Panorama de La Gestión Pública en América Latina PDF

Panorama de
la Gestin Pblica
en Amrica Latina
y el Caribe
Panorama de la Gestin Pblica

en Amrica Latina y el Caribe
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
El Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe es una publicacin del Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
El principal responsable del documento es Jorge Mttar, Director del ILPES, y la coordinacin y edicin final estuvieron a
cargo de Eduardo Aldunate Riedemann, Jefe del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica del ILPES, y lvaro
Ramrez Alujas, Consultor de esa misma rea.
En la preparacin y redaccin de los captulos participaron los siguientes funcionarios del ILPES: Dante Arenas, Mauricio
Cuervo, Sergio Gonzlez Cataln, Alejandra Naser, Daniel Perrotti, Alicia Williner y Lucy Winchester. Se agradecen los
aportes de las consultoras del ILPES Marianela Armijo y Rosario Bello, y del practicante Joshua Echeverra.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
LC/W.633
Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2014. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
CEPAL
Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe
ndice
Prlogo ............................................................................................................................................ 9
Resumen ejecutivo ........................................................................................................................ 11
Introduccin ................................................................................................................................... 13
I.
Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe y el rol del Estado ................................................ 15

A. Resultados del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe .............................................. 15
1. Un desempeo econmico de Amrica Latina y el Caribe fortalecido,
pero con mayor volatilidad que otras regiones desarrolladas y en desarrollo ....... 17
2. Una gestin fiscal prudente y relativamente rpida, recuperacin de la crisis
financiera global del 2008-2009 ............................................................................. 21
3. Pese a la mejora reciente frente a los aos ochenta y noventa, la regin
se caracteriza por sus bajos niveles de inversin y ahorro.................................... 24
4. Heterogeneidad estructural y brechas de productividad ........................................ 25
5. Desigualdades territoriales y concentracin espacial de la riqueza ...................... 31
6. Degradacin del medio ambiente en la regin por un patrn de especializacin
fuertemente contaminante ...................................................................................... 33
7. Reduccin del desempleo, la pobreza y la indigencia; aun as, la regin
se caracteriza por una fuerte segmentacin laboral .............................................. 35
8. Aunque ha habido un mejoramiento relativo en la desigualdad en trminos
de ingresos, la distribucin de ingresos en Amrica Latina y el Caribe
es la ms concentrada en el mundo ...................................................................... 37
B. El rol del Estado y la gestin pblica del cambio estructural para la igualdad .............. 38
1. La capacidad del Estado y la planificacin de las polticas pblicas ..................... 39
2. El Estado y la gestin pblica ................................................................................ 41
3. El ciclo de la gestin pblica para el desarrollo ..................................................... 43
4. Los programas pblicos y la inversin social ......................................................... 46
5. Planificacin y participacin ciudadana.................................................................. 48
II.
Panorama de las finanzas pblicas y de la gestin de los recursos pblicos en

Amrica Latina y el Caribe ..................................................................................................... 51
A. Recursos financieros ...................................................................................................... 51
1. Ingresos pblicos.................................................................................................... 51
2. Gastos fiscales ....................................................................................................... 54
3. Balance y deuda fiscal............................................................................................ 57
CEPAL
B.
C.
D.
III.
4. Desafos en materia de recursos financieros ......................................................... 58

Recursos humanos ........................................................................................................ 59
1. Caracterizacin del recurso humano...................................................................... 60
2. Gestin de los recursos humanos .......................................................................... 63
3. Presencia de sistemas de servicio civil en los pases de la regin ........................ 63
4. Desafos de los sistemas de servicio civil en Amrica Latina y el Caribe.............. 69
Recursos materiales ...................................................................................................... 70
1. Sistemas de compras pblicas ............................................................................... 72
2. Desafos respecto de los recursos materiales ....................................................... 74
Recursos tecnolgicos ................................................................................................... 75
1. Las agendas digitales en la regin ......................................................................... 78
2. Un panorama del gobierno electrnico en Amrica Latina y el Caribe .................. 79
3. Resultados del estudio de las Naciones Unidas sobre el gobierno
electrnico, 2014 .................................................................................................... 80
4. El trnsito de las estrategias de gobierno electrnico a las polticas y planes
del gobierno abierto ................................................................................................ 83
5. Algunas buenas prcticas en los pases de la regin ............................................ 87
6. Retos y desafos de los procesos de gobierno electrnico en el marco
del gobierno abierto ................................................................................................ 87
Procesos y gestin pblica: planificacin, presupuesto, ejecucin, seguimiento

y evaluacin, y rendicin de cuentas ..................................................................................... 89
A. La planificacin en Amrica Latina y el Caribe .............................................................. 89
1. Planes Nacionales de Desarrollo en Amrica Latina (PND) .................................. 89
2. Institucionalidad y caractersticas de los planes .................................................... 90
3. Los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) y los sistemas de monitoreo
y evaluacin, rendicin de cuentas y de presupuesto ........................................... 91
4. Prioridades de poltica contenidas en los planes ................................................... 92
5. Desafos ................................................................................................................. 95
B. Los procesos presupuestarios en Amrica Latina y el Caribe ........................................... 96
1. Principales caractersticas de la gestin financiera pblica ................................... 96
2. Marco de gasto de mediano plazo (MGMP)........................................................... 97
3. Presupuesto por programas ................................................................................. 101
4. Sistemas integrados de administracin financiera ............................................... 108
5. Principales conclusiones ...................................................................................... 110
C. La ejecucin de la poltica pblica ............................................................................... 113
1. Proyectos de inversin ......................................................................................... 114
2. Institucionalidad de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) ......... 114
3. Caracterizacin de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP)............... 115
4. Desafos de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica ................................ 120
5. Ejecucin de programas y provisin de servicios pblicos .................................. 122
D. Los sistemas de seguimiento y evaluacin .................................................................. 126
1. Los fundamentos de la evaluacin ....................................................................... 126
2. Sistemas de monitoreo y evaluacin (M&E) ........................................................ 128
3. Institucionalidad de los sistemas de monitoreo y evaluacin............................... 129
4. Funcionalidad de los sistemas de monitoreo y evaluacin .................................. 131
5. Buenas prcticas en monitoreo y evaluacin (M&E): el caso de Colombia........ 132
6. Desafos de los sistemas de seguimiento y evaluacin ....................................... 134
E. La rendicin de cuentas ............................................................................................... 135
1. Situacin de los pases en cuanto a rendicin de cuentas .................................. 137
2. Desafos en cuanto a transparencia y rendicin de cuentas ............................... 142
IV. Instrumentos de la planificacin y gestin pblica en el siglo XXI ...................................... 145

A. Prospectiva para el desarrollo...................................................................................... 145
1. Orgenes de la prospectiva y antecedentes en Naciones Unidas,
CEPAL e ILPES.................................................................................................... 145
2. Fundamentos de la prospectiva ........................................................................... 147
CEPAL
B.
C.
D.
V.
3. Planificacin y prospectiva ................................................................................... 148

4. Prospectiva en Amrica Latina y el Caribe .......................................................... 149
La evaluacin para resultados ..................................................................................... 162
1. Antecedentes ........................................................................................................ 162
2. Ciclo de vida de proyectos y programas y evaluaciones ..................................... 165
3. La evaluacin ex ante........................................................................................... 165
4. Evaluacin de procesos y gestin ........................................................................ 166
5. Evaluacin de resultados e impactos ................................................................... 168
6. Desafos ............................................................................................................... 169
Las TIC para un Estado moderno y eficaz: nuevas tendencias....................................... 170
1. La nube en el sector pblico ................................................................................ 170
2. Gobierno abierto: hacia una sociedad ms inclusiva e igualitaria ....................... 171
3. Medicin de los resultados de las iniciativas de gobierno abierto ....................... 174
4. Reflexiones finales ............................................................................................... 176
5. Recomendaciones y lecciones aprendidas por los pases de la regin .............. 177
La coordinacin: funcin clave de los organismos de planificacin ............................ 179
Conclusiones y desafos de la planificacin y gestin pblica en la regin ........................ 181
Bibliografa ................................................................................................................................... 185

Cuadros
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Cuadro 10
Cuadro 11
Cuadro 12
Cuadro 13
Cuadro 14
Cuadro 15
Cuadro 16
Cuadro 17
Cuadro 18
Cuadro 19
Cuadro 20
Cuadro 21
Cuadro 22
Cuadro 23
Cuadro 24
Amrica Latina y el Caribe y la Organizacin para la Cooperacin

y el Desarrollo Econmico: indicadores de desarrollo seleccionados
1990, 2000, 2010 y 2012 (o ms cercano)............................................................. 16
Tasas de crecimiento del PIB anual por regiones (promedios simples),
dcadas desde 1971 a 2010 .................................................................................. 19
Tasa de crecimiento del PIB por regiones 2010-2014 ........................................... 19
Contribucin al crecimiento del producto, 1995-2008 ............................................ 31
Amrica Latina y el Caribe: indicadores del mercado de trabajo, 2003-2012 ....... 36
Las funciones de un estado moderno .................................................................... 40
Un mapa de la calidad de las finanzas y de la gestin pblica .............................. 45
Dotacin de trabajadores asalariados en el sector pblico.................................... 60
Empleo pblico asalariado respecto al total de asalariados .................................. 61
Hombres en el empleo pblico ............................................................................... 61
Indicadores seleccionados: recurso humano en el sector pblico
de Centroamrica ................................................................................................... 62
Desarrollo de los sistemas de servicio civil ............................................................ 64
ndice de desarrollo burocrtico 2004, 2008 y 2012 .............................................. 67
Gasto pblico en bienes y servicios respecto al PIB ............................................. 71
Gasto en bienes y servicios respecto al total del gasto corriente pblico .............. 71
Sistemas de compras pblicas en pases de Amrica Latina y el Caribe ............. 73
Desglose de compromisos de los planes de accin nacionales, por pas
y eje estratgico (mbito de accin)....................................................................... 85
Planes nacionales de desarrollo, sistemas de monitoreo y evaluacin y
mecanismos de rendicin de cuentas .................................................................... 93
Estado de situacin de marcos de mediano plazo en pases seleccionados
de Amrica Latina................................................................................................... 98
Principales caractersticas de los marcos de mediano plazo en pases
seleccionados de Amrica Latina........................................................................... 99
Principales caractersticas de gestin presupuestaria tradicional y gestin
presupuestaria por resultados .............................................................................. 104
Principales caractersticas de los SIAF en pases seleccionados
de Amrica Latina................................................................................................. 111
Caracterizacin de los SNIP ................................................................................ 116
Indicadores de los sistemas nacionales de inversin pblica .............................. 119
CEPAL
Cuadro 25
Cuadro 26
Cuadro 27
Cuadro 28
Cuadro 29
Cuadro 30
Cuadro 31
Cuadro 32
Cuadro 33
Cuadro 34
Cuadro 35
Cuadro 36
Cuadro 37
Cuadro 38
Cuadro 39
Cuadro 40
Cuadro 41
Cuadro 42
Cuadro 43
Cuadro 44
Cuadro 45
Cuadro 46
Caracterizacin de instituciones y la provisin de servicios pblicos .................. 124

Grado de satisfaccin con la privatizacin de los servicios pblicos estatales ... 125
Usos de los sistemas de evaluacin y monitoreo (M&E) ..................................... 129
Institucin responsable de planificar y evaluar .................................................... 130
Uso de la informacin provista por los sistemas de monitoreo y evaluacin ....... 131
ndice Voice and Accountability ......................................................................... 137
ndice de percepcin de la corrupcin.................................................................. 140
ndice de percepcin de la corrupcin 2013......................................................... 141
Percepcin de la calidad del gasto pblico .......................................................... 142
Amrica Latina y el Caribe: visiones nacionales de desarrollo
en el largo plazo ................................................................................................... 146
Caractersticas bsicas de la reflexin prospectiva ............................................. 147
Experiencias significativas en desarrollo institucional de la prospectiva
en Amrica Latina (2000-2012) ............................................................................ 152
Experiencias significativas de intercambios en prospectiva
de Amrica Latina (2000-2012) ............................................................................ 153
Tipo de procesos, horizonte temporal y documentos .......................................... 154
Gobiernos que impulsan los procesos ................................................................. 156
Entidades responsables de los procesos ............................................................. 157
Principales herramientas metodolgicas de los procesos ................................... 158
Categoras para analizar el contenido de las visiones de desarrollo
de largo plazo ....................................................................................................... 158
Estructura de categoras de las visiones de desarrollo de largo plazo ................ 159
Contenido de las visiones de desarrollo de largo plazo ....................................... 161
Impactos de los procesos ..................................................................................... 162
Indicadores de referencia para iniciativas de datos abiertos ............................... 176
Grficos
Grfico 1
Grfico 2
Grfico 3
Grfico 4
Grfico 5
Grfico 6
Grfico 7
Grfico 8
Grfico 9
Grfico 10
Grfico 11
Grfico 12
Grfico 13
Grfico 14
Grfico 15
Grfico 16
Grfico 17
Grfico 18
Grfico 19
Grfico 20
Amrica Latina y el Caribe: situacin respecto de las metas al 2015

de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ................................................. 18
Producto interno bruto (PIB) 2013, tasa de variacin anual .................................. 21
Amrica Latina y el Caribe (19 pases): indicadores fiscales
de los gobiernos centrales, 2000-2013 .................................................................. 23
Amrica latina y el Caribe (19 pases): gasto total, gasto corriente
y gasto de capital, 2000-2012 ................................................................................ 23
Amrica Latina: inversin bruta interna y ahorro nacional
y externo, 1980-2011.............................................................................................. 25
Amrica Latina y el Caribe: inversin pblica en infraestructura, 1980-2010 ........ 26
Amrica Latina (18 pases): indicadores de heterogeneidad estructural,
alrededor de 2009 .................................................................................................. 28
Fuentes del crecimiento 1995-2008 ....................................................................... 29
ndice de concentracin geogrfica del PIB, circa 2010
para pases de Amrica Latina y OCDE ................................................................ 32
Coeficiente de Gini territorial para pases de Amrica Latina 1995-2011 .............. 33
Amrica Latina: PIB per cpita y consumo de energa per cpita, 2008 ............... 34
Amrica Latina: evolucin de la pobreza y de la indigencia, 1980-2013 ............... 36
Amrica Latina y otras regiones del mundo: coeficiente de concentracin
de Gini, alrededor de 2009 ..................................................................................... 38
Ingresos fiscales de Amrica Latina....................................................................... 52
Ingresos fiscales de El Caribe ................................................................................ 52
Composicin del ingreso del gobierno central de Amrica Latina (19 pases) ...... 53
Composicin del ingreso del gobierno central de El Caribe (13 pases) ............... 54
Gasto total del gobierno central de Amrica Latina (19 pases) ............................ 55
CEPAL
Grfico 21
Grfico 22
Grfico 23
Grfico 24
Grfico 25
Grfico 26
Grfico 27
Grfico 28
Grfico 29
Grfico 30
Grfico 31
Grfico 32
Grfico 33
Grfico 34
Grfico 35
Gasto total del gobierno central de El Caribe (13 pases) ..................................... 55

Composicin del gasto del gobierno central de Amrica Latina (19 pases) ......... 56
Composicin del gasto del gobierno central de El Caribe (13 pases) .................. 56
Balance fiscal y deuda pblica del gobierno central de Amrica Latina, 2013 ...... 58
Balance fiscal y deuda pblica del gobierno central de El Caribe, 2013 ............... 58
Composicin del gasto mundial en TIC, segn regin
y sector de aplicacin, 2011 ................................................................................... 76
Distribucin mundial de usuarios de Internet, 2012 ............................................... 77
Principales usos de Internet en Amrica Latina y el mundo, 2012 ........................ 77
Temas en las agendas digitales de seis pases de Amrica Latina ...................... 78
ndice de desarrollo de gobierno electrnico (IDGE) a nivel regional
de las Amricas ...................................................................................................... 80
ndice de desarrollo de gobierno electrnico 2014 ................................................ 81
Desafos de gobierno abierto y compromisos en la regin .................................... 86
Principales compromisos en la agenda regional de gobierno abierto ................... 87
Tiene unidad de evaluacin? ............................................................................. 129
ndice de presupuesto abierto 2012 ..................................................................... 139
Recuadros
Recuadro 1
Recuadro 2
Recuadro 3
Recuadro 4
Recuadro 5
Recuadro 6
Recuadro 7
Recuadro 8
Recuadro 9
Programa de desarrollo local (PRODESAL) Chile ................................................. 47

Programa Oportunidades Mxico ........................................................................... 48
Plan Estratgico Territorial (PET) en Argentina, Ministerio
de Planificacin Federal, inversin pblica y servicios, un caso nacional
de planificacion participativa .................................................................................. 49
Sistema de alta direccin pblica de Chile (Direccin Nacional
del Servicio Civil) .................................................................................................... 68
Servicio civil de Brasil ............................................................................................. 68
COMPRASNET de Brasil ....................................................................................... 74
Indicadores de desempeo y calidad regulatoria (OCDE) ................................... 126
Imgenes de futuros alternativos, Amrica Latina en los aos cincuenta ........... 149
Imgenes de futuros alternativos, Amrica Latina en los aos ochenta.............. 150
Diagramas
La cadena de valor y los elementos del ciclo de la gestin pblica
para el desarrollo .................................................................................................... 44
Diagrama 2 El ciclo de gestin pblica para el desarrollo ......................................................... 46
Diagrama 3 Funciones e instrumentos de la planificacin para el desarrollo............................ 90
Diagrama 4 Evolucin de los SIAF en Amrica Latina ............................................................ 110
Diagrama 5 Evaluacin en la cadena de valor y tiempos ........................................................ 128
Diagrama 6 Esquema del sistema de seguimiento y evaluacin ............................................ 133
Diagrama 7 Sistema de seguimiento de las metas de gobierno (SISMEG) ............................ 133
Diagrama 8 Prospectiva como espacio multidisciplinar ........................................................... 148
Diagrama 9 Elementos fundamentales del gobierno abierto ................................................... 173
Diagrama 10 Ecosistema de actores del gobierno abierto ........................................................ 174
Diagrama 1
Mapas
Mapa 1
Miembros de la alianza para el gobierno abierto ................................................... 84
CEPAL
Prlogo
Los pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran hoy en una encrucijada mayor respecto al reto
de avanzar en el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, para lo cual el rol activo del
Estado y sus instituciones es un eje fundamental en el proceso de transformaciones necesarias para
garantizar un modelo de desarrollo con igualdad, sustentable y socialmente justo.
El escenario internacional de mediano plazo, caracterizado por un lento crecimiento de la
produccin y el comercio mundiales, inestabilidad financiera y conflictos entre y dentro de los estados
en otras partes del planeta, impone retos adicionales a las aspiraciones de un desarrollo inclusivo y
sostenible con igualdad, as como a los necesarios cambios estructurales que se requieren para
materializar esos grandes objetivos.
La complejidad del momento reclama un empeo progresivo en el mbito de las polticas
pblicas y del esfuerzo fiscal con impacto positivo en la igualdad. Ello se vincula al trabajo
permanente que la CEPAL ha venido plasmando en los ltimos aos a travs de los documentos La
hora de la igualdad (2010), Cambio estructural para la igualdad 2012) y ms recientemente, Pactos
para la igualdad (2014), donde se plantea que se requiere una nueva ecuacin entre el Estado, el
mercado y la sociedad, pertinente a cada realidad nacional, en que los actores, a travs de los pactos,
se apropien de las estrategias de desarrollo y las hagan suyas, garantizando acuerdos polticos de
largo alcance que permitan alcanzar los resultados e impacto esperado de dichas estrategias.
Es por lo anterior que en nuestra regin vuelve a instalarse con fuerza el debate sobre el valor
de la poltica pblica y el papel del Estado en su acepcin ms amplia, as como sobre la importancia
del funcionamiento del sector pblico (la gestin pblica) y las instituciones para conducir y enfrentar
los asuntos de inters pblico. Se trata de construir visiones de pas con el mayor acuerdo posible y de
garantizar la continuidad en el tiempo de las que, por su naturaleza, son polticas de Estado y que, por
tanto, trascienden los perodos de gobierno.
En este contexto, el Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe aspira a
ser un insumo fundamental que permita disponer de una mirada integral y tomar el pulso de los
recientes avances y desafos presentes en la regin, respecto de los mbitos de las finanzas pblicas y
presupuesto, planificacin y prospectiva para el desarrollo y herramientas de gestin pblica gestin
y evaluacin por resultados, rendicin de cuentas, gobierno abierto e instancias de coordinacin
efectiva, elementos que en su conjunto han venido y seguirn configurando la arquitectura
institucional que se requiere para alcanzar el cambio estructural para la igualdad en nuestros pases.
CEPAL
En este contexto, la misin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin

Econmica y Social (ILPES) es apoyar a los pases en este proceso, abordando el ciclo completo de la
gestin pblica, desde su diseo y formulacin, pasando por la programacin fiscal, presupuestaria y
de inversiones, hasta el seguimiento y la evaluacin de polticas y programas pblicos en los
diferentes niveles institucionales de gobierno: global, territorial, institucional y programtico. El
ILPES ha seguido las transformaciones sealadas en la prctica de la planificacin y la gestin
pblica, y se ha ad aptado a la cambiante realidad regional, sin perder de vista que dichas herramientas
son fundamentales para iluminar el camino hacia el cambio estructural que promueva el desarrollo
sostenible, con la igualdad en el centro.
En los ltimos aos, el ILPES ha brindado un apoyo sistemtico a los gobiernos de la regin y
los ha acompaado en las diferentes tareas de diseo, formulacin, implementacin y evaluacin de
planes, programas y polticas pblicas, mediante el desarrollo de actividades de asesora y
capacitacin, elaboracin de documentos tcnicos, organizacin de seminarios y talleres, y el impulso
de redes y comunidades de prctica.
Al presentar este Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe, nos interesa
destacar los desafos interconectados de las finanzas pblicas, de la gestin pblica y de la
planificacin y prospectiva en la regin, as como abordar temas que son crticos para la nueva
arquitectura estatal para el desarrollo con igualdad.
Jorge Mttar
Director
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES)
10
CEPAL
Resumen ejecutivo
El Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe es un documento que sistematiza y
resume los principales avances y desafos que presentan los pases de Amrica Latina y el Caribe en
los diversos mbitos que integran y conectan las finanzas pblicas, la planificacin para el desarrollo y
los instrumentos de gestin pblica que, en su conjunto, permiten abordar los temas crticos para la
emergente arquitectura estatal en el proceso del cambio estructural para la igualdad en la regin.
En la primera parte, se presenta una sntesis acabada sobre los resultados del desempeo
econmico en Amrica Latina y el Caribe con nfasis en los principales indicadores que permitan
disponer de una visin comparada y global sobre el Estado de situacin de la regin. En particular, se
coloca el acento en el rol del Estado y el papel fundamental que juega la institucionalidad pblica en
el desafo del cambio estructural para la igualdad en la regin, para lo cual se presenta un modelo del
ciclo de la gestin pblica para el desarrollo.
En la segunda parte se pasa revista a la situacin de los recursos utilizados por la gestin
pblica en la regin desglosado en los recursos financieros, los recursos humanos, los recursos
materiales y los recursos tecnolgicos. El captulo presenta los principales indicadores en materia de
ingresos y gastos fiscales, y balance y deuda pblica para los pases de Amrica Latina y el Caribe; el
avance de las polticas de gestin de recursos humanos y creacin de sistemas de servicio civil y
compras y contrataciones pblicas, ms una caracterizacin del proceso de configuracin de agendas
digitales y su impacto en el mbito del gobierno electrnico, presentando los principales resultados
segn las ltimas evaluaciones disponibles y los retos y desafos de futuro. En especial, se presenta
una sntesis sobre el trnsito hacia polticas de gobierno abierto, como espacio emergente de un nuevo
tipo de polticas pblicas que combina elementos de transparencia, participacin y colaboracin con el
uso intensivo de plataformas digitales e innovaciones tecnolgicas en los pases de la regin.
La tercera parte desglosa y analiza, de manera detallada, los principales instrumentos de
gestin pblica utilizados en los pases de Amrica Latina y el Caribe, en relacin a los procesos
fundamentales de planificacin, presupuesto, ejecucin, seguimiento y evaluacin de polticas y
programas pblicos, y rendicin de cuentas. En lo relativo a planificacin se considera el anlisis
pormenorizado de los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), su institucionalidad y una mirada a las
diversas estrategias existentes en la regin.
Por otro lado, se analizan los principales elementos del proceso presupuestario en relacin a
las caractersticas de la Gestin Financiera Pblica (GFP), los marcos de gasto de mediano plazo
(MGMP), Presupuesto por Programas (PPP) y los sistemas integrados de administracin financiera
11
CEPAL
(SIAF). En el mbito de la ejecucin e implementacin de polticas y programas pblicos se pone

especial atencin al desarrollo, evolucin, caracterizacin, institucionalidad y desafos de los Sistemas
Nacionales de Inversin Pblica (SNIP). Finalmente, se pasa revista brevemente a los modelos de
gestin en materia de implementacin de programas y provisin de servicios pblicos.
Para cerrar este captulo, se revisan y analizan los avances en materia de sistemas de
seguimiento, monitoreo y evaluacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe (institucionalidad,
funcionalidades y desafos), y su relacin con el mbito de la transparencia y la rendicin de cuentas,
como tendencia emergente en la consolidacin de sistemas ms integrados y holsticos de gestin
pblica en la regin.
La cuarta parte y final, corresponde al debate sobre los principales instrumentos de
planificacin y gestin pblica de los que dispone la regin para asumir los desafos que impone el
siglo XXI. En este captulo se presenta un desglose detallado sobre la prospectiva para el desarrollo, el
enfoque de evaluacin para resultados (en cuanto al ciclo de proyectos y programas pblicos), la
incorporacin intensiva de tecnologas para un Estado moderno y eficaz, y la coordinacin como
funcin clave de los organismos de planificacin y su potencial impacto en el mbito de la
gestin pblica.
Finalmente, se esbozan una serie de conclusiones y desafos para la planificacin y la gestin
pblica, de cara a los objetivos del cambio estructural para el desarrollo con igualdad.
12
CEPAL
Introduccin
En la ltima dcada, buena parte de los pases de la regin mostraron un desempeo econmico
satisfactorio, que se asoci a una trayectoria descendente de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo,
estos resultados favorables no impidieron que la regin mantuviera una muy desigual distribucin del
ingreso. Tampoco se observ un mejoramiento sustantivo en la reduccin de la heterogeneidad
productiva de los pases, lo que se asoci a un ensanchamiento de las brechas de productividad interna
y externa, como reflejo a su vez, del distanciamiento tecnolgico frente a competidores mundiales.
La regin sigue exhibiendo un crecimiento desigual, excluyente y concentrador, con
expresiones de divergencia territorial en el interior de los pases. Permanece pues la pregunta de cmo
transitar hacia estadios de desarrollo superiores, en donde simultneamente se cierren las brechas de
ingreso, empleo, productividad, junto con las de carcter social y territorial. Muchos son los factores a
conjugar y alinear para alcanzar este cometido. En este trabajo se proponen tres pilares esenciales
asociados a la gestin pblica y la planificacin y alineados con los objetivos del cambio estructural
para el desarrollo con igualdad (CEDI). Los tres pilares, que actan en diferentes niveles son: 1) los
actores, en que destaca el papel del Estado como el nico ente capaz de convocar a todos los actores
relevantes para articular la estrategia de CEDI (sociedad civil, empresas, organizaciones no
gubernamentales, etc.); 2) los instrumentos, entre los que se visibiliza como fundamental a la
planificacin, en la medida que la agenda CEDI es una hoja de ruta de largo plazo que necesita
prospectiva, monitoreo, seguimiento, evaluacin y coordinacin; y 3) los procesos hacia el CEDI, en
donde se pone el nfasis en la participacin, rendicin de cuentas y los elementos necesarios para
darle sostenibilidad al proceso a partir de una variable clave como es la inversin.
En cuanto al primer pilar, el Estado debe recuperar un rol protagnico en la economa y la
sociedad, proveyndose del soporte de las actividades privadas, siendo un facilitador de las mismas, y
participando en aquellas reas en que sea estratgica y/o indispensable su presencia activa. Se trata de
un Estado que se coordine con el sector privado y lo complemente, lo apuntale y lo potencie y que,
gracias a su slida presencia, pueda canalizar los frutos del crecimiento hacia los sectores ms
vulnerables de la sociedad. Ello va de la mano con un modelo de gestin pblica de calidad y
orientado al desarrollo que incluya la adecuada formulacin de polticas pblicas, y la entrega y
provisin de bienes y servicios pblicos de manera efectiva, eficiente y oportuna.
En el segundo pilar destaca como instrumento fundamental una planificacin para el
desarrollo que, utilizando la prospectiva para vislumbrar de antemano el horizonte al cual se aspira,
establezca la visin del pas que se busca llegar a ser y la estrategia para recorrer el camino. Dicho
destino ser ms cercano al desarrollo incluyente en la medida en que el proceso sea ms participativo,
13
CEPAL
de all que sea relevante considerar en esta mirada los recientes avances en materia de polticas de
gobierno abierto, evaluacin por resultados y rendicin de cuentas, entre otros.
El tercer pilar consiste en asegurar la auto sostenibilidad del proceso, la disminucin de
brechas y el ensanchamiento de caminos, mediante la inversin. Adems del impacto favorable de
corto plazo sobre el producto, la inversin constituye la herramienta rectora para la provisin de los
medios materiales hacia el desarrollo. La inversin (pblica, privada y extranjera) es fundamental para
el cambio estructural, pero adems es necesario asegurar una asignacin de recursos y su eficaz y
eficiente gestin, lo cual requiere una actuacin pblica moderna, que utilice el potencial de las
tecnologas e innovaciones disponibles y que involucre activamente al ciudadano.
En esta edicin del Panorama de la Gestin Pblica, el Instituto Latinoamericano y de
el Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) presenta un revisin y un anlisis detallado de
las tendencias del desarrollo para los pases de Amrica Latina y el Caribe, del papel de la gestin
pblica y la planificacin en la configuracin de dicho escenario y, finalmente, las perspectivas y
desafos que deben asumirse para lograr un cambio estructural para el desarrollo con igualdad que
beneficie y permita mejorar la calidad de vida de nuestras comunidades en el corto, mediano y
largo plazo.
14
CEPAL
I. Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

y el rol del Estado
A. Resultados del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
En las ltimas dos dcadas, la regin mostr importantes avances en los campos econmico y social. Se ha
registrado una evolucin favorable en materia de crecimiento econmico, creacin y formalizacin del
empleo, reduccin de la pobreza extrema y tendencia a disminuir la elevada desigualdad de la distribucin
del ingreso. Ms an, desde que se desencaden la crisis financiera internacional en 2008, Amrica Latina
y el Caribe han mostrado mayor resiliencia frente a un contexto internacional adverso. Tras el menor
crecimiento regional registrado en 2009 se produjo una recuperacin, con bajas tasas de inflacin y cuentas
fiscales equilibradas en la mayora de los pases, situacin que se ha mantenido hasta hoy.
Con el propsito de ilustrar en forma somera los logros alcanzados, pero tambin las brechas
que persisten en Amrica Latina y el Caribe, se contrastan en el cuadro 1 los principales indicadores
de bienestar y desarrollo en los campos econmicos, sociales y ambientales para la regin y la
Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico (OCDE). En casi todos los campos la
regin muestra una decidida mejora desde 1990. No obstante, al comparar la situacin con los logros
de los pases de la OCDE, las brechas siguen siendo evidentes y amplias.
Amrica Latina y el Caribe es hoy una regin eminentemente urbana y de ingreso medio pero
que esconde una gran heterogeneidad y desigualdad. En ella conviven pases de ingreso medio alto,
miembros de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y del Grupo de los
Veinte (G20), pequeos Estados insulares en desarrollo con vulnerabilidades particulares, pases sin
litoral, pases pobres altamente endeudados y uno de los pases con mayores necesidades del planeta:
Hait. La heterogeneidad tambin se manifiesta dentro de los pases en las desigualdades de ingreso,
acceso a bienes y servicios pblicos y oportunidades de movilidad social. La regin ostenta la peor
distribucin del ingreso del mundo y en dcadas recientes se ha exacerbado la heterogeneidad en
cuanto a las oportunidades productivas de la sociedad y se ha segmentado el acceso a la proteccin
social (Naciones Unidas, 2013).
15
Indicadores Seleccionados
Amrica Latina y el Caribe
OCDE
1990
2000
2010
2012
2010
2012
PIB por habitante (en dlares de 2005)
3 989,4
4 597,7
5 583,5
5 760,2a
30156,5
30563,6b
Poblacin (miles de personas, a mitad de ao)
443032
521429
590082
603174
1237030714
1245218626a
68,9c
70,7c
73,4c
74,5 c
79,4
79,6a
Esperanza de vida al nacer (nmero de aos)

Mortalidad materna (tasa por 100.000 nacidos vivos)
140
18,7
Tasa de alfabetizacin jvenes total (porcentaje de poblacin entre 15-24 aos)
93,1
96,3
97,2
99,4
Tasa de alfabetizacin, mujeres jvenes (porcentaje de poblacin femenina entre 1524 aos)
93,4
96,7
97,4
99,5
Tasa de alfabetizacin, hombres jvenes (porcentaje de poblacin masculina entre 1524 aos)
92,8
95,.9
97,0
99,5
Finalizacin de educacin primaria (porcentaje)
83,5
97,0
101,6
101,6
101,08
101,11a
ndice de Desarrollo Humano
100
81
16
0,683
0,736
0,741
0,887
0,888
85
91
94
99,7
Poblacin con acceso a servicios de saneamiento (porcentaje)
68
75
79
97.7
146,2
138,8
134,2
145,5
140,3a
2,3
2,6
2,8e
9,98e
49,2
47,0
30,56
30,55a
0,593
0,595
2,509
3,9
34,4
39,4a
68,0
70,8a
Emisiones de CO2 por habitante (toneladas de CO2 por habitante)

Superficie cubierta por bosques (porcentaje del rea de tierra)
Investigacin y desarrollo (en porcentaje del PIB)
Penetracin de internet (por cada 100 personas)
51,6
0,768
46,8
Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos del Banco Mundial, 2013.
a
El valor corresponde al ao 2011.
b
El valor corresponde al ao 2011 y es estimado.
c
Incluye 46 pases.
d
Las estimaciones se han calculado para asegurar la comparabilidad entre pases, por lo que no son necesariamente las mismas que las estadsticas oficiales de los pases, que
pueden utilizar otros mtodos rigurosos.
e
El valor corresponde al ao 2009.
0,623
Poblacin con acceso a fuentes mejoradas de agua potable (porcentaje)

Intensidad energtica del PIB (consumo total de energa [en miles de barriles
equivalentes de petrleo] por milln de dlares de PIB [a precios constantes de 2005)
CEPAL
CUADRO 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y LA ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO: INDICADORES
DE DESARROLLO SELECCIONADOS 1990, 2000, 2010 Y 2012 (O MS CERCANO)
CEPAL
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y las metas asociadas a estos constituyen
uno de los pilares para el desarrollo de la regin. Los ODM se enfocaron en alcanzar las condiciones
mnimas para un desarrollo con menor pobreza, pero las cifras globales constituyen un llamado de
atencin: 1.000 millones de personas an viven en extrema pobreza, 70 millones de las cuales estn en
Amrica Latina y el Caribe (Naciones Unidas, 2013).
El examen de los principales indicadores revela que Amrica Latina y el Caribe logr avances
importantes hacia el cumplimiento de los ODM (vase el grfico 1), particularmente en las metas de
reduccin de la pobreza extrema, la mortalidad infantil y el acceso al agua. La regin en su conjunto
est encaminada a lograr estas metas y numerosos pases las alcanzarn si se mantiene el ritmo de
avance registrado desde 19901 (Naciones Unidas, 2013). Estos progresos, sin embargo, no son
suficientes para cerrar las brechas y superar los rezagos que han caracterizado a la regin. El
desarrollo de las dos ltimas dcadas pone claramente de manifiesto sus deficiencias estructurales.
Este captulo sintetiza los avances y desafos de la regin en materia de desarrollo econmico,
social y ambiental a partir de los indicadores de desarrollo seleccionados, analizando la particularidad
regional en cada campo.
1. Un desempeo econmico de Amrica Latina y el Caribe

fortalecido, pero con mayor volatilidad que otras regiones
desarrolladas y en desarrollo
En las ltimas dos dcadas el desempeo macroeconmico de los pases de Amrica Latina y el
Caribe mejor significativamente desde el punto de vista de la estabilidad nominal, objetivo de
poltica macroeconmica que haba resultado particularmente difcil de alcanzar entre los aos setenta
y principios de la dcada de 1990. No obstante lo anterior, las tasas de crecimiento alcanzadas durante
el perodo reciente no lograron equipararse a las obtenidas en la dcada de 1970 por los pases de la
regin2 ni a las observadas en otros pases en desarrollo3 en la actualidad (vase el cuadro 2). Aun as,
entre los aos 2003 y 2011 gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe experiment su
perodo de ms rpido crecimiento desde la dcada de 1960, expandindose a un ritmo superior al de
la media mundial y a la de los pases desarrollados. Se trat de un perodo de relativa estabilidad
macroeconmica; el crecimiento se dio con tasas de inflacin anual en torno a un dgito en promedio,
no obstante el alza aguda de los precios internacionales del petrleo, diversos granos y otros productos
bsicos. Los pases de la regin supieron aprovechar el contexto externo favorable para impulsar el
crecimiento econmico con supervit fiscal y reduccin del endeudamiento externo.
En cambio, el progreso ha sido insuficiente en el acceso y la conclusin universal de la educacin primaria, en la

paridad de gnero tanto en el empleo como en los parlamentos nacionales, en la reduccin de la mortalidad
materna, en el acceso de la poblacin a servicios mejorados de salud reproductiva y saneamiento, y en la reversin
de la prdida de bosques. Muy probablemente, la regin no lograr las metas respectivas.
Existen diferencias importantes en la dinmica y el desempeo econmico de las subregiones de Amrica Latina y
el Caribe. Estas diferencias se asocian a: i) los distintos grados de integracin financiera internacional;
ii) la exposicin al ciclo real de las economas avanzadas, en particular de los Estados Unidos (como es el caso de
Mxico y los pases de Centroamrica y el Caribe); iii) el efecto de la evolucin de los precios internacionales de
los productos bsicos en los trminos de intercambio, y iv) los diferentes puntos de partida, bases institucionales y
polticas implementadas en cada economa (CEPAL, 2012a).
Al comparar la evolucin del ingreso per cpita de la regin con algunas de las economas ms dinmicas de Asia,
por ejemplo, la Repblica de Corea y la provincia china de Taiwn, se observan tendencias muy diferentes.
Mientras que en 1950 el ingreso por habitante de ambos era inferior al de muchos pases del frica subsahariana,
ya en la dcada de 1980 superaba al promedio de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
17
CEPAL
GRFICO 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: SITUACIN RESPECTO DE LAS METAS AL 2015
DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO (ODM)
Fuente: CEPAL, 2013. Perfil Regional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Amrica Latina y el Caribe,
http://www.eclac.cl/mdg/reportevances/.
Nota: El grfico muestra los porcentajes de valores regionales disponibles al ao 2013, respecto a diversas metas
contempladas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (por tanto, mientras ms cerca del borde del grfico mayor
cercana al logro de las metas previstas). Los indicadores utilizados son aquellos para los cuales se establecieron metas
cuantitativas de reduccin o mejoramiento. Una evaluacin del progreso regional en cada una de las 21 metas oficiales
contempladas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio disponible en: http://www.cepal.org/mdg/.
Para 2013 se proyectaba una tasa de crecimiento del PIB en el mundo similar a la de 2012, al
mismo tiempo que las perspectivas de futuro son de un mayor ritmo de crecimiento econmico (vase
el cuadro 3). A pesar de la persistente recesin registrada en la zona del euro durante 2013, se espera
que los pases en desarrollo continen siendo los impulsores del crecimiento econmico mundial y se
contempla asimismo que las polticas adoptadas en los Estados Unidos y el Japn contribuyan a que
estas economas repunten y tambin favorezcan un mayor crecimiento econmico en el mundo
(CEPAL, 2013).
Las tasas de crecimiento de las ltimas dos dcadas evidenciaron una mayor volatilidad que la
registrada en otras regiones, tanto desarrolladas como en desarrollo, rasgo que se observa a partir de la
dcada de 1980 y que se mantiene actualmente como una caracterstica de la regin (CEPAL, 2012a).
De acuerdo a los anlisis de CEPAL del comportamiento de largo plazo (1960 a 2010) del
crecimiento econmico de la regin en comparacin al de Asia Oriental y el Pacfico, mientras la regin
asitica ha sido capaz de sostener una elevada tasa de crecimiento del PIB durante todo el periodo, en
Amrica Latina y el Caribe se observa un quiebre estructural en los aos ochenta. La tendencia de
crecimiento del PIB entre 1960 y inicios de la dcada de 1980 de la regin es similar a la de Asia oriental y
el Pacfico, aunque esta ltima se iniciaba en niveles del PIB inferiores. Luego de la dcada perdida, la
18
CEPAL
tendencia del PIB de Amrica Latina y el Caribe disminuy, sin volver a recuperarse desde entonces, pese
a las mayores tasas de crecimiento registradas en el perodo 2003-2008 (CEPAL, 2012a).
CUADRO 2
TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB ANUAL POR REGIONES
(PROMEDIOS SIMPLES), DCADAS DESDE 1971 A 2010
1971-1980
1981-1990
1991-2000
2001-2010
frica subsahariana
3,7
1,9
2,3
5,2
Amrica del Norte
3,3
4,4
3,4
2,1
5,7
1,3
3,2
3,8
Asia oriental y el Pacfico
4,8
4,7
3,1
4,2
Asia meridional
3,0
5,4
5,2
7,5
Europa y Asia central
3,2
2,4
1,9
2,0
Oriente Medio y frica septentrional
8,6
1,8
4,1
4,8
1,5
3,9
4,9
3,9
3,5
2,9
3,0
Pases rabes
Mundo
Fuente: CEPAL (2012a).
CUADRO 3
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB POR REGIONES 2010-2014
(En porcentajes)
Mundo
2010
2011
4,0
2,8
2012
2013a
2014a
2,3
2,3
3,1
Pases desarrollados
2,6
1,4
1,2
1,0
2,0
Estados Unidos
2,4
1,8
2,2
1,9
2,6
Japn
4,5
-0,6
2,0
1,3
1,6
Zona del euro
2,1
1,4
-0,6
-0,4
1,1
Pases en desarrollo
7,7
5,8
4,6
5,0
5,4
6,0
4,3
3,0
3,0
4,2
Brasil
7,5
2,8
0,9
3,0
4,2
Federacin de Rusia
4,3
4,3
3,4
2,9
3,5
India
9,6
7,5
5,1
5,5
6,1
China
10,3
9,2
7,8
7,8
7,1
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales
del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (DESA).
a
Las cifras de 2013 y 2014 corresponden a proyecciones.
Siguiendo los estudios de CEPAL, la diferencia de fondo entre las dos trayectorias es la
diferencia entre un modelo de cambio estructural virtuoso, como el de Asia, que realiz un cambio
estructural positivo, y el modelo de la regin (CEPAL, 2012a). En Amrica Latina y el Caribe, los
efectos de la crisis de la deuda se reflejan en el quiebre estructural de la tendencia de crecimiento y en
el hecho que las polticas econmicas aplicadas en las dos dcadas posteriores a la crisis no los
revertieron, incluso en la etapa de crecimiento ms dinmico de la regin en los ltimos treinta aos
(perodo 2003-2008), cuando los pases de la regin, con escasas excepciones, no lograron revertir el
quiebre estructural y mejorar la tendencia. En Asia, se observ otra situacin: para la crisis de 1997,
una de las ms fuertes que han afectado a los pases de Asia Oriental, no modific la trayectoria del
PIB de tendencia.
19
CEPAL
La estrategia de Repblica de Corea ilustra esta idea: a lo largo del perodo, los cambios en el
patrn de especializacin han asegurado una expansin de la demanda y del producto, que genera
empleo en actividades de alta productividad para trabajadores antes asignados a actividades de
productividad menor, lo que adems produce una mejora en la distribucin del ingreso (CEPAL,
2012a). En Amrica Latina el quiebre en la dcada perdida fue acompaado de la prdida de empleos
en los sectores de mayor productividad y la migracin de trabajadores hacia actividades de
subsistencia y subempleo, deprimiendo la productividad media de la economa.
La dinmica del ciclo en Amrica Latina y el Caribe tiene caractersticas especficas. Los
perodos expansivos no consiguen sostenerse, de modo que generan procesos ms cortos de
crecimiento econmico. Durante la recesin, las tasas de inversin se contraen mucho, pero no
responden con la misma intensidad a las expansiones. La estructura productiva de la regin no ha sido
capaz de transitar con la velocidad necesaria hacia sectores dinmicos que la vuelvan ms competitiva
en un mundo en rpida transformacin, lo que afecta las tasas de crecimiento de largo plazo (CEPAL,
2012a). La dificultad de las economas de la regin para sostener las fases de expansin ha mermado
su capacidad de revertir los efectos de las recesiones sobre la estructura productiva, lo que se relaciona
con el bajo crecimiento medio de los ltimos 20 aos.
En 2012 la actividad econmica de Amrica Latina y el Caribe demostr cierta resiliencia
para enfrentar choques de origen externo (vase el grfico 2). Durante 2012 la economa global se
desaceler levemente, al moderarse el crecimiento desde un 2,7% en 2011 hasta un 2,2% en 2012
debido a la recesin en pases de la zona del euro y a sus consecuencias para Asia y Amrica Latina,
que registraron tasas de crecimiento menores que en 2011. Ante el debilitamiento de la demanda
externa, el crecimiento de la regin se bas en la expansin de la demanda interna, estimulada
parcialmente por la poltica monetaria o fiscal en la mayora de los pases. En particular, se registr un
crecimiento del PIB de la regin (3,0%), una reduccin leve del desempleo del 6,9% en 2011 al 6,4%
en 2012, y un aumento de los salarios reales4 (CEPAL, 2013).
El resultado regional se explica en parte por el menor dinamismo que ha presentado el
crecimiento econmico del Brasil y de Mxico. Asimismo, en varios pases que venan creciendo a
tasas elevadas (Chile, Panam y Per) se observa una desaceleracin de la actividad econmica. Ante
el escaso dinamismo de la demanda externa, la principal fuente de crecimiento contina siendo el
aumento del consumo, aunque con un dinamismo menor en 2013 que en el ao anterior, mientras el
aporte de la inversin se estara reduciendo an ms y el aporte negativo de las exportaciones netas (es
decir, rEstado el valor de las importaciones) estara aumentando. Estas tendencias ponen de manifiesto
problemas de bajo crecimiento de la mayor parte de las economas de la regin y justifican plantear la
necesidad de ampliar y diversificar sus fuentes de crecimiento (CEPAL, 2013).
La mayora de los pases del Caribe de habla inglesa y holandesa, que han tardado ms en recuperarse de la crisis
financiera mundial de 2008-2009, anotaron tasas de crecimiento todava bajas aunque positivas y levemente
mayores en 2012 (1,1%) que en 2011 (0,4%).
20
CEPAL
GRFICO 2
PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB) 2013, TASA DE VARIACIN ANUAL
(En millones de dlares de 2005)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
2. Una gestin fiscal prudente y relativamente rpida, recuperacin

de la crisis financiera global del 2008-2009
Pese a que la reforma fiscal sigue siendo una tarea pendiente en la regin en especial en lo que
concierne a la baja carga tributaria, la regresividad de la tributacin y de buena parte del gasto fiscal, y
su dependencia de los impuestos indirectos, varios aspectos centrales de las finanzas pblicas
mejoraron a partir de 2003. Entre 2003 y 2012, la poltica fiscal en la mayor parte de los pases de
Amrica Latina y el Caribe se ajust a la naturaleza del ciclo econmico en que se encontraba la
regin y tuvo cuatro orientaciones generales: i) la generacin de supervits primarios y la reduccin de
la deuda pblica entre 2003 y 2008, previamente a las adversidades externas del perodo 2008-2009;
ii) la reorientacin del gasto y de los impuestos para evitar los efectos regresivos del aumento de
precios en 2008; iii) la estabilizacin de la demanda interna mediante el aumento del gasto pblico en
2009, y iv) el inicio de reformas fiscales, por el lado de los ingresos y del gasto, para consolidar las
finanzas pblicas a partir de 2010 (CEPAL, 2012b).
Al observar la evolucin de los resultados fiscales primario y global de la regin desde el ao
2000, se observa una tendencia de mejora entre 2003 y 2007; entre otros indicadores, en la cada del
endeudamiento externo pblico y la reduccin del dficit fiscal, ambos como proporcin del PIB, en
buena parte de los pases de la regin (vase el grafico 3).Como consecuencia de la crisis financiera
21
CEPAL
internacional de los aos 2008 y 2009, y de la cada de ingresos y la puesta en marcha de distintos
paquetes de medidas contra cclicas5, las cuentas pblicas de la regin se resintieron en forma
considerable y se retorn a una situacin de dficit financiero. Si bien la recuperacin econmica de
2010 fue bastante intensa, particularmente en los pases productores de minerales y en otros de
Amrica del Sur, los resultados de las cuentas pblicas no volvieron a los niveles previos a la crisis,
aunque se comportaron en un sentido contra cclico (CEPAL, 2012a).
Ante la desaceleracin reciente del crecimiento y la declinacin de los trminos de
intercambio tendencias que han mermado el crecimiento de los ingresos del sector pblico, se
adoptaron en la regin polticas fiscales flexibles durante 2013. Esto fue posible gracias a las
condiciones de endeudamiento muy favorables, con abundante acceso al financiamiento externo e
interno y tasas de inters histricamente bajas, que permitieron mantener sin amenazas la
sostenibilidad fiscal de largo plazo. Hay, por supuesto, notorias excepciones a este contexto general,
incluidos varios pases del Caribe que cuentan con escaso margen para endeudarse y estn obligados a
asumir duros procesos de ajuste fiscal, o pases de Centroamrica o de Amrica del Sur que enfrentan
serios desequilibrios fiscales (CEPAL, 2013). Sin embargo, las cifras actualizadas sobre el resultado
(balance) fiscal y la deuda pblica no muestran variaciones significativas respecto al ao anterior aun
cuando el dficit global de Amrica Latina lleg a 2,3 puntos del PIB y el saldo primario fue negativo,
de 0,6 puntos de PIB, lo que representa el dficit ms alto luego de la crisis de 2009 y consolida un
dficit en el saldo primario.
Al margen de los factores que, en cada caso, hicieron posible esta mejora, la reduccin
prcticamente generalizada del endeudamiento externo como proporcin del PIB y de los spreads de
las tasas de inters de la deuda soberana ampliaron los mrgenes de maniobra de la poltica econmica
en la administracin del ciclo de corto plazo, manifestndose en la capacidad de reaccin de la regin
ante la contraccin de la demanda externa que sigui a la crisis financiera internacional en 2008. El
mejor resultado fiscal y la reduccin concomitante del cociente entre deuda y PIB trajeron aparejada la
reduccin del peso del pago de intereses de la deuda pblica, e hicieron posible el aumento del gasto
en capital (en que la inversin en infraestructura tiene una participacin importante) a partir del ao
2007 (vase el grfico 4).
A diferencia de la dinmica de los aos ochenta y noventa, el restablecimiento de las finanzas
pblicas no se logr a costa del recorte del gasto social o de la inversin en infraestructura; el primero
creci significativamente6, mientras que el segundo aument en forma moderada.
En 2012 nueve pases registraron un supervit primario (un 47% del total) mientras que en el
perodo 2003-2008 el balance fue positivo en 15 pases (casi un 80% del total). A pesar del deterioro
de los resultados fiscales, el promedio de la deuda como proporcin del PIB de 19 pases de
Amrica Latina habra continuado su senda decreciente, pasando de un 30,5% en 2011 a un 29,8% en
2012, a nivel de los gobiernos centrales (CEPAL, 2013).
En la dcada de 2000 gran parte de los pases de la regin adoptaron una postura contra
cclica o, en todo caso, menos pro cclica. Las polticas contra cclicas aplicadas durante dicha crisis
han sido benficas para la estabilidad y el crecimiento. La poltica fiscal no solo se ha transformado en
un factor estabilizador de las expectativas de los agentes econmicos sino que adems se le ha
otorgado un papel ms protagnico en la creacin de empleo y el sostenimiento del dinamismo
econmico de la regin. En tal sentido, el control de las finanzas pblicas es hoy un activo
significativo de la regin en su conjunto (CEPAL, 2012a).
5
6
Vase CEPAL 2012, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2012, LC/G.2546-P, para una revisin de
las polticas aplicadas en la regin frente a la crisis internacional de 2008-2009.
El gasto pblico social registr una tendencia creciente, aumentando del 44,9% del gasto pblico total en el periodo
comprendido entre 1990 y 1991 al 62,2% en el periodo comprendido entre 2008 y 2009. Como porcentaje del PIB,
el incremento correspondiente es del 11,3% al 17,9% (CEPAL, 2011).
22
CEPAL
GRFICO 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): INDICADORES
FISCALES DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2000-2013a
(En porcentajes del PIB)
a
Promedios simples 19 pases, no incluye Cuba.
GRFICO 4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): GASTO TOTAL,
GASTO CORRIENTE Y GASTO DE CAPITAL, 2000-2012
23
CEPAL
3. Pese a la mejora reciente frente a los aos ochenta y noventa,

la regin se caracteriza por sus bajos niveles de inversin y ahorro
En el grfico 5 se ilustra la evolucin histrica de la formacin bruta de capital fijo y su
financiamiento en Amrica Latina desde 1980, calculada como porcentaje del PIB. Como se observa
en el grfico, el perodo durante el cual la regin present los niveles ms altos de inversin fue la
comprendida entre el 1980 y 1981: en este periodo, la formacin bruta de capital fijo presenta un
promedio de 24,3% del PIB. Entre 1983 y 2003 varios factores contribuyeron a que la inversin
regional se mantuviera en niveles muy bajos: la crisis de la deuda en los aos ochenta; las
hiperinflaciones que afectaron a varios pases entre finales de la dcada de 1980 y comienzos de la
siguiente; las crisis financieras de la Argentina y Mxico en 1995; las consecuencias de la crisis
asitica en 1997, y el contagio de las crisis financieras del Brasil y de la Federacin de Rusia (1998),
Turqua (2000) y la Argentina (2001). Solo en el perodo 2004-2011 y en el contexto de precios
externos muy favorables para las exportaciones, Amrica Latina recuper los niveles de inversin de
las dcadas de 1950 y 1960, pero no los mximos histricos (CEPAL, 2011). En 2012 la formacin
bruta de capital fijo equivali al 22,9% del PIB, porcentaje cercano al de la segunda mitad de los aos
setenta (CEPAL, 2013).
CEPAL ha analizado las fluctuaciones de los componentes del PIB por el lado de la demanda
(CEPAL, 2012a) en relacin al ciclo econmico. En la fase recesiva del ciclo, la contraccin de la
inversin es muy superior a la del resto de los componentes. Adems, la inversin exhibe un claro
comportamiento asimtrico, con un cambio mucho mayor en la fase descendente del ciclo que en la
fase ascendente. Particularmente aguda es la contraccin de la inversin pblica en infraestructura,
cuya tasa de reduccin supera ms de 12 veces la del PIB. En la regin, la inversin y la estructura
productiva se han visto sensiblemente afectadas por las crisis, lo que ha deteriorado la capacidad de
crecimiento. Esto es particularmente visible en el caso de la crisis de la deuda de los aos ochenta.
La composicin de la formacin bruta de capital fijo por sector institucional se modific en
Amrica Latina durante las ltimas dos dcadas. En lo que respecta a la inversin pblica, regional y
como porcentaje del PIB, los niveles ms elevados se registraron en los aos 1980-1981 (6,7%), luego
de lo cual comenz a disminuir paulatinamente hasta 1999-2003 (3,9%). En el perodo 2004-2010, se
observ un repunte generalizado (4,8%), aunque de variada intensidad en los distintos pases. En esta
etapa, el promedio regional de la inversin pblica aument hasta alcanzar el mayor valor registrado
desde 1990. No obstante, en algunos pases (El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana), el
nivel de inversin pblica se mantuvo sostenidamente bajo en el perodo 1980-2010 (CEPAL, 2011).
El comportamiento histricamente pro cclico de la inversin pblica en la regin y su
tendencia declinante de largo plazo son preocupantes por la influencia que ejercen en el crecimiento.
En Martner, Gonzlez y Espada (2012) se indica que entre 1991 y 2010 en una muestra de 18 pases
de Amrica Latina y el Caribe se observa un conjunto de variables positivamente relacionadas con la
expansin del PIB per cpita; estas son la tasa de inversin pblica, la tasa de inversin privada, los
gastos en educacin y el tipo de cambio real. Por el contrario, la inflacin y la deuda pblica muestran
una relacin negativa. La elasticidad del crecimiento a la inversin pblica (7%) presenta valores altos
y significativos, lo que ratifica la importancia de esta variable (CEPAL, 2011).
El principal componente de la inversin pblica es la inversin en infraestructura. La
tendencia decreciente de ese componente, que fue particularmente pronunciada durante la dcada
perdida de 1980 y en los aos noventa, refleja, en buena medida, la menor participacin del gobierno
en la economa de la mayor parte de los pases de la regin, en particular como consecuencia de los
procesos de privatizacin realizados principalmente en los aos noventa, as como la participacin de
actores privados en la provisin de bienes y servicios que hasta entonces prestaban instituciones
pblicas (vase el grfico 6). Esta tendencia decreciente se prolong durante el perodo 2000-2004, en
el que la inversin en infraestructura fue de apenas un 0,8% del PIB, situacin que se revirti
levemente entre 2005 y 2008, perodo en el que ascendi al 0,9% del PIB.
24
CEPAL
GRFICO 5
AMRICA LATINA: INVERSIN BRUTA INTERNA
Y AHORRO NACIONAL Y EXTERNO, 1980-2011
(En porcentajes del PIB en dlares constantes)
El gasto pblico en infraestructura ha mostrado un comportamiento pro cclico, excepto

durante la crisis de 2008-2009, lo que indica que ha sido usado como variable de ajuste. Un
comportamiento de este tipo tiene efectos negativos en la acumulacin de capital en el transcurso del
tiempo. Perrotti y Snchez (2011) estiman que para mantener una tasa de crecimiento del 3,9% anual
se debera invertir en torno al 5,2% anual del PIB entre 2006 y 2020. Existen diversos estudios que
han medido la brecha de infraestructura y cuantificado el costo que tendra cerrarla para la regin. Si
se considera el horizonte 2020, el costo anual total para cerrar esta brecha, medida con Asia Oriental,
Australia, Estados Unidos y Noruega, flucta entre 7,9 y 31,5 puntos del PIB.
El anlisis de la estructura del ahorro permite observar que el ahorro nacional ha aumentado
en forma paulatina, en tanto que el ahorro externo ha ido disminuyendo. En los aos 2004-2010 se
registraron los niveles ms elevados de ahorro nacional del perodo 1980-2010, pero las tasas varan
mucho de un pas a otro. En Mxico y Amrica del Sur, con la excepcin del Estado Plurinacional de
Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay y Uruguay, las tasas de ahorro nacional superan el 20%, mientras
que Centroamrica, con la excepcin de Honduras, presenta tasas del 10% al 17% (CEPAL, 2011). La
evolucin del ahorro externo ha tenido un comportamiento opuesto en los ltimos aos (2004-2010),
perodo en el que se registran los menores niveles de este agregado, debido al mejor desempeo de las
cuentas externas de todos los pases de la regin, aunque en este mbito tambin se observa una
heterogeneidad en el desempeo de los pases.
4. Heterogeneidad estructural y brechas de productividad

Los pases de Amrica Latina y el Caribe muestran grandes brechas en las principales dimensiones del
mbito productivo inversin, productividad e innovacin con los pases de mayor desarrollo. En
25
CEPAL
un proceso de crecimiento virtuoso, la productividad y el empleo se expanden al mismo tiempo7.

