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presupuestarios
Amable Corcuera Torres
PID_00189573
CC-BY-NC-ND PID_00189573
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ndice
Introduccin...............................................................................................
Objetivos.......................................................................................................
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
presupuestaria.....................................................................................
10
12
3.1.
12
3.2.
13
3.3.
15
El principio de especialidad............................................................
17
4.1.
17
4.2.
20
4.3.
22
24
5.1.
24
5.2.
26
El principio de anualidad...............................................................
31
6.1.
31
6.2.
32
6.3.
33
7.2.
36
37
38
Actividades..................................................................................................
43
Ejercicios de autoevaluacin..................................................................
44
Solucionario................................................................................................
46
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Glosario........................................................................................................
48
Bibliografa.................................................................................................
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Introduccin
La finalidad de este mdulo se concreta en el estudio de los principiospresupuestarios. En el mdulo Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales se destacaba la existencia tanto de principios aplicables al gasto sensu
stricto, como otros que tienen como destinatario el instrumento principal a
travs del que se canaliza, el presupuesto. Estos principios, dada su especificidad e importancia de cara a la conformacin del rgimen jurdico de la institucin presupuestaria, merecen, por tanto, un estudio diferenciado de los del
gasto.
Tales principios, recogidos en la CE o en la normativa general presupuestaria, se configuran como un conjunto de reglas que disciplinan la
institucin presupuestaria y afectan a las distintas fases del ciclo presupuestario, esto es, a la elaboracin, aprobacin, ejecucin y control del
presupuesto, tratando de asegurar sobre todo un adecuado proceso de
asignacin y ejecucin de los recursos pblicos.
Su origen puede ser variado, pues encontraremos principios de ndole poltico, contable o econmico, convirtindose en objeto de estudio del jurista
cuando se incorporan a las normas reguladoras fundamentales de la materia
que nos ocupa. Por esta razn es por lo que se examinan antes de que se haga
lo propio con el ciclo presupuestario, al que se dedicarn el resto de los mdulos incluidos en estos materiales.
En funcin de lo anterior, se comenzar poniendo de manifiesto el concepto
y la clasificacin de los principios presupuestarios en general y su proceso de
incorporacin al ordenamiento jurdico.
Posteriormente, se irn desgranando de forma sucesiva los aspectosfundamentales que plantean los principios presupuestarios contemplados en las
normas que disciplinan los ingresos y gastos de los entes pblicos segn el siguiente orden: competencia, unidad, universalidad, no afectacin, especialidad, estabilidad, anualidad y sostenibilidad presupuestaria de las administraciones pblicas.
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Objetivos
Una vez trabajado este mdulo didctico y realizadas las actividades propuestas, el estudiante tiene que estar en condiciones de alcanzar los siguientes objetivos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Comprender el significado de la anualidad en el presupuesto y las respuestas previstas en el ordenamiento cuando no es posible su cumplimiento
o es necesario exceptuarla.
9.
10. Delimitar el principio de sostenibilidad presupuestaria a travs de los instrumentos previstos para su consecucin.
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Los principios presupuestarios son un conjunto de reglas que disciplinan la institucin presupuestaria y afectan a las distintas fases del ciclo
presupuestario, esto es, a la elaboracin, aprobacin, ejecucin y control del presupuesto, tratando de asegurar sobre todo un adecuado pro-
Advertencia
Los principios presupuestarios
no deben confundirse con los
del gasto pblico, aunque todos ellos se hayan incorporado
a normas jurdicas.
Principiospolticos. Estn dirigidos a determinar la competencia en materia presupuestaria y asegurar el cumplimiento y control del presupuesto.
Atendiendo a su clasificacin, procede examinar cules son los principios presupuestarios, cul es su significado y cmo se relacionan entre ellos.
Principios polticos
El principiodecompetencia en materia presupuestaria. De acuerdo con este principio, las competencias presupuestarias se reparten para conseguir un cierto equilibrio
entre los dos poderes del Estado que intervienen en esta materia: el ejecutivo y el
legislativo. Al Parlamento le corresponde la aprobacin y control del presupuesto, y
al Gobierno su elaboracin y ejecucin.
Lectura recomendada
J.SnchezRevenga (2009).
Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
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Principios contables
Principios econmicos
El principiodenivelacinoequilibriopresupuestario. De acuerdo con este principio, los gastos presupuestados deben estar financiados en su totalidad por los ingresos pblicos ordinarios previstos, sin que puedan elaborarse o aprobarse presupuestos con dficit inicial. Este principio tradicional de nivelacin tiene una formulacin
ms avanzada en la actualidad: el que se denomina principiodeestabilidadpresupuestaria, que puede exigir el equilibrio financiero del presupuesto pero tambin el
supervit y, adems, esta exigencia no se restringe a las fases de elaboracin y aprobacin del presupuesto, sino que se extiende tambin a las fases de ejecucin y a la
posterior liquidacin del presupuesto. Asimismo, en la actual situacin econmica
se ha vulnerado este principio que constitua una exigencia para todos los pases integrantes de la Unin Europea.
Cualquiera de los principios mencionados puede adquirir la categoradejurdico-presupuestario, lo que se produce cuando ellos mismos o los postulados
que encarnan se incorporan a las normas jurdicas de un Estado (Constitucin
o leyes generales) reguladoras de la institucin presupuestaria, lo cual significa que los principios jurdico-presupuestarios no son ms que la plasmacin
enelderechopositivodelosprincipiospolticos,contablesyeconmicos
msrelevantes. En nuestro pas la juridificacin de los principios presupuestarios se ha llevado a efecto en la Constitucin y en leyes generales como la
Ley General Presupuestaria, la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la
Ley de Economa Sostenible. En estas normas se recogen:
Aclaracin
Los principios presupuestarios
no juridificados no tienen incidencia en el rgimen jurdico
del presupuesto.
