Resumen bibliogrfico || Marina Franco, Rompecabezas para armar: la seguridad interior

como poltica de Estado en la historia argentina reciente (1958-1976)

|| En: Contempornea, vol. 3, ao 3, 2012, pp. 77-96.
La autora analiza las polticas de excepcin de los gobiernos democrticos del perodo 55-76:
El gobierno de Arturo Frondizi (1958-62), el gobierno de Arturo Illia (63-66) y el tercer gobierno
peronista: Cmpora - Lastiri - Pern - Isabel Pern (1973-76).
Las polticas represivas analizadas son conceptualizadas bajo la luz que brinda el concepto de
estado de excepcin, entendida como una situacin poltica caracterizada por el recurso a
medidas excepcionales que habilitan la suspensin total o parcial del estado de derecho ante
casos considerados como amenazas al orden. La autora se concentra en aquellas disposiciones
del PEN o del PL que expresan un socavamiento al estado de derecho asociado a la
homologacin entre defensa nacional y seguridad interior, sostenido en las figuras de un
enemigo interno que amenaza el orden.
|| Los aos cincuenta de Frondizi:
Asume el poder tras la auto-denominada Revolucin Libertadora, dictadura militar que haba
puesto fin al gobierno peronista y se haba planteado el objetivo de desperonizar al pas. Llega
al gobierno gracias al pacto secreto con Pern: votos peronistas a cambio de la restitucin de los
sindicatos peronistas y la re-incorporacion (a largo plazo) del peronismo al juego poltico.
Frondizi cumple con la primera de las promesas (re-estableciendo la Ley de Asociaciones
Profesionales) pero no con la segunda. Por ello se recuerda la traicin de Frondizi
Tambin, durante su gobierno, se desat el conflicto estudiantil conocido como laica o libre en
respuesta a la disposicin gubernarmental de permitir la existencia de universidades privadas (en
su mayora, catlicas) con ttulos habilitantes. Este conflicto fue profundamente reprimido. Otra
de las percepciones del engao del gobierno fue en materia econmica: durante la campaa,
Frondizi haba prometido medidas econmicas de corte nacionalista y tuvo iniciativas de
acuerdos con multinacionales, lo que suscit la oposicin de sectores peronistas y de izquierda
as como del movimiento obrero peronista, que vieron en aquello una traicin a la idea de
nacionalizacin de las materias primas.
El PEN declar el Estado de Sitio en todo el pas. La medida fue adoptada por decreto a
pesar de que el Congreso mbito legal obligado para este tipo de decisiones cuando involucran
una situacin de conmocin interna- estaba funcionando. El Ejecutivo argument que la
decisin haba sido tomada a medianoche cuando el parlamento no estaba sesionando.
Para la oposicin, esta decisin busc ser una medida para negar el derecho a huelga. Sin
embargo, stas continuaron y se recrudecieron junto a la Resistencia peronista. El gobierno
respondi con una escalada de medidas excepcionales, entre las que se destaca la declaracin
del estado de conmocin interna a travs del decreto 9.880 que creaba un plan de
seguridad y militarizacin del orden interno conocido como CONINTES.
La medida implicaba: personal movilizado c/ estado militar; sometimiento a cdigos de justicia
militar; infractores sometidos a juicio y sumario, a consejos de guerra integrados por personal
designado por el Ejrcito; el PEN solo conservaba la atribucin de decidir a quien se le aplicaba
el juicio sumario.
Las FFAA adquirieron un fuerte poder en la seguridad interna y paradjicamente, mayor fuerza
para presionar al gobierno.
La utilizacin real dada al Estado de Sitio no fue enfrentar la accin sindical ni una conspiracin
del gobierno SINO como mecanismo de control de futuras reacciones y resistencias a las
medidas econmicas de ajuste y al programa econmico desarrollista. A su vez, la creciente
injerencia militar estuvo acompaada de importantes transformaciones ideolgicas y doctrinarias
dentro de las FFAA (la autora seala las influencias de la teora francesa sobre guerra

revolucionaria, conmocin del orden y enemigo interno). Su principal tarea se centraba en la

