Responsabilidade Civil do Estado

O vocbulo responsabilidade utilizado para qualquer situao em que algum deva responder pelas
consequncias dos seus atos. Esse algum, no nosso tema de estudo, o prprio Estado que, por
possuir personalidade jurdica, tambm titular de direitos e obrigaes na ordem civil.
Segundo o art. 186 do Cdigo Civil de 2002, aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia
ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites
impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes (art. 187). Neste caso,
temos o chamado abuso do direito. J o art. 927 do Cdigo reza que aquele que, por ato ilcito (arts. 186
e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
No campo do Direito, verifica-se a existncia de uma trplice responsabilidade: a administrativa, a
penal e a civil, inconfundveis, independentes entre si e, eventualmente, cumulveis.
Em apertada sntese, a responsabilidade administrativa resulta de infrao a normas administrativas; a
responsabilidade penal decorre da prtica de crimes e contravenes tipificados na lei penal; j a
responsabilidade civil decorre de infraes a normas de direito civil, gerando para o infrator a obrigao
de reparar o dano ou de ressarcir o prejuzo causado a outrem.
A reponsabilidade do Estado, como pessoa jurdica, sempre civil. A responsabilidade civil tem como
pressuposto a ocorrncia de um dano (prejuzo). Significa que o sujeito s civilmente responsvel se sua
conduta ou omisso provocar dano ao terceiro, dano que pode ser de ordem material (patrimonial) ou
moral.
A sano aplicvel no caso de responsabilidade civil a indenizao, que o montante pecunirio
necessrio para reparar os prejuzos causados pelo responsvel.
Na maioria das relaes entre particulares, o direito civil reconhece a chamada responsabilidade
contratual. A responsabilidade contratual, como o prprio nome sugere, se funda no descumprimento de
clusulas estabelecidas em contratos prvios firmados entre as partes.
Diversamente, a responsabilidade civil do Estado constitui modalidade extracontratual, por inexistir um
contrato que sustente o dever de reparar. Para caracterizar a responsabilidade civil ou extracontratual do
Estado, basta que haja um dano (patrimonial e/ou moral) causado a terceiro por comportamento omissivo
ou comissivo de agente pblico. A responsabilidade civil impe ao Estado a obrigao de reparar
(indenizar) esse dano.

Aqui, cabe lembrar que o Estado, como pessoa jurdica, um ser intangvel, que somente se faz
presente no mundo jurdico atravs dos seus agentes, pessoas fsicas, cuja conduta a ele imputada. O
Estado, por si s, no pode causar danos a ningum.
Sendo assim, a responsabilidade civil do Estado pressupe a existncia de trs sujeitos: o Estado, o
terceiro lesado e o agente do Estado. Neste cenrio, a Constituio Federal disciplina que o Estado
civilmente responsvel pelos danos que seus agentes causarem a terceiros (CF, art. 37, 6). Ou seja, o
Estado quem dever reparar os prejuzos causados por seus agentes, pagando as respectivas
indenizaes aos terceiros lesados. Isso no impede, contudo, que o Estado, depois de indenizar a vtima,
cobre o ressarcimento correspondente de seus agentes que tenham agido com dolo ou culpa.
Detalhe importante que o surgimento da responsabilidade no requer que o ato do agente pblico
seja ilcito (contrrio a lei): a responsabilidade civil do Estado pode decorrer de atos ou comportamentos
que, embora lcitos, causem danos a terceiros (ou, nas palavras de Di Pietro, causem a pessoas
determinadas nus maior que o imposto aos demais membros da coletividade).
Com base nessas noes preliminares, a Prof Di Pietro apresenta a seguinte definio para
responsabilidade civil do Estado:

Elementos da Resposabilidade
Elementos objetivos, referentes ao fato em si, modificao da realidade, quais sejam: a conduta
comissiva (ao) ou omissiva (omisso); o dano ou prejuzo (material ou moral), causado de forma
injusta; e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano (causar dano);

Elemento subjetivo, relativo inteno do agente de realizar a conduta e causar o dano (ao
voluntria) ou, ao menos, seu descuido quanto ocorrncia do fato, sendo representado tal elemento
pelo dolo (inteno) ou pela culpa (negligncia, imprudncia ou impercia).
Podemos definir conduta como toda ao ou omisso humana (animais no praticam conduta),
consciente e voluntria, voltada a uma finalidade. A ao um comportamento positivo, um fazer. A
omisso, uma absteno de movimento, um no fazer.
J dano o resultado da conduta. Quando ele for injusto e houver o nexo causal, ou seja, quando o
dano for injustificvel e tiver sido gerado pela conduta, teremos a responsabilidade. O nexo de
causalidade, assim, o elo entre a conduta e o dano.

Evoluo Teorias da Responsabilidade

Vejamos as diversas teorias que buscaram, ao longo do tempo, explicar como se daria a atribuio de
responsabilidade extracontratual civil ao Estado pelas condutas danosas de seus agentes. So as teorias
da:
1.
2.
3.
4.
5.

Teoria da irresponsabilidade;
Teorida da responsabilidade subjetiva comum (culpa civil);
Teoria da culpa administrativa;
Teoria do risco administrativo e
Teoria do risco integral.

TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO

A teoria da irresponsabilidade, adotada nos antigos regimes absolutistas europeus, repousava na idia
de que o Estado dispunha de autoridade incontestvel sobre o sdito, exercendo a tutela de seus direitos,
no se admitindo que os indivduos agissem contra a Administrao.
Entendia-se que qualquer responsabilidade atribuda ao Estado significaria coloc-lo no mesmo nvel
que o sdito, em desrespeito a sua soberania. Afinal, naquela poca, o soberano (rei, imperador) era visto
como uma figura divina, que nunca errava (the king can do no wrong) ou ainda o rei no pode fazer mal
(le roi ne peut mal faire).
Essa teoria est inteiramente superada atualmente, pois evidente que o Estado capaz, sim, de
causar danos a terceiros, em determinadas situaes, devendo, por isso, ser responsabilizado.

TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA COMUM OU CULPA CIVIL

Posteriormente, passou-se a admitir a responsabilidade estatal, desde que demonstrada a culpa ou

dolo do agente pblico responsvel pela conduta. Havia, nesse caso, a necessidade de se identificar o
agente que provocou o dano e provar que sua conduta foi dolosa ou culposa. a teoria da
responsabilidade subjetiva comum ou da culpa civil.
Quando essa teoria comeou a ser adotada, havia uma diferenciao entre atos de imprio e atos de
gesto praticados pelo Poder Pblico. Entendia-se que o Estado ora praticava atos de imprio, agindo com
personalidade jurdica de direito pblico, situao em que no podia ser responsabilizado por esses atos
(irresponsabilidade), ora realizava atos de gesto, de carter privado, sem soberania, quando ento
atuava com personalidade jurdica de direito privado. Neste caso, incidia a responsabilidade subjetiva. Era
a teoria da dupla personalidade do Estado. Como no fazia muito sentido a mesma pessoa (Estado)
possuir dupla personalidade, essa dicotomia acabou sendo abandonada, restando apenas a teoria da
responsabilidade subjetiva da Administrao, seja para atos de imprio, seja para atos de gesto.
No mbito da Administrao Pblica, a teoria da culpa subjetiva aplicvel hoje s empresas pblicas
e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica. Por exemplo, para que o Banco do
Brasil seja condenado a indenizar um dano causado por um funcionrio seu, a vtima ter que provar que
o agente do banco agiu com dolo ou culpa.

TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA OU CULPA INVISVEL

A teoria da culpa administrativa representou uma evoluo da tese anterior, no sentido de outorgar
maiores garantias ao cidado, tornando mais fcil a este responsabilizar o Estado pelas condutas danosas
dos agentes pblicos.
Nesta teoria, no se necessita mais identificar o agente e provar o seu dolo ou culpa, para se imputar
a responsabilidade. Basta que a vtima comprove a culpa genrica da Administrao, baseada na chamada
culpa do servio (faute du service). Por isso, a culpa administrativa denominada tambm de culpa
annima.
A teoria da culpa administrativa tornou muito mais fcil responsabilizar o Estado pelos danos causados
aos indivduos, pois deixou de ser necessrio identificar o agente pblico causador do dano. Bastava
provar que o dano foi causado pela Administrao.
A culpa do servio ocorre quando o servio pblico no funciona, funciona mal ou funciona atrasado.
Em qualquer caso, fica configurada a falta (ou culpa) do servio.
Essa teoria adotada atualmente nos casos de omisses (condutas omissivas) lesivas da
Administrao Pblica. Note que, por haver a necessidade de se provar a culpa ainda que genrica do
Estado, esta teoria ainda classificada como subjetiva.

TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO

Esta a principal teoria de responsabilizao do Estado atualmente. Em relao aos danos que as
aes (condutas comissivas) dos agentes estatais causem a terceiros, adotada hoje a teoria objetiva do
risco administrativo, que prescinde (no necessita) da existncia de culpa ou dolo, bastando o particular
lesado comprovar a conduta do agente pblico, o dano ocorrido e o nexo causal entre a conduta e o dano
(ou seja, apenas os elementos objetivos).
Esta a teoria explicitada no artigo 37, 6., da Constituio Federal, aplicvel s pessoas jurdicas
de direito pblico e s pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico, ainda que no
pertenam Administrao pblica (ex: concessionrias e permissionrias):
Art. 37, 6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios
pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Ateno: As Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicasa que forem exploradoras de atividade
econmica vo responder de acordo com o cdigo civil, tendo o particular que comprovar a culpa ou dolo
(Teoria da Responsabilidade Subjetiva)
Note que o dispositivo magno prev que o dolo ou culpa essencial apenas para o exerccio do direito
de regresso contra o verdadeiro causador do dano (o agente pblico). Significa que o Estado responde,
havendo ou no culpa ou dolo do agente (isso irrelevante para caracterizar a responsabilidade estatal),
da a teoria ser objetiva. Posteriormente (aps indenizar a vtima), o Poder Pblico poder, por meio da
chamada ao regressiva, se voltar judicialmente contra seu agente, que, se tiver agido com dolo ou
culpa, dever ressarcir o Estado pelo que este houver pago vtima.
Veja ainda que importante que o agente pblico tenha agido nessa qualidade (de agente pblico),
para que o Estado seja responsabilizado. a chamada oficialidade da conduta causal. Por exemplo, um
dano causado por um servidor em seu dia de folga, em uma briga de vizinhos, no gera responsabilidade
do Estado.
O risco administrativo uma teoria objetiva por no exigir a existncia do elemento subjetivo da
responsabilidade (culpa ou dolo). Admite-se, contudo, que o Estado, para se eximir, prove a inexistncia
de um dos elementos objetivos (excludentes de responsabilidade), por exemplo, que o dano foi causado
por culpa exclusiva da vtima, hiptese em que a responsabilidade estatal ser excluda. Lembre ainda que
a culpa concorrente da vtima reduz o valor da indenizao devida pelo Estado, pois ambas as partes
sero causadoras do dano, neste caso.
A teoria do risco administrativo baseia-se na ideia de que certas atividades geram um risco natural
para a coletividade e, desse modo, aquele que a exerce ou se beneficia dela deve responder pelos
eventuais danos gerados, ainda que no tenha agido com culpa. A prestao de servios pblicos em
geral, como energia eltrica, telecomunicaes e segurana pblica, enquadra-se nesse caso, o que
justifica a teoria do risco administrativo para as aes do Estado.

TEORIA DO RISCO INTEGRAL

Por sua vez, pela teoria do risco integral, o Estado funciona como segurador universal, sendo
obrigado a indenizar os prejuzos suportados por terceiros, ainda que resultantes da culpa exclusiva da
vtima ou de caso fortuito ou fora maior.

Segundo essa teoria, basta a existncia do evento danoso e do nexo de causalidade para que surja a
obrigao de indenizar para o Estado, sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua
responsabilidade.
Por ser o risco integral modalidade de risco administrativo extremamente exagerada, a doutrina
majoritria sustenta no ser aplicvel em nosso ordenamento jurdico. A regra geral, portanto, a no
aplicabilidade da teoria do risco integral.
Porm, h na doutrina quem defenda serem os danos causados por acidentes nucleares uma aplicao
da teoria do risco integral (CF, art.21, XXIII, d 4), uma vez que, nessa hiptese, ficaria afastada
qualquer possibilidade de alegaes de excludentes pelo Estado.
Outra hiptese de aplicao da teoria do risco integral aceita pela doutrina e pela jurisprudncia a
responsabilidade por danos ambientais. Sobre o tema, bastante elucidativo o seguinte texto extrado da
jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia (STJ):
A responsabilidade por dano ambiental objetiva e pautada no risco integral, no se
admitindo a aplicao de excludentes de responsabilidade. Conforme a previso do art. 14,
1, da Lei n. 6.938/1981, recepcionado pelo art. 225, 2 e 3, da CF, a responsabilidade
por danoambiental, fundamentada na teoria do risco integral, pressupe a existncia de uma
atividade que implique riscos para a sade e para o meio ambiente, impondo-se ao
empreendedor a obrigao de prevenir tais riscos (princpio da preveno) e de internaliz-los
em seu processo produtivo (princpio do poluidor-pagador). Pressupe, ainda, o dano ou risco
de dano e o nexo de causalidade entre a atividade e o resultado, efetivo ou potencial, no
cabendo invocar a aplicao de excludentes de responsabilidade.

Por fim, a doutrina tambm aponta como exemplo de aplicao da teoria do risco integral a
responsabilidade da Unio para indenizar danos decorrentes de ataques terroristas e atos de guerra a
aeronaves brasileiras, conforme previsto na Lei 10.744/2003.

