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Senado de la Repblica
MXICO
2001
DE
DE LA
I NVESTIGACIONES L EGISLATIVAS
R EPBLICA
IMPRESO EN MXICO
PRINTED IN MEXICO
Prlogo
El Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica
ha preparado un documento de investigacin sobre la institucin base
de la vida poltica civilizada: el municipio. En apretada sntesis el Instituto ha logrado trazar un amplio panorama de la evolucin desde sus
orgenes, hasta la problemtica contempornea en nuestro pas que, al
igual que en muchos otros aspectos, se caracteriza por una variedad y
diversidad de situaciones.
Al estudiar El municipio mexicano, como lo hace el Instituto, podemos
ver las profundas diferencias de nivel de regional y estatal y, dentro de
stos, distinguir los distintos grados de desarrollo de los municipios,
todo lo cual refleja que los esfuerzos realizados en materia de educacin, salud, infraestructura y promocin econmica han sido desiguales.
Adems, la modernizacin econmica y los avances tecnolgicos
han dejado de lado algunas actividades en las que se basaba la prosperidad de uno o varios municipios, mientras que otros han conocido
desarrollos acelerados que les plantean nuevos y urgentes requerimientos. El agotamiento o descubrimiento de nuevas minas o de yacimientos
petroleros; el auge y decaimiento de la demanda mundial de un cultivo
como el henequn o el algodn; el establecimiento de nuevas industrias
y el cierre de otras, o simplemente la construccin de una autopista
han contribuido a modificar sustancialmente la importancia y riqueza
de un municipio y, por consiguiente, los niveles de vida de sus habitantes.
Hoy que los procesos de produccin y comercializacin se vinculan,
cada vez ms a otras regiones y pases, el municipio enfrenta nuevos
retos, pero tambin se abren nuevas oportunidades que, para aprovecharlas cabalmente requieren de un adecuado marco jurdico, ya que las autoridades municipales, en consonancia con los tiempos que corren, tienen
5
El municipio mexicano
Presentacin
El Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica
( IILSEN ) fue creado con el objeto de apoyar, con estudios y otras investigaciones, la tarea de este cuerpo legislativo al margen de posiciones
partidistas, ya que su tarea es proporcionar elementos histricos,
sociales y econmicos a los seores senadores, a fin de facilitar su tarea.
Por lo mismo, los trabajos del Instituto adoptan diversas caractersticas, a
partir del tipo de investigacin de que se trate.
La elaboracin del libro El municipio mexicano respondi a los criterios
de objetividad que dicta la investigacin. Son tres los captulos del trabajo: en el primero se describe, a grandes rasgos, el surgimiento de la
Institucin municipal en Roma y su adaptacin a la peculiar situacin
de la Espaa del siglo XV que, con la llegada de Carlos V, sufri distintas transformaciones, al igual que otros reinos de Europa, al comenzar
el proceso de centralizacin del poder y la formacin de los estados
nacionales.
Tambin se incluye, en este primer apartado, la herencia prehispnica, se menciona brevemente la poca colonial y se incorpora una
serie de cuadros comparativos que facilitan una rpida vista del proceso
histrico y de la evolucin constitucional desde la legislacin promulgada por las Cortes de Cdiz, las sucesivas reformas al marco jurdico
en el siglo XIX hasta llegar a la Constitucin de 1917. Este largo tramo
es completado con las 10 reformas realizadas en el siglo XX.
El segundo captulo del libro abre con el tema Centralizacin vs.
descentralizacin, tal como lo plantea Noberto Bobbio, quien considera
que ambas tendencias, a las que considera frmulas que contienen
principios y tendencias pero no instituciones jurdicas unvocas ni conceptos operativos, coexisten en todo Estado y responden a los requerimientos polticos de un determinado pas y en un determinado perio7
do. La discusin es pertinente porque en ocasiones se plantea en trminos maniqueos y se atribuye todos los males a una frmula y
todas sus virtudes a su contraria. Adems el tema siempre ha acompaado los trabajos sobre el municipio, cualquiera que sea el pas estudiado. Asimismo, se incluyen en este segundo captulo las definiciones
ms comunes de municipio.
El captulo tres aborda la reforma del marco jurdico del municipio
realizada en la dcada de los ochenta, cuando se modific la disposicin de 1857 que prohiba a los municipios, al igual que otros actores
colectivos, poseer y administrar bienes. La nica manera de acabar con
los monopolios y otros privilegios que haban sido cedidos por merced
real a dichos actores colectivos.
El surgir del mundo moderno, con ciudadanos, con libertad de
trabajo, con mercado nacional sin restricciones, requera de individuos
con una concepcin liberal, muy distinta a la del antiguo rgimen. Aunque
la Constitucin de 1917 estableci un compromiso entre liberalismo y
derechos sociales, mantuvo la prohibicin para que los municipios
poseyeran y administraran bienes. De ah la importancia, para el municipio, de la reforma de 1983.
Este estudio es seguido de abundante informacin estadstica acerca de las transferencias de recursos que lleva a cabo el gobierno federal;
de las disposiciones jurdicas de nivel federal y estatal que rigen la
institucin municipal, as como las principales disposiciones internas
de los propios municipios.
Finalmente, en el captulo cuarto, se mencionan los principales
retos y desafos que enfrentan los municipios y se formulan algunas
propuestas incluidas en la agenda para la reforma municipal, documento de investigacin coordinado por el Investigador del Colegio de la
Frontera Norte (COLEF), Tonathiu Guilln.
El Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica
espera que esta obra contribuya tanto a las tareas legislativas, como a
un mejor conocimiento de la problemtica municipal, en todos aquellos
que se interesan por el conocimiento de la institucin base de nuestra
vida pblica.
SENADOR SCAR CANTN ZETINA
Presidente del Instituto de Investigaciones
Legislativas del Senado de la Repblica
El municipio mexicano
Introduccin
A travs de este documento se pretende mostrar una amplia visin de
la evolucin histrica del municipio, retomando para ello importantes
contribuciones de diversos estudiosos del tema; proporcionando al mismo tiempo, varios elementos de juicio que permiten ubicar al municipio mexicano, en la estructura de relaciones poltico-sociales generadas
a partir de la dcada de los ochenta.
Esta ubicacin permite identificar las principales caractersticas polticas, econmicas y socioculturales de la vida municipal y, a su vez,
constatar que sobre stas se generan algunos elementos que podran
incidir en futuras modificaciones al marco jurdico, con la tendencia
continua de la poltica hacia la renovacin de las relaciones del municipio con los estados y la Federacin.
La investigacin se estructura a partir de la pugna histrica que ha
representado el proceso centralizador del peculiar federalismo mexicano
en todas sus formas, en oposicin a la descentralizacin y la bsqueda
continua de la autonoma. As, las apreciaciones y apartados abordados
siempre girarn en uno u otro sentido.
Para tal efecto, la obra se compone de cuatro captulos, de los cuales,
el primero est dedicado a revisar los factores, procesos y teora poltica
que confluyeron para constituir la institucin municipal, empleando para
ello una serie de cuadros histricos y comparativos.
Posteriormente, se presenta la evolucin jurdica del municipio, a
travs de las diversas constituciones polticas que estuvieron vigentes
en el pas desde 1812; adicionalmente, se incluyen las principales reformas
realizadas al artculo 115 durante el siglo XX, a las que se aade el texto
de las reformas que entran en vigor desde marzo del 2000.
En el captulo segundo se aborda la problemtica de la centralizacin como un proceso histrico que ha operado negativamente en
9
la prctica del federalismo y las relaciones entre los estados y municipios del pas.
Enseguida se establece una definicin de centralizacin, la cual permite comprender sus efectos adversos en las diversas esferas de la vida
social, y en el mismo captulo se presentan algunas definiciones del
municipio para, finalmente, proponer un concepto genrico a fin de
precisar el objeto de estudio.
En el tercer captulo se abordan los efectos que tuvo la Reforma de
1983, integrando los alcances y limitaciones de la misma, al relacionarla
con los programas de la Modernizacin Administrativa y del Nuevo
Federalismo Mexicano; postulados provenientes del periodo sexenal de
1982-1988, continuados y profundizados durante el periodo 1988-1994,
e impulsados y redefinidos durante el sexenio recientemente concluido,
1994-2000.
En complemento, tambin se presenta una semblanza de las condiciones que actualmente perfilan al municipio como institucin clave de
la democracia, la participacin ciudadana y social, y su papel fundamental
como promotor del desarrollo econmico.
Desde luego, dicha exposicin incluye un diagnstico de las problemticas ms agudas que aquejan al municipio, lo cual evidencia los
rezagos que an persisten en este importante orden de gobierno.
Finalmente, en el captulo cuarto, y tomando como base un
ambicioso trabajo auspiciado por la Asociacin de Municipios de
Mxico, ( AMMAC ) se identifican por temas, tpicos y propuestas, aqullas exigencias que se han destacado para reformar el marco jurdico
municipal, donde sobresalen por su vigencia y trasfondo en el debate
poltico contemporneo, las iniciativas de Ley ms representativas
enviadas al Congreso para su discusin en los ltimos aos, as
como el gran esfuerzo intelectual de numerosos investigadores especializados en el mbito municipal.
10
El municipio mexicano
UNO
C APTULO 1
Orgenes y evolucin
del municipio mexicano
ANTECEDENTES
DE
LA INSTITUCIN MUNICIPAL
El Municipio es una de las instituciones polticas asociativas ms
antiguas de la humanidad, por lo que sus orgenes deben rastrearse en
la historia de las grandes civilizaciones que generaron un elevado sentido de la concentracin del poder poltico, el cual configur tambin
una extensa red de instituciones 1 administrativas que controlaron la
marcha de la vida social en todas sus esferas.
1
Las principales caractersticas de las culturas urbanas orientales comprendieron: 1. la
diversificacin de la industria; 2. la divisin del trabajo; 3. la integracin de una comunidad
de intercambio; 4. la esclavitud como forma de fiscalizacin del trabajo; y 5. la aparicin de
la propiedad privada de la tierra. Moiss Ochoa Campos, El municipio y su evolucin institucional,
Mxico, Banobras/Fomun, 1987, p. 25.
12
El municipio mexicano
2
El ayuntamiento prefigura la organizacin poltica y administrativa del municipio. Segn
la historia de la legislacin romana, el origen de los ayuntamientos se debi a la lucha
que surgi entre los plebeyos y los patricios de la antigua Roma. De esta lucha surgieron
los tribunos de la plebe, que fueron una especie de procuradores del pueblo. Despus, los
ediles plebeyos de la poca de los cuestores, regularizaron las funciones municipales, luego,
los ediles curules habran de consolidar la existencia de los primeros ayuntamientos. Los
nuevos funcionarios publicaban, al entrar en el ejercicio de sus cargos, edictos en que se
establecan los principios, segn los cuales decidiran los casos que se presentasen durante
sus funciones. Moiss Campos Ochoa, op. cit., p. 57.
3
Ibidem, p. 58.
13
Orgenes y evolucin
XII .
Consejo abierto: Esta forma organizativa estuvo caracterizada por tener una
amplia autonoma local; incluy el sistema de cartas o fueros, en el que
las reuniones vecinales, celebradas en la plaza pblica, trataban todos
los problemas relacionados con los asuntos locales en las reas administrativas y judiciales, resolvindose los conflictos por mayora de votos.
El crecimiento de las ciudades marc la decadencia de esta prctica, por
resultar difcil su realizacin y su periodo de duracin se ubic entre el
siglo
XII
y a finales del
XIV .
XIV .
La herencia espaola
Tomando en consideracin la herencia latina en Espaa, no es difcil
concluir que la organizacin administrativa romana fuera implantada
en esta regin; no obstante, es innegable que la religin y las costumbres de los espaoles terminaron por dotar al municipio con caractersticas
4
Adriano Carmona Romay, Curso de gobierno municipal, Puerto Rico, 1950, Ochoa Campo et
al., op. cit., pp. 84, 86.
14
El municipio mexicano
propias. Al respecto, el triunfo del catolicismo en Europa y particularmente en Espaa, hizo necesario organizar a las comunidades eclesisticas en parroquias, lo cual fij, en cierto sentido, una base para erigir
polticamente al municipio en aquellas unidades territoriales.
Pero el elemento fundamental en la instauracin final del municipio espaol, fue la concesin de los reyes a nuevas villas o ciudades
emergentes, como premio a su lucha por la reconquista de los espacios
que haban estado ocupados por los rabes. As, ciertos privilegios y
concesiones conocidas como fuero municipal, se caracterizaron por
regular la vida comn de cada localidad, pasando a ser parte tambin
de su estructura jurdica interna. A partir de Carlos V comenz la
batalla contra los municipios para centralizar el poder lo cual se convertira en uno de los principales elementos para cohesionar poltica y
administrativamente al Reino de Espaa.
Entre las figuras administrativas ms importantes del municipio
espaol trascendieron las siguientes:
Concilium o asamblea judicial: De esta figura surgi el consejo municipal, que
era autnomo en lo poltico y administrativo, atendiendo a sus propias
leyes y magistrados. Se nutra de un grupo de vecinos importantes y
deliberaba de manera cerrada o pblica sobre asuntos del inters de la
comunidad.
Jueces o justicias: Eran funcionarios locales que ejercan la aplicacin del
derecho y el respeto a los edictos reales, procurando siempre la administracin de la justicia en un determinado territorio, sin infringir los
decretos de la Corona.
Judex: Eran representantes populares elegidos mediante la celebracin de
asamblea vecinal, en vez del rey. Esta figura, en un principio mantuvo
facultades similares a las de los jueces, en quienes paulatinamente se
diluy.
Alcaldes: La figura del alcalde es equivalente a la de un jefe general,
pero en este caso, ejerca funciones polticas y ejecutivas al interior de
las comunidades en que se elega, a travs de la celebracin de una asamblea pblica y de forma participativa de la sociedad. Entre otros
aspectos, era la cabeza visible de la comunidad, a la que representaba
en todos los asuntos de su inters y deviene de la influencia rabe en
Espaa.
15
Orgenes y evolucin
Las dos figuras anteriores tambin estuvieron fortalecidas e inspiradas por otras tradiciones. 5 Con el tiempo, estas figuras administrativas
fueron transformndose en categoras o ttulos polticos, y se usaron
para definir ciertas caractersticas o atribuciones de poder dentro de las
municipalidades espaolas.
CORRIENTES
QUE NUTRIERON
AL MUNICIPIO ESPAOL
Tradicin romana
Rgimen edilicio
Tradicin rabe
Alcalde
Tradicin visigtica
concilium
Antecedentes prehispnicos
Paralelamente a la tradicin municipal europea, en Amrica tambin se
desarrollaron ciertas estructuras sociales autctonas, que despus de la
colonizacin del continente incorporaron elementos que ms adelante
daran forma a los municipios americanos; entre ellas se encontraba
el calpulli, el cual fue una organizacin familiar que evolucion en el
Imperio Azteca.
