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CA
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DIANA SCIALPI
NDICE
VIOLENCIAS
ENLA
ADMINISTRACIN
PlJBLICA
Casos y Miradas para pensar
la Ad1ninistracin Pblica l'Jacional
como inbito laboral
INTRODUCCIN .......................................................... 21
PRIMERA PARTE: Qu y quin
Captulo 1: Violencia en la Administracin P1Jblica ., ........ 29
De qu estamos hablando?
Los marcos tericos
Anexo Captulo 1: Material utilizado en las entrevistas .. .' 64
...
Captulo 2: Violencia poltico.. burocrtica .. :............. ~......... 67
Quines son las vctimas?
CATLOGOS
PRIMERA PAH.T'E
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Qu y quin
Captulo 1
Violencia en la Adrninistracin Pblica
[)e qu estamos hablando?
La historia se complace en darnos testimonio de generaciones macizas que han sealado rumbos nuevos a la sociedad. ....
An no podemos explcrnoslo, por qu hay generaciones vcales, uemendas, creadoras y otras mustias, esquilmadas, huecas.
De: Historia General Moderna
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IANA SCIALPI
(.
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------------------------------Entonces, en qu consiste la violencia del imperlismo burocrtico>}? Comencemos por ajustar el leme para ir
aclarando la imagen del fenmeno que queremos recortar.
Para llegar a nuestro escenario especfico necesitamos
remontamos un poco en el tiempo y en el espacio ya que la
sociologa de la organizacin ha dejado suficente constancia
de que los valores normativos estratgicos, y los modelos de
las organizaciones administrat:ivo-poltcas no dependen del
azar ni del capricho de sus miembros, sino que tienden a
estar en consonancia con los imperativos de su entorno socioeconmico y poltico institucional 5
IANA 5CIALPI
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Escenario Mundial
_ Escenario Nacional
Administracin Pblica
Nacional
Violencia hacia afuera
Pblico/beneficiarlos
En qu rnundo vivin1os? 6
Vivimos en un mundo globalizado que inicia -juicios
valorativos aparte- un excepcional momento histrico tras
la cada del Muro de Berln y redefine los parmetros poiricos, econmicos y cientfico tcnicos con transformacio-nes profundas en el mundo del trabajo y la sociedad toda,
En el contexto histrico y regonal (latinoarncricano) que
hemos vivido los argentinos, en estos aos 90 , la mayora
de los pases democratizados recientemente no se cncarninan hacia un rgimen democrtico representativo e institucionalizado, ni parece siquiera que lo ~yan a hacer en
un futuro previsible. 7 La nuestra es, en rigor, una democracia delegativa, no una democracia consolidada,
institucionalizada, representativa. Ms an, acwalmcni:e son
" El marco terico que suscribimos pertenece a Guillermo O' Dunncll. Dcmocrncias
Dclegarivas? en Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre a moritarismn y clcmocnniza
cin Editorial Paids. Buenos Aires, 1997.
; O' Donncll, Guillermo. Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas
conceprnalcs. Cna perspectiva latinoamericana con referencia a pases poocumunisrns,.,
en Comrapumos. Ensayos escogidos sobre amoritarismo y democratizacin.- P<1ids.
Buenos Aires, 1997.
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cionamiento.
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DIANA SCIALPI
La segunda transicin 8
A finales de los 90, no hemos cerrado an las terribles
heridas infligidas por la <'larga noche de dura dom'inacin
burocrtica autoritaria que va de 1976 a 1983. Por delante,
tenemos el camino de la segunda transicin, a menudo ms
larga y compleja que la primera transicin desde el rgimen
autoritario. Habiendo partido de un gobierno democrtica-
mente electo, podemos llegar un rgimen democrtico institucionalizado o consolidado. Sin embarg~, nada nos garantiza que esta segunda transicin se lleve a cabo9
Queda bajo nuestra entera responsabilidad la asignatura pendiente (el elemento crucial que determinara el xito de la
segunda transicin ) de construir y ei fortaiecer diversas instituciones llamadas a convertirse en nudos de decisin importantes dentro del proceso de circulacin del poder poltico.
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Dicha tarea se nos presenta, precisamente, cuando las exigencias econrnicas de la globaliz,acin imponen a la Argentina -<:omo a todas las sociedades del mundo- cambios intenssimos que conllevan consecuencias sociales de descstructuracin, disgregacin y exclusin social que conocemos
todos.