Responsabilidade Objetiva: Art. 37, 6 da CF

O art. 37, 6 da Constituio Federal assim dispe:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no Brasil a responsabilidade

extracontratual objetiva da Administrao Pblica, na modalidade risco administrativo. Sendo assim, a
Administrao Pblica tem a obrigao de indenizar o dano causado a terceiros por seus agentes,
independentemente da prova de culpa no cometimento da leso (e independentemente da existncia de
contrato entre ela e o terceiro prejudicado).
A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, 6 da CF alcana:

Todas as pessoas jurdicas de direito pblico (administrao direta, autarquias e fundaes de

direito pblico), independentemente das atividades que exeram;

As pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios pblicos (empresas pblicas,

sociedades de economia mista e fundaes pblicas de direito privado que prestem servios
pblicos);

As pessoas privadas, no integrantes da Administrao Pblica, que prestem servios pblicos

mediante delegao (concessionrias, permissionrias e detentoras de autorizao de servios
pblicos).

Portanto, um rgo da administrao direta (ex: Polcia Federal), uma empresa estatal prestadora de
servios pblicos (ex: Correios) e uma concessionria de servio pblico (ex: TIM e Rede Globo)
respondem igualmente pelos danos (patrimoniais ou morais) que seus agentes causarem a terceiros,
tendo a obrigao de indenizar os prejuzos causados. No caso dos danos provocados pelos rgos da
administrao direta, quem responde o prprio ente poltico (Unio, Estados, DF e Municpios),
detentores que so da personalidade jurdica (os rgos so despersonalizados).
Outro ponto a destacar no art. 37, 6 da CF que a responsabilidade objetiva do Estado decorre dos
danos causados a terceiros por seus agentes, desde que estejam atuando na condio de agentes
pblicos, e no em suas atividades particulares.
Primeiramente, cumpre destacar que a expresso agente utilizada no dispositivo constitucional
possui um alcance bem amplo, no se restringindo aos servidores pblicos estatutrios, mas incluindo
tambm os empregados das entidades de direito privado prestadoras de servio pblico, integrantes ou
no da Administrao Pblica. Enfim, abrange todas as pessoas incumbidas da realizao de algum
servio pblico, em carter permanente ou transitrio.

Note, porm, que condio imprescindvel para a caracterizao da responsabilidade do Estado o fato
de o agente, ao praticar o ato danoso, estar atuando na condio de agente pblico (ou de agente de
delegatria de servio pblico), vale dizer, no desempenho das atribuies prprias da sua funo ou
simplesmente agindo como se a estivesse exercendo. No importa se a atuao do agente foi lcita ou
ilcita; o que interessa exclusivamente ele agir na qualidade de agente pblico, e no como pessoa
comum.
Dessa forma, se um policial fardado, agindo em nome do Estado (o que, no caso, presume-se pelo s
fato de o agente estar fardado e integrar efetivamente os quadros da corporao policial), ainda que em
dia de folga, causar dano ao particular, a obrigao de indenizar compete ao Poder Pblico,
independentemente da existncia de irregularidade na conduta do agente.
oportuno conhecermos tambm o alcance do conceito de terceiros, constante do art. 37, 6 da
CF. A expresso tem abrangncia ampla, incluindo todas as pessoas fsicas e jurdicas, pblicas ou
privadas. Em outras palavras, o Estado deve responder pelos danos causados por seus agentes a qualquer
que seja a vtima.
Continuando no art. 37, 6, percebe-se que, na sua parte final, feita referncia possibilidade de a
pessoa jurdica cobrar do agente pblico o valor da indenizao que foi obrigada a pagar. Assim, a pessoa
jurdica dever ajuizar ao regressiva contra o seu agente a fim de obter o ressarcimento da indenizao
que foi obrigada a pagar.
Todavia, o agente somente ser responsabilizado se for comprovado que ele atuou com dolo ou culpa,
ou seja, a responsabilidade do agente subjetiva, na modalidade culpa comum. O nus da prova da culpa
do agente da pessoa jurdica em nome da qual ele atuou e que j foi condenada a indenizar o terceiro
lesado.
Os danos causados pelos chamados agentes de fato tambm acarretam responsabilidade para a
Administrao Pblica (ex: prejuzo causado a terceiro por um servidor pblico com idade superior limite
para aposentadoria compulsria). Ou seja, ainda que o vnculo entre o agente e o Estado esteja maculado
por um vcio insanvel, a mera atuao na condio de agente pblico atrai a responsabilidade do Estado
(afinal, a Administrao permitiu ou no foi capaz de impedir a atuao do agente de fato).
Por outro lado, um dano causado por algum que no tenha vnculo algum com a Administrao
Pblica, nem mesmo um vnculo eivado de nulidade, a exemplo de um usurpador de funo, no acarreta
a responsabilidade do Estado (ex: sujeito que veste uma farda policial, sem jamais ter sido regularmente
admitido para a corporao, e fere um terceiro).
Por fim, vale destacar que a responsabilidade extracontratual objetiva do Estado decorre apenas de
danos provocados por alguma conduta comissiva (ao) de seus agentes. Na hiptese de prejuzos
provocados pela omisso do Poder Pblico, a responsabilidade civil de natureza subjetiva (teoria da
culpa administrativa).

Responsabilidade Civil das Empresas Estatais

Como visto, segundo o art. 37, 6 da CF, alm das pessoas jurdicas de direito pblico (administrao
direta, autarquias e fundaes pblicas), as empresas pblicas e as sociedades de economia mista
prestadoras de servio pblico (ex: Correios e Infraero), entidades de direito privado, tambm se
submetem responsabilidade de natureza objetiva, na modalidade risco administrativo.
Ressalte-se que no esto abrangidas pelo art. 37, 6 da CF as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econmica (ex: Banco do Brasil e Petrobras). Estas respondem
pelos danos que seus agentes causarem a terceiros da mesma forma que qualquer empresa privada, nos
termos do direito civil e comercial; ou seja, a responsabilidade das empresas estatais exploradoras de
atividade econmica de natureza subjetiva (teoria civilista ou culpa comum depende da demonstrao
de culpa do agente).

Responsabilidade Civil das Prestadoras de Servios

Pblicos
fato que o servio pblico incumbncia do Poder Pblico ( CF, art. 175 da CF), o qual no
necessariamente ser seu prestador. Como sabido, a Constituio Federal d a possibilidade de delegao
de servios pblicos a particulares, no integrantes da Administrao Pblica (concessionrias,
permissionrias e autorizadas), que assumiro o encargo de executar o servio, permanecendo a sua
titularidade de posse do Estado.
A regra da responsabilidade civil objetiva, prevista no art. 37, 6 da CF, se estende s pessoas
jurdicas prestadoras de servios pblicos, independentemente de a prestadora integrar ou no a
Administrao Pblica, neste ltimo caso, sendo uma concessionria, permissionria ou autorizada. Isso
se d em razo de a entidade assumir o risco administrativo da prestao do servio pblico.
Dessa forma, no caso de delegao, junto com o "bnus" do servio a ser prestado (a tarifa a ser
cobrada dos usurios), a entidade que presta o servio pblico assume o "nus", ou seja, o dever de
responder por eventuais danos causados a terceiros por seus empregados em decorrncia da prestao
do servio pblico delegado.
Quanto s concessionrias, permissionrias e autorizadas de servios pblicos, a jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou o entendimento de que a responsabilidade civil dessas
entidades objetiva relativamente a terceiros usurios e no-usurios do servio. Basta que o dano seja
produzido pelo sujeito na qualidade de prestador de servio pblico.