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El principio de especialidad.
El principio de anualidad.
Los principios jurdico-presupuestarios cumplen, adems de su funcin especfica, otra muy relevante, la de actuar como criteriosdecoordinacinenmateriapresupuestariaentrelosdistintosentesterritoriales del Estado, permitiendo que la aplicacin del gasto pblico en los distintos niveles territoriales
Estado, comunidades autnomas y corporaciones locales sea homognea y
reflejando los objetivos que deben alcanzarse por todos los entes pblicos. Por
ello, los principios estn incorporados tambin a la normativa bsica de los
entes pblicos citados (Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las CC. AA. y Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el
que aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).
Ved tambin
Estos principios son los que
van a ser analizados en los
apartados siguientes de este
mdulo.
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(1)
indica que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado y
aprueban sus presupuestos, y que corresponde al Gobierno la elaboracin de
(2)
Art. 133.4 CE
Principio de legalidad
financiera
exigir que las decisiones sobre los gastos pblicos, por su relevancia para los
Las llamadas Leyes de Comisin, pues segn el artculo 75.3 de la CE las cmaras
legislativas no pueden delegar en ninguna de las comisiones permanentes la aprobacin del proyecto de ley de PGE.
Art. 37 y 55 LGP.
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sea de refundir varios textos legales en uno solo. Ninguna de estas posibilidades tiene
sentido ni se adecua a las caractersticas de las leyes de presupuestos.
El decreto-ley, puesto que, entre otros motivos (como el respeto al reparto competencial en materia presupuestaria que impone el artculo 134.1 de la CE, pues se hurtara
la intervencin del Parlamento en la aprobacin del presupuesto), el artculo 86.1
de la CE demanda la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad para que
el Gobierno pueda dictar un decreto-ley, circunstancia que no puede producirse en
materia presupuestaria, puesto que para el supuesto de la no aprobacin de los presupuestos antes del primer da del ejercicio en que deban regir, el artculo 134.4 de la
CE prev la prrroga automtica e indefinida de los del ejercicio anterior. Todo ello
sin perjuicio de que el Gobierno, para garantizar la seguridad jurdica, suele aprobar
un decreto-ley de prrroga del presupuesto cuando esta se produce.
Resulta conveniente aadir, para terminar el anlisis del principio de competencia, que los Presupuestos Generales de las CC. AA. tambin debern aprobarse por ley, en este caso autonmica, pero los Presupuestos Generales de las
CC. LL. no se aprueban por ley, ni estatal ni autonmica, sino por un acuerdo del Pleno de la Corporacin local. En todo caso, por una norma aprobada
por el rgano de mxima representacin de los ciudadanos en el respectivo
mbito territorial.
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Este principio de unidad se refiere a la forma de presentacin del presupuesto y exige que exista un nico documento presupuestario, para
poder conocer con claridad y rapidez toda la informacin que ofrece
sobre la actividad financiera pblica. Por ello, el principio de unidad
se opone a la existencia de presupuestos especiales, anejos y/o extraordinarios, que sustraigan a determinados entes pblicos del bloque de
legalidad presupuestaria.
Ejemplo
Unacomunidadautnomapretendetramitarensuparlamentoregionalpartedel
presupuestoyprorrogarotrapartedelmismo.
Esta actuacin sera inconstitucional por ir en contra, entre otros, del principio de unidad.
No es posible presentar, o pretender aprobar, el presupuesto de forma troceada.
La doctrina tradicional ligaba este principio de unidad con la ideadelapersonalidadjurdica, de forma que el principio de unidad se identificaba con
la idea de un solo presupuesto por cada ente pblico dotado de personalidad
jurdica. En la actualidad, esta interpretacin sera excesivamente formalista,
puesto que, de seguirse, la proliferacin de organismos autnomos y otros en-
(4)
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tes pblicos dotados de personalidad jurdica producida por la descentralizacin funcional, vaciara el principio de unidad y dejara de servir a su finalidad,
cual es facilitar y garantizar el control por parte del legislativo del conjunto de
la actividad financiera pblica.
El fundamento del principio de unidad responde, por lo expuesto, a una mo-
(5)
Ved tambin
distintos entes pblicos dotados de personalidad jurdica. En el terreno jurdico, resulta necesario dar un contenido a las autorizaciones presupuestarias
para realizar gastos pblicos, lo que exige que estn contempladas en un solo
documento. Por otra parte, debe aclararse que la existencia de presupuestos
generales de las comunidades autnomas y de las corporaciones locales no
vulnera este principio de unidad presupuestaria al exigirse dentro de cada ente
Unidad y contenido
subjetivo del presupuesto
con poder financiero, puesto que no impide el control poltico eficaz sobre la
Lectura recomendada
M.A.MartnezLago (2002).
Temas de derecho presupuestario: hacienda pblica, estabilidad y presupuestos. Madrid:
Colex.
(6)
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14
El fundamento de la regla o principio del presupuestobruto consiste en facilitar la efectividad del control parlamentario. Ese control no sera efectivo presentando un presupuesto neto, pues se hurtara al Parlamento el conocimiento de algunos ingresos y gastos, todos aquellos que hubieran sido minorados o
compensados. No obstante, esta regla ha sido criticada por entender que en-
Lectura recomendada
J.J.BayonadePerogordo;
M.T.SolerRoch (1990). Temas de Derecho Presupuestario.
