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Abstract: Analyzes the social and historical context in which emerges the Access to Public
Information Act - LAI (Law 12.527 of November 18, 2011), as well as the characteristics of
this legal framework and its regulations in the executive branches of the Federal government
and the states of Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul and Sao Paulo,
empirical universe of this research. Theoretical elements are identified around the concept of
State and notions such as informational transparency, informational opacity and informational
state. Data were collected and analyzed according to operational categories: informational
concepts; active transparency / passive transparency; agencies responsible for implementation
and monitoring of LAI; procedures to be followed by the citizen to apply for access to
information; public records containing personal information ; interfaces between Access to
Public Information Act and Open Government, Electronic Government and other
informational programs; archives and archival documents. As a result, recognize the need for
public information policies and information management practices associated with the
informational processes of implementing the Access to Public Information Act.
1 INTRODUO
Em 1988, a Constituio Federal garantiu sociedade brasileira o direito
informao, um dos pilares bsicos da democracia contempornea. Trata-se de um direito
civil, mas tambm poltico e social que acentua a importncia jurdica assumida pela
informao nas sociedades democrticas.
Um dos indicadores da cidadania a partir da segunda metade sculo XX, o direito
informao consolida-se de formas distintas em diversas experincias histricas. A ideia de
direito informao governamental encontra-se no cerne dessas realidades. Em todas elas, os
regimes jurdicos e administrativos que norteiam as relaes entre Estado e Sociedade
definem, em graus variados, agncias, agentes, polticas, estruturas e discursos
informacionais. A aplicao das leis de acesso informao governamental inclui a
emergncia de zonas de tenso, espaos de consenso e prticas informacionais entre Estado e
Sociedade, inerentes s dinmicas requeridas pelo direito informao.
Nesse mesmo
Conforme o artigo 5 da Constituio: "XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
LXXII - conceder-se- habeas data: a)para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico;
b)para retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo".
2
Lei No 8.159, de 09 de janeiro de 1991. Dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados e d
outras providncias.
3
Lei No 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art.
o
5 , no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e d outras providncias.
pelo Poder Executivo Federal. Desde ento tem sido objeto de regulamentao em outros
Poderes da Unio, bem como nos estados e municpios. A definio desse marco legal e seus
impactos nas relaes entre Estado e Sociedade, considerando as formas de produo, gesto
e uso das informaes governamentais, constitui o interesse fundamental desta pesquisa cujos
resultados preliminares so expostos nesta comunicao.
O estudo realizado entre maro e maio de 2012 insere-se no marco de uma temtica
explorada pelo autor, desde 1996, sobre a transparncia do Estado brasileiro, as polticas
pblicas de informao governamental, as polticas pblicas arquivsticas e o acesso s
informaes governamentais. Algumas questes fundamentais nortearam a pesquisa sobre o
desenho e implementao inicial da LAI.
longe de existir no Estado brasileiro. Quais os mecanismos, previstos no dispositivo legal, que
podem minimizar essa defasagem entre a lei e a realidade histrico-social? Quais os atores do
Estado e da sociedade civil envolvidos diretamente na implementao da LAI? Quais as
agncias governamentais de informao envolvidas neste processo? Qual o lcus poltico,
administrativo e jurdico dessas agncias na ordem informacional e jurdica prescrita pela
LAI? Quais deveriam estar envolvidas e no esto? Alm de sugerir polticas de acesso
informao, a LAI sinaliza uma poltica pblica de informao? Sim? Qual? No? Por qu?
Assim sendo, a pesquisa teve como objetivo analisar a LAI e sua regulamentao no
mbito dos Executivos Federal e dos Estados de Minas Gerais, So Paulo, Rio de Janeiro,
Paran e Rio Grande do Sul, tendo em vista: a) as bases conceituais para a formulao de
polticas pblicas de informao governamental; as funes das agncias do Estado, em
especial as de informao, envolvidas na operacionalizao da lei; b) os modos de gesto, por
parte do Estado, das demandas sociais estabelecidas nos termos da LAI; c) os papis
reservados aos atores do Estado e da sociedade, pela LAI, na classificao, reclassificao e
acesso s informaes sigilosas; d) as interfaces das polticas e programas decorrentes da
aplicao da LAI com polticas e programas governamentais no campo da informao como,
por exemplo, o Plano de Ao Nacional sobre Governo Aberto.
