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USI CIVICI: TRA PASSATO E FUTURO

di LOREDANA LA MARCA

SOMMARIO

Segretario comunale

1. Premessa.

1. - Premessa
2. - Dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, alla
riforma costituzionale di cui alla legge 18
ottobre 2001, n. 3
3. - Natura giuridica
4. - De iure condendo

Listituto risale, secondo alcuni, allepoca pre-romana ( 1 ) ed presente anche nel periodo successivo su
terreni dellageu publicus non assegnati ai privati. La caduta dellimpero
e linvasione di popoli nordici comporta il recepimento, negli ordinamenti giuridici della penisola, di istituti che cambiano il modo di regolamentazione della propriet. Dalla concezione individualistica del possedere, che comporta lesclusione di terzi e il dominio diretto sulla cosa, si perviene a nuove forme giuridiche che determinano un rapporto
tra res e titolare fondato su concessione a gruppi di popolazioni di un
terreno di propriet di singoli. Elemento spurio della tradizione classica, luso civico si irrobustisces nel Medioevo durante il quale preponderante, soprattutto in meridione, la sottoposizione di genti ad un
signore possessore di terre, per ricavarne beni o utilit. I1 re o il vassallo concede ai cittadini (cives) diritti di vario contenuto, come pascere
animali, coltivare prodotti, raccogliere fascine, tagliare legna, abbeverare animali, pescare, cogliere frutti, passeggiare, ecc., con svariate modalit di esercizio a seconda della zona considerata. Alle popolazioni
viene concesso, in modo indifferenziato, il diritto per i bisogni personali e di quelli della propria famiglia. Tuttavia si diffonde unaltra tipologia, caratterizzata dallutilizzo per fini non inerenti lo stretto necessario. In tal caso, rispetto alle terre, la collettivit esercita una serie di prerogative che va oltre luso economico dei beni poich il riconoscimento
giuridico dei diritti delle genti non riguarda il semplice possesso o la
propriet. Difatti la comunanza pu regolare lammissione di esterni o
lespulsione di interni, lesercizio, il controllo e la difesa del territorio, la
regolamentazione dei conflitti interni (2).
Prende corpo, in tal modo, una sorta di ((statalizzazionendel territorio. Pi limitatamente trattasi di una sorta di corporazioni che, accumunate da interessi di categoria, tendono ad autoregolamentarsi.
Gli usi civici vengono disciplinati a seconda dello stato in cui lItalia
suddivisa con uniformit di fondo nel riconoscimento delle medesime
tipologie (3).
Nel 1860 si approva la legge eversiva della feudalit con soppressio(1) Ved. C. COLELLA
e G.P. SCARANO, Gli usi civici, in Basilicata- Regione - Quaderni, 1998, p. 73 e ss.
(2) Di C. CERRETI,
I demani civici e le propriet collettive, Intervento in Atti del Convegno Universit di Trento, Cedam, Padova, 1996, p. 110 e ss., per il quale, in definitiva, le
comunit esercitano una forma di sovranit sui loro territori, in un ambito non cittadino.
Questi definisce la comunit unit di base dellorganizzazione amministrativa dello Stato,
che non perde centralit (trasformandosi in Comune o frazione) con la riorganizzazione
del territorio seguita alla rivoluzione francese).
(3) La diversit richiede la differente regolamentazione degli usi civici nelle diverse
zone dItalia (analogamente a quanto richiesto attualmente dal federalismo amministrativo).

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ne dell'uso civico ed istituzione dei commissari di uso civico a ci preposti. Tanto si verifica in conseguenza all'importazione di modelli, espressione di principi illuministici e di affermazione dell'individualismo proprietario, che riconoscono unicamente la propriet individuale. Nei primi
anni del secolo successivo la legge 16 giugno 1927, n. 1766, di liquidazione degli usi civici, tiene conto del R.D. 17 luglio 1890, n. 6972, che accorpa in tre categorie la moltitudine di usi preunitari e li riordina con liquidazione, altres, di gran parte degli stessi.
L'intera problematica, preordinata alla ricerca di un modello nomativo efficiente, ha per oggetto non gli usi ricadenti su beni di terzi (la legge n. 1766/1927 li intende come insistenti su beni di privati terzi rispetto
alle collettivit fruenti) per i quali, indiscutibilmente, si vuole la soppressione delle posizioni usuarie acquisite, ma quelli esercitati dalle genti abitanti la zona in cui essi insistono, di propriet demaniale o delle associazioni di utenti.
Analogamente, per le cosiddette promiscuit, ossia per gli usi esercitati su beni di propriet di comuni viciniori, ossia diversi da quelli in cui
le comunit si trovano, la legge n. 1766/1927 opta per la estinzione, accordando, nonostante la vigenza del regime fascista, ideologicamente distante dalla rivoluzione d'oltralpe, sulla quale si coniata la legge postunitaria, preferenza a posizioni fondate su un titolo di propriet di marca liberale. In sostanza, il legislatore compara due interessi configgenti:
quello collettivistico dell'uso civico e quello individualistico della propriet libera da pesi e vincoli e, in ossequio ad un'idea di fondo pi
conforme alle tradizioni giuridiche consolidatisi, accorda preferenza a
quest'ultima. Attualmente, l'istituto ancora regolamentato dai prowedimenti citati, dalle leggi successive, come interpretati da dottrina e giurisprudenza, che in modo pi o meno conforme si sono orientate secondo
le predette opposte direzioni.

2. Dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, alla riforma costituzionale di cui alla legge 18 ottobre 2001, n. 3.