Alicante: Librera Comps.
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(7)
dades del sector pblico estatal con presupuesto limitativo se destinarn a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectacin a fines determinados. Este principio postula, por tanto,
que todos los ingresos pblicos se destinen de manera indistinta y global a
la cobertura de los gastos pblicos, no pudindose otorgar prioridad a una determinada fuente de financiacin para la cobertura preferente de unos gastos
frente a otros.
Lectura recomendada
La aplicacin efectiva de la no afectacin resulta fundamental en cualquier Hacienda pblica moderna, ya que es una condicin indispensable para que el Estado pueda priorizar las necesidades pblicas a satisfa-
C.PalaoTaboada (1987).
Derecho Financiero y Tributario
I (2. ed.). Madrid: Colex.
Si la afectacin rigiera la actividad financiera de los entes pblicos, cada colectividad territorial o sector econmico o social pretendera que los ingresos pblicos que generase se invirtieran en la satisfaccin de sus propias necesidades.
(8)
Afectacin e IRPF
La asignacin en el IRPF a entidades religiosas y/o a fines de
inters social es un caso de ingreso afectado parcial.
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Ejemplo
Unayuntamientoenajenauninmueblequetienelaconsideracindebienpatrimonial.
Segn el artculo 5 del TRLHL, el ingreso obtenido debe utilizarse de forma necesaria para
financiar gastos de inversin.
(9)
Art. 25 TRLHL.
(10)
(11)
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17
4. El principio de especialidad
(12)
Lectura recomendada
P.YebraMartull-Ortega
(1986). El principio de especialidad presupuestaria y el
poder financiero de las Cortes Generales. Revista de Derecho Financiero y Hacienda
Pblica (nm. 182). Madrid.
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Art. 42 LGP.
rios, al establecer que los crditos para gastos se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la que hayan sido autorizados por la
Ley de Presupuestos Generales del Estado o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley13.
La primeraexcepcin consiste en que los crditos presupuestarios destinados a gastos de personal y a los gastos corrientes en bienes y servicios tienen dentro de cada
programa un carcter vinculante a nivel de artculo.
Ejemplo:Crditosvinculantesaniveldeartculo
Crditos destinados a reparaciones, mantenimiento y conservacin (captulo 2; artculo
21).
Ejemplo:Crditosvinculantesaniveldecaptulo
Crditos destinados a inversiones reales (captulo 6), concepto 600 (inversiones en terrenos).
(14)
Art. 43 LGP.
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Como puede deducirse de este precepto, la ley impone para los crditos que se especifican un nivel de limitacin ms estricto, pues la Administracin resulta vinculada
a la finalidad especfica con que aparezcan en cada programa del presupuesto y no
en otra, es decir, respetando escrupulosamente el nivel de desagregacin que les corresponda segn la clasificacin econmica.
Ejemplo:Crditosvinculantesalnivelquecorrespondasegnsuconcretaclasificacineconmica
En la PGE para el 2012 se incluyen, entre otros, los crditos 162.00, Formacin y perfeccionamiento del personal, 162.04, Accin social, 221.09, Labores de la Fbrica
nacional de Moneda y Timbre, o el crdito 26.18.231A.227.11, Para actividades de prevencin, investigacin, persecucin y represin de los delitos relacionados con el trfico
de drogas y dems fines a que se refiere la Ley 17/2003, de 29 de mayo.
Crdito inicial
Crdito ejecutado
800
950 (+150)
200
100 (-100)
400
200 (-200)
100
50 (-50)
100
100
200
200
1.800
1.600
Total
Si bien en el Concepto 120, Retribuciones bsicas, se habra gastado una cantidad superior al crdito inicialmente autorizado, no se habra vulnerado el principio de especialidad, pues la suma total de lo gastado en los dems conceptos pone de manifiesto que en
el nivel de vinculacin artculo se ha gastado una suma (1.600) inferior a la autorizada
(15)
Art. 44 LGP.
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(1.800). Esto significa, en definitiva, que la cuanta del crdito vinculante del artculo
12, Funcionarios, no se ha utilizado en una finalidad distinta a aquella para la que fue
legalmente aprobado.
Art. 46 LGP.
pone una vinculacin para la Administracin respecto al quantum o cantidades de dinero de que se dispone para la realizacin de gasto pblico,
en virtud de la autorizacin conferida por un determinado crdito presupuestario. As, los crditos para gastos son limitativos, prohibindose
adquirir compromisos de gasto y obligaciones por cuanta superior al
importe de los crditos presupuestarios autorizados en los estados de
gastos y declarando nulos de pleno derecho los actos administrativos y
las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta
limitacin16.
(17)
Art. 20 y 21 LGP.
pretacin de este precepto que, no obstante, debe ponerse en relacin con los
que se ocupan del nacimiento y exigibilidad de las obligaciones econmicas
de la Hacienda pblica17.
Un sector doctrinal, partiendo de la distincin entre obligaciones legales
(nacidas ex lege) y obligacionesvoluntarias (nacidas de actos o contratos administrativos), con diferentes argumentaciones llega a la siguiente conclusin
integradora de los tres artculos citados de la LGP: las obligaciones legales nacen siempre vlidamente, exista o no crdito presupuestario para su cobertura
y, en su caso, la carencia de este solo afectara a la exigibilidad de la obligacin
contrada. Por el contrario, respecto a las obligaciones voluntarias, la existencia de crdito presupuestario resulta una condicin de validez de las mismas.
