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Organizador
Marco Aurlio Costa
Organizador
Marco Aurlio Costa
Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Organizador
Marco Aurlio Costa
Braslia, 2016
Esta publicao faz parte das atividades conjuntas no mbito do Programa Executivo
CEPAL/Ipea.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade
dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nelecontidos, desdeque citada a fonte.
Reproduespara fins comerciais soproibidas.
SUMRIO
APRESENTAO.................................................................................................. 9
INTRODUO
A TRAJETRIA BRASILEIRA EM BUSCA DO DIREITO CIDADE:
OS QUINZE ANOS DE ESTATUTO DA CIDADE E AS NOVAS
PERSPECTIVAS LUZ DA NOVA AGENDA URBANA............................................11
Brbara Oliveira Marguti
Marco Aurlio Costa
Ernesto Pereira Galindo
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL E DIREITO CIDADE.........................................................51
Ana Cleusa S. Mesquita
Enid Rocha A. da Silva
Luana Passos
CAPTULO 3
CIDADES SEGURAS..............................................................................................85
Flvia Carbonari
Renato Srgio de Lima
CAPTULO 5
CIDADE E CIDADANIA: CONSIDERAES SOBRE A
GESTO DEMOCRTICA NA POLTICA URBANA BRASILEIRA...........................131
Daniel Pitangueira de Avelino
CAPTULO 7
O IMPASSE METROPOLITANO NO BRASIL:
ENTRE CENTRALIDADE E INCERTEZAS..............................................................181
Marco Aurlio Costa
CAPTULO 9
DILEMAS DO FINANCIAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS
NOS MUNICPIOS BRASILEIROS: UMA VISO GERAL........................................233
Rodrigo Octvio Orair
CAPTULO 10
HABITAT III: FINANAS MUNICIPAIS E ASPECTOS FEDERATIVOS
O LADO DA DESPESA........................................................................................265
Constantino Cronemberger
CAPTULO 12
MUDANAS CLIMTICAS E OS DESAFIOS BRASILEIROS
PARA IMPLEMENTAO DA NOVA AGENDA URBANA.....................................303
Letcia Klug
Jose A. Marengo
Gustavo Luedemann
CAPTULO 14
MOBILIDADE URBANA: AVANOS, DESAFIOS E PERSPECTIVAS........................345
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
APRESENTAO
10
INTRODUO
1 INTRODUO
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4. A noo de renda real definida genericamente por Harvey (1980, p. 56) como o domnio sobre os recursos eest
baseada no seguinte conceito apresentado por Titmuss (1962 apud Harvey, 1980, p. 41): nenhum conceito de renda pode
ser realmente justo se restringe a definio ampla que abrange todas as receitas que aumentam o poder do indivduo
sobre o uso dos recursos escassos de uma sociedade; em outras palavras, seu acrscimo lquido de poder econmico entre
dois momentos no tempo. Por essa razo, a renda a soma algbrica (1) do valor de mercado dos direitos exercidos no
consumoe (2)datroca no valor do suprimento de direitos de propriedade entre o comeo e o fim do perodo em questo.
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Para alm dos esforos tericos que buscam definir o conceito do direito
cidade, h um extenso arcabouo de documentos, entre cartas, acordos e tratados,5
que sistematizam encontros e conferncias em torno da problemtica da vida nas
cidades e, invariavelmente, pontuam e exploram, em maior ou menor medida,
o conjunto de conceitos j existentes que, quando agrupados, originam a noo
prtica do direito cidade.
Entre os documentos, merece destaque o resultante do Frum Social
Mundial Policntrico, ocorrido de maneira descentralizada em diferentes cidades
do mundo,6 ensejando a elaborao de uma nova verso da Carta Mundial pelo
Direito Cidade, que tem como princpios o fortalecimento dos processos e
esforos em curso, a articulao de iniciativas e a continuidade da importante
tarefa de internacionalizao do conceito e prtica do direito cidade. A Carta
Mundial traz uma definio sobre o direito cidade ao descrev-lo como:
(...) usufruto equitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade,
democracia, equidade e justia social. (...) O Direito Cidade interdependente a
todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente,
e inclui, portanto, todos os direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e
ambientais que j esto regulamentados nos tratados internacionais de direitos humanos
(Instituto Plis, 2006, parte I, Artigo I, item 2, p. 3).
Segundo esse documento, o direito cidade7 deve ser posto em prtica por
meio do ajuste das legislaes municipais aos tratados internacionais, de maneira
a efetivar os direitos civis e polticos que prev e aplic-los em todo o territrio
das cidades e seu entorno rural: espao e lugar de exerccio e cumprimento de
direitos coletivos como forma de assegurar a distribuio e o desfrute equitativo,
universal, justo, democrtico e sustentvel dos recursos, riquezas, servios, bens e
oportunidades que brindam as cidades (Instituto Plis, 2006).
Mais recentemente, a Carta do Rio de Janeiro nos Bairros e no Mundo,
emLuta pelo Direito Cidade, pela Democracia e Justia Urbanas, resultante do
Frum Social Urbano organizado no Rio de Janeiro, em 2010, para ocorrer
paralelamente ao V Frum Urbano Mundial, promovido pela ONU-Habitat
5. Fazem parte desse arcabouo: a Carta Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos na Cidade (Saint-Denis,2000);
a Carta Mundial do Direito Cidade, escrita pelos movimentos sociais reunidos na primeira edio do Frum Social
Mundial de PortoAlegre, em2001, contrapondo-seao Frum Econmico Mundial deDavos; aCarta de Direitos e
Responsabilidades deMontreal(2006); aCarta da Cidade do Mxico pelo Direito Cidade(2010); aCarta-Agenda
Mundial dos Direitos Humanos naCidade Cidadese Governos Locais Unidos(CGLU,2011); aCarta de Viena(2012);
aCarta dos Direitos Humanos deGwangju, CoreiadoSul(2012); eaCarta por um Mundo de CidadesInclusivas
Comitde CGLU sobre a Incluso Social, Democracia Participativa e Direitos Humanos(2013).
6. Frum Social das Amricas, em Quito; Frum Mundial Urbano, em Barcelona, ambosocorridos em2004; eoVFrum
SocialMundial, como lema outracidade possvel, ocorridoem PortoAlegre, em2005.
7. Por seu carter fsico, a cidade toda metrpole, urbe, vila ou povoado que esteja organizado institucionalmente
como unidade local de governo de carter municipal ou metropolitano. Inclui tanto o espao urbano como o entorno
rural ou semirrural que forma parte de seu territrio. Como espao poltico, a cidade o conjunto de instituies e atores
que intervm na sua gesto, comoas autoridadesgovernamentais, legislativasejudicirias, asinstncias de participao
socialinstitucionalizadas, osmovimentos e organizaes sociais e a comunidade emgeral (InstitutoPlis,2006,p.3).
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Para Lefebvre (2006), a vida urbana, a que chama apenas de o urbano, no pode
dispensar uma morfologia. Se no h essa base, a vida urbana concebida apenas
como possibilidade e a que reside a essncia do direito cidade e das concepes presentes no Estatuto da Cidade: a tarefa de conceber, no plano jurdico,
terico-ideolgico, prtico-sensvel ou mesmo, se preferir, utpico (ou seja,
do topos que ainda no se concretizou), as novas formas de relaes e morfologias,
indutoras ou resultantes, que permitiro estabelecer as novas prticas de se
produzir as cidades (morfologia) e o urbano (relaes construdas e reconstrudas),
estes tomados em seu sentido lefebvriano.
Esse exerccio coletivo, no sem disputas, de repensar as cidades brasileiras,
surge como embrio, ainda na dcada de 1960,8 e toma forma e fora ao longo dos
8. Nosanos1960, segmentosprogressistas j se organizavam em torno da bandeira da reformaagrria, eaprimeira
proposta de reformaurbana, nascidades, foiformulada em1963, nocongresso organizado pelo Instituto de Arquitetos
doBrasil. Ogolpemilitar inviabilizou as reformas e silenciou amilitncia. Essemovimento viria a se reorganizar apenas
nas dcadas de 1970e1980 (SauleJnior eUzzo,[s.d.]).
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ltimos anos em que a sociedade brasileira esteve sob o jugo da Ditadura Militar.
As concepes de uma nova cidade idealizada foram sistematizadas na emenda
popular da reforma urbana (Emenda Popular no 63, de 1987), decorrente da ao
dos movimentos populares, de organizaes no governamentais, grupos religiosos,
universidade, organizaes polticas e associaes profissionais, reunidos em torno
da plataforma pela reforma urbana (Frum Nacional de Reforma Urbana).
Representando uma grande conquista, a cidade desejada apresentada e
aceita no mbito da Assembleia Nacional Constituinte, culminando na insero
dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988,9 os quais dispem sobre
a poltica urbana trazendo um princpio bsico para a equidade urbana e a justa
distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao: o princpio da
funo social da cidade e da propriedade (Santos Junior e Montandon, 2011).
Os artigos careciam ainda de regulamentao, o que no impediu gestes locais
bastante motivadas pelo vcuo deixado pelo modelo ambguo estabelecido
pela Constituio Federal de 1988 ao ampliar as competncias e atribuies municipais, mantendo uma superposio de atribuies entre os nveis
de governo de levarem a cabo algumas das vrias possibilidades de construo de um novo urbano,10 em um processo que Cardoso e Ribeiro (1999)
denominaram como descentralizao por ausncia. Essas experincias locais foram,
em grande medida, precursoras de novas prticas e alimentaram muitas das
diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, consolidado e aprovado treze anos
aps a Constituio Federal de 1988.
O Estatuto da Cidade , em si mesmo, a consolidao do processo que
busca conferir o direito cidade populao brasileira, no se restringindo
sua porourbana, mas cobrindo, ainda que em distintas perspectivas,
a populao de cada um dos municpios brasileiros. , como dito anteriormente,
oresultado das lutas dos movimentos sociais urbanos organizados em torno da
bandeira pela reformaurbana, sobretudo daqueles que se insurgem na defesa pela
moradiaadequada, estaentendida para alm da casa em si, mas tambm como
um direito humano universal e fundamental reconhecido desde 1948 (a partir
da Declarao Universal dos Direitos Humanos) , trazendo em seu bojo uma
srie de outros direitos que se interconectam ao direito cidade, como a segurana
daposse, a disponibilidade de servios de infraestrutura e equipamentos pblicos,
a habitabilidade e a localizao adequada.
Institudo pela Lei Federal no 10.257 de 2001 (Brasil, 2001), o Estatuto da
Cidade representava, no momento de sua criao, a pactuao do que seria uma
9. Disponvel em: <http://goo.gl/gcMC7I>.
10. So exemplos desses esforos os programas de urbanizao de favelas e/ou regularizao fundiria implementados
no Rio de Janeiro, em Belo Horizonte, em Santos, em Diadema e em So Paulo, assim como a experincia de democracia
afirmativa concretizada por meio das experincias do oramento participativo, com incio em Porto Alegre na dcada de 1990.
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Nova Agenda Urbana brasileira dos anos 2000, ao trazer um conjunto de ferramentas (instrumentos) que deveriam ser implementados nas cidades,11 por meio da
elaborao e da implementao dos planos diretores, instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e expanso urbana. Trata-se da reunio de leis previamente
existentes acrescidas de novos conceitos e instrumentos, conferindo, desta forma,
unidade nacional ao trato das cidades.12 Como apontado por Ferreira:
as inovaes do Estatuto da Cidade esto em regulamentar uma srie de instrumentos de
natureza jurdica e urbanstica voltados a induzir as formas de uso e ocupao do solo;
de possibilitar a regularizao de posses urbanas de reas ocupadas para fins de moradia
no tituladas da cidade e de instituir formas de controle e participao direta do cidado
na elaborao dos planos diretores (Ferreira, 2009, p. 24).
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ao dispor sobre a necessidade de criao e/ou fortalecimento de espaos de concertao sobre o planejamento daquilo que de interesse comum por meio da
criao das entidades metropolitanas, com representao de estados e municpios
e a obrigatoriedade da elaborao, no mbito da entidade metropolitana, dos planos de
desenvolvimento urbano integrado, aos quais os planos diretores municipais devero
adequar-se em at trs anos aps a sua aprovao.