Assim, por exemplo, uma empresa concessionria de transporte coletivo teria a obrigao de indenizar
o pedestre (terceiro no-usurio) que fosse atropelado por nibus da empresa, ainda que o motorista no
tivesse culpa alguma. A concessionria s estaria livre do dever de indenizar se conseguisse comprovar a
presena de alguma excludente de responsabilidade, a exemplo da culpa exclusiva da vtima ou da fora
maior.

Responsabilidade Civil Por Omisso

Como j foi afirmado, o Estado pode causar dano a particulares por ao ou omisso. Quando h ao,
os danos podem ser gerados por conduta culposa ou no do agente pblico. Em ambos os casos incide a
responsabilidade civil objetiva, desde que presentes os seus pressupostos o fato do servio, o dano e o
nexo causal.
Todavia, quando h omisso, em regra existe a necessidade da presena do elemento culpa para a
responsabilizao do Estado. Em outras palavras, nas hipteses de danos provocados por omisso do
Poder Pblico, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na modalidade culpa
administrativa. Nesses casos, a pessoa que sofreu o dano, para ter direito indenizao do Estado, tem
que provar (o nus da prova dela) a culpa da Administrao Pblica.
A culpa administrativa, no caso, origina-se do descumprimento do dever legal, atribudo ao Poder
Pblico, de impedir a consumao do dano. Ou seja, decorre de falta no servio que o Estado deveria ter
prestado (abrangendo a inexistncia, a deficincia ou o atraso do servio) e que, se tivesse sido prestado
de forma adequada, o dano no teria ocorrido.
Tal culpa administrativa, no entanto, no precisa ser individualizada, isto , no precisa ser provada
negligncia, imprudncia ou impercia de um agente pblico determinado. Basta ao lesado provar o nexo
causal entre o dano e a omisso estatal.
A responsabilidade subjetiva do Estado usualmente se aplica a situaes em que h dano a um
particular em decorrncia de atos de terceiros, no agentes pblicos (ex: delinquentes ou multides) ou
de fenmenos da natureza (ex: enchente ou vendaval).
Por exemplo, na hiptese de ocorrncia de uma enchente que provoque estragos na residncia de um
particular, este ter direito indenizao do Estado caso consiga provar que os bueiros e as galerias
pluviais, cuja manuteno dever do Poder Pblico, estavam entupidos. Nesse exemplo, como o dano foi
causado por um evento da natureza, e no por um ato de um agente pblico atuando nessa qualidade,
para se atribuir ao Estado a responsabilidade civil pelo prejuzo, h necessidade de se provar a culpa
administrativa (a responsabilidade subjetiva, portanto). A culpa, na situao, est caracterizada pela
ausncia ou deficincia no servio de manuteno, que contribuiu para o dano causado ao patrimnio do
particular; no h, contudo, necessidade de provar qual foi o agente pblico responsvel pela omisso.
Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu exclusivamente de atos de terceiros ou fenmenos
da natureza, sem qualquer omisso culposa da Administrao, esta no ter a obrigao de indenizar.

No mesmo exemplo anterior, caso todo o sistema de escoamento estivesse em perfeitas condies e,
mesmo assim, por conta de uma chuva de intensidade excepcional e imprevisvel, no tenha sido
suficiente para evitar a enchente, a responsabilidade do Estado ser afastada, porque o dano ter ocorrido
exclusiva e diretamente de situao de fora maior, sem qualquer culpa da Administrao. A
responsabilidade pela falta do servio s existe quando o dano era evitvel.
Assim, podemos concluir que a regra da responsabilidade objetiva da Administrao Pblica no vale
para os casos de omisso estatal. A responsabilidade passa a ser subjetiva. Este o entendimento tanto
doutrinrio como jurisprudencial dominante, e que deve ser tomado como regra geral.
Disse que deve ser tomado como regra geral porque h situaes em que os atos omissivos
acarretaro a responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do 6 do art. 37 da CF.
Segundo a jurisprudncia do STF, quando o Estado tem o dever legal de garantir a integridade de
pessoas ou coisas que estejam sob sua proteo direta (ex: presidirios e internados em hospitais
pblicos) ou a ele ligadas por alguma condio especfica (ex: estudantes de escolas pblicas) o Poder
Pblico responder civilmente, por danos ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na
responsabilidade objetiva prevista no art. 37, 6, mesmo que os danos no tenham sido diretamente
causados por atuao de seus agentes. Nesse caso, de forma excepcional, o Estado responder
objetivamente pela sua omisso no dever de custdia dessas pessoas ou coisas.
Como exemplo, pode-se citar um presidirio que seja assassinado por outro condenado dentro da
penitenciria ou um aluno de escola pblica que seja agredido no horrio de aula por outro aluno ou por
pessoa estranha escola. Nestas situaes haver a responsabilidade objetiva do Estado, mesmo que o
prejuzo no decorra de ao direta de um agente do Poder Pblico, e sim de uma omisso. Para se livrar
da responsabilidade, a Administrao ter que provar (o nus da prova dela) a ocorrncia de algum
excludente dessa responsabilidade, como um evento de fora maior.
Segundo a doutrina, a responsabilidade objetiva nesses casos decorre de uma omisso especfica do
Estado, que possibilitou a ocorrncia do dano, a qual, para efeito de responsabilidade civil, equipara-se
conduta comissiva. A omisso especfica, que enseja a responsabilidade objetiva para a Administrao,
difere da omisso genrica, que gera a responsabilidade subjetiva.
Ressalte-se que a omisso especfica est presente, em especial, quando h pessoas sob custdia do
Estado (ex: presidirios, pessoas internadas em hospitais pblicos, estudantes de escolas pblicas), casos
em que a responsabilidade civil da Administrao, como dito, do tipo objetiva, na modalidade risco
administrativo, dada a sua omisso especfica com relao s pessoas sob sua guarda (no h
necessidade de provar a culpa da Administrao).
Nos demais casos, que no envolvam pessoas sob custdia do Estado, a omisso genrica e enseja a
responsabilidade civil subjetiva da Administrao, na modalidade culpa administrativa. O prejudicado
que ter de provar que houve omisso culposa do Estado.

Excludentes de Responsabilidade
O princpio da responsabilidade civil da Administrao no se reveste de carter absoluto. Com efeito,
diante de certas situaes, admite-se o abrandamento e, at mesmo, a prpria excluso da
responsabilidade civil do Estado, seja ela de natureza objetiva (por ao, risco administrativo) ou
subjetiva (por omisso, culpa administrativa).
As situaes que importam a excluso total ou parcial da responsabilidade civil do Estado, as
chamadas excludentes de responsabilidade, podem ser:

Culpa atribuvel, total ou parcialmente, prpria vtima.

Caso fortuito e fora maior.
Fato exclusivo de terceiros.

