La potestad reglamentaria de la

Administracin. El Reglamento
[3.1] Cmo estudiar este tema?
[3.2] Concepto
[3.3] Competencia, procedimiento de aprobacin, publicacin y
efectos de los Reglamentos
[3.4] Jerarqua de los Reglamentos
[3.5] Vicios de los Reglamentos y lmites de la potestad

TEMA

reglamentaria

Ordenacin jurdica de la Administracin

Esquema

TEMA 3 Esquema

Ordenacin jurdica de la Administracin

Ideas clave
3.1. Cmo estudiar este tema?
Para estudiar esta leccin lee el captulo IX (pginas 103112) del manual de
referencia de la asignatura: Manual de Derecho Administrativo de Ramn Martn
Mateo y Juan Jos Dez Snchez.
En este tema analizaremos la importante funcin normativa que ostenta la
Administracin: la potestad reglamentaria. Veremos quin pude elaborar un
Reglamento, cmo se hace y qu limites encuentra.

3.2. Concepto
El Reglamento es una de las formas de actuacin de las Administraciones Pblicas, fiel
reflejo de la potestad reglamentaria que indica que estas pueden dictar normas e
incluso influir o ampliar fuentes de derecho.
El Reglamento es una norma, una disposicin general emanada de las
Administraciones Pblicas, normas vinculantes para los ciudadanos (destinatarios
de esas normas).
Esta potestad en manos de las Administraciones Pblicas es una potestad
condicionada y limitada por la ley, ya que son normas subordinadas a ella (en
virtud de la jerarqua normativa que tiene una manifestacin en la reserva de ley).

TEMA 3 Ideas clave

Ordenacin jurdica de la Administracin

Y precisamente, esta relacin que tiene con la ley la supremaca de la ley tal y como
vimos en el tema de fuentes- trae consigo un importante principio: el de reserva de
ley, que tiene dos manifestaciones:
Reserva material de ley, que comprende el conjunto de supuestos o materias
respecto de los cuales la Constitucin exige su regulacin por norma con rango de
ley.
Reserva formal de ley: cualquier materia por mnima que sea, cuando es objeto
de regulacin por ley, ya no puede ser regulada por Reglamento.

3.3. Competencia, procedimiento de aprobacin, publicacin y

efectos de los Reglamentos
Competencia para elaborar Reglamentos
De un modo muy esquemtico, sealaremos a continuacin las Administraciones que
cuentan con esta potestad, que veremos de un modo ms prolijo en el siguiente
apartado.

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Procedimiento de elaboracin, publicacin y efectos de los Reglamentos.

Es un lmite forma de los Reglamentos, un requisito, de modo que si uno no sigue los
trmites ser un Reglamento invlido, puesto que la infraccin de estos requisitos
da lugar a un vicio en los mismos.
El procedimiento de elaboracin est regulado en las distintas normas dependiendo del
mbito en el que se apruebe el Reglamento y, a diferencia de lo que ocurre con los actos
administrativos, no existe un procedimiento bsico y general para los
Reglamentos. Nosotros nos centraremos en el procedimiento de los Reglamentos
estatales que aparece recogido en la Ley del Gobierno (art. 24).
Fases de elaboracin:
Fase de iniciacin: Elaboracin del proyecto (los primeros borradores del
texto); normalmente lo elaboran los expertos de la propia Administracin y a veces
se cuenta con ayuda de tcnicos exteriores. Es llevado a cabo por el organismo
competente en la materia. Se acompaa a este proyecto de dos documentos:
o Un informe donde se justifique la necesidad de su aprobacin (y su
elaboracin).
o Una memoria econmica donde se establece la estimacin del coste que las
normas reglamentarias van a suponer (en base o teniendo como finalidad la
estabilidad presupuestaria).
Fase de estudio, en la que se solicitan todo tipo de informes, dictmenes que
completen la elaboracin del proyecto. Muchos de esos informes sern facultativos
(a fin de recabar informacin para ayudar en su redaccin) y otros preceptivos. En
estos ltimos destacamos el dictamen del Consejo de Estado (art. 22.3 Ley
Orgnica del Consejo de Estado): preceptivos en la elaboracin de Reglamentos
ejecutivos (que ejecutan leyes: art. 24.2 Ley del Gobierno).
Fase de participacin ciudadana (activa). A travs de dos trmites distintos en
tanto a las personas que pueden participar:

