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UNIDAD SIETE: DEL MODELO GERENCIAL CLSICO A LA NUEVA GESTIN PBLICA

El modelo tradicional de la administracin pblica


El gerencialismo clsico
Las crticas al modelo tradicional de la administracin pblica
Los postulados bsicos de la Nueva Gestin Pblica
La agenda de reforma de la Nueva Gestin Pblica
Las criticas al enfoque y los problemas para su aplicacin
UNIDAD SIETE: DEL MODELO GERENCIAL CLSICO A LA NUEVA GESTIN PBLICA
1.1 EL MODELO TRADICIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
1.1.1 Burocracia y administracin
La concepcin tradicional de la administracin pblica est basada en la idea de Max
Weber de la burocracia moderna. Partiendo de la definicin de Estado moderno donde los
funcionarios dejan de ser propietarios de los medios materiales de la administracin este autor
define al funcionariado moderno como un conjunto de trabajadores altamente
especializados, con una larga preparacin y un sentido tico basado en el valor de la
integridad. Para Weber, sin este funcionariado se cernera sobre nosotros el riesgo de una
terrible corrupcin y una incompetencia generalizada, e incluso se veran amenazadas las
realizaciones tcnicas del aparato estatal1.
Segn este modelo, el funcionario no debe hacer poltica sino limitarse a administrar
imparcialmente, ejecutando precisa y concienzudamente las ordenes de la autoridad
superior, an en contra de su propio juicio, descargando toda la responsabilidad en dicha
autoridad.
Las caractersticas de la burocracia para Weber son:
1. El prerrequisito de una organizacin burocrtica est constituido por la existencia de
reglas abstractas a las que estn ligados el detentador (o detentadores) del poder, el
aparato administrativo y los dominados. Las rdenes se legitiman por el ordenamiento jurdico
impersonal del que recibe su poder de dominio.
2. Con base en este principio de legitimidad, una organizacin burocrtica se caracteriza
por relaciones de autoridad entre posiciones ordenadas sistemticamente en un modo
jerrquico, por esferas de competencias claramente definidas, por una divisin del trabajo y
por una clara separacin entre persona y oficio. Adems las funciones administrativas se
ejercen de manera continuada y basndose en documentos escritos.
3. El personal empleado en una estructura burocrtica es tpicamente libre, es tomado bajo
contrato, y en virtud de calificaciones tcnicas especificas se le paga una remuneracin fija,
tiene una carrera regular y considera el propio trabajo como una ocupacin de tiempo
completo2.

1
2

Weber, Max. El poltico y el cientfico. Barcelona: Editorial Tecnos; 1995. p. 102


Giglioli, Pier Paolo. Burocracia. En: Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Mxico: Siglo XXI; 1983.

Por lo tanto, esta administracin se funda en la racionalidad legal y la aplicacin ciega de


los procedimientos y reglas establecidos legalmente. Esta forma de administracin impide la
discriminacin, la existencia de desigualdades o privilegios y el uso arbitrario de la ley.
El burcrata obedece el reglamento sine ira et studio, sin ira y sin prevencin. La continuidad
y la regularidad de los servicios estaban fundamentadas en la rutina y en una actuacin
profesional de funcionarios estables, fuertemente socializados en la idea del servicio pblico.
Esto le dara a la administracin seguridad y continuidad, y una tajante separacin entre
decisin y ejecucin.
Estos elementos centrales de la idea weberiana de administracin racional era defendido
como una forma coherente de ejercicio de las funciones del Estado en las modernas
democracias de masas3. Para Weber, la administracin burocrtica es superior a las dems
formas de administracin que existieron previamente.
Finalmente, es necesario resaltar que el modelo burocrtico requiere para su consolidacin
de algunos presupuestos: la existencia de un sistema legal, el desarrollo de una economa
monetaria y la expansin cualitativa y cuantitativa de las tareas administrativas. La falta de
alguna de estas caractersticas no indicara la ausencia de burocracias sino de desarrollos
diferentes a los de la burocracia moderna.
La burocracia moderna tiene algunos efectos importantes entre los cuales se encuentra la
concentracin de los medios de administracin, que ser ampliamente criticado mas tarde. El
segundo efecto es la nivelacin de las diferencias sociales, que resulta del ejercicio de la
autoridad conforme a reglas abstractas e iguales para todos. Por ltimo, la seleccin de
funcionarios por medio de criterios objetivos puede hacer que surja una casta privilegiada
con bases meritocrticas.
7.1.2 El gerencialismo clsico
Despus de la crisis del 30, el crecimiento de las funciones asumidas por los Estados de
Bienestar en los pases centrales y en Amrica Latina con el desarrollismo- fue incrementando
la complejidad de las funciones pblicas estatales y con ellas los requerimientos tcnicos
para la garanta de los servicios requeridos por los ciudadanos. Por esa razn, los Estados
empiezan paulatinamente a incorporar algunas tcnicas del sector privado que se
consideran ms flexibles que aquellas propias del modelo burocrtico tradicional.
Para Olias de Lima4 el gerencialismo clsico est fundado en las propuestas de Taylor y
Fayol la organizacin cientfica del trabajo- y en algunos autores neoclsicos de la teora
de las organizaciones como Gulick, Urwick y Mary Parker Follet (entre otros).
Sin embargo, el gerencialismo clsico conserva algunos elementos de la concepcin
burocrtica weberiana. Al igual que en el esquema tradicional la premisa bsica del
gerencialismo clsico es la separacin entre el mbito de la decisin (mbito poltico) y el de
la accin (la gestin) o entre aquellos que toman decisiones y aquellos que las ejecutan.
Mientras que los rganos y autoridades polticas se encargan de definir el inters colectivo
el gobierno y el parlamento-, sus decisiones deben ser puestas en marcha con la mayor
fidelidad por las organizaciones de la administracin pblica.
En consecuencia, seala Gonzlez, el principio de autoridad es el nico medio para
determinar y controlar el esfuerzo y las responsabilidades de los miembros de la organizacin;
mientras que el principio de unidad de mando que se materializa en los procedimientos
rutinarios asegura la coherencia entre rdenes y decisiones de niveles polticos y acciones de
los subordinados.
3

