Sei sulla pagina 1di 58

Il sistema di accoglienza dei MSNA

nella Provincia di Pavia


di Alexandru Laureniu Cohal, Giulia Fagnoni,
Martina Frattini, Matteo Minetti, Martina Stelzig1

Introduzione
In un momento storico in cui i continui arrivi in Italia di stranieri in fuga dalla guerra sono diventati una realt che investe
anche comuni di media grandezza come Pavia, la ricerca scaturisce dallesigenza di puntare lattenzione su una delle categorie pi
deboli dellimmigrazione, quella ovvero dei minori stranieri non
accompagnati (dora in poi MSNA). Dopo aver disegnato il quadro
normativo che definisce la condizione dei MSNA nel nostro Paese
nellambito della normativa europea di riferimento, ci proponiamo di analizzare il modello di accoglienza dei MSNA messo in atto
sul nostro territorio, le istituzioni e gli attori coinvolti e le comunit educative che se ne fanno carico.
Concluderemo con alcune proposte che riteniamo possano migliorare questo modello, costituire un momento di riflessione e di
dialogo fra i vari attori coinvolti nellaccoglienza e sollecitare ulteriori indagini in tal senso2.
Sono di Matteo Minetti i paragrafi 1.1, 4.1, 4.3; il paragrafo. 2 scritto da Giulia Fagnoni e Martina Stelzig; Giulia Fagnoni firma anche i paragrafi 3.4, 3.6, 4.6 e
Martina Stelzig 3.7. Sono di Martina Frattini i paragrafi 3.5 e 4.5. Sono di Alexandru
Laureniu Cohal i paragrafi 3.1, 3.2, 3.3, 4.2, 4.4 e le conclusioni.
2
Sono stati intervistati i responsabili dellaccoglienza dei MSNA nella Provincia
1

128

QUADERNO N. 2

1. I MSNA nella Provincia di Pavia


Come soggetto giuridico i MSNA sono minori non aventi cittadinanza italiana o di altri Stati dellUnione europea che, non avendo presentato domanda di asilo, si trovano per qualsiasi causa nel
territorio dello Stato privi di assistenza e rappresentanza da parte
dei genitori o di altri adulti legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nellordinamento italiano3.
I MSNA giungono in Italia per diverse ragioni4:
per lavorare e quindi migliorare la propria condizione economica, attratti da nuovi modelli di vita e di consumo, sostenere la
famiglia rimasta nel Paese dorigine, il c.d. mandato familiare;
per raggiungere i genitori, quando questi non hanno i requisiti per avviare le procedure di ricongiungimento;
perch vittime della criminalit organizzata dedita al commercio di stupefacenti, sfruttamento della prostituzione e dellaccattonaggio;
per fuggire dalla guerra e dalle persecuzioni.
Dalla ricerca emerso che sotto letichetta non accompagnato si presentano diversi tipi di MSNA5:
di Pavia, con ruoli nelle istituzioni competenti in materia di MSNA e nelle comunit educative per minori che accolgono MSNA. Per quanto concerne le istituzioni: Questura di Pavia, con gli Uffici: Minori, Immigrazione e Anticrimine; Prefettura di Pavia; Provincia di Pavia; Servizi Sociali dei Comuni di Pavia, Voghera e
Vigevano. La Procura per Minorenni presso il Tribunale per i Minorenni di Milano
e il Tribunale per i Minorenni di Milano non si sono resi disponibili. In riferimento ai coordinatori e/o responsabili delle seguenti comunit: Casa di Camillo (Arimo), Angela Brega (C.R.M. di Milano), Camelot (C.R.M. di Milano), Gariboldi (Casa
del Giovane), Cascina Barnassina (Faber), Casa Milani (Martinetti-Lega del Bene),
Mulino di Suardi (Cooperativa Famiglia Ottolini), Gigi Bonanno (Cooperativa
Silvabella), Siloe (Congregazione Suore Benedettine), LAccoglienza (Fondazione
Adolescere), Casa Daniela (Fondazione Exodus), Villaggio San Francesco (Comune
di Pavia). stato intervistato inoltre lex-Coordinatore della Casa del Giovane, attualmente Responsabile della Caritas di Pavia. Con ci stato coperto il 90% delle
Comunit che hanno accolto o accolgono MSNA sul territorio della Provincia di
Pavia, che trattano sia MSNA del circuito civile sia MSNA dal circuito penale. In
pi sono stato intervistati 5 educatori professionali e un peer educator delle Comunit considerate.
3
Art. 1, comma 2, D.p.c.m. n. 535/1999.
4
Bertozzi R. (2005), Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati: pratiche e modelli locali in Italia, Franco Angeli, Milano.
5
Dal punto di vista dellinquadramento giuridico, il MSNA non deve essere confuso con il minore straniero non accompagnato accolto temporaneamente nel
territorio dello Stato, denominato anche minore accolto, ossia quel minore non

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

129

il minore straniero senza parenti o altri adulti di riferimento


sul territorio italiano;
il minore straniero con familiari entro il quarto grado sul territorio italiano la cui presenza, occultata dal minore stesso, viene
scoperta durante la permanenza in Comunit6;
il minore straniero accompagnato ma in stato di abbandono,
inizialmente a carico di genitori o familiari, che gode in un secondo momento di tutela e protezione, attivata tramite decreto del
Tribunale dei Minorenni perch la famiglia non in grado di prendersene cura;
il minore straniero che, una volta arrivato in Italia con o senza un regolare visto di ingresso, non riuscito ad ottenere la tutela
genitoriale, specie in seguito a una pratica di ricongiungimento familiare non andata a buon fine.
I minori rientranti nella seconda, terza e quarta categoria
menzionata sono minori stranieri relativamente accompagnati (dora in poi MSrA): minori che de iure sono accompagnati ma
de facto sono sprovvisti di famiglia o parenti. In tutti questi casi,
i minori proseguono la loro permanenza in Italia con lo status di
MSNA e viene loro proposto lo stesso percorso di accoglienza di
un MSNA.
Un notevole numero di MSNA sceglie ultimamente di entrare
in Italia e di usufruire della tutela che il Paese di arrivo tenuto a
dare ai minori. In parte, il flusso di arrivi dei MSNA si avvicina al
modello classico di migrazione economica, che mette limmediata
ricerca di lavoro al centro del piano migratorio. Dallaltro lato,
sempre esistita una categoria di MSNA, diventata sempre pi numerosa dal 2011, rappresentata dai minori che scappano da situazioni drammatiche che colpiscono i loro Paesi, come le guerre e le
carestie.
avente cittadinanza italiana o di altri Stati dellUnione europea, di et superiore
a sei anni, entrato in Italia nellambito di programmi solidaristici di accoglienza
temporanea promossi da enti, associazioni o famiglie, ancorch il minore stesso o
il gruppo di cui fa parte sia seguito da uno o pi adulti con funzioni generiche di
sostegno, di guida e di accompagnamento (art. 1, comma 3, D.p.c.m. n. 535/1999).
6
A livello normativo non ancora chiaro se i minori conviventi con parenti
entro il quarto grado, che non ne siano tutori o affidatari in base a un provvedimento formale (c.d. affidati di fatto) debbano essere considerati MSNA. A questo
proposito il Comitato per i minori stranieri, le cui funzioni sono state trasferite
alla Direzione generale dellimmigrazione e delle politiche pubbliche (D.p.c.m.
n. 121/2014), sostiene siano da considerarsi accompagnati i minori affidati con
provvedimento formale a parenti entro il terzo grado regolari, mentre gli altri casi
siano da considerarsi non accompagnati.

130

QUADERNO N. 2

Nel mese di settembre 2014, il 94% dei MSNA presenti in Italia e


registrati dalla Direzione Generale dellImmigrazione e delle Politiche dIntegrazione (DGIPI) era rappresentato da maschi di et pari
o superiore ai 16 anni (il 48% di et pari o superiore ai 17 anni); tuttavia vi sono casi di minori anche di et pari o inferiore ai 6 anni.
La maggioranza dei MSNA proviene dallAfrica, altri provengono
invece dallEuropa orientale, dallAsia meridionale e dallAmerica
Latina. Il 23% dei minori proviene dallEgitto, il 14% dallEritrea,
mentre il 10% dallAlbania. Se nel 2010 i MSNA presenti nella Regione Lombardia erano 320, lanno seguente il loro numero era
arrivato a 541, mentre a settembre del 2014 risultava essere 807. Il
numero di MSNA presenti in Provincia di Pavia a inizio 2014 era di
108 unit, mentre a ottobre 2014 era di 957.

1.1 Dati dalle Comunit


In base a quanto dichiarato dalle Comunit educative intervistate, il numero di MSNA presenti in Provincia di Pavia a inizio 2014
in quanto soggetti della prima e della seconda accoglienza era di
108 unit, mentre a ottobre era di 95. Dalle interviste effettuate risulta che il genere dei MSNA solo maschile, mentre la fascia det
14-17 anni. La nazionalit pi numerosa quella egiziana. Per la
sua portata, larrivo degli egiziani ricorda londata di profughi albanesi nel biennio 1996-1997. Come capacit di accoglienza, spicca
il Villaggio San Francesco che accoglie 34 MSNA: la quasi totalit
di questi originaria dellEgitto, mentre la restante parte proviene
dallAlbania e da Stati africani. Ci dovuto al fatto che a giugno
2014 si verificato un arrivo massiccio di stranieri in Italia, scappati da situazioni di guerra e carestie, dei quali a Pavia sono arrivati
circa 50 minori provenienti dallEgitto, di et compresa tra i 15 e 17
anni. I MSNA abbandonano il loro Paese con lo scopo principale di
arrivare a Milano, centro economico e per questo meta ideale per
chi cerca un impiego.
I dati statistici sulla presenza dei MSNA e sulle modalit di accoglienza sono
riconducibili a diverse fonti: in primis le comunit educative, seguite dalle statistiche messe a disposizione dallUfficio Servizi Sociali dei comuni di Pavia, Voghera
e Vigevano. In terzo luogo i dati forniti dalla Questura di Pavia che riguardo il
numero e le modalit di segnalazione dei MSNA negli anni 2009-2014 e il numero
e il tipo di permessi di soggiorno rilasciati nello stesso periodo. La quarta fonte
consiste nei dati nazionali messi a disposizione dal Ministero del Lavoro e delle
Politiche Sociali (2012-2014) mentre la quinta sorgente di informazioni rappresentata dalla Prefettura di Pavia che ha raccolto dati allinterno del monitoraggio
del Ministero degli Interni per il triennio 2009-2012. La sesta ed ultima fonte il
rapporto ANCI-Cittalia, giunto alla sua quinta pubblicazione.
7

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

131

Allinterno delle tabelle si fatto ricorso a dei simboli grafici per


evidenziare i problemi affrontati nella raccolta e nellanalisi dei
dati sui MSNA. In dettaglio, x indica la presenza non quantificabile
di quel determinato tipo di minori nella Comunit presa in esame,
mentre - indica un dato non comunicatoci.
Tab. 1. MSNA e MSrA nelle Comunit (2010-2014)
(Fonte: Comunit educative della Provincia di Pavia)

Comunit

MSNA
2014

MSrA
2014

MSNA
2010-13

MSrA
2010-13

Casa Daniela Exodus

Casa Milani Lega del bene

Gariboldi Casa del Giovane

12

Camelot C.R.M. Milano

19

15

Villaggio San Francesco


Comune di Pavia

34

38

Cascina Barnassina Faber

10

Casa di Camillo Arimo

LAccoglienza Adolescere

Siloe Suore Benedettine

Mulino di Suardi Coop.


Ottolini

10

27

G. Bonanno Silvabella

Totale

95

>2

>88

Le Comunit educative hanno risposto alla richiesta di dati in


modo eterogeneo. Per quanto riguarda landamento della presenza
negli anni precedenti, se si escludono alcune eccezioni (Villaggio
San Francesco, Comune di Pavia, Camelot-Angelo Brega, C.R.M,
Mulino di Suardi, Cooperativa Ottolini), i dati forniti dalle Comunit si sono rivelati la maggior parte della volte incompleti. Ci
accade quando le informazioni non sono state raccolte in modo
sistematico e non prevedono, quindi, dati aggiornati sulla presenza
di MSNA e MSrA. I dati riferiti alle presenze dei MSNA del 2014 sono
invece completi. In molti casi i dati forniti dalle Comunit riguardano quindi solo lanno in corso con alcune statistiche, comunque

132

QUADERNO N. 2

parziali, relative agli anni precedenti (Villaggio San Francesco, Comune di Pavia). In merito ai numeri e la collocazione dei MSrA, il
tipo di minore emerso mentre si dialogava con responsabili e gli
educatori per definire la natura e le caratteristiche dei MSNA, non
si potuto indagare ulteriormente: la situazione sulla presenza di
questi minori, che condividono molti punti dellidentikit MSNA,
stata discussa nelle interviste ma non sono disponibili statistiche a
riguardo. Un altro problema risiede nellincongruenza tra numeri
dei MSNA presenti nelle Comunit e il numero di MSNA in carico
ai Comuni. Questo dovuto al fatto che molti MSNA non completano liter di accoglienza allinterno della stessa Provincia ma si vedono spostati altrove. Questo vale sia per i MSNA che provengono
da altre Provincie e vengono ospitati sul territorio pavese sia per
MSNA pavesi e accolti in altri territori. Quasi la met dei MSNA
accolti nelle Comunit site nella Provincia di Pavia sono a carico di
Comuni diversi da quelli intervistati (Pavia, Vigevano, Voghera), se
si escludono i MSNA ospitati nel Villaggio San Francesco, nel quale
si trovano in un regime di quasi prima accoglienza, in attesa di essere collocati in Comunit educative.
Allinterno delle Comunit vengono accolti sia MSNA provenienti dal circuito civile, sia MSNA provenienti dal circuito penale. Ci
che accade nella realt dei fatti comporta un ulteriore problema nel
censimento del fenomeno. Spesso le Comunit intervistate, specie
quelle specializzate nellaccoglienza dei minori del penale, accolgono per prassi consolidata anche MSNA penali in carico ai Comuni
o Servizi Sociali di altri territori. La stessa cosa vale per alcuni dei
MSNA penali segnalati e presi in carico allinterno della Provincia di
Pavia, collocati in Comunit al di fuori del territorio provinciale o
regionale. In ogni caso, tenuto conto di questa possibilit, dallindagine risulta che il numero dei MSNA civili pi alto rispetto a quello
dei MSNA penali. Nella Tab. 2 sono riportati i dati messi a disposizione dalle Comunit educative e quelli desunti dalle informazioni
emerse durante le interviste rispetto alla variabile civile / penale.
Tab. 2. MSNA presenti nelle Comunit educative, civili vs. penali, a gennaio 2014
(Fonte: Comunit Educative nella Provincia di Pavia).

Comunit

MSNA
civili

MSNA
penali

MSrA

Totale

Gariboldi Casa del


Giovane

12

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

133

Camelot C.R.M. Milano

19

Villaggio S. Francesco
Comune di Pavia

34

34

Casa Milani Lega del


bene

Cascina Barnassina
Faber

10

Casa Daniela Exodus

Casa di Camillo Arimo

LAccoglienza Adolescere -

Siloe Suore Benedettine

Mulinodi Suardi Coop.


Ottolini

21

G. Bonanno Silvabella

Totale

41

>2

108

Spostando lo sguardo sui dati relativi alle nazionalit accolte, si


conferma, oggi, leffettiva preponderanza della componente egiziana, seguita da altre nazionalit come quella albanese e marocchina. La scarsit di dati in nostro possesso (108 MSNA dichiarati
come presenza totale contro i 71 MSNA di cui ci stata indicata la
nazionalit) non ha permesso di ottenere unimmagine chiara di
una situazione che, nelle parole degli intervistati, appare pi eterogenea di quanto non sembri su carta.
Allinterno di Mulino Suardi-Cooperativa Famiglia Ottolini
sono accolti 10 MSNA di varia provenienza (Sud America, Est Europa, Africa). Siloe-Suore Benedettine ospita 10 minori ma non
ci comunica la nazionalit di 5 di essi; Cascina Barnassina-Faber
ospita 3 MSNA egiziani ma non sappiano la nazionalit dei restanti (accolti in unaltra Comunit della Faber). Casa di Camillo-Arimo ha comunicato di ospitarne 2, mentre Gigi Bonannno-Silvabella ospita 1 MSNA; tutti di nazionalit a noi ignota. I
dati, seppur incapaci di illustrare con precisione il quadro delle
presenze, permettono di farsi unidea sullaccoglienza dei MSNA
nelle Comunit intervistate. Le Comunit Camelot-Angelo Brega presentano una costante presenza nel tempo di MSNA provenienti dagli Stati africani. Nel 2010 sono stati accolti 3 MSNA (2
dal Marocco e 1 dallAfghanistan, con un et compresa tra 15 e 17

134

QUADERNO N. 2

anni). Dallanno seguente, con leccezione dellunico arrivo di un


MSNA dal Marocco nel 2012, la presenza di MSNA Egiziani si
fatta preminente. Nel 2011 gli arrivi sono saliti a 5 unit (4 egiziani tra i 16 e 17 anni e un marocchino di 16), nel 2013 la situazione
rimasta invariata. Nel 2014 i nuovi ingressi salgono a 19. Seppur
le statistiche non siano aggiornate con gli ultimi ingressi, queste
mostrano un quadro dove la presenza egiziana sale a 10 unit (tra
15 e 17 anni), 4 albanesi, 3 senegalesi e 1 bengalese. Nel caso di Comunit giovani come Cascina Barnassina-Faber, nata nel 2011, gli
ingressi di MSNA registrati fino ad ora sono 15; al momento Faber
valuta lapertura di unaltra Comunit per questo target di minori. La Fondazione Adolescere ha accolto, negli ultimi quattro
anni, 6 MSNA nella prima accoglienza: 3 Afghani, 2 marocchini e 1 siriano. Nella seconda accoglienza hanno trovato posto 4
MSNA. Per Gariboldi-San Martino-Casa del Giovane, risulta che
le nazionalit pi rappresentate sono quelle albanesi (17, di cui 6
sedicenni e 7 diciasettenni) ed egiziane (14). Mulino di Suardi-Cooperativa Famiglia Ottolini nel 2010 ha accolto 2 MSNA marocchini e 1 MSNA albanese tutti di 17 anni. Lanno seguente il numero di arrivi aumentato fino a 6 unit (3 tunisini, 2 marocchini e
1 egiziano) ed rimasto invariato anche per il 2012 (1 tunisino, 2
marocchini, 1 Egiziano, 1 ghanese e 1 ciadiano). Nel 2013 vengono
accolti 8 MSNA (1 marocchino, 2 egiziani, 3 albanesi, 2 pakistani).
Come si nota, lafflusso di minori provenienti da Paesi del bacino
del Mediterraneo rimane costante nei quattro anni ma nel 2014
aumenta, toccando quota 20 (9 egiziani, 4 albanesi, 2 pakistani, 3
bengalesi, 1 kosovaro, 1 marocchino).