Moya 6 define al calpulli como una comunidad de familias que compartan a los dioses, participaban en la resolucin de sus problemas
econmicos cotidianos, ocupaban un espacio territorial, y reconocan a
una autoridad que resolva los asuntos del orden comunal.
Semo, por su parte, apunta que esta institucin constitua una unidad
autnoma de gobierno, pero sujeta, desde luego, a un mbito superior
constituido por seoros, reinos, o imperios, segn el caso.7 Ciertamente
Espaa recoge tres corrientes fundamentales que son: la visigtica del concilium; la romana
con el rgimen edilicio y la rabe con la figura del alcalde. Arminda Iturriaga, Historia del
municipio mexicano, en Gobierno y administracin municipal en Mxico, Mxico, Segob/Cedemun, p.
21.
6
Enrique Semo seala que el calpulli tena su propio gobierno formado por un conse-
UNAM ,
1978, p. 68.
jo de ancianos; que designaban a los funcionarios del calpulli, cuyos cargos eran de por
vida. Sus atribuciones eran la administracin de la localidad, organizacin del trabajo, distribucin de los productos, administracin del rgimen comunal agrario, conservacin del orden
e imparticin de justicia. Enrique Semo, Historia del capitalismo en Mxico, Mxico, Era, 1979.
16
El municipio mexicano
8
Arminda Iturriaga y otros, Historia del municipio mexicano, en Gobierno y administracin municipal en Mxico, Mxico, Segob/Cedemun, 1993, p. 24.
17
Orgenes y evolucin
TEORA
POLTICA CONSTITUCIONAL
Y MUNICIPIO MEXICANO
La independencia de la nacin mexicana simboliz el inicio de un sistema de pensamiento que se mantiene hasta nuestros das como el
generador de la racionalidad tica y poltica del Estado mexicano.
Durante el final del siglo XVII , las colonias americanas pertenecientes
al Imperio espaol, comenzaban a mostrar ya los efectos del pensamiento ilustrado, inspirado en la Revolucin francesa.
Tal orientacin sera uno de los principales factores ideolgicos que
movilizara a las elites americanas para consumar la independencia. A
partir de ese momento, la realidad poltica mexicana se movera en dos
sistemas de pensamiento que, al plantearse como proyectos de nacin,
tendran profundas consecuencias en el desarrollo ulterior de la construccin poltica del naciente Estado mexicano.
En el siglo XVIII encontramos un Mxico escindido por las pugnas
entre liberales y conservadores, donde los primeros eligieron el camino
del federalismo descentralizador como forma de gobierno por excelencia,
9
Francois Xavier Guerra, Modernidad e independencia: ensayos sobre las revoluciones hispnicas,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, p. 56.
10
Los municipios subsistieron como unidades polticas jurdicamente reconocidas. Son
pequeas repblicas, actores autnomos de la vida social y actores polticos de insoslayable
magnitud en la vida poltica que en la independencia encontraran aqu sus precedentes y
fundamento Guerra, op. cit., p. 70.
18
El municipio mexicano
Orgenes y evolucin
20
El municipio mexicano
FORMA CONSTITUTIVA
CARACTERSTICAS GENERALES
ESTRUCTURA INTERNA
poca prehispnica.
Calpulli.
FORMA CONSTITUTIVA
CARACTERSTICAS GENERALES
ESTRUCTURA INTERNA
intendencias; subdivididas a
su vez en provincias y stas
en municipalidades.
Con la promulgacin de la
Constitucin espaola de
Cdiz en 1812, los municipios pasaron a ser verdaderas instituciones que constituan una instancia del
gobierno, fundamentndose
en una base territorial y de
poblacin. La Constitucin
de Cdiz tambin promovi
la creacin de los municipios
donde estos no existan,
ampliando con ello la base
de participacin y deliberacin de los vecinos y notables
en cuanto a asuntos comunes.
Independencia (1808-1821).
Municipio.
Los ayuntamientos adquieren cierta importancia poltica, debido a que en el reglamento provisional
poltico del Imperio mexicano se instituy la figura
de un Jefe superior poltico en cada capital de
provincia, y un jefe subalterno al de provincia, radi-
XIX.
11 Secretara de Gobernacin/Cedemun, Historia del municipio en Mxico, en Los municipios de Mxico: informacin para el desarrollo, Mxico, Cedemun, 1998, Disco compacto.
FORMA CONSTITUTIVA
CARACTERSTICAS GENERALES
ESTRUCTURA INTERNA
Entre otras cuestiones, se legisl sobre las elecciones para los representantes de los ayuntamientos, as como su derecho a cobrar impuestos e
invertirlos de la forma que ellos consideraran
conveniente. Cabe destacar que la figura del
municipio como entidad territorial desapareci en
este momento. Los ayuntamientos funcionaban
en los distritos y partidos y eran ms bien cuerpos
administrativos.
La divisin territorial de la
repblica es la misma de
1836: Departamentos y partidos, cada uno con su ayuntamiento. Pero en esta constitucin se adiciona la figura
de distritos sin precisar exactamente qu se entenda
por stos.Tambin se incluye
la figura de las municipalidades, aunque tampoco se
precisan sus caractersticas.
El 22 de agosto de 1846 se
restableci el Distrito Federal
con sus ayuntamientos.
En la Constitucin de 1857
se hace referencia indirecta a
los municipios como entidades territoriales.
FORMA CONSTITUTIVA
CARACTERSTICAS GENERALES
ESTRUCTURA INTERNA
Revolucin de 1910-1917
* Elaboracin propia con base en las siguientes fuentes: Cedemun/Segob, Guas tcnicas municipales, historia del municipio mexicano, en: Los municipios de Mxico, informacin para el
desarrollo, Mxico, Cedemun, 1998. C. D.; Alberto Snchez Martnez, (comp.), Historia del municipio mexicano, en Gobierno y administracin pblica en Mxico, Mxico, Cedemun/Segob,
1993. pp. 15-65; Moiss Ochoa campos, El municipio y su evolucin institucional, Mxico, Fomun, 1987; Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico, Mxico, Porra, 1981; Cedemun,
Semblanza histrica del municipio en Mxico; docto. de Internet, http: //www.cedemun.gob.mx/docs/semblanz.txt; Memoria de la exposicin documental del 477 aniversario del municipio en
Mxico.
Constitucin de la monarqua
espaola promulgada en
Cdiz en 1812.
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
309
Para el gobierno interior de los pueblos habr ayuntamientos compuestos del alcalde o alcaldes, dos regidores y el procurador sndico, y presididos por el jefe
poltico donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o
el primer nombrado entre stos si hubiere dos.
310
311
312
Los alcaldes, regidores, y procuradores sndicos se nombrarn por eleccin en los pueblos, cesando los regidores
y dems que sirvan oficios perpetuos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su ttulo y denominacin.
313
314
Este artculo establece la forma en que las autoridades de los ayuntamientos deban tomar posesin, despus de sus nombramientos por medio de
elecciones indirectas.
Constitucin de la monarqua
espaola promulgada en
Cdiz en 1812
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
315
316
317
318
319
320
321
322
Constitucin de la monarqua
espaola promulgada en
Cdiz en 1812
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
323
335
En este artculo se encuentra el origen de la facultad de las legislaturas estatales para decidir respecto de la creacin de nuevos ayuntamientos.
337
Todos los individuos de los ayuntamientos y de las diputaciones de provincia, al entrar en ejercicio de sus funciones, prestarn juramento, aqullos en manos del jefe
poltico, donde le hubiere, o en su defecto, del alcalde que
fuere primer nombrado, y stos en las del jefe superior de
la provincia, de guardar la Constitucin poltica de la
monarqua espaola, observar las leyes, ser fieles al rey, y
cumplir religiosamente las obligaciones de su cargo.
41
42
211
24
54
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
94
95
96
Se adaptar dicho reglamento a la situacin y circunstancias de cada pueblo, a fin de conservar en todas el orden
pblico y promover el bien, autorizando a los alcaldes para
conciliar observaciones, despachar demandas de poca
entidad, evitar desrdenes de toda especie, imponer
arrestos y correcciones ligeras; y obligndolos a aprehender a los delincuentes y ponerlos a disposicin del jefe
poltico de su partido, o del juez de primera instancia ms
inmediato a quien toque conocer de esta especie de
casos, como de las civiles de ms entidad que los indicados alcaldes no hayan dirimido por s, ni terminado por
conciliacin.
157
161
14
16
Esta constitucin privilegi el ejercicio del centralismo como prctica de gobierno. sin embargo, en el
plano administrativo se busc una cierta desconcentracin de funciones.
Es la primera ordenanza que reglamenta ms de
tres aos de duracin para elegir a las autoridades
que conformaran al ayuntamiento, adems sent el
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
18
19
En cada cabecera de partido habr un subprefecto, nombrado por el prefecto y aprobado por el gobernador:
durar dos aos y podr ser reelecto.
22
23
Los ayuntamientos se elegirn popularmente en los trminos que arreglar una ley. El nmero de alcaldes, regidores y sndicos, se fijar por las juntas departamentales
respectivas, de acuerdo con el gobernador, sin que puedan
exceder: los primeros, de seis; los segundos, de doce; y los
ltimos de dos.
25
Estar a cargo de los ayuntamientos: la polica de salubridad y comodidad, cuidar de las crceles, de los hospitales
y casas de beneficencia, que no sean de fundacin particular, de las escuelas de primera enseanza que se paguen
de los fondos del comn, de la construccin y reparacin de puentes, calzadas y caminos, y de la recaudacin e
inversin de los propios y arbitrios, promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio, y auxiliar
a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y el
orden pblico en su vecindario, todo con absoluta sujecin a las leyes y reglamentos.
26
Este artculo detallaba y reglamentaba las actividades jurdicas y de imparticin de justicia que
realizaran las autoridades de los ayuntamientos y
an de las localidades pertenecientes a stos.
31
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
36
40
41
72
109
36
73
ARTCULO
CONTENIDO
OBSERVACIONES
Esta Carta Magna es la primera del Mxico moderno que consagra la libertad municipal como ordenanza constitucional y asienta al municipio como
el fundamento de la divisin poltica y territorial del
pas.
Asimismo, es la ms completa en especificar las
atribuciones y responsabilidades de los gobiernos
municipales, as como la forma de eleccin de sus
autoridades.
Hasta aqu, se ha realizado un recorrido de las transformaciones jurdicas ms importantes que ha tenido el municipio a lo largo de su
desarrollo en nuestro pas y como expresin de la teora poltica plasmada en las constituciones que han tenido vigencia en nuestra historia
nacional.
No obstante, el siglo xx tambin dio testimonio de importantes
transformaciones, registradas a partir del precepto constitucional consagrado en el artculo 115.
Entre otros aspectos, dicha evolucin tuvo que ver con las atribuciones de los municipios dentro de su mbito, el papel que desempearan
sus autoridades, las formas de eleccin de las mismas y sus funciones
como promotores del desarrollo econmico y la vida democrtica en la
Federacin.
Por tanto, a continuacin se presentan, todas las modificaciones al
texto constitucional del artculo 115, desde su redaccin original en
1917, hasta los ltimos cambios registrados en noviembre de 1999.
En este apartado tambin se incluye el texto constitucional que fue
aprobado en septiembre de 1999 y que entr en vigor en marzo del ao
2000.
39
Orgenes y evolucin
Segunda reforma:
Diario Oficial del 29 de abril de 1933
Se reforman y adicionan los incisos a) y b) y 5 prrafos.
I. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes
Se agreg un segundo prrafo a la fraccin I y se fijaron normas para la eleccin de presidentes
municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos. El punto fundamental de la reforma fue
evitar la reeleccin inmediata, no slo del presidente municipal, sino de las autoridades del ayuntamiento.
Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser elegidos para el periodo inmediato
con el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes,
s podrn ser elegidos para el periodo inmediato como propietarios a
menos que hayan estado en ejercicio.
II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender las necesidades municipales.
Un aspecto sobresaliente de la segunda reforma, fue establecer la prohibicin de la reeleccin
de los gobernadores de los estados; electos popularmente, bajo forma ordinaria o extraordinaria,
adems de que se prohibi la reeleccin para un periodo inmediato a quienes ocuparan el cargo
mediante sustitucin constitucional, por interinato, provisional, o mediante encargo del despacho.
40
El municipio mexicano
Los diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser reelegidos para el periodo inmediato. Los diputados, suplentes podrn ser
elegidos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios
no podrn ser elegidos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes.
41
Orgenes y evolucin
Tercera reforma:
Diario Oficial del 8 de enero de 1943
Se reforma el prrafo tercero de la fraccin III.
Los gobernadores de los estados no podrn durar en su encargo ms
de seis aos.
Se ampli el periodo de ejercicio de los Gobernadores constitucionales de los Estados, de cuatro a seis aos.
Cuarta reforma:
Diario Oficial del 12 de febrero de 1947
Se adiciona con un prrafo primero a la fraccin I.
En las elecciones municipales participarn las mujeres, en igualdad
de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas.
Se aadi a la fraccin I un prrafo que otorg a las mujeres el derecho de votar y ser votadas.
El valor fundamental de la reforma radica en la aceleracin del proceso para hacer ms efectiva a la democracia como prctica de elegibilidad de los gobernantes, incorporando para ello el
voto femenino.
Quinta reforma:
Diario Oficial del 17 de octubre de 1953
Se deroga el segundo prrafo de la fraccin I y se reforma el tercer
prrafo, pasando a ser segundo prrafo de la misma fraccin.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos del ayuntamiento
electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para
el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad, desempeen las
funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin
que se les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos
los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de
propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, si
podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos
que hayan estado en ejercicio.
Deroga la reforma anterior pero ampla la par ticipacin de la mujer en la vida pblica mediante
el reconocimiento de la ciudadana plena y el goce que esta prerrogativa concede a las mujeres.
Simplifica, para efectos de evitar contradicciones, los preceptos sobre no reeleccin inmediata de
las autoridades municipales.
42
El municipio mexicano
Sexta reforma:
Diario Oficial del 6 de febrero de 1976
Se adicionan las fracciones IV y V.
IV. Los estados y municipios en el mbito de sus competencias,
expedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que
sean necesarias para cumplir con los fines sealados, en el prrafo III
del artculo 27 de esta constitucin, en lo que refiere a los centros
urbanos y de acuerdo con la ley federal de la materia.