La legge 16 giugno 1927, n. 1766 Conversione in legge del R.D. 22


maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R.D. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R.D. 22
maggio 1924, n. 751, e del R.D. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R.D.L. 22 maggio 1924, n. 7.51))ed il R.D. 26
febbraio 1928, n. 332 ((Approvazionedel regolamento per l'esecuzione
della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici del
Regno))intendono, come esposto, liquidare gli usi esercitati su propriet
di privati e quelli promiscui, ossia riguardanti comunit appartenenti a
differenti comuni, con conservazione dell'uso di uno dei comuni o delle
associazioni agrarie (un tempo denominate universit). L'obiettivo si consegue con lo scorporo di parte del terreno con attribuzione al proprietario della parte non assegnata per l'uso oppure - se sono state apportate
dal proprietario migliorie o se non possibile suddividerle in unit agrarie - con assegnazione al medesimo ed imposizione di un canone enfiteutico.
I1 riordino perseguito con l'assegnazione a categoria dei beni risultanti in: a) boschi e pascoli permanenti; b ) terreni utilizzabili per coltura
agraria (beni produttivi). Nell'ipotesi b ) stabilita la divisione e 1' assegnazione in enfiteusi, poi aeancabile, a famiglie di coltivatori diretti. Lo

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scopo ultimo , dunque, privatizzare. L'assegnazione alla categoria a), in


ultimo, significa destinare il fondo agli usi.
La decisione spetta al Commissario liquidatore dotato di funzioni
miste, giurisdizionali e amministrative con compiti di risoluzione delle
questioni involgenti gli stessi durante la fase di accertamento e di liquidazione. In seguito all'entrata in vigore del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
di trasferimento alle regioni di numerose materie, al Commissario residuano le funzioni giurisdizionali, azionabili anche d'ufficio. Avverso il
provvedimento si pu ricorrere alla sezione specializzata presso la Corte
d'appello in Roma e poi in Cassazione (4).
k possibile, in applicazione dei provvedimenti normativi citati legittimare, a determinate condizioni, le occupazioni abusive. Occorre, a
tal fine, che il possesso duri da almeno dieci anni (ininterrotti), che vi
siano migliorie e che l'occupazione non ostacoli la continuit dei demani. Viene richiesto, infine, il pagamento di un canone enfiteutico. La
legittimazione, eseguita ai sensi degli artt. 9 e 10 della legge n.
1766/1927, rende il legittimario enfiteuta con l'obbligo di pagamento
del canone (5).
La liquidazione annunciata non viene portata a termine e con R.D.
29 giugno 1939, n. 1497, si considerano i beni di uso civico di interesse
storico ed artistico. I commissari, contrariamente alla loro definizione,
nell'applicazione della normativa, preservano l'uso dalla liquidazione e la
legge, avvalorando tale scelta, li arricchisce di una connotazione giuridica rafforzata. I1 vincolo apposto, tuttavia, con provvedimento amministrativo (6).
In tal modo si protegge l'istituto, senza dare impulso agli usi civici;
l'apponibilit (e non l'apposizione) lascia all'Ente pubblico la decisione,
con riferimento alle peculiarit del caso concreto.
(4) La Corte costituzionale con sentenze n. 133 del 1" gennaio 1993, in Foro it.,
1993, I, p. 2126, n. 46 del 20 febbraio 1995, ivi, 1995, I, p. 742, e n. 345 del 1997, in Giust. Civ., 1998, p. 329, ha ritenuto persistere il potere di iniziativa d'ufficio della propria
giurisdizione anche in seguito all'entrata in vigore del D.P.R. n. 616/1977 che ha trasferito
alle regioni le funzioni amministrative, poich unico rimedio preventivo alla tutela del danno ambientale. Dubbia la legittima permanenza di tale organo nell'ordinamento, anche
in seguito all'entrata in vigore della Costituzione del 1948 che stabilisce il divieto di permanenza di giudici speciali. La querelle in parte sopita in seguito aila sentenza della Corte costituzionale n. 398 del 1989 che stabilisce la nomina dei commissari da parte del Consiglio superiore della magistratura. I1 trasferimento deile funzioni amministrative proprie
del Commissario alla Regione ha posto fine all'accollo delle funzioni di giurisdizione e di
amministrazione in capo ad un unico organo.
(5) Nella circolare 26 febbraio 2004, l'Agenzia del territorio ha fornito chiarimenti in
ordine alla procedura seguita da alcuni comuni pertl'affrancazione dei canoni con specifico riferimento all'eseguibilit delle formalit ipotecarie, nonch al relativo trattamento tributano. Neii'affiancazione di cui trattasi si verifica soltanto una sorta di effetto espansivo
del diritto preesistente. Infatti, il diritto di propriet che gi esiste in capo al legittimano,
viene liberato dall'obbligo di corresponsione del canone annuo imposto con il prowedimento di legittimazione. Per effetto della legittimazione e della conseguente imposizione
del canone si instaura tra Ente legittimante e soggetto legittimano un rapporto enfiteutico avente natura privatistica. Come ribadito dalla Cassazione il provvedimento di legittimazione conferisce al destinatario la titolarit di un diritto soggettivo perfetto, di natura
reale: CASS. CN., SEZ.111, 23 giugno 1993, n. 6940, e SEZ. UN., 8 agosto 1995, n. 8673, in
www.altalex.it 4 marzo 2004.
(6) I1 prowedimento normativo, di ((Protezionedelle bellezze naturali stato abrogato, previa integrazione normativa, dal testo unico sui beni culturali ed ambientali approvato con D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490.

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La legge del 1927, definita fondamentale, prevede l'inedificabilit dei


