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VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRNJN PBL!

CA

40:~

DIANA SCIALPI

NDICE

VIOLENCIAS
ENLA
ADMINISTRACIN
PlJBLICA
Casos y Miradas para pensar
la Ad1ninistracin Pblica l'Jacional
como inbito laboral

PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN...................... I


C AR'TA A LOS LECTORES
CUATRO AOS DESPUS........................................... V
PRESENTACIN: Dos principios rectores ..................... 11

INTRODUCCIN .......................................................... 21
PRIMERA PARTE: Qu y quin
Captulo 1: Violencia en la Administracin P1Jblica ., ........ 29
De qu estamos hablando?
Los marcos tericos
Anexo Captulo 1: Material utilizado en las entrevistas .. .' 64
...
Captulo 2: Violencia poltico.. burocrtica .. :............. ~......... 67
Quines son las vctimas?

SEGUNDA PARTEi Golpe a golpe, verso a verso ...


Captulo 3: Barajar y dar de nuevo...................................... 89
El reencasillamiento escalafonario

Captulo 4: Desigualdades salariales .................................. 105

CATLOGOS

Captulo 5: Concursos . Dos casos paradigmticos ........... 123


Captulo 6: Cursos de Capa(::itacin y Evaluaciones de
l)esernpeo ..... .'................... :............................. 141
Managenent o Manoseo?

PRIMERA PAH.T'E

29

Qu y quin

Captulo 1
Violencia en la Adrninistracin Pblica
[)e qu estamos hablando?
La historia se complace en darnos testimonio de generaciones macizas que han sealado rumbos nuevos a la sociedad. ....
An no podemos explcrnoslo, por qu hay generaciones vcales, uemendas, creadoras y otras mustias, esquilmadas, huecas.
De: Historia General Moderna

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las organizaciones formales reales pueden aproximarse en


grados diversos 2
Ahora bien, si tomamos en cuenta sus modalidades de
articulacin, sus procedimientos caractersticos y en definitiva la particular dinmica intra-burocrtica que presenta hoy,
la Administracin Pblica Nacional argentina, analizada temporalmente desde 1989 hasta la actualidad, resulta -a nuestro juicio- un cabal ejemplo de imperialismo burocrticoJ
y produce un tipo d violencia que le es inherent.
Esta violencia cotidiana impuesta a los actores sociales que
trabajan en la Administra~in Pblica Nacional, no ha tenido
una difusin equivalente a otras vilencias, como las siguientes, sobre las que cJiscurren las reflexiones actuales:
Conclusiones del BID sbre violencia domstica
BID seal, en un seminari sobre violencia domstica realizado en Washington, que el ~recimiento del maltrato en las
familias encuentra razones en el aumento del desempleo, la inseguridad econrnca, la distrib4cin regresiva del ingreso y el
crecimiento de la marginalidad laboral y social

Jaime Vicens Vives

,.

Los marcos tericos 1


Hablamos de la vida cotidiana que transcurre en la Administracin Pblica Naciona, que suele ser definida como una
organizacin burocrtica.
Este tipo de organizaciones -propias de los tiempos modernos- se caracteriza por el grado de centralizacin de la
autoridad, el nfasis en la disciplina, la racionalidad, los conocimientos tcnicos y la impersonalidad de los procedimientos. La burocracia es un tipo ideal o abstracto al que
1 Un marco,ccrico es un punto de vista elaborado desde una ciencia o disciplina del
conocimiento. Consticuyc una manera de mirar, Hay marcos tericos propios de la historia, de la sociologa, de la psicologa, del derecho. Nosotros apelaremos a varios marcos
tericos para mirar" nuestro asunto, desde distintas pcrspeccivas.

IANA SCIALPI

Editorial del Diario Clarn; Octubte ~,de 1997

(.

En su clebre crabajo :Economa y Sociedad, Max Weber distingui un tipo puro de


dominacin legal que se ejerce por med() de un cuadro administmi:ivo burocrtico y se
compone de: 1) funcionarios individuales, personalmente libres, que se deben.slo a los
deberes objetivos de su cargo, 2) en jerarqua administrativa .3~ con competencias rigurosa
merite fijadas 4) en virrud de un contrato 5) calificacin profesional que fundamcma su nombramiento 6) son retribuidos en dinero 7) ejercen el cargo como su nica o principal profesin
8) riencn ame s una carrera o a perspectiva de ascensos y avances 9) trabajan con completa
separacin de los medios administrativos y sin apropiacin del cargo y 10) estn sometidos a
una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. (Weber, Max :: Economa y Sociedad,
F.C.E.1944, Tom I pg. 173.) Por su parte Roberto Merton dice: La burocratitacin implica
insistencia en la racionalidad del procedimiemo, la cual requiere;pcrsonal intcleccualmentc
especializado (Menon Papel del Intclccrnal en la Burocracia Pblica en ~Teora y Emm;
tura Sociales Fondo de Cultura Econmica. Buenos Ares, 1960.)
1
Concepto de Osear Oszlak, que se explicita ms adelante.

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Violencia Policial e Indiferencia del Sistema Penal


La alta tasa de muertes provocada por la violencia policial, a la
que podemos sumar la indiferencia del sistema penal frente a los
delitos que causan mayor nmero de muertes-que son los de trnsito- estn demostrando, sin lugar a ninguna duda, que el sistema
penal no tutela la vida humana y, lo ms grave, tampoco le interesa
hacerlo.
Seis mil muertos por ao, o ms, no alarman a nadie: unos
slo se registran excepcionalmente en los medios masivos, otros
aparecen oficialmente presentados como demostracin de una
supuesta eficacia del sistema penal, lo que resulta fcilmente
creble por una poblacin bombardeada por permanentes men-.
sajes de irracionalidad justificatoria de todo el sistema penal
Dr. Ral Zaffaroni u Violencia Policial y Sistema Penal,, 4

------------------------------Entonces, en qu consiste la violencia del imperlismo burocrtico>}? Comencemos por ajustar el leme para ir
aclarando la imagen del fenmeno que queremos recortar.
Para llegar a nuestro escenario especfico necesitamos
remontamos un poco en el tiempo y en el espacio ya que la
sociologa de la organizacin ha dejado suficente constancia
de que los valores normativos estratgicos, y los modelos de
las organizaciones administrat:ivo-poltcas no dependen del
azar ni del capricho de sus miembros, sino que tienden a
estar en consonancia con los imperativos de su entorno socioeconmico y poltico institucional 5

Revista de Poltica y Cu!rnra u EL CAMINANTE Cuaderno 2. Junio 1996.


Offe, K: Criterios de racionalidad y problemas del funcionamiento poltico-ad
ministrativo en Partidos Polticos y Nuevos Movimientos Sociales. Edicoral Sis
tema. Madrid, l 994.

IANA 5CIALPI

---

Escenario Mundial
_ Escenario Nacional

Administracin Pblica
Nacional
Violencia hacia afuera
Pblico/beneficiarlos

Administracin Plblica Nacional


Violencia hacia adentro
Violencia polflico-burocrtica

En qu rnundo vivin1os? 6
Vivimos en un mundo globalizado que inicia -juicios
valorativos aparte- un excepcional momento histrico tras
la cada del Muro de Berln y redefine los parmetros poiricos, econmicos y cientfico tcnicos con transformacio-nes profundas en el mundo del trabajo y la sociedad toda,
En el contexto histrico y regonal (latinoarncricano) que
hemos vivido los argentinos, en estos aos 90 , la mayora
de los pases democratizados recientemente no se cncarninan hacia un rgimen democrtico representativo e institucionalizado, ni parece siquiera que lo ~yan a hacer en
un futuro previsible. 7 La nuestra es, en rigor, una democracia delegativa, no una democracia consolidada,
institucionalizada, representativa. Ms an, acwalmcni:e son

Jos expertos que aferl:W sobre cJ lltUm (nerto)


de las democracias latinoamericanas conducidas a un <lesa
rrollo dualista por su sometimiento al pensamiento ( (<ni"'
co) neo-liberal.
InUC]OS

" El marco terico que suscribimos pertenece a Guillermo O' Dunncll. Dcmocrncias
Dclegarivas? en Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre a moritarismn y clcmocnniza
cin Editorial Paids. Buenos Aires, 1997.
; O' Donncll, Guillermo. Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas
conceprnalcs. Cna perspectiva latinoamericana con referencia a pases poocumunisrns,.,
en Comrapumos. Ensayos escogidos sobre amoritarismo y democratizacin.- P<1ids.
Buenos Aires, 1997.