Tais situaes implicam a excluso da responsabilidade civil porque afastam o nexo de causalidade
entre a atuao/omisso estatal e o dano. Sem o link (nexo de causalidade) entre a atividade do Estado e
prejuzo causado, no h como se configurar a responsabilidade e, consequentemente, no h que se
falar em indenizao a ser feita ao prejudicado.
Com relao culpa exclusiva da vtima, tem-se que, se ficar comprovado que o prejudicado, na
verdade, foi o nico responsvel pelo resultado danoso, ento ele no vtima, e sim o prprio causador
do dano, devendo, portanto, arcar com os prejuzos causados a si mesmo.
Por exemplo: um motorista, servidor pblico, vem dirigindo em servio de forma cautelosa quando,
de repente, um particular avana o sinal vermelho e colide com o veculo oficial. Nesse caso, o Estado no
teria o dever de indenizar o proprietrio do automvel particular, pois o dano foi causado exclusivamente
por ato do prprio particular. Em outras palavras, no houve nexo de causalidade entre alguma ao do
agente pblico e o dano, da o fundamento para a excluso da responsabilidade civil do Estado.
Detalhe que a responsabilidade do Poder Pblico, em razo de culpa atribuvel prpria vtima, pode
ser totalmente excluda como tambm pode ser reduzida proporcionalmente. No exemplo dado, a
responsabilidade foi totalmente excluda, pois a culpa pelo acidente foi exclusiva do particular. Por outro
lado, se alguma ao do servidor pblico, de alguma forma, tivesse contribudo para o acidente, haveria
aquilo que a doutrina chama de culpa concorrente (do agente pblico e da vtima). Nesse caso, a
responsabilidade civil da Administrao seria afastada apenas parcialmente, ou seja, o Estado teria o
dever de indenizar o particular, s que o valor da indenizao seria reduzido proporcionalmente.

Outra excludente de responsabilidade se verifica na hiptese de caso fortuito ou fora maior. No h

consenso na doutrina acerca do que vem a ser caso fortuito e do que vem a ser fora maior. Alguns
autores dizem que caso fortuito decorre de eventos da natureza e fora maior da conduta humana; outros
autores afirmam exatamente o contrrio. Entretanto, no nos interessa aqui fazer distino entre os
conceitos. Para o nosso objetivo, vamos adotar a posio majoritria da doutrina e da jurisprudncia que
considera caso fortuito e fora maior como se fossem a mesma coisa.
Nesse sentido, tanto o caso fortuito como a fora maior constituem fatos imprevisveis, no imputveis
Administrao e que podem romper a necessria causalidade entre a ao do Estado e o dano causado.
Os eventos de caso fortuito e fora maior s podem ser considerados excludentes de responsabilidade nas
situaes em que o dano decorrer exclusivamente dos efeitos do evento imprevisvel. Isso necessrio
para caracterizar a necessria quebra do nexo de causalidade entre o dano e alguma ao ou omisso
estatal.
Sendo assim, na ocorrncia de algum evento imprevisvel que tenha causado dano a terceiros, deve-se
analisar se houve omisso por parte do Estado (ou do prestador do servio pblico) quanto a providncias
de sua incumbncia para evitar o prejuzo. Caso fique caracterizada a omisso culposa, a responsabilidade
do Estado no ser afastada, havendo direito de indenizao por parte do prejudicado.
Aqui, vale o mesmo exemplo apresentado anteriormente sobre os danos causados por uma enchente e
a manuteno dos bueiros e galerias pluviais. Se a ausncia ou deficincia na manuteno a cargo do
Estado contribuiu para a produo dos efeitos da enchente, no h que se falar em excluso da
responsabilidade civil da Administrao (no caso, de natureza subjetiva); por outro lado, se os bueiros e
galerias pluviais estavam em boas condies e, mesmo assim, a enchente ocorreu devido a forte chuva de
intensidade imprevisvel, ento esse evento pode ser considerado um excludente da responsabilidade do
Estado, pois foi ele prprio (o evento imprevisvel) que provocou diretamente o dano, sem nenhuma
contribuio da Administrao Pblica.
Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Melo definem fora maior como um evento externo
Administrao, de natureza imprevisvel e irresistvel ou inevitvel. Segundo essa definio, seriam
exemplos de fora maior um furaco, um terremoto (eventos da natureza), como tambm uma guerra ou
uma revolta popular incontrolvel (eventos humanos).
Diversamente, caso fortuito seria sempre um evento interno, ou seja, decorrente de uma atuao da
Administrao, mas com resultados anmalos, tecnicamente inexplicveis e imprevisveis. Como exemplo,
pode-se citar o rompimento de uma adutora durante a manuteno ou a falha de uma pea mecnica
num veculo oficial em trnsito.
Para os autores, somente as situaes de fora maior eximem a responsabilidade objetiva civil da
Administrao Pblica, mas no os eventos internos enquadrados como caso fortuito. Isso porque, nas
situaes de fora maior, o dano no decorre de atuao do Estado, mas do prprio evento externo, de
modo que no h um nexo causal entre alguma atividade estatal e o dano sofrido pelo particular (a menos
que haja alguma omisso culposa da Administrao, claro).

Ao contrrio, nas situaes de caso fortuito, considerando a definio dos autores, o dano decorre
diretamente de uma atuao da Administrao, muito embora ela no tenha qualquer culpa em relao
aos efeitos da sua atuao (afinal, os resultados so anmalos e inevitveis). Portanto, como existe o
nexo causal entre o dano e a atuao estatal, no haveria como considerar o caso fortuito como um
excludente de responsabilidade.
No obstante a posio dos ilustres autores, registre-se que a maioria da doutrina e da jurisprudncia
no faz essa diferenciao entre fora maior e caso fortuito. Ambos so considerados eventos externos
Administrao, imprevisveis e incontrolveis, capazes de romper a necessria causalidade entre a ao
do Estado e o dano causado. Em outras palavras, para a maior parte da doutrina e da jurisprudncia,
fora maior e caso fortuito so a mesma coisa e, por isso, ambos podem ser tomados como
excludentes da responsabilidade civil da Administrao. essa posio que devemos levar para a prova
como regra geral.
No que diz respeito ao fato exclusivo de terceiros, a posio prevalente de corresponder tambm a
uma excludente da responsabilidade civil da Administrao Pblica. A anlise assemelha-se relativa aos
fatos imprevisveis (caso fortuito ou fora maior): sem que se possa imputar atuao omissiva direta ao
Estado, no h como responsabiliz-lo civilmente por atos de terceiros.
o que ocorre, por exemplo, em assaltos nos nibus. Se no ficar caracterizada a omisso do
prestador do servio pblico, no h como responsabilizar a empresa concessionria de transporte pelo
prejuzo provocado pelo assaltante. Afinal, segurana no est relacionada ao servio prestado pela
empresa. Nesse caso, o fato exclusivo de terceiro seria uma excludente de responsabilidade.
Outro exemplo de fato exclusivo de terceiros seria o dano causado por multides a bens particulares,
como ocorre em muitos protestos no Brasil e no mundo. Tambm nesse caso deve-se perquirir se a
Administrao poderia ou no evitar o tumulto, a fim de preservar o patrimnio das pessoas. Se ficar
comprovada a omisso do Poder Pblico, no h como afastar a responsabilidade civil do Estado; caso
contrrio, se os danos decorreram exclusivamente dos atos da multido enfurecida, sem que o Poder
Pblico pudesse fazer algo para cont-la, ento o fato no acarreta a responsabilidade civil do Estado.