Se agregan las fracciones IV y V, disposiciones relativas a la normatividad en asentamientos
humanos, otorgndose a los municipios la facultad de reglamentar aquellos aspectos en la materia.
Sptima reforma:
Diario Oficial del 6 de diciembre de 1977
Se adiciona a la fraccin III un ltimo prrafo.
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno, republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio
libre conforme a las siguientes bases:
Se aadi a la fraccin III un precepto tendiente a establecer el principio de representacin proporcional de las fuerzas polticas existentes en el mbito municipal. El objetivo fundamental fue
hacer ms par ticipativa la vida social y poltica local, revitalizando la pluralidad de las diversas
fuerzas polticas que coexisten en el espacio municipal.
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas se introducir el sistema de diputados de minora en
la eleccin de las legislaturas locales y el principio de representacin
proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los municipios
cuya poblacin sea de 300 mil o ms habitantes.
43
Orgenes y evolucin
Octava reforma:
Diario Oficial 3 de febrero de 1983
Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
Puede ser considerada la reforma ms impor tante y ambiciosa realizada hasta la fecha en materia municipal; es una reforma integral que da un giro a los aspectos jurdico, poltico, administrativo y fiscal de los ayuntamientos; ampla los mecanismos de par ticipacin social y ampla las
facultades y competencias de los municipios en diferentes reas de su vida interna. Esta reforma
es congruente con la poltica de desarrollo impulsada durante los aos ochenta y coincide con
el cambio de visin de las competencias del Estado.
I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre
ste y el gobierno del estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos,
electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el
periodo inmediato; las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que
se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter
de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes si podrn
ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que
hayan estado en ejercicio.
Para efectos de otorgar una visin ms amplia sobre esta reforma, en el captulo tercero se
abundar sobre los alcances y repercusiones que tuvo en la vida institucional.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecidos y suspender o revocar el mandato a algunos de sus
miembros, por algunas de las cosas graves que la ley local prevenga,
siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente
para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
44
El municipio mexicano
Orgenes y evolucin
El municipio mexicano
Orgenes y evolucin
48
El municipio mexicano
Novena reforma:
Diario Oficial del 17 de marzo de 1987
Se reforma la fraccin VIII y se derogan las fracciones IX y X.
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos
los municipios.
Establece que las leyes estatales incorporen dentro de su estructura jurdica el principio de
representacin proporcional en los ayuntamientos, ampliando as la prctica del pluralismo dentro de la vida poltica nacional.
Dcima reforma:
noviembre de 1999
(Modificaciones en cursivas)
12
Cedemun, Artculo 115 constitucional, texto original y reformas, docto. de Internet, URL:
http://www.cedemun.gob.mx/docs/art115.txt.
49
Orgenes y evolucin
El municipio mexicano
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se refieren tanto
las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo prrafo de la fraccin VII del
artculo 116 de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una funcin
o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate est imposibilitado para ejercerlos o
prestarlos; en este caso, ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo,
aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aqullos, con motivo de los actos derivados de
los incisos c) y d) anteriores.
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas
residuales;
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito; e
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su
capacidad administrativa y financiera.
Orgenes y evolucin
El municipio mexicano
53
Orgenes y evolucin
TRASCENDENCIA
DE LA RECIENTE REFORMA
La Comisin de Fortalecimiento Municipal de la Cmara de Diputados
durante la LVII Legislatura, resumi de la siguiente manera los puntos ms
importantes de la reforma de 1999 14
1. Se reconoci al municipio su facultad de gobernar y no slo de
administrar, a travs de su ayuntamiento.
2. Se reconocieron nuevas competencias exclusivas del municipio en
materia de servicios pblicos.
3. Se reconoce al municipio como mbito de gobierno, relacionndolo
directamente dentro del esquema federal.
4. Se protegi al municipio no slo de autoridades intermedias, sino de
cualquier organismo distinto a los ayuntamientos, o a los que de por s
se generen como dependencias de los estados.
5. Se cre una figura de leyes estatales en materia municipal delimitadas a un objeto, cuyo contenido se enumer en cinco incisos, entre
los que se destac el que la ley no pudiera ir ms all del objeto constitucional, propiciando el robustecimiento de las capacidades reglamentarias (cuasilegislativas o materialmente legislativas) de los ayuntamientos.
6. En este aspecto, destac por ejemplo que, para la desincorporacin y
disposicin del patrimonio inmobiliario municipal, o la realizacin de
actos que comprometieran al municipio ms all del periodo del ayuntamiento que se trate, dichas determinaciones no seran a cargo de las
legislaturas de los estados, sino de las dos terceras partes de los miembros de un ayuntamiento.
7. Se actualizaron algunos de los conceptos de la fraccin III, destacando que las materias all enumeradas, son por principio, competencia exclusiva de los municipios y no concurrentes con el Estado, como prevaleca
en el texto anterior. Es decir, a manera de ejemplo, que el agua potable,
obra pblica (calles, jardines y su equipamiento), polica preventiva,
etctera, son servicios exclusivamente prestados por los municipios y
ya no concurrentes con los estados, salvedad del mecanismo de subsidiariedad que ms adelante se explica.
8. Las materias exclusivas municipales se entienden en su doble carcter de funcin: como obra de gobierno y como un servicio pblico en
su caso, bajo responsabilidad administrativa de los gobiernos munici14
Cmara de Diputados, LVII, Legislatura,
greso/Res115.htm
54
El municipio mexicano
URL :
http://www.ammac.org.mx/Doctos/Con-
55
Orgenes y evolucin
FECHA
SUSTENTO
23 de diciembre de 1999.
3 de marzo de 2000.
23 de marzo de 2000 a 23 de
marzo de 2001.
A ms tardar, el 30 de abril de
2001.
56
El municipio mexicano
LA
DOS
C APTULO 2
Caractersticas
del municipio
contemporneo
CENTRALIZACIN :
CONSTANTE HISTRICA
Los cuadros anteriores plasman concepciones y nociones de sujetos y
actores, particulares o colectivos, que en un momento dado contribuyeron
a reafirmar la importancia del municipio en siglos pasados y durante el
presente.
La Constitucin actual, ms all del ordenamiento por excelencia
que configura el ser del Estado y la sociedad, ha devenido en sntesis
histrica de pugnas y proyectos de nacin que confluyeron en su
promulgacin, el 5 de febrero de 1917.
En este sentido, el ideario poltico social de la Constitucin es y ha
sido correspondiente con las ideas formuladas por diversos sistemas
de pensamiento y sus innovaciones tericas experimentadas a lo largo de
los aos.
Como sntesis de sistemas de pensamiento, la Constitucin de 1917
mantuvo un elemento fundamental y que, a su vez, result herencia
inmediata de la experiencia histrica del fallido federalismo de 1857 y
las visiones de poder anteriores al mismo.
As, el texto de 1917 ensalz la figura del Presidente de la Repblica y, de forma indirecta, contribuy a perpetuar un elemento que ha
permanecido invariable a lo largo de los aos: la centralizacin.
Esta forma de ejercer el poder se alimentara tambin por las nuevas
demandas que fueron surgiendo, a medida que la vida pblica incrementaba en complejidad organizativa y relacional; por otro lado, el
presidencialismo, mediante el ejercicio de sus facultades constitucionales, se transform en el eje articulador, no slo del poder, sino de
la poltica y sus formas de practicarla.
57
DEFINICIN
DE CENTRALIZACIN
El municipio mexicano
Puede aceptarse con fines descriptivos, el criterio del mnimo indispensable para que se pueda hablar de centralizacin. Existe centralizacin cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y de los
rganos perifricos est reducida al mnimo indispensable para que
59
15
Norberto Bobbio, Nicola Matelucci y Gianfranco Pasquinno, Diccionario de Ciencia Poltica,
Mxico, Siglo XXI, 1991, pp. 471-477.
60
El municipio mexicano
formas intermedias entre estado federal y estado ms o menos descentralizado y, por lo tanto, de descentralizacin regional, de descentralizacin por entes locales, de descentralizacin administrativa, en sentido
estricto- pero existe una profunda diferencia entre la descentralizacin
administrativa y la descentralizacin federal. sta se basa principalmente en el concepto de autonoma poltica y descentralizacin poltica.
La definicin anterior, que resulta la ms completa para los intereses
del presente trabajo, nos permite, junto con las ideas ya desarrolladas,
asentar algunos principios generales:
La centralizacin es un proceso histrico que se debe ver siempre en oposicin a la descentralizacin; la centralizacin impregna todos los niveles
en los que se estructura una sociedad; a saber: poltica, cultura, economa
y an la psicologa misma de los individuos.
La normatividad jurdica vigente a lo largo de los aos en nuestro pas,
conforma una serie de intentos para adecuar, en los diversos momentos
histricos, la descentralizacin como frmula para solucionar desequilibrios generados por la centralizacin en aquellos momentos concretos.
En la actualidad la descentralizacin, en el mbito gubernamental, adquiere
una importancia de primer nivel, dados los avances recientes en la ciencia
poltica; sobre todo en reas fundamentales como la gestin y administracin pblica, las relaciones intragubernamentales, y el cambio de visin
en la manera de concebir al Estado.
61
En los captulos siguientes se ver con mayor detalle esta implicacin; pero para efectos del presente anlisis, es importante definir el
concepto de municipio, con objeto de establecerlo como un elemento
de valor analtico.
CONCEPTUALIZACIN
DEL MUNICIPIO
Disear una definicin de carcter general para connotar la significacin del trmino municipio, implica un ejercicio bastante complejo,
dados los diversos enfoques tericos existentes para explicarlo.
En la actualidad existen diversas corrientes de pensamiento que definen
al municipio desde las pticas etimolgica, sociolgica, jurdica, administrativa entre otras. Sin embargo, existe un aspecto comn en cada una
de las corrientes, ya que abordan ciertos elementos en particular desde
su propio campo de estudio, restndole importancia a los elementos explicados en los otros conceptos.
A continuacin se efecta una breve revisin de esos conceptos, con
el fin de integrar los elementos ms importantes para comprender al
municipio en su dimensin actual y, a partir de dicho ejercicio, desarrollar un concepto tentativo desde una perspectiva eminentemente poltica.
Definiciones etimolgicas: La palabra municipio se entiende de diversas
maneras a partir de sus races etimolgicas. Ochoa seala que procede
de los vocablos latinos particeps, munere cappasendo o municeps, que en trminos generales contienen significaciones de participacin comunal,
aplicacin de derechos a los ciudadanos y lazos de vecindad. 17 Segn
Larrainzar, existe otra corriente interpretativa de la cual se desprende la
significacin actual de municipio, a partir de las etimologas manus (cargo
u oficio) y capio (tomar o asir por la fuerza). 18 No obstante, la definicin
de Campos nos parece la ms apropiada: Municipio viene del latn
municipium y significa el desempeo de una funcin que se asume por
s propia y se complementa como institucin.19
Definiciones sociolgicas: Desde la perspectiva de Garca del Castillo, el
municipio se entiende como una institucin propia del desarrollo y evolucin cultural de las sociedades, y de la asociacin de elementos afines
17
18
ca de Colombia,1986.
19
62
El municipio mexicano
21
63
23
Centro de Desarrollo Municipal, Los municipios de Mxico, informacin para el desarrollo, 3a.
ed., Cedemun/Segob, Mxico, enero de 1998, Disco compacto.
24
Segn el mismo documento, ayuntamiento es la derivacin de trmino ayuntar que
proviene del latn ad: A, y juntar, Unin. El trmino se emplea tambin como sinnimo de
alcalda, municipio, municipalidad. Constituye un rgano colegiado y deliberante que
asume la representacin el municipio. Est integrado por el presidente municipal, el o los
sndicos y los regidores, quienes son electos por votacin popular. La reunin de los ediles constituye el ayuntamiento.
64
El municipio mexicano
CLASIFICACIN
DEL MUNICIPIO
Debido a su importancia como asentamientos industriales, comerciales y de servicios de alcance regional, estos municipios cuentan con
una compleja y variada infraestructura de desarrollo, aunque no quedan
ajenos a la fuerte problemtica que rodea a los municipios urbanos,
entre los que, los conflictos sociales y laborales, ocupan un lugar importante. Finalmente, los municipios metropolitanos, geogrficamente,
conforman vecindad con las capitales de los estados, adquiriendo una
65
25
Cedemun, Glosario de la Administracin Pblica Municipal, en Los municipios de Mxico, informacin para el desarrollo, Mxico, Cedemun/Segob, 1998, Disco compacto.
26
Idem.
66
El municipio mexicano
27
Idem.
67
LA
TRES
C APTULO 3
La nueva dinmica
del municipio
contemporneo
69
29
El programa que estableci la Constitucin de 1917 finc las bases para la integracin
poltica territorial y cultural de nuestra voluntad, sin embargo, nuestra prctica poltica
apunt la necesidad de matizar la prctica del federalismo como una dinmica centralizadora que permiti toda una larga fase de multiplicacin en la riqueza, de aceleramiento
econmico y desarrollo social; y crear centros de produccin modernos. Ello nos fue conduciendo al centralismo que impidi un desarrollo municipal. Blanca Acedo y Ernesto Ruiz.
El municipio en el marco de la reforma del Estado, en Federalismo y desarrollo, ao 7, Mxico, Banobras, marzo-abril de 1993.
30
El Estado federal significa, por lo pronto, una forma de divisin del poder poltico no slo
desde el punto de vista funcional, sino sobre todo desde el punto de vista territorial, y con
arreglo a la cual hay un nico poder para ciertas materias y una pluralidad de poderes (...) Se
trata de un Estado en que la unidad y diversidad, la centralizacin y la descentralizacin,
se resume en una unidad dialctica, caracterizada como una especfica conexin de las relaciones de coordinacin. Andrs Serra Rojas, Teora y prctica del federalismo mexicano, Mxico, Comisin
de Fortalecimiento Municipal de la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados, 1996, p. 50.
70
El municipio mexicano
La centralizacin concentr la actividad y los recursos humanos, materiales y financieros en zonas y grupos sociales restringidos; provoc en
amplias regiones y comunidades perifricas el desaprovechamiento de
los recursos, el incremento del desempleo, la inactividad productiva y
la migracin explosiva. La centralizacin y sus efectos negativos, por
tanto, se reprodujeron sistemticamente en todos los aspectos de la
vida poltica, econmica y social influyendo incluso, a las formas de
pensamiento y la cultura.
Fue en este contexto centralizador que ya haba agotado sus posibilidades cuando estall la crisis econmica que sumergi al pas en
serios desajustes durante los aos subsecuentes. 31
Si bien, ya se advertan algunos problemas desde los aos setenta;
a partir de 1982 se hizo patente el agotamiento del modelo econmico
de crecimiento que se haba aplicado desde la posguerra, cobrndose
conciencia de la necesidad de revisar la estructura y funcionamiento,
no slo del aparato estatal, sino de las formas de practicar la gestin
administrativa y social, as como del destino de los recursos ejercidos
mediante el gasto pblico.