1.2 Dati dai Comuni


Secondo i Servizi Sociali dei comuni di Pavia, Voghera e Vigevano, il totale complessivo dei MSNA accolti nei tre Comuni nel 2014
pari a 96. Secondo i dati a nostra disposizione, 83 MSNA hanno
trovato accoglienza presso il Villaggio San Francesco, struttura gestita dal Comune pavese. Come gi detto pocanzi, un numero cos
alto va letto alla luce della situazione emergenziale verificatasi a
giugno 2014 con larrivo massiccio degli egiziani nella citt di Pavia. A questo numero sono stati tolti 10 MSNA che hanno abbandonato il Villaggio dopo un breve soggiorno. La maggioranza dei
ragazzi egiziani arrivati a Pavia in questo periodo ha let di 16 (25
ragazzi) o di 17 anni (35 ragazzi). A Vigevano, il Servizio Politiche
Sociali riferisce che in seguito alla scoperta di un traffico di MSNA

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

135

egiziani (indirizzati verso la Germania), il Comune vigevanese ha


preso in carico 12 di loro (luglio 2014). Di questi minori, uno aveva
12 anni, uno 15 anni, sei 16 anni e i restanti quattro 17. Una volta
avvenuta la collocazione in Comunit, 3 MSNA sono subito fuggiti mentre altri 3 sono scappati dopo circa due mesi. A ottobre 2014
il comune di Vigevano accoglie 6 MSNA. A Voghera risulta accolto
nel 2014 un solo MSNA, siriano di sesso maschile che ha trovato
ospitalit presso lAccoglienza della Fondazione Adolescere, su segnalazione del Servizio Tutela Minori. I dati a nostra disposizione permettono di abbozzare un rilievo storico delle presenze dei
MSNA dal 2010 a oggi, a livello dei Comuni in esame. Analizzando
questi dati si pu notare che da Comune a Comune landamento
delle presenze dei MSNA segue un andamento diverso. Pavia mostra un incremento significativo delle presenze nellanno 2014,
non immaginabile nel 2013 (quando cerano solo 7) e impensabile
nel 2012 (nessun arrivo). Nel giro di quattro anni si passati da 2
MSNA accolti nel 2010 a 83 presenze dellottobre di questanno.
Anche lorigine dei MSNA si differenziata ulteriormente negli
ultimi quattro anni: se nel 2010 era arrivato 1 MSNA dal Marocco,
gi a partire dal 2011 il Paese pi rappresentativo stato lEgitto
con 10 arrivi (e 6 fughe). Nello stesso anno si iniziato a registrare
la presenza di MSNA da paesi balcanici come lAlbania e il Kosovo.
Voghera ha numeri pi contenuti e gli arrivi presso la Fondazione
Adolescere, attraverso il Servizio Tutela Minori, sono pochissimi. I
MSNA sono tutti maschi e provenienti da Marocco (3 nel 2012, 1
nel 2013), Afghanistan (1 nel 2011 e 1 nel 2012) e Siria (1 nel 2014).
Vigevano ha vissuto una situazione simile a quella di Voghera. Nel
2010 si verificato larrivo di un solo MSNA di 16 anni proveniente dal Bangladesh, attualmente in prosieguo amministrativo fino
al 2015. Lanno successivo sono stati accolti due MSNA, un sedicenne egiziano e un quattordicenne marocchino. Il primo stato
dimesso nel 2014, avendo raggiunto lautonomia dopo un anno
di prosieguo amministrativo, mentre laltro prosegue il progetto di inserimento sociale attivato. Gli arrivi tornano a verificarsi
nel 2013 con due nuove prese in carico: un minore Egiziano di 16
anni e 1 Albanese, ad oggi anche lui con prosieguo amministrativo.
Questanno gli arrivi sono aumentati, a causa dellondata di ingressi di MSNA dellEgitto. Nel 2010 i MSNA erano 2 presso il Mulino
Suardi-Ottolini, 1 al Villaggio S. Francesco-Comune di Pavia, 3 presso la Casa Milani-Lega del bene, 2 alle Gariboldi-San Martino-Casa
del Giovane, 5 alle Camelot-Angelo Brega-C.R.M e 1 alla Cilavegna).
Dai dati a disposizione risulta una crescita costante delle presenze

136

QUADERNO N. 2

dei MSNA a partire dal 2010, quando nelle Comunit intervistate risultavano essere 13 MSNA, passando per il biennio 2011-2012
(con 34 MSNA) fino ai 95 MSNA di oggi.

1.3 Dati dalla Questura


I dati forniti dalla Questura di Pavia confermano landamento
altalenante degli ultimi quattro anni, con un aumento netto di
segnalazioni negli anni 2010-2014. I numeri pi rilevanti sono riscontrabili nel gruppo di MSNA arrivati in Questura per auto segnalazione. Nel 2014 sono 55, tutti maschi, dove 46 di questi hanno
unet compresa tra i 15 e 16 e sono di nazionalit albanese ed egiziana. Nei due anni precedenti non si sono registrati casi numerosi
(8 nel 2013 e 3 nel 2012) e come Paese di provenienza si aggiunto
il Marocco. Nel 2011 il numero torna a essere significativo con 34
arrivi di ragazzi di et compresa tra i 15 e i 17 anni originari dai
Paesi gi citati con laggiunta della Guinea. Nel 2010, infine, non
si superano le 2 segnalazioni. Queste ultime, attraverso il Comune
di Pavia e attraverso cittadini extracomunitari diminuiscono nel
corso degli anni. Questo tipo di segnalazione pu indurre a pensare ad un tipo particolare di MSNA che gode della presenza di un
familiare sul territorio non sempre dichiarato al momento della
segnalazione. In questo caso si parlerebbe, infatti, di MSrA.
I Servizi Sociali di Pavia hanno segnalato 3 MSNA, 2 maschi e
1 femmina, nel 2010, mentre nel 2011 c stata ununica segnalazione di un ragazzo egiziano. Le segnalazioni da parte di cittadini extracomunitari interessano ragazzi egiziani ed albanesi e non
raggiungono numeri molto alti (nessuno nel 2010, 6 nel 2011, 1 nel
2012 e 5 nel 2013). Non sono presenti statistiche per larco di tempo esaminato riguardo i casi di segnalazioni effettuate attraverso i
Servizi Sociali di altri Comuni della provincia e attraverso i Centri
dAccoglienza e Comunit Educative.
I permessi di soggiorno pi comunemente rilasciati sono per
minore et e per affidamento ai Servizi Sociali del Comune. Pi
difficilmente viene rilasciato un permesso per motivi familiari
(per i MSNA del circuito civile), nel caso di MSNA provenienti dal
circuito penale viene rilasciato un permesso per motivi di giustizia. Una volta raggiunta la maggiore et, per i primi esiste la possibilit della conversione del permesso di soggiorno in un nuovo
permesso per lavoro, per esigenze sanitarie, per cura e per studio;
per i secondi, a pena scontata, la legge permette la conversione del
permesso posseduto in un nuovo permesso per motivi di giusti-

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

137

zia.
Nel 2010 sono stati rilasciati 17 di permessi di soggiorno per minore et a ragazzi tra i 15 e 16 anni (2 di questi sono femmine). La
nazionalit pi rappresentata quella egiziana e albanese. Negli
anni a seguire il numero oscilla leggermente (29 nel 2011, 26 nel
2012, 21 nel 2013, 33 nel 2014) e si sono verificati alcuni casi di permessi di soggiorno rilasciati a ragazzi tra i 7 e 14 anni (1 nel 2011 a
un ragazzo marocchino, 1 nel 2012 a un ragazzo albanese, 4 nel
2013, 2 a un ragazzo e ragazza albanese e 2 a egiziani maschi, 1 nel
2014 a un ragazzo egiziano). Di contro, il numero di permessi per
affidamento ai servizi sociali risultano essere meno frequenti (2
nel 2010, 3 nel 2011, 4 nel 2012, 5 nel 2013, 7 nel 2014).
interessante notare che nel 2010 e 2011 la fascia det dei MSNA
pi rappresentativa risulta essere quella tra i 7 e 14 anni: nel 2012 e
2013 let si alza fino ad assestarsi tra un range compreso tra i 15 e
17 anni.
Il rilascio di permessi di soggiorno per motivi di lavoro segue un
trend discendente. Se nel 2010 risultano 29 i permessi di soggiorno
consegnati a MSNA prossimi alla maggiore et provenienti da Egitto, Albania, Marocco e Iraq, nel 2011 il numero cala a 7, nel 2012 risale a 9, nel 2013 risultano 10 e per il 2014 di 5. Tra il 2011 e il 2014
cala il gruppo di MSNA di 17 anni richiedenti la conversione del
permesso e aumenta la fascia tra i 15 e i 16 anni, con qualche raro
caso di rilascio avvenuto a 14 anni. Il dato pu essere interpretato
come una maggiore tendenza, negli anni scorsi, a voler entrare nel
mercato del lavoro.
Lipotesi viene confermata se si guardano i dati relativi ai rilasci
dei permessi di soggiorno per motivi di studio. Anche per questo
tipo si rileva un trend particolare. Nel 2010 sono stati rilasciati 2
permessi, 1 a un ragazzo marocchino nella fascia 7-14 anni e 1 nella
fascia 15-16 anni. Nellanno successivo si verificato 1 rilascio di
permesso a un ragazzo inserito in questultima fascia. Nellanno
2012 i rilasci aumentano a 3, nel 2013 risultano essere 5 e nel 2014
solo 1: il tratto comune a questo triennio lavanzamento progressivo dellet dei MSNA al momento dellottenimento del permesso
di soggiorno, che risulta infatti essere posticipato ai 17 anni. In ultimo, il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare
stato concesso pochissime volte nellarco 2010-2014, attestandosi a
1 o 2 rilasci per anni a MSNA di 17 anni nel solo caso di conversione
da minore et a famiglia. Non si sono verificati casi di rimpatri
assistiti di MSNA o neomaggiorenni.

138

QUADERNO N. 2

Tab. 3. Tipi di permesso di soggiorno per i MSNA rilasciati dalla Questura (Fonte:
elaborazione sui dati della Questura di Pavia).

Permesso di soggiorno
rilasciato

2010

2011

2012

2013

2014

Totale

Minore et

17

29

26

21

33

126

Affidamento ai servizi
sociali

21

Motivi di lavoro

29

10

60

Motivi di studio

12

Ricongiungimento familiare

2. Quadro normativo
2.1 Diritto internazionale e diritto dellUnione
Europea
I MSNA possono godere di unampia tutela fornita dalle norme
di diritto internazionale, di diritto dellUnione europea e dellordinamento giuridico italiano, in quanto soggetti particolarmente
vulnerabili.
Una completa disciplina delle migrazioni, vincolante per tutti gli
Stati, non trova spazio nella normativa internazionale8; la materia
in questione rientra, infatti, nellambito del dominio riservato dei
singoli Stati (domestic jurisdiction), secondo il principio generale del
limite della competenza domestica o dominio riservato dello Stato,
sancito attraverso il Trattato istitutivo delle Nazioni Unite9. A livello
internazionale, in particolare in seno alle Nazioni Unite, sono stati
stipulati diversi Trattati con lo scopo di definire i pi importanti diritti fondamentali delluomo, influenzando la disciplina del diritto
dellimmigrazione10 e di riflesso il quadro giuridico a tutela dei MSNA.
Tra la normativa internazionale di maggior rilievo necessario
menzionare la Convenzione internazionale sui diritti dellinfan Campiglio C. (2010), Disciplina delle migrazioni: limiti internazionali, in Gasparini Casari V., Il diritto dellimmigrazione, Il diritto delleconomia, V, vol. I, Mucchi
Editore, Modena.
9
Carta delle Nazioni Unite, articolo 2, comma 7.
10
Cassese A., Gaeta P. (2008), Le sfide attuali del diritto internazionale, Collana Itinerari, Il Mulino, Bologna.
8

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

139

zia11 adottata dallAssemblea Generale delle Nazioni Unite il 20


Novembre 1989. Essa segna il raggiungimento di un traguardo importante nellevoluzione della tutela dei diritti dei minori, elevando il minore a soggetto attivo di diritto internazionale, titolare di
diritti e non pi semplice destinatario di decisioni. Nei 54 articoli
che compongono il testo della Convenzione, sono statuiti quattro
principi per il fondamento della protezione dei diritti dellinfanzia
e delladolescenza12.
Il primo il principio di non discriminazione sancito dallart. 2, il
quale estende i diritti stabiliti nella Convenzione a ciascun minore
a prescindere da ogni considerazione di razza, di colore, di sesso,
di lingua, di religione, di opinione politica o altra del fanciullo o
dei suoi genitori o rappresentanti legali, dalla loro origine nazionale, etnica o sociale, dalla loro situazione finanziaria, dalla loro
incapacit, dalla loro nascita o da ogni altra circostanza13.
In secondo luogo, gli Stati contraenti si impegnano a rispettare il
principio di superiore interesse del minore (best interest of the child)
in tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorit amministrative o degli organi legislativi, linteresse superiore
del fanciullo deve essere una considerazione preminente14.
Il terzo principio basilare sancito dalla Convenzione il diritto alla vita, alla sopravvivenza e allo sviluppo del minore per il
quale gli Stati contraenti devono impegnare il maggior numero
di risorse disponibili15. Infine, la Convenzione statuisce un principio di doppia portata, enunciando il diritto del minore a esprimere
la propria opinione e a essere ascoltato. Larticolo 12 della stessa
enuncia lobbligo di garantire al fanciullo capace di discernimento
il diritto di esprimere liberamente la sua opinione su ogni questione che lo interessa, le opinioni del fanciullo essendo debitamente
prese in considerazione tenendo conto della sua et e del suo grado
di maturit. A tal fine, si dar in particolare al fanciullo la possibilit di essere ascoltato in ogni procedura giudiziaria o amministrativa che lo concerne, sia direttamente, sia tramite un rappresentante
o un organo appropriato, in maniera compatibile con le regole di
procedura della legislazione nazionale.
Al fine di avviare un percorso che permetta al MSNA lo sviluppo
Adottata dallAssemblea Generale delle Nazioni Unite con Risoluzione n.
44/25 del 20 novembre 1989.
12
Si rinvia al sito http://www.unicef.it/doc/599/convenzione-diritti-infanzia-adolescenza.html .
13
Convenzione sui diritti dellinfanzia, articolo 2, comma 1.
14
Convenzione sui diritti dellinfanzia, articolo 3, comma 1.
15
Convenzione sui diritti dellinfanzia, articolo 6.
11

140

QUADERNO N. 2

delle sue piene facolt, e delle sue attitudini mentali e fisiche in


tutta la loro potenzialit, lItalia ha ratificato la Convenzione tramite la Legge del 27 maggio 1991, n. 176. La Legge prevede una serie
di garanzie a protezione del minore, a partire da un livello di vita
sufficiente per consentire il suo sviluppo fisico, mentale, spirituale,
morale e sociale (art. 27), dalla garanzia di servizi medici e riabilitativi (art. 24), fino allaccesso allistruzione e alla formazione lavorativa in funzione delle sue capacit (art. 28) e alla protezione contro
lo sfruttamento economico (art. 32).
Il secondo strumento di diritto internazionale fondamentale a
tutela dei MSNA la Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951
e il conseguente Protocollo del 31 gennaio 1967. La Convenzione
relativa allo status dei rifugiati influisce in modo particolare sulla
protezione di una categoria specifica di minori non accompagnati:
i MSNA richiedenti asilo (MSNARA). Destinatari della protezione
fornita dalla Convenzione sono coloro che temendo a ragione di
essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalit, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni
politiche, si trova fuori del Paese di cui cittadino e non pu o non
vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese16. Alla base delle protezione destinata ai rifugiati vi il
principio di non respingimento (non refoulement) sancito dallart.
33 della Convenzione; tale principio prevede che nessuno degli
Stati contraenti possa espellere o rimandare in nessun modo un
rifugiato, contro la sua volont, verso un territorio dove egli teme
di essere perseguitato. Nel testo della Convenzione racchiusa una
specifica raccomandazione agli Stati in merito ai MSNARA: garantire la protezione dei rifugiati minorenni in modo particolare dei
bambini non accompagnati e delle giovanette, con speciale riferimento alla tutela e alladozione17. Per quanto riguarda i minori
non accompagnati richiedenti protezione internazionale, lAlto
Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) ha
stilato delle linee guida sulle politiche e procedure in rapporto ai
MSNARA, affinch gli Stati rispettino il principio di superiore interesse del minore previsto dalla Convenzione internazionale sui
diritti dellinfanzia. LItalia, ai sensi dellart. 10 della Costituzione,
si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute, regola la posizione dello straniero in conformit
delle norme e dei trattati internazionali ed ha ratificato diversi
strumenti di diritto internazionale a tutela dei MSNA.
Per quanto riguarda le procedure e i provvedimenti di sottrazio Convenzione di Ginevra, articolo 1.
Raccomandazione B, n. 2.