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o La audiencia de los ciudadanos. Limitado a aquellos que tengan un inters

directo. Adems, la Administracin se pone en contacto directo con esos
ciudadanos interesados.
o La informacin bsica. Participa todo aquel que tenga inters. Se da un plazo
(normalmente de 30 das) para que cualquier ciudadano comparezca en esa fase
presentando las alegaciones por escrito.
Segn est redactado el artculo 24 de la Ley del Gobierno, se deduce que la audiencia
es un trmite preceptivo siempre que haya interesados; en cambio, la informacin
pblica es un trmite facultativo, que est en funcin de la decisin del rgano
administrativo (cuando la disposicin lo aconseje: es otra manifestacin de la
discrecionalidad de la Administracin). La audiencia se puede encauzar, no
directamente con los ciudadanos afectados, sino a travs de las asociaciones de
intereses representativas de estos, por ejemplo, consumidores, vecinos, sindicatos,
patronales, ecologistas
La ley, incluso prev la posibilidad de prescindir del trmite de audiencia en algn caso
(vid. art. 24) cuando los interesados han participado a travs de consultas, informes,
etc. a travs de la fase de estudio.
Fase de aprobacin definitiva de ese proyecto por el rgano competente y la
publicacin, requisito de entrada en vigor y de validez (requisito de eficacia) en el
boletn correspondiente (art. 24.4.).
Este modelo se repite, como indicamos al principio, en el mbito autonmico y local,
con alguna diferencia, sobre todo en el local, ya que la Ley de Bases del Rgimen Local
(LBRL) en su art. 49 establece la informacin pblica como una fase preceptiva que
consiste en anunciar el trmite de informacin pblica en el boletn oficial
correspondiente.

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3.4. Jerarqua de los Reglamentos

Deberemos distinguir los distintos Reglamentos dependiendo del criterio de
clasificacin que empleemos.

Segn los titulares de la potestad reglamentaria

En este caso, distinguimos tres tipos de sujetos:
El mbito estatal (Estado). La norma que regula la potestad reglamentaria es la
Ley 50/1997, del Gobierno (LG), que tiene preceptos en los que regula sus principios
y su procedimiento. Los Reglamentos estatales proceden del ejecutivo estatal. La
Constitucin, en su artculo 97, avanza quines son los titulares de esta potestad: el
Gobierno; por ese motivo es la citada LG la que desarrolla y atribuye la potestad a
los distintos rganos del mismo, que son:
o El Consejo de Ministros (art. 5 LG).
o El Presidente del Gobierno en algunos supuestos, sobre todo para nombrar
cargos.
o Los Ministros son miembros del Ejecutivo y tambin de la Administracin, ste es
el motivo por el que se dice que la Administracin tiene la potestad
reglamentaria.

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Fuera de estos rganos no puede haber Reglamentos. Dentro del Gobierno hay una
jerarqua que influye en la propia jerarqua de los Reglamentos. Por ejemplo, el
artculo 23 LG establece que las disposiciones adoptadas por el Presidente y el
Consejo de Ministros (Real Decreto) estn por encima de las rdenes ministeriales
aprobadas por los ministros.
El mbito autonmico. Cada CCAA prever en sus normas autonmicas
equivalentes, la potestad reglamentaria.
El mbito local. Encontramos disposiciones bsicas recogidas en la Ley
Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL), as como en las autonmicas.
El artculo 4 LBRL atribuye la potestad reglamentaria con carcter general a las
entidades locales con garanta constitucional (municipios, provincias e islas). El
artculo 22 LBRL, en el caso de los municipios, les atribuye la postrad
reglamentaria al pleno de la corporacin municipal, que se manifiesta en dos tipos
distintos:
o Las ordenanzas locales. No hay jerarqua entre ellos; la diferencia en la
mayora de los casos es que los Reglamentos tienen efectos frente a terceros y los
Reglamentos son normas con efectos internos, de organizacin interna de la
entidad local.
o Reglamentos. Los alcaldes no tienen competencia reglamentaria. El artculo 21
LBRL les reserva la capacidad de elaborar bandos que no tienen rango
reglamentario: son simple aplicacin o informacin, ejecucin con finalidad
informativa de los Reglamentos adoptados en Pleno.

Administraciones instrumentales, en las que esta potestad se basar

dependiendo de su organizacin interna.
Se puede concluir que no existe en nuestro sistema una regulacin bsica y unitaria
del Reglamento; la LRJ-PAC solo hace referencias muy concretas y aisladas a este
tema (los principios constitucionales previstos en el art. 51 y 52).

