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Evolucin reciente de la poltica

cientfica y tecnolgica de Mxico


JAIME ABOITES*

Introduccin
Durante el ltimo decenio la eco noma mexicana ha reg istrado
profundos cambios estructurales. stos se han ce ntrado e n los
siguientes aspectos: estabilidad macroeconmica , liberaci n de los
mercados, repliegue de l gobie rno de las ac ti vidades pro-ductivas y
regulatorias y nueva concepcin sobre el pape l de las instituciones y
de la poltica cientfica y tecno lgica (PCT). 1
La reforma estructural es consecuencia , por una parte, de la severa
crisis de endeudamiento de los primeros aos de la d - cada anterior
y , por otra, de la puesta en m archa de un nuevo modelo de
industrializacin acorde con las tendencias de la economia mundi al.
Segn diversas investigac iones un o de los fundamentos esenciales
del dinamismo ex portador que ha entra-ado la globalizacin es la
innovacin y al aprend izaje tec no-lgi cos .

Los regmenes de libre comerc io, se aseg ura, se carac teriza n por su
dinamismo tecnolgico a partir de los paradigmas esta-blecidos, pues
el grado de competitividad est estrec ha me nte li gado al ritmo y la
orientacin de las innovaciones. Se agrega,
l. C. Bazdrech el al. , Crisis y ajuste de la economa mexicana ,
Lecturas del Fondo, Fondo de Cu ltura Eco n mi ca , Mx ico, 1993.
N. Lustig, Mexico: Th e Remarkin g on an Economy, The Brook in gs ln
stitution, 1992.
* Profesor- in ves tigador del Departamento de Produ cci n Econ mi ca, Un iversidad Aut noma Metropoli tana, Xochimilco . Es te trabajo
forma parle de la in vestigaci n ms amplia, el Sist ema de Propiedad In
dust rial y el Cambio Tecnolgico de Mx ico ( 1 970-1992)./inan cia - da
por el Consejo Nac iona l de Cien cia y Tecno loga.

adems , que e l x ito o fracaso de los pases que compite n e n los m


ercados internac io na les se vincula a l arreg lo particular e ntre la
estructura productiva, la PCT y las in stituciones. Esta li ga se ha es
tudi ado s iste m ti came nte e n varios pases a parti r del con-cepto
de Sistema Nacional de Innovac in, es decir, desde la perspec tiva de
su funci n es timul adora (o lo contrario) de las ac tivid ades inn
ovat ivas y de aprendizaje tec no lg ic o que rea-li za n las empresas
dentro de las fr onteras nacionales. 2
E n Mx ico e l es tudi o de la PCT y de las in stitu c io nes relacionadas con e l desempeo inn ovador res ulta muy s uge re nte por sus
carac tersticas particulares. Se trata de un a eco noma que ha tran sit
ado rpidamente de un patrn indus triali zador basado e n e l
mercado interno protegido hacia uno de libre co mercio.
Al respecto , surgen varias interroga ntes: q u tip o de ins-tituci
ones y de PCT surgiero n durante la industri a li zac i n sus-titutiva
de importaciones y c mo influ ye ron e n la dinmica inn ovati va
del pas? Cu l es la natural eza de los cambi os que se ha n regi s
trado durante la ltima dcada e n la PCT y e n las instituciones como
co nsec uencia de la instauracin de un r g i-men de libre cambi o?
Q u tipo de es tmulos se des pre nden de las tran s formacione s rec
ie ntes de la PCT ? En e l largo pl azo estos ca mbios propiciar n c
rculos virt uosos ent re las polticas g ubernamen ta les y las em pre
sas de tal modo qu e e leve n s u compe titi vidad y desempeo e n los
mercados ex te rnos 'l E n es te tr abajo se e nuncian a lg un as cons
ideraciones pa ra responder a estas interrogan tes.

2. R. Ne lso n, National lnn ovation Sys tems. A Comparati1e Ana-lvs is,


Oxford Uni vers it y Press , Nueva York , 1993, y B.A. Lundval l

(ed.), Nat ional SvsTems oflnn ovation -Toward a Th eo ry oflnnova tion


and ln te ractive Leaming, Pinter Pub li shers. Lo ndres, 199 2.

comercio exterior, septiembre de 1994

La poltica cientfica y tecnolgica


En el decenio de los ochenta las estrategias de la PCT evolucio-naron
de manera notable. Las transformaciones institucionales fueron
resultado del impulso al modelo de industrializacin sustitutiva de ex
portac iones . Al comparar las PCT de los aos setenta con las
actuales destacan ms claramente las transforma-ciones en la
naturaleza y estrategias de la ciencia y la tecnologa.

Los aos setenta


Como consecuencia de los desequilibrios a que se enfrent la
econona a finales de Jos aos sesenta, durante el primer lustro del
decenio siguiente el gobierno emprendi cambios impor-tantes en su
poltica econmica. 3 stos no significaron la rup-tura con la poltica
sustitutiva de importac iones, sino que acen-tuaron su carcter
proteccionista. No obstante, la PCT recibi un impulso notable y s u
instrumentacin se acompa de un com-plejo institucion a l que ha
tenido una influencia significativa durante los ltimo s dos decenios . 4
Se pretenda fundamental-mente contribuir a atemperar los
desequilibrios externos resul-tantes del desmesurado crecimiento de
las importaciones de bienes de capital e intermedios. 5 As, mien tras
la poltica co-mercial tena e ntre otros propsitos contribuir a re g
ular Jos flu-jos de tecno lo ga del exterior pa ra racionalizar s us
costos y disminuir los desequilibrios e n las c uentas co n el exterior,
la poltica cientfica y tecnolgica se orientaba a c rear interna-mente
las capac idades para ge nerar un flujo tec no l g ico ade-cuado a las
condiciones y requerimientos nac ional es. Para al-canzar el objetivo
de la poltica comercial se restructuraron los aranceles de
importacin , centrndose en Jos bienes de capital, Jo cual e ntra e l
reforzamiento del proteccionismo. Para al-canzar Jo s propsitos en
materia de ciencia y tecnologa se puso en marcha (1971-1976) un
complejo Jegislati vo institucion al para regular los flujos
internacionales de tecnologa m s signi-

