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ALEXANDRE MARIOTTI
Porto Alegre
2008
ALEXANDRE MARIOTTI
Porto Alegre
2008
AGRADECIMENTOS
RESUMO
Este trabalho busca uma melhor compreenso do princpio do devido processo legal,
positivado pelo art. 5, LIV, da CRFB. A maior parte da literatura jurdica nacional que o
aborda concentra seus esforos em proclamar a importncia do princpio ou em buscar
explic-lo com base no seu desenvolvimento no direito constitucional norte-americano.
Parece-nos, entretanto, que uma compreenso constitucionalmente adequada do
princpio exige uma abordagem diversa, coincidente com a usual apenas no primeiro
passo, que a apreenso de seu funcionamento no ambiente jurdico de origem. Em
no se tratando de um trabalho de direito comparado, outros passos devem se seguir.
Assim, sua continuao consiste na pesquisa dos antecedentes doutrinrios que
conduziram ao transplante do due process of law para o direito constitucional
brasileiro. Depois, necessrio situ-lo no contexto da Constituio analtica de um
Estado que se vincula famlia do direito romano-germnico. E, por fim, verificar
como o princpio tem sido aplicado na prtica jurdica, particularmente pelo STF,
tribunal que d a ltima palavra em matria de interpretao constitucional.
Palavras-chave: Devido
processo
legal.
Interpretao constitucional.
Princpios.
Direito
constitucional.
ABSTRACT
This thesis aims to reach a better understanding of the due process of law principle
established in the Brazilian Federal Constitution, art. 5, LIV. Most of brazilian
juridical literature on the theme concentrates its efforts on proclaiming the importance
of the principle or in trying to provide an explanation on the basis of north-american
constitutional experience. But we dont think any of these approaches are able to
provide a constitutionally sound understanding of the principle. We propose a
different approach, that also starts by investigating the north-american constitutional
experience but goes further. It continues by researching the brazilian juridical
literature that dealt with due process of law before the framing of Brazilian Federal
Constitution. Next step is to set up the principle in the body of the analytical
Constitution of a State which follows the roman-germanic law tradition. Last, but not
least, the study examines the way due process of law has been used in juridical
practice. We draw particular attention to brazilian Supreme Courts decisions on that
matter, because they state the last and highest constitutional interpretation.
LISTA DE ABREVIATURAS
AC
Ao cautelar.
AgR
Agravo regimental.
AI
Agravo de instrumento.
ADI
Ao direta de inconstitucionalidade.
Art.
Artigo.
CADE -
CPC
CRFB
CRI
CRP
CTN
DJU
ED
Embargos de declarao.
EREsp -
HC
Habeas corpus.
IF
Interveno federal.
J. em
Julgado em.
LICC
MC
Medida cautelar.
Min.
Ministro.
MS
Mandado de segurana.
Pet
Petio.
QO
Questo de ordem.
RE
Recurso extraordinrio.
REsp
Recurso especial.
RHC
RMS
STF
STJ
TCU
SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................................... 08
INTRODUO
Essa passagem uma tpica manifestao da euforia do que convencionouse chamar Estado Principiolgico a que se refere Humberto vila2, que, em
atribuindo superpoderes frmula constitucional, minimiza a necessidade, bvia
NERY JUNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 7. ed. rev. e atual.
com as Leis 10.352/2001 e 10.358/2001. So Paulo: RT, 2002, p. 32. Profisso de f semelhante se
repete na pgina 42 e transcrita com aprovao em: CAMBI, Eduardo; CAMBI, Gustavo Salomo.
Processo administrativo (disciplinar) e princpio da ampla defesa na Constituio Federal de 1988.
Revista de Processo, So Paulo, v. 131, p. 58-82, jan. 2006, p. 73-74, e em: MATTOS, Srgio Lus
Wetzel de. O processo justo na Constituio Federal de 1988. Revista da Ajuris, Porto Alegre, v. 91, p.
215-260, set. 2003, p. 223, entre outros.
Teoria dos Princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 7. ed. So Paulo:
Malheiros, 2007, p. 23.
LASSALLE, Ferdinand. A essncia da Constituio. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. No se
ignora que o conceito de Constituio deste autor antes sociolgico que jurdico (SILVA, Jos Afonso.
Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. 3. tir. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 22-26), mas a
referncia se presta a salientar a necessidade de buscar, justamente, uma eficcia das normas
constitucionais que v alm da mera aptido formal para produzir efeitos jurdicos, ou seja: No mais a
eficcia jurdica, como possibilidade de aplicao da norma, mas a eficcia social, os mecanismos para
sua real aplicao, para sua efetividade (BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a
efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituio brasileira. Rio de Janeiro:
Renovar, 1990, p. 76. Grifado no original). Em termos mais precisos, trata-se de seguir a lio de
Konrad Hesse, para quem o Direito Constitucional deve explicitar as condies sob as quais as normas
constitucionais podem adquirir a maior eficcia possvel, propiciando, assim, o desenvolvimento da
dogmtica e da interpretao constitucional (HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio.
Trad. de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1991, p. 27).
A comear pelo fato de pertencerem a diferentes famlias de direito, conforme a consagrada
expresso de Ren David: o sistema jurdico norte-americano pertence famlia da common law,
enquanto o brasileiro famlia romano-germnica (DAVID, Ren. Os Grandes Sistemas do
Direito Contemporneo. So Paulo: Martins Fontes, 1986, p. 16-20).
For what takes root and flourishes in one cultural environment in another may wither and die
(GALLIGAN, D. J. Due Process and Fair Procedures A Study of Administrative Procedures.
Oxford: Clarendon Press, 2004, p. 23).
10
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2006, p. 108.
BARBOSA, Ruy. Repblica: teoria e prtica. Petrpolis: Vozes, 1978, p. 173. Ver tambm SILVA,
Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p.
447.
8
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
9
Veja-se, a propsito, GALLIGAN, 2004, p. 165-224.
10
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Trad. de
Lus Afonso Heck. Porto Alegre: Fabris, 1998, p. 158-159; HECK, Lus Afonso. O Tribunal
Constitucional Federal e o desenvolvimento dos princpios constitucionais Contributo para uma
compreenso da Jurisdio Constitucional Federal Alem. Porto Alegre: Fabris, 1995, p. 175-235.
7
11
Conforme se ver adiante, na parte 1, subparte 1.2 As garantias do processo e o devido processo
legal no direito constitucional brasileiro.
12
GALLIGAN, 2004, p. 165. Veja-se tambm CAPPELLETTI, Mauro. La actividad y los poderes de
juez constitucional em relacin con su fin generico (naturaleza tendencialmente discrecional de la
providencia de actuacin de la norma constitucional). Processo, Ideologias, Sociedad. Trad. de
Santiago Sents Melendo e Toms A. Banzhaf. Buenos Aires: EJEA, 1974a, p. 365-452.
13
Sobre a significao que se deve atribuir a esse controvertido termo, veja-se BAUMAN, Zygmunt.
Globalizao: as conseqncias humanas. Rio de Janeiro: Zahar, 1999, p. 63-70.
14
TARUFFO, Michele. Observaes sobre os modelos processuais de civil law e de common law.
Revista de Processo, So Paulo, v. 110, p. 141-158, abr./jun. 2003, p. 155. Em sentido
semelhante, Carlos Alberto lvaro de Oliveira se refere a uma multinacional do processo, em face
da unidade de aspiraes sobre o que deve ser o processo e dos princpios fundamentais que o
governam (OLIVEIRA, Carlos Alberto Alvaro de. Do formalismo no processo civil. So Paulo:
Saraiva, 1997, p. 76).
15
TARUFFO, op. cit., p. 155.
12
SHAPIRO, apud CAPPELLETTI, Mauro. Juzes Legisladores? Trad. de Carlos Alberto Alvaro de
Oliveira. Porto Alegre: Fabris, 1993, p. 20, nota 15.
17
Sobre pr-compreenso, ver GADAMER, Hans-Georg. Verdade e Mtodo. Trad. de Flvio Paulo
Meurer. Petrpolis: Vozes, 1997, p. 400-458, e LARENZ, Karl. Metodologia da cincia do direito.
Trad. de Jos Lamego. 3. ed. Lisboa: Gulbenkian, 1997, p. 285-293. Na doutrina nacional, GRAU,
Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 2005, p. 108-113, faz um bom resumo.
18
Veja-se, por exemplo, STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.511-7-DF, relator o Min. Carlos Velloso, j. em
19.10.1996, DJU de 06.06.2003, onde a recepo das duas facetas do due process of law
explicitamente afirmada pelo relator.
19
Atravs da clusula do devido processo possvel ao Judicirio realizar, por completo, o sonho
dos inconfidentes mineiros: libertas quae sera tamen (liberdade ainda que tardia) (SILVEIRA,
Paulo Fernando. Devido processo legal. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 701).
20
GRAU, 2005, p. 40.
13
que o devido processo legal no foi transplantado para um terreno vazio e o espao
que ele pode ocupar depende em boa parte, pois, das outras espcies com as quais
convive. Trata-se de melhor definir o que a explicitao do devido processo legal
pela CRFB efetivamente tem acrescentado - e ainda pode acrescentar - ao sistema
constitucional de direitos fundamentais.
Para isso, no cabem grandes vos de imaginao, mas um paciente exame
de como o princpio tem sido aplicado na prtica jurdica. Por essa tica pragmtica,
pode-se dizer, parafraseando um ilustre membro da Corte norte-americana21, que o
devido processo legal aquilo que os juzes dizem que ele . Ento, a par da CRFB
e da doutrina que busca interpret-la, a jurisprudncia brasileira ser objeto
privilegiado de pesquisa e anlise, exatamente por permitir uma viso da aplicao
prtica
do
princpio.
dentro
da
jurisprudncia
brasileira,
analisar-se-o
anlise
ter
de
ser
ao
mesmo
tempo
indutiva,
recolhendo,
21
22
A referncia ao Chief-Justice Hughes, a quem atribuda a frase famosa: Vivemos sob uma
Constituio, mas a Constituio o que os juzes dizem que ela [...] (CORWIN, Edward S. A
constituio norte-americana e seu significado atual. Trad. de Leda Boechat Rodrigues. Rio de
Janeiro: Zahar, [1950?], p. 6).
CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 406-8 e 423.
14
23
24
No nos parece necessrio, nem sequer til, para os objetivos desse estudo, regredir
historicamente at as origens inglesas da doutrina americana do due process of law. Como anota
D. J. Galligan, a construo desta doutrina se deu atravs da interpretao judicial da Quinta e da
Dcima-Quarta Emendas Constituio, que aproveitou, em certa medida, subsdios do direito
ingls do sculo XVIII, mas desde h muito assumiu caractersticas prprias (GALLIGAN, 2004,
p. 187). Sobre essas origens, com nfase na vertente do substantive due process, veja-se
MARTEL, Letcia Campos Velho. Devido processo legal substantivo: razo abstrata, funo e
caractersticas de aplicabilidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 1-39.
Doutrina que ser objeto de referncia e exame adiante, na subparte 1.2 As garantias do processo
e o devido processo legal no direito constitucional brasileiro.