Olas de Lima, Blanca. La evolucin de la gestin pblica: la Nueva Gestin Pblica. Madrid: Prentice Hall;
2001.
4
Ibid.

El gerencialismo clsico considera que tanto las empresas como la administracin pblica son
organizaciones jerrquicas y piramidales. La diferencia entre las dos radica sobre todo en
que la administracin pblica obedece a procesos polticos a partir de los cuales se
establecen los objetivos que deber cumplir. Sin embargo, una vez comprendidas estas
restricciones polticas sobre el proceso decisorio, lo que queda es un proceso administrativo
de ejecucin de decisiones a cargo de un cuerpo de profesionales ordenados y
disciplinados cuyas acciones son regidas por marcos normativos de carcter legal.
Proposiciones bsicas del gerencialismo clsico5:
El hombre es un decisor racional que se gua por el inters, es capaz de ordenar sus
preferencias, plantear opciones y cursos de accin alternativos, anticipando las
consecuencias de sus acciones.
La motivacin esencial del individuo es de ndole econmica. El comportamiento de los
empleados es perfectamente previsible y la productividad es una variable directamente
dependiente de las retribuciones.
Siempre hay un mejor camino, una solucin idnea para cada caso. Descubrir la manera
ms adecuada de hacer las cosas es posible aplicando los instrumentos adecuados. La
gerencia no debe interesarse por el por qu sino por el cmo.
La armona en el contexto organizativo es deseable y practicable. El conflicto es siempre
negativo y denota una mala gestin.
La eficiencia puede lograrse mediante un diseo organizativo adecuado y los incentivos
apropiados. Los incentivos son esencialmente de ndole econmica.
Las relaciones humanas en la empresa son de gran importancia y deben lograr que las
personas se adapten a la organizacin y trabajen sin que interfieran sus problemas
personales.
Un adecuado sistema de supervisin y control, jerrquico o funcional, garantizara el
cumplimiento de las instrucciones y la eficiencia.
Como puede verse, este modelo est dominado por la teora econmica, la teora de la
eleccin pblica, los modelos de principal-agente y los modelos de costo de transaccin.
Los supuestos econmicos subyacentes al NGP tienden a simplificar las motivaciones para el
comportamiento humano y sobrevalorar la racionalidad de su accin. Adems, en estos
modelos se considera que las actividades del sector pblico son juegos estratgicos entre
actores racionales cuya meta es hacer que el sistema sea eficiente, racionalizado y
consistente6.
El impacto del gerencialismo sobre la administracin pblica se centr en la introduccin de
tcnicas para el manejo presupuestal, el control de la gestin y la administracin del personal.
7.1.3 Las crticas al modelo clsico de administracin pblica
Desde la teora las crticas al modelo burocrtico empiezan con Robert Merton, quien
propuso que las organizaciones burocrticas conducen al desplazamiento de los objetivos,
a la rigidez, a la incapacidad de adaptacin a situaciones nuevas y al ritualismo.
La razn es la propia lgica de funcionamiento de las burocracias, es decir, dado que se
exige la estricta observancia de las reglas y procedimientos, el fin de la organizacin deja de
ser la consecucin de objetivos y pasa a ser el cumplimiento de las normas. La rigidez tpica
de las normas lleva a dificultades de adaptacin de las burocracias a nuevos problemas o
situaciones no previstas por stas, lo que genera ineficacia.
5

Gonzlez Rabanal, Myriam de la Concepcin. Concepto y Evolucin de Gestin Pblica. En: Gonzlez
Rabanal. La accin y los retos del sector pblico: una aproximacin. Espaa: Delta Publicacin; 2008.
6
Christensen, Tom y Laegrid, Per. El Estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales
y democracia. En revista Gestin y Poltica Pblica, Mxico, Vol. XIV, n 3, 2do semestre de 2005.