3. Durante los ltimos aos de la dcada de los sesenta la economa


mexicana empez a enfrentarse a algunos obstculos que redujeron
sensiblemente las elevadas tasas de crecimiento que se haban re-

gistrado desde finales de los aos cincuenta y la mayor parte de los


aos sesenta.
4. Antes de los aos setenta las actividades estatales de ciencia y
tecnologa no tenan una vinculacin orgn ica con la poltica econmica del pas. El gasto oficial en actividades relaci onadas con la
ciencia y la tecnologa apenas alcanzaba 0.15 % del PIB. N. Lustig et

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ficativos. De la legislacin ms importante de esos aos desta-can las


leyes de Inversin Extranjera, de Transferencia de Tec-nologa y de
Patentes y Marcas.
En 197 1 se fund e l Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(Conacyt). Sus funciones iniciales eran apoyar e impulsar la
investigacin y el desarrollo tecnol g icos del pas y promover la
formacin de recursos humanos, co n el fin de crear las capa-cidades
cientfico-tecnolgicas que propiciaran la produccin de tecnologa
nacional. En esta etapa se reforzaron y crearon nuevas in stituciones
relacionadas con la innovacin tecnolgi-ca, como el Instituto de
Investigaciones Elctricas (IIE) y el Infotec (Informacin
Tecnolgica).
En 1976 se elabor el primer plan nacional de ciencia y tecno-lo ga y
se crearon diversos in strume ntos que acompaan a la poltica
cientfico-tec nolg ica (vase el cuadro 1). El mismo ao se reform
la legislacin relacionada con la propiedad in - dustrial (Ley de
Patentes y Marcas) a fin de abatir la proteccin a las innovaciones
extranjeras y elevarla a las creaciones tecno-l gicas internas.

El notable aumento del gas to en ciencia y tecnologa (por enci-ma del


gasto pblico) , as como la gran actividad legal e insti-tucional,
mostraban la importancia que el gobierno conceda al desarrollo de las
capac idades cientfico-tecnolgicas del pas. Ni en Jos aos
posteriores ( 1977 - 1981 ), durante e l auge produc - tivo y
exportador de hidrocarburos , hubo una actividad en cien-cia y
tecnologa semejante a la del primer lustro de Jos setenta. El Plan
Nacional de Ciencia y Tecnologa (1977) no contiene aportaciones
sustantivas a las estrategias e in strumentos en ambas materias. 6 En
realidad el perodo de auge petrolero, 1976-1981 , es paradjico . Por
un lado, el gasto dedicado a ciencia y tecnologa alcanz el mximo
histrico 7 y, por otro, el arribo de flujos de tecnologa externa
(incorporada o desincorporada) no tu vo precedente. Si n duda la
etapa de a uge relaj la preocupa-cin original de racionalizar las
importaciones de bienes de capital, que en ese lapso registraron un
elevado crecimiento. De 1970 a 1976 la tasa media anual de
crecimiento de las compras de maquinaria y equipo fue de 5.2%,
mientras que de 1977 a 1981 ascendi a 33 . 1 %. El flujo masivo de
bienes de capital importados desalent la ac tividad cientfica y
tecnolgica, si bien durante la primera mitad de los setenta se haba
iniciado un considerable esfuerzo de investigacin y desarrollo
nacional. En esos aos una proporcin creciente del gasto en ciencia y
tecnologa se destin , por medio del Conacyt, a la formacin de
recursos humanos, so bre todo en el extranj ero.

al., Evolucin del gas to pblico en ciencia y tecnolog a, 1980-1987,

Academia de la Investigacin Cientfica , M xico, 1989.


5. Dada la naturaleza del modelo de crecimi ento econm ico
basado en la indu striali zacin sustitutiva de importaciones, una parte
impor-tante de stas estaba compuesta por bienes de capital e
intermedios. Durante las dos dcadas anteriores las compras externas
se haban compensado con exportaciones de productos agropecuarios
exce-dentario s. Sin embargo, stas disminuyeron sensiblemente
desde fina les de lo s sesenta, sin que las importaciones se redujeran,
lo que provoc el fu erte de sequilibrio ex terno.

6. D. James, "Acumulacin y uso de la capacidad tecnolgica


interna del Tercer Mundo", Comercio Exterior, vol. 38, nm. 12,
Mxico, diciembre de 1988 .
7. En 1982 el gasto en ciencia y tecnologa alcanz 0.42% del PIB.
En trminos reales en 1982 este tipo de gasto era ms de dos veces
superior al de 1976 y su crecim iento durante 1976- 1982 fue casi
80% mayor que el del perodo 1970- 1976 .

evo luci n cientfica y tec nolgica en mxico

782

e
MXICO:

GR UPOS DE INST RUMENTOS DE POLTICA CIENT F ICOT ECNOLG ICA Y ECONM ICA

In s trum en to
Fomento cie nt fico y tec nolg ico

Prop iedad indu s trial (pate ntes )


lnfo tec
Trato fisca l a gastos relacionados con dec is io nes tec nolg icas'

Promoci n industrial

Ara nceles -permi sos prev ios de im port ac i n


Prog ramas de fabri cac i n
Est mulos fiscal es: DDD I. Acue rd o VI de 1975
Fide icom isos Nafin -Banco de Mx ico'
Ce rti ficado de devo luc in de impuestos
Ce nt ros de capacitac i n de mano de obra '
Registro Nac io nal de Transfe re ncia de Tecnologa
Comisi n y Reg istro Nac ional de Invers io nes Ex tranjeras
Comisin Petroq umica Mexicana
Comit de Importaciones del Sec to r Pblic o
Ley del Im pues to sobre la Renta
Ley del Impu esto sobre In g resos Merca ntil es
Cargas soc iales
Ley Federal del Trabajo

Sis lema de norm as l cnicas

Control de los sec tores pri vado y pb lico

Fin a11 a mi ento de gas to pbli co

Legislaci n laboral

l. Gastos e n investigacin y desarrollo. pagos por concepto de re ga las, asis tenci a tc nica, coefic iente de depreciacin de ac ti vos fij os. 2. Fondo para e l Fo mento de las Exportaciones de Produc
tos Manufacturados (Fomex); Fondo de Equipami ento Indu stri al (Fonei); Fondo de Garanta y Fo mento a la In dus tri a Med iana y Peque a ( Fogai n) ; Fo ndo Nacional para Estudios y Proyec tos
(Fonep); F ide icomiso de Ci ud ades Indu strial es. 3. Cen tro de Capacitaci n para e l Trabajo Ind ustrial (Cecati ); Cen tros de Enseanza Indu s trial (Cene ti ), ARMO.
Fuente: A. Nada!, lntrum entos de poltica cientfica y tecnolgica en Mx ico, El Coleg io de Mx ico, M xico. 1977 .

