 6.493/97, el cual est integrado por los inmuebles de propiedad municipal,
tanto de origen pblico como privado, ms aquellos que se reciban o se adquieran con
objeto de constituir una reserva de tierras, ms las compensaciones econmicas efectuadas
por los urbanizadores. En el marco de esta norma, se prev la implementacin de dos
programas: el Programa de Recuperacin Ecolgica y Urbanstica, y el Programa de
Rehabilitacin Urbanstica para la Vivienda de Inters Social. Su direccin adicionalmente
deber elaborar un Programa de Uso de las Tierras. El Fondo municipal de tierras habilita
el ingreso tanto de suelo adquirido por los desarrolladores como de dinero en efectivo511.
509

ltimo perodo del que se dispone del Presupuesto ejecutado y sin incluir Organismos Descentralizados ni
Instituciones de Seguridad Social. Se procedi a transformar los valores en dlares a partir del tipo de cambio
promedio
de
2013.
Fuente:
www.rosario.gov.ar/sitio/informacion_municipal/presupuestos/menupresupuesto.jsp.
510
La Secretara de Obras Pblicas es la tercera dentro de la estructura municipal, luego de la Secretara de
Salud (incluye un sistema de atencin en tres niveles de complejidad) con un ejecutado de casi USD 194 y la
Secretara de Servicios Pblicos y Medio Ambiente (incluye el sistema de transporte y la recoleccin de
residuos) con un ejecutado de casi USD 145 millones, y por encima por ejemplo de la Secretara de
Promocin Social que utiliz casi USD 43 millones durante 2013.
511
Esta fue la modalidad adoptada en los convenios relativos a Puerto Norte, Parque Habitacional Luduea,
Parque Habitacional Newbery. En el caso de Casino Rosario se don al municipio un terreno luego destinado
a espacio pblico y en Palos Verdes se donaron tierras para trazados pblicos, espacios pblicos y
equipamiento comunitario.

812

Sin embargo hasta el momento la norma no posee reglamentacin, ni se encuentra

conformado el directorio.
Cuadro 2. Ingresos monetarios y en m2 al Fondo municipal de tierras

TOTALES PUERTO NORTE

UG1 - FACA - Servicios Portuarios
UG2/1 - Forum Puerto Norte - Maltera SAFAC
UG2/2 - Agroexport-Ingeconser-Ciudad Ribera
UG4 Garca
UG5 - Inv. y Mandatos/Dolfines/Nordlink
UG6 - Terminal III - Servicios Portuarios
TOTALES PARQUE HABITAC. LUDUEA
Obras Mundial de Hockey
Resto Parque Habitacional Luduea
TOTALES PLAN DE DET. WILDE
NEWBERY
TOTALES CASINO ROSARIO S.A.
TOTALES PALOS VERDES
TOTAL CONVENIOS ESTUDIADOS

m2
11.900
11.900
319.200
116.500
202.700

USD
5.518.615,17 USD
1.322.955,69 USD
1.183.697,20 USD
455.574,22 USD
1.690.996,00 USD
865.392,07 USD
2.474.098,95 USD
902.984,11 USD
1.571.114,84 USD

14.870

384.188,09 USD

345.970

8.376.902,21 USD

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

El Fondo municipal de tierras tendra un incremento equivalente a USD 8,3 millones,

principalmente explicado por los ingresos provenientes de Puerto Norte (65,9% del total)
(Cuadro 2 y Grfico 5). As es que por los convenios urbansticos de UG 5 en Puerto Norte,
Parque Habitacional Luduea y Parque Habitacional Newbery ingresan suelo urbano
equivalente a un valor de algo ms de USD 4,5 millones. Complementariamente las UG 1,
2/1, 2/2 y 6 de Puerto Norte que ingresan ms de USD 3,8 millones en efectivo.
Grfico 5. Distribucin porcentual de los ingresos monetarios equivalentes al Fondo
municipal de tierras

813

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

En cuanto a los ingresos al Fondo municipal de tierras efectivamente realizados por la
compra de suelo urbano, sta utilizara 345.970 m2, principalmente explicada por los
319.200 m2 del Parque Habitacional Luduea.
Grfico 6. Distribucin porcentual de los ingresos monetarios y en m2 de las
superficies a donar al Fondo municipal de tierras.

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010) y Secretara de Planeamiento.

Ahora bien, dicha donacin en el marco del convenio Parque Habitacional Luduea en m 2
representa el 92,3%, mientras que en trminos monetarios representan el 54,4% del total, lo
cual habla de que en principio dicho suelo urbano se encuentra en zonas poco valorizadas
(Grfico 6). La contraparte de esta situacin es la donacin de la UG 5 cuya retribucin en
m2 representa el 3,4%, mientras que en trminos monetarios representa el 37,2% del
equivalente monetario, lo cual habla de que en principio dicho suelo urbano se encuentra en
zonas ms valorizadas que en el Parque Habitacional Luduea.

814

De esta manera, a travs de estos convenios urbansticos el Fondo municipal de tierras se

incrementar en 345.970 m2 y USD 3,8 millones en efectivo. Sin embargo, este ltimo dato
positivo se ve empaado porque segn Gonzlez en general los ingresos monetarios no se
utilizan dentro de ao fiscal y por lo tanto pasan a rentas generales del municipio512, es
decir son redistribuidos intra-municipio desde la Secretara de Planeamiento hacia la
Secretara de Hacienda, para el financiamiento de gastos generales. Esta situacin, adems
de implicar un desvo del destino previsto en las respectivas ordenanzas, transforma un
impacto positivo en, al menos, un impacto incierto en trminos redistributivos.
4. Anlisis distributivo de las inversiones privadas en los convenios urbansticos
Para realizar un anlisis distributivo de las inversiones privadas comprometidas y
motorizadas a travs de los convenios urbansticos en la ciudad de Rosario son necesarias
algunas precisiones.
En primer lugar hay que mencionar que la contrapartida de ejecucin de infraestructura
anteriormente analizada tiene por objetivo que el desarrollador privado se haga cargo de la
provisin de dicha infraestructura dentro del emprendimiento, no siendo esperable un
efecto redistributivo. En este sentido, al analizar la ejecucin de infraestructura
comprometida se aprecia que el nico caso que se sale de dicha regla general es el del
Parque Habitacional Luduea. All el urbanizador privado se compromete a la realizacin
de un troncal cloacal y un canal pluvial que por supuesto tiene como objetivo la provisin
de los servicios sobre la zona a urbanizar, pero a su vez la infraestructura queda disponible
para que se suman vecinos aledaos del rea complementaria. Esta inversin con un perfil
en parte redistributivo representa apenas un 19,4% de la Ejecucin de infraestructura total
conveniada513.
El otro componente de inversiones privadas exigidas a todos los emprendimientos es la
necesidad de donacin de superficie para espacio pblico y equipamiento. En la medida que
dichas donaciones se produzcan en el rea del emprendimiento no es esperable un efecto
redistributivo. Ahora bien, como se apreci anteriormente la particularidad de estos
convenios urbansticos es que en lugar de ello se utiliza la opcin de ingresar su equivalente
en lotes o dinero al Fondo municipal de tierras. De esta manera, los incrementos en el
Fondo municipal de tierras tendran en principio un perfil redistributivo a partir de su uso.
Sin embargo, ya se hizo mencin de que en general los ingresos monetarios (casi el 46%
del equivalente monetario de los ingresos al Fondo municipal de tierras) pasan a rentas
generales por la propia inaccin del municipio, lo cual transforma un impacto positivo en
trminos redistributivos en, al menos, un impacto incierto en trminos redistributivos.
El elemento claramente positivo en trminos redistributivos de los convenios urbansticos
consisti en los compromisos de donacin de tierras por 345.970 m2, en general con destino
512

dem 9.
De hecho este monto sobreestima su peso dado que tambin incluye la concrecin de infraestructura dentro
del rea fideicomisada.
513

815

de relocalizacin de familias sobre asentamientos irregulares (o villas). De esta manera

podemos decir que solamente el 54% del equivalente monetario que ingresara al Fondo
municipal de tierras tendra un efecto claramente redistributivo.
Por ltimo queda por analizar el componente innovador de los convenios en Rosario, las
compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico. Para analizar su posible impacto
en trminos de equidad se procedi a clasificarlas en tres categoras:
Compensaciones cuyo impacto es netamente redistributivo porque implican
inversiones privadas que no benefician al propio emprendimiento sino a sectores
socioeconmicos de menores ingresos (CDP, compensaciones distributivamente
progresivas).
Compensaciones cuyo impacto es netamente regresivo porque implican inversiones
privadas que benefician exclusivamente al propio emprendimiento (CDR,
compensaciones distributivamente regresivas).
Compensaciones cuyo impacto distributivo es ambiguo porque implican inversiones
privadas que benefician al propio emprendimiento pero que tambin son
aprovechables por sectores socioeconmicos de menores ingresos (CDA,
compensaciones distributivamente ambiguas)514.
En funcin de la clasificacin propuesta se confecciona el Cuadro 3:
Cuadro 3. Impacto redistributivo de las compensaciones por mayor aprovechamiento
urbanstico
Compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico
Valor
TOTALES PUERTO
NORTE
UG1
- FACA
Servicios Portuarios

17.919.390,26
USD
7.044.826,25
USD

UG2/1 - Forum Puerto

Norte
Maltera
SAFAC

803.772,12
USD

UG2/2 - AgroexportIngeconser-Ciudad

2.836.842,79
USD

514

%
64,1
%
25,2
%

2,9%
10,1
%

Breve descripcin

Ejecucin ramblas sobre Av.

Carballo, barranca y Paseo
Central.
Estacionamientos
pblicos. Todo en el rea del
emprendimiento
Ejecucin ramblas sobre Av.
Carballo, barranca y paseos
peatonales. Todo en el rea del
emprendimiento
Ejecucin rambla, plaza pblica y
paseo sobre barranca. Todo en el

Impacto

CDA

CDA

CDA

El ejemplo ms tpico es la realizacin de un parque pblico frente a las unidades habitacionales a vender.
All si bien el parque es pblico y por ello pueden (lo cual no asegura que lo hagan) acceder aquellas personas
con menores niveles de ingresos, ese espacio verde tambin implica una revalorizacin de la propiedad del
propio emprendimiento.

816

Ribera

rea del emprendimiento

1.371.140,68
USD

4,9%

UG5 - Inv. Mandatos/

Dolfines/Nordlink

567.368,56
USD

2,0%

UG6 - Terminal III Servicios Portuarios

5.295.439,87
USD

18,9
%

TOTALES PARQUE
HABITAC.
LUDUEA

4.922.944,06
USD

17,6
%

Obras
Mundial
Hockey

de

3.200.190,67
USD

11,4
%

Resto Parque Habitac.