Por fim, destaca-se que, apesar do elevado aporte de recursos direcionados aos
grandes centros nos ltimos anos, isso no necessariamente reverteu-se em benefcios
para a populao em sua vida cotidiana. Descolados dos prprios planos diretores e
da realidade local, os investimentos em infraestrutura buscam atender, sobremaneira,
aos interesses privados em cena, em um claro movimento que leva conformao
de um urbano que se faz na contramo da consolidao do direito cidade.
5 A CONFERNCIA HABITAT III E O DIREITO CIDADE COMO O CORAO DA
NOVA AGENDA URBANA
No mbito das conferncias que acontecem a cada vinte anos, a Habitat III objetiva
renovar os compromissos das naes sobre o desenvolvimento urbano sustentvel e,
para isso, so avaliados os avanos dos ltimos vinte anos e vislumbrados os
desafios para os prximos vinte, na esteira da consolidao de uma Nova Agenda
Urbana global (Galindo e Monteiro, 2016).
Um dos mais recentes documentos de suporte (UN, 2016a) para as discusses que se daro na Habitat III elaborado por especialistas selecionados
pelos governos de todo o mundo considera que a conferncia promove uma
oportunidade nica, na tarefa de construo da New Urban Agenda (Nova Agenda Urbana)
e de promoo e extenso do alcance dos direitos humanos por meio de sua
efetivao nas cidades e nos assentamentos humanos. No documento, o direito
cidade colocado como o corao da Nova Agenda Urbana, o novo paradigma
para a estruturao de uma nova maneira de pensar as cidades e a urbanizao,
por meio da realizao das diretrizes contidas nos acordos internacionais de
direitos humanos, dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel (ODS) e do
comprometimento com a prpria agenda Habitat.
Como colocado no policy paper (UN, 2016a), a implementao do direito
cidade exige uma aliana estratgica entre os principais atores urbanos e o envolvimento de todos os cidados sobretudo as mulheres, os grupos marginalizados e a
populao pobre no exerccio de seu direito em ocupar e produzir cidadesjustas,
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O Brasil tem tido uma participao essencial na discusso prvia da Habitat III,
sendo esperado manter esta participao no prprio evento, antecipando-se a
recomendaes de participao via plataforma virtual, servindo de exemplo por
seus avanos legais, institucionais e participativos, envolvendo especialistas nas
contribuies aos documentos oficiais da ONU e apresentando, em tempo hbil,
seu relatrio nacional.
O relatrio brasileiro (Ipea, 2016b), sob a relatoria do Ipea junto ao ConCidades,
seguiu a estrutura indicada pela ONU, tentando, dentro dessa restrio,
adaptar-se aos temas e s abordagens relacionados realidade do pas. Em funo do
contexto nacional, orientou a discusso sobre a metropolizao e o direito cidade.
De fato, como tema fundamental, a concepo do direito cidade no relatrio
permeou a apresentao dos avanos das polticas sociais, a criao de espaos
de participao, por meio da criao do Ministrio das Cidades e dos conselhos.
Alm disso, foram reforados os recortes das polticas para grupos mais vulnerveis.
17. A cidade como um bem comum seria, segundo o policy paper, aquela que contm os seguintescomponentes:
cidadelivre dediscriminao, quegaranta a inclusocidad, aampla participaopoltica, quecumpra com suas
funessociais (promovendoacesso aabrigo, bens, servioseoportunidades), queconte com espaos pblicos que
promovam a interao social e a participaopoltica, quepromova a equidade de gnero e adote medidas de combate
discriminao em todas as suasformas, queconte com diversidadeculturas, respeitando, protegendoe promovendo
os distintos meiosdevida (UN,2016a).
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7 CONSIDERAES FINAIS
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REFERNCIAS
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PARTE I:
COESO SOCIAL E EQUIDADE
CIDADES HABITVEIS
CAPTULO 1
1 INTRODUO
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A violncia que se espraia como norma da vida no mundo urbano uma das
manifestaes dos princpios de hierarquizao social que estruturam as relaes
de poder no tempo e no espao. Parte significativa desta violncia tem, no corpo
e na vida de grupos vulnerabilizados e subalternizados, a desembocadura de um
amplo sistema de controle e sujeio poltica. Suas razes no Brasil esto calcinadas
na longa histria que interliga o processo de produo das cidades como desejo
de ruptura com as ordens social, econmica e ideolgica embutidas nas formas
organizativas herdadas do perodo colonial (Sodr, 2002).5 Os afastamentos fsico,
poltico e simblico do elemento negro e o seu controle efetivo funcionaram de
modo exemplar como o esteio de um projeto de nao em que as ideias de civilizao
e progresso tinham suas identidades poltica, social e cultural associadas brancura.
A concentrao de negros nas cidades e o ciclo de rebelies que nela teve lugar no
incio do sculo XIX despertaram nas elites o medo de uma soluo haitianista
como resposta ao escravismo e suas consequncias. Este medo serviu, ao longo
do tempo, como fermento social legitimador da produo de castigo, punio,
estigmas e tecnologias de controle social, interligando subjetividade paranoica,
sistema poltico-eleitoral, mercado de segurana, espaos exclusivos e arquiteturas
(Batista, 2012; Souza, 2012). Todos esses elementos participam do processo de
constituio daquilo que hoje identificamos como cidade, moldando a experincia
urbana dos grupos passveis de serem identificados com o indesejado, o abjeto e
o perigoso. O afastamento do elemento selvagem converteu-se, desta forma,
em princpio ordenador de toda a sociedade brasileira (Batista, 2003).
Ao longo do sculo XX, essa camada, j estigmatizada, experimentou, a cada
ciclo de reformas urbanas, a deteriorao das condies de vida, o confinamento e a
gentrificao em cidades permanentemente marcadas pela concentrao da propriedade da terra, da renda e do poder (Maricato, 2012). A ausncia de alterao desse
quadro permitiu que, no rpido processo de metropolizao das cidades brasileiras,
as desigualdades social e racial e a segregao territorial estivessem articuladas como
elementos intrnsecos dos planos de desenvolvimento econmico.
Os dispositivos coloniais que integram a lgica urbana, ganham, contudo,
novas formas e contedos. Se, em termos conceituais, a cidade , segundo Harvey (2014),
o resultado da concentrao social e geogrfica do excedente de produo e seu papel
similar aos gastos militares, na guerra urbana contra os indesejveis que o capitalismo realiza-se cotidianamente. A urbanizao , segundo o autor, uma necessidade
para o capital, que, ao produzir excedentes para se reproduzir, necessita tambm da
5. No sculo XIX, a relao entre legislao escravista, usos do espao urbano e conflitos sociais foi o ponto de confluncia
a partir do qual o poder pblico pretendeu disciplinar os negros, inclusive enquanto fora de trabalho escravizada.
Controlar e conter uma massa que aflua para as cidades e passava a representar um perigo constante manuteno
da ordem era o objetivo precpuo de polticas e programas de controle do lazer, do trabalho, da religiosidade, das fugas
e rebelies, das formas autnomas de organizao e suas manifestaes distintas no tempo e no espao (Nascimento, 2014).
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calcinado em grandes obras virias, que ainda permanece operando pari passu ao
urbanismo de mercado.
Os sujeitos organizados sob o urbanismo de ruptura dos anos 1980 vm disputando, em diferentes fruns e campos de debate pblico, a necessidade de adotar
uma Nova Agenda Urbana, capaz de pensar a cidade do futuro como resposta efetiva
ao passado inscrito nas formas presentes de uma cidade excludente e exclusivista.
E nessa seara que a demanda dos grupos historicamente estigmatizados ganham
espao para se afirmar como territrio possvel e demandante de proteo pblica
e usufruto de uma cidade de novo tipo.
2.1 Identidade, territrio e o direito cidade: a problemtica das etnias
ciganas no Brasil
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cotidiano das populaes ciganas, os esteretipos negativos e as prticas discriminatrias vm sendo denunciados nos mais diversos fruns e espaos de participao
e controle social.
O reconhecimento pelo Estado brasileiro desse segmento como sujeito de
direitos diferenciados por sua condio de grupo tnico bastante recente, mas j
h significativos avanos legais e institucionais, alm de medidas importantes para
a proteo e a promoo de direitos e polticas pblicas.7 Na perspectiva do direito
ao territrio, cabe ressaltar o Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, que cria
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais, cujo escopo abrange os povos ciganos, inseridos na definio de
territrios tradicionais. Territrios tradicionais so definidos pelo decreto como
espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria
(Brasil, 2007). Essa noo extremamente valiosa para a luta pelo reconhecimento
dos diversos usos e prticas associadas s noes de territorialidade dos segmentos
tradicionais,8 permitindo que o Estado reelabore suas estratgias de interveno,
garantindo as condies de reproduo social e cultural destes segmentos. No que
se refere aos instrumentos de planejamento de polticas pblicas, ainda no bojo
das medidas para promover a manuteno das territorialidades, cabe lembrar as
iniciativas voltadas para os povos ciganos nos Programas Nacionais de Direitos
Humanos (PNDHs) II e III. O PNDH III dispe de importante recomendao
aos municpios e ao Distrito Federal, instando-os a contemplarem, em seus planos
diretores, reas destinadas aos acampamentos ciganos e, alm disso, a garantia
de infraestrutura para essas localidades.9 Apesar de alguns avanos normativos e
institucionais que visam garantia de direitos e promoo de polticas pblicas
para esse segmento, verifica-se que a sua aplicao est bastante aqum das necessidades reais, dado que ainda no foram criadas condies para o cumprimento
das medidas delineadas em torno da populao cigana e que o Estado brasileiro
7. No que tange aos avanos consolidados ao longo dos ltimos treze anos, no mbito do governo federal, ressalta-se,
primeiramente, a criao da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), em 2013. Inicialmente como
rgo de assessoramento direto da Presidncia da Repblica (PR), essa medida representou um grande passo em direo
construo e implementao de polticas pblicas de reconhecimento e incluso social das etnias ciganas, na perspectiva
da superao do racismo e da discriminao tnica. Frisa-se ainda, que, mediante a invisibilidade das especificidades da
populao cigana no mbito da formulao das polticas pblicas pelo Estado brasileiro, outro importante avano a instituio,
por meio de decreto presidencial de 25 de maio de 2006, do Dia Nacional do Cigano, a ser comemorado no dia 24 de maio.
8. Alm disso, ainda no mbito dessa poltica, frisa-se a criao da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel
dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT), por meio do decreto de 13 de julho de 2006, cuja composio admite
representao de etnias ciganas.
9. O PNDH III, foi institudo por Decreto Presidencial no 7.037, de 21 de dezembro de 2009, e atualizado por Decreto no7.177,
de 12 de maio de 2010. O referido programa incorporou resolues da 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos.
Alm disso, ainda no mbito dos instrumentos de planejamento, salienta-se a recente publicao da Portaria no 181,
de 12 de abril de 2016, que institui o Grupo de Trabalho de Polticas para Povos Ciganos no mbito do extinto Ministrio
das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos (MMIRDH). Coordenado pelo ministrio citado, o grupo em
apreo tem como finalidade a elaborao, o monitoramento e a avaliao do I Plano Nacional para Povos Ciganos e ter
como uma de suas temticas o acesso e a proteo dos territrios e o direito moradia.
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10. A luta pela inviolabilidade da moradia ocupa papel de destaque na agenda de demandas dos povos ciganos no Brasil.
Atualmente, est em anlise na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei no 7.774/2014, que probe a invaso de tendas
em acampamentos ciganos.
11. Dados fornecidos pelo Cadnico. Ms de referncia: outubro de 2015.
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seus instrumentos de coleta luz das especificidades das etnias ciganas noBrasil,
considerando suas formas de ocupao dos espaos e de organizao social.
