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ASIMETRAS REGIONALES
Y FEDERALISMO FISCAL.
UN ENFOQUE JURDICO-FINANCIEROINSTITUCIONAL DEL CASO ARGENTINO
Luciano Carlos Rezzoagli ()
(CONICET/ IIETE Universidad Nacional del Litoral)
Resumen
ABSTRACT
Palabras clave:
Key words:
rrollo.
()
E-mail: lrezzoagli@hotmail.com
Recepcin: 29/10/11
Aceptacin final: 31/01/12
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1 Introduccin
El federalismo fiscal es uno de los instrumentos para la nivelacin horizontal de capacidades regionales, esto es el mantenimiento o el impulso
del acomodo subnacional respecto a los elementos estticos y mviles que
permitan el crecimiento sustentable y uniforme de los distintos municipios y
provincias que conforman la Nacin. Estos elementos, por nombrar algunos,
estn representados por la poblacin y el trabajo, que son mviles y se acomodan segn las condiciones que se ofrezcan o se perciban en cada regin y
estn influenciados por elementos fijos naturales y humanos, como lo son las
condiciones climticas, la carga tributaria, la efectividad, el costo y calidad de
los servicios pblicos necesarios para la vida digna, seguridad, infraestructura,
etc. Existen, tambin, condicionantes histricos que influyeron en la adopcin
de una determinada estructura de vinculacin financiera entre los distintos
sistemas de gobierno (nacional y subnacionales), es por ello que, en virtud de
la evolucin que hayan tenido los pases en la formacin y conformacin de
sus territorios y sociedades, podemos entender algunas diferencias existentes
en la constitucin de las bases y de la legislacin (constitucional y legal) que
favoreci y desarroll el Federalismo Fiscal como componente ligado a las
particularidades de cada uno de los pases plausibles de anlisis.
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El diseo del Federalismo Fiscal, en general, y de un rgimen de coparticipacin, en particular, no es una tarea exclusivamente tcnica, debido a que los
criterios elegidos para el reparto, los matices polticoseconmicossociales
que pueden influir en los mismos, y los objetivos que se pretenden alcanzar,
pueden variar significativamente el contenido de un mismo rgimen en distintos pases. Siguiendo esta idea, es importante ver cmo se determinan los
parmetros de distribucin a las provincias y municipios; as, vemos que, para
Rubinzal (2010), la seleccin de determinados parmetros de distribucin
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Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa,
seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que
tengan asignacin especfica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre
la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de
coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en
la remisin de los fondos. La distribucin entre la Nacin, las provincias y
la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a
las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando
criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al
logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional.
De esta forma delimita las potestades tributarias de la Nacin y las provincias
y define la concurrencia de poderes impositivos para los impuestos indirectos y
reserva la potestad tributaria sobre los impuestos directos para las provincias,
aunque faculta a la Nacin a utilizar estos ltimos durante un plazo determi-
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Como resultante de ese proceso histrico, aunado a otras variables no analizadas, las zonas perifricas perdieron importancia demogrfica (actualmente
concentran menos del 35 % de la poblacin total) y productiva (su producto
bruto geogrfico es inferior al 20 % del total). De esa manera, la Repblica
Argentina termin respondiendo a los moldes clsicos de una profunda aglomeracin poblacional y productiva en grandes centros urbanos.
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires (C.A.B.A.) rene al 7,66 % de la poblacin total con una densidad de 13.679 habitantes por km2. Ese grado de
concentracin poblacional es notoriamente superior a la densidad media nacional
(13 habitantes por km2). Por su parte, tambin vale la pena destacar que las
cuatro jurisdicciones argentinas ms importantes (C.A.B.A., provincia de Buenos
Aires, provincia de Santa Fe y provincia de Crdoba) contienen en su territorio al
62,52 % de los habitantes de la Argentina, a pesar de que su superficie apenas
representa el 21 % del total. Un estudio de ms de 25 clasificaciones de provincias realizadas por distintos investigadores muestra que esta visin tiene un
amplio consenso entre los que se dedican al tema (Cao, Rubins y Vaca, 2003).
Con pocas diferencias entre s, estas clasificaciones agrupan a las 23 Provincias
y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en tres grandes reas, a saber:
Provincias del rea Central: posicionadas sobre el centroeste del pas
(Provincias Pampeanas), se caracterizan por su abrumador peso relativo en
trminos de producto y poblacin y por ser el rea en donde las relaciones
sociales modernas encuentran su mayor nivel de expansin.
Provincias del rea Perifrica: comprendidas por las provincias de la franja
norte del pas y del centrooeste (Provincias del NOA, NEA y Cuyo) se caracterizan por tener el menor nivel de ingreso percpita y los mayores ndices
de deterioro social. Desde el mismo momento de la organizacin nacional,
en estas provincias se desarrollaron regmenes de regulacin y subsidio que
permitieron el surgimiento de las llamadas Economas Regionales.