Luduea

1.722.753,39
USD

6,2%

TOTALES PLAN DE
DET.
WILDE
Y
NEWBERY

2.236.088,36
USD

8,0%

UG4 Garca

Compensacin I

Compensacin II

775.093,66
USD

2,8%

1.460.994,70
USD

5,2%

TOTALES CASINO
ROSARIO S.A.
TOTALES
PALOS
VERDES

2.872.122,90
USD

1er
50%
de
compensacin

la

1.784.553,10
USD

6,4%

2do
50%
de
compensacin
TOTAL
CONVENIOS
ESTUDIADOS

la

1.087.569,80
USD

3,9%

27.950.545,58
USD

100%

817

Ejecucin ramblas sobre paseo

peatonal y plaza. Todo en el rea
del emprendimiento
Ejecucin parque pblico y
ramblas sobre Av. Francia. Todo
en el rea del emprendimiento
Parquizacin y equipamiento del
entorno.
Ejecucin
ramblas
rodeando el predio, parque pblico
Jardn de la Arenera. Cocheras
subterrneas en el predio y
estacionamientos pblicos a nivel.
Todo
en
el
rea
del
emprendimiento.

Estadio mundialista de Hockey

sobre csped con infraestructura.
Todo
en
el
rea
del
emprendimiento
Trazado y apertura de calles rea
complementaria que conectan el
emprendimiento con el resto de
la ciudad.

Ejecucin de 30 unidades de
vivienda de inters social con
infraestructura.
Fuera
del
emprendimiento.
Ejecucin de plaza y rambla de
estacionamiento en manzana para
uso comercial. Todo en el rea
del emprendimiento.

CDA

CDA

CDA

CDA

CDA

CDP

CDR

10,3
%
Fondo especial creado por el Plan
Especial Parque Habitacional
Bouchard.
Fuera
del
emprendimiento
20 cuadras del barrio Luduea.
Fuera del emprendimiento.

CDP

CDP

Fuente: elaboracin propia en base a Levin (2010), Secretara de Planeamiento y Ordenanzas de convenios
urbansticos.

All se aprecia que el 81,7% del valor de las compensaciones por mayor aprovechamiento
urbanstico convenidas tiene un impacto distributivo ambiguo dado que implican
infraestructuras aprovechables por sectores socioeconmicos de menores ingresos, pero que
tienden en embellecer y a revalorizar el propio emprendimiento. Adicionalmente en el plan
de detalle Wilde y Newbery la ejecucin de plaza y rambla de estacionamiento en manzana
para uso comercial dentro del rea del emprendimiento se considera que tiene un impacto
netamente regresivo (5,2% del valor de las compensaciones por mayor aprovechamiento
urbanstico). nicamente se destacan por un perfil netamente redistributivo la ejecucin
dentro del plan de detalle Wilde y Newbery de 30 unidades de vivienda de inters social
con infraestructura (2,8% del valor de las compensaciones por mayor aprovechamiento
urbanstico) y la totalidad de las compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico
de Palos Verdes (10,3% del total).
Una estimacin posible del impacto redistributivo que hubiera implicado destinar la
totalidad del valor de las compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico con
efecto ambiguo o regresivo a otros fines netamente redistributivos se resume en el Cuadro
4515:

515

Una estimacin alternativa del impacto redistributivo que se podra haber conseguido consistira en tomar,
adems de las compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico regresivas y ambiguas, los ingresos en
efectivo al Fondo municipal de tierras. Ello hubiera implicado USD 3,8 millones adicionales que
representaran alrededor de un 15% de fondos adicionales.

818

Cuadro 4. Alternativas redistributivas para las compensaciones por mayor

aprovechamiento urbanstico no progresivas en la ciudad de Rosario516

CDA, compensaciones distributivamente ambiguas

CDR, compensaciones distributivamente regresivas
TOTAL
Alternativa I - Lotes para vivienda social
USD/m2 pagados para la relocalizacin de Villa Itat. SPVyH. 2007
Cantidad de lotes de 200 m2 de acuerdo Ord. 6492/97 comprables
con las CDA ms la CDR
USD/m2 pagados por expropiacin de terreno en la zona Ruilln y
Segui. SdeH. 2014
Cantidad de lotes de 200 m2 de acuerdo Ord. 6492/97 comprables
con las CDA ms la CDR

22.842.334,32
USD
1.460.994,70
USD
24.303.329,03
USD
14,50
USD
8.380
24,55
USD

4.950
Alternativa II - Infraestructura para lotes
USD por lote con infraestructura completa (todas las redes,
conexiones y pavimento). SPVyH. Febrero 2015
Cantidad de lotes con infraestructura completa
Alternativa III - Construccin de viviendas sociales
USD/m2 de vivienda social (sin incluir valor del terreno). SdeH.
Febrero 2015
Cantidad de viviendas construibles (55 m2) con las CDA ms la
CDR
USD por m2 construccin de vivienda social (sin incluir valor del
terreno). SPVyH. Febrero 2015
Cantidad de viviendas construibles (49 m2) con las CDA ms la
CDR

8.370,14
USD
2.903,57
1.160,00
USD
380
872,00
USD

579
Fuente: elaboracin propia en base a Secretara de Hbitat (SdeH) de la Provincia de Santa Fe y Servicio
Pblico de la Vivienda y Hbitat (SPVyH) de la Municipalidad de Rosario.

516

La ciudad de Rosario ocupa una superficie urbanizada de 11.9180.000 m2 (Fundacin Banco Municipal,
2012b).

819

Reflexiones finales
La mayora de las ciudades latinoamericanas carecen de recursos econmicos propios para
los gobiernos locales. Rosario tiene una destacada actuacin en la disciplina urbanstica
frente a un contexto nacional y latinoamericano, en donde predomina la ausencia de la
planificacin urbana en considerables ciudades.
La Municipalidad de Rosario emplea los "convenios urbansticos" como una herramienta
para hacer operativas las distintas intervenciones en los grandes proyectos y obtener
recursos propios. Dichos acuerdos desarrollados permitieron ampliar la cantidad de obras
pblicas realizadas y hacer frente a algunas demandas vinculadas a la vivienda social y
equipamiento. Sin embargo, la inversin privada total provista de los convenios
urbansticos apenas supera el gasto de la Secretara de Obras Pblicas municipal en el
perodo fiscal 2013, y a su vez representa un 15,6% de los recursos de origen municipal en
dicho perodo fiscal.
Adicionalmente, la generalidad de los convenios comprometi el ingreso de dinero en
efectivo y suelo al fondo municipal de tierras, lo que en principio potenciara una
herramienta importante para la gestin de suelo urbano. En la prctica no se encuentra
constituido el Directorio que debera administrar y gestionar el Fondo, como tampoco se
encuentra reglamentada la ordenanza que fuera sancionada en el ao 1997. Esto implic
entre otras cosas que buena parte de los USD 3,8 millones que ingresaron en efectivo
fueran utilizados para el financiamiento de gastos generales del municipio. Esta situacin
adems de implicar un desvo del destino previsto en las respectivas ordenanzas, transforma
un impacto positivo en, al menos, un impacto incierto en trminos redistributivos.
El municipio apuesta a la construccin de un urbanismo ms instrumental que
reglamentarista, que apunte a redistribuir los beneficios del desarrollo urbano con un
sentido de equidad social y de desarrollo sustentable a partir del anlisis realizado, sin
embargo respecto al impacto redistributivo de las compensaciones por mayor
aprovechamiento urbanstico se aprecia que el 86,9% de las mismas tiene un impacto
distributivo ambiguo o regresivo.
En funcin de este anlisis se puede decir que el instrumento convenio urbanstico como
herramienta de gestin es replicable en otras ciudades del pas y Latinoamrica dado que
permite concertar y consensuar inversiones con los desarrolladores privados. En cambio si
se lo considera una herramienta de redistribucin de plusvalas urbanas se debera dejar de
pensar en las compensaciones por mayor aprovechamiento urbanstico como posibilitadoras
de obras complementarias a estos nuevos desarrollos urbanos sino como un instrumento
con un gran potencial redistributivo an sin desarrollar. En este sentido, es necesario
mencionar que los acuerdos no se realizaron en un contexto de recesin o estancamiento
sino en el marco de una importante recuperacin de la actividad de la construccin (el cual
retroalimentaron), pudiendo pensarlos con una finalidad claramente redistributiva para
todos los habitantes de la ciudad.
820

En sntesis, la investigacin realizada constituye una primera aproximacin sobre los

principales convenios urbansticos en Rosario como instrumentos de gestin y el anlisis de
sus impactos en trminos de equidad, con la finalidad de servir como insumo en el
mejoramiento de las polticas locales. Las transformaciones urbanas, la dinmica
inmobiliaria y la permanente actualizacin normativa local continan modificando la
configuracin de la ciudad. Es por ello que el presente estudio es una tarea inconclusa,
debindose extender en trabajos posteriores.

821

Bibliografa
Aportes tericos generales y estudios locales
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822

823

Normativas de ordenamiento y gestin de suelo

Plan Urbano Rosario 2007 2017. 2011. Rosario: Secretaria de Planeamiento,
Direccin General del Plan Director.

Ordenanza N 6.492/97. Urbanizacin y subdivisin del suelo en la ciudad de

Rosario.

Ordenanza N 6.493/97. Creacin del Fondo municipal de tierras de Rosario.

Ordenanza N 7.505/03. Autorizacin del Casino.

Ordenanza N 7.799/04. Recualificacin Normativa para los lotes frentistas a las

Avenidas de la Libertad y del Huerto.

Ordenanza N 7.892/05. Segunda Fase del Centro de Renovacin Urbana Ral

Scalabrini Ortiz: Plan especial Puerto Norte.

Ordenanza N 7.932/05 y modificatoria N 8.432/09. Plan especial Parque

Habitacional Luduea.

Ordenanza N 8.054/06. Modificatoria de la Ordenanza de Urbanizacin y

subdivisin del suelo en relacin a reas a donar en dominio pblico.

Ordenanza N 8.885/11. Plan especial de Desarrollo Urbano y Social Parque

Habitacional Bouchard.

Ordenanza N 8.886/11. Plan de detalle Palos Verdes.

Ordenanza N 8.973/12. Convenios Urbansticos para Planes Especiales o Planes de

Detalle.

824

Ordenanza N 9.061/13. Plan de detalle Wilde y Newbery.