seguridad interna y se defina como guerra contra un enemigo interno, subversivo. Una
consecuencia clave fue la internalizacin de los conflictos polticos internos de manera que el
anti-peronismo devino una forma de anticomunismo. El comunismo fue percibido como un
peligro igual o mayor al peronismo, pero ambos aparecan asociados, dado que se tema que
las prohibiciones y proscripciones del segundo llevaran a la masa al primero
El gobierno de Frondizi tena una poltica contradictoria: en el orden externo [bajo el
contexto de Guerra Fra] algunas medidas eran miradas con recelo: ante el reciente triunfo de la
Revolucin Cubana, el gobierno se neg a cerrar relaciones con la isla, se ofreci a mediar entre
EEUU y Cuba, el presidente mantuvo una reunin secreta con el Che en BsAs.
En el orden interno (mas all de que algunos miembros de su gabinete -como Rogelio Frigerioeran sealados x comunistas, que el PC marcaba un aumento electoral durante esta gestin y
que en Mendoza haya sido elegido como senador Alfredo Palacios, con 1 plan abiertamente
antiimperialista y procubano) el gobierno demostraba ser profundamente anticomunista
sancionando un abanico de medidas con esta orientacin: expulsin de diplomticos soviticos,
prohibicin del funcionamiento del partido comunista y cierre de sus locales, organizacin de
tareas de inteligencia contra el comunismo.
La doble poltica presidencial agudiz las tensiones institucionales.
Plan CONINTES: Se implementa en marzo de 1960, supuestamente en respuesta de una
oleada de atentados terroristas. A dems, en Octubre del 59 haba tomado estado pblico la
existencia de la primera experiencia guerrillera y peronista: Uturuncos, en Tucumn.
El plan CONINTES asignaba a las FFAA el control del terrorismo en un sistema de zonas
y subzonas bajo control militar y determinaba la subordinacin de las policas
provinciales a las FFAA. Tuvo por antecedente clave a la ya mencionada doctrina de la
guerra revolucionaria francesa. Su aplicacin arroj una gran cantidad de presos
polticos, detenidos torturados ilegalmente, etc. Su aplicacin fue inconstitucional no solo
por la aplicacin de torturas y tormentos sino porque el juzgamiento de civiles segn la
justicia militar estaba prohibido.
Frente a las lecturas que apuntan a suponer a un Frondizi presionado por el poder militar, la
autora retruca, dando vuelta la hiptesis: afirma que fueron las decisiones iniciales de Frondizi
(Estado de Sitio y militarizacin de sindicatos y empresas) las que condujeron a una mayor
injerencia de las FFAA, incluso a pesar de ellas.
La escalada de medidas tendientes a instalar un funcionamiento institucional de excepcin y un
marco represivo permanente no fueron consecuencia exclusiva de la presin militar SINO que
buena medida la precedieron y despus se retroalimentaron con la mayor injerencia castrense
orientada por las teoras revolucionarias del enemigo interno, que tendieron a identificar la
seguridad interior como la principal misin militar
|| Los aos sesenta democrticos:
La victoria del peronismo en las elecciones provinciales (gana la frmula que llevaba como
candidato a Framini, dirigente gremial) fue la gota que rebals el vaso y que condujo a los
militares a tomar la decisin de destituir a Frondizi en marzo de 1962 e instal una breve
dictadura de signo antiperonista, atravesada por la disputa interna sobre que hacer con esa
fuerza y qu alcance deban tener las FFAA.
En Octubre del 63, Illia es elegido presidente por la UCR del Pueblo en un contexto tan complejo
como el de Frondizi: con escaso respaldo electoral, con la irresolucin del problema del
peronismo y el descreimiento del juego democrtico para resolverlo. Sin embargo, a diferencia
del gobierno anterior, Illia no utiliz medidas de carcter excepcional durante su gestin: no

recurri al estado de sitio ni a intervenciones provinciales, no recurri a prcticas de control del