Ao de Reparao do Dano: Particular X Administrao

Caso a Administrao e o terceiro lesado no consigam entrar em acordo para reaver o prejuzo de
forma amigvel, na via administrativa, o particular que sofreu o dano praticado por agente pblico dever
intentar a ao judicial de reparao em face da Administrao Pblica, pleiteando indenizao pelo
prejuzo. A ao de reparao deve ser movida contra a Administrao (pessoa jurdica), e no contra o
agente que causou o dano.
Isso porque, conforme o art. 37, 6 da CF, a prpria pessoa jurdica (de direito pblico ou de direito
privado prestadora de servio pblico) que responder objetivamente pela reparao dos danos causados

a terceiros por seus agentes. Portanto, quem deve figurar no polo passivo (respondendo, sendo
processado) da ao de indenizao movida pelo particular a pessoa jurdica, e no o agente pblico;
este tampouco poder figurar em conjunto com a pessoa jurdica, na posio de litisconsorte.
Este o posicionamento do STF, manifestado em inmeras decises, dentre elas, no RE 344.133/PE:
Consoante dispe o 6 do artigo 37 da Carta Federal, respondem as pessoas jurdicas de
direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, descabendo concluir pela legitimao passiva
concorrente do agente, inconfundvel e incompatvel com a previso constitucional de
ressarcimento - direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Segundo a jurisprudncia do STF, essa sistemtica consagra uma dupla garantia: uma, em favor do
particular, pois lhe possibilita mover ao indenizatria contra a pessoa jurdica, o que, em tese, aumenta
a sua chance de ser indenizado (o Estado tem mais fora financeira que o agente pblico causador
direto do dano); e outra garantia em prol do agente pblico, que somente responder perante a
Administrao, em caso de dolo ou culpa, mediante ao regressiva.
Em que pese a posio do STF, h na doutrina quem defenda a possibilidade de se mover ao de
reparao diretamente contra o agente pblico. Tal a posio, por exemplo, de Carvalho Filho, para
quem o fato a ser atribuda responsabilidade administrativa objetiva pessoa jurdica no significa a
excluso do direito de agir diretamente contra aquele que causou o dano.
J o autor Celso Antnio Bandeira de Mello registra que a vtima pode propor ao de indenizao
contra o agente, contra o Estado ou contra ambos, como responsveis solidrios, no caso de dolo ou
culpa.
Na prova, portanto, no se deve descartar logo de cara alguma alternativa que afirme ser possvel
acionar diretamente o agente pblico; o melhor verificar se o enunciado faz referncia doutrina, pois,
se fizer, o item poder ser considerado correto.
No obstante, deve-se tomar como regra geral (caso o enunciado no cite a doutrina ou apenas pea o
posicionamento do STF) que a ao de reparao dever ser intentada contra a pessoa jurdica causadora
do dano, e no contra o agente, no se admitindo sequer o litisconsrcio passivo (entre a pessoa jurdica
e o servidor) em tal situao.
Como a responsabilidade civil do Estado do tipo objetiva (ou seja, independe de culpa ou dolo da
Administrao), basta ao particular, na ao de reparao, demonstrar a existncia de um nexo causal
entre o fato lesivo (de autoria da Administrao) e o dano (material ou moral). A partir da, se o Poder
Pblico quiser se eximir da obrigao de indenizar dever provar que a vtima concorreu com dolo ou
culpa para o evento danoso. Caso no consiga provar, o Estado responder integralmente pelo dano (ou
parcialmente, se conseguir provar a culpa concorrente), devendo indenizar o particular.

O valor da indenizao deve abranger o que a vtima efetivamente perdeu e o que gastou por
exemplo, com advogado para ressarcir-se do prejuzo (danos emergentes), bem como o que deixou de
ganhar em consequncia direta do dano provocado pelo agente pblico (lucros cessantes). Some-se a
isso, quando for o caso, a indenizao pelo dano moral.
Detalhe importante que, conforme previsto na Lei 9.494/9716, a ao de reparao contra a
Administrao se sujeita a prazo de prescrio de 5 anos.
Em outras palavras, o particular tem cinco anos para mover a ao judicial de reparao contra as
pessoas jurdicas cujos agentes tenham lhe provocado algum prejuzo. Passado esse prazo, o particular
perde o direito indenizao. O prazo prescricional de cinco anos se aplica, inclusive, para os danos
provocados pelos agentes das delegatrias de servios pblicos, no integrantes da Administrao.
1. H precedentes do STJ e do STF que reconhecem a imprescritibilidade das aes
indenizatrias por danos morais ou materiais decorrentes de atos de perseguio, tortura e
priso, por motivos polticos, praticados durante o regime militar. Isso, porque as referidas
aes referem-se a perodo em que a ordem jurdica foi desconsiderada, com legislao de
exceo, havendo, sem dvida, incontveis abusos e violaes dos direitos fundamentais,
mormente do direito dignidade da pessoa humana.
2. Para o STJ, tratando-se de fato danoso caracterizado como crime, o termo de incio da
prescrio quinquenal para a propositura da ao de indenizao contra o Poder Pblico a
data do trnsito em julgado da sentena criminal condenatria.

Ao Regressiva: Administrao X Agente Pblico

O art. 37, 6 da CF autoriza que a pessoa jurdica condenada por responsabilidade civil do Estado
mova ao regressiva contra o agente cuja atuao acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou
culpa na atuao do agente.
No demais salientar que, por necessitar da comprovao de dolo ou culpa, a responsabilidade civil
do agente perante a pessoa jurdica de natureza subjetiva.
Para entrar com a ao de regresso contra o agente, a pessoa jurdica (entidade pblica ou
delegatria de servios pblicos) dever comprovar que j foi condenada judicialmente a indenizar o
particular que sofreu o dano. Isso porque o direito de regresso nasce com o trnsito em julgado da
deciso condenatria prolatada na ao de indenizao.
A Lei 4.619/1965, que dispe sobre a ao regressiva da Unio contra seus agentes, prev
expressamente que o prazo para ajuizamento da ao regressiva ser de 60 dias a partir da data em que
transitar em julgado a condenao imposta Fazenda. Portanto, pela lei, a propositura da ao de
regresso independe do efetivo pagamento da indenizao vtima (que poder ter um prazo adicional
para ser feito); basta a condenao judicial transitada em julgado. Essa a regra geral que dever ser
levada para a prova.