territori se non in seguito a sdemanializzazione (che trasforma il bene da
demaniale collettivo in privato) e a mutamento di destinazione (7).
Inoltre per l'alienazione, preventivamente all'approvazione dello
strumento urbanistico e del mutamento di destinazione, occorre l'autorizzazione regionale di cui all'art. 12 della legge menzionata (8).
Non possibile l'esproprio dei suoli gravati (9).
La legge 28 febbraio 1985, n. 47, di sanatoria degli abusi edilizi per
i terreni gravati dall'uso impone la demolizione di manufatti eventualmente realizzati con ripristino dello stutus quo unte in aggiunta alla comunicazione alle amministrazioni competenti. La sanatoria delle aree su
cui insistono usi civici prevista dalla legge 13 marzo 1988, n. 68, subordinata al parere favorevole dell'autorit preposta al vincolo ai sensi
dell'art. 7 della legge n. 149711939 ed all'onerosit della concessione da
parte dell'Ente di imputazione dei beni. Solo in tal modo produce la cessazione del vincolo (10).
Con l'entrata in vigore della Costituzione repubblicana del 1948 il bene sul quale ricade l'uso incorporato dalla dottrina nella tutela ambientale, connesso alla funzione sociale della propriet di cui all'art. 42 Cost.,
con raccordo all'interesse nazionale (1 I).
(7) Per T.A.R. PUCLIA, sent. n. 1259 del 1986 il regime degli usi civici implica l'assoluta indisponibilit dei suoli da essi gravati qualunque sia la destinazione urbanistica prevista dalla pianificazione fino a quando non ne viene autorizzato il mutamento di destinazione. Ved. anche CASS. CIV., SEZ. 11, 30 gennaio 2001, n. 1397, secondo cui la valutazione
sul se la nuova destinazione dei terreni ad uso civico sia un beneficio per gli abitanti, cui
subordinata l'autorizzazione regionale al mutamento di destinazione, pu riguardare
qualsiasi tipo di interesse collettivo, di natura agricola o di altro genere, industriale, commerciale, igienico-sanitario, turistico, ambientale.
(8) Per una disamina dell'argomento si veda STUDIO NOTARILE N. 777 del 1994 in
w.notariato.it per cui ricordato che le terre civiche sono incommerciabili, imprescrittibili e insuscettibili di mutamento di destinazione omissis si tratta ora di passare in rassegna le fattispecie eccezionali che giustificano la commerciabilit dei beni in discorso, fattispecie che possono essere cos riassunte: a ) legittimazione; b ) assegnazione a categoria e
successiva autorizzazione amministrativa; c ) quotizzazione ed affrancazione; d ) conciliazione. Per un verso o per l'altro ognuna di queste fattispecie si sostanzia in un procedimento che ha come risultato l'emanazione di un provvedimento amministrativo finale, per
effetto del quale il bene da propriet collettiva si trasforma in propriet privata: si parla di
bene demaniale che si trasforma in bene allodiale, cio in propriet privata.
(9) La legge 31 gennaio 1994,n. 97 Nuovedisposizioni per le zone montane, all'art.
12, commi 2 e 3, recita:
((2.Nei comuni montani i decreti di espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilit per le quali i soggetti espropriati abbiano ottenuto, ove necessario, l'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e quella del Ministero dell'ambiente, determinano la cessazione degli usi civici eventualmente gravanti sui beni oggetto
di espropriazione.
3. I1 diritto a compensi, eventualmente spettanti ai fruitori degli usi civici sui beni
espropriati, determinati dal Commissario agli usi civici, fatto valere sull'indennit di
espropriazione.
I suddetti commi 2 e 3 sono stati dichiarati in parte incostituzionali dalla CORTE coSTITUZIONALE, sent. 10 maggio 1995, n. 156.
Per parte della dottrina l'espropriabilit si estende agli usi ricadenti in zone non
montane. O. CILIBERTI, Mutamento di destinazione, conservazione e distruzione delle propriet collettive nella prospettiva di una riforma, in Nuova Rassegna, 1998, n. 4, p. 374 e
ss., ritiene necessaria la preventiva acquisizione del formale provvedimento del mutamento di destinazione.
(10) Cfr. REPETTI,
Terre gravate da usi civici e condizioni per l'edificabilit,in Urbanistica & Appalti, 1998.
(1 1) RODOTA
S., Il sistema costituzionale della propriet, Il tem'bile diritto, in Atti del
Convegno Universit di Trento, Cedam, Padova, p. 273 e ss.; cfr. CORTE COSTITUZIONALE, 21
novembre 1997, n. 345.

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La non espressa menzione degli usi e della loro tutela nella Carta
fondamentale comporta, dunque, un'operazione ermeneutica complessa
che passa attraverso la funzionalizzazionedella propriet. I1 risultato l'elevazione dei beni civici al livello massimo ( 12).
L'esercizio di tali diritti ad opera delle collettivit locali secondo la
legge 8 agosto 1985, n. 431 (c.d. legge Galasso), di riforma economico-sociale della Repubblica, awiene nella protezione legislativa assicurata dall'inclusione dei beni nell'elenco di cui all'art. 1, lett. h ) e g), della legge n.
1497/1939 (13).
Con il prowedimento legislativo citato l'imposizione del vincolo avviene coinvolgendo la totalit dei beni considerati per categorie e manifesta la volont di conservare l'uso (14).
Ulteriore aspetto di novit ivi contenuto l'inserimento del territorio,
sul quale insiste l'uso, nella pianificazione, in una visione dinamica dell'amministrare, involgente pi enti, a diversi livelli, per lo stesso o per differenti scopi. I1 piano regolatore generale considera la totalit del territorio ed i vincoli da osservare nelle zone sulle quali esiste l'uso. La legge n.
1766/1927 fa della parte del territorio gravato da uso area a vocazione
agro-silvo-pastorale.
In definitiva, mentre nella legge del 1939 l'obiettivo conservare il
bene, nel 1985, con la legge n. 431 s'introduce una pianificazione regionale di normazione e di valorizzazione dei beni gravati al fine ultimo della tutela dell'ambiente e del paesaggio con scopo programmatorio.
I piani paesistici vengono sostituiti, tuttavia, dai piani parco se trattasi di bene situato in territorio del parco i quali prevalgono con forza derogatoria su qualsiasi strumento pianificatori0 (15).
Su istanza dell'Ente parco (16) si dispone la liquidazione dei diritti
(12) Cos si va ben oltre il dibattito che per lungo periodo ha investito l'istituto circa
l'appartenenza o meno al diritto pubblico e all'inserimento dell'uso civico nel diritto agrario.
(13) La legge converte il D.L. 27 giugno 1985, n. 312, in legge recante ([Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale integrazioni dell'art. 82
del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Essa parzialmente abrogata, previa integrazione del testo, tranne gli artt. 1-ter e l-quinquies tuttora in vigore, dal D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490,
avente ad oggetto l'approvazione del Testo unico delle disposizioni legislative in materia
di beni culturali e ambientali a norma dell'art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352.
(14) La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le eccezioni di incostituzionalit dell'art. 82, quinto comma, lett. h), del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, aggiunto dall'art. 1 del D.L. n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985,
che disciplina l'imposizione del vincolo nella parte in cui avviene non in virt delle caratteristiche morfologiche del bene, ma per qualificazioni giuridiche. La Corte espone che la
rinnovata cultura paesaggistica del territorio proiettata anche alle caratteristiche desunte dal regime giuridico d'appartenenza: sentt. n. 316 del 1998 e n. 71 del 1999. L. FULCINITI, I beni d'uso civico, I1 ed., Cedam, Padova, 2000, ritiene impossibile la qualificazione medesima per l'incompletezza, allo stato, delle operazioni d'accertamento. Le sentenze pronunciate non sono esenti da critiche per la presunta ingerenza della Corte nella funzione
propria del legislatore.
(15) Ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394, gli usi sono regolamentati ed inseriti nel piano suddetto. Si prevede nella legge 9 dicembre 1998, n. 426, d'integrazione
della prima, che il regolamento del parco valorizzi gli usi, i costumi le consuetudini le attivit tradizionali delle popolazioni, le espressioni culturali proprie dell'identit delle comunit locali anche mediante disposizioni che autorizzino l'esercizio di attivit collegate
agli usi. Vedi anche CASSAZIONE,
1" aprile 1999, n. 21 1, in Riv. giur. dell'ambiente, in cui
si riconosce legittimazione all'Ente parco in rapporto alla difesa dell'ambiente.
(16) Per dottrina, se il bene inserito in un parco di propriet privata, la richiesta di
liquidazione deve essere avanzata dal proprietario, vedasi Usi civici, ambiente, beni culturali, urbanistica, espropriazioni, cap. 7, p. 274, in Atti del Convegno Universit di Trento,
Cedam, Padova, 1996.