15
MARTEL, 2005, p. 52, com reproduo do texto original. Embora salientando que essa no a
nica leitura possvel das palavras de Hamilton, a autora reconhece como a mais bvia (Ibid, p. 5355). Ren David vai mais longe: A frmula em questo no tinha, sem dvida, no esprito de seus
redatores, nenhuma significao particular; significava simplesmente que a privao da liberdade
ou a expropriao devia ser, segundo o direito, regular (DAVID, 1986, p. 399).
26
CASTRO, 2005, p. 41-42
27
Ibid., p. 42-43. Para maiores detalhes sobre os julgamentos, ver MARTEL, 2005, p. 139-144.
28
TRIBE, Laurence H. American constitutional law. 2. ed. Mineola, New York: The Foundation
Press, 1988, p. 760-768 e 664.
29
GRINOVER, Ada Pellegrini. As garantias constitucionais do direito de ao. So Paulo: RT,
1973, p. 26.
16
17
33
18
primeiros anos do sculo XX, com a adeso explcita da Suprema Corte doutrina
do economic substantive due process. 42
O caso mais famoso dessa primeira fase foi Lochner v. New York (1905), que
invalidou lei trabalhista de New York que proibira jornada de trabalho superior a 10
horas dirias e 60 horas semanais para os padeiros,43 ilustrando a reao inicial da
Suprema Corte contra o alargamento da interveno econmica do Estado.
Seguindo essa linha de confronto, s na dcada de 1930, a Corte invalidou cerca de
200 textos legislativos da poltica do New Deal,44 at que, em 1937, pressionada por
um plano de reforma (Court Packing Plan)45 encaminhado ao Congresso pelo
Presidente Roosevelt, alterou seu posicionamento no caso West Coast Hotel v.
Parrish. Nesse julgamento, a alterao do posicionamento do Justice Roberts
(alcunhada the switch that saved nine) fez com que a Suprema Corte, por maioria,
contrariasse precedentes anteriores para declarar constitucional uma lei de
Washington que previa a instituio de um Comit com poderes para fixar salrios
mnimos para mulheres e crianas.46
Uma caracterstica importante do due process of law, em qualquer de suas
verses, enfatizada na multicitada manifestao do Justice Frankfurter em Joint
Anti-Fascist Refugee Commitee v. McGrath (1951) e em Cafeteria & Restaurant
Workers Union v. McElroy (1961) de que ele, ao contrrio de algumas normas legais
ou constitucionais, no entendido como um conceito tcnico com um contedo fixo
invarivel, no relacionado ao tempo, ao lugar e s circunstncias. No pode, pois,
ser aprisionado dentro dos limites traioeiros de qualquer frmula. Ao contrrio, a
prpria natureza do devido processo nega qualquer conceito de procedimentos
42
19
Ada Pellegrini Grinover reporta-se a Roscoe Pound para dizer que o due
process of law no um conceito abstrato do qual derivem concluses absolutas,
aplicveis a qualquer tempo, em todo lugar, configurando-se, ao revs, como um
standard que guia o tribunal; e o standard h de aplicar-se com vista a
circunstncias especiais de tempo, de lugar e de opinio pblica.49 Na mesma linha
de pensamento, Antonio Roberto Sampaio Dria cita a manifestao do Justice
Warren em Hannah v. Larche (1960): Due process um conceito esquivo. Suas
exatas fronteiras so indefinveis e seu contedo varia de acordo com especficos
contextos fticos.50 Para alm das dificuldades hermenuticas de aplicao de um
conceito extremamente vago, a observao da jurisprudncia da Suprema Corte
47
Conforme TRIBE, 1988, p. 765: Yet as Justice Frankfurter noted, due process, unlike some legal
rules, is not a technical conception with a fixed content unrelated to time, pelces and
circumstances... [It] cannot be imprisoned within the treacherous limits of any formula. On the
contrary, the very nature of due process negates any concept of inflexible procedures universally
applicable to every imaginable situation. Essa manifestao referida, no todo ou em parte, por
CASTRO, 2005, p. 48, por DRIA, Antonio Roberto Sampaio. Direito constitucional tributrio e
o due process of law. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1986, p. 33, por LIMA, Maria Rosynete
Oliveira. Devido processo legal. Porto Alegre: Fabris, 1999, p. 78, e pelo Min. Moreira Alves no
voto que proferiu na ADI-MC 223-DF (STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 223-DF, relator para o acrdo
o Min. Seplveda Pertence, j. em 05.04.1990) e a enumerao meramente exemplificativa. As
divergncias se limitam traduo, principalmente do termo treacherous, que os dois primeiros
traduzem por traioeiros que nos parece ser a melhor opo e os dois ltimos,
respectivamente, por incertos e inseguros.
48
Conforme CASTRO, op. cit., p. 142: Due process has not been reduced to any formula: its content
cannot be determined by reference to any code. The best that can be said is that through the
course of this Courts decisions it has represented the balance which our Nation, built upon
postulates of respect for the liberty of the individual, has struck between that liberty and the
demands of organized society.
49
GRINOVER, 2004, p. 34.
50
DRIA, 1986, p. 33, nota 61.
20
51
21
liberdade
ou
propriedade
(o
chamado
threshold
test
ou
threshold
22
57
23
62
24
65
GALLIGAN, 2004, p. 208. Encontra-se um rol muito semelhante, sob a designao de elementos
essenciais do due process, em LIMA, 1999, p. 101.
66
GALLIGAN,op. cit., p. 208-209.
67
Ibid., p. 190-191.
68
Ainda que a regra americana do stare decisis no tenha o mesmo rigor da regra inglesa (DAVID,
1986, p. 391), certo que s a Suprema Corte pode alterar seus precedentes.
25
69
26
O pensamento de facilitar amplamente a defeza dos accusados conformase bem com o esprito liberal das disposies constitucionaes relativas
liberdade individual, que vamos commentando. A lei no quer a perdio
daquelles que a justia processa; quer s que bem se apure a verdade da
accusao e, portanto, todos os meios e expediente de defeza que no
70
impeam o descobrimento della devem ser permittidos aos accusados.
27
No basta que todos los ciudadanos, as como todos los sujetos que no son
ciudadanos, puedan accionar e puedan defenderse en juicio. Es tambin
necesario que el juicio se desarolle com todas aquellas garantas
procesales [...], sin las cuales el proceso no es ese due process of law, ni
ese debido proceso legal [...], que est en el espritu de toda Constitucin
76
verdaderamente moderna.
73
28
78
due process:
78
29
individuais.86
Fica
evidente,
pois,
tratar-se
de
mera
referncia
83
30
princpio da igualdade, aliado norma do controle judicirio das leis, pode gerar uma
tcnica constitucional de limitao da funo legislativa entre ns.89 Assim,
podemos atingir, no direito constitucional brasileiro, os mesmos recursos
jurisprudenciais que, nos Estados Unidos, a Corte Suprema construiu, partindo do
due process of law.90
Na mesma poca, mas sem a mesma ateno jurisprudncia norteamericana, que referida brevemente, Francisco Campos sustentou brilhantemente
que o princpio da igualdade tambm vinculava o legislador, sob pena de se tornar,
de outra maneira, princpio suprfluo, ou destitudo de qualquer significao:
89
31
Como quer que seja, deflui naturalmente desse breve histrico que a
explicitao do princpio pela CRFB esteve longe de ser um raio em cu azul,
assistindo inteira razo a Jos Afonso da Silva quando assinala essa circunstncia:
32
construo doutrinria. Agora ele est expresso. Basta doutrina
compreend-lo na evoluo centenria que tanto o enriqueceu. E, sendo
limpidamente expresso, pode-se at reproduzir suas potencialidades em
novos avanos, mormente porque inscrito numa Constituio com tantas
98
novidades que ho de nele repercutir.
essa
presena
anterior
no
direito
constitucional
brasileiro
alude
que
vislumbra
no
dispositivo
constitucional
que
assegura
SILVA, Jos Afonso. Prefcio. In: CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. XX.
99
CASTRO, 2005, p. 406-8 e 423.
100
Ibid., p. 406-8 e 423.
101
E tambm do STJ, como se v, por exemplo, em: MACIEL, Adhemar Ferreira. Devido processo
legal e a Constituio Brasileira de 1988 doutrina e jurisprudncia direito comparado.
Dimenses do direito pblico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 236-240.
33
TUCCI, Rogrio Lauria; TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Constituio de 1988 e processo:
regramentos e garantias constitucionais do processo. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 18.
103
DAVID, 1986, p. 398.
104
Ibid., p. 391-392.
34
devido processo legal implica definir a natureza da norma constitucional que o prev,
estabelecer pontes com as solues que a doutrina e a jurisprudncia construram
sob a gide de Constituies anteriores, bem como encontrar o seu lugar entre as
mltiplas e explcitas garantias - no apenas processuais - inscritas na CRFB. Para
tanto, h de se considerar no s o que se escreveu sobre o princpio, mas tambm
- e sobretudo - como ele vem sendo aplicado em concreto
35
107
36
devido processo legal uma norma, uma vez que inserido em um texto normativo, e
uma norma da mais alta hierarquia dentro do ordenamento jurdico, pois o texto
normativo que a abriga a Constituio - e no parece despropositado repisar que o
principal atributo da Constituio a sua supremacia, entendida como superioridade
hierrquica formal108 em relao s demais normas que compem o ordenamento
jurdico. Dentro do ordenamento jurdico brasileiro, o devido processo legal , pois,
norma constitucional.
Essa constatao, entretanto, um mero ponto de partida para a pretendida
definio do contedo e do sentido da norma do devido processo legal. Sabendo-se
que, como bem destaca Juarez Freitas, interpretao ou sistemtica ou no
interpretao109, cumpre ir alm e indagar, em primeiro lugar, como se d sua
insero sistemtica dentro da CRFB. Tratando-se, como se ver, de uma norma
elencada entre os direitos e garantias fundamentais, tambm tem grande
importncia, em segundo lugar, indagar sobre sua caracterizao como direito ou
como garantia fundamental.
108
Em se adotando, como entre ns, uma Constituio rgida, passvel de modificao unicamente de
acordo com um procedimento legislativo especial, a superioridade hierrquica de uma norma
depende de sua insero no texto constitucional formal, a constituio-documento. Sobre os
conceitos de constituio em sentido material e formal, veja-se CAETANO, Marcelo. Direito
Constitucional. 2. ed. rev. e atualiz. por Flavio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p.
399-401.
109
FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do Direito. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2004,
p. 62-83. Citao da p. 74.
110
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:
Almedina, [1998], p. 1091.
37
111
112
38
LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitao. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004).
[...]
Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia [...].
114
As questes (a) o que se entende por princpios e (b) se o devido processo legal deve ser assim
designado so objeto da subparte 2.2, qual nos reportamos.
Seguindo, pois, a lio clssica de Carlos Maximiliano sobre o processo sistemtico de
interpretao: Cada preceito, portanto, membro de um grande todo; por isso do exame em
conjunto resulta bastante luz para o caso em apreo (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e
aplicao do direito. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1988, p. 128).
39
CANOTILHO, [1998], p. 87. Jos Afonso da Silva vai mais longe, entendendo que se trata de um
conceito novo, que leva em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na
medida em que incorpora um componente revolucionrio de transformao do status quo (SILVA,
2003, p. 123).