2 MARCOS TERICOS
As relaes entre Estado e Sociedade, mediadas pela produo e fluxos de
informaes entre ambos, tem sido contempladas com nfase crescente pelas Cincias
Sociais, especialmente a Cincia da Informao. Historicamente, essas relaes ganham
relevo na modernidade e adquirem contornos mais profundos nas quatro ltimas dcadas com
a emergncia e ampliao das tecnologias da informao e comunicao, as reformas nas
Estado
informacional
seria
produto
de
circunstncias
histricas
da
. O termo informaes pblicas s mencionado uma vez na LAI, no seu artigo 9, que trata dos
mecanismos de acesso a serem disponibilizados ao cidado. Em sua base conceitual, o termo informao
pblica tampouco evidenciado
de uma empresa privada sobre tendncias do mercado financeiro pode ser publicizado,
embora seja um documento natureza privada.
A pesquisa no objetivou uma anlise jurdica da Lei de Acesso e seus
desdobramentos. Procurou-se, no entanto levar em conta a dimenso simblica do discurso
jurdico.
Por fim, destaca-se a relatividade do efeito quase mgico de criar realidades a
partir da fora do discurso jurdico. Na verdade, existem condies sociais que, de
alguma forma, limitam a eficcia do poder de nomeao do Direito. As
representaes do mundo social por parte dos agentes so responsveis, at certo
ponto, pela construo de tal mundo. Essas formulaes mentais contribuem para
produzir o mundo, mas dentro dos limites da sua correspondncia com estruturas
preexistentes. .... no menos verdade que a vontade de transformar o mundo passa
pela transformao das palavras utilizadas para nome-lo. Ao descobrir novas
maneiras de dizer o Direito, produzem-se novas categorias de percepo e de
apreciao, introduzindo uma viso inusitada das divises e das distribuies
sociais. (GAGLIETTI, 2006, p.47)
3 MARCOS EMPRICOS
A Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527 de 18 de novembro de 2011) foi precedida
de um longo processo em torno da construo do direito informao no Brasil, no bojo da
redemocratizao do pas aps 1985. Como mencionado na introduo desta comunicao, o
direito informao ganha contornos constitucionais na Constituio de 1988. A primeira
regulamentao do preceito constitucional tardou seis anos para ocorrer. Tal se deu fora do
escopo de uma lei especfica para o acesso informao governamental: todo o captulo V da
Lei de Arquivos (Lei 8.159 de 8 de janeiro de 1991) era dedicado ao acesso e sigilo dos
documentos pblicos. Esse captulo foi revogado com a aprovao da LAI.
Nos planos estadual e municipal, o vazio jurdico manteve-se at a aprovao da LAI e
contribuiu para a sobrevivncia da opacidade e do segredismo, tpicos do Estado brasileiro.
Ao longo de 13 anos foram publicados decretos relativos ao acesso e sigilo de documentos que
no foram viabilizados6, entre outras razes pelas ausncia de polticas pblicas arquivsticas.
A Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005, restringiu ainda mais as possibilidades de acesso
informao governamental, estabelecendo a perspectiva do sigilo perptuo nos casos em que
o acesso ao documento pudesse comprometer a soberania, a integridade territorial nacional
ou as relaes internacionais do Pas (artigo 6, 2).
A Lei de Acesso Informao, de 18 de novembro de 2011, tem como diretrizes os
princpios de publicidade mxima da administrao pblica, sendo o sigilo a exceo. Neste
sentido, prev em seu artigo 3 diretrizes como
6
Decreto 2134 de 24.1. 1997, Decreto 4553 de 27.12. 2002 e Decreto 5301 de 9.12. 2004
A lei refere-se ao Estado brasileiro como um todo: administrao direta dos Poderes
Executivo, Legislativo, as Cortes de Contas, Judicirio e Ministrio Pblico; autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e entidades controladas
direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. So tambm
objeto da LAI, conforme seu artigo 2 o , as entidades privadas sem fins lucrativos que
recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos diretamente do
oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de parceria, convnios,
acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres.