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esclusivi di caccia delle collettivit locali e di usi di prelievi faunistici. I1


vincolo si considera apposto anche sui beni di privati assoggettati ad uso
fino alla liquidazione (1 7).
Di rilievo, ai fini della tutela del diritto duso civico, la normativa
ambientale con listituzione del relativo Ministero nel 1986 e con la legge
7 agosto 1990, n. 241, grazie anche allapporto dottrinale e, successivamente, giurisprudenziale, di riconoscimento di posizioni vantaggiose a favore di gruppi lesi da provvedimenti di soggetti pubblici e privati con
azionabilit delle pretese.
,
Allo stesso scopo la legge 3 agosto 1999, n. 265, allart. 4, comma 3,
recita che: le associazioni di protezione ambientale di cui allart. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, possono proporre le azioni risarcitone di
competenza del giudice ordinario che spettino al Comune e alla Provincia, conseguenti a danno ambientale. Leventuale risarcimento liquidato
in favore dellEnte sostituito e le spese processuali sono liquidate in favore o a carico dellassociazionen.
Da ultimo il D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490, espressamente, allart.
138, dispone che quelli duso civico sono beni ambientali tutelati in attuazione dellart. 9 della Costituzione.
La problematica degli usi civici impone la trattazione dellistituto anche sotto il profilo delle competenze in considerazione del percorso seguito dal legislatore anche in seguito agli interventi sulla Carta fondamentale. Difatti necessario raccordare lintervento della pluralit di enti coinvolti, ossia dei comuni, delle associazioni di gestione degli usi, delle regioni e dello Stato. Ed in tal senso ci si orientati con lart. 117 della
Costituzione, originaria formulazione, attribuendo competenza concorrente alle regioni.
Ma in seguito alla revisione del 2001 del titolo V della Costituzione e
con questo dellarticolo menzionato, la materia, se si ritiene che gli usi
rientrino nellagricoltura (beni appartenenti alla categoria b), sembra essere di competenza, in via esclusiva, della Regione (1 8). A suffragio, vengono citati gli statuti delle regioni a statuto speciale che scorporano la materia degli usi civici dallagricoltura.
Se invece si includono i beni predetti nellambiente (e vi rientrano
quelli boschivi di cui alla categoria a), seppur con qualche riserva (1 9) essi sono assoggettati alla potest esclusiva statale. Similmente, se consideriamo i beni duso civico beni culturali, gli stessi rientrano nella competenza statale, fermo restando che la valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali spetta in via concorrente alle regioni.
(17) Ved. CORTE COSTITUZIONALE, sent. n. 316 del 1998. Ved. anche art. 11, L.R. LAZIO,
6 luglio 1998, n. 24.
(18) In seguito al D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, di trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni, viene avanzata qualche riserva in ordine allinclusione degli usi
civici nella materia trasferita, avente ad oggetto la voce di cui allart. 66, lagricoltura. Difatti, si sostiene che gli usi civici non necessariamente sono collegabili alla prima, come
comproverebbe la circostanza per la quale la mancata utilizzazione produttiva del bene
con destinazione agricola non fa perdere il carattere di demanio civico al bene. Inoltre si
afferma che il procedimento di mutamento della destinazione, disciplinato dallart. 12 della legge n. 1766/1927,implicitamente legittima e riconosce un utilizzo anche non agrario
del bene. Poi, si sostiene che la maggior parte del patrimonio civico ha destinazione forestale e non agricolo (con sottoposizione a vincolo paesistico).
(19) Ved. anche FIGIANI P. e DE CESARE M., Ambiente, paesaggio ed urbanistica, De
Agostini Professionale, Roma, 1999.

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In ogni caso indiscutibile la centralit dei comuni nell'amministrazione di beni sui quali insiste l'uso ancor pi in virt del federalismo
amministrativo che investe l'Ente locale di tutte le funzioni non attribuite ad altri soggetti. La considerazione frutto della peculiarit della materia ancora prima dell'affermazione del principio specificato per l'appartenenza del diritto d'uso alle collettivit locali che non possono che
trovare (oltre che nelle associazioni) nel Comune il primo riferimento
per la gestione dell'Ente. Alla Regione residuano ruoli di vigilanza e di
autorizzazione delle decisioni, congiuntamente ai cittadini, di maggior
importanza (20).