116
A que se referem, classicamente, o princpio da separao dos poderes e os direitos fundamentais,
bem como, mais recentemente, os princpios constitucionais da administrao pblica que,
todavia, possuem significaes prprias.
117
Para maiores desenvolvimentos, veja-se SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa e
direitos fundamentais na Constituio Federal de 1988. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004, p. 29-39, 50-52.
118
Ibid., p. 80. A utilizao da dignidade da pessoa humana como critrio de aplicao das normas
jurdicas tem, contudo, as suas limitaes, como demonstra Humberto vila (VILA, Humberto.
Sistema constitucional tributrio: de acordo com a emenda constitucional n. 53, de 19.12.06. 3.
ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 332-333).
40
119
120
STF, Tribunal Pleno, MS 24.268/MG, relator para o acrdo o Min. Gilmar Mendes, DJU de
17.09.2004.
STF, Tribunal Pleno, MS 20.941/DF, relator para o acrdo o Min. Seplveda Pertence, DJU de
31.081992.
41
121
entre
este
os
processos
no-jurisdicionais.
No
processo
STF, Tribunal Pleno, MS 21.564 MC-QO/DF, relator o Min. Antonio Gallotti, DJU de 27.08.1993.
STF, Tribunal Pleno, MS 21.623/DF, relator para o acrdo o Min. Carlos Velloso, DJU de
28.05.1993.
123
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 2.135/DF, relatora para o acrdo a Min. Ellen Gracie, Informativo
STF n 474.
124
STF, Tribunal Pleno, ADI 3.685/DF, relatora a Min. Ellen Gracie, DJU de 10.08.2006.
125
Como lembrado pelo Min. Celso de Mello no despacho que proferiu no MS 26.712 ED-MC/DF, a
possibilidade extraordinria dessa interveno jurisdicional, ainda que no prprio momento de
produo das normas pelo Congresso Nacional deve respeitar necessariamente, no que se
refere extenso do controle judicial, os aspectos discricionrios concernentes s questes
polticas e aos atos interna corporis (RTJ 102/27 RTJ 112/598 - RTJ 112/1023) (Informativo STF
n 479).
122
42
126
43
127
44
STF, Tribunal Pleno, MS 24.785/DF, relator para o acrdo o Min. Joaquim Barbosa, j. em
08.09.2004, DJU de 03.02.2006.
45
adeso do Min. Carlos Velloso, que afirmou que toda vez que um direito subjetivo
possa ser atingido por ato da administrao pblica impe-se a necessidade do
devido processo legal, mas que, no caso, no h direito subjetivo em jogo. Tambm
aderiram divergncia o Min. Carlos Britto, que mencionou tratar-se de uma
expectativa de direito, e os Ministros Ellen Gracie e Nelson Jobim, por fundamentos
diversos. Nenhum dos vencidos (alm do Relator, os Ministros Seplveda Pertence e
Celso de Mello)132 aderiu explicitamente tese do direito incondicionado ao
contraditrio e ampla defesa sustentada pelo Min. Gilmar Mendes.
O debate de fundo que interessa ao presente estudo bem poderia ter sido
travado em termos de caracterizao do devido processo legal procedimental como
um direito (posio do Min. Gilmar Mendes) ou como uma garantia (posio dos
Ministros Cezar Peluso e Carlos Velloso).133 Mas certo que esse julgamento no
representa, como se ver, uma explcita tomada de posio do STF sobre a
instrumentalidade do devido processo legal. Existe, como lembrou o Min. Gilmar
Mendes em seu voto, deciso anterior assegurando o direito de defesa em caso de
nomeao sem concurso pblico (mesmo sabendo que ela nula). Trata-se do
RE 351.489-0/PR, julgado pela 2 Turma e que, na verdade, envolvia candidatos
aprovados e nomeados em concurso de Cmara Municipal, posteriormente anulado,
assegurando o ento Relator - Min. Gilmar Mendes - que no se discutem as
alegadas irregularidades do concurso, mas a possibilidade dos nomeados
procederem sua defesa. Respeitando-se a convico do Relator, no se cuida
exatamente de nomeao sem concurso pblico, mas, pelo contrrio de situao
em que no se pode afastar de plano, salvo melhor juzo, a plausibilidade de ofensa
a direitos dos concursados. Tanto assim que o julgado cita vrios precedentes do
prprio STF, inclusive antigos (p. ex., o RE 100.555, 1 Turma, Relator o Min. Rafael
Mayer, DJ 10.08.84), declarando expressamente que o acrdo recorrido diverge
da jurisprudncia da Corte.
Destes precedentes merece especial considerao, entretanto, um julgado
recente do Tribunal Pleno, onde o prprio Min. Gilmar Mendes foi Relator para o
acrdo, no por acaso citado em primeiro lugar como exemplo da jurisprudncia do
132
Valendo registrar que no consta do arquivo de inteiro teor disponvel no stio do STF a declarao
de voto do Min. Celso de Mello.
133
Na doutrina, GRINOVER, Ada Pellegrini. Novas tendncias do direito processual. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 1990, p. 2, explicita em caracterizar o devido processo legal e
seus consectrios como garantias.
46
47
oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica tambm a possibilidade
de ser ouvido em matria jurdica. preciso, pois, que, nos termos da
Constituio, seja tal possibilidade assegurada quele que goza de situao
jurdica estvel durante vinte anos, e a situao da ora impetrante no
poder (sic) ser considerada como um no-bem, porque h anos estabilizada
e desfrutada como tal. Tem de ser ouvida, porque o fato de no ser ouvida,
sob pretexto de suposta aparncia de fraude, transforma a pessoa humana
em objeto, em se dispondo sobre ela sem lhe dar a oportunidade de ser
ouvida e considerada como sujeito.
48
134
Aspecto que ser aprofundado mais adiante, na parte 3, subparte 3.2 Dimenso procedimental,
contraditrio e ampla defesa.
135
Nesse sentido, anota Carlos Alberto Alvaro de Oliveira que o processo civil moldado por escolhas
de natureza poltica, que buscam estabelecer os meios mais adequados e eficientes para a
realizao dos valores que dominam o meio social, estes sim estruturando a vida jurdica de cada
povo, de cada nao, de cada Estado (OLIVEIRA, Carlos Alberto Alvaro de. Garantia do
contraditrio. In: TUCCI, Jos Rogrio Cruz e (Org.). Garantias constitucionais do processo
civil. 1. ed. 2. tir. So Paulo: RT, 1999, p. 132-150. Citao da p. 132).
49
136
Para exemplificar, o caso das j citadas obras de CASTRO (2005) e LIMA (1999). A observao
no se aplica tambm j citada obra de MARTEL (2005), uma vez que seu tema o devido
processo legal no direito norte-americano.
137
Por exemplo, em MARQUES, 1979, p. 98-107.
138
ENTERRA, Eduardo Garca de. La lengua de los derechos: la formacin del derecho pblico
europeo tras la Revolucin Francesa. Madrid: Alianza, 2001, p. 146, nota 62.
139
Gomes Canotilho sugere processo devido em direito (CANOTILHO, [1998], p. 448).
140
Itlia, CRI, art. 111/1: La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge.
141
Portugal, CRP, art. 20/4: Todos tm direito a que uma causa em que intervenham seja objecto de
deciso em prazo razovel e mediante processo eqitativo.
50
Em sentido contrrio, Carlos Alberto Alvaro de Oliveira, que defende a expresso utilizada pela
CRFB, reportando-se ao seu primeiro emprego no Estatuto de Eduardo III (1354) onde fazia-se
referncia expressa lei: saunz estre mesne en repons par due proces de lei (OLIVEIRA, Carlos
Alberto Alvaro. O processo civil na perspectiva dos direitos fundamentais. Cadernos do
Programa de Ps-Graduao em Direito PPGDir./UFRGS. Porto Alegre, ed. Especial, v. 2, n.
4, p. 119-130, jun. 2004, citao da nota 38, p. 130)
51
CRFB e pelo destaque que essas normas possuem no seu texto. Da a existncia de
uma j considervel bibliografia tratando de princpios constitucionais em geral ou
em particular.143
Repetiu-se entre ns, com algumas dcadas de atraso, o fenmeno que se
verificou na Europa Ocidental, com a edio das novas Constituies da Itlia (1948)
e da Alemanha Ocidental (1949) aps o final da Segunda Grande Guerra: o estudo
dos princpios - inicialmente enquanto princpios gerais de direito -, deixou as ltimas
pginas ou linhas dos tratados sobre interpretao do direito privado e, transformado
em objeto de interesse dos cultores do direito pblico, acabou por se tornar um
captulo fundamental da teoria do direito. O fenmeno original sintetizado por
Norberto Bobbio, no verbete Princpi Generali di Diritto do Novissimo digesto italiano,
onde relacionado ao questionamento do positivismo formalista e ao progressivo
reconhecimento do papel da jurisprudncia no desenvolvimento do direito.144
Em que pese essa defasagem temporal possibilitar aos juristas brasileiros o
exame dos princpios da nova Constituio com auxlio da doutrina europia inclusive portuguesa e espanhola, tributrias das novas Constituies editadas na
dcada de 1970 - no incomum encontrar, dentre as numerosas obras e artigos de
doutrina que abordam o tema ou parte dele, uma certa confuso entre concepes
diferentes sobre a definio e o papel dos princpios e das regras em um
ordenamento jurdico.
Para alm das controvrsias pontuais, que so muitas, possvel conceber
distines fracas e distines fortes entre princpios e regras,145 conforme se
demonstra, esquematicamente, a seguir.
Acolhe uma distino fraca quem elege o grau de abstrao e a generalidade
da norma como critrios para separar princpios e regras: aqueles teriam elevado
grau de abstrao e de generalidade, possibilitando, por isso, um espao
considervel para a subjetividade do aplicador, enquanto estas teriam reduzido grau de
abstrao e de generalidade, limitando, por isso, o espao para a subjetividade do
aplicador. Por sua vez, acolhe uma distino forte quem sustenta que o modo de
143
52
146
147
53
149
148
149
54
a) Grau de abstrao: os princpios so normas com um grau de abstrao
relativamente elevado; de modo diverso, as regras possuem um grau
reduzido de abstrao.
b) Grau de determinabilidade na aplicao do caso concreto: os princpios,
por serem vagos e indeterminados, carecem de mediaes concretizadoras
(do legislador? do juiz?), enquanto as regras so suscetveis de aplicao
directa.
c) Carter de fundamentabilidade no sistema das fontes de direito: os
princpios so normas de natureza ou com um papel fundamental no
ordenamento jurdico devido sua posio hierrquica no sistema das
fontes do direito (ex: princpios constitucionais) ou sua importncia
estruturante dentro do sistema jurdico (ex: princpio do Estado de Direito).
d) Proximidade da idia de direito: os princpios so standards
juridicamente vinculantes que se radicam na idia de justia (DWORKIN)
ou de direito (LARENZ); as regras podem ser normas vinculativas com um
contedo meramente funcional.
e) Natureza normogentica: os princpios so fundamentos de regras, isto ,
so normas que esto na base ou constituem a ratio de regras jurdicas,
150
desempenhando, por isso, uma funo normogentica fundamentante.
forte
entre
princpios
regras,
revelando-se,
pois,
francamente
150
151
55
Em primeiro lugar, os princpios so normas jurdicas de optimizao,
compatveis com vrios graus de concretizao, consoante os
condicionalismos fticos e jurdicos; regras so normas que prescrevem
imperativamente uma exigncia (impem, permitem ou probem) que ou
no cumprida (nos termos de DWORKIN: applicable in all-or-nothing at all
fashion); [em segundo lugar] a convivncia entre princpios conflitual
(ZAGREBELSKY), enquanto que a convivncia entre regras antinmica:
os
princpios
coexistem,
as
regras
antinmicas
excluem-se.