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'Las democracias delegacivas Se basan en la premisa de


que la persona que gana la eleccin presidencial est autorizada a gobernar como l o ella crea conveniente, slo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitacin constitucional del trmino de su mandato. l_,a delegacin (por parte de los ciudadanos) incluye el
derecho (y el deber) del presidente de administrar los amargos remedios que recompondrn la salud de la nacin.
Las democracias representativas, por el contrario, basan
su existencia en la creacin y fortalecimiento de insdtudones
po!fticus demoactica.<>~ cuyo elemento fundante es la representacin que implica la responsabilidad (del representante)
por sus acciones, ame quienes lo autorizaron a hablar en su
nornbre En las democracias institucionalizadas, esta responsabilidad (accowwzbj/jry) no es slo vertical (es decir la implicada en el hecho de que peridicamente los gobernantes
deben rendir cuentas en las urnas) sino tambin hozontal
Ella opera mediante una red de poderes relativamente _aut~
nomos (es decir, instituciones) que pueden examinar;. Y cuestionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeo de.los cargos pblicos.
La representacin y la responsabilidad conforman la dimensin rc:;publicana de la democracia: la existencia y vigencia de una clara distincin e,ntre los intereses pblicos y privados de los funcionarios. La responsabilidad vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre
la opinin pblica, est presente tanto en las democracias
representativas como en las delegativas. Pero la responsabilidad horizontal, caracterstica de la democracia representariva1 no existe o es extremadamente dbil en las democracias delegativas. Ms an, puesto que los presidentes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la
<m~sponsabilidad horizontal como impedimento contrn su
(<Jnis'in, hacen per.'1entes esfuerzos por trabar su fun-

cionamiento.

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DIANA SCIALPI

Indudablemente, los cdigos de conducta republicanos


son ms efectivos para moldear el comportamiento de los
actores relevantes, que las democracias delegativas.
Por aadidura, la profunda crisis social y econmica que
heredamos de nuestros predecesores autoritarios, (altsimas
tasas de inflacin, estancamiento econmico, enorme deuda
pblica externa y dom~tica, creciente desigualdad y pobreza, agudo deterioro de las polticas sociales) reforz ciertas prcticas y concepciones acerca del ejercico de la autor ..
dad poltica que son propias de la dernocracia delegativa.

La segunda transicin 8
A finales de los 90, no hemos cerrado an las terribles
heridas infligidas por la <'larga noche de dura dom'inacin
burocrtica autoritaria que va de 1976 a 1983. Por delante,
tenemos el camino de la segunda transicin, a menudo ms
larga y compleja que la primera transicin desde el rgimen
autoritario. Habiendo partido de un gobierno democrtica-
mente electo, podemos llegar un rgimen democrtico institucionalizado o consolidado. Sin embarg~, nada nos garantiza que esta segunda transicin se lleve a cabo9
Queda bajo nuestra entera responsabilidad la asignatura pendiente (el elemento crucial que determinara el xito de la
segunda transicin ) de construir y ei fortaiecer diversas instituciones llamadas a convertirse en nudos de decisin importantes dentro del proceso de circulacin del poder poltico.

El concepto segunda transicin" pertenece a O'Donnell y alude al proceso que apunrn


hacia una democracia rcprc:;cntativa, plena. El mismo trmino trnnsicin puede usarse
purn designar la ~transicin hacia una economa de mercado que realiza un pa:i en el
contexto de la glob-.ilizacin.
'' O'Dunncll afirma que las democracias dclcgativas, son rris propcn~irn u inccrrupciuncs
que las democracias eprcscnrntivas. Por el mumenw, al menos, las democracias dclcgativu~
latinoamerk'llnas exhiben una notable persistencia, dice. Con la excepcin de Per, don
de el quiebre demucrtioo fue perpetrado por su propio presidente dclegativo. no 5C hu
registrado ningn golpe de estado exitoso.

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Dicha tarea se nos presenta, precisamente, cuando las exigencias econrnicas de la globaliz,acin imponen a la Argentina -<:omo a todas las sociedades del mundo- cambios intenssimos que conllevan consecuencias sociales de descstructuracin, disgregacin y exclusin social que conocemos
todos.
En este contexto, la vulnerabilidad heredada con el elevado endeudamiento externo, trae aparejada una consecuencia incuestionable: el monitorco que realizan las agencias internacionales de financiamiento, al que hemos quedado sujetos. La disminucin de la autoridad de nuestro Estado y el
debilitamiento del principio de nuestra soberana estatal aparece claramente reflejada en esta calta de renuncia, contempornea, que transcribimos.
-----------------------.

Renuncio, no quiero ser cmplice


A los mpresidentes del Banco Mundial,
Mazide N'Dieye y James Adams

A.frica muere y el Banco Mundial se enriquece. Asi; y Europa Oriental ven saquear sus riquezas y el Banco Mundial apoya las iniciativas del Fondo Monetario y del GATT, que autorizan ese saqueo de riquezas materiales e intelectuales. Amrica
Latina, al igual que los otros dos continentes, ve con horror cmo
sus nios son usados como fuerza de trabajo y, algo an ms
horrible, como donantes forzados de rganos para el prspero
mercado de trasplantes de Norteamrica.
En sus discursos, el Banco Mundial habla de los inevitables
sacrificios que exge la estabilizacin estructural para que las
naciones entren en el mercado mundial globalizado conio si se
. tratara del difcil desierto que hay que atravesar para !legar a la
tierra prometida del desarrollo. No quiero ser cmplice de esta
inexorable fatalidad que predica el Banco. Y prefiero contribuir
apoyando a las organizaciones de campesinos sin tierra, de nios sin hogar, de mlljcres que en las ciudades asiticas no quieren vender su cuerpo, de trabajadores y de sindicatos que luchan

IANA SCIALPI

contra el saqueo de sus recursos y contra el desmantdarniento de 1


su capacidad productiva.
Fragmento de la carca de renuncia de Pierre Galaml

.____ _Secretario General Oxfarn-Blgica, al

Bar~=-~~~r-~i~~-~9-~~~~-------

Por lgica consecuencia, la disfuncionalidad y crisis del


Estado de Bienestar y e1 avance de las reformas --que le~ son
requeridos a los pases emergentes como la Argentina-'- con
la consiguiente transfiguracin de nuestra sociedad, golpea
sobre las formas de relacin de los individuos con la poltic<l
y con c:I propio Estado. Y golpea mal. Crecen la disconfor
midad, el desapego, el delito y la anomia (falta de nor.
mas), de donde se desprende otra va que conduce a la disminucin de la autoridad del Estado 11
En resumen, a nuestro reciente pasado sin democracia, su
mamos esta democracia an no consolidada, esta democracia
delegativa con la que afrontamos el ajuste de las refonnas pciticas impuestas a nuestro pas que resulta una vuelta ms de
tuerca a las expectativas de desarrollo humanq de nuestra gente. Dos conclusiones inquietantes dl PNUIJ sealan que en
los ltimos 15 aos, el crecimiento ha venido fracasando en unos
100 pases, donde vive casi un tercio de la poblacin del mundo. Los vnculos entre el crecimienW'econmico y el desarrollo
humano estn fracasando para los habitantes de muchos pases
cuyo desarrollo es desequilibrado, ya sea porque tienen buen
crecimiento econmico pero escaso desarrollo humano o porque tienen buen desarrollo humano pero con escaso o ningn
crecimiento econmico. El aumento de la disparidad del rend~
miento econmico est creando dos mundos, cada vez .ms P"
10

En Un Continente Desaparecido de Gianni Mn. Edi.torial Sudamericana. Bs. As.

1995. Pg. 29
Ernesto Lpcz_ Globalizacin y Democracia Universd~d Nacional de Qui!mes.1998.
Edicin Papeles de lnvestigaeinw Nmero Z de Pgina 12.
11

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larizados. La distancia que separa a los pobres de los ricos se


~
do caoa
' vez mas
, ~~.
esta, agranuan

Nuestro imperialismo burocrtico actual


El concepto imperialismo burocrtico es una categora
terica utilizada por Oszlak para aludir a una forma o variante burocrtica, vale decir un tipo de administracin burocrtica q11e impone dentro del sector pblico una modalidad de funcionamiento excluyente, en Ja que diferentes organismos resultan marginados o discriminados 13
Este tipo de estructura burocrtica se asocia a regmenes patrimonalistas en los que el presidente ocupa el centro de la escena poltica y desde donde ejerce de hecho un
cuasi-monopolio sobre todas aquellas decisiones relativas a
la designacin, reemplazo, traslado o remocin de funcionarios de cualquier nivel, jerarqua o funcin de gobierno. El
poder de decisin se extiende adems a otras esferas de la
actividad estatal. E1 presidente ocupa el centro de i' escena
poltica desde donde ejerce un poder omnmodo fundado
en relaciones personales y obligacones recprocas aunque
se rodea de las instituciones formales de una democracia.
En un ensayo del ao 1980, Oszlak analiza las relaciones
estado-sociedad y los procesos de implementacin de polticas pblicas y utiliza, deliberadamente, una cacegoda analtca de JVeber regmenes patmonialistas ( cuyos rasgos
se asocian a forrnas de ejercicio del poder poltico en sociedades precapitalistas) para analizar situaciones de aquellos
aos en /lunrica Latina. Opt por esa categora weberiana

lnformc Sobre Desarrollo Humano 1996. PNlJD.