Mientras que en pases ms exitosos de fuera de la regin se observa la continuidad a lo largo del
tiempo del aumento del empleo y de la productividad, en Amrica Latina y el Caribe se observan
periodos de cada de la productividad o lento crecimiento de esta (CEPAL, 2011).
A modo de ejemplo, se analiza el comportamiento histrico de la regin en comparacin a la
Repblica de Corea, usada como referencia por ser uno de los casos ms exitosos de convergencia
tecnolgica y cambio estructural (CEPAL, 2011).
GRFICO 6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIN PBLICA
EN INFRAESTRUCTURA, 1980-2010
Fuente: Perrotti, Daniel E. y Ricardo J. Snchez (2011). La brecha de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe,
Serie Recursos Naturales e Infraestructura No. 153, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe, LC/L.3342.
A partir de los aos noventa, el crecimiento surcoreano se sustent ms en la productividad

que en el empleo, como era de esperar en una economa que ya haba absorbido la mayor parte del
empleo de subsistencia, elevando sustancialmente los salarios reales, y que competa crecientemente
en calidad. Eso no se observa en Amrica Latina, ni siquiera durante el auge posterior a 2004. Ms
an, las tasas de crecimiento de la productividad en Amrica Latina desde mediados de los aos
setenta han permanecido muy por debajo de las alcanzadas en los aos sesenta. La ruptura que
signific la crisis de la deuda externa de 1982 y la subsiguiente dcada perdida debilit la capacidad
de acumulacin, crecimiento e incorporacin de progreso tcnico en el largo plazo, proceso que la
regin recin comenz a superar a mediados de la dcada de 1990. Empleando una metodologa
diferente, la contabilidad del crecimiento, se llega a una conclusin similar. El promedio simple del
crecimiento de la productividad total de los factores en 16 pases de la regin entre 1981 y 2010 es
casi nulo. El reflejo del bajo crecimiento de la productividad es que el empleo que se crea es de menor
Aunque no necesariamente a la misma velocidad, y sin que se generen presiones insostenibles sobre el sector
externo de la economa.
26
CEPAL
calidad. Muchas veces, es solo un refugio precario frente al desempleo abierto, que no impide el
aumento de la desigualdad.
El anlisis de la productividad del trabajo (valor agregado por trabajador) muestra distintos
desempeos de los sectores para Amrica Latina (CEPAL, 2010). Uno de los rasgos distintivos de la
economa de la regin son las grandes diferencias de productividad entre sectores y dentro de estos,
as como entre empresas de distinto tamao. Estas diferencias son mucho ms acentuadas en Amrica
Latina y denotan marcadas asimetras entre segmentos de empresas y trabajadores, que se combinan
con la concentracin del empleo en estratos de muy baja productividad.
En Amrica Latina, el estrato alto produce dos terceras partes del PIB (el 66,9%), el estrato
medio produce el 22,5% y el sector de menor productividad solo genera el 10,6% del PIB. Sin
embargo, esa distribucin se invierte en relacin con el empleo: el estrato alto genera apenas el 19,8%
del empleo, el estrato medio representa el 30% y el estrato bajo el 50,2% (vase el grfico 7). Esta
acentuada disparidad en el aporte de cada sector al producto y al empleo se traduce en una distribucin
tambin muy desigual en las ganancias de la productividad entre los trabajadores (CEPAL, 2011). As,
el producto por ocupado del estrato alto supera en 16,3 veces al del estrato bajo y en 4,5 veces al del
estrato intermedio.
A su vez, el producto por ocupado del estrato medio es 3,7 veces mayor que el del estrato de
productividad baja. Estas cifras ilustran la fbrica de la desigualdad en la regin: brechas enormes
de productividad, una distribucin del empleo inversamente proporcional a la productividad e
importantes desigualdades en los ingresos laborales.
En gran medida, la heterogeneidad estructural ocasiona la profunda desigualdad social de
Amrica Latina y el Caribe, ya que las brechas de productividad reflejan, y a la vez refuerzan, las
brechas de capacidades, de incorporacin de progreso tcnico, de poder de negociacin, de acceso a
redes de proteccin social y de opciones de movilidad ocupacional ascendente a lo largo de la
vida laboral.
Dado que los sectores de baja productividad tienen mayores dificultades para innovar, adoptar
tecnologa e impulsar procesos de aprendizaje, la heterogeneidad interna agudiza los problemas de
competitividad sistmica (CEPAL, 2010). En definitiva, la heterogeneidad estructural refleja la
dificultad de las economas de la regin para adoptar y difundir las mejores prcticas tecnolgicas
internacionales entre sectores y empresas. Asimismo, las diferencias (brechas) de productividad en las
economas se traducen en mayores brechas salariales y refuerzan la desigualdad.
La existencia de una relacin entre innovacin y desarrollo econmico es indudable. Los
nuevos productos, nuevos procesos y nuevas formas de organizar la produccin van cambiando
cuantitativa y cualitativamente la estructura de la economa y de la sociedad. En realidad, todos los
ejemplos histricos de procesos de desarrollo y crecimiento sostenidos en el tiempo, desde la
revolucin industrial en adelante, se dieron en un contexto caracterizado por la existencia de un
conjunto de instituciones pblicas y privadas que fueron moldeando las trayectorias de desarrollo y
que acompaaron la generacin de capacidades cientficas y tecnolgicas
La inversin en investigacin y desarrollo es uno de los principales indicadores de esfuerzo
tecnolgico e innovador. A nivel mundial se registra una correlacin muy elevada entre el gasto en
investigacin y desarrollo y el ingreso per cpita de una economa.
Este vnculo no es determinstico ni lineal, sino que depende de una serie de otras variables
como los recursos humanos, las instituciones centros de investigacin y universidades y la
especializacin productiva, entre otras. Sin embargo, en general hay una clara evidencia de que existe
una correlacin elevada entre esfuerzo innovador e ingreso per cpita (CEPAL-SEGIB, 2010).
27
CEPAL
El sector pblico en Amrica Latina es el que ms contribuye al financiamiento de las

inversiones en actividades de investigacin y desarrollo: la regin invierte en promedio un tercio en
I&D menos que la OCDE, aunque hay algunos pases que histricamente inviertan un mayor
porcentaje de su PIB en este campo, tales como Argentina, Brasil, Costa Rica y Cuba8.
GRFICO 7
AMRICA LATINA (18 PASES): INDICADORES DE HETEROGENEIDAD
ESTRUCTURAL, ALREDEDOR DE 2009
(En porcentajes)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de R. Infante, Amrica Latina
en el umbral del desarrollo. Un ejercicio de convergencia productiva, Documento de trabajo, N 14, Santiago de
Chile, 2011, indito.
En el documento Economa digital para el cambio estructural y la igualdad9 (CEPAL, 2013c)

se presentan los resultados de un ejercicio de contabilidad de crecimiento utilizando mediciones
originales del capital TIC y no TIC y del acervo de trabajo. En los grficos 8, 9 y 10 se muestran los
resultados para los cuatro pases considerados en el periodo 1995-2008 (Argentina, Brasil, Chile y
Mxico), en el que se identifican dos subperodos: 1995 a 2001 y 2002 a 2008.
El periodo de anlisis se determin basndose en el hecho de que, a partir de 1995, las TIC
han tenido su mayor impacto en el crecimiento de Estados Unidos. Los subperodos se definieron
considerando la crisis de las empresas punto com en 2001. Para evaluar el desempeo de los cuatro
pases en el contexto internacional, se incluyen tambin a Espaa, Estados Unidos, la Repblica de
Corea y un grupo formado por 15 pases de la Unin Europea (UE15).
Los resultados muestran que la inversin en TIC es un factor explicativo del crecimiento
econmico de largo plazo en los cuatro pases, aunque en magnitud menor que en los pases de mayor
desarrollo. Para 1995-2008, los activos TIC explicaban 14% del aumento del valor agregado en Brasil,
8
En 2009, en los pases de la OCDE, se invirti desde el sector pblico, en promedio, un 2,51 por ciento del PIB en
I&D, mientras en Amrica Latina y el Caribe, este campo alleg solamente un 0,77 por ciento. A nivel de pases, en
2009, lider Brasil, a nivel de inversin pblica con un 1,17 por ciento del PIB, seguido por Cuba (0,61 por ciento),
Argentina (0,60 por ciento) y Costa Rica (0,54 por ciento) (Banco Mundial, base de datos World Databank).
Ver portal web CEPAL: http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/5/49395/P49395.xml&
xsl=/publicaciones/ficha.xsl&base=/publicaciones/top_publicaciones.xsl.
28
CEPAL
7% en Chile y Mxico, y 5% en Argentina. Para pases desarrollados durante el mismo perodo, estos
activos explicaban entre 13% y 25% del aumento del PIB, dndose el menor aporte en Espaa y el
mayor en Estados Unidos (vase el grfico 8).
Al comparar los subperodos 1995-2001 y 2002-2008, se observa que Chile duplica el aporte
del capital TIC al crecimiento del valor agregado, mientras que, en los otros tres pases, no se dan
cambios significativos. Por su parte, los pases de mayor nivel de desarrollo muestran cadas cercanas
a 40% en la contribucin del capital TIC, salvo la Repblica de Corea, que mantiene los puntos
porcentuales de aporte al crecimiento del valor agregado (vase el grfico 9).
GRFICO 8
FUENTES DEL CRECIMIENTO 1995-2008
(En puntos porcentuales)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Proyecto LAKLEMS10 y Aravena, Cavada y Mulder (2012).
En el Grfico 10 se muestra que en el subperodo 2002-2008 el aporte del capital TIC en

Brasil y Chile fue similar al de los pases desarrollados, con leve aumento en el primero y fuerte en el
segundo. En contraste, la participacin del capital TIC en el crecimiento en los pases desarrollados
disminuy, excepto en la Repblica de Corea.
El aporte de los restantes tipos de capital al crecimiento del PIB exhibe dos patrones de
comportamiento (vase el cuadro 4). Por un lado, en Argentina y Brasil el aporte del capital
tradicional no TIC es ligeramente mayor al aporte del capital TIC. Por otro, en Chile y Mxico ms de
70% del crecimiento del PIB est basado en la acumulacin de capital tradicional no TIC.
10
El proyecto LA-KLEMS es coordinado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de
las Naciones Unidas. El objetivo de esta iniciativa es la construccin de estadsticas de productividad comparables
a nivel de sectores para pases de Amrica Latina. Las siglas provienen del uso de una funcin de produccin que
contabiliza, adems del capital (K) y el trabajo (L), insumos de energa (E), materiales (M) y servicios (S). Para
mayor detalle: http://www.cepal.org/la-klems/.
29
CEPAL
GRFICO 9
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de LA-KLEMS y y
Aravena, Cavada y Mulder (2012).
GRFICO 10
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de LA-KLEMS y
Aravena, Cavada y Mulder (2012).
30
CEPAL
CUADRO 4
CONTRIBUCIN AL CRECIMIENTO DEL PRODUCTO, 1995-2008
(Promedio anual de crecimiento en puntos porcentuales)
Argentina
Brasil
Mxico
Chile
Repblica
de Corea
Espaa
Estados
Unidos
Unin
Europea
(15 pases)
1. Valor agregado
(2)+(3)+(6)
Contribuciones de:
3,0
3,1
2,6
4,6
4,4
3,5
3,0
2,2
2. Servicios laborales
1,4
2,4
0,4
1,4
0,7
1,8
0,7
0,5
3. Servicios de capital
(4)+(5)
0,6
0,9
2,8
3,6
2,2
1,8
1,5
1,1
4. Capital TIC
0,2
0,4
0,2
0,3
0,6
0,4
0,8
0,4
5. Capital no TIC
0,4
0,5
0,5
3,3
1,7
1,4
0,8
0,7
6. Productividad total
de los factores
1,0
-0,2
-0,5
-0,5
1,5
-0,2
0,7
0,6
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de LA-KLEMS.
Las TIC impactan positivamente en el crecimiento econmico en Amrica Latina, avance que
se produce en un contexto en el que se masifica la difusin de nuevas tecnologas a nivel
internacional, se acelera la transicin hacia economas basadas en la manufactura avanzada y servicios
sofisticados, y cambian los procesos de negocios, impulsando el desarrollo regional e internacional de
la industria del software y aplicaciones. Este proceso es posibilitado por la convergencia de
dispositivos, aplicaciones, redes y plataformas basados en Internet. En este contexto avanza la
interaccin entre las tecnologas mviles, los servicios de computacin en la nube, el anlisis de
grandes datos, la universalizacin y diversificacin del uso de las redes sociales y la ubicuidad los
sensores remotos.
Al mismo tiempo, dada la velocidad de la revolucin tecnolgica en curso, los pases de
Amrica Latina no han podido reducir significativamente las brechas digitales respecto de las
economas ms desarrolladas, fenmeno particularmente grave en materia de las tecnologas ms
avanzadas, como las conexiones de fibra ptica y la banda ancha mvil de alta velocidad. Este
problema es ms acuciante para los pases ms rezagados de una regin tan dismil como
Amrica Latina. Las viejas y nuevas brechas son seales de alerta para abordar la creciente
heterogeneidad digital entre pases y a su interior, y es simultneamente una oportunidad para la
cooperacin y coordinacin regionales en el mbito de la economa digital.
5. Desigualdades territoriales y concentracin

espacial de la riqueza
Una de las manifestaciones particulares de la heterogeneidad en Amrica Latina y el Caribe es la gran
diferencia en los grados de desarrollo econmico y social que muestran los diversos territorios de cada
pas, existiendo localidades con niveles de vida similares a las de los pases desarrollados y lugares
con un atraso marcado (CEPAL, 2012a).
Una dimensin particularmente importante de la heterogeneidad es la dinmica de la
produccin rural y agropecuaria: la poblacin que habita en zonas rurales es significativa y all siguen
prevaleciendo remuneraciones inferiores al salario mnimo y sin proteccin social, familias ms
numerosas, autoempleo e ingresos que oscilan al ritmo de las cosechas y del clima. Tambin son
crticas las brechas estructurales entre actividades orientadas a la exportacin, con altos niveles de
inversin y de tecnologa, y las explotaciones de economa campesina con bajos niveles de
productividad, pero que contribuyen a la oferta de alimentos en la regin.
En el grfico 11 se muestran los niveles de concentracin geogrfica de la produccin para
pases de Amrica Latina y algunos pases desarrollados, stos ltimos presentan ndices mucho ms
31
CEPAL
bajos que los pases de Amrica Latina, lo que indica que la produccin se distribuye de manera ms
uniforme en el territorio. En los pases de Amrica Latina, en cambio, es frecuente observar un patrn
de distribucin del producto concentrado en pocos territorios.
GRFICO 11
NDICE DE CONCENTRACIN GEOGRFICA DEL PIB, CIRCA 2010
PARA PASES DE AMRICA LATINA Y OCDE
Fuente: ILPES, en base a cifras oficiales de los pases y cuentas subnacionales OCDE.
Nota: ndice de concentracin geogrfica del PIB corresponde a la suma de las diferencias entre la proporcin de
superficie y PIB de la primera unidad subnacional sobre el total del pas en valores absolutos dividida por 2. El ndice
toma valores de 0 cuando el producto y la superficie de todas las unidades subnacionales tienen la misma proporcin
sobre el pas y tiende a 1 cuando las diferencias entre proporciones de producto y superficie de cada unidad subnacional
son mayores.
Adicionalmente, podemos constatar que en Amrica Latina la concentracin de la produccin

ha estado unida a elevados niveles de desigualdades territoriales y que stos niveles se han mantenido
prcticamente estticos en la ltima dcada (CEPAL, 2012g). En efecto, al observar a travs del
coeficiente de Gini territorial las diferencias entre PIB per cpita promedio segn entidad territorial y
su evolucin, para ocho pases siguiendo el mtodo de la OECD11, el grfico 12 muestra que en varios
pases, y en particular en Mxico, Brasil y Chile, se observa una leve tendencia convergente en la
dcada del 2000, lo que indica una disminucin relativa de las disparidades de PIB per cpita.
Estos hechos han llevado a los gobiernos nacionales a incorporar dentro de las agendas de
desarrollo y los respectivos procesos de planificacin la dimensin territorial del desarrollo, que se ha
expresado en estrategias y polticas nacionales con objetivos orientados a reducir los fuertes
desequilibrios internos. Estas nuevas polticas abarcan tanto a procesos de descentralizacin, agendas
de competitividad territorial, promocin de clsteres, desarrollo de infraestructura, e integracin
transfronteriza, entre otras. (CEPAL, 2012g).
11
Se ha estimado para el primer nivel de divisin poltica administrativa, tales como Estados, Provincias, Regiones o
Departamentos.
32
CEPAL
GRFICO 12
COEFICIENTE DE GINI TERRITORIAL PARA PASES DE AMRICA LATINA 1995-2011
Fuente: ILPES, 2013, en base a cifras oficiales de los pases

Nota: El Coeficiente de Gini territorial expresa las diferencias de PIB per cpita de las primeras entidades
subnacionales administrativas de un pas y oscila en un rango entre 0 (menor desigualdad) y 1 (mayor desigualdad).
6. Degradacin del medio ambiente en la regin por un patrn

de especializacin fuertemente contaminante
El estilo de desarrollo vigente en la regin se basa en una estructura productiva cuyas ventajas
comparativas descansan en la abundancia y explotacin de los recursos naturales, lo que sesga en esa
direccin las inversiones, la innovacin y el desarrollo tecnolgico, y fomenta el uso intensivo de
energa, en especial de las energas fsiles. Por ello, se constata una fuerte correlacin entre el
crecimiento del PIB, el consumo de energa y las emisiones contaminantes (vase el grfico 13).
Los actuales patrones de produccin y consumo son insostenibles, pues generan grandes
costos econmicos, sociales y ambientales que erosionan sus propias bases de sustentacin material en
el mediano y largo plazo (Stern, 2007; De Miguel y Sunkel, 2011). La evidencia disponible para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2012a) muestra una estrecha asociacin positiva entre las
emisiones per cpita, el consumo de energa per cpita y el PIB per cpita. Los pases con un mayor
nivel de ingreso per cpita tambin tienen un mayor nivel de consumo de energa y de emisiones per
cpita. Se observa adems que, en general, existe un proceso de desacoplamiento paulatino del
consumo de energa con respecto al PIB per cpita. An as, este proceso de desacoplamiento
energtico es insuficiente para detener el crecimiento del consumo de energa y el estilo de
crecimiento actual requiere de un elevado insumo de energa. Por este motivo, una contraccin
drstica del consumo de energa tendra consecuencias negativas en el ritmo de crecimiento de
la regin.
En Amrica Latina y el Caribe la intensidad energtica ha bajado muy lentamente en relacin con
otras regiones, aun cuando la tendencia deseable sera hacia una disminucin progresiva del consumo de
energa por unidad de producto. Esta tendencia est relacionada con los patrones de produccin, la
exclusin de los costos ambientales y de salud, los subsidios al consumo o la produccin y la baja prioridad
que han tenido las polticas de eficiencia energtica, entre otros factores.
33
CEPAL
GRFICO 13
AMRICA LATINA: PIB PER CPITA Y CONSUMO DE ENERGA PER CPITA, 2008a
(En kilgramos equivalentes de petrleo y dlares de 2005 en paridad del poder adquisitivo)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World
Development Indicators (WDI) [base de datos en lnea] http://databank.worldbank.org/
a
El tamao de los crculos es relativo a las emisiones per cpita de cada pas. Los colores ref eren a la subregin: azul,
Amrica del Sur; rojo, Centroamrica; anaranjado, el Caribe.
A pesar de su heterogeneidad, los pases de la regin comparten desafos ambientales

comunes, entre los que destacan el cambio climtico, la prdida de biodiversidad, la gestin de los
recursos hdricos y el suelo, los problemas marinos y costeros y la creciente urbanizacin. Al mismo
tiempo, las poblaciones ms pobres enfrentan un mayor riesgo de desastres al aumentar su
vulnerabilidad frente al cambio climtico y las amenazas naturales.
Casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe son actualmente muy vulnerables a los
efectos del cambio climtico (fenmenos meteorolgicos extremos, como episodios de intensas y
frecuentes precipitaciones fuera de temporada, as como olas de calor, fro y huracanes). Para 2030, la
mayora de los pases se encontrarn en una situacin de grave riesgo (DARA, 2012). Por otra
parte, Amrica Latina y el Caribe se encuentran lejos de garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente y presentan rezagos en el cumplimiento de las metas del sptimo ODM12. Si bien ha
disminuido el consumo de sustancias que daan la capa de ozono, la regin registra las tasas ms
elevadas de deforestacin, mientras las emisiones de dixido de carbono han continuado creciendo.
No se ha logrado detener los procesos de deterioro ambiental y proteger el medio ambiente y la
biodiversidad. A pesar de que las tasas de deforestacin han disminuido en la ltima dcada, Amrica
Latina y el Caribe sigue siendo la regin que ms superficie de bosque ha perdido desde el
establecimiento de los ODM (Naciones Unidas, 2013).
12
ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Contempla la siguientes metas: 7.A. Incorporar los
principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la prdida de recursos del
medio ambiente, 7.B. Reducir la prdida de biodiversidad, alcanzando, para el ao 2010, una reduccin
significativa de la tasa de prdida, 7.C. Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas sin acceso
sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento y 7.D. Haber mejorado considerablemente, para el
ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.
34
CEPAL
7. Reduccin del desempleo, la pobreza y la indigencia;

aun as, la regin se caracteriza por una fuerte
segmentacin laboral
En el ltimo decenio, la regin ha registrado una tendencia descendente en los niveles de pobreza e
indigencia (vase el grfico 14). Las cifras ms recientes indican que la pobreza y la pobreza extrema
se encuentran en los niveles ms bajos que ha registrado la regin, pero continan siendo un problema
acuciante. En este contexto, en 2012 un 28,2% de la poblacin de Amrica Latina era pobre y la
indigencia, o pobreza extrema, llegaba a un 11,3%. Esto significa que 164 millones de personas son
pobres, de las cuales 66 millones son pobres extremos (CEPAL, 2013d).
Con respecto a la tasa de pobreza de 2011 (29,6%), estas cifras representan una disminucin
de 1,4 puntos porcentuales. La pobreza extrema se mantuvo sin cambios apreciables, ya que el valor
observado en 2012 es apenas 0,3 puntos porcentuales inferior al de 2011 (11,6%). El nmero de
personas pobres decreci en aproximadamente 6 millones en 2012, mientras que el nmero de
personas indigentes prcticamente se mantuvo constante. Casi sin excepciones, se ha producido en la
regin una cada de la pobreza que en promedio llega a 15,7 puntos porcentuales acumulados desde
2002. La pobreza extrema tambin registra una cada apreciable, de 8,0 puntos porcentuales, aun
cuando su ritmo de disminucin se ha frenado en los aos recientes. En efecto, entre 2002 y 2007 el
nmero de personas pobres se redujo a una tasa del 3,8% anual y el nmero de personas indigentes a
un ritmo del 7,1% anual. En cambio, entre 2007 y 2012 la velocidad con que se ha reducido el nmero
de personas con ingresos insuficientes cay al 2,5% anual en el caso de la pobreza y al 0,9% anual en
el caso de la indigencia (CEPAL, 2013d).
El perfil de los hogares en situacin de pobreza cambi como consecuencia de tendencias
socio demogrficas y migratorias de largo aliento: la urbanizacin, el descenso de la fecundidad, el
envejecimiento de la poblacin y los cambios en las estructuras familiares, adems del aumento de la
incidencia de la pobreza en los hogares con jefatura femenina. Pero dicho perfil tambin mantuvo
rasgos caractersticos: hogares con ms nios, menores niveles educativos y una mayor incidencia del
desempleo y del trabajo por cuenta propia en comparacin con los hogares de ms recursos. La
evidencia tambin muestra que la mayora de las personas pobres y vulnerables en edad de trabajar se
encuentran ocupadas, lo que revela un rasgo singular de la regin: la heterogeneidad de su estructura
productiva y la incapacidad para crear suficientes empleos decentes y proveer niveles de bienestar
adecuados para amplios sectores de ocupados. Esta caracterstica de la pobreza es central por cuanto
establece su estrecho vnculo con el mercado laboral y los bajos ingresos que se generan en el empleo
(Naciones Unidas, 2013).
El descenso de los niveles de pobreza se debi, en gran parte, a tasas relativamente altas de
crecimiento con creacin de empleo, sobre todo en el perodo 2003-2008, cuando la mayora de los
pases registraron un aumento de los ingresos laborales. Aunque en menor medida, tambin
contribuyeron a ese descenso el aumento de las transferencias (pblicas y privadas, incluidas las
pensiones y jubilaciones) y de otras fuentes de ingreso, la mayor participacin de las mujeres en el
empleo, lo que redujo la tasa de dependencia en los hogares (Uthoff y Cecchini, 2008), y la
disminucin de la tasa fecundidad, cuya tendencia descendente ha reducido el tamao de los hogares.
Ms de la mitad del incremento del empleo correspondi a mujeres durante este perodo (vase
el cuadro 5).
35
CEPAL
GRFICO 14
AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2013a
(En porcentajes y millones de personas)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de
las encuestas de hogares de los respectivos pases (CEPAL, 2013d).
a
Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Las cifras que aparecen sobre las secciones superiores
de las barras representan el porcentaje y el nmero total de personas pobres (indigentes y pobres no indigentes). Las
cifras de 2013 corresponden a una proyeccin.
CUADRO 5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DEL MERCADO DE TRABAJO, 2003-2012
(En porcentajes)
Tasa de desempleo urbano
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012a
11,2
10,3
9,0
8,6
7,9
7,3
8,1
7,3
6,7
6,4
bc
Promedio ponderado
Tasa de participacin nacionalde
Promedio simple
60,9
61,0
60,4
60,8
61,0
61,0
61,0
60,9
61,0
61,1
Mujeres
47,1
47,8
47,6
48,0
48,3
48,6
48,9
48,9
49,1
49,4
Hombres
74,8
74,8
73,8
74,3
74,5
74,2
74,0
73,7
73,8
73,7
10,7
10,2
9,6
8,3
8,1
7,7
8,6
8,4
7,9
7,8
101,0
105,2
110,7
116,9
124,1
130,8
131,3
136,5
143,3
148,9
101,5
102,5
103,0
105,1
106,4
105,2
108,6
111,2
112,1
115,0
103,0
103,6
105,6
109,2
110,9
110,1
115,9
118,1
119,6
123,0
Subempleo por horasf

Promedio simple
gh
Indicadores de empleo formal

Promedio simple
Salario medio realh
Mediana
Salario mnimo realh
Mediana
a
Cifras preliminares.
b
Datos disponibles sobre 23 pases.
c
Serie ajustada por los cambios metodolgicos realizados en Mxico (2005).
d
e
Para los pases de los que no se dispone de una serie actualizada a nivel nacional, se incorpora la serie urbana.
f
g
Generalmente, trabajadores cubiertos por la seguridad social. Datos disponibles sobre 11 pases.
h
ndice 2000=100.
El sostenido descenso de los niveles de pobreza e indigencia desde 2003 ocurri en un

contexto econmico con episodios favorables para la regin, aunados a un manejo macroeconmico
ms balanceado que en el pasado. Durante los perodos de bonanza se ampli el espacio fiscal, lo que
permiti contrarrestar varios choques econmicos externos y enfrentar mejor la volatilidad que ha
36
CEPAL
caracterizado a la economa mundial a partir de 2008. Asimismo, se observ la consolidacin de

diversos programas de asistencia y proteccin social que han aumentado los ingresos monetarios de
los ms pobres, ayudado a la acumulacin de capital humano y tratado de contener la enorme
vulnerabilidad a la pobreza de los estratos carentes de proteccin social. Finalmente, diversas acciones
en materia de empleo, as como la construccin gradual de sistemas de proteccin social ms
abarcadores, constituyen acciones que contribuyeron al desempeo regional. A pesar de que las
medidas aplicadas durante 2009 contribuyeron a potenciar el crecimiento, con un efecto positivo en la
generacin de puestos de trabajo, la regin tendr que seguir enfrentando la alta informalidad, la
reducida productividad y los bajos ingresos que afectan a un alto porcentaje de la poblacin ocupada
que no accede a empleos de calidad ni a la proteccin social. Ms del 40% de la poblacin ocupada en
la regin se desempea en el sector informal, con baja productividad y bajos ingresos y sin cobertura
de proteccin social (Naciones Unidas, 2013).
Las mujeres y los jvenes tienen mayor insercin relativa en los empleos de baja calidad y
bajos salarios, adems de tener mayores niveles de desempleo. En 2011, las mujeres tenan una tasa de
desempleo del 8%, mientras que la de los hombres ascenda al 5%, y la tasa de participacin femenina
era del 49%, an muy por debajo de la masculina del 74% (CEPAL 2012; OIT 2011). La brecha en el
desempleo es ms pronunciada entre los jvenes (de 15 a 25 aos): las mujeres jvenes registran una
tasa de desempleo del 17%, al tiempo que la de los varones jvenes es del 11% (BID, 2012). La
prevalencia de mujeres en el sector informal y en situacin de subempleo o desempleo equivale a una
subutilizacin de la mitad de la fuerza laboral potencial y supone una asignacin ineficiente de
recursos y una prdida de capital humano. Adems, solo un 15% de las mujeres y un 25% de los
hombres de entre 15 y 65 aos estn afiliados a la seguridad social, lo que agrava la precariedad de la
poblacin que vive en condiciones de pobreza (Naciones Unidas, 2010).
8. Aunque ha habido un mejoramiento relativo en la desigualdad

en trminos de ingresos, la distribucin de ingresos
en Amrica Latina y el Caribe es la ms concentrada
en el mundo
Uno de los grandes desafos que contina enfrentando Amrica Latina es la reduccin de los elevados
niveles de desigualdad de la distribucin del ingreso prevalecientes en la regin. En la mayora de los
pases se observa que un conjunto reducido de la poblacin concentra una gran proporcin de todos
los ingresos generados, mientras que los ms pobres solo alcanzan a recibir una escasa porcin de
dichos ingresos. El promedio simple de los valores de los 18 pases para los que se cuenta con
informacin relativamente reciente indica que el 10% ms rico de la poblacin recibe el 32% de los
ingresos totales, mientras que el 40% ms pobre solo percibe el 15% (CEPAL, 2013b).
Por primera vez en mucho tiempo, en los ltimos aos ha habido noticias positivas en
relacin con la distribucin del ingreso en la regin. Mientras que en la dcada de 1990 y principios de
la de 2000 la desigualdad en la regin tuvo una tendencia creciente en la mayora de los pases, en los
ltimos aos ha comenzado a manifestar una tendencia decreciente en un amplio grupo de pases, que
no parece haberse alterado en la reciente crisis econmica (vase el grfico 15). Esta dinmica se ha
constituido en un aspecto distintivo del proceso de desarrollo de Amrica Latina en el ltimo decenio.
La cada de la desigualdad registrada en la ltima dcada del siglo pasado signific un cambio en la
tendencia que haba prevalecido durante al menos los dos decenios anteriores, en los que se vena
observando un estancamiento de los ndices de concentracin del ingreso.
37
CEPAL
GRFICO 15
AMRICA LATINA Y OTRAS REGIONES DEL MUNDO: COEFICIENTE
DE CONCENTRACIN DE GINI, ALREDEDOR DE 2009a
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de
las encuestas de hogares de los respectivos pases; Banco Mundial, World Development Indicators [en lnea].
a
Los datos regionales aparecen expresados en promedios simples. En el clculo se consider la ltima observacin
dispuesta en cada pas sobre el perodo 2000-2009.
b
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico.
B. El rol del Estado y la gestin pblica del cambio estructural

para la igualdad
A solo dos aos de que se cumpla el plazo para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la
comunidad internacional se encuentra en un proceso de reflexin y debate sobre la agenda para el
desarrollo post-2015. Se ha abierto una nueva oportunidad para acordar una estrategia de desarrollo de
la regin para las prximas dcadas. En este proceso se ha avanzado hacia una visin crecientemente
compartida sobre los ejes principales que deberan guiar esa estrategia: el crecimiento econmico
inclusivo, que asegure la sostenibilidad medioambiental; la creacin de empleo y trabajo decente para
todos, que siente las bases para la igualdad y el cumplimiento de los derechos humanos.
La crisis de 2008-2009, adems, ha marcado un punto de inflexin respecto al modelo
predominante de desarrollo en el mundo. El valor de la igualdad se vuelve central en este momento de
inflexin histrica y el Estado, a travs de las polticas pblicas, cumple un rol protagnico para dar
respuesta a los desafos mundiales. Fortalecer el papel del Estado y de la poltica es clave para
concertar voluntades en pos del cambio estructural para la igualdad. Las complementariedades o
sinergias entre macroeconoma y estructura productiva, entre ciclo econmico y tendencia de
crecimiento, entre corto y largo plazo, desafan al Estado a plantearse cmo articular del modo ms
virtuoso posible la poltica macroeconmica con las polticas industriales basadas en un nuevo
paradigma tecnolgico, ms intensivo en conocimientos y ms eficiente ambientalmente, y a la vez
generar las mejores condiciones para la inclusin y la igualdad social.
Una macroeconoma para el desarrollo no puede disociar el manejo del ciclo y la estabilidad
(real y nominal) del cambio estructural y de un aumento de la tasa de crecimiento de largo plazo. Esta
articulacin debe producirse en un enfoque integrado por parte del Estado, que priorice de manera
38
CEPAL
explcita el cambio productivo y promueva las capacidades y oportunidades sociales. Por otro lado, las
polticas sociales deben acompaar este proceso, sobre todo en las fases temporales del cambio
estructural en que todava no se ha logrado universalizar la va productiva como principal camino de
inclusin con bienestar. Igualar, invertir y proteger el medio ambiente la base material del
desarrollo no necesariamente se contraponen entre s. Por el contrario, se trata de lograr
articulaciones virtuosas entre lo econmico, lo social y lo ambiental, por medio de una renovada
industrializacin. Con esta visin de largo plazo y vocacin de futuro, la propuesta de cambio
estructural con igualdad y sostenibilidad ambiental tiene en el horizonte el protagonismo de las
generaciones venideras para el ejercicio pleno de sus derechos y potencialidades (CEPAL, 2012a).
Situar la igualdad en el centro implica una ruptura con el paradigma econmico que ha
prevalecido en la regin durante al menos tres dcadas. Este cambio guarda sincrona con la situacin
histrica favorable que viven hoy muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, que incluye i) Estados
y gobiernos ms proclives a invertir en lo social y a utilizar mecanismos redistributivos, lo que se
refleja en el aumento sistemtico del gasto social y en las polticas contra cclicas activadas sobre todo
luego de la crisis financiera global de 2008 para mitigar sus costos sociales; ii) una acumulacin
sistemtica de demandas postergadas de la ciudadana, que han llevado a recomponer el mapa poltico
de la regin en la dcada pasada; iii) la irrupcin, incipiente pero ascendente, de polticas centradas en
derechos, con vocacin ms universalista, en mbitos como el empleo, la salud y las pensiones, y iv)
el lugar preponderante que pasa a ocupar la igualdad de derechos en las cumbres internacionales y en
el imaginario global democrtico (CEPAL, 2012a).
La igualdad tambin es una condicin de la ciudadana, de carcter normativo en el campo de
los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales. Requiere de un orden
democrtico deliberativo, con la plena concurrencia y voz de los ms diversos actores, y del rol central
del Estado como garante de estos derechos, con sus consiguientes tareas en materia de promocin,
redistribucin, regulacin y fiscalizacin. Para avanzar en esta direccin son fundamentales los pactos
sociales, pues precisamente conjugan la igualdad en trminos de deliberacin ampliada, de
redistribucin de los frutos del crecimiento y de accesos a distintos eslabones de la inclusin social
que dan cuerpo a la plena titularidad de derechos.
En el campo de la igualdad, el Estado debe ocuparse de incrementar la participacin de los
sectores excluidos y vulnerables en los beneficios del crecimiento. El ejercicio pleno de los derechos y
de una voz pblica constituye el vnculo entre la poltica y la igualdad social. Desde el punto de vista
de la democracia, el Estado protagnico en el desarrollo lidera la formulacin de una agenda
estratgica de desarrollo que surge de las deliberaciones de una amplia gama de actores, y de los
pactos legitimados en el espacio pblico de la poltica, que a su vez, garanticen la aplicacin de las
polticas en el mediano y largo plazo.
1. La capacidad del Estado y la planificacin de las polticas pblicas

La propuesta en torno a la ruta hacia el desarrollo para nuestra regin requiere un Estado protagnico
en la conduccin de las estrategias de desarrollo, ms all de las funciones definidas por el paradigma
del Estado subsidiario. La calidad y eficiencia de los mercados dependern en gran medida de la
calidad y probidad de los Estados para regularlos por medio de mecanismos de mercado, o de las
adecuadas combinaciones de control, incentivos y orientacin. Asimismo, las polticas de Estado que
propone CEPAL, implican un Estado fuerte, proactivo y partcipe con otros en su funcin econmica,
social y ambiental: en este modelo de desarrollo, los actores del Estado, de la sociedad y del mercado
deben coproducir resultados para el desarrollo (CEPAL, 2013a).
Paralelo al pacto poltico-social que cimienta los acuerdos y ruta hacia el desarrollo, existe la
necesidad de generar (o fortalecer) un pacto fiscal que permita dotar al Estado de mayor capacidad
para redistribuir los recursos y desempear un papel ms activo en la promocin de la igualdad. La
buena fiscalidad, respaldada por instituciones slidas y una capacidad adecuada de gestin pblica,
contribuyen de manera complementaria a la equidad y cohesin sociales y al desarrollo productivo.
39
CEPAL
Un pacto fiscal de esta ndole tiene implicaciones polticas que van mucho ms all de las que podran
derivar de una reforma tributaria o presupuestaria convencional y requiere explicitar la concepcin del
rol del Estado y las estrategias que las autoridades intentan promover. En este sentido, el pacto fiscal
se asocia estrechamente con la recuperacin de la idea de la planificacin del desarrollo, que a su vez
expresa la ambicin de contar con un diseo integral de las polticas pblicas.
Un Estado orientado al desarrollo tiene la capacidad de formular e implementar estrategias
para alcanzar metas econmicas y sociales, apoyndose sobre instituciones pblicas eficientes y
eficaces que minimizan la burocracia y operan con probidad, transparencia y un alto grado de
rendicin de cuentas, dentro del marco del Estado de derecho. La capacidad de formular e
implementar estrategias involucra actores dentro y fuera del Estado; depende de factores
institucionales y estructurales, y las relaciones entre actores. La capacidad institucional de los
gobiernos la administracin pblica se cimenta sobre procesos de fortalecimiento de los sistemas
de gestin pblica y del capital humano pblico. Sin lugar a duda, buenas polticas pblicas se
complementan con instituciones pblicas fortalecidas. El debate contemporneo sobre la legitimidad
del Estado se basa actualmente sobre un modelo legal racional, y en los productos y resultados de las
polticas pblicas. Dentro de un rgimen democrtico, la capacidad del Estado de entregar buenos
servicios, y de solucionar problemas colectivos en forma eficiente se vuelve central.
El cuadro 6 muestra una jerarqua en las funciones del Estado moderno; cada nivel de funcin
se asocia con menor o mayor complejidad y exigencia en relacin a la capacidad que requiere el
Estado para efectivamente formular e implementar estrategias en los campos asociados. Como se
desprende de los anlisis anteriores, los logros alcanzados en materia de desarrollo econmico y
social, como tambin en el manejo macroeconmico y de las cuentas pblicas durante las ltimas
dcadas dan cuenta de un fortalecimiento de la capacidad de los Estados en la regin en relacin a las
funciones mnimas e intermedias.
Aun as, los Estados en la regin afrontan un dficit considerable. No han logrado suficiente
credibilidad como proveedores de bienes pblicos, recaudadores fiscales, garantes de la proteccin
social ni promotores de la productividad y el empleo. Asimismo, su capacidad como regulador se vio
disminuida durante el periodo de implementacin de polticas de liberalizacin de los mercados. Las
ltimas polticas propuestas por CEPAL requerirn an mayores grados de funcionalidad para
nuestros Estados, ya que se tratan de temas de coordinacin econmica y de redistribucin, en
conjunto con funciones relacionadas a la regulacin, la igualdad de oportunidades, la proteccin del
medio ambiente, entre otros (CEPAL, 2012a).
CUADRO 6
LAS FUNCIONES DE UN ESTADO MODERNO
Abordar las fallas del mercado
Proveer bienes pblicos puros
(Seguridad externa e interna; Derechos de propiedad: Estabilidad
macroeconmico: Salud pblica)
Promover la igualdad
Proteccin Social
(Programas en relacin a la
pobreza y la marginalidad;
Intervencin post
desastre/emergencias)
Funciones
intermedias
Abordar las
externalidades
(Educacin bsica;
proteccin y
conservacin del medio
ambiente
Seguridad social
Funciones
activas
Coordinar la actividad privada

(Fomento a mercados; fomento a sectores econmicos o clusters)
Funciones
mnimas
Regular el poder
monoplico
(Regulacin de
servicios de utilidad
pblica-agua,
energa; poltica de
la competencia)
Afrontar las imperfecciones

de informacin (costos de
transaccin)
Seguros-salud, vida;
pensiones; regulacin
financiera; proteccin de
consumidores)
Fuente: Elaboracin propia en base de The World Bank (1997).
40
(Pensiones redistribucin;
subsidios condicionadas al
hogar; seguros de desempleo)
Redistribucin social
(Redistribucin de activosincluyendo igualdad de
acceso)
CEPAL
Una opcin es que los Estados emparejen su capacidad institucional con campos de accin.
Estados con capacidades institucionales dbiles se concentraran ms en proveer bienes pblicos puros
y servicios que los mercados no pueden proveer, como tambin bienes y servicios que tienen
externalidades positivas significativas, por ejemplo, garantizar los derechos de propiedad y la
seguridad del agua, y proveer carreteras y la educacin bsica. No obstante lo anterior, los desafos
regionales exigen que los Estados deban fortalecer las herramientas de formulacin e implementacin
de las polticas pblicas que proporcionan confianza y legitimidad frente a la ciudadana respecto a la
calidad del gasto pblico. Emparejar capacidad con funcin es un proceso dinmico: al ir
fortaleciendo las capacidades institucionales, los Estados pueden hacerse cargo de estrategias y
herramientas de gestin ms complejas (por ejemplo, fomentar mercados y sectores, e implementar
instrumentos regulatorios).
Este enfoque reconoce la importancia tanto del diseo del contenido sustantivo de las polticas
pblicas en relacin a la problemtica y los desafos de desarrollo, lo que incluye la planificacin
prospectiva, la concertacin entre actores, la formulacin de instrumentos de la poltica, como tambin de
la implementacin de la poltica pblica en el accionar pblico, donde la coordinacin, la coherencia y la
entrega de resultados pertinentes y oportunos a la ciudadana son todos temas claves. Sin duda la funcin
de evaluacin aporta evidencia en pos de fortalecer ambos procesos, como tambin frente a la ciudadana.
Los contenidos y prcticas de la poltica pblica son difciles de revelar, analizar y mejorar,
ya que en general no estn institucionalizados en s; forman parte de los sistemas de gestin pblica
tales como los sistemas de planificacin global, de presupuesto, de inversin y de evaluacin y
monitoreo. De hecho, la planificacin para el desarrollo y su relacin con los procesos presupuestarios
son las manifestaciones ms institucionalizadas del proceso de poltica pblica en los gobiernos en
Amrica Latina y el Caribe.
La planificacin es un instrumento de racionalizacin y formulacin de polticas. Su uso, su
aplicacin y su eficacia como medio de reorientacin de la poltica de desarrollo estn determinados
por la calidad tcnica del sistema y proceso de planificacin y por las condiciones econmicas,
polticas, sociales y administrativas que enmarcan la adopcin de decisiones. Su articulacin eficaz
con el ciclo presupuestario y el papel rector de ste en la discusin de polticas pblicas y la
asignacin del gasto pblico, son claves para una efectiva coordinacin e implementacin de la
agenda de desarrollo gubernamental (polticas pblicas). Asimismo, su articulacin con la
retroalimentacin evaluativa sobre la eficacia y eficiencia del gasto.
Una poltica pblica se materializa a travs de procesos tcnicos, organizacionales,
financieros y polticos, fuertemente sujetos a factores de economa poltica; influyen en el proceso
instituciones y actores, tanto pblicos como privados, algunos representando los diversos intereses
polticos de un pas. Temas de contexto tambin influyen fuertemente en el proceso de concrecin de
una poltica pblica. As, es a travs de los sistemas de gestin pblica que se implementan las
polticas pblicas.
En este contexto, se releva la idea contar con pactos sociales en la regin como espacio que d
sustento a los esfuerzos de planificacin y diseo e implementacin de polticas pblicas. Un pacto
social es un instrumento poltico para poner en marcha, en un contexto democrtico, las polticas y
reformas institucionales que los pases de Amrica Latina y el Caribe requieren para responder a la
actual encrucijada del desarrollo. Constituye, mediante el dilogo social, un instrumento para ampliar
el horizonte de accin poltica y de polticas, y resulta de especial importancia en una encrucijada
como la que se avizora, donde la desaceleracin del crecimiento podr requerir decisiones de poltica
audaces en materia fiscal, en inversin y en proteccin social (CEPAL, 2014b).
2. El Estado y la gestin pblica

Los pases, especialmente los menos desarrollados, dependen del Estado para el suministro de bienes
y servicios pblicos, tales como el mantenimiento de la ley y el orden, la defensa, la proteccin de los
derechos de propiedad intelectual, el fomento de la equidad social, la prestacin de servicios sociales,
41
CEPAL
la redistribucin de los recursos, la educacin y salud, y prestaciones del Estado para el bienestar
ciudadano. Tambin el Estado promueve la cultura y el esparcimiento y crea sistemas para proteger a
las personas de contingencias como el desempleo, la enfermedad y la pobreza durante la vejez.
El Estado realiza sus funciones mediante diversas acciones que le son de su competencia,
como es la realizacin de inversin pblica; la ejecucin de programas pblicos, la provisin de
servicios pblicos; la regulacin normativa de sectores estratgicos como la energa, transporte,
seguridad alimentaria; el fomento e inversin en innovacin; la orientacin econmica ofreciendo
incentivos o concesiones de licencias y permisos comerciales, as como la fiscalizacin de la
normativa para asegurar el bien comn. Todas estas acciones tienen como objetivo principal el
desarrollo socioeconmico de los pases, objetivo cuyo logro depender de la manera como se realicen
estas funciones y acciones mencionadas, es decir, de la gestin pblica.
Durante los ltimos aos, el Estado en la regin ha comenzado a enfrentar nuevas necesidades
en materia de la proteccin ambiental, la integracin econmica, la igualdad de gnero y el desarrollo
social y productivo. Los recursos disponibles para ejecutar todas estas funciones son escasos,
existiendo una relevante brecha que separa la necesidad de intervencin pblica y los recursos
disponibles en Amrica Latina y el Caribe, siendo considerablemente superior a la que existe en los
pases desarrollados. Aprovechar al mximo los escasos recursos pblicos es, por ende, crucial para
que los gobiernos cumplan con su contribucin al desarrollo en la regin. Se trate de la gestin de los
programas pblicos o del uso de recursos privados con fines pblicos, la gestin pblica es
fundamental para lograr que el Estado cumpla sus objetivos.
Para cumplir las funciones que asume el Estado se definen un conjunto de instituciones,
normas y reglas que determinan la forma de gestionar los organismos y los recursos, teniendo un rol
preponderante en el desarrollo de los pases. Por ello, la gestin de las organizaciones y los recursos
pblicos debe constituir uno de los principales desafos que, en lo especfico, debiera enfocarse al
aumento de la calidad de la funcin pblica, la disminucin de la burocracia y la elevacin de la
transparencia como elementos que sustentan un nuevo modelo de gestin pblica orientada a los
resultados y que garantice impacto en las reas de poltica pblica planteadas en este trabajo. Ello es
aun ms relevante en el contexto de promover pactos sociales para la igualdad en la regin, que
requieren de espacios de participacin y una institucionalidad pblica que pueda asumir el desafo de
compensar las asimetras de poder para lograr el cambio deseado; adecuados procesos de negociacin
entre los actores y estrategias polticas para enfrentar actores con poder de veto; la prevalencia de las
mayoras sobre consensos, con excepciones; la transparencia como condicin previa que contribuya al
dilogo social y asegure la evaluacin de los pactos, y la existencia de garantas de cumplimiento
(CEPAL, 2014b).
Si se espera causar un impacto socioeconmico en los pases de la regin mediante los
programas y proyectos pblicos, es bsico contrarrestar los costos a corto plazo de afrontar estos
desafos con los beneficios de largo plazo de una reforma del sector pblico para impulsar una gestin
eficaz, eficiente y transparente.
Estados que cumplan con sus responsabilidades y satisfagan las necesidades de desarrollo en
la regin deberan prestar especial atencin a varios mbitos de poltica pblica que requieren
esfuerzos adicionales en materia de gestin presupuestaria, recursos fiscales, recursos humanos,
acceso y funcionalidad de sistemas de gobierno electrnico, informacin, transparencia e integridad de
la administracin pblica.
En todos estos aspectos, a los organismos internacionales les cabe un importante papel, sobre
todo en la articulacin de redes, en la organizacin de mecanismos de dilogo interregional que
difundan buenas prcticas e identificar lecciones aprendidas para la promocin y difusin de las
reformas necesarias para una buena gestin pblica, as como en la formacin de capital humano con
capacitacin y asistencia tcnica.
CEPAL ha denominado a las reformas necesarias como una nueva arquitectura estatal,
que se requiere para lograr una gestin pblica de calidad, condicin ineludible para alcanzar una
42
CEPAL
mayor convergencia productiva con igualdad. No obstante lo anterior, no basta con una buena gestin,
tambin es importante la calidad de las polticas pblicas y la capacidad de generacin de consensos
entre los actores del Estado, mercado y sociedad civil (CEPAL/SEGIB, 2011).
Los elementos claves en la gestin pblica de calidad, sern analizados en trminos
conceptuales en la siguiente seccin de este documento, para posteriormente describir el
comportamiento de los pases de la regin y apreciar el nivel de avance y las brechas existentes
respecto a la gestin pblica como elemento relevante en el desarrollo de los pases.
3. El ciclo de la gestin pblica para el desarrollo

Nuestra comprensin del ciclo de la gestin pblica para el desarrollo se enmarca en tres campos
conceptuales complementarios.
Primero, sobre el concepto de la calidad de las finanzas pblicas y las funciones de la poltica
fiscal dentro de un Estado moderno. Esto incluye los elementos de las finanzas pblicas que
garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con el objeto de elevar el potencial de
crecimiento de la economa y, en el caso de Amrica Latina y el Caribe, asegurar niveles crecientes de
equidad distributiva. En este contexto, se definen tres objetivos estratgicos de la gestin pblica para
el desarrollo, en funcin de su papel en el fortalecimiento de la calidad de las finanzas pblicas: i) la
convergencia productiva con igualdad, ii) la asignacin de recursos de acuerdo con las prioridades
gubernamentales, y iii) la provisin eficiente y eficaz de bienes y servicios pblicos (desempeo
operacional)13.
Segundo, sobre la internalizacin de los modelos conceptuales de la gestin por resultados
vigentes a nivel regional14 en los asuntos pblicos.
De acuerdo al BID y CLAD (2007) la gestin por resultados es un marco de referencia cuya
funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso
de creacin de valor pblico a fin de optimizarlo, asegurando la mxima eficacia y eficiencia de su
desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones15.
En este contexto, la gestin pblica se plantea reforzar la lgica gerencial de sus funciones:
13
14
15
asegurando la optimizacin del uso de los recursos pblicos en la produccin y

distribucin de bienes pblicos como respuesta a las exigencias de ms servicios, ms
eficacia, ms eficiencia, ms equidad y ms calidad;
asegurando procesos de produccin de bienes y servicios pblicos, incluidas las fases de

asignacin y distribucin, as como las medidas para mejorar la productividad,
transparentes, equitativas y controlables; y
Vase el Panorama de la Gestin Pblica. En la hora de la igualdad (CEPAL-GTZ, 2012) y Espacios

Iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo (CEPAL-SEGIB, 2011).
Vase por ejemplo, Marcel, Mario (2009) Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en
gestin pblica? en Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados: Documentos presentados
en las reuniones de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica del Dilogo Regional de Poltica.
Reunin de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica: Gestin para Resultados y Efectividad en el
Desarrollo, del Dilogo Regional de Poltica (5th: 2009: Brasilia, Brasil) y Lpez, Roberto Garca y Mauricio
Garca Moreno (2011) Managing for Development Results. Progress and Challenges in Latin America and the
Caribbean. Inter-American Development Bank.
Segn Moore (citado en BID y CLAD, 2007) el valor pblico se crea cuando se realizan actividades capaces de aportar
respuestas efectivas y tiles a necesidades o demandas que: a) sean polticamente deseables como consecuencia de un
proceso de legitimacin democrtica; b) su propiedad sea colectiva, caracterizando as su naturaleza pblica; y c)
requieran la generacin de cambios sociales (resultados) que modifiquen ciertos aspectos del conjunto de la sociedad o de
algunos grupos especficos reconocidos como destinatarios legtimos de bienes pblicos.
43
CEPAL
promoviendo mecanismos internos para mejorar el desempeo de los servidores pblicos,

y con ello promover la efectividad de los organismos pblicos, en miras a posibilitar los
dos objetivos anteriores.
En este escenario, se introducen dos conceptos que guiarn el rol de la administracin y

gestin pblica: las nociones de costo/efectividad (value for money)16 y rendicin de cuentas
(accountability)17. El primero, un trmino utilizado para describir un compromiso explcito por
garantizar que se obtuvieron los mejores resultados posibles con los recursos pblicos gastados. Por su
parte, el concepto de rendicin de cuentas alude a que el gobierno debe hacerse responsable de los
resultados logrados (o no) producto de su accionar (responsabilizacin). El concepto est
generalmente asociado al necesario control social y la transparencia respecto de las decisiones,
productos, gasto, polticas y acciones pblicas, incluyendo su forma de administracin, gestin,
implementacin y eventual evaluacin.
Y tercero, asumiendo la lgica de cadena de produccin del sector pblico: insumos,
procesos, productos y resultados e impactos, tal como se representa en el diagrama 1. El mbito de
preocupacin de los resultados finales o impactos tiene que ver con los efectos de las polticas
pblicas en la poblacin objetivo, o ciudadana. En las fases de produccin relacionadas con insumos,
procesos y productos, la organizacin pblica tiene las atribuciones, competencias y responsabilidades
directas para responder las preguntas de la medicin y organizacin de los insumos para producir los
resultados deseados: cuantos recursos se tienen para generar un volumen de productos y cul es la
mejor combinacin de insumos (procesos) para obtener determinados productos (y resultados)
(Armijo, 2011).
DIAGRAMA 1
LA CADENA DE VALOR Y LOS ELEMENTOS DEL CICLO
DE LA GESTIN PBLICA PARA EL DESARROLLO
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Armijo (2011).

16
17
Barnett, C. et al. 2010. Measuring the Impact and Value for Money of Governance & Conflict Programmes. Final
Report. UK: ITAD.
Hunt, G. 2010. The Principle of Complementarity: Freedom of Information, Public Accountability &
Whistleblowing, cap. 5 en R. Chapman & M. Hunt (eds.) Open Government in a Theoretical and Practical
Context. Ashgate, Aldershot, 2006. Bovens, M. "Two concepts of accountability: accountability as a virtue and as a
mechanism," West European Politics 33 (2010), 946967. Christopher, W. 2006. Leadership, accountability in a
globalizing world. London: Palgrave Macmillan.
44
CEPAL
Dentro de este marco, presentamos una definicin operacional de la gestin pblica para el
desarrollo que implica: planificar, movilizar, desplegar, organizar y transformar recursos financieros,
humanos, materiales, tecnolgicos y metodolgicos para proveer, asignar y distribuir bienes y
servicios pblicos tangibles e intangibles, originando resultados significativos para la sociedad,
consistentes con los objetivos gubernamentales, en forma eficiente, eficaz y equitativa, creando valor
pblico para la sociedad como un colectivo. Es as, que el ciclo de gestin pblica contempla desde la
planificacin para el desarrollo y su financiamiento hasta la produccin de los bienes y servicios
pblicos, incluyendo las funciones pblicas de regulacin y provisin directa de servicios pblicos, y
la internalizacin en la sociedad del cambio originado por el accionar pblico (valor pblico), como
tambin la rendicin de cuentas al respecto. En este contexto, una gestin pblica de calidad debe
aprender de lo que hace, por lo que la funcin de seguimiento y evaluacin se vuelve transversal,
retroalimentando los procesos de planificacin, presupuesto y ejecucin/produccin de bienes y
servicios, y proporcionando insumos a la rendicin de cuentas hacia la ciudadana, el parlamento y los
actores de la sociedad civil. Este proceso de produccin de resultados y valor pblico ocurre en red, a
travs del conjunto de instituciones, y funciones de las entidades pblicas, y en conjunto con los
actores de la sociedad civil y el sector privado que co-producen los resultados del desarrollo. Por
tanto, los temas de gobernanza en lo que se refiere a la organizacin de las relaciones entre actores, su
coordinacin, supervisin e intercambio de informacin y responsabilidades, son factores crticos en
la implementacin de las polticas pblicas concertadas y planificadas por los Estados (vase
el diagrama 2).
El cuadro 7 presenta un mapa conceptual de los instrumentos requeridos para una gestin
pblica de calidad, los cuales se abordarn a lo largo del presente trabajo.
CUADRO 7
UN MAPA DE LA CALIDAD DE LAS FINANZAS Y DE LA GESTIN PBLICA
Objetivos estratgicos
Resultados intermedios
Instrumentos
Convergencia productiva con

igualdad
Finanzas pblicas de calidad: control

de deuda, nivel y composicin de
gastos e ingresos
Planificacin del sector pblico

Estrategias y planes nacionales de desarrollo
Reglas fiscales y marcos de mediano plazo
Rendicin de cuentas
Asignacin eficiente de gastos
Recursos de acuerdo con las

prioridades gubernamentales
Planificacin estratgica global

Presupuesto plurianual
Evaluacin de polticas y programas
Sistemas nacionales de inversin pblica
Desempeo operacional
Provisin eficiente y eficaz de bienes

y servicios pblicos
Indicadores compartidos de resultados

Planificacin estratgica institucional
Convenios de desempeo e indicadores de gestin
Sistemas integrados de administracin financiera
Gobierno electrnico
Gestin de recursos humanos
Fuente: Panorama de la Gestin Pblica, 2011.
En tal sentido, el eje de gestin pblica debe entenderse en un marco mayor relacionado con los
recientes esfuerzos de los pases de Amrica Latina y el Caribe por renovar sus sistemas de planificacin,
encaminando el trnsito hacia un desarrollo con igualdad, incluyente y sostenible. Los cambios
estructurales necesarios requieren de un compromiso a largo plazo por parte del Estado, de la sociedad, de
la gestin y las polticas pblicas y, por lo tanto, de la planificacin.
45
CEPAL
DIAGRAMA 2
EL CICLO DE GESTIN PBLICA PARA EL DESARROLLO
Fuente: Elaboracin propia en base a Garca y Garca (2010), y BID y CLAD (2007).
4. Los programas pblicos y la inversin social

Como se describe en otra seccin de este informe, la inversin es un instrumento central del
crecimiento de los pases y debe ser un pilar para el cambio estructural para la igualdad postulado por
la CEPAL. No obstante lo anterior, se estima que la inversin necesaria no solo debe estar compuesta
por inversin fsica, sino que es imprescindible invertir en capital humano para que sea posible el
desarrollo con igualdad, pues las brechas sociales, la heterogeneidad estructural, y las condiciones del
mercado del trabajo son elementos definitorios en la desigualdad, elementos que requieren
intervencin estatal. La estructura productiva define la segmentacin laboral y la desigualdad de
ingresos, mientras que la segmentacin educacional reproduce y ampla las desigualdades laborales.
De esta manera, para una visin integrada del desarrollo, adems del rol del Estado en la coordinacin
de polticas industriales y macroeconmicas, se requiere de una poltica social, en medio de un marco
de sostenibilidad ambiental.
Adicionalmente es necesario proteger a los sectores vulnerables durante las fases iniciales del
cambio estructural, ampliando las redes de seguridad social a travs de transferencias no contributivas,
poltica de salario mnimo, capacitacin y seguro de desempleo. Todo lo anterior implica la
promocin y puesta en marcha de programas y polticas sociales, que deben desarrollarse y
mantenerse an en tiempos de crisis econmica, intentando no recortar su financiamiento, pues esto
garantizar el primer paso en la implementacin del cambio estructural que llevar a la igualdad al
interior de nuestras sociedades.
De esta manera, reconociendo la importancia de la inversin pblica en infraestructura como
eje del crecimiento, sta debe considerar la inversin social como complemento para el cambio
esperado en Amrica Latina, y que busque igualar, potenciando las capacidades humanas y
revirtiendo disparidades en forma activa, mediante la universalizacin de derechos y prestaciones
sociales, impulsando la inclusin desde el mercado de trabajo, y logrando mayor
convergencia territorial.
46
CEPAL
Todo lo anterior permitir fortalecer el capital social, entendido desde la perspectiva de la

CEPAL, como el conjunto de relaciones sociales basadas en la confianza y los comportamientos de
cooperacin y reciprocidad. Este fortalecimiento del capital social, se logra cuando la riqueza y el
ingreso estn distribuidos equitativamente en una sociedad, para lo cual se debe contar con
instrumentos de desarrollo y movilizacin, dentro de los cuales las polticas sociales son muy
importantes, especialmente las de reduccin de la pobreza.
El principal instrumento pblico para la inversin social es el desarrollo de programas
pblicos, entendidos como la entrega de bienes o servicios de parte del Estado para la solucin de
algn problema de la sociedad. La ejecucin de un programa pblico, que generalmente no considera
inversin de capital, sino que transferencias corrientes y subsidios, es de vital importancia para lograr
los resultados esperados desde el punto de vista socioeconmico. A diferencia de la inversin pblica,
la inversin social no cuenta con estudios cuantitativos validados que demuestren cientficamente el
impacto socioeconmico agregado de los programas pblicos; no obstante, es sabido que las polticas
sociales influyen directamente en la poblacin, especialmente en la ms pobre. Si bien estn
enmarcados en objetivos institucionales, cada programa pblico tiene un objetivo particular, que
bsicamente corresponde a la solucin de un problema especfico de la sociedad. De esta manera, los
resultados e impactos esperados son diversos, lo mismo que los resultados logrados, los cuales
dependern del diseo y operacin del programa.
La evaluacin de impactos no es una prctica muy usada en la gestin de los programas
pblicos, debido a su costo y complejidades metodolgicas, por lo que generalmente se focalizan este
tipo de evaluaciones en programas de importancia estratgica para los Estados. Los programas
pblicos tienen objetivos de distintos niveles, y en general el cumplimiento de estos objetivos
contribuye a un objetivo de impacto a nivel pas. En trminos empricos no siempre se encuentra que
los programas pblicos logran su resultado o impacto esperado. No obstante, en general es esperable
que los programas pblicos, tengan impacto positivo socioeconmicamente, cuando son
correctamente diseados y ejecutados. Ejemplos de lo mencionado se presentan a continuacin en los
recuadros 1 y 2, para un programa chileno (PRODESAL18) y uno mexicano (Oportunidades19).
RECUADRO 1
PROGRAMA DE DESARROLLO LOCAL (PRODESAL) CHILE
El Programa de Desarrollo Local (PRODESAL) de Chile iniciado en el ao1996 tiene como objetivo apoyar el
desarrollo de capacidades productivas, de gestin y organizacionales, para mejorar los ingresos de los pequeos
productores agrcolas ms vulnerables del sector rural. Consiste en la entrega de asistencia tcnica a travs de dos
componentes: (i) Asesoras tcnicas y capacitaciones (obligatorio); e (ii) Incentivo de Fortalecimiento
Productivo concursable).
Los principales resultados esperados del programa son el aumento en la productividad media de la mano de
obra, el aumento en el autoconsumo y el aumento de los ingresos prediales.
La evaluacin de impacto mostr que no hay evidencia emprica de impactos positivos significativos en
ninguna de las variables consideradas, tanto a nivel de resultados intermedios como finales. Otro aspecto que se
debe tener en cuenta es que el problema que dio origen al programa, la pobreza rural, an se encuentra vigente. Sin
embargo, se debe considerar que la medicin se realiz con tres aos de intervencin, cuando la duracin del
programa era de 8 aos.
Fuente: Elaboracin propia
18
19
Informe Final Programa De Desarrollo Local (PRODESAL). Ministerio de Agricultura Instituto de Desarrollo
Agropecuario (INDAP). Departamento de Economa Agraria Pontificia Universidad Catlica de Chile Agosto, 2010.
Evaluacin externa del Programa Oportunidades 2008. A diez aos de intervencin en zonas rurales (1997-2007).
Secretara de Desarrollo Social. Coordinacin Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
47
CEPAL
RECUADRO 2
PROGRAMA OPORTUNIDADES MXICO
El Programa Oportunidades de Mxico tiene como objetivo primordial romper el crculo intergeneracional de la
pobreza, a travs de mejoras en la nutricin, la salud y la educacin de las familias beneficiarias. Estas mejoras se espera
conducirn posteriormente a mejores condiciones productivas por parte de los beneficiarios para obtener mejores trabajos,
y as incrementar el bienestar de sus hogares respectivos. El Programa comenz a finales de la dcada de los noventa, con
una instrumentacin en gran escala orientada a incentivar a los ciudadanos de menores recursos a invertir en el capital
humano de sus hijos, a travs de transferencias en efectivo asociadas con el cumplimiento de corresponsabilidades
(asistencia a la escuela y a servicios de salud preventivos, entre otras), y en el contexto de acciones concretas
asociadas con una triada estratgica de componentes.
La evaluacin de impacto realizada el ao 2008 muestra que el programa logra sus efectos sobre el desempeo
laboral de los beneficiarios, a travs de la educacin, la salud y la nutricin. En este sentido, tiene efectos positivos
sobre la insercin laboral en la medida en que incrementa la educacin de los beneficiarios, porque individuos con
mayor educacin tienen mayor probabilidad de empleo y mejores salarios. La ausencia de efectos adicionales
significativos, indica que la educacin adquirida a travs de oportunidades coloca a los beneficiarios en igualdad de
condiciones ante el mercado laboral que otros jvenes con el mismo nivel educativo de la misma la localidad.
No obstante lo anterior, la evaluacin de impacto sobre el empleo, los salarios y la movilidad ocupacional
intergeneracional del programa muestran que no es posible encontrar un efecto adicional por parte del programa
sobre la ocupacin en el mercado laboral. En cambio, s se encuentra un efecto positivo adicional del programa
sobre tener mayor ingreso entre hombres beneficiarios en el largo plazo si cuentan con educacin primaria o
secundaria. En trminos de mejora de hijos respecto de los padres no se encuentra que haya algn efecto importante
de oportunidades en trminos de mejora salarial, estar en trabajos formales o de ocupaciones mejor calificadas.
En los ejemplos presentados podemos apreciar que los programas pblicos generalmente
buscan generar un impacto socioeconmico, pero en la prctica es posible obtener resultados diversos,
lo que releva la importancia del buen diseo y especialmente de la adecuada gestin de los programas.
Respecto a los servicios pblicos es difcil encontrar estudios acerca de su impacto en la sociedad,
debido principalmente a que son servicios que deben entregar obligatoriamente los Estados, por lo que
no son sujeto de discusin respecto a la necesidad de su provisin. De esta manera, las evaluaciones se
han centrado en la eficiencia (relacin costo/beneficio) y especialmente en la calidad de la entrega
de los mismos, para lo cual la satisfaccin de usuarios en cada una de dichas prestaciones es el
principal indicador utilizado.
5. Planificacin y participacin ciudadana

Una de las caractersticas ms novedosas de las nuevas generaciones de polticas de desarrollo, en
particular en el mbito territorial, tiene que ver con la incorporacin de mecanismos de participacin
ciudadana. Cada vez es ms importante considerar al interior de las polticas pblicas, el derecho a la
integracin, es decir, la necesaria articulacin entre el auxilio econmico y la participacin social de
la poblacin que se encuentra excluida del sistema, donde la triloga Estado, sociedad civil y mercado
deben dialogar cada vez ms en pos de consolidar procesos de gobernanza. Por eso es importante
descifrar con sumo cuidado el mundo de hoy, comprender social y polticamente las conductas
humanas y cerrar brechas en torno no slo a la desigualdad socio-econmica sino a la brecha entre
sociedad y poltica.
En efecto, los mtodos tradicionales de participacin en las polticas locales y regionales se
circunscriban en muchos casos a consejos de tipo econmico-social con presencia de representantes
de asociaciones gremiales o corporativas. A partir de la que tal vez es la experiencia germinal de los
nuevos mecanismos los presupuestos participativos de la ciudad de Porto Alegre en Brasil
muchas polticas a nivel local y regional comienzan a incorporar de manera progresiva formas ms
amplias y directas de participacin en la determinacin de prioridades de la accin pblica. Un
ejemplo de este tipo de iniciativas de planificacin participativa lo constituye el caso del Plan
Estratgico Territorial (PET) de Argentina (vase el recuadro 3).
48
CEPAL
Ese dilogo entre sociedad civil, Estado y mercado puede verse plasmado en algunas
iniciativas que se han venido desarrollando en territorios de Amrica Latina y el Caribe, a travs de la
firma de pactos territoriales, en algunas ocasiones denominados pactos locales. Estos pactos fueron
promovidos por la Unin Europea en los aos 90, desarrollando actividades productivas, de
infraestructura econmica y social, y pactos para el empleo.
Desde la experiencia europea, los pactos territoriales son considerados como instrumentos de
poltica dirigida a la promocin de acuerdos con base legal en el sector pblico y en el sector privado
para la realizacin de programas y proyectos integrados e intersectoriales con base territorial y
participativa. En Amrica Latina y el Caribe no es frecuente encontrar ese tipo de pactos y los que se
identifican estn muy localizados en el mbito municipal, como lo muestran los casos del Pacto por el
desarrollo integral en el Departamento de Rivera, Uruguay y el Pacto territorial para el empleo en el
eje cafetero, Manizales, Pereira y Armenia, en Colombia.
RECUADRO 3
PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL (PET) EN ARGENTINA, MINISTERIO
DE PLANIFICACIN FEDERAL, INVERSIN PBLICA Y SERVICIOS,
UN CASO NACIONAL DE PLANIFICACIN PARTICIPATIVAa
El Ministerio de Planificacin federal, Inversin pblica y servicios de la Repblica Argentina ha elaborado a
travs de la Subsecretara de Planificacin territorial de la inversin pblica, un Plan Estratgico Territorial
Argentina 2016, que se encuentra en su etapa de avance II.
De las cinco lneas de accin, se destaca una que dice relacin con los procesos de planificacin participativa.
Esa lnea de accin expresa: fomentar la difusin y formacin de consensos en torno al plan, dentro de la
esfera pblica y de las organizaciones de la sociedad civil.
El Plan Estratgico Territorial (PET) es un trabajo coordinado con todas las jurisdicciones federales, que
fueron convocadas desde el Estado Nacional en el ao 2005 a realizar un diagnstico o Modelo Actual del territorio,
proyectar un Modelo Deseado con horizonte en el ao 2016 e identificar una cartera preliminar de proyectos
estratgicos de infraestructura para alcanzarlo.
La Subsecretara de Planificacin territorial de la inversin pblica (SSPTIP) como primera accin y siguiendo
las directrices propuestas en la Poltica Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, convoca a los equipos
provinciales para que cada provincia elabore un diagnstico y una proyeccin de su propio territorio que se ven
plasmados en mapas de modelo actual y modelo deseado de desarrollo.
Se realizaron en esas instancias talleres regionales y foros nacionales, en los cuales se articularon las visiones
de conjunto que tenan las provincias de sus propios territorios y que sirvieron de fundamento para que la SSPTIP
realizara un primer diagnstico del estado de situacin actual y los deseos de las distintas instancias provinciales
para su desarrollo.
Los encuentros se realizaron en cada una de las provincias con funcionarios y actores de la sociedad civil para
que aportaran su mirada en la construccin de los Modelos y las Carteras de Proyectos Provinciales.
Ese documento se present oficialmente en el ao 2008, presentando como producto final una cartera tentativa
de proyectos de infraestructura para alcanzar el modelo deseado.
Actualmente se est en la fase de Avance II del plan y en esta instancia, se profundiza no slo en la cartera de
proyectos de infraestructura, sino tambin en los impactos espaciales, econmico-sociales, y ambientales que esa
cartera pueda provocar en los territorios.
Eso dio por resultado una cartera ponderada de proyectos construida desde las instancias provinciales, que
responde a los tres grandes lineamientos estratgicos del plan: definicin de reas de intervencin, fortalecimiento
de un sistema policntrico de ncleos urbanos y el desarrollo de corredores de conectividad.
a
Para mayor informacin y detalle vase: http://www.planificacion.gob.ar/contenidos/2605.
49
CEPAL
II. Panorama de las finanzas pblicas

y de la gestin de los recursos pblicos
en Amrica Latina y el Caribe
En este captulo, se entregan y analizan una serie de datos de relevancia sobre la situacin comparada
en materia de finanzas y recursos pblicos para los pases de Amrica Latina y el Caribe, que sirven
de contexto para la posterior revisin de los instrumentos disponibles en el marco de los procesos de
planificacin para el desarrollo y gestin pblica de calidad.
A. Recursos financieros
Un elemento fundamental para el buen desarrollo de las polticas pblicas es la obtencin de recursos
financieros que permitan solventar las actividades del sector pblico necesarias para la
implementacin de las polticas pblicas, y para el cumplimiento de las funciones pblicas. En esta
seccin se revisar en forma concisa la situacin de los ingresos y gastos de los pases de la regin,
desde el punto de vista de los recursos necesarios para una adecuada gestin pblica20.
1. Ingresos pblicos
Los ingresos pblicos provienen de la recaudacin de fondos, principalmente va impuestos.
Tericamente, a medida que los pases crecen, la base tributaria se hace ms amplia y el sistema
tributario ms progresivo, lo que resultara en un crculo virtuoso entre crecimiento, nivel de
impuestos, gasto pblico y progresividad del sistema.
Durante el perodo 2000-2012 los ingresos fiscales en Amrica Latina (vase el grfico 16) se
incrementaron en un promedio en 3,6 puntos de porcentaje del PIB, pasando de 15,8 a 19,4 % en dicho
perodo; mientras que en El Caribe el aumento fue de 2,3 puntos, pasando de 25,4 a 27,7 % (vanse los
grficos 16 y 17). Tal y como se observa en ambos grficos, el crecimiento de los ingresos fue positivo para
20
El anlisis ms detallado del impacto del gasto pblico, de la carga tributaria y su composicin, la reciprocidad del
gasto como fundamento poltico de las reformas tributarias, etc., puede consultarse en el Documento Panorama
Fiscal de Amrica Latina y El Caribe 2013, CEPAL.
51
CEPAL
casi todos los pases. Los con mayor crecimiento fueron Bolivia, Argentina y Ecuador, que vieron
incrementados sus ingresos en 10,9, 9,3 y 8,4 puntos del PIB respectivamente, muy por encima de la media
del perodo. Por el contrario, Panam y Guatemala vieron reducidos sus ingresos en casi un punto
(0,7%) del PIB.
GRFICO 16
INGRESOS FISCALES DE AMRICA LATINA
GRFICO 17
INGRESOS FISCALES DE EL CARIBE
Nota: Para los casos de Belice y Suriname solo se considera el dato para ao 2001 (en vez del 2000).
52
CEPAL
El crecimiento moderado de los ingresos en el periodo es ms marcado an en El Caribe, en

donde cuatro pases presentaron tasas de crecimiento negativas (Dominica, Granada, San Vicente y
Santa Luca), siendo Saint Kitts y Nevis el nico pas con un crecimiento relevante (14,6 puntos del
PIB); el resto de pases crece, pero con tasas menores al 4% del PIB (vase el grfico 18).
Si se analizan los ingresos a nivel agregado en la regin, se aprecia que los ingresos fiscales
presentan una tendencia al alza entre los aos 2000 al 2012, pero con diferencias en su composicin
entre Amrica Latina y El Caribe. Los ingresos de la regin estn compuestos principalmente por
ingresos tributarios, pero existe una mayor proporcin de stos en Amrica Latina en comparacin con
El Caribe (vanse los grficos 18 y 19).
Para algunos pases (Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hait, Repblica
Dominicana y Uruguay) los ingresos tributarios, incluyendo las contribuciones sociales, constituyen
prcticamente la nica fuente de ingresos de los gobiernos. Para otros pases (Estado Plurinacional de
Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica Boliviariana de Venezuela), los
ingresos tributarios son complementados en forma considerable por otros ingresos, especialmente los
procedentes de las rentas de recursos naturales (hidrocarburos y minera), gracias a la propiedad del
Estado de estos recursos, o a los derechos e ingresos que recibe sobre su explotacin.
En pases como Panam y Paraguay a los ingresos tributarios se les unen otros ingresos
corrientes derivados de actividades de servicios. En Cuba, la explotacin de bienes y servicios por
parte del Estado tambin genera ingresos no tributarios significativos. En Honduras y Nicaragua, y en
menor medida en Hait, las donaciones son significativas respecto a los ingresos.
GRFICO 18
COMPOSICIN DEL INGRESO DEL GOBIERNO CENTRAL DE AMRICA LATINA
(19 PASES)
53
CEPAL
GRFICO 19
COMPOSICIN DEL INGRESO DEL GOBIERNO CENTRAL DE EL CARIBE (13 PASES)
2. Gastos fiscales
Directamente asociado al ingreso fiscal se encuentra el gasto fiscal, gasto que correctamente ejecutado
debe tener efectos positivos en el crecimiento econmico, el empleo, el acceso a los bienes pblicos,
entre otros, y que finalmente contribuye al bienestar de los ciudadanos. Es responsabilidad de los
Estados eficientar el gasto e incrementar su calidad, mejora que pasa por la inversin sostenida en
capital fsico, humano y en conocimiento.
Como se observa en los grficos presentados a continuacin (vanse los grficos 20 y 21), a
partir del ao 2000 el gasto pblico se ha incrementado en la mayora de los pases de la regin,
aumentando en promedio 3,2 puntos porcentuales del PIB en Amrica Latina (de 18,1 a 21,3 puntos);
y 4,8 puntos porcentuales del PIB en El Caribe (de 26,4 a 31,2 puntos).
Los pases que actualmente presentan mayores niveles de gasto pblico, son aquellos que ya
tenan niveles elevados en este indicador desde mediados de los noventa, como Argentina, el Estado
Plurinacional de Bolivia, Ecuador y Venezuela, con tasas sobre el 25% del PIB en el 2012. Ecuador,
que ha presentado niveles de gasto ms cercanos al promedio de la regin, presenta la mayor variacin
positiva en su gasto, incrementndose 11 puntos porcentuales desde el ao 2000.
En los pases de El Caribe, los niveles de gasto pblico son mayores en trminos relativos que
en los pases de Amrica Latina, encontrndose la totalidad de los pases con tasas de gasto sobre el
20% del PIB, y en su gran mayora sobre el 30% del PIB. En este aspecto destaca Suriname con un 49
% del PIB; Dominicana con un 38% y Barbados con un 35%. Bahamas presenta el aumento mayor en
el gasto, incrementndose 10 puntos porcentuales desde el ao 2000, seguido por Suriname y Trinidad
y Tobago que presentan un aumento de 9 puntos porcentuales del PIB.
El sostenido aumento en el gasto en la regin, fue posible gracias a la implementacin de
reglas de responsabilidad fiscal en la mayora de los pases, lo que ha permitido dar sostenibilidad a
las cuentas fiscales en el mediano plazo, traducindose en un gasto pblico creciente y sostenido en
54
CEPAL
estos ltimos aos. Adicionalmente se han realizado avances en la gestin de los recursos pblicos, lo
que ha permitido mejoras en la eficiencia del gasto.
GRFICO 20
GASTO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL DE AMRICA LATINA (19 PASES)
GRFICO 21
GASTO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL DE EL CARIBE (13 PASES)
Nota: Belice y Surinam se considera el ao 2001 en vez del 2000.
La composicin del gasto, usando la clasificacin econmica de gasto corriente y gasto de

capital, se presenta en los grficos 22 y 23. En Amrica Latina el gasto corriente se ha incrementado a
55
CEPAL
un nivel superior (2% del PIB) en contraste con el gasto de capital (1,2% del PIB), situacin que
difiere en El Caribe, en donde el crecimiento del gasto corriente explica casi absolutamente el gasto
total, con un significativo aumento de 4,6 puntos del PIB, en comparacin con el crecimiento de slo
2,0 punto del PIB del gasto corriente.
El gasto corriente est compuesto por sueldos y salarios, compras de bienes y servicios,
subsidios y transferencias corrientes y pago de intereses, mientras que la desagregacin del gasto de
capital es ms compleja, pues en muchos pases an no existe una clara diferenciacin entre las
adquisiciones de capital fsico, transferencias de capital y otros gastos relacionados. Como sea el caso,
los resultados muestran que el crecimiento del gasto en la regin no se ha centrado en la inversin,
sino que en los gastos corrientes con beneficios esperados de corto plazo.
GRFICO 22
COMPOSICIN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL DE AMRICA LATINA
(19 PASES)
GRFICO 23
COMPOSICIN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL DE EL CARIBE (13 PASES)
56
CEPAL
3. Balance y deuda fiscal