Conseqentemente, [em terceiro lugar] os princpios, ao constiturem
exigncias de optmizao, permitem o balanceamento de valores e
interesses (no obedecem, como as regras, lgica do tudo ou nada)
consoante o seu peso e a ponderao de outros princpios eventualmente
conflituantes; as regras no deixam espao para qualquer outra soluo,
pois se a regra vale (tem validade) deve cumprir-se na exacta medida de
suas prescries, nem mais nem menos. [...] Reala-se tambm que [em
quarto lugar] os princpios suscitam problemas de validade e peso
(importncia, ponderao, valia); as regras colocam apenas questes de
152
validade (se elas no so correctas devem ser alteradas).
56
154
57
atuao dos princpios sobre outras normas do mesmo ordenamento jurdico. Por se
tratarem, conforme salientado, de normas que indicam fins a serem perseguidos, os
princpios conferem sentido e valor a outras normas, particularmente s regras, que
so normas descritivas - e que, sem a contextualizao finalstica que decorre da
considerao dos princpios, podem ser mal-compreendidas e pior aplicadas. A
considerao isolada das regras como fins em si mesmas deu origem a muitas das
distores corriqueiramente imputadas ao positivismo formalista. Fique claro,
todavia, que registrar a incidncia dos princpios sobre outras normas no implica
acolher o famigerado raciocnio princpios valem mais que regras.156
A perspectiva interna comporta, ao menos analiticamente, distino entre
eficcia interna direta e eficcia interna indireta. A eficcia interna direta designa a
incidncia direta do princpio no caso concreto, sem intermediao de outra norma.
Nesse plano, os princpios cumprem funo integrativa, na medida em que
justificam agregar elementos no previstos em subprincpios ou regras157 - ou seja,
se uma providncia necessria158 promoo do fim consagrado por um
determinado princpio no estiver contemplada por outra norma conexa de menor
amplitude, lcito fundament-la no prprio princpio. Por exemplo, se o regramento
de um determinado processo que envolva a possibilidade de restries a direitos de
liberdade ou patrimoniais em sentido amplo no contemplar oportunidade de
manifestao do titular dos direitos, ser caso de oportunizar a manifestao por
incidncia direta do princpio da ampla defesa.159
A eficcia interna indireta designa a incidncia indireta dos princpios, com
intermediao de outra norma. Nesse plano, os princpios cumprem as seguintes
funes: (a) funo definitria prpria dos subprincpios, ou seja, aqueles
princpios que densificam o contedo de um princpio mais amplo - um
sobreprincpio - e consiste exatamente na definio mais especfica e menos
abrangente do comando estabelecido pelo sobreprincpio, como se d, por exemplo,
com os subprincpios da ampla defesa e do contraditrio em relao ao devido
processo legal; (b) funo interpretativa cumprida com referncia s normas de
156
58
59
estado ideal de coisas a ser buscado.161 Assim, o devido processo legal, enquanto
sobreprincpio, enseja o estabelecimento de uma relao dos seus subprincpios da
ampla defesa e do contraditrio com as regras processuais especficas, propiciando
que cada elemento, pela relao que passa a ter com os demais em razo do
sobreprincpio, recebe um significado novo, diverso daquele que teria se fosse
interpretado isoladamente.162
Na perspectiva externa, o foco se desloca da incidncia dos princpios sobre
outras normas jurdicas para a incidncia dos princpios sobre a compreenso da
matria ftica - isto , dos fatos e de sua comprovao. Nada h de estranhar nas
afirmaes de que os fatos tambm so objeto de interpretao e que esta
interpretao se faz luz da norma jurdica pertinente. Alis, essa interpretao s
em teoria pode ser separada da interpretao da norma: na verdade, se interpreta o
fato de acordo com a norma e a norma de acordo com o fato, simultaneamente.163
Em termos de eficcia externa, se pode distinguir eficcia externa objetiva e
eficcia externa subjetiva. A primeira diz respeito seleo dos fatos considerados
relevantes para a soluo do caso concreto (eficcia seletiva) e atribuio de valor
a esses fatos pr-selecionados (eficcia valorativa) - novamente, duas operaes
que somente em tese podem ser separadas, pois a seleo dos fatos j depende do
valor que se atribuir a eles e vice-versa: o intrprete no trabalha com fatos prontos,
mas os constri no curso de seu raciocnio, tomando como parmetro de adequao
o ideal decorrente do princpio.164 Por essa tica, a proteo dos direitos de
liberdade e patrimoniais contra restries arbitrrias ou desarrazoadas, finalidade do
devido processo legal, influencia a seleo e valorao dos fatos sempre que a
restrio a direitos estiver em jogo. A segunda designa a virtualidade dos princpios
funcionarem como direitos subjetivos, proibindo intervenes estatais nos direitos de
liberdade, de uma parte (funo de defesa ou Abwehrfunktion), e determinando
providncias no sentido de proteger esses direitos, de outra (funo protetora ou
161
60
165
61
168
62
A terceira parte deste estudo tem por objeto um dos mais comentados temas
do devido processo legal, a saber, o exame da reproduo, entre ns, da
diferenciao entre procedural due process e substantive due process, estabelecida
ao longo do tempo pela doutrina norte-americana e mencionada pela doutrina
brasileira pr-1988 sob as denominaes devido processo legal substantivo e devido
processo legal procedimental, conforme destacado anteriormente. Cada uma dessas
variantes envolve aspectos particulares e costuma ser tratada parte pela doutrina,
quase como se configurassem normas inteiramente diversas. Por essa razo,
entendemos de destacar o tema para exame em separado, embora, a rigor, no haja
soluo de continuidade: continuaremos a tratar da compreenso do conceito de
devido processo legal.
Esclarea-se que ter optado pela expresso dimenses do devido processo
legal - em vez de formas ou modalidades, por exemplo - reflexo do entendimento
de que a distino em comento no refere aplicao de dois conceitos distintos,
mas a duas aplicaes de um mesmo conceito. O valor por ele resguardado, a
protetividade dos direitos,169 est sempre presente, quer a proteo se mostre em
relao substncia do ato restritivo de direitos, quer em relao ao procedimento
exigvel para a validade do referido ato. Ademais, embora o senso comum distinga
sem muitas dificuldades entre substncia de um ato como o resultado buscado e
procedimento como os passos que levam a esse resultado, a distino entre valores
substanciais e valores procedimentais nem sempre clara - ou mesmo visvel.170
Posto isso, reitere-se que, na matriz norte-americana palmar a distino
entre duas dimenses do devido processo, uma procedimental - que concretiza-se
por meio de garantias processuais oferecidas no ordenamento, visando ordenar o
procedimento, e diminuir ao mximo o risco de intromisses errneas nos bens
tutelados - e outra material ou substantiva - que significa que o Estado no pode, a
despeito de observar a seqncia de etapas em um dado procedimento, privar
169
170
63
desses
dispositivos
se
fundava
explicitamente
no
seu
171
172
64
173
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.063/DF, relator o Min. Celso de Mello, j. em 18.05.1994, DJU de
27.04.2001. No mesmo sentido, STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.407/DF, relator o Min. Celso de
Mello, j. em 07.03.1996, DJU de 24.11.2000, onde, ao indeferir a argio de inconstitucionalidade
do art. 6 da Lei n. 9.100/95, que vedava coligaes partidrias nas eleies municipais de 1996,
averbou-se, entre outros fundamentos, que a proibio legal no se revelava arbitrria ou
irrazovel, estando conforme, pois, clusula do substantive due process of law.
174
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 855/PR, relator o Min. Seplveda Pertence, j. em 01.07.1993, DJU
de 01.10.1993. Conforme o recente Informativo STF n 497, a ao foi julgada procedente no
mrito, tendo a maioria entendido como caracterizada a ofensa competncia privativa da Unio
para legislar sobre energia (CF, art. 22, IV), bem como violao ao princpio da proporcionalidade
(STF, Tribunal Pleno, ADI 855/PR, relator para o acrdo o Min. Gilmar Mendes, j. em
06.03.2008).
175
STF, Tribunal Pleno, ADI 1.040/DF, relatora para o acrdo a Min. Ellen Gracie, j. em 11.11.2004,
DJU de 01.04.2005.
65
identificao
entre
devido
processo
legal
substantivo
exames
de
razoabilidade
e/ou
de
177
STF, Tribunal Pleno, IF n 2.915/SP, relator para o acrdo o Min. Gilmar Mendes, j. em
03.02.2003, DJU de 28.11.2003.
Conforme, alis, posio sustentada em trabalhos doutrinrios anteriores (MENDES, Gilmar
Ferreira. A proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Direitos
fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. 2. ed. So
Paulo: Bastos, 1999, p. 35, e Id. O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal: novas leituras. IOB Direito Administrativo, Contabilidade e Administrao
Pblica, So Paulo, n. 3, p. 23-44, mar. 2000, em especial p. 87). Com menos nfase, esse
entendimento ratificado em obra recente (MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio
Mrtires; BRANCO; Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva,
2007, p. 602-603).
66
na
proporcionalidade.
Por
fim,
Min.
Octvio
Gallotti
processo
legal
substantivo,
razoabilidade,
proporcionalidade,
67
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 3.324/DF, relator o Min. Seplveda Pertence, j. em 16.12.2004, DJU
de 05.08.2005.
179
STF, 2 Turma, RMS 24.232/MG, relator o Min. Joaquim Barbosa, j. em 29.11.2005, DJU de
26.05.2006.
180
CASTRO, 2005, p. 197, nota 3.
181
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma
dogmtica constitucional transformadora. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 215.
68
do
princpio
da
legalidade.184
Entendimento
semelhante,
embora
182
69
A invocao da proporcionalidade , no raramente, um mero recurso a um
tpos, com carter meramente retrico e no sistemtico. Em inmeras
decises, sempre que se queira afastar alguma conduta considerada
abusiva, recorre-se frmula luz do princpio da proporcionalidade ou
187
da razoabilidade, o ato deve ser considerado inconstitucional.
187
SILVA, Lus Virglio Afonso da. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, So Paulo, v.
798, p. 23-50, abr. 2002, p. 31. Grifado no original.
188
VILA, 2007, p. 160.
189
SILVA, op. cit., p. 31-34. O prprio Humberto vila adverte para a necessidade da dogmtica
jurdica ir alm de afirmar, em flagrante tautologia, que a razoabilidade exige que o aplicador seja
razovel (VILA, Humberto. Razoabilidade: definio e aplicao. OSRIO, Fbio Medina;
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Estudos em homenagem a Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2006, p. 430).