Vale saber, contudo, que parte da doutrina, e tambm alguns julgados do STJ, entende que o direito
de regresso do Estado em face do agente pblico surge com o efetivo desembolso da indenizao.
Segundo essa corrente de entendimento, no basta o trnsito em julgado da sentena que condena o
Estado na ao indenizatria, pois o interesse jurdico na propositura da ao regressiva depende do
efetivo desfalque nos cofres pblicos. A propositura da ao regressiva antes do pagamento poderia
ensejar enriquecimento sem causa do Estado.
Vale anotar que, mesmo que no se consiga provar a culpa ou dolo do agente pblico, a obrigao da
Administrao perante o particular no muda, vale dizer, o insucesso da ao de regresso no tem
impacto algum sobre a ao de reparao j julgada. A nica consequncia seria que a Administrao no
veria ressarcido o valor da indenizao que pagou ao particular (a indenizao seria suportada pelos
cofres pblicos, portanto).
Interessante registrar que, por ser uma ao de natureza cvel (indenizatria), a ao regressiva
transmite-se aos sucessores (herdeiros) do agente causador do dano, os quais ficaro responsveis por
promover a reparao mesmo aps a morte do agente. O limite at o qual os sucessores respondero o
valor do patrimnio transferido, como herana, pelo agente pblico falecido.
Por exemplo, se o agente falecido deixou aos sucessores um patrimnio de R$ 100 mil e a indenizao
que a pessoa jurdica foi condenada a pagar foi de R$ 150 mil, ento a ao regressiva s poder cobrar
dos sucessores o valor de R$ 100 mil (ou seja, a pessoa jurdica deixaria de reaver R$ 50 mil em razo da
morte do agente).
As dvidas de valor so repassadas para os sucessores por no serem penalidades, mas uma simples
recomposio dos cofres pblicos. Tal sistemtica est em consonncia com o art. 5, XLV da CF, pelo
qual nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o dano e a
decretao do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles
executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido.
Ainda em decorrncia da sua natureza cvel, a ao regressiva poder ser ajuizada mesmo aps o
trmino do vnculo entre o servidor e a Administrao Pblica. Nada impede, portanto, que o agente seja
responsabilizado ainda que tenha pedido exonerao, esteja aposentado, em disponibilidade etc.
de se destacar que as aes regressivas movidas pelo Estado em face de seus agentes so
imprescritveis. Incide, no caso, a regra do art. 37, 5 da CF, segundo a qual a lei estabelecer os
prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos
ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.
A ao de reparao de danos Fazenda Pblica decorrente de ilcito civil prescreve em 5 anos. A CF, art. 37, 5
diz, que a lei estabelecer os prazos de prescrio para os ILCITOS que causem prejuzo ao errio, salvo as aes de
ressarcimento. O STF reconheceu em fevereiro de 2016 que, imprescritvel a ao de ressarcimento S QUANDO A

PESSOA CAUSAR UM ILCITO (desvios de dinheiro pblico, por exemplo). No caso de um servidor apenas bater no
carro de um particular, haver prescrio de 5 anos, pois, no se trata de um ilcito

Denunciao LIDE
Lide quer dizer litgio, uma questo a ser resolvida, normalmente, em processo de natureza judicial.
Assim, denunciar lide significa, de maneira simples, trazer para um processo judicial algum que pode
(ou deve, em algumas situaes) ser trazido.
O art. 70, III, do Cdigo de Processo Civil determina que a denunciao lide obrigatria quele
que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ao regressiva, o prejuzo do que perder
a demanda. Isso significa que, na esfera do direito privado, se uma empresa alvo de ao civil por
prejuzo causado por um de seus empregados, ser obrigatria a denunciao da lide ao funcionrio, ou
seja, aquele funcionrio dever ser chamado a responder na mesma ao e se defender.
Entretanto, no que se refere s aes fundadas na responsabilidade objetiva do Estado, o
entendimento jurisprudencial dominante o de que a denunciao lide do servidor pela Administrao
no obrigatria, j que amplia indevidamente os limites objetivos da demanda, inserindo nela o
elemento subjetivo (culpa ou dolo), causando danos processuais ao autor da ao de indenizao, que
tem a garantia de se valer da responsabilidade objetiva do Estado, de carter mais clere.
Em outras palavras, a Administrao no pode, j na primeira ao (isto , na ao de indenizao
movida pela pessoa que sofreu o dano), trazer para o processo (denunciar lide) seu agente cuja atuao
ocasionou o dano.
O argumento : a responsabilidade do agente subjetiva; a do Poder Pblico, objetiva. Admitir a
denunciao pelo Poder Pblico ao agente importaria trazer, j para a ao de indenizao, a discusso
acerca da existncia de dolo ou culpa na conduta do agente pblico, o que certamente traria prejuzos ao
particular interessado; primeiro porque atrasaria o recebimento da indenizao (afinal, enquanto a
responsabilidade da Administrao objetiva, no demandando anlise de culpa, denunciar o agente
lide tornaria a ao dependente da demonstrao da sua culpa, ou seja, seria gasto mais tempo com
anlise de provas, atrasando a soluo final do litgio), e segundo porque, se ficasse comprovada a culpa
do agente j na ao de reparao, este que seria o responsvel por indenizar o particular, e no a
Administrao, gerando o risco de o agente no dispor de recursos financeiros suficientes para arcar com
a despesa.

Assim, se fosse cabvel a denunciao da lide, ocorreria, dentro do processo do particular contra a
Administrao, uma discusso relativa existncia ou no de culpa do agente, e essa discusso, a
princpio, em nada interessa o particular (presume-se que o nico interesse do particular ver o seu dano
ressarcido, objetivamente).
Na esfera federal, o art. 122, 2 da Lei 8.112/1990 estabelece que tratando-se de dano causado a
terceiros, responder o servidor perante a Fazenda Pblica, em ao regressiva. O significado desse
dispositivo que o exerccio do direito de regresso previsto no art. 37, 6 da CF dever ser exercido pela
Administrao mediante ao prpria, a ao regressiva, e no chamando o agente pblico para a ao de
indenizao movida pelo particular lesado contra o Estado.
Portanto, na esfera federal, pode-se dizer que o instituto da denunciao lide, por expressa
disposio legal, no aplicvel nos processos em que se discute a responsabilidade civil objetiva do
Estado por danos causados a terceiros.
Como sobredito, a inaplicabilidade da denunciao lide a posio majoritria, adotada, inclusive,
pelo STF e, na esfera federal, expressamente prevista na Lei 8.112/1990. Essa a regra geral que deve
ser levada para a prova.
Porm, vale saber que existem julgados do STJ e posies doutrinrias que admitem a denunciao
lide quando o prprio denunciante chamar o agente pblico ao processo, ou seja, o particular lesado, ao
entrar com a ao de indenizao, poderia arguir a culpa do agente pblico.
Com efeito, para o STJ, nas aes de indenizao fundadas na responsabilidade civil objetiva do
Estado, a denunciao lide no obrigatria, se inserindo na seara da discricionariedade do
denunciante.
Sobre o tema, a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende a impossibilidade da denunciao da
lide, se o autor da ao contra o Estado a prope com base na culpa annima do servio ou apenas na
responsabilidade objetiva decorrente do risco. Agora, se a ao fundada na responsabilidade objetiva do
Estado, com arguio de culpa do agente pblico, a denunciao da lide cabvel como tambm
possvel o litisconsrcio facultativo ou a propositura diretamente contra o agente pblico. Ou seja, para a
autora, cabe vtima decidir contra quem ir propor a ao de indenizao.