El resultado del ejercicio anual de los ingresos y gastos pblicos conforma finalmente el balance fiscal
de los pases. Como se muestra en el grfico 24, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Hait,
Nicaragua y el Per mantuvieron en 2013 supervits o leves dficits fiscales. Este indicador si bien es
interesante, entrega informacin parcial del comportamiento de las finanzas pblicas, pues al ser
anual, no da cuenta de los componentes cclico y estructural de ingresos y gastos pblicos, lo que hace
difcil el anlisis comparativo. Idealmente, se debera disponer de un clculo del saldo estructural para
apreciar la direccin de la poltica fiscal en diversas coyunturas.
La deuda pblica en cambio, es un buen indicador que da cuenta de los resultados de la
poltica fiscal, pues refleja la acumulacin de los ejercicios y balances fiscales histricos.
En promedio, los niveles de endeudamiento de Amrica Latina permanecieron bajos y
estables; en 2013 la deuda pblica de esta subregin se mantuvo cercana al 32% del PIB (vase el
grfico 23). En varios pases, la deuda pblica sigui estando en este nivel o por debajo, como es el
caso de Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, el Ecuador, Guatemala, Hait, Mxico, Nicaragua, el
Paraguay y el Per. Sin embargo, estos promedios no dan cuenta de la falta de acceso al
financiamiento de algunos pases de Amrica del Sur, donde los serios desequilibrios se traducen en
altos niveles de inflacin y prdida de reservas internacionales (CEPAL, 2013b:10).
Cabe aclarar que las mediciones se refieren a la deuda pblica bruta, como es habitual en las
comparaciones internacionales, pero en los aos recientes algunos pases han acumulado activos
financieros significativos, ya sea en la forma de depsitos del fisco en el banco central (Estado
Plurinacional de Bolivia y Brasil) o como tenencia de fondos de estabilizacin (Chile y Per). En el
Brasil, por ejemplo, la deuda neta equivali al 34,5% del PIB, mientras que el indicador de
endeudamiento bruto fue cercano al 60% (CEPAL, 2013b:11).
En los pases del Caribe se registr una reduccin del dficit promedio de 0,2 puntos del PIB,
con un resultado global de 3,0 puntos porcentuales del PIB. El escenario es heterogneo en materia de
deuda pblica bruta, la que registr un promedio superior al 76% del PIB en 2013, con mnimos del
40% en Suriname hasta mximos superiores al 120% en Jamaica (vase el grfico 24). En trminos
generales, los pases del Caribe exportadores de servicios tuvieron un escaso crecimiento econmico y
por ello la deuda pblica se mantuvo en valores elevados en 2013 (CEPAL, 2013b:11).
No obstante los altos niveles de endeudamiento, estos son menores a los de la dcada anterior,
pues el perodo 2003-2008 se caracteriz por un fuerte y generalizado desendeudamiento pblico,
aplicndose polticas contra-cclicas, tanto discrecionales como a travs de reglas, lo que permiti a
los pases enfrentar en mejores condiciones la crisis del 2009, siendo un factor explicativo de la
dinamizacin en la economa en el 2010.
En general, la calidad de las finanzas pblicas ha mejorado mucho en Amrica Latina y el
Caribe en las ltimas dcadas. Lo ms importante, es que se ha logrado controlar el pago de intereses,
tanto por la reduccin de la deuda pblica como por su costo.
No obstante lo anterior, an subsisten desafos importantes, especialmente para El Caribe,
relacionados con lograr la disminucin de la carga de intereses y la consecuente liberacin de
recursos; la ampliacin de los recursos del sector pblico; el mejoramiento de la composicin de la
recaudacin tributaria; la reduccin de las exenciones y el gasto tributario; la inversin en capital
humano; la inversin en educacin, conocimiento e innovacin; as como la inversin productiva y en
inversin fsica.
57
CEPAL
GRFICO 24
BALANCE FISCAL Y DEUDA PBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL
DE AMRICA LATINA, 2013
GRFICO 25
BALANCE FISCAL Y DEUDA PBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL DE EL CARIBE, 2013
4. Desafos en materia de recursos financieros

Diversos estudios muestran una relacin estadsticamente significativa entre la carga tributaria y el
control de la corrupcin y la calidad regulatoria; adems de una relacin positiva entre el nivel de
educacin y los ingresos tributarios, lo que podra asociarse con mayores niveles de ingreso y con una
mayor conciencia tributaria.
58
CEPAL
Hay tambin informacin de la percepcin ciudadana (encuestas de opinin realizadas en

diversas ciudades de Amrica Latina y el Caribe) respecto a la importancia de contar con Estados
eficaces, como condicin para favorecer la implementacin de polticas fiscales basadas en relaciones
de reciprocidad (OCDE/CEPAL/CIAT, 2011; CIAT, 2012), lo que se traduce en la voluntad de pagar
ms impuestos en la medida en que mejore la calidad de los servicios pblicos de salud, educacin y
seguridad, en un escenario de menor corrupcin y ms control de la evasin tributaria. Lo anterior
puede tomarse como evidencia de la existencia de un espacio para avanzar a travs de estrategias de
poltica fiscal (pactos fiscales) basadas en propuestas que hagan efectiva esa reciprocidad mediante
mejoras de la calidad de la gestin pblica.
La CEPAL ha planteado que en cada pas existe, de manera implcita o explcita, un acuerdo
sociopoltico bsico un pacto o un contrato social en que se reconocen las obligaciones y los
derechos del Estado y de los ciudadanos, pero que estos pactos o contratos sociales necesitan
renovarse para adecuarlos a la realidad actual (CEPAL, 1998), sobre todo en materia de igualdad para
un futuro sostenible (CEPAL, 2014b). El pacto fiscal, en particular, puede interpretarse como un
acuerdo sobre el monto, origen y destino de los recursos que requiere el Estado, siempre y cuando
exista una demostrable capacidad de la gestin pblica para operar con estndares de calidad, asociada
a la transparencia y rendicin de cuentas, y est sujeta a seguimiento que asegure su cumplimiento.
Considerando lo anterior, se plantea el importante desafo de lograr un consenso social y la
legitimidad del gobierno y del Estado sobre la base de la confianza que los ciudadanos tienen en la
accin estatal. Si bien el pacto fiscal es una idea poderosa, en el sentido de tratar de vincular
compromisos y obligaciones por parte del Estado hacia la ciudadana a cambio de financiamiento, ha
costado mucho traducir esta propuesta en reformas concretas y de relevancia. La tradicional fragilidad
de las finanzas pblicas en la regin, debido a la ausencia de un consenso estable sobre lo que es
adecuado en materia de captacin y de asignacin de recursos pblicos, es una debilidad para el logro
de un pacto fiscal en Amrica Latina y el Caribe.
En este marco la CEPAL viene planteando desde hace ms de una dcada la relevancia de
este pacto fiscal como el principal desafo, pacto caracterizado por una mayor reciprocidad, a lograr
mediante polticas que favorezcan la formalizacin del empleo, el fortalecimiento institucional y la
igualdad. Ideas que siguen perfectamente vigentes en el actual contexto (CEPAL, 2014b).
Se han enunciado cinco grandes tareas o principios, que hoy da siguen plenamente vigentes:
continuar o completar la tarea de consolidacin de las cuentas pblicas; mejorar la productividad (o
calidad) del gasto pblico; asentar mecanismos cada vez ms transparentes en la gestin pblica; promover
grados crecientes de equidad distributiva; y todo ello en un ambiente democrtico y participativo. Dado
que las implicaciones polticas de un pacto fiscal van mucho ms all de lo que podra derivarse de
convencionales reformas tributarias o presupuestarias, se requiere alcanzar consensos mnimos sobre
el papel del Estado y las estrategias que las autoridades tratan de promover.
Finalmente el pacto fiscal no es la solucin ptima, si no se asocia estrechamente al diseo
explcito y consensuado de una ruta de navegacin de mediano y largo plazo, es decir de la
planificacin del desarrollo, que se exprese en un diseo integral de las polticas pblicas. Esta
planificacin debe contar con una visin estratgica de mediano y largo plazo; alianzas entre agentes,
y una nueva relacin entre el Estado, el mercado y la ciudadana; que considere como base
fundamental la apropiada provisin de las demandas de los ciudadanos.
B. Recursos humanos
Un elemento clave para una gestin pblica de calidad, es quien la ejecuta, es decir, el recurso
humano o las personas que conforman la institucionalidad pblica. La fuerza de trabajo es un insumo
que sumado a la infraestructura, a los recursos materiales y a los recursos financieros permiten
59
CEPAL
ejecutar los procesos productivos del sector pblico para la provisin final de los bienes y servicios a
los ciudadanos.
Por ello, para lograr un Estado eficaz y eficiente, es necesario el desarrollo del recurso
humano en el sector pblico, pues el xito en la implementacin de las polticas y programas pblicos
depender en buena medida de las personas que se desempean en los distintos niveles de gobierno.
Conocer las caractersticas del recurso humano, as como la gestin y manejo de stos, son
factores relevantes que permiten describir la situacin en que se encuentra el Estado de la gestin
pblica en los pases de la regin. Sin embargo, la mayora de los pases no cuentan con estadsticas
precisas del empleo en el sector pblico, ni de las caractersticas de quienes trabajan en este sector.
Tampoco es posible encontrar estadsticas razonablemente comparables en el tiempo y entre pases,
debido a que no existe una clasificacin internacional aceptada por los pases de la regin, ni tampoco
en los pases de la Unin Europea o miembros de la OECD.
En esta seccin, a partir de la informacin disponible, se describir el recurso humano del
sector pblico, dejando planteados los desafos pendientes en cuanto a la informacin necesaria para
elaborar indicadores que describan el tema en la regin. El anlisis se presenta en forma separada
respecto a la caracterizacin del recurso humano, y el manejo o gestin de ste. Adicionalmente se
presentan casos de buenas prcticas de pases en el tema.
1. Caracterizacin del recurso humano

En el cuadro 8 se presenta la dotacin de trabajadores asalariados en el sector pblico para 12 pases
de la regin, donde es posible apreciar un crecimiento generalizado, llegando al 100% en Colombia,
64% en Costa Rica, y 31% en Per, en contraste con Honduras y Mxico, en donde se aprecia una
disminucin entre los aos final e inicial para los cuales se cuenta con informacin.
CUADRO 8
DOTACIN DE TRABAJADORES ASALARIADOS EN EL SECTOR PBLICO
(En miles)
Ao
Pas
2000
Antigua y
Barbuda
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
96
99
10 1
10 3
10 4
10 6
1 355 9
1 649 3
1 795 6
1 717 0
1 617 2
1 631 2
26 3
28 5
28 3
26 3
26 4
9 816 1
565 6
571 3
534 1
546 0
572 5
Colombia
400 6
1 167 6
954 8
958 3
933 9
1 027 9
902 7
987 1
917 7
Costa Rica
186 5
222 4
222 3
227 8
233 1
251 5
264 9
266 8
276 1
180 2
139 6
131 0
145 9
Argentina
1 335 7
Bahamas
Brasil
Chile
Honduras
10 8
11 0
14
30 2
31 9
35 4
35
9 951 3
10 488 2
10 884 8
11 157 3
561 5
623 3
637 5
652 9
22
11 474 0
17
15
129
305 3
64
-19
Mxico
4 812 7
4,812 1
4 790 5
4 215 9
4 243 0
4 314 5
4 358 1
4 457 4
Panam
163 6
171 7
178 2
182 5
183 7
183 2
187 2
195 2
Paraguay
156 6
182 3
194 0
183 2
912 0
975 1
919 7
1 015 9
985 5
1 058 6
1 191 3
Per
2009
Tasa promedio de
crecimiento por ao
para el periodo
reportado
4 512 7
4 556 3
-5
19
17
Promedio
1 199 2
31
28
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), base de datos ILOSTAT.
En trminos relativos, es posible de apreciar la variacin del empleo pblico mediante el

indicador porcentaje de empleo pblico asalariado respecto al total de asalariados, el cual muestra
una cada generalizada en el periodo reportado, prcticamente en todos los pases (vase el cuadro 9).
60
CEPAL
No obstante, la cada no es significativa, mantenindose la proporcin del empleo pblico en los

pases de los cuales se tiene informacin, entre un rango promedio de 12% (Colombia) y 45% (Per),
demostrando la importancia de este sector en la poblacin econmicamente activa.
CUADRO 9
EMPLEO PBLICO ASALARIADO RESPECTO AL TOTAL DE ASALARIADOS
(En porcentajes)
Pas
Argentina
Promedio
de mejora
la variacin
Ao
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
22
23
29
27
25
23
21
2007
2008
24
Bahamas
23
Brasil
Chile
15
Colombia
Costa Rica
2009
20
Honduras
Mxico
21
Panam
26
23
18
18
18
19
15
14
14
14
14
14
13
13
19
14
18
15
12
12
11
12
11
11
12
21
21
20
20
20
20
19
19
16
13
12
12
26
26
26
25
24
23
22
46
42
46
46
44
45
20
13
16
Per
18
25
44
45
Promedio
21
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), base de datos ILOSTAT y LABORSTA, 2009.
La nica caracterizacin posible de realizar respecto a la fuerza de trabajo pblico se refiere a

la estructura de gnero en el empleo pblico (vase el cuadro 10). Se observa que el Porcentaje de
hombres en el empleo pblico respecto al total no muestra cambios significativos en los pases para
los cuales se cuenta con datos entre los aos 2000 y 2009. En general se aprecia en la regin bastante
igualdad en la participacin de hombres y mujeres en el trabajo del sector pblico, con un promedio
de 49% de la participacin de los hombres en los pases presentados.
CUADRO 10
HOMBRES EN EL EMPLEO PBLICO
(En porcentajes)
Pas
Ao
2001
45
45
45
45
47
46
43
44
44
42
44
42
43
41
40
39
41
42
Chile
52
53
51
49
49
49
48
48
47
50
Colombia
48
49
49
52
53
53
49
51
50
Costa Rica
56
51
49
49
50
51
51
50
49
Panam
53
52
51
51
50
51
51
51
Paraguay
50
57
53
52
Antigua y Barbuda
Argentina
Bahamas
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
45
45
45
45
44
44
Total
2009
Promedio
2000
45
45
50
50
51
51
53
49
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), base de datos ILOSTAT.
Para los pases de Amrica Central estn disponibles adems los indicadores que describen la
situacin del recurso humano en el sector pblico detallados en el cuadro 11.
61
CEPAL
CUADRO 11
INDICADORES SELECCIONADOS: RECURSO HUMANO
EN EL SECTOR PBLICO DE CENTROAMRICA
Indicador
Costa Rica
El Salvador
2009
2012
2009
1,36
2,54
0,71
20,42
23,35
19,45
Proporcin
sueldo
gubernamental
promedio del
gobierno
central
respecto del
sector privado
1.00
2,51
Porcentaje de
empleados
pblicos
respecto al
total de la
poblacin
2,17
2,66
Tasa de
designaciones
polticas
Compresin
vertical de los
salarios
2012
Panam
Guatemala
2009
2012
2009
2012
0,93
0,86
18,9
30,18
10,77
9,33
1,91
0,97
1,34
1,92
2,06
3,16
Honduras
Nicaragua
Repblica
Dominicana
2009
2012
2009
2012
2009
7,18
7,27
7,3
11,4
11,4
9,36
1,30
4,07
2,14
2,28
0,94
0,96
0,96
3,20
1,61
0,52
1,75
1,76
1,8
2012
1,00
Fuente: Barmetro de la Profesionalizacin del Empleo Pblico de Centroamrica y la Repblica Dominicana,

(AECID-SICA, 2009 y 2012).
La Tasa de designaciones polticas, medida como los cargos que prevn designacin
poltica en la Administracin Central, respecto al total de cargos administrativos de la misma muestra
grandes diferencias entre los pases para los cuales se dispone de informacin. Ello muestra las
diferentes polticas en el rea de los recursos humanos, con pases con valores menores que 1 como
El Salvador y Panam, que indican que el nmero de designados polticamente es menor al nmero de
otros funcionarios, y otros pases, como Guatemala, en donde existe una gran proporcin de
empleados designados polticamente en la administracin central (para el ao 2012 por ejemplo, con
un 18,9%). Lo anterior demuestra cun sujeto a la contingencia y los vaivenes polticos es el empleo
pblico, cuya consecuencia es una alta rotacin de los empleados, con la consiguiente prdida de
experiencia y conocimientos, aumentando las necesidades de capacitacin permanente.
El indicador compresin vertical de los salarios, muestra la relacin entre la asignacin
mensual de la categora ms alta respecto a la asignacin mensual de la categora ms baja de
funcionarios pblicos, reflejando la desigualdad de ingresos dentro del sector pblico. Este indicador
presenta diferencias notables entre pases, con razones de 30 veces entre las asignaciones mximas y
mnimas en El Salvador, hasta un valor de 7,3 en Honduras, y de 11,4 en Nicaragua.
Otro indicador es la Proporcin del sueldo gubernamental promedio del gobierno central
respecto al sector privado, que se calcula como la razn entre el sueldo promedio del gobierno central
civil sobre el sueldo promedio del sector privado, y que da cuenta del incentivo para trabajar en la
administracin pblica. Algunos pases llegan a valores altos, como Guatemala (4,07) y Honduras
(2,28), dando cuenta que los salarios promedio son mayores en el sector pblico que en el sector
privado, demostrando la existencia de un incentivo econmico para que los trabajadores se
desempeen en este sector. En otros pases la proporcin es cercana a 1, por lo que el sector pblico,
en trminos salariales, compite de igual a igual con el sector privado. No obstante, se debe tener
presente que son valores promedios, que no consideran los diferentes niveles educacionales y las
capacidades de los empleados pblicos y privados.
62
CEPAL
Finalmente un indicador que muestra la importancia del trabajo pblico en los pases es el
porcentaje de empleados pblicos respecto al total de la poblacin. Este muestra valores entre
1,75% y 3,2%, en la mayora de los pases analizados. El valor de este indicador, muestra un
crecimiento relativo en el periodo 2009-2012, reflejando un aumento en el nmero y proporcin de
empleados pblicos.
En cuanto a la caracterizacin del empleo pblico, la informacin es casi inexistente para los
pases de la regin. Esta caracterizacin podra permitir evaluar la calidad del recurso humano y su
evolucin en el tiempo.
Sera interesante conocer otros indicadores para esta caracterizacin, como son el nmero de
horas trabajadas a la semana, el nivel de estudios de los trabajadores, la capacitacin recibida, el
nmero de trabajadores por tipo de contrato, los rangos de edad de los empleados, el porcentaje de
empleados que son parte del servicio civil (funcionarios de carrera), porcentaje de la remuneracin
recibida que corresponde a un pago por desempeo, y porcentaje de instituciones pblicas cuyos altos
directivos son seleccionados a travs de concurso pblico. Lamentablemente esta informacin no est
disponible por lo que un desafo es generarla.
2. Gestin de los recursos humanos

Adems de las caractersticas propias de los recursos humanos en las administraciones pblicas, un
factor relevante es la gestin de stos, es decir, la forma como se manejan o administran. El uso de
prcticas y modelos que busquen el mejoramiento de las condiciones del personal, la
profesionalizacin del trabajo, y otros aspectos que mejoren la gestin pblica en los mbitos de
eficacia y eficiencia del gobierno tiene un impacto relevante en los resultados alcanzados por las
instituciones pblicas.
Un elemento principal en la gestin del recurso humano, es la existencia de modelos de
servicio civil21 en los pases, institucionalidad que tiene como misin promover y contribuir a la
modernizacin del Estado, mediante el diseo e implementacin de acciones y polticas para avanzar
hacia una gestin estratgica y ms eficiente.
La expresin servicio civil tambin se utiliza como equivalente a sistema de gestin del
empleo pblico o funcin pblica.
3. Presencia de sistemas de servicio civil en los pases de la regin

El cuadro 12 resume las caractersticas institucionales y el nivel de desarrollo de los sistemas de
servicio civil en Amrica Latina y el Caribe, fruto de un levantamiento de informacin realizada por
el ILPES22.
Para facilitar el anlisis, los sistemas de servicio civil de Amrica Latina y el Caribe se
agruparon en 3 categoras segn su nivel de desarrollo. La clasificacin se realiz considerando la
21
22
A los fines de este trabajo, y de acuerdo con la informacin y estudios consultados, la expresin servicio civil se
utiliza como equivalente a sistema de gestin del empleo pblico en un mbito nacional determinado. La
expresin tiene idntico significado a la de funcin pblica, tal como se utiliza en la Carta Iberoamericana de la
Funcin Pblica.
El levantamiento se bas en la revisin de los siguientes sitios web: Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
www.iadb.org; Caribbean Centre for Development Administration (CARICAD) www.caricad.net; Centre for
International Governance Innovation (CIGI) www.cigionline.org; Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (CLAD) www.clad.org; Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
www.flacso.org; International Centre for Parliamentary Studies (ICPS) www.parlicentre.org; United Nations
Public Administration Network (UNPAN) www.unpan.org; Organizacin de los Estados Americanos (OEA)
www.oas.org; Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) www.ilo.org; adems de la revisin de
constituciones polticas, el ordenamiento jurdico vigente, anlisis de prensa y sitios web de gobierno.
63
CEPAL
existencia de unidades de gestin de recursos humanos, la claridad en el funcionamiento del sistema y

el grado de profundizacin en el uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) como
herramienta de soporte a la gestin de los recursos humanos.
CUADRO 12
DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL
Tipo
Incipiente
Presencia de una plataforma

virtual de soporte
La unidad que gestiona los

recursos humanos en estos
sistemas es una Comisin de
Servicio Pblico (Public
Service Commission), un
organismo definido
constitucionalmente que se
encarga de la administracin
del empleo pblico. ste
puede convivir o no con una
unidad dependiente del
gobierno, usualmente a
travs de un ministerio, con
carcter de direccin y
regulacin.
La mayor parte de estos

sistemas no cuenta con una
plataforma virtual que
consolide su funcionamiento,
presentando escasa o nula
utilizacin de las TIC para la
gestin del empleo pblico.
Esto se traduce en la
inexistencia de sitios web, o
en su defecto, sitios de
escasa informacin sobre el
sistema.
En estos sistemas existe

ms de una unidad
encargada de la gestin del
empleo pblico, lo que en
la mayor parte de los casos
implica una superposicin
o duplicacin de
funciones. La referencia
obligada aqu es el
ordenamiento jurdico.
Antigua y
Barbuda
Bahamas
Barbados
Belice
Dominica
Granada
Guyana
Jamaica
Saint Kitts y
Nevis
San Vicente y las
Granadinas
Santa Luca
Suriname
Trinidad y
Tobago
En estos sistemas existe una

unidad gubernamental
nacional definida dentro de
un ministerio (o autnomos,
en su defecto), y usualmente
unidades a nivel de cada
entidad pblica que
colaboran con la gestin del
empleo pblico.
Tales sistemas presentan

sitios web informativos que
dan cuenta del
funcionamiento, alcance y
evolucin de la gestin del
servicio civil. Gran parte de
ellos incluye en sus sitios
web el registro de
funcionarios pblicos y
acceso a otros sitios de
inters relacionados con el
empleo pblico. No obstante,
no constituyen plataformas
virtuales funcionales que
constituyan una herramienta
para la gestin del servicio
civil.
Existe una mayor claridad

del accionar de estos
sistemas, en cuanto
procedimientos, actores y
alcance se encuentra
claramente identificados
en la ley y en los sitios
web que presentan.
Argentina
Estado
Plurinacional de
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica
Dominicana
Uruguay
Repblica
Bolivariana de
Venezuela
Existe un organismo
claramente identificado
dentro de un ministerio, o
autnomo, que colabora con
unidades institucionales en la
gestin del servicio civil.
En estos sistemas existe una

plataforma virtual que es
clave en el desempeo del
sistema. A travs de sta se
gestiona el empleo pblico,
siendo una herramienta ya no
de informacin, sino
funcional y decisora.
Exista amplia claridad en

el accionar del sistema, el
ordenamiento jurdico y
sus sitios web son precisos
e ilustran adecuadamente
el funcionamiento de ste.
Chile
En
desarrollo
Avanzado
Claridad en el
funcionamiento del
sistema
Unidad de gestin de los

recursos humanos
Fuente: Elaboracin propia.
64
Pases
CEPAL
El panorama de los sistemas de servicio civil en la regin es muy variado y con diferentes
grados de complejidad. Hay grandes similitudes entre los sistemas de servicio civil de pases que
fueron colonias britnicas en El Caribe, donde el modelo se estructura a partir de la existencia
constitucional previa de una Comisin de Servicio Pblico (Public Service Commission). Sus
funciones estn asociadas al reclutamiento, seleccin, promocin y desvinculacin de los recursos
humanos en el sector pblico. Estas comisiones suelen tener su legitimidad tambin en Leyes de
Servicio Civil (Civil Service Act). Tales enclaves constitucionales fueron intentos de proteger al
servicio civil de las influencias polticas de los gobiernos, pero tras la independencia de las naciones
caribeas en los sesentas an subsisten sin haber experimentado reformas sustanciales dadas las
condiciones necesarias de qurum y voluntad poltica para tales reformas constitucionales. Estos
sistemas pueden contar o no con un organismo de caractersticas similares o complementarias en
carteras gubernamentales, usualmente ministerios de hacienda o de trabajo, lo que en la mayor parte
de los casos implica una superposicin o duplicacin de funciones que entorpece la gestin de los
recursos humanos. En los casos en que estos sistemas no dependen de un ministerio, suelen
ser autnomos.
La mayor parte de estos sistemas no cuenta con una plataforma virtual que consolide su
funcionamiento, situacin que perjudica su gestin. No obstante, existen iniciativas de reforma y
modernizacin que, aunque incipientes, dan cuenta de la preocupacin por optimizar el servicio civil
como componente fundamental del accionar del gobierno.
En el caso de los sistemas de servicio civil de Amrica Latina y el Caribe, la situacin es
distinta a la anterior, aunque variada segn el pas. En general el sistema se estructura como una
unidad dentro de carteras ministeriales, usualmente hacienda, finanzas o trabajo. Estas unidades
puedes ser direcciones, departamentos u oficinas en cada caso. Si no dependen de una autoridad
superior, son rganos autnomos con personalidad jurdica y patrimonio propio. Su nacimiento se
debe a una ley, y no aparecen en la constitucin.
La mayor parte de estas iniciativas se enmarcan en contextos de reforma y modernizacin del
Estado, algunas de larga data. Adems dirigen su accionar en torno a valores claros como el mrito, la
eficacia, la eficiencia, la calidad y la profesionalizacin.
El funcionamiento de los sistemas de servicio civil puede incluir a ms de dos actores, los cuales
pueden tener diferente jurisdiccin y cobertura, de modo que puede haber un rgano ejecutor, un rgano
administrador y otro de control dentro del mismo sistema y regulando reas pertenecientes al
empleo pblico.
Algunos sistemas cuentan con plataformas virtuales donde despliegan su accionar. Ello
favorece su gestin al incorporar tecnologas de informacin y comunicacin; que facilitan las
funciones de registro de funcionarios, concursos pblicos y otras tareas relacionadas.
Finalmente es importante destacar la complejidad de algunos de los servicios civiles, en
cuanto a que poseen subunidades especializadas, detalladas regulaciones y una institucionalidad clara
que les permite innovar y fortalecer su gestin.
En Amrica Central (incluyendo tambin a Repblica Dominicana), existe un plan regional
para el fortalecimiento y modernizacin de los servicios civiles y la funcin pblica, coauspiciado por
la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo (AECID, Gobierno de Espaa) y el
Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Este busca impulsar el proceso de modernizacin
de la funcin pblica reflejando el avance y desafos pendientes en el grado de profesionalizacin del
empleo pblico en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam y la Repblica
Dominicana, mediante la realizacin de un seguimiento de la funcin pblica, operacionalizado en un
65
CEPAL
Informe Barmetro sobre profesionalizacin del empleo pblico23. Estos informes comprenden tres
mediciones: 2004, 2008 y 2012, realizadas en misiones presenciales en los siete pases participantes,
con obtencin de informacin cuantitativa y cualitativa.
La metodologa utilizada consisti en la valoracin y anlisis de ndices de calidad del
servicio civil, expresados en una escala de 0 a 100, y que consideran los siguientes subsistemas:
Planificacin
Organizacin del trabajo
Gestin del empleo
Gestin del rendimiento
Gestin de la compensacin
Gestin del desarrollo
Gestin de las relaciones humanas y sociales
Organizacin de la funcin de recursos humanos
Para cada uno de estos subsistemas se identificaron los ndices de calidad del servicio civil
segn los mbitos presentados a continuacin, para posteriormente calcular el ndice de Desarrollo
Burocrtico, que corresponde al promedio general de dichos ndices.
23
Eficiencia: optimizacin de la inversin en capital humano, as como su congruencia con

las magnitudes de la poltica fiscal y con la situacin de los mercados de referencia.
Mrito: grado en que el sistema de Servicio Civil (SC) incorpora, en sus diferentes
polticas y prcticas, garantas de uso de criterios de profesionalidad, proteccin de la
arbitrariedad y la politizacin.
Consistencia estructural: solidez e integracin sistmica, prestando atencin al grado de:

a) vinculacin de las polticas y prcticas a las prioridades gubernamentales; b) grado de
desarrollo de la funcin directiva y su relacin con la tecno estructura central; y c) grado
de interrelacin y articulacin entre los subsistemas que constituyen la gestin de
recursos humanos.
Capacidad funcional: Abarca tres aspectos: a) competencia, o capacidad del sistema de

servicio civil para asegurar el aprovisionamiento, desarrollo y estmulo de las
competencias claves que el sistema pblico necesita; b) eficacia incentivadora, o grado en
el que las prcticas promueven el desempeo efectivo, el aprendizaje y la calidad del
servicio; y c) flexibilidad, o grado en el que dichas prcticas incorporan pautas que
facilitan la adaptacin a los cambios en el contexto.
La metodologa utilizada se basa en el Marco Analtico para el Diagnstico de Sistemas de Servicio Civil (Longo,
2002), que se ha ido ajustando en cada informe. El primer informe fue el Diagnstico Institucional de los Sistemas
de Servicio Civil de Amrica Latina y el Caribe, liderado y coordinado desde el Dilogo Regional de Poltica del
BID a partir del trabajo de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica. Posterior, y especficamente
aplicado para evaluar los servicios civiles de Amrica Central y Repblica Dominicana, fue el proyecto Informe
Barmetro sobre profesionalizacin del empleo pblico en Centroamrica y Repblica Dominicana (AECIDFLACSO-SICA, 2009), que tres aos despus se actualiz a travs del Tercer Informe Barmetro 2012.
66
CEPAL
Capacidad integradora: eficacia con la cual el sistema logra armonizar las expectativas y
los intereses de los diferentes actores (direccin, empleados y otros grupos de inters),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad.
Los resultados muestran a Costa Rica como el pas con mejor ndice y a Honduras con el peor
resultado de la evaluacin con un valor de 54 y 12 respectivamente para el ao 2012 (vase el cuadro 13).
En general los valores son bajos para todos los subsistemas, con muy pocos valores sobre 50 puntos.
El promedio para todos los pases es cercano a 30 puntos en todos los subsistemas, con una cierta
fortaleza relativa en la consistencia estructural (38 puntos promedio) y como aspecto ms crtico, la
capacidad funcional (27 puntos en promedio).
CUADRO 13
NDICE DE DESARROLLO BUROCRTICO 2004, 2008 Y 2012
Pas
Costa Rica
Repblica
Dominicana
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panam
Promedio
Ao
Eficiencia
Mrito
Consistencia
Estructural
Capacidad
Funcional
Capacidad
Integradora
ndice de
Desarrollo
Burocrtico
2004
40
67
45
41
40
47
2008
50
73
50
37
40
50
2012
50
73
55
46
45
54
2004
40
23
24
40
27
2008
40
20
28
29
45
32
2012
40
27
38
36
55
39
2004
13
13
17
10
11
2008
25
33
30
24
30
29
2012
25
33
43
27
40
34
2004
35
20
23
16
25
24
2008
35
20
25
17
25
24
2012
35
20
28
19
20
24
2004
15
20
11
2008
20
10
2012
25
11
10
12
2004
30
20
23
14
25
22
2008
35
40
43
26
25
34
2012
35
40
45
29
25
35
2004
10
15
16
25
13
2008
35
33
30
26
40
33
2012
35
20
33
24
35
29
2004
24
19
23
19
24
22
2008
32
31
32
24
30
30
2012
32
31
38
27
33
32
Fuente: Segundo Informe Barmetro sobre profesionalizacin del empleo pblico en Centroamrica y
Repblica Dominicana (2012).
No obstante lo anterior, a excepcin de Guatemala, se aprecia una mejora en el tiempo en los

niveles de gestin de los sistemas de servicio civil, tanto para el ndice general, como para cada uno de
los subsistemas. Subsiste, sin embargo, un amplio margen de mejora en el tema manejo de recursos
humanos que seguramente incidir en la calidad final del empleo pblico y en la ejecucin de las
polticas de los pases. Dos casos emblemticos que han sido considerados como buenas prcticas en
la materia, corresponden al sistema de alta direccin pblica en Chile (vase el recuadro 4) y el
sistema de servicio civil creado en Brasil (vase el recuadro 5).
67
CEPAL
RECUADRO 4
SISTEMA DE ALTA DIRECCIN PBLICA DE CHILE
(DIRECCIN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL)
La Direccin Nacional del Servicio Civil (DNSC), tiene por objetivo liderar la reforma del Estado en materia de
gestin de recursos humanos, bajo la ptica de Servicio Civil que se concibe como un Sistema integral de diseo de
polticas en materia de Recursos Humanos con el objeto de dotar al Estado de una administracin profesional, con reglas
de acceso y gestin basadas en el mrito, idoneidad y probidad. Se instaura con ello una administracin profesional,
autnoma e imparcial en su funcionamiento y subordinada a la responsabilidad poltica. Una de las principales
funciones que posee la Direccin Nacional del Servicio Civil es velar por y administrar el sistema de Alta Direccin
Pblica de Chile. Este fue creado para profesionalizar los altos cargos del Estado.
Se trata que las ms altas responsabilidades sean ejercidas por personas competentes e idneas, elegidas
mediante concursos pblicos y transparentes. El objetivo es contar con una gerencia pblica calificada y profesional
que lleve a cabo y ejecute las polticas pblicas que el gobernante determine. Es un sistema confidencial y no
discriminatorio, en que prima la bsqueda de competencias por sobre otras consideraciones. Se crea el ao 2003,
tras un gran Acuerdo Nacional Poltico-Legislativo entre gobierno y oposicin con el objetivo de aportar a la
modernizacin y transparencia de la gestin pblica. Una de las caractersticas de este proceso de reforma es el
consenso poltico con que se lleva adelante. Actualmente, el proceso de seleccin a travs del Sistema de Alta
Direccin Pblica se aplica a 1024 cargos, pertenecientes a 111 servicios pblicos adscritos al SADP y otros 45
organismos pblicos que seleccionan algunos de sus cargos directivos a travs del SADPb.
Para que la labor de la Direccin Nacional del Servicio Civil fuera transparente, efectiva y eficaz, se cre el
Consejo de Alta Direccin Pblica (CADP). Este organismo es integrado por 5 consejeros cuatro de ellos
nombrados con participacin del Senado que representan a los diversos sectores polticos. Su funcin es
garantizar el debido cumplimiento de los procesos de seleccin: transparencia, no discriminacin y
confidencialidad, entre otros. Este organismo normado por ley, se enfoca principalmente en:
Asistir la toma de decisiones del Presidente de la Repblica, ministros de Estado y jefes de servicios, en la
provisin de cargos del altos directivos pblicos de exclusiva confianza, encabezando los procesos de seleccin de
dichos directivos.
Cautelar la no discriminacin e imparcialidad de los procesos de seleccin del Sistema de Alta Direccin
Pblica. Cautelar la total confidencialidad en los procesos de seleccin.
a
Direccin Nacional del Servicio Civil, Una Nueva Concepcin de Servicio Civil, textos legales, servicio civil,
departamento de comunicaciones, Gobierno de Chile, 2005.
b
Sistema de Alta Direccin Pblica de la Repblica de Chile, sitio web: http://www.serviciocivil.gob.cl, link directo
ubicado en: http://www.serviciocivil.gob.cl/sistema-de-alta-direcci%C3%B3n-p%C3%BAblica-0.
RECUADRO 5
SERVICIO CIVIL DE BRASIL
En el ao 1995 Brasil crea un Consejo de Reforma del Estado (CRE), inspirado en la experiencia japonesa de
la dcada de los ochenta, de la formacin de la comisin de trabajo, RINCHO integrada por representantes de la
sociedad civil del sector privado, particularmente, industriales, acadmicos, etc., orientados en la generacin de
consensos segn la implementacin de la reforma administrativa japonesaa.
El Consejo de Reforma del Estado fue constituido con la finalidad de participar en debates y entregar
sugerencias en el Congreso.
El consejo se cuenta entre las instancias previstas para la implementacin de la reforma en conjunto con el
grupo de la cmara (Congreso) sobre Reforma del Estado y su Comit Ejecutivo, la Casa Civil de la Presidencia de
la Republica, el Ministerio de la Administracin Federal y Reforma del Estado, y los Ministerios de Planificacin y
Presupuesto, y de Hacienda. Asimismo, funciona como rgano consultivo y de articulacin con la sociedad civil
relativo a los programas propuestos por el gobiernob.
La adecuacin de los recursos humanos se constituy en la tarea prioritaria, implicando el establecimiento de una
poltica orientada al reclutamiento de nuevos funcionarios, desarrollo de personal e implantacin de un sistema de
remuneraciones adecuados que estimulase el desempeo a travs de incentivos y el establecimiento y reorganizacin de
carreras y cargos de forma de compatibilizarlos con la necesaria reconstitucin del aparato del Estadoc.
Concretamente se instaur una nueva poltica de recursos humanos, un Servicio Civil y una poltica de
concursos pblicos (1997) que considera:
- La planificacin anual de apertura de cupos en la administracin federal.
- El dimensionamiento de cupos considerando la dotacin necesaria en cada rgano y entidad, la vacante
prevista de cargos y la correccin de emergencia de eventuales fallas verificadas;
68
CEPAL
Recuardo 5 (conclusin)
-
El aprovechamiento total de los candidatos seleccionados, sin lista de esperas y con el cierre del concurso y
consecuente contratacin de los seleccionados;
- La renovacin gradual, pero constante, de los cuadros, con nfasis en la asimilacin cuidadosa de los
nuevos servidores, por los rganos o entidades receptoras.
- La priorizacin para la contratacin de cargos de nivel superior y de las carreras del ncleo estratgico.
Tambin se intensifico la idea de generar mejores carreras administrativas y la capacitacin permanente por
parte de los profesionales del sector pblico. En este marco se encuentra la Escuela Nacional de Administracin
Pblica (ENAP) vinculada al Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin, creada en 1986 cuya misin
fundamental es el desarrollo de los servidores pblicos, con la finalidad de poder obtener una mayor eficiencia y
eficacia dentro de la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, siendo un referente en
capacitacin como escuela de gobierno, en la formacin y perfeccionamiento en la administracin pblica.
Hoy en da Brasil, posee uno de los ndices ms altos en cuanto a la efectividad de modelos de Servicio Civil,
este desarrollo se explica por factores como la inversin en investigacin, ensayo-error y a la voluntad poltica que
confluyeron en que el Estado avanzar conforme las necesidades de la sociedad.
a
MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado; O Conselho de Reforma do Estado; Cuadernos
de trabajo MARE N8, Braslia 1997.
b
IDEM MARE.
c
MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado; A Nova Poltica de Recursos Humanos;
Cuadernos de trabajo MARE N11, Braslia 1997.
4. Desafos de los sistemas de servicio civil

en Amrica Latinay el Caribe
La implementacin de sistemas de servicio civil es una de las principales iniciativas que han adoptado
los Estados de la regin, en el marco de los esfuerzos por mejorar la gestin pblica sobre la base de
mecanismos de seleccin meritocrticos, flexibles y transparentes. Sin embargo, estos an carecen de
caractersticas que son primordiales para su adecuada consolidacin institucional.
Incorporar el enfoque de la nueva gestin pblica (NGP)
La Nueva Gestin Pblica (NGP), es un mecanismo que ayuda a mitigar las falencias ya enunciadas,
debido a que se basa principalmente en la responsabilidad que tienen las instituciones y
organizaciones respecto a la eficiencia y eficacia de su gestin, con un sentido gerencial basado en la
creacin de valor pblico. Este enfoque ampla la forma en que se mide el desempeo del gobierno y
gua las decisiones sobre polticas pblicas, lo que rescata la importancia de los procesos aplicados
para generar dichos resultados, procesos cuyo factor primordial son los recursos humanos y en
especial, los altos directivos pblicos.
Formacin y capacitacin
Para lograr una buena gestin pblica, se requiere de una masa crtica de profesionales que dispongan
de herramientas y conceptos actualizados, que sean eficientes y eficaces, que a travs de sus acciones
generen resultados por medio de instrumentos de gestin, pero que a la vez posean un relato y un
sentido de valor pblico. El desarrollo de la tecnologa, la globalizacin y la generacin de
conocimientos, son recursos valiosos en la gestin, pero se hace necesario el aprendizaje permanente.
Para lograr el mejoramiento continuo de los sistemas de recursos humanos en la regin se
requiere de formacin y capacitacin continua, que permita a los profesionales lograr ser eficientes y
eficaces mediante la entrega a stos de herramientas y conceptos que puedan ser verificados mediante
nuevos instrumentos de control de la gestin pblica.
Servicios civiles de carrera
Nuestros sistemas de recursos humanos, salvo excepciones, son desarticulados con respecto a la
estrategia organizacional, y en ellos un alto componente poltico suele dar origen a prcticas
clientelares. Es por esto que se requiere avanzar hacia modelos de servicio civil que tengan claro los
69
CEPAL
objetivos estratgicos de las organizaciones pblicas y que puedan, de esta manera, seleccionar con
criterios ms adecuados los perfiles y competencias necesarias para el cumplimiento de dichos
objetivos, asegurando la poltica, gestin y administracin de los recursos humanos24.
Se debe seguir en busca del establecimiento de servicios civiles de carrera con mecanismos de
ingreso a la administracin pblica transparentes y meritocrticos, basados en competencias
directivas, liderazgos eficientes, rendicin de cuentas en base a resultados. Es imprescindible limitar y
establecer mrgenes para prcticas clientelistas, para as mantener instituciones prcticas, modernas,
efectivas y eficaces, siempre considerando las realidades latinoamericanas y locales, y asumiendo sus
procesos culturales e histricos.
C. Recursos materiales
Un elemento bsico para una buena gestin pblica es la disponibilidad de recursos materiales
necesarios para el funcionamiento correcto de las instituciones y el desarrollo de los programas. Estos
recursos materiales financieramente se describen como los bienes y servicios que estn asociados a
gastos corrientes. En el cuadro 14 se presenta el gasto en bienes y servicios del sector pblico,
presentado como porcentaje del PIB para cada pas.
Como se aprecia (vase el cuadro 14), en trminos relativos el gasto en bienes y servicios para
el sector pblico es de magnitud relevante al medirlo como porcentaje del PIB, con valores que van
entre el 0,5% en Costa Rica (2000) hasta un 5,2% en Hait (2007). En promedio, para todos los aos,
los pases de la regin con informacin muestran un promedio cercano al 2% del PIB en gasto en
bienes y servicios, con una clara tendencia al alza en la mayora de los pases, demostrando su
importancia financiera en el proceso de gestin pblica.
Si analizamos el porcentaje que representan los bienes y servicios del sector pblico, respecto
al total de gastos corrientes25 (vase el cuadro 15) se encuentran diferencias notables entre pases.
Algunos que gastan ms del 40% de los gastos corrientes en bienes y servicios (Hait), Per que gasta
cerca de un cuarto de sus gastos corrientes o Uruguay cerca del 20%; mientras que otros lo hacen en
porcentajes menores como Costa Rica que gasta un 3,5% en promedio, Argentina un 4,9% y Mxico
un 5,2%.
El gasto corriente incluye adems de los gastos en bienes y servicios, el gasto en personal, por
lo que las diferencias se deben mayoritariamente a la intensidad en el uso de este elemento en la
gestin pblica y a los diferentes modelos implementados. Sin embargo, cualquier sea el caso, los
datos confirman la importancia de un buen manejo de estos bienes.
24
25
Para mayor detalle vase Carles Ramio y Miquel Salvador, 2005.

El resto de gastos corrientes son sueldos y salarios, pago de intereses, subsidios y transferencias corrientes, y otros.
70
CEPAL
CUADRO 14
GASTO PBLICO EN BIENES Y SERVICIOS RESPECTO AL PIB
(En porcentajes)
Pas
Tasa
variacin
en el
perodo
reportado
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Argentina
0,7
0,8
0,7
0,6
0,8
0,8
0,7
0,7
0,7
0,9
1,0
1,0
44,4
Bolivia (Estado
Plurinacional
de)
1,9
1,7
1,7
1,8
1,3
1,3
1,2
1,1
1,4
,,,
,,,
,,,
-25,8
Chile
1,7
1,8
1,7
1,6
1,6
1,8
1,7
1,8
1,8
2,1
2,1
2,2
25,3
Colombia
0,7
0,8
0,8
0,8
0,7
0,8
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
0,8
16,7
Costa Rica
0,5
0,5
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,7
43,5
Ecuador
1,0
0,5
1,1
1,0
1,0
0,9
1,0
1,1
1,4
1,3
,,,
,,,
40,0
El Salvador
1,7
1,9
1,9
2,1
2,3
2,4
2,1
2,2
2,4
2,6
2,7
2,4
40,7
Guatemala
1,5
1,7
1,4
1,5
1,1
1,1
1,3
1,3
1,8
1,9
1,9
2,0
32,0
Hait
2,4
3,2
4,4
4,7
5,1
4,8
4,0
5,2
3,6
4,3
4,2
5,6
137,1
Honduras
,,,
2,3
2,0
2,2
1,8
2,4
2,5
3,0
2,6
3,1
2,5
0,0
10,0
Mxico
0,6
0,5
0,5
0,6
0,5
0,5
0,7
1,0
0,9
1,2
1,1
1,2
105,2
Nicaragua
2,2
2,8
1,8
1,6
1,6
1,7
2,2
1,8
2,5
2,0
2,0
2,7
21,0
Panam
1,5
1,4
1,2
1,4
1,5
1,4
1,3
1,2
1,4
1,4
1,2
1,3
-15,0
Paraguay
1,1
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,1
1,0
0,9
,,,
,,,
,,,
-19,1
Per
3,9
3,9
3,4
3,4
3,5
3,4
3,3
3,0
2,9
3,4
3,5
3,4
-10,9
Repblica
Dominicana
1,4
1,5
1,7
1,6
1,6
2,0
2,3
2,5
2,0
1,8
1,8
1,6
14,5
Uruguay
3,2
3,7
3,2
3,5
3,5
3,8
4,0
4,0
3,6
3,5
3,5
3,4
3,4
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
0,7
1,3
1,6
1,5
1,2
1,0
2,1
0,9
1,0
0,9
0,5
1,0
31,5
Promedio
1,6
1,7
1,7
1,7
1,7
1,7
1,8
1,9
1,8
2,0
2,0
1,9
27,5
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT.
CUADRO 15
GASTO EN BIENES Y SERVICIOS RESPECTO AL TOTAL DEL GASTO CORRIENTE PBLICO
(En porcentajes)
Pas
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Promedio
Argentina
4,4
4,3
4,9
4,2
5,9
5,6
5,1
4,7
4,4
4,9
5,2
4,9
4,9
Bolivia
(Estado
Plurinacional
de)
8,4
7,2
7,3
7,5
5,6
5,3
4,7
4,7
5,2
,,,
,,,
,,,
6,2
Brasil
9,8
9,9
9,5
9,1
10,2
11,4
11,9
12,5
11,0
11,4
10,0
15,0
11,0
Chile
9,8
9,9
9,5
9,1
10,2
11,4
11,9
12,5
11,0
11,4
10,0
15,0
11,0
Colombia
4,8
5,2
5,1
5,1
4,4
5,2
5,5
5,8
4,9
4,5
5,0
5,0
5,1
Costa Rica
3,3
3,3
3,7
2,8
3,3
3,1
3,4
3,9
4,1
4,0
4,0
3,4
3,5
Ecuador
6,8
4,6
9,0
9,2
8,9
7,5
8,6
9,1
10,0
9,2
11,2
12,0
8,8
El Salvador
14,2
16,2
16,4
17,5
18,5
19,9
17,1
17,9
18,6
17,8
18,8
16,0
17,4
Guatemala
14,8
16,7
13,9
15,1
11,8
12,0
13,3
14,1
19,4
18,3
18,1
18,6
15,5
Hait
29,2
38,5
48,8
53,5
55,6
46,5
40,2
51,2
37,4
39,0
39,6
46,7
43,8
14,7
Honduras
Mxico
Nicaragua
,,,
15,7
13,3
13,4
12,5
15,4
15,9
16,4
15,0
16,0
13,8
,,,
4,1
3,3
3,5
4,0
3,8
3,5
4,6
7,2
5,7
7,2
7,4
8,5
5,2
21,3
22,7
17,1
14,1
15,6
15,8
17,6
14,9
18,4
14,3
14,6
19,1
17,1
Panam
9,1
8,6
7,5
8,6
8,8
8,4
8,1
8,5
10,1
10,2
8,8
9,8
8,9
Paraguay
7,6
7,1
7,9
8,2
8,6
8,9
9,5
8,9
8,0
0,0
0,0
0,0
6,2
71
CEPAL
Cuadro 15 (conclusin)
Pas
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Promedio
Per
25,4
26,1
23,5
23,2
24,0
23,3
23,5
20,8
21,0
25,4
27,6
26,8
24,2
Repblica
Dominicana
14,4
14,0
15,9
15,3
13,1
15,9
18,0
19,0
13,9
13,2
14,1
12,6
15,0
Uruguay
15,4
16,6
13,7
14,7
16,3
17,8
19,0
18,8
18,1
16,7
17,2
16,6
16,7
4,1
6,1
7,9
7,0
6,0
5,3
9,2
4,4
5,1
4,2
2,5
3,3
5,4
11,5
12,4
12,5
12,7
12,8
12,7
13,0
13,4
12,7
12,7
12,7
13,7
12,7
Venezuela
(Repblica
Bolivariana
de)
Promedio
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT.
1. Sistemas de compras pblicas

Adicionalmente a la disponibilidad de los recursos materiales para la gestin pblica, es necesario
asegurar la calidad y oportunidad de los bienes y servicios, con el fin de que cumplan su funcin en
tiempo y forma. Por ello, la gestin de los recursos materiales implica procesos de compra, venta y
manejo de los recursos pblicos, bajo un esquema esperado de eficiencia y transparencia.
Lo anterior es posible de medir mediante el uso de indicadores relacionados a la integridad en
el manejo de las compras pblicas, como por ejemplo, el porcentaje del gasto de compras pblicas
adjudicado a travs de un proceso concursable; el porcentaje del gasto pblico ejecutado mediante
sistemas de compras pblicas, o el porcentaje del gasto en compras pblicas respecto al PIB;
indicadores para los cuales no se cuenta con informacin sistematizada a nivel internacional que
permita evaluar en detalle este aspecto.
No obstante lo anterior, a nivel cualitativo es posible aproximar la calidad de la gestin de los
recursos materiales a travs de la existencia de sistemas de compras pblicas en los pases de la
regin, segn se presenta en el siguiente cuadro, en donde se resume el levantamiento de informacin
realizado por el ILPES para este trabajo.
Para facilitar la comprensin, los tipos de sistemas se agruparon en 3 categoras, considerando
su claridad, el ordenamiento jurdico (marco de referencia para procesos de contratacin y
adjudicacin de convocatorias) y el grado de utilizacin de las TIC como herramienta optimizadora de
la gestin (vase el cuadro 16). Ello es clave para definir el desarrollo de cada sistema, tal como se
presenta a continuacin.
El cuadro 16 describe la situacin de 32 de los 33 pases de Amrica Latina y el Caribe26 en
cuanto a sus sistemas de compras pblicas. Los pases de la regin que poseen sistemas de compras
pblicas relativamente ms acabados disponen usualmente de una plataforma virtual para las compras,
las licitaciones o los contratos pblicos. La mayora de stos dependen de una unidad dentro del
ministerio de hacienda o finanzas, y basan su actuar en principios claros como los de transparencia,
publicidad, eficiencia y eficacia en la gestin. Sus alcances varan, pero en general agrupan al sector
del gobierno general, excluyendo en algunos casos a las empresas pblicas, y a los poderes ejecutivo y
judicial as como rganos autnomos e independientes. Tales esfuerzos se enmarcan en procesos
de modernizacin del Estado ms o menos consolidados.
26
No se encontr ninguna informacin al respecto para el caso de Cuba.
72
CEPAL
CUADRO 16
SISTEMAS DE COMPRAS PBLICAS EN PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Tipo
Unidad responsable
En este tipo la
institucionalidad de las
compras pblicas
descansa en un
Ministerio del Gobierno,
o en una unidad menor
dentro de ste que se
encarga de la provisin
de bienes y servicios
pblicos con funciones
ms o menos definidas
Presencia de una
plataforma virtual de
soporte
Adjudicacin de las
convocatorias
Existe escasa o nula

presencia de soporte
web. Los pocos intentos
se remiten a sitios web
informativos
No existe claridad de
cmo se realiza la
adjudicacin ya que ni
el ordenamiento
jurdico ni los sitios
web presentan claridad
en el funcionamiento
del sistema
Pases
Antigua y Barbuda
Bahamas
Barbados
Belice
Dominica
Granada
Hait
Jamaica
Incipiente
Saint Kitts y Nevis

San Vicente y las Granadinas
Santa Luca
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela (Repblica Bolivariana de)
En desarrollo
Estos sistemas
encomiendan sus
compras pblicas a
unidades definidas
dentro de marcos
ministeriales, o en su
defecto, en organismos
autnomos definidos en
donde recae la funcin
de las compras
gubernamentales
Existen sitios web

informativos que dan
cuenta del
funcionamiento y
alcance del sistema. El
sistema cuenta con un
registro de proveedores y
adems es posible tener
acceso a las
convocatorias que desde
all emanan, pero no
existe una plataforma
que las gestione
Las convocatorias se
adjudican de forma
presencial, el sitio web
es solamente un punto
de encuentro entre
proveedores y el
gobierno
Bolivia (Sistema de Contrataciones

Estatales SICOES)
En estos sistemas la
funcin de compras
pblicas recae en una
unidad dentro de un
Ministerio, o en un
organismo autnomo,
con competencias claras
y definidas
Estos sistemas cuentas

con plataformas virtuales
de adjudicacin de
licitaciones y contratos
pblicos que se
configuran como una
herramienta de gestin y
soporte del sistema de
compras pblicas
Las convocatorias se
adjudican de forma
virtual a travs del
portal o plataforma que
dispone la unidad de
compras
gubernamentales
Argentina (Argentina Compra)
Guyana
Nicaragua (NicaraguaCompra)
Paraguay
Brasil (ComprasNet)
Chile (ChileCompra)
Colombia (Colombia Compra Eficiente)
Costa Rica (CompraRed)
Ecuador
El Salvador (CompraSal)
Avanzado
Guatemala (Guatecompras)
Honduras (HonduCompras)
Mxico (CompraNet)
Panam (PanamaCompra)
Per (Sistema Electrnico de
Contrataciones del Estado - SEACE)
Repblica Dominicana
(ComprasDominicana)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG), Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y sitios webs de Gobierno en la regin.
Por otra parte, los sistemas observables en los pases de El Caribe poseen un menor grado de
desarrollo, dado que slo asignan la funcin de las compras al ministerio de hacienda. No poseen un
73
CEPAL
sistema de compras pblicas complejo, que incluya una plataforma virtual para las adquisiciones
gubernamentales, no se aprecian instrumentos que regulen las licitaciones selectivas, la excesiva
discrecionalidad en la toma de decisiones, ni que aborden temas y aspectos claves para la eficiencia,
imparcialidad, transparencia y rendicin de cuentas, tales como, apertura pblica de las licitaciones,
idoneidad de los proveedores y contratistas, adjudicacin a la oferta de menor costo, impugnacin de
las adjudicaciones, inhabilitacin de licitadores, divulgacin de las reglas de compras pblicas, y el
mantenimiento de registros de adquisiciones. Tampoco estn definidas las condiciones para el uso de
mtodos de compras pblicas y no hay reglas separadas para la provisin de servicios de consultora.
Muchos de estos pases mantienen vnculos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el
fortalecimiento de sus sistemas de compras y atraviesan incipientes procesos modernizadores.
Sirva para ilustrar lo anterior, uno de los casos de inters en la regin como modelo o buena
prctica a tener en consideracin: Comprasnet de Brasil (vase el recuadro 6).
RECUADRO 6
COMPRASNET DE BRASIL
A modo de referencia como buena prctica en el tema de compras pblicas, es posible mencionar el portal
Comprasnet de Brasil, resultante de la evolucin de las compras electrnicas del gobierno de Brasil promovidas por
el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin (MPPG) y la Secretaria de Logstica y Tecnologa de
Informacin (SLTI).
En junio de 1993 el gobierno promulg la Ley N 8.666 que estableci y cre nuevos criterios, procedimientos
y modalidades de licitaciones comenzando un importante proceso de modernizacin en el mbito de las compras y
contrataciones pblicas. Los objetivos buscados con este proceso fueron mejorar los mecanismos de control y
optimizar el monitoreo de los procesos licitatorios que hasta ese momento se realizaban manualmente. En esta
forma, en el ao 1994 se cre el Sistema Integrado de Administracin de Servicios Generales (SIASG) que permiti
una mayor eficiencia en la gestin de los recursos pblicos.
Continuando el proceso de modernizacin de las compras y contrataciones se implement en 1998 Comprasnet
versin web de SIASG con el propsito de dotar a la administracin pblica de un conjunto de herramientas
informatizadas y sistemas electrnicos de compras.
Con la implementacin de Comprasnet se han mejorado los niveles de transparencia en los procesos de compra
y contratacin, aumentado la economa en la utilizacin de gasto pblico y acrecentado la celeridad en los procesos
de compras. Adems, es el nico sistema de contratacin pblica validado por el BIRD y el BID para gestionar los
recursos que dichos organismos ponen a disposicin del gobierno de Brasil.
Las adquisiciones de bienes y servicios, comparando los ejercicios de 2004 y 2005 generaron un ahorro del orden de
un 9%, permitiendo una economa del orden de US$ 230.128.208, atribuida al uso del Portal Comprasnet.
El Sistema Comprasnet ha recibido los siguientes premios:
6 Premio Hlio Beltro, en la categora de las compras gubernamentales. Sello de Buena prctica de gobierno
electrnico de la Comunidad Econmica Europea. Certificado emitido por la comisin europea de organizacin de
la Conferencia de Gobierno Electrnico: e-Government Conference. From Policy to Practice.
Marketing Best (desempeo de productos e servicios) Ao 1996 Entidad FGV (Fundacin GetulioVargas)
X Top of Marketing (creatividad y marketing) Ao 1995 Entidad ADVB (Asociacin dos Dirigentes de
Marketing e Vendas da Baha).
2. Desafos respecto de los recursos materiales

Los resultados presentados muestran la importancia que tiene para una buena gestin pblica el buen
manejo de los recursos materiales, empezando desde el proceso de compras hasta su disposicin final.
Al respecto se estima necesario fortalecer los siguientes aspectos.
Fortalecimiento de los sistemas de compras pblicas

Si bien varios pases cuentan con sistemas de compras pblicas modernos, con el uso de TIC y sistemas
especialmente desarrollados, y otros pases se encuentran implementando distintos tipos de sistemas, se
estima que an es necesario avanzar en este tema, especialmente en los pases de El Caribe.
74
CEPAL
Al respecto, fortalecer los espacios de intercambio a travs de redes de colaboracin regional (como es el
caso de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales27), que permita compartir experiencias,
metodologas y herramientas en forma conjunta entre los encargados de los sistemas en los pases de la
regin, sigue siendo un desafo permanente para la consolidacin de este tipo de polticas.
Estos sistemas deben asegurar la transparencia, es decir, no solo ser un instrumento que
facilite los procesos de compra y contrataciones gubernamentales, sino que tambin genere y brinde
informacin hacia la ciudadana que demuestre el correcto funcionamiento de los procesos28. Ello va
de la mano con el avance de normas de publicacin de datos en formatos abiertos y la generacin de
aplicaciones para hacer ms til y fcil el uso de plataformas, como es el caso chileno29 o el de Costa
Rica30, o el proyecto que en estas materias viene impulsando el Banco Mundial: Open Contracting31.
Evaluacin de los sistemas de compras pblicas

La existencia de sistemas de compras pblicas no es un requisito nico para lograr la eficiencia en los
procesos, requiere de un permanente monitoreo y evaluacin de su funcionamiento que asegure, que
cual sea el sistema, ste funcione correctamente bajo los criterios de eficiencia y transparencia.
D. Recursos tecnolgicos
En la ltima dcada los gobiernos se han enfrentado crecientemente a movimientos ciudadanos que
demandan una mejor satisfaccin de sus necesidades y mejores servicios pblicos. Por ello, se han visto en
la necesidad de agilizar, optimizar, flexibilizar, transparentar y abaratar procesos y/o actividades del sistema
pblico, para lo cual han recurrido a utilizar en forma creciente y acelerada las tecnologas de informacin
y comunicacin (TIC) para potenciar las capacidades de las administraciones pblicas en el logro de sus
metas y entregar eficientemente sus servicios a los ciudadanos.
El significativo desarrollo de las TIC ha abierto nuevos e interesantes canales, tanto para la
provisin de servicios a la sociedad, como para mejorar la calidad y oportunidad de la informacin a
la que los ciudadanos pueden acceder.
Desarrollar aplicaciones de gobierno electrnico beneficia a las instituciones pblicas en el
control interno y externo, mejorando los procesos, aportando transparencia, disminuyendo sus costos
al compartir recursos, colaborando a la descentralizacin al acercar el gobierno a los ciudadanos y
facilitando la participacin ciudadana en los procesos de tomas de decisiones.
Es decir, las reformas a la gestin pblica apoyadas en las TIC no solamente han afectado la
operacin interna de las organizaciones pblicas, sino que tambin han generado una serie de
externalidades que van desde fomentar el uso de internet por parte de los ciudadanos, hasta impulsar la
aplicacin de transformaciones gerenciales que tienden a eliminar trabas burocrticas, simplificar
procedimientos administrativos y reducir la cantidad de documentos.
Esto ha sido posible, en gran medida, gracias a la rpida expansin de la Internet en los pases
de la regin y en el mercado emergente en el uso de aplicaciones TIC por las empresas, el gobierno y
los individuos. De acuerdo al estudio de CEPAL basado en la consultora Gartner, el gasto en este
27
28
29
30
31
Para mayor detalle: http://www.ricg.org/.