El trabajo de Michel Crozier, a su vez, puso en evidencia la incapacidad de las


organizaciones burocrticas para adaptarse a los cambios del entorno as como su
incapacidad para erradicar la discrecionalidad en la actuacin de la administracin dada
la existencia de reglas informales y poderes fcticos dentro de la organizacin. Otros autores,
como Niskanen incluso insistieron en que los funcionarios respondan a sus propios intereses
sectoriales.
Por otra parte, se ha insistido en dos problemas que pueden presentarse en sociedades
donde la burocracia extiende su poder y se conforma como cuerpo independiente: el
problema del control poltico y el de las relaciones entre la burocracia y los grupos de
inters7. Como ha sealado Selznick, existe una tendencia de las estructuras de administracin
a asegurarse el consenso y la cooperacin de los grupos sociales ms fuertes, lo que puede
llevar a la transformacin de los objetivos para los que fue creada esa rea o estructura8.
A partir de la dcada de 1970, y ms particularmente en los aos 80 y 90, la
internacionalizacin de los mercados industriales, comerciales y financieros provoca
problemas de coordinacin administrativa y pone de relieve los desajustes entre las
estructuras administrativas nacionales y la nueva realidad.
A esto se suma la hipertrofia del aparato administrativo estatal que hace ms lentos los
procesos y dificulta an ms la coordinacin. El sobredimensionamiento de las burocracias
empieza a verse como extremadamente costoso por su tamao e ineficiente por la
duplicacin de las agencias y programas.
La rigidez y la disciplina de las burocracias parecen opuestas a las necesidades de una
administracin eficiente.
Como seala Klisberg
A la luz de estas evidencias, la supuesta superioridad tcnica de la
burocracia es difcilmente defendible. La burocratizacin despilfarra los
recursos humanos de la organizacin sometindolos a un bajo rendimiento
sistemtico, trastorna los medios en metas, endiosando las rutinas, y viola
aspectos trascendentales de la naturaleza humana, creando un clima
autorrepresivo y opresivo que engendra una altsima tensin social9.
Por otra parte, las nuevas preocupaciones de los Estados (relacionados con el medioambiente, la seguridad y los trficos de drogas, armas y personas, entre otros) no se adecan
a la forma sectorial y especializada de accin gubernamental. En muchos de estos mbitos
no es efectivo un tratamiento nacional, por lo que se requiere de cooperacin entre cuerpos
administrativos nacionales y de la incorporacin de nuevas tecnologas.
7.2 LA APARICIN DE UNA NUEVA CORRIENTE TERICA DE ADMINISTRACIN PBLICA
En la dcada de 1990 una serie de reformas orientadas al mercado y de problemas
prcticos de los gobiernos de Europa y Estados Unidos llevaron a la atenta lectura de los
postulados del llamado nuevo gerencialismo pblico.
La expansin de las funciones del Estado y la consolidacin de los regmenes democrticos
llevo a una mayor presin de la ciudadana sobre la demanda de los servicios y un mayor

Giglioli, op. Cit.


Selznick P. TVA and the Grass Roots. Berkeley: University of California press; 1949.
9
Kliksberg, Bernardo. Como enfrentar la pobreza? Estrategias y experiencias organizacionales innovadoras.
Buenos Aires: CLAD, PNUD, Grupo Editorial Latinoamericano; 1989.
8