As, de 1977 a 1981 se dejaron de lado los objetivos origin ales de


racionali zar el flujo externo de tecnologa y crear infraestructura y
capacidad endgena. La profunda crisis de 1982 y sus sec uelas , as
como los nuevos determinantes de la economa mundial , die-ron
lugar a un cambio radical en la poltica econmica y como parte de
ella en la poltica y es trategias de ciencia y tecnologa.

y su entrada en vigor en 1994. Estos acontec imientos afectaron


en forma notabl e la din mi ca institucional relacionada con la
ciencia y la tecnologa.

Estrategias institucionales de la ciencia y la


tecnologa (1983-1991)

investi gac i n y
Por ejempl o, de 1976 a 1982 menos
de 4% de los proyec tos de las universidad es ms importantes del
pas se vinculaban con las empresas. Tambin se desapro-vech la
inform ac i n tec nolg ica disponibl e en el pas. As, de las 150
000 patentes vigentes registradas en la Secofi las em-presas
privad as s lo hacan alrededor de 250 co nsultas al ao 9 Tambi
n se subutili zaron los fond os financieros y fi scales di s-puestos
por el gobierno, pues los empresari os s lo utili zaron 18% de los
Certificados de Promoc i n Fisca l conced idos a tec-nolog a. A
pesar del gran esfuerzo in stitucional por formar y capac itar
recursos hum anos, s tos resultaron insuficientes para

A partir de 1983 se inici la profund a transform ac i n econ-mi


ca del pas. El nuevo patr n de industri alizac i n impul sado
por las polticas de ajuste y cambio estructural se asoc ia a
modificac iones sustancial es en la es trateg ia in stitucional de
ciencia y tec nol og a. Esa transformaci n se rea li za a partir del
complejo in stitucional heredado del dece nio de los setenta.
El cambi o en la estrateg ia obedeci , en trmin os ge nerales, a la
insuficiente eficac ia de las in stitucio nes e instrumentos de cien-cia
y tecnol og a heredados de la etapa de sustituci n de impor-taciones,
y a los requerimj entos tec nolg icos del nuevo modelo industriali
zador en un entorno de globalizac i n y reg ionali zac i n de los
mercados. Ejemplo de lo anterior fue el in greso de Mx i-co al
GATT en 1986 y el inicio de las negoc iac iones del Tratado de Libre
Comerc io (TLC) con Estados Unidos y Canad en 1990

Las crticas ms severas al funcionamiento del complejo in stitucional heredad o de los seten ta se refiri eron a la falta de
vinculacin e ntre la indu stri a y los ce ntros gubernamental es de
6.

8. Los datos que se prese nt an a con tinuac i n fu eron


tomados del Programa Nacional de Cienci a y Modernizacin
Tecnolgica , 1990-199 1, Secofi , Mxic o.
9. Agrg uese a lo anterior que 95 % de las patentes son extranjeras.
lo cual ren eja ade ms de l bajo apro vechami ent o sea lado , la
poca in venti va nac ional. J . Aboites y M. Soria, "El sistema de
propi edad in dus tri al y su en torno in stituciona l", mim eo . UA
M-Xochimilco. Mxico, 199 1.

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comercio exterior, septiembre de 1994

lo s flujos de tecnolog a externa para aumentar su intensidad, y e)


crear internamente las capacidades cientficas y tecnolg icas para
hacer ms eficiente la as imilacin de la tecnologa externa por
parte del aparato prod uctivo nacional a fin de elevar la
competitividad. 11 En el cuadro 2 se presentan las concepciones
gubernamentales de ciencia y tec nologa en los perodos 1983 1993 y 1970-1982. Mientras que en este ltim o el protagonista
era el gobierno, en el primero se pretenda que las empresas
privadas se co nvirti eran en el motor del cambio tecnol gico
para alcanzar la competitividad en los mercados internacionales .
Si bien ambas concepciones postulaban la creacin de capaci dades cientficas y tec nolg icas nac ionales para desarrollar la
cienc ia y la tecnolog a, sus objetivos diferan sustancialmente.
Mientras en 1970- 1982 la capac idad endgena se concibi como
un medio para generar internamente el proceso de invenci n-inn
ovac i n-di fusi n de tecnologa, en 1983- 1991 se busc que
dotara de eficiencia a la asimi lac i n y di fusi n de los fluj os
extern os de tecnologa.

propiciar la adaptacin y asimilacin de tecnologa ( 13 ingenieros por cada 1O 000 habitantes, contra 595 en Japn, 139 er~
Estados Unidos y 24 en Corea).
Los inversionistas extranjeros se referan reiteradamente a la
inseg uridad del sistema de propiedad industrial en Mxico.
Argumentaban que en los pases industrializados la duracin de la
proteccin era de alrededor de 20 aos , mientras que en Mx ico
slo era de diez . Asimismo, se afirmaba que no exista una
adecuada proteccin de la propiedad industrial ni un castigo
suficiente por la piratera industri al; ello provocaba que la investigacin y el desarrollo, as como la transferencia tecnol-gica
realizada por empresas nacionales y extranjeras en Mxi-co,
fueran relativamente reducidas. 10
Sin embargo, no slo se trataba de la ineficacia de las in stituciones y de los instrumentos de ciencia y tecnologa, sino, sobre todo,
del papel significativamente diferente que se as igna a la ciencia y
la tecnologa en el nuevo modelo industrializador y su entorno
institucional. Esta nueva co ncepci n tec nol gica esta-ba
estrechamente asoc iada al papel competitivo que las empre-sas
deban desarro llar en los mercados internac ional es, as como a la
naturaleza del nuev o paradigma tecnolgico que se difun-di
ampliamente durante el dece ni o de los ochenta. As, a partir de
1983 el gobi ern o e mpre ndi un a nueva forma de in serc i n
del aparato productivo mex icano a la economa mundi al.