825

Poltica de memoria en Rosario, 1998 2015517.

AUTOR: Massuco, Lucas Sebastin (Museo de la Memoria Facultad de Ciencia Poltica y
RRII, UNR)
lmassuco@hotmail.com
REA TEMTICA: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
RESMEN: El presente trabajo analiza al Museo de la Memoria de Rosario desde una ptica
distinta a la habitual. Partiendo de la Ciencia Poltica y del campo disciplinar del Anlisis de
Polticas Pblicas, el trabajo tiene un doble objetivo de investigacin: por un lado, describir el
proceso de creacin e implementacin del Museo desde 1998 hasta el ao 2015. Por otro lado, se
busca contribuir con conocimientos novedosos al campo del Anlisis de Polticas Pblicas
desmenuzando todo lo que se suele englobar como Poltica de Derechos Humanos; es decir, se
busca persuadir de que el Museo de la Memoria en s mismo constituye un tipo especfico de
poltica de Derechos Humanos de orden local. Esto implica realizar una diferenciacin entre los
distintos tipos de polticas que pueden englobarse bajo aqul rtulo. Apelando a fuentes
secundarias, se reconstruye la historia de la formulacin y la implementacin de la poltica
analizada, y mediante herramientas tericas especficas del campo disciplinar de origen se intenta
explicar el proceso que dio origen al Museo de la Memoria tal como lo conocemos hoy en da. Para
lograr estos objetivos descriptivos y analticos la principal herramienta ser el modelo de
identificacin de stakeholder desarrollado por Humberto Falo Martins y Joaquim Fontes Filho
(1999). Con estas herramientas, la principal conclusin a la que se arriba es que la interaccin
compleja entre actores con sus respectivos recursos y marcos simblicos explica la forma que
adquiri el Museo mejor que el mandato formal que emana de la ordenanza que lo cre.

517

Agradecimientos especiales a Anbal Torres por sus comentarios.

826

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

1. Introduccin: el Museo de la Memoria de Rosario

como corporizacin de una poltica518.
En 1998 a travs de la ordenanza 6506/1998 del Concejo Municipal de Rosario se crea el Museo de
la Memoria, con el objetivo de promover el acceso al conocimiento y la investigacin sobre la
situacin de los derechos humanos y la memoria social y poltica a nivel local, nacional y en
Latinoamrica (web institucional). Su objeto de accin, entonces, es la transmisin del pasado
reciente teniendo como referencia geogrfica a Rosario y su regin. Una segunda ordenanza (la
6790/1999) estableci que su sede definitiva sea el edificio que fuese sede del Comando del II
Cuerpo de Ejrcito situado en el cruce de las calles Crdoba y Moreno. All el Ejrcito dise y
llev a cabo (en estrecha colaboracin con la Polica provincial, Gendarmera Nacional y diferentes
estamentos de la sociedad civil) el plan de persecucin y exterminio que se despleg sobre seis
provincias de la Argentina (Ibdem). El edificio fue sitio obligado de peregrinacin de familiares de
detenidos-desaparecidos, pero tambin de las propias vctimas ya que all pasaban los primeros
momentos de detencin y se decida su suerte legal (ser trasladado a una prisin dependiente del
Poder Ejecutivo Nacional o ir a alguno de los Centros Clandestinos de Detencin de la zona,
permaneciendo en condicin de desaparecido).
Llevar a cabo lo establecido por las dos ordenanzas no fue simple ni automtico. Durante 12 aos se
disput entorno al uso comercial del edificio ubicado en la esquina de Crdoba y Moreno y la
intencin de los organismos de Derechos Humanos locales y de la direccin del museo de
transformarlo en la sede de la institucin; recin en diciembre del ao 2010 se concret el traslado
desde la sede temporaria hacia la definitiva. El perodo 1998 2010 marca un ciclo trascendental de
formulacin-implementacin-reformulacin de la poltica estudiada.
Con el traslado a la sede definitiva, el Museo inicia una nueva etapa en la que su direccin se
propuso el trabajo de construccin de un relato, de una memoria histrica dira Pierre Nora,
mediante la intervencin del espacio musestico alrededor de ciertos ejes temticos. As, con la
mediacin del arte y la literatura, la escena del museo narra la historia poltica desde el presente,
proponiendo un lugar de interpretaciones en el que el pblico participa a travs de sus sentidos y su
reflexin (Web institucional). De esta forma, el museo no se ocupa de un relato historiogrfico en
sentido estricto, sino de uno que genera una memoria local que se encuentra en disputa con otros
518

El autor desea aclarar que, a pesar desempearse en el Museo de la Memoria, las expresiones vertidas en
este trabajo son de su exclusiva responsabilidad, no involucran a la direccin ni al resto del personal del
mismo.

827

relatos tanto por la interpretacin de ese pasado reciente como por el objetivo de rescatar el carcter
local de la historia. Eso sirve de muestra para marcar que en este tipo de museos se plasman los
interrogantes y debates acerca de las estrategias actuales dentro del arte y la literatura para decir lo
indecible, para construir un archivo de la memoria colectiva del terror histrico (Buchenhorst en
Lorenzano y Buchenhorst, 2007: 16).
El estudio de la poltica seleccionada permite generar conocimientos al interior de la disciplina del
Anlisis de Polticas Pblicas que lleva a desmenuzar en trminos analticos lo que en el da a da se
suele englobar como Poltica de Derechos Humanos. Por un lado, ella puede ser llevada adelante
por cualquiera de los tres niveles del Estado (local, provincial, nacional). En segundo lugar, ella
abarca varias sub-categoras (poltica de memoria y verdad, poltica de enjuiciamiento a los
crmenes de lesa humanidad y poltica de proteccin y vigencia de los Derechos Humanos). Y, por
ltimo, en relacin a estas sub-categoras, se involucran distintas temporalidades (pasado reciente
en las primeras dos, presente y futuro en la tercera).
La estructura del trabajo consta de cuatro grandes secciones: en primer lugar, una de orden
preponderantemente terico, en la que se desarrollan los conceptos centrales utilizados en el
anlisis; en segundo lugar, una seccin preponderantemente descriptiva, en la que se reconstruye la
historia de la formulacin y la implementacin de la poltica analizada; y, finalmente, una seccin
que combinar teora e historia para generar un anlisis que logre explicar el proceso que dio origen
al Museo de la Memoria tal como lo conocemos hoy en da. Para lograr estos objetivos se utilizar
el modelo de identificacin de stakeholder desarrollado por Humberto Falo Martins y Joaquim
Fontes Filho (1999). Como cierre se dejan algunas ideas.

2. Conceptos-herramientas para el anlisis.

2.1 Poltica Pblica.
Para avanzar, resulta imprescindible definir qu se entiende por poltica pblica. En primer trmino,
recordamos, junto a Gloria Regonini, que en nuestro idioma existe un nico trmino (poltica) para
identificar, ya sea la actividad de ampliacin del consenso y el poder por parte de un grupo, partido
o coalicin, o ya sean las lneas generales de intervencin de los centros de decisin pblicos en
determinado sector, como la educacin, la sanidad, la economa (con cada uno de sus sub-rubros),
mientras que la lengua inglesa dispone de dos trminos claramente distinguibles, respectivamente:
politic y policy (Regonini, 1990: 61).
Ahora bien, esta distincin parecera ser lo nico unnimemente aceptado en el anlisis de polticas
pblicas. La definicin dada por Regonini sintetiza el ncleo de lo que la accin poltica representa.
La polmica se reinstala cuando se trata de marcarla especificdad de cada trmino. La tarea de
definir el concepto de Poltica (politic y emparentndolo como "lo poltico") significa, si se desea
llegar a un resultado digno, una labor de proporciones tales que sobrepasa en mucho los objetivos
del presente trabajo. Y, partiendo del supuesto de que en este brevsimo marco terico se pudiera
828

dar cuenta de las variadas definiciones que aportan los autores, tampoco se llegara a un resultado
de aceptacin unnime, ya que, a pesar de ser el concepto que origina a la Ciencia Poltica, no
existe una nica definicin que logre acaparar la aceptacin universal de la comunidad acadmica.
Cuando se habla del concepto de policy, se repite el fenmeno de ausencia de una nica definicin.
Cada autor usa un contenido diferente. Hay quienes dicen que una poltica es todo lo que un
gobierno decide hacer o no hacer (Dye, citado por Regonini, 1990: 60) y quienes piensan en las
polticas como hiptesis, como proposiciones inverificadas que establecen una definicin del punto
de partida y una definicin de cmo ser el futuro si se adoptan ciertos cursos de accin (Landau,
1994: 149). Ante este panorama, se rescatan los siguientes esquemas tericos por su
complementariedad: Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell (1976) y Pedro Medelln Torres (1997).
Los autores de la primera perspectiva entienden que una poltica pblica es la toma de posicin del
Estado frente a una cuestin socialmente problematizada a partir de la cual se intenta dar resolucin
a la misma. Por lo general, dicen los autores, incluye decisiones de una o ms organizaciones
estatales, simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervencin del
Estado frente a la cuestin (Oszlak y ODonnell, 1976: 112). Por esto la toma de posicin no tiene
por qu ser unvoca, homognea ni permanente. De hecho suele ser todo lo contrario. La poltica es
entendida como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad
de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, el inters o la
movilizacin de otros actores en la Sociedad Civil (ests, por su parte, seran las polticas privadas).
De dicha intervencin, se puede inferir una determinada direccionalidad normativa que
previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social, hasta entonces desarrollado en torno a la
cuestin (Ibdem). Su intervencin supone tomar partido respecto de esta ltima, sea por accin u
omisin. Una toma de posicin activa puede implicar desde iniciar la cuestin y legitimarla a
acelerar algunas de sus tendencias, moderar otras o simplemente bloquearla (Op. Cit.: 114).
A partir de una metfora musical, abordan la temtica de las relaciones Estado-Sociedad y
caracterizan a las polticas estatales (sinnimos de pblicas, y contracara de las polticas privadas)
como acordes dentro de un proceso social tejido en torno a una cuestin. El objeto de estudio de
estos autores es precisamente el proceso social que se teje en torno al surgimiento, tratamiento y
resolucin de cuestiones en las que el Estado y otros actores adoptan polticas. Cmo y por qu un
complejo conjunto de actores han actuado respecto de ciertas cuestiones (Op. Cit.: 100). De este
modo, resaltan la idea de proceso de decisiones de varios actores, cada uno con su inters y
racionalidad, sumergidos en una interaccin compleja.
Por otro lado, la perspectiva de Pedro Medelln Torres, que usa como punto de partida justamente
las reflexiones de Oszlak y ODonnell, apunta que las polticas dan cuenta de la mayor o menor
intensidad con que los gobiernos y dirigentes aplican los recursos a su disposicin con el propsito
de influir sobre la evolucin de los acontecimientos. Aqu realiza una distincin entre una
definicin macro y una definicin micro de lo que es una poltica pblica. Desde la primera
perspectiva, las polticas pblicas se definen como el rasgo gubernativo de todo Rgimen Poltico.
Es decir, como el atributo y el dispositivo que un Rgimen Poltico le confiere a un gobierno para
829