Otrosectordeladoctrina sostiene que el nacimiento de las obligaciones de
la Hacienda pblica es independiente de su exigibilidad.
De este modo, la existencia o no de crdito presupuestario para su cobertura es un requisito que afecta, en todo caso, a la exigibilidad de la
obligacin pero no a su validez.
Esta interpretacin, que es ms favorable a los derechos de los acreedores, puede entenderse refrendada por el Tribunal Constitucional, ya que este ha reconocido la autonoma de la fuente de las obligaciones de la Hacienda pblica
respecto al crdito presupuestario, al afirmar que:
Lectura recomendada
B.SesmaSnchez (1999).
La aparente nulidad de los
gastos contrados sin crdito presupuestario: criterios
para una reinterpretacin
del principio de especialidad
cuantitativa. Civitas Revista
Espaola de Derecho Financiero
(nm. 101). Madrid.
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los crditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado no son fuente alguna de obligaciones; solo constituyen autorizaciones legislativas
para que dentro de unos determinados lmites la Administracin del Estado pueda disponer de los fondos pblicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de
estas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la ley, ya en
los negocios jurdicos o en los actos o hechos que, segn derecho, las generen [...] (Sentencias 63/1986, de 21 de marzo, y 146/1986, de 26 de noviembre).
La segunda es que la falta de crdito presupuestario adecuado y suficiente determina la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos y
disposiciones generales con rango inferior a la ley que incumplan esta limitacin.
(18)
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22
(19)
(20)
Ved tambin
Las imputaciones de gastos a
crdito se analizar en el mdulo Las modificaciones de
los crditos presupuestarios.
(21)
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Y las obligacionesreconocidashastaelfinaldelmesdediciembreseimputanalejerciciopresupuestario, siempre que se refieran a gastos pblicos efectuados durante el ejercicio con cargo a los crditos presupuestarios aprobados,
aunque todava no se hayan pagado.
As pues, la clave para determinar la imputacin temporal de un crdito presupuestario es que una determinada obligacin est reconocida
con cargo a las dotaciones aprobadas para un ejercicio presupuestario,
durante ese mismo ejercicio.
(22)
(23)
preguntarse quocurreconloscrditospresupuestariosquenosehayan
empleadoensutotalidad, es decir, que no se hayan utilizado o no se haya
producido el acto de reconocimiento de la obligacin en el ejercicio presupuestario. En este caso, los crditos para gastos que en el ltimo da del ejercicio presupuestario no estn afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarn anulados de pleno derecho, sin perjuicio de que puedan
incorporarse al ejercicio siguiente23.
Ejemplo
Quocurreconunafacturadeluzcorrespondienteaungastopresupuestadopara
el2012,quenosellegaareconocerlaobligacina31dediciembredeeseao?
El crdito se anula a 31 de diciembre quedando pendiente de aplicacin la factura. Se
podr pagar solicitando en el 2013 la incorporacin del crdito o acudiendo al mecanismo previsto en el artculo 34.3 de la LGP, siempre que la obligacin hubiera llegado a
la fase del compromiso del gasto antes del 31 de diciembre del 2012 y existiera crdito
tanto en el 2012 como en el 2013.
Ved tambin
Se har alusin a este aspecto
en el mdulo Las modificaciones de los crditos presupuestarios.
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24
XIX,
En materia de modificaciones de crditos (crditos extraordinarios, ampliables, generaciones, etc.), la necesidad de que estn especficamente financiadas y, en algunos
casos, que el ingreso que las cubre est recaudado o, por lo menos, exista el compromiso firme de su aportacin. O las limitaciones a transferir crditos extraordinarios,
o suplementados, etc.
(24)
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25
Lectura recomendada
A.NavarroFaure (2003).
Los principios presupuestarios a la luz de la estabilidad
presupuestaria. Civitas Revista Espaola de Derecho Financiero (nm. 119). Madrid.
(25)
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26
vechado el artculo dedicado hasta fechas recientes a la deuda pblica exclusivamente, para dotar de rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria, cuyo contenido se desarrolla en el apartado que sigue.
5.2. Contenido del principio
La reformadelaConstitucin con relacin al principio de estabilidad supone
lo siguiente:
Los lmites de dficit estructural y de volumen de deuda pblica solo podrn superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado
y perjudiquen considerablemente la situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado, apreciadas por la mayora absoluta de
los miembros del Congreso de los Diputados.
Una ley orgnica desarrollar los principios a que se refiere este artculo,
as como la participacin, en los procedimientos respectivos, de los rganos de coordinacin institucional entre las administraciones pblicas en
materia de poltica fiscal y financiera. En todo caso, regular:
La responsabilidad de cada administracin pblica en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
Lectura recomendada
A.JimnezDaz (2012). La
reforma constitucional y la limitacin del dficit pblico.
Madrid: Instituto de Estudios
Fiscales.
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27
Lecturas recomendadas
J.SnchezRevenga (2009).
Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
S.LagoPeas (23 de nov.,
2011). Y a pesar de todo, poco de nuevo. El Pas.
mente en la normativa legal de desarrollo, para salvar, precisamente, las dificultades que, en orden al principio de seguridad jurdica, est ocasionando la
legislacin actual de estabilidad, que no es demasiado clara ni fcil de interpretar, tal y como se va a comprobar a continuacin.