El papel del Estado en el desarrollo tecnolgico es notablemente di


ferente. En el perodo 1970- 1982 su intervencin propici la creac i
n de un sistemaj urdico-institucional protecc ionista (con-trol de
inversin extranjera, registro de tran sferencia de tec nolo-ga, etc .) y
promovi directamente el desarrollo tecnolg ico na-cional; en el de
1983- 199 1 disminuyeron las regulaciones estatales para alentar una
mayor participac in de las empresas privadas (nacionales y ex
tranjeras) y promover el capital de riesgo.

La propuesta gubern amental que orient la nueva estrategia en


cie ncia y tec nologa y que form a parte sustancial del actual
patr n de indu strializacin puede resumirse en tres puntos: a)
convertir al sec tor privado en el protago nista del avance tecno
l-gico; b) desregular y proteger (sistema de propiedad industrial)

Como se seal, a partir de 1983 12 la estrategia fue crear las


capacidades cientficas y tecnolgicas endgenas que permitie1 1. Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994, SPP, Mxico .
12. Aunque en 1983 se hace explci to el papel de la poltica
cientfico- tecnolg ica en los planes y programas gubernamentales , es
hasta 1988-1994 cuando quedan claramente planteados los vnculos entre
modernizacin industrial y tecnologa proveniente del exterior.

1O. El reducido co ntrol de las normas de ca lidad nacio nal ha


inhibido la introduccin de productos mex icanos en los mercados

internacionales. OCDE, OCDE Economic Surveys: Mexico, Pars,

e
MXICO: EVOLUCIN

DE LOS OBJETIVOS GUBERNAMENTALES DE LA C IENC IA Y LA TECNOLOGA,

1970-1991


1970- 1982

El gobierno se propone ser el protagonista del desarrollo tecnol gico nac ional

Regulacin para racionali zar, en tr minos de costos, los flujo


s externos de tecnologa
Creaci n local de capacidades cientfico-tecnolg icas para
generar innovaciones endgenas

Proteccin y promocin del proceso de investigacin y desarrollo interno con


el propsito de alcanzar mayor grado de autosuficiencia tecnolgica

1983-1991

Se propone que el sector pri vado se conv ierta en promotor


de la generaci n y asimi lacin de tecnologa

Desregulacin para aumentar la intensidad y difusin de los


flujos de tecnologa externa en el aparato productivo

Creacin local de capacidades cientfico-tecnolg icas para aumentar


la asimi lacin y difusin de los flujos externos de tecnologa
Proteccin a los flujos externos de tecnologa para que aumente
su intensidad e incidencia en el aparato productivo nacional

Fuente: Elaboraci n propia a partir de planes y programas de cienc ia y tecnologa y legislaciones de propiedad industrial del perodo 1970- 199 1.

evo lu c in c ientfica y tecnolgica en mxico

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MXICO: MODIFICACIN

DE LOS INSTRUMENTOS DE POLTICA CIENTFICA Y TECNOLGICA,

1970-1990

Fomento cientfico y tecnolgico

Instrumento
Propiedad indu strial (patente s)

lnfotec
Trato fi scal a gastos relacionado s
con dec is iones tecnolgicas '
Si stema de normas tcnicas
Poltica industrial

Regulacin de los sectores


privado y pblico

Legislacin laboral

Perodo 1970-1982
El perodo de proteccin es

Perodo 1983 -1992


Aumenta e l perodo de prot ecc in 1 a

de 1O aos
Pblico
Se determina internamente

20 ao s
Privado
Se adapta al GA TT y a los acue rdos de l

Se determina internamente

TLC

Aranceles

Nive l arancelario de 85%

Se adapta a las age ncia s


internaciona les
Nive l aran ce lari o de 10% co n base e n

Permisos previos de importacin.


Programas de fabri cacin
Estmulos fiscales
Fideicomisos Nafin-Banco de
Mxico '
Certificado de devolucin de
impuestos para exportadores
Centro de Capacitacin de
Mano de Obra'
Registro Nacional de Transferencia
de Tecnologa
Comisin y Reg istro nacionales
de Inversin Extranjera
Ley Federal del Trabajo

Se requiere ob li gatoriame nte


permiso prev io para importar
Para productores nac ionales
Bajas tasas de inters

la incorporaci n al GATT y TLC


Des aparecen los permi sos previo s de
importacin
Para exportadores
Cap ital de ri esgo en tecnologa (Nafi n)

Determinado co n base en
requerimientos internos
Capaci taci n co nvencio nal
(mo novale nte)
Perodo de mayor regulaci n
de transferencia tecnolgica
Comisin y Registro nacionale s de
Inve rsin Extranjera
Sin modificacione s

Competitivo e n esca la int ernacio nal


Capaci tacin adecuada a la empresa
flexible exportadora (po livalente )
Desaparece
Desaparece
Acuerdo Nacional para la Elevacin de
la Productividad y la Calidad
(ANEPC)

l . Se aprueba en 199 1 la nueva Ley de Fomento y Protecc in a la Propiedad Indu stri a l. 2. Gastos en ID E, pago por concep to de regalas. 3. Fomex, Fomin , Fonei . 4.
Cecati , Ce neti. 5. El ANEPC se firm en abril de 1992 y es de Ja cto un anexo a la Ley Federa l del Trabajo.
Fuente : Elaboracin propia a partir de la seleccin de instrumentos de A. Nada 1, 1nstm mentos de poltica cientfica y tecnolgica en Mx ico , El Co legio de Mxic o,
Mxico , 1977 .

ran la vinculacin eficiente con los flujos de tecnologa desa-rrollada en


los pases indu striali zados o del Sudeste Asitico. 13
As, en el proceso de incorporacin de los flujos de tec nologa, la
compra y difusin de tecn ologa externa y la inversin ex-tra nj era
seran las dos vas fundamentales para elevar la com-pe titividad
internacional de los productos nacionales .