Un caso interesante es el de la iniciativa Analiza para el caso de Chile, plataforma de inteligencia de negocios de
ChileCompra que promueve informacin para obtener diferentes tipos de datos y permite acceder a informacin
consolidada y detallada de las licitaciones y rdenes de compra que se transan en el sistema: http://
www.analiza.cl/web/.
Para mayor detalle: http://www.mercadopublico.cl/Portal/MP2/secciones/aplicaciones/aplicacion.html.
Para mayor detalle:: http://www.mer-link.co.cr/index.jsp.
Vase: http://www.open-contracting.org/.
75
CEPAL
rubro en la regin alcanz a 295.000 millones de dlares en 2011, cerca de 5,2% del PIB
(CEPAL, 2013c).
En el grfico 26 se presenta la composicin del gasto mundial por regin y sector de
aplicacin. El gasto de Amrica Latina fue equivalente a 8% del total mundial, como resultado de un
crecimiento sostenido que alcanz a 12,1% en 2011, el segundo ms alto despus de la regin de Asia
Pacfico32. El gasto mundial en TIC se descompone en telecomunicaciones (47%), servicios TIC
(24%), dispositivos (17%), software (8%) y centros de datos (4%).
GRFICO 26
COMPOSICIN DEL GASTO MUNDIAL EN TIC, SEGN REGIN
Y SECTOR DE APLICACIN, 2011
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL (2013c) sobre la base de Gartner Market Databook, 2012.
El mercado de internet en Amrica Latina ha alcanzado a 133 millones de personas en 2012

(ComScore, 2012). Durante el perodo 2008-2012, la regin fue la segunda con ms rpido
crecimiento de la poblacin que usa Internet (15% promedio anual), despus de la de Medio Orientefrica. Como el promedio de crecimiento anual en el mundo fue de 10%, Amrica Latina aument su
participacin de 7,3% a 9% el mismo lapso (vase el grfico 27).
La utilizacin de las TIC en la gestin pblica constituye un pilar fundamental para la
modernizacin y eficacia del Estado. El mejoramiento del desempeo del sector pblico, a travs de la
adopcin del gobierno electrnico como herramienta hacia la modernizacin y buen gobierno, a travs
de la oferta integrada de informacin y servicios en lnea para la ciudadana y el fortalecimiento de los
elementos participativos, han impulsado la formulacin de estrategias nacionales y locales de gobierno
electrnico, para lograr una administracin pblica ms transparente, eficaz y democrtica, adaptando
sus servicios a las necesidades de la ciudadana y las empresas y fortaleciendo las relaciones con stos.
En este sentido, se hace necesario impulsar e intensificar el uso de internet en las actividades
gubernamentales, en vas de avanzar en las estrategias de desarrollo del gobierno electrnico de los pases
de la regin, como una forma de lograr el anhelado mejoramiento de la calidad de los servicios pblicos.
32
Economa digital para el cambio estructural y la igualdad (CEPAL, 2013c) http://www.cepal.org/Socinfo.
76
CEPAL
GRFICO 27
DISTRIBUCIN MUNDIAL DE USUARIOS DE INTERNET, 2012
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL (2013c) sobre la base de ComScore (2012).
Actualmente, los servicios de gobiernos an son incipientes comparativamente a otros usos de

Internet como son las redes sociales, que alcanzan 96% de los usuarios, superior al promedio
internacional de 81%. En Amrica Latina los servicios de gobierno y la educacin atraen audiencias
mayores que el promedio mundial. En 2012, el 30% de los usuarios de internet de la regin acceda a
sitios de gobierno, mientras que el promedio mundial alcanzaba a 21% (vase el grfico 28).
GRFICO 28
PRINCIPALES USOS DE INTERNET EN AMRICA LATINA Y EL MUNDO, 2012
(En porcentajes de usuarios)
Fuente: CEPAL (2013c) sobre la base de ComScore Futuro Digital-Chile 2012.
77
CEPAL
1. Las agendas digitales en la regin

En todo el mundo hay una tendencia a la formulacin e implementacin de estrategias digitales cada vez
ms integrales. Las primeras iniciativas de poltica pblica integral de TIC surgieron a fines de los aos
1990 y principios de la dcada de 2000. Pases como Chile y Colombia fueron pioneros, formulando
estrategias o agendas digitales nacionales. La generacin de agendas digitales fue estimulada por iniciativas
internacionales, como las dos Cumbres Mundiales para la Sociedad de la Informacin (CMSI) de 2003 y
2005, la inclusin de las TIC en los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas (ODM) y
la formulacin de sucesivos planes regionales de accin sobre la sociedad de la informacin en Amrica
Latina y el Caribe (eLAC 2007, eLAC 2010 y eLAC2015).
La regin ha sido activa en el diseo y lanzamiento de estrategias digitales. De una muestra
de 23 pases, en 21 se desarrollaron agendas digitales a partir de 2005, ao de inicio del proceso
eLAC33. Actualmente, 15 de ellos cuentan con agendas digitales vigentes. Desde 2010, varios
desarrollaron o estn en proceso de elaboracin de nuevas agendas (Argentina, Barbados, el Estado
Plurinacional de Bolivia, Chile, Uruguay, Ecuador, Colombia, Mxico, Panam y Paraguay).
Las agendas digitales recientes han incorporado progresivamente nuevas reas de
intervencin, aumentando su complejidad e integralidad. En la muestra de seis pases (vase el grfico
29), el nfasis de las polticas se concentra en el desarrollo de la infraestructura y el acceso.
Las estrategias de e-educacin y e-gobierno son el tipo ms comn y ms desarrollado de
estrategias sectoriales, siguindoles en importancia iniciativas para el desarrollo de la industria TIC.
En otros campos de aplicacin, como e-salud, justicia y e-ambiente, las iniciativas son menos
frecuentes y no siempre estn vinculadas a una estrategia nacional para el sector.
GRFICO 29
TEMAS EN LAS AGENDAS DIGITALES DE SEIS PASES DE AMRICA LATINA
Fuente: CEPAL, 2013c.

33
El eLAC es un plan de accin para Amrica Latina y el Caribe, acorde con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) y la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI), con visin de largo plazo hacia el
ao 2015 que plantea que las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TIC) son instrumentos de
desarrollo econmico y de inclusin social. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
acta como Secretara Tcnica de este plan de accin regional, coordinando labores, monitoreando avances,
publicando boletines informativos e intercambiando informacin entre los actores relevantes multi-sectoriales.
78
CEPAL
Entre las iniciativas pblicas recientes destacan las orientadas a mejorar la conectividad en
banda ancha en las instituciones pblicas de la regin, resaltando iniciativas de conexin entre stas y
la ciudadana, instituciones de educacin y salud, y gobiernos locales. Algunos ejemplos importantes
son el Plan Nacional Argentina Conectada, el Plan Nacional de Banda Ancha y el proyecto de
ciudades digitales de Brasil, la estrategia digital de Chile, el plan de banda ancha Vive Digital de
Colombia, la agenda digital de Mxico y el plan Ceibal de Uruguay, entre los ms destacados.
2. Un panorama del gobierno electrnico en Amrica Latina

y el Caribe
La funcin cada vez ms importante del gobierno electrnico en la promocin del desarrollo inclusivo y
participativo ha ido de la mano con las crecientes demandas de transparencia y rendicin de cuentas en
todas las regiones del mundo. El gobierno electrnico ha cambiado en gran medida las expectativas de lo
que los gobiernos pueden y deben hacer, al valerse de modernas tecnologas de la informacin y las
comunicaciones para fortalecer los servicios pblicos y el desarrollo equitativo centrado en las personas.
El sondeo de las Naciones Unidas sobre gobierno electrnico presenta una evaluacin
sistemtica del uso de las TIC para transformar y reformar el sector pblico, mejorar la eficiencia,
eficacia, transparencia, rendicin de cuentas, el acceso a los servicios pblicos y la participacin
ciudadana en 193 pases miembros de Naciones Unidas. Este estudio hace hincapi en el rol del
gobierno electrnico como un motor de desarrollo de los pueblos.
Para hacer el estudio comparativo, se calcula un ndice de Desarrollo del Gobierno
Electrnico (IDGE) de las Naciones Unidas. Este es un indicador compuesto que mide la
predisposicin y la capacidad de las administraciones nacionales para utilizar las tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones en la prestacin de los servicios pblicos. Se basa en un estudio
integral de la presencia en lnea de los 193 Estados miembros que evalan las caractersticas tcnicas
de los sitios web nacionales, as como las polticas de gobierno electrnico y las estrategias que en
general aplican los sectores especficos en la prestacin de los servicios esenciales. La evaluacin es
una medicin relativa, es decir que califica el desempeo del gobierno electrnico de los pases
respecto del de los dems pases; no es una medicin absoluta. Los resultados estn tabulados y
combinados con un conjunto de indicadores que comprenden la capacidad de un pas para participar
en la sociedad de la informacin, sin la cual los esfuerzos de desarrollo del gobierno electrnico tienen
una utilidad inmediata limitada. Si bien el modelo bsico se mantiene constante, el significado preciso
de estos valores vara de una edicin a otra del estudio, a medida que cambia la comprensin del
potencial del gobierno electrnico y evoluciona la tecnologa subyacente. Esta distincin es
importante porque tambin implica que es un marco comparativo que se propone abarcar varios
enfoques que pueden evolucionar con el tiempo, en lugar de basarse en una trayectoria lineal con una
meta absoluta.
Matemticamente, el IDGE es el promedio ponderado de tres puntuaciones normalizadas de
las dimensiones ms importantes del gobierno electrnico, a saber: a) alcance y calidad de los
servicios en lnea, b) el Estado de desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones, y c) el
capital humano inherente. Cada uno de estos conjuntos de ndices constituye en s una unidad de
medida compuesta que puede extraerse y analizarse de forma independiente.
IDGE = (0.34 * ndice de servicios en lnea) + (0.33 * ndice de infraestructura en
telecomunicaciones) + (0.33 * ndice de capital humano)
El estudio de las Naciones Unidas sobre el gobierno electrnico 2012, concluye que muchos
han puesto en marcha iniciativas de gobierno electrnico, as como aplicaciones de las tecnologas de
la informacin y las comunicaciones para la ciudadana, con el fin de mejorar la eficacia del sector
pblico y simplificar an ms los sistemas de gobernanza a favor del desarrollo sostenible
(Naciones Unidas, 2012). Las soluciones tecnolgicas innovadoras han logrado un reconocimiento
especial entre los lderes del gobierno electrnico, como procedimiento para revitalizar los rezagados
sectores econmico y social.
79
CEPAL
La conclusin general que se obtiene del estudio, en medio del ambiente recesivo mundial
actual, es que aunque conviene continuar con la prestacin de servicios, los gobiernos deben empezar
a replantearse, progresivamente, los aspectos sobre gobierno electrnico y gobernanza electrnica
haciendo ms hincapi en los vnculos institucionales entre las estructuras gubernamentales de
diferentes niveles, con el objetivo de crear sinergias para un desarrollo sostenible inclusivo. Un
aspecto importante de este enfoque es ampliar la proyeccin del gobierno electrnico para lograr una
funcin transformadora del gobierno que conduzca a instituciones y procesos consistentes,
coordinados e integrados a travs de los cuales tenga lugar el desarrollo sostenible.
En el contexto mundial actual, en el que las vidas humanas se han interconectado an ms, los
gobiernos han Estado aprovechando al mximo las posibilidades que ofrecen las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones (TIC), para ofrecer a la ciudadana la sostenibilidad tan necesaria
en los servicios econmicos y sociales. Como parte de este cambio desde el gobierno electrnico hacia
el gobierno abierto, se ha dado una creciente conviccin de que los esfuerzos para lograr un
acercamiento holstico de la gobernanza del desarrollo sostenible requieren un planeamiento nacional
estratgico para asegurar eficacia, transparencia, capacidad de respuesta, participacin e inclusin en
la prestacin de los servicios pblicos.
3. Resultados del estudio de las Naciones Unidas

sobre el gobierno electrnico, 2014
Como parte de su esfuerzo por avanzar en los servicios a la ciudadana, los pases desarrollados han
puesto ms atencin a los conceptos de portal de gobierno integrado y reingeniera de procesos de
servicios auxiliares en el diseo de las capacidades del gobierno electrnico. Las estrategias de
gobierno electrnico buscan soluciones centradas en el usuario, que permiten coordinar procesos de
gobernanza y sistemas entre las mltiples esferas de la administracin pblica.
Como se observa en el grfico 30, todas las subregiones, en conjunto, mejoraron el
desempeo de las Amricas. Los pases de la regin mejoraron su desempeo en cuanto a gobierno
electrnico en los ltimos dos aos, lo que contribuy a aumentar el promedio subregional en un 12%,
aproximadamente. La mayora de los pases tambin se posicionaron entre los primeros sesenta
lugares de las clasificaciones mundiales.
GRFICO 30
NDICE DE DESARROLLO DE GOBIERNO ELECTRNICO (IDGE)
A NIVEL REGIONAL DE LAS AMRICAS
Fuente: Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrnico, 2014.
80
CEPAL
Al igual que en aos recientes, el IDGE regional para las Amricas est por encima de la
puntuacin media mundial, con la mayora de sus pases concentrada en los primeros 100 puestos del
ranking. Los pases de Amrica Central y el Caribe todava se encuentran en la mitad inferior de la
clasificacin, sin embargo, ello refleja la clara divisin entre estas subregiones y el resto de las
Amricas. Uruguay, ampliamente reconocido como el pas en el Sur con la mayor de las exportaciones
per cpita de software, ha demostrado grandes progresos en IDGE y sus componentes entre 2012 y
2014, con servicios en lnea crecientes en un 55% y mejorando la infraestructura de
telecomunicaciones en un 27%. A pesar de que el pas es reconocido por la alta calidad de su sistema
de educacin superior en las reas de la tecnologa y la informtica, su ndice de Capital humano ha
disminuido en un 10%. Hait sigue siendo en la parte inferior de la clasificacin, pero est
demostrando algunas mejoras. En 2012, el IDGE era 0.337 puntos menor que el promedio mundial,
mientras que en 2014 el pas ha reducido ligeramente la brecha con una diferencia de 0.2903. Hait se
ha enfrentado a grandes dificultades en el pasado que obstaculizaron su desarrollo, incluido el gran
terremoto en 2010 (vase el grfico 31).
GRFICO 31
NDICE DE DESARROLLO DE GOBIERNO ELECTRNICO 2014
Fuente: Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrnico, 2014.
A pesar de una mejora rpida, Amrica del Sur, Amrica Central y el Caribe enfrentan algunos
desafos en cuanto a su prestacin de servicios en lnea. En particular, la brecha de infraestructura y
calidad de banda ancha en el acceso van en desmedro de los servicios en lnea. Pases como Costa
81
CEPAL
Rica, El Salvador, Honduras y Belice tienen su ndice de Infraestructura en Telecomunicaciones

tirando abajo sus valores generales IDGE. La tasa de penetracin de Internet de Mxico es muy baja
en relacin con sus otros componentes, una disminucin que podra explicarse en parte por el nuevo
subcomponente (banda ancha inalmbrica) aadido en el ndice. En Mxico slo 9,83 habitantes de
cada 100 tienen suscripcin a banda ancha inalmbrica, en comparacin con el promedio mundial de
23,57 abonados por cada 100 habitantes. En segundo lugar, un vaco en activos complementarios,
como la educacin de TI o la alfabetizacin digital, crea dficit en recursos humanos, la gestin
empresarial y la investigacin y el desarrollo para el sector de las telecomunicaciones. El ndice de
Capital Humano para Amrica del Norte es mucho ms alto que para todas las dems subregiones:
Canad y los Estados Unidos de Amrica tienen un promedio de ndice de Capital Humano de 0,9170,
mientras que en el resto del continente este ndice oscila alrededor de 0,70. En general, las debilidades
institucionales en el diseo de polticas, la organizacin de los programas y la coordinacin de las
partes interesadas afectan las buenas prcticas de gobierno electrnico. Los pases con mayor ranking
ya han superado el proceso de proporcionar claridad sobre el marco institucional para el gobierno
electrnico. El ndice de servicios en lnea de Amrica Central (0.4006) es ms bajo que el resto de la
regin, sin embargo, todava es ms alto que el promedio mundial (0.3919).
Por otra parte, la regin, especialmente Amrica del Sur y el Caribe, ha demostrado gran
mejora en la mayora de los indicadores econmicos y sociales, ya que han superado la crisis de la
deuda de la dcada de 1980 y otros shocks ms recientes. Este progreso se hizo eco de una mejora
significativa en las condiciones de vida de la poblacin. Sin embargo, la regin se enfrenta ahora las
incertidumbres del crecimiento sostenible en vas de modernizar y revitalizar las actividades
productivas tradicionales. As, los gobiernos de la regin estn dando ahora una mayor atencin al
concepto de gobierno electrnico y sus beneficios para el desarrollo nacional sostenible.
Las nuevas redes y plataformas TIC, tanto pblicas como privadas, estn cambiando
radicalmente los modelos de negocio y prestacin de servicios pblicos. Los pases de la regin
pueden ahora tomar ventaja de la nueva y creciente demanda para los bienes y servicios TIC en los
sectores pblico y privado para aprovechar la consolidacin y el surgimiento de una mejor
gobernanza. Durante el perodo de 2010 a 2012 la importacin de bienes TIC creci un 3% en
Amrica del Sur y el Caribe. Mientras que estas importaciones crecieron slo un 1,9% para todo el
mundo. Frente a los problemas de sostenibilidad y rpido crecimiento de los mercados, la regin
puede aprovechar los sectores de las TIC para ofrecer mejores soluciones y servicios eficientes. El
Gobierno de Trinidad y Tobago, por ejemplo, ha introducido una nueva lnea en su Portal para
facilitar los negocios y el comercio, la transformacin de las industrias nacionales, las empresas el
dinamismo y la competitividad. El desarrollo del gobierno electrnico en la regin tambin se ha
beneficiado de la Pequea y Medianas empresas (PYME) que representan la mayora de las empresas
privadas, que representan el 99% de las empresas y el 67% del empleo en 2013.
Las compras pblicas (e-procurement) abre nuevas oportunidades para las micro y pequeas
empresas, y el suministro de los datos del gobierno en formato abierto puede facilitar en gran medida
los servicios urbanos, como regin las Amricas tiene una poblacin de rpido crecimiento con
grandes concentraciones en las zonas urbanas.
En trminos de desarrollo del Gobierno electrnico, cabe destacar el Centro de Innovacin
para el Desarrollo de e-Gobierno que fue establecido por el Gobierno de Colombia junto con
UNDESA y el PNUD en 2013. Esta iniciativa promueve un marco de implementacin de gobierno
electrnico que va ms all de la tecnologa. Su objetivo es la creacin de una base de conocimientos,
la identificacin de las tendencias y mejores prcticas en gobierno electrnico para potenciar el
rendimiento de las instituciones pblicas a nivel internacional, regional, nacional y local. El proyecto
tambin tiene como objetivo el desarrollo y la promocin de un modelo sostenible para ser extendido
a un pblico amplio, incluyendo servicios de innovacin no slo como parte de una institucin, sino
tambin en la web a travs del centro de innovacin virtual.
Otro ejemplo es la Agencia para el desarrollo de e-Gobierno de Uruguay que promueve un
amplio acceso a las TIC; la adquisicin de habilidades y conocimientos para lograr una mayor
82
CEPAL
cohesin social e integracin para el futuro de los jvenes; proporcionar soluciones innovadoras para
mejorar los servicios y la calidad de la atencin que se le da a la sociedad, simplificar los
procedimientos y procesos; y proporcionar apoyo a los usuarios en relacin con consultas e iniciativas
relacionadas con los mbitos de competencia de la Agencia. Tambin fortalece los vnculos con el
mundo acadmico, la sociedad civil y las organizaciones internacionales, mejora la sinergia entre el
Estado y las empresas; y promueve el desarrollo de software nacional.
Si bien, la medicin del avance en gobierno electrnico de un pas es un gran reto, ndices
como el generado por la Organizacin de las Naciones Unidas dan un punto de referencia para
proporcionar una clasificacin numrica del desarrollo del gobierno electrnico de los Estados
miembros, y ms all de que este enfoque tiene sus propias debilidades, nos dan una aproximacin a la
definicin de indicadores medibles, relativamente homogneos y consensuados por los principales
actores a cargo de las estrategias digitales de los pases. Sin embargo, no necesariamente debe ser un
referente obligatorio dado que cada pas posee sus propias caractersticas geogrficas, culturales,
sociales, econmicas y tecnolgicas. Por tanto, es necesario seguir trabajando en base a cada realidad
o contexto pas, as como tambin analizar, compartir y aplicar, si esto fuera posible, las buenas
prcticas de aquellos ms desarrollados o avanzados en estas materias.
4. El trnsito de las estrategias de gobierno electrnico

a las polticas y planes del gobierno abierto
En los ltimos aos, el paradigma de gobierno abierto se ha posicionado en la agenda internacional
como un conjunto de polticas y estrategias para responder a los desafos por avanzar en materia de
transparencia, acceso a la informacin pblica, rendicin de cuentas e integridad. Se trata de abrir
nuevos espacios para la participacin ciudadana, promoviendo un mejoramiento en el uso de los
recursos fiscales y la generacin de nuevos modelos de gestin y provisin de servicios pblicos, a
travs del uso intensivo de plataformas digitales e innovaciones de carcter cvico que le han dado un
nuevo impulso a las tradicionales estrategias de gobierno electrnico en el mundo.
Las polticas de gobierno abierto se sustentan en la articulacin de tres principios
fundamentales: 1) La transparencia, que supone proporcionar informacin sobre lo que est haciendo
el gobierno, poner a disposicin sus fuentes y bases de datos, y publicar los planes de actuacin, por
los que puede ser considerado responsable frente a la sociedad. Ello fomenta y promueve la rendicin
de cuentas ante la ciudadana y un permanente control social; 2) La participacin, para promover el
derecho de la ciudadana a participar activamente en la formulacin de las polticas pblicas y a
facilitar el camino para que las administraciones pblicas se beneficien del conocimiento, ideas y
experiencia de los ciudadanos, creando nuevos espacios de encuentro y dilogo que favorezcan el
protagonismo, implicacin y deliberacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos; y 3). La
colaboracin, que significa comprometer e implicar a los ciudadanos y dems agentes sociales en el
esfuerzo por trabajar conjuntamente para resolver los problemas pblicos, aprovechando el potencial y
energas disponibles en vastos sectores de la sociedad. Ello supone la colaboracin, cooperacin y el
trabajo coordinado no slo con la ciudadana, sino con las empresas, asociaciones, organizaciones de
la sociedad civil y dems actores, y permite el esfuerzo conjunto dentro de las propias
administraciones, entre ellas y sus funcionarios transversalmente.
La aplicacin de estos principios se ha ido materializando en iniciativas concretas que han
permitido mejorar los niveles de transparencia y acceso a la informacin mediante la apertura de datos
pblicos en formatos abiertos (para facilitar la rendicin de cuentas) y la reutilizacin de la
informacin del sector pblico (para promover la innovacin y el desarrollo econmico); facilitar la
participacin de la ciudadana en el diseo e implementacin de las polticas pblicas (e incidir en la
toma de decisiones) a travs de plataformas tecnolgicas y las posibilidades que alberga la web 2.0; y
favorecer la generacin de espacios de colaboracin e innovacin entre los diversos actores,
particularmente entre las administraciones pblicas, la sociedad civil y el sector privado, para codisear y/o co-producir valor pblico, social y cvico.
83
CEPAL
La decisin de abordar el gobierno abierto como una nueva forma de hacer buen gobierno se
plasm durante el 66 periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrado
en septiembre de 2011, donde se lanz a nivel mundial el Open Government Partnership (OGP),
una iniciativa liderada por los gobiernos de Estados Unidos y Brasil y a la que a la fecha se han
acogido 64 pases (vase el mapa 1), 15 de ellos de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Panam, Per, Repblica
Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay)34.
MAPA 1
MIEMBROS DE LA ALIANZA PARA EL GOBIERNO ABIERTOa
Fuente: Elaboracin propia a partir de Open Government Partnership, 2013, http://www.opengovpartnership.org/.

Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
a
En el mapa se destacan en verde los pases que actualmente cuentan con planes de accin mientras que los destacados en
color rojo son las recientes incorporaciones a la Alianza para el Gobierno Abierto durante el ao 2013 o que todava se
encuentran formulando sus compromisos (Australia, Irlanda y Malawi, y Mongolia y Trinidad y Tobago, respectivamente).
Al pertenecer a esta iniciativa, cada pas debe construir bajo mecanismos en lnea y
presenciales de consulta pblica un plan de accin que contenga los compromisos a asumir,
teniendo como principios los siguientes pilares fundamentales:
34
Mayor acceso a la informacin y divulgacin sobre las actividades gubernamentales;
Apoyar la participacin ciudadana a travs de la transparencia sobre la formulacin de

polticas y la toma de decisiones y el establecimiento y uso de vas para solicitar la
opinin del pblico;
Promover estndares de integridad profesional en todos los gobiernos;
Aumentar el acceso a las nuevas tecnologas para la apertura y la rendicin de cuentas;
Los compromisos asumidos por pilares estratgicos se ven plasmados en 5 mbitos de accin:
o
Mejorar los servicios pblicos
Incrementar la integridad pblica
Para mayor detalle sobre esta iniciativa se puede consultar: http://www.opengovpartnership.org/.
84
CEPAL
La gestin efectiva de los recursos pblicos
Crear comunidades seguras
Incrementar responsabilidad corporativa y la rendicin de cuentas
Para el caso de Amrica Latina y el Caribe, si se suman las iniciativas contenidas en los 14
planes de accin formulados y en fase de implementacin, se alcanza la significativa cifra de 328
compromisos. Considerando la clasificacin de base que sustenta el modelo que promueve la AGA, se
presenta una matriz preliminar en cuyo desglose se muestra la distribucin de los compromisos para
cada pas de la regin segn la adscripcin a alguno de los cinco mbitos de accin de la alianza
(vase el cuadro 17).
CUADRO 17
DESGLOSE DE COMPROMISOS DE LOS PLANES DE ACCIN NACIONALES,
POR PAS Y EJE ESTRATGICO (MBITO DE ACCIN)
Pas / Nm. de
compromisos en el plan de
accin
Mejoramiento de
los servicios
pblicos
Ejes estratgicos de la AGA

Incremento de la
Gestin ms
Creacin de
integridad
efectiva de los
comunidades
pblica
recursos
ms seguras
pblicos
Incremento de la
responsabilidad
corporativa
Argentina a (19)
11
--
--
Brasil (32)
22
--
Chile (19)
11
--
Colombia (27)
13
--
---
Costa Rica (23)
11
--
El Salvador (21)
14
--
Guatemala (3)
--
--
---
Honduras (20)
--
Mxico b (55)
22
19
--
Panam a (5)
--
--
--
--
Paraguay a (15)
--
--
Per (47)
37
--
--
Repblica Dominicana a
(24)
15
--
--
Uruguay (18)
Total (328)
Porcentaje del total
(aproximado)
--
--
75
177
63
12
22,86%
53,96%
19,09%
0,30%
3,65%
Fuente: Elaboracin propia actualizada sobre la base de Ramrez-Alujas y Dassen (2012 y 2014).
a
Para los casos de Argentina, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana, las diversas
iniciativas se agruparon bajo el criterio de la correspondencia/aproximacin a alguno de los cinco desafos de la AGA.
Esto se debe a que los compromisos originales no venan clasificados de ese modo en sus planes de accin. Su
descripcin se diriga ms a la suscripcin de los principios que orientan a la AGA (transparencia, participacin,
rendicin de cuentas e innovacin y uso intensivo de las tecnologas).
b
Para el caso de Mxico, el nmero total de compromisos resultan de la sumatoria del Plan de Accin Original (PAO)
(19 iniciativas) ms los adicionales contenidos en el Plan de Accin Ampliado (PAA) (36 iniciativas).
Este primer acercamiento da cuenta de la heterogeneidad, tanto en los focos como en la cantidad
de compromisos, que pueden observarse en los planes de accin en la regin (vase el grfico 32). Ello
adems refleja, de manera preliminar, las reas de inters que para cada pas han sido ms relevantes
al momento de formular sus planes y la apuesta inicial que sustenta los esfuerzos por promover el
ideario del gobierno abierto como estrategia nacional en cada caso. Complementariamente, a partir de
este desglose es posible obtener una visin panormica de carcter agregado acerca de los ejes que son
85
CEPAL
prioritarios en la agenda regional de gobierno abierto (Naser y Ramrez-Alujas, 2014). En ello,

destacamos por orden de cantidad:
Los compromisos que se asocian al incremento de la integridad pblica llevan la

delantera con 177 iniciativas en total.
El mbito de mejoras en los servicios pblicos ocupan la segunda posicin con 75

compromisos.
Los compromisos vinculados a la gestin efectiva de los recursos pblicos alcanzan los 63
compromisos.
Los desafos vinculados al incremento de la rendicin de cuentas y responsabilidad

corporativa agrupan un conjunto total de 12 compromisos; y finalmente.
Existe un compromiso formalmente establecido en materia de crear comunidades

ms seguras.
GRFICO 32
DESAFOS DE GOBIERNO ABIERTO Y COMPROMISOS EN LA REGIN
(Nmero de compromisos agregados por eje AGA)
Fuente: Elaboracin propia (sobre la base de Ramrez-Alujas y Dassen, 2014).
Finalmente y en lo que se refiere al agregado de iniciativas ms especficas por eje temtico

(vase el grfico 33), se destacan de manera relevante los temas de acceso a informacin pblica con
94 compromisos, dentro de los cuales se contabilizan 25 iniciativas en el mbito particular de apertura
y reutilizacin de datos pblicos. Por otro lado, en el tem relativo a servicios al pblico con 62
compromisos, se instala con fuerza la agenda ms tradicional de gobierno electrnico, digitalizacin
de trmites y procesos, entre otros. Otro mbito relevante se observa en la presencia de 35
compromisos en materia de participacin ciudadana y mayor involucramiento de la sociedad civil en
los asuntos pblicos (uno de los principios que sustentan la idea de gobierno abierto). Por ltimo, el
resto de compromisos responden a temticas de carcter ms permanente en la agenda regional y que
han venido siendo foco de preocupacin de los gobiernos y sector pblico en la regin en la ltima
dcada, como son los temas de administracin eficaz y eficiente de los recursos pblicos (29
compromisos) y compras pblicas (17), transparencia focalizada (26 compromisos), lucha contra la
corrupcin (24) y tica pblica (15), entre otros.
86
CEPAL
GRFICO 33
PRINCIPALES COMPROMISOS EN LA AGENDA REGIONAL DE GOBIERNO ABIERTO
Fuente: Ramrez-Alujas y Dassen, 2014.
5. Algunas buenas prcticas en los pases de la regin

Algunos pases de la regin estn trabajando fervientemente por cumplir los planes de accin
comprometidos involucrando activamente a la ciudadana a travs de consultas pblicas, mesas de
trabajo, jornadas participativas, etc. En el caso de Brasil, se estn llevando a cabo procesos de
evaluacin participativos del primer plan de accin desarrollado. En Uruguay se han realizado
consultas pblicas a la ciudadana como es el caso de Mi plan es escucharte: Consulta pblica sobre
gobierno abierto y el espacio Segu participando: Espacio de Opinin sobre Gobierno Abierto.
En Per se cre una comisin multisectorial y una matriz de indicadores para dar seguimiento y
evaluacin de los resultados generados por su plan de accin. Por su parte, Chile present, en
noviembre de 2012, el Instructivo Presidencial N 005 sobre Gobierno Abierto el cual establece que
los rganos del Estado debern, de manera proactiva, poner a disposicin de la ciudadana la mayor
cantidad posible de informacin y datos factibles de ser publicados, en formatos que permitan su
reutilizacin. De este modo, se busca impulsar la colaboracin de la ciudadana en el diseo y control
de las polticas pblicas, la transparencia de los gobiernos, la entrega de mejores servicios y
la innovacin.
6. Retos y desafos de los procesos de gobierno electrnico

en el marco del gobierno abierto
Aun cuando los beneficios que puede brindar la implementacin de un gobierno electrnico a todos
los niveles de la sociedad son enormes, se pueden encontrar rechazos y reticencias especialmente al
interior de los estamentos pblicos. Esto, debido a que este nuevo paradigma trae consigo un cambio
en la manera de pensar, de actuar y de compartir la informacin. Se requiere hacer reestructuracin de
procesos, innovacin en los servicios, utilizacin de nuevas tecnologas, etc. Esto provoca resistencias,
87
CEPAL
temores al uso de las nuevas tecnologas, inseguridades al asociar tecnologa con prdida de puestos
de trabajo, rechazo a capacitarse en reas nuevas o emergentes, entre otros. A menudo este cambio se
percibe por parte de algunos funcionarios como una prdida de poder, especialmente cuando este se ha
construido sobre la base de haberse apropiado de informacin que ahora es de amplio acceso y
compartida por todos.
Por tanto, ser necesario realizar procesos paulatinos, sensibilizar y hacer partcipe a los
actores involucrados y establecer un vnculo estrecho con el sector privado en todo el ciclo de
implementacin, es decir, desde la visin y la fase de planificacin, hasta su desarrollo, monitoreo
y evaluacin.
El mejoramiento de la calidad de los servicios pblicos o hacer ms eficientes las operaciones
gubernamentales son slo pasos intermedios, pues los objetivos ms importantes del gobierno
electrnico tienen que ver con lograr polticas pblicas y programas gubernamentales eficientes que
entreguen buenos resultados basados en indicadores de gestin acorde a los objetivos estratgicos de
cada institucin, fortaleciendo los modelos de gestin que privilegien los resultados por sobre los
procedimientos y prioricen la transparencia en la gestin. Este beneficio que presta el gobierno
electrnico es quizs uno de los ms importantes, pero al mismo tiempo uno de los mayores retos,
pues supone la existencia de buenos sistemas de gestin, de integracin de sistemas multisectoriales,
transversales y sinrgicos para lograr la ejecucin, monitoreo y evaluacin de los procesos de
cumplimiento de programas, proyectos y polticas pblicas.
El informe de las Naciones Unidas (2012), indica que no obstante se requiere un
financiamiento adecuado para fortalecer el gobierno electrnico, tambin plantea que existen retos
para reducir la brecha digital y aumentar el acceso a los servicios pblicos en poblaciones vulnerables
y comunidades alejadas. Ahora, ms que nunca, los servicios mviles, la colaboracin abierta y
distribuida (crowdsourcing), la computacin en la nube y los quioscos de servicios electrnicos, entre
otras innovaciones de este tipo, deben sustentarse, fortalecerse y ponerse a disposicin de todos los
segmentos de la sociedad. La difusin permanente de las tecnologas de la informacin y las
comunicaciones, y la reduccin de la brecha digital permitiran empoderar a todas las partes
interesadas, de manera que los compromisos se transformen en acciones35.
Por tanto, la gran tarea es que los pases de la regin logren avanzar en la implementacin de
sus propias estrategias de desarrollo de gobierno electrnico y de gobierno abierto disminuyendo las
brechas respecto de los pases ms avanzados y los que se encuentran ms rezagados. Para ello, es
necesario que los lderes polticos impulsen acciones concretas e integrales para el correcto diseo de
estrategias tecnolgicas estandarizadas que viabilicen la implementacin de un gobierno en lnea con
requerimientos de interoperabilidad, de infraestructura, de carcter legal y de seguridad sobre
servicios transaccionales para lograr el xito de un proyecto TIC gubernamental.
35
Sha Zukang, Secretario General Adjunto de Asuntos Econmicos y Sociales y Secretario General de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Ro+20).
88
CEPAL
III. Procesos y gestin pblica: planificacin,

presupuesto, ejecucin, seguimiento
y evaluacin, y rendicin de cuentas
A. La planificacin en Amrica Latina y el Caribe
En la regin la instauracin de sistemas de planificacin para el desarrollo con mirada prospectiva,
ms atentos a las necesidades ciudadanas, y conectados con sistemas de evaluacin, de
responsabilizacin y de rendicin de cuentas, se ha vuelto una necesidad y un aspecto ineludible
para enfrentar los actuales desafos de la gestin pblica. Estos procesos han implicado, a su vez,
reformas de la administracin pblica y la introduccin de una gestin para resultados asociada al
desarrollo sustentable en la mayora de los pases de Amrica Latina y El Caribe. Lo anterior tiene su
mayor expresin en la revalorizacin de instrumentos como los planes nacionales de desarrollo, o el
establecimiento de prioridades de polticas de Estado que reflejan los compromisos de mediano y
largo plazo de los gobiernos, el desarrollo de presupuestos orientados a resultados, el fortalecimiento
de la funcin pblica y de los mecanismos de gobernanza, entre otros elementos de vital importancia
para una gestin pblica de calidad. En este captulo pasamos revista a los principales elementos que
configuran el actual modelo de procesos asociados al ciclo de gestin pblica para el desarrollo.
1. Planes Nacionales de Desarrollo en Amrica Latina (PND)

Durante los ltimos aos se ha observado una revalorizacin de los Planes Nacionales de Desarrollo
(PND) y/o lineamientos estratgicos a nivel gubernamental, como herramienta para dar coherencia al
proceso de planificacin para el desarrollo, en aras de aumentar la efectividad de las polticas pblicas.
La institucionalidad, contenidos, metodologas y horizonte de la planificacin gubernamental en los
pases de Amrica Latina y el Caribe es variada, as como los instrumentos que conviven junto a
dichos planes, tal como son los marcos de gasto plurianual, los sistemas de monitoreo y evaluacin, y
los mecanismos de rendicin de cuentas.
La revisin de las realidades de los planes en la regin (Armijo, 2014) constata un nfasis en
la definicin de prioridades de poltica, la articulacin entre el plan y el presupuesto, y la
implementacin de sistemas de seguimiento y evaluacin de los resultados que sirvan a la creacin de
indicadores para el proceso de toma de decisiones y la rendicin de cuentas. De este modo, la mayora
de las agendas gubernamentales de la regin incorporan, como idea fuerza, el logro de resultados
89
CEPAL
concretos que impliquen mejoras en el bienestar de la poblacin y la nocin de definicin de una

estrategia en el ms alto nivel de gobierno, que trascienda un perodo gubernamental e involucre una
mirada de Estado ms all de los gobiernos de turno.
La funcin de planificacin gubernamental dispone de diferentes niveles funcionales, siendo
de particular importancia el nivel ms alto como aparece en el diagrama 3, que tiene como producto
principal los Planes y/o Lineamientos Estratgicos Gubernamentales, los cuales priorizan los
objetivos de polticas pblicas que comprometen alcanzar los gobiernos durante un perodo
determinado y que pueden ser monitoreados por indicadores que muestran el avance de sus metas. Al
respecto es preciso distinguir entre la visin pas y las Estrategias Nacionales de Desarrollo (END), de
los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), en cuanto los primeros trascienden al perodo de gobierno
y constituyen cartas de navegacin de largo plazo. Adems poseen diferentes grados de articulacin
con los segundos y dependen en trminos generales de las disposiciones legales de cada pas.
DIAGRAMA 3
FUNCIONES E INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO
Visin pas y estrategias nacionales

de desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo
(4-5 aos), presupuesto plurianual de
gasto e inversin, planificacin
institucional
Programacin, convenios de
desempeo, presupuesto
Prospectiva
Tendencias, escenarios,
polticas, metas
Formulacin
Asignaciones de gasto corriente

y de inversin pblica,
indicadores estratgico
Coordinacin
Sistemas de seguimiento y
evaluacin
Evaluacin
Objetivos compartidos,
entidades y programas
responsables
Asignaciones de gasto corriente
y de inversin pblica,
indicadores estratgico
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Armijo, 2014.
2. Institucionalidad y caractersticas de los planes

La forma en que los pases definen sus prioridades de gobierno y se sirven de instrumentos para
establecer sus planes de largo y mediano plazo es diversa. En la mayora de los casos existen Planes
Nacionales de Desarrollo (PND), o en su defecto, se observan documentos menos formales y que son
expresin de la agenda o programa de gobierno a partir de ejes prioritarios, o lineamientos
estratgicos36.
La gestin e implementacin de tales planes suele estar bajo la competencia de los ministerios
de planificacin o de hacienda. Asimismo, en algunos pases se establece la obligatoriedad del plan, lo
que implica la necesaria vinculacin de ste con el presupuesto y la definicin de planes sectoriales,
territoriales e institucionales a partir del plan a nivel nacional.
36
En los casos de Argentina, Chile y Uruguay existen otros instrumentos para el establecimiento de las prioridades de
poltica y de agenda gubernamental. En Chile se establecen a partir del documento Ejes Prioritarios de Gobierno,
en Argentina es bsicamente el Programa de Gobierno, y en Uruguay constituyen Prioridades Estratgicas
Gubernamentales.
90
CEPAL
En cuanto a la Visin Pas, en general sta posee caractersticas tales como una orientacin a
la mejora de la calidad de vida de la poblacin, un diagnstico pormenorizado de la situacin por
sectores en base a estadsticas confiables y reconocidas, la definicin de lneas de base para el
establecimiento de metas, y en casos especficos, se seala la calidad participativa en su generacin.
Usualmente estos instrumentos no generan compromisos de financiamiento.
Los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) en la regin en general constituyen puntos de
inflexin en la gestin de las polticas aplicadas hasta el momento, por tanto subyace en su discurso la
necesidad de un cambio paradigmtico tendiente a fortalecer la efectividad de stas, propicindose as
una gestin orientada a resultados, vinculados al presupuesto, y un involucramiento mayor de la
sociedad civil y los actores institucionales, as como una amplia crtica a las soluciones de corto plazo.
En el diagnstico de los planes existe un reconocimiento de las falencias del accionar
gubernamental referidas principalmente al combate de la pobreza, la falta de competitividad, los
problemas de seguridad y la falta de credibilidad ciudadana. Pero, asimismo, existe consenso respecto
a la necesidad de solucin de estos problemas y de avanzar en el desarrollo de acciones concretas para
resolverlos. De esta forma, los planes de la regin propugnan el fortalecimiento de la planificacin
estratgica gubernamental, la cual reconoce estos escenarios complejos y cambiantes.
Por otra parte, el financiamiento de los proyectos prioritarios que aparecen vinculados a las
metas comprometidas en los planes de los pases de la regin generalmente no se especifica. Aunque
en algunos pases se establecen montos de inversin pblica en programas y proyectos prioritarios
(como los casos de Colombia, Costa Rica, El Salvador y Per) ello es ms bien la excepcin, no
la regla.
3. Los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) y los sistemas de

monitoreo y evaluacin, rendicin de cuentas y de presupuesto
En la mayora de los pases de la regin conviven los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) y los
sistemas de monitoreo y evaluacin, y de rendicin de cuentas. En la estructura que se da en stos se
identifican tres niveles de planificacin, articulados a la generacin de indicadores de tipo estratgico
(macro y meso) y de gestin a nivel micro.
Los sistemas de monitoreo se valen de un conjunto de indicadores que dan cuenta del
cumplimiento de las metas establecidas en los planes de cada pas. Sin embargo, la mayor parte de los
indicadores rinde cuenta del avance a nivel de productos (cantidad de viviendas construidas, nmero
de subsidios entregados de forma efectiva, nmero de alumnos matriculados, etc.) y no de resultados,
en cuanto a la medicin del impacto de las polticas. Tal situacin se explica debido a que los ciclos
presupuestarios establecen un monitoreo anual, de forma coincidente con la duracin del presupuesto
del ao fiscal. As, la revisin de metas y los balances distan mucho de ser instrumentos que
retroalimenten decisiones de gasto pblico e identifiquen el impacto de las polticas y los desafos de
mediano y largo plazo.
Las metas que contienen los planes aluden a objetivos de mediano y largo plazo. Las
prioridades de poltica pblica que un gobierno establece en un plan nacional, se espera contribuyan a
las soluciones del problema pblico que da origen a dicha poltica. De esta manera los indicadores
debieran informar sobre el avance de los objetivos relacionados con el bienestar colectivo, como por
ejemplo: percepcin de victimizacin, disminucin de brechas de aprendizaje escolar segn quintil de
ingreso, calidad de empleo, tiempos de viaje seguro, equidad en el acceso a espacios pblicos, etc. Sin
embargo, obtener resultados intermedios o finales implica enfrentarse con la complejidad de la
produccin pblica, situacin que explica los problemas para medir los impactos de las polticas
pblicas, tal como: la intangibilidad de los resultados, la multiplicidad de las organizaciones pblicas,
la indivisibilidad de los productos y resultados, y factores externos que influyen en los resultados de
las polticas, entre la dificultades ms comunes.
91
CEPAL
Una de las caractersticas de los planes es el intento de vincular la informacin sobre las
metas de stos con el presupuesto anual. En la regin existen ciertas rigideces institucionales, tanto del
proceso presupuestario como de los actores o arreglos institucionales, que dificultan una vinculacin
entre el desempeo y el presupuesto. Entre ellas tenemos:
Excesiva reglamentacin de la vinculacin entre metas del plan y el presupuesto
Centralizacin de las decisiones presupuestarias en el mbito ministerial
Importantes atribuciones del congreso en la aprobacin del presupuesto
Fuerte preeminencia de los controles internos y externos por sobre el desempeo
Escaso desarrollo del servicio civil
Escasas capacidades tcnicas de los ministerios sectoriales
Debilidad y/o complejidad de los sistemas de monitoreo y evaluacin
El cuadro 18 resume las principales caractersticas de los planes de cada pas.
4. Prioridades de poltica contenidas en los planes

Si bien cada plan en la regin posee particularidades, niveles de desagregacin de contenidos, nfasis
y otros elementos diferentes, es posible decir que existen temas comunes que se comprometen con
metas concretas, en ese sentido, se presentan a continuacin los ejes (prioridades y temticas) ms
frecuentes que se observan en los planes:
Crecimiento econmico, Producto Interno Bruto per cpita, empleo y competitividad:

Ejes que centran las metas de los planes sobre la base del crecimiento econmico y el
mejoramiento de los niveles de competitividad.
Metas de presin fiscal y de estructura tributaria: dimensiones que enfatizan metas de

recaudacin fiscal, as como la fijacin de metas de nivel y composicin de los ingresos
tributarios.
Pobreza y equidad: tema presente en todos los planes de la regin relacionados con la
erradicacin o disminucin de la pobreza, expresando la necesidad de avanzar en la
distribucin del ingreso.
Priorizacin del gasto en infraestructura pblica: gran parte de las metas se relaciona
con la necesidad de mejorar los servicios bsicos, como el acceso a agua potable y el
saneamiento, recoleccin y tratamiento de residuos slidos, dotacin de energa elctrica,
entre otros.
Seguridad ciudadana: una parte importante de las metas se relaciona a este eje, en
particular a lo referido a la disminucin de la tasa de homicidios.
Estado-Administracin pblica, gobernabilidad y transparencia: se revaloriza el papel

del Estado y de la administracin pblica, reforzndose la idea del fortalecimiento
institucional y la capacidad de implementar polticas pblicas integradas y consistentes.
As, un pre-requisito de la planificacin para el desarrollo es la planificacin del propio
sector pblico.
92
Pas
Instrumento de Planificacin de Mediano y Corto Plazo a

/ Institucin a cargo del Plan
Tipo de Sistema de Monitoreo y/o

Evaluacin de las metas del PND /
Lineamientos
Frecuencia de Rendicin de
Cuentas de las metas y Tipo de
Informe
Instancia de Control
poltico del cumplimiento
de las metas
CEPAL
CUADRO 18
PLANES NACIONALES DE DESARROLLO, SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN Y MECANISMOS DE RENDICIN DE CUENTAS
Consecuencias del
cumplimiento de los
compromisos establecidos
en el PND
93
Plano Plurianual Mais Brasil (PPA 2012 2015)

Ministerio de Planificacin
(Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto)
Bolivia
Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana,

productiva y democrtica para Vivir Bien
Ministerio de Planificacin del Desarrollo
Existe un sistema de monitoreo de los

indicadores de los Planes Operativos
Anuales del Presupuesto y el Plan de
Inversin Plurianual
Anual
Congreso
Ninguna
Costa Rica
Plan Nacional de Desarrollo 2011 2014 Mara Teresa

Obregn Zamora
Ministerio de Planificacin
Sistema Nacional de Evaluacin de

Resultados SINE
Ministerio de Hacienda
Informe de Rendicin de
Cuentas Anual
Contralora General de la
Repblica
Colombia
Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014 Prosperidad

para Todos
Departamento Nacional de Planeacin / Presidencia de
la Repblica
SINERGIA, SISMEG
Cuentas Anual
Congreso
Chile
No existe Plan Nacional de Desarrollo , existe el

documento Chile Pas Desarrollado 2018: Ms
Oportunidades y Mejores Empleos y se establecen
metas de las prioridades de la agenda 2014 en base al
programa de Gobierno
Ministerio Secretara General de la Presidencia
Sistema de Seguimiento de Ejes

Estratgicos
Informe del Estado de la Nacin

Anual
Congreso
Ecuador
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
SIGOB
Congreso
El Salvador
Plan Quinquenal de Desarrollo 2012 2014

Presidencia de la Repblica
No existe
Informe al Tribunal de Cuentas

Anual
Tribunal de Cuentas de la
Unin
Ninguna
Brasil
Sistema de Monitoreo de Plan

Plurianual (Sistema de Informaes
Gerenciais e de Planejamento SIGPLAN)
Casa Civil
Ministerio de Planeamiento,
Presupuesto y Gestin
Tribunal de Cuentas
94
Instrumento de Planificacin de Mediano y Corto Plazo

a / Institucin a cargo del Plan
Tipo de Sistema de Monitoreo y/o

Evaluacin de las metas del PND /
Lineamientos
Frecuencia de Rendicin de
Cuentas de las metas y Tipo de
Informe
Instancia de Control
poltico del cumplimiento
de las metas
Consecuencias del
cumplimiento de los
compromisos establecidos
en el PND
Guatemala
Visin: Plan de la Esperanza 2008 2012

El Plan Nacional fue diseado por instituciones de
carcter poltico y no estatal, y estuvo a cargo del
partido de Gobierno (perodo 2008 2012) Unidad
Nacional de la Esperanza en coordinacin con su
Instituto Programtico
No existe
Honduras
Plan de Nacin 2012 2022

Secretara Tcnica de Planificacin y Cooperacin
Externa
Sistema de Seguimiento de Metas

Gubernamental
Mxico
Plan Nacional de Desarrollo 2013 2018

Presidencia de la Repblica
SED
Cuentas
Anual
Al Congreso
Per
Plan de Bicentenario: El Per hacia 2021 (2010 2021)

Centro Nacional de Planteamiento Estratgico
Cuentas
Anual
Panam
Plan Nacional de Desarrollo
Repblica
Dominicana
Estrategia Nacional de Desarrollo de la Repblica

Dominicana 2010 2030
Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo
Cuentas
Anual
Uruguay
No existe Plan Nacional de Desarrollo, existen planes

especficos y por sector
Cuentas
Anual
Al Congreso
No existe
Se est construyendo un Sistema de
Evaluacin de Programas Pblicos.
Fuente: Elaboracin propia con base en Armijo, 2014.

a
En la ausencia de un Plan Nacional de Desarrollo se detallan las caractersticas del instrumento similar. En caso de no existir un Plan de Mediano Plazo (entendido como el que se
ejecuta durante un perodo determinado de Gobierno que no trasciende al inmediatamente siguiente perodo) se escoge el Plan de Largo Plazo disponible.
Pas
CEPAL
CEPAL
5. Desafos
La leccin que el anlisis por pas deja (Armijo, 2014) es la de incorporar planes nacionales de
desarrollo en la regin cuando no existan, y de optimizar el funcionamiento de stos en caso que ya
existan, dejando de lado su posible carcter poltico como elemento relevante o moneda de cambio
en campaas presidenciales y su impacto en el proceso electoral. Asimismo, la vinculacin del
presupuesto con las prioridades gubernamentales ha demostrado ser una instancia que plasma el xito
en los planes.
A pesar del protagonismo y relevancia que tienen los planes nacionales de desarrollo en los
ltimos aos, hay una fuerte crtica respecto del rol que juegan estos instrumentos en el diseo e
implementacin de prioridades estratgicas gubernamentales. Se observa que con escasas
excepciones los planes nacionales de desarrollo son un marco de referencia que ordena un
programa de gobierno y que dista mucho de ser una herramienta articuladora de prioridades de poltica
que se exprese tambin en un financiamiento con una perspectiva de mediano y largo plazo. Al
parecer, la mayor utilidad de los planes y/o lineamientos es servir de instrumentos para dar cuenta del
logro de metas emblemticas comprometidas en un perodo gubernamental. Y, en algunos casos, se
intenta articular el presupuesto anual a dichas metas, con pocos resultados efectivos.
Los escasos estudios que existen alrededor de estos instrumentos sealan que las condiciones
estructurales en el proceso de formulacin de polticas pblicas presentes en la mayor parte los pases
de la regin dificultan que los instrumentos de planificacin jueguen un rol clave en la definicin e
implementacin efectiva de las prioridades de desarrollo. Estas dificultades apuntaran a la escasa
visin de largo plazo en los pases, cortoplacismo electoral de los gobiernos, escaso involucramiento
de los parlamentos en la exigencia del cumplimiento de compromisos y la dbil institucionalidad del
servicio civil que no permite establecer una cadena de responsabilizacin por los resultados
comprometidos.
Algunas de las preguntas pertinentes para avanzar en la identificacin de las mejores prcticas
tienen que ver, por ejemplo, con que si finalmente los instrumentos de planificacin, presupuesto,
monitoreo y evaluacin permiten contar con informacin estratgica para asignar mejor los recursos. O sea:
Es el presupuesto ms estratgico a partir de los PND?
Hasta qu punto los esfuerzos de los PND (establecimiento de planes sectoriales, institucionales,
definicin de metas, etc.), han redundado en una mejor priorizacin del gasto pblico y el
presupuesto se ha establecido conforme a las definiciones de los planes?
Qu tipo de estructura de planes es ms funcional para apoyar el presupuesto y la rendicin
de cuentas?
Se requiere que existan estructuras tan rgidas para articular el plan (prioridades) con el
presupuesto?
Es posible articular un instrumento netamente poltico y de rendicin de cuentas de un
programa de gobierno con instrumentos de planificacin institucional y programtico
presupuestario como existe en parte importante de las experiencias latinoamericanas?
Un requisito fundamental para que se implementen las prioridades de poltica de manera
efectiva, es alcanzar altos niveles de coordinacin entre los diferentes ministerios que son
responsables por los objetivos de desarrollo presentes en el plan. Lamentablemente los planes
sectoriales donde se expresan las polticas de desarrollo, tal como se dan en la regin, no alcanzan a
contar con arreglos institucionales suficientemente fuertes para generar incentivos que faciliten la
implementacin y ejecucin efectiva de stos.
95
CEPAL
Junto con reformas polticas que fortalezcan las capacidades de la administracin pblica, la
posibilidad de materializar las metas para el desarrollo requiere impulsar arreglos institucionales que
faciliten la implementacin de prcticas presupuestarias afines a la sostenibilidad de los planes.
El presupuesto juega un rol clave en la medida que sus funciones se dirigen a la mantencin
de la disciplina fiscal, la eficiencia en la asignacin de recursos de acuerdo a las prioridades
gubernamentales y a la provisin de servicios con eficacia y calidad. Asimismo se requieren
mecanismos de gestin que procuren la coordinacin y responsabilizacin de las entidades por el
cumplimiento de las estrategias.
La presupuestacin plurianual puede ser una respuesta fiscal amplia para los problemas
sealados, dado que facilita la integracin entre los procesos de formulacin de polticas, planificacin
y presupuesto. Lo que se observa en la mayor parte de los pases es un conjunto de funciones y
programas a distintos niveles de gobierno que no estn claramente financiados, con objetivos
demasiados ambiciosos que estn alejados de la realidad fiscal del pas y sin claridad respecto a su
financiamiento a mediano plazo.
Asimismo, la periodicidad anual del ciclo presupuestario limita la identificacin de objetivos
e indicadores de impacto o resultado intermedio. Vinculado al presupuesto anual solo es posible
identificar indicadores de producto y proceso, y a lo ms algunos de resultado intermedio. Tener
mejores indicadores de resultado final o impacto requiere de un marco de gasto plurianual.
B. Los procesos presupuestarios en Amrica Latina y el Caribe

1. Principales caractersticas de la gestin financiera pblica
La gestin financiera pblica (GFP) presenta importantes avances en los ltimos 20 aos. Como
sealan Cangiano, Curristine y Lazare (2013) el concepto de GFP es una definicin de tipo
paraguas, que cubre a un conjunto de herramientas y sistemas destinados a producir informacin,
procesos y reglas que ayudan a dar soporte a las decisiones en materia de poltica fiscal, as como
proveer instrumentos para su implementacin. Entre estos instrumentos es posible mencionar reglas
fiscales, consejos fiscales, marcos de gastos de mediano plazo, presupuesto basado en resultados, as
como sistemas integrados de administracin financiera.
Para el logro de los principales objetivos de la GFP, los cuales presentan un orden jerrquico
mantener la solvencia fiscal, eficaz asignacin de los recursos y la provisin eficiente de los bienes
y servicios pblicos (Schick, 2008) es necesario que sus instrumentos y sistemas funcionen de
forma adecuada e interrelacionada entre s. Pero, como indica Shick (2002), tambin es necesario que
se cuente con tres palancas del cambio que ayudan a promover el logro de los objetivos de la GFP:
a) contar con nueva informacin; b) implementar procesos optimizados, y c) establecer reglas que
restrinjan o promuevan ciertos comportamientos por parte de los actores participantes.
A continuacin se presentan tres instrumentos que forman parte de la gestin financiera
pblica, cuyo anlisis permite estudiar distintas dimensiones de la gestin del presupuesto pblico, ya
que cada uno de estos instrumentos est relacionado con los tres principales objetivos de la GFP. Los
instrumentos son el marco de gasto de mediano plazo (MGMP), el presupuesto por programas (PPP) y
los sistemas integrados de administracin financiera (SIAF). As, el MGMP se refiere tanto al objetivo
de mantener la solvencia fiscal como a la eficaz asignacin de los recursos, mientras que el PPP se
relaciona con la eficaz asignacin de los recursos y la provisin eficiente de los bienes y servicios
pblicos. Por su parte los SIAF producen informacin oportuna, relevante y confiable para la toma de
decisiones sobre la eficaz asignacin de recursos y la provisin eficiente de los bienes y servicios
pblicos, generando un mejor ambiente de control en un marco de solvencia fiscal. A su vez, estos tres
instrumentos tambin estn relacionados con las tres palancas del cambio antes mencionadas, ya
que generan nueva informacin (MGMP y SIAF), ayudan a implementar procesos optimizados (PPP y
SIAF) y apoyan el funcionamiento de reglas (MGMP, PPP y SIAF). Por lo tanto, al estudiar este
96
CEPAL
conjunto ilustrativo de instrumentos es posible analizar distintas dimensiones de la GFP en el caso de

los pases de Amrica Latina y el Caribe.
2. Marco de gasto de mediano plazo (MGMP)

El presupuesto pblico es una herramienta fundamental para la implementacin de las polticas
pblicas de los gobiernos. Sin embargo, el horizonte anual de los presupuestos tradicionales trae
consigo ciertas limitaciones que reducen su potencial para una correcta ejecucin de las polticas
gubernamentales. En trminos de la eficiencia del gasto, las polticas pblicas tienen implicaciones
que exceden el ejercicio fiscal anual. A su vez, el logro de los objetivos de los programas pblicos, ya
sea por un proceso de implementacin gradual como por el efecto de los procesos administrativos
involucrados en la gestin de las polticas pblicas, puede extenderse ms all del ao calendario.
Cuando estos factores no se consideran pueden impactar tanto sobre la solvencia fiscal como sobre la
eficaz asignacin de los recursos al no contar con informacin de calidad que permita proyectar la
situacin fiscal en forma adecuada y la asignacin de fondos a las opciones de polticas pblicas de
mayor impacto en sus destinatarios.
El Marco de Mediano Plazo (MMP) constituye una herramienta institucional cuyo objetivo es
extender el horizonte de planeacin de las polticas pblicas ms all del perodo anual. El nivel de
detalle y el tipo de proyecciones incluidas determina el tipo de MMP. El primer tipo de MMP se
denomina Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), y generalmente, se limita a establecer y presentar
un set agregado de proyecciones y objetivos respecto a variables macroeconmicas y fiscales. En
segundo lugar, se encuentra el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP). El mismo incluye
las proyecciones del MFMP y adiciona estimaciones de gasto de mediano plazo para cada unidad
administrativa. El objetivo es dar mayor previsibilidad de los gastos de las unidades, consistentes con
los objetivos de disciplina fiscal establecidos. Finalmente, el Marco de Gastos de Mediano Plazo
(MGMP) constituye un instrumento ms amplio que incluye proyecciones de gasto por programas y
adiciona elementos de presupuesto por resultados.
Los MMP pueden contribuir al logro de los principales objetivos de la GFP. En el caso del
objetivo relativo a mantener la solvencia fiscal, al implementar un MMP es posible promover una
mejor administracin intertemporal de la poltica fiscal. En este sentido, los actores polticos tienen
mayor dificultad de subestimar los efectos interanuales de nuevas iniciativas de polticas bajo estos
marcos, y por lo tanto se explicita de mejor forma la proyeccin de los gastos, ingresos y resultado
fiscal. En segundo lugar, los MMP pueden tener un efecto sobre los resultados fiscales a travs de su
impacto en las instituciones presupuestarias; por ejemplo al favorecer la transparencia fiscal, situacin
que est relacionada con el logro de mejores resultados fiscales37.
Los canales a travs de los cuales un MMP contribuye a la eficaz asignacin de los recursos
tambin son mltiples. Concretamente, a partir de lograr una mejor articulacin entre polticas y
presupuesto, estos instrumentos facilitan una mejor asignacin intrasectorial e intersectorial, brindan
una mayor previsibilidad presupuestaria a los ministerios, e impulsan la adopcin de la planificacin
estratgica en estas instituciones. La implementacin de los MGMP favorece especialmente la eficaz
asignacin de los recursos al facilitar un mejor proceso de seleccin entre distintas alternativas de
polticas pblicas, considerando sus costos y beneficios de manera integral, a la vez que brindan un
mayor control y supervisin de los programas y proyectos que tienen un horizonte plurianual
de ejecucin.
En los pases de Amrica Latina (vase el cuadro 19), los MMP comenzaron a implementarse de
manera generalizada a mediados de la dcada pasada38, y en la actualidad a lo menos 13 pases cuentan con
marcos de mediano plazo, tanto bajo la forma de MFM, como MPMP y en menor medida MGMP39.
37
38
Ver Alesina y Perotti, 1998; von Hagen, 2006; Hallerberg, Strauch, y von Hagen, 2009.
Filc y Scartascini (2010) y Vega (2011).
97
CEPAL
CUADRO 19
ESTADO DE SITUACIN DE MARCOS DE MEDIANO PLAZO EN PASES SELECCIONADOS
DE AMRICA LATINA
Marco de gasto de mediano plazo
Marco presupuestario de mediano plazo
Marco fiscal de mediano plazo
Pas
Proyecciones
PIB
Proyecciones
de inflacin
Proyecciones
de gastos
agregados
Proyecciones de
ingreso
agregado
Proyecciones de
gastos por unidad
administrativa
Proyecciones
de gastos por
funcin
Proyecciones de
ingresos
desagregadas
Proyecciones
de gastos por
programa
Proyecciones
de resultados
Argentina
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Brasil
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Colombia
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
No
Chile
Si
Si
Si
Si
No
No
Si
No
No
El Salvador
Si
Si
Si
Si
No
No
No
No
No
Mxico
Si
Si
Si
Si
No
No
Si
No
No
Per
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Repblica
Dominicana
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Filc y Scartascini (2010).
Anlisis de casos seleccionados de Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP)

Argentina cuenta con un MFMP, MPMP y MGMP (vase el cuadro 20). En el caso del MFMP se publica
en el mensaje de remisin del Proyecto de Ley de Presupuesto (PLP) de la Administracin Pblica
Nacional, es decir, del gobierno federal, para un horizonte de tres aos y presenta las proyecciones de las
variables macroeconmicas (PIB nominal, variacin real y nominal del PIB, variacin de precios
implcitos, inflacin, consumo, inversin, exportaciones, importaciones, tipo de cambio nominal). A su vez,
se elabora y pblica desde 1998 un MGMP con un horizonte de tres aos, el cual es remitido al Congreso
con carcter informativo, como instrumento complementario al presupuesto anual. Por su parte, las Leyes
N 25.152 de Convertibilidad Fiscal y N 25.917 del Rgimen de Responsabilidad Fiscal establecen la
informacin y cobertura que debe presentar el MGMP.
A su vez, la suspensin de la aplicacin de los lmites establecidos en la Ley de
Responsabilidad Fiscal genera que el MGMP no se relaciona con reglas fiscales. El Proyecto de Ley
de Directivas Presupuestarias de Brasil presenta el MFMP para un horizonte temporal de tres aos
segn lo dispuesto por la Ley Complementaria N101 de Responsabilidad Fiscal (vase el cuadro 23).
En el Anexo Metas Fiscales se estiman las variables macroeconmicas (crecimiento real del PIB, la
tasa SELIC efectiva y el tipo de cambio nominal), principales agregados fiscales (ingresos, gastos y
resultados), reconocimiento de pasivos y deuda lquida. En el caso del MGMP, se introdujo en Brasil
en el 2000 y es uno de los ms desarrollados por el importante rol que ocupa la planificacin en el
ciclo presupuestario.
El mismo cubre a la administracin general, incluyendo a los organismos descentralizados,
fondos fiduciarios y empresas pblicas, e incluye proyecciones de variables macroeconmicas,
ingresos, gastos por objeto y funcin, gastos por unidad administrativa y gastos por programas junto a
las metas fsicas. Asimismo, contiene las proyecciones de transferencias de recursos de origen
nacional a provincias por regmenes, el perfil de vencimientos de la deuda pblica, la inversin real
directa por organismo y los gastos que se prev financiar con prstamos de organismos internacionales
de crdito. Si bien el MGMP debe reflejar las prioridades establecidas en los planes estratgicos de los
distintos ministerios y agencias, esto no sucede en la prctica.
39
Los pases que en el ao 2013 cuentan con MMP son los siguientes: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El
Salvador, Guatemala, Nicaragua, Mxico, Honduras, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
98
CEPAL
CUADRO 20
PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS MARCOS DE MEDIANO PLAZO
EN PASES SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA
Pas
Argentina
Brasil
Colombia
Tipo de
instrumento
Horizonte
temporal
Relacin con
planificacin
Relacin con
reglas fiscales
Publicacin
en web
MFMP
3 aos
No
No
Si
MGMP
3 aos
No
No
Si
MFMP
3 aos
Si
Si
Si
MGMP
4 aos
Si
Si
Si
MFMP
10 aos
Si
Si
Si
No
MPMP
4 aos
Si
Si
Chile
MFMP
4 aos
No
Si
Si
El Salvador
MFMP
5 aos
No
No
Si
Mxico
Per
MFMP
6 aos
No
Si
Si
MFMP
3 aos
No
Si
Si
MGMP
3 aos
Si
Si
No
El presupuesto anual del gobierno federal se vincula formalmente con el sistema de

planificacin que abarca cuatro aos, denominado Plan Brasil. Este plan es aprobado por ley al inicio
de cada perodo presidencial. Las directivas presupuestarias deben aprobarse en cada ejercicio fiscal
por ley y son el instrumento que relaciona el plan con el presupuesto anual.
En el presupuesto de Brasil hay tres horizontes de planificacin. El primero es una fase de
largo plazo indicativa (ocho aos), luego una fase de programacin que contiene un horizonte de
presupuesto multianual de cuatro aos que se revisa anualmente en donde la asignacin de los
recursos presupuestarios se define por programas y actividades en lnea con los objetivos de gobierno.
Las proyecciones de ingresos, variables macroeconmicas y resultados fiscales se definen en este
marco (incluyndose tambin estimaciones para los gobiernos sub nacionales).
El monto global asignado a programas es consistente con las proyecciones de ingresos y
metas fiscales del perodo. Los programas se determinan bajo los objetivos sectoriales y se categorizan
como objetivos generales de gobierno. En los ltimos aos se estn realizando modificaciones
legislativas que intentan mejorar el vnculo y la coordinacin entre el presupuesto anual y el plan
(PPA), dado que se han observado algunos desvos en el cumplimiento de metas fiscales.
En Colombia el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es un documento que presenta los
resultados y propsitos de la poltica fiscal, mediante un recuento general de la actividad econmica y
fiscal del pas en el ao anterior (vase el cuadro 23). Asimismo, presenta las estimaciones para el ao
en curso y para los diez aos siguientes y es consistente con la meta de supervit primario y
endeudamiento pblico. EL MFMP est definido por las autoridades econmicas y presupuestales en
un proceso de arriba hacia abajo (top-down). Por su parte, el marco de gasto de mediano plazo
(MGMP) contiene las proyecciones de las principales prioridades sectoriales y los techos de gasto de
funcionamiento e inversin para cada uno de los sectores, distribuidos por componentes de gasto del
Presupuesto General de la Nacin (PGN) para un periodo de cuatro aos. Asimismo, incluye las
proyecciones de gasto en servicios de la deuda. Est relacionado con el Plan Nacional de Desarrollo
(PND) en tanto determina las proyecciones de recursos para su ejecucin. El MGMP se presenta para
aprobacin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) y se revisa anualmente.
El gasto se estima de abajo, desde los diferentes sectores, hacia arriba (bottom-up) asociado con las
polticas actuales y nuevas. Estas proyecciones forman parte de una serie de ejercicios anuales de
programacin estratgica de recursos, con los que cada sector revisa y ajusta sus objetivos, metas y
programas de gasto. El Ministerio de Hacienda puso a disposicin de los sectores tres formatos para la
elaboracin de las propuestas de proyecciones de ingresos desagregados por fuente de financiamiento
99
CEPAL
y naturaleza econmica; apertura de gastos por su naturaleza econmica; y para los programas sus
indicadores, lnea de base y metas fsicas proyectadas
En el caso de Chile es posible observar la presencia de la proyeccin financiera del gobierno
central consolidado como MFMP con el objeto de alinear su presupuesto con las tendencias de
mediano plazo de sus ingresos y gastos pblicos en el marco de los parmetros definidos por la regla
de balance estructural (vase el cuadro 23). Estas proyecciones financieras se presentan en el informe
de finanzas pblicas que se adjunta al proyecto anual de Ley de Presupuestos del Sector Pblico que
prepara el Ministerio de Hacienda. Se publican desde el 2000, involucran un horizonte de cuatro aos,
e incluyen proyecciones de variables macroeconmicas, ingresos y gastos presupuestarios y no
presupuestarios, as como el resultado fiscal que incorpora el cumplimiento de la meta de balance
estructural. A su vez, tambin se incorporan proyecciones desagregadas de los ingresos como parte del
MFMP, pero no se incluyen proyecciones desagregadas de los gastos por unidad administrativa o por
funcin. Por lo tanto, Chile no cuenta con un MPMP40.
En El Salvador el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) constituye el instrumento bsico
de la planificacin financiera y contiene la proyeccin de las principales variables macroeconmicas,
los agregados fiscales (ingresos, gastos, inversin, resultados fiscales y endeudamiento pblico) para
un perodo de cinco aos, siendo su mbito de aplicacin el Sector Pblico No Financiero (vase el
cuadro 23). El MFMP se publica en el Mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto y contribuye para
la elaboracin del presupuesto. En este marco, El Salvador est impulsando el desarrollo de un
MGMP para generar mayor previsibilidad en la determinacin de necesidades presupuestarias y
evaluar como impactan los cambios de las polticas y nuevos programas en las finanzas pblicas. Este
instrumento requerir tomar las cifras globales de gasto y establecer la proyeccin de las asignaciones
presupuestarias a nivel institucional, considerando las restricciones fiscales del mediano plazo.
Mxico presenta desde el 2002 el MFMP en los criterios generales de poltica econmica que
se publican junto al Proyecto Anual de Ley de Presupuesto (vase el cuadro 20). Este incluye un
anlisis de la evolucin de la economa y las finanzas pblicas con un horizonte de seis aos y se
revisa anualmente. El MFMP contiene proyecciones de las principales variables macroeconmicas,
recursos presupuestarios petroleros y no petroleros, gastos en servicios personales, pensiones,
subsidios y gasto de capital. Asimismo, se proyecta el resultado fiscal y los requerimientos financieros
del sector pblico. Por ltimo las proyecciones se presentan en porcentajes del PIB.
La elaboracin del MFMP en Per se dispuso en la Ley de Responsabilidad Fiscal y
Transparencia. Es elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) desde el 2000, se
publica y se emplea en el ciclo presupuestario para la determinacin de los techos de gasto y de
endeudamiento (vase el cuadro 23). El MFMP es validado por el Banco Central de Reserva del Per
(BCRP) y posteriormente es aprobado por el Consejo de Ministros.
En trminos de agregados fiscales, presenta los datos del presupuesto ejecutado de aos
anteriores, los estimados del ao actual y los proyectados de los tres aos siguientes para los gastos
presupuestarios y no presupuestarios, ingresos, variables macroeconmicas y resultados fiscales. En
particular, se orienta al cumplimiento de la regla fiscal. En 2010 el MEF comenz a elaborar el
Presupuesto Multianual de la Inversin Pblica (PMIP), el cual proyecta la inversin por funcin,
nivel de gobierno y gobiernos regionales, para los tres aos subsiguientes.
Este instrumento contribuye para identificar el espacio fiscal para incorporar en el
presupuesto nuevos proyectos de inversin. Las iniciativas de inversin deben estar alineadas con la
poltica nacional y sectorial y los objetivos de desarrollo nacional del Plan Bicentenario el Per 2021.
El PMIP se presenta junto al presupuesto del ejercicio en el mes de septiembre y se actualiza en el mes
de enero del siguiente ejercicio. En base a la experiencia del PMIP el MEF decidi avanzar en el
desarrollo del MGMP. As, el MGMP comenz a formularse en el ao 2012, abarcando un periodo de
40
Erik Parrado, Jorge Rodrguez y Andrs Velasco 2012.
100
CEPAL
cuatro aos, el cual en el ao 2013 se redujo a 3 aos, considerando como mbito de aplicacin el
gobierno nacional y gobiernos regionales, exceptuando en esta instancia a los gobiernos locales. Los
aos posteriores al prximo ejercicio fiscal son referenciales. Los ingresos se proyectan por fuentes de
financiamiento y el gasto se proyecta por unidades administrativas, clasificacin econmica y
programas, considerando en esta ltima categora el nivel de financiamiento necesario para la entrega
de los productos y actividades, de acuerdo con los indicadores de produccin fsica y metas. El
MGMP tiene como objetivo establecer los lmites de gasto globales, as como el de las grandes
polticas, concordante con la situacin econmica y fiscal, que se materializan en los programas
presupuestales definidos en el marco de la iniciativa de Presupuesto Basado en Resultados del Per41.
Si bien la Repblica Dominicana no dispone de MMP en funcionamiento efectivo, cuenta
con un conjunto de precondiciones y elementos que promueven la introduccin de un MGMP: i)
existe un marco legal que promueve una gestin orientada a resultados y enfocada en el mediano y
largo plazo; ii) cuenta con reglas que dictan la obligacin de preparar un Marco Financiero Plurianual
y Presupuesto Plurianual; ii) en la Estrategia Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional Plurianual del
Sector Pblico se formulan objetivos prioritarios de gobierno, metas de mediano plazo y estrategias
para alcanzar dichas metas; iv) el Consejo de Gobierno tiene asignada de manera formal la
responsabilidad de aprobar documentos estratgicos del gobierno en materia de planificacin y
presupuesto; vi) el Plan Nacional Plurianual de Inversin Pblica contiene informacin sobre las
proyecciones de mediano plazo de los gastos de inversin; y, vii) varios sectores cuentan con planes
estratgicos al existir la obligacin formal de prepararlos.
3. Presupuesto por programas