Segn el tratamientolegalvigente26, para el sector administraciones pblicas, se entiende por estabilidad presupuestaria la situacin de equilibrio o de
supervit estructural, computada entrminosdecapacidaddefinanciacin,
de acuerdo con la definicincontenidaenelSistemaeuropeodecuentas
nacionalesyregionales. Por ello, ninguna administracin pblica podr incurrir en dficit estructural, definido como dficit ajustado del ciclo, neto de
medidas excepcionales y temporales. No obstante, con efectos a partir de 1 de
enero del 2020, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios
a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podr alcanzarse en el
conjunto de administraciones pblicas un dficit estructural del 0,4 por ciento
del producto interior bruto nacional expresado en trminos nominales, o el
establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. Para el clculo del dficit estructural se aplicar la metodologa utilizada por la Comisin
Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria.
(26)
Arts. 3, 11 y 15 LOEPSF.
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28
Fueradeesteconceptodeestabilidadpresupuestariacalculadaconforme
(27)
alSistemaeuropeodecuentasnacionalesyregionales se sitan las entidades pblicas empresariales, las sociedades mercantiles y los dems entes pblicos dependientes de la Administracin del Estado, de las comunidades autnomas o de las entidades locales que se financien mayoritariamente con ingresos comerciales (sector pblico empresarial), entendindose para estos sujetos
por estabilidadpresupuestariacomolaposicindeequilibriofinanciero
ensusrespectivosingresosygastos27.
La razn de la eleccin del SEC se debi a su naturaleza de sistemainternacionalyobligatorio para todos los Estados miembros en la elaboracin
Lectura recomendada
J.SnchezRevenga (2009).
Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
29
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de las cuentas nacionales, lo que asegura la homogeneidad en la comparacin de los resultados obtenidos por los distintos pases.
Contabilidad presupuestaria
Contabilidad
nacional
Ajuste
Derechos
reconocidos
Cobros
(ao n)
Cobros
(ao n-1)
Total cobros
Importe
Mayor
dficit
IBI
1500
1400
200
1600
1600
Tasas fiscales
500
200
150
350
350
150
Total
2000
1600
350
1950
1950
150
Menor
dficit
100
Fuente: Manual de clculo del dficit en contabilidad nacional adaptado a las corporaciones locales. Madrid: Intervencin General de la Administracin del Estado.
(28)
Arts. 18 a 26 LOEPSF.
100
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nes de endeudamiento, el informe favorable para la concesin de subvenciones o suscripcin de convenios y los planes econmicos-financieros y de reequilibrio. Por ltimo, las medidas coercitivas pueden consistir en la necesidad
de aprobar acuerdos de no disponibilidad de crditos o depsito con intereses
en el Banco de Espaa, convertible en multa, su ejecucin forzosa, e incluso,
para las entidades locales su disolucin en caso de incumplimiento.
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6. El principio de anualidad
(29)
Ved tambin
Este segundo aspecto ha sido
analizado en el apartado 4.3,
La especialidad temporal de
este mismo mdulo.
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32
Para solventar estos dos problemas se admiten sendasexcepciones en la aplicacin de la anualidad en la aprobacin del presupuesto: la prrrogadelpresupuesto del ejercicio anterior y el reconocimiento de ciertos gastos plurianuales.
6.2. La prrroga presupuestaria
Si la regla de la anualidad en la aprobacin del presupuesto no fuera flexible
se impedira la realizacin de gastos pblicos en el ejercicio presupuestario si
el 1 de enero no estuviera vigente la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para ese ao. Para solventar este problema est prevista la prrrogadelpresupuestodelejercicioanterior, como excepcin a la anualidad en la aprobacin del presupuesto.
En tal sentido, se establece que:
si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer da del
ejercicio econmico correspondiente, se considerarn automticamente prorrogados los
presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobacin de los nuevos.
Art. 134.3 CE.
Ejemplo
Qusolucinjurdicaexistesisecelebraneleccionesgeneralesel20denoviembre
del2012ynoesposiblelaaprobacindelosPGEparael2013?
El artculo 133.4 de la CE prev la prrroga automtica de los presupuestos vigentes en
el 2011.
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Arts. 47 y 48 LGP.
Lectura recomendada
J.PascualGarca (2009). Rgimen jurdico del gasto pblico: presupuestacin, ejecucin
y control. Madrid: Boletn Oficial del Estado.
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Podrn adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los lmites y anualidades
fijados en la regla siguiente.
Los compromisos a que se refiere este artculo se especificarn en los escenarios presupuestarios plurianuales, que regulan los artculos 28 y 29 de la LGP, y debern ser
objeto de contabilizacin separada.
En todo caso, debe advertirse que el mantenimientodelosgastosplurianuales depende siempre de su ratificacinporlasleyesanualesdepresupuestos, sin perjuicio del deber de indemnizar a la otra parte contratante por las
prdidas econmicas o de otra ndole que el incumplimiento del compromiso
del gasto pudiera conllevar.
Normativa reglamentaria de los gastos plurianuales
En desarrollo de este precepto, el artculo 5 de la OrdenEHA/657/2007, de 15 de marzo,
sobre documentacin y tramitacin de expedientes de modificaciones presupuestarias
y de autorizaciones para adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros,
indica lo siguiente:
Para la tramitacin de los expedientes de autorizacin de adquisicin de compromisos
de gastos con cargo a ejercicios futuros en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 47.3
de la Ley General Presupuestaria, se seguirn las siguientes reglas:
Las solicitudes de los centros gestores se remitirn a la oficina presupuestaria del departamento ministerial correspondiente, acompaados de una memoria justificativa
de las necesidades planteadas. En dicha memoria, se indicarn, a efectos de determinar el cmputo de los porcentajes recogidos en el artculo 47.2 de la Ley General
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Presupuestaria, los compromisos ya adquiridos con cargo al crdito a que deban aplicarse los compromisos cuya autorizacin de adquisicin se solicita.