14

sentido , la desregulacin (de la transferenc ia tecnolgica y la inversin


extranj era) y la mayor seguridad de la propi ed ad in - dustrial se convi
rti eron e n piezas clave de las estrateg ias de institucionalizacin de la
ciencia y la tecnologa del pas duran-te la dcada de los oc henta.

En este

Plan Nacional de Desarrollo 1989- 1994, Plan Nacional de Ciencia y


Modernizacin Tecnolgica 1990-1994, Secofi, y Plan Nacional de
Modernizacin Indu strial y Comercio Exterior 1990- 1994, Secoij.
13. "La poltica tecnolgica que has ta ahora ha enfa ti zado el
aspecto de investigacin y desa rrollo, habr de diversificarse hacia los
campos de adquisicin , asimi laci n, adaptacin y difusin eficientes de
tec-nologa" . Plan Nacional de Desarrollo 1989- 1994, p. 92.
14 . El Plan Nacional de Modernizacin Industrial y Comercio
Exterior (1990- 1994) sea la que el crec imie nt o del vo lumen del co
merc io ex terior "ser resultado [ ... ] de la posibilidad de importar
insumos y bienes de capital para la modernizac i n de la planta pro-du cti
va del pas". En otras palabras , se descart an los objetivos centrales de la
ltima fa se de la industriali zac i n sustitutiva de import ac iones ( 19701982)

Cambios en los instrumentos de ciencia y tecnologa


Los instrum e ntos creados durante los sete nt a fueron la base para operar
la es trategia cientfico- tecno lgica produc to de la poltica industrial. En
el c uadro 3 se mues tran las transforma-ciones ms significativas de esos
instrumentos en los perodos
1983- 199 1 y 1970-1982 .
Se aprecian por lo menos tres tipos de modificaciones e n lo que se
refiere a la gest in y a l mbito de los in strumentos:

1) La des regul ac i n de procedimi entos gubern ame ntale s: elimin a-

cin de los permi sos prev ios de importacin y


de los registros na-

comercio exterior, septiembre de 1994

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a Ley de Fomento y Proteccin a la Propiedad Industrial fue una


profunda reforma legislativa en el entorno de las negociaciones del
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad. Casi
todos los estudios de las negociaciones comerciales coinciden en que
esa reforma fue una pieza clave en la negociacin del Tratado. Los
conceptos de "explotacin de la patente, "licencia obligatoria" e
"importacin" se modificaron sensiblemente

cionales de Transferencia de Tecnologa y de Inversin Extranjera.


2) El trasl ado al mbito privado de lo que antes se gestio naba en el
gubernamental: e l Infotec y el Acuerdo Nacional para la Elevacin
de la Productividad y la Calidad (ANEPC) que de Jacto es un anexo a
la Ley Federal del Trabajo y propugna una concertacin directa e ntre
trabajadores y empresas para orientar la califi cacin de la mano de
obra, medir la productividad y calidad de la produccin y sobre esa
base determinar incrementos en los salarios .15

3) La insercin de la economa mexicana a la mundial, cuya

manifestacin ms clara es la incorporac in al GATT en 1986 y la


negociacin del TLC. En efecto, la nueva relacin de la eco-noma
mexicana con e l exterior se expresa en la drstica cada de los
aranceles (de 85% en 1982 a 10% en promedio en 1987) y la
reorientacin de los estmulos fiscales , los certificados de devolucin
de impuestos y la vinculacin de los fideicomisos a operaciones de
capital de riesgo asociadas a la investigacin y el desarrollo, entre
otros aspectos (vase el cuadro 3).

Modificaciones legislativas
En el perodo 1983-1991 la legis lac in sobre propiedad indus-trial
registr dos cambios que la modificaron sustancialmente. El primero,
en 1987, consisti en una serie de modificaciones me-nores a Ley de
Invenciones y Marcas de 1976, y el segundo, en 1991, fue una
profunda reforma legislativa (Ley de Fomento y Proteccin a la
Propiedad Industrial) en el entorno de las nego15 . El ANEPC excluye al sindicato , el cual se rige por la Ley
Federal del Trabajo.

ciaciones del TLC con Estados Unidos y Canad. Casi todos los
estudiosos de las negociaciones comerciales co inc iden en que esa
reforma fue una pieza clave en la negociacin del Tratado. 16 En el
cuadro 4 se resumen los aspectos ms sobresa lientes de los camb ios
en la legislacin sobre propiedad industrial en e l perodo 1976-1991.
Como se observa, la vigenc ia de la proteccin de la patente pasa de
diez aos en 1976 a 14 en 1987 y a 20 en 1991.
Los conceptos "explotacin de la patente" , "licencia obligato-ria" e "
importacin" se modificaron sensiblemente. En la legisla-cin de
1976 esas figuras constituan dispositivos legales del desarrollo
tecnolgico nacional que obstaculizaban a las empre-sas extranjeras
el uso del sistema de propiedad industrial nacio-nal para protegerse
de la competencia interna. Con los cambios de 1991 se otorga mayor
libertad al patentador extranjero.
E l examen de novedad tc nica para certificar la naturaleza de la
innovacin ahora puede realizarse en oficinas extranjeras, mien-tras
que en la legislacin de 1976 se ex iga hacerla localmente.
En 1991 se eliminaron las reas de patentamiento restringido
(productos farmacuticos y biotecnolgicos, medicamentos, alimentos
de consumo humano, etc.), as como el derecho del Estado para
expropiar patentes. Si bien no se modificaron los castigos y sanc iones
se estableci un mayor control y eficacia para castigar la piratera de
la propiedad industrial. En sntesis, las modificaciones entraan una
sensible modificacin del marco legislativo para el patentamiento de
las empresas de los pases industrializados.

