Da interveno do Ministrio Pblico:

So diversas as funes constitucionais cometidas ao Ministrio Pblico. Este

apresenta-se, desde logo, como o bastio da legalidade democrtica, nos termos das
disposies conjugadas dos artigos 279./1 e 3./2 ambos da CRP. Desempenha um
papel activo na defesa desta, assim como na prossecuo do interesse pblico e outros
interesses difusos. O Ministrio Pblico pode recorrer a duas vestes no mbito do
Contencioso Administrativo: pode vestir as vestes de autor, no domnio da aco
pblica, visando defender os valores previstos no artigo 9/2 do CPTA. Por outro lado,
pode surgir como auxiliar do tribunal, ou amicus curiae, quer seja atravs da emisso de
um parecer, arguindo causas de invalidade diversas das invocadas pelo autor, ou
solicitando diligncias instrutrias como consta o artigo 85/2 e 3 do CPTA. Aqui,
usando as palavras de Srvulo Correia, " ...a sua atividade localiza-se num plano
intermdio entre a funo jurisdicional e a funo administrativa, visto que, no
julgando nem pleiteando de acordo com uma pretenso a uma certa deciso de
mrito (ao contrrio do que sucede quer na ao pblica quer no desempenho do
patrocnio do Estado), age to imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correco
no desenvolvimento do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da
deciso."1.
Os poderes concretos do Ministrio Pblico no so transparentes nem
objectivos, desde logo pelo recurso das vrias normas legitimadoras a conceitos
indeterminados. Aceita-se que no lhe cabe restituir toda a legalidade, mas apenas certa
legalidade qualificada ligada a ofensas mais graves, ou associadas ofensa de certos
valores estruturantes do Estado de Direito democrtico ()(pp330) como decorre do
artigo 9/2 CPTA.
A deciso do caso ora em apreo vai passar, necessariamente, por uma
apreciao direito livre iniciativa econmica, constitucionalmente tutelado no artigo
85 /1. Ulteriormente, analisar-se- tambm o princpio da igualdade, alegadamente
violado devido s divergncias de regime entre as plataformas electrnicas e taxistas.
Destas razes decorre a legitimidade de emitir um parecer oficioso, ao abrigo do artigo
85/1 CPTA. Para a emisso do parecer o Ministrio Pblico dispe de 30 dias aps a
apresentao da ltima contestao, pelo que nos encontramos dentro do prazo.

Do Regulamento:
Atendendo s circunstncias do caso e impugnao de normas administrativas,
importa apreciar a questo.
Em primeiro lugar, importa mencionar o que se entende por regulamento.
Segundo o disposto no art. 135 do CPA, introduzido com a reforma de 2015,
1() Cfr. SRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funes do
Ministrio Pblico, in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra
Editora, Coimbra, 2001,p.303.