Las oficinas presupuestarias elaborarn un informe en relacin con la propuesta planteada que se remitir por el titular del centro directivo del que depende la oficina
presupuestaria junto con el expediente, a la Direccin General de Presupuestos.
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Lectura recomendada
A.CorcueraTorres (2011).
Gasto pblico y sostenibilidad. En: S. Bello Paredes.
Comentarios a la Ley de Economa Sostenible. Madrid: La
Ley.
(31)
Art. 13 LOEPSF.
La LOEPSF vincula el cumplimiento de este principio a una serie de limitaciones en materia de deuda pblica31:
El volumen de deuda pblica, definida de acuerdo con el Protocolo sobre procedimiento de dficit excesivo, del conjunto de administraciones pblicas no podr superar el 60 por ciento del producto interior bruto nacional expresado en trminos
nominales, o el que se establezca por la normativa europea. Este lmite se distribuir de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en trminos nominales del
producto interior bruto nacional: 44 por ciento para la Administracin central, 13 por
ciento para el conjunto de comunidades autnomas y 3 por ciento para el conjunto
de corporaciones locales. El lmite de deuda pblica de cada una de las comunidades
autnomas no podr superar el 13 por ciento de su producto interior bruto regional.
Los lmites de deuda pblica solo podrn superarse por las circunstancias y en los
trminos previstos en el artculo 11.3 de la ley. En estos casos deber aprobarse un
plan de reequilibrio que permita alcanzar el lmite de deuda teniendo en cuenta la
circunstancia excepcional que origin el incumplimiento.
El Estado y las comunidades autnomas habrn de estar autorizados por ley para
emitir deuda pblica o contraer crdito.
La autorizacin del Estado, o en su caso de las comunidades autnomas, a las corporaciones locales para realizar operaciones de crdito y emisiones de deuda tendr
en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda
pblica.
(32)
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(33)
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38
(34)
tosquepuedenafectaradiversosejercicios, como la clusula prevista constitucionalmente34 que se refiere a los crditos presupuestarios destinados al
pago de intereses y a la amortizacin del principal de la deuda pblica, que
se entendern siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y
no podrn ser objeto de enmienda o modificacin, mientras se ajusten a las
condiciones de la ley de emisin; o como la tcnica de los gastos plurianuales
o compromisos de gasto para ejercicio futuros de los artculos, reservada para
la satisfaccin de las necesidades colectivas que pueden requerir la realizacin
de gastos pblicos que se desarrollen temporalmente a lo largo de varios ejercicios, aunque adaptados a la anualidad presupuestaria.
7.2. Instrumentos para la consecucin de la sostenibilidad
presupuestaria
(35)
35
En la ley
Art. 32 a 34 LES.
1) Para garantizar la sostenibilidad presupuestaria, las administraciones pblicas aplicarn una poltica de racionalizacin y contencin del gasto y se
adecuarn a los principios de estabilidad presupuestaria, transparencia, plurianualidad y eficacia, en los trminos definidos en la normativa de estabilidad
presupuestaria36. La primera herramienta, pues, se vincula a la obligacin de
aplicar polticasderacionalizacinycontencindelgasto y se articula jur-
(36)
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Ello supone que cualquieractuacinnormativaodeaplicacindelasnormas llevadas a cabo por los rganos competentes debern incluir una referenciaexpresa a que cumplenconelprincipiodeestabilidad, y por ende,
con el de sostenibilidadpresupuestaria. Nada dice la ley si esta cautela debe
plasmarse en un informe especfico adjunto a los trabajos legislativos o normativos o a los expedientes administrativos, y tampoco se establece que ser
causa de nulidad de la disposicin o del acto, contrato o convenio la ausencia
de la valoracin requerida; por tanto, podemos considerar esta medida dentro
de las calificadas como normas imperfectas, al carecer de sancin especfica
en caso de incumplimiento.
Por otra parte, todogastohadeserevaluadoatendiendoalosprincipios
37
deeficienciaysimplificacindelosserviciosprestados , incentivando la
productividad del sector pblico, y especialmente, el Estado debe promover
la colaboracin entre las administraciones pblicas para mejorar la eficiencia
en la prestacin de servicios pblicos. Se trata de dos medidas distintas que
tienden a la misma finalidad: el logro del principio de eficiencia, que junto al
de economa estn vigentes con relacin a la actividad financiera de los entes
pblicos desde la promulgacin de nuestro texto constitucional de 1978.
(37)
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Y la actividad ordinaria llevada a cabo por los rganos de control externo, tanto del
Estado (Tribunal de Cuentas), como de las comunidades autnomas, en el ejercicio de
sus competencias. El Tribunal de Cuentas debe remitir un informe anual a las Cortes
Generales, en virtud del artculo 136.2 de la Constitucin, que comprender el anlisis de la cuenta general del Estado y de las dems del sector pblico, extendindose
a la fiscalizacin de la gestin econmica del sector pblico.
Como se ha podido comprobar, tampoco este segundo instrumento que busca la consecucin del principio de sostenibilidad supone ningunanovedad
sobre el rgimen jurdico del presupuesto por vincularse a obligaciones que
los entes pblicos ya deban cumplir por la simple aplicacin de normativa
vigente, derivada de la propia Constitucin o de la legislacin de estabilidad
presupuestaria.
3) La tercera herramienta que segn la LES debe cooperar a conseguir la sostenibilidad presupuestaria se basa en la cooperacindelEstadoconotrasadministracionespblicas, y en concreto, en dos esferas:
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(39)
Art. 34 LES.
