Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
administrativa.
J. Cretella Jnior
Professor Titular de Direito Administrativo
da Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo.
1. O problema. 2. Ilcito administrativo e ilcito penal. 3. Traos do julgamento administrativo. 4. Traos do julgamento penal. 5. Comunicabilidade de instncias. 6. A sentena penal
absolutria. 7. Repercusso da sentena penal absolutria. 8.
No-repercusso da sentena penal absolutria. 9. Doutrina estrangeira. 10. Doutrina brasileira. 11. Jurisprudncia ptria.
12. Reintegrao. 13. Readmisso. 14. Concluses.
1. O problema.
Inmeras vezes o funcionrio pblico submetido a dois
julgamentos, o administrativo, processado perante agentes indicados pela prpria Administrao, o Judicirio, que se desenrola diante do magistrado do Poder Judicirio, no juzo
penal. As decises das duas esferas p o d e m coincidir, m a s pode
ocorrer a hiptese inversa, ou seja, que haja "absolvio n o
juzo administrativo e condenao no juzo penal", ou que
haja "absorvio no juzo penal e condenao no juzo administrativo"
Tal diversidade de julgamentos conclusivos possvel,
porque a configurao do ilcito administrativo, que permite
a condenao, na esfera do Poder Executivo, diferente da
configurao do ilcito penal, que possibilita a condenao, na
esfera do Poder Judicirio.
A existncia dos dois tipos de ilcitos, de ndoles diversas, possibilita igualmente a dupla condenao a adminis-
136
137
No campo do direito, o ilcito ala-se altura de categoria jurdica e, c o m o entidade categorial, revestida de unidade ntica, diversificada e m penaJ, civil, administrativa, apenas
para efeitos de integrao, neste ou naquele ramo, evidenciando-se a diferena quantitativa ou de grau, no a diferena
qualitativa ou de substncia. Desse m o d o , o ilcito administrativo caminha e m plano menos elevado do que o ilcito penal, u m minus, e m relao a este, separando-os o matiz de
oportunidade e de convenincia, avaliado pelo critrio axiolgico, possvel na esfera discricionria do administrador e do
magistrado, contingente ao tempo e s reas geogrficas.
O ilcito sempre u m fato no permitido, proibido pela
lei, concretizando-se ora no delito civil fato ilcito, danoso,
cometido c o m inteno de prejudicar, ora no delito penal
ato h u m a n o , anti-jurdico, doloso ou culposo, sancionado por
u m a pena ora no delito administrativo, ao ou omisso do
agente pblico, que causa perturbao aos servios pblicos,
ou atenta contra a hierarquia. Tanto so diversos os ilcitos,
penal e administrativo, que j se decidiu: "existe substancial
diferena entre a pena criminal e a pena administrativa, podendo esta perdurar quando anulada aquela" (STF, e m R D A
75/171)
3. Traos do julgamento administrativo.
O julgamento administrativo desenrola-se no mbito da
Administrao. Q u a n d o esse julgamento referente apura-
138
139
140
141
que, e m certo momento, o D A S P se inclinou pela tese da necessidade do prvio pronunciamento do Poder Judicirio para
aplicao da pena administrativa, visto que entre as infraes
que p o d e m dar motivo pena de demisso a b e m do servio
pblico se inclui a infrao criminal, o crime (Exposio de
Motivos do D A S P n. 882, de 23 de maro de 1943)
Realmente, se o juzo administrativo decide uma coisa
e o juzo penal decide outra, e m matria de crime, tal disparidade de solues concorre para desacreditar u m dos julgadores.
Por isso, melhor seria que, tratando-se de crime, o juzo
administrativo sobrestasse seu pronunciamento, aguardando
a deciso do Poder Judicirio.
Nos vrios Estatutos dos Funcionrios, quer da Unio,
Estados ou Municpios, a referncia a crimes contra a Administrao clara. Capitulam-se depois, especificamente, inmeras figuras definidas tambm, no Cdigo Penal, c o m o crimes.
Ora, os dispositivos estatutrios, quando falam em crime,
no definem os atos infringentes da lei penal e, por isso, s
esfera judiciria competente que cabe definir o delito, j que
os crimes no so punidos pela Administrao pelo fato de
constiturem crimes, mas por estarem definidos de maneira autnoma no Estatuto (RDA 51/190)
Em que casos se impe a comunicabilidade de instncias?