consideram-se regulamentos administrativos as normas jurdicas gerais e abstratas

que, no exerccio de poderes jurdico-administrativos, visem produzir efeitos jurdicos
externos. Assim, visvel o contraste entre acto e regulamento, pois os actos
administrativos so individuais e concretos.
Todavia, nada obsta a que () todas as disposies unilaterais que sejam s
gerais, ou s abstractas, para alm das que possuam ambas as caractersticas, so de
considerar como regulamentos administrativos2, Ou seja, segundo uma parte da
doutrina portuguesa, mormente segundo o prof. Vasco Pereira da Silva, as situaes
hbridas so reconduzveis figura do regulamento. Acrescenta que o mencionado art.
135 CPA apenas exige a generalidade e abstrao para efeitos do CPA. J prof. Mrio
Aroso de Almeida defende que se o regulamento for geral e concreto reconduzvel ao
acto administrativo3.
O regulamento em questo tinha em vista a garantia adequada dos servios
pblicos e privados de transportes em Portugal, tendo em conta a crescente utilizao
de plataformas eletrnicas para transporte particular de passageiros Regulamento n
5/2016. Pelo que, vem o Ministrio Pblico entender, em sentido divergente do alegado
na PI2, que o regulamento geral e abstrato, pois tem como destinatrios todas as
plataformas eletrnicas (ex: Hidra, Catiby etc) e abrange vrias situaes da vida.
Relembre-se que o regulamento apesar de ser geral e abstrato, pode afetar
diretamente direitos e interesses legalmente protegidos, podendo os particulares
socorrerem-se do direito de impugnao de normas administrativas, conforme o
disposto no art. 268/5 CRP. Neste sentido, importa distinguir normas imediatamente
operativas das mediatamente operativas. As primeiras normas atingem por si, direitos e
interesses dos particulares como dispe o art. 73/1 e 2 CPTA. O n 1 do preceito
mencionado refere-se declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral e o n 2
diz respeito declarao de ilegalidade no caso concreto. As segundas, afetam direitos e
interesses indiretamente, sendo imprescindvel para o efeito a existncia de um acto
administrativo praticado assente no dito regulamento (art.73/3 CPTA). A PI 1 pediu a
impugnao do regulamento segundo o art. 73/3 CPTA normas mediatamente
operativas.
Relativamente invocao feita na PI1 da violao do princpio da igualdade,
este um princpio fundamental que vem previsto no art. 13CRP. Este tem uma
vertente positiva tratar de modo igual o que igual e desigual o que desigual - e
2
() Cfr. Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise: ensaio sobre as
aces no novo processo administrativo, Coimbra, 2009, editor Edies almedina, S.A., pg. 380).

3
() Almeida, Mrio Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo: O Novo Regime do
Cdigo de Procedimento Administrativo, Coimbra, 2015, editor Edies almedina, S.A., pg.
135.

negativa no discriminao infundada. A PI1 alegou a violao do princpio na

vertente positiva, todavia a C1 e C2 realaram, com razo, que a profisso de taxista e a
de motorista de plataformas eletrnicas so diferentes. Ao abrigo do art. 1 da lei n.
6/2013, os taxistas prestam servios de transporte pblico. Contrariamente, os
motoristas da Hidra prestam servios de transportes privados. Acresce que, no
seguimento do supra mencionado, o regulamento n 5/2016 visou regularizar a situao
de prestao de servios privados art. 1 do decreto regulamentar n. 5/2016.
Deste modo, a PI1 no poderia impugnar o regulamento n 5/2016 a ttulo
incidental com fundamento na violao do princpio da igualdade. Consequentemente,
no poderia ser invocada a nulidade do regulamento nos termos previstos nos art.
161/2 al. d) CPA e 74/1 CPTA. Assim, justifica-se a diferena de tratamento, sendo
exigido aos motoristas da Hidra determinadas condies relativas aos veculos e ao
acesso actividade (exigncia de licenas), no tendo direito a determinados benefcios,
nomeadamente fiscais, nem a utilizao de determinados locais para recolher
particulares tudo conforme as medidas que constam do Regulamento n 5/2016.
Quanto alegao feita pela Petio Inicial 1, no sentido de no haver norma
habilitante do regulamento, claramente o art.16 da lei n. 10/90 de 17 de Maro habilita
o Ministrio do Ambiente a regular a questo em apreo. Note-se que a referncia do
preceito mencionado relativa a requisitos tcnicos do motorista em questo.
Relativamente invocao, pela Petio Inicial 2, da violao do princpio da
imparcialidade, esta justifica, alegando que a Administradora da plataforma Hidra era
irm do Ministro do Ambiente, constituindo uma situao de impedimento nos termos
do art. 69/1 al. b) do CPA, afirmando que a plataforma a nica no mercado
conforme consta do art. 35 da Petio Inicial 2. Remetemos para o supra exposto
relativamente ao facto do regulamento ser geral e abstrato.
Todavia, importa referir que sendo o regulamento geral e abstrato apenas
regula/estipula um regime a que estaro submetidos os motoristas de todas as
plataformas eletrnicas existentes no mercado. Deste modo, apenas constituiria
impedimento o facto da Administradora da plataforma Hidra ser irm do Ministro se
este tivesse intervindo na feitura do acto administrativo (autorizao concedida
plataforma Hidra).
Consequentemente, no foi suscitado um problema de conflito de interesses.
Alis, nos termos do art. 199 al. c) CRP e em prossecuo do interesse pblico, o
Ministrio do Ambiente teve que proceder feitura do regulamento. O prprio
regulamento justificava o que levou sua realizao: A crescente utilizao e
divulgao em territrio nacional de plataformas eletrnicas associadas ao transporte
particular de passageiros tem suscitado preocupaes sociais e econmicas a que o
XXI Governo Constitucional, nos termos de um objetivo amplo de garantia adequada
dos servios pblicos e privados de transportes em Portugal, no pode deixar de dar
resposta.- conforme o teor inicial do Decreto Regulamentar n 5/2016.