Oszlak, Osear: Polcas Pblicas y Regmenes Polcicos. Reflexiones a parcir de algunas
experiencias latinoameri~un,as, ESTUDIOS CEDES. Volumen 3 Nmero 2. Buenos Aires, 1980.
11

1'

38

01ANA

ScrALr1

porque a su JUICIO, describa adecuadamente ia forma en


que se ejerca la dominacin en algunos estados de 1a regin, sealando que existan situaciones contemporneas
en las que los gobiernos transformaban a los estados en el
gobierno privado de quienes posean el poder necesario para
el ejercicio de la dominacin. Diez y nueve aos despus~
cabe advertir la vigencia de esos sealamientos de 1980 fueron una suene de futurismo vernculo? o el autor esraba
tratando de probar a futuro, la vigencia permanente de lQ~
regmenes patrimonialistas en la: regin ?'
Vale la pena transcribir textualmente las principales caractersticas de las administraciones patrimom:1Jjscas, en los
trminos del autor:

Regmenes Patrimonialistas

Ei control asume modalidades muy diferentes. La ms obvia es


la casi irrestricta capacidad de designar funcionarios, en cargos
contemplados o no en la jerarqua formalmente establecida..
Es habitual hallar funcionarios.que sucesivamente ocupan cargos pblicos de las ms variada ndole, sin que sus amecedences profesionales hagan presumir una espe~ial aptitud para su
desempeo. Lo singular es la permanencia que otorga al elenco de funcionarios superiores del estado.
.
Son espordicas las eliminaciones definitivas y a veces, an en
presencia de corrupcin o ineptitud manifiestas, la sancin puede
rsducirse a un simple traslado. De esta manera se refuerzan lealta<;les personales, se respetan compromisos polticos d se evita Ja
incertidumbre que podra derivar de una marcada heterogeneidad del elenco.
Al desvirwarse el sistema de autoridad, crece el nivel de incer
tidurnbre en las relaciones intra-burocrcicas, se pulveriza el
liderazgo y disminuye la capacidad de negociacin de las dife~
rentes unidades ya que paralelamente se refuerza el sistema
de lealtades personales y contraprestaciones prebendales.
En ltima instancia, esta deliberada generacin de incertidumbre responde al elemental principio divide ec impera, que en

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las situaciones examinadas se manifiesta en un discrecional


manejo del sistema de autoridad.
Las burocracias de los regmenes patrimonialistas presentan
una clara estratificacin institucional. Por un lado, un conjunto
de organismos tradicionales, con rutinas y procedimientos obsoletos, bajos salarios, precarias condiciones de trabajo y una
misin claramente marginal dentro del conjunto de la actividad del Estado. Por otro, una serie de instituciones modernas,
ntimamente vinculadas a la presidencia, que en algunos casos
cumplen funciones decididamente centrales en trminos del
proyecto poltico dominante. A esta estructura se ~uperpone
el e.lenco de personal de confianza, una verdadera Corte integrada por secretarios sin cartera, la Secretara de Presiden-ca, algunos organismos ad-hoc, algunos funcionarios de nivel medio que ofician de seudopodios en las insdtuciones claves y un pequeo st;iff de profesionales que administra ciertos
progrnrnas de gran magnitud (vg. construcciones pblicas, promocin industria}).
La duplicacin de organismos sirve para poder disponer de algunos organismos confiables aun a costa de superponer funciones. Pero son los que gozan de la confianza tcnica y pof
ca necesarias, los que concentran el personal de ms alto nivel
profesional y que obtienen en consecuencia, los recursos fi.nancieros y el aval poltico requerido para avanzar sobre nuevas reas d"e actividad, ignorando los organigramas y las interdependencias funcionales o jerrquicas previstas.
Esfa situacin encierra en germen el desarrollo de formas de
mperialsmo burocrtico es decir, una progresiva invasin o
absorcin de ciertas reas funcionales por parte de organismos
cuya misin tiene lugar principalmente en otros mbitos 14

Quince aos despus del trabajo de Oszlak, en 1995,


O'Donnell defini el concepto de democracia delegativa
en los trminos que detallamos antes, para ilustrar este perodo de transicin que vivimos hoy despus de haber salido
de la <~larga noche de dura dominacin burocrtica autoritaria que perdur hasta 1983.

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IANA SCIALPI

Cabe preguntarse: Nuestra administracin actual, asu


me las caractersticas propias de una democracia delegativa
o se parece ms al inperialisrno burocrtico caracterstico
de los regmenes patrimonialistas que Oszlak consider
Contemporneos en 1980 ? Juzguen ustedes.

La doble violencia de la Adrninistracin Pblica


A nuestro juicio, las caractersticas de las administracio
nes patrimonialistas que hemos puntualizado, son muy similares a las vigentes hoy, en nuestro pas y producen un
indudable impacto al interior de la estrnctma burocrtica
estatal. La Administracin Pblica Nacional deviene entonces un escenario donde se practica una doble violencia: hacia afuera y hacia adentro.

La violencia hacia afuera se naducc en el maltrato y arbitrariedades que reciben los ciudadanos en general y los supuestos beneficiarios de polticas pblicas espcdficarncme
destinadas a proporcionarles lb que no dudamos en calificar
de supervivencia a gotas. Resultara inmorai afirmar que los
programas focalizados proporcionan Cuotas de bienestar si
partimos del hecho de que la Lnea de Pobreza, para un individuo, se establece en la exigua suma de $154 mensuales.
Por debajo de ese guarisino
es pobre eh la Argentina.
Tericamente, por encima de la frontera delineada por los
$154 se es slo vulnerable. Los mismos criterios adoptados
para establecer la Lnea de Pobreza, inspiran el establecimiento de la Lnea de Indigencia en $66 mensuales 15 Di~
chos criterios ( racionales? no-violemos? ) pertenecen a la
Secretara ele Progran1acin Econmica cid Ministerio de Eco
noma y Obras y Servicios Pblicos de- la Nacin. No slo

se

15

Dato~

correspondientes ocrnbrc de l 998.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACI~~ PBLICA

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est ausente la Cooperacin entre agentes y usuarios de la


que habla Offe 16 , sino presente una ampl~a gama de ma~tra
tos que van desde el desinters y la desidia hasta la mampu ..
!acin y el desprecio por la vida humana.

I ,a violenc hac adencro, (intra-burocrtica) es la que


se ejerce, simultneamente, sobre los empleados de la Administracin Pblica, para quienes constituye su mbito laboral cotidiano. Es all precisamente, donde la implacable
Reforma del Estado --requisito de las polticas contemporneas de ajuste que hemos mencionado- ha estado asociada
a una altsima cuota de arbitrariedad y violencia. A tal punto
que popularmente se la re-denomin Desguace del Estado, por Ja falta de racionalidad de los criterios con que se
llev a cabo. La globalizacin ha venido para quedarse. Al
parecer, la arbitrariedad, la violencia y el miedo tambin. La
democracia se manifiesta insegura, vacilante.

Violencias legales e ilegales


No todas las violenclls son estrictamente ilegales. En nuestra opinin, la iniquidad salarial constituye una vi~lencia genuina y legal. Ms adelante, en el captulo 4 ~nahzamos las
profundas desigualdades de ingresos que consntuyen, a nuestro criterio, esta flagrante violencia legal.
Por d contrario, es ilegal toda conducta abiertamente violatoria de las normativas vigentes en la Administracin Pblica. Tales conductas, son, como veremos a lo largo de nuestro
.
trabajo, mucho ms frecuentes de lo que .cabe ~sperar.
Finalmente, y teniendo en cuenta la ex1stenc1a de otras v10ien,das, cabe preguntarse pueden calificarse como <<violencias
rnenores>' a tas violencias que se considerarn en este trabajo?
~,~;~~:~,-::;:~- Critctios de racionalidad y problema> dd funcionamiento polticu-administraci1.0,,

en Panidos Pulkicus y Nuevos Muvimicnms Sociales Edirorial Sisrcma, tvladnd. 1989.