orden interno de carcter autoritarias o represivas (tales como la militarizacin de los servicios, la
prohibicin de derechos laborales o la creacin de zonas bajo autoridad militar en situaciones de
conflicto social). Su gobierno enfrent situaciones de conflictividad sectorial de gran envergadura
planteadas por el sindicalismo y el PEN opt por polticas de conciliacin social sin apelar a
medidas de excepcin.
El gobierno intent controlar algunos aspectos de la vida sindical (el manejo de fondos y las
elecciones internas) y ello suscit un amplio plan de lucha [est refiriendo al programa de Huerta
Grande] con ocupacin escalonada de miles de fbricas, involucrando a millones de trabajadores
y con un importante apoyo estudiantil y de la oposicin poltic a
Illia se neg a declarar estado de sitio, abog por su resolucin en el mbito judicial y en el
Congreso, aprobando la ley del salario mnimo, vital y mvil que mejoraba la situacin de los
trabajadores ms desfavorecidos.
Las presiones supieron venir de las corporaciones de empresarios, ruralistas y derechas
partidarias, que denunciaban a Illia por su tolerancia contra la subversin y la penetracin
comunista, a la vez que adscriban al diagnstico militar de una guerra revolucionaria en
Argentina y reclamaban medidas de excepcin para enfrentarla.
Interesante: la autora seala que en el plano social, el gobierno mostraba una poltica de respeto
por los canales institucionales y constitucionales (alineada a la intencin de Illia de NO enfrentar
al peronismo) pero estos canales VARIABAN cuando CAMBIABA EL SUJETO CONFLICTIVO.
Las reacciones oficiales que NO se produjeron en torno al peronismo emergieron claramente en
torno al marxismo: la aparicin de las primeras guerrillasEGP en Slata: el gobierno opt por
resolverlo con la polica y FFSS internas. A su vez present un proyecto de Ley de Defensa
Nacional que contemplaba el uso de las FFAA en seguridad interior.
En la misma lnea, las FFAA dirigidas por Ongana reafirmaban reiterada y pblicamente su
vocacin x defender las fronteras ideolgicas contra la subversin comunista.
Ms all de esto, la autora apunta que el gobierno de Illia se diferenci del de Frondizi por su
esfuerzo a no recurrir a medidas de excepcin para mantener el orden interno y ello tambin dice
sobre las percepciones sociales en torno a los conflictos y sus vas de resolucin. Sin embargo,
en otros aspectos de la gestin puede observarse la continuidad menos clara y lineal, porque
los proyectos no fueron aprobados- del proceso tendiente al entendimiento del orden interno
como un problema de seguridad nacional y la construccin de un contexto blico [ligado a la
Guerra Fra y a la Revolucin Cubana y sus influencias] no convencional para enmarcar la
amenaza.
Los aos setenta peronistas.
1966 Dictadura de Ongana, termina con el gobierno constitucional de Illia. La autora destaca
el Decreto-Ley de Defensa Nacional como el acto formal y fundamental de consagracin de la
llamada doctrina de seguridad nacional en la legislacin argentina. Esta ley fij los principios de
seguridad y desarrollo como rectores de la accin gubernamental y consagr a las FFAA como
garantes de la seguridad. Se mantuvo vigente hasta 1988 (los gobiernos peronistas del 70 no la
derogaron).
Gobierno de Hctor Campora (desplazado a los 3 meses por el propio peronismo):
- Derog la legislacin represiva y de seguridad implementada por el gobierno dictatorial
(Esteban Rigui vinculado a Montoneros- fue su ministro).
- Otorg el indulto y amnista a los presos polticos, entre los que haba muchos militantes de las
organizaciones armadas.
Ambas decisiones marcan segn la autora- la voluntad de volver al marco pleno de las
libertades democrticas. Sin embargo llama la atencin sobre el hecho de que dicho gobierno no