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En relacin con la Ley

Deben respetar el principio de legalidad y reserva de ley, ya que los Reglamentos son
normas jerrquicamente inferiores.
Se distinguen dos tipos:
Reglamentos ejecutivos. Son aquellos elaborados en el proceso de una ley, en
virtud de una habilitacin especial que hacen las leyes al Gobierno para que
desarrolle esa norma legal en Reglamentos (Reglamentos de desarrollo;
normalmente las leyes tienen una disposicin final donde se habilita al Gobierno a
ese desarrollo).
Reglamentos independientes u organizativos. No ejecutan directamente una
ley: se dictan sin habilitacin expresa. Surgen sin una ley anterior que habilite al
Gobierno para desarrollarlos.
Los podemos adoptar teniendo en cuenta el principio de legalidad y reserva de ley?
Aqu hay una dialctica si van dictados sin habilitacin expresa. Hay matices a tener
en cuenta:
Cuando una materia est sometida a reserva de ley, no puede haber Reglamentos
independientes (salvo que la propia ley habilite a tal desarrollo, en cuyo caso
estaremos ante el primero de los tipos).
Hay algn mbito en el que se pueden admitir: el mbito organizativo interno.
Dependiendo de la jerarqua
Aparece reflejado en el artculo 23 de la Ley de Gobierno. Atendiendo a esta
clasificacin, se distinguen:
Reales decretos (mbito estatal). Los aprueba el Presidente y el Consejo de
Ministros.
rdenes ministeriales: normas reglamentarias reservadas a los ministros.
Circulares, instrucciones se dictan para regular cuestiones de funcionamiento
interno de la Administracin (se dictan rganos superiores a inferiores para ordenar
actuaciones o funcionamientos concretos).

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Esta clasificacin la encontramos tambin en el mbito autonmico: ah localizamos

decretos autonmicos (aprobados por el Consejo Autonmico), rdenes de las
consejeras autonmicas y circulares e instrucciones.
En el mbito local se distinguen:

3.5. Vicios de los Reglamentos y lmites de la potestad

reglamentaria
Vicios y validez de los Reglamentos
La validez de los Reglamentos hace referencia a todas las condiciones necesarias
para que un Reglamento sea legal. Y esto es as cuando cumple todos los
requisitos:
Formales: el procedimiento. Si un Reglamento incumple cualquier fase del
procedimiento, ser un Reglamento viciado, con una consecuencia: su invalidez.
Materiales: requisitos sustantivos o de fondo:
o Respeto del principio de legalidad y reserva de ley.
o Ningn Reglamento puede vulnerar lo establecido en otro Reglamento de rango
superior (relacin jerrquica entre Reglamentos).
As ser invlido, nulo de pleno derecho. La nulidad implica que ese Reglamento
no debe surtir efectos, que ha de ser eliminado del ordenamiento jurdico. Y a la
legalidad de los Reglamentos le corresponde su control a los jueces y tribunales
del orden contencioso administrativo (art. 106 CE). Su impugnacin puede
llevarse a cabo a travs de dos tipos de recursos:

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Ordenacin jurdica de la Administracin

o Recurso

directo

contra

Reglamentos: se recurre directamente al

Reglamento.
o Recurso indirecto contra Reglamentos: se recurre el acto de aplicacin de
ese Reglamento nulo con el argumento de que este es nulo.
Lmites de la potestad reglamentaria
El primer lmite para la aprobacin vlida de un Reglamento es que el rgano que lo
dicta tenga competencia para ello: no todas las Administraciones, como hemos visto a
lo largo del tema, tienen esta competencia, por lo que es importante a la hora de poder
identificar el carcter de cada acto que emana de ellas.
Adems, los Reglamentos presentan lmites materiales: no todas las materias
pueden ser reguladas por ellos, sino que sern aquellas que pertenezcan al mbito del
Derecho Administrativo, por ello, las materias no administrativizadas, entre las que
tradicionalmente se incluye la materia civil, penal, procesal, quedaran fuera en
principio.
En tercer lugar, la adecuacin a los hechos que se tratan de regular y el respeto
a los principios generales del Derecho es un lmite bsico a fin de salvaguardar el
Estado de Derecho.
Por ltimo, en todo caso, el lmite ms evidente: el procedimiento en cada caso
establecido para su elaboracin y aprobacin.