La incapacidad que mostraban para entonces los sistemas de seguridad y bienestar social, as como la aparicin de algunos problemas
financieros, motiv el cuestionamiento del Estado benefactor y su
operatividad, lo cual devino en la bsqueda de alternativas para rectificar el rumbo.
El pas requera de acciones drsticas, no paliativos ni retrica; el
viraje que deba realizarse para asegurar la sobrevivencia de la nacin y
un futuro estable sera, ciertamente, radical. 32
31
Planteamiento pblico del presidente Miguel de la Madrid Hurtado sobre su concepto de Descentralizacin de la vida nacional (...) Los mexicanos reconocemos en las constituciones de 1824, 1857 y 1917, que la frmula para lograr la unidad del desarrollo nacional
del mosaico geogrfico, tnico y cultural que es nuestra realidad, era respetar lo diferente y
consolidar lo comn para conjugar las fuerzas regionales (...) que nuestra tesis federalista no
slo comprende el necesario fortalecimiento de los gobiernos de los estados, sino que
vayamos ms adelante (...) tomando pasos firmes para fortalecer el municipio libre (...) tal
como reza el articulo 115 constitucional. Cedemun, op. cit., p. 31.
32
La discusin sobre la reforma del Estado (...) se inscribe en el complejo proceso de
cambios ocurridos en el mundo, que han llevado a una transformacin radical del escenario
que qued configurado al trmino de la Segunda Guerra Mundial (...) La revolucin en los
conocimientos y la tecnologa ha modificado sustancialmente los sistemas de produccin, de
convivencia e incluso la idea que las sociedades tienen de s mismas y los contenidos de la
relacin entre el Estado y la sociedad. Jos Luis Mndez, La reforma del Estado en Mxico:
Alcances y lmites, Gestin y Poltica Pblica, vol. III, nm. 1, primer semestre de 1994, p. 185.
71
La nueva dinmica
Era innegable que los supuestos del proyecto estatista de la posguerra, no se avenan ya con las realidades polticas y econmicas que
empezaron a despuntar en esos aos en los mbitos nacional e internacional.
La reorientacin que Mxico necesitaba en sus polticas se concret
en el planteamiento que solidific en el programa de Modernizacin
Administrativa.
Dicho programa consideraba abatir la inflacin como prioridad nacional,
incluyendo las medidas correctivas del programa inmediato de reordenacin econmica en el Plan Nacional de Desarrollo. El primer objetivo, de reducir la inflacin, a un 80 por ciento en 1983 y a un 40 por
ciento en 1984 tuvo xito, por lo que a partir de ese momento, comenzaran a adoptarse nuevos criterios para conducir el desarrollo de la nacin
en general.
Entre otras metas del Plan, se contempl reorganizar la administracin pblica en general, llevndose a cabo una transformacin de
la gestin pblica en los tres niveles de gobierno, donde el municipio ocup un lugar trascendente.
As, la poltica econmica implementada se caracteriz, fundamentalmente, por la contencin drstica del gasto pblico 33 la imposicin
de topes salariales y una poltica de liberalizacin de precios en el
mbito macroeconmico; pero en la microgestin, se procur, mediante
la reforma realizada en 1983, reasignar importantes montos de recursos
hacia los municipios, mientras se devolvan sus capacidades fiscales en la
prctica.
As comenz el final de las soluciones centralizadoras, que declinaron dejando atrs la poca en que el talento se encontraba encerrado
en la capital de la Repblica. No era, en aquel momento, ni es posible
actualmente, que desde el centro se tuvieran las mismas sensibilidades
y pticas de las necesidades tal y como las comunidades locales las perciben
en su propio entorno.
En el nuevo modelo de desarrollo implantado (descentralizacin de
la vida nacional) deba otorgarse una alta prioridad al desarrollo regional,
as como restituirle al municipio la importancia debida. Aquella restitucin deba imprimir a la institucin una nueva vitalidad que se
expresara en una estrecha relacin entre gobernantes y gobernados, una
33
el siglo
72
Mara del Carmen Gutirrez Meja, Crisis y deuda externa: crculo vicioso, Mxico hacia
XXI , visin de una generacin. Mxico, SEP / CREA / SEN / UAM , 1988, pp. 147-149.
El municipio mexicano
LA
ALCANCES DE
REFORMA DE 1983
34
Una relacin descentralizada entre un Estado y un municipio presenta las siguientes
caractersticas: a) los rganos municipales estn dotados de amplia competencia, b) los
rganos municipales estn libres de una relacin jerrquica y, c) los rganos municipales
aplican el orden nacional slo en determinados momentos. Jos Gmez Torruco, El municipio mexicano, Revista Pensamiento Poltico, vol III , nm. 10, p. 188.
35
Por descentralizacin se entiende bajo tres dimensiones: al interior de la administracin pblica; la descentralizacin social y finalmente la territorial. Descentralizar es efectuar una redistribucin del poder poltico mediante un proyecto federal, Roberto Gmez
Collado, La descentralizacin poltico territorial, Revista del IAPEM, nm. 19, julio septiembre
de 1993, pp. 67-88.
73
La nueva dinmica
Como antao, el municipio libre, cimiento de la organizacin poltico-administrativa y de la divisin territorial de la Repblica, result ser
el espacio adecuado y legtimo para avanzar en la descentralizacin del
desarrollo y profundizar la prctica democrtica en Mxico. La decisin
estaba dada, haba que volver los ojos a una institucin casi mtica que
yaca en el olvido.
As, el municipio libre constituye el espacio geogrfico en el que las
expresiones jurdicas y sociales de s mismo, son necesarias para que
los ciudadanos desarrollen su vida poltica. No obstante, se debe reconocer que ese anhelo no se hizo efectivo, debido a diversas prcticas
polticas que obligaron a matizar al federalismo en una dinmica que, en
su momento, dio frutos en el proyecto econmico y social, pero que
agot tambin sus posibilidades. Finalmente y de forma paradjica, esa
dinmica centralizadora era la misma que se manifestaba ya, como
obstculo principal para realizar el proyecto nacional.
En ese sentido, es evidente que el tema del fortalecimiento municipal implic, en el marco de un autntico federalismo, hablar del fortalecimiento nacional, pues el municipio es la base fundamental del Sistema Federal Mexicano. A este respecto, siempre ser una verdad que
esta institucin, an cuando tericamente constituye una frmula de
descentralizacin, en nuestra realidad lo ha sido ms en el sentido
administrativo que en el poltico.
Nuestro municipio es un ideal incumplido de la Revolucin mexicana. Representa una de las formas de organizacin a la que no se le ha
podido dar vida, el vigor y la trascendencia que debe tener. La debilidad
del municipio no es fortuita, se debe a su insuficiencia financiera, a la
debilidad organizativa y administrativa, tanto para cubrir los servicios
pblicos normales, como para tener una mayor participacin en las
tareas del desarrollo nacional. 36
Ciertamente, hasta los aos ochenta los municipios eran una tesis
constitucional; no haban tenido los instrumentos para cumplir sus
funciones de clula bsica en nuestro rgimen poltico y slo cumplan
dbilmente su papel de organizacin administrativa; la vida municipal
haba sido un fracaso ms de la democracia, pudiendo ser, precisamente, la escuela genuina de esta ltima, pues el municipio permite
mayor cercana de la poblacin con su gobierno.
36
74
El municipio mexicano
75
La nueva dinmica
Se ratific el principio constitucional de la personalidad jurdica del municipio y qued establecida su capacidad jurdica para ejercer actos de dominio
sobre su patrimonio.
Se fortaleci la institucin de la divisin de poderes en los tres niveles
de gobierno.
Se estableci un marco regulador del desarrollo normativo de los ayuntamientos que legitim la facultad de los municipios para convenir programas con otros municipios, con los gobiernos locales y con la federacin para consolidar su desarrollo.
Se conserv el concepto originario del artculo 115 que prescribe la libre
administracin de su hacienda y se delimitaron sus fuentes tributarias,
reservndoseles los impuestos con la propiedad inmobiliaria.
Se dot al municipio de las bases legales para que formule, apruebe y
administre su Plan de Desarrollo Urbano y Municipal.
Se fincaron criterios uniformes y procedimientos acordes con nuestro
rgimen de garantas, para dar mayor seguridad a los gobernados y
sus representantes, en lo relativo a la desaparicin o revocacin del mandato de los ayuntamientos y la suspensin o destitucin de sus miembros.
Se ampliaron los cauces participativos a los partidos polticos en beneficio de los ciudadanos, al hacer extensivo a todos los municipios el
principio de representacin proporcional en la integracin de los ayuntamientos.
Se aplicaron explcitamente a todos los trabajadores municipales del
pas las garantas que el artculo 123 constitucional les confiere en
cuanto a derechos laborales y, finalmente;
Se estableci un rgimen constitucional claro y al mismo tiempo flexible que permitiera conservar el patrimonio constitucional de los municipios, graduando y diferenciando las reformas en cada Estado, de acuerdo con la heterogeneidad entre los diferentes municipios.
El municipio mexicano
38
77
La nueva dinmica
estuvo edificado no en la estructura que ofrecan los gobiernos municipales, sino en una estructura centralizada y paralela, ejecutada desde la
Secretara de Desarrollo Social. 39
La deficiencia ms grave, sin embargo, fue el retroceso ideolgico
del gobierno, que en ese momento adopt una concepcin del municipio como un rgano administrativo del poder poltico central. En contrapartida, el acierto ms importante fue descentralizar, en cierta manera,
la administracin de los recursos financieros tendientes a fomentar la
inversin en obras pblicas; este ltimo aspecto se patentiz en una
nueva relacin fiscal del municipio con la Federacin.
RELACIONES FISCALES
MUNICIPIO -F EDERACIN
Mejores municipios y estados harn fuerte y progresivo al Estado mexicano federal, por tanto, el federalismo debe ser, no slo forma de gobierno, sino forma de la sociedad y, sobre todo, un esquema de desarrollo.
En esta lgica, Federacin y estados se fortalecern, en la medida que
brinden una atencin eficaz a las demandas de los municipios mexicanos; pero esa demanda, evidentemente, no se satisface con discursos
gubernamentales, sino que requiere de acciones concretas de trabajo
que indefectiblemente necesitan de financiamiento.
En el financiamiento para el desarrollo municipal, las relaciones fiscales entre la federacin, los estados y los municipios son de vital
importancia; no obstante, en Mxico se han desarrollado a contracorriente
de lo que dictan los planteamientos y tesis formales del federalismo. 40
39
El programa tuvo algunos desaciertos. A nivel organizativo, se coloc como una
estructura paralela respecto de las estructuras propias de los gobiernos locales, por ejemplo,
del ayuntamiento y del cabildo, puesto que los recursos se (canalizaban) directamente desde
la Secretara de Desarrollo Social hacia los comits o coordinadoras de stos. De tal forma
que los gobiernos locales, si bien aprovecharon estas estructuras para realizar importantes
obras de infraestructura en los municipios, llegaron a considerar a los comits como una
estructura alterna que no requera de la coordinacin con el gobierno local y que, por lo
tanto, gener algunos conflictos de competencias entre estas instancias y tambin algunos
conflictos de liderazgo poltico a nivel local. Liliana Rivera Snchez, Organizacin y participacin social en los gobiernos locales, CIUDADES, nm. 39, Puebla, Mxico, RNUI , julio-septiembre, de 1998.
40
El Estado federal significa, por lo pronto, una forma de divisin del poder poltico no
slo desde el punto de vista funcional sino sobre todo, desde un punto de vista territorial
y con arreglo a lo cual hay un nico poder para ciertas materias y una pluralidad de
poderes. Se trata de un Estado en el que la unidad y la diversidad, la centralizacin y la
78
El municipio mexicano
79
La nueva dinmica
Cuadro 1
Comparativo de la participacin de los niveles de gobierno
en el gasto pblico expresado en porcentaje del gasto total*
NIVEL DE GOBIERNO
1982
1986
1991
1996
2000
Alemania
Central
Regional
Local
58
25
17
58
25
17
61
23
16
57
25
18
60
22
18
Estados Unidos
Central
Regional
Local
58
21
21
58
22
20
57
22
21
56
22
22
57
22
21
Canad
Central
Regional
Local
42
41
17
43
41
16
42
42
17
42
40
18
40
40
20
Mxico
Central (federal)
Regional (estatal)
Local (municipal)
91
8
1
78
18
4
81
15
4
80
15
5
75
17
8
PAS
*Fuente: Elaboracin y adicin propia, tomando como base a Enrique Cabrera Mendoza, Los dilemas de la
modernizacin municipal, Mxico, Miguel ngel Porra, 1996.
41
Al respecto, vase Enrique Cabrera Mendoza (coord.), Los dilemas de la modernizacin
municipal; estudios sobre la gestin hacendaria en Municipios urbanos de Mxico, Mxico, Miguel
ngel Porra, 1996, p. 19.