Nesse sentido, cabe destacar alguns apontamentos e reflexes acerca dos
processos de territorializao das etnias ciganas. Alexandra Castro, em artigo acerca
da populao cigana em Portugal, chama ateno para um problema comum ao
caso brasileiro. Segunda a autora, os discursos acerca das condies de mobilidade
desses povos tendem para uma adeso ao pressuposto acrtico de que a maioria
das famlias optam por um modo de vida itinerante. Assim, como reflexo da
ausncia de compreenso sobre as formas como os prprios ciganos vivenciam
a relao entre itinerncia e fixao, so ignoradas suas dificuldades de acesso
ahabitao (Castro,2010,p.3). Esse pressuposto tende a refletir as assimetrias do
camposocial, emque as diferenas so exacerbadas e legitimadas e depois usadas
como instrumentos de distino e dominao. Assim, o processo de territorializao
destes povos utilizado como forma de reforar e normalizar as diferenassociais,
dispensando-lhes os mecanismos institucionais de vigilncia e controle que
conduzem mobilidadeforada. Em outros termos, a diferena aqui deve ser
definida como a produo poltica do estranhamento pelo aparelho do Estado,
tornando os povos ciganos a representao concreta do indesejado.
Dessa forma, deve-se reconhecer que as noes e as prticas de territorialidade
das etnias ciganas no Brasil no so homogneas e manifestam-se de diversasformas,
as quais perpassam a relao entre a mobilidade e a fixao. Para os grupos cuja
mobilidade permanente, sobressaem noo de territorialidade os acampamentos,
os itinerrios e os pontos de pernoite (Rezende, 2006). No entanto, tambm existem
grupos de etnias ciganas assentados em centros urbanos e reas rurais de maneira
permanente, o que no exclui seus processos de trnsito pelo territrio nacional.
Essa realidade pode ser observada, por exemplo, em trs casos emblemticos,
como os Calons de Sousa12 na Paraba; os Calons de So Gabriel, em Belo Horizonte;13
e os Calons do Distrito Federal.14 Os dois ltimos casos resultaram na destinao de
terras do estado e da Unio, respectivamente, para o usufruto dessas comunidades
tradicionais, contribuindo para a reduo das desigualdades sociais e territoriais
e para a promoo da justia social. No caso do Distrito Federal, o processo de
cesso de terras, finalizado em 2015, contemplou duas reas distintas destinadas ao governo do Distrito Federal, pela Unio, para o usufruto de dois grupos
12. Segundo o estudo de Robson Siqueira (2014), os Calons esto h quase trinta anos habitando o municpio de Sousa,
na Paraba, e atualmente centenas de famlias vivem no municpio de Jardim Sorrilndia em um territrio com dois ranchos
(o rancho de cima e o rancho de baixo) e um setor de moradia mista, chamado Vrzea das Almas, em que coabitam
ciganos e no ciganos.
13. Os casos dos grupos Calon de So Gabriel, em Belo Horizonte, e Calon do Distrito Federal chamam ateno devido
aos processos de regularizao fundiria que representaram importante avano no reconhecimento destes grupos e
na garantia do direito moradia.
14. Outro exemplo de acampamento cigano fixo pode ser apreendido em estudos como o de Ademir Vaz (2010)
sobre territorialidade cigana no municpio de Ipameri, em Gois.
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e com os povos locais (op. cit.). Por sua vez, comunidades tradicionais de matriz
africana so definidas como:
territrios ou casas tradicionais constitudos pelos africanos e sua descendncia
noBrasil, no processo de insurgncia e resistncia ao escravismo e ao racismo, a partir
da cosmoviso e ancestralidade africanas, e da relao desta com as populaes locais
e com o meio ambiente (Brasil, 2013).
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4 CONSIDERAES FINAIS
O dinheiro que inundou as cidades brasileiras nos ltimos anos deu resultado
asfixia das possibilidades de viver e construir cotidianamente um urbano capaz
de acolher o diverso. Diante de uma demanda reprimida por sade, segurana,
trabalho e moradia em condies dignas, o urbanismo de mercado respondeu
com um modelo de ocupao do espao ancorado em padronizao, monotonia,
desertificao, clausura, expulso e abjeo. Este modelo tem expresso concreta
nos prdios de luxo inspidos e inodoros, na esttica exclusivista do shopping center,
nos condomnios de baixa renda conformando novas margens urbanas, nas ruas
vazias, nas avenidas que no conduzem a lugar nenhum, nos sistemas de segurana
estruturados sobre o princpio da separao, nas arquiteturas que fizeram da vida
urbana uma experincia cotidiana de morte (Jacobs, 2014).
Indivduos e grupos sociais, uma vez submetidos ao processo de etiquetamento,
esto sujeitos ao princpio geral de suspeio e estranhamento. Tudo aquilo que
est fora dos lugares social e economicamente demarcados no merece existir.
Tenso, expropriao e desenraizamento passam a ser caractersticas fundantes
daquilo que hoje conhecemos por urbano.
Na contramo desse processo, porm, situam-se os processos de construo
identitria dos povos e das comunidades tradicionais, pautados pelas relaes cotidianas com o espao e pelo conhecimento tradicional associado em que a memria
o elo entre geraes, articulando passado, presente e futuro. no usufruto dos
recursos territoriais, materiais e simblicos, que as comunidades tradicionais traam
uma territorialidade prpria, atravessada por resistncia e resilincia, dando vida
renovados sentidos. Isto, obviamente, no se d sem contradies, sobretudo se
observarmos o processo paulatino de apropriao turistizante de expresses culturais tnico-raciais, em que as comunidades so engolfadas em pacotes exticos
de lazer e turismo. Nessas modalidades de reconhecimento pblico dos territrios
tradicionais, a memria da violncia urbana desaparece, bem como o corpo e as
comunidades que produzem a cultura consumida.
Contudo, so esses territrios tradicionais a expresso viva da possiblidade de
fazer da cidade o locus das modalidades diversas de viver e produzir a prpria vida,
em que funcionalidade, multifuncionalidade e transfuncionalidade entrecruzam-se em
diferentes modalidades de construo de uma vida cotidiana desengaiolada, capaz de
fazer da vida um encontro com o desconhecido e o no conhecido (Lefebvre, 2008).
Sem recurso a uma espcie de passadismo romantizado e reacionrio, estes territrios
so formas, entre tantas outras, de oferecer morada ao ser humano que pede espao
para crescer e envelhecer sem empobrecer a sua prpria experincia (op. cit.).
Trazer para o centro do debate a necessidade de garantir outras formas de
realizao do vivido em um contexto urbano homogeneizante, significa colocar a
47
48
49
50
CAPTULO 2
1 INTRODUO
52
No momento em que se discute a questo urbana nas suas mais diversas dimenses,
na perspectiva de construir uma Nova Agenda Urbana ancorada no direito cidade,
convm ressaltar suas interfaces com diversos campos da poltica pblica,
com vistas a identificar tanto os avanos favorveis concretizao dessa nova agenda
quanto tambm os desafios que ela coloca s diversas reas de atuao do Estado.
Neste captulo especificamente, buscaremos apontar as interlocues da Poltica Nacional
de Assistncia Social (Pnas) com a agenda da Habitat. O objetivo identificar como a
Pnas pode favorecer a efetivao do direito cidade, bem como apontar alguns desafios
que a Nova Agenda Urbana coloca para a assistncia social.
Para tanto, este captulo est organizado em quatro sees, alm desta
breve introduo. Na seo 2, o objetivo detalhar os fundamentos presentes na
noo de direito cidade, que influenciam as propostas para a Nova Agenda Urbana,
e aqueles presentes na poltica de assistncia social, identificando as interfaces entre
as proposies polticas nos dois campos. A seo 3 apresenta as ofertas da poltica
de assistncia, sinalizando suas possveis contribuies para a implementao de
uma agenda urbana comprometida com a promoo do direito cidade, bem como
pontuando algumas lacunas de cobertura e qualidade da rede socioassistencial.
Considerando a importncia da abordagem territorial tanto na agenda urbana
quanto nas diretrizes da poltica de assistncia social, a seo 4 aborda a questo
da territorialidade, evidenciando sua importncia na construo institucional
da assistncia, apontando suas potencialidades para o desenvolvimento de uma agenda
urbana inclusiva, bem como os limites de sua implementao no mbito da assistncia.
Por fim, na seo 5 h as consideraes finais, em que so apontados alguns desafios
para a poltica de assistncia social frente perspectiva de uma Nova Agenda Urbana.
2 POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL E O DIREITO CIDADE
53
54
Convm salientar, ainda, que o conceito de direito cidade inova pela importncia conferida ao olhar territorial para a concretizao de direitos no meio urbano.
A relevncia da perspectiva territorial na Nova Agenda Urbana traduz-se em proposies
como a necessidade de uma expanso urbana planejada que no pode prescindir
da distribuio territorial dos servios pblicos. Esse planejamento deve buscar
reduzir as histricas desigualdades territoriais, no apenas de acesso a tais servios,
mas tambm de qualidade e resultados. Isto envolve, simultaneamente, favorecer o
acesso da populao pobre das periferias s reas centrais e a dinamizao das periferias,
com a criao e o fortalecimento de servios e infraestruturas sociais adequadas.
6. Ver Brasil (2012); Rasella et al. (2013); Ipea (2012; 2013); Soares et al. (2010).
55
56
57
58
59
para idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficincia de natureza fsica,
mental, intelectual ou sensorial, de qualquer idade, que no tenham meios de
garantir seu prprio sustento, nem de t-lo provido pela famlia. Sua cobertura
tem sido expressiva e ascendente, como pode ser visto no grfico 1, alcanando um
pblico de 4,2 milhes de pessoas com alto grau de vulnerabilidade.
GRFICO 1
2,0
2,3
2,5
2,7
2005
2006
2007
2,9
3,1
3,8
4,1
4,2
3,6
3,9
3,4
2010
2011
2012
2013
2014
2015
1
0
2004
2008
2009
Tido como uma das mais relevantes inovaes da poltica social brasileira nas
ltimas dcadas e sem muitos precedentes e contemporneos na Amrica Latina,
o BPC vem desempenhando um papel de destaque no enfretamento
pobreza e desigualdade social no pas. Como apontam Soares et al. (2007),
o BPC tem grande potencial de resgatar seus beneficirios da situao de indigncia
e de pobreza; j outros programas de transferncia de renda, apesar de melhorarem
a situao das famlias, necessariamente no as colocam acima da linha de pobreza.
Alm dos impactos sobre a pobreza, os mesmos autores destacam que o programa
contribuiu em 7% para a queda do Gini entre 1995 e 2004. Guedes e Arajo (2009),
por meio de microssimulaes contrafactuais com a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad) de 2005 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
conclui que, alm de retirar as pessoas da situao de extrema pobreza, o programa
pode ser um poderoso instrumento no combate s assimetrias socioeconmicas inter
e intrarregionais, especialmente na populao idosa. Na mesma linha, Ipea (2006)
aponta que o BPC contribuiu por volta de 10% para a mitigao da concentrao
de renda entre 2001 e 2004, e Ipea (2013) mostra que o BPC, entre 2002 e 2012,
colaborou para a queda de 6% no ndice de Gini. importante pontuar que essa
ampla proteo garantida pelo BPC contribuiu para que a taxa de pobreza dos idosos
no Brasil no tenha chegado a 2% em 2014, com base na Pnad.8
8. Taxa calculada considerando o corte de renda menor ou igual a um quarto do salrio mnimo.
60
Fundamentado no princpio da solidariedade, o BPC tem uma funo relevante para o resgate da dignidade e da cidadania dos seus beneficirios, com reflexos
vultosos para a coeso e o no esgaramento do tecido social.
A mirade de contribuies para incluso social dos beneficirios permite
afirmar que o BPC dialoga e favorece as diretrizes da Nova Agenda Urbana desenvolvida no mbito da Habitat III, em especial os princpios de consolidao do direito
cidade e a promoo de cidades inclusivas aos grupos historicamente excludos.
A promoo de cidades inclusivas nem est alheia nem se limita ao enfretamento
da excluso econmica. A incluso perpassa por outros aspectos da vida urbana,
como o acesso a servios pblicos, a participao na poltica, o usufruto da cultura
e o prprio exerccio da cidadania. neste sentido que aes como BPC Escola e
BPC Trabalho reforam os mecanismos de construo de cidades inclusivas.
A finalidade do BPC Escola estender a cidadania das pessoas com deficincia at 18 anos, por meio da incluso e da permanncia no sistema educacional.