16. Se sea la inclu so que la reforma de julio de 1991 es una


compatibilizac in con las legis laciones de Estados Unidos y Canad.

evolucin cientfica y tecnolgi c a en mx ico

786

EVOLUCIN DE LA LEGISLACIN DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL EN MXICO

EN EL PERODO:

1976-1991

Conceptos

Perodo de vigencia de patentes


(a partir de la expedicin del ttulo)
Explotacin de la patente

Licencias obligatorias

Importacin

Examen de fondo
(novedad tcnica)
reas de patentamiento restringido

Certificado de invencin
y/o modelo de utilidad

Derecho de expropiacin
de patentes
Castigos y sanciones

Ley de In venciones y Marcas


(1976 )

Reformas a la Ley de 1976


reali zadas en 1987

Diez aos

Catorce aos

Deber comprobarse la explotac in


antes de cumplidos tres ao s de
otorgada. De lo contrario se revo ca
Se especifi ca el concepto de
explotacin: cump lid o el plazo de
tres aos, cualquiera puede pedir al
gobierno el otorgamiento de una licen
c ia ob li gatoria
Se prohbe importar un produ cto
patentado en territorio nacional , pue s
hay ob li gacin de explotar la patente
en territorio nacional. De lo contrario
se puede proceder al otorgamie nt o de
un a li cenc ia obligatoria

Si n modificacin

Se espec ifican las situaciones y las


forma s por las que se otorga una
lice ncia

Sin modificacin

Realizado solame nte por la


Se podr aceptar e l examen de
oficina nacional
fondo de oficinas extranj eras
No son patent ables: razas animales.
Sern patentables a partir de 1997 :
variedades vegetales, aleaciones,
Los procesos biotecnolgi cos, lo s
producto s qumicos, farmac uti cos,
procesos genticos, producto s
medicamento s, bebidas y alimentos de
qumicos, prod uctos qumico-farma
consumo animal y humano.
c uti cos y bebidas y
Invenciones nucl eares y de seg uri-dad
alime nto s de co nsumo humano
nacional , los procesos biotecno-lgicos
y animal
para la obtencin de diver-sos
productos y procesos ge n ticos
Se instituye el certificado de
Sin modificaci n
invencin

Se reglamenta el derecho de
expropiacin por causas de
utilidad pblica
Se tipifican arrestos administrativos y
delitos . Multas de 100 a 10 000
veces e l salario mnimo. Penas de
crce l de hasta se is aos

Ley de Fomento y Protecci n a


la Propiedad Industrial ( 1991)
Veinte aos con tados a partir de la
fecha de soli citud
Se amp la e l concepto de ex plotaci n
al in c luirse la importacin de un
producto pat entado
Se reducen las causas pblica s para el
otorgamiento de lice ncias

No proceder el otorgamiento de una


licen cia ob li gatoria cuando el titular
de una pate nte haya es tado
importando e l produ cto patentad o

Sin modificac i n
Son pa!entables las variedades
vegetales , microorgani s mos,
procesos biotecnolgico s,
farmaqumicos, medicamento s,
bebidas y alimento s de cons umo
humano y animal.fert ili za n!es
y a leaciones

Sin modifi cac in

Se elimina e l certifi cado de in ve nc i n.


Se in stitu ye la fi gura de reg istros de
modelo de utilidad (utensilios, apara-to s,
herrami e ntas)
Desaparece

Sin modifi cac in

Sin modifi cacin

Fuente: Elaboracin de J . Aboites y M . Soria, a partir de las s iguiente s legis laciones: Le y de In ve nciones y Marcas ( 1976) y Ley de Fomento y Proteccin de la
Propiedad Industrial (1991) .

Es prematuro evaluar el efecto de los cambios legis lativos en el


patentamiento . Sin embargo, la frecuencia del uso de patentes no s
lo responde a la legislacin sino tamhi n al am hi ente ge-neral de
los negocios y a la activ idad eco nmica . Enseguida se examinan
algunos aspectos de la dinmica de patentamiento en el decenio de
los ochenta.
En el cuadro 5 se presenta la evo lucin de las patentes so li cita-das
y concedidas por la Secofi durante 1980-1990. De 1981 a 1985 se

registra un a cada de 5% en la tasa media anual de

so licitudes y de 1986 a 1990 se reg istra un crec imi ento medi o anu
al de 1.3%. El comportam iento de las patentes concedidas es un
poco se mej ante. stas desce ndieron ms ace ntu adame nte que las
so li citadas ( 1.9% la tasa media anual), proceso que empi eza has ta
1983, dos aos despus que la baja en las soli ci-tadas, y se extiend e
has ta 1986. Los dos a os sigui entes ( 1987 y 1988) so n de fu erte
crec imiento, poco m s de 170% , pero de 1989- 1990 se reduce
30% . Rec u rdese que en 1987 se re form la leg islac i n de la
propiedad industri al para incrementar la protecc i n de la patente de
10 a 14 ao s. Por e ll o es probab le

comercio exterior, septiembre de 1994

e
MXICO:

787

SOLICITUD Y CONCESIN

DE PATENTES,

1980-1990

Pate11tes
Alio

Solicitadas

Co11cedidas

1980

4 797

1 996

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990

5 328
4 806
4 095
4 003
3 700
3 865
4 251
4 400
4 574
5 061
48 880

2 210
2 583
2 247
1 737
1 172
987
1 156
3 158
2 141
1 620
21 007

Total

Fuente: Secofi , Direccin Genera l de Desarro llo Tecnolgico. Citado en


SEP-Conacyt, l11dicadores: Actividades cie11tjicas y tecnolgicas, Mxico,
1991.


que el incremento en la solicitud de patentes a partir de 1987
responda, en parte, al aumento de la cobertura legal.

Distribucin del gasto en ciencia y tecnologa


La distribucin del gasto en ciencia y tecnologa (GCT) entre las
distintas actividades revela aspectos interesantes de la orientacin institucional en lo que atae a la creacin de capacidad
endgena cientfica y tecnolgica . En el perodo 1988-1991 dicho
gasto se caracteriz por su crecimiento, pero posterior-mente
registr fluctuaciones. En 1987 los cinco rubros ms importantes
eran actividades cientficas y tecnolgicas en el mbito acadmico
(30.4% ), desarrollo de la produccin agrope-cuaria y forestal
(16.2%), regulacin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
(15.2%), produccin y distribucin de energa (13.9%) y
desarrollo industrial (11.5% ). En 1987 todas ellas explicaban
poco ms de 87% del GCT (vase el cuadro 6). En 1987-1991
destaca la fuerte cada de los rubros de desarrollo industrial y de
la produccin agropecuaria , as como el creci-miento de la
produccin y distribucin de energa, el gasto de regulacin del
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa y las actividades
cientficas y tecnolgicas.
Otra observacin que se desprende es el acentuado crecimiento en
las actividades menos relacionadas con la produccin direc-ta
(gasto administrativo de la regulacin del Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnologa y el mbito acadmico) y, como contrapartida, el descenso considerable del gasto en las actividades
vinculadas directamente con la produccin (agropecuaria y
desarrollo industrial). Esta ltima es prioritaria dentro del pa-