Responsabilidade por Atos Legislativos e Judiciais

Temos visto at agora a responsabilidade civil do Estado em razo da prtica de atos administrativos.
Todavia, possvel falar-se em responsabilidade estatal pelo desempenho das funes legislativa e
jurisdicional.
Em relao aos atos legislativos, a regra a irresponsabilidade do Estado. Isso porque o Poder
Legislativo atua no exerccio da soberania, editando normas gerais e abstratas dirigidas a toda a

coletividade, de modo que os nus delas decorrentes so iguais para todos que se encontrem na mesma
situao, no quebrando o princpio da igualdade de todos perante os nus e encargos sociais.
No obstante, possvel responsabilizar o Estado objetivamente por ato legislativo declarado
inconstitucional, devendo o Poder Pblico, nesse caso, responder civilmente pelos eventuais danos
causados aos particulares, em funo da lei declarada incompatvel com a Carta Magna. fundamental,
contudo, que tenha havido declarao de inconstitucionalidade em sede de controle abstrato, e no
apenas na via difusa.
Outro caso o de uma lei, ainda que constitucional, possuir efeitos concretos e causar um dano
injusto, o que ensejar a responsabilidade civil do Estado. Havendo, portanto, dano certo e individualizado
e nexo causal entre a norma legal e o dano, poder o Estado responder civilmente, ainda que reconhecida
a constitucionalidade do ato legislativo.
Em resumo: leis constitucionais de efeitos concretos que gerem danos injustos ou excessivos ao
particular implicam responsabilidade objetiva do Estado. Um exemplo seria uma lei que declarasse
determinada regio como de proteo ambiental, vedando toda e qualquer edificao no local, com
sensveis prejuzos aos atuais proprietrios.
Por fim, quanto aos atos jurisdicionais, a regra tambm a irresponsabilidade do Estado. Todavia, na
esfera penal, a prpria Constituio prev que o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim
como o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena (art. 5., LXXV). A responsabilidade do Estado
por atos judiciais tambm objetiva.
Alm disso, o art. 133 do Cdigo de Processo Civil reza que o juiz responder por perdas e danos
quando, no exerccio de suas funes, proceder com dolo ou fraude; e quando recusar, omitir ou retardar,
sem justo motivo, providncia que deva ordenar de ofcio ou a requerimento da parte. Neste caso,
contudo, note que a responsabilidade pessoal do juiz, e no da Administrao.

Responsabilidade do Estado por Atos Lcitos

Cabe aqui uma pequena explanao sobre a possibilidade de o Estado ser responsabilizado por danos
causados pela prtica de atos lcitos. isso mesmo. Em alguns casos, o ato estatal, embora seja legtimo,
isto , de acordo com o Direito, causa um dano anormal (desproporcional) ao administrado, surgindo para
este, em consequncia, o direito a receber uma indenizao pelo fato, ainda que a conduta do Estado
tenha sido lcita. Neste caso, o dano considerado injusto no por ser contrrio norma jurdica, mas por
ferir a equidade e a isonomia entre todos os administrados.
Um exemplo seria o da construo de um viaduto prximo a prdios residenciais, que tm seu valor de
mercado extremamente reduzido em funo da obra. Outro seria a mudana de nvel de uma via pblica,
decorrente de obra de urbanizao, que, no entanto, causa dano anormal a algumas propriedades
particulares. As atividades do Estado, nesses exemplos, so lcitas, mas a desvalorizao e o dano

ocorridos geram para os proprietrios o direito a uma reparao do Poder Pblico. Conforme j declarou o
STF, sofrendo o particular um prejuzo anormal em razo da atuao estatal, seja ela regular ou irregular,
devida a indenizao, com base no princpio da igualdade dos nus e encargos sociais.
Note ainda que, nessa modalidade de responsabilidade civil, no h que se falar em dolo ou culpa, pois
o ato lcito. A responsabilidade objetiva.

Responsabilidade do Estado por Atos Notariais

O servio pblico notarial e de registro servio prprio do Estado, uma vez que tem a finalidade de
assegurar autenticidade, segurana jurdica, eficcia e publicidade aos assentos, atos, negcios e
declaraes dos registros e/ou das notas, todos com f pblica.
Nos termos da Constituio Federal, o servio notarial e de registro exercido em carter privado, por
delegao do Poder Pblico (CF, art. 236). Ressalte-se que tal delegao no est entre as regidas pelo
art. 175 da CF.
Uma das diferenas que a delegao dos servios notariais e registrais no feita mediante licitao
e sim por meio de concurso pblico de provas e ttulos.
Ademais, essa delegao feita pelo Poder Judicirio, cabendo-lhe, ainda, competncia exclusiva para
a fiscalizao; esta, vista como poder de polcia, permite a cobrana de taxa.
O delegatrio, tambm chamado de notrio ou tabelio, uma pessoa fsica. considerado um agente
pblico em sentido amplo (mas no um servidor pblico detentor de cargo efetivo, s agente pblico).
A serventia (cartrio) no uma pessoa jurdica, sendo o prprio particular, para o qual foi conferida a
outorga da delegao, o responsvel pela prestao do servio. Como dito, ele exerce a atividade em
carter privado, e responsvel por todos os atos praticados na serventia.
O tabelio pode causar dano a terceiros quando, por exemplo, reconhecer uma firma falsa ou registrar
erroneamente um protesto, causando restries cadastrais indevidas. Sendo assim, qual seria a
responsabilidade civil do tabelio nesses casos?
Pra variar, h controvrsia na jurisprudncia. Existem duas posies principais sobre quem o
responsvel por ressarcir os danos causados a terceiros no caso de erro dos tabelies:

Posio do STF: a responsabilidade objetiva do Estado, cabendo ao de regresso contra o

tabelio;
Posio do STJ: a responsabilidade objetiva do tabelio, e, conforme o caso, subsidiria do
Estado.

Perceba que a primeira tese enxerga o tabelio como um agente pblico, que s responde pelos danos
que causar a terceiros de forma subjetiva, em ao de regresso.
J a segunda tese v o tabelio como um delegatrio de servio pblico, no que assume posio
semelhante das concessionrias e permissionrias, respondendo de forma objetiva pelos danos que
causar a terceiros, assegurado o direito de regresso contra seus prepostos.

Responsabilidade por Atentados Terroristas

A Lei 10.744/2003 autorizou a Unio, na forma e critrios estabelecidos pelo Poder Executivo, a
assumir despesas de responsabilidades civis perante terceiros na hiptese da ocorrncia de danos a bens
e pessoas, passageiros ou no, provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos
correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrcula brasileira operadas por
empresas brasileiras de transporte areo pblico, excludas as empresas de txi areo.
Perceba que, nesse caso, o Estado responder civilmente pelos danos provocados por terceiros, ou
seja, ser responsabilizado por evento alheio ao organismo estatal. E, na referida lei, no houve qualquer
previso de excludente de responsabilidade. Por isso, a doutrina sustenta tratar-se de hiptese de risco
integral.