A despeito dos desafios para universalizar o acesso desse pblico escola, o programa
logrou avanos, possibilitando que a proporo de beneficirios na escola passasse
de um patamar de 21%, em 2007, para 63%, em 2013.
O programa BPC Trabalho tem como princpio afianar o direito ao trabalho,
entendendo-o como um caminho para promover o protagonismo e a participao social dos beneficirios. O pleito do programa possibilitar a superao das
desvantagens enfrentadas por esse pblico no mundo do trabalho, estendendo,
desta forma, a cidadania. So enormes os desafios para levar adiante as aes do
BPC Trabalho, uma vez que os constrangimentos para a insero das pessoas com
deficincia no mundo laboral suplantam dificuldades funcionais, envolvendo tambm
questes estruturais e de gesto do programa. Entretanto, tentativas tm sido desenvolvidas para o alcance dos objetivos do programa, como o caso da articulao do
BPC Trabalho com o programa Acessuas Trabalho. Por meio do Acessuas, os beneficirios do BPC recebem visitas domiciliares dos tcnicos da assistncia, sendo,
nessa oportunidade, orientados, mobilizados e encaminhados para cursos de qualificao,
formao profissional e outras iniciativas que visem incluso produtiva. De 2012 a
2014 foram realizadas 41.148 visitas domiciliares aos beneficirios do BPC.
A trajetria de incluso social, galgada desde 1993 com o BPC, experimenta novo
flego com a constituio do PBF. Este alarga a proteo social no pas, ao garantir
uma renda mnima no contributiva populao com condies laborais, mas com
insuficincia de rendimento dado dinmica do mercado de trabalho. Esse gesto alinha
o Brasil a um padro de proteo social mais solidrio e distributivo, colocando-o em
um patamar mais civilizatrio.
61
6,6
8,7
10,9
11,0
10,5
2006
2007
2008
12,4
12,8
13,3
13,9
14,0
14,0
13,9
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
5
0
2004
2005
62
63
64
Definio e objetivos
Complementar o trabalho social com famlias, na preveno do isolamento e do confinamento de idosos e pessoas com deficincia e da ocorrncia de agravos que possam
desencadear rompimentos de vnculos familiares e sociais.
9. A capacidade de referenciamento de um Cras est relacionada: ao nmero de famlias do territrio; estrutura fsica
da unidade; e quantidade de profissionais que atuam na unidade, conforme referncia da Norma Operacional Bsica
de Recursos Humanos (NOB-RH).
10. A Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/Suas 2012) obriga os municpios
a realizarem, a cada quatro anos, um diagnstico socioterritorial para pautar a elaborao do plano de assistncia social,
afirmando que a identificao das demandas locais ir orientar a implantao dos novos equipamentos.
65
De acordo com os dados do Censo Suas, em 2014 existiam, no pas, 8,9 mil
Cras ofertando o Paif, com capacidade de referenciamento de cerca de 30 milhes
de famlias. Esses equipamentos estavam presentes em 98,5% dos municpios brasileiros.
Por sua vez, o SCFV foi ofertado para 98,2% dos municpios e atendeu a 1,8 milho
de usurios em 2014.
3.2.2 Proteo social especial: servios socioassistenciais s pessoas em situao de
riscos pessoal e social
Por sua vez, a proteo social especial oferta servios de mdia e de alta complexidades para crianas, adolescentes, jovens, idosos e pessoas com deficincia
em situao de riscos pessoal e social, tais como: abandono, maus tratos fsicos
e/ou psquicos, abuso sexual, uso de drogas, cumprimento de medidas socioeducativas
(adolescentes em conflito com a lei), situao de rua e de trabalho infantil,
fragilizao ou rompimento de vnculos, e afastamento do convvio familiar. Os servios
de mdia complexidade so direcionados s famlias e aos indivduos que tiveram
seus direitos violados, mas que ainda mantm vnculos comunitrios e familiares.
J os considerados de alta complexidade, por seu turno, buscam garantir proteo integral
moradia, alimentao e outros cuidados para pessoas com vnculos familiares fragilizados ou rompidos e que necessitam permanecer afastadas, temporariamente ou
de forma definitiva, de suas famlias e/ou de suas comunidades de origem.
O quadro 2 apresenta os servios ofertados pela proteo social especial de
alta e mdia complexidades, que, como pode ser notado, inclui servios de acolhimento de longa ou curta durao, de ateno psicossocial especializados com o
objetivo de fortalecer e reconstituir vnculos familiares e comunitrios e de ampliar
as possibilidades de reinsero social com mais qualidade.11
No Suas, o Creas a unidade de atendimento responsvel por ofertar
de forma contnua e gratuita os servios da proteo social especial s famlias e aos
indivduos cujos direitos tenham sido violados. Assim como os Cras, as unidades de
oferta de servios de proteo social especial tambm tm diferentes capacidades
de atendimento e composio, em funo das dinmicas territoriais e da relao
entre estas unidades e as situaes de risco pessoal e social, as quais precisam ser
definidas nos planos de assistncia social.
De acordo com as normas que regem o Suas, a quantidade necessria de
Creas tambm deveria ser pautada pela demanda do municpio, como acontece
com os Cras. No entanto, o parmetro de referncia para estabelecer o nmero
11. Aqui no sero abordados os servios do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e do combate ao abuso
e explorao sexual de crianas e adolescentes.
66
67
No espao urbano, a populao em situao de rua sobressai por sua forte condio
de vulnerabilidade social. Em 2009, a Pesquisa Nacional sobre Populao em
Situao de Rua, realizada sob a coordenao do MDS, apontou 50 mil pessoas
vivendo nas ruas das 75 maiores cidades brasileiras (Brasil, 2008). Esta pesquisa
desempenhou papel importante na instituio da Poltica Nacional para a Populao
em Situao de Rua, mobilizando novos apoios na sociedade e no governo para a
proteo social desta populao e reafirmando a centralidade das aes e dos servios
desenvolvidos pela proteo social bsica e especial para atingir os objetivos da
poltica para a referida populao. Alm disso, seus resultados contriburam para
subsidiar a elaborao de estratgias e programas mais adequados para esse segmento.
13. Devido natureza pblico-estatal, os Creas no podem ser administrados por organizaes de natureza privada
sem fins lucrativos.
68
BOX 1
14. O servio especializado em abordagem social realizado por equipes profissionais do Creas e do Centro Pop, ou de
unidades especficas referenciadas ao Creas que realizam busca ativa nos espaos pblicos de maior concentrao
de pessoas expostas a riscos sociais e pessoais (incidncia de trabalho infantil, explorao sexual de crianas e adolescentes,
situao de rua, uso de drogas etc.). Portanto, entre o pblico-alvo deste servio esto crianas, adolescentes, jovens,
adultos, idosos e famlias que utilizam os espaos pblicos como forma de moradia e/ou sobrevivncia. Por meio de
um processo gradativo de aproximao entre os profissionais e as pessoas identificadas nessas situaes de risco,
o servio busca construir vnculos com o indivduo e a famlia para promover o acesso rede de servios socioassistenciais
e das demais polticas pblicas.
69
70
71
72
73
A expanso dos equipamentos pblicos (Cras, Creas e Centro Pop) desde 2005 foi
fundamental para a materializao da poltica de assistncia no territrio nacional.
No se deve subestimar sua importncia, tendo em vista o objetivo de consolidar uma
poltica pautada na responsabilizao pblica pelas seguranas e protees afianadas.
De fato, a ampliao dessas unidades permitiu operacionalizar servios, programas
eprojetos, seja por proviso direta, seja como porta de entrada e posterior encaminhamento para outras unidades da prpria rede socioassistencial (pblicas ou privadas)
ou para unidades de outras polticas e/ou rgos de defesa de direitos. Assim, a expanso
destas unidades pblicas no territrio nacional contribuiu, de forma significativa,
para o atendimento de populaes vulnerveis e para a ampliao do seu acesso
a direitos. Contudo, estas unidades enfrentam, ainda, desafios importantes de estruturao para desenvolvimento de suas atividades, conforme argumentaremos nesta subseo.
A expanso dos centros de referncia da proteo bsica e especial teve incio em
2005 e acelerou-se nos anos subsequentes. Se naquele ano havia 2.292 unidadespblicas,18
em 2014 havia um nmero 4,6 vezes maior de unidades (10.675). 19
18. Eram 1.978 Cras e 314 Creas, somando as novas unidades quelas j existentes e que passaram por um reordenamento (Colin e Jaccoud, 2013).
19. Sendo 5.570 Cras, 2.372 Creas e 215 Centros Pop.
74
Esta expressiva expanso responde aos objetivos da poltica de estender sua proteo
em todo o territrio nacional. No caso dos Cras, a diretriz foi a universalizao,
de modo que cada municpio tivesse ao menos um centro, ainda que isto significasse
adiar a ampliao da cobertura nas cidades mais populosas. A universalizao foi
praticamente alcanada, uma vez que, em 2014, 98,4% dos municpios brasileiros
contavam com a presena de ao menos um Cras; entretanto, apenas 85 municpios
no possuam esse equipamento, sendo estes majoritariamente municpios de
pequeno porte, conforme apontam os dados do Censo Suas 2014.
Por sua vez, a expanso dos Creas priorizou os municpios com populao
acima de 20 mil habitantes. Considerando esse perfil, em 2014, 97,2% dos municpios possuam cobertura de atendimento por Creas. No obstante a notvel expanso
pelo territrio nacional nos ltimos anos, convm lembrar que a cobertura de Creas
ainda tem lacunas considerveis nos municpios com menos de 20 mil habitantes,
em que o desafio a organizao de uma oferta regionalizada que permita ampliar,
nestes municpios, a cobertura dos servios de mdia complexidade, conforme j
sinalizado na subseo 3.2.2.
Cabe lembrar, ainda, a expanso mais recente do Centro Pop, destinado ao
atendimento de pessoas em situao de rua. Dada a concentrao desse pblico
nos municpios de mdio e grande portes e nas metrpoles, so esses os municpios
priorizados pela poltica na implantao do Centro Pop. Houve ampliao significativa da quantidade desses equipamentos: eram noventa, em 2011, e chegaram
a 215 unidades, em 2014. A despeito desde importante esforo de ampliao,
informaes levantadas junto s pessoas em situao de rua e registradas no
Cadnico sugerem dificuldades ainda expressivas para o acesso dessa populao ao
Centro Pop e outros centros da assistncia. Em maro de 2015, menos da metade
(43%) das pessoas em situao de rua registradas pelo Cadnico afirmou ter sido
atendida por um Centro Pop nos ltimos seis meses. Para o Creas e o Cras, os
percentuais foram 22,1% e 19,7%, respectivamente.20
A expanso da cobertura propiciada pelas unidades pblicas permitiu uma
capilaridade importante do Suas enquanto um sistema pblico de assistncia social,
a qual , sem dvida, necessria para a materializao da poltica e suas protees.
No obstante, cabe lembrar os desafios ainda presentes no que se refere estruturao desses equipamentos, tendo como perspectiva uma maior efetividade na
garantia da proteo social.
Assim, importante considerar a estrutura dos equipamentos pblicos e particularmente a situao dos profissionais (vnculo e formao) que neles atuam para
garantir as ofertas institudas. Embora os indicadores de desenvolvimento dos Cras
20. Dados apresentados no IX Encontro de Monitoramento e Vigilncia promovido pelo MDS em 2015.
Apresentaes disponveis em: <http://goo.gl/z6431X>.
75
e dos Creas21 apresentem melhorias considerveis nos ltimos anos,22 eles tambm
evidenciam a necessidade de mobilizar esforos para continuar a aprimorar a qualidade da oferta. Segundo o Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015),
pouco mais de um tero dos Cras no alcanaram ainda um nvel de desenvolvimento aceitvel.23 Desse contingente, vale destacar, 26,0% apresentam um
nvel de desenvolvimento bastante baixo. No caso dos Creas, 40,7% das unidades
no alcanam o nvel mdio (nvel 3) na escala de desenvolvimento do IDCreas
(que varia de 1 a 5), segundo dados do Censo Suas 2014.
Deficincias quanto estrutura fsica e aos recursos humanos explicam,
em grande parte, o baixo nvel de desenvolvimento apresentado por algumas unidades.