16
17

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

141

ne e affidamento dei minori, la normativa internazionale regolamentata dalla Convenzione di Lussemburgo del 20 maggio 1980 e
dalla Convenzione dellAia del 25 ottobre 1980 sui provvedimenti
di affidamento e sottrazione di minori, ratificate e rese esecutive
con la Legge n. 64 del 15 gennaio 1994, oltre alla Convenzione sulla
protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozioni
internazionali del 29 maggio 1993, ratificata con la Legge n. 476 del
31 dicembre 1998.
La normativa internazionale sancisce inoltre il diritto al ricongiungimento familiare tramite lart. 44, secondo comma, della
Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, adottata dallAssemblea Generale tramite la Risoluzione n. 45/158 del 18 dicembre
1990.
Alcune organizzazioni internazionali regionali, come lOrganizzazione degli Stati Americani, lUnione Africana e il Consiglio dEuropa hanno adottato norme specifiche a tutela di questa categoria
di soggetti. In particolare, il Consiglio dEuropa ha redatto la Convenzione Europea di Strasburgo sullesercizio dei diritti dei minori,
ratificata tramite la Legge n. 77 del 20 marzo 2003, contenente una
serie di disposizioni volte a rafforzare la tutela e il rispetto dei diritti dei minori; la Convenzione europea relativa al rimpatrio dei
minori del 28 maggio 1970 ratificata con Legge del 30 giugno 1975
n. 396 e la Risoluzione del Consiglio dEuropa n.1810/2011 sullarrivo, soggiorno e il ritorno dei minori non accompagnati in Europa.
Per quanto riguarda il diritto dellUnione europea, una serie di
Direttive e Regolamenti hanno contribuito a disciplinare la materia del diritto dellimmigrazione in risposta alle forti emergenze
migratorie sperimentate da alcuni Stati membri. In particolare, due
esigenze hanno condizionato levoluzione delle politiche comunitarie, da un lato il controllo delle frontiere, strettamente collegato
alle politiche di sicurezza di ciascun Paese; dallaltro, la necessit e
lobbligo di garantire protezione a coloro che presentano domanda
di asilo e ai gruppi vulnerabili, di cui i minori non accompagnati
fanno parte. Attraverso gli atti di diritto dellUnione europea sono
posti in essere diritti e garanzie spettanti ai MSNA e MSNARA in
concomitanza con diversi doveri spettanti ai 28 Stati membri.
Uno degli atti giuridici di maggior rilievo per la protezione dei
MSNA la Direttiva 2001/55/CE sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio
di sfollati e sulla promozione dellequilibrio degli sforzi tra gli Stati
membri che ricevono sfollati e subiscono le conseguenze dellaccoglienza degli stessi. La Direttiva Protezione Temporanea si confi-

142

QUADERNO N. 2

gura come uno dei primi tentativi di burden sharing, in termini di


sforzi finanziari e di accoglienza effettiva dei migranti nei vari Stati
membri18; inoltre offre una definizione di minore non accompagnato (art. 2 lett. f) oltre a categorizzarlo come soggetto particolarmente
vulnerabile. Gli Stati membri dellUnione europea sono incaricati
di fornire la necessaria assistenza, specialmente medica (art. 13, co.
4), di fornire al minore un tutore legale e, o in caso fosse necessario,
unadeguata rappresentanza da parte delle organizzazioni incaricate dellassistenza e del benessere dei minori (art. 16, co. 1).
Levoluzione della normativa europea andata di pari passo con
la creazione di un Sistema Europeo Comune di Asilo (CEAS), la cui
costituzione stata stabilita nel Consiglio Europeo di Tampere del
1999. La formazione del sistema europeo si articolata in due fasi,
la prima delle quali terminata nel 2005.
Nella seconda fase di creazione del CEAS tuttora in corso sono
stati adottati diversi atti, anche trasversali al tema dellasilo, cui
importante fare cenno. La Direttiva 2008/115/CE del Parlamento
Europeo e del Consiglio, recante norme e procedure applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui
soggiorno irregolare stabilisce allart. 10, che anteriormente allallontanamento di un MSNA dal territorio di uno Stato membro,
sia necessario che le autorit di tale Stato svolgano accertamenti
in merito al congiungimento del minore con membro della sua
famiglia, un tutore designato o linserimento presso unadeguata
struttura di accoglienza. La Direttiva 2011/36/UE del Parlamento
Europeo e del Consiglio concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime prevede,
allart. 16, che gli Stati offrano assistenza, sostegno e protezione nei
confronti della vulnerabile categoria dei minori non accompagnati, in conformit con il principio di superiore interesse del minore.
La normativa pi recente ha predisposto un aggiornamento degli atti adottati in precedenza, nello specifico la Direttiva 2011/95/
UE e la normativa adottata attraverso il c.d. pacchetto asilo. La
nuova Direttiva Qualifiche, sostitutiva della Direttiva n. 2004/83/
CE, recepisce parzialmente la giurisprudenza della Corte di Giustizia dellUnione europea e armonizza i diritti concessi ai beneficiari
di protezione interazionale, considerando due tipi di protezione:
status di rifugiato e status di protezione sussidiaria. Latto ribadisce
che gli Stati membri debbano adottare misure volte ad assicurare
la necessaria rappresentanza dei minori non accompagnati, stabilisce le possibili sistemazioni dei MSNA, sottolineando che per

18

Si veda Capo VI Solidariet Direttiva 2001/55/CE.

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

143

quanto possibile i fratelli siano alloggiati insieme (art. 31).


Il pacchetto asilo, adottato il 26 giugno 2013, comprende due
Direttive e due Regolamenti: il Regolamento UE 604/2013, denominato Regolamento di Dublino III, e la Direttiva 2013/33/UE, la
c.d. nuova Direttiva Accoglienza. Gli atti si propongono di definire
standard comuni elevati e aumentare la cooperazione tra gli Stati
membri per assicurare ai migranti giunti sul territorio dellUnione
europea un equo trattamento negli Stati membri e la possibilit di
presentare domanda di asilo. Il Regolamento di Dublino III si rivolge ai richiedenti asilo, modificando le norme di diritto dellUnione
europea a tutela dei MSNARA, per i quali lo Stato competente a
esaminare la domanda di asilo quello nel quale si trova, legalmente, un familiare che possa occuparsi del minore. A tale scopo,
lo Stato membro si occupa del ricongiungimento del minore con
il parente, se la scelta rientra nel superiore interesse del minore19.
La nuova Direttiva Accoglienza ribadisce ancora una volta il
principio di superiore interesse del minore, sottolineando come
linteresse superiore del minore costituisce un criterio fondamentale nellattuazione, da parte degli Stati membri, delle disposizioni
della presente direttiva concernenti i minori. Gli Stati membri assicurano un livello di vita adeguato allo sviluppo fisico, mentale,
spirituale, morale e sociale del minore20. Oltre a ci, il testo della
Direttiva delimita la possibilit di detenzione di un minore da parte degli Stati membri, statuendo che i minori sono trattenuti solo
come ultima risorsa e dopo aver accertato che misure alternative
meno coercitive non possono essere applicate in maniera efficace.
A tale trattenimento deve farsi ricorso per un periodo di durata
pi breve possibile ed fatto il possibile perch siano rilasciati e
ospitati in alloggi idonei per i minori21.
Oltre al pacchetto asilo, va menzionato anche il Regolamento
610/2013 adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio dellUnione europea, a modifica del Codice Frontiere Schengen (CFS).
Lart. 13 dello stesso stabilisce che gli Stati membri forniscano un
addestramento specializzato alle guardie di frontiera attraverso
programmi ad hoc che comprendono una formazione specializzata ai fini dellindividuazione e della gestione di situazioni che
coinvolgono persone vulnerabili quali minori non accompagnati
e vittime della tratta di esseri umani22.
Regolamento 604/2013, articolo 8, comma 2.
Articolo 23, comma 1.
21
Direttive 2013/33/Ue, articolo 11, comma 2.
22
Regolamento n. 610/2013, articolo 13
19

20

144

QUADERNO N. 2

2.2 Quadro normativo nazionale


Lordinamento giuridico italiano comprende un complesso sistema di norme a tutela dei MSNA, che deriva dalla giustapposizione di provvedimenti provenienti da diversi rami del diritto, i
quali definiscono lidentit giuridica dei soggetti considerati. In
particolare, lidentit giuridica del MSNA si trova a oscillare tra misure di tutela e di protezione basate su una normativa volta nello
specifico alla salvaguardia dei MSNA in quanto minori e misure di
controllo derivanti invece dalla legislazione in materia di immigrazione.
Per poter fornire un quadro completo della normativa italiana
in materia, necessario partire dalla Costituzione. Si pu ritenere che i MSNA godano dei diritti fondamentali, tra cui quello di
uguaglianza, sanciti rispettivamente dagli articoli 2 e 3 della Costituzione, oltre che della protezione dellart. 3123.
I MSNA possono altres godere di una serie di diritti garantiti dalle diverse fonti primarie e secondarie dellordinamento giuridico
italiano, in primis il diritto alla non espulsione, e i diritti relativi
al soggiorno temporaneo, alle cure sanitarie, allavviamento scolastico e alle altre provvidenze disposte dalla legislazione vigente24.
La Legge italiana proibisce lespulsione dal territorio nazionale di
tutti gli stranieri minori di diciotto anni, salvo il diritto a seguire
il genitore o laffidatario espulsi25 e per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato26. Ci nonostante, il 23 febbraio 2012 la
Grande Camera della Corte europea dei diritti delluomo ha condannato lItalia, nel caso Hirsi Jmaa e altri contro Italia27, per la
violazione degli articoli 3 e 13 della CEDU, nonch dellart. 4 del
Protocollo aggiuntivo n. 4, che vieta le espulsioni collettive di stranieri. Il caso si inserisce nel contesto della c.d. politica dei respingimenti, avviata successivamente alla stipulazione nel 2009 di un
accordo bilaterale tra il Ministero dellInterno italiano e il Ministero dellInterno libico. I ricorrenti, 24 cittadini somali ed eritrei,
facevano parte di un gruppo di migranti respinti il 6 maggio 2009,
dopo essere stati intercettati in acque internazionali, nella zona
Art. 31 Costituzione italiana: La Repubblica agevola con misure economiche
e altre provvidenze la formazione della famiglia e ladempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose. Protegge la maternit, linfanzia e la giovent, favorendo gli istituti necessari a tale scopo.
24
D.p.c.m. n. 535/99, articolo 6.
25
D. lgs. n. 286/98, articolo 19, comma 1, lett. a).
26
D. lgs. n. 286/1998, articolo 13, co. 1.
27
Ricorso n. 27765/09.
23

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

145

SAR (Search and Rescue) di responsabilit maltese. Nella zona SAR i


migranti venivano trasferiti a bordo di navi italiane e poi riportati
in Libia in piena violazione del principio di non respingimento,
sancito dalla Convenzione di Ginevra del 1951.28
In alternativa, i MSNA possono essere sottoposti a misure di rimpatrio assistito volontario, finalizzate a garantire il diritto allunit
familiare del minore e adottate allo scopo di garantire al minore interessato lassistenza necessaria fino al ricongiungimento coi
propri familiari o al ri-affidamento alle autorit responsabili del
Paese dorigine29.
Diversamente dai provvedimenti di espulsione, le procedure di
rimpatrio assistito sono adottate in seguito ad accurate indagini
familiari nel Paese dorigine del minore, svolte da organizzazioni
non governative e governative convenzionate con il Ministero del
Lavoro e delle Politiche Sociali e avviate dalla Direzione Generale
dellImmigrazione e delle Politiche di Integrazione (DGIPI). Dopo
avere consultato lorganizzazione competente e aver preso visione del piano di reinserimento predisposto da essa, la DGIPI decide
se nellinteresse del minore essere rimpatriato o restare in Italia.
Nel primo caso, il Tribunale per i Minorenni rilascia il nulla-osta
al rimpatrio, a meno che vi siano procedimenti giurisdizionali a
carico del minore e sussistano inderogabili esigenze processuali30.
I MSNA presenti sul territorio italiano possono godere del diritto di soggiorno e ricevere un permesso di soggiorno regolare, in
virt del diritto di non espulsione31. Generalmente il Questore rilascia un permesso di soggiorno per minore et, il quale tuttavia ha
carattere residuale rispetto ad altre categorie di permessi. I MSNA
affidati ai sensi della Legge n. 184/1983, denominata Legge adozioni, possono ricevere un permesso di soggiorno per affidamento
valido fino alla maggiore et, mentre i minori richiedenti protezione internazionale possono ottenere un permesso di soggiorno
per asilo politico, per protezione sussidiaria, e per motivi umanitari in caso di diniego della domanda o in caso di riconoscimento di
protezione temporanea. Il minore affidato a un cittadino straniero
regolarmente soggiornante ai sensi della Legge n. 184/1983, dispo Per un maggiore approfondimento si rimanda alle informazione disponibili al
sito www.meltingpot.org (ultimo accesso 25/02/2015).
29
D.p.c.m. n. 535/1999, articolo 1, co. 4.
30
Ministero del Lavoro e delle Politiche Pubbliche - Direzione Generale dellimmigrazione e delle Politiche di Integrazione, Linee guida sui MSNA. Le competenze
della Direzione Generale dellimmigrazione e delle politiche di integrazione, www.lavoro.gov.it, 2013.
31
D.p.r. n. 394/1999, articolo 28.
28

146

QUADERNO N. 2

sto dal Tribunale per i Minorenni in caso di affidamento giudiziale, o dai servizi sociali tramite esecuzione del Giudice Tutelare in
caso di affidamento consensuale e che convivono con laffidatario, sono iscritti nel permesso di soggiorno dellaffidatario fino al
compimento dei 14 anni, quando possono ricevere un permesso
di soggiorno per motivi familiari32 . Si pu sostenere che le norme
sancite dalla Legge n. 184/1983, dovrebbero essere applicate anche
ai minori sottoposti a tutela e che convivono con il tutore, nel caso
sia un cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia e ai
minori affidati di fatto, ossia senza alcun provvedimento adottato
ai sensi della Legge adozioni, a un parente entro il quarto grado
regolarmente soggiornante con cui convivono33.
La Legge italiana stabilisce che tutti i MSNA in possesso di un permesso di soggiorno siano iscritti obbligatoriamente al Servizio Sanitario Nazionale e quindi abbiano pienamente diritto di accedere
a tutte le prestazioni fornite34. I MSNA non in possesso di un regolare permesso di soggiorno sono di conseguenza impossibilitati
ad iscriversi al Servizio Sanitario Nazionale, ma hanno comunque
diritto alle cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti, o comunque
essenziali, ancorch continuative, per malattia ed infortunio e ai
programmi di medicina preventiva35. La disparit di trattamento
di questa categoria di soggetti, ha portato alcune Regioni italiane,
tra cui la Regione Lombardia, a garantire liscrizione al Servizio Sanitario Regionale a tutti i minori stranieri irregolari, in linea con il
principio di non discriminazione sancito dallart. 2 della Convenzione internazionale sui diritti dellinfanzia36. Tutti i MSNA godono del diritto allistruzione e sono sottoposti allobbligo scolastico,
tuttavia i minori privi di un permesso di soggiorno regolare sono
iscritti con riserva presso gli istituti scolastici italiani, potendo
conseguire, a ogni modo, il titolo conclusivo nelle scuole di ogni
ordine e grado37. Lo Stato, le Regioni e gli Enti locali garantiscono il
diritto allo studio anche mediante lattivazione di appositi corsi
ed iniziative per lapprendimento della lingua italiana38.
Per i minori titolari di permesso per minore et il diritto a lavora Legge n. 184/1983, articolo 4.
Rozzi E. (2003), I diritti dei minori stranieri non accompagnati, Save the Children,
disponibile al sito http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-easilo/2003/marzo/faq-diritto-minori-rozzi.html#_ftnref19 .
34
D.p.r. n. 394/1999, articolo 28.
35
D. lgs. n. 286/1998, articolo 35, co. 3.
36
Nello specifico si rinvia al sito http://www.lombardia.cisl.it (25/02/2015).
37
D. lgs. 286/1998, articolo 38; D.p.r. n.394/1999, articolo 45.
38
D. lgs. n. 286/1998, articolo 38, co. 2).
32
33

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

147

re non n stabilito n vietato esplicitamente dalla Legge, tuttavia


la Circolare M.I. 13/11/2000 proibisce ai minori in possesso di tale
tipologia di permesso di soggiorno di esercitare attivit lavorativa. La suddetta circolare da considerarsi illegittima ai sensi del
superiore interesse del minore, come dichiarato dal Tribunale di
Torino39. In alcune Province come quelle di Bolzano, le istituzioni locali competenti hanno predisposto che i titolari di permesso
per minore et possano svolgere attivit lavorativa40. Secondo la
Circolare M.I. 9/4/2001, i MSNA in possesso di permesso per affidamento, per motivi familiari, per protezione sociale o per asilo
possono lavorare alle stesse condizioni dei minori italiani.
Infine, i MSNA che sono stati soggetti a provvedimenti di protezione previsti dalla Legge - affidamento, tutela e adozione - durante la minore et, possono beneficiare dellassegnazione di un
permesso di soggiorno corrispondente a quello dellaffidatario o
delladottante al passaggio alla maggiore et41. Nei casi residuali i
MSNA neomaggiorenni possono ricevere un permesso di soggiorno per lavoro, secondo varie declinazioni per esigenze sanitarie,
per cura, per studio e per integrazione sociale e civile se sono stati
ammessi in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da
un ente pubblico o privato della durata di almeno due anni e hanno dimostrato di risiedere in Italia da almeno tre anni42.

2.3 Quadro regionale e degli Enti Locali


Al di l del quadro normativo internazionale, europeo e italiano,
laccoglienza e la gestione dei MSNA, a partire dallassistenza materiale fino alla predisposizione del progetto dintegrazione spetta in
primis ai Comuni e alla Regione a seconda della convenzione con
la struttura comunitaria ove sia inserito il ragazzo43 e di riflesso
agli altri Enti locali, come la Provincia. La pressione, soprattutto
finanziaria, posta sui Comuni fa in modo che i MSNA siano accolti
per la maggior parte nelle grandi citt.
Le Regioni, secondo lordinamento italiano, hanno facolt di
Tribunale di Torino, ordinanza 21/11/2001 est Dughetti; ord. 31/5/2001 est. Scarabello; ord. 12-14/9/2001 est. Beltramino.
40
Circolare provinciale di Bolzano del 17/09/2003.
41
Save the Children Italia, MSNA: rilascio del permesso di soggiorno alla maggiore
et in http://legale.savethechildren.it .
42
D. lgs. n. 286/1998, articolo 32, co. 1.
43
XXVIII Convegno nazionale Infanzia e diritti al tempo della crisi: verso una
nuova giustizia per i minori e la famiglia sessione di studio sui MSNA, Associazione Italiana dei Magistrati per i Minorenni e per la Famiglia.
39

148

QUADERNO N. 2

adottare Leggi e regolamenti; questo si rispecchia sulla possibile


disomogeneit delle Leggi e sulleterogeneit dei sistemi di accoglienza che variano da Comune a Comune, anche allinterno di
una stessa Regione. Mentre il Ministero del Lavoro e delle Politiche
sociali e la DGIPI rappresentano organi operativi su tutto il territorio nazionale, diverse Istituzioni ed Enti Locali sono coinvolti
nellaccoglienza dei MSNA a livello locale. Fanno parte di questa
rete di accoglienza: il Tribunale per i Minorenni di Milano, competente per otto province tra cui la Provincia di Pavia, la Procura
della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni; il Giudice
Tutelare; la Regione; la Prefettura; la Provincia; la Questura; il Comune e i Servizi Sociali; e il Terzo settore.
La Regione Lombardia, secondo il Report Nazionale sui MSNA,
aggiornato al 30 settembre 2014, la terza Regione per accoglienza
di MSNA, preceduta solo da Sicilia e Puglia. A fronte dellafflusso
di centinaia di minori stranieri sul territorio lombardo, la Regione
ha adottato la Legge regionale (L.r.) n. 34/2004, modificata dalla L.
r. 14/2014, la quale stabilisce le principali politiche a beneficio dei
minori. Attraverso il primo comma dellart. 2 della suddetta Legge, la Regione si pone come promotrice e sostenitrice di iniziative
a favore del minore, senza distinzione di sesso, di diversa abilit,
nazionalit, etnia, religione e condizione economica, volte a salvaguardarne lintegrit fisica, nonch a facilitare lo sviluppo armonioso della sua personalit, anche al fine di prevenire e ridurre il
rischio che esso diventi vittima della tratta di esseri umani di traffico di organi ovvero di abuso o sfruttamento sessuale, e promuovendone altres e linserimento nella realt sociale, economica ed
istituzionale44, in armonia con i principi costituzionali.
Rimane inoltre prerogativa della Regione lattivit di indirizzo
politico e di programmazione riguardo allassistenza sanitaria,
allassistenza sociale, allistruzione e alla formazione professionale,
come indicato dallart. 2 della L.r. n. 14/2014.
Per quanto riguarda i MSNA, il suddetto articolo prevede due disposizioni a specifico beneficio di questa categoria di minori, allo
scopo di assicurare:
la tutela e la cura del minore, in caso di inesistenza della famiglia
o laddove la stessa non sia in grado di provvedere alla sua crescita ed educazione, garantendo anche, ove necessario, il prosieguo
amministrativo decretato dallautorit giudiziaria;
lintegrazione del minore straniero nella comunit locale.
In merito alla tutela dei minori presenti in Lombardia, lart. 9

44

Legge regionale n. 34/2004.