80
El municipio mexicano
81
La nueva dinmica
26
RAMO
26
1997
RAMO
33 1998
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 1999
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 2000
FAISM / FAFOMUN
Aguascalientes
91018,000.00
108537,000.00
180512,400.00
246502,779.00
221412,754.00
Baja California
81392,700.00
127345,983.00
281722,900.00
461565,938.00
471308,345.00
Baja California
76695,600.00
94914,250.00
127230,500.00
136090,537.00
88696,116.00
Campeche
Sur
158045,400.00
129093,250.00
209050,200.00
296836,200.00
294595,582.00
Coahuila
107185,400.00
164450,000.00
313034,700.00
522195,355.00
550089,235.00
Colima
488028,000.00
98674,846.00
141641,200.00
165664,436.00
124759,441.00
Chiapas
569455,900.00
588731.000.00
949830,800.00 1,761771,977.00
2,156447,290.00
Chihuahua
161791,600.00
208851,500.00
405804,600.00
710035,883.00
626918,800.00**
484363,756.00
Durango
199203,700.00
201451,250.00
300035,500.00 1,398524,355.00
521103,340.00
Guanajuato
300673,300.00
402080,250.00
751828,000.00 1,548371,699.00
1,650301,193,00
Guerrero
377799,300.00
436614,750.00
844090,400.00
1,892097,343.00
Hidalgo
302156,700.00
306945,948.00
467907,500.00 1,487817,490.00
942982,412.00
Jalisco
251766,400.00
327959,948.00
784052,300.00 2,878861,935.00
1,723497,573.00
34,076346,348.00
Distrito Federal
816608,041.00
781871,539.00
Mxico
366621,900.00
Michoacn
318365,900.00
412769,500.00
736646,700.00
402927,491.00
1,614622,561.00
Morelos
126579,700.00
140604,750.00
257241,500.00
301004,400.00
412481,773.00
Nayarit
150588,500.00
133204,500.00
208822,000.00
813033,065.00
292858,705.00
Nuevo Len
110429,000.00
177606,000.00
452878,300.00 1,539207,697.00
897014,517.00
Oaxaca
526257,400.00
545151,750.00
836356,000.00 1,755276,742.00
1,870967,972.00
2,118012,536.00
Puebla
418741,500.00
508150,500.00
936812,400.00
437596,200.00
Quertaro
196294,100.00
156227,500.00
277248,500.00
256923,130.00
464168,529.00
Quintana Roo
134435,900.00
119226,250.00
187556,600.00
824601,237.00
239820,427.00
274597,800.00
298476,750.00
471227,800.00
613779,322.00
951070,316.00
Sinaloa
170462,600.00
200629,000.00
358737,700.00
507554,982.00
664538,872.00
Sonora
101610,200.00
148549,623.00
306218,200.00
629245,709.00
533168,872.00
Tabasco
216368,700.00
222829,750.00
373047,700.00
684527,546.00
704493,897.00
82
El municipio mexicano
RAMO
ENTIDAD
26
RAMO
26
1997
RAMO
33 1998
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 1999
FAISM / FAFOMUN
RAMO
33 2000
FAISM / FAFOMUN
Tamaulipas
148874,700.00
206384,750.00
394944,800.00
306642,910.00
755615,430.00
Tlaxcala
152978,400.00
134026,750.00
211978,400.00
2,531433,523.00
300697,698.00
Veracruz
525105,900.00
666269,176.00
1,329555,800.00
Yucatn
209305,200.00
197340,000.00
377857,600.00
507159,375.00
717744,930.00
Zacatecas
245525,000.00
219540,750.00
312901,300.00
507159,375.00
554118,933.00
Totales
635073,219.00 3,101863,963.00
*Elaboracin propia, con base en datos del presupuesto de egresos de la Federacin, para el ao 2000.
**Por decisin de la Cmara de Diputados, el Distrito Federal qued excluido de los recursos correspondientes a los fondos:
FAISM
FAFOMUN ,
correspondientes al ao 2000.
La nueva dinmica
Cuadro 3
Fondos del ramo 33 segn la ley de coordinacin fiscal*
y monto de recursos para 1998
POSICIN
DENOMINACIN
CARACTERSTICAS
11
111
1V
* Elaboracin propia con base en datos de la Ley de Coordinacin Fiscal y Federalismo y Municipio, nm. 11,
marzo de 1998, p. 28.
84
El municipio mexicano
85
La nueva dinmica
Cuadro 4
Fondos y montos destinados al apoyo de estados y municipios
durante los aos 2000 y 2001*
MONTO DE RECURSOS
NOMBRE DEL FONDO
2000
MONTO DE
RECURSOS
2001
$128,309745,255.00
$25,144700,000.00
$18,889177,500.00
$2,289368,313.00
$16,599809,187.00
$17,755826,836.00
$6,150300,000.00
$2,805100,000.00
$3,345200,000.00
$2,727469,242.00
$1,564959,093.00
$1,162510,149.00
$5,521600,000.00
*Elaboracin propia con base en los decretos de presupuesto de egresos de la Federacin, para los ejercicios
fiscales de los aos 2000 y 2001, ar tculos 18 y 9, respectivamente.
El municipio mexicano
44
Artculo 27 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en Prontuario Jurdico del Municipio en Mxico,
Cedemun, 1998.
87
La nueva dinmica
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social: Se determinar anualmente en el presupuesto de egresos de la Federacin con recursos
federales, por un monto equivalente, slo para efectos de referencia, al
2.5 por ciento de la recaudacin federal participable a que se refiere el
articulo 2o. de esta ley, segn estimacin que de la misma se realice en
el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de
Ingresos de la Federacin para ese ejercicio. Del total de la recaudacin
federal participable el 0.303 por ciento corresponder al Fondo para
la Infraestructura Social Estatal y el 2.197 por ciento al Fondo para la
Infraestructura Social Municipal. Los fondos se entregarn mensualmente
por partes iguales a los Estados por conducto de la Federacin y a los
municipios a travs de los estados, sin que a este efecto procedan los
anticipos a que se refiere el segundo prrafo del artculo 7o. de esta Ley.
Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social reciban los estados y los municipios, se
destinarn exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales
bsicas y a inversiones, que beneficien directamente a sectores de su
poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza
extrema, en los siguientes rubros: agua potable; alcantarillado; drenaje
45
Artculo 30 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en Prontuario Jurdico del Municipio en Mxico,
Cedemun, 1998.
88
El municipio mexicano
Fondo para la Estructura Social Municipal: Los estados son los responsables
de distribuir entre los municipios los recursos depositados en este Fondo,
con una frmula igual a la sealada en el artculo anterior, que enfatice
el carcter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello,
utilizarn la informacin estadstica ms reciente de las variables del
rezago social a que se refiere el artculo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. En aquellos casos
en que la disponibilidad de informacin no permite la aplicacin de la
frmula antes sealada, se utilizarn las siguientes cuatro variables sumadas
y ponderadas con igual peso cada una de ellas:
46
Artculos 32 y 33 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en Prontuario Jurdico del Municipio en
Mxico, Cedemun, 1998.
89
La nueva dinmica
Con objeto de apoyar a los estados en la aplicacin de sus frmulas, la Secretara de Desarrollo Social publicar en el Diario Oficial de la
Federacin, en los primeros 15 das del ejercicio fiscal de que se trate, las
variables y fuentes de informacin disponibles en el nivel municipal
para cada Estado.
Los estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretara de Desarrollo Social, calcularn las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus municipios; debiendo publicarlas en sus respectivos rganos
oficiales de difusin, a ms tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal
aplicable, as como la frmula y su respectiva metodologa, justificando
cada elemento.
Los estados debern enterar a sus respectivos municipios los recursos
que les correspondan, conforme al calendario de enteros en que la
Federacin lo haga a favor de los estados. 47
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios: 48 Se determinar anualmente en el presupuesto de egresos de la Federacin con
recursos federales, por un monto equivalente, slo para efectos de referencia, al 2.5 por ciento de la recaudacin federal participable a que se
refiere el artculo 2o. de esta Ley, segn estimacin que de la misma
se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca
la Ley de Ingresos de la Federacin para ese ejercicio.
Este Fondo se entregar mensualmente por partes iguales a los municipios, por conducto de los estados, sin que para este efecto procedan los
anticipos a que se refiere el segundo prrafo del artculo 7o. de esta
Constitucin.
47
Artculo 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal, en Prontuario Jurdico del Municipio en Mxico,
Mxico, Cedemun, 1998.
48
Antes, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito
Federal.
90
El municipio mexicano
Este fondo se integra por recursos federales y se entrega a entidades federativas y municipios, conforme se suscriban los convenios
previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal, para la transferencia de
recursos humanos y materiales, as como para la asignacin de recursos
financieros.
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y el Distrito Federal:
Donde el parmetro distributivo es la poblacin de cada estado y
Municipio; es decir, a mayor poblacin, ms recursos pueden destinarse
para atender las necesidades de las poblaciones, dando prioridad al
saneamiento financiero y a la seguridad pblica.
Los fondos hasta aqu descritos, corresponden al ramo 33 que es
uno de los dos grandes ramos generales del Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin, los cuales pueden apreciarse en el siguiente
cuadro.
49
91
La nueva dinmica
Ramos generales 33 y 28
CANTIDAD
RAMO
33
RAMO
28
GASTO PROGRAMABLE
2000
2001
$168,957303,655.00
$204,498818,833.00
$161,712800,000.00
$192,490800,000.00
GASTO NO PROGRAMABLE
Actualmente se puede afirmar que se estn dando importantes cambios en la asignacin de recursos hacia estados y municipios; stos no
acaban en la constitucin de los ramos descritos con anterioridad, los
cambios van mucho ms all. Para el ao 2000 entr en operacin un
nuevo ramo administrativo dentro del presupuesto de egresos de la
Federacin, denominado Ramo 20 de desarrollo social por la cantidad
de 13,728650,100.00 de pesos, del cual se destinaron a constituir cuatro
fondos especficos para la poblacin en pobreza extrema cuyo monto de
recursos en conjunto ascendi a la cantidad de 4,247 000,000.00.
Los recursos depositados en esos fondos se consideraron subsidios
y se destinaron, como ya se dijo, para atender a la poblacin en pobreza
extrema, promoviendo para ello el desarrollo de las comunidades y
familias, mediante la generacin de ingresos y empleos ligndolos a
desarrollo regional.
Los programas de los fondos que integran al Ramo 20 incluyen
diversos programas para su asignacin y correspondi a la Secretara de
Desarrollo Social emitir las reglas de operacin de dichos programas.
Por otra parte, el artculo 73 del Decreto del Presupuesto de Egresos de
la Federacin para el ao 2000, estableci con claridad que los estados
y municipios podrn participar, dentro de sus respectivos mbitos de
competencia, en la planeacin e instrumentacin de acciones para
aplicar estos nuevos fondos mediante los convenios de desarrollo social.
Tambin en el ao 2000, dentro del presupuesto se dejo abierto un
apartado denominado De las Reasignaciones de Gasto de la Administracin Pblica Federal en el que se determin asignar la cantidad de
6,870000,000 de pesos, al Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas, con destino especfico al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas.
92
El municipio mexicano
Sin embargo, cabe sealar que los fondos de los ramos 20 y 23,
fueron eliminados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, para el ejercicio fiscal del ao 2001.
Esta nueva etapa del proceso descentralizador actualmente significa,
para los municipios, ver ensanchadas de manera considerable sus
capacidades financieras para manejar y operar diversos programas; es
decir, la creacin de los fondos permite fortalecer an ms la funcin
municipal de atencin a las demandas de la poblacin.
Es previsible, que en el futuro, los montos de recursos asignados a
estados y municipios vayan en aumento hasta alcanzar el grado ptimo
de asignacin. Por tanto, tambin es de esperarse que las respuestas a
las demandas surgidas en el seno del municipio obtengan cada vez respuestas ms rpidas y concretas, pues sern ahora los municipios y estados
quienes agilizarn los mecanismos para ello. No obstante, queda una
duda: si es posible que las autoridades municipales y las condiciones de
las administraciones locales permitirn que eso sea posible. Quedan
pendientes diversos problemas polticos, sociales y administrativos y de
otras ndoles que limitan an el papel del municipio como gestor del
desarrollo social.
REALIDAD
POLTICA
93
La nueva dinmica
Cotidianamente se dirimen entre los municipios, estados y la Federacin disputas por territorios, por la competencia en el manejo y administracin de los servicios pblicos, por la realizacin de obras pblicas de
carcter local, por la gestin de la seguridad pblica as como por la capacidad tributaria.
Otro campo de reivindicacin y lucha poltica lo constituyen los
municipios indgenas, el respeto a sus formas de eleccin, organizacin
y representacin, de acuerdo con los usos y costumbres, su cultura y la
demanda de autonoma. Como ejemplo de atraso poltico, muchos de
los municipios indgenas se encuentran subordinados a cacicazgos econmicos y polticos locales, regionales y estatales, que les imponen no slo
el tipo de gobierno, sino de personas, a travs de elecciones o revocacin de autoridades legtimamente electas. 51
A pesar de las resistencias, el pas completo ha entrado en un proceso de importantes transformaciones, entre las que, los municipios del
pas, no han quedado al margen.
Esa efervescencia municipalista se ha expresado, de forma impactante, en el aumento creciente de competitividad en la lucha poltica
local para obtener el control de los gobiernos municipales, entre los
partidos polticos de representacin nacional y regional que, a partir de
1988 han multiplicado su presencia en numerosos municipios.
En virtud de lo anterior, hasta las elecciones celebradas en 2000, el
PRD haba conquistado 285 municipios, el PAN 293, el PT 28 y el PVEM 9;
algunos partidos locales mantienen 4 ayuntamientos en su poder; por
usos y costumbres se rigen 418 y el PRI conserva 1,392. 52
La ascendente alternancia en los poderes locales, ha puesto en
debate de la poltica nacional, temas como el federalismo, la centralizacin y concentracin del sistema poltico; readecuacin del modelo
econmico, las relaciones intergubernamentales, la pluralidad de las tareas
del gobierno y la participacin ciudadana, as como la transferencia del poder
en las relaciones Estado-sociedad, las autonomas locales, el papel del
municipio en la reforma del Estado y en la transicin democrtica. 53
51
En los ltimos aos, muchos gobiernos municipales (particularmente de la oposicin)
han trascendido del trmite administrativo y la gestin legal, haciendo uso de sus diversas
acciones de presin para adquisicin de recursos financieros. Lpez, op. cit., p. 50.
52
Fuentes: Revista Voz y Voto, noviembre de 1999; entrevistas telefnicas a las dirigencias
nacionales de los partidos enunciados y corroboracin por el Cedemun.
53
Durante el ao de 1995 la prensa nacional registr ms de 1,500 acciones de protesta
en el terreno municipal y en el mismo lapso ms de 100 movilizaciones relacionadas con
la tenencia de la tierra, justicia estatal y federal o democrtica, conflictos laborales, crditos
bancarios y de poltica econmica, Memoria del primer seminario de Anlisis Municipal, p. 5.
94
El municipio mexicano
La existencia de diversas formas polticas e ideolgicas en el gobierno de cada municipio del pas, se mueve actualmente en prcticas
impulsadas por el pluralismo. Sin duda, nos encontramos en una realidad muy distinta a la de aos anteriores, en la que virtualmente exista
un solo partido que gobernaba la totalidad de los municipios del pas,
salvo mnimas excepciones.
Hoy el escenario es radicalmente distinto, los espacios para la pluralidad han crecido. Reconocer esto no implica, necesariamente, abrir un
debate en contra del PRI , sino aceptar que el rgimen poltico existente
en nuestro pas agot ciertas posibilidades, pero a la vez abre otras
nuevas.
Una Federacin mexicana edificada en los municipios, que por su
propia naturaleza tiene intereses muy particulares y necesidades ancestrales, requiere no ser instrumento de los partidos polticos sino, en
ltima instancia, de la ciudadana, que tiene en su municipio al mbito
de gobierno que puede fortalecer sus procesos de construccin y mejoramiento de condiciones de vida.