inters por su calidad. En este contexto debe considerarse que se trataba de una
ciudadana mejor educada y con mayor informacin disponible sobre la accin del Estado.
El trabajo fundador de esta nueva corriente fue el de Osborne y Gaebler, La reinvencin del
gobierno, que postula los principios sobre los cuales deba apoyarse la modernizacin de las
estructuras publicas estatales. El modelo esta basado en lo que ellos denominaron las cinco
R: reestructuracin, reingeniera, reinvencin, realineacin y re conceptualizacin.
Reestructurar: significa eliminar todo aquello que no contribuye a mejorar el servicio o
producto suministrado al pblico. Esto lleva a la conclusin de que es necesario establecer
prioridades, suprimir lo obsoleto, la duplicacin y lo que no sea transparente dentro de la
administracin pblica.
Reingeniera: este concepto est representado por el lema empezar de nuevo. La idea
central es que es ms eficiente disear nuevos procesos que aprovechen la tecnologa de la
informtica y eliminen el papeleo innecesario que intentar hacer arreglos parciales o parches
a una organizacin ineficiente.
Reinventar: con este concepto los autores se refieren a la necesidad de crear en el seno
de la administracin pblica una cultura de espritu empresarial que facilite la introduccin de
mecanismos de mercado y pensamiento estratgico que se centre en resultados.
Realinear: de acuerdo a este modelo los funcionarios pblicos debern gestionar el
cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado, es decir,
realinear a la organizacin y al personal detrs de los objetivos y prioridades establecidos.
En otras palabras, la estructura debe seguir a la estrategia; esto significa la creacin de
nuevos circuitos de autoridad y responsabilidad.
Reconceptualizar: significa mejorar el aprendizaje organizacional, promover
organizaciones con capacidad de adaptacin y forjadoras de conocimiento. De esta forma
los autores creen que se creara paulatinamente una nueva cultura, con una visin compartida
sobre el futuro. Para esto seria necesario reclutar gerentes pblicos con capacidad de
liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia.
Si bien la propuesta pretende partir de una posicin neutral para proponer alternativas a los
altos costes e ineficiencia del aparato burocrtico estatal, tiene su inspiracin terica en el
pensamiento neoliberal y ms especficamente las propuestas de la corriente del public
choice teoras de la eleccin pblica-.
Este modelo y el diagnostico que hizo la administracin Clinton en los Estados Unidos sobre
los problemas que existan en la administracin pblica y su necesidad de adaptacin a la
realidad contempornea y a las nuevas tecnologas existentes en la era de la informacin,
hicieron que se considerara en todo el mundo la reforma del sector pblico.
La recomendacin tanto del Banco Mundial como de los expertos era cambiar la
administracin pblica siguiendo un modelo de resultados, de gestin individual e incentivos,
adems de la orientacin hacia el mercado de las reas que fueran pasibles de ser
privatizadas. El ideal del nuevo modelo fue el reemplazo de las viejas estructuras burocrticas
por entidades ms pequeas, ms flexibles y orientadas al usuario y la aplicacin de las
tecnologas de la gestin privada en el mbito pblico.
De esta forma, la reforma del Estado se defini como una serie de cambios intencionales de
las estructuras y procesos de organizaciones del sector publico con el objetivo de que
funcionen mejor10.
10

Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert. Public Management Reform: A comparative Analysis. Oxford: Oxford
University Press, 2000.

El informe del Banco Mundial de 1997 estableci un conjunto de medidas destinadas a


fomentar la competencia, la apertura de las instituciones del Estado (con el fin de quebrar el
monopolio estatal), la descentralizacin y la instrumentacin de prcticas de participacin
ciudadana, en lnea con las nuevas tendencias tericas de la poca.
La nueva idea de organizacin en funcin de los resultados hizo que se desarrollara un
conjunto de herramientas prcticas como los indicadores de rendimiento, los sistemas de
incentivos, las estrategias de recorte de gastos, y otros destinados a darle a la administracin
pblica mayor flexibilidad y eficiencia en la prestacin de servicios pblicos11.
La creencia generalizada era que el nuevo gerencialismo pblico conducira a un gobierno
ms econmico y eficiente. Adems se haca hincapi en la necesidad de ampliar el control
de la ciudadana sobre el gobierno, la transparencia y la libertad de los gerentes para llevar
a cabo su gestin.
Estas transformaciones hacia adentro del Estado estaban legitimadas por la experiencia
exitosa que haba tenido el gerencialismo en el sector privado y se presenta como una
alternativa tanto al gerencialismo clsico como a la administracin pblica basada en el
modelo weberiano12.
7.2.1 Los postulados bsicos del new public management o nueva gestin pblica
A pesar de la amplitud de propuestas, tcnicas y herramientas que se reconocen como parte
de la NGP, podemos considerar que existen algunas propuestas comunes:
Reduccin del tamao del sector pblico: el postulado principal que identifica al NPM es
la reduccin del sector pblico en tamao, recursos y mbito de influencia a travs de la
privatizacin y la descentralizacin, con el fin de hacerlo ms econmico y eficiente.
Desregulacin de actividades, con el propsito de eliminar las trabas a la iniciativa
privada que implica la intervencin de los Estados. Para los defensores del NPM, la excesiva
reglamentacin por parte del Estado es producto de la bsqueda de control por las
burocracias.
Descentralizacin de organizaciones: se propone reducir el tamao de las organizaciones
pblicas. La razn es el diagnstico de un tamao excesivo de las burocracias estatales y
una gran complejidad de las organizaciones, que posibilitan que las burocracias tengan un
gran poder y dificultan el control externo. Adems, el tamao excesivo de las organizaciones
pblicas y sus burocracias producen resistencias al cambio y bloqueos de los procesos. Las
propuestas de cambio y los mecanismos de control fracasan con la inercia de las rutinas
burocrticas que impide la adaptacin de las organizaciones a las exigencias del entorno.
Por otra parte, desde este enfoque se observa que se ha tendido a considerar a las
organizaciones pblicas como externas a la sociedad y que, por ello, se hace necesario
acercarlas a los ciudadanos, as como mejorar la eficacia haciendo coincidir los escenarios
de toma de decisiones con el contexto donde los problemas aparecen.
Hacer las organizaciones ms horizontales: se plantea eliminar niveles jerrquicos y jefaturas
redundantes e innecesarias que resultan del inters para las burocracias por conseguir y
mantener espacios de poder; igualmente, obtener remuneraciones mayores que las habituales.
La reduccin de niveles jerrquicos organizaciones ms planas- disminuye el tiempo
necesario para realizar los procesos al tiempo que reduce las distorsiones en la comunicacin
interna facilitando las respuestas oportunas. En este ltimo aspecto se sustituye el modo
11