3. Natura giuridica.

Irrisolto il dibattito dottrinale sulla natura giuridica degli usi civici.


Essi presentano similitudini con la propriet per l'imprescrittibilit, ma se
ne differenziano per l'inalienabilit. Alcuni studiosi avvicinano l'uso civico alla propriet germanica cosiddetta a mani unite. In questa, similmente alla propriet per quote nella comunione di beni, l'avente diritto, in modo indifferenziato, gode del bene, non ricadendo il suo diritto esclusivamente su una parte della cosa (21).
Per altri la propriet collettiva assai poco propriet e molto statuto (22).
Altri ancora ritengono trattarsi di categoria affine ai diritti d'uso pubblico, concludendo per l'unicit della figura.
Secondo la tesi prevalente i beni costituenti il demanio universale appartengono alla collettivit che vi abita, ciascun membro della quale ne
gode per l'intero e non per quota. Conseguentemente, trasformate le primigenie collettivit negli attuali enti comunali, ad essi non stata attribuita la titolarit delle terre civiche, ma solo la gestione, la rappresentanza per il tramite dei propri organi quali enti esponenziali della collettivit
predetta o la legittimazione processuale a tutela dei diritti di uso civico,
ma non in via esclusiva, permanendo comunque quella di ciascuno e di
tutti i membri della collettivit in proprio e non a titolo di azione popolare (23).
(20) AGNOLI MARIO, Guida normativa per l'amministrazione locale, CEL, Gorle (Bergamo), vol. 11, 2004, p. 2575 e ss. analizza l'istituto in seguito all'approvazione del D.L.vo
18 agosto 2000, n. 267, testo unico delle autonomie locali. Si esamina, in un quadro generale, il rinnovato ruolo degli enti locali in ossequio alla norma citata dall'art. 13 per cui
spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il
territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunit ... salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale e regionale, secondo le rispettive competenze)).Con la conclusione dell'ampiezza di poteri che debbono considerarsi date agli enti locali.
(21) Per L. Oliveti, dell'Associazione italiana Usi civici e Demani collettivi di Firenze,
in www.storiausicivici.it questi diritti sono imprescrittibili e si sostanziano su beni inusucapibili e inalienabili appartenenti alle popolazioni residenti. Essi affondano le radici nel
diritto naturale dei popoli di disporre del temtorio come di cosa propria da usare assieme
agli altri condomini,cio collettivamente. Ma, a differenza della comunione, dove il comunista pu disporre della quota su propria volont, vi qui l'impossibilit di trasferire la
posizione acquisita per stanziamento su un determinato territorio.
(22) L. ORUSA
(intervento di), I demani civici e le propriet collettive, p. 115 e ss., in
Atti del Convegno Universit di Trento, Cedam, Padova, 1996.
(23) M. PROCACCIANTI, I beni d'uso civico frazionali: alcune questioni sulla titolarit e
sull'amministrazione straordinaria, in
, p. 2599 e ss., in
cui si citano le sentenze della CASSAZIONE,
18 dicembre 1952, n. 3233, in Foro it., 1953,

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I1 Comune , dunque, titolare dei diritti dominicali e di propriet con


legittimazione a far valere il diritto all'uso collettivo o civico della comunit, riunita in associazioni o in universit (24).
La titolarit sostanziale non significa, tuttavia, che l'Ente pu disporre della cosa, pur se inclusa nell'inventario dei beni, se non con le procedure di legge che implicano svariate autorizzazioni e l'obbligo di coinvolgere gli utenti. Lo strumento che pi caratterizza la connotazione individualistica dell'uso, l'appartenenza al cittadino come singolo, sebbene
parte della collettivit, il potere dimpugnazione delle decisioni 'assunte
in tali sedi, se lesive in tutto o in parte delle loro posizioni. Ad esempio se
mutata la destinazione impressa al bene senza le previe autorizzazioni
imposte dal legislatore o nell'ipotesi di variazione dello statuto senza le
maggioranze predetenninate con illegittimit del deliberato e risarcimento danni. L'individuazione nel cives del titolare del diritto pone il dubbio
sul riconoscimento in capo alle associazioni dell'attribuzione della personalit giuridica di diritto pubblico. Alcuni hanno ravvisato in esse soggetti privati forniti del potere di autoregolamentazione, analogamente alla
generalit delle associazioni. Altri ritengono applicabili le norme della
legge sulla montagna 31 gennaio 1994, n. 97, in cui, espressamente, si d
personalit giuridica di diritto privato alle associazioni di usi esercitati su
territorio montano (25).
La realt normativa riconosce loro potest statutaria conferendogli la
libert di disciplina delle modalit di esercizio. I1 problema, forse, indipendentemente dall'inquadramento formale, di non farne un soggetto a
parte e di non rendere a considerazione minoritaria un istituto tramandato dall'esperienza medioevale per considerazione dei bisogni.
Analogo dibattito ha investito le frazioni di comuni che per la legge n. 1766/1927 hanno amministrazione separata dei beni civici frazionali (26).
I, 966 e CASSAZIONE, 5 dicembre 1950, n. 51, ivi, 1950, I, 838, secondo cui le terre del demanio universale e comunale sono di propriet delle popolazioni e non dell'Ente pubblico. Cfr. anche STUDIO NOTARILE N. 1888, in www.notariato.it in cui, a causa dell'appartenenza del diritto alla collettivit, si conclude per la non demanialit del bene.
(24) In proposito cfr. A. GEMANO,
Sul soggetto cui debba imputarsi il c.d. diritto dipropriet delle terre civiche, in &iv. Dir. Agrario., 1996, p. 162. La Corte costituzionale con sentenza n. 46 del 1995 ha ritenuto esistere una tutela dei beni d'uso civico, come beni ambientali, rafforzata ed in quanto tale anche preventiva affidata ai commissari oltre che alle associazioni rappresentative della collettivit e ai comuni nei cui territori ricadono i beni.
L'organo individua competenze di gestione in capo al Comune sul piano della costituzione delle posizioni di status degli aventi titolo anche perch portatori del diritto e del
controllo delle relative gestioni. Si accoglie la tesi della traslazione dei poteri del Ministero dell'agricoltura e delle foreste ai commissari per la liquidazione degli usi civici e, da ultimo, anche alle regioni, a favore dei comuni, appunto in relazione alle modifiche apportate, in particolare, dalla legge costituzionale citata. Nella proposta di legge rnarzofluglio
2002, n. 79, della Regione Molise - relazione - si premette che le aree gravate hanno potenzialit di reddito per le popolazioni che possono, sebbene eccezionalmente, estinguere
i diritti e costituire associazione di gestione a base elettiva.
(25) Per approfondimenti ved. L. CASOITO(intervento di), La gestione dei demani collettivi, Atti del Convegno, Universit di Trento, Cedam, Padova, 1996, p. 343 e ss., in cui si
sostiene la necessit di uniformit di disciplina.
(26) Per un'analisi dell'amministrazione frazionale degli usi civici ved. M. PROCACCIANTI, OP. cit., p. 2599 e ss. Cfr. inoltre l'intervento di G . Di GENIO al Convegno sui demani
collettivi in Trento, 2001, in www.centrostudiusicivici.it. Sull'argomento ved. anche SECONDINO PRISCO,
Codice amministrativo, Utet, Torino, 1997, p. 1849.