190
O exemplo mais citado a Rep. 930/DF (STF, Tribunal Pleno, Rep. 930/DF, relator para o acrdo
Min. Rodrigues Alckmin, j. em 05.05.1976, DJU de 02.09.1977). Nesse conhecido julgamento, foi
declarada inconstitucional, por maioria de votos, a Lei n 4.116/1962, que regulamentava a
profisso de corretor de imveis. E o voto do relator explcito no que tange razoabilidade:
Ainda, no tocante a essas condies de capacidade, no as pode estabelecer o legislador
ordinrio, em seu poder de polcia das profisses, sem atender ao critrio da razoabilidade,
cabendo ao Poder Judicirio apreciar se as restries so adequadas e justificadas pelo interesse
pblico, para julg-las legtimas ou no.
191
Como corretamente observa Lus Roberto Barroso, mesmo sob a vigncia da CRFB, a derivao
do devido processo legal substantivo no a nica possibilidade de integrar a razoabilidade ao
direito constitucional brasileiro (BARROSO, 1990, p. 228).
70
3.1.1 Razoabilidade
193
194
71
195
LAFER, Celso. A reconstruo dos Direitos Humanos. So Paulo: Schwarcz, 1988, p. 74.
Sequer na linguagem ordinria, como anota Jos Roberto Pimenta Oliveira (OLIVEIRA, 2006,
p. 118). E na linguagem jurdica, com mais razo: A razoabilidade, indiscutivelmente, um plus
em face da racionalidade (Ibid., p. 180).
197
LAFER, op. cit., p. 74-76. OLIVEIRA, op. cit., p. 120-124.
198
COELHO, Luiz Fernando. Direito Constitucional e Filosofia da Constituio. Curitiba: Juru,
2007, p. 168-170. Essa passagem descreve aspectos do pensamento de Luis Recasns Siches, a
quem se deve a lgica do razovel ou logos de lo razonable que prope, em apertadssima
sntese, uma ontologia do direito fundada numa viso do homem como ser definido pelo livrearbtrio (RECASNS SICHES, Luis. Experiencia jurdica, naturaleza de la cosa y Lgica
razonable. Mxico: UNAM, 1971, p. 523-528). Embora no haja como, no mbito desse estudo,
aprofundar o tema, o registro se faz necessrio. Veja-se, a propsito, o resumo de OLIVEIRA,
2006, 125-130.
196
72
Mesmo que essa primeira distino seja relevante, ainda necessrio refinla, para que possamos ir alm de utilizar a razoabilidade maneira de um topos
sem estrutura nem fundamento normativo,199 que, a rigor, pouco colabora para a
compreenso e controle da argumentao jurdica. De fato, o qualificativo razovel
pode ser aplicado a muitos raciocnios, e muito diferentes, pelo que necessrio
chegar a um acordo sobre o que se deve entender por razoabilidade - e, mais
importante, sobre o uso do que se entender por razoabilidade. Trata-se, por bvio,
de conferir um sentido objetivo mnimo para o conceito e de explicitar as condies
para que seja utilizado, de modo a evitar que sua invocao possa servir como um
cmodo libi para o subjetivismo do intrprete - e, particularmente, do julgador.
Nessa senda, tomemos como hiptese de trabalho a compreenso da
razoabilidade proposta por Humberto vila.200 Partindo da constatao de que a
razoabilidade, no Direito, usada em vrios sentidos, em vrios contextos e com
vrias finalidades, esse autor busca definir sua funo, caracterizando-a como um
tipo especial de norma, que denomina postulado normativo aplicativo - isto , uma
norma imediatamente metdica que institui os critrios de aplicao de outras
normas. Diferentemente dos princpios e das regras, que estabelecem, em relao a
um determinado objeto, respectivamente, o dever de promoo de um determinado
fim e o dever de adoo de uma determinada conduta, os postulados se situam um
nvel acima, orientando a aplicao dessas normas. So, portanto, normas sobre a
aplicao de normas - ou de forma mais sinttica, metanormas.201
Esse aspecto merece ser enfatizado: tomando-se a razoabilidade (e a
proporcionalidade) como metanorma, no sentido acima indicado, ela no tem
aplicao direta matria jurdica controvertida. Ao contrrio, aplica-se apenas
indiretamente, orientando a aplicao das normas que se situam no mesmo nvel do
objeto. Assim, diferentemente do que se l, com alguma freqncia, na
fundamentao de decises judiciais, um determinado ato ou uma determinada
norma no viola a razoabilidade (ou a proporcionalidade), mas a norma que deixou
de ser adequadamente aplicada. Somente por elipse se pode fazer uma afirmao
naquele sentido, pois entre a razoabilidade e o objeto do juzo sempre existiro
199
73
mas
de
ter
restringido
inadequadamente
vale
dizer,
sobre
fundamento
constitucional
da
razoabilidade
(e
da
202
74
3.1.2 Proporcionalidade
205
De forma
203
Nessa acepo, a razoabilidade tem evidente ligao com o conceito aristotlico de eqidade
como uma correo da lei onde esta omissa devido sua generalidade (ARISTTELES. tica
a Nicmacos. Trad. de Mrio da Gama Kury. 4. ed. Braslia: Editora UNB, 2001, p. 109). Eros
Grau vai mais longe, relacionando eqidade aristotlica tanto a razoabilidade como a
proporcionalidade (GRAU, 2005, p. 187-189).
204
VILA, 2007, p. 153-158.
205
Ibid., p. 160-161.
75
em
trs
elementos,
contedos
parciais
ou
206
76
BONAVIDES, 1993, p. 346. Ver tambm p. 347-352. Entre ns, Eros Grau critica a tendncia da
doutrina a tomar a proporcionalidade como um princpio superior que conferiria ao Poder
Judicirio a faculdade de corrigir o legislador, invadindo a competncia deste (GRAU, 2005,
p. 184).
211
VILA, 2007, p. 162.
212
Ibid., p. 164.
77
VILA, 2007, p. 158-160 e 164-165. Esse autor, que tambm diferencia proporcionalidade de justa
proporo, de ponderao de bens e de concordncia prtica, admite como plausvel, todavia,
enquadrar a proibio de excesso e a razoabilidade no exame da proporcionalidade em sentido
estrito.
214
Ibid., p. 165-167.
215
BARROS, 2000, p. 78.
216
Ibid., p. 77.
78
Trata-se, segundo Humberto vila, de um modelo fraco de controle, tambm utilizado pelo
Tribunal Constitucional Federal alemo, que, para preservar as prerrogativas funcionais dos outros
Poderes, realiza um controle de evidncia (Evidenzkontrole) e de justificabilidade
(Vertretbarkeitskontrole) sobre os respectivos atos - e somente anula aqueles cuja inadequao
for considerada evidente e injustificvel (VILA, 2007, p. 167-170).
218
Questo que pressupe a possibilidade constitucional da restrio. Se o Poder Pblico no estiver
autorizado a efetu-la, o problema no de proporcionalidade (BARROS, 2000, p. 79-80).
219
VILA, 2007, p. 170. Suzana de Toledo Barros, citando LERCHE (2000, p. 79), menciona dois
ncleos: o meio mais idneo e a menor restrio possvel.
220
VILA, op. cit., p. 171.
221
BARROS, op. cit., p. 83.
79
80
Postos
esses
marcos
tericos,
estamos
aptos
investigar
mais
81
Criticar a curiosa concepo de igualdade que est na base desse raciocnio no vem ao caso,
mas vale destacar que essa concepo possui mais adeptos do que poderia parecer. Veja-se, por
exemplo, os ataques que o Exame de Ordem, requisito legal (art. 8, IV, da Lei n 8.906/1994)
para a inscrio como advogado que o Min. Sidney Sanches, alis, cita no seu voto - vem
recebendo desde a sua criao, que se baseiam, rigorosamente, nas mesmas premissas: quem j
foi prejudicado por ter feito um mau curso no pode ser prejudicado novamente pelas
conseqncias de ter feito um mau curso [...].
82
razoabilidade
enquanto
congruncia,
quanto
como
um
raciocnio
de
da
evidente
inconsistncia
no
uso
dos
termos
razoabilidade
83
desproporcionais
ou
desarrazoadas.
Da
tornar-se
mais
231
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 223/DF, relator para o acrdo o Min. Seplveda Pertence, j. em
05.04.1990, DJU de 29.06.1990.
232
VILA, 2007, p. 132-133.
84
85
congruncia e da proibio de excesso para ser tida como vlida. Soluo bastante
inspirada, que foi seguida pelos Ministros Sidney Sanches, Octvio Gallotti, Aldir
Passarinho, Clio Borja e Moreira Alves.
Este ltimo menciona no seu voto a evoluo da doutrina americana na
direo de permitir, com base no due process of law, a declarao da
inconstitucionalidade de leis que se apresentem de tal forma aberrantes da razo
que possam ferir, indiretamente, direitos constitucionais, situao que no estaria
presente na espcie: parece difcil sustentar-se que vedao de medida liminar
quanto a relaes jurdicas decorrentes de plano econmico de emergncia [...] seja
to aberrante da razo que se afigure desarrazoada, diante da existncia da srie
de restries concesso de liminar j existentes na legislao - ou seja, a norma
impugnada razovel. Alm disso, o princpio da proteo judiciria no atingido
na sua essncia, pois o que vedado excluir da apreciao233 do Poder
Judicirio, o que no se daria na espcie - isto , no incide a proibio de excesso.
E, por fim, a concesso da suspenso cautelar ainda no seria conveniente, pois
ameaaria a viabilidade de um plano econmico de emergncia, de interesse pblico
manifesto - ponderao j presente nos votos dos Ministros Sidney Sanches,
Octvio Gallotti e Aldir Passarinho: todos ratificam a possibilidade da lei estabelecer
restries tutela cautelar e do especial nfase ao risco para o interesse pblico
que decorreria da concesso da liminar requerida.
Note-se que, embora no fosse impossvel tratar da questo - seguramente,
uma das mais delicadas que o STF enfrentou na sua histria - em termos de
proporcionalidade, os exames inerentes a este postulado normativo ficariam
bastante prejudicados pelas sublinhadas generalidade e impreciso da norma
questionada, de um lado, e pela quase que completa inviabilidade de se avaliar a
adequao e a proporcionalidade em sentido estrito do meio eleito pelo Legislador,
de outro. Da os raciocnios utilizados se prenderem razoabilidade enquanto
equivalncia e proibio de excesso, critrios que melhor se prestam ao manejo de
situaes em que, pelas circunstncias, o fim alvitrado no se apresenta
empiricamente controlvel.
233
Grifado no original.
86
relao
meio/fim
ser
avaliada.
Tratava-se
de
argio
de
234
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.158/AM, relator o Min. Celso de Mello, j. em 19.12.1994, DJU de
26.05.1995.
235
Grifado no original.
236
VILA, 2007, p. 155.
237
Que, diga-se de passagem, conforme o stio do STF, at 29.01.2008 no tinha sido tomada...
87
exemplo,
ademais,
do
carter
objetivo
do
juzo
de
238
239
240
241
Pea que, alis, mais do que sinttica, lacnica, como se v em: <http://www.stf.gov.br/portal/
peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=1158&processo=1158>.