Provincias del rea Despoblada: posicionadas sobre el sur del pas (Provincias de la Patagonia) su incorporacin efectiva al territorio nacional ocurre
recin a fines del siglo XIX. Se caracterizan por su baja densidad poblacional
y un patrn de inversin y gasto pblico muy alto, herederas de polticas de
ocupacin y poblamiento vigentes hasta pocas dcadas atrs.
En comparacin con lo que ocurre en otros pases federales del mundo, las
asimetras entre provincias de la Repblica Argentina son muy marcadas. As,
mientras que en nuestro pas, la diferencia entre las jurisdicciones de mayor
y menor Producto Bruto Geogrfico per cpita (Santa Cruz vs. Formosa) es de
8,6 a 1, en Estados Unidos y Canad, por considerar dos pases federales desarrollados, esta diferencia es del orden de 2 a 1 (U.S. Census Bureau, 2004 y
Statistics Canada, 2004, en Cetrngolo, 2005). Inclusive, en comparacin con
los otros pases federales de Amrica Latina (Mxico, Brasil, Venezuela), que
tienen un desarrollo histrico con algunos puntos de contacto con el ocurrido
en la Argentina, las asimetras regionales no son tan pronunciadas como en
nuestro pas (Cetrngolo, 2005).
El desafo, entonces, en funcin de la desigual distribucin demogrfica analizada, est vinculado, fundamentalmente, a la recomposicin de la variable de
la produccin y el aseguramiento de los servicios indispensables para una vida
digna en las provincias perifricas y del sur. La pregunta que surge al respecto
es Qu papel debe jugar el federalismo fiscal en este proceso?
No podemos ignorar que la estructura gubernamental se define fundamentalmente con criterios sociales, pues parte del reconocimiento explcito de las
diferencias interregionales. Se aceptan las disparidades entre las circunscripciones del eje central y otras, as como tambin la desigualdad existente entre las
reas urbanas y rurales del pas. A su vez, este reconocimiento implcitamente
se asocia con la existencia de efectos perversos en trminos personales, pues
la localizacin geogrfica de un individuo estara determinando de cierta manera su situacin socio - econmica. Estos problemas de equidad regional y
personal se deben enfrentar, en lo que atae al mbito financiero, mediante
un sistema de transferencias intergubernamentales y deben constituir la base
para el perfeccionamiento del mismo.
Existen centenares de estudios relativos a la construccin terica del Federalismo Fiscal en nuestro pas, sin embargo, muchos van dirigidos a lograr el
equilibrio fiscal con el ajuste estructural de todos los rincones y jurisdicciones
del pas. Son pocos los escritos que analizan el papel que debe jugar el federalismo fiscal tomando como punto de partida un contexto de aguda asimetra
regional vigente desde una visin revisionista.
La situacin actual del federalismo fiscal en Argentina limita las posibilidades
de mejorar la calidad de servicios pblicos claves como educacin, salud y
seguridad, provistos por las provincias. Para justificar esta frase analizaremos
brevemente ejemplos concretos representativos del problema.
Si atendemos a como se distribuye el Impuesto a las Ganancias entre Na-
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En segundo lugar, porque alcanza a 5 millones de beneficiarios en promedio, a diferencia de los PTC precedentes, y el beneficio tiene en cuenta la
composicin familiar y su monto es funcin a la cantidad de hijos. Como bien
sabemos las familias ms numerosas son las que se encuentran en situacin
de mayor vulnerabilidad.
Ahora bien, el programa reconoce la importancia de la condicionalidad en
salud y educacin, pautas bsicas para el acceso de los beneficiarios al subsidio,
porque permitir mejorar las condiciones de vida, consolidando progresivamente
un desarrollo humano integral. A pesar de ello, las condicionalidades se plantean solo del lado de la demanda, es decir estableciendo obligaciones para
los beneficiarios, pero no se considera una mejora o incremento de la oferta
de los servicios de salud y educacin para asegurar su cumplimiento, aunado
a esto debemos resaltar que dichas funciones fueron descentralizadas a las
provincias y que dependen de sus propios recursos.