Suleiman, Ezra. Es Max Weber realmente irrelevante?. En: Gestin y Anlisis de


Polticas Pblicas, Madrid: INAP, Nro 17-18, 2000.
12
Oszlak, Oscar. Quemar las Naves (o como lograr reformas estatales irreversibles).
Trabajo presentado al IV Congreso Internacional del CLAD, Mxico; 1999.

vertical tradicional de la comunicacin jerrquica descendente para las ordenes y


ascendente para la informacin- por un sistema de comunicacin en red.
Ruptura del monolitismo y especializacin: el NGP propone eliminar las grandes
organizaciones y reemplazarlas por organizaciones pequeas adaptables a las
circunstancias del entorno; esto es, crear agencias no vinculadas jerrquicamente con la
estructura central del sector pblico, sino ligadas por vnculos contractuales definidos
alrededor de los objetivos establecidos por las autoridades administrativas. Al carecer de
vinculacin jerrquica, las agencias tienen la autonoma necesaria para perseguir sus propios
objetivos en concordancia con los contratos establecidos- sin relacin con los propsitos
generales del Estado.
Desburocratizacin y competencia: la idea de esta corriente es romper con los
procedimientos burocrticos basados en el procedimentalismo, el formalismo y la
irresponsabilidad respecto de los resultados, que en un momento permitieron la universalidad
en la prestacin de los servicios pero que aparecen como poco apropiados frente a las
presiones por mayor eficacia y calidad. En cambio postula la fragmentacin; esto es, que las
organizaciones gubernamentales compitan por recursos y clientes en un contexto de mercado
limitado que premiara las organizaciones eficientes
Modificar la estructura reglamentaria de los funcionarios: modificar la estructura de reglas e
incentivos que rigen el desempeo de los empleados pblicos por considerar que impide la
competencia, favorece la resistencia al cambio, la baja motivacin laboral y orienta el
desempeo hacia los medios rutinas, procedimientos- en vez de a los fines. Como alternativa,
la NGP propone modificar la relacin entre cargo y retribucin, ofreciendo incentivos por el
desempeo. De esta manera, se crean incentivos econmicos y de diverso tipo, con el fin de
atraer y mantener personas eficientes. Se trata de introducir mecanismos de incentivos ligados
al desempeo individual propios de la empresa privada
Clientelizacion: la transformacin del ciudadano usuario- en cliente. En otras palabras se
pretende convertir al usuario, de receptor pasivo, en actor con capacidad de influir en la
toma de decisiones sobre la prestacin del servicio empoderamiento-, lo que resulta
equivalente al consumidor en el mercado. El concepto de cliente se tiende a relacionar en la
NGP con la democratizacin de los servicios pblicos; as, se espera que las organizaciones
pblicas recuperen la legitimidad reconocida por los ciudadanos no solo a partir de servicios
eficaces y de calidad, sino igualmente de la satisfaccin de los deseos de los ciudadanos.
Evaluacin: otro elemento fundamental de la NGP es el cambio de los sistemas de control
fundamentalmente basados en la legalidad o el control financiero- por los mecanismos y
procesos de evaluacin
Cambiar la cultura: a partir de la dcada de 1980, algunos estudios enfatizaron en el
impacto de prcticas, costumbres y hbitos de servicio sobre la cantidad y la forma en que
los servicios son ofrecidos a los ciudadanos. En otras palabras, se reconoci la importancia
de los patrones culturales de las organizaciones, como la resistencia de los funcionarios a
modificar sus pautas de trabajo.
Estas propuestas fueron acompaadas por la utilizacin de una serie de tcnicas
provenientes del sector privado. De acuerdo a Echevarra y Mendoza, algunas podan ser
utilizadas directamente y otras deban adaptarse a la realidad y funciones del sector
pblico13.