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4. De iure condendo.
L'interrogativo pi diffuso in dottrina in ordine agli usi civici riguarda l'individuazione della disciplina che pu sostituire o affiancare la vigente che, come illustrato, h t t o di sovrapposizioni legislative, sfugge ad
un inquadramento preciso ed univoco. Da pi parti se ne auspica la regolamentazione ex novo, dopo avere ultimato le operazioni di liquidazione
e di accertamento di cui alla legge del 1927. La rivisitazione degli usi, oltre alle diversit morfologiche esistenti nel territorio italiano, deve fare i
conti con i mutamenti di costume e d'abitudini dei gruppi ivi stanziati.
Occorre, in aggiunta, considerare il declino dell'economia agraria a favore della forte industrializzazione e delle edificazioni (27).
Molteplici sono le categorie involte dal mutamento delle connotazioni dell'uso civico. In primo luogo, gli utenti che sono coloro che pi
direttamente usufmiscono della cosa e che stando alla tradizione procedono ad uno sfruttamento limitato; poi i proprietari se non coincidenti
con i primi che, verosimilmente, intendono riavere la libera disponibilit delle aree (tra cui gli enti pubblici); inoltre i gruppi o i singoli interessati ad uno shttamento turistico dello spazio rurale e quella parte
che vorrebbe sempre pi valorizzarne l'aspetto ecologico delle stesse. I1
tutto in una congerie di differenti posizioni soggettive a partire dall'interesse diffuso al diritto soggettivo e con radicamento di differenti giurisdizioni (2 8).
La futura destinazione dei beni dipende, evidente, dagli obiettivi
che si vorranno perseguire.
Per parte della dottrina occorre ripensare agli usi civici tenendo conto della loro vocazione naturale, regola cardine delle riforme prospettabili (29).
Correnti di pensiero pi ristrette ritengono, invece, gli usi predetti
obsoleti, privi di rilevanza attuale e perci da liquidare.
Altri tendono all'estinzione del diritto d'uso civico con possibilit di
utilizzo del bene a svariati fini. In tal senso, alcuni progetti di legge consentono l'edificazione dei suoli gravati (30).
(27) Per l'aspetto economico si ritiene trattarsi di forma di possesso peculiare del territorio montano (le considerazioni sono svolte con riferimento agli usi esercitati in zone
montane) una modalit efficiente per gestire in maniera sostenibile lo stesso. In antitesi
al modello di gestione del trade-of tra obiettivi ecologici, economia e sociale nel settore
pubblico)):G. GEOS e S. NOTARO (intervento di), da comunicazioni della settima riunione
scientifica organizzata dall'universit di Trento Dip. Economia Centrostudi e documentazione sui demani civici e le propriet collettive, Cedam, Padova, 1996.
(28) Ai sensi della legge n. 1766/1927 rientrano nella competenza del Commissario le controversie relative alla qualitas soli mentre appartengono al giudice ordinario i
rapporti in cui si fanno valere titoli di diritto privato ed in particolare la richiesta di risarcimento dei danni, CASS. CIV., S EZ. 11, 1994, n. 8778, e CONSIGLIO DI STATO, n. 290 del
1995.
(29) Es. Relazione della legge regionale Molise marzo/luglio 2002. Cfr. inoltre intervento citato di DI GENIO G., in www.centro.demani collettivi.it per il quale testualmente riferendosi alla Regione Campania: Tra gli strumenti di organizzazione, gestione e cooperazione, assume rilievo, poi, il piano economico di utilizzazione dei beni civici, che, ai sensi dell'art. 5 e segg. della legge regionale 17 marzo 1981, n. 11, dovr tendere all'introduzione ed alla regolamentazione di attivit plurime produttive nella forma
di imprese cooperative, secondo le pi elevate tecnologie possibili nelle varie situazioni.
Analogo rilievo hanno i servizi pubblici, le convenzioni, i consorzi e gli accordi di programma.
(30) Progetto di legge n. 1510 del 1996 ad iniziativa del dep. BECCHEITI,
dalla relazione: Non vi chi non veda quanto priva di riscontro nella realt effettuale sia la confi-