La implementacin de un Presupuesto por Programas (PpP) es una de las iniciativas de los pases de la
OECD que introdujeron reformas en sus procesos presupuestarios buscando privilegiar la informacin
de desempeo asociada al gasto pblico como criterio principal para priorizar las asignaciones de
recursos pblicos, generalmente en un marco de presupuesto basado en resultados. Las principales
ventajas asociadas a la adopcin de un PpP son:
41
Provee una clasificacin comn para comparar y seleccionar entre distintas alternativas
disponibles y factibles para el logro de los objetivos planteados.
Mejora la vinculacin de la planificacin con los presupuestos pblicos.
Facilita una mejor asignacin de recursos, al fortalecer la relacin insumo (asignaciones

financieras) con niveles de produccin de bienes y servicios.
Contribuye a la reduccin de las rigidices y la dinmica incrementalista del gasto.
Ofrece una perspectiva de planeacin de mediano plazo de las iniciativas de polticas

pblicas contenidas en el presupuesto.
Facilita implementar evaluaciones de programas y evaluaciones de impacto al identificar

claramente los gastos asociados a las distintas iniciativas de polticas pblicas.
Colabora con la implementacin de incentivos salariales para los recursos humanos del
sector pblico en base a establecer claramente medidas de desempeo asociadas a sus
tareas y actividades.
Sirve como base para avanzar en mediciones de desempeo ms elaboradas en reas

particulares.
Permite mayor libertad a los ministerios/agencias para definir la forma en que producen
los distintos bienes / servicios bajo su responsabilidad.
Para ms detalles ver pgina http://www.mef.gob.pe.
101
CEPAL
Otra de las ventajas ms relevantes con respecto a otras opciones para estructurar el
presupuesto, en conjunto a la clasificacin institucional, seala que el presupuesto por programas es la
alternativa que en mayor medida ha demostrado buenos resultados para su implementacin en forma
transversal en todas las reas del presupuesto del sector pblico. Otras opciones como el presupuesto
basado en costos unitarios o la modalidad comprador-proveedor (purchaseprovider) han mostrado
resultados satisfactorios en reas especficas del sector pblico como salud y educacin, pero
limitaciones al intentar aplicarse a un nivel ms amplio, donde la presencia de bienes pblicos puros
es ms generalizada.
En forma ms especfica, desde el punto de vista de la gestin presupuestaria es posible
definir que un programa presupuestario representa lneas de produccin, que transforman insumos
(inputs), que agrupan una serie de productos (outputs), que pueden ser bienes o servicios vinculados a
un mismo resultado esperado (outcomes), el cual se encuentra bajo la responsabilidad de una
determinada institucin pblica. Conceptualmente un programa presupuestario debe elaborarse a partir
de las definiciones estratgicas de cada sector (dependientes a su vez de las definiciones globales de
poltica del gobierno), donde se establecen los resultados esperados. Para lograr estos resultados las
instituciones pblicas, en sus distintos niveles organizacionales generan bienes y servicios, tanto
intermedios como finales, a partir de la combinacin de una serie de insumos tales como personal,
bienes de consumo, equipamiento, etc., mediante un determinado proceso productivo. Bajo este
esquema, los insumos tienen un costo, cuyo valor monetario se refleja en el presupuesto mediante los
rubros presupuestarios. De esta forma, un programa busca reflejar la relacin productiva existente
entre los insumos, los productos y los resultados esperados.
Desde la perspectiva de la gestin presupuestaria, el foco se ubica en primer lugar en la
relacin insumo - producto ya que es la que con mayor claridad permite asociar los recursos asignados
y los productos obtenidos de cada programa. En segundo lugar, desde el punto de vista de la
evaluacin presupuestaria, el foco puede estar tanto en los productos, a travs de la introduccin de
indicadores de desempeo, como en los resultados obtenidos, mediante la realizacin de evaluaciones
de programas o evaluaciones de impacto.
Sin embargo en el caso de las evaluaciones de impacto es necesario tener en cuenta que las
mediciones resultan ms complejas y costosas y en especial, si se trata de resultados finales, en
muchos casos es difcil identificar la medida en que estos responden a la accin del Estado o a otras
causas.
En resumen, formular y ejecutar el presupuesto por programas significa reflejar los procesos
productivos que llevan a cabo las instituciones pblicas y, por tanto, expresar las relaciones insumoproducto, as como las relaciones entre los productos que se producen en el mbito de las mismas. En
particular, es necesario considerar con especial atencin los siguientes requisitos que deben estar
necesariamente presentes para constituir un programa presupuestario:
Insumos: son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias/equipo

y servicios para el logro de un producto (bien o servicio). Se reflejan en los rubros
presupuestarios.
Productos: son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinacin de insumos en un proceso productivo. Los bienes o servicios
producidos poseen caractersticas cualitativas y, en la mayora de los casos, pueden
cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentaras, vacunas, kilmetros de caminos
construidos, horas de capacitacin, etc.
Indicadores de desempeo: los cuales brindan informacin sobre distintas dimensiones

(eficacia, eficiencia, economa y calidad) y mbitos de control (insumo, proceso,
producto y resultado) del desempeo de los programas.
102
CEPAL
Resultado esperado: los objetivos de los programas presupuestarios asociados a

resultados intermedios, deben alinearse con los objetivos estratgicos de poltica del
gobierno asociados a resultados fnales.
Unidad responsable: una o varias unidades ejecutoras, responsables de llevar a cabo el

respectivo proceso productivo (unidades administrativas).
Con respecto a los resultados de los programas, es recomendable que se especifiquen en

referencia a resultados intermedios y no a los de alto nivel, o resultados finales, pues tienden a
establecer en forma ms clara la relacin entre los programas, los objetivos y los resultados. En
contraste, los objetivos de alto nivel a menudo cubren un conjunto ms amplio de entidades
gubernamentales y, por ello, tienden a ser amplios y difusos en relacin a los programas
presupuestarios. En el presupuesto por programas el gasto se estructura segn sus objetivos, y luego se
desagrega por rubro presupuestario, en lugar de estructurarse solo por rubro presupuestario o por tipo
de insumos (salarios, suministros, equipos, etc.) como en un presupuesto tradicional.
Esta es una herramienta muy eficaz, ya que indica cuntos recursos se estn destinando al
logro de determinados resultados para los ciudadanos y las ventajas de los programas en relacin con
sus costos. Un presupuesto por programas requiere generar y presentar pblicamente informacin
bsica sobre los resultados y los costos de cada programa, incluyendo:
Objetivos del programa.
Productos clave que produce el programa.
La forma en que el programa pretende alcanzar sus objetivos (actividades, proyectos, etc.).
Indicadores de desempeo y resultados de evaluaciones de cada programa.
Costos de los programas.
La clasificacin por programas es una tarea compleja que requiere un cuidadoso diseo y
coordinacin. Por ejemplo, la clasificacin por programas debe abarcar la totalidad del gasto del
gobierno. Muchos pases de bajos ingresos han adoptado clasificaciones por programas que excluyen
componentes importantes del gasto, como por ejemplo, los costos de las remuneraciones de los
empleados pblicos. A su vez, el presupuesto por programas exige que se efecten mejoras en el
sistema integrado de administracin financiera que permitan registrar el gasto de manera continua
por programa.
Una mencin aparte merece la relacin entre planificacin y presupuesto por programas. El
presupuesto por programas se inserta de forma natural en la planificacin asociada a la formulacin de
un marco presupuestario a mediano plazo, aunque ste no debe considerarse un prerrequisito de
aqulla. Un marco presupuestario a mediano plazo tiene por objeto mejorar la priorizacin del gasto.
La manera ideal de mejorar la formulacin de la poltica de gasto es explotar al mximo la
informacin sobre los productos y objetivos, y considerar el impacto de las decisiones de gasto en los
costos a mediano plazo.
A su vez, la planificacin sectorial a mediano plazo, en particular en los sectores de servicios,
como salud, educacin, infraestructura y actividades econmicas puede proporcionar informacin
esencial sobre objetivos y resultados a los ministerios ejecutores. No obstante, para garantizar una
sinergia eficaz entre los planes sectoriales y los presupuestos basados en resultados, el proceso de
planificacin tendr que integrarse plenamente en el ciclo presupuestario.
Los procesos de planificacin a nivel nacional tambin son un medio til para coordinar y
ordenar los planes sectoriales de acuerdo con las prioridades nacionales clave, como el crecimiento
econmico y la reduccin de la pobreza; pero dichos planes tienen que ser simples y adaptables, y
estar totalmente integrados en la etapa estratgica del ciclo presupuestario antes mencionada.
103
CEPAL
El Presupuesto por Resultados (PpR) implica la utilizacin sistemtica e institucionalizada de

informacin de desempeo en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la
asignacin de recursos y la eficiencia operativa, en un marco de solvencia fiscal y transparencia. La
implementacin de un PPR implica contar con un proceso presupuestario que tiene como objetivo que
los decisores claves consideren en forma sistemtica la informacin de desempeo y/o los resultados
alcanzados por los programas para la asignacin de recursos. En el cuadro 21 se sintetizan las
principales caractersticas de este tipo gestin presupuestaria en relacin con una gestin
presupuestaria tradicional.
Una iniciativa de presupuesto por resultados no debe verse como una iniciativa aislada, y
debe considerarse como parte de un conjunto de reformas ms amplias a menudo conocido como
gestin por resultados que tiene por objeto enfocar la gestin pblica ms en los resultados
obtenidos que solo en el cumplimiento de las normas y procesos. Este modelo abarca todo el ciclo de
gestin, desde la planificacin estratgica; el presupuesto; la gestin financiera, auditora y
adquisiciones; gestin de programas y proyectos; y monitoreo y evaluacin.
CUADRO 21
PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE GESTIN PRESUPUESTARIA TRADICIONAL
Y GESTIN PRESUPUESTARIA POR RESULTADOS
Presupuesto Tradicional
Presupuesto por Resultados
Insumos
Referencia
Desempeo
Cumplimiento de Normas
nfasis
Cumplimiento de Resultados
Corto Plazo
Perspectiva Temporal
Mediano y Largo Plazo
Gestin Rgida
Gestin de las Agencias
Gestin Flexible
Inercia
Asignacin de Recursos
Planificacin Estratgica
Evaluacin de Cumplimiento de Normas y Procesos
Monitoreo y Evaluacin
Evaluacin de Desempeo
En su forma ms elemental, el presupuesto por resultados busca promover que los actores
claves de la gestin presupuestaria tengan en cuenta sistemticamente la informacin de desempeo
asociada al gasto pblico. Los requisitos esenciales de esta forma elemental de presupuestacin por
resultados son los siguientes:
Estructurar el presupuesto de acuerdo a una clasificacin de presupuesto por programas.
Incorporar informacin sobre los objetivos y resultados del gasto del gobierno, recogida
en indicadores de desempeo y en una forma simple de evaluacin de los programas.
Disear/modificar la etapa de formulacin presupuestaria con el propsito que facilite el uso

de informacin de desempeo para la toma de decisiones sobre la asignacin de recursos.
Contar con un sistema de informacin financiera que de soporte sistemtico al registro,

control y generacin de reportes sobre la informacin financiera y desempeo.
As, el presupuesto por resultados agrega nuevos eslabones a la cadena de valor pblico,
tomando como base una clasificacin presupuestaria por programas como uno de sus pre-requisitos
para una implementacin ms eficiente.
Anlisis de casos seleccionados de presupuesto por programas

El presupuesto del nivel federal de Argentina utiliza la clasificacin de presupuesto por programas, al
estructurarse en programas, subprogramas, proyectos y, en un nivel inferior de desagregacin, en
104
CEPAL
actividades y obras. La cobertura es integral -a nivel de cada ministerio, agencia/organismo

descentralizado y unidades ejecutoras- de todo el presupuesto, lo cual requiere metodolgicamente la
existencia de partidas no asignables a programas, las cuales se asignan a la categora de Actividades
Centrales. La denominacin de la unidad ejecutora especifica los responsables de las respectivas
categoras programticas. Si bien la Argentina es pionera en la regin en esta clasificacin, sus
estructuras requieren una actualizacin en funcin de que no son plenamente consistentes con los
objetivos llevados a cabo por las instituciones ni con la estructura administrativa de los mismos. Al
respecto, existen actualmente iniciativas en la Subsecretaria de Presupuesto destinada a fortalecer esta
situacin. Se definen indicadores de produccin de bienes y servicios y avances fsicos para los
programas, proyectos de inversin y actividades comunes de mayor relevancia en el presupuesto. Se
realiza de manera comprehensiva un seguimiento fsico y financiero de las metas fsicas del
presupuesto nacional. Sin embargo, no existe una instancia de vinculacin entre el seguimiento de
variables fsicas y financieras a los fines de evaluar mejor la gestin. Se registran pruebas piloto para
la implementacin de indicadores de resultados en distintos organismos, aunque no se encuentra
sistematizado ni institucionalizado. La Direccin de Evaluacin Presupuestaria de la Oficina Nacional
de Presupuesto analiza la ejecucin financiera y fsica de los programas, proyectos de inversin y
actividades comunes de mayor relevancia en el presupuesto. En la Cuenta de Inversin presentada por
la Contadura General de la Nacin al Congreso de la Nacin se evala al cierre de cada ejercicio el
avance de las metas fsicas de los programas presupuestarios y se comentan los resultados alcanzados
de la gestin institucional anual a partir de informacin remitida por los programas. Sin embargo, no
se incorpora la informacin sobre el seguimiento de la ejecucin fsica y financiera generada por estas
instancias para mejorar la etapa de formulacin del presupuesto. Los indicadores an no se han
constituido en un elemento relevante para la toma de decisiones de carcter presupuestario. No existen
mecanismos de asignacin presupuestaria que incentiven la eficiencia y la eficacia en la gestin de las
instituciones. Se est trabajando en algunos ministerios para avanzar en PBR.
Brasil cuenta con una clasificacin por programas detallada. Los programas estn
organizados por la lnea principal del programa y de la actividad del programa. Los
programas/proyectos detallan objetivos, iniciativas, actividades/obras y la unidad presupuestaria del
rgano ejecutor. Todas las entidades gubernamentales deben tener su trabajo organizado por
programas. Brasil cuenta con una larga tradicin en planificacin. Los programas responden a los
objetivos de los planes sectoriales que, a su vez, se enmarcan en el Plan Plurianual (PPA) que
establece las metas a ser alcanzadas durante el perodo de gobierno. Los procesos de monitoreo y
evaluacin han sido incorporados al ciclo de gestin de los programas a travs del PPA desde 2000. El
sistema fue creado y concebido de manera descentralizada con el fin de posibilitar la adaptacin de los
procesos de monitoreo y evaluacin a las necesidades y aspectos especficos de las organizaciones
pblicas. La Comisin de Monitoreo y Evaluacin acta como coordinador. Se adopta el proceso de
monitoreo del Plan y de sus programas en sus aspectos estratgico y tctico-operacional. Los
programas tienen objetivos, metas e indicadores fsicos y financieros (anuales y plurianuales) que se
registran en el Sistema Integrado de Presupuesto y Planificacin (SIOP). Existe un sistema de
indicadores que da cuenta de la ejecucin presupuestaria y otro que informa sobre el alcance de las
metas de los programas y los proyectos. Los ministerios cuentan con buenos sistemas de informacin
sobre los bienes y servicios (productos) que producen a los efectos de avanzar hacia el PBR, en
particular Salud. Las evaluaciones anuales de los programas y del Plan se iniciaron junto con el Plan
2000-2003 y se desarrollan siguiendo la metodologa de autoevaluacin que es responsabilidad de los
gestores respectivos asociada a la meta-evaluacin, a cargo del Ministerio de Planificacin,
Presupuesto y Gestin (MPOG). La Secretara Pblica de Inversin (SPI) del MPOG, mediante el
Sistema de Informacin Gerencial y de Planificacin (SIGPLAN) monitorea el cumplimiento de los
objetivos y las metas del gobierno. En el MPOG tambin se implementan las evaluaciones de impacto
de los programas, los proyectos y las estrategias sectoriales. El uso de la informacin producida por
los sistemas de monitoreo y evaluacin en los procesos de planificacin y elaboracin del presupuesto
an no es sistemtico. No se ha creado un sistema de indicadores de desempeo que se utilice durante
la discusin de las asignaciones presupuestarias.
105
CEPAL
En Colombia el presupuesto de gastos distingue gastos de funcionamiento, servicio de la

deuda y gastos de inversin. En particular, se clasifican por programas los gastos de inversin, donde
se incluyen los programas sociales. Los mismos se clasifican en programas, subprogramas, proyectos
y sub proyectos42.El Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluacin de Colombia (SINERGIA) es
uno de los ms consolidados de Amrica Latina. Uno de los componentes principales de SINERGIA
es el Sistema de Seguimiento a las Metas de Gobiernos (SIGOB), un sistema de indicadores de
desempeo que hace un seguimiento al progreso en las Metas Presidenciales. Asimismo, se
monitorean las metas y los resultados del plan cuatrienal del gobierno y de los resultados de la
Estrategia de Reduccin de la Pobreza, los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Plan Colombia:
Visin 2019. Los indicadores de desempeo se centran en procesos, productos y resultados. Adems,
parten de una visin piramidal, pasando desde objetivos estratgicos a sectoriales y de gestin. Los
indicadores se incluyen en la matriz de seguimiento que se anexa en el anteproyecto de presupuesto.
Los programas que se enmarcan en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) disponen de indicadores de
desempeo y de metas anuales y plurianuales que permiten obtener informacin sobre la calidad del
gasto. El segundo componente de SINERGIA est dado por las evaluaciones. Las mismas abarcan
desde procesos hasta impactos (segn la cadena de valor), e incluyen distintas metodologas y
enfoques, como por ejemplo evaluaciones institucionales, de diseo, de procesos, de impacto y
evaluaciones rpidas. Se ha definido una agenda cuatrienal y otra anual para la evaluacin de los
impactos. Sin embargo, no se incluyen los resultados de las evaluaciones en la discusin del
presupuesto. No se definieron los mecanismos, procedimientos e incentivos que garanticen la
institucionalizacin permanente de los procesos de monitoreo y evaluacin en el marco del ciclo
presupuestal. Los instrumentos desarrollados se encuentran an desarticulados de la gestin del gasto,
por lo cual la informacin del monitoreo y evaluacin no suele ser oportuna para la toma de decisiones
presupuestales.
En el caso de Chile si bien la estructura del presupuesto incluye la categora de programa, la
definicin de programa es algo ambigua y genrica. Adems, tan solo se emplea la categora programa en
forma agregada no empleando desagregaciones de sus componentes en sub programas, actividades,
proyectos u obras. De esta forma, la estructura programtica del presupuesto no provee informacin
detallada de los gastos por objetivos, y los programas presupuestarios de cada agencia estn ms asociados
a la estructura organizativa que a los objetivos de cada gasto. La transparencia referente a la asignacin de
recursos a cada objetivo es confusa, debido a la inclusin de montos en ciertos programas presupuestarios
que representan transferencias a otros programas presupuestarios. A su vez, los programas presupuestarios
en la Ley de Presupuestos no son acompaados por una declaracin de objetivos (resultados propuestos) o
servicios / productos claves de cada uno de ellos. Por otra Chile cuenta con un slido Sistema de
Evaluacin y Control de Gestin, el cual cuenta con instrumentos que pueden agruparse en tres tipos:
aquellos que evalan programas existentes, los que examinan programas nuevos y los que evalan la
gestin de las instituciones. Dentro del primer grupo se incluyen la Evaluacin de Programas
Gubernamentales y la Evaluacin de Impacto. En el segundo grupo es posible identificar la Evaluacin de
Programas Nuevos, que se inici en 2009, e implica disear la evaluacin desde que se planifica o inicia la
ejecucin de un nuevo programa pblico. Por ltimo, el tercer grupo est conformado por las Evaluaciones
Comprehensivas del Gasto, instrumento utilizado para el examen completo de la gestin de las
instituciones. A estos instrumentos se aade el desarrollo de indicadores de desempeo que pueden
considerarse como el instrumento bsico para el seguimiento y evaluacin de los programas, as como las
definiciones estratgicas, y la adopcin de incentivos monetarios asociados a compromisos de gestin
institucional, mediante el Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG). De esta forma Chile cuenta con
un sistema de evaluacin del desempeo que genera informacin oportuna para la toma de decisiones en el
ciclo presupuestario, presentando el desafo de mejorar su estructura de programas para fortalecer la
42
Una parte de los programas de inversin y de las transferencias tiene una estructura programtica que guarda
correspondencia con los objetivos, las estrategias y los programas del PND.
106
CEPAL
integracin entre la informacin financiera y la de desempeo generada por las evaluaciones y los
indicadores de desempeo.
El presupuesto de El Salvador se estructura por reas de gestin, que se desagregan en
unidad presupuestaria y lnea de trabajo reflejando las estructuras organizacionales de las
instituciones. Al nivel de lnea de trabajo se presentan en forma separada lneas destinadas a gastos
corrientes y lneas destinadas a gastos de capital, situacin que dificulta la identificacin y proyeccin
de los costos de operacin y mantenimiento de las inversiones. A su vez, la estructura presupuestaria
incluye la categora de actividades que se emplea en forma similar a como se debera hacer de acuerdo
con un presupuesto por programas. Sin embargo, si bien es posible asimilar la categora de unidad
presupuestaria a programa presupuestario y la categora lnea de trabajo a sub programa
presupuestario, en estricto rigor estas categoras no son completamente compatibles y resulta
necesario un ajuste metodolgico para su homologacin. Con respecto al proceso de formulacin
presupuestaria utilizando la estructura de reas de gestin, la Direccin General de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda solicita a los ministerios informacin a nivel de actividades, que incluya
indicadores de desempeo (Plan 7-Proyecto de Presupuesto Institucional), aunque no se ejerce ningn
tipo de seguimiento durante la ejecucin. Cabe notar que el sistema integrado de administracin
financiera (SAFI) no tiene funcionalidades correspondientes al seguimiento de metas e indicadores de
desempeo. Sin embargo, es posible observar avances en la utilizacin del presupuesto por programas
en ciertos sectores. En el ao 2011 el ramo Agricultura y Ganadera haba definido indicadores de
desempeo para los programas del Plan de Agricultura Familiar (PAF), identificando los productos
ofrecidos y los efectos esperados mediante tal oferta bajo una estructura de presupuesto por
programas. Por su parte, se haba realizado un ejercicio piloto de PPR en el ramo Salud Pblica y
Asistencia Social, donde se mostraban avances en sus planes estratgicos, los cuales definan sus
objetivos, programas y productos (bienes y servicios que planea ofertar).
Los programas presupuestarios de Mxico se clasifican a nivel de cada estructura
administrativa (Ramo/Unidad Responsable) en: 1) Grupo de Gastos: programable y no
programable; 2) Grupo de Programas: programas federales y programas gasto federalizado;
3) Finalidad de los programas; y, 4) Modalidad de los programas. A partir de estas clasificaciones
cada programa tendr una letra de codificacin. Los programas y proyectos se integran en el
presupuesto a travs de la Matriz de Marco Lgico (denominada Matriz de Indicadores para
Resultados, MIR) con sus correspondientes actividades/obras. No se aplica la categora subprograma.
El presupuesto incluye la estrategia programtica de cada ramo, la cual detalla la misin, objetivos,
metas, estrategia, prioridades de gasto y asignacin presupuestaria, y programas presupuestarios
prioritarios. En el marco del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), se realiza el monitoreo de
los programas del presupuesto federal, el cual se lleva acabo utilizando la informacin de la MIR de
los programas. Se definen indicadores para cada componente de la MIR: objetivos, indicadores y
metas para resultados, con su correspondiente unidad responsable. El anlisis realizado por el SED se
refiere al grado de cumplimiento de cada uno de los niveles de la MIR (de actividad, componente,
propsito y fin). Si bien la MIR se utiliza para facilitar el monitoreo y evaluacin del diseo,
operacin y resultados alcanzados por un programa, esta tarea a veces se dificulta por la gran cantidad
de indicadores. El segundo pilar del SED es la evaluacin de resultados de los programas federales
(definidos dentro del Plan Anual de Evaluaciones-PAE); el cual, a su vez, posee dos subcomponentes.
Por un lado, la evaluacin de resultados de los programas federales (incluyendo la de los programas
sociales a cargo del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, CONEVAL),
y la evaluacin de procesos y la calidad de los servicios pblicos, realizada bajo el Programa de
Mejoramiento de la Gestin (PMG) a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP). Con base en
su experiencia y capacidades, el CONEVAL brinda asistencia tcnica en el rea de monitoreo y
evaluacin y coordina la evaluacin de todos los programas sociales, teniendo a su cargo la evaluacin
de polticas y programas que realiza a travs de evaluaciones de consistencia y resultado, de diseo,
impacto, procesos, estratgicas, poblacin potencial/objetivo, integrales de desempeo,
complementarias y especficas. Las evaluaciones pueden ser hechas por expertos o por entidades de
carcter nacional o internacional. La SFP garantiza el cumplimiento de estndares de gestin dentro de
107
CEPAL
las dependencias a travs de mtodos de certificacin. Finalmente, la Secretaria de Hacienda y Crdito

Pblico dirige el proceso de PBR y tiene bajo su responsabilidad asegurar que la informacin
generada por todas las dependencias se canalice hacia el proceso de toma de decisiones
presupuestarias. Sin embargo, an no se han logrado incorporar sistemticamente los resultados de las
evaluaciones en la discusin presupuestaria.
La estructura presupuestaria de Per sigue la metodologa de la Matriz de Marco Lgico con
enfoque institucional por pliegos para los gastos clasificados dentro de programas presupuestales. A su vez
tambin se utiliza la categora de Asignaciones Presupuestarias que no Resultan en Productos para
aquellos rubros presupuestarios asociados a actividades no incluidas en programas presupuestales. En el
ao 2012 se haban definido 60 programas presupuestales. Para estos programas presupuestarios cada
resultado especfico se relaciona con productos o proyectos y estos se subdividen en actividades, acciones
de inversin y obras. Los programas no suelen contar con la categora de subprograma que ayudara a
ordenar de mejor forma el diseo y ejecucin del programa. Se identifican metas a nivel de resultados
especficos de los programas y mensurados por indicadores de desempeo. Se definen indicadores fsicos y
valores financieros asociados a los resultados, productos/proyectos y actividades/acciones de
inversin/obras. Los programas suelen incluir una gran cantidad de metas fsicas y financieras asociadas a
productos y principalmente actividades que suelen dificultar el seguimiento de la ejecucin. Se realizan
desde 2008 evaluaciones de proyectos, programas o polticas en razn a su diseo, ejecucin, eficiencia,
eficacia e impacto y resultados en la poblacin43. Si bien los resultados de las evaluaciones establecen
compromisos formales de mejora sobre el desempeo de las entidades, los mismos no se consideran a la
hora de asignar recursos en el presupuesto.
El presupuesto de Repblica Dominicana se organiza por programas, subprogramas,
proyectos y actividades/obras. Se contempla, a su vez, la utilizacin de una estructura institucional,
captulo y subcaptulo que representan los distintos ministerios y entidades, as como sus
dependencias organizacionales. Se definen indicadores de desempeo (metas fsicas y valores
financieros) para algunas instituciones. La Secretara de Educacin es la que posee mayor
conocimiento y experiencia en la formulacin de planes sectoriales y en el monitoreo de indicadores y
metas. La Secretara de Salud Pblica y Accin Social utiliza indicadores de gestin. Si bien la
utilizacin de convenios de desempeo dispuesta por el marco legal permitira avanzar en la
definicin y concertacin de las metas para el seguimiento en base a resultados, an no se
establecieron contratos de desempeo para la mayora de las instituciones. El SIAF no posee
funcionalidades que le permitan dar cuenta de la programacin y evaluacin de la produccin fsica.
La evaluacin presupuestaria se limita actualmente al aspecto financiero y no aborda ninguna
dimensin vinculada al desempeo. Las actividades de monitoreo y evaluacin se realizaron
principalmente en los sectores Salud y Educacin. La evaluacin del presupuesto no est articulada en
forma adecuada dentro del ciclo presupuestal anual. La formulacin del presupuesto es, en gran
medida, inercial e incremental. No se ha definido una fase de revisin del gasto (ejecucin fsica de
los programas) que permita tomar decisiones sobre redistribucin estratgica de recursos de acuerdo
con resultados alcanzados. De esta manera, en el momento de definir los topes institucionales de
gasto, se tienen en cuenta, fundamentalmente, los gastos del ao anterior. Se han realizado algunas
experiencias piloto de PBR en los sectores de Educacin y Salud.
4. Sistemas integrados de administracin financiera

Las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) constituyen uno de los instrumentos centrales
para generar informacin financiera sobre el desempeo del sector pblico. En especial los sistemas
de informacin que procesan, almacenan y exponen informacin sobre la gestin de las finanzas
pblicas, los cuales habitualmente se denominan Sistemas Integrados de Administracin
43
Denominadas evaluaciones independientes. Para mayor detalle ver: http://www.mef.gob.pe/index.php?option

=com_content&view=article&id=2131&Itemid=101532&lang=es.
108
CEPAL
Financiera (SIAF). Este concepto hace referencia al uso de TIC en la gestin financiera con el fin de
apoyar las decisiones presupuestarias, las responsabilidades fiduciarias y la mejora del desempeo de
las agencias pblicas, as como la preparacin de los Estados y reportes financiero contables del sector
pblico (Diamond y Khemani, 2005).
En trminos generales un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas ncleo que operan
interrelacionados. Estos subsistemas son presupuesto, contabilidad, tesorera y crdito pblico. A su
vez, el SIAF cuenta con el apoyo de un conjunto de subsistemas complementarios, los cuales se
interrelacionan con los subsistemas del ncleo. Estos subsistemas son gestin de recursos humanos,
compras y contrataciones, inversin pblica y administracin de bienes, entre otros. Existen enfoques
conceptuales en los cuales algn subsistema particular acta como eje central del SIAF. Por ejemplo,
en los primeros SIAF desarrollados en la regin, como es el caso de Brasil, el subsistema de tesorera
funciona como ncleo del sistema, mientras que en otros casos es el subsistema de contabilidad. Sin
embargo, una visin ms actual plantea como enfoque la integracin e interrelacin entre todos los
subsistemas que conforman un SIAF. En este marco, se presta especial atencin a la integracin
univoca y automtica entre el plan de cuentas contables y el clasificador presupuestario, as como al
diseo de un mdulo destinado a definir distintos niveles de desagregacin y captura de la
informacin de acuerdo a las demandas y necesidades de los distintos niveles decisorios del sector
pblico (Ua, 2011). En definitiva, las funciones centrales del SIAF tienen que ver con una visin
moderna de gestin de los recursos pblicos, cuyos objetivos son la promocin de mejoras en la
gestin operativa, as como tambin el fortalecimiento de la transparencia, la rendicin de cuentas y la
solvencia fiscal. Para ello, el SIAF requiere la generacin constante de informacin confiable,
oportuna y relevante, lo cual constituye un requisito para la toma de decisiones fundamentadas por las
autoridades pblicas, as como para la generacin de un mejor ambiente de control.
Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una poltica
fiscal responsable y en el mejoramiento de la calidad de gasto pblico, su nivel de desarrollo en la
regin es dispar. En forma estilizada, es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la
regin. La primera generacin de estos sistemas tuvo como principal objetivo generar informacin
sobre la ejecucin presupuestaria en base caja y la consolidacin de los balances contables de la
administracin pblica. Bajo este enfoque, el subsistema de tesorera tiene un rol preponderante sobre
el resto de los subsistemas, bajo el liderazgo de la Tesorera General de los Ministerios de Hacienda.
Una segunda generacin de SIAF, en especial los desarrollados a partir de mediados de la dcada del
90 presentan una visin ms integrada entre los distintos subsistemas que conforman la gestin
financiera. En particular, el subsistema de Presupuesto cobra mayor protagonismo, con el fin de
registrar en forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector pblico. A su vez, en
ciertos casos se incorpora informacin sobre indicadores fsicos asociados a la ejecucin financiera del
presupuesto. Desde el punto de vista de las TIC, cabe sealar que los avances en materia de software,
las capacidades de procesamiento de grandes volmenes de datos y la introduccin masiva de internet
brindan un mejor soporte tecnolgico al sistema. En esta segunda generacin de SIAF son las
secretaras de hacienda / direcciones de presupuestos, quienes asumen el liderazgo. En incipiente
desarrollo se encuentra la tercera generacin de SIAF, la cual, adems de fortalecer aspectos en
relacin a las generaciones anteriores, busca potenciar la interoperacin del SIAF con otros sistemas
clave para la gestin de los recursos pblicos, como son los sistemas de compras y contrataciones,
recursos humanos, los sistemas nacionales de inversin pblica, o los sistemas propios del negocio de
instituciones particulares. Por otro lado, la tercera generacin de SIAF busca incorporar instrumentos
de control de gestin y evaluacin que promuevan un mejor desempeo del sector pblico. A nivel
institucional, las secretaras de hacienda / direcciones de presupuestos continan liderando estos
procesos, pero con un mayor participacin de las reas de planificacin y evaluacin de la gestin
(vase el diagrama 4).
109
CEPAL
DIAGRAMA 4
EVOLUCIN DE LOS SIAF EN AMRICA LATINA
Fuente: Faras y Pimenta (2012).
As, considerando estas tres generaciones de SIAF en la Amrica Latina, primera

generacin (SIAF), segunda generacin (SIAF 1.0), y tercera generacin (SIAF 2.0) es posible
clasificar, a modo de ejemplo, a un grupo de pases de la regin en tres grupos relacionados al nivel de
desarrollo de su SIAF. El primer grupo, conformado por Uruguay, Mxico y Brasil, tiene en
funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo, conformado por Paraguay, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Repblica Dominicana y Colombia opera con sistemas SIAF 1.0, mientras que
Chile desarroll y se encuentra implementando un sistema SIAF 2.0, proceso que iniciaron tambin
Argentina y Per (vase el cuadro 22).
5.
Principales conclusiones
Al analizar el Estado de situacin del MGMP en la regin, instrumento que tiene como objetivo
priorizar, formular y ejecutar los recursos y gastos bajo una perspectiva de mediano plazo,
colaborando con los objetivos de mantener la solvencia fiscal a la eficaz asignacin de los recursos, es
posible observar avances sustantivos en la regin en su adopcin. En el ao 2013, a lo menos 13
pases cuentan con Marcos de Mediano Plazo (MMP) bajo la forma de Marco Fiscal de Mediano
Plazo Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Mxico,
Honduras, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela mientras que pases como Argentina, Brasil,
Colombia y Per muestran avances hacia la implementacin de MGMP, prctica habitual en pases
desarrollados, donde en el ao 2008 el 46% de los pases contaba con este tipo de instrumento. A su
vez, una implementacin efectiva de un MGMP implica por una parte, una estrecha relacin con las
reglas de solvencia de fiscal. En esta dimensin la regin muestra incipientes avances, especialmente
en los casos de Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per. Por otra parte, tambin es necesario lograr
una eficaz integracin del MGMP con el ciclo presupuestario anual, en la cual nuevamente es posible
observar avances ms consolidados en Argentina, Brasil, Colombia y Per. De esta forma, en relacin
a la adopcin de MGMP la regin muestra slidos avances que con seguridad en los prximos aos,
en un marco de estabilidad macro fiscal, se consolidaran y ampliaran al resto de los pases.
110
Pas
Sistema
rgano rector
Argentina
SIDIF (Sistema
Integrado de
Administracin
Financiera)
Subsecretaria de
Presupuesto de la
Secretaria de Hacienda
del Ministerio de
Economa y Finanzas
Pblicas
Brasil
SIAFI (Sistema
integrado de
Administracin
Financiera) y SIOP
(Sistema Integrado de
Orcamento e
Planejamento)
Secretaria del Tesoro

Nacional (SNT) del
(SIAFI)/ Secretaria del
presupuesto Federal
(SPF) del MPOG
(SIOP)
111
El SIIF (Sistema
Integrado de
informacin Financiera)
y Crdito Pblico
(MHCP)
Chile
SIGFE (Sistema de
informacin para la
Gestin Financiera del
Estado)
Direccin de
Presupuestos (DIPRES)
del Ministerio de
Hacienda
El Salvador
SAFI (Sistema de
Administracin
Financiera Integrado)
Direccin Nacional de
Administracin
Financiera e
Innovacin del
Plataforma tecnolgica
Caractersticas funcionales
Cuenta nica del tesoro
Desarrollo in-house
Mdulos multicapas en
plataforma cliente-servidor
y en plataforma web.
Utilizacin de software
libre y de software
propietario
El SIDIF cubre las fases de

formulacin, ejecucin y
evaluacin presupuestaria,
contando con mdulos de
presupuesto, contabilidad.
tesorera y deuda pblica
El sistema da soporte a la
CUT
Desarrollo in-house
Open source y software

libre. Mayormente
plataforma monoltica y
aplicaciones multicapas en
plataforma cliente-servidor,
con algunas aplicaciones
web. El proyecto SIOP se
desarrollo con software
open source en un 100%
El SIAFI cubre la fase de

ejecucin presupuestaria con
mdulos de presupuestos,
contabilidad, tesorera y
deuda pblica . El SIOP
cubra la fase de formulacin
presupuestaria y da soporte a
la fase de ejecucin
presupuestaria para la SFP
CUT
Desarrollo in-house
Productos de Software
Microsoft 100% con un
diseo multicapas bajo
plataforma web
El SIIF cubre las fases de

presupuesto, contabilidad,
CUT
Desarrollo tercerizado
Productos de software
Oracle 100% bajo
plataforma web con
metodologas BPM+SOA
El SIGFE cubre la fase de

ejecucin presupuestaria,
presupuesto, contabilidad y
tesorera General de la
Repblica
No se implemento CUT
Desarrollo in-house
Plataforma cliente-servidor
con diseo de multicapas de
software, operando sobre
una base de datos
centralizada. Cuenta con un
mdulo de informacin
Gerencial desarrollado
sobre un aplicativo de
mercado (IBM)
SIAFI cubre las fases de

formulacin y ejecucin
presupuestaria, contando con
mdulos de contando con
mdulos de presupuesto,
deuda pblica
No se implemento CUT
Colombia
Metodologa de desarrollo
CEPAL
CUADRO 22
PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS SIAF EN PASES SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA
Pas
Per
Repblica
Dominicana
Sistema
SAFI (Sistema
Integrado de
Administracin
Financiera) y Proyecto
SIAF II (2012-2015)
SIGEF (Sistema
Integrado de Gestin
Financiera)
rgano rector
Viceministro de
Hacienda del
Ministerio de
Economa y Finanzas
Secretaria de Estado de
Finanzas
Metodologa de desarrollo
Plataforma tecnolgica
Caractersticas funcionales
Desarrollo in-house
Plataforma cliente-servidor
con diseo de multicapas de
software, utilizando
software propietario y open
source. La nueva versin
del SIAF se est
desarrollando bajo
plataforma web
El SIAF cubre las fases de

presupuesto, contabilidad,
CUT
Desarrollo in-house
Plataforma web, con diseo

multicapas, utilizando
software propietario y open
source
El SIGEF cubre las fases de

formulacin, ejecucin
presupuestaria, contando con
mdulos de contando con
mdulos de presupuesto,
deuda pblica
CUT
CEPAL
112
CEPAL
En relacin al presupuesto por programas, al analizar un conjunto seleccionado de pases de la

regin Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Mxico, Per y Repblica Dominicana
se observa que cuentan con una estructura de presupuesto por programas que se aplica en forma
universal sobre el presupuesto, como es el caso de Argentina, Brasil, Chile y Repblica Dominicana,
cada uno con sus particularidades, o en forma parcial, como los casos de Colombia, Mxico y Per. El
caso de El Salvador presenta una estructura particular por reas de gestin. Pero, a pesar de su
utilizacin mayormente generalizada, los potenciales beneficios de la utilizacin del presupuesto por
programas an no se concretan. Parte de las razones de esta situacin son las debilidades existentes
tanto en la implementacin de sistemas de evaluacin y control de gestin presupuestaria que
incorporen informacin de desempeo al ciclo presupuestario, como es el caso de El Salvador y
Repblica Dominicana, o en las debilidades presentes en la integracin de la informacin de
desempeo y de las evaluaciones al ciclo presupuestario, como es en el caso de Argentina y Brasil. Sin
embargo, a la vez es posible observar mejoras sustanciales en la incorporacin de informacin de
desempeo al ciclo presupuestario, como por ejemplo en los casos de Colombia y Per, mientras que
Chile mantiene una posicin de avanzada, an entre los pases de la OECD, con respecto a su sistema
de control de gestin presupuestario.
En las ltimas dcadas es posible observar distintos enfoques conceptuales para el desarrollo
de los SIAF, en los cuales el subsistema de tesorera, el de presupuesto o el de contabilidad, actan
como eje central. A nivel de funciones, los SIAF en la regin cuentan con los subsistemas ncleo
presupuesto, contabilidad, tesorera y deuda pblica y se estn desarrollando de manera cada vez
ms frecuente interfaces con sistemas de apoyo a la gestin financiera, en especial sistemas de
compras y contrataciones y sistemas de inversin pblica, como es el caso de Argentina y Brasil. Por
otra parte, una funcionalidad muy relevante para los SIAF es dar soporte a la implementacin de una
Cuenta nica del Tesoro (CUT). Como es posible observar en 5 de los 7 casos de SIAF de la regin
analizados se da soporte a una CUT (Argentina, Brasil, Colombia, Per y Repblica Dominicana).
Por ltimo, es posible observar el desarrollo de una tercera generacin de SIAF en Amrica
Latina y el Caribe, la cual adems de fortalecer aspectos de las generaciones anteriores, como la
gestin presupuestaria, el registro contable, y gestin de la caja, busca potenciar la interoperacin del
SIAF con otros sistemas clave para la gestin de los recursos pblicos, como son los sistemas de
compras y contrataciones, recursos humanos, los sistemas nacionales de inversin pblica, o los
sistemas propios del negocio de ciertas instituciones, as como incorporar instrumentos de control de
gestin y evaluacin que promuevan un mejor desempeo del sector pblico.
A modo de resumen, es posible sealar que la regin muestra avances relevantes en instrumentos
claves de la gestin presupuestaria, que forman parte de la gestin financiera pblica, como es el caso del
Marco de Gasto de Mediano Plazo, el Presupuesto por Programas y los Sistemas Integrados de
Administracin Financiera (PPPSIAF). Sin embargo, para consolidar estos avances es necesario fortalecer
el apoyo y compromiso institucional de las altas autoridades econmicas y polticas de cada pas, junto a la
definicin de roles y procedimientos que promuevan su implementacin efectiva con el fin de fortalecer la
solvencia fiscal, la eficaz asignacin de los recursos y la provisin eficiente de los bienes y servicios
pblicos, considerando las persistentes desigualdades sociales presentes en la regin.
C. La ejecucin de la poltica pblica

Las principales maneras de implementacin de las polticas pblicas es a travs de la ejecucin de
proyectos de inversin, el desarrollo de programas pblicos, la prestacin de servicios pblicos, y el
establecimiento de regulaciones y su fiscalizacin. Cada uno de estos elementos puede ejecutarse
mediante modelos o sistemas de gestin pblica que, independiente de sus caractersticas, buscan el
logro de resultados en la sociedad. En esta seccin se analizar la situacin en Amrica Latina y El
113
CEPAL
Caribe desde el punto de vista de la gestin pblica para las distintas intervenciones en la ejecucin
de las polticas pblicas.
1. Proyectos de inversin
Una de las formas de satisfacer las necesidades ciudadanas, es mediante la ejecucin de proyectos de
inversin, los cuales pueden ser de diverso tamao y tipo, y estar suscritos en diversos sectores de
actividad econmica, como son la educacin, la salud, el transporte, la energa, etc.
En los pases de la regin existen necesidades de inversin en todos los sectores que superan
con creces los recursos disponibles para su financiamiento. Por ello es fundamental la priorizacin y
seleccin de los mejores proyectos desde el punto de vista de su rentabilidad socioeconmica. En
consecuencia, la evaluacin de proyectos de inversin pblica es parte importante del acervo de
sistemas administrativos destinados a mejorar la gestin de los gobiernos.
La evaluacin de proyectos sirve tanto en las instancias previas a la toma de decisiones de
asignacin de los recursos pblicos como a las posteriores, cuando el propsito es medir los resultados
que se obtienen de la operacin del proyecto. Debido a la existencia de diferentes tipos de proyectos
posibles de evaluar, se requiere del desarrollo de diferentes metodologas y tcnicas que correspondan
a la naturaleza del proyecto (costo-beneficio, costo-impacto, costo-eficiencia, etc.).
Otro elemento relevante en la gestin de los proyectos de inversin es la correcta
identificacin de la necesidad que lo origina. Al respecto es esperable la existencia de algn mtodo
de participacin ciudadana que justifique la necesidad, as como la presentacin de proyectos en forma
coordinada por diferentes entidades pblicas. Tambin es relevante la planificacin de los proyectos
dentro de un plan nacional que permita la complementariedad y sinergia entre las inversiones en busca
de objetivos nacionales, lo que idealmente debiera verse reflejado en la incorporacin en un programa
de inversiones. Dentro del ciclo de la inversin pblica, tambin es esperable la existencia de un
seguimiento fsicofinanciero de los proyectos, que permita la correcta ejecucin de stos desde el punto de
vista tcnico, financiero y administrativo. En todas las etapas del proceso de gestin de inversiones, es
posible la utilizacin de sistemas informticos que faciliten la gestin, as como elementos de transparencia
que informen a la poblacin de la inversin realizada con fondos pblicos y sus resultados.
Finalmente, luego de ejecutados los proyectos de inversin, es posible evaluar si los
resultados e impactos esperados se cumplieron o no, mediante evaluaciones ex post, que comparan el
resultado real con los beneficios y costos estimados en la evaluacin ex ante. As, si se detectan
desviaciones respecto a lo planificado, se estudian sus causas y se extraen lecciones que sirven de
retroalimentacin para todo el sistema.
Todos los elementos antes descritos hacen parte de los Sistemas Nacionales de Inversin
Pblica (SNIP) que, con cobertura y resultados variables, se han venido desarrollando en la mayora
de los pases de la regin a contar de la dcada de 1980.
2. Institucionalidad de los Sistemas Nacionales

de Inversin Pblica (SNIP)
Segn resultados preliminares de una encuesta de CEPAL-ILPES de 201444, el 40% de los Sistemas
Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) estn ubicados bajo la rbita de los ministerios de
planificacin. Por su parte, la misma encuesta arroja que el 100% de los pases cuentan con bancos de
proyectos informatizados, de los cuales un 80% son bancos nicos y centralizados.
44
Encuesta realizada en el marco del encuentro anual de la Red SNIP para el ao 2014 cuyos resultados finales se
publicarn prximamente.
114
CEPAL
Otro dato interesante surge de encontrar que un 73% de los pases respondientes destacaron
relaciones entre los dictmenes de los SNIP y las prioridades de los planes nacionales de desarrollo,
aunque con diferentes matices. Al respecto, fueron aprobados el 71% de los proyectos presentados en
los SNIP entre 2010 y 2013.
La relevancia de los SNIP en la gestin de la inversin pblica en los pases, as como el
importante vnculo entre inversin pblica y planificacin queda en evidencia al considerar el herramental
y potencial de estos sistemas para las mejoras en eficiencia y calidad de la inversin pblica.
3. Caracterizacin de los Sistemas Nacionales

de Inversin Pblica (SNIP)
Para analizar en mayor detalle los elementos que componen el ciclo de inversin pblica, reflejado en
los SNIP, el ILPES aplic una encuesta a los pases que participaron en el Tercer Seminario de la Red
de Sistemas de Inversin Pblica de Amrica Latina y el Caribe, realizado en Santa Cruz de la Sierra
en mayo del 201345.
La encuesta consta de dos secciones: a) la primera busca levantar informacin de
caracterizacin de los sistemas de inversin pblica de los pases, con la verificacin de la existencia
de elementos de un sistema de inversin; y b) la segunda seccin levanta la informacin para la
construccin de indicadores cuantitativos, referidos al resultado del funcionamiento de estos sistemas.
Los resultados obtenidos se presentan a continuacin (vase el cuadro 23).
Plan nacional de inversiones

Destaca positivamente en este tema la existencia en Honduras de un programa de inversin pblica, de
carcter plurianual, actualizable anualmente, con un marco temporal compatible con el programa
financiero de mediano plazo, conformado por el conjunto de programas y proyectos sectoriales e
institucionales, propuestos por las mismas entidades del sector pblico, previamente analizada y
evaluada su viabilidad econmica y social; y definida segn la asignacin de recursos en conformidad
con el periodo de ejecucin. Adicionalmente este programa cumple con los lineamientos de poltica de
inversin establecidos en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, en relacin con la definicin de
reas y sectores prioritarios y con los criterios para la asignacin de recursos financieros.
En Argentina tambin existe un plan nacional de inversin pblica, que se formula
anualmente, con una proyeccin de tres aos, y que es parte del proyecto de Ley de Presupuesto
General de la Administracin Nacional, que cuenta con informacin complementaria del Plan
Plurianual de Inversin. En Panam existe el Plan Quinquenal de Inversiones, actualizado anualmente,
que est conformado a partir del plan quinquenal de inversiones de la mayor parte de las instituciones del
sector pblico.
Los planes de inversiones mencionados estn correctamente asociados a presupuestos
plurianuales, y consideran proyectos que se encuentran dentro del plan estratgico de los gobiernos,
siendo ejemplos a seguir en el tema armonizacin plan / presupuesto, al menos a nivel de la inversin
del gobierno central, pues a nivel subnacional no existe esta situacin de planificacin presupuestal.
45
La encuesta fue presentada por el ILPES en el seminario sealado, para posteriormente ser enviada formalmente a
los representantes de los siguientes pases: Bolivia, Per, Argentina, Chile, Guatemala, Costa Rica, Uruguay,
Mxico, Colombia, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay Repblica Dominicana, Ecuador y El Salvador. De
estos pases solamente Argentina, Chile, Guatemala, Honduras, Panam y Paraguay respondieron la encuesta.
115
CEPAL
CUADRO 23
CARACTERIZACIN DE LOS SNIP
Elemento SNIP
Argentina
Chile
Guatemala
Honduras
Panam
Paraguay
El pas tiene un Plan Nacional

de Inversiones u otro
instrumento de planificacin
de inversin
Si
No
No
Si
Si
No
El Plan Nacional de
Inversiones o similar cuenta
con marco presupuestario
Si
N/A
N/A
Si
Si
N/A
Los proyectos de inversin a

nivel de gobierno central
responden al Plan Nacional de
Inversiones o similar.
Si
N/A
No
Si
Si
N/A
Los proyectos de inversin a

nivel subnacional responden
al Plan Nacional de
Inversiones o similar.
No
N/A
No
No
Si
N/A
Existe presentacin y
evaluacin de proyectos en
forma asociada (grupo de
proyectos)
Si
Si
No
No
No
Si
Existe un sistema informtico

que sostenga el sistema
(Banco de Proyectos)
Si
Si
Si
Si
SI
Si
Existe un sistema formal de

seguimiento fsico /
financiero de los proyectos.
Si
Si
Si
SI
SI
Si
Existe participacin
ciudadana / privada en la
formulacin y/o presentacin
de los proyectos
Si
Si
No
Si
No
Si
Existe un mecanismos de
transparencia a la ciudadana /
privados respecto a los
proyectos
Si
Si
Si
Si
No
Si
Existe apertura de datos del

SNIP
Si
Si
Si
Si
No
Si
Existe un sistema de
evaluacin expost de los
proyectos
No
Si
No
No
No
No
Posee el SNIP Metodologas

sectoriales de evaluacin
socioeconmica de proyectos.
No
Si
Si
Si
Si
Si
Fuente: Elaboracin propia e base a encuesta a directores de SNIP, 2013.

N/A: No aplica.
Presentacin de programas de inversin (grupos de proyectos)

El manejo de los proyectos agrupados como programas en los sistemas de inversin es algo incipiente
en la regin. Si consideramos los casos con informacin, encontramos experiencias interesantes en
Panam, en donde se permite la presentacin de programas (grupos de proyectos), siempre y cuando
se cuente con el detalle de cada uno de los proyectos que estn contenidos. En Chile slo hay una
experiencia implementada de formulacin y evaluacin a nivel integrado, correspondiente a los planes
marco de desarrollo territorial, mientras que en Argentina slo ocurre con los programas que solicitan
116
CEPAL
financiamiento internacional, los cuales estn compuestos por una cartera de proyectos, que
igualmente se evalan de forma independiente.
En general las iniciativas de manejo de programas o grupos de proyectos son muy incipientes,
considerndose slo como una suma de proyectos, ms que como un programa integral que considere
las sinergias de los proyectos individuales.
Sistema informtico
Los pases pertenecientes a la Red de Sistemas Nacionales de Inversin Pblica tienen sistemas
informticos que apoyan la operacin de sus respectivos SNIP. Estos sistemas obviamente poseen
distintos niveles de desarrollo, aunque la mayora de ellos se caracteriza por contar con un banco de
proyectos y estar disponibles en un sitio web.
Seguimiento fsico y financiero

En la mayora de los pases de la Red de Sistemas de Inversin Pblica de Amrica Latina y el Caribe
existe seguimiento de los proyectos, pero ste seguimiento es bsicamente financiero, es decir, se
centra en la ejecucin presupuestaria, que es llevada a cabo a travs de sistemas de seguimiento
presupuestarios como el Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIGFE) en
Chile, y el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI) en Honduras.
No obstante lo anterior, destaca en este tema, como una buena prctica de seguimiento del
avance fsico, lo encontrado en Paraguay, donde la normativa vigente (Decreto de lineamientos para la
elaboracin de anteproyectos de presupuesto) considera la presentacin o actualizacin anual de un
plan de ejecucin del proyecto (PEP) a la Direccin de Sistema de Inversin Pblica (DSIP) del
Ministerio de Hacienda, a travs de un cuestionario y planillas que deben ser llenados por la unidad
ejecutora de proyectos y verificados por los analistas de la DSIP para el control del avance fsico.
Participacin ciudadana
Respecto a la participacin ciudadana en la gestin de los proyectos de inversin se encuentra una
gran variabilidad respecto a las exigencias y formas de participacin. As, por ejemplo, en Panam y
Guatemala no se contempla para nada este aspecto, mientras que en Paraguay varios proyectos
cuentan en su metodologa de formulacin con planes participativos a travs de los cuales la
ciudadana interacta con los ministerios sectoriales en la determinacin de los objetivos. En
Honduras la metodologa de formulacin y evaluacin de proyectos incluye el modulo de anlisis de
involucrados, que permite que los programas y proyectos formulados reflejen las necesidades de
inversin de la poblacin y su participacin.
La participacin ciudadana en muchos pases se ha centrado en la temtica ambiental, por
ejemplo en Chile, donde se contempla esta participacin en proyectos sometidos a evaluacin de
impacto ambiental, o en Argentina donde en algunas ocasiones las dependencias han llevado algn
tipo de mecanismo de participacin ciudadana o privada, especialmente en las evaluaciones de
impacto ambiental, debido a la exigencia de las jurisdicciones provinciales.
Transparencia
En general la transparencia en la gestin de los proyectos de inversin se ha centrado en el acceso
pblico a los sistemas de bancos de proyectos disponibles en el portal web respectivo, en donde se
puede apreciar el listado de los proyectos, y en algunos casos el Estado de algn proyecto de inters y
su ejecucin financiera. Salvo en Panam, en el resto de los pases consultados toda la informacin
correspondiente al SNIP se encuentra a nivel de proyecto y puede consultarse libremente en la
pgina web.
117
CEPAL
Evaluacin ex post
La evaluacin ex post de los proyectos de inversin es un tema incipiente en los pases de la regin,
tenindose conocimiento slo de Chile que ha realizado un avance al respecto, estando los dems
pases como Paraguay y Argentina en un proceso de diseo de sistemas y metodologas para la
evaluacin ex post de los proyectos.
En Chile existe un proceso de evaluacin ex post de corto plazo (al trmino de la ejecucin de
los proyectos) que se lleva a cabo a travs de un sistema informtico inserto en el BIP- Banco
Integrado de Proyectos (con acceso restringido a los actores participantes del proceso) para evaluar el
resultado de la ejecucin a nivel de costos, plazos, magnitudes y otros indicadores. Adems existe un
proceso de evaluacin ex post de mediano plazo (a proyectos en operacin entre 3 y 7 aos) para
evaluar los flujos de costos, operacin y mantenimiento del proyecto, as como el efecto intermedio
sobre la comunidad. Adicionalmente, se est trabajando en sentar las bases para ejecutar una
evaluacin de largo plazo (impacto), tarea que parti con el anlisis de las metodologas de evaluacin
de impacto de programas adaptadas a proyectos de inversin en infraestructura y con la definicin de
lneas de base para proyectos de gran envergadura.
Metodologas
Respecto al diseo y aplicacin de metodologas de evaluacin ex ante para diferentes tipos de proyectos,
la situacin de los pases es variable, aunque con un mediano avance y un nmero an reducido de
metodologas especficas desarrolladas. Lo anterior se refleja en los casos estudiados, con Panam que
cuenta con solo una metodologa general aplicable a cualquier tipo de proyecto, Guatemala que ha
desarrollado solo una metodologa especfica (proyectos de agua y saneamiento); Paraguay que tiene tres
metodologas especficas (infraestructura educativa, vial y salud), o Argentina en donde se establecieron
pautas metodolgicas y requerimientos mnimos generales para la evaluacin de los proyectos, sin imponer
un determinado tipo de metodologa por sector; y Honduras con una gua metodolgica general para la
formulacin y evaluacin de programas y proyectos de inversin pblica, y slo una metodologa
especfica (programas y proyectos agrcolas de sistemas de riego y de agua potable y saneamiento). Chile
destaca en este punto en la regin, con 37 metodologas especficas para diferentes tipos de proyectos que
pueden adoptar el enfoque costo-beneficio o costo-eficiencia. Y si la iniciativa de inversin presentada no
es posible asociarla a alguna metodologa especfica, se aplica una metodologa general. A continuacin se
presentan un conjunto de indicadores que cuantifican la gestin de los sistemas nacionales de inversin
pblica en los pases con la informacin disponible a partir de quienes contestaron la encuesta mencionada
antes (vase el cuadro 24).
Como se aprecia en el cuadro anterior, existe una gran diversidad en los resultados, segn las
caractersticas de los SNIP de cada pas, los tamaos de los pases y sus particularidades.
El indicador porcentaje del presupuesto nacional que se corresponde a inversin, presenta
para el ao 2013 diferencias notables entre pases con proporciones del presupuesto pblico destinado
a inversin de entre un 7% en Paraguay a un 44% en Panam.
Respecto a los montos de inversin pblica registrados en los SNIP, tambin hay diferencias
considerables, cuya explicacin puede atribuirse a los distintos tamaos y organizacin del Estado,
con pases como Honduras en donde la totalidad de la inversin est incorporada en el presupuesto
nacional y en el SNIP; y pases como Chile en que, a pesar de tener un sistema bastante desarrollado,
slo un tercio (34%) de la inversin pblica total entra al sistema nacional de inversiones, indicador de
magnitud similar al encontrado en Guatemala (39%).
118
CEPAL
CUADRO 24
INDICADORES DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIN PBLICA
Indicador
Porcentaje del presupuesto
nacional que corresponde a
inversin (presupuesto 2013).
Argentina
Chile
Guatemala
Honduras
Panam
Paraguay
9%
22%
17%
44%
7%
Inversin pblica que es

registrada en el SNIP
95%
(2012)
34% (2011)
39%
(2012)
100%
(todos los
aos)
Porcentaje de las entidades

que hacen parte del Estado
que deben registrar sus
iniciativas de inversin en el
SNIP. (2012)
94%
100%
76%
100%
87%
100%
Porcentaje de los funcionarios

del SNIP que cuentan con
formacin universitaria en
evaluacin socio-econmica
de proyectos. (2012)
100%
57%
50%
Porcentaje del total de los

proyectos presentados al SNIP
que son recomendados
positivamente. (2012)
100%
66%
50%
67%
100%
Proyectos inscritos en el SNIP

para los cuales se ha calculado
un VAN o VAC o CAE.
(2012)
100%
0,2%
88%
20%
Nmero de proyectos que

recibieron financiamiento a
los cuales el SNIP les hace
seguimiento fsico financiero
durante la ejecucin. (2012)
2.006
4.333
3.657
211
200 (2010)
666 (2011)
619 (2012)
Nmero de proyectos que han

sido sometidos a evaluacin
ex post.
Fuente: Elaboracin propia e base a encuesta a directores de SNIP, 2013.
Institucionalmente se aprecian buenos resultados para todos los pases respecto al uso de los
sistemas de inversin, pues la gran mayora de stos cuenta con la totalidad o casi la totalidad de sus
entidades pblicas que registran sus inversiones en el SNIP, destacando el caso de Chile en donde
adems de las entidades del gobierno central y de las secretaras o ministerios, se incluye a los 346
municipios existentes en el territorio; lo mismo que Honduras que incluye en el sistema hasta las
universidades pblicas.
Respecto a la formacin del recurso humano, y por consiguiente las capacidades tcnicas o
profesionales dedicadas al SNIP, existe poca informacin de parte de los pases, conocindose el
nmero de funcionarios totales, pero no los que poseen capacitacin en evaluacin socioeconmica de
proyectos, encontrndose este indicador solo para Chile (100%), Guatemala (57%) y Paraguay (50%).
Un indicador que debera dar cuenta de la calidad de los proyectos formulados es el porcentaje de
proyectos presentados al SNIP que son recomendados positivamente. Para el ao 2012 se observan
buenos resultados para este indicador en los pases sobre los cuales se consigui informacin, con valores
de 100% en Paraguay y Argentina, 66% en Chile, 67% en Honduras y 50% en Guatemala.
En general a todos los proyectos que son evaluados se les aplica la metodologa de
cuantificacin de indicadores socioeconmicos como son el VAN, VAC y CAE, no aplicndose dicho
instrumento a los proyectos que se presentan a modo de perfil. Esta razn explica que no se logre el
119
CEPAL
100% en los resultados obtenidos en el indicador Proyectos inscritos en el SNIP para los cuales se ha
calculado un VAN o VAC o CAE, demostrando la universalidad de esta metodologa en la regin.
Respecto al seguimiento fsico / financiero encontramos que los pases realizan seguimiento al
100% de los proyectos. Este seguimiento es principalmente del tipo financiero, con un nmero de
proyectos en seguimiento para el ao 2012 de 3.657 en Panam; 211 en Paraguay; 2.066 en Argentina
y 4.333 en Guatemala.
Finalmente, tal como se describi anteriormente, el indicador del nmero de proyectos
sometidos a evaluacin ex post, muestra lo incipiente que es este tema en los pases, pues solamente
Chile presenta proyectos evaluados, en nmero creciente ao tras ao, alcanzando un total de 619
proyectos para el ao 2012.
4. Desafos de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica

Existen importantes avances en los sistemas de evaluacin y monitoreo de proyectos de inversin
pblica en los pases estudiados. No obstante, se debe considerar que la informacin que se utiliz fue
la entregada por los pases que participan en la Red de SNIPs (16 en total), que han trabajado en el
tema y presentan cierto desarrollo. Por ello, a pesar de los notorios avances alcanzados en la regin,
se requiere seguir trabajando en algunos aspcetos sustantivos y desafos que se proponen a
continuacin.
Mejorar las capacidades de los equipos tcnicos