13

Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. La Especificidad de la Gestin Pblica: el


Concepto de Management Pblico. En: Losada i Madorran. De Burcratas a Gerentes?. Washington: Banco
Interamericano de Desarrollo, 1999.

Figura No. 2
Tcnicas privadas para la gestin publica
Aplicacin directa
Adaptacin Reconceptualizacin
Planificacin estratgica
X
X
Gestin del cambio
X
X
Direccin por objetivos
X
X
Marketing
X
Diseo organizativo y X
de operaciones
Direccin de recursos
X
X
humanos
Gestin financiera
X
Sistema informativo
X
Fuente: Echevarria y Mendoza.
Adems, se introdujeron en la prctica del NGP tcnicas de desarrollo de habilidades
directivas, es decir capacitacin en negociacin y gestin de conflictos, liderazgo, trabajo
en equipo, etc.
7.2.2 La agenda de reformas aplicadas en diversos pases sobre la base de los
postulados del nuevo gerencialismo pblico
En general se considera que Gran Bretaa se ubic como el centro de la reforma gerencial
(a partir de 1979 bajo la administracin de M. Thatcher); la siguieron Canad (1984) y
Nueva Zelanda (1986).
En estos pases, as como posteriormente en los pases escandinavos, la reforma gerencial ha
sido ms profunda y completa, mientras que en otros como Francia y Alemania si bien puede
observarse la introduccin de algunos elementos, la administracin permanece esencialmente
burocrtica.
En Gran Bretaa, la transformacin del sector pblico form parte del proyecto de Margaret
Thatcher de permitir a las fuerzas del mercado introducirse en el servicio pblico. El Estado era
visto como un obstculo para el crecimiento econmico14.
Los Estados Unidos iniciaron la reforma en la dcada de 1990, y de acuerdo a Aberbach y
Rockman15 sta se centro en la necesidad de reducir el tamao del aparato burocrtico, por
lo que fueron predominantes las medidas de recorte de personal de mandos medios y bajos,
y simultneamente creci el nmero de funcionarios nombrados polticamente a fin de ejercer
mayor control poltico sobre la burocracia.
De todos estos casos pioneros, Nueva Zelanda fue exaltada como el mayor y ms exitoso
implementador del NGP. El pensamiento que guio la reforma en este pas puede resumirse en
los siguientes postulados:
Preferir al sector privado sobre las organizaciones del sector pblico, especialmente en
funciones comerciales
Preferir organizaciones pequeas sobre las grandes
Optar por organizaciones no departamentales sobre departamentos ministeriales
Separar la policy de las operaciones
14

Peters, Guy y Pierre, Jon. Gobernanza sin gobierno? Replantendose la administracin pblica. En A. Cerrillo i
Martnez, La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Barcelona: instituto Nacional de Administracin Publica,
Universidad de Catalunya; 2005
15
Aberbach, Joel y Rockman, Bert. Reinventar el Gobierno: Problemas y
Perspectivas. En: Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, Madrid, INAP, N 15, Mayo/Agosto, 1999.