A LAI garante ao cidado, no artigo 7 os direitos de obter:
I - orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem como sobre
o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao almejada; II informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus
rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos; III - informao
produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de
qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha
cessado; IV - informao primria, ntegra, autntica e atualizada; V - informao
sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive as relativas sua
poltica, organizao e servios; VI - informao pertinente administrao do
patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao, contratos
administrativos; e VII - informao relativa: a) implementao, acompanhamento e
resultados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades pblicas, bem
Conforme o Artigo 47 da LAI possvel prorrogar por uma nica vez, e por perodo determinado no
superior a vinte e cinco anos, o prazo de sigilo de informao classificada no grau ultrassecreto, enquanto seu
Poder
acesso ou divulgao puder ocasionar ameaa externa soberania nacional, integridade do territrio nacional
ou grave risco s relaes internacionais do Pas, limitado ao mximo de cinquenta anos o prazo total da
classificao.
8
o caso, por exemplo, do Esprito Santo cuja Lei de Acesso Informao foi publicada em 10 de julho de
2012.
10
Como proposto por Minayo (2008, p.179), categorias operacionais so construdas com a finalidade de
aproximao ao objeto de pesquisa (na sua fase emprica), devendo ser apropriadas ou construdas de permitir a
observao e o trabalho de campo
10
Em negrito, as definies que foram acrescidas, no Decreto, ao conceito apresentado na Lei.
11
Em relao aos decretos regulamentadores, essa base conceitual foi ampliada em alguns
casos (So Paulo) e ignorada em outros (Paran) O prprio Decreto n 7.724 de 16 de maio de
2012, referente ao Pode Executivo Federal, conta com conceitos no previstos na LAI. Estima-se
que entre a aprovao de LAI em novembro de 2011 e sua regulamentao em maio de 2012, essa
ampliao conceitual tenha resultado dos diversos debates em torno da lei e sua
operacionalizao.
Quadro 3 Base conceitual informacional nos decretos estaduais
MG
PR
RJ
documento
RS11
SP12
11
No decreto n. 45.969, de 24 de maio de 2012 (Poder Executivo de Minas Gerais) so tambm mencionados,
nos marcos conceituais, Gestor Local do Servio de Informao ao Cidado SIC e Gestor Central. Ambos
os termos no foram includos no quadro acima por no serem considerados conceitos informacionais.
12
No decreto n 58.052, de 16 de maio de 2012 (Poder Executivo de So Paulo) so tambm mencionados, nos
marcos conceituais, servio ou atendimento presencial e servio ou atendimento eletrnico . Ambos os
termos no foram includos no quadro acima por no serem considerados conceitos informacionais.
12
13
No caso do Poder Executivo Federal, coube a cada rgo definir em qual rea da estrutura organizacional seria
inserido o Servio de Informao ao Cidado. Ainda no h dados disponveis sobre quais so os setores
predominantes, conforme contato realizado informalmente com a Sra. Vnia Lcia Ribeiro Vieira, Diretora de
Preveno da Corrupo da Controladoria-Geral da Unio. Conforme observado em depoimentos de servidores
federais em eventos sobre o tema, parece haver uma tendncia insero dos SICs nas Ouvidorias, seguida
Setores de Comunicao Social. O SIC do Ministrio da Agricultura, no entanto, encontra-se vinculado
Biblioteca Nacional de Agricultura.
14
Conforme o artigo 12. do Decreto 45.969, de 24 de maio de 2012, no Poder Executivo de Minas Gerais os
servios de informao ao cidado so oferecidos por meio dos instrumentos da Poltica de Atendimento ao
Cidado de que trata o Decreto n 45.743, de 26 de setembro de 2011, em especial pelas Unidades de Atendimento
Integrado UAIs, Linha de Informao do Governo do Estado de Minas Gerais LigMinas - 155 e Portal da
Transparncia do Estado de Minas Gerais.