Las relaciones de los municipios con los gobiernos estatal y federal,
por lo tanto, debern dirigirse a construir medidas que puedan corregir
en estos espacios de la vida pblica, la cor rupcin, la ineficiencia
administrativa, la ausencia de recursos, la subordinacin que padecen ante
el centralismo que an impera; stos son los intereses que deben
prevalecer.
La posicin del municipio para captar de cerca las demandas y
necesidades de la poblacin, es privilegiada. Por lo tanto, acciones como
las expresadas por el Ramo 33 dan confianza y responsabilidad a los
municipios en el manejo de recursos y la toma de decisiones con base
en la participacin de la ciudadana, convirtindolos en los promotores
del desarrollo ms cercanos a la sociedad.
El desarrollo regional representa para los municipios de Mxico, remontar sus rezagos estructurales, abriendo el espacio a modificaciones fundamentales de su organizacin social, bases jurdicas y funcionalidad.
Pero el municipio ha quedado incierto en la poltica regional de una
manera natural, en gran medida porque la base para trazar una estrategia que territorialmente promueva el desarrollo, no reconoce muchas
de las condiciones de desigualdad econmica, social y poltica que
domina el espacio y a la poblacin sobre la que va a actuar.
La pretensin de actuar sobre un mbito geogrfico, relativamente
homogneo, donde la poblacin y sus autoridades comparten estructuras,
95
La nueva dinmica
54
El municipio se reconoce como la clula bsica de la organizacin poltica y administrativa llamando la atencin sobre la autosuficiencia econmica como condicin indispensable para su autodeterminacin. Se concibe al municipio como la instancia fundamental
de la democracia, pues las elecciones municipales son el ms valioso indicador sobre las
preferencias polticas de la ciudadana. Santiago Velasco Monroy y Elvia Montes de Oca Navas
(coord.), La modernizacin de la administracin municipal, en Temas Municipales, Mxico,
Gobierno del Estado de Mxico/El Colegio Mexiquense, 1993, p. 83.
96
El municipio mexicano
democrtica asume un verdadero mosaico de preferencias del conjunto de ciudadanos que componen a nuestra sociedad. 55
Ciertamente, el panorama actual de la lucha por el poder poltico
en los diferentes espacios territoriales es indito en nuestro pas. Por
tanto, el cambio no ha estado exento de problemas y obstculos que no
existan en al pasado, pues eran francamente imprevisibles dadas las
condiciones en que se desenvolvi la vida institucional en el esquema
de poder y gobierno que reprodujo el centralismo en todos los rdenes de
la vida.
En este sentido, la descentralizacin de la poltica y, por tanto, de
la democracia, ha llegado tambin a la vida municipal; esta situacin
constituye por s misma un gran reto para el federalismo mexicano. Se
ha pasado del gobierno planificado y centralizado a un gobierno consensual, consultivo, incluyente e integrador del sentir comunitario y social
en el espacio del poder.
Hoy coexisten gobiernos estatales emanados de partidos polticos
diferentes al partido que controla el poder federal, pero al mismo tiempo,
en el municipio se gestan importantes luchas que han cambiado la
fisonoma poltica e ideolgica al interior de las entidades federativas.
Actualmente hay estados de la Repblica que tienen un Poder Legislativo
diferenciado y opuesto al Ejecutivo dada su composicin partidista y
filiacin poltica; la uniformidad ha dejado paso a la heterogeneidad.
El mismo esquema se est reproduciendo en los municipios apresuradamente, hay importantes tareas, por tanto, pendientes por realizar en el
mbito de la vida pblica municipal.
Un ejemplo de aquellos retos podra constituirlo la controversia reciente
en materia electoral donde, desde la perspectiva del PAN y el PRD , el
mecanismo utilizado para conmensurar el nivel de competencia y representacin del voto mediante una sola ronda de elecciones, es insuficiente; pero esta consideracin es simplista, pues necesariamente abre
un debate amplio sobre la concepcin de la democracia, que bajo esta
ptica podra pensarse solamente como la suma de votos de mayoras;
los cambios deben ms bien pensarse y formularse creando nuevas formas
de eleccin, cada vez ms integrativas, de la sociedad civil en general.
55
Durante los ltimos 10 aos, los partidos polticos nacionales se han arraigado y consolidado en el espacio municipal. El contexto en el que se proces la reforma municipal de
1983 es muy diferente al que vivimos actualmente. En esa fecha, la reforma de lo concerniente a la integracin de los ayuntamientos se pens fundamentalmente para que los
denominados partidos de oposicin tuvieran acceso a las regiduras de representacin proporcional. Hoy esos partidos encabezan el gobierno de importantes municipios. Blanca Acedo
Argello, Sistema electoral, hacia una agenda, CIUDADES, nm. 39, julio-septiembre de 1998, p. 4.
97
La nueva dinmica
56
Las reformas recientes de que han sido objeto los cdigos electorales estatales han
incrementado el peso de la representacin proporcional en la integracin de los ayuntamientos
y han ampliado el nmero de regiduras de representacin proporcional; en algunos estados han desaparecido las regiduras de mayora relativa y slo se contempla la existencia
de regiduras de representacin proporcional; en muy pocos estados se ha incorporado la
representacin proporcional en la eleccin de uno de los sndicos que integran el ayuntamiento; se presenta una tendencia a elevar el umbral para que los partidos polticos tengan
derecho a participar en la distribucin de regiduras de representacin proporcional; se han
modificado las frmulas matemticas para hacer la distribucin de los puestos de representacin proporcional por procedimientos ms equitativos; en un estado se incorpor la
segunda vuelta electoral en el caso de que el partido mayoritario no cuente con la mayora
absoluta de los votos; en tres entidades, Campeche, San Luis Potos y Tlaxcala se introdujo
en la legislacin electoral la eleccin de las autoridades auxiliares; en la mayora de los
municipios de Oaxaca 413 se incorpor el sistema de usos y costumbres para eleccin de
los ayuntamientos, en el que no participan los partidos polticos. Acedo, op. cit., p. 11.
98
El municipio mexicano
MARCO
JURDICO
DEL MUNICIPIO
El municipio se encuentra inmerso en un conjunto de disposiciones
jurdicas contenidas en ordenamientos de diversos niveles. Puede decirse
que, tanto la actividad pblica como la administracin municipal,
estn integradas en una estructura jurdica legislativa piramidal, no
necesariamente rgida, que tiene su origen y fundamento en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; en ella se consignan
los principios que deben ser comunes a todos los municipios de pas.
La Carta Magna, dentro del respeto a la soberana de los estados, establece
el principio de que stos, a travs de sus legislaturas locales, incorporarn a sus constituciones y leyes propias; las normas jurdicas que
debern regular la vida y desarrollo de las comunidades municipales, de
acuerdo a las particularidades geogrficas, etnogrficas, demogrficas,
econmicas, sociales y polticas de cada entidad federal y de los municipios que la integran.
Considerando ese punto de partida y origen constitucional, el marco
jurdico general del municipio se integra de la siguiente manera:
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y diversas
leyes reglamentarias de su propio articulado.
Las constituciones locales, as como diversas leyes y reglamentos.
Leyes orgnicas municipales.
Las bases normativas de los congresos estatales.
Las disposiciones administrativas de los ayuntamientos.
Las normas constitutivas del marco jurdico municipal, antes esquematizadas, reconocen la personalidad jurdica y la facultad reglamentaria
del municipio. Por personalidad jurdica se entiende que los municipios
son entes sujetos a derechos y obligaciones y con capacidad para intervenir en todos los actos y hechos jurdicos de su competencia.
Debemos establecer que dicha atribucin permite al municipio celebrar convenios con los estados, que tambin estn sujetos a derechos y
obligaciones; celebrar acuerdos con otros municipios y estados el mbito
de su competencia y jurisdiccin; dictar los bandos de polica y buen
gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observacin general dentro de su respectiva jurisdiccin, adems de adquirir
obligaciones y responsabilidades ante otras instancias gubernamentales.
99
La nueva dinmica
LOS
CONSTITUCIN POLTICA DE
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Contiene las disposiciones legales que rigen la organizacin poltica y social, as como
las caractersticas de la gestin gubernamental que se ejerce en la prctica del gobierno a
nivel nacional.
Estructura jurdica
federal del municipio
De la concepcin general del municipio: Las reformas al artculo 115 en
su fraccin II establecen la personalidad jurdica de municipio en los
trminos siguientes:
57
Los diagramas de las siguientes pginas nicamente se limitan a explicitar aquellos
ordenamientos en los que se considera al municipio, sin profundizar en el contenido concreto de los mismos.
100
El municipio mexicano
CONSTITUCIONES
POLTICAS DE LOS ESTADOS
Establecen los lineamientos que orientan la organizacin administrativa interna de los
gobiernos estatales, y las ordenanzas y reglamentos que deben observar los ciudadanos
en el mbito municipal.
101
La nueva dinmica
Estructura jurdica
estatal del municipio
Las constituciones locales sealan las bases de eleccin, integracin y
funcionamiento de los ayuntamientos, la divisin poltica territorial del
estado en municipios y la facultad gubernamental: artculo 115, fraccin II.
De las leyes orgnicas municipales: artculo 115, fraccin II.
De las leyes de desarrollo urbano de los estados: aun no especificada en el artculo 115.
De las leyes de fraccionamientos: artculo 115, fraccin V.
Del Cdigo Fiscal, Ley de Hacienda y Ley de Ingresos de los Municipios: previstos en el artculo 115.
LEYES,
CDIGOS
Y REGLAMENTOS FEDERALES
El conjunto de reglamentos federales normativiza el comportamiento de los ciudadanos en
todos los mbitos de gobierno; por ende, stos son extensivos al municipio, siempre que estn
de acuerdo con las leyes de los Estados y las disposiciones propias de la constitucin.
El municipio mexicano
La nueva dinmica
Estructura jurdica
interna del municipio (modelo)
Las leyes orgnicas municipales detallan las constituciones locales;
principalmente en cuanto a la divisin territorial de la entidad federativa, las bases de integracin, organizacin y funcionamiento de los
municipios y de la facultad reglamentaria:
Estructura municipal:
Disposiciones generales.
De la organizacin territorial.
De la creacin, supervisin y modificacin de municipios y centros de poblacin.
De la poblacin.
Rgimen gubernamental:
De la integracin o instalacin de municipios.
Del fundamento de los ayuntamientos.
De las facultades y obligaciones de los ayuntamientos.
De las facultades y obligaciones de los presidentes municipales.
De los sndicos.
De los regidores.
De las comisiones.
Organismos auxiliares:
De las autoridades auxiliares.
De las comisiones de planeacin.
De los consejos de colaboracin municipal.
104
El municipio mexicano
Rgimen administrativo:
De la Secretara Municipal.
De la Hacienda Municipal.
De las Actas Administrativas Municipales.
Seguridad pblica:
De los cuerpos de seguridad pblica.
De las atribuciones de la polica.
Del reclutamiento y sus requisitos.
Del personal.
De los grados, jerarquas, nombramientos y patentes.
De los mandos y comandos.
Patrimonio municipal:
De los bienes municipales.
Justicia municipal:
De los jueces y jurados.
De los recursos administrativos.
Legislacin municipal:
Del bando y reglamentos.
La nueva dinmica
BUEN GOBIERNO
B ANDO
(ESQUEMA DE
DE POLICA Y
CONTENIDO )
El bando de polica puede considerarse como una constitucin poltica del municipio,
aunque de acuerdo a los preceptos estatales y federales.
Del territorio:
De la integracin del territorio municipal.
De la organizacin municipal.
De la poblacin municipal:
De los vecinos del municipio.
De los derechos y obligaciones de los vecinos.
De los habitantes.
De la prdida de la vecindad.
106
El municipio mexicano
De la participacin de la comunidad:
De la esfera de competencia.
De los consejos de colaboracin.
PROBLEMTICA
ECONMICA Y
La nueva dinmica
Escolaridad
El 78 por ciento de los municipios registraba una escolaridad menor a
seis aos. En la mayora de ellos es notoria una ausencia de centros
educativos superiores, pese al avance de los ltimos aos y al xito
relativo de la reforma educativa.
Slo nueve municipios mantenan una escolaridad mayor a secundaria: 15 delegaciones del Distrito Federal. y dos del Estado de Mxico,
uno de Tlaxcala y uno de Nuevo Len, pero ninguno tena una escolaridad promedio mayor a 16 aos.
Nutricin
Se presenta una mala nutricin en la mayora de los municipios del
pas, sobre todo en los rurales y semiurbanos, aunque recientemente
los municipios metropolitanos, sobre todo en las reas conurbadas y
populares presentan serios cuadros de desnutricin. La falta de empleos
y la disminucin del ingreso ha provocado que la mayora de la poblacin
vea limitado su poder adquisitivo an para procurarse una alimentacin
balanceada.
58
La mayor parte de los municipios no lograban ocupar el papel de promotor e impulsor esencial del desarrollo comunitario, posibilidad slo real, aunque con limitaciones, para
los municipios con un mayor nivel de desarrollo. SEAM , Los gobiernos locales como promotores del desarrollo; los retos de los municipios mexicanos, en CIUDADES , nm. 39, julio-septiembre de 1998.
59
Conteo Nacional de Poblacin y Vivienda 1995, Mxico, INEGI .
108
El municipio mexicano
Salud
Problema ligado a la nutricin, la salud es un espacio que refleja el
grado de desatencin a las localidades rurales y marginales. Entre otros
problemas se cuenta una ausencia de unidades mdicas, la falta de
mdicos, falta de instrumentos y carencia de medicamentos. Como
reproduccin de otros patrones, el problema se agudiza en los municipios rurales y semiurbanos.
Ocupacin
Casi 50 por ciento de los municipios tena cuando menos a la mitad de
su poblacin ocupada, ganando menos de un salario mnimo ( SM ).
Un reducido grupo de municipios privilegiados (6 por ciento),
mantena en promedio, a un 90 por ciento de su poblacin ocupada y
ganando ms de un salario mnimo. En el extremo opuesto, el 8 por
ciento de los municipios contaba con un 80 por ciento de su poblacin
ganando menos de un salario mnimo.
Destaca que el promedio nacional de desempleo era del 20 por ciento.
En casi la totalidad de los municipios (97 por ciento) a lo ms, el 10
por ciento de la poblacin ocupada ( PO ), ganaba ms de cinco SM .
En el 45 por ciento de los municipios, aproximadamente un 3 por
ciento de la poblacin ganaba ms de cinco SM .
El 56 por ciento de los municipios mantena, cuando menos, a la
mitad de su poblacin ocupada en el sector primario. Este dato resulta
revelador en el sentido de que el promedio nacional era de poco ms
del 20 por ciento.
Slo en 1 por ciento de los municipios el promedio de poblacin
ocupada (PO) en el sector primario es menor a 10 por ciento. En cuanto
al sector secundario slo 12 municipios tienen cuando mucho, a poco
ms de un cuarto de su PO trabajando en este sector.