haya derogado la Ley de Defensa; desplazado Campora, sta fue luego utilizada (y reactualizada) por el gobierno de Pern.
La autora tambin seala el mes de Octubre como central. Afirma que a partir de este momento
comenz un lento proceso de cercenamiento de libertades civiles y fuerte persecucin poltica,
impulsado por el propio peronismo y como respuesta a varias situaciones superpuestas: 1| Alto
nivel de conflictividad obrera, movilizacin social e injerencia de sindicatos combativos fuera de
los marcos del peronismo que discuta el poder sindical; 2| la presencia de las organizaciones
armadas revolucionarias, quienes continuaron con sus acciones [ajusticiamientos, tomas de
unidades militares, etc] 3| el conflicto interno entre las diferentes lneas del peronismo,
especialmente contra los grupos que representaban la Tendencia Revolucionaria dentro de la
cual se encontraban Montoneros y JP. Este ltimo es sealado como el conflicto de mayor
envergadura (pg. 12)
La autora seala que la superposicin de los conflictos sumado a la crisis poltica hicieron de la
va represiva clandestina y del desarrollo de una legislacin autoritaria, la va de escape a la
crisis del peronismo y del gobierno. A su vez apunta sobre algunos pasajes del DR1 dnde
Pern instaba a la depuracin del movimiento de elementos marxistas y subversivos- que como
el peronismo ostentaba el control del aparato estatal, esta depuracin se manifest
directamente a travs de polticas de Estado. El diciplinamiento poltico implic la intervencin
federal de varias provincias y las renuncias forzadas de funcionarios sospechados de
marxismo. Esta prctica desat una persecucin interna dnde se confundan los espacios
partidarios y gubernamentales, que termin socavando la estabilidad institucional de muchas
provincias (pg. 13).
A su vez la autora seala que durante 1973 se dio una restriccin sistemtica y permanente de
diversos derechos y garantas constitucionales, presentado como una necesidad impuesta por la
lucha contra el enemigo interno y las amenazas al orden que representaba ese enemigo cada
vez ms difuso.
En el mbito laboral nombra la modificacin a la Ley de Asociaciones Profesionales (que busc
achicar los espacios y posibilidades polticas del sindicalismo combativo, centralizando y
concentrando el poder en los sindicatos nacionales peronistas, recortando la democracia sindical
y el derecho a huelga); la Ley de Prescindibilidad que dejaba prescindibles o cesantes a
empleados, trabajadores, por razones polticas y/o gremiales (sospechados de actividad
subversiva)
A su vez, entre 1973-75 funcionaron organizaciones paraestatales de derecha, comandos
sindicales y partidarios (incluso ligados a las FFAA) que acompaaron con acciones de violencia
terrorista las polticas intrapartidarias y gubernamentales de depuracin del peronismo o
antimarxistas. La accin de estas bandas se ejerci contra:
Estudiantes y docentes en los mbitos universitarios
Peridicos partidarios y comerciales, quienes fueron tocados por la censura y la presin
gubernamental mientras eran asesinados o amenazados los periodistas y atacadas las
redacciones (ejemplo: El Mundo, MPL)
Delegados sindicales, obreros de los sectores combativos
Funcionarios, muchos de ellos destitudos por marxistas. El primer accionar de las 3A
fue contra Solari Irigoyen en el 73. El diputado era radical, pero un activista de los
DDHH. Luego, claro, el diputado OP (ex director de la revista MPL)
La presencia de las OPM marxistas y peronistas, quienes no cesaron en su actividad permita
canalizar simblica y materialmente la lucha contra un supuesto, amplio y difuso enemigo
interno. Desde Enero de 1974 se endurecieron las penas del Cdigo Penal (incluso ms all de
lo realizado por Ongana) y se crearon polticas tendientes a garantizar la seguridad nacional a
travs de la represin al terrorismo y la subversin profundizando el proceso de asimilacin entre

orden interno, seguridad interior y defensa nacional. La participacin castrense en estas