Ainda segundo informaes do Boletim da Vigilncia Socioassistencial, um tero dos
Cras (32,8%) apresentam condies precrias prestao de servios de qualidade
e somente 23,4% das unidades esto prximas dos padres de qualidade desejveis
(Brasil, 2015). De modo semelhante, os Creas tambm revelam fragilidades
quanto estrutura fsica: 35,2% esto em condies bastante ruins e apenas 11,4%
apresentam plenas condies para o desenvolvimento dos servios com qualidade.
Na dimenso de recursos humanos tambm so constatadas insuficincias face
s exigncias mnimas estabelecidas para as equipes de referncias das unidades.24
A maioria dos Cras (65,4%) possui equipes minimamente estruturadas para a
prestao de servios socioassistenciais com qualidade. No entanto, em 34,5% das
unidades no se observa tal condio, seja pela ausncia ou insuficincia de profissionais especficos para o desenvolvimento do servio (assistentes sociais e psiclogos),
seja pela fragilidade do seu vnculo. A situao dos Creas ainda mais complexa.
Em menos da metade (42,3%), observa-se a presena de equipes de referncia em
pleno acordo com os requisitos mnimos para o desempenho das atividades.
importante lembrar que, nos ltimos anos, junto com o crescimento do
nmero de trabalhadores do Suas houve tambm melhoria no nvel de escolaridade
desses profissionais. Houve uma diminuio na participao dos trabalhadores com
ensino fundamental e aumentou a participao daqueles com nvel mdio e superior
(Censo Suas). Contudo, o atendimento aos requisitos da Norma Operacional
Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH) envolve principalmente a contratao
21. IDCras e IDCreas, construdos a partir de informaes levantadas anualmente pelo Censo Suas.
22. Ver Relatrios de Gesto SNAS/MDS.
23. Isso significa que o ndice dessas unidades inferior a 3, sendo que o IDCras varia de 1 a 5, e o nvel 5 representa a
situao mais prxima dos padres de qualidade desejveis e o nvel 1 representa a situao mais distante do padro almejado.
Trs dimenses compem o ndice: estrutura fsica, recursos humanos e servios e benefcios. Mais detalhes sobre o IDCras
esto no Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015).
24. A dimenso recursos humanos do IDCras pretende avaliar a equipe de referncia sob dois aspectos: se o seu tamanho
adequado ao porte da unidade e sua composio, tendo como parmetro a NOB-RH, que estabelece os quantitativos
mnimos de profissionais de nvel superior.
76
77
identificando alguns desafios para sua concretizao e apontando algumas preocupaes relacionadas construo de uma Nova Agenda Urbana comprometida
com a promoo de cidades inclusivas.
A reorientao da poltica de assistncia social apoiada no conceito de territorializao buscou romper com o padro anterior de operacionalizao fragmentada que, at a criao do Suas, organizava-se por segmentos (idosos,crianas,
pessoascomdeficincia). Assim, a nova Pnas:
traz sua marca no reconhecimento de que, para alm das demandas setoriais e segmentadas,
o cho onde se encontram e se movimentam os setores e os segmentos faz diferena no
manejo da prpria poltica, significando considerar as desigualdades socioterritoriais na
sua configurao (Brasil, 2004, p. 14).
78
79
80
81
82
REFERNCIAS
83
84
CAPTULO 3
CIDADES SEGURAS
Flvia Carbonari1
Renato Srgio de Lima2
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma reflexo sobre o potencial das cidades brasileiras
na preveno da violncia e promoo da segurana cidad. A seo 2 traz um
panorama sobre a violncia nas cidades brasileiras, com dados de criminalidade e
desigualdade e violncia nas capitais do pas e de violncia e desigualdade racial,
entre outros. Inclui-se, na subseo 2.1, uma anlise das causas geradoras e dos
custos resultantes desse cenrio. A seo 3 trata do novo paradigma do direito
cidade e da cidade para todos, que implica reconhecer a segurana como um
direito de todo cidado. Na subseo 3.1, levantamos a discusso sobre o papel dos
municpios na promoo da segurana urbana, seguida pela seo 4, que fala sobre
a vocao preventiva dos municpios e o Estatuto da Cidade. A subseo 4.1 expe
outras tendncias das boas prticas locais de preveno. Encerramos o captulo com
as consideraes finais, na seo 5, retratando os espaos e as oportunidades de
ao hoje existentes dentro do mbito das prprias polticas de urbanizao para
promover cidades mais seguras.
2 PANORAMA DA VIOLNCIA NAS CIDADES BRASILEIRAS
86
2004
2005
Brasil
2006
Norte
2007
2008
Nordeste
2009
2010
2011
Centro-Oeste
2012
Sudeste
2013
2014
Sul
Cidades Seguras
87
Capital
Total capitais
SE
Aracaj
Nmeros absolutos
Taxa
Variao (%)
2013
2014
2013
2014
15.777
15.912
33,0
33,0
-0,1
275
274
44,7
43,9
-1,8
PA
Belm
750
734
52,6
51,2
-2,6
MG
Belo Horizonte
861
768
34,7
30,8
-11,2
RR
Boa Vista
DF
Braslia
72
55
23,3
17,5
-25,0
743
737
26,6
25,8
-3,0
MS
Campo Grande
115
159
13,8
18,9
36,5
MT
Cuiab
236
273
41,4
47,4
14,5
PR
Curitiba
563
604
30,4
32,4
6,4
63
78
13,9
16,9
21,6
1.993
1.989
78,1
77,3
-1,0
SC
Florianpolis
CE
Fortaleza
GO
Goinia
625
659
44,8
46,7
4,0
PB
Joo Pessoa
515
481
66,9
61,6
-7,9
AP
Macap
151
145
34,5
32,5
-6,0
AL
Macei
811
699
81,4
69,5
-14,5
AM
Manaus
787
841
39,7
41,6
4,8
RN
Natal
573
568
67,1
65,9
-1,8
TO
Palmas
67
74
26,0
27,9
7,3
RS
Porto Alegre
484
598
33,0
40,6
23,2
RO
Porto Velho
139
151
28,7
30,6
6,6
PE
Recife
452
514
28,3
32,0
13,1
AC
Rio Branco
120
133
33,6
36,5
8,8
RJ
Rio de Janeiro
1.389
1.305
21,6
20,2
-6,4
BA
Salvador
1.485
1.397
51,5
48,1
-6,5
MA
So Lus
645
735
61,2
69,1
12,9
SP
So Paulo
1.412
1.360
11,9
11,4
-4,3
PI
Teresina
332
446
39,7
53,1
33,7
Vitria
119
135
34,2
38,3
12,2
ES
88
Cidades Seguras
89
Minas Gerais
Santa Catarina
Distrito Federal
Acre
Rio de Janeiro
Gois
Paran
Tocantins
Amazonas
Mato Grosso
Sergipe
Maranho
Piau
Rondnia
Bahia
Par
Amap
Esprito Santo
Cear
Roraima
Paraba
Pernambuco
Alagoas
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talcrime na delegacia (Brasil, 2013). Pesquisa recente do Ipea (2014) estimou que
apenas 10,0% de casos de estupro seriam notificados no pas, chegando o nmero
real de casos a possveis 527 mil vtimas. No toa, portanto, que 90,0% das
mulheres e 73,7% dos jovens de 16 a 24 anos das grandes cidades brasileiras tenham
medo de ser vtimas de violncia sexual, segundo pesquisa Datafolha encomendada
pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015).
A sensao de insegurana nas cidades inibe mulheres de caminharem sozinhas
noite, por exemplo, ou que jovens e crianas brinquem nas ruas, deixando de
fazer uso do espao pblico que seu por direito. So to recorrentes os casos de
abusos nos transportes pblicos, que em algumas cidades, como Rio de Janeiro e
Distrito Federal, governos criaram vages rosa para transportar apenas mulheres.
Tais prticas so similares a modelos adotados em pases como Mxico ou ndia,
mas apostam na ideia de segregao como resposta de poltica pblica insegurana
vivida pela mulher nas cidades. A cidade reapropriada na perspectiva da conteno
e do medo, do uso segregado do territrio e do espao pblico.
A Pesquisa Nacional de Vitimizao (Brasil, 2013) mostrou ainda que 32,6%
dos brasileiros que vivem em cidades com mais de 15 mil habitantes afirmaram
ter sofrido, ao longo da vida, algum tipo de vitimizao. Entre as capitais, as taxas
de vitimizao chegam a 47,1%, em Macap a mais alta do pas , seguida por
Belm (41,1%) e Rio Branco (31,9%).
Por fim, vale ressaltar que, para alm dos registros de crimes e pesquisas de
vitimizao, as percepes sobre a violncia urbana altamente influenciadas
pelolayout, pelo desenho e pela funcionalidade do espaourbano tambmmostram
como a sensao de segurana manifesta-se de maneira desigual nas cidades,
estabelecendo uma relao a ser mais bem explorada entre espao urbano,
insegurana e insatisfao com os servios prestados na segurana pblica.
Nessas reas, a tais percepes deve-se agregar ainda a maior exposio
violncia, muitas vezes fundamentada em um racismo institucional e estigmatizao que tornam o medo das foras policiais parte da sensao de insegurana
vivida nas cidades. Uma pesquisa do FBSP realizada em parceria com o Instituto
Datafolha em 2015 mostrou que 62% da populao brasileira tem medo de ser
vtima de violncia por parte da Polcia Militar, sendo a maioria destes jovenspobres,
autodeclarados pretos e moradores do Nordeste (FBSP, 2015).
De fato, em 2014, os registros de letalidade policial superaram os latrocnios
no pas e, ultrapassando os 3.000 casos naquele ano, j representam a segunda
causa mortis entre as ocorrncias classificadas como mortes violentas intencionais
(FBSP,2015). Esse fenmeno est, em parte, associado adeso de parcela significativa da populao a mtodos violentos de controle do crime. A mesma pesquisa
do FBSP e Instituto Datafolha revelou que 50% da populao das grandes cidades
Cidades Seguras
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brasileiras afirma apoiar a mxima do bandido bom bandido morto. Essa opinio
mais evidente entre autodeclarados brancos (53,5%), do sexo masculino (52,1%)
e residentes no Sul do pas (54%), ainda que 44% dos autodeclarados pretos e 48%
dos pardos tambm concordem com tal afirmao. Entretanto, considerando que
a margem de erro da pesquisa de 3 pontos percentuais (p.p.) para mais ou para
menos, estamos diante de um quadro no qual a populao parece estar dividida entre
os mecanismos mais legtimos de controle social. Isto porque, ao mesmo tempo em
que clamam por aes violentas, diversos levantamentos realizados demonstram que
a confiana na polcia no Brasil raramente ultrapassa a taxa de 30% (Brasil,2013;
FGV,2015) e que 62% da populao tem medo de ser vtima de violncia por
parte da Polcia Militar (FBSP, 2015). Ou seja, vivemos um paradoxo no qual ao
mesmo tempo em que a polcia temida, a descrena no sistema judicirio acaba
resultando em um cenrio no qual segmentos expressivos da populao legitimam
a crena de que a polcia pode fazer justia com as prprias mos.
Em suma, negros, jovens e mulheres, residentes de reas mais vulnerveis,
correm maior risco de vitimizao nas cidades brasileiras e, consequentemente,
vivenciam seus direitos cidade de maneira disjuntiva, para utilizar o conceito da
antroploga Teresa Caldeira (2000), e desigual a outros cidados, que tm acesso
a outros mecanismos de vigilncia e segurana. Todavia, o medo distribui-se de
forma mais ampla e atinge a todos os moradores das cidades brasileiras.
2.1 Causas e custos
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que responsabilidade das cidades a gesto dos servios pblicos como educao,
sade, do patrimnio pblico e o ordenamento dos espaos pblicos, a legislao
brasileira estabelece, tambm, as condies para o envolvimento direto dos governos
municipais na rea de segurana. Isso porque essas reas de interveno apresentam
um enorme potencial para o desenvolvimento de polticas de preveno da violncia,
cada vez mais entendido como um tema transversal e que, como tal, requer respostas
multissetoriais e integradas que vo muito alm da ao policial. Portanto, se a
cidade , por um lado, o retrato das mais distintas formas de violncia e excluso,
por outro nela se encontra tambm uma terra de oportunidades, pois na cidade
em que os cidados exercem seus direitos. Segurana pblica configura-se para
alm da pauta meramente policial e precisa ser compreendida enquanto um amplo
processo social de pactuao e coalizo em torno de regras de convivncia e de
relaes sociais, pelas quais o territrio ganha centralidade.