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Por ltimo, el Gobiernodebedarcuenta,anualmente,alasCortesGenerales del progreso en la implantacin del Plan de austeridad de la Administracin General del Estado.
Observacin
Este es otro ejemplo de control legislativo externo sobre la actuacin del Gobierno en
materia presupuestaria, junto a otros casos, como la aprobacin por las Cortes Generales
de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de los Presupuestos Generales del Estado,
de los crditos extraordinarios y de los suplementos de crdito, de la cuenta general del
Estado y de los informes del Tribunal de Cuentas.
En conclusin, quiz esta cuarta herramienta sea la de msrelevanciaprctica por su influencia en la elaboracin del presupuesto, aunque tambin es
cierto que la austeridad en el gasto debe ser una virtud consustancial al manejo de fondos pblicos y no solo en situaciones de crisis econmica como
en la actual, sino en todo momento. El plan de austeridad puede ser un buen
instrumento para controlar los gastos superfluos e innecesarios por lo menos
en la teora, mantenindonos a la expectativa en cuanto a las medidas concretas que se deriven de la aprobacin sucesiva de los planes de austeridad,
pues al ser un documento complejo tcnicamente, puede ocasionar resultados
ineficientes, contrarios a los propios objetivos pretendidos por la LES en su
implantacin.
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Actividades
Casosprcticos
1. Un rgano de la Administracin del Estado tiene los siguientes crditos para la ejecucin
de un programa presupuestario:
Captulo. 1 Gastos de personal
17.000
Artculo10.Altoscargos
1.000
1.000
Artculo12.Funcionarios
4.000
1.000
2.000
1.000
Artculo15.Incentivosalrendimiento
3.000
3.000
Artculo16.Cuotas,prestacionesygastossocialesacargodelempleador
9.000
9.000
4.000
5.000
16.000
Artculo20.Arrendamientosycnones
7.000
7.000
Artculo22.Material,suministrosyotros
9.000
6.000
4.000
2.000
3.000
1.000
2.000
8.000
Artculo60.Inversinnuevaeninfraestructura
5.000
4.000
1.000
Artculo61.Inversindereposicin
3.000
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Totalpresupuestado
41.000
900.000
Concepto 610
400.000
Concepto 611
500.000
Artculo62
900.000
Ejercicios de autoevaluacin
1. Los principios presupuestarios
a)solo pueden ser regulados en la Constitucin.
b)pueden ser de naturaleza poltica, econmica o contable.
c)se aplican preferentemente al Estado.
2. El principio de reserva de ley
a)se aplica tanto en la aprobacin como en la ejecucin del presupuesto.
b)produce efectos en la aprobacin del presupuesto.
c)produce efectos en la ejecucin del presupuesto.
3. El principio de universalidad presupuestaria
a)est relacionado con los efectos del presupuesto sobre los gastos pblicos.
b)est relacionado con la estructura del presupuesto.
c)est relacionado con el contenido del presupuesto.
4. El principio de no afectacin
a)se aplica con carcter relativo en las CC. LL.
b)hace imposible de todo punto vincular ingresos y gastos.
c)incumbe al Estado pero no a las CC. AA.
5. Segn la especialidad cualitativa
a)los gastos en inversiones reales vinculan a nivel de concepto.
b)los gastos vinculan, con carcter general, a nivel de subconcepto.
c)los gastos de personal vinculan a nivel de artculo.
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6. Una tasa devengada en diciembre del 2011, liquidada en diciembre del 2012 y recaudada
en enero de 2013 se imputa
a)al presupuesto de 2012.
b)al presupuesto de 2013.
c)al presupuesto de 2011.
7. Una entidad local cumple el principio de estabilidad presupuestaria
a)aprobando un presupuesto equilibrado.
b)elaborando, aprobando, ejecutando y liquidando un presupuesto equilibrado.
c)liquidando un presupuesto equilibrado, aunque lo aprobara con dficit inicial.
8. En la prrroga del presupuesto
a)es necesario publicar una norma especfica que la autorice.
b)no caben sucesivas prrrogas.
c)se prorrogan las modificaciones tributarias.
9. La sostenibilidad presupuestaria
a)se aplica exclusivamente al Estado.
b)se aplica al Estado y, si fuera necesario, supletoriamente a las CC. AA.
c)se aplica a todas las administraciones pblicas.
10. El plan de austeridad de la Administracin General del Estado
a)debe afectar solo a los ingresos a obtener.
b)debe afectar tanto a los ingresos como a los gastos a llevar a cabo.
c)debe afectar preferentemente a los gastos a llevar a cabo.
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Solucionario
Casosprcticos
1. La primera solucin que prev la normativa presupuestaria para cubrir los dficits que
se producen en los distintos conceptos presupuestarios consiste en cubrir las insuficiencias
acudiendo a la denominada bolsa de vinculacin, o lo que es lo mismo, se trata de analizar
cul es la vinculacin jurdica de esos crditos, para poder aplicar el posible sobrante de
alguno de ellos a aquellos otros en lo que se produce la carencia de crdito. En este sentido,
debe recordarse que la consecuencia concreta del nivel de vinculacin previsto en cada caso
es que las cuantas detalladas en los estados de gastos por debajo de dicho nivel solo cumplen
una funcin informativa de la naturaleza del gasto autorizado, de suerte que pueden ser
rebasadas siempre y cuando, sumados todos los gastos realizados, se respete la cuanta total
del nivel de vinculacin previsto legalmente.