Cuja redao, poca, era a seguinte: Os proventos da aposentadoria sero revistos, na mesma
proporo e na mesma data, sempre que se modificar a remunerao dos servidores em atividade,
sendo tambm estendidos aos inativos quaisquer benefcios ou vantagens posteriormente concedidos
aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformao ou reclassificao do
cargo ou funo em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
mesma crtica sujeita-se o acrdo proferido no julgamento da ADI 2.019/MS (STF, Tribunal
Pleno, ADI 2.019/MS, relator o Min. Ilmar Galvo, j. em 02.08.2001, DJU de 21.06.2002), que
declarou inconstitucional Lei do Mato Grosso do Sul que estipulava penso mensal para crianas
geradas a partir de estupro, por contrariedade ao art. 5., LIV, da CRFB, por se entender que o
diploma questionado, ao erigir em pressuposto de benefcio assistencial no o estado de
necessidade dos beneficirios, mas sim as circunstncias em que foram eles gerados, contraria o
princpio da razoabilidade, consagrado no mencionado dispositivo constitucional.
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.407/DF, relator o Min. Carlos Velloso, j. em 21.08.2003, DJU de
26.09.2003.
88
lugar,
determinadas
situaes
obrigam
que
razoabilidade
ou
242
89
processo legal procedimental - tarefa que, convm reiterar, assume entre ns contornos
bem diversos do que assumiria na perspectiva do direito norte-americano, tendo em
vista as peculiaridades de um direito da famlia romano-germnica e, em especial, as
mltiplas garantias fundamentais explicitadas na CRFB. Da no nos afigurar arrojado
trabalhar com a hiptese, que vai na contramo do que prega parte considervel da
doutrina brasileira, de que a dimenso procedimental do devido processo legal - embora
no encerrando inescondvel redundncia243 - no tem o mesmo protagonismo que
reconhecido, na origem, ao procedural due process.
90
247
Art. 102 Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendolhe: [...] III - julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia,
quando a deciso recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituio.
248
STF, 2 Turma, AI-AgR 287.731/DF, relator o Min. Celso de Mello, j. em 3.2.2002.
249
STF, 2 Turma, RE-AgR 289.014/SP, relator o Min. Maurcio Corra, j. em 30.10.2001.
250
STF, 1 Turma, RE 268.319/PR, relator o Min. Ilmar Galvo, j. em 13.6.2000.
251
STF, 2 Turma, AI-AgR 571.374/ES, relator o Min. Celso de Mello, j. em 4.4.2006.
252
STF, 2 Turma, RE 158.655/PA, relator o Min. Marco Aurlio, j. em 20.08.1996. No mesmo sentido,
entre outros, STF, 2 Turma, RE 247.262/BA, relator o Min. Marco Aurlio, j. em 13.02.2001. Como nota
Simone Schreiber, esse entendimento de que o desrespeito a regras processuais configura, quando
muito, ofensa indireta Constituio, faz com que a jurisprudncia do STF sobre o aspecto
procedimental do devido processo legal, firmada aps a CRFB, refira-se preponderantemente
matria criminal e administrativa (SCHREIBER, Simone. A norma do devido processo legal em seu
aspecto procedimental e sua aplicao pelo Supremo Tribunal Federal. Jus Navigandi, Teresina, ano
9, n. 815, 26 set. 2005, nota 7, p. 11. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/
texto.asp?id=7334>. Acesso em: 14 jan. 2007).
253
Talvez por isso, as decises mais recentes tm evitado esse tipo de considerao. Veja-se, por
exemplo, STF, 2 Turma, AI-AgR 607.146/AM, relator o Min. Eros Grau, j. em 28.11.2006: As
alegaes de desrespeito aos postulados da legalidade, do devido processo legal, da motivao dos
atos decisrios, do contraditrio, dos limites da coisa julgada e da prestao jurisdicional, se
dependentes de reexame prvio de normas inferiores, podem configurar, quando muito, situaes de
ofensa meramente reflexa ao texto da Constituio, ou STF, 1 Turma, RE-AgR 444.811/MG, relator o
Min. Carlos Britto, j. em 21.02.2006: Alegada ofensa s garantias constitucionais do devido processo
legal, do contraditrio e da ampla defesa. As ofensas Carta de Outubro, se existentes, dar-se-iam de
modo reflexo ou indireto, o que no autoriza a abertura da via extraordinria.
91
254
92
O conhecido doutrinador lusitano coloca essa distino como resultando de concepes contrapostas
de devido processo: a exigncia de que a privao de direitos seja feita segundo um processo
especificado em lei derivaria de uma concepo processual (process oriented theory), enquanto a
exigncia de que esse processo seja materialmente informado por princpios de justia proviria de uma
concepo substantiva (value oriented theory). Conforme CANOTILHO, [1998], p. 450.
261
STF, 2 Turma, RE 158.655/PA, relator o Min. Marco Aurlio, j. em 20.08.1996. certo que a
questo poderia ter sido resolvida da mesma forma com base no dever de motivao das decises
judiciais, constante do art. 93, IX, da CRFB. Mas a compreenso desse dever enriquecida pela
viso de conjunto e sentido de finalidade propiciada pela noo de devido processo legal,
conforme se sustenta mais adiante.
262
VILA, 2007, p. 98.
93
VILA, 2007, p. 97, fala, aqui, de eficcia direta do princpio, oferecendo o seguinte exemplo: se
no h regra expressa que oportunize a defesa ou a abertura de prazo para manifestao da parte
no processo mas elas so necessrias -, elas devero ser garantidas com base direta no
princpio do devido processo legal.
264
STF, 2 Turma, RE 413.327/BA, relator o Min. Joaquim Barbosa, j. em 14.12.2004.
265
STF, MS 26.358-MC/DF, relator o Min. Celso de Mello, deciso proferida em 27.02.2007.
94
Na verdade, este um daqueles casos nos quais o princpio exerce uma funo
bloqueadora prvia funo integrativa, na medida em que os processos
administrativos de controle de contas (ou processos de fiscalizao266) so
eminentemente documentais (art. 163 do Regimento Interno do TCU, para ficar no caso
concreto) e no comportam, estruturalmente, a dilao probatria pretendida pela parte
e deferida pelo Relator. 267
266
267
Como sugere MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto pblica. So Paulo: RT, 2003, p. 336350.
, pois, um bom exemplo de eficcia interna do princpio do devido processo legal, mas, a nosso
juzo, uma m deciso: sempre restaria parte, em se entendendo prejudicada pelo julgamento
administrativo, o inobstaculizvel acesso ao Poder Judicirio (art. 5, XXXV, CRFB) alis,
expressamente ressalvado na Lei Orgnica do TCU (Lei n 8.443/1992, art. 6).
95
268
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.753/DF, relator o Min. Seplveda Pertence, j. em 16.04.1998.
STF, Tribunal Pleno, Rcl 417/RR, relator o Min. Carlos Velloso, j. em 11.03.1993.
270
STF, 2 Turma, relator o Min. Celso de Mello, RE 251.445/GO, j. em 21.06.2000.
271
A mesma observao se aplica em relao aos julgados do STJ destacados em MATTOS, 2003,
p. 269.
272
Art. 72, 16: Aos acusados se assegurar na lei a mais plena defesa, com todos os recursos e
meios essenciais a ela, desde a nota de culpa, entregue em 24 horas ao preso e assinada pela
autoridade competente com os nomes do acusador e das testemunhas.
273
Art. 122, 11: exceo do flagrante delito, a priso no poder efetuar-se seno depois de
pronncia do indiciado, salvo os casos determinados em lei e mediante ordem escrita da
autoridade competente. Ningum poder ser conservado em priso sem culpa formada, seno
pela autoridade competente, em virtude de lei e na forma por ela regulada; a instruo criminal
ser contraditria, asseguradas antes e depois da formao da culpa as necessrias garantias de
defesa.
269
96
Existe hoje uma certa unanimidade na doutrina e na jurisprudncia
nacionais considerando as garantias do contraditrio e da ampla defesa,
ambos explicitados no art. 5, inciso LV da Constituio Federal, como
274
instrumentos realizadores do devido processo legal.
No bojo desse tratamento conjunto, por sua vez, sobressaem outras duas
decorrncias: a primeira consiste em atribuir um destaque desmedido clusula do
devido processo legal, apresentando o contraditrio, a ampla defesa e todas as
demais garantias constitucionais do processo como dedues ou detalhamentos
que, a rigor, nem precisariam de previso explcita - pensamento que, embora
aparea na sua verso mais radical em Nelson Nery Junior,275 possui muitos outros
simpatizantes, como por exemplo, Paulo Fernando Silveira, que assevera que a
ampla defesa faz parte do conceito do devido processo legal276; a segunda, mais
sutil, revela-se na influncia das garantias processuais penais na construo
conceitual da clusula, que aplicada e explicada, por vezes, sem muita
considerao s peculiaridades das esferas cvel e administrativa. Uma passagem
do voto do Min. Celso de Mello, no recm-citado MS 26.358-MC/DF, ilustra bem
todas essas decorrncias:
LIMA, 1999, p. 265. O mesmo parecem pensar VILA, 2008, p. 112, e SCHREIBER, 2007, p. 4.
NERY JUNIOR, 2002, p. 32.
276
SILVEIRA, 2001, p. 327.
275
97
277
STF, Tribunal Pleno, MS 24.691/DF, relator o Min. Carlos Velloso, j. em 24.11.2004, DJU de
04.02.2005.
278
Cite-se, entre outros: STF, Tribunal Pleno, MS 24.728/RJ, relator o Min. Gilmar Mendes, j. em
03.08.2005, DJU de 09.09.2005; STF, Tribunal Pleno, MS 25.440/DF, relator o Min. Carlos
Velloso, j. em 15.12.2005, DJU de 28.04.2006 e STF, Tribunal Pleno, MS 25.409/DF, relator o Min.
Seplveda Pertence, j. em 15.03.2007, DJU de 18.05.2007.
279
Aprovada na Sesso Plenria de 30.05.2007 e publicada no DJU e no DOU de 06.06.2007. certo
que a Smula determina a observncia do contraditrio e da ampla defesa pelos Tribunais de
Contas, resultando a exceo do entendimento de que o ato concesso de aposentadoria ou
penso ato complexo, que s se torna definitivo aps a apreciao da legalidade pelo Tribunal
de Contas. Veja-se crtica a esse entendimento em MAFFINI, Rafael da Cas. Atos administrativos
sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e a decadncia da prerrogativa anulatria da
administrao pblica. Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, v. 10, p. 143-163,
jul./set. 2005.
98
Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o
contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao
ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada
a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria,
reforma e penso.
280
STF, Tribunal Pleno, MS 23.550/DF, relator para o acrdo o Min. Seplveda Pertence, j. em
04.04.2001, DJU de 31.10.2001.
99
281
282
Como bem assinala o Min. Carlos Britto, em artigo de doutrina os processos instaurados pelos
Tribunais de Contas tm a sua prpria ontologia. So processos de contas, e no processos
parlamentares, nem judiciais, nem administrativos. [...] as Instituies de Contas no julgam da
prpria atividade externa corporis (que assim procede so os rgos administrativos), mas da
atividade de outros rgos, outros agentes pblicos, outras pessoas, enfim. Sua atuao
conseqncia de uma precedente atuao (a administrativa) e no um proceder originrio. E seu
operar institucional no propriamente um tirar competncias da lei para agir, mas ver se quem
tirou competncias da lei para agir estava autorizado a faz-lo e em que medida (BRITTO, Carlos
Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. Interesse Pblico, So Paulo, n. 13, p.