Servicios bsicos
Es quiz, este rubro, el que da mayor claridad respecto al fracaso del
municipio como gestor y promotor de la infraestructura y servicios
bsicos. Para 1995 el 74.7 por ciento de los 19 millones de viviendas
habitadas contaba con drenaje; el 85.6 por ciento con agua entubada y
el 93.2 por ciento con energa elctrica.
109
La nueva dinmica
Urbanizacin
Slo 87 municipios (menos del 5 por ciento) cuentan con casi la totalidad de su poblacin entre 90 y 100 por ciento viviendo en localidades
mayores a 15,000 habitantes.
Se considera que son municipios urbanos aquellos que tienen al
menos a la mitad de su poblacin viviendo en localidades mayores o
iguales a 15,000 habitantes.
El 52 por ciento de los municipios tienen a casi la totalidad de su
poblacin viviendo en localidades menores a 5,000 habitantes.
Economa
Al parecer existe un desarrollo regional polarizado y desequilibrado;
concentracin de la riqueza en el centro y norte del pas y algunas
grandes ciudades del sur, ms no as en las pequeas comunidades dispersas, mismas que componen la amplia mayora de los municipios
existentes. Por lo mismo, es comn encontrar una concentracin econmica en unos cuantos municipios e insuficiencia de recursos, desarrollo y
oportunidades en otros, los cual agrava el desempleo, los males sociales
como la drogadiccin y la delincuencia, el subempleo y la emigracin a
otros municipios ms desarrollados, reproduciendo el esquema centralizador.
Hay una insuficiencia de recursos para promover la inversin y
tambin existe un desequilibrio en la infraestructura bsica entre las
diferentes regiones.
Es importante reconocer el esfuerzo que ha hecho el gobierno federal
para solucionar la problemtica municipal; pero vale la pena reconocer
ciertas deficiencias que an subsisten: algunas consideraciones que pueden
desprenderse de los datos expuestos son las siguientes:
1. Un nivel de educacin deficiente: esta situacin cobra relevancia si se
considera el tamao de la economa mexicana en el plano internacional.
110
El municipio mexicano
60
111
La nueva dinmica
Toma de decisiones
equivocada
Polticas equivocadas
Falta de actividad
econmica en la
mayora de los
municipios
Falta de
recursos
financieros
Desigual
distribucin de
la riqueza
Mala distribucin de
recursos fiscales
Impacto negativo en
soluciones
Falta de
recursos
materiales
Profundizacin de
problemas
Insatisfaccin social
en:
Desempleo
Concentracin
demogrfica
Servicios
Falta de
preparacin
tcnica
Legislacin
Concentracin
de recursos
financieros
Funcionamiento
deficiente de
instituciones
oficiales o
privadas y
falta de
inversin
Gobierno
Emigracin
inmigracin
Desequilibrio
demogrfico
Estrechamiento
del mercado
interno
Desactivacin
econmica
Disfunciones sociales
Seguridad
Desaprovechamiento
recursos humanos y
naturales
Concentracin
de recursos
materiales
Concentracin
de recursos
naturales
Problemas
ecolgicos
y degradacin
Falta de
coordinacin
Desigual
distribucin de
satisfatores
Estrechamiento de
la legislacin
Congestin de
demandas
CUATRO
C APTULO 4
Propuestas para el
desarrollo municipal
COMPOSICIN
DE LA AGENDA
113
La Agenda en cuestin estuvo auspiciada por la Asociacin de Municipios de Mxico, A.C. ( AMMAC), bajo la coordinacin general de Tonatiuh
Guilln Lpez, investigador de El Colegio de la Frontera Norte ( COLEF ),
abarcando un lapso de seis aos, entre 1992 y 1998, en un sinnmero
de revisiones documentales, bibliogrficas, memorias de foros regionales
y entrevistas con diversos actores sociales que han incidido en el debate,
por lo que fue posible esquematizar y compendiar 2,936 propuestas de
reforma, clasificadas en 4 secciones, 31 temas y 145 subtemas especficos
o tpicos.
En su conjunto y por s mismas, las propuestas de reforma constituyen el ms importante esfuerzo realizado hasta ahora por integrar tal
variedad de visiones y opiniones, muchas veces coincidentes y otras
encontradas; provenientes de la participacin de la mayora de actores
representativos del Mxico actual. 61
As que con el apoyo que nos otorga la Agenda, nos abocamos a la
tarea de sintetizar, en lo posible, las principales demandas contenidas
en las propuestas de reforma. Al mismo tiempo nos hemos auxiliado
de cinco cuadros con sus respectivas grficas, para conmensurar la
intensidad de los problemas que se presentan como prioritarios.
En este sentido, el Congreso de la Unin tiene la posibilidad de
efectuar un diagnstico amplio, plural y sintetizado pero profundo, lo
cual permite evaluar una toma de decisiones legislativa oportuna y racional,
en el sentido de atacar en su origen la problemtica municipal, al tiempo
de resolver problemas vitales que han frenado la prctica de un autntico federalismo renovado.
Ahora bien, cabe decir que la presente investigacin no pretende reproducir las propuestas recopiladas en la Agenda, pero s plasma las principales lneas sobre las que sera interesante debatir y argumentar en el
sentido de revitalizar la vida municipal.
Por lo mismo y para tal fin, hemos tomado como plantilla el orden
de la Agenda, a fin de sintetizar dichos lineamientos. Por lo tanto, se
encuentra integrada por las siguientes secciones:
1.
2.
3.
4.
61
A fin de satisfacer cualquier necesidad de consulta, puede obtenerse un ejemplar de
la Agenda para la reforma municipal, directamente en las oficinas de la Asociacin de
Municipios de Mxico, A.C.
114
El municipio mexicano
CONCEPTO
1
2
3
4
NMERO DE PROPUESTAS
652
681
588
1015
2936
Propuestas
1,200
1,000
800
600
400
200
0
1
Seccin
115
La estructura de la Agenda para la reforma municipal est organizada de manera que la consulta a la misma pueda facilitarse. Por esa
razn se ha dividido en tres grandes categoras que son las siguientes:
a) Integracin por secciones: Para facilitar el acceso a este compendio de propuestas, fue necesario dividirlo en cuatro grandes apartados o secciones.
b) Integracin por temas: Cada una de las secciones fue subdividida por
temas, que en su momento se estim necesario abrir, tratando de homologar los conceptos ms comunes dentro de la gran diversidad de
propuestas.
As que en cada una de las secciones se pueden precisar las temticas
que han despertado inquietudes y reclamos de la sociedad. Por lo mismo,
se ofrecen cuatro cuadros, correspondiendo cada uno a las diferentes
secciones con la integracin de los temas, as como sus respectivas
grficas, los cuales permitirn apreciar las mayores incidencias de cada
caso en particular.
c) Integracin por subtemas o tpicos: Finalmente y a efecto de tener una mayor
visin de las principales inquietudes derivadas del debate nacional en
esta bsqueda de fortalecer al municipio, se han integrado propuestas
concretas desglosadas por subtemas o tpicos, abarcando las diferentes
temticas que componen los cuatro grandes apartados, logrando con
ello llegar a un mayor detalle dentro de esta amplia gama de propuestas.
La Agenda para la reforma municipal, 62 por su amplitud no permite
abordar en detalle las reformas que sera ms pertinente analizar. Por
ello, a continuacin se proporciona, de manera sucinta y siguiendo los
lineamientos del cuadro anterior, una sntesis de las propuestas ms
reiteradas en la Agenda y que, al parecer, son las que ocupan hoy un
lugar preponderante en el debate sobre la vida municipal.
Asimismo, cada uno de los lineamientos se desarrolla en un cuadro con
su respectiva grfica; en ellos se explica el contenido de las propuestas
y su nivel de importancia.
62
116
El municipio mexicano
subtemas
CONCEPTO
1
2
3
4
5
6
7
propuestas
5
5
1
3
7
4
4
29
105
59
6
25
102
226
129
652
Propuestas
250
200
150
100
50
0
1
Temas
SECCIN 1: ESTRUCTURA
FINANCIERA
118
El municipio mexicano
ISR
o el
IVA .
1
2
3
4
5
6
7
8
9
120
TEMA
Democracia municipal
Pluralidad y proporcionalidad en el cabildo
Sistemas electorales municipales
Autoridades auxiliares
Par ticipacin ciudadana
Comunicacin, social municipal
Contralora social municipal
Identidad y cultura municipales
Regidores, sndicatos y facultades del cabildo
Total
El municipio mexicano
SUBTEMAS
4
4
6
4
5
3
4
1
4
35
PROPUESTAS
28
34
154
63
235
28
33
7
99
681
Propuestas
250
200
150
100
50
0
1
Temas
SECCIN 2: INTEGRACIN
POLTICA
plural, a travs de la representacin proporcional y mediante la limitacin de las sobrerrepresentaciones; deben cuidarse, por otra parte, las frmulas que garanticen
la gobernabilidad para no impedir la administracin gubernamental por
demasiadas diferencias en los programas de trabajo de los municipios.
Un aspecto ms de la pluralidad debe darse en el funcionamiento del ayuntamiento como rgano colegiado; se debe diferenciar y precisar entre las decisiones que este
rgano debe tomar como mayora simple o mayora calificada. Pero una composicin plural en los ayuntamientos es correspondiente a una prctica
democrtica que ha perfeccionado las frmulas de eleccin y la oportunidad de que la sociedad participe postulando candidatos ajenos a los
partidos polticos que dominan la escena; hay la necesidad de diversificar las oportunidades para que no slo los actores grandes, como lo
son los partidos nacionales, puedan participar en la vida poltica interna
de los municipios; por ello se plantea que los requisitos para registro de partidos
regionales y an municipales, sean mnimos, adems de abrir la posibilidad a organizaciones cvicas o sociales para participar en las contiendas.
Un sealamiento bastante relevante de las propuestas consiste en revisar
el periodo de duracin del mandato de los presidentes municipales; se argumenta que la
celebracin de elecciones por trienio es costosa y no permite la continuidad de programas;
por tanto, las propuestas giran sobre considerar la reeleccin inmediata de los
poderes del ayuntamiento y la ampliacin de tres a cuatro aos del periodo de gobierno.
Congruente a esta prctica se deberan de modificar los actuales mecanismos de eleccin de candidatos a ocupar puestos pblicos en los municipios; como alternativas se propone eliminar el sistema de planillas e instaurar el
sufragio universal secreto, mediante boletas diferenciadas para presidente municipal,
sndicos y regidores. Como requisito para desempear un cargo de autoridad municipal se debera considerar la conveniencia de que los candidatos cuenten
con los conocimientos tcnicos y educativos mnimos, a efecto de desempear eficientemente sus funciones.
Un elemento ms para modernizar la vida democrtica municipal es incorporar de lleno a la sociedad civil en la definicin de las polticas diseadas por el municipio. En este sentido, los gobernantes deberan permitir
y promover la participacin popular, ms all de la accin partidaria; mediante la celebracin de consultas pblicas, plebiscitos, referndums o sesiones de cabildo abierto.
Concordando con lo anterior, las autoridades deberan estar sujetas a responsabilidad durante el ejercicio del cargo que ostentan y a responder ante la ciudadana sobre el seguimiento de su gestin y administracin.
122
El municipio mexicano
TEMA
1
2
3
4
5
6
7
SUBTEMAS
PROPUESTAS
7
8
7
5
7
4
5
36
107
92
22
65
120
61
122
589
Propuestas
140
120
100
80
60
40
20
0
1
Temas
SECCIN 3: ORGANIZACIN
Y GESTIN
123
La situacin prevaleciente ha demostrado que muchos de los problemas locales se deben precisamente a la falta de capacidad de respuesta
de las autoridades, motivada por una ausencia de preparacin y profesionalizacin; las estadsticas del Cedemun en este sentido son realmente
preocupantes: la investigacin vigente para 1998 demuestra que ms
del 60 por ciento de los presidentes municipales apenas contaban con
la educacin secundaria; y aunque no hay estadsticas sobre el nivel educativo en las personas que integran los ayuntamientos, es presumible que
se repita la incidencia en la carencia de preparacin.
Por tanto, muchas de las propuestas y demandas ciudadanas originadas en este rubro, coinciden en la necesidad de incrementar la calidad
profesional de los servidores pblicos, aclarando que para hacerlo posible,
se requiere de un buen desempeo escolar.
Para alcanzar un nivel de respuesta congruente al ingreso de demandas
al sistema municipal se requieren, entre otras reformas; responsabilizar a los
partidos polticos de capacitar a sus candidatos que aspiran a ocupar puestos de eleccin
popular; crear un servicio profesional de carrera para los servidores pblicos municipales;
establecer mecanismos de continuidad de patrones en los planes de desarrollo municipal;
otorgar capacitacin a funcionarios que realicen actividades importantes tales como:
recaudacin de impuestos, control y aplicacin de servicios pblicos, etctera.
Como un apoyo a las actividades administrativas, los municipios deberan
contar con un equipo de asesora terico-poltica y tcnica, en los diversos aspectos que
intervienen en la creacin de polticas aplicadas a su entorno, y sobre el diseo ms pertinente de su estructura administrativa; entre otras responsabilidades, los
asesores tendran a su cargo la identificacin de problemas reales e inmediatos del municipio, el diseo de proyectos, la formulacin de polticas y
evaluacin socioeconmica; la formacin de administradores municipales en finanzas pblicas o fomento econmico; y el fortalecimiento
administrativo y financiero de los gobiernos locales.
Un aspecto que profundizara los beneficios a la sociedad y eficientara
el desempeo administrativo de los gobiernos municipales, consiste en
la necesidad de elevar la calidad en la prestacin de servicios mediante la refuncionalizacin
de la administracin pblica; actualmente existen numerosas experiencias del
sector gubernamental estadounidense en el sentido de infundir al gobierno
un sentido empresarial y hacer competitivas a las empresas y administracin bajo su
responsabilidad; en este sentido, en vez de utilizar la frmula de concesiones a la iniciativa privada, debe invertirse en la capacitacin laboral y capital
gubernamental, e integrar a la sociedad en el manejo de sus propias empresas locales; a
124
El municipio mexicano
travs de mecanismos semejantes se puede abatir el desempleo y fundar fuentes alternativas de ingreso al erario municipal.