gobernar. Constituyen un atributo por el poder simblico que entraan y son dispositivos por el
carcter operativo que llevan implcito. Y, desde la segunda perspectiva, las polticas pblicas se
definen como un curso de accin gubernativo que expresan y cumplen con propsitos definidos, es
decir, una poltica pblica es la direccin que sigue un Estado al ejercer la facultad de gobernar, y
los gobiernos (va las polticas) hacen que la interaccin orgnica entre el Estado y la sociedad se
exprese y cumpla con un propsito definido (Medelln Torres, 1997: 9-10). De esta forma, el
estudio de las polticas pblicas resulta ser crtico para entender las sociedades latinoamericanas ya
que, por un lado, las polticas pblicas dan cuenta de un determinado grado de conflicto en la
sociedad, al sealar a quines se orienta la accin estatal y exponer sus razones, evidenciando una
determinada correlacin de fuerzas presentes en la sociedad. Y, por otro lado, las polticas pblicas
expresan el grado de control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal. La definicin y puesta
en marcha de una decisin y su posterior conversin en poltica pblica, requiere de la aplicacin,
en una determinada intensidad, de los recursos de coercin o de consenso que posee un Estado (Op.
Cit.: 7). As, el estudio de las polticas pblicas revela el nivel de conflicto poltico y de control
organizacional en un Rgimen Poltico determinado.
A su vez, las polticas pblicas revelan y especifican la puesta en juego de un proyecto de direccin
poltica del Estado y la sociedad que se gobierna y un proyecto de direccin ideolgica acerca de
cmo debe moldearse el Estado para que interacte con la sociedad y viceversa (Ibdem).
Esta perspectiva resulta de extrema utilidad por su reflexin en torno a la naturaleza pblica de las
polticas pblicas. Ella, dice el autor, est definida por la confluencia de dos elementos bsicos: la
existencia de una razn colectiva, que se construye a partir de la existencia de las redes mnimas de
solidaridad y las pautas mnimas de organizacin que fundamenta la existencia de una sociedad; y
la existencia de una razn estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio mnimo
de territorialidad, un sentimiento de ciudadana y un orden institucional bsico, que fundamentan la
existencia de un Estado. La interaccin (armnica o conflictiva) de lo colectivo y lo estatal da
origen a un complejo de racionalidades e intereses cuya naturaleza est definida por la existencia de
un fin orgnico que los vincula como Estado en movimiento y como sociedad en movimiento. Lo
pblico es el campo en que ese complejo de racionalidades e intereses se constituye y evoluciona
con dinmica propia y particular. All donde el Estado en movimiento interacta con la sociedad en
movimiento se constituye lo pblico. Lo privado, emerge como accin colectiva diferenciada de lo
estatal. Mientras que lo pblico se explica por la adicin de lo colectivo y lo estatal, lo privado se
explica por la diferencia entre uno y otro. La naturaleza pblica de las polticas pblicas, emerge del
hecho simple y crucial: las polticas pblicas son el campo en donde la relacin de gobierno entre lo
colectivo y lo estatal se expresa como una unidad orgnica (Op. Cit.: 6). Finalmente, el objeto de las
polticas est en los espacios de relacin que se producen entre la sociedad y el Estado. Son esos
terrenos de la interaccin entre uno y otro los que justifican la diferenciacin entre polticas
privadas, polticas estatales y las polticas pblicas (Op. Cit.: 7).
Para sintetizar, por poltica pblica entenderemos la toma de posicin que asuma el Estado en el
proceso poltico tejido entorno a una cuestin socialmente problematizada (Oszlak y ODonnell)
con el objetivo de operacionalizar un determinado proyecto poltico-ideolgico influyendo sobre la
830

evolucin de los acontecimientos y que constituye el atributo y el dispositivo que un Rgimen

Poltico le confiere a un gobierno para gobernar (Medelln Torres).

2.2 Memoria(s).
Como bien marca Elizabet Jelin (2001: 17), en principio hay dos formas posibles de trabajar sobre
esta categora: como herramienta terica-metodolgica, a partir de conceptualizaciones desde
distintas disciplinas y reas de trabajo, y otra como categora social a la que se refieren (u omiten)
los actores sociales, su uso (abuso o ausencia) social y poltico, y las conceptualizaciones y
creencias del sentido comn. As, la investigacin del tema, entonces, no consiste en tratar con los
hechos sociales como cosas, sino en analizar cmo los hechos sociales se tornan cosas, cmo y por
qu son solidificados y dotados de duracin y estabilidad. Se trata de estudiar los procesos y actores
que intervienen en el trabajo de construccin y formalizacin de las memorias (Op. Cit.: 39).
La autora trabaja la categora a partir de tres ejes (Op. Cit.: 18): 1) el sujeto que rememora y olvida,
quin es? Es siempre un individuo o es posible hablar de memorias colectivas? Aqu se refleja la
eterna tensin y dilema entre individuo y sociedad. Jelin sortea el dilema al decir que las memorias
individuales estn siempre enmarcadas socialmente. Sin negar el ejercicio individual de recordar, se
marca la matriz social de ese ejercicio. Uno no recuerda solo sino con la ayuda de los recuerdos de
otros y con los cdigos culturales compartidos. Los recuerdos personales son nicos y singulares,
sin embargo se encuentran inmersos en narrativas colectivas y se refuerzan en rituales y
conmemoraciones grupales (Jelin, 2001: 21); 2) el segundo eje se refiere al contenido, qu se
recuerda y qu se olvida? Se incluyen tanto recuerdos personales directos mediados por los lazos
sociales como tambin saberes, creencias, patrones de comportamiento, sentimientos y emociones
que son transmitidos y recibidos en la interaccin social, en los procesos de socializacin y en las
prcticas culturales de un grupo; y 3) el eje referido al cmo y cundo se recuerda. El pasado que se
recuerda y se olvida es activado en un presente y en funcin de expectativas futuras.
Con lo dicho, y resumiendo al extremo la exposicin de las ideas de Jelin, se puede concluir
afirmando que si bien se apela a la idea de la memoria social, en realidad existen las memorias, que
simultneamente son individuales y sociales, ya que en la medida en que las palabras y la
comunidad de discurso son colectivas, la experiencia del individuo tambin lo es (2001: 37). Y si en
algn momento histrico se habla de la memoria es porque una de las tantas formas de recuerdo y
olvido ha triunfado (aunque sea temporalmente) sobre las otras formas/propuestas sin que ellas
desaparezcan de lo social, simplemente no son parte coyunturalmente de la definicin del problema
de poltica pblica.
De esta forma, se puede pensar a la memoria como un discurso (individual y colectivo) socialmente
construido que otorga un particular sentido normativo al pasado y que se materializa en lugares,
objetos, gestos, instituciones con la pretensin de dislocarse de lo particular para articularse como
general.

831

2.3 Integrando conceptos: poltica de memoria en Rosario.

Con la creacin del Museo de la Memoria en 1998, el Estado municipal de Rosario tom postura
respecto no slo al pasado reciente del pas y la ciudad sino tambin con las consecuencias de
olvido e impunidad que las polticas seguidas por el gobierno nacional del momento generaron519.
Confirm la postura tomada cuando por el mismo medio (el legislativo) estableci que la sede
definitiva deba ser el edificio desde el cual se orden y ejecut el terrorismo de Estado en la ciudad
y la regin por la relevancia que el mismo tena para la memoria colectiva de la ciudad520.
Este tipo de polticas actan sobre una paradoja que Elizabeth Jelin describe a la perfeccin.
Trabajan en el presente sobre un elemento (el pasado) que no puede ser cambiado. Lo nico que
pueden y aspiran hacer es condicionar la interpretacin sobre ese pasado, sujeto a reinterpretaciones
a partir de la intencionalidad del presente y de las expectativas hacia el futuro (2001: 39). Ese
sentido del pasado es un sentido activo, dado por agentes sociales que se ubican en escenarios de
519

As, en los considerandos de la ordenanza de creacin, los legisladores refieren () que la sociedad
argentina tiene an muy cerca un pasado que no debe volver a repetirse; lo cual puede verse claramente en
sucesos espasmdicos pero persistentes en el tiempo en los que protagonistas del terrorismo de Estado no
logran retener dentro de si sus propios recuerdos, demostrando que la elaboracin de lo vivido durante el
autodenominado Proceso de Reorganizacin Nacional todava no ha logrado ni la apertura ni la amplitud
que su dimensin requera y que toda comunidad se da siempre el modo de recordar aquellos
acontecimientos que la marcan a fuego y si logramos advertir la dimensin histrica que finalmente cobrara
la etapa del imperio del terrorismo de estado, entenderemos que el Estado Pos-autoritario y Democrtico
surgido de aquella experiencia tiene la obligacin fundamental de garantizar que nunca ms pueda volver a
repetirse un error semejante. Con estas bases, marcan que el propsito del Museo es la reconstruccin,
proteccin y cultivo de la memoria colectiva sobre los horrores del terrorismo de estado que asol a la
Argentina entre 1976 y 1983. Habr de tener una organizacin y funcionamiento tales que garanticen el
mximo aprovechamiento posible del aporte que an estn en condiciones de brindar sobrevivientes del
terror, familiares de las vctimas, testigos y luchadores por la vigencia de los derechos humanos,
levantndose como una legado para que las futuras generaciones comprendan las races, las caractersticas
y los alcances de la catstrofe, en el compromiso mayor de evitar su repeticin.
520
La ordenanza que designa a la antigua sede del II Cuerpo del Ejrcito como lugar donde erigir al Museo
justificaba la eleccin diciendo: No existe en esta eleccin nimo ni propsito alguno de denostar al Ejrcito
Argentino como institucin ni ataque a esa Fuerza Armada en lo que es su presente y menos an para su
futuro () El edificio de Moreno y Crdoba se emparenta por razones cronolgicas irrefutables con el
ejrcito de la poca ms cruel de la ltima dictadura militar. Seala por ello una etapa histrica de las
Fuerzas Armadas y del Pas. [Durante] el mismo se usurp el poder y se lo ejerci instrumentando desde el
Estado autoritario, con una sistematicidad y horror hasta entonces nunca conocidos, una constante
violacin a los derechos humanos () Solo sera un ataque al ejrcito del presente si sus integrantes se
solidarizan y se identifican con el ejrcito de los genocidas. De lo contrario en nada los afecta, para preservar
al Ejrcito como institucin hay que separarlo del accionar de las cpulas y de los hombres que lo
mancillaron con actos repudiables. Existen, incluso, actitudes encaminadas en este sentido provenientes de
la ms alta jerarqua de esa fuerza, correspondiendo recordar la actitud asumida por el Teniente General
Martn Balsa, quien como Jefe de Estado Mayor del Ejrcito, el 25 de abril de 1995, tras sealar que "nadie
est obligado a cumplir una orden inmoral", reconoci que el ejrcito durante los aos de la dictadura
militar dej de lado "el camino de la legitimidad", calificando tambin de "ilegtimos" los mtodos utilizados
para obtener informacin de personas privadas de su libertad "que llegaron incluso a la supresin de la
vida".