42

IANA SCIALPI

Definiciones
Una definicin general de violencia
En sus mltiples manifestaciones, la violencia siempre es
una forma de ejercicio del poder mediante el empleo de la
fuerza (ya sea fsica, psicolgica, econmica, poltica ... ) e
implica Ja existencia de un arriba y un abajo, reales o
simblicos, que adoptan habitualmente la forma de roles complementarios: padre-hijo, hombre-mujer, maestro-alumno,
patrn-empleado, joven-viejo 17
El empleo de la fuerza se constituye as en un mtodo
posible para resolver conflictos como un intento de doblegar
la voluntad del otro, de anularlo precisamente en su calidad
de Otro>>. La violencia implica una bsqueda de eliminar
los obstculos (las normativas) que se oponen al propio ejercicio del poder, mediante el control de la relacin obtenido a
travs del uso de la fuerza (abuso de poder) 18
Una vez definida la violencia, en trminos generales, pasemos ahora a describir un tipo especfico de violencia, la
.J\oiencia poltica, que reviste singular impo{tancia a los efectos de nuestro trabajo ya que define e impo'ne su propio clima a la Administracin Pblica, tiendo toda la estructura
jerrquica estatal y cada una de las interacciones sociales que
se dan en ese mbito.

Una definicin de violencia poltica.


De protectores a violentos
Suscribimos textualmente a Sluzky. Por violencia poltica entendemos aquella violencia perpetrada por quienes
17
Corsi, Jorge. Introduccin en Violencia masculina en la pareja: Una aproximacin al
diagnstico y a los modelos de intervencin, Editorial Paids, 1995.
18
Corsi, Jorge. Op. Cit.

V10LENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

43

44

----------------

tienen la responsabilidad social y legal de cuidar a los ciudadanos, de m.antencr el orden en ~;u mundo, de preservar la
estabilidad y predictiblidad de sus vidas: el Estado, a travs
de sus agentes tales como la polica, l~s fuerzas armadas>> 19

que destruye o falsea los sgnifc~~dos y deniega esta Hans-formacin.

Segn Sluzky, la definicin de violencia poltica que subraya la transformacin de la fuente de proteccin en fuente
de terror en un contexto engaoso, lejos de ser especifica de
la violencia poltica, borra por el contrario, buena parte de la
distincin entre la (macro) violencia poltica y la (micro) violencia familiar y permite abarcar un a.mplio espectro de sima
ciones ..... donde, precsamente, ubicamos las situaciones especficas de la Administracin Pblica Nacional.

Una definicin provisoria de


violencia po.ltico-burocrtica
Basndonos en la defincin de violencia poltica de
Sluzky, intentamos la siguiente: La violencia polco-burocrtica es una variante de la ~iolcncia polfca, pc1petrada por
funcionarios polfdcos de Ja Administracin Pbica y por
agentes de alto rango (Personal .ferrquico) 2(}, que tienen 1a
responsabilidad social, legal y administrava de cuid1r a los
trabajadores del Estado y de cumplir y bacer cumpr las normas administratvas v1jgcntes. Es oJ"talccida adems por el
apoyo de 110-decisores que convalidan dichas prct11.rl- 1
En cualquiera de sus muchas variantes, la vio/enca po!f'co-burocrtca tiene un efecto devastador y de largo alcance ,en quienes han sido y son sus vctmas. Este efecto se
deriva de la coe:iistencia~de dos factores, a saber :

a) Que la violencia poltica es perpetrada, precisamente, por los funcionarios poltiGos y an por Personal Jerrquico y administrativos de carrera de alto rango de la Administracin Pblica, quienes tienen la responsabilidad de respetar y hacer respetar las normas administrativs vigentes.
b) Que la transformacin del crcter protector en ca-
rcter violento ocurre en un mbito laboral y en un discurso

DIANA SoALP1

---~-h- ----~---...-------------~--~-

De protectores a violentos
La calidad siniestra y el efecto traumtico devastador de
la violencia poltica, institucional y atn familiar son generados
por la transformacin del victimario, de protector en vio.lento,
en un c~ntexto que mistifica o deniega las ciaves interpersona
les mediante las c.uales la ~ctima reconoce o asigna significados
a los co~nport_am1e.ntos v10lentos y reconoce su capacidad de
consentir o d1semtr. As, la violencia adquiere caractersticas
devastadoras cuando el acto ele violencia es re-rotulado. La
J'e-rotulaci611 ~orr_e por cu.en ta del v/o!cmo, quien atribuye a
su conducta un significado diferente del que reafrnente tiene.z2

------------------------Algunas re-rotulaciones tpicas en Ja


Administracin Pblica
Veamos ciertas argumentaciones que un superior suele

'"Sluzky, Carlo~ Violencia Familiar y Violencia Poltica. lmplicancias teraputicas de un


modelo general en Nuevos Paradigmas y subjetividad Paids. Buenos Aires, 1994.
Nota: La definicin de Sluzky no alude a funcionarios de la Adminimacin Pblica.
w Directores Nacionales o Generales, Directores, Jefes de Departamento u otros con
personal a cargo,

zi La falta de cucstionamientos y el apoyo incondicional proviene de orrus actores sociales


que trabajan en la Administracin Pblica Nacional y son beneficiarios directos del sistema vigente, como se expone en el capitulo siguiente.

esgrimir frente a un agente :


Estoy trata11do de hacerlo reflexjonar.
Esto no es una represalia (por su di~cicxmci;1) sino w1
Jerta, un llamado a la responsabilidad.
22

Sluzky, Cnrlos. Op.Cit.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

45

El efecto es negado: No debe darle a esto, 1ns rnzsr.x:11-de h1 que tiene.


El corolario de valor es redefinido: Lo bago por su propio bien.
. Los roles son mistificados: Lo hago porque fo aprecio o
Jb soy muy respewoso de los distintos puntos de visea.
La posicin del agente es redirigida : flc1s tens caracte1fscas personales que inspiran escas medidus.
denc.i:1

En todos estos casos, el aprendizaje social le impone al


agente respetar a su superior, lo que conlleva la ideologa
(creencia) de que tiene la obligacin de complacerlo, subordinndose a todo capricho o impulso del superior. Implcita
e histricamente muchos agentes (la mayora?) han incorporado este deber de complacer . Esto significa no di se u tir
en situaciones de trabajo y aceptar las re-rotuhzones
(resignific:iciones) de las conductas que realizan los jefes.
Obviamente, los Asesores de Gabinete y otros actores de
la Administracin Pblica como los Administradores Gubernamentales2\ por ejemplo, tambin resignifican y rerowlan
permanentemente avalan.do muchas veces ia abierta violacin de las normas administrativas vigentes que pasa por
prctica normal>) y pretende autolegitimarse en dicha

habtualidad.
Thmo se falsean los significados y se tergiversa el carcter
de las conductas que se califica de persona equilibrada o
persona que sabe adaptarse a las circunstancias (entendido como elogio) a la persona que no cuestiona las arbitrariedades. La abierta discrepancia con las iniquidades ,y con la
violacin de las normas, se atribuye a caractersticas personales conflictivas 21
3

La categora de Administradores Gubernamentales se descdbe en el captulo 2.


.
Lo comrario, vale decir in a11sencu de resistencia, suele adqui1ir caractersticas de Conformidad automtica. (Este tipo de mecanismo se describe en el captulo 13).

24

46

IANA SetALPI

'Tanto el sometimiento como el aval a la arbitrariedad,


adquieren diversas modalidades que cobran vida en los dversos ejemplos que aparecen en la Segu.nda Parte del .texto. Las motivaciones, encubiertas, son vanadas. La finalidad
principal es sobrevivir, como sea, en la estructura de la Administracin Pblica que proporciona el sustento.
Segn Sluzky este tipo de consideraciones como las que
venimos realizando, se aplican tanto a vctimas de un Estado
como a vctimas de abuso fsico y sexual en el seno familiar.
De lo que se trata precisamente es de que nuestras instituciones -sean la familia o el Estado- cumplan un papel protector. Cuando esto no ocurre, cuando las instituciones que
deben proteger1 causan dao, lo hacen de una manera tal
que, la violencia y el dao quedan mistificados y justificados, llegando incluso a desfigurar el Estado de Derecho25

. La trampa existencial doble vnculo en la


Administracin Pblica
Veamos cmo funcionan en la prcdca cotidiana, los elementos dd marco terico que suscribimos.