177-187, 2002. Citao da p. 186).
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1055/DF, relator o Min. Sidney Sanches, j. em 16.06.1994, DJU de
13.06.1997.
100
A deciso foi tomada por maioria, mas, com exceo do Min. Francisco
Rezek, que deferia o pedido de liminar em menor extenso, todos os demais votos
foram no sentido de deferi-lo em maior extenso, o que est longe de ser
surpreendente: as normas processuais estabelecidas pela Lei questionada ilustram
com perfeio o argumento de que um processo pode ser legal - isto , previsto em
lei - e no ser devido - ou seja, no proteger adequadamente os direitos de liberdade
e propriedade. E isso se d, principalmente, atravs da restrio ao contraditrio e
ampla defesa, que s se estabelece se comprovado o depsito da importncia
pretendida pelo Fisco: sem isso, priso e revelia - com decretao compulsria,
ofendendo o princpio da proteo judiciria e, ainda, a independncia do Poder
Judicirio e de seus membros, consectria do princpio fundamental da separao
dos poderes.
No mbito desse estudo, duas observaes se impem sobre o precedente
em anlise. A primeira delas que se trata de um bom exemplo de funo
bloqueadora do princpio do devido processo legal - ou, em se desejando maior
preciso, do devido processo legal atravs das garantias do contraditrio e da ampla
defesa. Veja-se que, no caso, o bloqueio das normas legais incompatveis com a
noo de processo protetivo de direitos esgota a incidncia do princpio, sem dar
lugar criao de normas adequadas por meio de uma subseqente funo
integrativa. A segunda observao diz respeito proximidade entre as dimenses
substancial e procedimental do princpio: quando se trata de deciso proferida em
101
283
Bem observa Simone Schreiber: Em verdade, apesar de identificar campos distintos de atuao
nas dimenses substantiva e procedimental, a norma do devido processo legal sempre traz
subjacente a idia de refrear interferncias injustas, arbitrrias, ou desarrazoadas nos bens
tutelados (SCHREIBER, 2007, p. 1)
284
Il 7 gennaio 2000 entrata in vigore a legge constituzionale 23 novembre 1999, n. 2 intitolata
inserimento dei princpi del giusto processo nellart. 111 della costituzione (TROCKER, Nicol. Il
nuovo articolo 111 della costituzione e il giusto processo in matria civile: profili generali. Rivista
Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, Milano, anno LV, n. 2, p. 381-410, Giug. 2001. Citao
da p. 381).
285
Ibid., p. 410.
286
Nesse sentido, antes da alterao constitucional, COMOGLIO, Luigi Paolo. Valori etici e ideologie
del giusto processo (modelli a confronto). Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile,
Milano, anno LII, n. 3, p. 887-938, Sett. 1998, especialmente p. 938.
102
287
288
289
103
jurdico brasileiro, apresenta determinado perfil que lhe prprio - e que diferente do
due process of law norte-americano.
Essa diferena de perfis decorre das diferentes caractersticas de cada
ordenamento, s quais j fizemos referncia.290 Entre ns, a definio constitucional,
como subprincpios, de elementos do devido processo legal limita significativamente o
espao deixado para a interpretao jurisprudencial, mesmo que proveniente do STF. O
due process of law estabeleceu-se no direito constitucional brasileiro desacompanhado
de sua famosa indeterminao: aqui, no h jurisprudncia que possa, por exemplo,
dizer que h devido processo legal sem contraditrio e ampla defesa. Da a tendncia
de invocar em conjunto essas garantias. Alm disso, nossa afinidade com leis e
garantias processuais expressas colocam o devido processo legal no fim e no no
comeo da anlise da legitimidade de um ato estatal que interfira com direitos
subjetivos: primeiro se confere sua legalidade, depois sua compatibilidade com as
garantias constitucionais especficas, e s aps superadas essas etapas se convoca o
devido processo legal.
Sobre a funo definitria dos subprincpios do contraditrio e da ampla defesa,
importante contribuio foi aportada pelo Min. Gilmar Mendes, no voto que proferiu no
MS 25.787/DF291. Tratava-se de ao impetrada por empresa area contra deciso do
Presidente da Repblica que, em processo administrativo, indeferiu recurso hierrquico
e, por conseqncia, manteve deciso que declarou a caducidade da concesso
outorgada para a prestao de servio de transporte areo. A impetrante alegava
violao aos princpios da ampla defesa e do contraditrio, pois no teria sido
comunicada da instaurao do processo administrativo, nem de qualquer ato nele
praticado. Ao votar pela denegao da segurana, o Relator entendeu que tinham sido
asseguradas ao impetrante, no caso em exame, todas as garantias da ampla defesa e
do contraditrio, a saber, informao sobre os atos produzidos no processo,
manifestao sobre seu contedo e considerao de seus argumentos pela autoridade
administrativa.
Salientou ainda que o contraditrio e a ampla defesa no se limitam a assegurar,
no processo judicial como no administrativo, simples direito de manifestao, mas uma
pretenso tutela jurdica, na qual estariam contidos os seguintes direitos da parte:
290
291
104
1) direito de informao (Recht auf Information), que obriga o rgo julgador
a informar parte contrria dos atos praticados no processo e sobre os
elementos dele constantes;
2) direito de manifestao (Recht auf usserung), que assegura ao
defendente a possibilidade de manifestar-se oralmente ou por escrito sobre
os elementos fticos e jurdicos constantes do processo;
3) direito de ver seus argumentos considerados (Recht auf
Bercksichtigung), que exige do julgador capacidade, apreenso e iseno
de nimo (Aufnahmefhigkeit und Aufnahmebereitschaft) para contemplar
as razes apresentadas (Cf. PIEROTH; SCHLINK. Grundrechte -Staatsrecht
II. Heidelberg, 1988, p. 281; BATTIS; GUSY. Einfhrung in das Staatsrecht.
Heidelberg, 1991, p. 363-364; Ver, tambm, DRIG/ASSMANN. In:
MAUNZ-DRIG. Grundgesetz-Kommentar. Art. 103, vol. IV, n 85-99).
Sobre o direito de ver os seus argumentos contemplados pelo rgo
julgador (Recht auf Bercksichtigung), que corresponde, obviamente, ao
dever do juiz ou da Administrao de a eles conferir ateno
(Beachtenspflicht), pode-se afirmar que ele envolve no s o dever de tomar
conhecimento (Kenntnisnahmepflicht), como tambm o de considerar, sria
e detidamente, as razes apresentadas (Erwgungspflicht) (Cf.
DRIG/ASSMANN. In: MAUNZ-DRIG. Grundgesetz-Kommentar. Art. 103,
vol. IV, n 97).
da obrigao de considerar as razes apresentadas que deriva o dever de
fundamentar as decises (Deciso da Corte Constitucional BVerfGE 11,
218 (218); Cf. DRIG/ASSMANN. In: MAUNZ-DRIG. Grundgesetz292
Kommentar. Art. 103, vol. IV, n 97).
293
Idntica passagem pode ser encontrada no voto que o Ministro proferiu no MS 24.268/MG, ao qual
j fizemos referncia, e, com mnimas alteraes de formatao, em obra de doutrina na qual
figura como um dos autores (MENDES, COELHO e BRANCO, 2007, p. 524-525).
Com menos destaque, o voto traz um interessante argumento adicional, no sentido da
instrumentalidade do contraditrio e da ampla defesa. Segundo o Relator, preciso ponderar se a
eventual restaurao do processo administrativo, com a conseqente repetio de todos os atos
supostamente eivados de nulidade, como alega a impetrante, teria o condo de produzir uma
deciso de contedo material diverso do que foi adotado, pois lhe pareceu que a eventual
concesso da ordem, nos termos em que requerida, produziria apenas uma intil repetio de atos
que culminariam, em qualquer hiptese, na mesma deciso, qual seja, a destituio da impetrante
do status de concessionria do servio de transporte areo. Tambm os votos do Min. Joaquim
Barbosa e do Min. Seplveda Pertence, sem acolher esse argumento, fazem referncia falta de
prejuzo decorrente de irregularidades na instaurao do processo administrativo, uma vez que
no prejudicaram a defesa da impetrante.
105
ratificada pela doutrina alem colacionada no voto, do dever do julgador - que, mais
uma vez, corresponde a um direito da parte - de fundamentar a deciso, objeto de
previso constitucional expressa no que tange ao Poder Judicirio (art. 93, IX e X,
da CRFB), mas que tambm se estende Administrao, como consectrio da
ampla defesa.294
Conforme ressaltado quando tratamos da eficcia dos princpios, uma
abordagem analtica do tema envolve uma perspectiva interna - que foca a atuao
dos princpios sobre outras normas do mesmo ordenamento jurdico - e uma
perspectiva externa - onde o exame se desloca para a incidncia dos princpios
sobre a compreenso da matria ftica. Na segunda, os fatos relevantes para o
desate do caso concreto so objeto de interpretao, que se faz luz da norma
jurdica pertinente. Um bom exemplo dessa eficcia externa, no que tange
aplicao do princpio do devido processo legal, pode ser encontrada no acrdo do
STF que decidiu o AI 529.733/RS295.
As circunstncias da causa so peculiares: em ao ordinria que transitou
nos Juizados Especiais Federais, foi lanada sentena que, a par de julgar
procedente em parte o pedido, consignou expressamente que as partes poderiam
recorrer no prazo comum de 10 dias, mediante a simples expresso apelo.
Intimada, uma das partes, o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, lanou nos
autos a expresso apelo - e a Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do
Rio Grande do Sul no conheceu do recurso, por entender incabvel procedimento
recursal consistente na simples aposio da expresso apelo aos autos. Negou
provimento, tambm, aos embargos de declarao manejados pelo INSS visando
reabertura do prazo recursal. Seguiu-se recurso extraordinrio, invocando afronta
aos princpios constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa, e agravo
de instrumento contra a deciso que lhe negou trnsito, por ausncia de
prequestionamento.
Ento, como assinalado pelo Relator, Min. Gilmar Mendes, a questo central
a ser resolvida pelo STF era saber se a mera anotao da expresso apelo seria
suficiente para materializar o recurso - isto , que valor se deveria conferir a este
fato: se aquele previsto na sentena, de manifestao recursal vlida, ou se aquele
294
295
106
107
297
STJ, Corte Especial, EREsp 503.761/DF, relator o Min. Felix Fischer, j. em 21.09.2005, DJU de
14.11.2005. No se encontrou deciso do STF sobre o tema, o que era previsvel em face da
discusso se dar em torno de dispositivo especfico do CPC.
298
Nesse sentido, entre outros, STJ, 1 Turma, REsp 390.561/PR, relator o Min. Humberto Gomes de
Barros, j. em 18.06.2002, DJU de 26.08.2002, e STJ, 2 Turma, REsp 557.103/MG, relator o Min.
Franciulli Neto, j. em 01.04.2004, DJU de 09.08.2004.
299
STJ, 2 Turma, REsp 390.561/PR, relatora a Min. Eliana Calmon, j. em 21.06.2005, DJU de
12.09.2005. Curiosamente, a deciso foi pelo improvimento do recurso, pois no est autorizada
pelo CPC que se considerem as informaes eletrnicas para efeito de intimao.