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

149

della Legge n. 34 del 14 dicembre 2004 istituisce lOsservatorio regionale sui minori, in capo alla Direzione Generale Famiglia, Solidariet Sociale e Volontariato con il compito di analizzare, monitorare ed interpretare i fenomeni inerenti alla realt minorile, al
fine di fornire alla Regione idonei strumenti per ladozione delle
scelte strategiche. Oltre allOsservatorio regionale sui minori, stato istituito lOsservatorio Regionale per lIntegrazione e la Multietnicit (ORIM), in capo alla Direzione Generale Sicurezza, Protezione civile e Immigrazione, con il compito di analizzare il fenomeno
migratorio e i processi integrativi degli stranieri in Lombardia45.
I rapporti annuali redatti dallORIM Gli immigrati in Lombardia
offrono interessanti aggiornamenti riguardo la legislazione regionale. Tra le novit pi interessanti, vi la possibilit di iscrizione dei
minori stranieri irregolari al Servizio sanitario regionale, a cui [...]
non sar assegnato loro un pediatra di libera scelta, ma potranno comunque recarsi gratuitamente dai pediatri per le visite, ottenendo
anche prescrizioni e avranno accesso diretto agli ambulatori delle
strutture accreditate e non soltanto tramite il Pronto soccorso46. La
Lombardia si conforma dunque allAccordo raggiunto in Conferenza Stato-Regioni, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome
di Trento e Bolzano Indicazioni per la corretta applicazione della
normativa per lassistenza sanitaria alla popolazione straniera da
parte delle Regioni e Province autonome del 2012 e rispetta lart.
35 del T.u. n. 286/1998. Affiancati allORIM sono stati creati, attraverso il D.g.r. 7/20099 del 23 dicembre 2004, gli Osservatori Provinciali
sullImmigrazione (OPI). La Provincia di Pavia ha aderito alla rete
degli osservatori provinciali, ponendo tale funzione in capo allAssessorato alla Solidariet e Parit.
La Regione Lombardia, come altre Regioni, predispone di un
ufficio specializzato al trattamento di minori in difficolt, tra cui
rientrano i MSNA, ossia lUfficio del Garante per linfanzia e ladolescenza, il quale collabora a stretto contatto con le istituzioni e gli
Enti competenti in merito al fenomeno dei minori scomparsi, porgendo particolare attenzione MSNA, ai minori abbandonati e non
segnalati ai servizi sociali e alla magistratura minorile, sollecitando
la realizzazione di adeguati servizi di accoglienza47.
La Provincia di Pavia, oltre a essere parte degli Osservatori Provinciali sullImmigrazione, protagonista nella creazione di reti di
D.g.r. n. 2526 del 5 dicembre 2000.
ORIM, Rapporto 2013, Gli immigrati in Lombardia, disponibile al sito http://
www.orimregionelombardia
47
Legge regionale n. 6/2009, articolo 2.
45

46

150

QUADERNO N. 2

partenariato tra diversi attori che spaziano dalle istituzioni per arrivare alle ONLUS attive sul territorio, concorrendo alla programmazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, come
previsto dallart. 7 della Legge 328 del 2000. Inoltre, la Provincia ha
potuto rivestire il ruolo di Ente capofila per lavvio nel 2014 del
Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR) con
compartecipazione del Comune di Pavia. Gli Enti pubblici hanno
da tempo esternalizzato al terzo settore la fornitura dei servizi destinati allaccoglienza dei MSNA, in base alle norme fornite dalla
Legge 285/1997 e dalla Legge 328/2000, la quale indica i Comuni
come titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale. Lart. 19 della Legge n. 328/2000
prevede inoltre listituzione di un Piano di zona, allinterno del
quale i Comuni possono affidare anche a Enti privati alcuni dei
compiti assistenziali destinati alle diverse categorie di persone
aventi diritto alla pubblica tutela.
Su queste basi di legge diversi soggetti di natura privata (associazioni di promozione sociale, associazioni di volontariato, Onlus,
cooperative sociali) possono svolgere compiti specifici nellaccoglienza dei MSNA, concretizzata in primo luogo nellofferta di vitto e alloggio e secondariamente nella progettazione di un percorso
educativo per i minori

3. Sistema di accoglienza dei MSNA nella Provincia


di Pavia
3.1 Arrivo
Dalla maggioranza delle interviste emerge la convinzione che,
in molti casi, larrivo dei MSNA a Pavia (in Lombardia e, in generale in Italia48) sia organizzato da reti criminali formate da persone con una buona conoscenza del territorio italiano, delle leggi
nazionali e del contesto locale, che, in alcuni casi, risiedono nel
nostro Paese: capita che i ragazzi raccontino agli educatori delle
I modelli di accoglienza dei MSNA nelle altre citt italiane, grandi e medie
come Roma, Milano, Firenze ed Ancona sono ampiamente illustrati dagli studi di
Bertozzi R. (2005), Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati: pratiche
e modelli locali in Italia, Franco Angeli, Milano; Giovannetti M. (2008), Politiche e
pratiche di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati in Italia, presente nel
sito
http://www.mshs.univ-poitiers.fr/migrinter/e-migrinter/200802/emigrinter2008_02_098.pdf ; Salimbeni O. (2011), Storie minori. Realt e accoglienza per i
minori stranieri in Italia, Edizioni ETS, Pisa.
48

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

151

Comunit che i loro documenti di identit sono nelle mani di


persone che si trovano gi in Italia e che devono contattare per
farseli consegnare. Gli adulti che trafficano i minori li alloggiano
temporaneamente in propriet di loro appartenenza e/o di terzi,
per poi indirizzarli alle Questure che a loro volta li segnalano ai
Servizi Sociali.
In alcuni casi, come ci hanno riferito i responsabili di comunit,
lItalia solo una tappa per raggiungere la Spagna o la Germania,
dove i minori contano di fare affidamento su una rete di familiari
o connazionali. Ma pu accadere che, una volta inseriti nelle Comunit, essi rinuncino al progetto iniziale e scelgano di fermarsi
in Italia. Alcuni minori sono nella Provincia di Pavia di passaggio,
con lo scopo principale di arrivare a Milano; altri arrivano in un
primo momento a Milano, dove laccoglienza in tilt per i grossi
numeri, e vengono smistati o si spostano spontaneamente a Pavia
o nelle province limitrofe. Come ci segnala la Questura di Pavia,
pu anche capitare che ci siano minori che scappano dai Centri
di Prima Accoglienza e di pronto intervento del Sud Italia e che
arrivano in un Comune del Centro o Nord Italia o perch in contatto con un altro minore arrivato prima di loro, o perch sanno di
poter fare riferimento a un parente sul territorio.
Ci sono due modi in cui generalmente le istituzioni pavesi entrano in contatto con i MSNA: o si presentano (o vengono portati
da adulti) alle forze dellordine (i casi pi numerosi) o si presentano (o vengono portati da adulti) ai servizi sociali dei Comuni.
Pochi sono i casi in cui vengono ritrovati dalla polizia mentre
dormono in stazione o in altri luoghi pubblici. Molto raramente
i minori vanno a denunciare la loro situazione di MSNA in Tribunale o si presentano al cancello di una Comunit educativa.
Di recente aumentato il numero di MSNA ospitate nei Comuni del territorio pavese, come Vigevano, dove arrivano spesso
accompagnati da un adulto connazionale che sostiene di averli
trovati e accolti a casa propria per qualche giorno. Gli operatori
del Comune riferiscono che i MSNA hanno spesso un copione
al quale si attengono: generalmente raccontano di essere sbarcati
in Sicilia da dove hanno preso un treno per Vigevano ma, considerata anche la collocazione periferica della cittadina rispetto
alle principali vie di comunicazione ferroviarie o stradali, risulta
difficile credere che possano esservi capitati per caso senza esservi stati specificatamente indirizzati. Sul territorio del Comune di
Voghera, invece, i MSNA si presentano generalmente alle forze
dellordine, le quali li conducono ai Servizi Sociali (Tutela Mino-

152

QUADERNO N. 2

ri) del Comune. Come illustrato dalla Questura di Pavia e come


riferito dagli operatori delle Comunit, se gli egiziani sembrano
essere pi sprovveduti, gli albanesi, soprattutto in questi ultimi
tempi, arrivano con un progetto gi chiaro, conoscono cosa li
spetta in quanto MSNA e pretendono di essere assecondati nelle
loro richieste. La stragrande maggioranza dei MSNA giunge sul
territorio con lesigenza di guadagnare denaro, in primo luogo
per sdebitare la famiglia dalle spese dellingresso nellUE e, secondariamente, per contribuire alle spese dei parenti rimasti a casa. I
pi faticano a trovare gli strumenti per raggiungere questo obiettivo e solitamente entrano nel circuito di accoglienza civile; altri
ci provano con mezzi illegali ed entrano cos nel circuito di accoglienza penale.
opinione della maggior parte degli operatori intervistati che
il sistema di accoglienza pavese in realt non sia preparato a sostenere e gestire arrivi che si suppone possano aumentare, considerando che tali arrivi sono legati a network preesistenti in un
territorio, quello lombardo, dove si registra una presenza significativa di immigrati. Nella maggior parte dei casi i MSNA che arrivano sul territorio pavese sono sbarcati in Sicilia dove, secondo
la prassi, oltre a essere soccorsi dalle forze dellordine, sono immediatamente sottoposti a procedure di identificazione. I percorsi che li conducono a Pavia non sono sempre chiari: secondo la
prassi dovrebbero essere smistati sul territorio nazionale e quindi arrivare qui su ordine ministeriale, ma in molti casi i minori
scappano prima ed arrivano nel Nord Italia seguendo canali illegali precedentemente predisposti gi al momento della partenza.
Tramite la consultazione di un database interno, lUfficio Minori
della Questura di Pavia ha modo di verificare se il MSNA sia stato
gi identificato dalle forze dellordine di un altro territorio e se sia
stato gi segnalato dalle stesse forze dellordine ai Servizi Sociali
dei Comuni di approdo. La disputa sulla competenza degli Enti
locali sui MSNA in base al territorio in cui avviene la prima o lultima segnalazione del minore caratterizza loperato di tutti i tre
grandi Comuni della Provincia pavese (Pavia, Voghera, Vigevano). Il problema sul quale si dovrebbe fare chiarezza se i MSNA
sono a carico dei Comuni in cui sono stati identificati e segnalati
per la prima volta ai Servizi Sociali, oppure se sono a carico dei
Comuni dove giungono successivamente. Secondo i Servizi Sociali del Comune di Pavia il minore deve essere responsabilit del
Comune dove sono avvenute lidentificazione e la prima segnalazione.

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

153

3.2 Iter del circuito civile


Una volta identificati in Questura, i MSNA appartenenti al circuito civile sono inseriti in un iter di accoglienza allinterno del
quale enti diversi collaborano per guidare e tutelare il loro percorso verso la maggiore et. La Questura, dopo i primi accertamenti,
procede a segnalare la presenza del MSNA a diverse istituzioni; la
segnalazione con effetto operativo immediato quella al Comune
di competenza. I Servizi Sociali del Comune si attivano rapidamente (impiegando da qualche ora a un giorno) a trovare un centro di
Prima o Pronta accoglienza, eventualmente una Comunit (centro di Seconda accoglienza), dove sistemare il minore, visto che la
Questura ha lobbligo di proteggere e collocarlo in un luogo sicuro
(ai sensi dellart. 403 del Codice civile49). La Questura e, a detta dei
Servizi Sociali dei Comuni di Vigevano e Voghera, i Commissariati
delle rispettive zone hanno consolidato dei protocolli per operare
durante le ore notturne o nei giorni festivi, quando gli uffici comunali non sono operativi. In questo caso, le forze dellordine si
attivano per portare il MSNA in un centro di Prima o Pronta accoglienza oppure, in mancanza di posti disponibili, in un centro di
Seconda accoglienza. Nellipotesi in cui non vi sia disponibilit di
posti in queste strutture, come misura eccezionale e provvisoria, il
MSNA viene inviato al dormitorio comunale di Pavia per un periodo molto breve (un giorno/pochi giorni).
Se il MSNA arriva in Comunit attraverso la Questura senza previa emanazione di un decreto di affidamento da parte del Tribunale per i Minori o senza un verbale di collocamento redatto dai
Servizi Sociali del Comune, la Comunit a dover poi sollecitare i
Servizi affinch venga formalizzata la presenza del minore e prendano avvio le pratiche del caso. Si tratta di un passaggio improprio
poich la segnalazione dovrebbe partire dai Servizi Sociali.
Di fronte ai problemi dellinserimento e soprattutto davanti alla
difficolt di dover svolgere un servizio di pronto intervento/prima accoglienza, non di loro competenza, alcune Comunit (Mulino di Suardi-Cooperativa Ottolini, Gariboldi-Casa del Giovane,
Casa Famiglia Sherwood-Cooperativa Sherwood) avevano chiesto
ai Comuni e alle Questure di ovviare tale inconveniente e rendere
propedeutici luno allaltro i vari passaggi dalla Questura al Comu I riferimenti a norme e Leggi che regolano liter dei MSNA inseriti nel circuito
penale presenti in questo paragrafo sono di Bertozzi R. (2005), Le politiche sociali per
i minori stranieri non accompagnati: pratiche e modelli locali in Italia, Franco Angeli,
Milano.
49

154

QUADERNO N. 2

ne e dal Comune alla Comunit, ma questa richiesta non stata


accolta.
Quando liter viene rispettato il minore viene accompagnato
nella Comunit assegnata dai Servizi Sociali, o dallassistente sociale del comune, o da un Vigile Urbano o dallo stesso Responsabile della Comunit. I MSNA vengono solitamente collocati nelle
Comunit educative e non nelle case famiglia, come capita pi
spesso per i minori italiani50. Alle Comunit educative del circuito
civile dovranno essere garantiti dalla Cooperativa, dalla Fondazione o dallEnte gestore, gli standard previsti dalla D.g.r. Lombardia
VII/20762 del 2005, mentre alle Comunit Educative del circuito
penale gli standard ai sensi del D.l. del 28 luglio 1989, n. 272. Alle
Comunit dunque compete offrire ai loro ospiti vitto e alloggio,
unadeguata protezione da parte di figure adulte di riferimento, la
definizione del PEI. Gli operatori delle Comunit hanno lobbligo
di rimanere in contatto con gli assistenti dei Servizi Sociali anche
dopo lingresso del minore nella struttura, in modo da poter ricostruire la storia del minore e controllare landamento del percorso
educativo e formativo. La maggior parte delle Comunit presenti
sul territorio pavese che ospitano MSNA sono state create per dare
supporto e offrire tutela a categorie di soggetti differenti come
famiglie, costituite generalmente da madre e figlio/a, minori con
problemi di abuso di sostanze stupefacenti, minori del circuito penale, minori allontanati dalle famiglie. Ma i bisogni del MSNA e/o
del MSrA sono differenti da quelli dei minori italiani, del civile o
penale, ospitati nelle stesse Comunit. Pur avendo chiara questa
distinzione, le Comunit hanno un approccio sostanzialmente
uguale per tutti i tipi di minori accolti.
Se, come capita di solito, il decreto di affidamento non stato
emesso, linserimento del MSNA nella Comunit viene sancito da
una nota informativa al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni o al Giudice Tutelare. Durante la loro permanenza nella Comunit, i MSNA attendono lassegnazione di un
tutore da parte del Giudice Tutelare. Inoltre, in questa fase delicata
delliter di accoglienza, il MSNA in attesa del permesso di soggiorno per risiedere legalmente in Italia, generalmente un permesso
per minore et.
La procedura di rilascio del permesso di soggiorno disciplinata
da un insieme di norme soggette a diverse interpretazioni che la-

Secondo la Relazione al 31 dicembre 2013 della Procura della Repubblica presso il


Tribunale per i Minorenni di Milano, sui Minori inseriti nelle Strutture Residenziali.
50

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

155

scia ampio spazio alla discrezionalit51. Nella Provincia, il permesso di soggiorno per minore et , tra tutti quelli elencati, quello che
offre in prospettiva minori certezze di conversione in un permesso di lavoro o studio, permessi che permettono allo straniero di
rimanere legalmente in Italia una volta maggiorenne.
La questione del diritto dei MSNA a lavorare dal punto di vista
giuridico abbastanza controversa: infatti, secondo quanto riferito
dal responsabile dei servizi sociali del Comune di Pavia e da un
educatore della Comunit Gariboldi (Casa del Giovane), a Pavia i
MSNA del circuito civile non possono iscriversi al Centro per limpiego con un permesso di soggiorno per minore et, mentre in altri
Comuni questo ammesso; un permesso di soggiorno per affidamento d pi possibilit di poter iscriversi al Centro per limpiego
nonch di trasformalo, ai 18 anni, in un permesso di soggiorno per
occupazione o per attesa delloccupazione.
La Questura di Pavia ha motivato il rilascio del permesso di soggiorno per minore et a scapito di quello per affidamento, giustificando tale scelta con il fatto che spesso i minori o diventano irreperibili o cambiano collocazione oppure abbandonano il Paese.
Spiegazioni simili ci sono state date dallincaricato della Procura
dei minori presso il Tribunale dei Minorenni di Milano ad affiancare il lavoro sui MSNA: lapertura dei fascicoli per i MSNA, ultimamente diventati numerosi, comporta un ingente carico di lavoro a
fronte di risorse limitate e il rischio quello di sprecare tali risorse
visto che molti dei MSNA, per i quali si aprono questi fascicoli, si
rendono irreperibili dopo la loro segnalazione.
Nel caso il MSNA si allontanasse di propria volont dalla Comunit, questa, in cooperazione con i Servizi Sociali, ne d avviso alla
Procura.
Ulteriori modalit di uscita dalle Comunit sono: il rimpatrio
assistito volontario, laffido a famiglie terze e, in via eccezionale,
lespulsione.
Come abbiamo gi detto, una volta maggiorenne, lex-MSNA
potrebbe chiedere tramite i Servizi Sociali, e previa approvazione
della Comunit, il prosieguo amministrativo, concesso a giudizio
del Tribunale per i Minorenni; lattivazione di questo strumento
permetterebbe al MSNA di continuare il percorso educativo in Comunit per un periodo che va dagli uno ai tre anni ma raramente
questa opportunit viene data.
Riguardo alla presa di responsabilit per il MSNA inserito nel circuito civile, ricordiamo che il Tribunale per Minorenni, fino al 2010,
51

Bertozzi R. (2005), cit.