trn industrial que se ha impulsado desde 1983. Adems, si se


recuerda que 95% del GCT proviene del gobierno y slo 5% del
sector privado se puede concluir que en los ltimos aos el gasto
en reas productivas ha disminuido de manera notable, mientras
que el consagrado a la administracin representa poco ms de la
quinta parte del gasto total en ciencia y tecnologa.
La produccin y distribucin de energa fue la nica actividad
productiva donde aument el gasto en ciencia y tecnologa (vase
el cuadro 6). Ello se explica por la presencia de dos organismos
cuya labor fundamental es la investigacin y el desarrollo: los
institutos Mexicano del Petrleo (IMP) y de Investigaciones
Elctricas

El primero se distingue por su elevado nivel de

patentamiento respecto a las empresas mexicanas 17 y el segun-do


por sus exitosos proyectos de desarrollo tecnolgico. 18 Ello
revela la importancia de las empresas pblicas en investigacin y
desarrollo, frente a la desvinculacin que la evidencia parece
sugerir entre la actividad de ciencia y tecnologa gubernamen-tal
y el sector privado.
El desarrollo de transportes y comunicaciones recibe un monto
reducido del GCT a pesar de que el nuevo modelo de industrializacin le asigna un papel muy importante; de 1987 a 1991 el
flujo de financiamiento a esa actividad no super 1%; en 1989,
empero, la relacin fue de 6 por ciento.
Los programas ambientales han aumentado significativamente en
Mxico y en particular en la capital del pas debido a los graves
problemas de contaminacin. Sin embargo, el presu-puesto
asignado a ese rubro es inferior a 1% (vase el cuadro 6) .
El examen del GCT por actividad (1987-1991) muestra que el flujo
ms importante de financiamiento no se ha dirigido a las
actividades productivas (excepto la produccin y distribucin de
energa, donde predominan las empresas estatales) sino a las
administrativas y acadmicas, menos relacionadas con la produccin directa. Es decir, con todo y que durante 1987-1991
aument el GCT, ste no incidi en el sector productivo.

Inversin extranjera
La inversin fornea es uno de los mecanismos ms importan tes del aparato productivo para captar innovaciones tecnolgi-cas
del exterior. Dentro de las estrategias institucionales para crear
capacidades cientfico-tecnolgicas existe un conjunto de
controles que se flexibilizaron para deshinibir el acceso de los
flujos externos de tecnologa. Para atemperar las trabas burocrticas se modific la Ley de Inversin Extranjera y se anul el
Registro Nacional de Inversin Extranjera.
17 . El IMP fue la empresa nacional con mayor ndice de paten-ta miento
en los ochenta. J. Aboites y M. Soria, op. cit.
18. L. Domnguez y F. Brown, "Avance tecnolgico mundial y
desempeos nacionales en los ochenta", Tecno Industria, nm. 2, enero-febre
ro, 1992.

evolucin cientfica y tecnolgica en mxico

788

MXICO: EVOLUCIN DEL GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGA POR OBJETIVO,

1987-1991 (ESTRUCTURA

PORCENTUAL)


Objetivos
Impulso y regulacin del sistema nacional de ciencia y tecnologa

1987
15.2

1988
16.5

1989
15 .5

1990
15.8

1991
21.2

Exploracin, registro o evaluacin de recursos , fenmenos y parmetros natural es


Desarrollo de la produccin agropecuaria, fore stal y pesquera
Desarrollo industrial
Produccin y distribucin de energa
Desarrollo de los transportes y comunicaciones
Ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas en el mbito acadmico
Desarrollo de los servicios de salud pblica y seguridad social
Desarrollo social y otros servicios socioeconrnicos
Proteccin del medio ambiente
Total

3.8
16 .2
11.5
13.9
0 .9
30.4
6.3
1.0
0.7
100

4 .3
13.7
13.4
13.4
0.9
29.8
6.3
1.1
0 .6

3.5
23.4
5.7
19.4
6.0
20.3
3.5
2.4
0.4
100

3.4
12.2
5.6
20.1
0.9
34.4
4.2
2.3
1.2
100

3.3
8.1
2.6
20.3
0.8
36.4
4.1
2.4
0.7
100

lOO

Fuente: SEP/Conacyt, Indicadores: Actividades cientficas y tecnolgicas , 1991 . p . 146 .

Los argumentos ms utilizados para favorecer los flujos de inversin


fornea, dada su contribucin al desarrollo tecnol-gico nacional en
el entorno del nuevo patrn de industrializa-cin, son: a]las patentes
tecnolgicas asociadas a dicha inver-sin facilitan el acceso a la
tecnologa y difunden los nuevos mtodos administrativos; b ]la
entrada de empresas extranjeras es una va para fortalecer el ambiente
competitivo en los mer-cados internos, lo cual estimula el cambio
tecnolgico, y c]la inversin extranjera directa provee financiamiento
y alienta el mercado de capital de riesgo asociado a las innovaciones
tec-nolgicas . Aunque es difcil correlacionar la desregulacin
efectuada de 1982 a 1991 con la intensidad de los flujos de inversin
fornea, los datos arrojan lo siguiente: durante 1980 y 1981 la
inversin extranjera se redujo 2 500 millones de d-lares en promedio
anual como consecuencia de la crisis y de 1983 a 1986 el descenso
pas a un promedio sensiblemente menor de 400 mjllones. Esa
tendencia se revirti de 1987 a 1990, cuando el flujo aument en
promedio anual 2 900 millo-nes de dlares, y alcanz en 1991 y 1992
su nivel mximo de 4 000 millones de dlares ante las expectativas

fin de fortalecer las actividades cientfico-tecnolgicas , en el perodo


1988-1992 se crearon o restructuraron los siguientes fondos: i) para el
Fortalecimiento de la Infraestructura Cient-fica y Tecnolgica; ii)
para Retener en Mxico y Repatriar a los Investigadores Mexicanos;
iii) para la Creacin de Ctedras Patrimoniales de Excelencia, y iv) los
Proyectos de Investiga-cin Cientfica.

creadas por las negociaciones del TLC . 19

El gasto en educacin tiene un papel central en la formacin de


recursos que contribuye de forma directa e indirecta a la asigna-cin
y difusin de los avances tecnolgicos. En el perodo de 1982-1988
el gasto en ese rubro se redujo 32% en trminos reales.