832

confrontacin y lucha frente a otras interpretaciones, otros sentidos, o contra olvidos y silencios.
Actores y militantes (usan) el pasado, colocando en la esfera pblica de debate interpretaciones y
sentidos del mismo. La intencin es establecer/convencer/transmitir una narrativa, que pueda llegar
a ser aceptada (Ibdem). As, una poltica de memoria es una forma particular de interpretar y
recordar parte del pasado colectivo, que se torna pblica justamente en el momento de ser
incorporada por el Estado como poltica (policy). Como dice Medelln Torres, en el momento en
que lo colectivo y lo estatal se relacionan en una unidad orgnica.

3. El Museo de la Memoria, lugar de tensiones locales

y nacionales.
La creacin del museo en 1998 a travs de la Ordenanza Municipal n 6506/1998521 puede
entenderse slo si se vinculan el plano nacional con el local. Desde 1989, el gobierno del presidente
Menem haba emprendido una poltica de Derechos Humanos consistente en indultar a todos
aquellos involucrados judicialmente con la violencia poltica de los setenta sin distinguir a
miembros del Estado con civiles que formaban parte de las organizaciones armadas y en instalar
como interpretacin dominante que lo mejor para el pas era la reconciliacin entre las partes,
olvidar el trauma y seguir hacia delante sin voltear la mirada. As, una vez terminada la disputa
electoral de 1989, el presidente lleg a afirmar: mi idea tiende fundamentalmente a poner paz en el
seno de la comunidad argentina, porque necesitamos cerrar heridas y cicatrizar definitivamente un
pasado que no le hace bien al pas (Clarn, 26/05/89). Y tambin: no puedo ver encerrados ni a los
pjaros (La Nacin, 02/07/89)522. Con el estilo de comunicacin que mezclaba humor con cinismo,
y que caracteriz toda su presidencia, Menem anunciaba cul era su posicin respecto a la cuestin
del enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad cometidos en la ltima dictadura militar. De
esta manera, los organismos rosarinos de Derechos Humanos (familiares de desaparecidos y expresos polticos) comenzaron a movilizarse contra esa poltica, pero no como subsidiarios de los
521

Otro de los hechos por los cuales esta poltica resulta interesante para el anlisis es el hecho de
contradecir cierta convencin existente en la disciplina: las polticas pblicas tienen como origen
exclusivamente al Poder Ejecutivo. Pedro Medelln es uno de los que ms claramente explicita esta postura:
Una sentencia de un juez o una ley del Congreso, pueden ser polticas pblicas? El carcter de promotor o
garante que una sentencia o una ley pueda tener en torno a los intereses y libertades de los individuos,
permitira su definicin como poltica pblica o como poltica de Estado. Sin embargo, tal carcter debe ser
interpretado como el ejercicio soberano de un acto judicial (en el caso de la sentencia) y de un acto
legislativo (en el caso de la ley), a travs de los cuales el Estado reafirma y ejerce su papel como rector del
orden social y su soberana e independencia con respecto a la sociedad. Las leyes y sentencias, lejos de ser
polticas pblicas, establecen y delimitan el marco y sealan los lmites en que se deben desenvolver las
polticas pblicas. La sentencia es al juez y la Ley al legislador, lo que las polticas pblicas son al
gobernante. (Medelln Torres, 1997: 8).
522
Estas referencias a diarios de poca provienen del texto de Carlos Acua y Catalina Smulovitz Militares
en la transicin argentina: del gobierno a la subordinacin constitucional (2007, Versin digital) disponible
en (ltima consulta, 27/06/2014):
http://www.historizarelpasadovivo.cl/downloads/acunasmulovitz.pdf

833

organismos nacionales localizados en Buenos Aires sino a partir del recuerdo de lo sucedido en la
ciudad que era sede del Segundo Cuerpo del Ejrcito y desde la cual se orden e implement el
terrorismo de Estado en seis provincias argentinas, es decir desplegaron una memoria con historia e
identidad propia que se vincula con otras por tener rasgos en comn.
El Concejo Deliberante de Rosario en 1998 recogi la problematizacin hecha por los organismos
locales, hizo propia la necesidad de materializar la memoria de este sector como forma de
antagonizar con la propuesta por el gobierno nacional. As lo marca la norma creadora cuando
reivindica a la CONADEP y al informe Nunca ms y dice que () es imprescindible desarrollar
un mbito que preserve la memoria, que resguarde la documentacin que ha salido a la luz y aquella
que an se encuentra escondida y que espera ser revelada, aportando al conocimiento histrico y
superacin definitiva de la etapa denunciada ejemplarmente por el informe. En este caso,
superacin no toma el mismo sentido que el desplegado por la poltica de indultos del
menemismo. En ste, superacin significa clausurar la cuestin, en el caso de la creacin del Museo
de la Memoria significa superar la obturacin del trauma y de la cultura autoritaria.
A partir de ese momento, se abri un doble frente de conflictos: por un lado, el del contenido que se
desdobl en el debate interno de los promotores del museo por la mejor forma de dar testimonio de
lo sucedido y hacer conciencia en las generaciones futuras, y con aqullos detractores que ya
resignados pretendan un contenido equilibrado, una memoria completa de lo sucedido; estos
frentes de conflicto eran esperables ya que, como dice Jelin (2001: 55), hay luchas y conflictos por
el reconocimiento pblico y oficial de esos recordatorio, entre sus promotores y quienes plantean
que esa memoria no es tal o no tiene la relevancia mentada. Y est tambin la lucha y la
confrontacin por el relato que se va a transmitir, por el contenido de la narrativa ligada al lugar.
Por otro lado, estuvo la lucha, ms relacionada con lo econmico por lograr que el edificio que
fuese sede del Segundo Cuerpo del Ejrcito se convierta en la sede definitiva del Museo.
En cuanto a la polmica por las formas de representar el pasado reciente, el primer director del
Museo lo sintetiza al hablar del debate entre dos proyectos de memoria, en uno se explicitan las
imgenes del horror y en el otro se invita a la reflexin del visitante a partir de la sutileza del arte.
Mientras en el primero se cierra toda posibilidad reflexiva por su carga impactante y abrumadora,
en el segundo, al apelar sutilmente a los sentidos que despierta el arte, se busca abrir en el
espectador una interrogacin que lo lleve a explorar esa memoria de la desaparicin (Chababo en
Lorenzano y Buchenhorst, 2007: 144). En el espacio musestico del edificio inaugurado en 2010
prevaleci este segundo proyecto, as lo explicita la web institucional: En su trabajo de
construccin de un relato, el Museo de la Memoria convoc a algunos de los ms reconocidos
artistas de Rosario para intervenir el espacio musestico alrededor de ciertos ejes temticos. As, con
la mediacin del arte y la literatura, la escena del Museo narra la historia poltica desde el presente,
proponiendo un lugar de interpretaciones en el que el pblico participa a travs de sus sentidos y su
reflexin (Web institucional).
Sin embargo, en este debate no slo se habl y habla de formas estticas de representar el pasado
reciente sino tambin de los clivajes internos que el movimiento de Derechos Humanos argentino
834

porta desde su nacimiento: explicitar la pertenencia militante de las vctimas del terrorismo de
Estado o presentarlos de forma deshistorizada sin vincular su desaparicin con sus luchas previas,
revisar las formas de violencia usadas en los 70 o reivindicar solamente los objetivos de justicia e
igualdad, el debate sobre los que sobrevivieron, los exiliados, sobre la utilidad o no de los Juicios de
la Verdad de los 90, combatir o comprender la teora de los dos demonios, etc. De esta forma,
queda claro que el Museo no se ocupa de desarrollar un relato historiogrfico en sentido estricto,
sino de un relato que genera una memoria histrica local que se encuentra en disputa con otros
relatos tanto por la interpretacin de ese pasado reciente como por el objetivo de rescatar el carcter
local de la historia. La all expuesta es una memoria de todas las posibles, un ejemplo proviene de
Paraguay: all existe el Museo de las Memorias.
La otra cara de esta discusin era dada con los detractores de la existencia misma del Museo, los
defensores de la memoria del Proceso de Reorganizacin Nacional. En el debate por la creacin del
Museo, los concejales que se opusieron a la expropiacin de la ex Sede del Comando fueron
Federico Steiger (Unin Cvica Radical) y Miguel Angel Montrassi (Partido Demcrata
Progresista). El mismo Steiger declar por entonces: "falta un Nunca Ms para la guerrilla y la
subversin" (Revista Alapalabra, mayo 2004). Por su parte, el general Eduardo Cabanillas, Jefe del
Comando del 2 Cuerpo de Ejrcito con asiento en Rosario en 1998, entabl conversaciones con el
intendente Binner con el objetivo de "que sea un Museo equilibrado, no para un solo lado, porque
ac hubo dos bandos. Entonces, no queremos que sea solamente para un lado, porque se ha hablado
que era para recordar el terrorismo de Estado, pero resulta que nosotros tambin tenemos muchos
muertos en esta lucha contra los delincuentes subversivos (...) Estoy convencido de que una hbil
prestidigitacin publicitaria nos transform en agresores a quienes en ese momento nos cremos
defensores de la sociedad agredida, y los subversivos ahora eran idealistas dignos de toda
conmiseracin" (Ibdem). Al mismo tiempo explic que el edificio ubicado en Moreno y Crdoba
tambin es de especial significacin para el sector militar "() porque all velamos al teniente
general Juan Carlos Snchez, as que para nosotros sera una reivindicacin". En cuanto al proceso
para lograr que el edificio sede del Segundo Cuerpo se transforme en Museo, el principal problema
provena del hecho de que en 1998 se encontraba en manos privadas y el dueo simplemente no
quera venderlo, por lo cual se inici un proceso expropiatorio a nivel de la legislatura provincial
(ya que un municipio no se encuentra legalmente habilitado para hacerlo) y una negociacin
respecto al precio a pagar. Ese acuerdo lleg en 2004 entre la intendencia y los propietarios del
lugar, sin embargo, la entrega del edificio se dilat hasta marzo de 2010.
Adems de estos nudos523 que involucran las polticas de otros niveles de gobierno y de actores
privados, cabe desarrollar las acciones concretas que el Museo lleva adelante en tanto
523