Si se dan las tres condiciones que det~Haremos a continuacin, ello es indicio de que nos encontramos en presencia del conjunto de contingencias e instrucciones de la trampa existencial conocida como doble vnculo>~.
' ' ,
a) Una experiencia (frecuentemente reiterada) .en la que
dos significados contradictorios ocurren a dos niveles lgicos distintos: uno definido por el efecto del acto -'tal como el
dolor que provoca una violencia emocional- y otro por los
participantes :...en-contexto- tal como fa intenci6n benvola

del victimario.
b) Una instruccin a otro nivel lgicp an, que niega alguno de los niveles previos o la contradiccin entre ellos y
23

Esta cuestin se ampla en el Captulo 14.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

47

48

DIANA SCIALPI
---~-M--------,~~-~--~--.,,.....-~--~-~

prohibe el esclarecimiento tal como la amenaza de nule


al agente un sumao s se atreve a denunciar un hecho
viola torio de las normas, de la que el t1gente ha sdo testigo.
e) Y todo esto ocurre en un contexto en el que la vctima

Vctimas individuales y vctimas colectivas


Por ,~timo aclaremos que los actos de violencia poltico-b:1rocrat1ca pueden ser ejercidos sobre individuos cuando por
CJemplo un agente es forzado a realizar acciones que desaprueb~, o sobre grupos. En este caso el ejemplo podra ser
un c~nJUnto de empleados de planta permanente que es
adscnpto contra su voluntad en una determinada reparticin.

no tiene, (o percibe no tener) posibilidad de escapar o de


eludir toda respuesta.
Tal como queda indicado, esta violenea 110-accidcntal
requiere de un contexto en el cual algunos miembros del
sistema tienen el poder de decidir -poner en acto...:.. qu es
lo que va a ser validado como real para todos los miem
bros del sistema (en nuestro caso, la Administracin Pblica). La persona (agente/ empleado) por Jo mismo, es ncg~1da o invalidada en tanto sujeto social y es tratada como
<<objeto social.

Una consideracin adicional. El anlisis de Sluzky no


pone mayor nfasis en diferenciar dominacin (sin violencia fsica) de volenca fsica porque entiende que la
dominacin, aue s incluye violencia emocional, suele tener correlatos 'somticos importantes e inmediatos" de tipo
automtico, sistema que genera una Zona gris en la que
el cuerpo aparece como territorio del acto violento an cuando su espacio material no haya sido literalmente invadido.
Los relatos y las afirmaciones que en este sentido realizan-los entrevistados, con respecto a sus \nopias reacciones
somticas como consecuencia de las violencias padecidas,
son bien precisos 26

Efectos psicolgicos de la Violencia poJfrica--burocrtica


Algunos escenarios posibles
~os. relatos de nuestros entrevistados describen ideas,
senturnentos y acciones que dan cuenta de !os diversos efec-
tos psicolgicos que padecieron 27.
.Los que si~uen son algunos escenarios tericos posibles
Y ~1en~n. el ob!e.to de anticipar y ~aracte~izar algunos efectos
ps1c;>log1cos t1p1cos de la v1olenc1a poluco-burocrtica 28
Estos escenarios varan conforme a dos factores:
a) Con cunta frecuencia aparece la amena~a.
b) Cun intensa es esa amenaza y qu cons~cuencias entraa para el empleado.

Escenario 1: Disonancia Cognitiva


Discrepancia con lo conocido hasta el momento

OrigcI!: ?rden o instruccin inesperada acompaiada de amenazas indirectas y leves de consecuencias negativas si el sujeto
no accede.
'6

No existen estadsticas vitales de trabajo de la Administracin Pblica. En su trabajo


<Las Condiciones Vitales de Trabajo (Coleccin INCASUR. Bs. As. 1987) Alberto
Bialakowsky sugiere medir la Probabildad de secuelas e incapacidades permanentes. Ms
adelante, el captulo 15, El Desampnro aprend,ido, da cuenta de algunas secuelas tra'nsitocins permanentes_

27

Los ?osibles efectos sobre In salud fsica se incluyen en e! Captulo 15 El Desampnro


aprendido.

' Pnra ello hemo.<> adaptado el modelo e!aborndfl por Cm !ns Sli1 7kv

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

49

Ejemplo. Un superior poltico llama a un agente (profesional,


mujer) y le dice que no la ve integrada al equipo. La agente no
concurre a los almuerzos de camaradera que organiza su jefe
por muchos motivos. El jefe le dice que no es obligacin concurrir pero que le gustara que ella concurriera porque la quiere
ver integrada. Esta compulsin a la integracin desde Ja interaccin persowzf y no desde Ja tarea especfica es inapropiada e incluye insinuaciones veladas de que, de no hacerlo, seguir careciendo de una buena evaluacin de desempefio o de ,
un buen concepto por parte de su superior.
El efecto de estas sirnaciones desestabilizadoras, inquietantes, que
contrastan con la experiencia habitual de vida del sujeto, es de disonancia cognitiva: Qu est pasando aqu? Qu raro! Esto
es inaceptable! o, a veces. Mejor hago lo que me piden.

Escenario 2 : Procesos de ataque o fuga


Origen: Amenazas aisladas e inslitas de mayor intensidad.
lTjemplo: Una resolucin con la nmina de los agentes que pasan al Fondo de Reconversin (antesala del despido) circula por
rndiopasillo,, 29 antes de ser dada a conocer oficialmente.
Esta situacin provoca un efecto psicofisiolgico de alerta,
en la que los agentes asumen una posicin defensiva u ofensiva,
anticipando los posibles desenlaces negativos, tomando precauciones, escapando del lugar o preparndose a enfrentar la amenaza. Es decir se ponen en accin procesos de acaque o fga.

50

IANA SCIALPI

La construccin de sentido
Todos los seres humanos necesitamos dar cuenta de nosotros mismos. Para eso necesitamos tambin continuidad
en tiempo y espacio, necesitamos dotar de causalidad a los
acontecimientos, retener el orden y organizar relatos con sentido. Cuando sufrimos una situacin de extrema violencia,
podemos perder nuestra capacidad de construir la historia.
En esa instancia, se da todo un enfrentamiento entre nuestra necesida'Ci de asegurar sentido y nuestra propia incapac;idad para organizar de manera razonable una experiencia ex-
trema de violencia.
Debe agregarse que existe una consecuencia desafortunada en este esfuerzo de generar sentido y es que se favorece en la vctima una historia, un relato de los sucesos violentos que contiene el supuesto de que ella (la vctima) podrl1
haber hecho algo para prevenir la violencia. Por Jo tanto Ja
vctima se culpabiliza en pirte por Jos actos que Ja
dammJicarod. Slo as puede construir una historia en la
que tiene algn control sobre los hechos. Al precio de
asumirse culpable de su propio infortuniolllA su .vez, este
proceso se ve favorecido reforzado cuando. el v~ctimario
organiza su discurso culpando a la vctima por su violencia,
inculcndole miedo y vergenza. (Pregntese porqu le pasa
'esto o No te conviene hablar de esto con nadie)..
Esta interminable pelcula interna de la vctima, que
vuelve a ver una y otra vez, convierte muchas situaciones
aisladas en hechos reiterados para la vctima. Entonces, lo
que en su origen fue un acontecimiento aislado, se torna
repetitivo.

29 Radiopasillo se denomina al espacio informal donde circulan los chismes, rumores y otros
datos, a faha de informacin oficial precisa. La ausencia de informacin oficial clara, propicia

el rnmor.

Jo

Ver el relato de Lina en el captulo 14.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

--------

----

51

Escenario 3: Ensefianza-Aprendzaje
Origen: Experiencias repetitivas de coercin que tienen lugar
en un contexto de bajo nivel de amenaza o dao.
Ejemplo: La prohibicin de escuchar msica, de col?currir vestido de determinada manera u otra indicacin coercitiva similar.

Escenario 4: Lavado de cerebro


Origen: Amenazas o coerciones ms intensas y persistentes de
los sistemas rgidos y punitivos como la Administracin Pblica. El bombardeo constante de instrucciones amenazantes afecta
lo que la gente piensa y percibe. Negar o distorsionar el mensaje recibido es preferible al riesgo asociado y a sus consecuencias
rnoralcs y comportamentales.
Ejemplo: Toda la poblacin de agentes tiene el hbito-de quejarse del maltrato y simultneamente de negar lo que est
ocurriendo o transformar las situaciones violentas cotidianas en
un componente normal del vivir. (As es nuestra vida! ) Esta
categora describe en forma pura, el efecto de lavado de cerebro. La distorsin cognitiv~ es un rasgo presente en toda violencia reiterada, independiente de su intensidad.
'
Este efecto psicolgico se conoce tambin como refhrma
de pcnsamienco, porque los valores de los opresores son incorporados progresivamente de manera no crtica por las vctimas.
Los puntos d vista alternativos y las evidencias contrarias a esos
valores son negados o descartados y todo pensamiento crtico es
autoccnsurado. (Ver recuadro Conformidad automtica de
Erich Fromm en el Captulo 13) Imperceptiblemente, los indi-
viduos, continan viviendo sus vidas fuera del mbito laboral,
con nuevas restricciones conceptuales y perceptuales, sin considerar alternativas.