Separar recaudacin de adquisiciones


Separar provisin de revisin y auditoria
Aspirar a una rendicin de cuentas horizontal
Descentralizar donde quiera que sea posible
La agenda de reformas fue el resultado del diagnstico crtico que los consultores vinculados
a la Secretaria del Tesoro proporcionaron al gobierno y el contenido incluy el recetario
neoliberal. Por lo tanto la tendencia fue a una renuncia progresiva a formulas intervencionistas
de gestin econmica sumado a un proceso continuo de reformas de la gestin pblica.
Se acentu la filosofa de el usuario paga, por lo que se convirti a los servicios pblicos
bajo lneas de funcionamiento del sector privado16. Adems, se modifico la estructura
institucional y el marco jurdico de la funcin pblica. En la nueva organizacin, se les atribuyo
a los jefes ejecutivos nuevas responsabilidades en gestin de personal y financiera (que antes
se hallaba centralizada y bajo control poltico), por lo que los jefes de cada departamento
empezaron a ser completamente responsables para manejar sus departamentos con eficacia
y eficiencia. Los contratos se establecieron por tiempo limitado con la posibilidad de
renovarlos y el servicio civil de carrera fue prcticamente abolido. Al mismo tiempo el
presupuesto y otras asignaciones fueron organizados como contrato de resultados.
Por ltimo, se buscaron gerentes con experiencia en el sector privado, con una mentalidad
libre, para crear una nueva cultura orientada a la accin y curar los males de la burocracia17.
En Amrica Latina, la crisis del Estado fue lo que impulso la necesidad de introducir reformas.
Esta crisis, segn el CLAD, se deba:
Al agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y del Estado interventor
Al problema endmico de la deuda externa y de la crisis fiscal
A una situacin prolongada de estancamiento e inflacin
Dada esta situacin, en estos pases la reforma priorizo la dimensin financiera (apertura
comercial y ajuste fiscal). El primer movimiento fue entonces hacia la reduccin del tamao del
Estado.
La segunda generacin de reformas gener una modificacin ms importante del sistema
administrativo, especialmente en la descentralizacin y la introduccin de mecanismos de
control social de la administracin. Sin embargo, la introduccin de la reforma gerencial fue
incompleta18. Segn Cunill Grau todava existen tres problemas que enfrentar en el
subcontinente latinoamericano: la apropiacin privada del aparato pblico, la actuacin
auto-referenciada de la burocracia y la falta de responsabilidad pblica19.
Los mecanismos de control social introducidos fueron variando en los distintos pases. En
Bolivia se les dio poder a las organizaciones territoriales, mientras que en Colombia se
crearon las veeduras ciudadanas, sistema menos institucionalizado pero ms abierto a la
participacin de diversas organizaciones sociales20.
En el caso de Colombia, a estas reformas generales le sigui en la primera presidencia de
Uribe el Programa de Renovacin de la Administracin Publica (PRAP), de corte claramente
gerencialista. El programa contemplaba dos tipos de reformas, las verticales y las transversales.
Las primeras hacan referencia al diseo de una estructura organizacional sectorizada y de
16

Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert, Op. Cit.


Vicher Garca, Diana. La reforma neogerencial en Nueva Zelanda. En Revista Convergencia, ao 14, n 45;
2007.
18
Bresser Pereira, Luiz C. Reforma de la Nueva Gestin Publica: ahora en la agenda de Amrica Latina, sin
embargo. En International Journal of Political Studies, n 3, septiembre 2001.
19
Cunill Grau, Nuria. La Rearticulacin de las Relaciones Estado-Sociedad: en Bsqueda de Nuevos Sentidos.
En: Revista del CLAD Reforma y Democracia, Caracas, N 4, 1997.
20
Cunill Grau, Nuria. Responsabilizacin por el Control Social. En: Bresser-Pereira et al. La Responsabilizacin en
la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana. Buenos Aires y Caracas: EUDEBA y Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo CLAD; 2000.
17

acuerdo con las misiones de cada sector. Las segundas proponan la gestin de activos, la
gestin por resultados, la incorporacin de mecanismos electrnicos, un nuevo sistema de
contratacin pblica y una estrategia anti trmites. Los objetivos fueron el ahorro fiscal (a
partir de la supresin de cargos y la fusin de entidades), la consolidacin de entidades con
misiones particulares y el mejoramiento de la eficacia y la viabilidad financiera de las
empresas estatales21.
Para Bresser Pereira, la reforma administrativa en Amrica Latina significo una reforma
burocrtica. El desafo de estos pases era superar el patrimonialismo para transformar a la
administracin pblica en profesional. A pesar de los esfuerzos, sin embargo, el patrimonialismo
permaneci fuerte en casi toda la regin22.
Mas all de estas especificidades de Amrica Latina existe amplio consenso en torno a que
los resultados de las reformas hacia el nuevo gerencialismo en todos los casos dependieron
de la naturaleza de los sistemas polticos en los que tuvieron lugar y de las prioridades y
preocupaciones de los polticos y actores privados comprometidos y/o interesados en el
proceso23.
7.2.3 Las crticas al enfoque y los problemas de su aplicacin
El NGP, aunque parece haber alcanzado su punto mximo e incluso empieza a ser
modificado en los pases que fueron pioneros en su aplicacin como Nueva Zelanda,
todava tiene un fuerte impacto en la estructura y funcionamiento del sector publico de
muchos pases. En varios casos, el efecto de la reforma fue la transformacin de estructuras
previamente integradas en otras ms difusas y fragmentadas.
A medida que las reformas fueron aplicadas, y empezaron a sentirse sus efectos, el modelo de
sustitucin del gobierno por el mercado como mecanismo de asignacin de recursos empez
a recibir fuertes crticas. La razn principal es que el mercado no contempla la preocupacin,
necesaria en el mbito pblico, de redistribucin y de equidad. La mano invisible del
mercado gener concentracin de los servicios privatizados en sectores con mayor
capacidad de pago y la ausencia o precariedad en los sectores de menores recursos, por
lo que los Estados se vieron obligados a intervenir y a regular.
La segunda crtica que recibi el modelo fue la pretensin que tenia de constituir una receta
aplicable a cualquier pas sin tomar en cuenta los diferentes sistemas polticos y
administraciones existentes.
En Amrica Latina se cuestion principalmente la conveniencia de introducir la lgica
gerencial, dando por supuesto el modelo tradicional weberiano, en pases donde la mayora
de sus administraciones pblicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares
y/o patrimonialistas de profundo arraigo24. En estos pases es frecuente que el mal
funcionamiento del sector pblico se deba a la falta de formalidad y de respeto a las normas
que impera en la cultura administrativa25. Adems, la rigidez del sistema presidencialista
dificult, de acuerdo a Nickson, la introduccin de los cambios legislativos necesarios para
las reformas fundamentales26.
21