En este contexto, la vulnerabilidad heredada con el elevado endeudamiento externo, trae aparejada una consecuencia incuestionable: el monitorco que realizan las agencias internacionales de financiamiento, al que hemos quedado sujetos. La disminucin de la autoridad de nuestro Estado y el
debilitamiento del principio de nuestra soberana estatal aparece claramente reflejada en esta calta de renuncia, contempornea, que transcribimos.
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A.frica muere y el Banco Mundial se enriquece. Asi; y Europa Oriental ven saquear sus riquezas y el Banco Mundial apoya las iniciativas del Fondo Monetario y del GATT, que autorizan ese saqueo de riquezas materiales e intelectuales. Amrica
Latina, al igual que los otros dos continentes, ve con horror cmo
sus nios son usados como fuerza de trabajo y, algo an ms
horrible, como donantes forzados de rganos para el prspero
mercado de trasplantes de Norteamrica.
En sus discursos, el Banco Mundial habla de los inevitables
sacrificios que exge la estabilizacin estructural para que las
naciones entren en el mercado mundial globalizado conio si se
. tratara del difcil desierto que hay que atravesar para !legar a la
tierra prometida del desarrollo. No quiero ser cmplice de esta
inexorable fatalidad que predica el Banco. Y prefiero contribuir
apoyando a las organizaciones de campesinos sin tierra, de nios sin hogar, de mlljcres que en las ciudades asiticas no quieren vender su cuerpo, de trabajadores y de sindicatos que luchan
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Bar~=-~~~r-~i~~-~9-~~~~-------
1995. Pg. 29
Ernesto Lpcz_ Globalizacin y Democracia Universd~d Nacional de Qui!mes.1998.
Edicin Papeles de lnvestigaeinw Nmero Z de Pgina 12.
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01ANA
ScrALr1
Regmenes Patrimonialistas
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La violencia hacia afuera se naducc en el maltrato y arbitrariedades que reciben los ciudadanos en general y los supuestos beneficiarios de polticas pblicas espcdficarncme
destinadas a proporcionarles lb que no dudamos en calificar
de supervivencia a gotas. Resultara inmorai afirmar que los
programas focalizados proporcionan Cuotas de bienestar si
partimos del hecho de que la Lnea de Pobreza, para un individuo, se establece en la exigua suma de $154 mensuales.
Por debajo de ese guarisino
es pobre eh la Argentina.
Tericamente, por encima de la frontera delineada por los
$154 se es slo vulnerable. Los mismos criterios adoptados
para establecer la Lnea de Pobreza, inspiran el establecimiento de la Lnea de Indigencia en $66 mensuales 15 Di~
chos criterios ( racionales? no-violemos? ) pertenecen a la
Secretara ele Progran1acin Econmica cid Ministerio de Eco
noma y Obras y Servicios Pblicos de- la Nacin. No slo
se
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Dato~
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Definiciones
Una definicin general de violencia
En sus mltiples manifestaciones, la violencia siempre es
una forma de ejercicio del poder mediante el empleo de la
fuerza (ya sea fsica, psicolgica, econmica, poltica ... ) e
implica Ja existencia de un arriba y un abajo, reales o
simblicos, que adoptan habitualmente la forma de roles complementarios: padre-hijo, hombre-mujer, maestro-alumno,
patrn-empleado, joven-viejo 17
El empleo de la fuerza se constituye as en un mtodo
posible para resolver conflictos como un intento de doblegar
la voluntad del otro, de anularlo precisamente en su calidad
de Otro>>. La violencia implica una bsqueda de eliminar
los obstculos (las normativas) que se oponen al propio ejercicio del poder, mediante el control de la relacin obtenido a
travs del uso de la fuerza (abuso de poder) 18
Una vez definida la violencia, en trminos generales, pasemos ahora a describir un tipo especfico de violencia, la
.J\oiencia poltica, que reviste singular impo{tancia a los efectos de nuestro trabajo ya que define e impo'ne su propio clima a la Administracin Pblica, tiendo toda la estructura
jerrquica estatal y cada una de las interacciones sociales que
se dan en ese mbito.