El Conacyt y la infraestructura en ciencia y


tecnologa
En 1989 se restructur el Conacyt para ampliar su capacidad de
ejecucin y redefinir sus tareas en el marco del Programa Na-cional
de Ciencia y Modernizacin Tecnolgica . Para modifi-car la
estructura jerrquica heredada de los aos setenta, se constituy el
Consejo Asesor, integrado por destacados miem - bros de la
comunidad cientfica y acadmica . Asimismo , con el
19. OCDE, op. cit.

En la grfica se presenta la estructura del gasto del Conacyt de 1988


a 1991. El mayor porcentaje se destin a becas de posgra-do ( 40 % ),
mientras que los proyectos de infraestructura ocupa-ron 28 % y los
proyectos de investigacin 19 %. Si al fondo de becas de posgrado se
le suman los fondos de apoyo acadmico (ctedras de excelencia,
repatriaciones y apoyos al posgrado) , resulta que en el lapso
sealado poco ms de la mitad (52 %) del financiamiento del
Conacyt se orient a la formacin de recur-sos humanos.

Reflexiones finales
En el ltimo decenio la poltica cientfica y tecnolgica registr
cambios significativos. Lo importante es conocer en qu medi-da
esas transformaciones institucionales afectan al Sistema Nacional de
Innovacin (SNI). st e, segn Cimoli y Dosi, se integra por tres
compone ntes fundamentales: la empresa que es parte esenc ial del
SNl; las redes , en las cuales se establecen vnculos entre las empresas
y otro tipo de institucione s (univer-sidades, organi s mos estatales
que promu even la c ien cia y la

comercio exterior, septiembre de 1994

789

El aspecto importante es saber si la PCT, as co mo el papel de las


in stituciones estudiadas e n el apa rtado anterior, son compati bles con la idiosincras ia del empresario mexicano y si adems
pueden contribuir a modifi car la co nducta innovadora y a ampliar la "oferta de empresa ri os" que se distin ga por una mayor
eficiencia inn ovativ a. Di stintos estudios de los SNI han mostrado que los pases ex itosos en las ex portacione s han es
tructurado un complejo in stituci onal compatible co n la c ultura
empresa-rial de su entorno .

DISTRIBUCIN PORCENTUAL DEL CONACYT EN INVESTIGACIN


CIENTFICA, 1988-1991

Becas de posgrado
Apoyo al posgrado
Apoyos puntuales
: :

Repatriaciones '.

Ctedras de excelencia
Proyectos de infraestructura
Proyectos de investigacin

10

15 20

25

30

35

40

45

Fuente: DGICSA, Conacyt, Sep .

tecnologa, etc.) , y la es tructura institucional como co njunto que


genera distintos patrones de estmulos (y restricciones) a la
innovacin del aparato productivo 20 La interrogante que surge es
qu efecto han tenido lo s cambios recientes de la PCT en cada
uno de los bloques qu e co nstituyen el SNI mexican o? En lo que
sigue se presentan algunas reflexiones generales.
En escala microeconmica, por ejemplo , la cuestin es saber si
los estmulos que se derivan de la PCT y de las in stituciones
analizadas "empujan" al empresario a intensific ar m s su efi ciencia innovativa por e ncim a de las estrategias comnm ente
utilizadas en entornos problemticos , como son el ajuste de
precios y los cambios en la demanda. s ta es un a cuestin ce ntral, pues, co mo afirman Dosi, Pavitt y Soete , las capacidades
tecnol gicas de un pas dependen, adems de otros factores
comunes para todas las economas (naturaleza acumulativa y
apropiabilidad parci al de las inn ovac iones tecnolgic as) , de la
capacidad y actitud inn ovati va del empresariado de cada pas 2 '
20. Mario Cimo li y Giovanni Dos i, "De los paradi gmas tec
no-l gicos a los sistemas nac iona les de producc in e innovaci
n", Co-mercio Exterio r, vol. 44, nm . 8, Mx ico, agosto de 1994.
2 1. G. Dosi, K. Pavitt y L. Soete, Th e Econom ics of Technica l
Chan ge and lnternational Trade, Harves ter Wheatsheaf, Londres, 1990.

Por ejemplo, los di fe rentes tipos de estmulos y la naturaleza de


las relaciones institucionales que requiere el empresario japo-ns
caracterizado por su alto nivel de organizacin, a diferencia del
empresario self-made -mwt es tadouniden se o el empresario
anrquico italiano. Por su poltica de industrializaci n sustitutiva
de importaciones Mxico difcilme nte podr es perar que los
cambios in stitucional es y la PCT ge neren en el corto y mediano
plazos un n cleo endge no prod uctor de tec nologa propia. Al
estudiar en lo s pases se mi industriali zados el co mplejo in stitucional y las polticas que propician la introducc i n de tec no lo ga nueva en re laci n al aparato productivo nac ional, Dalhman
des taca la va imitat iv a que han recorrido con x ito pases como
Japn y Corea Y La pregunta que surge es si los cambios institucionales y de PCT reg istrados en M xico co nducen por un se
ndero imitativo ex itoso . Este tema crucial requi ere en s mi s-mo
una discusin ms amp li a que desborda los lmites y los
objetivos de este trabajo . Q

22. C. J. Dalhman y C. Frishtak "National Sys tems Suppo rtin


g Techni cal Advance in lndustry: The Brazilian Experience", en
R. Nelson (ed.), Natio nal Systems oflnn ovation, Oxford U ni vers it y
Press , Nueva York , 1993.

Bibliografa adicional
Conacy tllnstituto de In vesti gac iones en Matemti cas Ap li
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OCDE, Politique cientifique et techn ologique. Bilan et perspectives,


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