En palabras de Oszlak y ODonnel: Si entendemos a la poltica estatal como un conjunto de tomas de

posicin del Estado respecto de cierta cuestin, y si este conjunto tiende a variar tanto a travs de diversos
organismos estatales como a lo largo del tiempo, es evidente que tal poltica no puede ser entendida ni
explicada prescindiendo de las polticas de otros actores (...) Esas tomas de posicin son importantes
factores en la definicin del contenido y en la explicacin de la existencia misma de posiciones de otros
actores, y en ese sentido son puntos o nudo particularmente importantes en una secuencia de
interacciones. Esos nudos pueden resultar privilegiados puntos de observacin de ciertos tramos del

835

materializacin de una poltica de memoria. Para esto, primero, se debe entender cmo se
problematiza la cuestin de intervencin desde la cpula directiva del Museo. Su primer director,
Rubn Chababo, lo plantea en estos trminos:
Estamos aqu para reflexionar no en torno de la muerte como fenmeno de la existencia humana
sino de la muerte como consecuencia de un arrebato violento por parte del Estado () Estamos
aqu para preguntarnos cmo evocar, con qu instrumentos, con qu herramientas, no slo a los
ausentes, sino las condiciones que hicieron posible que ellos fueran arrebatados de nuestro lado. En
este sentido considero que los memoriales y museos de memoria cumplen un rol central en la
compleja maquinaria de transmisin de memoria de estas situaciones traumticas (Chababo en
Lorenzano y Buchenhorst, 2007: 143).

3.1 El diseo esttico y organizacional como reflejos de la

estructuracin de la poltica.
La forma elegida para resolver la incgnita sobre cmo evocar el pasado reciente se refleja en dos
planos: uno fsico y otro de diseo administrativo. La gestacin de ambos excede lo meramente
esttico en un caso y lo tcnico-administrativo en el otro. El proceso de diseo y eleccin de ambos
estuvo signado por lo poltico, en el sentido de elegir entre opciones que implicaban ideas, creencias
y valores antagnicos o incompatibles. En el espacio musestico propiamente dicho, compuesto
como ya se dijo de obras de arte que buscan invitar a la reflexin del visitante, se reflejan las
decisiones respecto a qu parte de la memoria sobre el pasado reciente se explicita en objetos y
smbolos y qu parte no. Hay espacios para la lucha de las Madres de Plaza 25 de Mayo, espacios
para el accionar de las Abuelas de Plaza de Mayo, un espacio para la organizacin y ejecucin del
Terrorismo de Estado en la zona dominada por el Segundo Cuerpo del Ejrcito, incluso se dedica
lugar para las masacres y genocidios ocurridos en otros tiempos en Amrica Latina y el mundo. Sin
embargo, en ningn espacio aparece la cuestin Malvinas o los detenidos-desaparecidos por
motivos religiosos, slo para dar dos ejemplos.
Tambin en el organigrama524 del Museo se pueden ver las decisiones tomadas durante la
formulacin de la poltica para resolver nudos crticos. Resaltan reas que exceden las funciones
tradicionales de un museo: una Biblioteca especializada en la temtica de historia reciente y
Derechos Humanos que incluye obras de variadas disciplinas y ciencias como as tambin formatos,
un Departamento de Educacin que se enfoca en trabajar junto a docentes y alumnos de las escuelas
que visitan el Museo la cuestin de la transmisin de la memoria, un Centro Documental que
cumple el rol de recuperacin, resguardo y difusin de la informacin histrica y colectiva
proveniente de documentos pblicos o privados (textos, fotografas, material audiovisual y oral)
relacionados con la historia reciente de nuestro pas y especialmente el terrorismo de Estado durante
proceso social: hacia atrs, en la confluencia de polticas estatales y privadas que influyen en la aparicin
de cada nudo y hacia adelante, en las nuevas tomas de posicin que a su vez contribuyen a generar y que
significan desplazamientos hacia un prximo nudo (1976: pgina 117-118).
524
El mismo se encuentra en el Anexo N 1.

836

la ltima dictadura cvico-militar y el Centro de Estudios en Historia Reciente que busca generar
desarrollos historiogrficos con una perspectiva local. Todos ellos en conjunto apuntan a la doble
tarea plateada en la Ordenanza de creacin: dar testimonio de lo sucedido pero tambin hacer
conciencia para que no se repita. stos son los nudos estructurales. Sin embargo, la estructura
funcional incorpor una temtica de agenda propia del Rgimen Democrtico y el Estado de
Derecho. El departamento de Articulacin Territorial surge con el Museo ya funcionando en su sede
definitiva respondiendo a la coyuntura de la violencia institucional contra los jvenes de Rosario.
Este departamento promueve instancias de reflexin con jvenes sobre la participacin poltica,
social y cultural juvenil. Se promueve la produccin colectiva de conocimiento sobre problemticas
de vulneracin de derechos en el presente (Web institucional). De esta forma, sin perder de vista los
lineamientos originales de la formulacin de la poltica se incorpor una cuestin que se instala en
la Agenda Pblica con posterioridad a la creacin del Museo y teniendo como foco no ya la
memoria del terrorismo de Estado sino construir conciencia en la ciudadana respecto a las garantas
propias del Rgimen Democrtico que la asisten.

4. En quin se puso el foco? Un modelo para entender

el diseo del Museo de la Memoria.
El recin expuesto es un diseo organizacional y esttico de los tantos posibles. No es una verdad
autoevidente. Es el resultado final del proceso iniciado en 1998 con la sancin de la ordenanza que
creaba el Museo y que se coron en el 2010 con la inauguracin de la sede definitiva, y es un
proceso que merece ser explicado. Los tiempos, las racionalidades, los modos y los actores (con sus
memorias puestas en juego) que atravesaron ese proceso se articularon de forma tal que se
generaron ganadores y perdedores. Justamente por ser un proceso en el que intervinieron diversos
actores, cada uno con sus respectivos recursos, demandas y necesidades, el modelo de los
stakeholders descripto por Humberto Falo Martins y Joaquim Fontes Filho (1999) resulta til
para entenderlo.
La preocupacin principal de este enfoque es la supervivencia de la organizacin en el
cumplimiento de su misin. Para esto toma como variables crticas al concepto de stakeholder, al
ambiente en el que se inserta la organizacin y las contradicciones que la atraviesan. Para ello, esta
perspectiva de anlisis se interroga sobre los intereses que son incorporados y los que son
segregados por la direccin de la organizacin: en funcin de qu intereses son gerenciadas las
organizaciones? a quin y para qu realmente interesan (o deben interesar) las organizaciones?
qu intereses tienden a hacer prevalecer los sistemas de gestin organizacional contemporneos en
detrimento de qu otros intereses? qu intereses deberan prevalecer o por lo menos no ser
ignorados o marginados? (Martins y Fontes Filho, 1999: 2). Las posibles respuestas a estas
preguntas hacen que la teora de los stakeholders se desagregue en dos perspectivas: a) descriptiva
(qu intereses prevalecen y cules son desestimados en los actuales sistemas de gestin
organizacional); y b) prescriptiva (qu intereses deben ser privilegiados o no marginados para la
sustentabilidad de la organizacin en el largo plazo).
837

Stakeholder es definido a partir de lo propuesto por Mitchell, Agle y Wood (1997): () los
stakeholders son actores (internos o externos) que afectan o son afectados por los objetivos o
resultados de una organizacin dada, en diferentes grados, en la medida en que poseen entre uno y
tres atributos bsicos: poder, legitimidad y urgencia. Actores que no presentan al menos uno de
estos atributos (no afectan los resultados y/o no son afectados por los resultados), no son
stakeholders (Martins y Fontes Filho, 1999: 9)525. En la Figura 1 se esquematiza la tipologa que
surge de esta definicin.
FIGURA N 1. Tipologa segn la posesin de Recursos. En Martins y Fontes Filho, 1999.

Entonces, la idea fundamental del modelo es explicar la necesidad o no de cambio y proponer

caminos para llevarlo adelante. As, una de sus proposiciones bsicas (y primigenias del modelo)
plantea que existe una dinmica organizacional en funcin del ambiente externo: en la medida en
que se producen variaciones en la tecnologa (innovacin), en los mercados (expansin,
diversificacin) y en las personas (cultura), vara la estructura, de manera que la organizacin se
pueda mantener en capacidad de responder a las demandas del ambiente, y por consiguiente,

525

PODER: trata de la existencia o de la posibilidad de obtencin por un actor social de recursos coercitivos
(fuerza fsica, armas), recursos utilitarios (tecnologa, dinero, conocimiento, logstica, materias primas) y
recursos simblicos (prestigio, estima, carisma) para imponer su voluntad sobre otro(s) en una relacin
(Martins y Fontes Filho, 1999: 10).
LEGITIMIDAD: es la presuncin o percepcin generalizada de que las acciones de un actor social (persona,
organizacin, marca, smbolo, etc.) son deseables o apropiadas dentro de ciertos sistemas socialmente
construidos de normas, valores, creencias y definiciones (Ibdem).
URGENCIA: consiste en el clamor por una atencin inmediata en funcin de diferentes grados de: a)
sensibilidad temporal de no aceptacin del atraso; y b) criticidad, equivalente a la importancia del clamor,
teniendo en vista la posibilidad de dao a la propiedad, sentimiento, expectativa y exposicin (Ibdem). La
urgencia es ciertamente el factor que confiere mayor dinmica al modelo. Todo anlisis ocurre en
determinado contexto de acuerdo con un momento especfico en el tiempo. Por ende, los cambios en el
contexto impactarn en las urgencias de los actores analizados y harn surgir otros nuevos.