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tienen la responsabilidad social y legal de cuidar a los ciudadanos, de m.antencr el orden en ~;u mundo, de preservar la
estabilidad y predictiblidad de sus vidas: el Estado, a travs
de sus agentes tales como la polica, l~s fuerzas armadas>> 19
Segn Sluzky, la definicin de violencia poltica que subraya la transformacin de la fuente de proteccin en fuente
de terror en un contexto engaoso, lejos de ser especifica de
la violencia poltica, borra por el contrario, buena parte de la
distincin entre la (macro) violencia poltica y la (micro) violencia familiar y permite abarcar un a.mplio espectro de sima
ciones ..... donde, precsamente, ubicamos las situaciones especficas de la Administracin Pblica Nacional.
a) Que la violencia poltica es perpetrada, precisamente, por los funcionarios poltiGos y an por Personal Jerrquico y administrativos de carrera de alto rango de la Administracin Pblica, quienes tienen la responsabilidad de respetar y hacer respetar las normas administrativs vigentes.
b) Que la transformacin del crcter protector en ca-
rcter violento ocurre en un mbito laboral y en un discurso
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---~-h- ----~---...-------------~--~-
De protectores a violentos
La calidad siniestra y el efecto traumtico devastador de
la violencia poltica, institucional y atn familiar son generados
por la transformacin del victimario, de protector en vio.lento,
en un c~ntexto que mistifica o deniega las ciaves interpersona
les mediante las c.uales la ~ctima reconoce o asigna significados
a los co~nport_am1e.ntos v10lentos y reconoce su capacidad de
consentir o d1semtr. As, la violencia adquiere caractersticas
devastadoras cuando el acto ele violencia es re-rotulado. La
J'e-rotulaci611 ~orr_e por cu.en ta del v/o!cmo, quien atribuye a
su conducta un significado diferente del que reafrnente tiene.z2
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habtualidad.
Thmo se falsean los significados y se tergiversa el carcter
de las conductas que se califica de persona equilibrada o
persona que sabe adaptarse a las circunstancias (entendido como elogio) a la persona que no cuestiona las arbitrariedades. La abierta discrepancia con las iniquidades ,y con la
violacin de las normas, se atribuye a caractersticas personales conflictivas 21
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Si se dan las tres condiciones que det~Haremos a continuacin, ello es indicio de que nos encontramos en presencia del conjunto de contingencias e instrucciones de la trampa existencial conocida como doble vnculo>~.
' ' ,
a) Una experiencia (frecuentemente reiterada) .en la que
dos significados contradictorios ocurren a dos niveles lgicos distintos: uno definido por el efecto del acto -'tal como el
dolor que provoca una violencia emocional- y otro por los
participantes :...en-contexto- tal como fa intenci6n benvola
del victimario.
b) Una instruccin a otro nivel lgicp an, que niega alguno de los niveles previos o la contradiccin entre ellos y
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---~-M--------,~~-~--~--.,,.....-~--~-~
OrigcI!: ?rden o instruccin inesperada acompaiada de amenazas indirectas y leves de consecuencias negativas si el sujeto
no accede.
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' Pnra ello hemo.<> adaptado el modelo e!aborndfl por Cm !ns Sli1 7kv
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La construccin de sentido
Todos los seres humanos necesitamos dar cuenta de nosotros mismos. Para eso necesitamos tambin continuidad
en tiempo y espacio, necesitamos dotar de causalidad a los
acontecimientos, retener el orden y organizar relatos con sentido. Cuando sufrimos una situacin de extrema violencia,
podemos perder nuestra capacidad de construir la historia.
En esa instancia, se da todo un enfrentamiento entre nuestra necesida'Ci de asegurar sentido y nuestra propia incapac;idad para organizar de manera razonable una experiencia ex-
trema de violencia.
Debe agregarse que existe una consecuencia desafortunada en este esfuerzo de generar sentido y es que se favorece en la vctima una historia, un relato de los sucesos violentos que contiene el supuesto de que ella (la vctima) podrl1
haber hecho algo para prevenir la violencia. Por Jo tanto Ja
vctima se culpabiliza en pirte por Jos actos que Ja
dammJicarod. Slo as puede construir una historia en la
que tiene algn control sobre los hechos. Al precio de
asumirse culpable de su propio infortuniolllA su .vez, este
proceso se ve favorecido reforzado cuando. el v~ctimario
organiza su discurso culpando a la vctima por su violencia,
inculcndole miedo y vergenza. (Pregntese porqu le pasa
'esto o No te conviene hablar de esto con nadie)..