Por fim, a Petio Inicial 2 alegou ter havido preterio da publicao. Todavia,
a Contestao 1 demonstrou juntando o Anexo 15. Este traduzia-se na publicao da
proposta do regulamento atempadamente. Assim, no se justificava a impugnao do
regulamento nos termos dos art. 72 segs do CPTA e muito menos a verificao do
cumprimento do prazo de 6 meses para impugnar com vista a gerar a anulabilidade do
mesmo.
Em suma, vem o Ministrio Pblico concluir pela legalidade do Regulamento n
5/2016.

Do acto administrativo
A funo da impugnao de actos administrativos a do controlo da sua
invalidade. Por isso a utilizao deste meio serve para obter a declarao de nulidade ou
de inexistncia de atos administrativos e, mais tipicamente, para obter a anulao de
atos. Assim, de cabal importncia a anlise do acto em causa, verificando se o mesmo
impugnvel. O conceito de acto administrativo consta do art. 148 do CPA e diz
respeito s decises administrativas de autoridade que visem a produo de efeitos
externos numa situao individual e concreta, independentemente da forma sob a qual
so emitidas.
A questo principal a resolver no processo a da ilegalidade (ilegitimidade
jurdica as ilegitimidades decorrem do incumprimento de quaisquer normas jurdicas:
normas e princpios constitucionais, normas de direito europeu ou de direito
internacional, actos legislativos, regulamentos ou normas contratuais) do acto
impugnado e no necessariamente a da leso de um direito substantivo do particular.
Assim, no processo que ao qual cabe emitir parecer, considera-se que a
autorizao que o Ministrio do Ambiente emite para a permisso da actividade da
Hidra configura um acto administrativo, visto que produziu efeitos externos numa
situao individual e concreta (a situao daquela Plataforma por preencher os
requisitos elencados no Decreto Regulamentar n 5/2016, que tem como precedncia de
lei o art. 16 da lei 10/90).
As duas peties iniciais invocam vcios diferentes como causa de pedir da
impugnao do acto. A Petio Inicial 1 invoca a nulidade em virtude da violao do
princpio da igualdade ao abrigo do art. 13 CRP, enquanto a Petio Inicial 2 invoca a
anulabilidade fundamentado na violao de normas imperativas, nomeadamente nos
artigos 69/1, al. b) e 151/1, alneas a), d) e g) do CPA e, ainda, a violao do princpio
da imparcialidade tendo em conta que haviam relaes familiares entre o Ministro e a
entidade particular que parte.
Perante tais alegaes o Ministrio Pblico vem emitir parecer:
Os vcios formais alegados pelos autores esto verificados uma vez que no se
verificaram as formalidades exigidas para o acto e, ainda, porque foi violado o artigo
69/1 al. b) do CPA e o Ministro estava impedido de intervir no acto. Quanto nulidade,
o princpio da igualdade um direito constitucionalmente protegido e que, a ser violado