838

sustentar su supervivencia (Martins y Fontes Filho, 1999: 2). Con el tiempo se agreg la variable
interna para complejizar el modelo y lograr resultados ms sofisticados: se propone la idea de que
las organizaciones cambian o evolucionan no slo en funcin del medio externo, sino por s mismas
y para s mismas (auto-organizacin o autopoyesis) en funcin de su capacidad cognoscitiva
(capacidad de aprendizaje sobre s mismas y sobre el ambiente) o de sus contradicciones
estructurales (dialctica) (Wood, 1996, en Op. Cit.). As, la propuesta analtica se traduce en un
modelo que considera la estabilidad-inestabilidad de estos dos ejes de transformacin
organizacional: la dinmica del ambiente externo y la dinmica de las contradicciones (Ibdem). En
la Figura 2 se ilustra el cruce de estas variables.
FIGURA N 2. Perspectiva contingencial y dialctica del cambio organizacional. En Martins y Fontes
Filho, 1999.

Este enfoque polar (estable - inestable), atravesado en dos perspectivas (contexto y

contradicciones), sugiere que la supervivencia de las organizaciones contemporneas - y por
consiguiente, el sentido del cambio organizacional - depende cada vez ms de su capacidad de
adecuar su modelo de gestin a la dinmica del contexto y de las contradicciones donde actan
(Martins y Fontes Filho, 1999: 5).
En lo que se refiere al eje dinmica del contexto, existe una relacin de dependencia entre las
variables ambientales (independientes) y el modelo de gestin organizacional. Esto significa que la
inestabilidad ambiental conduce a la bsqueda de estructuras, sistemas de gestin y procesos
flexibles orientados hacia la atencin, de manera sustentable, de las expectativas de los stakeholders
(Martins y Fontes Filho, Op. Cit.). En lo que se refiere al eje dinmica de las contradicciones, la
relacin de interdependencia de las variables es inversa al eje dinmica del contexto. El grado de
estabilidad de las contradicciones depende del sistema de gestin organizacional, en la medida en
que ste es incluyente o excluyente en relacin con la pluralidad de intereses de los diversos
stakeholders (Martins y Fontes Filho, 1999: 6).
839

Hasta aqu el modelo fue expuesto los ms fielmente posible, con la intencin de no tergiversarlo.
Sin embargo, con los reparos del caso, las caractersticas del caso analizado en este trabajo tornan
imperativo el hecho de realizar crticas al modelo y, a partir de ellas, ciertas adaptaciones.
En concreto, la principal crtica se refiere al hecho de que en la base del modelo se encuentra la idea
de que todas las demandas y contradicciones valen igual. Todas tienen el potencial de ser
consideradas por la organizacin en caso de ser necesario para su supervivencia. Lo que los autores
no notan es que este potencial de incorporacin de todas las demandas y contradicciones, por un
lado, es de peligrosa aplicacin en el sector pblico ya que lleva a una negacin del componente
conflictivo-antagnico de lo poltico en un rgimen democrtico. En el caso particular del Museo de
la Memoria de Rosario, los intereses de aqullos que secuestraron, torturaron y desaparecieron
civiles tienen el mismo valor que el de los familiares de aqul civil secuestrado, torturado y
desaparecido526. Aceptar acrticamente este principio del modelo propuesto por Martins y Fontes
Filho llevara a una situacin en el que la misin de la organizacin estudiada se vea tergiversada
por las propuestas de cambio creadas a partir de la idea de stakeholder.
Ya se dijo que los autores se basan en el trabajo de Mitchell, Agle y Wood (1997). stos proponen
una teora de identificacin de stakeholders que posibilita la operacionalizacin de un concepto (ni
restringido ni amplio) de stakeholder basado en su preponderancia en funcin de la presencia
simultnea de ciertos atributos (poder, legitimidad y urgencia) en actores que afectan o son
afectados por los objetivos o los resultados de una organizacin determinada (Martins y Fontes
Filho, 1999: 9).
Para la poltica aqu analizada, el modelo de Martins y Fontes Filho resulta de extrema utilidad. Por
un lado, es una poltica donde ha habido intereses (en el vocabulario de la poltica cabra el trmino
memorias como equivalente a inters) que han sido relegadas, cada una por motivos diversos. Es
decir, acepta el conflicto entre visiones e intereses diversos527. Y, por otro lado, posibilita generar
un anlisis que incluya a la diversidad de actores involucrados en el proceso y los ordene siguiendo
la lgica de la preponderancia. As, no slo posibilita entender por qu las cosas resultaron ser de
cierta forma sino tambin generar una propuesta de cambio que sea viable.
526

Esta idea de vale todo se sintetiza en dos pasajes del texto. En uno, analizando la variable ambiental los
autores afirman: () el imperativo de la flexibilidad se encuentra ntimamente asociado a la necesidad de
incorporar las nuevas demandas con implicaciones inmediatas en trminos de cambio organizacional. En
otro, focalizndose en el manejo de las contradicciones: () la inestabilidad de las contradicciones se deriva
de un modelo de gestin organizacional excluyente, basado en la prevalencia de intereses, demandas y
expectativas de un conjunto restringido de stakeholders (con frecuencia accionistas, clientes o gerentes), en
detrimento - por su carcter segregante - de otros stakeholders que, no obstante representar intereses
diversos, son apartados del proceso decisorio y de la comunicacin organizacional (Martins y Fontes Filho,
1999: 5-6).
527
En un pasaje los autores plantean que una de las formas de entender el modelo del stakeholder () se
basa en una visin institucional de la organizacin, definida como un escenario de mltiples intereses
competitivos, y a veces conflictivos, en un espacio social en el que los stakeholders juegan en diferentes
posiciones de poder, y en el cual la sustentabilidad organizacional depende de pactos (trade-offs) y arreglos
cooperativos especficos (Martins y Fontes Filho, 1999: 2).

840

Por esto, debemos transportarnos al momento de creacin del Museo y de establecimiento que su
sede definitiva sera el edificio ubicado en la esquina de Crdoba y Moreno. En este momento los
actores ms relevantes eran:
Los organismos locales del Movimiento de Derechos Humanos: fueron los impulsores de la
idea de crear un museo. En 1998 el Movimiento de Derechos Humanos formaba parte de la
resistencia a las polticas sociales y econmicas del gobierno nacional del Presidente
Menem, esto ms el hecho de que los indultos promulgados por ste en 1989-1990
progresivamente cayeron en el desprestigio hicieron que estas organizaciones adquieran
gran notoriedad y legitimidad.
Los miembros del Concejo Municipal: tomaron la iniciativa de los organismos y no slo
crearon el Museo sino que marcaron su misin, objetivos y lugar de localizacin. A su vez,
obligaron al Intendente municipal llevar adelante la implementacin de las distintas
ordenanzas.
Intendencia: si bien nunca se opuso a la creacin del Museo ni al lugar designado por el
Concejo, nunca mostr la urgencia de los actores antes nombrados para concretar la
instalacin en la sede definitiva. Mientras negociaba las condiciones para lograr la
inauguracin del Museo en el edificio establecido por la ordenanza 6790/1999, el Museo se
instal en el edificio que era sede de la Secretara de Cultura de la ciudad. As, pasaron 12
aos.
El primer director del Museo: encargado de ser armar el equipo de trabajo fundacional y
darle contenido a la institucin, plante el debate entre generar memoria desde cierta
literalidad de la historia o hacerlo con el cruce entre arte y poltica. Tomando postura por
esta ltima opcin, realiz el recorte temtico que se exhibe en el diseo musestico. Por
otro lado, gener espacios de trabajo en la organizacin que respetaban la misin y
objetivos originales, pero adems incorpor la cuestin de la violencia institucional y el
estado actual de los Derechos Humanos con el departamento de Articulacin Territorial.
Dueos del inmueble de calle Crdoba: contaban con el legtimo derecho que otorga un
ttulo de propiedad. Negociaron con el Estado provincial y con el municipal los trminos
para ceder la titularidad del edificio, con lo cual se convirtieron en un virtual veto para la
implementacin de la poltica tal como planteaban las ordenanzas de 1998 y 1999.
Representantes del II Cuerpo del Ejrcito y acusados por delitos de lesa humanidad: desde
el momento mismo de creacin mostraron su oposicin a que la idea del Museo haya
surgido de los organismos de Derechos Humanos, instalando la idea de que ese vicio de
origen iba a terminar por convertir al Museo en un homenaje para los delincuentes
subversivos. Les urga que el Museo no se concretara, y de no lograr esto por lo menos
condicionar su contenido, su memoria. Luego de las polticas de reduccin de presupuesto,
estructura y personal llevadas adelante por Menem, las Fuerzas Armadas no posean
ninguna chance de realizar algn uso de las armas para imponer su criterios; a su vez, luego
del fracaso en Malvinas, los levantamientos Carapintadas y los indultos del menemismo, las
Fuerzas no contaban con el prestigio y la legitimidad de otros tiempos.
Ex-Combatientes de Malvinas: en este punto de la historia, eran un colectivo que gozaba de
elevada legitimidad a nivel social, pero de ningn reconocimiento por parte del Estado. Su
lucha en los aos de creacin del Museo de la Memoria era conseguir contencin social por
parte del Estado. Lo sucedido durante la guerra an no era problematizado como
violaciones a los Derechos Humanos enmarcados por el terrorismo de Estado, bsicamente,

841

porque las necesidades fundamentales eran otras. Esto haca que no tengan ni el poder ni la
urgencia para influir en el diseo del Museo.
En el Cuadro N 1 se resume este listado y se marca con verde la posesin de recursos y con lo rojo
la no-posesin. A su vez, se identifica a cada actor segn la tipologa de stakeholder elaborada por
Martins y Fonte Filho (1999: 11-12).
CUADRO N 1. Los stakeholders al momento de creacin del Museo de la Memoria. Elaboracin
propia.

Del Cuadro N 1 se desprende que en la coyuntura de 1998 existan dos stakeholders definitivos
(los organismos de Derechos Humanos locales y el grupo de Concejales que aprobaron la propuesta
de crear el Museo), es decir, que posean el poder, la legitimidad y la urgencia para llevar adelante
el proyecto e hicieron uso de esos recursos. Por otro lado, existan dos stakeholders (la intendencia
y los dueos del inmueble designado como sede definitiva) que posean poder y legitimidad, lo que
les dio una posicin de dominio en el proceso de implementacin de las ordenanzas que creaba el
Museo y que estableca dnde deba ser instalado. De esta forma, si bien ambos reciban la orden,
los recursos que posean les posibilitaron dar forma a la implementacin. La intendencia, al no tener
entre sus urgencias la instalacin del Museo, estableci el uso de una sede provisoria. Los dueos
842

del inmueble por su parte usaron el poder que les daba ser los legtimos dueos para bloquear la
implementacin el mayor tiempo posible y continuar con su negocio gastronmico, a pesar de las
sucesivas protestas que se dieron en la puerta del mismo. Otro actor poseedor de dos recursos fue el
primer director del Museo, pero al tener urgencia por concretar el traslado y legitimidad por el
cargo que detentaba se ubic en una posicin dependiente en el proceso respecto al intendente y a
los dueos del local. Tambin existieron stakeholders que slo posean un solo recurso. En primer
lugar, los representantes del II Cuerpo del Ejrcito, que segua teniendo sede en Rosario, y los
acusados por delitos de lesa humanidad que haban actuado bajo su rbita mostraron que les urga
que el proyecto del Museo no se concretara, sin embargo ya no posean ni poder ni legitimidad para
lograr su propsito, transformndose en stakeholders exigentes pero sin influencia concreta. Por
ltimo, se pueden considerar a los ex-combatientes de Malvinas que slo posean la legitimidad que
les daba la estima social por el rol desarrollado durante la guerra, pero sin poder ni urgencia no
participaron en esta etapa del proceso.