Esta interminable pelcula interna de la vctima, que
vuelve a ver una y otra vez, convierte muchas situaciones
aisladas en hechos reiterados para la vctima. Entonces, lo
que en su origen fue un acontecimiento aislado, se torna
repetitivo.
29 Radiopasillo se denomina al espacio informal donde circulan los chismes, rumores y otros
datos, a faha de informacin oficial precisa. La ausencia de informacin oficial clara, propicia
el rnmor.
Jo
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Escenario 3: Ensefianza-Aprendzaje
Origen: Experiencias repetitivas de coercin que tienen lugar
en un contexto de bajo nivel de amenaza o dao.
Ejemplo: La prohibicin de escuchar msica, de col?currir vestido de determinada manera u otra indicacin coercitiva similar.
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El Sndrome de Estocolrno
El estudio en detalle del singular proceso de ideotifcaci(
de las vctimas con sus agresores, (fata de 1973, a partir de una
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~Violencia
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W. Michael Reisman Remedios Contra la Corrupcin? (Cohecho, Cruzadas y Reformas, FCE.Mxico, 1979. El sistema mtico no expresa valores caducos, sino ms
bien afirma valores que continan siendo importames social y personalmente. No obstante, gran parte de esa ley formal, que los miembros de la comunidad continan viendo
como ley y que no estn dispuestos a descartar, no slo no ser puesta en vigor cfieazmcncc, sino que su violacin ser aceptada como el modo en quc:se hacen las cosas.
n Estos dos factores identificados por Rcisman, incluyen cipo de profesin o funcin
del agcme, categora que ocupa en el escalafn, salario efcccinunence percibido, capital culrural y capital social (relaciones) que posee y un sinnmero de condicionaures
que influyen en el dccisor.
,JJ El sobrccmpleo 1:11 el seccor ptblico es una de las formas particulares de subcmplco,
que se traduce en falca de ocupacin efectiva.
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Pr ltimo, un importante instrumento ele anlisis proporcionado por el marco terico de Reisman es el, que recibe
No corresponde im:h.1r en este ejemplo relativo al horario, a los denominados ftoquis ,
vale decir a las personas que figuran como agentes de la Administracin Pblica Nacional
y cobran diversos salarios sin concurrir a trabajar.
15 F.sta cuestin se ve en lo~ caprnlos ll y 15.
DIANA SCIALPI
la denominaci<'Jn de jurisprudencia confidencial>). El con.cepto alude a otro tipo de enmascaramientos1 que dcb~ .
mos tener en cuenta a la hora de analizar burocracias ad
mm1strnt1vas.
La jurisprudencia confidencial
La institucin de la jurisprudencia confidencial --fami ..
liar para los abogados internacionales- (consiste en) una teora
y prctica confidencia) o secreta del derecho, conoc da por unos
pocos abogados clave que algunas veces realizan funciones jm'-
dicas de acurdo con ella. La jurisprudencia confidencial no se
expresa nunca abiertamente. Los abog<idos con altos puestos
en el gobierno y los profesionales prvados que pueden aconsejar a ia lite tendrn acceso a acuerdos sec1eto5 que citos nter
pretan; alegatos y arbitrajes, emitidos :dgunas veces por jueces
de tribunales pblicos que actan en su c:cipacidad privada, st'rn suprimidos por acuerdo de las partes; las opiniones e:mii:idas por las empresas se conservarn con carcter confidenc:aJ, y
vastas cantidades de material juddico en el sector piblico scrfo
clasificadas. Nada de esta jurisprudencia confidencial ser expresada por los mismos profesionales en la jmisprudencia pblica o sea la jurisprudeocia presentada al .pblico y estudiada
asiduamente por los estudiantes.
El estudio del tratamiento legal del soborno es, en gran par..
te, un estudio de !a jurisprudencia confidencial, la jurispruden
cia en las sombras.