o acto, que o violou, pode ser impugnado nos termos do artigo 50/1 CPTA, gerando
nulidade nos termos do artigo 161/2 al. d) CPA. Perante as alegaes das partes, de
salientar que no constitui qualquer violao do princpio da igualdade a concesso da
autorizao por parte do Ministrio nem mesmo o prprio Decreto Regulamentar pois a
natureza das duas atividades no a mesma nem possuem as mesmas condies
laborais. Considerar que a Plataforma Hidra desempenha a mesma funo que um
motorista de txi o mesmo que considerar que o motorista de um autocarro de servio
pblico semelhante actividade dos taxistas e que por isso constituem uma
concorrncia desleal.
Assim, face ao descrito e como o prazo de trs meses para impugnar ainda estar
a decorrer, a Administrao deve reconstruir a situao de facto de acordo com o
julgado e suspender a eficcia do acto.

Da Responsabilidade Civil do Estado:

O que diz respeito responsabilidade civil extracontratual do Estado e das
demaispessoascoletivasdedireitopblicopordanosresultantesdoexercciodafuno
legislativa,jurisdicionaleadministrativaregesepelodispostoLein.67/2007,de31de
Dezembro,cujaconsagraoconstitucionalconstanoartigo22daCRP.Correspondem
aoexercciodafunoadministrativaasaeseomissesadoptadasnoexercciode
prerrogativasdepoderpblicooureguladaspordisposiesouprincpiosdedireito
administrativo.
Sem prejuzo do disposto em lei especial, a referida lei regula tambm a
responsabilidadecivildostitularesdergos,funcionrioseagentespblicospordanos
decorrentesdeacesouomissesadoptadasnoexercciodasfunesadministrativae
jurisdicionaleporcausadesseexerccio.
Asdisposiesque,nessamesmalei,regulamaresponsabilidadedaspessoas
colectivasdedireitopblico,bemcomodostitularesdosseusrgos,funcionriose
agentes, por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, so tambm
aplicveisresponsabilidadecivildepessoascolectivasdedireitoprivadoerespectivos
trabalhadores,titularesdergossociais,representanteslegaisouauxiliares,poraes
ouomissesqueadoptemnoexercciodeprerrogativasdepoderpblicoouquesejam
reguladaspordisposiesouprincpiosdedireitoadministrativo.
Aresponsabilidadecivilextracontratualdaadministraotemcomofundamento
ltimo, o princpio da legalidade, do qual decorrem a vinculao da administrao
pblicaaospreceitosconstitucionaisrespeitantesaosdireitos,liberdadesegarantias,
tal comodecorredoartigo 18daCRP,eoprincpio dorespeito pelos direitos e
interesseslegalmenteprotegidosdoscidados,constantedoartigo266daCRP.Para
anlisedaresponsabilidadecivilnecessrioverificarosquatrorequisitoslegalmente
exigveis:factovoluntrioilcito,culpa,danoenexodecausalidadeentreofactoeo
dano.

A Petio Inicial 2 invocou que estavam verificados os requisitos da

responsabilidade,contrariamenteContestao2,queentendeafaltadeverificaodo
requisitodonexodecausalidade,namedidaemque,osdanosapontadosnopodemser
imputados ao facto voluntrio. Referem ainda que da autorizao concedida pelo
MinistriodoAmbientePlataformaHidra,emcondiesdenormalidadesocial,no
seafigurariacomoprevisvel,porumlado,aperdadeclienteladogrupodetaxistase,
poroutro,osdanosprovocadossobreostaxistas(81PetioInicial2).
Nestesentido,vemoMinistrioPblicoentenderqueonexodecausalidadeno
est verificado, pois o dano referente perda de clientela decorre da prpria
concorrnciaedomercadolivreemqueasreferidasentidadesseinserem.
RelativamenteContestao1,amesmaconsideraquearesponsabilidadedo
Estado no cabe no mbito da jurisdio do Direito Administrativo, uma vez que,
estamosperanteumarelaoentredoisparticulares.Nopresentecaso,hdoislitgios
emergentes de duas relaes jurdicas distintas, sendo uma regulada pelo Direito
administrativo enquanto a outra pelo Direito civil. Assim conclui, o Ministrio
PblicoseguindoomesmoentendimentoqueaContestao1que,oTribunalnotem
competnciajurisdicionalparajulgaropedidoformuladopeloAutor.