5. Conclusiones
En el anlisis de la historia de los primeros aos del Museo de la Memoria desde la ptica de la
Ciencia Poltica, la principal conclusin a la que se arriba es que la interaccin compleja entre
actores con sus respectivos recursos y marcos simblicos explica la forma que adquiri el Museo
mejor que el mandato formal que emana de la ordenanza que lo cre. El marco normativo estableci
los lmites del campo de accin de los actores, sin embargo ellos retuvieron para s la capacidad de
actuar dentro de esos lmites decidiendo a partir de sus marcos ideolgicos e intereses.
La segunda conclusin se relaciona con, justamente, las limitaciones de un modelo que haga
hincapi nicamente en la interaccin estratgica de los actores presentes en el proceso de
formulacin e implementacin de una poltica y en los recursos que ellos poseen para influir en
dicho proceso, esto lleva a un sesgo en la endogeneidad de la poltica pblica. Ella terminara
siendo caracterizada como un elemento cerrado al vaco y aislado de lo social. En el trabajo se ha
querido destacar que las coyunturas por las que atraves el Museo, los cambios en la Agenda
Pblica y los cambios en las polticas nacionales de Derechos Humanos generaron las condiciones
necesarias para que, entre otras cosas, se incorpore el Departamento de Articulacin Territorial al
organigrama funcional y el Programa Jvenes y Memoria a las actividades del Museo. Si bien, la
transmisin de la memoria sobre el pasado reciente se encuentra entre las misiones del Museo que
la ordenanza de creacin le ordena, trabajar sobre la violencia institucional del presente y teniendo a
los jvenes de los barrios marginales de la ciudad como foco es una misin que excede al mandato
original y se relaciona con aquellos factores que se mencionan arriba.
Finalmente, la tercera conclusin a la que se llega afirma que el objetivo del modelo de Falo
Martins y Fontes Filho de generar organizaciones estables, que cumplan con su misin y que lo
hagan mediante un sistema de gestin no segregante de los intereses relevantes, por lo menos en el
caso particular que se trata aqu, no es posible, tanto por cuestiones ideolgicas como por relaciones
de fuerza. La premisa liberal del pluralismo de intereses y puntos de vista perece, una vez ms. El
843

anlisis se enriquece si se piensa la estructuracin de las polticas pblicas como una pugna por
imponer un determinado proyecto de direccin poltica y de direccin ideolgica sobre la sociedad
y las instituciones que se gobiernan. Del mismo modo que el Nunca ms marc una frontera de
exclusin para la democracia refundada en 1983, el lema Memoria, Verdad y Justicia consolidado a
principios de los 2000 y que el Museo de la Memoria hizo propio establece objetivos para los cuales
los intereses de los negacionistas del genocidio reorganizador argentino deben ser segregados.

6. Bibliografa y fuentes.
Aguilar Villanueva, L., Estudio introductorio en Problemas pblicos y agenda de
gobierno. Mxico, Porra Grupo Editor, 1993.
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centralismo porteo. Diario La Capital. Recuperado de: http://www.lacapital.com.ar/laciudad/Viviana-Nardoni-Todas-las-historias-argentinas-pecan-de-centralismo-porteo20150809-0012.html
Lorenzano, S. y Buchenhorst, R. (ed.), Polticas de la memoria: tensiones en la palabra y la
imagen. Buenos Aires, Editorial Gorla, 2007.
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Mxico, FCE, 1997.
Medelln Torres, P., Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: Elementos para
una teora de la estructuracin de Polticas Pblicas en Pases de Baja Autonoma
Gubernativa. Caracas, Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 8, Julio de 1997.
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http://www.rosario.gov.ar/mr/normativa/otras-normas/ordenanzas/ordenanza-6506-1998
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Recuperado de:
http://www.rosario.gov.ar/mr/normativa/otras-normas/ordenanzas/ordenanza-6790-1999
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Aires, CEDES, 1976.
Regonini, G., El estudio de las polticas pblicas en Documentacin Administrativa N
223-225. Madrid, Octubre 1990-Marzo de 1991.
Revista Alapalabra, la revista de Madres de Plaza 25 de Mayo y Abuelas de Plaza de Mayo
de Rosario, mayo de 2004.
Web institucional del Museo de la Memoria, http://www.museodelamemoria.gob.ar/

844

ANEXO N 1: Organigrama del Museo de la Memoria

FUENTE: elaboracin propia a partir del trabajo diario en la organizacin. Representa el organigrama vigente hasta finales de 2015.

845

Este modelo se desarroll tambin en algunos pases en vas de desarrollo aunque no de modo pleno. Asimismo, otra caracterstica de dicho perodo fueron las primeras grandes
grietas que comenzaron a observarse en los pases bajo el rgimen de planificacin centralizada de corte socialista, grietas que posteriormente devendran en su derrumbe.
ii

Retomando a Henry Lefebvre, el autor afirma que este contexto econmico redund en una renovada legitimidad a la idea de que todo es bueno para legitimar, para entronizar
un orden general, que corresponde a lgica de la mercanca, a su mundo realizado a escala verdaderamente mundial por el capitalismo y por la burguesa (Lefebvre, 1970 en
De Mattos, 2015 [1]: 3).

iv

Theodore, Peck y Brenner alegan que en este contexto, las doctrinas neoliberales se utilizaron para justificar una serie proyectos tales como la desregulacin y control estatal
sobre la industria; los ataques al trabajo organizado; la reduccin de impuestos corporativos; la privatizacin o desmantelamiento de los recursos y servicios pblicos; el
vaciamiento de los programas de promocin social; el incremento en la movilidad del capital internacional y el aumento de la competencia entre localidades (Theodore, Peck y
Brenner, 2009: 2).
v

Mercantilizar

vi

Es decir, los flujos de capital, los mercados de mano de obra y materias primas, la informacin, entre otros (Soja, 2005: 46).

vii

La autora afirma que cuando ms dispersas sean las operaciones de una empresa en distintas regiones del mundo, ms complejas y estratgicas sern sus funciones de gestin
central: administrar, coordinar, dar servicios especializados y financiar la red de operaciones de la misma (Sassen, 2001: 3).
viii

Adquiriendo de firmas de servicios altamente especializadas ciertos aspectos de sus funciones centrales: servicios legales, contabilidad, programacin, relaciones pblicas,
telecomunicaciones y otros servicios altamente especializados (Sassen, 2001: 4).
ix

En palabras de la autora: La complejidad de los servicios que ellas necesitan producir, la incertidumbre de los mercados en los cuales operan ya sea directamente o a travs de
las sedes de gestin para las cuales estn produciendo los servicios, y la creciente importancia de la velocidad con la que se ejecutan estas transacciones, es una combinacin de
condiciones que constituye una nueva dinmica de aglomeracin (Sassen, 2001: 4).
x

Tal como afirma la autora: No es suficiente con tener la infraestructura. Tambin se necesita un amplio conjunto de recursos: materiales, estratgicos y humanos, por un lado;
y redes sociales que maximicen la conectividad, por el otro (Sassen, 2003: 28).
xi

Y en ellos la localizacin geogrfica, las redes de ciudades como nodos espaciales, el desarrollo territorial, las ciudades y regiones y el regionalismo (Soja: 2005: 52)

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Al respecto, De Mattos afirma que El que la lgica financiera termine incidiendo en las estrategias de todos los agentes privados relevantes permite inferir que aun en
aquellos pases donde la financiarizacin todava no ha logrado imponerse plenamente, un nmero creciente de actores importantes de los mismos se ven compelidos a adscribirse
a dicha lgica, aunque sea, en algunos casos, en forma fragmentaria y parcial (De Mattos, 2015 [2]: 5).
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El autor ampla: En 1950, haba 86 ciudades en el mundo con una poblacin superior al milln; hoy en da hay 400 y, hacia 2015, por lo menos 5502 (Davis, 2004: 4).

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Principalmente, est pensando en Londres, Nueva York y Tokio.

xvi

En clara contraposicin con otras teoras regionalistas y el pensamiento acadmico tradicional sobre los sistemas urbanos de integracin de economas regionales y nacionales
(Mndez, 2014: 7).
xvii

Vale aqu hacer referencia a los dichos de Davis acerca de la composicin de la poblacin urbana al momento en el cual escribi su obra (2004). La misma ya superaba a la
poblacin total mundial registrada en el ao 1960. A su vez, seala este autor, el campo global alcanz su mxima poblacin posible que segn sus clculos, comenzar a reducirse
para el ao 2002. Por lo tanto, Davis alega que para el ao 2050 se estima una poblacin calculada en 10.000 millones, ao para el cual las ciudades representarn todo el
crecimiento demogrfico mundial (Davis, 2004: 6).
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En relacin a ello, Brenner afirma que el proceso creciente de urbanizacin extendida est generando una estructura variopinta que actualmente, en vez de concentrarse en
puntos nodales o de circunscribirse a reas delimitadas, se construye de manera desigual y con una densidad cada vez mayor en grandes extensiones de todo el mundo (Brenner,
2013: 43).
xix

Ricardo Mndez afirma que las distintas ciudades se enfrentan a la suba de los costes econmicos, sociales y ambientales vinculados a la congestin, a la creciente competencia
de otros territorios que favorece procesos selectivos de deslocalizacin, y a la habitual dificultad de las estructuras de los gobiernos locales para gestionar con eficacia problemas
que suelen escaparse de sus competencias. Se constituyen, de este modo, como territorios en los que la evolucin de su actividad econmica, sus mercados laborales y su
configuracin espacial son factores especialmente relevantes para describir y comprender esas contradicciones (Mndez, 2014: 4).

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