Esto ha hecho necesario mirar en forma diferente el mate ..
rial fcilmente disponible y, a menudo, trabajar con datos in ..
completos. Yo me he valido de los datos disponibles lo mejor
que he podido, pero esta obra no es tanto un estudio emprico
corno un intento de encontrar el sentido y las razones para un
registro pblico en claroscuro.,,
De: Objetivos, Problemas y Mtodos Prlogo al Estudio del Soborno
.H
W. Michael Reisman11'
3
~ Reisman,
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En el marco de esa libertad sindical debe entenderse la Convocatoria a un PlebisciNacional de rcebaw al Primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica Nacional, realizada por ATE, Asociacin de Trabajadores del
Esrado. Ello en virmd de que este primer convenio colectivo, fue aprobado y firmado
solamente por la Unin Personal Civil de la Nacin, L'PCN, en representacin de los
trabajadores de la Administracin Pblica, en diciembre de 1998.( Dec~~to 66/99 Boletn Oficial del 26/2/99).
""Rodrguez, Carlos A. Salud y Trabajo. La Situacin de Jos Trabajadores en la Argent
na Cenero Ediwr de Amrica Lacina/ OIT, Buenos Aires, 1990. Esra valiosa obra contiene los informes por sector de actividad, que dan cuenca de escas experiencias. Fueron
analizados quince sectores. No se incluy el Sector Pblico. (Ver Noca de pi de Pgina
Nmero 7, en la Prescmacin.)
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CyMAT:
Artculo 105
a. Examen preocupacional para todos los agentes que ingresen
como Planta Permanente.
b. Exmenes mdicos anuales, los que debern contemplar las
caractersticas especiales de cada actividad.
c. Comunicacin escrita al trabajador de los resultados de los
anlisis y exmenes.
d. Confeccin de una estadstica anual sobre los accidentes y enfermedades profesionales, la que deber ser comunicada a la autoridad administrativa del trabajo y a la representacin sindical.
.., Boletn Oficial 26-2-99: Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica Nacional. (Decreto 66/99) Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo,
CYMAT.Ttulo VII1.
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e. Presencia de un servicio mdico en el lugar de trabajo; cuando d mniCHJ de rn!lxjadures no justificara un servicio perrna
nente, se proceder a la contratacin de un presrndor externo
que garantice la atencin de urgencias.
f Denuncia de los accidentes y/o enfermedades profesionales
ante la autoridad administrativa y a la representacin sindical.
g. Toda conducta establecida en las leyes 19.587 de Higiene y
Seguridad y 24.557 de Riesgo del Trabajo, normas reglamentarias y/o complementarias y/o modificatorias y aquellas especficamente adoptadas por la CyMKf.
Ardculo 10- Crase la Comisin de Condiciones y Medio Ambiente de 'Ilabajo del Sector Pblico (CyMAT) integrada por 3
representantes citulares y 3 suplentes por parte del Estado
Empleauor y por 3 representantes titulares y 3 suplentes por la
parte gremial a la que deber agrtgarse una comisin tcnica
asesora perrnanente integrada como mnimo por un mdico especialista en medicina laboral, un especialista en higiene y seguridad y un representante de la Superintendencia de Riesgos
de ~EabaJO, pudindose convocar otros especialistas cuando la
situacin lo requiera. Las representaciones del Estado
Empleadur y Gremial se integrarn de conformidad cor:i, lo dispuesto en las Resoluciones del MTSS 70/98 y 42/98, respectivamente. Contar asimismo con una delegacin en cada organismo o ente descentralizado.
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Para los pases en desarrollo como la Argentina, la Organizacin Internacional del Trabajo, aade especficamente la
siguiente indicacin:
El mejoramiento de las Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo, CyMAT, debe ser considerado en el contexto
ms amplio del desarrollo social y econmico en general, ms
bien que en el contexto estrecho del Jugar de trabajo nicamente 42.
" J.
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~ I~vest,ig~ciones c.iemficas multidiscip1inarias para productr diagnost1cos prec1sos: estudios estadsticos, medicin de
impacto de factores diversos, encuestas sistemticas, otros 43.
4. Reflexin consciente de todos los protagonistas.
Anexo al Captulo 1
Material utilizado en la entrevista
La entrevista const de dos momentos:
a) Lectura conjunta de las tres definiciones de violencia
y aclaracin de conceptos.
b) Formu1acin de ocho preguntas.
Se transcriben textualmente las definiciones y las preguntas.
~Com,
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