156

QUADERNO N. 2

emetteva a sua discrezione un decreto di affidamento del minore al


Comune di competenza (ai sensi della L. n. 184/1983) o, in alternativa, un provvedimento di ratifica dellaffido da parte del Giudice
tutelare, sostituibile con una copia dellattribuzione della tutela da
parte del Giudice tutelare ai Servizi Sociali del Comune daccoglienza. In questo modo, il Tribunale conferiva la responsabilit della
presa in carico del minore ai Servizi Sociali del Comune. Lapplicazione del primo tipo di provvedimento aveva i seguenti effetti:
il MSNA diventava di responsabilit dei Servizi Sociali del Comune daccoglienza (utile, nellet adulta, per leventuale richiesta
di cittadinanza);
la Questura (Ufficio per lImmigrazione) poteva rilasciare al minore un permesso di soggiorno per affidamento, alla scadenza del
quale il neomaggiorenne poteva ottenere con pi facilit la conversione in un permesso di soggiorno per motivi lavorativi;
in presenza della richiesta di indagine psicologica dallo stesso
Tribunale, il Comune era autorizzato a richiedere allASL unindagine conoscitiva-psicologica sul minore.
Come ci hanno confermato i Servizi Sociali dei Comuni di Pavia
e Vigevano, da circa tre anni il Tribunale per Minorenni di Milano
non emette il decreto di affidamento e in mancanza di ci vengono a mancare le tutele sopra elencate. Dal 2010 a oggi, le Direttive
della Procura presso il Tribunale per i Minorenni di Milano in materia di competenza e responsabilit sui MSNA specificano che, se
si tratta di MSNA bambini, gli stessi vanno segnalati con urgenza
al Procuratore per i Minorenni che promuover gli interventi necessari per ladottabilit52, mentre, se si tratta di MSNA adolescenti,
non si provveder allapertura di alcun procedimento davanti al
Tribunale per i Minorenni: la competenza appartiene unicamente
al Giudice tutelare del luogo ove il minore ha il centro di interesse
e dove si prevede il suo inserimento sociale53. I Servizi Sociali dei
Comuni di Pavia e di Vigevano spiegano la scelta del Tribunale
di non emettere pi i decreti di affidamento con lesponenziale
aumento numerico di questa categoria di stranieri. I MSNA non
sono pi affidati ai Comuni di Pavia e Vigevano con decreto di
affidamento ma sono collocati nelle Comunit scelte da questi
Comuni. La Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni di Milano ci ha informati che dal 2010 in poi la competenza relativa alle misure di affidamento passata dalla Procura
Legge n. 184/1983, articolo 9, modificato dalla Legge n.149/2001.
Direttive per i servizi di polizia giudiziaria, Procura della Repubblica presso il
Tribunale per i Minorenni di Milano.
52
53

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

157

e dal Tribunale per i Minorenni direttamente al Giudice Tutelare.


A differenza di quanto capita per i minori inseriti nel circuito
penale, il cui percorso scandito da tempistiche ben definite, nel
caso dei MSNA appartenenti al circuito civile non sussistono particolari vincoli temporali per produrre la documentazione necessaria (decreti, verbali, notifiche, richiami, iscrizione al Servizio Sanitario, permessi di soggiorno etc.) tant che le pratiche possono
essere esplicate in un arco di tempo che va dal momento dellingresso in Comunit fino al compimento dei 18 anni.
Parte di questo iter si ripropone anche per i MSrA. Cos come accade per i minori italiani, il MSrA viene segnalato ai Servizi Sociali
del Comune di residenza54 e il Tribunale per i Minorenni emette un
decreto di affidamento del minore ai Servizi Sociali ex art. 38 del
Codice civile, i quali poi possono collocarlo in una Comunit per
un certo periodo. Il collocamento dei MSrA nelle Comunit avviene con la stessa procedura dei MSNA anche se spesso manca il passaggio di segnalazione in Questura. Pur non avendo lo stesso statuto giuridico dei non accompagnati, i MSrA hanno quasi tutte le
caratteristiche dei MSNA e sono soggetti ai medesimi interventi di
tutela e accompagnamento educativo da parte delle Istituzioni.

3.3 Iter del circuito penale


Nel caso in cui un MSNA sia imputabile di reato, intervengono
a riguardo gli Uffici di Servizio Sociale per i Minorenni (USSM), il
corrispondente dei Servizi Sociali comunali per i MSNA del circuito civile55. In accordo con il Servizio Minorile della Giustizia
ed eventualmente con il Comune, lUSSM interviene qualora il
MSNA sia in stato di arresto, in misura cautelare non detentiva56 o
durante lapplicazione della messa alla prova, ossia durante la sospensione del processo57. La gestione dei MSNA del circuito penale
segue in essenza gli stessi principi in base ai quali i minori residenti
(italiani e stranieri privi di potest genitoriale) sono accompagnati
durante il tragitto penale58. I MSNA colti in flagranza di reato sono
collocati nei Centri di Prima Accoglienza per 3 giorni, durante i
quali un educatore e un assistente sociale dellUSSM cercano di ri Legge 19 luglio 1991 n. 216, articolo 1, co.2.
Legge n. 1085/1962; Legge n. 345/1975; DPR 448/1988. I riferimenti a norme e
leggi che regolano liter dei MSNA inseriti nel circuito penale presenti in questo
paragrafo sono di Bertozzi R. (2005), cit.
56
D.p.r. n. 448/1988, articolo 22.
57
D.p.r. n. 448/1988, articolo 28.
58
D. lgs n. 272/1989.
54
55

158

QUADERNO N. 2

costruire la storia del ragazzo. Passati i tre giorni, il giudice del Tribunale per i Minorenni (sezione penale) decide se il ragazzo andr
in un Istituto Penitenziario Minorile (IPM) oppure se sar affidato
allUSSM, il quale lo collocher in una Comunit, come misura
cautelare specifica per i minori59. Lindividuazione della struttura,
di norma, affidata agli operatori del Servizio Tecnico del C.G.M.,
anche in collaborazione con lUSSM, i quali, assieme ai responsabili della Comunit scelta, valutano se il profilo del nuovo ospite
corrisponde alle esigenze educative e di gruppo gi in atto in quella Comunit.
Il Tribunale emette i decreti di affidamento allUSSM, mentre il
pagamento delle rette alle Comunit onere del Ministero della
Giustizia.
Le Comunit riportano come questo Ministero riesca a rispettare
tempi e impegni in misura maggiore rispetto al Ministero del Lavoro, competente in area civile. Se c in atto un processo nei confronti del MSNA, questi si presenter davanti al giudice in un periodo che pu durare da qualche mese fino a nove mesi dal momento
dellarresto: durante questo periodo gli assistenti sociali dellUSSM
e gli operatori della Comunit devono osservare il comportamento del minore, scambiandosi informazioni sullandamento del
progetto educativo. Se il comportamento del minore positivo, la
relazione che la Comunit far su di lui potr convincere il giudice a non mandarlo in carcere ma nuovamente in Comunit, questa volta con un provvedimento di messa alla prova. Se il MSNA
scappa dalla Comunit, il responsabile della Comunit tenuto a
denunciarne lallontanamento volontario alle forze dellordine; se
il minore non ritorna in 2-3 giorni, la Questura ne segnala lallontanamento alla Procura. Se ritrovato, il MSNA raramente torna in
Comunit, generalmente viene collocato in carcere minorile, tuttavia i responsabili di alcune Comunit, come Camelot (C.R.M. Milano) e Casa di Camillo (Arimo), riportano casi di allontanamento
risolti con il rientro in struttura.
I MSNA del penale si possono iscrivere al Centro per limpiego, presentando il permesso di soggiorno per motivi di giustizia. Inoltre, il
minore potrebbe, a pena scontata, convertire tale permesso in permesso per protezione sociale, mentre una volta raggiunta la maggiore et per il MSNA del civile vi sono meno probabilit di convertire
il permesso per minore et in permesso per lavoro. Lungi dallessere una pratica discriminatoria nei confronti del MSNA del civile, la
progettazione di un iter pi semplificato per il MSNA penale trova
59

D.p.r. n. 448/1988, articolo 9.

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

159

giustificazione nel fatto che questultimo un soggetto ancora pi


fragile, segnato da un disagio sociale maggiore, al quale si vogliono
offrire tutte le chances per un veloce ritorno nel corpo sociale.

3.4 Terza accoglienza


Il passaggio alla maggiore et vissuto nella maggioranza delle
Comunit come un momento di festa e allo stesso tempo un rito
di passaggio, di fine percorso, carico di significato. Corrisponde al
momento delle dimissioni del ragazzo dalla Comunit, gi elaborato durante la fase dellaccoglienza. Tuttavia, un buon numero
degli stranieri non lascia del tutto la Comunit una volta maggiorenne: nessuno se ne va, se non sa dove andare, che ha detto un
responsabile di Comunit.
Il passaggio alla maggiore et quindi un momento cruciale per
il MSNA, con due possibili esiti: nella migliore delle ipotesi si realizza il proseguimento sulla strada dellinclusione sociale, avviata
con i progetti individuali seguiti durante la permanenza in Comunit; laltra strada invece quella dellesclusione sociale, che, soprattutto a causa della regressione nella condizione di irregolarit,
pu condurre il neomaggiorenne alla devianza. Pochissimi sembrano essere invece, secondo il parere unanime dei Responsabili
delle Comunit, i casi in cui il neomaggiorenne decide di rientrare
nel paese dorigine. Tuttavia, non esistono ancora dati, n a livello
locale n a livello nazionale, che quantifichino gli eventuali rientri. Ci sono poi i casi in cui il MSNA in realt un MSrA che al
compimento del diciottesimo anno raggiunge i familiari o la rete
di adulti di riferimento sul territorio italiano.
Per chi ancora non ce la fa fuori, pi di met delle Comunit
si sono attrezzate per la terza accoglienza. Sul territorio pavese
la terza accoglienza corrisponde a diversi luoghi: alloggi per lautonomia, camerette apposite separate ma sempre allinterno della
Comunit, appartamenti di propriet della Cooperativa o affittati
dalla stessa, in rarissimi casi i dormitori. Si tratta di soluzioni messe
a disposizione dalle Comunit per realizzare quellaccompagnamento allautonomia del MSNA, ormai non pi minore.
Le modalit alloggiative adottate variano da Comunit a Comunit: da simil-contratti con regole e norme condivise tra utente e
Comunit ad appartamenti veri e propri senza oneri di spesa per il
neomaggiorenne, eccetto quelli del sostentamento alimentare; ci
sono poi situazioni in cui il neomaggiorenne partecipa ai lavoretti
in Comunit (il cui massimo esempio il caso del peer educator)

160

QUADERNO N. 2

o paga un affitto simbolico. Non ci sono leggi che disciplinino la


permanenza dei neomaggiorenni nelle Comunit, eccetto il caso
in cui viene concesso il prosieguo amministrativo.
Lattivazione del prosieguo amministrativo richiede la disponibilit degli Enti affidatari (Comune e, in caso della misura di messa alla
prova, gli Organi del Ministero della Giustizia: Centro Giustizia Minorile e Ufficio Servizio Sociale per i Minorenni), i quali si fanno carico degli oneri per lalloggio e per i progetti di avviamento allautonomia. Le interviste con le Comunit e con i Servizi Sociali dei Comuni
rilevano il fatto che dal 2009 il prosieguo amministrativo stato concesso molto raramente. La proposta, proveniente dalla maggior parte
delle Comunit, che i Comuni riprendano a sostenere il prosieguo,
anche per periodi inferiori ai tre anni. Visto che let di arrivo in Italia
di questi minori si spostata nel tempo dai 14 ai 16-17 anni, sarebbe
invece opportuno prolungare la tutela dei MSNA fino a 19 anni, cos
da permettere loro la conclusione della scuola dellobbligo.
Un altro problema strettamente connesso al passaggio alla maggiore et quello del permesso di soggiorno concesso ai MSNA. Il fatto
che i permessi di soggiorno dei MSNA nella Provincia di Pavia sono
generalmente per minore et crea difficolt che perdurano per tutto
il periodo di accoglienza: a partire dalla possibilit di iscriversi al centro per limpiego (per lo meno a Pavia), alla limitazione nella scelta
dei corsi da poter seguire, per culminare nella questione cruciale della
conversione del permesso di soggiorno una volta raggiunta la maggiore et60. Dallindagine risulta che, nella prasi, il permesso di soggiorno per minore et , tra tutti quelli possibili, quello che offre minori
certezze di conversione in un permesso di lavoro o studio. Sono invece questi ultimi due tipi di permesso quelli che permetteranno allo
straniero di rimanere legalmente in Italia una volta maggiorenne.
Non si verificano, invece, problemi per la conversione del permesso di soggiorno per i minori che sono stati affidati ex art. 2 L. n.
184/1983, come predisposto dallart. 32, D.lgs. n. 286/1998 (Testo Unico sullimmigrazione), tuttavia i decreti di affidamento dei MSNA
civili emessi del Tribunale dei minorenni di Milano sono pochi61.

Davanti alle lacune a livello normativo e allampia possibilit di interpretazione


delle leggi vigenti, una sentenza del 2010 del TAR Lazio (n. 1362 del 18 novembre)
annullava il diniego di conversione del permesso di soggiorno per minore et a permesso di soggiorno per lavoro subordinato.
61
La Corte costituzionale, con sentenza n. 198/2003, ha riconosciuto la conversione del permesso di soggiorno per i MSNA sottoposti a tutela, vale a dire ogni tipo
di affidamento, sia amministrativo che giudiziario che di fatto, cos come previsto
rispettivamente dallart 4 L n. 184/1983 primo e secondo comma e dallart. 9.
60

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

161

3.5 Rimpatrio, affido, espulsione


Lart. 19, co. 2 del Testo Unico sullimmigrazione prevede un
divieto di espulsione dei minori di anni diciotto, salvo il caso in
cui intervengano ragioni di pubblica sicurezza62 e salvo il diritto
del minore a seguire il genitore o laffidatario espulso. Allinterno
dellindagine, non sono stati riportati casi di espulsione di MSNA
sul territorio pavese.
I MSNA possono invece essere soggetti al rimpatrio assistito volontario successivamente allo svolgimento delle indagini familiari e allaccertamento della manifesta volont del giovane63: la
DGIPI ha il compito di disporre le misure necessarie allintervento
che deve essere volto a garantire al minore lassistenza necessaria
fino al ricongiungimento coi propri familiari o al ri-affidamento
alle autorit responsabili del paese dorigine. Da quanto emerso
dalle interviste, tale provvedimento non mai stato disposto per
i MSNA ospitati nelle Comunit esaminate, ad eccezione di alcuni minori albanesi giunti nelle prime ondate migratorie del 1996,
rimpatriati attraverso accordi specifici tra Italia e Albania. Attualmente non si registrano casi di minori che ne abbiano fatto richiesta: i minori manifestano invece la volont di rimanere in Italia
allo scopo di estinguere i debiti contratti per il viaggio e in seguito
di sostenere economicamente i propri familiari.
Indispensabile alle pratiche di rimpatrio poi, come anticipato,
lindagine familiare socio-economica, compito della Direzione Generale in collaborazione con le amministrazioni pubbliche e organismi nazionali o internazionali. Dalle interviste emerge invece
come le Comunit non abbiano mai avuto riscontri sugli esiti di
tali ricerche, fondamentali tra laltro a operatori, assistenti sociali e
Comuni anche per avere un quadro conoscitivo del minore accolto, della sua famiglia e del suo contesto di provenienza. Lesigenza
di avere informazioni pi dettagliate ha condotto in passato lo
staff della Lega del Bene a farsi carico di tali operazioni, recandosi
di persona in Albania alla ricerca delle famiglie dei MSNA.
Nel percorso di accoglienza, esclusa lopzione del rimpatrio assistito, terminate la raccolta di informazioni e la fase di valutazione
effettuata dai Servizi Sociali in collaborazione con la Questura ed il
Tribunale per i Minorenni, sussiste per il MSNA anche la possibilit
di essere affidato ad unaltra famiglia, possibilmente con figli mi D. lgs. 286/98, articolo 13, co.1.
D.p.c.m. n. 535/1999, articolo 1, co.4.

62
63

162

QUADERNO N. 2

nori, o ad una persona singola, o ad una Comunit di tipo familiare,


al fine di assicurargli il mantenimento, leducazione e listruzione64.
La pratica dellaffido regolamentata dalla legge 4 maggio 1983 e
dalle integrazioni e modifiche apportate dalla successiva legge 28
marzo 2001 n. 149 nella quale definita come una volta alla tutela
e alla crescita psico-fisica del minore allinterno della sua famiglia,
se questa svolge adeguatamente tale funzione, o allinterno di un
altro nucleo familiare affidatario. Vengono inoltre riconosciute le
competenze dei Servizi Sociali locali e del Giudice tutelare, in caso
di affidamento consensuale, e del Tribunale per i Minorenni, in
caso di affidamento giudiziale.
Secondo il V Rapporto ANCI, il maggior numero di casi si registra
per MSNA affidati a parenti, sebbene le pratiche di affido a famiglie eteroculturali o omoculturali siano in aumento; limitati sono
invece quelli a famiglie straniere non omoculturali. La Regione
Lombardia detiene il primato di affidi, con il 18,5% del totale delle
pratiche attuate a livello nazionale65.
Dalle interviste emerso che nelle esperienze locali di Pavia e
provincia la pratica dellaffido dei MSNA piuttosto rara. Laffido
dei MSNA a famiglie omoculturali o straniere assente nella provincia pavese. Il Comune di Vigevano aveva sondato la disponibilit delle famiglie egiziane ad accogliere ragazzi connazionali, con
risultato negativo. Il tentativo del Comune di Pavia di costruire un
gruppo di appoggio o di famiglie disponibili allaffido non ha portato esiti positivi. Le Comunit intervistate hanno riportato esperienze sporadiche e fallimentari di affidamento di MSNA a famiglie italiane a causa della difficolt di reperire famiglie disponibili
e nella tendenziale preferenza di queste ad adottare minori di et
inferiore rispetto a quella di molti MSNA, gi in et adolescenziale.
Alcune famiglie, inoltre, dopo un breve periodo di prova, hanno reagito con chiusura di fronte a comportamenti di devianza
o disagio dei MSNA. Un ulteriore motivo di non facile attuazione
degli affidi la difficolt di dialogare e confrontarsi con la famiglia
di origine: da un lato alcune possibili famiglie affidatarie hanno
comunicato di temerne le reazioni violente, dallaltro i Servizi Sociali e le Comunit trovano seri impedimenti nel concordare con i
genitori il piano educativo-formativo.
Una pratica pi diffusa il coinvolgimento di famiglie di appoggio le quali si prendono cura del minore per periodi limitati
di tempo (weekend, vacanze estive, festivit). Si tratta di famiglie
Legge n. 184/1983, articolo 2.
Giovannetti M., a cura di (2014), V Rapporto ANCI-CITTALIA, I minori stranieri
non accompagnati in Italia, Tipografia Grasso, Roma, p. 68.
64
65

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

163

che gi operano nel volontariato ma anche in questo caso i numeri non sono alti. La limitata riuscita di questultima pratica viene percepita come un forte problema dalle Comunit, per le quali
rappresenterebbe uno strumento utile e potenzialmente efficace
nel percorso educativo del minore.