52

-------------

DIANA SC!ALPI

Otra aiternativa psicolgica


A los efectos psicolgicos que acabamos de presentar en
trminos de escenarios tericos debemos agregar otra derivacin psicolgica posible, que no depende de la combinacin de frecuencia/intensidad que asuma la amenaza, en
cada escenario. Esta alternativa se conoce como identfcacin de la vctima con el agresor.
En el contexto de la Administracin Pblica que estarnos
analizando podramos hablar de la identificadn del personal con el funcionario-jefe violento.
Un ejemplo extremo de este tipo de situacin es el prcscn
tado en el film Portero de Noche donde un ex-torturador
nazi se reencuentra -muchos aos despus de finalizada .la
guerra- con una sobreviviente que fue su protegida y amante en el campo de concentracin. El reencuentro moviliza a
ambos a tal punto que ella abandona a su esposo, un clebre msico, y se fuga, encerrndose liternlrnente (en el
departamento de su ex-torturador) para revivir aquel siniestro romance.
Sin llegar a estos extremos, en la Admif,listracin Pblica
solemos asistir a un variado nmero de situaciones de identificacin con el agresor.
Algunos agentes pasan a ser pr~vil~giados del lder poltico de turno, en virtud de la mentada identificacin que ad~
quiere formas diferentes. En tal caso el agente tdentificado
con su superior su.ele ocupar el rol de colaborador incondicional, informante, amante, Capataz informal, etc. a cam ..
bio de detenninadas ventajas para su propia supervivencia.
-----------------~------- --~--- ............. -~~--- ---"-~---~-- -~--

El Sndrome de Estocolrno
El estudio en detalle del singular proceso de ideotifcaci(
de las vctimas con sus agresores, (fata de 1973, a partir de una

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

53

.54

DIANA SCIALPI

---~-~----------------------------

situacin en la que un banco de Estocolmo fue asaltado. Los


asaltantes, rodeados por la polica, capturaron a un grupo de
rehenes para utilizarlos para negociar sus trminos de rend-
cin. Esta negociacin dur seis das, durante los cuales se estableci un vnculo intenso de alianza entre vctimas y captores
caracterizado por la idealizacin y justificacin de los captores
por parte de las vctimas, que persisti mucho despus de su
liberacin.
Ha:>ta tal punto que , tiempo despus, una de las rehenes
termin casndose con uno de los asaltantes. Este proceso ,conocido desde entonces como Sndrome de Estocolmo, en la
actualidad es favorecido en situaciones similares para aumentar
las probabilidades de supervivencia de los rehenes.
Carlos Siuzky

~Violencia

Familiar y Violencia Poltica

----------------- - - - - - -

Una perspectiva jurdica


Hemos establecido que dedicaremos este captuio -como
indicamos en el subttulo-a describir los marcos tericos que
nos acompaan. En este punto vamos a referirnos alesquema terico de Reisman, construido desde la perspectiva del
derecho, a partir de un trabajo de investigacin, apoyado
por la Yale Law School, cuyo propsito fue estudiar las caractersticas del soborno corno patologa de las decisiones.
Reisman sostiene que en todos los sistemas sociales, la~
prohibiciones varan de acuerdo con la presin con que se
exigen, la probabilidad de que sean sancionadas y la severidad de la vigilancia ejercida. Y aclara que, todos esos factores pueden ser influidos por la denddad y la ubicaci6n
social del violador de una prohibicin especfica. Asistimos
cotidianamente a numerosos casos de violaciones a la ley
perpetradas por notorios miembros de la comunidad artstica o por altos funcionarios polticos, o simplemente por gente de mucho, dinero, que ejemplifican en la Argentina actual, esta afirmacin acadmica.

La mayora de la gente aprende a temprana edad que


hay pecadillos que pueden quedar impunes -contina
Reisman y- en cualquier proceso social, existe un sstema
mtico que expresa claramente todas las reglas y prohibiciones (las acciones buenas y malas expresadas sin tonos ni matices) y un cdgo prctico que dice a los operadores cundo, cmo y por quin pueden hacerse ciertas
cosas malas 31
Utilicemos esta perspectiva metodolgica para analizar un
elemento o factor de la organizacin laboral en 1a Administracin Pblica Nacional. Por ejemplo, el cumplimiento del
horario por parte de los agentes del sector pblico.
La falta de ocupacin efectiva y el abundante tiempo ocioso disponible, conduce necesariamente al ablande del sistema mtico (el horado esta9Jecido). As algunos agentes - segn su identidady ubicacin socia/32 logran hacerse escuchar y hacen convenios individuales o arreglos de palabra con sus jefes de turno, para blanquear su horario real, es
decir el que efectivamente cumplen. Otros, en cambio (la
mayora tal vez?) con menos ,posibilidades de dilogo y de
negociacin, tienen, o buscan tener, otras ocupaciones para
incrementar sus magros salarios en vista def.a~undante tiempo disponible por la falta de ocupacin efectiva33 Estas otras
ocupaciones son realizadas desde los mismos organismos
,pblicos utilizando infraestructura, tiles y servicios del. Es31

W. Michael Reisman Remedios Contra la Corrupcin? (Cohecho, Cruzadas y Reformas, FCE.Mxico, 1979. El sistema mtico no expresa valores caducos, sino ms
bien afirma valores que continan siendo importames social y personalmente. No obstante, gran parte de esa ley formal, que los miembros de la comunidad continan viendo
como ley y que no estn dispuestos a descartar, no slo no ser puesta en vigor cfieazmcncc, sino que su violacin ser aceptada como el modo en quc:se hacen las cosas.
n Estos dos factores identificados por Rcisman, incluyen cipo de profesin o funcin
del agcme, categora que ocupa en el escalafn, salario efcccinunence percibido, capital culrural y capital social (relaciones) que posee y un sinnmero de condicionaures
que influyen en el dccisor.
,JJ El sobrccmpleo 1:11 el seccor ptblico es una de las formas particulares de subcmplco,
que se traduce en falca de ocupacin efectiva.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACl<)N PBLICA

55

56

tado para fines personales o por medio de la estrategia de


salir y entrar. Esta consiste en abandonar el lugar ele trabajo
a lo largo de t jornada de 7 u 8 horas en perodos sucesivos y
entrecortados. Los agentes salen a realizar diligencias y atender otras tareas, amparados por sus compaeros.
El hbito de quioskear (vender ropa, cosmticos y todo
tipo de artculos) es otra manera de matar dos pjaros de un
tiro: incrementar los magros ingresos y ocupar el amplio
tiempo disponible dentro de la franja horaria de oficina.
El cdigo prctico funciona para todos solidariamente y
los jefes hacen la vista gorda porque estn en otra cosa 34
Este ejemplo de:l horario resulta casi ingenuo a la vista de
la fizka de ocupacic5n efectiva tan conocida por todos.
La infrautilizacin de capacidades individuales es violencia causante de estrs35 Bajo estas circunstancias, la reprobacin del incumplimiento del horario contiene una gran
dosis de hipocresa, ms an si por aadidura la comparamos
con las faltas y extravos de la Administracin que revisaremos en los captulos siguientes.
Como seala Reisman, es obvio que la generalizacin de
las desviaciones de los funcionarios resulta desconcertante
sobre todo cuando se descubre que el establecimiento, financiamiento y operacin de los procesos de aplicacin de la
ley slo se lleva a cabo espordicamente, en el mejor de los
casos. Y cabe sealar que el hecho de que se aplique discrecionalidad y no la ley formal, no significa necesariamente
que un cdigo operacional (las reglas de juego que juegan
los funcionarios polticos) est indicando que desde ahora
ya son legtimos.

Pr ltimo, un importante instrumento ele anlisis proporcionado por el marco terico de Reisman es el, que recibe
No corresponde im:h.1r en este ejemplo relativo al horario, a los denominados ftoquis ,
vale decir a las personas que figuran como agentes de la Administracin Pblica Nacional
y cobran diversos salarios sin concurrir a trabajar.
15 F.sta cuestin se ve en lo~ caprnlos ll y 15.

DIANA SCIALPI

la denominaci<'Jn de jurisprudencia confidencial>). El con.cepto alude a otro tipo de enmascaramientos1 que dcb~ .
mos tener en cuenta a la hora de analizar burocracias ad
mm1strnt1vas.