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La maggior parte dei progetti elaborati regolamenta ex novo la materia con conservazione e/o rivisitazione di istituti preesistenti attribuendogli rinnovato ruolo.
Soprattutto le istanze hanno ad oggetto la necessit di individuare in
modo preciso ed incontrovertibile i beni gravati anche con dettagliata cartografia. In proposito soccorrono gli archivi dei commissariati per la liquidazione degli usi civici. Essa richiesta anche dal D.L.vo 31 marzo
1998, n. 112 (31).
Tenendo conto di tali bisogni la proposta di legge c. 297 della XIII legislatura (32) allart. 3 coordina i beni duso civico con i piani di sistemazione urbanistica. Le regioni coordinano la gestione delle terre civiche e
approntano un inventano, con categorizzazione delle terre. Si istituiscono enti di vigilanza ambientale composti da rappresentanti di utenti o di
proprietari e da articolazioni locali di societ ambientaliste ed un difensore dei diritti civici con il compito di promuovere o sollecitare azioni di
tutela.
Nella proposta, aspetto di notevole interesse, si suddividono gli usi in
tre categorie, le prime due coincidono con quelle della legge del 1927, boschi o pascoli-colture agrarie, la terza consiste in terreni suscettibili daltre utilizzazioni che interessino la collettivit proprietaria. Nella relazione introduttiva, tuttavia, non sono menzionati esempi dutilizzo. Lunico
principio guida la finalit espressa dal testo, di protezione dellambiente.
gurazione giuridica prospettata (inerente gli usi civici), riferita ad economie pre-industriali se non addirittura curtensi e quale formidabile ostacolo alla certezza del diritto e del traffico giuridico costituisca il permanere irrisolto di tali situazioni di incerta propriet ... e
ancora Lart. 3 della proposta stabilisce, innanzitutto, il capovolgimento della nota presunzione semplice di demanialit civica, sulla quale si fonda, sin dalla legge 12 dicembre
1816 sanzionata da re Ferdinando 11, i1 dogma dellinalienabilit e della imprescrittibilit.
Sintroduce il fondamentale principio della dichiarazione desistenza degli usi civici, alla
quale sono tenuti, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, tutti quei soggetti che affermano di vantare un diritto civico sui terreni di propriet non privata. Corollario imprescindibile della procedura descritta ... la conseguenza che, decorso il suddetto termine annuale, rimane estinta ogni azione diretta ad ottenere il riconoscimento dei diritti medesimi.
(31) La legge regionale Basilicata, 12 settembre 2000, n. 57, prevede la voltura al catasto dei beni di uso civico. fi prevista la predisposizione e la tenuta di un inventano chiamandovi a collaborare i comuni e i comitati per le A.s.b.u.c. soddisfacendo cos le istanze
volte a dare maggiore visibilit e certezza agli usi. I dati vengono utilizzati per la formazione di una carta regionale ed emessa a richiesta certificazione sulla natura civica o allodiale delle terre. Cfr. anche liniziativa dei Centro studi e documentazione sui demani civici e le propriet collettivi a proposito della redazione dellAtlantedella propriet collettiva in Italia. Progetto annunciato in Convegno anno 1998, in www.centrostudidemaniproprietcollettiveit a cura di P. NERVI, Universit di Trento. Inoltre, attraverso lutilizzo di
fondi dellUnione europea e dello Stato se ne persegue la valorizzazione turistica ed ambientale nel rispetto della vocazione naturale. Ved. anche www.RegioneLazio.it Provincia
di Viterbo, Direzione regionale cultura, sport, turismo, Banca dati per censire gli usi civici ed infine www.niustizia.it in cui si illustra il progetto del Ministero della giustizia avente ad oggetto lautomazione della Sez. spec. Tribunale per la gestione usi su richiesta della
Regione Piemonte con il fine di catalogare i provvedimenti e delle particelle catastali e dei
formati dei documenti storici. La proposta progettuale si configura come area di cooperazione con altre amministrazioni: catasto, regioni, Inps, Archivio di Stato.
(32) La proposta C. 2368 della XIII legislatura prevede che la Regione pu concedere ad imprese che ne assicurino una proficua gestione nel rispetto deia destinazione ambientale. Inoltre prevista la realizzazione di opere pubbliche o per altre finalit dinteresse pubblico sentito il Ministro dellambiente e lassociazione di utenti.

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L'art. 3 prevede che i piani di sistemazione territoriale e di difesa del


suolo come quelli paesistici, di bacino, urbanistici ai vari livelli devono
tenere conto del regime e della destinazione dei patrimoni civici accertati.
L'art. 5 consente l'alienazione dei beni per i terreni non utilizzabili
dalle comunit proprietarie per i fini di cui agli artt. 1 , 2 , 3. La procedura
attivabile se il fine per cui richiesta non attuabile con il mutamento
di destinazione previsto dall'art. 4 con l'obbligo di impiegare i proventi
nell'acquisto di terre dello stesso valore a pena di retrocessione. I1 mutamento, autorizzabile dall'Ente di gestione, deve garantire il rispetto delle
risorse agro-silvo-pastorali esistenti.
L'art. 10 recita che ~ 1La
. gestione ha luogo secondo programmi annuali e pluriennali, deliberati dall'organo di amministrazione dell'Ente gestore nell'ambito dei criteri e direttive di cui all'art. 1 , e attraverso forme
consorziate per comprensori omogenei per parametri idrografici, morfologici, sociali.
~ 2I .programmi di gestione devono essere coordinati con gli enti territoriali ed istituzionali di competenza.
c3. Per la gestione e la formazione dei programmi operativi, gli enti
si awalgono dei propri uffici tecnico-amministrativi ed, in mancanza, del
supporto tecnico-amministrativo del competente servizio regionale.
4. Gli enti di gestione possono riunirsi in consorzio ....Possono essere attuati programmi di riconversione, sistemazione e conservazione
dei patrimoni, anche con finanziamenti statali.
La proposta pone in rilievo il ruolo delle associazioni agrarie alle cui
liste sono iscritti i residenti che esercitano gli usi secondo quanto dettato
dallo (eventuale) statuto (33).
Da quanto esposto si pu ritenere che il rilancio degli usi civici richiede un impianto normativo che inserisca, pur nell'ottica della tutela,
questi in un'economia spedita, di utilizzo produttivo dei beni (34).
(33) La proposta di legge n. 2368 prevede che essa venga concessa dalla Regione cui
le associazioni inviano lo statuto per l'approvazione.
(34) Cfr. www.centrostudiusiciviciedemanicollettivi.it,Universit di Trento. DI G E NIO (intervento di), in Atti del Convegno, Trento, 2001, che a proposito degli usi civici
insistenti su aree della Regione Campania di propriet frazionale e delle associazioni di
gestione in ordine al possibile sfruttamento auspica il ricorso a forme imprenditoriali ed
afferma: I proventi, poi, derivanti a qualsiasi titolo dalla vendita dei prodotti dei terreni degli usi civici, comprese le erbe e la legna eccedente gli usi, alla luce dell'art. 8 della
L.R. n. 1 1 del 1981 (per la Regione Campania) e dell'art. 46 del R.D. n. 332 del 1928, devono essere destinati al miglioramento ed alle trasformazioni fondiarie e colturali, nonch al sostegno delle attivit agro-industriali delle imprese costituite. Infatti, costituisce
una novit nella legislazione regionale di riferimento la previsione secondo cui gli usi civici possono essere esercitati, oltre che dai singoli frazionisti, anche da associazioni di
abitanti provvisti di requisiti di professionalit (coltivatori, mezzadri, affittuari, contadini limitrofi, braccianti, pastori o giovani frazionisti interessati allo sviluppo dell'agricoltura ed ai numerosi finanziamenti ed agevolazioni riservate a questo settore dall'Unione europea), costituiti in cooperative legalmente riconosciute, basate su rigorosi criteri economici ed ambientali, secondo le modalit stabilite dalle leggi regionali n. 1 1 del
7 maggio 1996 e n. 1 1 del 17 marzo 1981 (con riferimento alla regione Campania), previa autorizzazione regionale al mutamento di destinazione per concessione in uso temporaneo.
&Amministrazione stessa dei beni demaniali diventa socio dell'impresa cooperativa
conferendo come sua quota capitale le terre demaniali ritenute idonee, con l'obbligo di
reinvestire nell'azienda o in opere di miglioramento della zona, la quota di utili e mezzi ad
essa spettante)).In tale direzione la legge del 1927, n. 1766, ed il regolamento attuativo di-