14
Controle
Pblico
Transparncia,
para
divulgao
no
site
www.acessoinformacao.rs.gov.br .
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I - definir o formulrio padro, disponibilizado em meio fsico e eletrnico, que estar disposio no stio
na Internet e no SIC dos rgos e entidades, de acordo com o 1o do art. 11; ... IV - monitorar a implementao
da Lei no 12.527, de 2011, concentrando e consolidando a publicao de informaes estatsticas relacionadas
no art. 45;V - preparar relatrio anual com informaes referentes implementao da Lei no 12.527, de 2011, a
ser encaminhado ao Congresso Nacional;VI - monitorar a aplicao deste Decreto, especialmente o cumprimento
dos prazos e procedimentos; e Art. 69. Compete Controladoria-Geral da Unio e ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, observadas as competncias dos demais rgos e entidades e as previses
especficas neste Decreto15, por meio de ato conjunto: I - estabelecer procedimentos, regras e padres de
divulgao de informaes ao pblico, fixando prazo mximo para atualizao; e II - detalhar os procedimentos
necessrios busca, estruturao e prestao de informaes no mbito do SIC. (Art. 68 do Dec. 7.724)
15
Assim,
16
invs disso, simplesmente exigir que forneam dados para contato com o propsito de
fornecer a informao (2009, p. 14).
Nos Executivos Federal16 e dos estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Minas
Gerais, o cidado deve solicitar acesso informao atravs do Servio de Informao ao
Cidado ou estrutura semelhante. No caso do Estado do Rio de Janeiro, conforme artigo 9 do
Decreto, o requerimento ser imediatamente encaminhado Comisso de Gesto de
Documentos do respectivo rgo ou entidade estadual, que ser competente para apreciar o
pedido. No Poder Executivo do Paran, previsto no artigo 9 do Decreto, que a solicitao
de acesso informao ocorra preferencialmente nos respectivos stios eletrnicos oficiais e,
na impossibilidade da utilizao desse meio, o requerimento dever ser entregue em qualquer
servio de protocolo da administrao pblica estadual.
5.5 Informaes pessoais em documentos pblicos
Conforme artigo 55 do Decreto que regulamenta a LAI no Executivo Federal,
informaes relativas intimidade, vida privada, honra e imagem detidas pelos rgos e
entidades so de acesso restrito a agentes pblicos legalmente autorizados e a pessoa a que
se referirem, independentemente de classificao de sigilo, pelo prazo mximo de cem anos a
contar da data de sua produo. Exceto no caso do Paran, cujo decreto no contempla o
tema, todos os demais definem procedimentos detalhados para a gesto das informaes
pessoais de natureza pblica. Os mecanismos jurdico-administrativos previstos pretendem
garantir que, nos termos do artigo 31 da LAI o tratamento das informaes pessoais deve
ser feito de forma transparente e com respeito intimidade, vida privada, honra e imagem das
pessoas, bem como s liberdades e garantias individuais . Tambm neste caso, excees
parte, as lacunas informacionais do Estado brasileiro so evidentes e requerem dispositivos
polticos e gerenciais que garantam as diretrizes legais.
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Conforme publicado pelo portal de notcias G1 em 14 de julho de 2012, em quase dois meses de vigncia da
Lei de Acesso Informao, o Executivo federal recebeu 16.960 pedidos de informao, dos quais 14.311
(84,38%) foram respondidos, segundo dados divulgados pela Controladoria Geral da Unio, rgo responsvel
pela aplicao da lei, neste sbado (14). Os demais pedidos esto em tramitao, informou o rgo.... A CGU
aponta que 1.370 pleitos (9,7%) foram negados por tratarem de informaes sigilosas ou previstas em legislaes
especficas (como segredos industriais, dados fiscais e bancrios, etc.). Outros 1.130 pedidos (7,9% dos
respondidos) no puderam ser atendidos porque no foram feitos para o rgo competente ou porque os dados
no existem ou precisariam ser .Os rgos com maior nmero de pedidos so a Superintendncia de Seguros
Privados (Susep), com 1.860 pedidos, e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que recebeu 1.175
solicitaes. Ainda conforme a CGU, os principais responsveis por pedidos so pessoas fsicas - 94,36% do
total de pleiteantes.( http://g1.globo.com/politica/noticia/2012/07/governo-soma-quase-17-mil-pedidos-pela-leide-acesso-informacao.html)
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6 CONSIDERAES FINAIS
uma oportunidade histrica para a sociedade e o Estado brasileiros a aprovao de
uma Lei de Acesso Informao Pblica (LAI) aps 23 anos de uma Constituio que
consagrou os princpios do direito informao e do dever da administrao pblica na gesto
e acesso a documentos, sucedida por dispositivos legais regulamentadores que jamais foram
implementados.