La jurisprudencia confidencial
La institucin de la jurisprudencia confidencial --fami ..
liar para los abogados internacionales- (consiste en) una teora
y prctica confidencia) o secreta del derecho, conoc da por unos
pocos abogados clave que algunas veces realizan funciones jm'-
dicas de acurdo con ella. La jurisprudencia confidencial no se
expresa nunca abiertamente. Los abog<idos con altos puestos
en el gobierno y los profesionales prvados que pueden aconsejar a ia lite tendrn acceso a acuerdos sec1eto5 que citos nter
pretan; alegatos y arbitrajes, emitidos :dgunas veces por jueces
de tribunales pblicos que actan en su c:cipacidad privada, st'rn suprimidos por acuerdo de las partes; las opiniones e:mii:idas por las empresas se conservarn con carcter confidenc:aJ, y
vastas cantidades de material juddico en el sector piblico scrfo
clasificadas. Nada de esta jurisprudencia confidencial ser expresada por los mismos profesionales en la jmisprudencia pblica o sea la jurisprudeocia presentada al .pblico y estudiada
asiduamente por los estudiantes.
El estudio del tratamiento legal del soborno es, en gran par..
te, un estudio de !a jurisprudencia confidencial, la jurispruden
cia en las sombras.
Esto ha hecho necesario mirar en forma diferente el mate ..
rial fcilmente disponible y, a menudo, trabajar con datos in ..
completos. Yo me he valido de los datos disponibles lo mejor
que he podido, pero esta obra no es tanto un estudio emprico
corno un intento de encontrar el sentido y las razones para un
registro pblico en claroscuro.,,
De: Objetivos, Problemas y Mtodos Prlogo al Estudio del Soborno

.H

W. Michael Reisman11'
3

~ Reisman,

W. Michacl. op cit. pg. 3 l.

ViOLHKIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

57

Una nueva dimensin


La. pe~spectiva Condici~nes y 1\1 e dio An~biente, de Tr~
baJO mcorporada en el Convemo Colectivo de frabaJo
El punto de vista denominado Conddones y Medio Ambiente de Th1bajo( CyMAT), cuyo origen se remonta a una
Conferencia Internacional del Trabajo de 1974, propicia otra
manera de entender las relaciones laborales 37
De acuerdo a la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), la concepcin Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo parte de ciertos principios: El primero de ellos es que las
condiciones y med10 ambiente de trabajo forman un todo. As,
en efecto, son percibidas por el trabajador, quien asume en s
la carga de los agentes de riesgo clsicos -la higiene y la
seguridad-y de otros agentes de riesgo menos tenidos en cuenta el exceso en la jornada de trabajo, el reposo insuficiente, y
un contenido de trabajo desvalorizante de las propias capacidades, ere. Si bien en mayor o menor medida cada unD de
estos factores es medible independiememente, la sumatoria
de ellos se ejerce sobre el trabajador. El segundo elemento
conceptual est referido justamente a que los distinros factores pueden ser interactuantes. No tener en cuenta esro, configura no slo errores de diagnstico, sino la imposibilidad de
corregir situaciones de riesgo. El efecto global es el producido por el conjunto de los factores intervinientes. El mismo
puede superar la simple suma de los elementos.
Pero an las CyMA'T' se asocian con la situacn jurdica
prctica del trabajador y esto mantiene relacin a su vez ~0~1
el rgimen poltico vigente. La OIT plantea como reqms~
tos bsicos en este sentido, las existencia de libertad sindical y un sistema que tutele el cumplimiento de las leyes la.!/

Rt;d1guc:z , Carlos A. Salud y Trabajo. La Situacin de lus Trabajadores en la

Argcmna" Centro Ediwr de Am.;rica Larina/ On~ Buenos Aires, 1990.

58

IANA SCIALPI

borales (inspeccin de trabajo). Es obvio que difcilmente


pueda haber libertad sindical si no hay democracia 38
Este marco terico dio origen a la creacin del Programa
Internacional para el Mejoramiento de las Condiciones y
Medio Ambiente de 11-abajo (PIACT) de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT).
La mejora de las condiciones y medio ambiente de trabajo concierne al hombre en su integridad, es decir que no
se trata solamente de evitar el accidente de trabajo, sino de
considerar la unidad biolgica, psquica y social que configura cada hombre y de tener en cuema sus sentimientos y
aspiraciones.
La Repblica Argentina aprob la Resolucin sobre el
mejorarniemo de las condiciones y medio ambieme de trabajo, junto a los dems pases concurrentes a la conferencia
Internacional del Trabajo de 1985.
En virtud de ello, con esta perspectiva se realizaron en
nuestro pas, una sere de quince Seminarios Nacionales
Tripartitos sobre las condiciones de trabajo en las distintas ramas de actividad, orgapizados por la Direccin Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo, del Minis_te:
rio de Trabajo. Hacemos la salvedad de que no se realtzo
ningn Seminario Nacional 'T'ripartito correspondiente al
sector pblico 39

En el marco de esa libertad sindical debe entenderse la Convocatoria a un PlebisciNacional de rcebaw al Primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica Nacional, realizada por ATE, Asociacin de Trabajadores del
Esrado. Ello en virmd de que este primer convenio colectivo, fue aprobado y firmado
solamente por la Unin Personal Civil de la Nacin, L'PCN, en representacin de los
trabajadores de la Administracin Pblica, en diciembre de 1998.( Dec~~to 66/99 Boletn Oficial del 26/2/99).
""Rodrguez, Carlos A. Salud y Trabajo. La Situacin de Jos Trabajadores en la Argent
na Cenero Ediwr de Amrica Lacina/ OIT, Buenos Aires, 1990. Esra valiosa obra contiene los informes por sector de actividad, que dan cuenca de escas experiencias. Fueron
analizados quince sectores. No se incluy el Sector Pblico. (Ver Noca de pi de Pgina
Nmero 7, en la Prescmacin.)
to

VtOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PLIBLICA

59

60

En el ltimo ao de gestin de gobierno iniciado en 1989,


las CYMAT aparecen incorporadas en el Primer Conveni9
Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica, celebrado en diciembre de 1998 y homologado en febrero de 1999 40
Resulta imprescindible transcribir Jos trminos del Pri-
rner Convenio Colectivo para la Administracin Pbl.ica,
referidos a las Condiciones de Trabajo y Medio Ambiente,
porque, huelga decirlo, todas las situaciones y modalidades
de violencia poltico-burocrtica que se presentarn a lo largo de este trabajo, padecidas por los agentes del sector pblico, violan abiertamente los siguientes postulados de las

DIANA SCIALPI

2) La naturaleza de los agentes fsicos, qumicos y biolgicos


presentes en el ambiente de trabajo y sus correspondientes in
tensidades, concentraciones o niveles de rnescrv:ia.
3) Los procedimientos para la utilizacin de Jos agentes citados
en el punto 2) que influyan en la generacin de los riesgos.
4) Todas aquellas otras caractersticas del trabajo, incluidas las
relativas a los aspectos organizativos funcionales de los organismos y entidades en general, los mtodos, sistemas o procedimientos empleados en la ejecucin de las tareas, y los aspectos
ergonmicos, que influyan en la existencia y/o magntud de los
riesgos a que est expuesto el tra bajador'11

b) MEDIO AMBIENTE OE TRABAJO


Se entiende especficamente incluido en este concepto:
l) Los lugares, locales o sitios, cerrados o 8l aire libre, donde

CyMAT:

las personas vinculadas por una rela~:in de empleo pblico


desarrollen las funciones propias de los organismos a los que
pertenecen.
2) Las circunstancias de orden sociocultmal y de infraestructura
fsica que en forma inmediata rodean la relacin hombre-trabajo
condicionando la calidad de vida de los agentes y sus familias.
a. Prevencin: consiste en el conjllnto de actividades o medidas
previstas o adoptadas en todaS las fases de la actividad de los
organismos y entidades de la Administracin Pblica Nacional
comprendidos en este convenio, con el fin (te evitar o disminuir
los riesgos derivados del trabajo.

Convenio Colectivo de Trabajo General para

Administracin Pblica Nacional


Vigencia 1-1 -99 al 31-12-2000

TITlJLO VIII: CONDTCIONES Y MEDIO AMBIEN11:<:


DE TRABAJO
Artculo 104 - A los efectos de la aplicacin de las normas sobre
condiciones de trabajo y medio ambiente, reguladas en las leyes 19.587 y 24.557 y sus decretos reglamentarios, se considerarn:
a) CONDICIONES DE TRABAJO: las caractersticas del trabajo que puedan tener una influencia significativa en la generacin de riesgos para la seguridad y la salud del trabajador.
Quedan especficamente incluidos en este concepto:
1) Las condiciones generales y especiales de los :ocales, instalaciones, equipos, productos y dems tiles existentes en el lugar
de trabajo, y bajo las cuales se realiza la ejecucin de las tareas.