E m que hipteses a deciso administrativa verdadeira sentena administrativa adquire foros de res judicata, de intangibilidade, a ponto de ser irreformvel pelo Poder Judicirio?
6. A sentena penal absolutria.
Na sentena penal absolutria, a parte dispositiva mencionar a causa da deciso, desde que reconhea a presena ou
ausncia de elementos, suficientes para tal pronunciamento.
O Cdigo de Processo Penal Brasileiro, e m seu artigo
142
143
E m qualquer dos casos apontados, tendo ficado reconhecida a inexistncia do fato, suporte indispensvel para a configurao do crime, ilustra-se a primeira hiptese enumerada no
Cdigo de Processo Penal: "estar provada a inexistncia do
fato".
Admitamos, n u m outro caso, que funcionrio bibliotecrio seja acusado de ter-se apropriado dos livros confiados sua
guarda. Colegas acusam-no do fato. E m conseqncia, demitido do cargo, depois da instaurao do processo administrativo.
N e n h u m livro, entretanto, encontrado c o m o funcionrio. N o se conseguiu provar, e m m o m e n t o algum, que o agente se apropriou dos livros.
N o m u n d o dos fatos, pode m e s m o ter ocorrido o desaparecimento dos livros, mas o fato do apiesamento, pelo funcionrio, no foi provado, n e m direta, n e m indiretamente.
Hiptese anloga pode ser aventada para o carteiro, acusado de desvio de registrados c o m valores, confiados sua guarda. N o entanto, n e n h u m a reclamao por parte do pblico;
n e n h u m valor encontrado e m poder do carteiro. As acusaes
constantes do inqurito administrativo, vagas e imprecisas, levadas depois para o juiz criminal ilustram a segunda hiptese
enumerada no Cdigo de Processo Penal: "no haver prova da
existncia do fato".
Figuremos, agora, o caso de porteiro de repartio pblica, acusado de ter aberto a porta, possibilitando que terceiros
entrassem no prdio e furtassem valores do Estado, ou de particulares, mas sob a guarda de agentes do poder pblico.
Realmente, a porta fora aberta, mas no existe prova da
abertura pelo porteiro. O u , ento, a porta fora aberta para que
outro funcionrio entrasse e, ento, nesse meio tempo, outros
entraram.
144
145
146
147
possibilidade de ampla defesa, o ato administrativo demissrio subsiste, indestrutvel, a despeito da absolvio no juzo
criminal.
Logo, no h repercusso da sentena penal absolutria
fundada e m infrao penal no configurada e e m ineficincia
de prova. Ocorre a incomunicabilidade de instncia, erigindose a deciso administrativa e m "res judicata"
9- Doutrina estrangeira.
Os autores estrangeiros tm dedicado a maior ateno ao
tema da comunicabilidade de instncias.
acentua que "o julgamento penal no
subordina a autoridade investida do poder disciplinar, a no
ser na medida e m que afirma a existncia ou a inexistncia material do fato incriminado, mas u m a absolvio pode significar
apenas que os fatos apurados no renem os elementos de u m
delito, podendo, entretanto, configurar u m a falta disciplinar"
(Trait lmentaire de droit administratif, 6.a ed., 1952, pg.
352)
MARCEL WALINE
" A regra non bis in idem, e m virtude da qual u m indivduo no pode ser processado e punido duas vezes pelo m e s m o
fato, encontra plena aplicao e m matria penal e e m matria
disciplinar, cada u m a considerada separadamente, mas no vigora nas relaes da represso disciplinar e da represso penal,
pela simples razo de que no h idem necessrio para a aplicao da regra. A represso disciplinar diferente da represso penal. Logo, o processo penal no impede a possibilidade
do processo disciplinar e vice-versa; o fato de haver o funcionrio sido condenado penalmente no impede aplicao de
u m a sano disciplinar. Dois casos, a respeito, devem ser considerados: a) o juiz penal absolve o funcionrio porque os
fatos a ele atribudos, materialmente estabelecidos, no caem
sob a qualificao de u m delito penal. O processo disciplinar
possvel, mas a verificao dos fatos, feita pelo juiz penal, vincula o rgo disciplinar. Resta decidir se esses fatos so ou no
148
de molde a acarretar a sano disciplinar; b) o juiz penal absolve porque os fatos atribudos ao funcionrio no so materialmente apurados. Processo administrativo disciplinar, fundado sobre os m e s m o s fatos, no mais possvel. A autoridade
da coisa julgada se ope a isso. Para processar necessrio encontrar fatos novos atribuveis ao funcionrio ( D U E Z Paul e
D E B E Y R E G u y , Trait de droit administratif, 1952, pg. 688).