En este sentido, en cuanto a la educacin y salud de los nios tambin la
mirada gubernamental debiera centrarse en la oferta de servicios, no solamente
en la demanda. Sin embargo, no se consideran los obstculos que enfrentan las
personas en mayor situacin de vulnerabilidad para acceder a los servicios de
salud segn las reas poblacionales en donde se encuentran. Si el objetivo es
poder ayudar a las familias a romper con el crculo de la pobreza y asegurarles
el derecho de acceder a vivir en condiciones saludables, es clave aumentar y
mejorar la calidad de las ofertas pblicas en los servicios de salud y educacin
y no solamente exigir el cumplimiento a los beneficiarios (Cogliandro, 2010). La
falta de equipos tcnicos y de estructura local, para llevar a cabo los programas
pensados a nivel nacional, en las provincias y municipios provoca el distanciamiento con aquellos que cuentan con las variables de realizacin efectiva. No
tiene caso seguir en esta dinmica si no se producen previamente o conjuntamente programas de generacin estructural de capacidades endgenas para
la equiparacin horizontal de aprovechamiento de oportunidades.
Correlativo con este punto debe tenerse en cuenta el anlisis de la oferta
laboral para personas nativas de una determinada regin, de acuerdo al grado
de educacin que vayan alcanzando (primaria, secundaria, universitaria) y si
el trabajo se encuentra en relacin directamente proporcional o inversamente
proporcional al grado de preparacin acadmica alcanzado, lo cual puede ser
un variable muy importante de anlisis para ser desarrollada en un contexto
de transferencias condicionadas, en particular, y de polticas financieras para
la equiparacin de oportunidades regionales en general.
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Un estudio realizado por Monserrat Serio en el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de la Plata en noviembre de 2011,
confirma estudios precedentes similares y nos presenta datos ilustrativos de la
situacin del pas. Para la medicin de este fenmeno, en el documento mencionado se utiliz la informacin de las Encuestas Permanente de Hogares del
2004 al 2010 para los jvenes entre 26 y 35 aos de edad, se clasificaron las
variables en socialmente aceptables y no aceptables y se analizaron los efectos
directos e indirectos de las mismas en la desigualdad de ingreso. Las variables
aceptables consideradas fueron aos de educacin y migracin, y las variables
no aceptables fueron el gnero, regin de nacimiento, educacin y ocupacin
de los padres. El mtodo implementado es el utilizado en Bourguignon y otros
(2007) y consisti en asimilar la disminucin en la desigualdad de ingresos
medida a travs del ndice de Gini y de Theil, si no existieran diferencias en
los valores de las variables no aceptables de la muestra. La desigualdad de
oportunidad resulta de la diferencia entre la desigualdad real y la contra factual
proveniente de igualar las variables no aceptables.
Las estimaciones encontradas en este documento sugieren que las variables
socialmente no aceptables influyen en la desigualdad de ingresos. Si bien la
desigualdad de ingresos presenta una leve tendencia a la baja, la desigualdad
de oportunidad ha oscilado durante el perodo. En particular, desde el 2009 a
la fecha los niveles de desigualdad de oportunidad se han incrementado.
Otros estudios recientes, como el de Georgina Pizzolitto (2006), demostraron
que al estudiar las caractersticas de la poblacin migrante, se observa una
mayor proporcin de jvenes y adultos entre los migrantes internos, decreciendo la probabilidad de migrar entre las personas de mayor edad, y con hijos
pequeos. Tambin se observa en nuestro pas, un menor nivel educativo entre
los emigrantes, respecto de la poblacin no migrante o nativa. Aunque existen
importantes diferencias entre regiones, con una mayor migracin de personas
con mayor educacin en la regin Patagnica, NOA y NEA.
Atendiendo a estos ejemplos mencionados, podemos aseverar que el pas carece de una aplicacin real del principio de Solidaridad Financiera, los recursos no
son distribuidos de manera eficiente entre las diferentes regiones, se intenta paliar
las desigualdades mediante la aplicacin errnea de un sistema que dista de ser
redistributivo y requiere ser reformulado, y los programas de transferencias condicionadas adoptados desde el nivel central no atienden a las deficiencias regionales
y estn destinados a mantener las asimetras por no considerar las deficiencias
estructurales de cada regin y la falta de recursos endgenos que provocan brechas
cada vez ms grandes con regiones que si cuentan con los mismos.
6 NOTAS FINALES
La discusin sobre descentralizacin y federalismo debe versarse fundamentalmente en saber desde donde (atendiendo al mbito de gobierno) y en qu circunstancias (de forma coordinada o unilateralmente) se adoptan las decisiones
fiscales, principalmente las relativas al gasto, fijando pautas redistributivas de
reparto. De esta manera, la distancia entre la norma constitucional y la realidad
fiscal se torna insalvable hasta tanto no exista un posicionamiento clarificador
respecto a la ambigedad de los discursos dominantes de la descentralizacin
fiscal que tienden a consolidar la debilidad de las instituciones estatales del pas y
el acrecentamiento de las asimetras regionales con el respectivo flujo migratorio
poblacional hacia las ciudades con mayores recursos y/o sus periferias.
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