La operacin de un SNIP requiere de personal altamente calificado capaz de aplicar en forma
cotidiana metodologas, no siempre simples, a la preparacin y evaluacin de proyectos. Este
requerimiento no es fcil de alcanzar y, ms an, de mantener en el tiempo, dada la alta rotacin de
funcionarios que suele existir en el sector pblico, en particular de aquellos ms calificados. Por ello
es imprescindible consolidar, como elemento fundamental en los SNIP, un programa de formacin y
perfeccionamiento permanente en el mbito de la formulacin y evaluacin privada y social de
proyectos. Esto puede lograrse con una administracin directa o en convenio, con entidades con
amplia experiencia en capacitacin, como pueden ser organismos internacionales especializados como
por ejemplo el ILPES de la CEPAL, universidades o centros de estudio; complementando con becas
de perfeccionamiento para personal clave.
Modernizacin de los sistemas de informacin

Los sistemas de informacin son un elemento necesario para el manejo de los SNIP dado el enorme
volumen de datos de proyectos que deben registrarse y procesarse. Por lo anterior, todos los SNIP, en
mayor o menor medida, han dedicado importantes esfuerzos al desarrollo y modernizacin de sus
bases de datos, conocidas usualmente como Bancos de Proyectos. Especialmente desafiante es
aprovechar los avances en las TIC para mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia en el manejo de
la informacin. Por ejemplo, los sistemas de informacin de los SNIP, ms conocidos como Bancos
de Proyectos, no han evolucionado an a la utilizacin de datos en la nube, plataformas digitales con
datos en formatos abiertos para uso social, y no todos aprovechan plenamente las potencialidades de la
llamada Web 2.0 y las redes sociales.
Fortalecer la transparencia
Los sistemas de informacin no deben concebirse solo para el manejo interno de informacin sobre las
inversiones, sino que deben considerar la entrega de informacin a la ciudadana de los proyectos y
programas presentados, evaluados, aprobados y ejecutados, de manera que exista transparencia en el
proceso de inversin y sus resultados. Algunos SNIP ya ponen a disposicin en la web informacin sobre
los proyectos que registran, en general en forma limitada, pero no hay an experiencias en la regin de
120
CEPAL
SNIP que participen en iniciativas de gobierno abierto poniendo los datos que registran a disposicin de la
ciudadana y organizaciones sociales en formatos estandarizados y fcilmente trabajables.
Consolidar y mejorar la evaluacin socio-econmica de proyectos

La evaluacin ex ante es fundamental para una correcta asignacin de los recursos de inversin y, por
tanto, para que los sistemas de evaluacin se justifiquen con base en sus resultados. Por lo general la
ejecucin de las inversiones no tiene vuelta atrs; una vez iniciado un proyecto es poco probable que
se abandone, aun cuando nueva informacin revele la inconveniencia de su ejecucin. Por ello, es
crucial contar con estudios ex-ante detallados y confiables (formulacin y evaluacin socioeconmica) a fin de evitar la asignacin de recursos a proyectos de dudosa rentabilidad.
Asimismo, es importante lograr que los resultados de las evaluaciones sean tomados en
cuenta al momento de que las autoridades polticas decidan adelantar determinados proyectos, para lo
cual la calidad y confiabilidad de dichas evaluaciones es un requisito. Otro desafo relacionado con la
evaluacin es continuar desarrollando las metodologas especficas a fin de cubrir un mayor nmero
de sectores y tipologas de proyectos, as como desarrollar software que facilite la utilizacin de
las metodologas.
Integracin de los proyectos en planes de inversin de mediano plazo

De nada sirve la planificacin si no se traduce en acciones concretas conducentes al logro de los
objetivos. Asimismo, inversiones dispersas y no conducentes a objetivos claros no lograrn atender
objetivos estratgicos de mediano y largo plazo. Se requiere pues una buena integracin de los
proyectos y programas en planes de inversin de mediano y largo plazo alineados con los objetivos
del plan nacional de desarrollo. Desafortunadamente, en la mayora de los pases de la regin no se ha
avanzado mucho en este sentido.
Incorporacin plena las inversiones, costos de mantenimiento y gastos de

operacin en el presupuesto
Complementario al punto anterior, mejorar la programacin de la inversin pblica en el presupuesto
es un desafo importante. Se requiere establecer marcos y compromisos presupuestarios de mediano
plazo para garantizar el financiamiento necesario para concluir obras con plazos de ejecucin que
superen el ao fiscal. Asimismo, es de suma importancia incorporar en presupuestos futuros los
requerimientos de inversin en mantenimiento de las obras, ya que si no se da un mantenimiento
apropiado y oportuno el deterioro de la infraestructura se acelera incrementndose exponencialmente
los costos para llevarla nuevamente a un pleno nivel de servicio. Por ltimo, deben presupuestarse
tambin los requerimientos de gasto corriente asociados a los gastos de inversin a fin de asegurar la
continuidad de su operacin.
Mejorar los sistemas de seguimiento fsicofinanciero

Los SNIP nacieron con un enfoque de repositorio de proyectos candidatos a financiamiento,
agregndose paulatinamente nuevas funcionalidades, en particular para dar seguimiento a las
inversiones. Ello ya que un problema frecuente en los procesos de inversin es la baja ejecucin de los
proyectos una vez aprobados. En paralelo, los Sistemas de Integrados de Gestin Financiera
SIGFE tambin fueron incorporando funcionalidades para permitir asociar avances financieros al
avance fsico de las obras. Ello llev, en algunos pases, a duplicidades en este tipo de aplicaciones,
con la consecuente prdida de eficacia y eficiencia. Se ha avanzado recientemente en el diseo de los
sistemas de seguimiento fsico-financiero de obras, as como en una integracin de los SNIP y los
SIGFE. Pero an faltan avances en este campo en la mayor parte de los pases de la regin. Asimismo,
121
CEPAL
falta avanzar en cuanto al acceso de la sociedad civil a la informacin de seguimiento, para permitir el
correcto control social y la eventual rendicin de cuentas.
Institucionalizar la evaluacin ex post

Los SNIP centran su accionar en la evaluacin ex ante y, en algunos casos, en el seguimiento fsico y
financiero de las obras. Pero para saber si el proyecto de inversin logra lo propuesto en cuanto a
resultados e impactos esperados se requiere realizar una evaluacin ex post. Esta no solo entrega
informacin respecto al desempeo del proyecto evaluado, sino que, ms importante an, nos brinda
lecciones respecto a cmo mejorar el diseo, y evaluar, implementar y operar los proyectos. Y gracias
a estas lecciones aprendidas es posible ir mejorando, en un crculo virtuoso, la operacin y los
resultados e impactos de los SNIP en el desarrollo econmico y social de los pases.
Desafortunadamente la evaluacin ex post se realiza, en casi todos los pases, de manera casustica,
usualmente a requerimiento de entidades financieras multilaterales o agencias de cooperacin tcnica,
y las lecciones aprendidas no se incorporan los procedimientos de los SNIP.
Integracin de los programas pblicos a los SNIP

Los SNIP registran, en casi todos los pases, los proyectos de inversin. Pero los programas pblicos
suelen quedar fuera de estos. Los programas nuevos no son, en casi todos los casos, sujetos a
evaluacin socio-econmica en forma previa a asignarles recursos. Asimismo, la evaluacin de
resultados e impactos de programas pblicos suele recaer en instituciones diferentes de aquellas que
adelantan evaluacin ex post de proyectos. Ello produce duplicidad de esfuerzos en algunos casos,
como sucede en programas de obras mltiples, donde una entidad puede estar realizando evaluacin
ex post de proyectos incluidos en el programa mientras otra evala resultados e impactos del programa
en su conjunto, sin que exista una adecuada coordinacin.
5. Ejecucin de programas y provisin de servicios pblicos

Modelos de gestin
Los programas pblicos son instrumentos con los cuales los Estados materializan las polticas
pblicas. Concretamente se usan para entregar bienes y servicios, los cuales pueden ser de naturaleza
pblica o esencial, como tambin bienes y servicios privados necesarios de proveer para el logro de
algn objetivo que solucione un problema especfico de una poblacin y que, por tanto, generan
valor pblico.
Segn la naturaleza del programa pblico, existen diferentes formas de proveer o ejecutar
estos programas en los diferentes pases, e incluso dentro de un mismo pas. Es posible encontrarse
con la prestacin o entrega directa del bien o servicio; mediante la entrega de incentivos al sector
privado para que ste los provea; mediante la accin de organismos no gubernamentales, de gobiernos
locales, etc. En el caso de los programas pblicos, para obtener los resultados e impactos deseados,
adems de una eficaz y eficiente gestin, es necesario un buen diseo de los programas. Esto es, que
exista un correcto diagnstico de la situacin a resolver y una adecuacin de la solucin propuesta a la
necesidad. Este buen diseo sumado a una buena gestin, cualquiera sea el modelo a seguir, permitir
lograr un producto que finalmente solucione un problema y aporte a la funcin del Estado como
garante del bien comn y el desarrollo de los distintos sectores que lo conforman.
Segn lo anterior, no es posible generalizar, categorizar ni evaluar a los pases segn el
modelo de gestin de sus programas pblicos, pues son muy variables. Tampoco hay una receta
respecto a qu es lo ptimo, pues para considerar que existe o no una buena gestin pblica, es
necesario un anlisis particular de cada programa, considerando las caractersticas de su poblacin
objetivo, los objetivos esperados, los bienes y servicios entregados, y los resultados obtenidos;
122
CEPAL
analizando si el modelo de gestin se adeca al diseo del programa y si ste se implementa en pos de
facilitar el logro del desempeo deseado.
Desafos en la ejecucin de programas pblicos

Considerando que no es posible recomendar un modelo ptimo para la gestin de los programas,
pues no hay una receta copiable, sino que depende del tipo de programa y las condiciones propias de
cada pas, y dentro del pas, de las caractersticas de la poblacin objetivo, el desafo en este tema es
realizar un monitoreo y evaluacin de los modelos de gestin implementados para cada programa o
grupo de programas pblicos. Este monitoreo y evaluacin debe considerar aspectos claves como son
la estructura organizacional o funcional, el soporte de recursos humanos; los mecanismos de
coordinacin, asignacin y transparencia de recursos; los procesos de produccin de cada uno de los
bienes y/o servicios que entrega el programa, con sus mecanismos, controles, insumos, productos,
responsables y ejecutores, cada uno considerando las particularidades del programa y del pas.
Provisin de servicios pblicos

Una de las principales formas que tienen los Estados para el suministro de bienes pblicos esenciales,
es la provisin de servicios pblicos. Mediante stos se ponen a disposicin servicios como la
educacin y la salud, y otras prestaciones del Estado para el bienestar ciudadano, entre las que se
encuentran el mantenimiento de la ley y el orden, la defensa, la proteccin de los derechos de
propiedad intelectual, el fomento productivo, esparcimiento, sistemas para proteger a las personas de
contingencias como el desempleo, la enfermedad, la pobreza durante la vejez, etc.
En los pases existe gran heterogeneidad en el ejercicio de estas funciones, respecto a la forma
de producir y entregar estos servicios, con la existencia de diferentes mecanismos, como son la
prestacin directa del servicio, la regulacin o incentivos para que el sector privado los entregue,
mecanismos mixtos de entrega, etc. Estos mecanismos han sido influidos por el desarrollo de una
economa de mercado y el proceso de globalizacin, lo que sumado a las restricciones fiscales y a los
cambios sociales, han generado diversos procesos de transformacin de los Estados. Histricamente el
sector pblico durante los ltimos 70 aos se desarroll como un enorme proveedor de servicios,
donde la interaccin entre el Estado y sus ciudadanos es permanente, con una tendencia a un
incremento del tamao del Estado. En trminos de gasto y de dotacin de personal, este sector ha
pasado de representar menos de una dcima parte de los ingresos nacionales a ser ligeramente inferior
a la mitad del ingreso nacional en la mayora de los pases desarrollados46.
En las ltimas dcadas esta tendencia se ha revertido al incorporarse nuevos mecanismos de
interaccin y cooperacin del Estado con el sector privado, con lo cual el trmino de sector pblico
tambin ha evolucionado. Segn la metodologa de Government at a Glance (OECD)47, los criterios
para definir el mbito pblico son: si el financiamiento de las instituciones comprendidas es pblico,
si la propiedad es pblica y criterios sectoriales como reas que atiende el sector pblico con
financiamiento pblico, sean estos provistos por el propio sector pblico o por empresas privadas,
como es el caso en algunos pases en materia de salud y educacin. A continuacin se muestra un
resumen (vase el cuadro 25) del tipo de instituciones, nivel de gobierno y de su tipo de provisin
y propiedad.
46
47
Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012 OCDE/CEPAL 2011.

Ver: http://www.oecd.org/gov/indicators/govataglance.
123
CEPAL
CUADRO 25
CARACTERIZACIN DE INSTITUCIONES Y LA PROVISIN DE SERVICIOS PBLICOS
Nivel
Gobierno general
Instituciones
que lo
componen
Ministerios,
defensa,
subsectores
funcionales
(escuelas,
hospitales
pblicos)
Corporaciones / Empresas pblicas
Tipo de
provisin y
propiedad
Instituciones con financiamiento

y propiedad pblica
Seguridad
Social
Instituciones
privadas sin
fines de lucro
proveen de
bienes pblicos
Empresas
privadas
Provisin de servicios pblicos por

privados, con financiamiento
pblico
Empresas
pblicas
proveen de
bienes y
servicios
pblicos
Concesiones,
monopolios
legales
Provisin
pblica con
propiedad
pblica
Provisin
privada y
propiedad
privada de
servicios
pblicos
Fuente: Resumido de Goverment at a Glance, (2009).
Como se aprecia en el cuadro anterior, existen distintos modelos de provisin de los bienes y
servicios pblicos que son responsabilidad de los Estados. Incluso dentro de un mismo pas existen
diferencias segn la naturaleza del servicio, el tamao del Estado, sus capacidades, las visiones de las
autoridades polticas, etc. Al respecto, no existe una receta referida a qu modelo de entrega de los
servicios es el ptimo, pues cualquiera que sea, depender de la calidad de la gestin y del contexto
institucional. Un Estado grande o pequeo no es sinnimo de mejores resultados, por lo tanto, la
respuesta no es necesariamente ms Estado o menos Estado, sino mejor Estado, abocado a las
tareas que desempea con mayor calidad, a fin de generar confianza y promover el desarrollo
socioeconmico de los pases. La gestin pblica debe adaptarse a los distintos modelos de gestin en
la provisin de los servicios, generando buenos productos que cumplan con las expectativas
ciudadanas. Esto requiere un Estado moderno, que considere mecanismos fluidos de relacin entre las
redes de los rganos pblicos, organizaciones sin fines de lucro, ciudadana y las empresas privadas.
Lo anterior no siempre es fcil, debido a que las instituciones pblicas enfrentan en forma
simultnea mltiples metas y deben responder a diversos mandatos y funciones que les atribuyen los
procesos polticos mediante la legislacin y atencin de las necesidades de los ciudadanos. De esta
manera, la correcta gestin pblica debe considerar la aplicacin de sistemas de equilibrio de los
poderes, el fomento de la apertura y de la transparencia; as como los mecanismos de control y
evaluacin que permitan reducir el riesgo de corrupcin, para que, con la participacin de distintos
organismos pblicos y privados, puedan cumplirse los objetivos estratgicos del Estado.
Los pases de Amrica Latina y El Caribe cuentan con distintas formas de proveer servicios
pblicos, como la educacin, la salud, el transporte urbano, la seguridad, etc., con grados variables de
participacin del sector privado. Un indicador pertinente para medir la participacin del sector privado en la
provisin de servicios pblicos es el Porcentaje de Gasto Pblico que es ejecutado por el sector privado
(outsourcing) pero en la regin no existe informacin disponible sistematizada que permita su anlisis de
manera consistente y comparable. Una forma de aproximarse a los resultados finales en la entrega de los
servicios externalizados es mediante la opinin de la comunidad respecto al beneficio de las
privatizaciones de los servicios pblicos estatales, tal como se presenta en el cuadro 26.
124
CEPAL
CUADRO 26
GRADO DE SATISFACCIN CON LA PRIVATIZACIN DE LOS SERVICIOS
PBLICOS ESTATALES
(En porcentajes de encuestados que se declaran mucho ms satisfechos
y ms satisfechos con los servicios privatizados)
2008
2009
2010
Argentina
32,8
27,1
33,7
Bolivia (Estado Plurinacional de)
55,8
59,5
Brasil
53,7
57,2
55,0
Colombia
34,4
41,6
35,3
Chile
22,2
25,3
29,7
Ecuador
63,1
49,8
49,7
El Salvador
49,9
42,9
31,7
Guatemala
18,9
Pas
29,9
40,8
Honduras
40,2
43,0
Mxico
40,9
Nicaragua
24,0
28,5
38,9
Panam
21,0
38,8
39,7
Paraguay
41,1
34,4
43,2
Per
30,1
33,6
32,1
44,0
35,8
37,8
26,7

Repblica Dominicana
Fuente: Latinobarmetro (2010).
La encuesta a la que se hace referencia realiza la siguiente pregunta: se han privatizado

servicios pblicos estatales, de agua, luz, etc.; tomando en cuenta el precio y la calidad; est usted hoy
da mucho ms satisfecho, satisfecho, menos satisfecho o mucho menos satisfecho con los servicios
privatizados. Los resultados muestran bastante diferencia entre los pases, con una tendencia o
percepcin general negativa respecto a las privatizaciones, pues en la gran mayora de los pases
menos de la mitad de los encuestados no estn satisfechos. Guatemala lidera la insatisfaccin, con
menos del 20% del total de encuestados que se considera satisfecho en el ltimo ao. En el otro
extremo se encuentra Brasil, que para en el mismo ao muestra que un 55% de la poblacin se
encuentra satisfecho o muy satisfecho con la privatizacin de los servicios (vase el cuadro 29).
La diversidad encontrada entre los pases tambin se presenta para un mismo pas en los
distintos aos para los cuales hay informacin, no encontrndose ningn patrn en las respuestas.
La variabilidad de los resultados presentados anteriormente puede explicarse por los diferentes
momentos y resultados en los procesos de privatizacin en los pases; las diversas modalidades de
implementacin, las externalizaciones que se hayan presentado, las caractersticas de las empresas privadas,
y variables propias de los ciudadanos, tales como aspectos culturales e idiosincrasia.
Desafos para la provisin de servicios pblicos

El principal desafo de los pases es compatibilizar la eficiencia en la entrega de los servicios pblicos
con la calidad de estos servicios, para lo cual no es posible entregar recetas, pero s se esperara un
constante mejoramiento de los procesos, regulaciones y, en general, de la gestin de la provisin de
los servicios, lo que requiere un permanente monitoreo y evaluacin. Es por todo ello que el vnculo
entre indicadores de desempeo, calidad de servicios pblicos y marcos regulatorios son elementos
cada vez ms relevantes para una gestin pblica de calidad (vase el recuadro 7).
125
CEPAL
RECUADRO 7
INDICADORES DE DESEMPEO Y CALIDAD REGULATORIA (OCDE)
La regulacin juega un papel fundamental en el equilibrio entre el crecimiento econmico, el desarrollo social
y la preservacin ambiental; la regulacin es un factor de crecimiento y de calidad de vida. Los servicios pblicos,
por ejemplo, juegan un papel fundamental en el desarrollo de los pases. De la forma en que estn organizados
depende que los ciudadanos y las empresas puedan tener un crecimiento y desarrollo estables, sin incurrir en costos
excesivos y daar al ecosistema. Asimismo la inversin en infraestructura como estrategia anti cclica a las crisis
internacionales, y su correlacin con el crecimiento del PIB, as como el papel de los reguladores en la reduccin de
la pobreza a travs de los ODM son indiscutibles en la experiencia del desarrollo de la regin.
Qu es la poltica regulatoria? Es un instrumento de poltica pblica para alcanzar los objetivos de gobierno a
travs de la utilizacin de las normas, leyes y otros instrumentos para ofrecer mejores resultados econmicos y
sociales y por lo tanto mejorar la vida de los ciudadanos y las empresas.
La poltica regulatoria puede definirse en trminos generales como una poltica explcita "a nivel de todo el
gobierno", dinmica y coherente para perseguir la regulacin de alta calidad. Una parte clave de los principios
rectores de la OCDE para la Calidad y Desempeo Regulatorio es que los pases adopten programas generales de
reforma de la regulacin que establecen los principios de "buena regulacin", as como un marco para la aplicacin.
En este contexto, en 2005, la OCDE desarroll indicadores de calidad normativa dentro de un marco de 12 temas de
gobernanza regulatoria. Estos son la poltica reguladora, la gestin regulatoria y la coherencia de polticas, la
planificacin, los procesos de regulacin, el acceso a la regulacin, los procedimientos de consulta con las partes
afectadas, anlisis de impacto normativo, la simplificacin administrativa de licencias y permisos, reduccin y
medicin de administracin cargas, la autoridad de supervisin reguladora central, la revisin ex-post y la
evaluacin, y el nmero de regulaciones. Para mayores informaciones respecto al sistema de indicadores, vase
www.oecd.org/regreform/indicators.
De acuerdo a la OCDE, un buen sistema de gestin regulatoria sistemticamente coadyuva a identificar las
mejores opciones de poltica pblica. Permite proteger la salud, la seguridad pblica y el medio ambiente, y
contribuye a reducir las cargas innecesarias a la ciudadana y la empresa privada. Promueve la transparencia en los
procesos de diseo de regulacin, como tambin en el acceso a informacin respecto a su implementacin.
Fuente: OCDE, 2009. Improving the Quality of Regulations, OECD Observer Policy Brief, OCDE.
D. Los sistemas de seguimiento y evaluacin

Los pases de la regin han comenzado a realizar un conjunto de transformaciones de las estructuras y
procesos de las instituciones del sector pblico con la creacin de sistemas de evaluacin como un
componente fundamental de los procesos de gestin, junto con el desarrollo de sistemas integrados de
medicin e informacin que alimenten las decisiones estratgicas de los gobiernos y la rendicin de
cuentas hacia la ciudadana. En los siguientes prrafos se presenta la situacin de los modelos de
gestin y los sistemas de evaluacin que priman en la regin, en relacin con el diseo e
implementacin de las polticas pblicas48.
1. Los fundamentos de la evaluacin

La gestin por resultados del desarrollo (GpRD) busca crear el mayor valor pblico posible con los
recursos disponibles, con el propsito de generar cambios sociales con equidad y sostenibilidad, para
lo cual utiliza en forma coordinada distintos sistemas e instrumentos de gestin que orientan la accin
de los actores pblicos. Dentro de estos instrumentos destacan los Sistemas de Monitoreo y
Evaluacin (M&E) del quehacer pblico.
48
Este captulo se bas principalmente en el documento en vas de publicacin Sistemas de evaluacin y polticas
pblicas en Amrica Latina, se est avanzando? preparado por Rosario Bello, consultora del ILPES.
126
CEPAL
Una correcta evaluacin49 debe tener un enfoque hacia adentro y hacia afuera, es decir, hacia
la valoracin de los procesos internos de control (modernizacin de la dotacin de recursos humanos,
operativos, tecnolgicos, organizacionales, etc.); y hacia el sujeto de la intervencin del Estado, es
decir, el ciudadano, especficamente hacia la satisfaccin de sus necesidades.
Existen cuatro razones principales que sustentan la creacin de sistemas de monitoreo y
evaluacin en los pases de la regin: i) darle mayor racionalidad a los ajustes y correcciones fiscales
dentro de un marco de modernizacin y racionalizacin de la gestin pblica50; ii) la percepcin de los
gobiernos respecto a que deben pagar un costo poltico cada vez ms alto por la mala gestin de
programas pblicos; iii) la mayor demanda de participacin y transparencia por parte de la sociedad; y
iv) una tendencia creciente de la ciudadana por exigir servicios efectivos con respuestas sostenibles,
lo que obliga al Estado a legitimarse sobre la base de un mejor desempeo pblico.
La evaluacin, por tanto, es conceptualizada como una funcin crtica de la administracin
pblica, y como un instrumento que consolida la informacin necesaria para alimentar las decisiones
de presupuesto y la cuenta pblica. No obstante lo anterior, la institucionalizacin de los sistemas de
seguimiento y evaluacin no es fcil, pues requiere de un compromiso poltico, capacidades tcnicas y
una poltica de incentivos, tanto para realizar evaluaciones como para usar sus resultados en el proceso
de toma de decisiones.
La evaluacin sirve entonces para controlar el uso de los recursos pblicos en la provisin de
bienes y servicios pblicos (justica, salud, defensa, etc.), la administracin de los grandes
desequilibrios (macroeconmicos, sociales y ambientales), la acumulacin de capital social, fsico y
humano; y la consolidacin de los procesos de gobernabilidad democrtica.
La actividad de evaluacin, se puede plantear como una valoracin en tres niveles articulados
del quehacer pblico: macro (evala las prioridades polticas de largo y mediano plazo), meso (se
enfoca a evaluar la poltica sectorial e intersectorial de mediano plazo y la institucionalidad pblica
que la opera) y micro (se centra en la medicin de procesos de gestin y desempeo de corto plazo).
Estos niveles deben hacer uso de un men de distintos tipos de evaluaciones.
Definida de esta manera, la evaluacin se convierte en un mecanismo articulador y transversal
pues tiene el potencial de vincular los contenidos de formulacin de las polticas pblicas con su
implementacin, con la gestin de los recursos y los efectos sociales, y adems, refleja la interaccin
entre los distintos sectores de gobierno. Como se aprecia en el diagrama 5, los sistemas de M&E
buscan medir los resultados producidos por el gobierno (productos, resultados intermedios e
impactos); proporcionar informacin sobre el desempeo de las polticas, los programas y los
proyectos pblicos (en los niveles nacional, sectorial o sub nacional); identificar qu funciona, qu no
funciona y las razones; y proporcionar informacin sobre el desempeo de los gobiernos, de los
ministerios y agencias, y de los supervisores y sus equipos de staff.
De esta manera, la evaluacin se refiere al desempeo y debe mirarse desde el punto de vista
de un sistema, donde los componentes son: 1) planificacin-programacin-presupuesto (por
ejemplo, planes nacionales de desarrollo, planificacin sectorial, planificacin - programacin
49
50
Se define como aquella actividad que alimenta el presupuesto, las decisiones sobre prioridades pblicas, y la
rendicin de cuentas sobre la concordancia entre prioridades de asignacin de recursos y los xitos o fracasos
posteriores desde una ptica de impacto, eficacia, eficiencia, calidad y gestin.
Cambios polticamente intencionados en los fines perseguidos por el estado o en su institucionalidad as como en
las estructuras y procesos de organizaciones del sector pblico. Estos cambios estn vinculados con cuatro mega
tendencias: i) los intentos por reducir el tamao del estado; ii) la privatizacin o cuasi privatizacin de servicios
pblicos; iii) la incorporacin de tecnologas de informacin y comunicaciones (TIC) en la produccin y
distribucin de servicios pblicos, y iv) el desarrollo de una agenda internacional enfocada en los temas de gestin
pblica, diseo de polticas pblicas, y cooperacin intergubernamental. Vase Mauricio Olavarra (2010).
Efectividad en la Gestin Pblica. Universidad de Chile Revista de Ciencias Sociales N52:11-36 (enero-abril).
127
CEPAL
presupuestaria, etc.); 2) monitoreo y evaluacin (por ejemplo, sistema de indicadores de gestin y

resultados, evaluacin de gestin, productos, resultados intermedios, de Impacto, etc.); y 3) rendicin
de cuentas (por ejemplo, informes de evaluacin anual, resultados de la gestin pblica, memorias
anuales, etc.).
DIAGRAMA 5
EVALUACIN EN LA CADENA DE VALOR Y TIEMPOS
Fuente: Bello (2014).
Cualquiera sea el tipo de evaluacin, requiere estar inserta en un sistema de M&E que
contemple un levantamiento y recoleccin sistemtica y regular de informacin suficiente para evaluar
en forma objetiva los aspectos definidos. Adicionalmente, estos sistemas deben contar con una
institucionalidad bien definida, que puede ser a nivel de agencia individual, sectorial, una secretara,
un comit ejecutivo, etc.
2. Sistemas de monitoreo y evaluacin (M&E)

En el cuadro 30 es posible apreciar los diferentes niveles de desarrollo de los sistemas de M&E en la
regin, pudindose observar amplias diferencias entre los pases: un grupo de ellos en un Estado ms
avanzado con un uso permanente, un sistema institucionalizado, metodologas e instrumentos
formalizados, y utilizacin de la informacin para la toma de decisiones tcnicas, presupuestarias y de
alto nivel. Entre estos pases se encuentran Chile, Brasil, Colombia, Costa Rica y Uruguay.
En el resto de los pases el sistema est en vas de institucionalizacin, desarrollando procesos
de elaboracin de los instrumentos y las metodologas, aunque an hay pases como Belice, El
Salvador, Guyana, Nicaragua, Suriname, Hait, Trinidad y Tobago, en los cuales no existen sistemas
de M&E institucionalizados.
128
CEPAL
CUADRO 27
USOS DE LOS SISTEMAS DE EVALUACIN Y MONITOREO (M&E)a
Para qu se usa el sistema
de monitoreo y evaluacin,
principalmente?
Frecuente:
Muy frecuente:
el sistema est institucionalizado y
cuenta con metodologas e
instrumentos formalizados.
Para tomar decisiones

tcnicas y presupuestarias
Chile
Para tomar decisiones de

alto nivel
Brasil, Colombia, Costa Rica,

Uruguay
el sistema est
institucionalizndose y se estn
elaborando los instrumentos y
las metodologas
Poco frecuente:
el sistema est
comenzando a
implementarse
Bolivia, Ecuador, Mxico
Para corregir cumplimiento

de metas
Argentina, Guatemala
Honduras, Nicaragua,
Panam, Paraguay,
Per, Guyana

a
Las variables del cuadro son de autora de Garca y Garca (2010: 79).
3. Institucionalidad de los sistemas de monitoreo y evaluacin

La evaluacin debe ser una funcin crtica de la administracin pblica, y un instrumento que
consolide la informacin necesaria para alimentar las decisiones de presupuesto y la cuenta pblica.
No obstante lo anterior, la institucionalizacin de los sistemas de M&E y de sus funciones no ha sido
fcil, pues requiere de un compromiso de los niveles ms altos del sector pblico y el apoyo de las
autoridades polticas. Adems, para que los ministerios tomen en serio el M&E, se han requerido
fuertes incentivos tanto para ponerlos en marcha como para usar la informacin generada en el
proceso de toma de decisiones.
La revisin de las experiencias en la regin indica que los gobiernos, con mayor o menor
celeridad, han desarrollado sistemas de evaluacin. Entre 2012 y 2013, un 56% de los pases de
Amrica Latina y el Caribe tienen sistemas de M&E formalizados legalmente, pero solo un 32% est
en pleno funcionamiento (vase el grfico 34), siendo los ms adelantados Brasil, Chile, Colombia,
Mxico y Per.
GRFICO 34
TIENE UNIDAD DE EVALUACIN?
(En porcentajes)
129
CEPAL
En la mayora de los pases los sistemas de M&E se concentran preferentemente en cuatro

entidades transversales que abarcan a todo el gobierno: la secretara de planificacin, la oficina de la
presidencia o secretara de hacienda, o una secretara mixta hacienda-planificacin. Es interesante
notar que las funciones de planificacin y evaluacin estn alojadas en la misma institucin en ms de
la mitad de los pases (58%), como se presenta a continuacin (vase el cuadro 28).
CUADRO 28
INSTITUCIN RESPONSABLE DE PLANIFICAR Y EVALUAR
Institucin
Institucin Planificacin
Oficina de la Presidencia
Mixto: Finanzas y
Planificacin
Institucin de Finanzas (o
Hacienda)
Consejo o Comit especial
Cada Institucin
Quin planifica por pas
Quin evala por pas
Bolivia (Estado Plurinacional de),

Colombia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay,
Per y Trinidad y Tobago.
Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico y Nicaragua.
Brasil, Jamaica, Repblica, Dominicana,
Uruguay, Venezuela.
Bahamas, Guyana, Panam
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guyana,

Paraguay, Trinidad y Tobago, Venezuela
Argentina
Belice
Argentina, Bolivia
Belice
El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica,

Nicaragua, Panam
Brasil, Repblica Dominicana, Uruguay
Chile, Mxico, Per
El contenido de las reformas asociadas a la evaluacin es relativamente similar en los pases

de la regin: se introduce la nocin de desempeo y de indicadores de resultados para medir eficacia,
eficiencia y calidad de los bienes y servicios pblicos; se fortalecen los mecanismos de monitoreo; se
desarrollan sistemas de control de gestin; y se incorpora un men de evaluaciones del quehacer
pblico. Tambin, se observan esfuerzos comunes tendientes a la construccin de objetivos, metas e
indicadores cada vez ms articulados que sienten las bases para una futura medicin de la efectividad
y pertinencia de las polticas pblicas; y procesos de capacitacin51 de sus profesionales en
metodologas de diseo de programas y definicin de indicadores de desempeo.
No obstante las similitudes, la importancia, el foco y el uso que le dan los pases a los diferentes
tipos y mtodos de M&E vara considerablemente. Cuando se monitorea el desempeo, algunos pases se
centran en los indicadores de desempeo de toda la cadena de resultados, es decir comenzando por los
insumos y pasando por los procesos y los productos hasta culminar en resultados e impactos. Chile,
Colombia y Mxico muestran avances en la incorporacin de un men de evaluaciones que dan cuenta de
manera ms integral de la cadena de generacin de valor pblico, incorporando tambin evaluaciones de
impacto rigurosas y financiadas externamente al programa evaluado.
El resto de los pases est focalizado mayoritariamente en alguna de las partes de la cadena con
nfasis en las evaluaciones que miden los niveles de produccin de los bienes y servicios provistos, sus
costos y el desarrollo del cronograma de actividades. En stos, el acento sigue colocado en la eficiencia del
gasto, donde el control financiero y presupuestario constituye la base de dicha evaluacin. De all que las
reformas introducidas tengan un marcado carcter contable. Respecto de los tipos y mtodos utilizados para
la evaluacin, en la mayor parte de los pases se evala con la informacin que se tiene disponible.
Predominan las revisiones relativamente sencillas de programas que se basan, por ejemplo, en el examen de
documentos, en entrevistas a las principales partes interesadas, en debates en grupos focales y en el uso de
cualquier tipo de datos de los programas que est disponible. En algunos pases, se ha intentado avanzar
51
Destacan Mxico, Repblica Dominicana, Costa Rica y El Salvador.
130
CEPAL
hacia una valoracin de los resultados de las polticas y de la calidad de los servicios prestados a travs de
estudios de caso de ndole cualitativo.
4. Funcionalidad de los sistemas de monitoreo y evaluacin

Los sistemas de M&E se concentran principalmente en proveer insumos para la toma de decisiones
presupuestarias y la rendicin de cuentas y, en menor medida, para la gestin de los programas, la
planificacin y la formulacin de programas o polticas. Aunque los pases dif eren considerablemente
en el nfasis que le ponen a estos usos de la informacin de M&E.
En este tema, destacan nuevamente Brasil, Colombia, Costa Rica y Chile, pases en los cuales
el sistema de M&E es muy utilizado, prestando servicios para la toma de decisiones nacionales o
sectoriales, la gestin de programas, la rendicin de cuentas y la formulacin y/o mejoramiento de
programas o polticas pblicas (vase el cuadro 29).
CUADRO 29
USO DE LA INFORMACIN PROVISTA POR LOS SISTEMAS
DE MONITOREO Y EVALUACIN
Pas
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Trinidad y Tobago
Uruguay
Toma de
decisiones
presupuestarias
Planificacin
nacional o
sectorial
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Rendicin
de cuentas
Formulacin y/o
mejoramiento de
programas o
polticas
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Gestin
de
programas
x
x
x
En este mbito, el uso de los indicadores de desempeo ha sido el instrumento que ha tenido
mayor difusin en la regin. Se busca que los decisores claves consideren en forma sistemtica los
objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y las polticas pblicas a lo largo de
todo el ciclo (formulacin, aprobacin, ejecucin y monitoreo y evaluacin). Las experiencias ms
significativas en la regin se han generado en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Per y
Repblica Dominicana (Martner, 2008)52.
52
R. Martner (ed.). (2008:11). Planificar y Presupuestar en Amrica Latina. Serie Seminarios y Conferencias, No 51,
Santiago, Chile. ILPES /CEPAL enero.
131
CEPAL
5. Buenas prcticas en monitoreo y evaluacin (M&E):

el caso de Colombia
Colombia presenta un ejemplo interesante de seguimiento de los resultados e impactos de un conjunto
de programas y proyectos sectoriales orientados al cumplimiento de metas de largo plazo con un
enfoque piramidal.
El Departamento Nacional de Planeacin (DNP), a travs de la Direccin de Evaluacin de
Polticas Pblicas (DEPP) realiza la evaluacin y el seguimiento de los resultados e impactos de las
principales polticas y programas, y de la contribucin de cada sector a los objetivos y prioridades
nacionales del Plan Nacional de Desarrollo. Este anlisis se sustenta en la informacin que produce el
Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA), el cual mediante
la ejecucin de evaluaciones de programas y del Sistema de Programacin y Gestin por Objetivos y
Resultados (SIGOB), sigue el cumplimiento de las metas presidenciales, utilizando aproximadamente
500 indicadores, cuyos resultados se entregan en cuenta pblica53.
La informacin proviene de los tres componentes que conforman SINERGIA:
Seguimiento a resultados, verifica de manera continua el cumplimiento de las metas y

objetivos prioritarios del PND (largo plazo) y planes sectoriales (mediano plazo)
establecidos por los ministerios y departamentos administrativos;
Evaluaciones focalizadas, anlisis exhaustivos del funcionamiento, impacto y evolucin

de las principales polticas y programas del gobierno; y
Sinergia territorial que realiza este seguimiento a nivel de los territorios al que suma una
actividad de fortalecimiento institucional. La difusin de los resultados en el portal54, pone
a disposicin del pblico y sectores interesados los resultados de evaluacin y seguimiento,
para retroalimentar al gobierno, rendir cuentas a la ciudadana y activar el control social.
La produccin de informacin por parte SINERGIA se sustenta en un anlisis vertical e

integrado de variables comunes entre las entidades relevantes del sector en tres niveles: a) gestin
institucional, b) competencias sectoriales e instituciones adscritas, y c) temas estratgicos de la
coordinacin interinstitucional (vase el diagrama 6). De abajo hacia arriba, en el nivel de gestin se
concentra una revisin peridica de las variables comunes de las instituciones en trminos de su
gestin. Para ello disponen de un conjunto de bases de datos55 comunes y de mapas de desempeo
comparado. En el nivel sectorial se realizan anlisis peridicos de indicadores de productos y
resultados asociados a la estrategia del sector, permitiendo verificar el cumplimiento de las metas y
objetivos prioritarios establecidos por los ministerios y departamentos administrativos, e identificar
los que requieren refuerzo. Para ello disponen de una plataforma computacional y de reuniones
peridicas de anlisis y explicacin de los avances.
53
54
55
Desde el ao 2006 al 2012 se han ejecutado 88 evaluaciones, 14 Ejecutiva, 1 Ejecutiva y Resultados, 18 de

Impacto, 2 de Impacto y Operaciones, 2 de Impacto y Resultados, 5 Institucional, 1 Institucional e Impacto, 1
Institucional y Operaciones, 5 Institucional y Resultados, 7 Lnea de Base, 6 Operaciones, 1 Operaciones y Lnea
de Base, 6 Operaciones y Resultados, y 19 Resultados.
www.sinergia.dnp.gov.co/portaldnp.
SIUF Sistema unificado de inversin y finanzas pblicas. SIIF Sistema integrado de informacin financiera. Y
SECOP Sistema electrnico para la contratacin nica.
132
CEPAL
DIAGRAMA 6
ESQUEMA DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN
Fuente: Colombia 2012, Departamento Nacional de Planeacin, disponible en Bello (2014).
DIAGRAMA 7
SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE LAS METAS DE GOBIERNO (SISMEG)
Fuente: Colombia 2012, Departamento Nacional de Planeacin, disponible en Bello (2014).
133
CEPAL
En el nivel estratgico, se realizan anlisis sistemticos de los objetivos y prioridades

nacionales. Para ello cuentan con los tableros de control56 que identifican el aporte de cada sector, y
que combinan con reuniones de revisin peridicas con el consejo de ministros. Otro elemento
complementario al anlisis anterior, y que se quiere relevar es la funcin que cumple el Sistema de
Seguimiento a Metas de Gobierno (SSMG) (vase el diagrama 7) y el tipo de anlisis que desarrolla.
El SISMEG alimenta el nivel estratgico de anlisis. Corresponde a una plataforma
tecnolgica de creacin reciente (2010) que se utiliza para el seguimiento a metas del gobierno
nacional. Cuenta con una arquitectura de informacin basada en servicios, que permite
interoperabilidad con otros sistemas respondiendo as a un seguimiento articulado, y cuenta con
indicadores de desempeo, incluida informacin sobre la percepcin del ciudadano, entre otros.
El tipo de evaluacin que se realiza a partir de la informacin provista por el sistema es la
siguiente: i) avance del sector respecto de los objetivos establecidos en PND (primeras filas); ii)
avance de la institucin en el cumplimiento de los objetivos del PND; y iii) avance respecto de la meta
del cuatrienio con valoracin de semforo (rojo, amarillo y verde).
Adems el sistema provee informacin que permite realizar un anlisis de coherencia entre
los objetivos del cuatrienio y los propuestos en el PND, as como valorar el avance especfico
institucional en funcin del promedio general de todos los indicadores del sector.
6. Desafos de los sistemas de seguimiento y evaluacin

Como se pudo revisar en la seccin anterior, si bien existen avances en los sistemas de seguimiento y
evaluacin de los programas pblicos en los pases de la regin, an existen numerosos desafos que
se presentan a continuacin.
56
Lograr consenso y respaldo poltico: Este es el desafo ms relevante para la

implementacin de un sistema de monitoreo y evaluacin relevante, til, transparente y
consistente. El contexto poltico puede jugar un papel crucial si se quiere que la reforma
de M&E sea verdaderamente asimilada por la totalidad del gobierno.
Institucionalizacin de los sistemas y funciones de M&E: Como ya fue sealado, slo un

32% de los pases cuentan con agencias de evaluacin con sustento legal y normativo en
operacin. En los pases que han institucionalizado los sistemas de M&E esta se ha
convertido en una prctica generalizada del sector pblico valorada por la propia
administracin pblica, la ciudadana, los centros de investigacin, las organizaciones
nacionales e internacionales, entre otros.
Implementar condiciones bsicas para una correcta implementacin y operacin de los

sistemas de M&E. Segn la experiencia de los pases ms avanzados, estas condiciones son:
Contar con sistema de incentivos tanto para realizar el M&E como para usar la
informacin del M&E en el proceso de toma de decisiones;
Capacitacin continua de gerentes y funcionarios de las dependencias del gobierno;
Existencia de un fundamento legal con definicin clara de las funciones y

responsabilidades de los actores principales, (Ministerios de Planificacin y
Finanzas, la Oficina del Presidente, los Ministerios sectoriales y el Congreso);
Los tableros de control es la herramienta de seguimiento de los planes estratgicos sectoriales de los Ministerios. Se
evala el avance de los indicadores sectoriales, temas de gestin y se examina la autoevaluacin sobre los
loros alcanzados.
134
CEPAL
Incorporacin al sistema nacional de M&E de las iniciativas de evaluacin a nivel

estatal y municipal para ampliar su alcance;
La instalacin de agencias autnomas de evaluacin con un carcter eminentemente

tcnico, que aseguran la transparencia y la credibilidad de la informacin que se produce.
Mejorar deficiencias tcnicas y administrativas de las evaluaciones.
Las siguientes debilidades tcnicas que deben ser subsanadas:
Se evala principalmente programas presupuestarios ms no las polticas pblicas, como

tampoco el vnculo entre metas de la planificacin global, la sectorial, y la de los
programas;
La evaluacin de la eficacia del accionar pblico se ha entrampado en una mirada que

reduce el campo de visin a mediciones de la capacidad de producir los objetivos
deseados en la esfera social y econmica a travs de actuaciones e instrumentos del
Estado, sin considerar que adems se debe medir por cmo lo hace, por la calidad de los
productos que genera, y por los atributos del proceso a travs del cual se consiguen
los resultados;
Los sistemas de monitoreo y evaluacin cuentan con un nmero excesivo de indicadores

y metas, de tal manera que las instituciones estn ms preocupadas en contar nmeros de
controles, que de generar los mecanismos necesarios para mejorar la administracin
pblica; si antes eran los procedimientos contables los que ocupaban el lugar de los
objetivos, hoy son los indicadores;
Hay desconexin entre el ciclo general de la poltica pblica, de tal modo que por lo
general la informacin producida por las evaluaciones realizadas, est desfasada, casi no
se utiliza para alimentar las decisiones estratgicas en materia de continuidad de las
programas y de la asignacin presupuestaria;
Los tipos de evaluaciones que se desarrollan (de programas, o de instituciones o a veces

de un sector) no permiten establecer relaciones de causalidad (impacto) respecto de los
temas desigualdad social (educativa, salud, empleo), pobreza y exclusin. En parte
porque al no concebir las polticas pblicas desde una lgica intersectorial, las metas de
los programas slo reflejan una parte disociada del problema, y en parte, porque tampoco
se han realizado mayores esfuerzos por articular los objetivos y metas macro con las
meso y micro.
Vincular el proceso de evaluacin a la planeacin, presupuestacin y valor pblico.

Finalmente para que la evaluacin tenga el impacto esperado, es necesario mejorar la articulacin en
el ciclo de la poltica pblica, con un vnculo plan-presupuesto, asociado a un sistema de evaluacin
con indicadores para medir el desempeo de modo que los decisores claves consideren en forma
sistemtica la informacin sobre resultados alcanzados al tomar las decisiones presupuestarias.
E. La rendicin de cuentas
La etapa final del proceso de gestin pblica, una vez ejecutadas las actividades necesarias para la
entrega de los bienes y/o servicios, es la rendicin de cuentas, accin consistente en darle a conocer a
la comunidad los resultados de la gestin de las instituciones pblicas y sus programas.
La rendicin de cuentas surge de la necesidad de fundamentar en forma transparente las
decisiones pblicas, porque stas por lo general no slo no se conocen sino que adems nadie se hace
135
CEPAL
cargo de tal o cual poltica o medida implementada. Para el ejercicio democrtico y la legitimidad de
la actividad de gobierno, los procesos de rendicin de cuentas se han vuelto indispensables.
Zadek (2006)57, define la rendicin de cuentas como el proceso de lograr que sean
responsables quienes tienen poder y finalmente den una voz o canal de expresin de la gente sobre
temas que repercuten en sus propias vidas. Para el autor la rendicin de cuentas conlleva un sentido
claro de obligacin: la exigencia de cuentas (por derecho). Como en los controles al poder, las
obligaciones de unos son los derechos de otros, la idea de accountability contempla de antemano las
dos nociones, y por tanto se concibe como un proceso y como el resultado de un proceso.
Schedler (2008)58 complementa la definicin, al plantear que rendir cuentas es establecer un
dilogo, abrir un puente de comunicacin permanente, institucional, entre funcionarios y ciudadanos.
Para el autor, la nocin de rendicin de cuentas incluye, por un lado, la obligacin de polticos y
funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico. Por otro, incluye la
capacidad de sancionar a polticos y funcionarios. En esta lnea, la rendicin de cuentas involucra por
tanto el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente de divulgar todos los datos
necesarios. Pero tambin implica el derecho a recibir una explicacin y el deber correspondiente de
justificar el ejercicio de poder.
La rendicin de cuentas, en su dimensin de responsabilidad, apunta a la creacin de espacios de
transparencia. En esto se complementa con los mecanismos de vigilancia, control social, monitoreo y
evaluacin por cuanto son los instrumentos que la crean. De acuerdo con Schedler (2008) en la actividad de
evaluacin habra que distinguir por lo menos los siguientes mbitos de rendicin de cuentas:
Bajo criterios polticos, la rendicin de cuentas evala los procesos de toma de decisin y
los resultados sustantivos de las polticas pblicas; tambin valora las capacidades
personales de polticos y funcionarios.
Bajo criterios administrativos, la rendicin de cuentas pregunta si los actos burocrticos

se apegan a los procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo
hacen con eficiencia razonable.
Bajo criterios profesionales, la rendicin de cuentas vigila por la aplicacin de normas de

profesionalismo, en mbitos como el mdico, acadmico y judicial.
Bajo criterios financieros, la rendicin de cuentas sujeta el uso del dinero pblico a las
disposiciones legales vigentes, pero tambin a estndares de transparencia, austeridad
y eficiencia.
Bajo criterios legales, la rendicin de cuentas monitorea el cumplimiento de la ley.
Bajo criterios constitucionales, evala si los actos legislativos estn acordes con
disposiciones constitucionales.
Finalmente, bajo criterios morales, se preocupa por si los polticos y funcionarios actan
de manera apropiada en trminos de normas sociales prevalecientes, independientemente
de las normas legales vigentes.
La rendicin de cuentas puede ser realizada mediante diversos mecanismos, todos los cuales
buscan que la comunidad conozca los productos entregados y los resultados obtenidos a partir de los
fondos pblicos, siendo un acto fundamental para lograr una percepcin positiva de la gestin de los
gobiernos. A continuacin se analizar cmo es la situacin en los pases de la regin.
57
58
Zadek, S. Reflections on accountability, Londres: AccountAbility, 2006.

Schedler, A. 2008. Qu es la rendicin de cuentas?, Cuadernos de Transparencia. N03. Instituto Federal de
Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), Mxico.
136
CEPAL
1. Situacin de los pases en cuanto a rendicin de cuentas

El Banco Mundial mediante los Worldwide Governance Indicators levanta anualmente el resultado
de seis ndices compuestos que reflejan distintas dimensiones del gobierno. Estos ndices estn
construidos por ms de 30 fuentes de datos distintas, que reportan los puntos de vista y experiencias
de ciudadanos, expertos del sector pblico, privados, empresarios, organismos no gubernamentales,
etc. Uno de estos ndices es el Voice and Accountability, el cual mide el tema de la rendicin de
cuentas (vase el cuadro 30).
El indicador Voice and Accountability se encuentra en un rango de valores entre 2,5 que
indica una dbil accountability hasta 2,5 que es sinnimo de fortaleza en el aspecto evaluado. Como
se aprecia en el cuadro anterior, existe una brecha importante an en este aspecto en Amrica Latina y
El Caribe, con pases como Cuba, Venezuela, Hait y Nicaragua en donde el problema es patente, con
indicadores negativos que muestran una baja transparencia y rendicin de cuentas.
A nivel general los resultados son regulares solamente, con slo un cuarto de los pases con el
indicador sobre el valor de 1, siendo los pases de mejor ranking los representantes caribeos de Santa
Luca y Barbados con valores del indicador cercanos a 1,2.
En general, ms all de los datos, la rendicin de cuentas es un tema que est comenzando en
la regin, y que por lo tanto, an le falta mucho por desarrollarse, siendo ste un tema relevante para
el fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad, as como un factor relevante para el logro de
pactos sociales que permitan a los gobiernos seguir avanzando en sus polticas pblicas en pos del
desarrollo de los pases.
CUADRO 30
NDICE VOICE AND ACCOUNTABILITY
Pas
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Antigua y
Barbuda
0,31
0,27
0,56
0,55
0,66
0,57
0,60
0,59
0,51
0,51
Argentina
0,17
0,33
0,34
0,24
0,37
0,42
0,31
0,26
0,34
0,35
Bahamas
1,16
1,05
1,02
0,98
1,05
1,13
1,15
1,01
0,99
0,98
Barbados
1,34
1,22
1,16
1,06
1,15
1,13
1,06
1,20
1,21
1,21
Belice
0,77
0,68
0,77
0,75
0,52
0,52
0,63
0,76
0,69
0,68
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
0,07
-0,09
-0,19
-0,17
0,06
0,02
-0,03
-0,03
-0,08
-0,08
Brasil
0,40
0,41
0,37
0,44
0,48
0,51
0,54
0,49
0,53
0,50
Chile
1,06
0,98
1,17
1,24
1,04
1,07
0,99
0,98
1,06
1,06
-0,49
-0,46
-0,31
-0,30
-0,21
-0,21
-0,20
-0,18
-0,18
-0,15
Colombia
Costa Rica
Cuba
Dominica
Ecuador
El Salvador
Granada
Guatemala
Guyana
1,10
0,97
0,99
0,81
0,88
0,91
0,94
1,00
1,03
1,01
-1,67
-1,87
-1,83
-1,86
-1,89
-1,86
-1,75
-1,68
-1,58
-1,54
1,11
1,08
1,00
0,98
1,05
1,04
1,07
1,05
1,02
1,00
-0,14
-0,18
-0,30
-0,43
-0,32
-0,22
-0,28
-0,28
-0,26
-0,31
0,12
0,17
0,11
-0,01
0,09
0,09
0,10
0,05
0,06
0,06
0,82
0,84
0,61
0,60
0,75
0,85
0,88
0,86
0,83
0,80
-0,43
-0,53
-0,31
-0,34
-0,20
-0,20
-0,24
-0,31
-0,36
-0,35
0,62
0,57
0,15
-0,18
0,09
0,10
0,10
0,09
0,06
0,02
137
CEPAL
Pas
Hait
2002
-1,32
2003
-1,29
2004
-1,37
2005
-1,25
2006
-0,74
2007
-0,64
2008
-0,62
2009
-0,65
2010
-0,70
2011
-0,73
Honduras
-0,20
-0,17
-0,32
-0,31
-0,17
-0,23
-0,34
-0,54
-0,50
-0,52
Jamaica
0,58
0,53
0,44
0,46
0,59
0,60
0,54
0,55
0,42
0,45
Mxico
0,30
0,30
0,32
0,19
0,11
0,08
0,09
0,14
0,12
0,09
-0,10
0,09
-0,01
-0,21
-0,22
-0,23
-0,39
-0,46
-0,50
-0,58
Panama
0,60
0,48
0,51
0,44
0,58
0,60
0,58
0,59
0,55
0,50
Paraguay
Nicaragua
-0,53
-0,41
-0,48
-0,41
-0,30
-0,20
-0,16
-0,16
-0,11
-0,10
Per
0,13
0,03
-0,15
-0,02
0,02
0,04
0,07
0,02
0,05
0,05
Repblica
Dominicana
0,20
0,02
0,03
-0,09
0,16
0,15
0,11
0,06
0,04
0,03
Saint Kitts y
Nevis
1,00
0,88
0,45
1,17
1,19
1,19
1,09
1,11
1,18
1,18
San Vicente y las

Granadinas
1,01
1,06
0,73
1,04
1,08
1,07
1,09
1,05
1,16
1,15
Santa Lucia
1,09
1,08
0,68
1,19
1,22
1,21
1,24
1,23
1,22
1,22
Suriname
0,46
0,39
0,14
0,15
0,46
0,51
0,56
0,41
0,34
0,33
Trinidad y
Tobago
0,53
0,59
0,57
0,60
0,58
0,51
0,49
0,54
0,50
0,50
Uruguay
1,03
1,00
0,86
0,89
0,99
1,00
1,04
1,11
1,15
1,12
-0,54
-0,47
-0,61
-0,69
-0,59
-0,73
-0,75
-0,87
-0,88
-0,92
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
Fuente: Worldbank Governance Indicators. www.govindicators.org.
Otra fuente importante para medir acceso a la informacin por parte de la ciudadana y
rendicin de cuentas, es la Encuesta de Presupuesto Abierto que conduce el International Budget
Partnership (IBP)59 que constituye un estudio independiente y comparativo de la transparencia
presupuestaria y rendicin de cuentas. La encuesta mide el acceso pblico a la informacin
presupuestaria del gobierno. Para ello recolecta un conjunto de datos comparativos sobre la
disponibilidad pblica de la informacin presupuestaria y otras prcticas de rendicin de cuentas sobre
el presupuesto.
Los resultados del ndice de Presupuesto Abierto, para todos los pases de Amrica Latina
encuestados (vase el grfico 35), indican que ninguno de los pases entrega informacin completa en
sus documentos de presupuesto y que slo en los casos de Brasil, Chile, Mxico, Colombia y Per se
considera suficiente el nivel de informacin que se entrega sobre el presupuesto del gobierno central.
El resto de los pases encuestados entrega informacin bsica y algunos (Ecuador, Repblica
Dominicana y el Estado Plurinacional de Bolivia) proveen de poca informacin presupuestaria.
59
El ndice de Presupuesto Abierto asigna a cada pas una calificacin basada en el promedio de las respuestas a las
91 preguntas relacionadas con la disponibilidad pblica de informacin, reflejando la cantidad de informacin
presupuestaria pblicamente disponible en los ocho documentos presupuestarios que se consideran claves para un
manejo transparente del presupuesto. Los ocho documentos son: i) Documento preliminar; ii) Propuesta de
presupuesto del ejecutivo; iii) Presupuesto promulgado; iv) Presupuesto ciudadano; v) Informes entregados durante
el ao; vi) Revisin de mitad de ao; vii) Informe de fin de ao; e viii) Informe de auditora. Para mayor detalle:
www.internationalbudget.org.
138
CEPAL
GRFICO 35
NDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO 2012
Fuente: International Budget Partnership (2012).
A pesar de que Uruguay no es uno de los pases incluidos en este ndice, se le ha escogido
como experiencia de relevancia puesto que posee un sistema de rendicin de cuentas que constituye
un ejemplo de cmo las nuevas tecnologas pueden ser puentes para acercar ms a la sociedad a la
informacin vinculada con al control ciudadano, como por ejemplo la e-Rendicin de cuentas, eAccountability o e-Governance (Naser, 2011).
Uruguay desarroll una plataforma electrnica que presenta datos sobre el presupuesto
nacional, ordenados desde una perspectiva funcional y de acuerdo a reas programticas y programas
especficos. En esta nueva versin se incluyen datos del crdito y la ejecucin presupuestal, pudiendo
visualizarse la informacin para distintos aos. Asimismo, se presentan los gastos (crdito o
ejecutado) clasificados en base a las categoras de funcionamiento, inversin o personal, y se brinda la
posibilidad de consultar indicadores asociados a las reas programticas prioritarias y sus programas.
Otra forma de medir los resultados de la gestin pblica, es desde el punto de vista de la
transparencia y calidad de las instituciones, elementos que son posibles de medir mediante la
percepcin ciudadana de la gestin de las instituciones y de los funcionarios pblicos.
Para lo anterior se han definido diversos indicadores, desarrollados principalmente por el
Banco Mundial, que miden una dimensin importante de la gobernabilidad (la imagen hacia los
ciudadanos), y que son tiles para comparar la evolucin en cada pas, siendo utilizados
permanentemente por los diferentes actores interesados en evaluar la calidad institucional, e incluso
aspectos de credibilidad financiera y de valoracin de riesgo pas.
El resultado esperado de la rendicin de cuentas, es el conocimiento por parte de la sociedad
civil y de la ciudadana en general, respecto de las acciones realizadas, productos entregados y
resultados logrados en la poblacin objetivo gracias al uso de los recursos pblicos. Lo anterior
finalmente conformar la percepcin ciudadana de la gestin pblica, elemento fundamental para el
fortalecimiento de los procesos democrticos y del pacto fiscal.
Existe diversa informacin que permite apreciar el Estado de la percepcin ciudadana frente a
la gestin pblica en los pases de Amrica Latina y el Caribe. A continuacin, veremos algunos de
los ms significativos para efectos de la reflexin desarrollada en este trabajo.
139
CEPAL
El ndice de corrupcin es un indicador que indaga sobre la percepcin de la ciudadana

respecto del avance de la corrupcin en los pases, informacin levantada a partir de una encuesta
realizada por la organizacin Transparencia Internacional (TI) y cuyos resultados se presentan en el
siguiente cuadro. En general la situacin respecto a la percepcin de corrupcin en los pases de la
regin no muestra buenos resultados ni mejora (vase el cuadro 31), pues de un mximo de 10 puntos
se obtiene en promedio para la ltima dcada un valor de 3,5, valor que indica un amplio margen de
mejora. Esta situacin se ve reflejada en la gran mayora de los pases, siendo las excepciones Chile,
Uruguay y en menor medida Costa Rica, con ndices cercanos al ptimo. En el otro extremo, con
valores bajos que expresan una alta percepcin de corrupcin, se encuentra una gran cantidad de
pases, entre los que destacan con los menores ndices, Paraguay, Venezuela y Ecuador.
CUADRO 31
NDICE DE PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN
(Puntaje promedio en escala, donde 1 es igual a altamente corrupto y 10 es altamente transparente)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Argentina
3,5
3,5
2,8
2,5
2,5
2,8
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
3,0
2,9
Bolivia (Estado
Plurinacional
de)
2,7
2,0
2,2
2,3
2,2
2,5
2,7
2,9
3,0
2,7
2,8
2,8
2,6
Brasil
3,9
4,0
4,0
3,9
3,9
3,7
3,3
3,5
3,5
3,7
3,7
3,8
3,7
Chile
7,4
7,5
7,5
7,4
7,4
7,3
7,3
7,0
6,9
6,7
7,2
7,2
7,2
Colombia
3,2
3,8
3,6
3,7
3,8
3,9
3,8
3,8
3,7
3,5
3,4
3,7
Costa Rica
5,4
4,5
4,5
4,3
4,9
4,2
4,1
5,0
5,1
5,3
5,3
4,8
4,8
Ecuador
2,6
2,3
2,2
2,2
2,4
2,5
2,3
2,1
2,0
2,2
2,5
2,7
2,3
El Salvador
4,1
3,6
3,4
3,7
4,2
4,2
4,0
4,0
3,9
3,4
3,6
3,4
3,8
Guatemala
,,,
2,9
2,5
2,4
2,2
2,5
2,6
2,8
3,1
3,4
3,2
2,7
2,8
Honduras
,,,
2,7
2,7
2,3
2,3
2,6
2,5
2,5
2,6
2,5
2,4
2,6
2,5
3,3
3,7
3,6
3,6
3,6
3,5
3,3
3,5
3,6
3,3
3,1
3,0
3,4
Nicaragua
,,,
2,4
2,5
2,6
2,7
2,6
2,6
2,6
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
Panam
,,,
3,7
3,4
3,7
3,5
3,1
3,2
3,4
3,4
3,6
3,3
3,4
Paraguay
,,,
,,,
1,7
1,6
1,9
2,1
2,6
2,4
2,4
2,1
2,2
2,2
2,1
Pas
Mxico
Per
Uruguay
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
Promedio
Amrica Latina
Promedio
4,4
4,1
4,0
3,7
3,5
3,5
3,3
3,5
3,6
3,7
3,5
3,4
3,7
,,,
5,1
5,1
5,5
6,2
5,9
6,4
6,7
6,9
6,7
6,9
7,0
6,2
2,7
2,8
2,5
2,4
2,3
2,3
2,3
2,0
1,9
1,9
2,0
1,9
2,3
3,9
3,6
3,4
3,4
3,5
3,5
3,4
3,5
3,6
3,5
3,6
3,5
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre las cifras de Transparencia Internacional.
Si consideramos el nuevo ndice de Percepcin de la Corrupcin desarrollado por

Transparencia Internacional (vase el cuadro 32), encontramos resultados similares a los presentados
anteriormente, segn se presenta a continuacin.
Tambin es posible analizar la percepcin de la comunidad respecto al gasto pblico,
mediante el indicador porcentaje de personas encuestadas que confan en la calidad del gasto
pblico, cuyos resultados se presentan a continuacin (vase el cuadro 33).
140
CEPAL
CUADRO 32
NDICE DE PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN 2013
(Promedio. Escala de 0 a 100, donde 0 = mayor nivel de corrupcin
y 100 = menor nivel de corrupcin)
Pas
2013
Argentina
34
Bahamas
71
Barbados
75
34
Brasil
42
Chile
71
Colombia
36
Costa Rica
53
Cuba
46
Ecuador
35
El Salvador
38
Guatemala
29
Guyana
27
Hait
19
Honduras
26
Jamaica
38
Mxico
34
Nicaragua
28
Panam
35
Paraguay
24
Per
38
Repblica Dominicana
29
San Vicente y las Granadinas
62
Santa Luca
71
Suriname
36
Trinidad y Tobago
38
Uruguay
73
20
Fuente: Elaboracin propia sobre cifras de Transparencia

Internacional (2013).
141
CEPAL
CUADRO 33
PERCEPCIN DE LA CALIDAD DEL GASTO PBLICO
(En porcentajes)
Pas
2003
2005
2011
Argentina
18
24
29
24
13
15
24
17
Brasil
19
13
14
15
Chile
31
41
33
35
Colombia
12
22
15
16
Costa Rica
17
12
16
15
12
38
19
El Salvador
26
32
22
27
Guatemala
11
15
16
14
Honduras
29
21
18
23
15
16
13
Nicaragua
21
16
50
29
Panam
15
14
43
24
Paraguay
15
18
21
18
Per
10
11
13
11
Repblica Dominicana
...
25
16
21
Uruguay
15
56
51
41
20
43
41
35
Promedio
17
23
26
22
Ecuador
Mxico
Promedio
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos
CEPALSTAT.
La percepcin respecto a la calidad del gasto no es buena, siendo Uruguay el pas con mejor
indicador, con un 51% de los encuestados en el ao 2011 que confan en la calidad del gasto pblico.
En un nivel menor los pases que siguen en el nivel de resultados (cerca del 35%) se encuentra Chile y
Venezuela, estando el resto de los pases por debajo del 30%, llegando a niveles de 15% (Brasil y
Costa Rica) y 11% el ms bajo (Per). No obstante lo anterior, para la gran mayora de los pases este
indicador presenta un aumento con los aos, reflejando los resultados de los procesos de mejora del
gasto de los gobiernos.
2. Desafos en cuanto a transparencia y rendicin de cuentas