Num
Estado
historicamente
autoritrio,
marcado
pela
opacidade
informacional, inclusive no processo democratizante das ltimas dcadas, a LAI aponta para
diversos desafios na sua implementao. Um desses desafios consiste no fato de que a LAI
insere o cidado no epicentro numa ordenao jurdica qual no corresponde uma ordenao
equivalente no plano informacional. As possibilidades de minimizar essa defasagem entre a
LAI (e sua regulamentao e aplicao em diversos setores do Estado) e as condies reais de
acesso informao no esto contempladas no dispositivo legal. O cenrio informacional do
Estado brasileiro, excees parte, encontra-se, em geral, aqum das demandas da LAI e das
possibilidades de fazer face aos direitos de acesso informao por parte da sociedade.
Sem uma agenda voltada para a definio e implementao de polticas pblicas de
informao, tendem a resultados limitados as iniciativas e prticas que pretendem garantir o
acesso regulado pela LAI. Esse debate parece ainda frgil ou insuficiente no marco do Estado
e no universo acadmico.
As agncias governamentais do campo informacional que podem envolver-se nos
desdobramentos da LAI no so evidenciadas na prpria tessitura jurdica da lei. A nica
exceo, no universo pesquisado, o Decreto do Poder Executivo do Estado de So Paulo, no
qual o Arquivo do Estado assume um papel protagonista na conduo de vrias prticas
informacionais pelos rgos e agentes do Estado.
Embora o cidado seja um personagem central no cenrio da LAI, o papel da
sociedade exclusivamente o da transparncia passiva. Todos os demais mecanismos
acionados e acionveis para a implementao da LAI so basicamente aparatos do Estado. Se
as agncias que configuram o aparato informacional do Estado, especialmente os arquivos,
no construrem agendas, polticas e prticas em dilogo com a LAI, provavelmente seguiro
perifricas.
Num pas com a complexidade do Brasil possvel estimar os obstculos
implantao da LAI em todos os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e suas
configuraes nos diversos patamares da estrutura federalista do pas. Para alm do mbito
jurdico, trata-se de um processo associado a uma cultura poltica que vem sendo dinamizada,
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nas ltimas dcadas, em meio s contradies que envolvem tradies autoritrias e uma
agenda democratizante nas relaes Estado e Sociedade. As formas pelas quais a produo,
fluxo e uso da informao governamental so objeto das polticas e prticas de gesto
informacional podem finalmente comear a esboar a face do Estado diante de um cidado
ainda sem rosto. Um instrumento como a LAI , sem dvida, um sinal de um estgio mais
consolidado de num regime democrtico. Porm, considerando os resultados preliminares da
pesquisa, h muitos territrios a serem explorados pelas agncias governamentais de
informao e seus agentes. Por outro lado, mostra-se premente uma produo de pesquisas
sobre polticas e prticas informacionais que favoream o uso social da informao produzida
pelo Estado nos marcos democratizantes da Lei de Acesso Informao Pblica.
REFERNCIAS
ARTIGO 19. Entendendo a Lei Geral de Acesso Informao.
<http://artigo19.org/doc/entenda_a_lei_final_web.pdf> Acesso em: 04 abr. 2012.
Disponvel
em:
20
GAGLIETTI, Mauro. O poder simblico e a distncia entre os dois Brasis: o formal e o informal.
katlysis . 2006, vol.9, n.1, pp. 43-52. Disponvel em: < http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S141449802006000100005&script=sci_arttext >. Acesso em: 07 jun. 2012
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