Por otra parte, es urgente legislar sobre nuevos problemas que afectan a diversos
municipios en creciente expansin; entre ellos, los problemas de la basura, contaminacin
ambiental, transporte conurbado a zonas metropolitanas, preservacin de la ecologa,
reglamentacin de empresas en suelo municipal y otros ms. Al respecto, cabe
sealar que actualmente existen numerosas agrupaciones de municipios
que ya estn aplicando frmulas de colaboracin para atacar la problemtica comn a la que estn inmersos; sin embargo, tampoco en esta
rea existen procedimientos jurdicos explcitos que reconozcan la coordinacin e intercambio de experiencias intermunicipales.
Un problema ms en el mbito de la micropoltica, es la continuidad de
obras pblicas y programas de desarrollo a largo plazo en regiones especficas; es
comn que el cambio de administracin deje incompletas numerosas
obras que se haba planeado terminar en un principio. Entre las causas que
generan este problema estn lo efmero del periodo de gobierno, pero
tambin la falta de una normatividad que obligue a los gobiernos,
saliente y entrante, a signar acuerdos de continuidad en aquellos planes
de desarrollo para la comunidad, independientemente de su filiacin
poltica e intereses a corto plazo.
Quiz, como complemento a las sugerencias enunciadas, vale la pena
reconocer que muchos de los mecanismos de coordinacin intergubernamental entre municipios, estados y federacin estn actualmente en
desuso. Por ello se requiere generar una dinmica que interaccione ms all de la
filiacin partidista para establecer un federalismo cooperativo, sustentado en el pluralismo y el reconocimiento de gobiernos emanados de la diversidad poltica. Por esta razn
se deben explorar mecanismos y procedimientos en el diseo de polticas
de estados y Federacin hacia los municipios, que incluyan la descentralizacin de decisiones a partir de criterios ms all de periodos de
gobierno trianuales. En este sentido, la planeacin municipal debe
reorientarse y evaluarse de acuerdo a referencias econmicas, sociales y
territoriales que tomen en cuenta la particularidad de cada municipio
y el entorno regional, nacional e internacional.
Finalmente, debe efectuarse una planeacin econmica, social y territorial en el
nivel municipal, para dejar atrs las polticas de planeacin normativa impuestas
durante los aos ochenta y pasar a la planeacin estratgica y participativa de la
sociedad. Para tal efecto debe realizarse una evaluacin de la eficiencia,
eficacia y capacidad de la gestin municipal para establecer estrategias
de seguimiento y evaluacin de los planes municipales; en colaboracin
125
TEMA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
SUBTEMAS
PROPUESTAS
3
5
6
3
3
3
7
3
3
36
144
60
176
68
78
75
334
48
32
1015
Propuestas
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1
Temas
126
El municipio mexicano
SECCIN 4: COMPETENCIAS
COORDINACIN INTERGUBERNAMENTALES
En esta seccin se habla generalmente de los procesos de redistribucin
de facultades y competencias de la Federacin y los estados hacia los
gobiernos municipales. Entre las principales demandas se encuentran
aquellas que sealan la permanencia de la centralizacin y las limitaciones de los planes de desarrollo en alcance y cobertura regional,
estatal o federal. Por esta razn se plantean las siguientes propuestas:
La descentralizacin poltica, econmica y administrativa del Estado debe abarcar
todas las instancias y espacios mediante los que se ejerce el poder local. Las polticas de
descentralizacin, ms all de los recursos, deben efectuar una desconcentracin del poder,
fragmentarlo y acercarlo a la poblacin. En este sentido, sera oportuno delimitar constitucionalmente los derechos y obligaciones de los tres niveles
de gobierno a favor del municipio, a travs de una redistribucin de
competencias constitucionales concretas, definiendo los contenidos
normativos de las relaciones intergubernamentales como la implantacin
de programas de empleo municipal; el diseo de proyectos comunitarios
o privados de alcance local o regional; programas de combate a la
pobreza, la distribucin equitativa del ingreso, etctera.
En el rea de relaciones entre estados y municipios deben renovarse las
condiciones actuales, normas y procedimientos de convivencia y cooperacin. Dos demandas concretas son eliminar todas las autoridades intermedias
entre los estados y municipios y otorgar a las autoridades municipales de las capitales de
los estados el control de las fuerzas de seguridad pblica.
Entre otros deberes, los congresos de los estados deberan realizar consultas peridicas
a los ayuntamientos para conocer las problemticas concretas que enfrentan y disear
soluciones conjuntas. Como complemento y dada la coexistencia de gobiernos
correspondientes a diversas ideologas y fuerzas polticas, sera un
requisito elevar a rango constitucional la coordinacin entre estados y
municipios, para que los gobernadores no privilegien a los municipios
que son de su propio partido.
Un aspecto clave en esta seccin es la demanda creciente para definir el
concepto de autonoma municipal. Este concepto se encuentra en un profundo
proceso de redefinicin, dada su relacin con el movimiento indigenista
que est formulando debates de alcance nacional sobre el sentido constitucional de su significacin poltica. De hecho, este concepto debe
considerarse a la luz de la ms pura teora poltica, ligada incluso con
las definiciones de soberana y Estado nacional.
127
Entre las propuestas sobresalen aquellas para reformar el artculo 41 constitucional, para reconocer al municipio como parte de la soberana nacional en el mismo
nivel y trato de los Poderes de la Unin y los estados; se intenta reconocer el principio de autonoma de los gobiernos municipales, tanto en la Constitucin
como en las leyes generales y federales para tratar asuntos de competencia local, expresando las atribuciones, derechos y deberes de los
municipios para regular y manejar los asuntos pblicos bajo su responsabilidad y en funcin del inters local.
Como complemento a la definicin de autonoma municipal, se debe
revisar integralmente el marco jurdico constitucional federal y estatal que define a los
ayuntamientos; y crear una ley reglamentaria del artculo 115 constitucional que
detalle las lneas bsicas de la Constitucin, en cuanto a los rganos
municipales y sus competencias. Dentro de este mbito quedara la
obligatoriedad de los congresos estatales para consultar formalmente a
los ayuntamientos respecto a la aprobacin de leyes u otras disposiciones jurdicas que afecten a los gobiernos municipales.
En esta seccin el mbito ms puntilloso es el establecimiento de una relacin
positiva entre la autonoma municipal y el Sistema Federal de Gobierno; por tanto,
debe reconocerse la preponderancia y vigencia del municipio libre y
soberano en su rgimen interior, como parte constituyente de la repblica
federal que debe fundarse, adems de los estados, en los municipios.
De nueva cuenta este mbito, visto frente al problema indgena, urge a
definir los mecanismos jurdicos, polticos e institucionales para lograr una mayor
inclusin de los pueblos indgenas en la vida poltica y econmica del pas. El mbito
municipal es el espacio privilegiado que articula al Estado mexicano con
aquellas reivindicaciones de autonoma, representacin y reconocimiento
poltico y social de los pueblos indgenas.
Es fundamental reconocer que los pueblos indgenas actualmente estn
jugando un papel fundamental en el desarrollo y construccin del nuevo perfil del Estado nacional de cara al siglo
XXI .
Efectuando un anlisis
somero de las actuaciones de los pueblos indios, es evidente que a partir de 1994 comienzan a integrarse y a participar como actores definitorios en el diseo de las polticas gubernamentales. Por tanto, se deben
revisar a fondo todas aquellas formas organizativas y culturales de este sector social,
junto con las frmulas que permitan incorporarlo dignamente al desarrollo nacional. Un
ejemplo de esta situacin est en la prctica de usos y costumbres para
designar autoridades municipales en regiones indgenas; actualmente
no existe una legislacin al respecto, por lo que no se contemplan
garantas y espacios de participacin en un sistema semejante.
128
El municipio mexicano
INICIATIVAS
DE LEY EN
DIPUTADO Y PARTIDO
CONTENIDO DE LA INICIATIVA
Octubre de 1997
Propone incrementar la facultad de los municipios para ejercer el cobro del impuesto predial
a los organismos de los gobiernos, estatal y
federal radicados en territorio de los municipios.
(Cumplida parcialmente en la reforma de 1999,
donde se autoriza nicamente el cobro del impuesto
predial a los organismos de la administracin
pblica descentralizada federal.)
Noviembre de 1997
Propone el derecho de los habitantes del municipio a par ticipar en la toma de decisiones municipales, a travs de mecanismos de democracia semidirecta como: plebiscito, referndum o derecho a
iniciar leyes desde los ciudadanos.
(No se ha logrado el consenso para elevar a rango
constitucional semejante medida, aunque algunos
estados de la federacin y el propio Distrito Federal
mantienen estas prcticas entre la ciudadana.)
Noviembre de 1997
Amrico A. Ramrez
Partido Accin Nacional.
129
DIPUTADO Y PARTIDO
CONTENIDO DE LA INICIATIVA
Propone adicionar un prrafo sptimo al ar tculo 21 del texto constitucional, para establecer
mecanismos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno (Federacin, estados y municipio), para optimizar un sistema de proteccin
civil en caso de desastres.
(Sin necesidad de reformar la Constitucin, esta
medida se logr mediante la firma de convenios intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno.)
Marzo de 1998
1998*
1998*
Adiciona un prrafo al ar tculo 40 del texto constitucional, para explicitar el ejercicio democrtico, no slo basado en un mtodo electivo de los
poderes pblicos, sino tambin y sobre todo,
representativo e inclusivo.
(La solucin presentada a esta iniciativa fue el
cambio del trmino administrar por gobernar en
el artculo 115 constitucional.)
12 de marzo de 1999
130
El municipio mexicano
Adiciona la fraccin IX del ar tculo 115 constitucional, con el objeto de crear la figura del
consejo municipal de concer tacin, el cual ser
presidido por el presidente municipal, con el
objeto de mantener la congruencia con los planes
estatal y nacional de desarrollo y los programas
derivados de los mismos. Entre sus atribuciones
est participar en el diseo de las polticas pblicas del desarrollo municipal y los propios programas federales y locales, en sus respectivas
reas de jurisdiccin.
(Sin necesidad de reformar el texto constitucional,
la coordinacin propuesta se logr mediante la creacin
de los Comits de Desarrollo Municipal COPLDEMUN
y sus equivalentes estatales, ligados a la federacin.)
Elaboracin propia con base en las iniciativas de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de
la Cmara de Diputados.
* La iniciativa no contiene el mes de su presentacin a la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales.
** La mayora de dichas iniciativas tuvieron eco en los cambios que se realizaron al ar tculo 115 durante
noviembre de 1999, por lo que slo se mencionan como referente y no como demandas. pendientes.
PROPUESTAS
FUNDAMENTALES DE LAS INICIATIVAS
Derivadas de las iniciativas anteriores que los partidos polticos representados en el Congreso han presentado para su anlisis, dictaminacin
y discusin, se desprenden algunas ideas fundamentales que en esta
obra se toman como propuestas concretas.
A ellas se aaden las ideas fundamentales de una iniciativa de ley
en materia indgena, presentada por el Presidente de la Repblica con
motivo del proceso que se vive en Chiapas; el contenido de este ltimo
documento se incluye porque contempla algunas modificaciones en el
mbito municipal.
131
El municipio mexicano
5. Los municipios, con el concurso de las autoridades indgenas, promovern su desarrollo equitativo y
sustentable, educacin bilinge y el respeto de la diversidad
cultural combatiendo la discriminacin. As, los
municipios formularn y administrarn la zonificacin,
planes y programas de desarrollo urbano y municipal, creando y administrando reservas territoriales. Las comunidades
o municipios con mayora de poblacin indgena podrn
asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones
para promover su desarrollo; en ellos, la legislacin local establecer bases y modalidades para
asegurar su participacin en la vida poltica y
social.
Entre la multiplicidad de iniciativas presentadas para considerar reformas profundas al artculo 115 constitucional, existen diversas coincidencias que pudieran acotar los trabajos legislativos; por tal motivo,
enseguida se presentan estos puntos comunes, a fin de proporcionar a
los legisladores elementos que permitan considerarlos como puntos de
posible acuerdo.
133
INSTITUCIONES
COINCIDENCIAS
Conclusiones
Del anlisis realizado sobre el Municipio en Mxico pueden inferirse
varias conclusiones:
1. Es evidente que la historia del desarrollo municipal ha sido
bastante compleja y accidentada desde sus orgenes. Tambin es cierto
que el municipio, hasta muy recientemente, ha pasado a ser considerado como verdadera instancia de gestin gubernamental para solventar
los problemas que aquejan a la sociedad mexicana, pero tambin se
debe reconocer que en las ltimas dos dcadas han habido cambios importantes en la definicin de autonoma, reforzamiento de estructuras y
sobre todo incremento de participaciones, que son base para el desarrollo de los mismos.
2. Por otra parte, puede observarse con claridad que el problema de
la centralizacin no es nuevo, sino que parte de un andamiaje colonial
que influenci la vida independiente de nuestro pas y an durante el
siglo XX se sintieron sus efectos negativos; sin embargo, no se puede
decir, que el centralismo ha sido malo en su totalidad, pues el siglo XX
da cuenta de que sin esta prctica, Mxico distara mucho de haber
alcanzado algn grado de desarrollo y homogeneidad poltica, cultural,
econmica y social.
3. No pueden negarse los avances en materia de asignacin de
recursos, mismos que slo han tenido un impulso mayoritario durante el
ltimo sexenio, no obstante, Mxico se encuentra muy distante de los
porcentajes de participacin, en relacin al gasto total, que manejan
pases desarrollados tales como Estados Unidos de Norteamrica, Canad,
Alemania y otros, ya que en ellos el porcentaje promedio de participacin a los municipios se encuentra niveles superiores al 20 por ciento,
mientras en nuestro pas siempre se ha mantenido por abajo del 10 por
ciento.
135
136
El municipio mexicano
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140
El municipio mexicano
ndice
PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
CAPTULO
UNO
Orgenes y evolucin
Antecedentes de
la institucin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
Teora poltica constitucional
y municipio mexicano
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
CAPTULO
DOS
Caractersticas
La centralizacin:
constante histrica.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
Definicin de centralizacin
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
CAPTULO
TRES
La nueva dinmica
La transformacin del
municipio en la dcada de los ochenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
Alcances de la reforma de 1983 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73
Relaciones fiscales municipio-Federacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
Realidad poltica del municipio mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93
Marco jurdico del municipio
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
. . . . . . . . . . . . .100
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102
. . . . . . . . . . . . . .104
. . . . . . . . . .106
Problemtica econmica y
social del municipio mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107
CAPTULO
CUATRO
Propuestas para
Composicin de la agenda
para el desarrollo municipal
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
. . . . . . . . . . . . . . . . .121
El municipio mexicano
se termin de imprimir en la ciudad de Mxico durante
el mes de diciembre del ao 2001. La edicin, en
papel de 75 gramos, consta de 1,000 ejemplares
ms sobrantes para reposicin y estuvo
al cuidado de la oficina litotipogrfica
de la casa editora.
MAP:
004285-09