"Pelo fato de a infrao disciplinar ter caracteres prprios
que a tornam diferente da infrao; penal, decorre disso a independncia recproca das duas represses, a disciplinar e a
penal. assim que a represso disciplinar pode intervir simultaneamente c o m a penal, porque o fato pode ter, ao m e s m o
tempo, a qualidade de infrao disciplinar e de infrao penal,
justificando a coexistncia das duas represses. Por outro lado,
a represso disciplinar pode intervir depois do arquivamento
ou da absolvio no juzo penal, porque u m fato pode no ser
infrao penal e constituir, entretanto, infrao disciplinar"
( B O N N A R D Roger, Prcis de droit administratif, 1935, pg.
396)
"Se a represso disciplinar , sem dvida alguma, uma
represso, ela no se confunde nunca c o m a represso penal.
Esta diz respeito no importa a q u e m (porque abrange, naturalmente, os funcionrios, mas no somente estes), intervm
nos fatos qualificados de infraes, que no so vinculados ao
exerccio de u m a funo e comporta sanes que atingem o delinqente, no e m sua funo, mas e m sua vida, liberdade ou
propriedade. A diferena de natureza entre as duas represses
tem por efeito a independncia entre ambas, independncia
que fica b e m clara quando se observa que numerosas condutas
p o d e m constituir infraes disciplinares sem serem infraes
penais e inversamente. Assim, quando u m funcionrio processado, por u m s e m e s m o fato, na esfera penal e na esfera administrativa, a deciso de u m a das duas instncias no vincula
a outra, mas o alcance desta afirmao deve ser demarcado.
A deciso da autoridade administrativa, em hiptese alguma,
149
150
TROZZIELLO
pg. 264)
Sistematizando o tema, A L E S S I O aponta os princpios que
regem a comunicabilidade e a incomunicabilidade de instncias. "l. influncia do processo administrativo sobre o penal.
a) A comunicao de punio disciplinar no exclui nunca a
responsabilidade penal, quando tal ocorre. N e m pode haver
influncia alguma sobre o juzo penal, no que se refere ao acertamento do fato. b) A absolvio administrativa no exime
de responsabilidade penal, n e m quando se est diante da excluso do elemento objetivo da falta. O processo administrativo no tem carter jurisdicional e, pois, as decises c o m que
ele se encerra no podem, e m caso algum, adquirir fora de
coisa julgada, n e m a favor e n e m contra o empregado. 2. Influncia do juzo penal sobre o disciplinar, a) D e v e ser imediatamente suspenso do cargo e dos vencimentos o funcionrio
contra o qual se expediu mandado de priso, b) Q u a n d o o fato
atribudo ao funcionrio tenha dado lugar a denncia autoridade judiciria, o processo disciplinar permanecer suspenso, salvo a obrigao de concorrer para a apurao dos fatos e
colheita das provas. N o se instaurar processo administrativo se o juiz penal decidiu c o m sentena que exclui a existncia do fato imputado ou, embora admitindo-o, exclui o
funcionrio da autoria ( A L E S S I O F R A N C E S O O Df, Istituzioni di
diritto amministrativo italiano, 4.a ed., 1949, vol. I, pgs. 578579).
Os tribunais italianos firmaram orientao que assim se
resume: a absolvio do funcionrio, na esfera penal, preclui
a via ao processo administrativo quando a sentena absolutria conclui pela inexistncia do fato ou pela excluso da autoria, ou seja, houve o fato, mas o funcionrio no seu autor.