No entanto, o envolvimento dos governos locais, principais reguladores
desse territrio, nessa rea uma tendncia ainda incipiente no pas. O sistema de
segurana pblica brasileiro mantm at hoje basicamente as mesmas estruturas e
prticas institucionais do regime militar, o que gera muitas dificuldades de coordenao e governana entre os diversos atores que o compem, bem como dvidas
em relao a seus mandatos. A ausncia de regras para regulamentar as funes e os
relacionamentos das diferentes polcias resultou em um quadro caracterizado por
um protagonismo exacerbado das polcias estaduais no provimento dessesservios,
um modelo de governana catico, baixssima capacidade de induo e coordenao do governo federal e ausncia dos municpios no debate at o incio dos
anos2000. Apesar deste quadro, reconhecido pelos prprios governos, de se
destacar que as ltimas duas dcadas foram caracterizadas por importantes avanos
incrementais nas polticas de segurana, como a criao da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica, em 1997, e do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
em2001, e o fortalecimento do papel dos municpios (especialmente via agenda
das guardasmunicipais) e de sua atuao em polticas de preveno.
Desde os anos 2000, muito vem se discutindo sobre a responsabilidade dos
municpios na rea de segurana, e os gastos e as aes dos governos municipais
nesta rea tm sido crescentes. O grfico 3 mostra, por exemplo, que, em 2014,
os municpios declararam um gasto de aproximadamente R$ 4,2 bilhes com
segurana pblica, contra cerca de R$ 1,4 bilho gasto em 2002 (Lima et al. 2016).
Ao analisar a participao de cada ente federativo no total das despesas com
segurana pblica no grfico 3, verifica-se que os municpios saltaram de um
patamar de 2,9% dos gastos pblicos na rea, em 2002, para 5,5%, em 2014,
confirmando um papel cada vez mais ativo na rea de segurana (antes eles j
financiavam gastos operacionais das polcias, como aluguis, contas de consumo
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2,9
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3,9
3,7
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2003
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10
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Municpios
UFs
2009
Unio
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015).
Uma reviso dos dados nacionais indica que 1.081 cidades criaram guardas
municipais (19,4% do total). Deste total, apenas 240, ou 22%, possuem hoje
Conselhos Comunitrios de Segurana (Consegs), criados para promover a
5. Disponvel em: <http://goo.gl/EMa7uz>.
6. Disponvel em: <http://goo.gl/Fs9jGU>.
Cidades Seguras
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98
Indo alm, a preveno social pode ser dividida em trs nveis: preveno primria,
dirigida populao em geral, como os programas de ateno universal; preveno
secundria, destinada aos grupos em risco de sofrer ou cometer atos violentos;
e preveno terciria, focada na reinsero social de egressos. Da mesma forma,
Cidades Seguras
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Cidades Seguras
103
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As discusses apresentadas neste captulo evidenciam que existem espaos e oportunidades de ao dentro do mbito das prprias polticas de urbanizao para que a
agenda das cidades seguras seja assumida como uma narrativa alternativa ao modelo
de segurana pblica e de ocupao urbana hoje vigente. E estes espaos podem e
devem ser potencializados. A vocao preventiva e o enfoque territorial dos municpios reforam uma abordagem focada na preveno no apenas comodesejvel,
mas, sobretudo, possvel. Os limites da atuao dos governos locais, porsuavez,
enfatizam a necessidade de articulao e colaborao com outros entes federativos e
atores da sociedade civil e setor privado. O compartilhamento de responsabilidades
tambm necessrio, pois, como vimos, o conflito e a violncia so fenmenos
multicausais que requerem respostas transversais e integradas. Foco territorial,
prioridade poltica e estratgias de coordenao nascem como imprescindveis
para o sucesso de poltica que, no limite, visem garantir direitos civis e sociais da
populao brasileira e melhorar as condies de vida dos moradores das cidades.
A interseco entre desenvolvimento urbano e violncia fornece s cidades
uma srie de oportunidades para protagonizar estratgicas de preveno. Em um
pas em que a concepo de segurana pblica est ainda atrelada, em grande parte,
a medidas puramente repressivas, o desenho de uma Nova Agenda Urbana deve
destacar o papel fundamental das cidades na preveno, promovendo a convivncia,
a interao e a incluso social; a utilizao e a ocupao dos espaos pblicos;
e a circulao e o exercer da cidadania de maneira universal. Em suma, esta agenda
deve destacar o direito cidade segura e para todos, vinculando as estratgias de
preveno da violncia a um projeto mais abrangente e ambicioso de cidade.
Uma agenda mais propositiva, com base no Estatuto da Cidade, poderia, ao
pautar o debate, ajudar a romper com a lgica de divergncias polticas entre estados
Cidades Seguras
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PARTE II:
GOVERNANA E
LEGISLAO URBANA
CAPTULO 4
1 INTRODUO
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3. Tido como referncia para a urbanizao de favelas, o Prezeis provocou um redirecionamento das polticas pblicas
de desenvolvimento urbano e habitacional no Brasil. O projeto de lei que criou o Prezeis partiu do movimento popular e
da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife. Versava sobre o processo de regularizao urbanstica
e fundiria do Recife para garantir o direito moradia. (...) Nesse contexto, a participao dos diversos representantes
de segmentos da sociedade organizada na concepo dos Prezeis iniciava um importante modo de elaborao das
polticas pblicas municipais a partir da Constituio de 1988 (Criado..., [s.d.]).
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BOX 1
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que versam sobre as zonas especiais de interesse social, sobre a aplicao e utilizao
do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) como ferramenta financeira da
gesto urbana, sobre as operaes urbanas, sobre a outorga onerosa do direito de
construir e sobre o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios.
As inovaes trazidas pelo Estatuto da Cidade, portanto, deram segurana
jurdica para municpios que vinham utilizando alguns desses instrumentos para
promover uma gesto urbana alinhada com o conceito de direito cidade e aos
princpios da funo social da propriedade e da cidade, mas implicam a ocorrncia
de um processo marcado por uma trajetria dinmica e que passa a sofrer interferncias nas agendas em disputa e ressignificao medida que se consolidam
(oque demonstra a dialtica destes processos), como se tenta argumentar nas
sees seguintes deste captulo.
Ainda que menos breve do que inicialmente imaginado, mas nem por isso
menos impreciso e parcial, o que este relato procurou mostrar, introduzindoeste
captulo sobre a dimenso institucional em dilogo com a questo da governana,
que, aps o processo de (re)democratizao do pas, a construo de uma poltica
urbana passou a ter destaque na agenda poltica e nas polticas pblicas governamentais do pas, em uma trajetria que no linear, evolutiva, masque, nasuadinmica,
trazelementos importantes para se fazer um balano desses ltimos quinze anos
de vigncia do Estatuto da Cidade e para se pensar no que pode vir a ser a
tropicalizao da Nova Agenda Urbana nopas.
3 AS MUDANAS NA GESTO URBANA BRASILEIRA E A EXPERINCIA DOS
PLANOS DIRETORES (PARTICIPATIVOS)
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Entretanto, o carter centralizado e tecnocrtico das polticas para o desenvolvimento e o planejamento urbanos, alm de atuar seletivamente no espao,
acentuando ainda mais as desigualdades socioespaciais, tendia a escamotear a
origem dos problemas urbanos.
No processo de (re)democratizao do pas, a principal linha de argumentao dos reformistas, nascidos no bojo do fracasso dos modelos de planificao do
Estado militar desenvolvimentista (Ribeiro e Cardoso, 2003), ancorava-se na ideia
de que os problemas urbanos eram decorrentes da lgica de apropriao privada
dos benefcios gerados com a interveno pblica; uma linha que desmistificava a
concepo dominante no perodo autoritrio, em que os problemas urbanos eram
atribudos dinmica demogrfica crescente (Ribeiro, 2003).
Ribeiro (2003) destaca trs pontos que constituam o cerne do novo padro
de poltica almejado pelo movimento da reforma urbana:
a) instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade de ampliar
o espao de exerccio da cidadania e aumentar a eficcia/eficincia da
ao governamental;
b) fortalecimento da regulao pblica do uso do solo urbano, com a
introduo de novos instrumentos de poltica fundiria (solocriado,
impostoprogressivo sobre a propriedade, usucapio especial urbanoetc.)
que garantam o funcionamento do mercado de terras condizente com
os princpios da funo social da propriedade imobiliria e da justa
distribuio dos custos e benefcios da urbanizao;
c) inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos
que favorea as necessidades coletivas de consumo das camadas populares,
submetidas a uma situao de extrema desigualdade social em razo da
espoliao urbana (Ribeiro, 2003, p. 14).
A ideia, portanto, era de instaurar um novo padro de poltica pblica,
fundada no controle democrtico e pblico do desenvolvimento urbano. Para tanto,
seria necessrio o estabelecimento de um sistema institucional e normativo capaz
de regular a dinmica de construo do espao urbano, dando um novo contedo
poltico apropriao dos objetivos tcnicos e infraestruturais (Santos, 1996).
A Constituio Federal de 1988 significou uma inflexo no que diz respeito
poltica urbana brasileira. Como reflexo da demanda dos movimentos reformistas
e dos movimentos socais, a poltica urbana passou a preconizar a gesto democrtica e participativa da cidade e a incorporar o conceito/agenda da funo social
da propriedade. Em que pese parte das propostas apresentadas pelos movimentos
sociais como emenda popular pela reforma urbana, durante a Assembleia Nacional
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BOX 2
7. O Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana pode ser entendido como a expresso de uma nova cultura de
planejamento urbano no Brasil. Institudo pela Secretria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) rgo criado no mbito
do MCidades , o programa objetivou dar apoio complexa tarefa de efetivao de uma poltica urbana em consonncia
com o Estatuto da Cidade. J a campanha nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos, tambm idealizada
no mbito do MCidades, foi instaurada no perodo entre 2005 e 2006, e teve como objetivo capacitar e sensibilizar
setores e agentes governamentais e da sociedade acerca da importncia da realizao dos planos diretores municipais.
8. Ver dados em Santos e Montadon (2011, p. 30, 32 e 33).
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estruturais e restries para lidar com a poltica urbana, em geral, e com a poltica
habitacional, em particular, revelando a fragilidade desses atores em fazer sobrepor
a lgica do planejamento territorial integrado sobre a lgica dos interesses privados
e mercantis.
H que se reconhecer que no curto perodo democrtico experimentado a
partir da Constituio Federal de 1988, tentativas de estruturao da poltica urbana
no pas foram realizadas e produziram efeitos normativos, institucionais e formais.
Mas no exagero dizer que essa uma construo ainda incipiente. O princpio
do direito cidade, em suas interaes com a poltica urbana, ainda no produziu
os efeitos esperados, seja em termos da construo de cidades institudas sob a
perspectiva do valor de uso, como espaos de encontro, sociabilidade e incluso, seja
no sentido de se produzirem cidades em que se observa uma integrao articulada,
planejada, das polticas sociais, urbanas e ambientais e das intervenes pblicas
e privadas no territrio.
Nesse sentido, os desafios para a governana urbana tm a ver com como
lidar com lgicas e interesses em disputa no territrio, desafio que ganha amplitude
quando se observa as fragilidades institucionais existentes, as limitaes no trip
transparncia-participao-accountability e as estratgias e dinmicas de atuao
dos agentes privados, notadamente na produo do espao.
4 POLTICA URBANA E GOVERNANA: EVIDNCIAS DO FRONT
Por analogia, seria possvel fazer a mesma anlise e se chegar a concluses similares quela que se chegou na seo anterior, ao se analisar a experincia dos
planos diretores, enquanto norma legal orientadora e ordenadora da poltica
urbana municipal, ao se analisar o Estatuto da Cidade, enquanto norma que estabelece as diretrizes e os princpios da poltica de desenvolvimento urbano do pas.