Los resultados presentados en esta seccin, muestran una gran brecha posible de mejorar en el tema
percepcin ciudadana respecto a la gestin y gasto pblico, siendo un elemento principal en el tema de
la rendicin de cuentas y gobernabilidad. Al respecto se estima necesario fortalecer, potenciar o
desarrollar los siguientes aspectos:
142
CEPAL
Sistemas de rendicin de cuentas/transparencia: Segn la realidad y uso de informacin de

cada pas, implementar sistemas de rendicin de cuentas que sean conocidos por la
ciudadana, de manera que sta conozca las funciones del Estado y sus resultados,
permitiendo hacer partcipe a la poblacin de la gestin pblica y favorecer el control
social y la evaluacin de los compromisos de poltica pblica.
Calidad del gasto/gestin por resultados: Una de las posibles explicaciones de los
resultados destacados en algunos pases, es la existencia de sistemas de gestin por
resultados que centran su anlisis y operacin en valorar y dar cuenta efectiva acerca de
la solucin de problemas y la obtencin de resultados de las polticas y programas
pblicos orientados a la poblacin objetivo para la cual se trabaja.
Sistema de evaluacin de polticas pblicas: De la mano del sistema de gestin por
resultados se encuentra el sistema de evaluacin de las polticas pblicas. Por una parte,
la gente percibe positivamente la evaluacin, como un elemento que permitira mejorar el
gasto, focalizar de mejor manera los esfuerzos y potenciar el uso eficiente de los recursos
pblicos. Por otra parte, si el sistema de evaluacin es bien implementado, ste puede
servir de plataforma para legitimar la toma de decisiones de las autoridades pblicas, dar
garantas de la adecuacin de prioridades en materia de polticas como respuesta a las
principales demandas sociales, y en definitiva, servir de fundamento para promover
polticas pblicas de calidad y alto impacto.
Enfoque de servicio hacia el ciudadano: El cambio en la administracin tradicional a una
administracin que considera a los beneficiarios como usuarios o ciudadanos, que
tienen derechos y posibilidades de ejercerlos, es un elemento clave para mejorar la
percepcin de la ciudadana, por cuanto esta situacin significa un cambio en la relacin
del Estado y sus funcionarios con la poblacin en general.
Capacitacin: Finalmente, la cara visible del Estado son los funcionarios, los cuales al
encontrarse mejor preparados y capacitados, ya sea en aspectos tcnicos como en la
atencin o trato a los ciudadanos, mejoran ostensiblemente los indicadores de percepcin
presentados en esta seccin. Se estima que este es un elemento clave para mejorar la
gestin pblica.
143
CEPAL
IV. Instrumentos de la planificacin y gestin

pblica en el siglo XXI
A. Prospectiva para el desarrollo
1. Orgenes de la prospectiva y antecedentes en Naciones Unidas,
CEPAL e ILPES
El nacimiento de la prospectiva, a mediados del siglo XX, se le atribuye a Gastn Berger, con la
creacin en 1957 del Centro Internacional de Prospectiva. Ms tarde, los aos 1970, dan inicio a la
prospectiva en Amrica Latina. Alonso (2007) seala tres marcas distintivas de esta aparicin: el
Sptimo Congreso de la Sociedad Interamericana de Planificacin realizado en 1969 en Lima para
pensar la Amrica del ao 2000; la creacin en 1975 en Mxico de la Fundacin Javier Barros Sierra,
primera institucin regional dedicada exclusiva y sistemticamente a la prospectiva; y la publicacin
en 1977 de Catstrofe o nueva sociedad? (Herrera et Al., 1977) por parte de la Fundacin Bariloche
de Argentina, entendida como una respuesta original a Los lmites del crecimiento elaborado por el
Club de Roma en aos previos: el estudio latinoamericano sostiene que los problemas principales que
enfrenta el mundo son de carcter sociopoltico y resultantes de una desigual distribucin de poder
tanto a nivel nacional como internacional, y no de carcter econmico (como lo plantea el modelo del
Club de Roma) (Alonso, 2007). En un sentido complementario, Popper y Medina sealan la misma
dcada como el inicio de la internacionalizacin de la prospectiva en Amrica Latina (Popper y
Medina, 2008).
En Naciones Unidas en general y en CEPAL, ms en particular, las preocupaciones
prospectivas coinciden con su momento de origen latinoamericano. Joseph Hodara en 1975 y 1977
elabor sendos documentos de circulacin interna sobre Prospectiva y subdesarrollo y El orden
latinoamericano: cinco escenarios. Ms an, la publicacin en 1977 de El futuro de la economa
mundial. Un estudio de Naciones Unidas, encabezado por Wassily Leontief (Siglo XXI Editores)
atestigua que se trata de una verdadera preocupacin institucional. Para mayo de 1985 entr en
funcionamiento el Programa sobre el Futuro de Amrica Latina (PROFAL) a partir del cual se dio
inicio a una serie de estudios sobre el Futuro de Amrica Latina, cuyo primer nmero, editado por
Gonzalo Martner reflexion sobre Amrica Latina hacia el 2000.
145
CEPAL
De acuerdo con los registros documentales consultados, el trabajo prospectivo en ILPES

inicia con los aos 1990. En abril de 1991, conjuntamente con el Instituto Internacional de Poltica
Pblica (IIAP) de Francia, se realiza en Santiago de Chile el Coloquio Internacional sobre
Prospectiva de la Economa Mundial y sus efectos sobre las economas de Amrica Latina y el
Caribe. Para el mencionado coloquio, Alfredo Costa Filho, en ese entonces director del ILPES,
presenta Prospectiva e Interdependencia Mundial: los nuevos desafos para la planificacin. Para ese
mismo ao coincidi la realizacin y publicacin del primer ejercicio de prospectiva territorial en la
historia del ILPES, bajo la direccin de Sergio Boisier, Estrategia para el Desarrollo Regional. La
regin del Biobo al encuentro del siglo XXI (Intendencia de la Regin del Biobo,
Mideplan, Serplac).
Desde ese momento hasta hoy ha permanecido en el ILPES el inters y la actividad en el
trabajo prospectivo. Del conjunto de publicaciones realizadas en esta materia, deben destacarse tres.
La primera, elaborada por Javier Medina y Edgar Ortegn, Manual de prospectiva y decisin
estratgica: bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, publicada en 2006. La
segunda, publicada en 2005 en Costa Rica en colaboracin de IDEA Internacional y del Banco
Mundial, Las visiones de pas importan: Lecciones de experiencias exitosas de desarrollo. Debates de
un foro de desarrollo del sector pblico y privado (Santiago de Chile, Julio de 2004). Finalmente, un
libro colectivo realizado con la participacin del ILPES y el Instituto Internacional para la Democracia
y la Asistencia Electoral (IDEA), Construyendo visiones de pas por medio del dilogo social,
publicado en 2012.
Esta trayectoria de trabajo cobra significado y fuerza en lo corrido del Siglo XXI cuando
aparecen, en los pases de la regin, mltiples iniciativas para la elaboracin de visiones y planes de
desarrollo de largo plazo. En el cuadro 34 se mencionan solo aquellas cuyo perodo de referencia
abarca al menos una dcada.
CUADRO 34
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: VISIONES NACIONALES DE DESARROLLO
EN EL LARGO PLAZO
Bolivia: prospectiva econmica y social 2000 2010 (PNUD, Cuaderno de Futuro 10, La Paz, 60 p.)
Brasil 2022 (Presidencia de la Repblica, Secretara de Asuntos Estratgicos, 104 p.)
Prospectiva Chile 2010. Construyendo el Chile Econmico del Futuro (Ministerio de Economa, Chile Innova, 33 p.);
Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms Oportunidades y Mejores Empleos 2018 (Ministerio de Hacienda, 2010, 96 p.)
2019 Visin Colombia II Centenario (Resumen Ejecutivo, Presidencia de la Repblica, DNP, 60 p.)
Costa Rica Visin a Largo Plazo (Mideplan, Junio 2012, 334 p.)
Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025
Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032
Repblica de Honduras. Visin de pas 2010-2038 y Plan de Nacin 2010-2022 (Presentacin al Congreso, 2010, 152 p.)
Visin 2030 Jamaica - Plan Nacional de Desarrollo
Visin 2030. El Mxico que queremos (Presidencia de la Repblica, 2006)
Plan Bicentenario. El Per hacia el 2021 (CEPLAN 2011, 286 p.)
Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 (Repblica Dominicana, Ministerio de Economa,
Planificacin y Desarrollo, Consejo Nacional de Reforma del Estado, 2011, 526 p.)
Dilogo poltico-social por Uruguay Logstico 2030 (Ministerio de Trasportes, junio-diciembre2011); Uruguay
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
146
CEPAL
2. Fundamentos de la prospectiva
Como es de esperarse, en esta historia de cerca de seis dcadas, los estudios del futuro han dado lugar
a la utilizacin de trminos diversos, con distintos significados: futurologa, prospectiva, previsin,
foresight. Se diferencian en su fundamentacin epistemolgica, en sus orientaciones metodolgicas,
incluso en su significado cultural. Aunque estudios de futuros es la acepcin ms general e inclusiva,
prospectiva es la de mayor resonancia mundial y ms ampliamente aceptada en Amrica (Masini,
2012). Repasemos sus pilares o fundamentos.
En primer lugar, prospectiva no es adivinacin o prediccin sino una herramienta de
construccin de futuro. Ms que develar algn futuro prefabricado, la prospectiva ofrece una
aproximacin que ayuda a construir el futuro. Nos habilita a considerar el mundo del maana como
algo que creamos, ms que algo previamente decidido, como un misterio que solamente necesita ser
revelado (De Jouvenel, 2000). Considerar la posibilidad de construir el futuro significa distanciarse
tanto del determinismo como del probabilismo: La actitud prospectiva nace de una revuelta del
espritu contra el yugo del determinismo y el juego del azar (Godet, 2007). Ms concretamente,
significa partir de, a lo menos, algunas interrogantes fundamentales: Qu se puede o debe cambiar?
Quin puede hacer los cambios? Cules son las implicaciones de estos cambios? (Medina y
Ortegn, 2006).
En segundo lugar, la naturaleza y magnitud del desafo confrontado por la prospectiva
sugieren la conveniencia de asumir procesos de reflexin integrales que hagan uso de mltiples
mtodos y procedimientos. Pensar el futuro, como lo ilustra el cuadro 46, significa situarse en un
plano de reflexin amplio y complejo, que difcilmente acepta las domesticaciones (definicin de
campos y especialidades) disciplinarias propias de las ciencias. Implica, muy especialmente reconocer
la ineludible reflexin tica, recurso indispensable para la construccin y toma de opciones de futuro.
Significa igualmente, hacer uso de los recursos provistos por la ciencia, especialmente aquellos que
ayudan a la comprensin del cambio, de la dinmica de los fenmenos y de los procesos: qu
cambia?, qu puede y qu debe cambiar? Implica, finalmente, tender puentes entre la construccin de
visiones y la accin colectiva organizada (quin hace los cambios? Cules son sus implicaciones?),
preferiblemente haciendo uso de la planificacin.
CUADRO 35
CARACTERSTICAS BSICAS DE LA REFLEXIN PROSPECTIVA
Caractersticas
Transdisciplinariedad
Complejidad
Globalidad
Normatividad
Cientificidad
Dinamicidad
Participacin
Descripcin
Implica el conocimiento de un saber de base y un saber aplicado. Por ejemplo, el uso del Delphi
conlleva el uso de las matemticas y la sociologa
El estudio del futuro implica mltiples enfoques que van ms all de las disciplinas tradicionales,
igual como sucede, por ejemplo, con el estudio del desarrollo, el medio ambiente, el gnero, las
ciencias de la administracin
Se busca establecer las relaciones entre lo interno y lo externo de un sistema, como se dan sus
interacciones e independencias. Los modelos sirven para comprender los nexos y vnculos entre
sistemas, supra sistemas y subsistemas involucrados.
Se proponen futuros deseables que implican un deber ser de la sociedad. Implica reconocer la
influencia y la presencia de los valores y las visiones en el desarrollo de los diferentes estudios. Se
recomienda formar equipos con valores diversos.
El futuro no es un objeto experimental en el sentido estricto porque no es repetible ni predecible y
por tanto no tiene un carcter de ley universal. La cientificidad de la prospectiva radica en el
mtodo, en el rigor empleado en la formulacin de las hiptesis y procesos de simulacin; y en la
validacin a posteriori en el tiempo de sus resultados.
Conlleva un continuo adaptarse, renovarse frente al cambio. Constituye un inmenso reto para poder
ponerse al da con los nuevos acontecimientos. Implica una fuerte capacidad de aprendizaje.
En un ejercicio se debe conocer el tipo de actores involucrados, y los procesos de preparacin,
animacin, comunicacin, y dilogo social con cada uno de ellos.
Fuente: Medina y Ortegn (2006:139) adaptado de la Previsin Humana y Social, Masini (1993: 20-28).
147
CEPAL
3. Planificacin y prospectiva
Tal y como acaba de argumentarse, planificacin y prospectiva son disciplinas complementarias
(vase el diagrama 8). Se trata, igualmente, de tradiciones muy cercanas en cuanto a sus propsitos,
mtodos y motivaciones. As como la prospectiva se nutre de la planificacin, esta ltima considera la
primera como una de sus funciones bsicas. En efecto, de acuerdo con Medina, la prospectiva se
constituye en un campo en plena evolucin, de interseccin entre los estudios de futuro, el anlisis de
las polticas pblicas y la planificacin estratgica (Medina et al., 2014).
DIAGRAMA 8
PROSPECTIVA COMO ESPACIO MULTIDISCIPLINAR
Prospectiva
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Gavigan et al (2002) y en CEPAL (2013e).
Esta cercana y entrelazamiento no deben, sin embargo, llevar a confusin. La planeacin y

la prospectiva son primas hermanas. () Sin embargo, planeacin y prospectiva difieren tambin en
su propsito, en el plazo que las ocupa, en sus herramientas (aunque compartan algunas). La
prospectiva pretende aclarar los objetivos que pueden y deben perseguirse, explorar caminos
alternativos, especular y conjeturar sobre posibles cambios, evaluar las posibles consecuencias de
nuestras acciones (o de no actuar); en otras palabras, abrir opciones posibles, probables o deseables
para el futuro y reducir la probabilidad de que este nos sorprenda. La planeacin pretende ordenar las
actividades para alcanzar un fin, un objetivo dado; esto es, cerrar las opciones de futuro para que slo
el preferido se convierta en realidad. La accin, ms que la especulacin y la conjetura, es el mbito
de la planeacin. A la prospectiva le interesa en particular el largo plazo; aquel que permite imaginar
futuros radicalmente diferentes del presente, que le da espacio a la dinmica social para que se
transforme en algo nuevo. A la planeacin le interesan en general plazos ms cortos; un tiempo
acotado, cercano al presente, que permita operar en un espacio relativamente estable en el entorno
(Alonso, 2011).
De la prospectiva se preserva y resalta el valor de la conjetura, de la libre exploracin de
futuros posibles, sin ataduras ni cortapisas. De la planificacin se subraya su utilidad como
instrumento de conduccin de la accin colectiva organizada. Se reclama, finalmente, la elaboracin
de instrumentos de articulacin, de fertilizacin y retroalimentacin mutua: La primera imagina lo
que la segunda pretende convertir en realidad. No son instrumentos en competencia, sino actividades
complementarias. La planeacin de la accin sin visin, termina siendo improvisacin; la visin que
148
CEPAL
no es acompaada por la accin planificada no es sino un sueo. Planeacin y prospectiva son ambas
necesarias y deberan operar como un equipo (Alonso, 2011).
4. Prospectiva en Amrica Latina y el Caribe

Surgimiento y trayectoria
Los estudiosos y observadores de la historia de los estudios de futuros en Amrica Latina y el
Caribe no concuerdan acerca del momento de su nacimiento en nuestro continente. Yero (1997) y
Medina hablan de los sesentas, mientras Alonso (2007) identifica este nacimiento en los setentas.
Yero hace una lectura de la evolucin general de estos estudios en Amrica Latina, asociando
su evolucin al curso de un debate sobre el desarrollo y la planificacin. Por esa razn, ubica su origen
a finales de los aos 1950, cuando los debates sobre el modelo de sociedad deseado: Propiciaron una
especie de lenguaje comn sobre opciones e imgenes de las sociedades deseables y los ejes de los
futuros alternativos () Los estudios realizados en esta etapa tuvieron como propsito central
evaluar la viabilidad econmica y poltica de los futuros explorados. Se apoyaron en la modelizacin
matemtica para simular diferentes procesos econmicos y polticos demostrando la factibilidad de
los futuros que proponan (Yero, 1997). Menciona principalmente los estudios realizados por
Varsavsky, en el CENDES-UCV y en la CEPAL, en donde se elaboraron modelos econmicos
(Yero, 1997: 338) que giraban alrededor de la contraposicin de dos estilos econmicos, el consumista
(tendencial) y el creativo (deseable). En el recuadro 8 se resumen, desde la perspectiva de este autor,
las imgenes de futuros alternativos que se podan identificar en la regin en los aos cincuenta.
RECUADRO 8
IMGENES DE FUTUROS ALTERNATIVOS, AMRICA LATINA
EN LOS AOS CINCUENTA
El estilo consumista se refiere a una economa subdesarrollada, capitalista, dependiente, enmarcada en la
sociedad industrial, en donde se reproducen los patrones de produccin y uso de la tecnologa. La participaciones
realiza a travs de la democracia electoral y la solidaridad se expresa por la caridad, con los lmites impuestos por la
competencia y las divisiones de clase. Las fuentes motivacionales son el dinero, el poder y el estatus social. Se
busca la integracin en el comercio internacional y hay tendencia hacia el monoculturalismo. La educacin se centra
en la formacin de recursos humanos. Se aspira a la mxima produccin posible mediante el mercado con
intervencin estatal para evitar abusos (Yero, 1997:338).
El estilo creativo se orienta a satisfacer las necesidades humanas a partir de una nueva organizacin de la
sociedad y de la produccin, en un plano de igualdad, solidaridad y motivaciones de carcter no material. El
nacionalismo, fruto de la creatividad, privilegia la diversidad cultural y no la imitacin. Deber lograrse un nivel de
vida material ms alto que el actual y condiciones de trabajo igualitarias. Los derechos de las futuras generaciones
deben ser salvaguardados gracias al uso racional de los recursos, la preservacin del ambiente y las polticas
demogrficas adecuadas. Eso se lograra mediante una educacin permanente, una produccin planificada, una
tecnologa compatible con este estilo de desarrollo y con los recursos disponibles, y con una actividad poltica
intensa y pluralista acompaada por el respeto a las libertades individuales (Yero, 1997: 339).
Fuente: Elaboracin propia con base en Yero (1997) y en CEPAL (2013e).
Medina, por su parte, entiende la ola de sucesivas creaciones de las oficinas nacionales
(secretaras, instituciones) de promocin de la ciencia y la tecnologa a finales de los sesenta y al uso que
ellas hicieron de ejercicios de prospectiva como la sea del nacimiento de la prospectiva latinoamericana.
Por su lado, Alonso considera los aos 1970 como el momento de nacimiento de la
prospectiva en Amrica Latina. Esa misma poca, en contraste, es considerada por Yero como un
perodo de enfriamiento, resultado de la mentalidad dependentista que habra imperado en la poca.
La perspectiva dependentista, en parte por su aproximacin crtica y en parte a causa de las
complejas relaciones que supone su enfoque estructural, () no han favorecido mucho los estudios de
149
CEPAL
futuro (Yero, 1997: 339). Alonso, por su parte, afirma que El nacimiento formal de los estudios de
prospectiva en Amrica Latina ocurrira en realidad durante la dcada de 1970 (2007:8) y, asocia esta
afirmacin a hechos significativos como son la creacin de la Fundacin Javier Barros Sierra y la
realizacin de estudios como el conocido Modelo Bariloche Catstrofe o nueva sociedad? (Herrera
et al, 1977). Este () modelo mundial latinoamericano fue realmente diseado como respuesta a la
pregunta siguiente: Cules son los condicionamientos que impiden satisfacer las necesidades de
supervivencia presentes y futuras del ser humano?, respondiendo que son de naturaleza
principalmente sociopoltica, obtenibles a condicin de tener una sociedad basada en la solidaridad y
en una armnica relacin con el medio ambiente (Yero, 1997: 339-340).
La llegada de los aos 1980 significan un verdadero quiebre de contexto y mentalidad, con
profundas repercusiones sobre la manera de pensar y hacer prospectiva en Latinoamrica (Ver
Recuadro 9). Recurdese que, a inicios de esa dcada, estall en Amrica Latina la denominada crisis
de la deuda, que se propag en toda la regin y motiv el virtual estancamiento del crecimiento
econmico por habitante y el desbordamiento de los equilibrios macroeconmicos, esto ltimo
expresado fundamentalmente en tasas de inflacin y dficit fiscales histricamente altos en varios
pases. Se hace evidente la necesidad de abordar la incertidumbre y el futuro de manera ms
sistemtica de lo que se vena haciendo (Yero, 1997: 340). Se agrega adems la cada vez ms activa
presencia de los organismos internacionales a travs de iniciativas desde la Comisin de Medio
Ambiente y Desarrollo, el programa PROFAL (Programa de estudios de Futuro para Amrica Latina)
de UNITAR, los proyectos de UNESCO-Clacso (Gran Programa I) y el PTAL de ONUDI (Programa
de Prospectiva Tecnolgica de Amrica Latina).
Alonso coincide con la interpretacin de Yero, como una poca de reavivamiento prospectivo
cuando afirma: En la dcada de los 1980 Amrica Latina experiment una grave crisis financiera y
econmica. () Con todo, () Amrica Latina reflexion en sus futuros durante los 1980 ms que
nunca antes (Alonso, 2007: 10). Como parte de este hervor, se introdujo la planeacin prospectiva
(Matus) y se realizaron numerosos estudios de visin de pas al 2000 o ms all: La Colombia posible;
Mxico 2010; Argentina Siglo 21; Chile 2000; Ecuador 2000; Per 2010; para mencionar
algunos ejemplos.
RECUADRO 9
IMGENES DE FUTUROS ALTERNATIVOS, AMRICA LATINA
EN LOS AOS OCHENTA
Escenarios desarrollados por PNUD/Unesco/Clacso
1. Caos social: desagregacin extrema, conflictos y desestructuracin estatal;
2. Modernizacin centrfuga: tradicionalizacin social, conflictividad social y ruptura en los procesos
democrticos;
3. Modernizacin menos fragmentada y expansiva: sociedad dual con mayor estabilidad poltica;
4. Modernizacin concertada y expansiva: integracin social, simblica.
Escenarios desarrollados por ERAL
1. Rgimen democrtico pluralista, alto crecimiento productivo y distribucin;
2. Rgimen autoritario represivo, alto crecimiento y baja distribucin;
3. Rgimen autoritario populista, bajo crecimiento y alta distribucin;
4. Inestabilidad y oscilaciones polticas, bajo crecimiento y baja distribucin
Programa UNESCO
1. Incorporacin plena, homogeneizacin cultural e identidad nacional. Fuerte incorporacin en la cultura mundial.
2. Imposibilidad de integracin, polarizacin y ampliacin de brechas, luchas violentas por el poder;
3. Democracia plural efectiva, pluralidad cultural, nuevas estrategias para incorporacin de distintas
cosmovisiones, de modelos de vida y cultura de los pueblos.
Fuente: Elaboracin propia con base en Yero (1997: 344-345) y CEPAL (2013e). Se trata de una sntesis de los
enfoques utilizados por las instituciones en referencia para dicha dcada.
150
CEPAL
Como tendencias dominantes de la poca, pueden sealarse la escasa incorporacin de los

estudios nacionales en los ejercicios regionales; el mayor esfuerzo dedicado al diagnstico; la
prcticamente total ausencia de la modelizacin matemtica y el salto al futuro: Estos estudios
suponen un salto al futuro desde el punto de vista de la metodologa prospectiva. Se caracterizan
por dar poca importancia a la efectividad metodolgica, entendida como el uso riguroso de los
mtodos y tcnicas prospectivos, y por la tendencia a la elaboracin de ensayos (Yero, 1997: 345).
Para comenzar los aos 1990, el balance resultante es poco alentador, se mencionan
obstculos endmicos tales como la escasez de centros dedicados de lleno a la disciplina, la ausencia
de continuidad, la inexistencia de asociaciones, la dbil difusin de los estudios y la poca importancia
concedida por los medios masivos de comunicacin a este tipo de reflexiones (Yero, 1997: 346-347).
Algunos de stos pareceran haberse superado pues, en la opinin de Alonso Iberoamrica recibi
as al nuevo siglo 21 con una comunidad de prospectiva pujante, en expansin y viviendo un
incipiente proceso de consolidacin (Alonso, 2007: 13).
En trminos generales, la regin y, ms especficamente los gobiernos, han sido
histricamente poco proclives a mirar hacia el largo plazo en sus estrategias de desarrollo y a
incorporar la dinmica de la economa y la poltica internacional en dichas estrategias. El
cortoplacismo que dominaba el quehacer de la poltica pblica parece haber incidido en la ausencia
de ejercicios de prospectiva impulsados por gobiernos en la mayora de los pases de la regin. Esta
situacin parece estar cambiando en los ltimos aos, en que se percibe una preocupacin mayor por
el futuro de parte de gobiernos y sociedades, que se suma a la ms o menos continua prctica de
ejercicios prospectivos desde la academia. Es posible que en este mayor inters por el futuro desde lo
pblico estn incidiendo la globalizacin de la economa internacional, la reflexin a raz de la
irrupcin de la crisis financiera/econmica mundial iniciada en 2008 y la preponderancia que ha
ganado el cambio climtico en la agenda mundial de desarrollo y en las nacionales en los ltimos
6 aos.
En esa lnea, para lo que va del siglo XXI, Medina et al (2014) propone un balance ms
positivo: En la dcada que sigue, desde 2000 hasta el momento presente, en Amrica Latina aparecen
nuevos desarrollos institucionales, y ha existido una mayor continuidad en los esfuerzos. Este
progreso se evidencia en el apoyo de organismos internacionales, el surgimiento de programas
nacionales e internacionales, nuevos centros, institutos, servicios, proyectos y universidades
interesadas. Como puede observarse a travs del cuadro 36, las fuentes y los procesos de
consolidacin institucional son muy diversos y se combinan de manera muy particular en cada pas.
Las universidades y los centros de investigacin han ocupado un lugar destacado, al lado de los cuales
tambin tienen presencia las empresas pblicas y los consorcios.
De esta suerte, se han podido configurar redes de conocimiento y una comunidad prospectiva
en proceso de consolidacin en muchos pases de la regin (Medina et al, 2014). Ello se evidencia en
el incremento de:
Los puntos de referencia, los cuales son instituciones que han podido tener continuidad
en su labor prospectiva a lo largo de esta dcada o en los ltimos treinta aos.
El contacto con redes y proyectos de cooperacin internacional, en los cuales se ha

intercambiado valioso conocimiento metodolgico y contenidos de punta.
Experiencias significativas que han tenido impacto en los pases, las regiones
subnacionales o los sectores estratgicos de los pases.
Los programas de formacin avanzada y la difusin de conocimiento en espaol por parte

de autores iberoamericanos.
Esta positiva evolucin institucional ha tenido como uno de sus ms interesantes y positivos
ingredientes el tomar como fundamento la construccin de comunidades nacionales e internacionales
151
CEPAL
del ms diverso tipo (vase el cuadro 37), a travs de las cuales se acelera la difusin del conocimiento
y se crean espacios propicios para el aprendizaje colectivo. Otro rasgo de singular relevancia es la
construccin de lazos de cooperacin entre instituciones internacionales, europeas y de Amrica
Latina, en ejercicios concretos, desarrollo de capacidades y divulgacin de manuales y documentos.
Este factor ha sido fundamental para acortar la curva de aprendizaje en materia prospectiva
(Medina et al., 2014).
CUADRO 36
EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS EN DESARROLLO INSTITUCIONAL
DE LA PROSPECTIVA EN AMRICA LATINA (2000-2012)
Categoras
Centro u observaciones
institucionales
Laboratorios o Institutos
Universitarios
Consorcios
Servicios en Empresas
Pblicas
Organismos Nacionales de
Ciencia, Tecnologa e
Innovacin
Instituciones
Convencin
Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil
CGEE
Centro Latinoamericano de Globalizacin y Prospectiva, Nodo

Argentina
CLGPA
Fundacin Javier Barros Sierra de Mxico

Centro de Estudios Prospectivos. Universidad Nacional de
Cuyo en Argentina
Centro de Pensamiento Estratgico y Prospectiva.
Universidad Externado de Colombia
Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del
Conocimiento. Universidad del Valle (Colombia)
Instituto Tecnolgico de Monterrey. Universidad Tecnolgica
de Monterrey, Mxico
Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica /Instituto de
Geociencias de UNICAMP de Brasil
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (D.F.)
Universidad de Sao Paulo de Brasil
PROSPECTA. Per
Empresa Brasilea de Pesquisa Agropecuaria
Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial del Brasil (SENAI)
Colciencias de Colombia
Concytec del Per
Secretara de Asuntos Estratgicos Presidencia de la
Repblica de Brasil (Antes NAE-PR)
Ministerio de Ciencia y Tecnologa e Innovacin Productiva de
Argentina
Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnologa e
Industrias intermedias, Venezuela
Ministerio de Economa, Fomento y Turismo de Chile
Observatorio Cubano de Ciencia y Tecnologa
Presidencia de la Repblica Uruguay
FJBS
CEP
CPEP
IPIGC
ITM
UNICAMP
UNAM
USPB
PROSPECTA
EMBRAPA
SENAI
COLCIENCIAS
CONCYTEC
SAEPB
MCTIPA
MCTI
MEFT
OCCyT
PRU
Fuente: Medina et al. (2014) basado en Medina & Popper (2008) y CEPAL (2013e).
Tambin destaca la puesta en marcha de programas de maestra y especializacin en

Prospectiva en pases como Mxico, Colombia, Argentina, Per y Ecuador. Principalmente stos se
encuentran adscritos a Facultades de Ciencias de la Administracin60.
60
Los principales son los siguientes: Maestra en prospectiva estratgica Tecnolgico de Monterrey, ITESM, Mxico;
Maestra en Pensamiento estratgico y prospectiva, U. Externado de Colombia; Maestra en Prospectiva y Estudios
Estratgicos CEDES / U. Autnoma de Chiapas, Mxico; Maestra en Prospectiva y Estrategia para el Desarrollo
Nacional, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y la Universitat Autnoma de Barcelona-UAB; Maestra
152
CEPAL
CUADRO 37
EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS DE INTERCAMBIOS EN PROSPECTIVA
DE AMRICA LATINA (2000-2012)
Tipos
Ejemplos
World Future Studies Federation. Captulos Iberoamricanos.
Asociaciones internacionales
World futures Sociaty. Captulo por pases

Club de Roma. Captulo por pases
Asociacin Internacional futuribles, conferencias en pases
Redes internacionales
Red Latinoamericana de Prospectiva

Red Iberoamericana de Prospectivas y Vigilancia Tecnolgica del CYTED
Red Alfa SELF RULE de la Unin Europea, liderada por la Universidad
de Manchester
Red Alfa EULAKS de la Unin Europea, impulsada por FLACSO
Mxico
Red escenarios y estrategia de Amrica Latina
Programa de prospectivas tecnolgica de ONUDI
Programa de prospectivas tecnolgica del Convenio Andrs Bello
Programas y proyectos
internacionales
Millenium project, Universidad de las Naciones Unidas

Programa andino de competitividad. Corporacin Andina de Fomento
Proyecto Quo vadis sobre la innovacin de los sistemas de ciencia
tecnologa e innovacin agraria de Amrica Latina
Amrica Latina 202. Millenium project
Ejercicios internacionales
Educacin superior para la transformacin productiva y social con equidad

en los pases del convenio Andrs Bello
BID. Escenarios econmicos para Amrica Latina
UNESCO. Amrica Latina. Escenarios. posibles y polticas sociales
Eventos recurrentes
Prospecta Per, Prospecta Colombia, Prospecta Amrica Latina

Seminario Iberoamericano y videoconferencias 2010-2012
Fuente: Medina et al. (2014), basado en Medina & Popper (2008) y CEPAL (2013e).
Visiones nacionales de desarrollo de largo plazo en Amrica Latina y el Caribe.

Presentacin de casos
Esta seccin presenta cuatro de un total de once casos de elaboracin y puesta en marcha de visiones y
planes de desarrollo de largo plazo que han ocurrido en Amrica Latina y el Caribe. De los once casos
detectados con esas caractersticas, se seleccionaron cuatro: Brasil, Colombia, Per y Repblica
Dominicana. Se asume que los cuatro casos son representativos de la diversidad de los procesos
seguidos en la regin.
El cuadro 38 resume los tipos de procesos, su horizonte temporal y los documentos que
sintetizan le proceso.
en Pensamiento Estratgico y Prospectivo para la Educacin Superior, Universidad Catlica de Santiago y la

Universidad Naval, en Guayaquil, Ecuador; Maestra en Inteligencia Estratgica y Prospectiva ESCICI, Colombia;
Especializacin en Prospectiva ESUMER, Medelln, Colombia; Especializacin en Pensamiento Estratgico y
Prospectiva Bogot U. Externado de Colombia; Especializacin en Prospectiva Estratgica UCES, Buenos Aires
Argentina; Especializacin en Estrategia Gerencial y Prospectiva, UPB, Medelln, Colombia (Medina 2013:
Cuadro 59: 216); Especializacin en Direccin Prospectiva y Estratgica de las Organizaciones Universitarias,
Universidad Nacional a Distancia (UNAD), Colombia.
153
CEPAL
CUADRO 38
TIPO DE PROCESOS, HORIZONTE TEMPORAL Y DOCUMENTOS
Horizonte
temporal
Caso
Tipo de proceso
Brasil
Proceso prospectivo
2022
Colombia
Planeacin Estratgica
2019
Per
Planeacin estratgica-Plan de
desarrollo
2021
Repblica Dominicana
Planeacin estratgica y proceso de

consulta
2032
Documentos
Brasil 3 Tiempos y Plan Brasil 2022
Visin Colombia II Centenario 2019
Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021
Estrategia Nacional de Desarrollo
Fuente: Rodrguez y Cuervo (2014).
En el caso de Brasil, el proceso inici en 2004 con el proyecto Brasil 3 Tiempos y en 2010 se
formul el plan de desarrollo de largo plazo llamado Brasil 2022. En el caso de Colombia, en 2004 se
inici un ejercicio de planeacin estratgica con definicin de metas al 2019. En el caso de Per, en
2008 se inici un proceso de planeacin estratgica que se centr en la elaboracin del plan de
desarrollo de largo plazo con metas al 2021. En el caso de Repblica Dominicana, en 2007 se inici
un proceso planeacin estratgica para elaborar la Estrategia Nacional de Desarrollo con metas al
2032, seguido por un proceso de difusin y consulta a la sociedad.
Estrategia de recoleccin de informacin e interpretacin

Para dar cuenta de los procesos seleccionados se consider necesario contar con dos tipos e
informacin. Por un lado, la informacin documental publicada para cada uno de los casos, y por otro,
la opinin de personas que hubiesen Estado involucradas o cercanas en los procesos y tuvieran
conocimientos en estudios de futuro o planeacin de largo plazo. Para lograrlo, se parti por realizar
una revisin bibliogrfica, la cual permiti caracterizar los procesos e identificar las entidades que
lideraron los procesos y actores claves. Posteriormente, se realizaron entrevistas a personas que
participaron directamente en los procesos, a los que denominamos actores internos, o que se
desempearon en el papel de observadores privilegiados, a los que denominamos actores externos. El
instrumento utilizado fue una entrevista semiestructurada, concentrndose en cuatro momentos del
proceso: el inicio, el enfoque, el contenido y el impacto que tuvo, ha tenido o tiene en el pas en
ese momento.
La informacin recopilada permiti capturar tanto la memoria escrita como la memoria viva
de cada proceso, detectando los elementos que fueron centrales en cada caso y aquellos que resultan
comunes a los cuatro procesos. A continuacin presentamos una interpretacin de los casos alrededor
de cuatro categoras que resumen lo sustancial de los procesos:
El inicio del proceso y el impulso poltico
La institucionalidad, el enfoque y la participacin de la sociedad
El contenido de la visin y planeacin de desarrollo de largo plazo
El impacto del proceso
Inicio del proceso e impulso poltico

Los casos estudiados muestran que los procesos de visin y planeacin del desarrollo de largo plazo
requieren de la voluntad poltica del gobierno nacional para su puesta en marcha, buen desarrollo e
impacto a nivel de polticas pblicas.
154
CEPAL
En el caso de Brasil, el proceso inici en el primer gobierno de Luiz Inacio Lula da Silva
(2003-2007) con el proyecto Brasil 3 tiempos. Este proyecto buscaba retomar la prctica de la
planeacin de largo plazo que el pas tena durante las dcadas anteriores, pero que por problemas
macroeconmicos, como la inestabilidad monetaria, haba sido dejada de lado. El primer gobierno del
Presidente Lula arrib al poder con una nueva visin de pas y coincidi con el logro de un equilibrio
monetario, lo que favoreci la propuesta de elaborar un plan de desarrollo de largo plazo. Tuvo
continuidad y apoyo durante su segundo periodo de gobierno (2007-2010) en el que se elabor el Plan
de desarrollo de largo plazo Brasil 2022. Y se le ha dado continuidad en el actual gobierno de la
presidenta Dilma Rousseff. Durante los tres periodos presidenciales los estudios de largo plazo han
logrado posicionarse en un sitio central de las decisiones polticas del pas y convertirse en una
prctica de nacin. En el caso de Colombia, la Visin Colombia fue una iniciativa del primer gobierno
de lvaro Uribe (2002-2006), periodo durante el cual se realiz el ejercicio, el cual fue utilizado para
elaborar el Plan Nacional de Desarrollo de su segundo periodo de gobierno (2006-2010). Durante este
segundo periodo se realiz la socializacin de la visin a nivel sectorial y regional. Sin embargo, la
visin Colombia no involucro un proceso de participacin de la sociedad ni de las entidades
regionales, tampoco realiz un seguimiento y evaluacin del proceso.
En el caso de Per, el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional atraves un largo camino
poltico, que tuvo origen durante el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), con la creacin del
Acuerdo Nacional (AN61) en 2002. Una de las polticas de Estado del AN estableci la creacin del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (SINAPLAN) y su rgano director: el Centro Nacional
de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). En 2005 el Congreso de la Repblica aprob la creacin de
CEPLAN mediante la ley 28522. Pero es slo hasta el gobierno del presidente Alan Garca (20062011) que el CEPLAN empieza a operar, especialmente motivado por el proceso de modernizacin
del sector pblico que demandaba la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos.
CEPLAN elabor el Plan Bicentenario entre 2008 y 2010, el cual fue aprobado por el foro del
Acuerdo Nacional y por el Consejo de ministros en 2011. En el actual gobierno del presidente Ollanta
Humala (2011-2016) se ha iniciado un proceso de actualizacin del Plan Bicentenario.
En el caso de Republica Dominicana, el proceso de la Estrategia Nacional de Desarrollo
(END) tiene su origen en la Ley de Planificacin e Inversin Pblica en 2006, que es parte del proceso
de reforma del Estado impulsado por el primer periodo de gobierno del presidente Leonel Fernndez
(2004-2008). La END fue elaborada en etapas por su sensibilidad con el proceso electoral, pues era
visto como una iniciativa del presidente Fernndez que generaba rechazo por parte de los seguidores
de los otros partidos polticos. La reeleccin del presidente Fernndez favoreci la continuidad del
proceso y del equipo humano involucrado, consolidando su elaboracin y la realizacin de un amplio
proceso de difusin y consulta, que culmin con la promulgacin de la END como Ley de la
Repblica por parte del Congreso Nacional. El presidente Danilo Medina (2012-2016), del mismo
partido poltico de Fernndez, bas su propuesta de gobierno en la END y contribuy a darle un
carcter de nacin. El cuadro 39 presenta los gobiernos que han impulsado los procesos de visin de
desarrollo de largo plazo en cada caso.
61
El AN es una instancia de dialogo entre mltiples actores de partidos polticos, sociedad civil y gobierno, creada
para superar la crisis de gobernabilidad que vivi Per en los aos noventa y cuyo principal logro es la definicin
de 32 polticas de estado.
155
CEPAL
CUADRO 39
GOBIERNOS QUE IMPULSAN LOS PROCESOS
Pas
Ao de inicio
Gobierno que impulsan progreso
Actualidad
Brasil
2004
Lula (2003-2007 y 2007 2010) y Rousseff (2011-2015)
Vigente
Colombia
2004
Uribe (2002-2006 y 2006-2010)
Cerrado
Per
2008
Alan Garca (2006-2010) y reformulacin con Humala (2011-2015)
En proceso de
actualizacin
Repblica
Dominicana
2007
Fernndez (2004-2008 y (2008-2012) y Medina (2012-2016)
Vigente
Institucionalidad, enfoque y participacin de la sociedad

Los procesos han sido liderados por entidades pblicas, que en algunos casos han motivado cambios
institucionales para que se adopte esta funcin de manera permanente, mientras que en otros esta
funcin ha sido asumida por la entidad encargada de la planeacin nacional. Cada entidad ha definido
el enfoque para realizar la visin de desarrollo de largo plazo, el cual determina la manera como se
incorpora la sociedad al proceso. A continuacin presentamos la institucionalidad, el enfoque y la
participacin de la sociedad para cada caso.
En el caso de Brasil el proceso estuvo a cargo del Ncleo de Asuntos Estratgicos (NAE) que
era un rgano adscrito a la Secretaria de Comunicacin del Gobierno y Gestin Estratgica de la
Presidencia de la Repblica. En 2008 el NAE se transform en la Secretaria de Asuntos Estratgicos
(SAE) mediante la Ley 11754, la cual seala que su funcin central es asesorar a la Presidencia de la
Repblica en la planeacin de largo plazo, las opciones estratgicas de pas y la articulacin entre
gobierno y sociedad para formular la estrategia nacional de desarrollo de largo plazo. Desde el inicio,
el proceso prospectivo cont con el apoyo del Centro de Gestin de Estudios Estratgicos (CGEE62).
Brasil adopt un enfoque prospectivo de construccin compartida de futuro, que busca desplegar las
capacidades de la sociedad. Por lo tanto la participacin de la sociedad fue considerada desde el
diseo del proceso con el proyecto Brasil 3 tiempos. Este proyecto contempl 4 etapas: el diagnstico,
la solucin estratgica, la validacin y evaluacin y la gestin de futuro. Las principales herramientas
metodolgicas utilizadas fueron la construccin de escenarios, las matrices de impactos cruzados,
anlisis de series de tiempo, anlisis multicriterio, entrevistas y Delphi. Para la solucin estratgica
convoc la participacin de la sociedad usando herramientas como las consultas Delphi a grupos
representativos de la sociedad, las consultas web Delphi a individuos, las encuestas por Internet a
individuos. Por tanto la sociedad particip de la definicin y priorizacin de los 50 temas estratgicos,
los valores y criterios que se requiere de la planeacin estratgica y la seleccin del escenario ms
probable. Lo que contribuy a instalar el anlisis de futuro en las instancias del gobierno, as como en
grupos de la sociedad y la academia.
En el caso de Colombia, la institucin responsable de la Visin Colombia fue el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP), que es el organismo tcnico asesor del gobierno, su
funcin central es la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo para cada periodo de gobierno, por
lo que su prctica es la planeacin de corto plazo. El DNP asumi la elaboracin de la visin
Colombia como un ejercicio tcnico de planeacin estratgica que por primera vez consideraba un
horizonte temporal mayor. Para hacerlo, cre en 2004 un Programa Especial llamado visin
Colombia. El DNP instruy a los directores de rea de la institucin para la realizacin de
62
Entidad pblica creada en 2001, que tiene como misin subsidiar procesos de toma de decisiones pblicas y
privadas por medio de estudios prospectivos con visin de largo plazo.
156
CEPAL
diagnsticos sectoriales, definiendo metas y objetivos al 2019 y lineamientos de poltica, en los cuales
la principal herramienta metodolgica fueron los estudios de tendencia, usando proyecciones basadas
en informacin y modelos estadsticos. Posteriormente concert metas con otras instancias del
gobierno nacional a nivel sectorial y realiz algunas consultas a expertos. Una vez elaborado el
documento de la visin Colombia, realiz un proceso de socializacin de la visin a nivel regional. La
ausencia del componente de participacin de la sociedad y la percepcin de que fue un ejercicio de
arriba-abajo, fue desfavorable para la apropiacin del ejercicio por parte de grupos de la sociedad y las
entidades regionales. En el caso de Per, el proceso estuvo a cargo de CEPLAN entidad que empez a
operar en 2008 y su funcin central consiste en conducir el proceso de formulacin y difusin de una
visin compartida y concertada de futuro del pas. Su primera accin consisti en la elaboracin del
Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, para lo cual adopt un enfoque de planeacin por resultados
con la pretensin de asegurar la articulacin entre el Plan Estratgico Nacional, y los distintos planes
estratgicos y presupuestos institucionales. El proceso considero dos etapas: el diagnstico y la
consulta. El diagnstico fue elaborado por un equipo tcnico de CEPLAN, usando como principal
herramienta metodolgica los estudios de tendencia basados en informacin estadstica. De manera
agregada realiz un ejercicio de escenario tendencial y escenario de contingencia. La fase de consulta
se realiz a travs de talleres con ms de 170 representantes de distintas entidades del sector pblico
(sectorial y regional), privado y sociedad civil, aunque varias organizaciones gremiales no se sintieron
consideradas. Desde 2011 se encuentra en fase de actualizacin puesto que CEPLAN reconoce la
necesidad de introducir un mayor componente de visin de futuro. En el caso de Republica
Dominicana, la institucin responsable de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) fue el
Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo (MEPyD), que fue creado en 2006 con la ley 498,
la misma que dispuso la elaboracin de la END como instrumento de planificacin de largo plazo y
define que es una responsabilidad de ese ministerio. Es por ello que la elaboracin de la END fue
asumida por el MEPyD como ejercicio de reflexin sobre sus propias funciones y su posicionamiento
como instancia de planificacin a nivel ministerial, lo que permiti que toda la institucionalidad y su
correspondiente equipo tcnico asumieran esta funcin.
Para elaborar la END, el MEPyD adopt un enfoque de planeacin estratgica y elabor
internamente la primera versin de la END, usando como principal herramienta metodolgica la
revisin bibliogrfica, grupos focales, los anlisis de motricidad, matrices de impactos cruzados,
estudios comparativos Benchmarking y consulta a expertos Delphi. Posteriormente realiz una
amplia difusin y consulta a la sociedad. Para la consulta se usaron instrumentos que permitieran
informar, educar y reflexionar sobre los temas que estaban discutiendo. El proceso gan credibilidad
por brindar informacin tanto del contenido como de la metodologa y por coincidir con la discusin
sobre el proyecto de una nueva Constitucin que haba en el pas. Con los aportes de los grupos
consultados de la sociedad, el Ministerio elabor una segunda versin de la END que fue la base para
el anteproyecto de Ley presentado al Consejo Econmico y Social, donde se discuti, se modific y
finalmente se elabor la propuesta de ley de la END. El cuadro 40 resume las entidades responsables
de los procesos, en enfoque adoptado y la participacin de la sociedad en ellos y el cuadro 41 resume
las principales herramientas utilizadas en cada caso.
Pas
CUADRO 40
ENTIDADES RESPONSABLES DE LOS PROCESOS
Entidad responsable
Brasil
Secretaria de Asuntos Estratgicos (SAE)
Colombia
Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
Per
Repblica
Dominicana
Centro de Planeamiento Estratgico

(CEPLAN)
Ministerio de Economa, Planificacin y
Desarrollo (MEPyD)
Enfoque
Prospectiva: construccin
compartida de futuro
Planeacin estratgica
Planeacin por resultados
Planeacin estratgica con

participacin ciudadana
157
Participacin de la sociedad
Desde el diseo del proceso

No considera la participacin de la
sociedad
Realiza consulta mediante talleres a
representantes de la sociedad
Realiza proceso de consulta con
pedagoga social a la sociedad organizada
CEPAL
CUADRO 41
PRINCIPALES HERRAMIENTAS METODOLGICAS DE LOS PROCESOS
Pas
Enfoque
Prospectiva: construccin
compartida de futuro
Principales herramientas metodolgicas

Construccin de escenarios, matrices de impactos cruzados, anlisis de series de
tiempo, anlisis multicriterio, consultas Delphi, entrevistas
Colombia
Planeacin estratgica
Proyecciones basadas en informacin y modelos estadsticos
Per
Planeacin por resultados
Estudios de tendencia basada en informacin estadstica. Elaboracin de escenario

tendencial y contingente
Repblica
Dominicana
Planeacin estratgica con

participacin ciudadana
Grupos focales, matrices de impactos cruzados, Anlisis de motricidad, Delphi
Brasil
Contenido del documento que sistematiza el proceso

Los cuatro casos estudiados han sistematizado sus procesos, aunque con diferente grado de detalle.
Para analizar el contenido, se analiz cada uno de los documentos que recogen la visin o planeacin
de largo plazo y se aplic la siguiente estrategia de anlisis: primero se definieron las categoras
bsicas que articulan las visiones de largo plazo, segundo se indag por el sentido que se le otorga a
las categoras bsicas dentro de las visiones de lago plazo y tercero se estableci su vnculo con la
manera de ver la poltica o de ver el desarrollo.
Las categoras para el anlisis de contenido que resultan comunes a los cuatros casos son seis:
democracia, intervencin del Estado en la economa, equidad, aprovechamiento de recursos naturales,
crecimiento y desarrollo econmico e insercin en la economa mundial. El cuadro 42 presenta estas
categoras y su relacin con las dimensiones de desarrollo.
CUADRO 42
CATEGORAS PARA ANALIZAR EL CONTENIDO DE LAS VISIONES
DE DESARROLLO DE LARGO PLAZO
Dimensin
El Estado
Lo social
Lo ambiental
Lo econmico
Democracia
Intervencin del Estado en la economa
Equidad / igualdad
Aprovechamiento de recursos naturales
Crecimiento y desarrollo econmico
Insercin en la economa mundial
Para cada uno de los casos, se indag por el significado de cada una de las categoras
sealadas y se procedi a determinar la existencia vnculos y jerarquas entre categoras, para
establecer la configuracin de categoras que captura lo central del contenido del documento. Los
resultados se resumen en el cuadro 43.
vez ms democrtico; una sociedad ms justa y progresista; un pas con un desarrollo
sustentable acelerado. A parte de la visin de Brasil en 2022, el documento presenta la visin del
mundo y la visin de Amrica del Sur en 2022, especificando el rol de liderazgo de Brasil a nivel
internacional en el mbito poltico y econmico.
158
CEPAL
CUADRO 43
ESTRUCTURA DE CATEGORAS DE LAS VISIONES DE DESARROLLO DE LARGO PLAZO
Pas
Documento
Estructura de categoras
Primer eje: crecimiento y desarrollo econmico e intervencin del Estado en la economa.
Brasil
Brasil 2022
Segundo eje: Insercin economa mundial y acceso a recursos naturales

Tercer eje: Democracia y Sociedad justa
Colombia
Visin Colombia II
Centenario 2019
Primer eje: desarrollo y crecimiento econmico, insercin en la economa mundial y

aprovechamiento de recursos naturales
Segundo eje: intervencin del Estado en la economa y equidad
Tercer eje: democracia
Per
Plan Bicentenario: el
Per hacia el 2021
Primer eje: desarrollo y crecimiento econmico, aprovechamiento de recursos

naturales, insercin en la economa mundial e intervencin del Estado en la economa
Segundo eje: equidad como igualdad
Repblica
Dominicana
Estrategia Nacional
de Desarrollo
Primer eje: crecimiento y desarrollo econmico, insercin en la economa mundial y

aprovechamiento de recursos naturales.
Segundo eje: equidad e intervencin del Estado en la economa
La visin de largo plazo de Brasil expresa que en 2022 Brasil ser un Estado ms soberano y
cada Para el caso de Brasil, la jerarqua entre las categoras muestra una estructura de tres niveles: el
primero formado por el crecimiento y desarrollo econmico junto con la intervencin del Estado en la
economa, que destaca la meta del pas por convirtindose en pas desarrollado, con el apoyo del
Estado, que interviene en sectores estratgicos y conduce a que Brasil asuma un liderazgo en el juego
poltico y econmico internacional.
El segundo eje formado por la insercin en la economa mundial y el acceso a recursos
naturales, que se centra en la meta de convertir a Brasil en la quinta economa mundial, con
megaempresas brasileras que industrializan la explotacin de sus recursos naturales y ampliando su
acceso a recursos naturales de otros pases, principalmente de Amrica Latina y frica. Un tercer eje
formado por las categoras de democracia y sociedad justa, que destaca las metas de lograr una mejor
distribucin de la riqueza, eliminando las grandes disparidades entre regiones y entre clases sociales,
libre de discriminacin, con una sociedad que elige y controla sus representantes.
La Visin Colombia II Centenario 2019 no contiene una visin consensuada de pas sino que
es una propuesta de gobierno que pretende ser un punto de partida para llegar a construir una visin de
Estado, que contiene metas sociales y econmicas, plantea estrategias, programas y proyectos para
lograrlas. La estructura que definen las categoras se compone de tres ejes. El primer eje est formado
por el crecimiento y el desarrollo econmico, la insercin en la economa mundial y el
aprovechamiento de recursos naturales, que destaca la meta de crecer con base en las exportaciones y
la atraccin de inversin extranjera, para aprovechar su potencial, entre los que esta la mayor
explotacin de sus recursos naturales, por tanto es fundamental su insercin en la economa mundial,
que se basa en fortalecer su relacin con Estados Unidos y convertirse en una bisagra entre este y los
grupos econmicos de Amrica del Sur y Amrica Central.
El segundo eje est formado por la intervencin del Estado en la economa y la equidad, que
destaca el rol de Estado como promotor del modelo exportador y su funcin de regulador para corregir
fallas del mercado, as como su deber de garantizar la igualdad de oportunidades para lograr la
equidad social. En el tercer eje esta la categora democracia que es entendida como el respecto a las
reglas de juego, que garantice la gobernabilidad.
159
CEPAL
La visin de largo plazo de Per expresa que: Somos una sociedad democrtica en la que
prevalece el Estado de derecho en la que todos los habitantes tienen una alta calidad de vida e iguales
oportunidades para desarrollar su mximo potencial como seres humanos. Tenemos un Estado
moderno, descentralizado, eficiente, transparente, participativo y tico al servicio de la ciudadana.
Nuestra economa es dinmica, diversificada, de alto nivel tecnolgico y equilibrada regionalmente,
con pleno empleo y alta productividad del trabajo.
El pas favorece la inversin privada y la innovacin, e invierte en educacin y tecnologa
para aprovechar competitivamente las oportunidades de la economa mundial. La pobreza y la pobreza
extrema han sido erradicadas, existen mecanismos redistributivos para propiciar la equidad social, y
los recursos naturales se aprovechan en forma sostenible, manteniendo la buena calidad ambiental.
La estructura que conforman las categoras en el caso de Per, muestra un primer eje formado por
cuatro categoras: el crecimiento y desarrollo econmico, el aprovechamiento de recursos naturales, la
intervencin del Estado en la economa y la insercin en la economa mundial.
El crecimiento econmico de Per reconoce que su principal riqueza son sus recursos
naturales y los mercados internacionales como la principal fuente de oportunidades para el desarrollo
econmico, los cuales aprovecha basado en inversin privada y pblica, con un Estado que interviene
en la economa como promotor de la actividad econmica, del desarrollo tecnolgico, fomenta las
alianzas pblico privadas y promueve la inversin privada en infraestructura, Per se inserta
mundialmente a travs de la firma de acuerdos comerciales con los diferentes bloques econmicos,
manteniendo como principales socios Estados Unidos y la Unin Europea. Un segundo eje lo
conforma la equidad entendida como igualdad de oportunidades para el acceso a un conjunto se
servicios bsicos, que debe ofrecer el Estado junto con la iniciativa privada. El tercer eje es la
categora democracia, que es entendida como la convivencia social, donde los derechos son respetados
y donde la gobernabilidad es la base.
La visin de nacin a la que aspiran los dominicanos y las dominicanas en el ao 2030 es la
de un pas prspero, donde las personas viven dignamente, apegadas a valores ticos y en el marco de
una democracia participativa que garantiza el Estado social y democrtico de derecho y promueve la
equidad, la igualdad de oportunidades, la justicia social, que gestiona y aprovecha sus recursos para
desarrollarse de forma innovadora, sostenible y territorialmente equilibrada e integrada y se inserta
competitivamente en la economa global.
La estructura de categoras que se configura en este caso, tiene un primer eje conformado por:
el crecimiento y desarrollo econmico, la insercin en la economa mundial y el aprovechamiento de
recursos naturales, que se vinculan con la meta de crecer con base en el fomento de su capacidad
exportadora y la atraccin de inversin extranjera para reorientar su estructura productiva hacia
actividades de mayor contenido tecnolgico, donde espera aprovechar su cercana con Estados
Unidos. Un segundo eje lo conforman las categoras de intervencin del Estado en la economa y
equidad, donde el Estado acta como nivelador el esfuerzo individual, que fomenta las capacidades
colectivas y tambin asume la funcin de regulador en la economa para superar fallas de mercado. El
tercer eje lo conforma la categora democracia participativa, en que los ciudadanos analizan, juzgan y
evalan los actos de sus representantes. El cuadro 44 resume el contenido de las visiones de desarrollo
de largo plazo con base en la estructura de las categoras.
160
CEPAL
CUADRO 44
CONTENIDO DE LAS VISIONES DE DESARROLLO DE LARGO PLAZO
Pas
Eje uno
Eje dos
Eje tres
Brasil
Ser un pas desarrollado con liderazgo poltico y

econmico a nivel internacional, con el apoyo del
Estado, que interviene en sectores estratgicos.
Ser la quinta economa del

mundo con acceso a recursos
naturales de otros pases que
explotan megaempresas
brasileras
Redistribuye
riqueza, elimina
desigualdad
Colombia
Crecer con base en exportaciones, aprovechar recursos

naturales y ser una economa bisagra entre Estados
Unidos, sur y centro Amrica
El Estado como promotor del

modelo exportador y
regulador de fallas de
mercado; as como garante de
la equidad
Democracia como
respeto de las reglas
del juego que
garantice
gobernabilidad
Per
Crecimiento basado en explotacin de riqueza natural

orientada a la exportacin, que se logra va acuerdos
con bloques econmicos: especialmente Estados Unidos
y Unin Europea. Y con el apoyo del Estado como
promotor de la actividad econmica
Promueve equidad como

igualdad de oportunidades
Democracia
entendida como
convivencia social,
basada en
gobernabilidad
Repblica
Dominicana
Crecimiento con base en exportaciones y

aprovechamiento de recursos naturales, aprovecha
cercana con Estados Unidos
Estado busca nivelar

oportunidades colectivas y
fomentar el esfuerzo
individual y asume la funcin
de regulador de los mercados
Democracia
participativa
Principales impactos del proceso

A nueve aos de iniciado el proceso prospectivo en Brasil, el principal logro ha sido instalar en la
nacin la prctica del anlisis estratgico con el concepto de construccin de futuro. Actualmente
diversas instancias polticas del pas, como el congreso y los diversos ministerios, colocan los estudios
de largo plazo en un sitio central de las decisiones del pas. Tambin motiv a que dentro de la
academia se establecieran grupos que investigan diversos temas con visin prospectiva y anlisis de
futuro, as como en el sector empresarial y sindical. Por otro lado, ha contribuido a dar continuidad a
los esfuerzos de poltica entre los gobiernos.
El ejercicio de planeacin estratgica, Visin Colombia II Centenario, realizado entre 2004 y
2010, tuvo como principal impacto instalar en las entidades pblicas nacionales la preocupacin por el
futuro y extender el horizonte temporal de la planeacin, lo que ha contribuido a fomentar los
ejercicios de planeacin de largo plazo a nivel regional y ha motivado la formacin de una cultura de
la planeacin de largo plazo y la creacin de programas acadmicos en esta lnea.
El proceso de planeacin en Per que inici en 2008 y produjo en 2011 el Plan Bicentenario,
ha tenido como principal impacto introducir el planeamiento estratgico en el diseo y ejecucin de
polticas pblicas a nivel nacional, es un primer ejercicio de articulacin del planeamiento estratgico
con la gestin presupuestaria con enfoque de resultados. Tambin ha contribuido a fomentar la
concertacin entre distintas instituciones pblicas y privadas.
El proceso de planeacin de largo plazo en Repblica Dominicana, que inici en 2007 y
produjo la Estrategia Nacional de Desarrollo que fue convertida en Ley, est cumpliendo su primer
ao de entrada en vigencia. Su principal impacto ha sido el dar direccionalidad y coherencia a las
acciones de poltica porque se tiene alto grado de formalizacin institucional, con un referente
explcito de lo que se quiere lograr de aqu a 20 aos y con instrumentos para monitorear los avances.
Se ha usado como gua para el programa del actual gobierno (2012-2016), se ha convertido en una
herramienta social para presionar acciones por parte del gobierno, generado una interlocucin
161
CEPAL
diferente entre la sociedad y el Estado. El cuadro 45 resume los principales impactos que ha generado
cada uno de los casos estudiados.
CUADRO 45
IMPACTOS DE LOS PROCESOS
Pas
Aos que ha
durado el proceso
Principal impacto
Brasil
Instalar en la nacin el anlisis prospectivo y estratgico con visin de construccin de

futuro: en instancias del gobierno, en la academia y en la sociedad en general
Colombia
Instal la preocupacin por el futuro y extendi el horizonte temporal de la planeacin.
Per
Introducir el planeamiento estratgico en el diseo y ejecucin de polticas pblicas a

nivel nacional favoreciendo la articulacin de polticas.
Repblica
Dominicana
Dar direccionalidad y coherencia a las acciones de poltica y convertirse en una

herramienta social para presionar acciones por parte del Estado.
Lecciones aprendidas y recomendaciones

Los casos estudiados muestran la importancia de que los procesos cuenten con un sostenido apoyo
poltico y liderazgo del gobierno nacional, as como la generacin de una institucionalidad propia que
asuma el liderazgo tcnico de los procesos e involucre a la sociedad en el proceso. Como lo muestran
los casos, estos componentes pueden asumir formas diversas, pero la ausencia de ellos resulta fatal63.
Los casos de Brasil y Republica Dominicana contaron con los tres componentes: sostenido
apoyo poltico por parte de los gobiernos que iniciaron los procesos y sus sucesores, una
institucionalidad que asumiera un liderazgo tcnico del proceso y que promoviera la activa
participacin de la sociedad. Per gener la institucionalidad requerida para asumir el liderazgo
tcnico pero ha tenido algunas intermitencias en trminos del apoyo poltico y ha promovido una
participacin social ms pasiva que activa. En el caso de Colombia no se tuvo continuidad en el apoyo
poltico, no se gener la institucionalidad apropiada y no se consider la participacin ciudadana. La
leccin que ensean estos casos para los pases de la regin que estn iniciando un proceso de visin
de desarrollo de largo plazo es la necesidad de considerar los aspectos polticos institucionales
sealados desde antes de iniciar el proceso.
B. La evaluacin para resultados

1. Antecedentes
La Gestin para Resultados (GPR) es una inquietud compartida por los gobiernos de Amrica Latina y
el Caribe ante las urgencias del desarrollo econmico, poltico y social de tipo sustentable, que
necesitan los habitantes de la regin para mejorar su calidad de vida. Es un enfoque que tiene algunas
63
Para mayor referencia se puede consultar: CEPLAN (Centro Nacional de Planeamiento Estratgico) (2011) Plan
bicentenario: el Per hacia el 2021; Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo y Consejo Nacional para la
Defensa del Estado. 2012. Ley 1-12 Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Santo Domingo, Repblica
Dominicana; Presidencia de la Republica y DNP (departamento Nacional de Planeacin) (2004) Visin Colombia
II centenario 2019 Propuesta para discusin; SAE (Secretara de Asuntos Estratgicos) (2010). Brasil 2022. Se
pueden consultar los enlaces en la seccin de referencias bibliogrficas de este documento.
162
CEPAL
caractersticas que lo diferencian de las formas de gestin gubernamental ms tradicionales, como la

gestin por funciones preestablecidas.
En la gestin por funciones que es la ms difundida en el sector pblico, cada
funcionario realiza un trabajo determinado, movindose dentro de un espacio administrativo pre
establecido en reglamentos y manuales de organizacin, y sin tener necesariamente a la vista el
resultado final al cual aporta su esfuerzo. En este contexto, el resultado del trabajo puede progresar en
la medida que cada funcionario se hace ms hbil y logra realizarlo ms rpido y con menos errores.
El enfoque alternativo, de la gestin para resultados, coloca en cambio su nfasis en definir para un
equipo el objetivo que se espera alcanzar como fruto del trabajo a realizar. No establece funciones
rgidas sino que deja a la iniciativa, creatividad y proactividad del equipo, la decisin de cmo llevarlo
a cabo. En este contexto, el progreso en el resultado del trabajo se basa no solamente en el desarrollo
de la experticia de cada quien, sino tambin y muy fuertemente en la emergencia de innovaciones
en los procedimientos conducentes al logro del objetivo.
La teora de la gestin da un amplio respaldo a los principios de la gestin para resultados, a
partir del fuerte impulso terico que tuvo desde mediados del siglo XX. Los enfoques sistmicos que
se popularizaron en esa poca permitieron notables avances tericos, que luego fueron corroborados
por las experiencias de campo. Por una parte, la idea de que la interaccin entre causas y efectos
ocurra sistemticamente en el mundo social y que poda estudiarse mediante modelos abstractos, tal
como lo hacen las disciplinas de las ciencias fsicas, anim a muchos a la exploracin terica en las
ciencias del comportamiento, como la gestin. Por otra parte, las sucesivas teoras de la motivacin
que podan explicar diferenciales de comportamiento de distintas personas en iguales circunstancias o
de iguales personas en diferentes condiciones, condujeron a la bsqueda de relacionar caractersticas
personales con tipos de estmulos que generan mayor motivacin para ellos.
La teora de la motivacin, toma el concepto de que no todas las personas tienen igual
conducta, sino que se dan diferencias de comportamiento entre ellas, basadas en las distintas
motivaciones que tienen en un momento determinado. Lo que motiva el comportamiento de una
persona es la bsqueda de satisfacer una necesidad bsica insuficientemente atendida. Pero, a medida
que las necesidades se van atendiendo, se atenan las urgencias y surgen necesidades de otro tipo, que
son las que empiezan a actuar como motivadoras en las personas que tienen sus necesidades bsicas
ya cubiertas. Existe, en este sentido, una escala jerrquica de necesidades, que va desde las bsicas
(alimentarse, vestirse, etc.) a las de seguridad (no perder lo alcanzado), las afectivas (reconocimiento)
y finalmente las del ego (prestigio, filantropa, etc.).
Un enfoque complementario a esta teora es la propuesta de Douglas Mc Gregor, que, en
adicin a lo anterior, postula que en una organizacin, cada persona se ubica en algn punto de un
continuo que va desde un extremo X al otro extremo Y. Las personas en el extremo X seran renuentes
a asumir riesgos, iniciativas o compromisos, prefieren trabajar en ambientes muy bien configurados,
con un jefe que les diga exactamente qu hacer y normas claras de cmo hacerlo; su motivacin es el
salario. Por el contrario, en el extremo Y, se ubican personas a quienes les aburre la rutina, buscan
innovaciones en su trabajo, son creativos y prefieren las situaciones no totalmente estructuradas, que
les dan espacio para su realizacin personal: sus motivaciones son el reconocimiento por la resolucin
de problemas para mejorar el trabajo. El comentario de Mc Gregor es que las personas se inician con
mucho de Y, pero que las organizaciones que no les ofrecen oportunidades, los van desplazando
hacia el extremo X.
De all nace la Gestin por Objetivos, que se apoya en estas teoras. Su planteamiento es que una
organizacin puede desarrollar interesantes reservas de productividad si, en vez de definir una sola forma
de hacer el trabajo, define los resultados esperados de cada grupo de trabajo y les permite innovar en la
manera de alcanzar esos resultados u objetivos. Como contrapartida, los resultados a obtener son precisados
con gran detalle, mediante indicadores objetivos y verificables, que son fijados de comn acuerdo entre
quienes deben recibir el producto del trabajo, y quienes deben proveer ese producto.
163
CEPAL
La aplicacin prctica de las metodologas basadas en estas teoras tendi a ratificar las
expectativas que se haban formado sobre la capacidad de la motivacin para mejorar la gestin y
subir la productividad de las organizaciones. La innovacin y desarrollo (I+D) se convirti en
poderoso motor de la productividad en el sector privado, a todo nivel.
Ello llev a la formulacin de metodologas, tcnicas e instrumentos que buscan fortalecer la
gestin pblica y mejorar sus resultados. La creacin de estos instrumentos vinculados a la gestin del
desarrollo econmico y social se entiende mejor en la progresin de las temticas dominantes en los aos
posteriores a la finalizacin de la segunda guerra mundial. Como es sabido, la guerra termina a mediados
de la dcada del 40, dejando atrs mucha destruccin y muerte, a la vez que la nocin de que ya no haba
escenarios locales, sino que cualquier conflicto rpidamente poda escalar a una dimensin planetaria. Se
toman entonces acuerdos estratgicos de gran importancia para reordenar el mundo e intentar estabilizarlo
por medio de acuerdos de cooperacin entre todos los pases. Se crean las Naciones Unidas y en Bretton
Woods se organiza la cooperacin financiera mediante el Fondo Monetario Internacional. Dentro de
Naciones Unidas, se funda el Banco Internacional de Fomento y Reconstruccin, mejor conocido como
Banco Mundial. Tambin se crea la CEPAL y, ms adelante el BID.
Una de las tareas ms importantes de Naciones Unidas fue, y sigue siendo, preocuparse por
impulsar el desarrollo econmico y social en los pases con mayor retraso y/o aquejados por
situaciones geogrficas o sociales ms all de sus posibilidades. Nace as una situacin indita en el
mundo de pre guerra: organismos internacionales proporcionando recursos financieros y tcnicos para
que gobiernos de pases de menor desarrollo pudieran llevar a cabo iniciativas para mejorar las
condiciones econmicas y sociales de sus habitantes.
El primer problema que enfrent este esquema fue la ausencia de proyectos de desarrollo en los
cuales invertir. De ah que los primeros instrumentos que se crearon por Naciones Unidas y las Agencias de
Desarrollo de pases dispuestos a brindar apoyo bilateral, fuesen Manuales de Preparacin de Proyectos,
orientados a cubrir las carencias de la poca. Destaca aqu el concepto de Ciclo de los Proyectos, como la
serie de etapas que debe seguir la preparacin de ellos. Ms adelante, aunque en forma desigual, en varios
pases se tuvo que pasar a otra etapa: haban suficientes proyectos posibles, de modo que se necesitaban
instrumentos para decidir cules inversiones eran mejores que otras. Se desarrollaron las herramientas de
evaluacin de proyectos, con lo cual se buscaba optimizar el paquete de inversiones, atendiendo a criterios
especficos, lo que permiti darle un fuerte impulso a la materializacin de los programas de desarrollo. De
aqu surgen los conceptos Valor Actual Neto (VAN) y de Tasa Interna de Retorno (TIR), as como otros
indicadores de tipo financiero y econmico.
El siguiente problema surgi al constatar que los proyectos que parecan muy promisorios en
el papel, se empantanaban a la hora de implementarlos. Eso se deba diferentes causas, entre las cules
se destacaban:
La existencia de mltiples objetivos en un programa o proyecto y la inclusin en ellos de

actividades no conducentes al logro de stos.
Fracasos en la ejecucin de estos proyectos y programas por no estar claramente definidas las
responsabilidades y no contar con mtodos para el adecuado seguimiento y control.
Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los
resultados efectivos.
Es en este contexto que, a mediados de los aos 60, las Agencias de Financiamiento al Desarrollo
impulsaron la creacin de nuevas metodologas para conducir la gestin de implementacin de proyectos y
programas. Se dio inicio as a un trabajo fuerte en capacitacin en gestin de la ejecucin de proyectos y
programas, utilizando para ello mtodos de la ingeniera, como son la malla nodo-actividad, la carta Gantt y
las curvas de uso de recursos. Ello con el objetivo de contar con una buena planificacin de la ejecucin y
con una base para evaluar los avances fsico-financieros.
164
CEPAL
Pero entre las soluciones propuestas, la que result ms atractiva fue la llamada Marco Lgico
(Logical Framework o Logframe), desarrollada en Estados Unidos por la empresa Practical Concepts
Inc. A partir de principios de la dcada de los 70, la U.S. Agency for International Development
USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) comenz formalmente a
utilizar el Marco Lgico en la planeacin de sus proyectos. De ah en adelante, la metodologa se
expandi primero entre la comunidad de agencias para el desarrollo internacional, y luego en los
diversos mbitos acadmicos y profesionales de la gestin.
2. Ciclo de vida de proyectos y programas y evaluaciones