Dacondenaoprticadoactodevido:
A questo que se coloca na presente aco prende-se com a possibilidade do
tribunal condenar a Administrao, a emitir uma norma regulamentar que regule
a actividade das plataformas informticas.
As aes declarativas de condenao emisso de normas regulamentares tm
por finalidade condenar a entidade administrativa competente que estava adstrita a dar
exequibilidade, por via regulamentar, as determinaes contidas em actos legislativos,
dado que esta em causa um incumprimento.
In casu, face aos factos enumerados supra, a nosso ver, o pedido formulado pelo
demandado no deve proceder pelas razes que se iro explanar.
A utilizao deste meio processual tem como pressuposto o inexerccio de um
poder administrativo vinculado quanto an, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual
de Processo Administrativo, Almedina 2016.
Assim sendo, este um pressuposto para aco proceder e na situao em
anlise tal no se verifica, na medida em que o diploma que regula a atividade das
plataformas informticas j existe, no o facto de a parte considerar que tal no
satisfaz as suas alegaes para este ser inexistente. Acrescentado a situao, o facto de
para a aco em causa proceder, necessrio que o ato legislativo carea de ser
concretizado por uma norma regulamentar para ser exequvel, entendemos, que tal
pressuposto est verificado, pois da interpretao do Decreto Regulamentar, claro que

se trata de um regulamento executivo, nos termos do artigo 136 n 1 do CPA. Nos

termos do mesmo diploma, se tivesses perante um caso de omisso de um regulamento
devido, o prazo para a sua emisso seria de 90 dias, salvo disposto legal em contrrio,
nos termos do artigo 137 n 1 do CPA.
No sendo o caso em apreo, mas se tivssemos perante a situao prevista no
artigo 77 do CPTA, o Ministrio Pblico teria legitimidade ativa para instaurar uma
aco de condenao de emisso prtica de norma regulamentar devida, na medida em
que este rgo, tem um mandato constitucional de representao do Estado na defesa de
interesses que a lei determinar e defesa na legalidade democrtica. Alguma doutrina,
vem defendendo que o mandato genrico da defesa da legalidade democrtica por parte
do Ministrio Pblico deve se restringir apenas a violao de uma legalidade qualificada
ligada a ofensas mais graves ou associadas ofensa dos princpios consagrados na
Constituio, corrente essa que foi adotada pelo CPTA no artigo 9 n 2.
Para alm da legitimidade ativa do Ministrio Publico, o legislador atribuiu
legitimidade as pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no preceito
mencionado supra; aos presidentes de rgos colegiais em relao as normas omitidas
pelos respetivos rgos e o particular diretamente prejudicado com a omisso, tem
legitimidade para instaurar uma aco de apreciao da existncia de uma situao de
ilegalidade por omisso.
Sendo que, in casu, entendemos, que a demandada no tem legitimidade ativa
para formular tal pretenso, na medida em que no se verificou nenhum prejuzo
concreto para a parte em causa resultante da existncia da ilegalidade por omisso da
norma, pois, na verdade, no existiu qualquer omisso visto que a norma que esta alega
est em vigor.
Em suma, relativamente aos pedidos formulados subsidiariamente, vem o
Ministrio Pblico entender que o pedido reconvencional inepto, nos art. 1 do CPTA
e artigo 186 alnea c) do Cdigo do Processo Civil, na medida em que os pedidos
subsidirios so incompatveis entre si.

Brbara Ferreira n 23518

Ins Clemente n 23783
Ivnia Tavares n 24141
Joana Duarte Ferreira n24197
Margarida Saavedra n23207
Miguel Rosa n 24232