O quadro 1 traz o conjunto de instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade.
Para alm da anlise da efetividade desses instrumentos, o que se busca
compreender so os limites e as possibilidades das peas legais para se promover
uma gesto urbana que contribua para a efetivao do direito cidade.
Diversos estudos tm privilegiado a anlise de efetividade dos instrumentos
propostos pelo Estatuto da Cidade, seja dos instrumentos que deveriam possibilitar o financiamento do desenvolvimento urbano, tal como fazem os captulos
apresentados por Pedro Humberto (captulo 8) e Rodrigo Orair (captulo 9)
nesta publicao, seja dos instrumentos voltados para a gesto do uso do solo,
em suas diversas possibilidades.
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QUADRO 1
Descrio
Parcelamento,
edificao
e utilizao
compulsrios
Esse instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas com reconhecida infraestrutura instalada e que
se encontra subutilizada. Para sua aplicao necessrio identificar, na cidade, em quais zonas incidir
o instrumento, alm de definir o critrio de subutilizao no plano diretor ou em lei dele decorrente.
Sua aplicao no deve estar desarticulada com outros instrumentos previstos no estatuto, na medida em que
este instrumento o primeiro ato para a utilizao de instrumentos como o IPTU progressivo no tempo e a
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.
IPTU progressivo
no tempo e
desapropriao
com pagamento
em ttulos da
dvida pblica
O IPTU progressivo no tempo aplicado quando o prazo estipulado pela aplicao do parcelamento, da
edificao e da utilizao compulsrios no observado. O princpio a majorao das alquotas do IPTU no
prazo de cinco anos consecutivos, observado o limite mximo legal de 15%. Caso o proprietrio do imvel
no d a utilizao prevista no plano diretor no prazo, o municpio poder manter a cobrana at que seja
dada utilizao ao imvel ou at a sua desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica. A aplicao do conjunto dos instrumentos parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo no
tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica no tem finalidade arrecadatria.
Direito de
preempo
O direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de imvel urbano,
objeto de alienao entre particulares, em reas indicadas em lei baseada no plano diretor, cuja finalidade
seja para regularizao fundiria, execuo de programas habitacionais de interesse social, constituio de
reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana, implantao de equipamentos pblicos comunitrios,
de espaos pblicos de lazer, de unidades de conservao ou para proteo de outras reas de interesse
ambiental, histrico, cultural ou paisagstico.
Direito de
superfcie
Consiste no direito de utilizar o solo, o subsolo e o espao areo de um dado terreno que pode ser outorgado
pelo seu proprietrio a terceiro, na forma de um contrato especfico. O princpio de sua compreenso a distino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo correspondncia entre a figura do superficirio
com a do proprietrio. Aps o trmino do contrato, o proprietrio retoma a propriedade plena do seu bem.
Outorga onerosa
do direito de
construir e de
alterao de uso
A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado consiste na possibilidade de construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido. Neste sentido, o plano diretor deve definir
as reas de incidncia, alm dos limiares de coeficientes pelo qual os proprietrios podem construir,
mediante contrapartida financeira. Analogamente, possvel a aplicao da lgica desse instrumento alterao
de uso do solo, em que a variao do valor do solo do uso correspondente consiste em sua base de clculo.
Transferncia
do direito de
construir
A relao entre o direito de propriedade e o direito de construir base de aplicao desse instrumento.
O potencial de construo do lote transfervel e alienvel a outro localizado em determinada zona passvel
de recebimento de potencial construtivo. Sua aplicao restringe-se aos imveis considerados necessrios para
fins de implantao de equipamentos urbanos comunitrios, de preservao e destinados a programas de
regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de
interesse social. O estatuto ainda prev o benefcio da transferncia aos proprietrios que doem o seu imvel,
ou parte dele, ao poder pblico, como forma de incentivo ao ato.
O estatuto define a ocupao urbana consorciada como sendo um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo municpio, com a participao dos proprietrios, dos moradores, dos usurios permanentes e dos
investidores privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar os investimentos pblicos, permitida a modificao
de ndices urbansticos e das normas edilcias, alterando o previsto anteriormente em funo da infraestrutura
instalada e prenunciada pelo seu plano de operao, aprovado por lei especfica. O arranjo legal e financeiro est
correlacionado com o adiantamento de receita a partir da emisso de ttulos e pela captura da mais-valia imobiliria por parte do estado. Neste sentido, a emisso de certificados de potencial adicional de construo (Cepacs),
alienveis em leilo pelo municpio e controlados pela Cmara de Valores Mobilirios, responsvel pela gerao
de receita a partir de um estoque construtivo definido na operao.
A ttulo de exemplo, vale citar o que Lvia Fioravanti (2015) afirma sobre as
operaes urbanas, ao analisar a operao urbana Vila Snia, Butant:
tendo em vista as operaes urbanas previstas ou j implantadas na metrpole paulistana,
podemos afirmar que se constituem como uma grande e diversa plataformadeexceo.
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guisa de concluso deste captulo, vale aqui fazer um registro que dialoga,
emboamedida, com o que j est apresentado no captulo 6, deErnestoGalindo,
sobrea questo de nossa rede de cidades.
A gesto urbana encontra-se descentralizada, fragmentada em milhares de
entes federativos autnomos, em um arranjo sem igual no mundo. Obviamente,
aimplementao do Estatuto da Cidade, de seus instrumentos, e a construo de
uma poltica urbana que efetive o direito cidade, um desafio poltico-institucional
de grandes propores em um pas que possui uma rede de cidades como a brasileira:
dispersa, desigual/heterognea e com milhares de municpios que denotam diversa
(e em geral baixa) capacidade tcnico-institucional.
Para a maior parte dos municpios, talvez a exceo de pouco mais de uma ou
duas centenas de municpios, o Estatuto da Cidade e seus instrumentos conformam
um conjunto de difcil compreenso e de difcil aplicao nessas realidades.
Nessa imensa e absoluta maioria de municpios, planos diretores, quando
elaborados, e instrumentos de poltica urbana, quando previstos nos planos,
soumamera formalidade, no mobilizam os atores sociais e sequer interessam
aos agentes econmicos e polticos.
Esse quadro, contudo, diz mais sobre a rede de cidades e sobre os critrios
para criao de municpios no Brasil, do que sobre a qualidade, a necessidade ou
a efetividade do Estatuto da Cidade e dos instrumentos de poltica urbana.
Entretanto, no caso especfico de municpios inseridos em regies metropolitanas, em boa medida pela prpria ausncia do tema no Estatuto da Cidade
(ver,arespeito, ocaptulo7 sobre a questometropolitana), a desarticulao
entre os planos municipais e entre estes e um planejamento metropolitano tem
sido a regra no pas, uma regra que produz a fragmentao da gesto do espao
metropolitano e que reduz as possibilidades de conformao de uma governana
metropolitana que se ancorasse em uma espcie de cidadania metropolitana
ideiaque tanto agradvel quanto descabida, uma vez que no h, no ordenamento
jurdico-institucional brasileiro, a esfera poltica metropolitana.
Por fim, resgatando uma questo indireta e tangencialmente tocada
nestecaptulo, vale reforar a agenda da gesto urbana participativa e a importncia de se promover aes e programas que incentivem a participao social na
128
129
CAPTULO 5
1 INTRODUO
Trazer a sociedade civil para interferir nas decises sobre as polticas pblicas uma
forma importante de garantir efetividade ao direito de tomar parte na direo
dos negcios pblicos do seu pas (ONU, 1948), como estabelece o Artigo 21 da
Declarao Universal dos Direitos Humanos. Essa interveno da sociedade sobre
os assuntos de Estado ocorre por meio da participao poltica, que se materializa
de diversas formas, desde a via tradicional do processo eleitoral at formas mais
autnomas de associativismo e auto-organizao popular. A participao social
tratada neste captulo est compreendida nesse espectro e, portanto, compartilha
da premissa de que todo o poder emana do povo (Brasil, 1988), como expresso
no pargrafo nico do Artigo 1 o da atual Constituio Federal brasileira.
Diferencia-se da participao meramente eleitoral, no entanto, por apresentar
um contedo mais substantivo, em que no se limita apenas escolha de partidos
ou dirigentes para os altos cargos polticos, mas procura interferir sobre decises
a serem tomadas por essas autoridades ao longo do exerccio de seu mandato.
Tambm no se confunde com as prticas associativistas, porque enfoca os instrumentos criados ou mantidos pelo Estado para reforar o dilogo com a sociedade
civil e que possuem, portanto, natureza governamental. So estes instrumentos
governamentais de promoo da participao social, em especial na rea das polticas
urbanas, que sero objeto de anlise ao longo deste estudo.
A criao de instrumentos de participao social na poltica urbana pode ser
analisada sob o ponto de vista da sociedade e do Estado. No lado societal, ela fruto
da crescente organizao de movimentos sociais que abraavam temas diversos,
como moradia, transporte, saneamento, segurana e outros, que apresentavam
1. Membro da carreira de polticas pblicas e gesto governamental em atuao na Coordenao de Estudos e Polticas do
Estado e da Democracia (Codem) da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e Democracia (Diest) do Ipea.
E-mail: <daniel.avelino@ipea.gov.br>.
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133
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social apenas um conjunto mais restrito de aes coletivas: aquelas que atuam na
produo da sociedade ou seguem orientaes globais tendo em vista a passagem
de um tipo de sociedade a outro (Scherer-Warren, 2005, p. 18).
Organizados na forma de movimentos sociais, os cidados-hspedes fortalecem
sua posio coletiva para denunciar e enfrentar o abandono e a violncia estatal.
De adversrio ou algoz, o ente estatal passa a ser considerado um interlocutor e,
em seguida, uma arena a ser disputada. Por meio de agregaes de bases comunitrias,
os sujeitos da espoliao urbana conseguem, em maior abrangncia, exercer coletivamente as prerrogativas de cidadania que lhes foram negadas individualmente.
Isso permite uma elevao de complexidade no tipo de demandas que so agregadas,
da mera denncia da situao de violao busca pela transformao dos processos poltico-territoriais que lhe deram causa. Nas palavras de Lcio Kowarick
(1979,p.27), a possibilidade no s de usufruir dos benefcios materiais e culturais do desenvolvimento, como tambm, sobretudo, a de interferir nos destinos
desse desenvolvimento.
Para Maria da Glria Gohn (1985), os movimentos sociais urbanos propriamente ditos so aqueles que atingem um estgio mais desenvolvido e so capazes
de promover articulao com outras formas de lutas mais gerais da sociedade.
Isso exige uma superao das vises pautadas por problemas meramente locais e a
apresentao de um projeto de transformao social mais amplo. Todavia, tudo isso
ocorre de forma dinmica e complexa, de modo que no h uma evoluo linear.
Mesmo nos movimentos ainda no maduros, j existem os germes da negao
do sistema, quando gestam prticas nas quais existe um apelo democracia e
novas formas de relaes sociais e imprimem um sentido novo s atuais relaes
sociais existentes (op. cit., p. 264-265). Em um nmero frequente de casos,
so estas prticas gestadas pelos movimentos sociais que inspiram o desenvolvimento
de espaos mais democrticos de gesto pblica.
3 MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS NO BRASIL
135
136
internacional e congrega as principais articulaes nacionais ligadas problemtica urbana (op. cit., p. 165).
A Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam) outra
protagonista que surge nesse perodo. Fundada em 1982, integrada por cerca
de 550 entidades municipais, 22 federaes estaduais e est presente em todos os
estados e Distrito Federal (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 174). Segundo a
prpria confederao, seu papel organizar as federaes estaduais, unies municipais
e associaes comunitrias, entidades de bairro e similares (Conam, [s.d.]) e defender:
a universalizao da qualidade de vida, com especial ateno s questes do
direito a cidades, incluindo alm da luta pela moradia digna, sade, transporte,
educao, meio ambiente, trabalho, igualdade de gnero e raa e democratizao
em todos os nveis (Conam, [s.d.]).
137
conjuntos habitacionais nos centros urbanos (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 176).
A criao do movimento foi deliberada por 250 participantes de treze estados no
I Encontro Nacional dos Movimentos de Moradia, realizado em julho de 1990
em Goinia (Ferreira, 2014, p. 76).