acciones (reclamada x las FFAA) ser autorizada por el gobierno, tiempo despus.
La situacin tendi a endurecerse, sobre todo tras la muerte de Pern: las polticas estuvieron
orientadas a combatir la subversin y para ello, se convoc a las FFAA en numerosas
oportunidades. En tal sentido el gobierno de Isabelita implic un salto cualitativo inscripto en el
proceso iniciado en el 73.
Las polticas de seguridad posteriores a la muerte de Pern se intensificaron en Septiembre del
74 con la Sancin de la Ley de Seguridad aprobada por el Congreso y destinada a erradicar la
subversin en el pas. Poco despus, ante supuestas amenazas subversivas, se declar el
estado de sitio, medida que la dictadura mantuvo y no se levant hasta el 83.
Desde 1975 la poltica gubernamental se orient a formalizar la utilizacin de las FFAA en la
tarea represiva. En febrero, el Ejecutivo autoriz a las FFAA a iniciar el Operativo
Independencia de represin de un foco armado en el norte (del ERP) dando lugar a los primeros
CCDyT. La responsabilidad militar fue extendida a todo el territorio nacional para aniquilar el
accionar subversivo; se consideraba subversivo las protestas obreras, acciones estudiantiles,
manifestaciones crticas de la prensa comercial o de cualquier forma de oposicin poltica y
movilizacin social.
La legislacin antisubversiva sigui en incremento concentrando toda la autoridad represiva, en
la institucin castrense y el Poder Ejecutivo. La espiral represiva institucional fue acicateada por
el incremento de las acciones de la guerrilla especialmente dirigida a blancos militares, mientras
la accin clandestina de las bandas para-policiales aumentaba el clima general de temor.
Las FFAA imbuidas de las doctrinas de contrainsurgencia de la Guerra Fra, terminaron por
coincidir con la interpretacin peronista de las causas del conflicto poltico. La accin
diciplinatoria y represiva NO fue consecuencia de la presencia y la presin militar SINO una
poltica de Estado instaurada progresiva y sistemticamente desde mediados del 73 no de
manera planificada, pero S como lento deslizamiento de las polticas estatales ante las
declaradas necesidades de orden intra-partidario y social. La legalidad institucional y
democrtica se fue desmoronando a travs de las polticas oficiales que decan protegerla y el
24 de marzo del 76, un esperado golpe militar derroc lo que restaba de la legalidad peronista ,
que termin de implantar un proceso represivo planificado y sistemtico de caractersticas
novedosas: la desaparicin forzada de personas.
|| Reflexiones finales:
La indagacin arroja resultados interesantes aunque no suficientes para llevar a cabo
conclusiones definitivas. Todos se caracterizaron por considerar complejas situaciones de
conflicto social y poltico NO siempre resueltas de la misma manera. El gobierno de Illia, por
ejemplo, busc resolver los conflictos evitando medidas de excepcin y fueron la oposicin
poltica y los sectores dominantes quienes las reclamaron. Esto nos habla de prcticas arbitrarias
de ejercicio de poder y de su concentracin vistas como formas (legtimas o no) que podan
utilizarse para mantener el orden interno y resolver conflictos.
Es inevitable un dato: la continuidad en espiral ascendente de la concepcin de un enemigo
interno que planteaba una situacin blica no convencional. Transformadas en leyes o no, estas
concepciones fueron recurrentes como marcos para la comprensin del conflicto y a travs de
los perodos analizados, tendieron a virar su diagnstico de mayor peligrosidad del peronismo al
marxismo. Llegados a este punto, el discurso sobre la legitimidad de su erradicacin se hizo
difcil de revertir. La amenaza al orden y a la esencia misma de la nacin termin de hacer
aceptable la identificacin entre defensa nacional y seguridad interna, habilitando un mayor
espacio de accin de las FFAA.
El cambio en los paradigmas militares es importante, NO puede ignorarse la importancia del
poder militar como actor poltico en el gobierno durante sucesivos perodos porque adems, las

nuevas ideas militares sobre la seguridad permitieron formalizaciones legales de importancia,

pero probablemente a dems de ello haya que pensar en una concepcin multiforme y
progresivamente compartida por los actores del poder sectores dominantes, actores polticos,
civiles y militares por igual. La autora seala que tal vez, estbamos frente a una forma nica
-aunque discontinua y cambiante- de entender el conflicto, el orden interno y la seguridad.
Las lgicas represivas fueron discontinuas y tuvieron pequeos momentos de reversin (aunque
importantes). En su tendencia general muestran un proceso ascendente con saltos importantes
en el 66, una aceleracin entre el 73-75 y un salto cualitativo en 1976.