Qualquer outro tipo de absolvio no impede o exerccio do
poder disciplinar, c o m o ocorre, por exemplo, c o m a absolvio
penal por insuficincia de provas (cf. A L E S S I O Francesco D',
Istituzioni, citada, pg. 579, nota n. 2)
151
152
153
no ter sido, o funcionrio, seu autor. A deciso administrativa, no caso, vinculada existncia de u m pressuposto: a prtica do fato, punvel t a m b m na rbita penal. Cabendo ao Poder Judicirio o controle da legalidade dos atos administrativos (e, no exame da legalidade, se compreende o da existncia desse fato pressuposto, que justifica a punio), quando
o Poder Judicirio tiver de examinar a legalidade do ato impugnado, estar obrigado a respeitar a concluso da justia criminal, que declarou inexistente o fato ou que dele no participou o funcionrio. E no poder acolher a legitimidade do ato
administrativo que chegou a concluso diversa. Portanto, deve
a administrao atender, nesse caso, concluso do julgado
criminal, por motivo semelhante ao que impe e acolhe a
instncia civil" ( R D A 51/190)
"Absolvido pela inexistncia de crime, sem qualquer valor resulta a demisso de funcionrio que se apoiou na prtica
do ato delituoso" ( R D A 58/126), porque "no subsiste a demisso de funcionrio acusado de crime do qual foi absolvido,
tendo a respectiva sentena negado o fato que lhe foi atribudo" ( R D A 26/120)
" A absolvio do funcionrio, no processo criminal, no
acarreta, necessariamente, a sua reintegrao. Somente quando
o fato admitido na esfera administrativa for tido c o m o inexistente, no processo judicial, que o decidido atinge a soluo administrativa" ( R D A 26/125)
A nossa mais moderna jurisprudncia m a n t m a m e s m a
colocao, decidindo que a sentena penai absoiutria infiui
sobre a deciso administrativa, anulando-a e permitindo a reintegrao do funcionrio, quando o juzo criminal declara: a)
a I N E X I S T N C I A D O F A T O "negada a existncia do fato, no juzo criminal, no subsiste a pena administrativa" (STF,
e m R D A 94/86): "somente a deciso, na esfera criminal, sobre
a negativa do fato imputado, geraria ao funcionrio pblico,
demitido pela denncia da prtica de peculato, o direito de
pleitear o seu reingresso no funcionalismo, voltando para o lu-
154
155
car u m a condenao criminal, mas ser suficiente para fundamentar u m a pena administrativa" (RDA 37/514)
12. Reintegrao.
Pela demisso o funcionrio desligado do cargo que
ocupava. N o mais pertence aos quadros. pessoa estranha
ao funcionalismo. Perde todo e qualquer direito aos vencimentos e vantagens. Rompe-se c o m a demisso o vnculo jurdico que une o funcionrio pblico ao Estado.
Por isso, em razo dos prejuzos econmicos e morais advindos, procura o funcionrio demitido pleitear seu reingresso
ao servio pblico.
A reintegrao uma das formas de reingresso ao funcionalismo, consistindo na voita do funcionrio ao mesmo cargo
que ocupava a do qual fora ilegalmente demitido, com a conseqente reparao integral de todos os danos sofridos em razo
do afastamento.
Reconhecida a ilegalidade do ato de demisso, em deciso administrativa ou judicial, o funcionrio tem o direito subjetivo pblico de regressar ao servio, reocupando o cargo,
restaurados todos os direitos e vantagens de que ficou privado
durante o afastamento (direito ao estipndio, pagando-lhe o
Estado todos os atrasados; direito a frias no gozadas; direito
aos qinqnios; direito licena-prmio; direito aposentadoria, caso tenha completado o tempo de servio durante o
perodo de afastamento)
No caso que estamos analisando, tem inequvoco direito
subjetivo reintegrao o funcionrio pblico que foi demitido, e m virtude de processo administrativo, mas que, posteriormente, foi absolvido no processo penal, tendo concludo a sentena penal absolutria que o fato inexistiu, que houve falta de
prova da existncia do fato, ou que houve o fato, mas outro
seu autor e no o funcionrio incriminado.
156
157
158
159
160