3.6 Minori richiedenti protezione internazionale


I MSNA per i quali si temono persecuzioni nel loro Paese per motivi di razza, religione, nazionalit, appartenenza a un determinato
gruppo sociale o per le proprie opinioni politiche, hanno diritto
di presentare, con il supporto del tutore, domanda di protezione
internazionale66. Secondo il rapporto Anci del 2013 i MSNA richiedenti asilo (MSNARA), pur essendo ancora un numero limitato,
delineano un fenomeno in crescita in Italia pari al 17% dei minori
stranieri soli segnalati o presi in carico dagli enti locali67.
I MSNARA sono accolti in strutture ad hoc nel sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR). Questultimo costituisce una rete di centri di seconda accoglienza che mira a realizzare interventi di accoglienza integrata, i cui beneficiari sono i
richiedenti ed i titolari di una forma di protezione internazionale.
Lo SPRAR stato istituito ai sensi della Legge n. 189/2002; a coordinamento dellintera rete vi il Servizio Centrale, istituito dal Ministero dellInterno e affidato, tramite convenzione, allAssociazione
Nazionale dei Comuni Italiani. Oltre a offrire misure di protezione
nei confronti del beneficiario, laccoglienza nella rete SPRAR prevede un percorso di integrazione finalizzato allautonomia dei singoli, prevedendo dunque anche linserimento socio-economico.
Nel triennio 2014-2016 saranno 13.020 i posti finanziati, di cui 691
per minori non accompagnati68, registrando cos un progressivo
ampliamento che probabilmente porter lo SPRAR a diventare il
fulcro dellaccoglienza a livello nazionale.
Lesperienza delle Comunit educative con i MSNARA risulta alquanto ridotta. Nel 2014 sul territorio della provincia pavese non
erano presenti strutture di accoglienza per MSNA che presentano
domanda di asilo, mentre la richiesta di protezione internazionale
era stata fatta solo da due minori69.
Il sistema di accoglienza dei rifugiati nella provincia pavese analizzato nel
lavoro di Dal Zotto e Scotto, in questo volume.
67
Giovannetti M., a cura di (2014), cit.
68
Di Capua D., Martini S. (2014), Il Sistema di Protezione per richiedenti asilo e rifugiati alla prova dellampliamento, Dossier Statistico Immigrazione, rapporto UNAR, a
cura del Centro Studi e ricerche Idos, Roma
69
In base a quanto riportato nel verbale della seduta del 23 settembre 2014 del
66

164

QUADERNO N. 2

3.7 Fondi e finanziamenti


Alla luce dei numerosi sbarchi di MSNA sulle coste italiane, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Pubbliche ha provveduto ad
istituire un Fondo nazionale per laccoglienza dei minori stranieri
non accompagnati, stipulato ai sensi dellart. 23, co. 11 del D. lgs. del
6 luglio 2012 n. 95, convertito con la L. n. 135/2012. Il fine originario
del Fondo quello di assicurare la continuit degli interventi a fronte della grave emergenza umanitaria dovuta agli improvvisi flussi
migratori del 2012 e a consentire una gestione ordinaria dellaccoglienza dei migranti. Inoltre, il Fondo rappresenta una risposta
allimpegno assunto dal Governo in sede di Conferenza Unificata
(riunione del 30 marzo 2011) a fornire risorse pluriennali ai Comuni
in cui vi siano Comunit destinate allaccoglienza dei MSNA.
Il Decreto Ministeriale del 7 agosto 2014 riporta le modalit di
utilizzazione del Fondo Nazionale per lAccoglienza, definendo
lammontare delle risorse, identificandone i beneficiari e le modalit di assegnazione. I beneficiari di tali contributi sono i MSNA la
cui presenza e presa in carico in tutte le Regioni italiane sia stata
segnalata dalle autorit competenti nel corso dellanno 2014 e i
MSNA la cui presenza sia stata segnalata per la prima volta nelle
Regioni Sicilia, Calabria e Puglia nel corso dellanno 2014.
Le risorse destinate al Fondo ammontano a 30 milioni di euro per
lanno 2014, 10 milioni in pi rispetto allanno 2013 e sono destinate
agli enti locali che erogheranno per un singolo semestre almeno 10
giornate di accoglienza verso i beneficiari. In particolare, il contributo destinato ai Comuni ammonta a 20 euro al giorno per ogni
minore alloggiato presso le Comunit di accoglienza ed erogato
in tranches semestrali a cadenza posticipata. Nel 2013 sono stati elargiti ulteriori contributi ai Comuni di accoglienza, tra cui il comune
di Pavia, al quale sono stati assegnati 48.680 euro per aver ospitato
MSNA nelle proprie Comunit70. Il Comune destinatario del beneficio inoltre tenuto a inviare un modulo di rendicontazione delle
spese alla DGIPI, pena la temporanea sospensione dellerogazione
delle risorse disponibili. Il 30 ottobre 2014 il Sindaco di Catania Enzo
Bianco, in nome dellANCI, ha dichiarato il via libera allerogazione
di 60 milioni aggiuntivi per il Fondo per laccoglienza dei MSNA al
termine della Conferenza Unificata. Laumento delle risorse a favore dei MSNA presenti in Italia era stato precedentemente preannunciato nellaccordo sullemergenza immigrazione, sottoscritto il 10
Comune di Pavia (prot. n. 47884/14).
70
Legge n. 137/2013.

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

165

luglio scorso da Governo, Comuni e Regioni71.


Nel dicembre 2014 il Dipartimento per le libert civili e lintegrazione del Ministero dellInterno ha pubblicato un bando di gara
per il Miglioramento della capacit del territorio italiano di accogliere minori stranieri non accompagnati con il finanziamento
del Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione 2014-2020 Assistenza
Emergenziale. I fondi erogati saranno destinati ad un massimo di
due strutture specializzate nellaccoglienza dei MSNA, al fine di poter garantire laccoglienza di 2.400 minori tra il 20 marzo 2015 e il
15 novembre 201572. In parallelo al Ministero del Lavoro e Politiche
Sociali, il Ministero dellInterno ha provveduto allo stanziamento
di un Fondo nazionale per le politiche e i servizi dellasilo, destinato agli enti locali che attivano servizi di accoglienza per i richiedenti asilo in attesa della pronuncia delle Commissioni territoriali,
i titolari di status di rifugiato e i titolari di protezione sussidiaria. Il
Fondo costituisce il finanziamento per la realizzazione di progetti
di accoglienza da parte degli enti locali in seno al progetto SPRAR.
Il D. lgs. n. 119 del 22 agosto 2014 ha incrementato il Fondo a pi di
50 milioni di euro per lanno 2014.
difficile individuare fondi ad hoc per i MSNA del circuito penale. Lo Stato rimane responsabile per la funzione di individuare
i livelli essenziali e uniformi della prestazione di regolazione delle politiche sociali e le funzioni in materia assistenziale svolte per
minori e adulti allinterno del settore penale73. I MSNA inseriti nel
circuito penale possono inoltre godere del diritto al rimborso delle
spese sanitarie se iscritti al Servizio Sanitario Nazionale del territorio dove ha sede listituto di assegnazione74.

4. Comunit educative e MSNA


Le Comunit educative che accolgono oggi i MSNA sono state
pensate per essere di supporto alle famiglie di origine o per sostituirle temporaneamente: allart. 10 (organizzazione delle comunit
per i minori provenienti dal circuito penale) del D. lgs. del 28 luglio
1989, n. 272, comma 2, si specifica espressamente che lorganizzazione e la gestione delle Comunit devono essere di tipo familiare.
Si veda il Decreto del Ministero del Lavoro e Politiche Sociali del 12/11/2014, in
http://www.lavoro.gov.it. .
72
Si rinvia al sito http://www.interno.gov.it/it/cittadini-e-imprese/contratti-e-bandi-gara/avviso-pubblico-miglioramento-capacita-territorio-italiano-accogliere-minori-stranieri-non-accompagnati 3/03/2015 .
73
Legge n. 328/2000, articolo 9, co.1.
74
D.p.r. n. 230/2002, articolo 18, co.2.
71

166

QUADERNO N. 2

Perci, le Comunit educative non possono ospitare pi di dieci


minori, mentre le Comunit del penale hanno lobbligo di ospitare un certo numero (non sempre specificato) di minori del circuito
civile; lo scopo quello di creare, come viene detto allo stesso comma, un clima educativamente significativo.
Luniverso pavese si presenta molto variegato per quanto riguarda la struttura e lorganizzazione delle Comunit. La maggior parte
di quelle presenti sul territorio sono nate tra la seconda met degli
anni Novanta e i primi anni Duemila e hanno un background differente sotto diversi punti di vista. Molte nascono con lobiettivo
di aiutare minori con situazioni familiari difficili o provenienti
dal circuito penale, altre per fornire supporto ad anziani e adulti
con problemi di tossicodipendenza. Nessuna Comunit educativa
per minori nata in origine per accogliere MSNA. In seguito, con
laumento degli arrivi a fine anni Novanta del secolo scorso e con
lemergenza Nord Africa, queste Comunit hanno iniziato a farlo.
In particolare, londata di profughi albanesi nel biennio 96-97 ha
rappresentato uno spartiacque per molte di esse che, fino ad allora,
non si erano occupate di MSNA.

4.1 Tipi di Comunit


Le strutture sono gestite principalmente da Cooperative (Cascina Barnassina-Faber, Camelot e Angelo Brega-C.R.M. Milano, Casa
di Camillo-Arimo, Gigi Bonanno e Mario Campanino-Silvabella,
Mulino di Suardi-Cooperativa Ottolini) e, in pochi casi, da Fondazioni (Casa Daniela-Exodus, Casa Milani-Fondazione Martinetti,
Lega del Bene) o da Fondazioni gestite sia da enti pubblici che da
privati (LAccoglienza-Adolescere). In questo caso, allinterno del
Consiglio Direttivo trovano posto anche figure pubbliche (Sindaci, Presidenti di Enti). Gariboldi e San Martino sono sostenute dalla
Fondazione Don Enzo Boschetti-Comunit Casa del Giovane,
organizzazione composta da unassociazione privata di fedeli, una
cooperativa e una Fondazione. Siloe sostenuta dalla Congregazione Suore Benedettine della Divina Provvidenza, mentre il Villaggio San Francesco dal Comune di Pavia.
Una realt particolare sulla quale vale la pena soffermarsi la
formula della fondazione di Comunit Adolescere di Voghera,
ovvero una fondazione in grado di diventare strumento sociale e
coinvolgere la comunit locale attraverso la partecipazione attiva delle istituzioni locali. Essa in grado di gestire, in accordo con
questultime, il Servizio Tutela Minori del Comune di appartenen-

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

167

za. Anche i Servizi Sociali di altri Comuni, appartenenti allo stesso


Piano di zona o appartenenti ad altre province, hanno rapporti di
collaborazione con la Comunit Accoglienza (il nome della comunit gestita da Adolescere) che riesce creare una rete efficiente a livello locale e regionale. La Comunit trova spazio nei locali messi
a disposizione dalla Fondazione ed in grado di offrire alloggi per i
neomaggiorenni allo scopo di avviarli allautonomia. Come si noter pi avanti, lAccoglienza ha possibilit di attivare allinterno
numerosi tirocini che sono riconosciuti dalla Regione, e riesce, pi
di quanto riescano le altre, a ottenere il via libera per il prosieguo
amministrativo una volta che i ragazzi raggiungono la maggiore
et.
Dalle ricerca emerge che sul territorio esistono sia Comunit di
prima/pronta accoglienza che di seconda accoglienza. Le Comunit
si ritengono in primis Comunit di seconda accoglienza, in grado di
attivare un servizio di terza accoglienza al fine di aiutare il minore
ad avviarsi verso lautonomia, tramite gli strumenti del prosieguo
amministrativo o tramite il prolungamento dei progetti a carico
della Comunit stessa. Poche strutture sono pensate per servire la
pronta/prima accoglienza, per la quale necessario, come emerso
nelle interviste, creare una zona abitativa pi isolata per non turbare il clima educativo dei minori della seconda accoglienza.
Come si gi detto, il numero di MSNA presenti nelle Comunit
della Provincia di Pavia a inizio 2014 era di 108 unit, mentre a
ottobre era di 95. Attualmente 61 ragazzi sono accolti in strutture di seconda accoglienza, mentre 34 sono accolti al Villaggio San
Francesco di Pavia in una struttura nata inizialmente come centro
di prima accoglienza e che, a fronte del grande numero degli arrivi
dei MSNA dal 2013, funziona come seconda accoglienza anche se
non ha ancora raggiunto i parametri necessari.
Su 10 Comunit intervistate solo Cascina Barnassina (Faber) accoglie minori di entrambi i generi.
Avere gruppi misti favorisce certamente la crescita degli adolescenti, offre loro migliori possibilit di equilibrarsi e di potenziarsi
ma significa anche poter disporre di risorse che quasi nessuna Comunit si pu attualmente permettere. Nel caso della Comunit
femminile Gigi Bonanno (Silvabella), la scelta di non accogliere
maschi motivata dal fatto che molte delle minorenni (MSrA)
sono state in precedenza vittime di violenza domestica. Ci non
significa che nelle interazioni quotidiane fra ragazze ed educatrici
la figura maschile venga censurata, anzi: si parla dei problemi di
entrambi i generi, includendo anche le figure dei padri, degli ami-

168

QUADERNO N. 2

ci, dei fratelli. Inoltre, allinterno della Comunit, come nella maggioranza delle Comunit intervistate, sono organizzati momenti
di educazione sessuale.
A detta dei Responsabili intervistati, i valori primari per cui le
Comunit lavorano con i MSNA (e con minori in generale) sono la
solidariet, laccoglienza di chi in difficolt nonch laspirazione
di offrire a questi ragazzi uneducazione che possa renderli autonomi una volta usciti dalla Comunit: valori che accomunano sia le
Comunit laiche che quelle cattoliche.
Un altro punto essenziale che accomuna tutte le Comunit intervistate lapertura davanti a tutte le confessioni religiose. I ragazzi
possono praticare la loro religione e mantenere le loro usanze, sia
se sono accolti da Siloe (Suore Benedettine) sia se sono ospitati da
Camelot (C.R.M. Milano).
La diversit religiosa viene considerata una risorsa ed in qualche
caso il momento della preghiera musulmana del mattino diventa
momento di riflessione e aggregazione anche per chi professa una
religione differente.
Lappartenenza a una religione diversa da quella dei ragazzi autoctoni non costituisce dunque motivo di disagio per il minore e
non produce conflitti allinterno del gruppo.

4.2 Organigramma
La squadra che lavora con i minori solitamente formata da un
gruppo direttivo (responsabile e supervisore) e da un gruppo operativo (operatore, psicologo, psicoterapeuta, addetti, volontari e
peer educator). Gli educatori presenti nella squadra non superano di
solito le sei figure di riferimento e sono spesso aiutati da volontari,
soprattutto per linsegnamento della lingua italiana L2. Il gruppo
lavoro misto nella maggior parte dei casi. Lunica eccezione riscontrata quella di una Comunit femminile Gigi Bonanno (Silvabella) dove le educatrici sono tutte donne e non vi presenza
di operatori maschi, decisione giustificata dal tipo particolare di
utenza accolta, ovvero ragazze vittime di violenza familiare tra
cui, appunto, MSrA.
Comuni a tutte le Comunit sono le riunioni settimanali che
coinvolgono gli educatori e gli psicologi per parlare dei problemi
emersi, dei casi particolari, dellorganizzazione delle attivit e del
lavoro durante le varie attivit e incontri.
Sulla necessit di avere uno psicologo allinterno della Comunit
che si occupi dei problemi dei minori e dei MSNA in particolare, le

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

169

idee degli intervistati sono diverse. La Casa Milani (Lega del Bene)
solita affidarsi al servizio esterno offerto dallASL, ritenendo questa
la soluzione migliore perch in comunit il ragazzo possa muoversi in un ambiente quanto pi possibile simile a una famiglia. Secondo il Responsabile dei Servizi Sociali del Comune di Vigevano
nel lavoro con i MSNA sarebbe pi adatta la presenza delletnopsicologo, che pu avere strumenti migliori per confrontarsi con
questo tipo di minori. Tutti sono invece daccordo nel ritenere indispensabile una presenza pi consistente di mediatori culturali,
soprattutto nella fase di ingresso in Comunit.
Pareri positivi sono stati raccolti riguardo la figura del peer educator: il MSNA che termina il suo percorso in Comunit e che rimane allinterno della struttura per aiutare gli operatori ad accogliere
ed educare i minori. Quello che agli occhi dei responsabili delle
Comunit appare certo che il desiderio di alcuni ragazzi di diventare educatori rappresenta la prova dellesito positivo del progetto formativo che hanno seguito. Con il termine peer educator si
viene a coprire non solo la categoria di ex-MSNA che intendono
diventare educatori nella Comunit che li ha accolti, ma anche
di chi lavora semplicemente come operatore: esempio educativo e
punto di riferimento per i nuovi minori accolti. Essendo ex-utenti,
costituiscono per lo staff educativo una risorsa molto importante,
in quanto rappresentano un ponte fra il gruppo dei minori (specie se ci sono connazionali) il gruppo degli educatori.

4.3 Strutture
Sul numero totale, cinque Comunit sono situate in cascine lontane dai centri urbani e accolgono oggi MSNA sia del civile che
del penale: Casa di Camillo-Arimo, Camelot-C.R.M. Milano, Casa
Daniela-Exodus, Cascina Barnassina-Faber, Mulino di Suardi-Cooperativa Ottolini. Mulino di Suardi una cascina sita in un ampio
spazio verde, donata da un privato alla Cooperativa Ottolini. Cascina Barnassina-Faber una propriet privata, sita in mezzo alla
natura. Casa Daniela-Exodus una cascina priva di recinzioni sita
un parco molto ampio. Casa di Camillo-Arimo una cascina che
dispone di un grande giardino con campo da calcio, orto e frutteto.
Generalmente, in strutture su pi piani, gli spazi dei servizi (uffici,
cucina, servizi igienici), ricreativi (spazio giochi, sala comune, libreria) ed educativi (laboratori di cucina, laboratori per imparare
lavoro manuale, officine) sono disposti al piano terra, mentre le
stanze dei ragazzi e degli educatori sono al piano superiore.