Artculo 105
a. Examen preocupacional para todos los agentes que ingresen
como Planta Permanente.
b. Exmenes mdicos anuales, los que debern contemplar las
caractersticas especiales de cada actividad.
c. Comunicacin escrita al trabajador de los resultados de los
anlisis y exmenes.
d. Confeccin de una estadstica anual sobre los accidentes y enfermedades profesionales, la que deber ser comunicada a la autoridad administrativa del trabajo y a la representacin sindical.

.., Boletn Oficial 26-2-99: Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica Nacional. (Decreto 66/99) Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo,

CYMAT.Ttulo VII1.

11

Estas caractersdClls escn en juego en todos los casos presentados.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PLJBLICA

-----------

61

e. Presencia de un servicio mdico en el lugar de trabajo; cuando d mniCHJ de rn!lxjadures no justificara un servicio perrna
nente, se proceder a la contratacin de un presrndor externo
que garantice la atencin de urgencias.
f Denuncia de los accidentes y/o enfermedades profesionales
ante la autoridad administrativa y a la representacin sindical.
g. Toda conducta establecida en las leyes 19.587 de Higiene y
Seguridad y 24.557 de Riesgo del Trabajo, normas reglamentarias y/o complementarias y/o modificatorias y aquellas especficamente adoptadas por la CyMKf.
Ardculo 10- Crase la Comisin de Condiciones y Medio Ambiente de 'Ilabajo del Sector Pblico (CyMAT) integrada por 3
representantes citulares y 3 suplentes por parte del Estado
Empleauor y por 3 representantes titulares y 3 suplentes por la
parte gremial a la que deber agrtgarse una comisin tcnica
asesora perrnanente integrada como mnimo por un mdico especialista en medicina laboral, un especialista en higiene y seguridad y un representante de la Superintendencia de Riesgos
de ~EabaJO, pudindose convocar otros especialistas cuando la
situacin lo requiera. Las representaciones del Estado
Empleadur y Gremial se integrarn de conformidad cor:i, lo dispuesto en las Resoluciones del MTSS 70/98 y 42/98, respectivamente. Contar asimismo con una delegacin en cada organismo o ente descentralizado.

Artculo 107- La Comisin de CyMAT tendr las siguientes


funciones:

L Fiscalizar, a travs de las delegaciones, el cumplimiento de


las leyes 24.57'7 y 19.587.
2. Asistir y coordinar la accin de las delegaciones.
3. Proponer norqias de seguridad dirigida a evitar accidentes.
4. Formular recoincndm.:iones para mejorar ia aplioacin de la
normativa referida.
S. Proponer y disear sisternas de sealizacin e instructivos para
uso de elementos de proteccin personal o general.
6. Analizar y evaluar las sugerencias y denuncias hechas ante la
Comisin sobre higiene y.seguridad en el trabajo.

62

IANA SCIAL.Pf

' 7. Rc.ievar informacin relativa a la aplicacin de los programa]


..
de mejoramiento establecidos en virtud de los contratos celebrados con las Administradoras de Riesgos de Trabajo.

Para los pases en desarrollo como la Argentina, la Organizacin Internacional del Trabajo, aade especficamente la
siguiente indicacin:
El mejoramiento de las Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo, CyMAT, debe ser considerado en el contexto
ms amplio del desarrollo social y econmico en general, ms
bien que en el contexto estrecho del Jugar de trabajo nicamente 42.

Para pensar la Administracin Pblica


L.os diferentes marcos tericos presentados en este captulo constituyeron nuestras brjulas: nos guiaron a travs del
campo de investigacin elegido, nos permitieron adquirir instrumentos metodolgicos de 9istintas disciplinas para mirar
crticamente la Administracin Pblica y S14;grieron explicaciones posibles.
Por su parte, los casos que presentamos a continuacin y
que fueron elegidos para integrar la muestra intencional, no
,agotan todas las posibilidades reales de violencia poltico burocrtica.
Todo parece indicar, entonces, que las condiciones de tra
bajo en la Administracin Pblica requieren un estudio exhaustivo a partir del:
1. Monitoreo reflexivo de las propias experiencias.
2. Observacin y estudio profundo de situaciones y casos.

" J.

M. Clerc. Introduccin a las Condiciones y el Medio Ambiente de Trabajo


Organizacin Internacional del rfrabajo, O.I.T. Ginebra, 1987. oz:na 255.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

63

--~------------------~---------~-~-----............,--

64

IANA SCIALPI

~ I~vest,ig~ciones c.iemficas multidiscip1inarias para productr diagnost1cos prec1sos: estudios estadsticos, medicin de
impacto de factores diversos, encuestas sistemticas, otros 43.
4. Reflexin consciente de todos los protagonistas.

Anexo al Captulo 1
Material utilizado en la entrevista
La entrevista const de dos momentos:
a) Lectura conjunta de las tres definiciones de violencia
y aclaracin de conceptos.
b) Formu1acin de ocho preguntas.
Se transcriben textualmente las definiciones y las preguntas.

Definicin general de violcHcia


En sus mltiples manifestaciones, la violenca siempre c5
una forma de ejercicio del poder mediante el ".':mpleo de b fuerza (ya sea fsica, psicolgica, econmica, poltica ... ) e implica la
existencia de un arriba y un abajo, reales o simblicos, que
adoptan habitualmente la forma de roles comp)ementarios: padre-hijo, hombre-mujer, maestro-alumno, patrn-empleado, joven-viejo44.
El empleo de la fuerza se constituye asf en un mtodo posible
para resolver conflictos como un intento de doblegar !a voluntad
del otro, de anulado precisamente en su calidad de otro. La violencia implica una bsqueda de eliminar los obstculos (las normativas) que se oponen al propio ejercicio del poder, mediante el con
trol de la relacin obtenido a travs del uso de la fuerza ( abuso de
poder)45
4
'

Entre los factores mediblcs, consignamos: !) Condiciones de vida 2) Caractersticas


del ~mplco 3) Tiempo de tra?aio 4) Sistemas de remuneracin 5) Organizaci6n del trabajo
6) bnfcrmcdadcs del uabao 7) Formacin e Informacin recibidas en el trabajo 8)
l'crrepci6n riel uahajo por lo~ trabajadores 9) Participacin.

~Com,

Jorge. Introduccin en Violencia masculina en la parcj<1: 1; na aproximacin al

dagnstic() y a los modelos de incervcncin~, Editorial Paids, l 99S.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

65

Definicin de Violencia poltica


Por violencia poltica, entendemos aquella violencia perpetrada por quienes tienen la responsabilidad social y legal de
cuidar a los ciudadanos, de mantener el orden en su mundo, de
preservar la estabilidad y predictibildad de .st:s vida~: el Estado, a travs de sus agentes tales como la pohcia, las fuerzas armadas,, 46

Definicin de Violencia poltico-burocrtica


Definimos la violencia poltico-burocrtica como una variante

de la violenca poltica, perperrnda por funcionarios polticos de


la Administracin Pblica y por agentes de alto rango (Personal
Jerrquico) 47 , que tienen la responsabilidad social, legal y ad1:ninistrativa de cuidar a los trabajadores del Estado y de cumplir y
hacer cumplir las normas administrativas vigentes. Es fortalecida adems, por el apoyo de no-decisores que convalidan dichas
prcdcas.

Las ocho preguntas que formulamos

1) En su mbito de trabajo, ha sido Ud. vctima de violencia,


entendida en los trminos de la definicin que acabamos de
compartir? Si la respuesta es afirmativa pasar a la pregunta nmero 2.
2) Cuntas veces sufri violencia entre 1989 y 1998? Describa
um1 experiencia.
.
.
3) Qu pens al respecto de esa expenencia?
4) Qu sinti al respecto?
5) Qu hizo al respecto?
'"Sluzky, Callos Violencia Familia y Violencia P_uldca. lmplic:a1~cas teraputicas de un
modelo general" en Nuevos Paradigmas y S1~b.1cn:1dad Pa1du~. ~ucn~~ A~r.es,_ 1994.
Nota : La definicin de Sluzky no alude a func1onanos de la Adm111mrac1on I ubhca.
u n:-~~"""" r-1~,.;,_,..~1, . "r;,.,wrnlcs. Directores. Jefes dc Dcparrnmcnco u otros con pcr

66

DIANA SCIALPI

Las respuestas a estas cinco primeras preguntas aparecen


en Jo_s relatos de la Segunda Parte del trabajo.

6) Cul es a su criterio, la o las causas de esta violencia en la


Administracin Pblica?
7) Cules son a su criterio, los efectos o consecuencias de esta
violencia en la Administracin Pblica?
8) Qu sugerira Ud. como propuesta de solucin?

Las respuestas a la pregunta 6 aparecen en el captulo


14. Las respuestas a la pregunta 7 se incluyen en el captulo 15. Las respuestas a la pregunta 8 estn contenidas en el
captulo 16.

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