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Orbene se si supera la visione antica dell'agricoltura e dell'utilizzo di


boschi e dello scarso esercizio del pascolo, non si vede perch non debba
attuarsi quanto, in sostanza, gi previsto dalla legge del 1927. Per essa la
destinazione deve essere disposta tenendo conto dell'apporto al reale beneficio degli abitanti, guidando le scelte dell'autorit amministrativa, anche indipendentemente da modifiche di legge. Anche l'art. 39 del regolamento attuativo della stessa dispone che il Commissario regionale pu,
previa autorizzazione e domanda dei comuni e delle associazioni, alienare fondi che per le loro esigue estensioni non si prestano a qualsiasi forma di utilizzazione prevista dalla legge.
L'eventuale futura utilizzazione, secondo un modello alternativo a
quello corrente, potrebbe avvenire anche tenendo conto dell'art. 45 del regolamento predetto per cui i limiti dell'esercizio dell'uso saranno determinati secondo gli usi riconosciuti e il numero degli utenti in rapporto alle utilit che i boschi e i pascoli possano rendere senza un eccessivo sfruttamento. Andare oltre il concetto dell'uso di cui al codice civile, rendere
pi ampio il dettato legislativo, costituirebbe forse il primo riferimento di
legge cui ancorarsi per estendere la nozione di uso ad utilizzi diversi. Infine l'art. 46 espone che le erbe e la legna esuberanti saranno vendute a
profitto del Comune o dell'associazione agraria, con preferenza ai cittadini utenti. Con ci ipotizzando una produzione eccedente il bisogno delle
comunit (35).
L'accertamento degli usi, compiuto solo in parte, potrebbe essere
completato slegando l'istituto dal bisogno primario degli stessi, con possibilit di concedere a terzi il diritto di ricavare utilit dal territorio o di
regolamentare per usi turistici il bene. Con ci non escludendo, se non per
volont delle associazioni, l'uso da parte degli associati. Lo scopo ultimo
potrebbe essere quello del riutilizzo dei proventi per il miglioramento dei
terreni o per la costruzione di infrastrutture o di strutture turistiche la cui
gestione rimarrebbe, acquisite le necessarie competenze, ai soggetti predetti.
LOREDANA LA MARCA

stinguono i beni capaci di produrre ricchezza da quelli che non lo sono. Difatti possibile
dare alle terre o a parte delle terre una diversa destinazione (rispetto a quelle boschiva-pascoliva o agraria) quando essa rappresenti un reale beneficio per la generalit degli abitanti, quali l'istituzione di campi sperimentali, vivai e simili. In tal caso il decreto di autorizzazione conterr la clausola di ritorno delle terre, in quanto possibile, all'antica destinazione quando venisse a cessare lo scopo per il quale l'autorizzazione era stata accordata. Qualora non sia possibile ridare a queste terre l'antica destinazione, il Ministro per l'agricoltura e le foreste potr stabilire la nuova destinazione delle terre medesime)).L'articolo menzionato ritiene possibile lo sfruttamento del terreno diverso da quello, prevalente,
prefigurato dall'art. 11 della legge di riordino.
(35) FUSTUCCIA
(intervento di), Z domini collettivi nei rapporti con gli enti locali, Riunione scientifica a cura di P.NERVI, Cedam, Padova, 2000, p. 77, ove si sostiene: ((L'esperienza dei parchi insegna che la valorizzazione delle propriet collettive passa sempre pi
attraverso i rapporti che sono stati instaurati e possono in futuro essere instaurati fra gli
enti locali e il complesso delle organizzazioni del volontariato, delle imprese sociali e cooperative sociali, nonch delle fondazioni che costituiscono una realt che i comuni hanno
ben presente, almeno quelli che si muovono meglio sul terreno del cosiddetto welfare territoriale, ....E ancora, da p. 79: I1tema dei domini collettivi in una societ come la nostra che inevitabilmente marginalizza, al di l di tutti i discorsi ecologici, i problemi che
non abbiano forte rilevanza economica di mercato potrebbe insomma trovare nelle fondazioni un soggetto ideale di sostegno attraverso la logica dei progetti, data la possibilit
di coniugare la tutela e la valorizzazione dell'ambiente con la promozione dello sviluppo
economico locale. k possibile ipotizzare specifici piani di lavoro da presentare alle fondazioni)).