170

QUADERNO N. 2

Altre Comunit sono collocate lontano dai centri abitati e, pur


non essendo delle cascine, godono di un ampio spazio esterno
che offre buone opportunit per organizzare attivit educative
e laboratoriali Gariboldi-Casa del Giovane, Casa Daniela-Exodus,
Mulino di Suardi-Cooperativa Ottolini, Siloe-Suore Benedettine.
Avere uno spazio verde permette di insegnare ai ragazzi attivit
come lallevamento di animali domestici, il giardinaggio, la raccolta dei frutti; poter disporre di laboratori permette di imparare
le basi di alcuni lavori manuali come falegnameria, officina meccanica e di fare sport.
Viceversa, le Comunit collocate allinterno degli spazi urbani si
appoggiano a reti sociali e di servizi del territorio per svolgere e organizzare per i minori attivit educative e ricreative allaria aperta.
Le Comunit di citt sono site in edifici di varia concezione architettonica. Angela Brega-C.R.M. Milano ricavata da un edificio delle ex-scuole elementari di San Damiano, Casa Milani-Fondazione
Martinetti-Lega del bene collocata in appartamenti di una villa
signorile nel centro abitato di Pavia, Camelot-C.R.M. Milano in una
struttura di 400 mq nella periferia della citt di Pavia, Gariboldi e
San Martino-Casa del Giovane in strutture di moderna concezione
site nelle vicinanze della Stazione di Pavia. Gigi Bonanno e Mario
Campanino-Silvabella sono collocate in alcuni appartamenti di
edifici del centro abitato della Valle Lomellina, Siloe collocata in
una struttura autonoma delle Suore Benedettine nel centro abitato di Voghera, Accoglienza-Adolescere occupa una parte dello stabilimento della Fondazione Adolescere di Voghera.
A prescindere della collocazione della Comunit in strutture site
dentro o fuori citt, i MSNA sono sistemati in piccoli gruppetti di
due o tre per stanza, quelli vicini alla maggiore et anche in stanze
singole. Sono gli adulti a decidere se mettere nella stessa stanza minori del circuito civile con minori del circuito penale, se mettere
assieme italiani, stranieri residenti e MSNA. Di notte c sempre il
presidio di uno o due educatori. Solo nella Casa Daniela-Exodus
per un certo periodo stato necessario separare gli stranieri finch
non avessero imparato litaliano. Va da s che la collocazione della
Comunit, dentro o fuori le mura cittadine, determini situazioni
diverse sia per la stessa struttura sia per il minore. Essere lontani
dai centri urbani comporta un costo maggiore in termini di risorse
economiche e umane: basti pensare ai costi per il trasporto e per
gli altri servizi necessari per consentire ai minori di partecipare ad
attivit ludico-ricreative e scolastiche.
Nel caso delle Comunit isolate c ovviamente pi possibilit

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

171

per il minore di scappare dalla struttura. Casa Daniela-Exodus, che


accoglie anche ragazzi proveniente dal circuito penale, ha posto il
divieto ai minori accolti da meno di un anno di allontanarsi dalla comunit senza lautorizzazione degli operatori. Dalle interviste
risulta che i MSNA del circuito civile che scappano, perch insofferenti verso la vita di campagna e lisolamento che ne consegue, solitamente vengono trovati e portati in Comunit dalle forze dellordine oppure vi tornano spontaneamente, mentre per i MSNA del
penale le probabilit di una fuga definitiva sono superiori.

4.4 Minori stranieri accolti


Sotto la denominazione MSNA ci sono anche quelli che, per
chiarezza espositiva, abbiamo chiamato MSrA: minori che solo in
un secondo momento ammettono la presenza in Italia di parenti,
quelli che arrivano in Italia ma non riescono a ottenere il ricongiungimento familiare e quelli i cui genitori non sono in grado (o
non vengono ritenuti in grado) provveder loro. Come riferito dai
responsabili di Cascina Barnassina (Faber), Mulino di Suardi (Cooperativa Ottolini), in alcuni casi i Servizi Sociali, previo accordo,
concedono la possibilit al familiare di fare visita al minore.
Il numero di MSNA accolti nelle Comunit difficilmente supera
il numero degli altri tipi di minori, eccetto il caso di Comunit che
hanno aperto a questa specifica mission a fine anni novanta (come,
per esempio, Gariboldi-Casa del Giovane) oppure il caso del Villaggio San Francesco (Comune di Pavia) dove la presenza dei MSNA
in attesa di una sistemazione consona.
La legge italiana applica in materia di lavoro la stessa normativa
sia ai MSNA sia ai minori residenti: a 16 anni compiuti i minori
possono avere diritto a svolgere attivit lavorativa e solo dopo
aver assolto allobbligo scolastico. molto probabile che let che
i ragazzi dichiarano sia suggerita dai familiari al momento della
partenza in base ai requisiti che servono in Italia per poter lavorare ma poi accade che, nei momenti di inserimento nei tirocini o
in altre situazioni lavorative, i minori rivelino agli operatori della
Comunit le vere generalit, poich necessarie alle pratiche burocratiche del caso.
Molte Comunit non hanno alle spalle una lunga esperienza a
contatto con questo tipo di minore. Per esempio Cascina Barnassina (Faber) lavora con MSNA dal 2011 mentre Casa Daniela (Exodus)
ha lavorato per un breve periodo e adesso non ha pi MSNA al suo
interno. Altre Comunit, come Casa Milani o Siloe, che dieci-quin-

172

QUADERNO N. 2

dici anni fa ospitavano molti MSNA, oggi tendono ad accoglierne


sempre meno.
Attualmente 7 Comunit su 10 accolgono sia minori provenienti dal civile che dal penale: MSNA e MSrA insieme ai ragazzi italiani
e agli stranieri residenti in Italia. Anche se le rette del Ministero della Giustizia, per conto dellospitalit offerta ai MSNA del penale,
arrivano di solito con pi precisione rispetto a quelle del civile, tre
Comunit (Cascina Barnassina-Faber, lAccoglienza-Adolescere e
Siloe-Suore Benedettine) hanno scelto di non accogliere pi minori provenienti del penale (italiani o stranieri che siano) per timore
che essi continuino a commettere reati allinterno della Comunit,
con laggravante, nel caso degli stranieri, che spesso non si sappia
niente sul loro passato. Una volta in Comunit, difficile capire,
in pochi giorni, le caratteristiche del minore: se un ragazzo con
problemi di tossico-dipendenza, psichici e/o fisici.
Il lavoro che gli operatori devono svolgere con i MSNA (sia quelli
provenienti dal civile che dal penale) non differisce molto da quello con gli italiani o con i minori di seconda generazione, anche se
in partenza i problemi dei MSNA sono spesso diversi da quelle dei
coetanei italiani e degli stranieri residenti in Italia. Ciononostante,
dalle interviste non si evince una differenza di fondo nel percorso
educativo tra queste categorie. Anzi, stato sostenuto che avere
nella Comunit ragazzi residenti del civile o del penale assieme ai
MSNA pu avere un ruolo educativo importante per tutti.

4.5 Attivit Comunitarie


Le attivit quotidiane delle strutture descritte si inseriscono
allinterno di una giornata tipo che si snoda generalmente secondo il seguente schema: sveglia dei MSNA, autonoma o a carico
degli educatori; colazione collettiva a cui segue il riordino della
propria stanza; scuola o laboratori, corsi interni o tirocini; pranzo
collettivo sotto supervisione degli educatori; pausa e momento di
svago seguita da compiti scolastici e/o altri laboratori, tirocini, attivit sportive; cena collettiva seguita da pulizia piatti e sala; tempo libero prima di andare a dormire.
Le diverse Comunit, pur differenziandosi su alcuni punti come
lora di sveglia e della messa a letto, insistono tutte su alcuni aspetti quali limportanza dei pasti come momento di condivisione,
il rispetto dei propri impegni e infine la cura degli spazi comuni:
un modello ricorrente infatti quello secondo cui i giovani ospiti
assolvono a rotazione ai compiti di pulizia, lavapiatti, cucina, in

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

173

aggiunta alloperato degli addetti ai lavori, ricevendo talvolta una


piccola paga settimanale in riconoscenza dellincarico svolto.
Vi sono poi momenti peculiari specifici delle diverse realt: nelle
Comunit Camelot/Angelo Brega (C.R.M. Milano) la colazione diventa loccasione per leggere i quotidiani e discutere insieme di temi
di attualit, mentre nella Comunit Mulino di Suardi le prime ore
della mattinata sono state trasformate in un incontro del mattino
durante cui confrontarsi su complicazioni e difficolt interpersonali.
Un fattore che accomuna lorganizzazione interna delle Comunit inoltre lalternanza tra attivit ludico-ricreative e scolastico-formative. Le prime si svolgono solitamente in appositi spazi riservati
allo svago quali campi da calcio, pallavolo, basket, palestre e talvolta
si concretizzano in corsi teatrali e gite organizzate in collaborazione
con associazioni esterne. Tra le seconde hanno particolare importanza i corsi di italiano L2 che molte strutture attivano col supporto
di insegnanti collaboratori o volontari; ugualmente rilevanti sono
poi i numerosi laboratori, tra cui falegnameria, imbiancatura, manutenzione della casa, orticultura, allevamento, ristorazione, informatica. Questi ultimi spesso permettono agli educatori di provare i
giovani sulle loro capacit e inclinazioni personali, anche in vista
della eventuale attivazione di tirocini formativi lavorativi esterni.
Per i MSNA risulta infatti importante ai fini della loro futura permanenza in Italia ottenere titoli certificati di studio e di stage lavorativi, per i quali le attivit informali allinterno delle strutture non
sono sufficienti.
Per quanto concerne la formazione scolastica, lobbiettivo primo il raggiungimento della licenza di terza media. A tal fine i
ragazzi vengono iscritti a istituti per lo pi tecnici con percorsi
didattici personalizzati o a scuole serali, svolgendo lesame finale
da privatisti. La maggior parte dei MSNA nel territorio pavese ha
interrotto il percorso di studi dopo la scuola media, pochi hanno
raggiunto il diploma di scuola superiore ed stato citato un solo
caso di proseguimento fino agli studi universitari. La difficolt
nello stimolare i ragazzi allo studio stata evidenziata dalla maggior parte degli intervistati: in aggiunta alla demotivazione causata loro dalla scarsa conoscenza dellitaliano, determinante la
priorit che i MSNA attribuiscono alla ricerca di un lavoro con cui
pagare eventuali debiti di viaggio e soprattutto inviare somme di
denaro alla famiglia nel paese di origine. Il contrasto tra le esigenze
di guadagno economico dei familiari e la volont educativa delle
Comunit diventato in alcuni casi talmente forte da rendere necessario lintervento di mediazione degli operatori.

174

QUADERNO N. 2

tuttavia da considerare che, anche qualora i minori mostrino


interesse e propensione allo studio, ben presto vengono scoraggiati dal fatto che raggiunta la maggiore et, difficilmente ottengono
il proseguo amministrativo trovandosi cos senza figure di appoggio e fonti di sostentamento.
Linserimento lavorativo diventa cos una delle sfide pi importanti che le Comunit affrontano nei loro progetti di accoglienza.
Lapproccio al mondo del lavoro pu avvenire attraverso tirocini
formativi e di orientamento o borse di lavoro: per potervi accedere i MSNA devono avere assolto lobbligo scolastico ed essere in
possesso del permesso di soggiorno. Ultimamente il sistema delle
borse lavoro, particolarmente vantaggioso per il fatto che il lavoratore era retribuito dallEnte erogatore (Comune, Fondazioni,
Associazioni o delle Cooperative), andato via via diminuendo.
Attualmente la forma pi diffusa, secondo le interviste effettuate, lattivazione di tirocini formativi/lavorativi in piccole-medie
aziende esterne, cercate dalle Comunit stesse grazie a conoscenze
maturate negli anni: solamente la Comunit lAccoglienza di Voghera dotata dellabilitazione alla formazione interna, convalidata dalla Fondazione Adolescere. Anche i tirocini risultano essere
sempre pi difficili da avviare, a causa della diffusa crisi economica e delle nuove normative (previsione di compenso minimo, imposizione di particolari requisiti per le aziende, durata massima a
seconda delle categorie di tirocinanti). Alle complicazioni finora
citate si aggiunge il fatto che spesso per il MSNA sussiste il problema di non poter accedervi tramite il centro per limpiego, non possedendo i requisiti necessari per iscriversi.
Durante la durata del tirocinio il MSNA viene seguito e monitorato dagli operatori sia per supportare il ragazzo sia per porsi
come garanzia di responsabilit nei confronti del datore di lavoro. Linserimento lavorativo un passo determinante per i minori
soli, tuttavia, come riferitoci dalleducatore di Gariboldi (Casa del
Giovane), non sempre facile responsabilizzare i ragazzi nella frequentazione assidua dei tirocini poich molti non sono abituati a
un tale impegno giornaliero. Daltra parte non tutti sono convinti
della positivit di avviare al lavoro ragazzi di 16-17 anni, ritenendo
migliore il permesso di soggiorno per minore et che, impedendo
attivit lavorative, maggiormente tutela i loro interessi formativi
e esclude il rischio di sfruttamento (Responsabile Mulino di Suardi-Cooperativa Ottolini).
Allinterno dei progetti di intervento e accoglienza qui decritti,
emerge chiaramente limportanza della costruzione di reti territo-

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

175

riali di riferimento. La maggior parte delle Comunit offre ai ragazzi


attivit e progetti che non si esauriscono allinterno della struttura,
ma coinvolgono associazioni e enti del terzo settore: palestre, oratori e associazioni sportive, enti per linsegnamento della lingua italiana e infine le appena citate piccole e medie imprese per lattivazione
di tirocini lavorativi. I contatti sul territorio posseggono inoltre un
grandissimo potenziale socio-educativo: indispensabile in un progetto formativo volto alla crescita e alla autonomia personale che la
Comunit non rappresenti il solo punto di riferimento per i MSNA
e che i ragazzi conoscano e sappiano muoversi nel contesto cittadino socializzando con altri giovani. infine indubbio che la creazioni di reti permetta di mettere in comune risorse di diversi enti
ampliando e migliorando il sistema di accoglienza locale: lassenza
di convenzioni con esercizi quali teatri, cinema, musei e (alle volte)
oratori parrocchiali ristringe ulteriormente la possibilit di coinvolgere i MSNA in attivit culturali cittadine.

4.6 Risorse
Le Cooperative e le Fondazioni che solitamente gestiscono le
Comunit educative per minori sostengono la maggior parte delle
spese per laccoglienza con le rette che, a seconda della competenza, i vari Enti pagano in cambio ai servizi offerti ai MSNA; sono poche invece le donazioni o le sponsorizzazioni che il privato sociale
riesce ad attrarre.
Alcune Comunit, specialmente quelle radicate sul territorio da
pi tempo e che si sono costruite unidentit nota, beneficiano talvolta anche di lavoro volontario. Si tratta per lo pi delle Comunit
di stampo cattolico, dove il rapporto ecclesiale con i fedeli contribuisce ad accrescere il prestigio della Comunit e a sensibilizzare i
proseliti verso lattivit di volontariato. In questo contesto occorre
tener presente che il lavoro svolto da seminaristi o consacrati allinterno delle Comunit non sempre retribuito. Lattivit di volontariato si realizza concretamente, per esempio, nellofferta di lezioni
di italiano per i MNSA o nel servizio svolto dagli Scout. Sebbene in
misura minore, anche nelle Comunit di stampo puramente laico
si verificano esempi di lavoro volontario a favore dei minori, come,
per esempio, alcune attivit teatrali organizzate da e per le ragazze della Gigi Bonanno (Silvabella), che hanno usufruito lestate del
2014 di una donazione da parte di un privato che ha consentito loro
di trascorrere le vacanze con gli educatori al di fuori della Comunit.
Le interviste rilevano che sono rari i casi in cui le Comunit riescono a trovare forme di aiuto alternativo. In un caso la Comuni-

176

QUADERNO N. 2

t riuscita a sfruttare risorse quali parrocchie, palestre comunali,


oratori e anche spazi del WWF come campeggi durante le vacanze
itineranti di MSNA maschi; in questo modo, non si pi in presenza di un fatto sporadico, ma di una prassi che la Comunit attiva
quasi ogni anno. In un altro caso si trattato di una donazione (una
tantum) da parte di un privato che ha consentito a un gruppo di
ragazze di trascorrere le vacanze estive con gli educatori al di fuori
della Comunit. Il quadro si completa con le sponsorizzazioni di pi
ampia portata che una Comunit del territorio riuscita a ottenere
per la ristrutturazione e lammodernamento della struttura.
Poche sono le Comunit che partecipano a bandi di istituti bancari, di multinazionali o di progetti europei, poich per arrivare a
tali fonti di finanziamento richiede un notevole impegno nonch
competenze specifiche, spesso rare allinterno delle Cooperative e
delle Fondazioni che le gestiscono. I fondi necessari alla gestione
corrente delle Comunit costituita dalle rette, pagate, da caso a
caso, dai Comuni, dallUSSM, dal Ministero del Lavoro o da quello
della Giustizia; rette che, a detta della maggior parte delle Comunit arrivano con molto ritardo o, in alcuni casi, non arrivano per
niente. Lunico esempio nel territorio della Provincia pavese dove
non emergono significativi problemi di tipo economico la Comunit Accoglienza di Adolescere, una fondazione di Comunit,
un Ente di natura mista (prevalentemente privata e in parte pubblica) dove la Comunit gestita interamente dalla Fondazione.
Come risultato della mancanza di fondi, molte delle Comunit si
indebitano con le banche (pagando anche gli interessi allo sconto
delle fatture emesse) per continuare a funzionare e per mantenere
immutati gli standard dei servizi di accoglienza per i MSNA. Nonostante la crisi, allinterno delle Comunit c la tendenza a lasciare immutati questi standard o a modificarli solo parzialmente. La
maggioranza delle Comunit ha espresso infatti il rifiuto di ridurre
la qualit e la quantit dei servizi offerti ai MSNA in corrispondenza allabbassamento della retta a 45 euro, cos come proposto ultimamente con il Fondo per laccoglienza dei minori stranieri non
accompagnati. In cambio, allinterno di alcune Comunit, sono
gli operatori a ricevere gli stipendi con significativi ritardi o a ricevere compensi inferiori rispetto al monte ore di lavoro compiuto.