300
No HC 87927/SP, o Min. Marco Aurlio votou vencido pela concesso da ordem, argumentando
que conferia veracidade ao que lanado no stio do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
o que implicava reconhecer a intempestividade do recurso especial apresentado pelo Ministrio
Pblico (STF, 1 Turma, HC 87927/SP, relatora a Min. Carmen Lcia, j. em 10.10.2006, DJU de
02.02.2007).
301
J que, a julgar pelo decidido no AgRg no AgRg no REsp 957633/RS - que entendeu inaplicvel a
contagem do prazo recursal na forma prevista no seu art. 4, 4 -, ainda no foi resolvida (STJ,
2 Turma, AgRg no AgRg no REsp 957633/RS, relatora a Min. Eliana Calmon, j. em 12.02.2008,
DJU de 21.02.2008).
108
Uma premissa bastante elementar sobre processo deve ser recordada desde
logo: o processo, em sentido amplo, um meio de realizao do direito. Quando
uma sociedade cria uma ordem jurdica, atravs dela define o que direito - no
sentido do que se entende por justo e correto. Essa definio enraza-se em uma
determinada viso de mundo e nos valores que a ela se associam, em uma
determinada cultura e histria, em uma determinada concepo de bem comum.
Partindo dessas premissas, as normas jurdicas so criadas para o bem da
comunidade e no seu interesse. Dentro de uma perspectiva democrtica, alis, so
criadas pela prpria comunidade, que atravs delas persegue aqueles fins que
deliberou serem os seus. Nesse sentido, que o mais tradicional, Carlos Ari
Sundfeld assevera que o valor do processo o de realizar concretamente decises
j tomada pela lei j que norma abstrata e no atinge os indivduos
concretamente. Sem o processo, h o risco de as decises concretas no
realizarem o que abstratamente a lei previu. Ento, o processo o meio tcnico de
realizao da legalidade.302
Porm, na medida em que essas normas vinculam os membros da
comunidade, elas tambm vo definir como eles sero tratados quando incidirem em
comportamentos normatizados juridicamente. Ento, enquanto meio - no o nico,
por certo - de realizao do direito, o processo, em suas diferentes manifestaes,
diz tanto com o atingimento de fins, quanto com o tratamento que deve ser
dispensado s pessoas envolvidas. Basta pensar na legislao sobre infraes de
trnsito, que tanto procura dissuadir comportamentos perigosos por parte dos
condutores de veculos, quanto dispor sobre o tratamento a ser dispensado aos
infratores - no contemplando, por exemplo, a execuo sumria daqueles que
reincidirem em infraes consideradas graves. H, portanto, duas perspectivas
diferentes de compreenso do processo: como forma de realizar os fins comunitrios
contemplados na ordem jurdica e como tratamento adequado dos membros da
302
SUNDFELD, Carlos Ari. Processo administrativo: um dilogo necessrio entre Estado e cidado.
A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, n. 23, p. 39-51,
jan./mar. 2006. Citaes da p. 45.
109
304
, no sentido
de processo apto a produzir uma deciso justa, que de interesse geral. Assim, um
enfoque completo e harmonioso do devido processo legal no deve se limitar ao
aspecto subjetivo, devendo se estender ao aspecto objetivo.305
Posto isso, interessa chamar a ateno para a tendncia de parte da doutrina
brasileira ps-1988 de, partindo da indiscutvel aplicabilidade do devido processo
legal ao processo administrativo, advogar que a este, quando envolver conflito de
interesses, so aplicveis exigncias procedimentais equivalentes quelas do
processo
jurisdicional,
desconsiderando
as
peculiaridades
do
processo
110
salientando que no sistema jurdico brasileiro, o controle judicial vai muito mais
longe do que nos outros sistemas jurdicos, inclusive no dos Estados Unidos da
Amrica.307 Jos Afonso da Silva, se referindo ao inciso XXXV do art. 5 da CRFB,
o denomina princpio da proteo judiciria e registra o alargamento do seu
alcance - que, de um lado, generaliza a possibilidade de ao preventiva leso de
direito, e, de outro, no mais se restringe literalmente a direitos individuais.308 Do
dispositivo em vigor ele retira no apenas o direito de ao, mas tambm o de
defesa, bem como o direito a um devido processo, na linha de Jos Frederico
Marques, embora registre a explicitao dessas garantias processuais nos incisos
LIV e LV do mesmo artigo.309
Portanto, como quer que se designe a norma constitucional que tem seu
ncleo no inciso XXXV do art. 5 da CRFB - e princpio da inafastabilidade do
controle jurisdicional nos parece ser a denominao mais expressiva -, certo que,
por mais que se queira transpor o modelo processual judicial em sua inteireza para a
atividade administrativa, foroso que se tome em considerao a possibilidade
praticamente inexorvel de controle judicial - e, portanto, de novo processo dos atos administrativos que afetem direitos - tomados, aqui, na sua acepo mais
ampla. Vigora no Brasil, a partir da Constituio de 1891, o sistema de jurisdio
uma,310 sistema este que s veio a ser reforado com o advento da CRFB.311
Ento, a se tomar a srio uma interpretao sistemtica da CRFB, com a
necessria compatibilizao entre o processo administrativo e o processo judicial,
sob o aspecto objetivo, de duas uma: ou a utilizao do modelo processual judicial
307
111
SUNDFELD, Carlos Ari. A defesa nas sanes administrativas. Revista Forense, Rio de Janeiro,
v. 298, p. 99-106, abr./mai./jun. 1987. Citao da p. 106.
313
GRINOVER, Ada Pellegrini. Princpios processuais e princpios de Direito Administrativo no quadro
das garantias constitucionais. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 387, p. 3-22, set./out. 2006.
Citao da p. 4. Registre-se, entretanto, que a Lei 9.784/1999 garante, no mbito da
Administrao Pblica Federal, o direito interposio de recursos, nos processos de que
possam resultar sanes e nas situaes que de litgio. Mas a se trata de exigncia legal, no de
interpretao da CRFB.
314
STF, Tribunal Pleno, RHC 79.785/RJ, relator o Min. Seplveda Pertence, j. em 29.03.2000, DJU de
23.05.2003. Na doutrina, ver o bem fundamentado ensaio de Oreste Nestor de Souza Laspro, que
nega fundamento constitucional ao duplo grau de jurisdio (LASPRO, Oreste Nestor de Souza.
Garantia do duplo grau de jurisdio. In: TUCCI, Jos Rogrio Cruz e (Org.). Garantias
constitucionais do processo civil. 2. tir. So Paulo: RT, 1999, p. 190-206).
112
de primeiro grau e que esse reexame seja confiado rgo diverso do que
a proferiu e de hierarquia superior na ordem judiciria. 2. Com esse sentido
prprio - sem concesses que o desnaturem - no possvel, sob as
sucessivas Constituies da Repblica, erigir o duplo grau em princpio e
garantia constitucional, tantas so as previses, na prpria Lei
Fundamental, do julgamento de nica instncia ordinria, j na rea cvel,
j, particularmente, na rea penal [...].
ADI-MC
1.049-DF315,
rejeitando
por
ampla
maioria
argio
de
administrativo
ao
depsito
do
quantum
discutido,
atualizado
316
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.049-DF, relator para o acrdo o Min. Nri da Silveira, j. em
18.05.1995, DJU de 25.08.1995.
STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.094-DF, relator para o acrdo o Min. Nri da Silveira, j. em
21.09.1995, DJU de 20.04.2001.
113
317
STF, Tribunal Pleno, RE 210.246/GO, relator para o acrdo o Min. Nelson Jobim, j. em
12.11.1997, DJU de 17.03.2000.
114
os Min. Moreira Alves, Celso de Mello e Sidney Sanches, os dois ltimos sem
declarao de voto.
Do nosso ponto de vista, este ltimo argumento especialmente relevante,
por contemplar a especificidade do sistema constitucional brasileiro: por mais que se
estenda o processo administrativo, sempre haver a possibilidade de uma
reproduo da contenda entre particulares e a administrao perante o Poder
Judicirio318. Desconsiderar o princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional
enseja potencializar a extenso temporal do litgio, o que contraria o direito de todos
os envolvidos razovel durao do processo319 e o dever da administrao de agir
com eficincia, ambos decorrentes de normas constitucionais expressas (art. 5,
LXXVIII, e art. 37). Da se entender que a compreenso do devido processo legal no
mbito do processo administrativo brasileiro deva levar em conta, dentre outras
peculiaridades, esta em especial.
Tais consideraes no perdem sua validade em face da recente mudana de
posio do STF sobre a matria, firmada no julgamento dos Recursos
Extraordinrios 388.359/PE, 389.383/SP e 390.513/SP.320 Com a composio
bastante modificada em relao quela que forjou o precedente anteriormente
comentado, o Tribunal Pleno acolheu por ampla maioria a tese de que a exigncia
de depsito prvio como condio de admissibilidade de recurso administrativo321
inconstitucional. Vale registrar que, reiterao dos argumentos anteriormente
vencidos do Relator e do Min. Celso de Mello - de que a exigncia de depsito
estabelecia bice ao direito de defesa e desatendia o devido processo legal - foram
318
Nesse sentido, escreve Jess Torres Pereira Junior que tampouco o administrado estar
impedido, no sistema de jurisdio nica mantido pela CF/88, de deduzir suas razes divergentes
da Administrao desde logo no foro judicial, desistindo de sustent-las no processo
administrativo, uma vez que a estratgia de defesa tambm direito do administrado, ou melhor,
uma faculdade decorrente do direito defesa (PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. O direito
defesa na Constituio de 1988: o processo administrativo e os acusados em geral. Rio de
Janeiro: Renovar, 1991, p. 70).
319
Que, alis, pode tambm ser considerada uma garantia relacionada noo de devido processo,
como se viu no julgamento, pelo STF, do MS 26.358-MC/DF. Nesse exato sentido, Jos Rogrio
Cruz e Tucci, em escrito anterior EC 45/2004, j sustentava a existncia de um direito ao
processo sem dilaes indevidas, como corolrio do devido processo legal (TUCCI, Jos Rogrio
Cruz e. Garantia do processo sem dilaes indevidas. In: ______ (Org.). Garantias
constitucionais do processo civil. 2. tir. So Paulo: RT, 1999, p. 260).
320
STF, Tribunal Pleno, RE n 388.359/PE, 389.383/SP e 390.513/SP, relator o Min. Marco Aurlio, j.
em 28.03.2007, DJU de 22.06.2007.
321
Prevista, no caso discutido no RE n 388.359, no 2 do art. 33 do Decreto n 70.235/1972, com a
redao dada pelo art. 32 da Lei n 10.522, de 19 de julho de 2002, originria da Medida
Provisria n 1.863-51/1999 e reedies, e nos demais, pelos 1 e 2 do artigo 126 da Lei n
8.213/1991, com a redao dada pelo artigo 10 da Lei n 9.639, de 25 de maio de 1998, originria
da Medida Provisria n 1.608-14/1998.
115
322
116
CONCLUSO
117
118
devido
processo
legal,
enquanto
sobreprincpio,
enseja
119
processo
legal
associam
noes
de
razoabilidade
ou
de
120
(Enforderlichkeit)
proporcionalidade
em
sentido
estrito
121
122
da
administrao
de
agir
com
eficincia,
decorrentes
de
normas
123
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