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Lo + recomendado
No dejes de leer
Los

mbitos

de

la

potestad

reglamentaria

independiente

tras

la

promulgacin de la Constitucin espaola de 1978

Tesis doctoral de Antonio Jess Alonso Timn, la cual fue leda en la Universidad
Complutense de Madrid en 1998. En ella, el autor analiza, pormenorizadamente, la
potestad reglamentaria de las Administraciones Pblicas tras la promulgacin de la
Constitucin.
El documento est disponible en el aula virtual o en la siguiente direccin web:
http://eprints.ucm.es/tesis/19972000/S/0/S0025601.pdf

Rgimen

jurdico

control

jurisdiccional

de

los

reales

decretos

reglamentarios
Tesis doctoral de Manuel Estepa Montero, leda en la Universidad Complutense de
Madrid en 2004, la cual te ser de gran ayuda para profundizar en el control judicial de
esta potestad reglamentaria.
El documento est disponible en el aula virtual o en la siguiente direccin web:
http://eprints.ucm.es/tesis/der/ucm-t27501.pdf

TEMA 3 Lo + recomendado

Ordenacin jurdica de la Administracin

+ Informacin
A fondo
Competencias ejecutivas y potestad reglamentaria
BERNARD GIL, X. Revista d'estudis autonmics i federals, n6 (pginas 320364).
2008.
Completo artculo sobre la relacin de competencias estatales con
las potestades reglamentarias de todos los mbitos de la
Administracin.

El artculo est disponible en el aula virtual o en la siguiente direccin web:

http://www10.gencat.cat/drep/binaris/reaf6_Bernadi_tcm112-75371.pdf

TEMA 3 + Informacin

Ordenacin jurdica de la Administracin

El decreto-ley como alternativa a la potestad reglamentaria en situaciones

de extraordinaria y urgente necesidad
NEZ LOZANO, M.C. Revista de Administracin Pblica, n16 (pginas 337358).
2003.
Como ya mencionamos en el tema Fuentes del Derecho, el DecretoLey es una norma de caractersticas muy concretas. En este artculo
encontrars un anlisis detallado sobre su naturaleza.

El documento est disponible en el aula virtual o en la siguiente direccin web:

http://revistas.cepc.es/revistas.aspx?IDR=1&IDN=160&IDA=24524

La potestad reglamentaria del Consejo General del Poder Judicial

BACIGALUPO SAGGESE, M. Derecho privado y Constitucin, n17 (pginas 1744).
2003.
Nmero monogrfico sobre Fuentes del Derecho en homenaje al
profesor Javier Salas Hernndez. En l encontrars el ejemplo
perfecto de la potestad reglamentaria de una Administracin
distinta.

El documento est disponible en el aula virtual o en la siguiente direccin web:

http://revistas.cepc.es/revistas.aspx?IDR=7&IDN=391&IDA=10127

TEMA 3 + Informacin

Ordenacin jurdica de la Administracin

Actividades
Sometimiento de la Administracin a la Ley
Lee los Fundamentos Jurdicos tercero y sexto de la STS de 20 de diciembre de
1994/10054 y contesta a las siguientes preguntas:
Cul es la doctrina del Tribunal Supremo en torno a la reserva de Ley y al principio
de jerarqua normativa?
Cmo define el Tribunal Supremo la potestad administrativa? En qu se distingue
la potestad del derecho subjetivo? A qu potestad se hace referencia en este caso
concreto?
Qu es la desviacin de poder de la que habla el Tribunal en el F.J. 6? Podra
poner un ejemplo concreto?
Tres de las normas a las que la sentencia hace referencia: la Ley de la Jurisdiccin
contencioso-administrativa

de

1956,

la Ley de Rgimen Jurdico de la

Administracin del Estado de Procedimiento Administrativo de 1958, ya no estn en

vigor. Busque cules seran en las normas vigentes los preceptos equivalentes.
El documento est disponible en el aula virtual

TEMA 3 Actividades

Ordenacin jurdica de la Administracin

Test
1. La reserva de ley material implica que:
A. Cuando una materia haya sido legislada por una ley, no podr ser contradicha
por un reglamento.
B. Cuando una materia sea regulada por un reglamento, no podr ser contradicho
por una ley.
C. Ninguna de las anteriores.
2. Los lmites de los Reglamentos se resumen en:
A. Lmites formales.
B. Lmites materiales.
C. A y B son correctas.
3. Los Reglamentos independientes u organizativos son aquellos que:
A. Ejecutan directamente una ley: se dictan sin habilitacin expresa.
B. No ejecutan directamente una ley: se dictan sin habilitacin expresa.
C. No ejecutan directamente una ley: se dictan con habilitacin expresa.
4. La publicacin del Reglamento en el boletn correspondiente es:
A. Un requisito indispensable para su entrada en vigor.
B. Un requisito formal que no afecta a su validez.
C. Ninguna de las anteriores.
5. El Reglamento es:
A. Un instrumento de la Administracin como manifestacin de su actividad, un
ejemplo ms de acto administrativo.
B. Una manifestacin de su capacidad de autoorganizacin.
C. Una norma, una disposicin general emanada de las Administraciones
Pblicas, normas vinculantes para los ciudadanos.

TEMA 3 Test