De no poderse financiar la carencia de crdito acudiendo a la bolsa de vinculacin, no queda
ms remedio que solicitar una modificacin de crdito, que se analizar en el mdulo Las
modificaciones de los crditos presupuestarios de estos materiales.
Al respecto, los artculos 42 y 43 de la LGP se ocupan de regular el grado de vinculacin de
los crditos, estableciendo lo siguiente:
Regla general: los crditos vinculan a cada programa presupuestario a nivel de concepto.
Reglas especiales:
Los gastos de personal (captulo 1) y los corrientes en bienes y servicios (captulo 2)
vinculan a nivel de artculo.
Las inversiones reales (captulo 6), a nivel de captulo.
Al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificacin econmica, los siguientes crditos: los destinados a atenciones protocolarias y representativas (subconcepto
226.01) y los gastos reservados (subconcepto 226.08); los destinados a arrendamientos de edificios y otras construcciones (subconcepto 202); los declarados ampliables
conforme a lo establecido en el artculo 54 de la LGP; los que establezcan subvenciones nominativas; los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada
ejercicio, y los crditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.
2. En este caso resulta procedente aprobar un gasto plurianual. Segn el art. 47 LGP el nmero
de ejercicios a los que pueden aplicarse los gastos no puede ser superior a 4, con unos lmites
anuales.
El crdito inicial del captulo 6, que es el vinculante, asciende a 1.800.000.
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Sobre esta cifra hay que aplicar los siguientes porcentajes para comprobar que no se superan
los lmites.
El primer ao (2010) no hay ningn lmite.
Ao 2011 = 70% 1.800.000 = 1.260.000
Ao 2012 = 60% 1.800.000 = 1.080.000
Ao 2013 = 50% 1.800.000 = 900.000
Ao 2014 = 50% 1.800.000 = 900.000
Como podemos comprobar, los importes que se pretende imputar a cada ejercicio presupuestario no superan los lmites que acabamos de calcular.
Ao 2010: 240.000. No hay lmite.
Ao 2011: 240.000. Lmite: 1.260.000.
Ao 2012: 300.000. Lmite: 1.080.000.
Ao 2013: 210.000. Lmite: 900.000.
Ao 2014: 210.000. Lmite: 900.000.
Adems, hay que tener en cuenta el segundo prrafo del art. 47.2 LGP, segn el cual: En los
contratos de obra de carcter plurianual, con excepcin de los realizados bajo la modalidad
de abono total del precio, se efectuar una retencin adicional de crdito del 10% del importe
de adjudicacin, en el momento en que esta se realice. Es decir:
Importe de adjudicacin: 1.200.000 euros
Retencin adicional del 10%: 120.000 euros
El importe a imputar en el 2014 es de 210.000 y se le aade la retencin de 120.000.
Por tanto, el importe del ao 2014 asciende a 330.000 euros.
Tal y como seala el art 47: Esta retencin se aplicar al ejercicio en que finalice el plazo
fijado en el contrato para la terminacin de la obra o al siguiente, segn el momento en que
se prevea realizar el pago de la certificacin final.
Ejercicios de autoevaluacin
1.b
2.a
3.c
4.a
5.c
6.a
7.b
8.c
9.c
10.b
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Glosario
anualidad presupuestaria f Regla temporal del presupuesto por la cual el rgano competente debe aprobar cada ao el presupuesto del ejercicio siguiente.
competencia (reserva de ley presupuestaria) f Principio que rige la distribucin de
funciones en el ciclo presupuestario y, segn el cual, la aprobacin del presupuesto est reservada a la ley.
especialidad presupuestaria f Criterio que exige que el gasto aprobado se encuentre
identificado concretamente desde el punto de vista de su finalidad, cuanta y perodo de
ejecucin en el tiempo.
estabilidad presupuestaria f Principio que reclama el equilibrio financiero o el supervit del presupuesto en el ciclo econmico o en la anualidad, no limitndose a las fases de
elaboracin y aprobacin, sino tambin a las de ejecucin y liquidacin del presupuesto.
no afectacin de ingresos a gastos f Regla que postula que todos los ingresos pblicos
se destinen de manera indistinta y global a la cobertura de los gastos pblicos, no pudindose
otorgar prioridad a una determinada fuente de financiacin para la cobertura preferente de
unos gastos frente a otros.
plan de austeridad m Mecanismo para alcanzar la sostenibilidad presupuestaria que consiste en el mantenimiento del equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo econmico, de
acuerdo con los principios de la normativa de estabilidad presupuestaria y la adaptacin de
los programas de gasto de la Administracin General del Estado a los recursos presupuestarios
disponibles a medio y largo plazo.
principios presupuestarios m pl Conjunto de reglas que disciplinan la institucin presupuestaria y afectan a las distintas fases del ciclo presupuestario tratando de asegurar sobre
todo un adecuado proceso de asignacin y ejecucin de los recursos pblicos.
prrroga presupuestaria f Mecanismo previsto para cubrir la contingencia de la no
aprobacin en plazo del presupuesto y que consiste en la extensin del presupuesto aprobado
para un ejercicio ms all de su perodo inicial de vigencia y hasta la aprobacin del nuevo.
unidad del presupuesto f Principio que se refiere a la forma de presentacin del presupuesto y exige que exista un nico documento presupuestario a examinar y aprobar por el
rgano competente.
universalidad presupuestaria f Principio del presupuesto segn el cual todos los ingresos y gastos de un ente pblico deben figurar en l de forma explcita o expresa y evitando
que ingresos determinados se destinen a cubrir gastos concretos.
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Bibliografa
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