La transformacin de una idea para resolver un problema hasta la puesta en marcha o implementacin
de la solucin a dicho problema es lo que se denomina el ciclo de vida de los proyectos y programas.
Cada una de las etapas de esta transformacin requiere de recursos humanos, materiales, financieros y
de informacin. Si bien es cierto que este proceso adquiere en la prctica matices diferentes para cada
caso, es posible visualizar caractersticas que permiten una cierta generalizacin del mencionado
proceso de transformacin.
En el ciclo de vida de los proyectos y programas se pueden distinguir tres fases (o Estados)
sucesivos: pre inversin, inversin y operacin. La fase de pre inversin corresponde a todo el proceso
que se realiza para identificar adecuadamente un problema o necesidad, formular y preparar
alternativas de solucin y evaluarlas con el objetivo de determinar si es conveniente ejecutarlas o no y
cul es la ms recomendable. Si la decisin es de ejecutar una de las alternativas de solucin al
problema, se pasa a la fase de inversin, donde se realizan el diseo del proyecto y la ejecucin de la
obra o la implementacin de las actividades en el caso de un programa. Finalmente, en la fase de
operacin se pone en marcha la obra terminada o el plan especfico a seguir, de acuerdo a lo
proyectado. En esta fase se comenzarn a generar los beneficios estimados en la pre inversin. Cabe
mencionar que en el caso de programas las fases de inversin y de operacin son concurrentes.
Con el propsito de asegurar el logro de los objetivos con eficacia y eficiencia, se asocian
diferentes evaluaciones a cada fase del ciclo de vida de los proyectos y programas. Durante la fase de
preinversin se efectan evaluaciones ex-ante del proyecto o programa (a nivel de perfil,
prefactibilidad o factibilidad). En el Estado de ejecucin se efecta un seguimiento fsico-financiero
del proyecto, evaluando la gestin y los procesos. Por ltimo, en el Estado de operacin pueden
llevarse a cabo evaluaciones de resultado o de impactos, as como una evaluacin ex-post, la cual
analiza todo el ciclo a fin de extraer lecciones para mejorar el diseo y la gestin de iniciativas futuras.
Todos estos tipos de evaluacin y su importancia en un contexto de gestin para resultados se analizan
en las secciones siguientes.
3. La evaluacin ex ante
Por evaluacin ex-ante se entender la comparacin de los costos y beneficios que se estima generar
el proyecto si es ejecutado. Si dicha comparacin se realiza desde el punto de vista de la empresa o
entidad que realiza el proyecto ser una evaluacin privada. En cambio, si la evaluacin se realiza
desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto, se tratar de una evaluacin social64.
La evaluacin social de proyectos es ampliamente utilizada por los gobiernos de la regin.
Muchos han creado Sistemas Nacionales de Inversin Pblica, ya sea en ministerios de planificacin,
de hacienda o de economa, con el propsito de regular los procesos de formulacin y evaluacin y
contar con un conjunto de proyectos en condiciones de ser financiados. En el marco de su trabajo han
64
Tambin se conoce a la evaluacin social como evaluacin econmica. Sin embargo, cabe sealar que algunos autores utilizan el
trmino evaluacin econmica en el sentido descrito, pero reservan el trmino evaluacin social para designar una evaluacin
econmica a la cual se le han introducido ponderaciones distributivas de ingreso.
165
CEPAL
desarrollado metodologas de formulacin y evaluacin de proyectos, ya sea de tipo general o

especfico para ciertas categoras de proyectos. Asimismo, han implementado, ya sea directamente, en
asociacin con universidades o bien con apoyo de entidades multilaterales, en particular del ILPES,
amplios programas de capacitacin de sus cuadros tcnicos en formulacin y evaluacin social de
proyectos. Asimismo, numerosas universidades de la regin ofrecen actualmente diplomados y
maestras en formulacin y evaluacin de proyectos.
El ILPES impuls, a partir de una reunin realizada en Panam el ao 2010, la creacin de la
Red de Sistemas Nacionales de Inversin Pblica o Red SNIP65. Dicha red, consolidada a travs de
los encuentros de sus miembros en Repblica Dominicana (2011), en Mxico (2012) en Bolivia
(2013)66, tiene como objetivo facilitar el intercambio de informacin entre los SNIP de la regin, en
particular en cuanto a desarrollos metodolgicos en evaluacin de proyectos, sistemas de informacin
y marco legal e institucional.
La evaluacin ex ante es de gran importancia en un contexto de gestin por resultados ya que
contribuye a asignar los recursos a aquellos proyectos que generan mayores beneficios (lase mejores
resultados). Gestionar bien un mal proyecto no lograr que este produzca buenos resultados. Una
amplia utilizacin de la evaluacin ex ante ayuda a focalizar los recursos del sector pblico en las
mejores iniciativas de inversin, estableciendo as un buen punto de partida para el logro de los
mejores resultados posibles.
En resumen es posible afirmar que la evaluacin social de proyectos es ampliamente utilizada
en la regin para orientar los recursos de inversin hacia los mejores proyectos. Ello gracias a dcadas
de trabajo de los gobiernos en cuanto a desarrollos metodolgicos, capacitacin de sus funcionarios,
desarrollo de los sistemas de informacin y perfeccionamiento del marco legal e institucional en que
se desenvuelven los SNIP.
4. Evaluacin de procesos y gestin

Desde una perspectiva instrumental, la evaluacin puede ser definida como un sistema conformado
por un conjunto de procedimientos tcnicos utilizados para la obtencin, procesamiento y diseo de
informacin relevante. Su valor radica en asegurar informacin veraz, pertinente, til y consistente
que permita en lo interno: orientar la asignacin presupuestaria, cautelar la calidad del gasto y la
definicin de nuevas prioridades de programas; y en lo externo: contar con elementos suficientes para
responder de manera simultnea a las demandas de los ciudadanos por mayor transparencia en la
accin pblica y rendicin de cuentas (Bello, 2014). En tal sentido, la evaluacin y los mecanismos de
control y rendicin de cuentas debieran llenar de contenido estratgico el diseo e implementacin de
polticas pblicas, la gestin pblica y la calidad analtica de la decisin gubernamental. En otras
palabras, para que la evaluacin tenga sentido, y el modelo de gestin rinda sus frutos, hay cuatro
condiciones: i) un marco de polticas pblicas y metas de largo y mediano plazo anclado en un slido
anlisis de escenarios y riesgos; ii) la construccin de soluciones transversales dada la
multifactorialialidad de los temas prioritarios (pobreza, salud, educacin, energa, cambio climtico,
entre otros); iii) un vnculo estrecho entre presupuesto, planificacin y evaluacin; y iv) mecanismos
de control social y participacin ciudadana robustos.
Definida de esta manera la evaluacin se convierte en un mecanismo articulador y transversal
pues tiene el potencial de vincular los contenidos de formulacin de las polticas pblicas (metas,
enfoques, prioridades) con su implementacin, con la gestin de los recursos y con los efectos
sociales, a travs de las mltiples miradas que entrega y los diversos tipos de informacin que
65
66
Para mayor detalle sobre la Red SNIP se sugiere consultar el sitio web desarrollado por el ILPES: http://www.cepal.org/cgibin/getprod.asp?xml=/ilpes/noticias/paginas/6/52956/P52956.xml&base=/tpl/blanco.xsl.
En el ao 2014 se realizar en Montevideo, Uruguay.
166
CEPAL
construye. Tambin, posibilita la interaccin entre los sectores de gobierno ms general (presidencia,
finanzas, planificacin, etc.) y los especficos (salud, obras pblicas, vivienda, etc.), a travs de
anlisis que exploran y construyen informacin de diversas fuentes y enfoques sobre la
intersectorialidad en el ejercicio de las polticas pblicas para ciertos programas o estrategias de
desarrollo (proteccin social, fomento productivo, por ejemplo), la coordinacin entre las diferentes
instituciones pblicas, entre las regiones y los niveles de gobierno (central, sectorial, estatal
municipal).
Visto as, el Estado y las polticas pblicas tienen un rol decisivo que cumplir en los objetivos
de transformacin productiva con equidad, lo que requiere una mayor efectividad de las polticas
sociales, particularmente, y garantizar la generacin de valor pblico. Para asegurar este propsito, las
funciones de evaluacin y planificacin deben formar parte de un mismo sistema, que opere de
manera sincrnica, con el objetivo de proveer la informacin necesaria sobre el uso de los recursos
pblicos, la calidad de lo que se produce con esos recursos y los resultados que se logran (Bello,
2014). Ello cobra mayor relevancia cuando se observan las formas y/o mecanismos a travs de los
cuales se producen, proveen y entregan bienes y servicios pblicos, en directa relacin con el espacio
de la gestin y procesos que, desde las instituciones pblicas, se disponen para lograr dicho objetivo.
Este espacio se ha visto reflejado en la revalorizacin de instrumentos como los planes nacionales de
desarrollo, o el establecimiento de prioridades de polticas de Estado que expresan los compromisos
de mediano y largo plazo de los gobiernos, el desarrollo de presupuestos orientados a resultados, el
fortalecimiento de la funcin pblica y de los mecanismos de gobernanza.
No obstante, hay riesgos que deben asumirse al momento de avanzar en mecanismos que
permitan evaluar los procesos y, en definitiva, los resultados de la gestin pblica (Bello, 2014):
Se evala principalmente programas presupuestarios ms no las polticas pblicas, como

tampoco el vnculo entre metas de la planificacin global, la sectorial, y la de
los programas;
La evaluacin de la eficacia del accionar pblico se ha entrampado en una mirada que

reduce el campo de visin a mediciones de la capacidad de producir los objetivos
deseados en la esfera social y econmica a travs de actuaciones e instrumentos del
Estado, sin considerar que adems se debe medir por cmo lo hace, por la calidad de los
productos que genera, y por los atributos del proceso a travs del cual se consiguen los
resultados;
Los sistemas de monitoreo y evaluacin cuentan con un nmero excesivo de indicadores

y metas, de tal manera que las instituciones estn ms preocupadas en contar nmeros de
controles, que de generar los mecanismos necesarios para mejorar la administracin
pblica; si antes eran los procedimientos contables los que ocupaban el lugar de los
objetivos, hoy son los indicadores;
Hay desconexin entre el ciclo general de la poltica pblica, de tal modo que por lo
general la informacin producida por las evaluaciones realizadas, est desfasada, casi no
se utiliza para alimentar las decisiones estratgicas en materia de continuidad de las
programas y de la asignacin presupuestaria; por ltimo;
Los tipos de evaluaciones que se desarrollan (de programas, o de instituciones o a veces

de un sector) no permiten establecer relaciones de causalidad (impacto) respecto de los
temas desigualdad social (educativa, salud, empleo), pobreza y exclusin. En parte
porque al no concebir las polticas pblicas desde una lgica intersectorial, las metas de
los programas slo reflejan una parte disociada del problema, y en parte, porque tampoco
se han realizado mayores esfuerzos por articular los objetivos y metas macro con las
meso y micro;
167
CEPAL
Por otro lado y no menos importante, es necesario destacar que, en materia de evaluacin:
El avance de las polticas pblicas no da cuenta de la complejidad de los fenmenos

sociales, del hecho que los resultados del accionar pblico dependen de una multiplicidad
de factores, endgenos y exgenos.
Las evaluaciones de la poltica pblica en los pases se han centrado en medir el

desempeo de corto plazo a nivel de procesos y productos, dejando de lado la medicin
de la sostenibilidad/sustentabilidad de los resultados y la calidad de los mismos.
La medicin del desempeo est atravesada por un conjunto de problemas que tiene
relacin con cmo entienden los distintos estamentos del sector pblico su funcin y su
utilidad para la toma de decisiones.
5. Evaluacin de resultados e impactos

La gestin para resultados del desarrollo (GpRD) se ha ido constituyendo en un modelo de referencia
para promover un proceso dinmico de evaluacin de las polticas pblicas y en particular, de cmo se
articulan las fases de formulacin e implementacin desde una perspectiva sistmica. En tal sentido, la
evaluacin forma parte del modelo descrito y se la define como un componente del sistema de gestin
para resultados. En este enfoque, la evaluacin deja de estar volcada hacia adentro, hacia la valoracin
de los procesos internos de control, y comienza a mirar hacia fuera, hacia el sujeto de la intervencin
del Estado. Ello se debe en parte a la incorporacin de la idea de generacin de valor pblico a la
gestin y bajo este enfoque, adquiere preeminencia la orientacin hacia el ciudadano, hacia la
satisfaccin de sus necesidades en un sistema garante de derechos, y la modernizacin de los procesos
y recursos que la sostienen (humanos, operativos, tecnolgicos y organizacionales). Ello tambin
obedece al hecho que la gestin de la calidad y las evaluaciones que la sustentan se convierte en una
activo poltico con capacidad de legitimar las acciones pblicas (Bello, 2014).
Al respecto, las reformas asociadas a la evaluacin de resultados e impacto son relativamente
similares en los pases de la regin: se introduce la nocin de desempeo y de indicadores de
resultados para medir eficacia, eficiencia y calidad de los bienes y servicios pblicos; se fortalecen los
mecanismos de monitoreo; se desarrollan sistemas de control de gestin; y se incorpora un men de
evaluaciones del quehacer pblico. Por otro lado, se observan esfuerzos comunes tendientes a la
construccin de objetivos, metas e indicadores cada vez ms articulados que sienten las bases para una
futura medicin de la efectividad y pertinencia de las polticas pblicas; y procesos de capacitacin de
sus profesionales en metodologas de diseo de programas y definicin de indicadores de desempeo
(Bello, 2014).
No obstante lo anterior, pocos pases logran avanzar de manera sostenible pues existe un
conjunto de riesgos que amenazan y/o condicionan negativamente la viabilidad de las reformas en
materia de evaluacin y gestin:
Consenso y respaldo poltico. Este es el desafo ms relevante para la implementacin de

un sistema de monitoreo relevante y til, transparente y consistente. La existencia de
polticas de Estado sustentadas en reformas estructurales que hagan posible la equidad
social, como condicin bsica de la gestin y planificacin para el desarrollo, precede la
adopcin de un determinado modelo de gestin. Adems lo mediatiza ya que pre-define
el nivel y tipo de desempeo que se quiere lograr, el estilo de gestin que se
implementar y la funcin del sistema de evaluacin y rendicin de cuentas.
En trminos de la implementacin de mecanismos de monitoreo y evaluacin, no se

puede reducir el debate a un simple tema tcnico. Por el contrario, el congreso y el
contexto poltico pueden jugar un papel crucial en la efectividad de este tipo
de herramientas.
168
CEPAL
Institucionalizacin de los sistemas y funciones de monitoreo y evaluacin de impactos y

resultados. La sistematizacin de las experiencias en la regin, verifica que slo un 32 de
los pases incluidos en un estudio reciente cuenta con agencias de evaluacin con
sustento legal y normativo en operacin (Bello, 2014). En los pases que han
institucionalizado este tipo de sistemas, sta se ha convertido en una prctica generalizada
del sector pblico valorada por la propia administracin pblica, la ciudadana, los
centros de investigacin, las organizaciones nacionales e internacionales, entre otros.
Seis factores han sido determinantes en lo anterior: i) respaldo poltico (presidencia, congreso
y niveles gerenciales ms altos); ii) sistema de incentivos tanto para realizar el proceso de monitoreo y
evaluacin como para usar la informacin del mismo en el proceso de toma de decisiones; iii)
capacitacin continua de gerentes y funcionarios de las dependencias del gobierno; iv) fundamento
legal con definicin clara de las funciones y responsabilidades de los actores principales, (ministerios
de Planificacin y Finanzas, la Oficina del Presidente, los ministerios sectoriales y el Congreso); v)
incorporacin al sistema nacional de seguimiento y evaluacin de las iniciativas de evaluacin a nivel
estatal y municipal para ampliar su alcance; y vi) la instalacin de agencias autnomas de evaluacin
con un carcter eminentemente tcnico puesto que aseguran de mejor modo la transparencia y la
credibilidad de la informacin que se produce (Bello, 2014).
Al respecto, la experiencia de los pases ms avanzados en estas materias muestra que para
lograr una adecuada articulacin proceso presupuestario-resultados, se requiere tener claramente
definida la ruta de desarrollo, esto es los objetivos y las metas de otro modo lo que se mide se
convierte en un ejercicio de control estril.
Complementariamente, se necesita: i) indicadores selectivos que estn en consonancia con los
procesos de adopcin de decisiones; ii) informacin oportuna de desempeo y ejecucin de recursos
lo que implica que la evaluacin se realice normalmente entre el cuarto y el sexto mes del ejercicio
econmico para asegurar la compilacin y el anlisis de las estadsticas del ao anterior; y iii) un
proceso presupuestario que facilite el uso de esta informacin en las decisiones de asignacin de
recursos y permita hacerlo de manera concurrente (Bello, 2014).
El xito en la coordinacin de ambas funciones no est asociado a un modelo especfico. Por
ejemplo, Chile opt por un esquema en el que el ente encargado del presupuesto (Direccin de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda) es, a la vez, el encargado de la planificacin (con nfasis en
el corto plazo), el seguimiento y la evaluacin, mediante mecanismos e instrumentos que giran en
torno al ciclo presupuestal y al anlisis de la efectividad del gasto pblico.
Por el contrario, Brasil incluy en su rgano planificador la funcin presupuestal y desarroll
un sistema centrado en la planificacin. Ambos modelos han mostrado ser efectivos para enfrentar el
problema de la desarticulacin plan-presupuesto.
6. Desafos
Segn se rese en las secciones anteriores, hay importantes avances en la mayora de los pases de la
regin en cuanto a la utilizacin de distintas metodologas de evaluacin que contribuyen a mejorar
los resultados de la gestin pblica. Subsisten sin embargo algunos aspectos en los cuales es necesario
continuar avanzando para lograr un pleno aprovechamiento de las bondades de los sistemas de gestin
por resultados, los cuales se abordan en los prrafos siguientes.
La evaluacin ex ante de proyectos en trminos de su rentabilidad socio-econmica es, como fue
mencionado, ampliamente utilizada en los pases de la regin, habindose desarrollado numerosas
metodologas y capacitado a miles de funcionarios pblicos en su utilizacin. Sin embargo, este tipo de
evaluacin no suele aplicarse a programas pblicos, lo que bien podra hacerse ya que no presenta grandes
dificultades desde el punto de vista terico, aun cuando si algunas complicaciones respecto al
levantamiento de la informacin requerida, en particular en cuanto a los resultados e impactos esperados.
169
CEPAL
C. Las TIC para un Estado moderno y eficaz: nuevas tendencias

La utilizacin de recursos de las TIC para potenciar la capacidad de un gobierno en el logro de sus
metas y entregar eficientemente sus servicios a los ciudadanos es absolutamente imprescindible. El
significativo desarrollo de stas, en los ltimos aos, abre nuevos e interesantes canales, tanto para la
provisin de servicios a la sociedad, como para mejorar la calidad y oportunidad de la informacin a
la que los ciudadanos pueden acceder. Es decir, las reformas a la gestin pblica apoyadas en las TIC
no solamente han afectado la operacin interna de los entes pblicos, sino que tambin generan una
serie de externalidades que van desde fomentar el uso de Internet por parte de los ciudadanos, hasta
impulsar la aplicacin de transformaciones gerenciales que tienden a eliminar trabas burocrticas,
simplificar procedimientos administrativos y reducir la cantidad de documentos.
Por otro lado, la filosofa de las aplicaciones verticales cambia, ya no hay aplicaciones
aisladas, ahora son servicios que pueden usar y reutilizar, segn su necesidad, los diversos
departamentos y reas de la organizacin compartiendo la informacin con otras instituciones
pblicas. Las consecuencias e impactos en la atencin a los ciudadanos se expresan en al menos los
siguientes aspectos: los usuarios pueden recibir atencin sin restriccin horaria y no importando en
qu lugar geogrfico se encuentren, los usuarios tienen acceso a informacin pblica en forma simple,
oportuna, clara y transparente; los usuarios pueden resolver sus problemas a travs de un contacto
nico con el Estado, aunque se trate de requerimientos que involucren a ms de una institucin; los
usuarios no estn obligados a presentar ningn documento o certificar informacin que se encuentre
disponible en formato electrnico por alguna institucin pblica, los usuarios pueden hacer
transacciones financieras en forma electrnica, (por ejemplo pagar un certificado de nacimiento, o
recibir el pago por un servicio prestado un organismo pblico si se es un proveedor del Estado). Por lo
tanto, es necesario el desarrollo de aplicaciones cada vez ms complejas, necesariamente apoyadas por
arquitecturas dedicadas, especialmente diseadas para trabajar de manera ptima, integrando sistemas,
utilizando las mejores herramientas de gestin y desarrollando modelos adecuados a las necesidades
de gobierno, creando plataformas compatibles que resuelven temas como la interoperabilidad,
compatibilidad, acceso, seguridad, entre otras.
Gracias a las TIC y la apertura de datos, los ciudadanos son libres para consultar sobre
informacin de los actos pblicos del Estado que sea de su inters conocer. El Estado transparenta
dichos actos dejndolos disponibles electrnicamente. Ms an, los ciudadanos tienen derecho a
participar y expresar su opinin por medios electrnicos (e-participacin).
1. La nube en el sector pblico

Ofrecer servicios de computacin a travs de internet es la idea de fondo en la computacin en la
nube. El usuario no tiene necesariamente que ser dueo del hardware y software para recibir los
beneficios de un servicio de computacin. La informacin se almacena de manera permanente en
servidores de Internet y se enva al cliente, lo que incluye equipos de escritorio, porttiles, etc. Esto es
posible porque la capacidad de memoria de los computadores ha aumentado considerablemente. Por lo
tanto, la computacin en la nube es un nuevo modelo de negocios que permite al usuario acceder en
forma rpida a un catlogo de servicios estandarizados. Asimismo, permite responder a las
necesidades del usuario en forma flexible, adaptndose a cargas inusuales de trabajo y pagando slo
por el consumo efectuado. A travs de la computacin en la nube, los gobiernos estn paulatinamente
apoyando sus proyectos TIC. En este sentido se habla de un nuevo concepto llamado G-Cloud que se
refiere a la nube en el sector pblico. La computacin en la nube en el gobierno, se centra en la
capacidad de ste para el crecimiento econmico, la capitalizacin de los ahorros de costos y la
flexibilidad para crear un medio ms eficiente y accesible de la prestacin de servicios pblicos. Al
colocar los servicios en una plataforma basada en la nube, los gobiernos se estn dando cuenta de que
pueden mejorar la forma en la que los ciudadanos acceden a los datos y, como consecuencia, pueden
170
CEPAL
ofrecer un servicio ms transparente y ms receptivo en la interaccin con los principales

departamentos del sector pblico.
Un resumen de los beneficios de esta prctica se presenta a continuacin:
Ahorros en costos: las organizaciones pueden reducir y hasta casi eliminar los costos de
asociados al hardware y software, pagando slo por el servicio que usan. Tambin existen
ahorros por la habitual redundancia de equipos y datos que existen en los diferentes niveles de
los gobiernos. Incluso es posible reducir tambin el personal de las reas de computacin.
Reduccin de costos de escalabilidad: los aumentos en la carga de trabajo ya no

requieren disponer de una infraestructura de mayor capacidad, el servicio puede agregar o
reducir capacidad segn la demanda.
Acceso a tecnologas de primer nivel: Esto es especialmente ventajoso para

organizaciones pequeas como municipios pobres, que muchas veces carecen tambin de
personal idneo para mantener este tipo de tecnologas y as se evitan los riesgos de
obsolescencia tan comunes en este mbito.
Focalizacin en las competencias bsicas: Los servicios cloud son de alguna forma un
servicio de tercerizacin, por lo tanto, las entidades pblicas no tienen que distraer
muchos recursos en temas que no tienen por qu ser de su competencia.
Sostenibilidad: Naturalmente este beneficio lo hace particularmente interesante para este

trabajo. Es una realidad que la mayora de los data center no se caracterizan por ser muy
eficientes en el uso de la energa, por no ajustarse a los estndares ni por su utilizacin.
Los proveedores de servicios de cloud por las economas de escala y su capacidad para
gestionar los activos computacionales ms eficientemente, pueden consumir menos
energa que el manejo tradicional de estos recursos informticos.
En esta perspectiva los gobiernos pueden rpidamente desplegar aplicaciones sin la necesidad
de invertir en costosas instalaciones de infraestructura que usualmente tienen una baja utilizacin,
poca flexibilidad y rpida obsolescencia. Los facilitadores de la nube como la virtualizacin y la Grid
Computing (computacin distribuida), permitirn disponer de aplicaciones que se podrn adaptar
mejor al crecimiento de la demanda sin los costosos y tradicionales up-grades.
2. Gobierno abierto: hacia una sociedad ms inclusiva e igualitaria

En marzo de 2010, los ministros y jefes de delegaciones de los pases de la Unin Europea y de
Amrica Latina y el Caribe reunidos en el V Foro Ministerial UE-ALC sobre la Sociedad de la
Informacin, celebrado en La Granja de San Ildefonso, Espaa, incorporan en el captulo de Gobierno
y Administracin Pblica en Internet de la Declaracin el que los gobiernos y organismos pblicos
pongan a disposicin de la sociedad, en forma fcilmente accesible, aquellas informaciones y datos
de inters pblico que puedan ser utilizados por terceros para crear nuevos servicios para
ciudadanos y empresas. Ya para ese entonces, ciudadanos europeos haban discutido y elaborado de
manera participativa a travs de un foro, que promovieron en las redes sociales, una declaracin
abierta sobre los servicios pblicos que contena tres principios fundamentales: transparencia (oferta
de informacin clara y actualizada en formatos abiertos, estndar y reutilizables), participacin
(intervencin de la ciudadana en todas las actividades del gobierno) y empoderamiento (dar poder a la
ciudadana en la solucin de problemas); documento que aportaron a los Estados miembros de la
Unin Europea para incorporar en la Declaracin de Malm de la 5 Conferencia Ministerial sobre
Administracin Electrnica, efectuada en noviembre de 2009.
171
CEPAL
Ya comenzaba igualmente a hacer eco en el mundo la iniciativa de Estados Unidos para

cambiar la forma de trabajar en el gobierno federal, contenida en una directiva de diciembre de 2009
denominada Gobierno Abierto67, a travs de cuatro ejes: la publicacin de datos de gobierno en
formatos abiertos y reutilizables; la mejora en la calidad de la informacin pblica; la creacin e
institucionalizacin de una cultura del Gobierno Abierto; y la creacin de un marco normativo para el
gobierno abierto.
Australia inici sus primeras acciones hacia el Gobierno 2.0 con la publicacin de Engage:
Getting on with Government 2.0 en febrero de 2010, donde proponan elementos claves y
recomendaciones para impulsar un Gobierno ms abierto, transparente y participativo, a partir del
liderazgo para un cambio en la cultura de lo pblico, el compromiso por la colaboracin y la
informacin pblica abierta, accesible y reusable, recomendando en primera medida la expedicin de
una declaracin de gobierno abierto (Australian Government 2.0 Taskforce, 2010).
Estamos entonces frente a la evolucin de lo que por ms de una dcada se ha venido
asumiendo como gobierno electrnico, al ampliarse la manera de entender el relacionamiento entre la
administracin y la ciudadana, al dar paso, ms all de la participacin, a la colaboracin con la
ciudadana. Una evolucin que tal vez surgi de la capacidad y recursos limitados de los Estados, de
una ciudadana cada vez ms informada, exigente y con necesidades cambiantes que buscan sean
atendidas o de la suma de las anteriores.
Segn los autores Caldern y Lorenzo (2010) el gobierno abierto es aquel que entabla una constante
conversacin con los ciudadanos con el fin de escuchar lo que ellos dicen y solicitan, que toma
decisiones basadas en sus necesidades y teniendo en cuenta sus preferencias, que facilita la
colaboracin de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta, y que
comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente
El llamado a la apertura de los gobiernos es inminente, las personas quieren tomar partido en
las decisiones y acciones que las involucran, y se requiere canalizar esa intencin hacia la
construccin, los gobiernos deben conversar con las personas y evolucionar desde un gobierno
electrnico hacia uno donde la colaboracin, la participacin y la transparencia sean los ejes centrales
en la elaboracin de las polticas pblicas.
En este escenario, los gobiernos han comenzado a preguntarse cmo incorporar este nuevo
enfoque de apertura gubernamental a sus estrategias de gobierno electrnico. Los gobiernos se deben
transformar en plataformas en lnea de informacin y datos para los ciudadanos, donde la
modularidad, redundancia mnima, escalabilidad e interoperabilidad ya no son una barrera para llevar
a cabo estrategias con xito, sino ms bien son una herramienta para que los procesos de reforma del
Estado y modernizacin de la gestin pblica generen un cambio de paradigma en la gestin
gubernamental. Es as como este nuevo concepto de gestin involucra la generacin de canales de
comunicacin para trabajar con la sociedad y los individuos en vas de co-crear valor pblico, fusiona
la utilizacin intensiva de las TIC, con modalidades de gestin, planificacin y administracin y en
donde el sistema tradicional de gobernar se ve sustentado a partir de cuatro dimensiones o pilares
fundamentales: i) la transparencia en la accin, procesos y datos del gobierno, ii) la colaboracin al
interior del gobierno y con las personas que permita generar nuevas ideas para resolver problemas
sociales, la iii) participacin que busca implicar de forma activa y real a los ciudadanos en la
formulacin y ejecucin de polticas y iv) la gestin de la informacin pblica canalizada a travs de
la apertura de datos (vase el diagrama 9).
67
Para mayor detalle: http://www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive.
172
CEPAL
DIAGRAMA 9
ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL GOBIERNO ABIERTO
En el marco de estos ejes o pilares fundamentales, las instituciones de servicio pblico abierto
tienen caractersticas tales como:
Otorgar mayor acceso a la informacin y divulgacin sobre las actividades gubernamentales;
Apoyar la participacin ciudadana a travs de la transparencia sobre la formulacin de

polticas y la toma de decisiones y el establecimiento y uso de vas para solicitar la
opinin del pblico;
Promover estndares de integridad profesional en todos los gobiernos;
Aumentar el acceso a las nuevas tecnologas para la apertura y la rendicin de cuentas;
Esta nueva forma de hacer gestin pblica promueve por tanto, polticas de transparencia,
canales de participacin ciudadana para el diseo e implementacin de las polticas pblicas (e incidir
en la toma de decisiones) y mecanismos que estimulen el aprovechamiento de las capacidades, de la
experiencia, del conocimiento y del entusiasmo de la sociedad para generar soluciones a todo tipo de
problemticas comunes. Este ltimo pilar, est asociado a la gestin de la informacin en formatos
abiertos, comnmente llamado datos abiertos (open data), el cual consiste en el acceso y uso de la
informacin pblica por parte de terceros para entregar nuevos servicios a los ciudadanos. Se trata de
poner a disposicin de la sociedad, de manera libre, gran cantidad de datos (data set) procedentes de
diferentes organizaciones del mbito de la Administracin Pblica o de aquellos proyectos que han
sido financiados con dinero pblico. El objetivo de abrirlos a la sociedad es que sta pueda sacar
provecho de ellos ya que las organizaciones que los ofrecen no pueden, no quieren o simplemente no
tienen la capacidad de analizarlos o de procesarlos. Ponerlos a disposicin de la sociedad hace que
cualquier persona u organizacin pueda construir sobre ellos una nueva idea que resulte en nuevos
datos, conocimientos o incluso servicios. Se trata entonces, de abrir una puerta a la innovacin y al
conocimiento as como ofrecer nuevas oportunidades de negocio pues aprovecha la gran riqueza de
informacin que se encuentra en manos de la administracin pblica y que por muchas razones sta no
logra sacarle mayor provecho. Las distintas reparticiones pblicas poseen gran cantidad de fuentes de
173
CEPAL
informacin que utilizadas de manera creativa y combinndolas adecuadamente con otras fuentes
permiten crear aplicaciones de valor aadido.
Las iniciativas de datos abiertos que se estn implementando en el mundo, ponen de
manifiesto que la apertura de datos no slo facilita la distribucin de servicios a los ciudadanos, sino
tambin el control que stos pueden ejercer sobre su calidad. Se est demostrando que el desarrollo
econmico puede venir dado por el retorno producido de la creacin y venta de nuevas aplicaciones o
servicios, o tambin por el ahorro que puede suponer producir servicios innovadores reutilizando, sin
costo, informacin que proviene del sector pblico.
3. Medicin de los resultados de las iniciativas

de gobierno abierto
La pregunta clave a responder es cmo medir el valor pblico de las iniciativas de gobierno abierto y
datos abiertos. Para esto, se partir de la base de que la metodologa debe considerar al menos los tres
aspectos que se refieren a cmo se manifiesta el valor pblico, es decir, en una ganancia en
transparencia, en un mejor servicio o en la solucin de problemas a travs de un proyecto innovador
de colaboracin.
El valor pblico, en general, focaliza su atencin en el inters colectivo de diversos
stakeholders o actores involucrados (vase diagrama 10), por lo que no es fcil trasladar las clsicas
dimensiones para evaluar los programas pblicos como son la eficiencia, la eficacia, la calidad y la
economa. Debemos encontrar un mtodo anlogo para el tratamiento del valor pblico. Hay que
recordar que el valor pblico se producir necesariamente como consecuencia de la compleja relacin
entre las agencias estatales y los mltiples actores.
DIAGRAMA 10
ECOSISTEMA DE ACTORES DEL GOBIERNO ABIERTO
174
CEPAL
De acuerdo a Harrison et al (2011)68 el valor pblico puede ser descrito en trmino de 6

dimensiones que intentan capturar el rango de posibles resultados de la accin del gobierno:
Financiero: Impacto actual o futuro de ingresos, valor de activos, pasivos o cualquier otro
aspecto relacionado con la riqueza y el riesgo.
Poltico: Impacto en una persona o un grupo de influencia o partidos polticos como

producto de la accin del gobierno o su poltica.
Social: Impacto en las relaciones con la comunidad o familias, en la movilidad social,

estatus o identidad.
Estratgico: Impacto en personas o grupos econmicos relevantes en sus objetivos y

recursos para la innovacin o el planeamiento.
Ideolgico: Impacto en las creencias, en la moral o en los compromisos ticos y en el

alineamiento de las acciones de gobierno en sus resultados de la poltica social por las
nuevas posiciones morales o ticas.
Legitimidad y respeto: Impacto en la visin de los personeros de gobierno en el cuidado

de valores en trminos de creacin de confianza, integridad y legitimidad de las
instituciones pblicas.
Adicionalmente, este modelo incorpora un conjunto de generadores de valor que consisten en:
Eficiencia: Obtener mayores resultados con los mismos recursos u obtener los mismos
resultados con un consumo menor de recursos.
Efectividad: Incrementar la calidad de los resultados deseados.
Mejoramiento intrnseco: Cambia el ambiente y las circunstancias a los actores de una

manera que es considerada por ellos como un valor.
Transparencia: Acceso a informacin sobre las acciones de los personeros de gobierno o

la operacin de los programas que incremente la rendicin de cuentas o la influencia
sobre el gobierno.
Participacin: La frecuencia e intensidad del involucramiento directo en la toma de

decisiones en la operacin de programas o en la seleccin de acciones de la autoridad.
Colaboracin: Duracin de actividades en las cuales ms de un conjunto de actores

comparte responsabilidades o autoridad en las decisiones de operacin, poltica u otras
acciones del gobierno.
En esta metodologa los principios o componentes del gobierno abierto (transparencia,

participacin y colaboracin) son vistos como estrategias que los gobiernos adoptan para lograr ciertos
objetivos y la oportunidad para agregar valor pblico. As una mayor informacin, participacin o
acciones de colaboracin puede facilitar mejores decisiones que a su vez permitirn a los diferentes
actores capturar valor en las distintas dimensiones financieras, sociales, estratgicas, etc. que se
mencionaron ms arriba.
En consecuencia, la calidad en la seleccin y diseo de las iniciativas se vera fortalecida si
hay un claro entendimiento a quien sirve una particular iniciativa o programa y especificando cules
son los valores pblicos asociados en trminos de las 6 dimensiones ya descritas. Esta parece ser una
68
Harrison et al (2011). Open Government and E-Government: Democratic Challenges from a Public Value Perspective.
175
CEPAL
receta interesante que los gobiernos debieran procurar tener en cuenta a la hora de planificar
iniciativas de gobierno abierto.
Segn estos autores esta metodologa parece ser ms til que focalizarse en las clsicas
mtricas como el nmero de data sets generados, nmero de bajadas, oportunidades de participacin,
nmero de discusiones en chats, etc.
Lo que las agencias debieran hacer es evaluar las iniciativas de cara a los actores y de ah
derivar los valores pblicos que resultan asociados a los intereses de estos mismos. De esta manera
este nuevo paradigma lograr sus objetivos cuando los actores extraigan un significativo valor de las
acciones del gobierno en los mbitos de transparencia, participacin y colaboracin. Con ello, el
gobierno ganar fundamentalmente una mejor imagen de accesible, con capacidad de respuesta,
confiable y en definitiva ms abierto (Harrison et al, 2011). A continuacin, se presenta un esquema de
la Fundacin Centro Tecnolgico de la Informacin y la Comunicacin - CTIC (vase el cuadro 46) que
contiene algunos indicadores que pueden ser complementarios a esta metodologa, ya que muestran
elementos ms cuantitativos:
CUADRO 46
INDICADORES DE REFERENCIA PARA INICIATIVAS DE DATOS ABIERTOS
Categora
Indicadores
Conjuntos de datos disponibles
N de conjunto de datos
Calidad de los datos
Nivel de uso (descargas o peticiones)
N de aplicaciones que utilizan cada conjunto de datos
Aplicaciones disponibles
N de aplicaciones disponibles
N de solicitudes de informacin
Ratio conjunto de datos/aplicaciones
Organizacin y personal involucrado
Unidades funcionales que abren datos

Unidades funcionales que consumen datos
Personal involucrado en la apertura y consumo de datos
N de sitios internos con presencia de conjunto de datos
Empresas TIC desarrolladoras de aplicaciones
N de empresas (en relacin con apps existentes)

Tipos de modelo de negocio
Colaboraciones y trabajo conjunto
Empresas infomediarias y otras

organizaciones
N de empresas (en relacin con apps existentes)

Tipos de modelo de negocio
Colaboraciones y trabajo conjunto
Demanda social percibida
Solicitudes de apertura de datos y feedback.

Apariciones en medios de comunicacin
Presencia Web
Fuente: Fundacin CTIC.
4. Reflexiones finales
Desde mediados de los aos 90 del siglo XX, especialmente en Europa, ha ido emergiendo un
consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar pblico se fundamenta en la
calidad de la interaccin entre los distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones
empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a
ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interaccin pblico-privado-civil
a lo largo del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las administraciones
176
CEPAL
pblicas pasan a ser consideradas desde la lgica de su contribucin a las redes de interaccin o
estructuras y procesos de gobernanza. Por tanto la gobernanza se orienta a fortalecer un estilo de
trabajo ms horizontal, compartido y en red. Focaliza su atencin en las interacciones entre los
distintos agentes que intervienen en la gestin de lo pblico. Luego, el gobierno abierto tiene que ver
con la confianza en las personas para asumir un rol activo y participativo, tiene que ver con colaborar
y con compartir, con la revisin del modelo de propiedad del conocimiento, con el cambio de la
cultura del trabajo y, finalmente tiene que ver tambin con el cambio de rol de la ciudadana, pasando
del voto y participacin de carcter espordica a la implicacin activa en los asuntos de la
comunidad69.
Por otro lado, el uso adecuado de las TIC en el mbito pblico no es una tarea trivial, no
slo por las complejidades propias de este sector y por las cuantiosas inversiones que habitualmente
involucran los proyectos TI asociados, sino tambin por los radicales impactos que producen hacia los
beneficiarios directos: la ciudadana y las empresas. Para producir tales efectos es necesario que la
burocracia interna del Estado deba sufrir cambios, por ejemplo, el aumento del intercambio
colaborativo entre las distintas agencias al compartir recursos e informacin, permite aprovechar
sinergias que hacen ms eficientes los procesos de negocio de las agencias involucradas.
5. Recomendaciones y lecciones aprendidas por los pases

de la regin
Tal como se ha indicado en algunas publicaciones del ILPES (Naser y Ramrez Alujas, 2014; Concha
y Naser, 2012; Naser y Concha, 2011), para desarrollar planes de accin tanto como para formular
estrategias de gobierno electrnico y de gobierno abierto, es fundamental tener visin y establecer una
posicin poltica orientada a garantizar que las administraciones pblicas sean capaces de constituirse
en plataformas de servicios.
El liderazgo de estas iniciativas por parte de la las principales autoridades polticas, sea por
imperativo legal o declaracin institucional, conducir a un desarrollo ptimo de las mismas. Si no
existe vocacin por la apertura de la informacin pblica, o si no hay creencia en el valor agregado
que posee la informacin que procesan las entidades de la administracin en su actividad cotidiana, o
si no se implican con la misma intensidad todas las capas de gestin, desde las direcciones generales
hasta los gestores tcnicos, las estrategias de datos abiertos no sern sostenibles, ni producirn con
equilibrio los beneficios esperados.
Desde el punto de vista de la ciudadana, hay que tener en cuenta que sus miembros forman
parte activa de los procesos de innovacin social, incorporan las TIC a su vida cotidiana y se tornan
exigentes en el trato por parte de nuestras administraciones. No se conforman con disponer de
servicios electrnicos sino que demandan calidad en los mismos. Reclaman modos de gobernanza que
hagan posible la participacin activa, ms all de la pura representacin democrtica.
A continuacin se entrega un resumen de las principales lecciones aprendidas de la
experiencia internacional (Concha y Naser, 2012).
69
70
Liderazgo y voluntad poltica. El ejemplo ms conocido es el liderazgo que asumi el

presidente Obama con el Memorndum sobre Transparencia y Gobierno Abierto70 en
diciembre del ao 2009 donde seala ms o menos textualmente lo siguiente: Dentro de
45 das cada agencia deber identificar y publicar online en formato abierto por lo menos
3 conjuntos de datos de alto-valor, que no hayan Estado previamente disponibles ni
online ni en formato descargable. Luego, deban crear un sitio Web de datos abiertos para
Fuente: http://www.ogov.eu/.
Para mayor detalle ver: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment.
177
CEPAL
posteriormente publicar sus planes. En paralelo, el gobierno revisara las polticas de

informacin existentes. El mensaje fue claro y directo, se complement con una
estrategia basada en solo tres pilares: transparencia, participacin y colaboracin.
Mayor eficiencia en la gestin pblica a travs de proyectos colaborativos con la

ciudadana. Un aspecto singular que tienen las iniciativas de datos abiertos radica en que
el protagonista ya no es ms del gobierno, como era el caso de los proyectos clsicos de
gobierno electrnico, sino que el foco est puesto en el ciudadano no como un receptor
pasivo de los avances tecnolgicos asociados a la mayor eficiencia de los servicios
pblicos, sino que como un actor activo en la creacin de aplicaciones, en el aporte de
informacin, en definitiva en la creacin de un nuevo ecosistema de transformacin de
los datos en informacin til y/o servicios de carcter cvico. El rol del Estado y del
gobierno debe ser el de promotor de este proceso, aprovechando al mximo las nuevas
tecnologas de informacin. Una vez iniciado el camino, ste suele tener una dinmica
propia crendose las sinergias tanto con el gobierno como con otras organizaciones
ciudadanas.
Medir, medir y medir. Las mtricas y los ranking fomentan e impulsan el mejoramiento
estableciendo lneas bases y haciendo ms visibles las mejoras. Adems de estimular una
sana competencia entre pases, permiten generar redes de colaboracin en temas y reas
ms deficitarias que sin esas mtricas sera ms difcil de poder identificar. Es ms, las
mtricas facilitan actividades de benchmarking facilitando y sistematizando las buenas
prcticas y aprendiendo de las lecciones y evitando reinventar cosas que ya existen o
cometer los mismos errores. En otras palabras, deben iniciarse esfuerzos para la difusin
de las experiencias de datos abiertos en forma masiva y promoviendo activamente sus
beneficios y resultados.
Finalmente, desde hace algunos aos el ILPES ha Estado incorporando en su programa de

trabajo tanto los temas de gobierno electrnico como de gobierno abierto, con el fin de aprovechar y
aplicar el potencial que tienen las TIC en el mbito de la gestin pblica. La mayora de pases han
venido promoviendo y desarrollando iniciativas de gobierno electrnico, orientadas a generar mayor
eficiencia y eficacia en la prestacin de los servicios pblicos, as como aumentar los niveles de
transparencia y participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos.
Si bien la mayora de ellos han alcanzado avances significativos, como lo reflejan los
informes y mediciones sobre el desarrollo del gobierno electrnico en el mundo, en trminos generales
se observan variadas brechas por suplir, entre ellas que una proporcin significativa de los ciudadanos
siente y percibe que el gobierno satisface cada vez menos sus necesidades; que muchas veces los
polticos electos no representan sus intereses; que las instituciones pblicas son complejas,
burocrticas y poco eficientes; que los niveles de corrupcin son cada vez mayores; que la
participacin se reduce a un proceso de consulta sin que tenga efectos reales en la toma de decisiones;
entre varios otros desafos.
Es por ello que el ILPES apoya a los pases de la regin a que stos formulen y elaboren sus
propios planes de accin en estas materias para lograr ms y mejor democracia, incentivando la
colaboracin activa entre las mismas entidades y rganos del gobierno en todos los niveles, y entre
stos y los ciudadanos (Naser y Ramrez Alujas, 2014). Es as como se debe colaborar con las
instituciones pblicas en enfocar sus esfuerzos en las necesidades de las personas, en sus
manifestaciones, en sus estructuras, en sus procesos, que son los que estn recibiendo la mayora de
las crticas por parte de una ciudadana, vida de participar pero con nuevas reglas y tiempos
diferentes a los establecidos actualmente. La premisa del trabajo conjunto y colaborativo a travs de
las distintas herramientas y canales que las TIC nos ofrecen, provocan un cambio radical en el
178
CEPAL
paradigma de la cultura organizacional pblica que afecta la dinmica de generacin y prestacin de

los servicios pblicos.
D. La coordinacin: funcin clave de los organismos

de planificacin
Las acciones pblicas toman cuerpo en un marco institucional, social y poltico determinado en que el
Estado y el resto de los actores sociales, incluyendo a algunos poderosos agentes externos, se
interrelacionan e influyen entre s. Cuando se habla de coordinacin entre los distintos actores, por lo
general se hace referencia a una adecuada ejecucin de las polticas pblicas. Pero la coordinacin, si
bien tiene un alto componente tcnico, es una funcin esencialmente poltica. Se trata de coordinar
con un sentido estratgico, para promover determinados resultados de la accin pblica en su
conjunto. La definicin de una estrategia significa, en buena medida, establecer las prioridades del
desarrollo nacional y de los diversos programas de la accin gubernamental. De tal manera, el plan de
gobierno debe servir de hilo conductor, de principio ordenador de las polticas pblicas. El proceso de
construccin de estas prioridades estratgicas constituye el reto fundamental de un gobierno
moderno71.
Con tal propsito, se requiere construir un espacio institucional capaz de conjugar el sentido
estratgico con el principio de realidad, lo cual obliga a establecer la precedencia jerrquica y
temporal de las distintas metas. As, la instancia de coordinacin, preferiblemente concebida como un
espacio intermedio separado de la operacin de los programas especficos, debe definir y negociar las
polticas sectoriales, formular las grandes directrices, supervisar y evaluar resultados.
En ausencia de un sentido de las prioridades, se hace imposible cualquier tipo de planificacin
estratgica, lo que a su vez conduce a una asignacin de recursos que se reproduce en funcin de las
inercias y rutinas existentes.
El espacio institucional de la programacin presupuestaria es el lugar de privilegio de la
coordinacin intersectorial. En muchos pases, con la celebracin de convenios de desempeo, se han
profundizado los esfuerzos para reemplazar las negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe de
gobierno por negociaciones multilaterales en que participan las agencias y cuerpos del Estado, con
competencia colectiva y con lmites globales de gasto. As, la asignacin presupuestaria responde
efectivamente a un proceso tcnico de programacin y a un proceso poltico de coordinacin. La
bsqueda de una mayor capacidad de gestin supone avanzar hacia un modelo de alta coordinacin
entre polticas, entre sectores, entre programas e instituciones.
Por otra parte, el aparato gubernamental se organiza sobre la base de sectores especializados.
Sin embargo, los ciudadanos se enfrentan y piden soluciones a problemas que habitualmente no se
estructuran bajo una lgica sectorial, sino que son transversales a varios sectores. Tres reas
particulares merecen ser destacadas en los esfuerzos de coordinacin gubernamental. La primera es el
rea social ya que en su mayora los problemas que atiende son de caractersticas multidimensionales.
Varios pases de la regin han adoptado distintos arreglos institucionales para forzar esa coordinacin
tales como los gabinetes sociales, los consejos de poltica social y tambin la conformacin de una
autoridad social. En todos estos casos lo que se busca es mejorar la coherencia intersectorial e
intertemporal de los diferentes programas y acciones y abrir espacios a la participacin social.
Una segunda corresponde al rea de desarrollo productivo. Aqu se deben armonizar diversas
dimensiones tales como el acceso a los mercados externos, la generacin y adopcin de innovaciones,
71
ILPES, Funciones Bsicas de la Planificacin Econmica y Social, 2005.
179
CEPAL
la provisin de infraestructura, los encadenamientos productivos que faciliten la articulacin de

diferentes actores econmicos y el acceso a los factores productivos. Nuevamente, cada uno de estos
temas cae bajo distintos ministerios o agencias cuyas acciones requieren ser coordinadas y abiertas a
la participacin de los beneficiarios potenciales.
La tercera rea, coordinacin entre distintas jurisdicciones territoriales de gobierno, es
particularmente relevante para aquellos pases de organizacin federal, o que hayan experimentado
procesos intensos de descentralizacin territorial. En algunos pases esta coordinacin entre jurisdicciones
se efecta mediante consejos federales u organizaciones con otro nombre. La prctica institucional revela
que su buen funcionamiento requiere de una definicin precisa de las atribuciones y responsabilidades de
cada esfera territorial de gobierno, de la disponibilidad de instrumentos para llevar a cabo las polticas que
vinculen resultados y asignacin de recursos y, por ltimo, de la construccin progresiva de una
institucionalidad que permita operar con flexibilidad dentro de regla estables.
Todos estos temas de concertacin y coordinacin demandan legitimidad poltica y sta, a su
vez, exige mayor transparencia hacia la ciudadana y sus representantes.
180
CEPAL
V. Conclusiones y desafos de la planificacin

y gestin pblica en la regin
A lo largo de la presente trabajo se ha detallado la necesidad de trabajar tres pilares fundamentales
para avanzar en un cambio estructural para el desarrollo con igualdad que permita transitar hacia
estadios de desarrollo superiores, con brechas de ingreso, empleo, productividad, sociales y
territoriales reducidas. Estos son el fortalecimiento del actor ms relevante, es decir el Estado; los
instrumentos que los gobiernos requieren y los procesos que lleven al cambio buscado.
En cuanto al rol del Estado, se present un modelo del ciclo de gestin pblica para el
desarrollo, en el cual destacan los procesos de planificacin, presupuestacin, ejecucin y seguimiento
y evaluacin. Como insumos de estos procesos destacan los recursos financieros, humanos, materiales
y tecnolgicos.
Como instrumentos destacan la planificacin para el desarrollo y la prospectiva, para
vislumbrar de antemano el horizonte al cual se aspira, es decir, la visin del pas que se busca
alcanzar, junto con el proceso de construccin de esa visin y la estrategia para recorrer el camino. La
inversin (pblica, privada y extranjera) se destac como un elemento crucial para el cambio
estructural, pero adems es necesario asegurar una buena asignacin de recursos y su eficaz y eficiente
gestin, lo cual requiere una actuacin pblica moderna, que utilice el potencial de las TIC y que
involucre activamente al ciudadano.
El panorama presentado muestra importantes avances en la regin en todos los aspectos antes
mencionados, entre los cuales cabe destacar:
La calidad de gestin de las finanzas pblicas ha mejorado en Amrica Latina y el Caribe

en las ltimas dos dcadas, siendo lo ms importante el control del pago de intereses,
tanto por la reduccin de la deuda pblica como por su costo.
Tambin destaca una mayor utilizacin de los marcos de gasto de mediano plazo y el
desarrollo o modernizacin de los Sistemas Integrados de Administracin Financiera (SIAF).
Varios pases han avanzado en la implementacin de Sistemas de Servicio Civil (SSC)

para modernizar la gestin del recurso humano sobre la base de mecanismos de seleccin
meritocrticos, flexibles y transparentes.
181
CEPAL
Hay importantes avances en cuanto a la adquisicin de recursos materiales gracias al

desarrollo de Sistemas de Compras Pblicas que fomentan la competencia y
transparentan los procesos de contratacin pblica.
La regin ha sido activa en el diseo y lanzamiento de estrategias digitales y ha avanzado

en varios pases en la provisin de servicios de e-gobierno, que se han visto potenciados
por un fuerte inters en promover iniciativas y planes de accin de gobierno abierto como
espacio que permita catalizar los esfuerzos de apertura gubernamental en el mbito de la
transparencia y acceso a informacin pblica, la participacin ciudadana, la colaboracin
cvica mediante el uso de plataformas digitales e innovaciones tecnolgicas, y la activa
rendicin de cuentas.
La revalorizacin de la planificacin, que se expresa a travs de la relevancia que adquieren

los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) y/o lineamientos estratgicos a nivel
gubernamental, como herramientas para una mayor efectividad de las polticas pblicas.
La creacin y consolidacin de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) y

los desarrollos en el campo de la gestin de la inversin, buscando una mayor eficiencia y
eficacia de esta para el cierre de brechas de dficit de infraestructura.
El creciente desarrollo en varios pases de sistemas de gestin por resultados y evaluacin

de polticas y programas, los cuales contribuyen a una mayor eficacia de los programas
pblicos y a una mejor relacin de estos con los objetivos de poltica y planes de
desarrollo es destacable.
Pero an falta mucho trabajo para que la regin logre un manejo ptimo del ciclo de gestin
pblica para el desarrollo. Entre los desafos pendientes cabe mencionar:
Mejorar la productividad (o calidad) del gasto pblico, asentar mecanismos cada vez ms
transparentes en la gestin pblica y promover grados crecientes de equidad distributiva.
Ampliar la cobertura de los Sistemas de Servicio Civil (SSC) de carrera e incorporar en

stos, procesos de mejoramiento continuo para potenciar el talento y mejorar la gestin
de los recursos humanos en el sector pblico (en los procesos de reclutamiento y
seleccin; desarrollo, formacin y capacitacin continua, etc.). Este tipo de reformas
deben contar no solo con la voluntad y el necesario apoyo poltico e institucional sino que
adems, deben generar los incentivos adecuados que posibiliten su correcta y responsable
implementacin y logro de los objetivos trazados en cada caso y contexto particular.
Desarrollar sistemas de compras pblicas en pases que no cuentan con estos y asegurar
el buen uso de los sistemas existentes, evitando prcticas que limitan la competencia.
Promover de manera ms sistemtica e integrada los esfuerzos por desarrollar estrategias

o planes nacionales de desarrollo y su vnculo con el logro de visiones de largo plazo en
cada pas.
Continuar avanzando en la provisin de servicios gubernamentales utilizando el potencial

de las TIC y en la apertura de datos del sector pblico.
Promover y consolidar polticas y planes de gobierno abierto que articulen de manera

sustantiva los esfuerzos por promover la transparencia, el acceso a informacin pblica,
la rendicin de cuentas y la participacin y colaboracin ciudadana.
Es necesario avanzar hacia una mayor coherencia entre plan y presupuesto, lo cual
requerir un mayor desarrollo de los marcos de gasto de mediano plazo y de los
presupuestos plurianuales. Asimismo, se hace necesaria una relacin ms armnica y
sustentable entre la lgica presupuestaria y los marcos de gasto (corto, mediano y largo
182
CEPAL
plazo) con las estrategias y planes nacionales de desarrollo que permitan alcanzar la
visin pas en cada caso.
Falta avanzar ms en cuanto a la participacin ciudadana en etapas tempranas de la

formulacin de proyectos y transparentar a la ciudadana todo el ciclo de gestin
de inversiones.
Fomentar una mayor utilizacin la informacin entregada por evaluaciones de resultados

e impactos por parte de las autoridades de gobierno y legislativas, pues sino los sistemas
de gestin por resultados no se justifican y pierden relevancia.
El rol que pueden jugar en contribuir a superar los desafos sealados la prospectiva, la
evaluacin para resultados, las TIC y la coordinacin es parte sustantiva del diagnstico presentado.
An cuando se presentaron por separado, estas herramientas estn interrelacionadas y su uso conjunto
genera efectos sinrgicos. Las TIC pueden aportar a ejercicios prospectivos, ya sea que se hagan solo
con el concurso de expertos o con amplia participacin ciudadana. Asimismo, los sistemas de
informacin que se desarrollen como parte de una estrategia de gobierno digital facilitaran disponer de
datos y generar informacin de gran utilidad para la evaluacin de la gestin y los resultados de
programas y polticas pblicas. Por ltimo, las TIC contribuirn a una mejor coordinacin del accionar
del sector pblico y, a su vez, una mejor coordinacin facilitar el desarrollo de portales de servicio
nico de los gobiernos, generando valor pblico de cara a las necesidades y expectativas de los
ciudadanos. Todo ello va de la mano con la promocin y desarrollo de compromisos concretos en el
mbito de las polticas de gobierno abierto en la regin.
Por tanto, un proyecto de igualdad y desarrollo en el futuro, como ha propuesto la CEPAL,
requiere de una articulacin virtuosa entre instituciones y estructuras: polticas industriales capaces de
articular agentes pblicos y privados para elevar la inversin y modificar la composicin sectorial en
aras de mayor productividad; gobernanza y aprovechamiento de nuestras ventajas comparativas en
recursos naturales para construir una economa diversificada con fuerte incorporacin de
conocimiento, de alto valor agregado y con mayor potencial inclusivo en el mundo del trabajo;
regulacin y encauzamiento de la expansin del consumo para armonizar la provisin de servicios
pblicos con el consumo privado, en consonancia con la sostenibilidad ambiental, y construccin de
una estructura tributaria y de gasto pblico socialmente sostenible para lograr un alto impacto
redistributivo y una expansin del desarrollo de capacidades hacia el conjunto de la sociedad. Solo
una dialctica virtuosa entre el cambio institucional y el cambio en las estructuras permitir potenciar
el desarrollo en la orientacin estratgica propuesta (CEPAL, 2014b:17).
Todo lo anterior plantea un reto maysculo para avanzar en trayectorias de mayor igualdad.
La complejidad del momento, as como del futuro de corto y mediano plazo, reclama un empeo
progresivo en el mbito de las polticas pblicas y del esfuerzo fiscal con impacto positivo en la
igualdad. En consecuencia, es necesario redisear los equilibrios entre el Estado, el mercado y la
sociedad para construir pactos en que concurran aquellos actores que garanticen acuerdos polticos de
largo alcance. Solo a partir de tales pactos es posible conformar una institucionalidad y una voluntad
colectiva que abran este espacio de polticas y solo por medio de los pactos la sociedad hace propios el
sentido y el contenido de dichas polticas72. As qued planteado en los documentos La hora de la
72
Un pacto social es un instrumento poltico para implementar, en un contexto democrtico, las polticas y reformas institucionales
que los pases de Amrica Latina y el Caribe requieren para responder ante la encrucijada que actualmente enfrentan. Se trata de
un acuerdo o una relacin de cooperacin de largo plazo entre actores polticos y sociales de un pas, con posibles adaptaciones
ante eventuales modificaciones de la coyuntura y con procedimientos acordados de difusin de informacin, consulta y
negociacin. Por este medio se puede construir viabilidad poltica para alcanzar una nueva trayectoria de crecimiento y cambio
estructural que de manera sostenible asegure grados progresivos de igualdad, sobre la base de propuestas formuladas e
implementadas de manera participativa y democrtica, adaptndose segn las condiciones propias de cada pas. As se procura
183
CEPAL
igualdad (CEPAL, 2010) y Cambio estructural para la igualdad (CEPAL, 2012a): se requiere una
nueva ecuacin entre el Estado, el mercado y la sociedad, pertinente a cada realidad nacional, en que
los actores, a travs de los pactos, se apropien de estrategias de desarrollo y las hagan suyas. Solo
estos pactos podrn restituir la soberana de nuestros pases para encontrar caminos propios, desde sus
historias e identidades particulares, superando las injustas fronteras que secularmente han impuesto la
cuna, la edad, el gnero o la etnia (CEPAL, 2014b: 13-14).
Es pues importante avanzar en todos estos aspectos, para consolidar una gestin pblica
eficaz, eficiente, transparente y capaz de avanzar hacia el logro de un cambio estructural para el
desarrollo con igualdad. Por ello estos temas hacen parte del programa de investigacin y de
capacitaciones que el ILPES adelanta en la regin.
superar el peligro de confinar las propuestas de cambio estructural para la igualdad al voluntarismo y a la expresin de buenas
intenciones (CEPAL, 2014b:23).
184
CEPAL
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AECID
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ALC
BCRP
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CEDI
CEPAL
CEPALSTAT
CIAT
CLAD
CMSI
CONEVAL
CONPES
CRE
CTIC
CUT
DEPP
DNP
DNSC
eLAC
ENAP
END
FLACSO
GpRD
GFP
IBP
IDEA
IDGE
IIAP
ILPES
I&D
MARE
MEF
MIDEPLAN
MFMP
MGMP
MIR
MMP
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo

Alianza para el Gobierno Abierto
Banco Central de Reserva del Per (Per)
Banco Interamericano de Desarrollo
Cambio estructural para el desarrollo con igualdad
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Base de datos estadsticos de la CEPAL
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
Consejo Latinoamericano para al Desarrollo
Cumbres Mundiales para la Sociedad de la Informacin
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Mxico)
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Colombia)
Consejo de Reforma del Estado (Brasil)
Fundacin Centro Tecnolgico de la Informacin y la Comunicacin (Espaa)
Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (Colombia)
Departamento Nacional de Planeacin (Colombia)
Direccin Nacional del Servicio Civil (Chile)
Planes regionales de accin sobre la sociedad de la informacin en Amrica Latina
y el Caribe
Escuela Nacional de Administracin Pblica
Estrategia Nacional de Desarrollo
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Gestin para resultados del desarrollo
Gestin financiera pblica
International Budget Partnership
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
ndice de Desarrollo del Gobierno Electrnico de las Naciones Unidas
Instituto Internacional de Poltica Pblica (Francia)
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
Investigacin y desarrollo
Ministerio de administracin federal y reforma del Estado (Brasil)
Ministerio de Economa y Finanzas (Per)
Ministerio de Planificacin (Chile)
Marco Fiscal de Mediano Plazo
Marcos de gasto de mediano plazo
Matriz de Indicadores para Resultados (Mxico)
Marco de Mediano Plazo
190
CEPAL
MPMP
MPOG
M&E
NGP
OCDE
ODM
OGP
OIT
PAA
PAE
PAF
PAO
PET
PGN
PIB
PMG
PMIP
PND
PNUD
PPA
PPP
PPR
PRODESAL
PROFAL
RICG
SADP
SAFI
SC
SECOP
SED
SEGIB
SERPLAC
SFP
SIAF
SIASG
SICA
SIGPLAN
SIGOB
SIIF
SINERGIA
SIOP
SIUF
SNIP
SPI
SSC
SSPTIP
TI
TIC
TIR
VAN
VANS
UE
UNDESA
Marco Presupuestario de Mediano Plazo

Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin (Brasil)
Sistemas de Monitoreo y Evaluacin
Nueva Gestin Pblica
Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Open Government Partnership
Organizacin Internacional del Trabajo
Plan de accin ampliado (Mxico)
Plan Anual de Evaluaciones (Mxico)
Plan de Agricultura Familiar (El Salvador)
Plan de accin original (Mxico)
Plan Estratgico Territorial (Argentina)
Presupuesto General de la Nacin (Colombia)
Producto Interno Bruto
Programa de Mejoramiento de la Gestin (Chile)
Presupuesto Multianual de la Inversin Pblica (Per)
Planes nacionales de desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Plan Plurianual
Presupuesto por programas
Presupuesto por resultados
Programa de Desarrollo Local (Chile)
Programa sobre el Futuro de Amrica Latina
Red Interamericana de Compras Gubernamentales
Sistema de Alta Direccin Pblica (Chile)
Sistema integrado de administracin financiera (El Salvador)
Servicio Civil
Sistema electrnico para la contratacin nica (Colombia)
Sistema de Evaluacin del Desempeo (Mxico)
Secretara General Iberoamericana
Secretaria Regional de Planificacin
Secretara de la Funcin Pblica (Mxico)
Sistemas Integrados de Administracin Financiera
Sistema Integrado de Administracin de Servicios Generales (Brasil)
Sistema de la Integracin Centroamericana
Sistema de Informacin Gerencial y de Planificacin (Brasil)
Sistema de Seguimiento a las Metas de Gobiernos (Colombia)
Sistema integrado de informacin financiera (Colombia)
Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluacin (Colombia)
Sistema Integrado de Presupuesto y Planificacin (Brasil)
Sistema unificado de inversin y finanzas pblicas (Colombia)
Sistemas nacionales de inversin pblica
Secretara Pblica de Inversin (Brasil)
Sistemas de Servicio Civil
Subsecretara de Planificacin territorial de la inversin pblica - Argentina
Transparencia Internacional
Tecnologas de informacin y comunicacin
Tasa interna de retorno
Valor actual neto
Valor actual neto social
Unin Europea
Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas
191

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Panorama de

Panorama de la Gestin Pblica

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe y el rol del Estado ................................................ 15

Panorama de las finanzas pblicas y de la gestin de los recursos pblicos en

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

4. Desafos en materia de recursos financieros ......................................................... 58

Procesos y gestin pblica: planificacin, presupuesto, ejecucin, seguimiento

IV. Instrumentos de la planificacin y gestin pblica en el siglo XXI ...................................... 145

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

3. Planificacin y prospectiva ................................................................................... 148

Conclusiones y desafos de la planificacin y gestin pblica en la regin ........................ 181

Bibliografa ................................................................................................................................... 185

Amrica Latina y el Caribe y la Organizacin para la Cooperacin

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Caracterizacin de instituciones y la provisin de servicios pblicos .................. 124

Amrica Latina y el Caribe: situacin respecto de las metas al 2015

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Gasto total del gobierno central de El Caribe (13 pases) ..................................... 55

Programa de desarrollo local (PRODESAL) Chile ................................................. 47

Miembros de la alianza para el gobierno abierto ................................................... 84

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

En este contexto, la misin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

(SIAF). En el mbito de la ejecucin e implementacin de polticas y programas pblicos se pone

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

I. Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Amrica Latina y el Caribe

PIB por habitante (en dlares de 2005)

Poblacin (miles de personas, a mitad de ao)

Esperanza de vida al nacer (nmero de aos)

Tasa de alfabetizacin jvenes total (porcentaje de poblacin entre 15-24 aos)

Finalizacin de educacin primaria (porcentaje)

ndice de Desarrollo Humano

Poblacin con acceso a servicios de saneamiento (porcentaje)

Emisiones de CO2 por habitante (toneladas de CO2 por habitante)

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Poblacin con acceso a fuentes mejoradas de agua potable (porcentaje)

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

1. Un desempeo econmico de Amrica Latina y el Caribe

En cambio, el progreso ha sido insuficiente en el acceso y la conclusin universal de la educacin primaria, en la

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Amrica del Norte

Amrica Latina y el Caribe

Asia oriental y el Pacfico

Europa y Asia central

Oriente Medio y frica septentrional

Fuente: CEPAL (2012a).

Zona del euro

Amrica Latina y el Caribe

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe

2. Una gestin fiscal prudente y relativamente rpida, recuperacin

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3. Pese a la mejora reciente frente a los aos ochenta y noventa,