Hernndez Gamarra, Antonio. La renovacin del Estado frente a la globalizacin. En: Revista Administracin &
Desarrollo, Bogot, ESAP, n 44, 2005.
22
Bresser Pereira, Op. Cit.
23
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert, Op. Cit.
24
Lpez, Andrea. La Nueva Gestin Pblica. Algunas precisiones para su abordaje conceptual. Buenos Aires:
INAP, Documento n 68, sin fecha.
25
Burky, S. y Perry, G. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Washington D.C.: World Bank, 1998.
26
Nickson, Andrew Transferencia de polticas y reforma en la gestin del sector pblico
en Amrica Latina: el caso del New Public Management. En: Revista del CLAD Reforma y
Democracia, Caracas, Nro. 24, Octubre, 2002.

En pases con dbil institucionalidad y altos ndices de corrupcin, la aplicacin de tcnicas


del nuevo gerencialismo que favorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los altos
funcionarios fue vista negativamente. La aplicacin amplia del NGP en sistemas
administrativos inmaduros no es recomendable debido a que la ganancia potencial de
eficiencia ser casi con seguridad opacada por los mayores costos que resultan de los
problemas de coordinacin y por la gran inestabilidad.27.
Los peligros son, por un lado que se viole la tenue frontera entre la discrecionalidad y la
arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin; y por otro, que una administracin
altamente fragmentada lleve a problemas de coordinacin y de control. Asimismo, un efecto
de la especializacin administrativa de funciones es la necesidad de las unidades
especializadas de incorporar funciones y tareas perdidas durante la especializacin, lo que
conlleva un aumento de personal y del costo de la agencia28.
El problema del control poltico sobre la administracin tambin ha sido tratado por algunos
autores como un prejuicio antipoltico del NGP. La tendencia a definir el control poltico
como una interferencia inapropiada ha debilitado la legitimidad de que los polticos,
elegidos democrticamente, controlen la gestin de los burcratas. El lema que funda esta
posicin es dejen que los gerentes administren.
La tercera crtica se relaciona con la orientacin al cliente del NGP. Por un lado, pasada ya
una dcada de la puesta en marcha de la reforma gerencial (sobre todo en Europa) puede
observarse que muy pocos pases le dieron fuerza reglamentaria al resarcimiento por
incumplimiento de un servicio y que la participacin de los usuarios est limitada a la consulta
sin que ste pueda realmente incidir en la toma de decisiones. Por otro lado, el nfasis puesto
en la figura del cliente o usuario opaca la idea del ciudadano, la cual lleva implcita la de
igualdad. Para algunos autores, el NGP peca de reduccionismo al limitar a la ciudadana a
la prctica del consumo29. As, el ciudadano es dividido en varias identidades de consumo
separadas en relacin con el proveedor de que se trate (paciente, pasajero, etc.).
El NGP se impuso en el mundo occidental a pesar de lo amplia y ambigua que result su
propuesta. Sin embargo, es necesario reflexionar sobre la prdida de los valores tradicionales
de la administracin como el de justicia, el de equidad, y el de imparcialidad, y sobre las
promesas incumplidas del nuevo gerencialismo. La principal promesa del modelo era que ms
mercado, ms gestin y ms autonoma produciran mayor eficiencia, sin tener efectos
negativos secundarios. En la prctica estas reformas no han sido tan fructferas en sus
resultados como se prevea.

27

Ibid., p. 136-137.
Christensen y Laegrid, Op. Cit.
29
Prior, D., Stewart, J. y Walsh, K. Citizenship: Rights, Community & Participation, London: Pitman Publishers; 1995.
28

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