5. Conclusioni
I problemi riscontrati nel sistema di accoglienza pavese sono riconducibili a due ordini di cause: i limiti di progettazione dellac-

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

177

coglienza dei MSNA del sistema-Italia e i limiti dellaccoglienza


operata a livello locale. Nel primo ordine di cause rientrano: un
quadro normativo carente che lascia troppi margini di discrezionalit a chi deve applicare le norme; mancanza di vision nel disegnare un percorso di integrazione per questi ragazzi; la carenza delle risorse necessarie per offrire percorsi formativi capaci di offrire
loro risorse spendibili nel mondo del lavoro odierno. Nel secondo
ordine di cause rientrano le insufficienze a livello locale: la mancanza di dialogo e coordinamento fra i protagonisti dellaccoglienza; la mancanza di strumenti per valutare e monitorare il sistema,
in particolare i percorsi dei MSNA.
Manca dunque una funzione centrale di progettazione, coordinamento e controllo del processo di accoglienza dei MSNA a livello nazionale che si rifletta positivamente sul sistema di accoglienza
sul territorio. Attualmente gli enti che hanno queste responsabilit, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali per i MSNA del
circuito civile e il Ministero dellInterno per i MSNA inseriti nel
circuito penale non sembrano svolgere in tal senso alcun ruolo. La
collaborazione e il coordinamento sono lasciati alliniziativa e alla
buona volont dei singoli attori mentre la comunicazione spesso
si interrompe e pu perfino capitare che non siano molto chiare le
responsabilit e le competenze dei diversi protagonisti dellaccoglienza, sia a livello di programmazione che di gestione dei servizi
dediti ai MSNA. Si arriva non di rado a momenti di attrito tra Istituzioni e Comunit educative, creando cos difficolt o momenti
di fermo nel processo di accoglienza e in generale a una perdita di
efficienza del sistema.
Sono in linea di massima i problemi generali, quelli del Paese, a
creare le condizioni in cui appaiono molti dei problemi locali;
tuttavia, i problemi endogeni di un sistema di piccola-media grandezza, come Pavia, si potrebbero sciogliere con relativa facilit,
con leffetto di migliorare laccoglienza dei MSNA.
La mancanza di dialogo fra le Comunit un primo problema
del sistema pavese. I pochi contatti avvengono solitamente in occasione di dibattiti o tavole rotonde ma non hanno la forza di creare una rete territoriale permanente di accoglienza. Le Comunit
non riescono a fare fronte comune nemmeno nei confronti dei
loro interlocutori istituzionali. Le ragioni di ci possono essere: un
clima di pseudo concorrenza, in cui scatta la gelosia delle conoscenze e delle prassi di lavoro acquisite con i minori; il timore che
la valutazione del proprio operato possa essere negativa; il senso di
impotenza rispetto alle disfunzioni del sistema. Le Comunit che

178

QUADERNO N. 2

riescono a fare pi rete sono quelle di origine cattolica o che hanno un supporto dal mondo cattolico, tuttavia le loro azioni non
portano a modifiche significative del sistema di accoglienza. Un
effetto pi potente si riscontrerebbe con la realizzazione di momenti di dialogo in cui vengano coinvolti tutti i livelli dellaccoglienza, oltre le Comunit, come stato dimostrato in seguito alla
chiamata del Comitato di coordinamento per laccoglienza dei
MSNA Emergenza Nord Africa (ENA) del 2011 (Decreto nomina
18.05.2011) per lindividuazione di Strutture di Accoglienza Temporanea (SAT) nelle quali accogliere i MSNA in attesa della creazione di posti nelle Comunit educative sul territorio nazionale.
In quelloccasione, nonostante le critiche iniziali di vari Comuni e
Regioni, il dialogo fra vari attori, in regime di urgenza, ha portato a
dei buoni risultati dellaccoglienza, consentendo di accogliere in
modo adeguato i minori che ancora si trovavano a Lampedusa e
nei centri di Pozzallo e Porto Empedocle e di offrire ai minori giunti dopo il mese di luglio 2011 unaccoglienza immediata75.
Un secondo aspetto che pesa negativamente sulla qualit della
comunicazione la mancanza di un sistema informatico che consenta di condividere le informazioni sui minori segnalati. Eccetto
i sistemi informatici del Ministero dellInterno, su cui basano il lavoro di censimento dei minori le forze dellordine, non esistono
strumenti informatici con cui gli altri attori dellaccoglienza possano mettere in comune le loro conoscenze dei MSNA, a livello locale o nazionale. Comunit, Prefettura, Procura, Comuni, Questura
hanno i propri sistemi di archiviazione dei casi di MSNA segnalati
o presi in carico, creati in modo eterogeneo nonch difficilmente
interrogabili. Eppure pi che evidente che un censimento informatico condivisibile migliorerebbe i processi di comunicazione
fra i vari attori dellaccoglienza, rendendo pi efficiente la gestione dei MSNA. Si in attesa di questo strumento dal 2011, quando,
al momento della procedura per il collocamento dei minori ENA,
i Ministeri dellInterno e del Lavoro hanno pensato fosse utile progettare un sistema on line in grado di monitorare costantemente
la presenza del minore dal suo arrivo in Italia e tracciare tutti si
suoi spostamenti. Questo consentir di scambiare in tempo reale le
informazioni sui minori, di pianificare una pi equa distribuzione
sul territorio nazionale e prescindere dal luogo di arrivo e organizzare in modo pi funzionale i percorsi di integrazione76.
Trapani S. (2012), Lemergenza Nord Africa: un focus sui minori stranieri non
accompagnati, Africa e Mediterraneo, vol. 2, 7, p. 33.
76
Trapani S. (2012), cit., p. 36
75

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

179

In terzo luogo, nella progettazione dellaccoglienza dei MSNA


manca del tutto la valutazione dei risultati. La bont del percorso
di accoglienza si dovrebbe valutare in due momenti: durante il periodo trascorso nelle Comunit per monitorare la qualit dei percorsi educativi e formativi offerti; una volta che i ragazzi diventano maggiorenni ed escono dalla tutela istituzionale per capire se
e come riescono a rimanere legalmente in Italia. Ora, se i percorsi
attivati sono in grado di offrire ai minori competenze di lingua italiana, le competenze per trovare un lavoro risultano insufficienti, specie da quando mancano i tirocini formativi e soprattutto le
borse lavoro.
Manca invece qualsiasi tipo di valutazione dei livelli di integrazione nella societ ospitante dei MSNA una volta che abbiano
lasciato la Comunit: non si conosce, cio, se gli ex-utenti hanno
residenza sul territorio, se hanno sposato connazionali o italiani,
se riescono ad avere un lavoro.
La mancanza di presa di responsabilit a livello locale in materia
di progettazione e coordinamento dellaccoglienza va correlata
alle carenze del livello superiore, di quello nazionale, e in particolare alle varie mancanze sul piano normativo.
Un primo problema quello del prosieguo amministrativo:
quando era concesso con pi frequenza dal Tribunale per i Minorenni (prima del 2009), consentiva lallungamento del periodo di
accompagnamento del ragazzo neomaggiorenne allesterno della
Comunit. Converrebbe invece riprendere a concedere il prosieguo ai MSNA, anche se per un periodo inferiore rispetto ai tre anni
previsti, tenendo conto del percorso intrapreso dal ragazzo e del
cammino che ancora deve fare. Per esempio, attraverso lo strumento del prosieguo dato per un solo anno, si permetterebbe ai
neomaggiorenni di portare a termine il tirocinio professionale o il
percorso formativo, che in Italia dura fino a 19 anni.
Fatto non sorprendente, la mancanza di risorse un altro problema dellaccoglienza. Uno dei suoi effetti pi importanti il ritardo
nel pagamento delle rette alle Comunit, problema grave soprattutto se sono le Cooperative sociali a gestire le Comunit. La mancanza di fondi si ripercuote anche sulla diminuzione dei prosiegui
amministrativi concessi ai MSNA. In vista del collocamento dei
neomaggiorenni in strutture di avviamento allautonomia, molti
responsabili di Comunit segnalano la mancanza di case alloggio
o case per linserimento lavorativo degli ex-MSNA.
Un altro problema evidenziato quello della mancanza di posti per la prima accoglienza. Le Comunit, specie quelle nate come

180

QUADERNO N. 2

Comunit di seconda accoglienza, sono poco propense a riservare


personale, fondi e spazi per la prima accoglienza, in quanto questo
significa sottrarre risorse utili alle attivit della Comunit. Questo
problema complicato ancor pi dal fatto che impossibile fare
qualsiasi programmazione: le richieste di prima accoglienza che
le Comunit ricevono dai Comuni o dal Tribunale seguono andamenti discontinui, da pochissimi minori in due-tre anni, a decine
di ragazzi nellarco di qualche mese.
Il permesso di soggiorno dei MSNA rappresenta un altro problema cruciale: se il permesso per affidamento consentiva al MSNA
di essere in linea di massima equiparato a un ragazzo italiano ospitato in Comunit, recentemente la maggioranza dei permessi di
soggiorno dati ai minori non accompagnati sono, come gi emerso, permessi per minore et. Questo fatto crea difficolt diverse
ma che perdurano per tutto il periodo di accoglienza del minore:
a partire dalla possibilit di iscriversi al Centro per limpiego, alla
limitazione nella scelta dei corsi da poter seguire, per culminare
nella questione cruciale della conversione del permesso di soggiorno alla maggiore et.
Uno dei problemi connessi al tipo di permesso di soggiorno e, a
monte, della mancanza del decreto di affidamento quello della
residenza.
Avere la residenza nel Comune in cui stato affidato possibile
solo se in possesso di un permesso per affidamento; in mancanza di
ci, i MSNA sono collocati in una Comunit, mentre dal punto
di vista anagrafico loro sono senza fissa dimora. Ora, a chi vorr
a fine percorso e una volta maggiorenne richiedere la cittadinanza
italiana, gli anni di permanenza nelle varie strutture di accoglienza non potranno essere contate nel calcolo dellanzianit necessaria per la richiesta, che per gli extracomunitari attualmente di
10 anni. Se dal punto di visto amministrativo, avere il domicilio
presso una Comunit e non la residenza significa non essere titolare di diritti e doveri derivanti dallo statuto di residente, come
atto simbolico, invece, la negazione della residenza al minore straniero di fatto riconducibile alla progettazione di sistema di accoglienza temporanea, teso a scoraggiare linsediamento in Italia
al compimento dei 18 anni. Il progressivo disuso di prosegui amministrativi suggerisce dunque lidea che laccoglienza limitata
al supporto della minore et, vanificando linvestimento fatto sul
MSNA una volta raggiunta let maggiore. Il rischio di ci una
reciproca mancanza di impegno da parte degli adulti che accolgono e dei ragazzi che vengono accolti, i quali possono convincer-

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

181

si dellinutilit dellinvestimento a lungo termine e, non appena


avviati a spese italiane a una discreta autonomia personale, a
spostarsi verso Paesi con politiche sociali migliori, vanificando gli
sforzi intrapresi durante il processo di accoglienza.
Infine, nonostante la figura del mediatore culturale si riveli di
grande importanza nellaccoglienza dei MSNA, laccesso al mediatore diventato pi difficile con il passare del tempo, specie da
quando la Legge del 6 marzo 1998, n. 40, che permetteva alle amministrazioni di attuare dei progetti in cui coinvolgerli in modo
continuativo, non stata pi applicata. Invece, siccome il mediatore culturale serve non solo nel momento del primo contatto con
il MSNA ma anche durante la sua permanenza nella Comunit, sarebbe utile inserire tale figura professionale nellequipe educativa
dei servizi sociali o della Comunit stessa.
Uno dei problemi centrali dellaccoglienza dei MSNA civili la
loro reale conoscenza, soprattutto in relazione alla loro famiglie,
al loro passato, allo scopo di attuare interventi educativi efficaci.
A tale proposito sarebbe molto utile avere informazioni circa le
reali condizioni della famiglia di origine dei ragazzi (compito della
Direzione Generale, che non fornisce per informazioni). Rispetto
alla necessit di conoscenza dei minori accolti, i ragazzi inseriti nel
circuito penale pongono pi problemi rispetto ai civili, di fronte
ai quali pu essere utile aumentare il periodo di osservazione nei
CPA oltre i tre giorni stabiliti per Legge.
La mancanza di trasparenza e fiducia reciproca la vera causa
del fallimento del progetto educativo, delle fughe dei ragazzi, del
loro disagio: dialogo e conoscenza sono le uniche garanzie perch
il percorso intrapreso dal minore ne garantisca la tutela e perch,
una volta raggiunta la maggiore et, possa restare legalmente in
Italia e integrarsi nel nostro Paese. Questo, fermo restando che il
problema di cosa faranno i ragazzi una volta maggiorenni un
problema molto grave, visto che escono dalle Comunit con pochi strumenti (per trovare lavoro e casa) e solitamente senza adulti
di riferimento loro vicini. Unaccoglienza che si discosti dal puro
assistenzialismo ancora pi difficile da realizzare nella misura
in cui manca una cultura della solidariet, dimostrato dal rifiuto
delle famiglie italiane o straniere di ricevere in affidamento i
MSNA.
Un analogo discorso vale per i MSrA: come per tutti gli altri,
unimportante risorsa per lintegrazione coltivare durante la
seconda accoglienza i legami di amicizia costruiti durante la formazione scolastica o/e i tirocini lavorativi, ma nel loro caso risulta

182

QUADERNO N. 2

ancora pi importante riallacciare i legami famigliari in modo tale


che alluscita dalla tutela dei servizi corrisponda il rientro nella
rete socio-famigliare.
Lattuale approccio allaccoglienza dei MSNA quello dellemergenza che, impedendo la pianificazione degli interventi e i momenti di riflessione comune, trova gli operatori impreparati ad
affrontare gli eventi che via via si verificano. Cos stato per gli
ingenti arrivi a seguito della cosiddetta emergenza Nord-Africa,
come anche per il numero alto di MSNA egiziani arrivati nellestate del 2014, che ha messo in difficolt i tre Comuni pi grandi del
territorio pavese. Lesaurimento veloce dei posti per i MSNA nelle
Comunit educative ha portato alla collocazione di questi MSNA
in un centro di accoglienza originariamente non pensato per loro.
Al posto di questo approccio emergenziale serve una strategia di
accoglienza e integrazione degli stranieri pi aderente alla realt
complessa dei problemi sociali e politici attuali. Limmigrazione
da molto tempo entrata a far parte della struttura della societ,
mentre i figli degli stranieri appartengono gi alla nuova generazione di italiani. Nello specifico, visto che la maggior parte di
questi stranieri sceglie in et adulta di rimanere nel Paese che li
ha ospitati, la programmazione dellaccoglienza va affrontata tenendo presenti anche per loro i valori dellinclusione e dellequit
sociale.

Bibliografia
A.S.G.I. Piemonte (2010), Proposte rivolte alle competenti istituzioni locali in merito allapplicazione della normativa vigente, al fine di promuovere la tutela dei diritti dei minori stranieri e la prevenzione della devianza minorile, disponibile sul al sito http://www.stranieriinitalia.it
Bertozzi R. (2005), Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati: pratiche e modelli locali in Italia, Franco Angeli, Milano
Campiglio C. (2010), Disciplina delle migrazioni: limiti internazionali, in
Gasparini Casari V. Il diritto dellimmigrazione, V quaderno de Il diritto delleconomia, vol. I, Mucchi Editore, Modena.
Cassese A., Gaeta P. (2008), Le sfide attuali del diritto internazionale, Collana Itinerari, Il Mulino, Bologna.
Cassese A. (2012), I diritti umani oggi, Edizioni Laterza, Bari.
Del Guercio A. (2014), La seconda fase di realizzazione del sistema europeo comune di asilo, disponibile al sito http://www.osservatorioaic.it
Del Vecchio I., Fagnoni G., Polakovic P., Stelzig M. (2014), On the Move.

IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA DI MSNA NELLA PROVINCIA DI PAVIA

183

Unaccompanied Foreign Minors in the European Union, Momo S., a


cura di, (2014), Spanda Publishing The Hague, http://ec.europa.eu .
Di Capua D., Martini S. (2014), Il Sistema di Protezione per richiedenti asilo e rifugiati alla prova dellampliamento, Dossier Statistico Immigrazione, rapporto UNAR, a cura di Centro Studi e ricerche Idos, Roma
Giovannetti M. (2008), Politiche e pratiche di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati in Italia, disponibile al sito http://www.mshs.
univ-poitiers.fr
Giovannetti M., a cura di (2014), V Rapporto ANCI-CITTALIA, I minori
stranieri non accompagnati in Italia, Tipografia Grasso, Roma.
Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum (1997), disponibile al sito http://
www.refworld.com .
http://www.altalex.com .
http://www.ec.europa.eu .
http://www.europarl.eu .
http://www.immigrazioneoggi.it .
http://www.lombardia.cisl.it
http://www.meltingpot.org .
http://www.minori.it .
http://ohcr.org .
http://www.provincia.pv.it .
http://www.unicef.it
Marelli L., Diritti di cittadinanza e accompagnamento allautonomia, disponibile al sito http://www.provincia.pc.it
Ministero del Lavoro e delle Politiche pubbliche (2013), Linee guida sui
minori stranieri non accompagnati. Le competenze della Direzione Generale dellimmigrazione e delle politiche di integrazione, disponibile al
sito http://www.lavoro.gov.it .
Morozzo della Rocca P., Procedimenti minorili, reato di clandestinit e
reinserimento sociale del minore straniero deviante, disponibile al sito
http://www.minoriefamiglia.it
ORIM, Rapporto 2013, Gli immigrati in Lombardia, http://www.
orimregionelombardia
Rozzi E. (2003), I diritti dei minori stranieri non accompagnati,SavetheChildren, disponibile al sito http://www.stranieriitalia.it.
Salimbeni O. (2011), Storie minori. Realt e accoglienza per i minori stranieri in Italia, Edizioni ETS, Pisa.
Save the Children Italia Onlus (2010), Limpatto della Legge 94/2009
nei confronti dei minori stranieri non accompagnati: una prima rilevazione in sei citt italiane, disponibile al sito http://images.savethechildren.it
SPRAR (2013), Manuale operativo per lattivazione e la gestione di servizi
di accoglienza e integrazione per richiedenti e titolari di protezione internazionale; Rapporto annuale del Sistema di Protezione per Richiedenti

Asilo e Rifugiati, http://serviziocentrale.it


Trapani S. (2012), Lemergenza Nord Africa: un focus sui minori stranieri non accompagnati, Africa e Mediterraneo, vol. 2, 7, p. 33Violini
L. (2010), Disciplina delle migrazioni: limiti internazionali, in Gasparini V., Cordini G., a cura di (2010), Il diritto dellimmigrazione V quaderno de Il diritto delleconomia, vol. II. Mucchi Editore, Modena