Ainda na dcada de 1990, a Central de Movimentos Populares (CMP)
fundada em outubro de 1993 em Belo Horizonte (CMP, 2015). Na narrativa da
sua histria, a central reconhece explicitamente a influncia de outras organizaes,
como as Comunidades Eclesiais de Base, o Partido dos Trabalhadores (PT),
a Articulao Nacional de Movimentos Populares e Sindicais e a Central nica
dos Trabalhadores (CUT) (op. cit.).
A dcada de 2000 vai ser marcada, alm da edio das leis j mencionadas,
pela ascenso do PT Presidncia da Repblica em 2003. Com isso, algumas demandas
histricas dos movimentos sociais urbanos foram atendidas por transformaes na
estrutura do Poder Executivo Federal: a criao do Conselho das Cidades (ConCidades)
e do MCidades, sob o comando de Olvio Dutra e uma equipe de militantes e acadmicos com forte insero na problemtica urbana, muitos vinculados ao FNRU
(Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 166). O entusiasmo inicial arrefece em 2005,
aps a sano da Lei no 11.124, quando Olvio Dutra deixa o MCidades, que passa a
ser conduzido por partidos da base aliada, em uma chamada inflexo conservadora
(op. cit., p. 167) na gesto da poltica urbana, permanecendo a conferncia e o
ConCidades como espaos de atuao dos movimentos sociais.
Em 2009 lanado, pelo governo federal, o Programa de Acelerao do
Crescimento II (PAC II), que conta com um mdulo habitacional especfico,
que veio a ser conhecido como Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Voltado
construo de unidades habitacionais, a iniciativa elogiada por incorporar algumas
demandas histricas dos movimentos sociais urbanos, como o subsdio populao
de baixa renda, mas, ao mesmo tempo, criticada por continuar comandada pelos
interesses econmicos das grandes empresas de construo e incorporao imobiliria e pelos proprietrios de terras (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 170).
Essa crtica amenizada, em parte, pela criao de uma modalidade especfica
do programa para execuo por entidades associativas o Programa Minha Casa,
Minha Vida Entidades (PMCMV-E). Nessa hiptese, podem atuar como entidades as
cooperativas habitacionais ou mistas, associaes e demais entidades privadas sem
fins lucrativos habilitadas pelo Ministrio das Cidades, inclusive para regimes de
construo sob autogesto: autoconstruo pelos prprios beneficirios, mutiro ou
ajuda mtua e administrao direta (Brasil, 2014b). Segundo dados do MCidades,
atualmente existem 884 entidades sem fins lucrativos habilitadas, detodos os
estadosbrasileiros, para o PMCMV-E (Brasil, 2016b).
138
Ainda na dcada de 2000 os movimentos sociais brasileiros assumem um protagonismo no cenrio internacional em diversos temas. exemplo disso a realizao
do Frum Social Mundial (FSM) em Porto Alegre em 2001 (e posteriormente em
vrios anos) com o objetivo de fortalecer e criar novas conexes nacionais e internacionais entre organizaes e movimentos (WSF, 2001). Foi na edio de 2006 do
FSM que foi elaborada a Carta Mundial pelo Direito Cidade (FSM, 2006),
documento que sintetiza muitas das pautas dos movimentos urbanos. Neste contexto,
h a tendncia de montar articulaes internacionais, como o caso da International
Alliance of Inhabitants, criada em 2007 com a participao da Conam.
Esse processo de internacionalizao dos movimentos sociais urbanos
continua na dcada seguinte. Em 2010, organizado no Brasil o Frum Social
Urbano (FSU), como um ato de resistncia e crtica ao Frum Urbano Mundial,
organizado pela ONU (FSU, 2010). As atividades do FSU aconteceram na cidade
do Rio de Janeiro, entre 22 e 26 de maro de 2010, mesmo local e perodo em
que acontecia o Frum Urbano Mundial. A mesma iniciativa repetiu-se
em 2012, em Npoles (Itlia), e 2014, em Medelln (Colmbia).
Outra importante mobilizao durante a dcada de 2010 so os levantes
populares contra as obras relacionadas a grandes eventos em especial os
Jogos Mundiais Militares, em 2011; a Copa das Confederaes, em 2013;
a Copa do Mundo da Federao Internacional de Futebol (Fifa), em 2014;
e os Jogos Olmpicos, em 2016. Os Comits Populares da Copa, constitudos nas
cidades-sede destes eventos, mobilizaram um conjunto diverso de atores sociais em
torno das denncias sobre violaes de direitos nos empreendimentos, remoes
foradas e impactos sobre o ambiente urbano. Os grupos sediados nas vrias
cidades foram reunidos em torno da Articulao Nacional dos Comits Populares
da Copa e Olimpadas (Ancop), responsvel pela elaborao dos vrios dossis
contendo as denncias (Ancop, 2014) relacionadas aos megaeventos.
s vsperas da realizao da Copa das Confederaes, em 2013, umatentativa de aumento da tarifa de transporte urbano na cidade de So Paulo deflagrou
um conjunto de manifestaes que abalaram o pas. Iniciadas em 6 de junho,
tiveram seu auge entre os dias 17 e 21 de junho, em que cerca de quatrocentas
cidades mobilizavam 1,2 milho de pessoas (Peruzzo, 2013, p. 75). Promotor inicial
dos eventos, o Movimento Passe Livre (MPL) anunciou o fim das convocaes em
21 de junho, talvez pela alterao de perspectiva em decorrncia da interferncia
de grupos de ao direta violenta (presena do Black Bloc) (op. cit., p. 75),
mas os protestos continuaram at julho. A visibilidade que as manifestaes de 2013
trouxeram ao problema da mobilidade urbana lana luz sobre lutas mais antigas.
O MPL cita, na narrativa da sua histria, a Revolta do Buzu, em 2003,
em Salvador, e as Revoltas da Catraca, em 2004 e 2005, em Florianpolis, por exemplo,
como antecedentes sua criao em 2005 (MPL, [s.d.]). As manifestaes de
139
140
141
200
150
201
120
100
50
0
53
13
1989-1992
1993-1996
1997-2000
2000-2004
2005-2008
FIGURA 1
142
143
Brasil
Total (A)
% (B/A)
Realizou reunio
nos ltimos
doze meses (C)
% (C/B)
5.565
3.240
58,22
2.360
72,84
195
3,50
152
77,95
1.231
22,12
888
72,14
357
6,42
255
71,43
879
15,80
748
85,10
3.540
63,61
2.674
75,54
691
12,41
492
71,20
480
8,62
1.893
33,99
1.489
78,66
144
145
6. H referncias a plebiscitos realizados no mbito subnacional. Alguns exemplos so os plebiscitos sobre a criao
de distritos administrativos realizados nos municpios paulistas deCampinas(2014) eRosana (previstopara2016),
almdo plebiscito sobre o desmembramento do estado do Par realizado em 2011.
146
147
148
149
REFERNCIAS
150
151
152
ActionAid do Brasil
Critas Brasileira
Centro de Assessoria Autogesto Popular (Caap)
Cearah Periferia
Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social (Cendhec)
Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase)
153
ANEXO B
QUADRO B.1
2014
Coordination committee
Unione Inquilini, IAI Global Coordinator, Italy
Conam, Brazil
Ucisv-Ver, Mexico
Fedevi, IAI Coordinator for Southern America, Argentina
IAI Coordinator for Central America, Mexico
RNHC-Assoal, IAI Coordinator for Central
and Francophone Africa, Cameroun
IAI Coordinator for Southern and Anglophone Africa, Zimbabwe
Coophabitat, IAI Coordinator for Caribbean, Dominican Republic
Invitees:
UPU Coordinator, Italy
Proud, Interim Coordinator IAI India
Usacai, United States
Cenca, Peru
Chair Usacai, IAI Coordinator for Northern America, United States
IAI Coordinator for Tunisia
DPU University London, France
154
ANEXO C
QUADRO C.1
Justia Global
Mandato M. Freixo
MNU
MST
MTD
PACs
Po e Rosas
Pela Sade
PVNC
Rede de Comunidades Contra Violncia
Mdia
Agncia Pulsar
APN
Brasil de Fato
Caros Amigos
Ciranda
CMI
Direito Cidade
Fazendo Media
ANEXO D
BOX D.1
155
156
ANEXO E
QUADRO E.1
Estado de Rondnia
Estado de So Paulo
Estado de Mato Grosso
Unale
Poder pblico municipal (doze)
Associao Nacional dos Servios Municipais
de Saneamento (Assemae)
Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Pblicos de Transporte
Urbano e Trnsito (FNSDPTUT)
Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana (Frenavru)
(quatro vagas)
ONGs (quatro)
Habitat para a Humanidade
Cearah Periferia
Terra de Direitos
Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase)
Empresrios (oito)
Trabalhadores (oito)
Central nica dos Trabalhadores (CUT)
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transporte (CNTT)
Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanitrios (FNA)
Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa
Econmica (Fenae)
157
ANEXO F
QUADRO F.1
PARTE III:
PLANEJAMENTO TERRITORIAL
EM DIFERENTES ESCALAS
CAPTULO 6
CONEXO URBANO-RURAL
1 INTRODUO
162
Conexo Urbano-Rural
163
seo5 o debate foca a viso urbana contida no Estatuto da Cidade. Por fim,
naseo6 constam breves comentrios finais sobre essa Nova Agenda Urbana.
2 RECORTES, ATORES, AGENTES E ESCALAS NAS ABORDAGENS TERICAS E
OPERACIONAIS DO TERRITRIO
2.1 Recorte normativo, foco no(s) governo(s), abordagem pseudoterritorial
No Brasil, cabe aos municpios determinarem seu permetro urbano. Essa delimitao espacial circunscreve a rea passvel de cobrana de Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU) em detrimento do Imposto sobre Propriedade
Territorial Rural(ITR) cobrado sobre reas rurais e estabelece onde deve
haver infraestrutura e parcelamento do solo urbano. Por esse recorte, o rural
determinado como a rea no urbana, sendo resultado do que sobra do espao.
Esse recorte a base dos dados oficiais sobre populao urbana e rural
noBrasil. Cadaum dos distritos que compem cada municpio no Brasil possui
sua reaurbana, comosuasede (cidade,nocaso dodistrito-sede, evila, nocaso
dos outrosdistritos)e, emalgunscasos, quandoexistem, reasurbanasisoladas.
Essadefinio de cidade e vila ainda se vale dos artigos3o, 4o e 16( 2o) do
Decreto-Leino311, de1938 (Brasil,1938). A distribuio populacional de 84,4%
urbana e 15,6% rural, em 2010, informada por IBGE (2011), refere-se a este recorte.
O interesse tributrio dos municpios na converso de reas rurais em urbanas
e suas prprias dinmicas, bem como a ampliao da populao urbana por meio da
extenso do permetro urbano e o aumento populacional dessa rea, sem necessariamente configurar uma rea urbana em todas as suas caractersticas, sugerem uma
superestimao da populao urbana. Em contrapartida, a existncia automtica de
uma rea urbana (e, consequentemente, uma populao urbana) em municpio de
porte diminuto (70,3% dos municpios em 2010 possuam at 20 mil habitantes),
tanto em sua sede (cidades) quanto na sede de outros distritos (vilas), sugere tambm
um nmero superestimado da populao rural.
Com base em classificao da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Arajo (2015) indica que a populao dos municpios
enquadrados como rurais representaria, em 2010, 37% da populao total, ou seja,
2,3 vezes maior do que a participao oficial. O Observatrio das Metrpoles,
entretanto, considera que, entre os cinco setores censitrios (divisoespacial operacional do IBGE para o Censo Demogrfico) rurais, um deles (oquatro, aglomerado
rural de extenso urbana) deve ser analisado como urbano, conforme explicitado
em Ribeiro et al. (2012). Ainda que essa tendncia esteja em contradio com a
defesa de superestimao do urbano, serve como mais um questionamento geral
quanto a esse recorte de cunho supostamente territorial.
164
Ainda que seja uma simplificao, o rural continua sendo vinculado ao setor
agropecurio. Se a atividade econmica no possui a exclusividade na caracterizao
do rural, ao estarem as produes agrcola e pecuria altamente concentradas no
meio rural, em grande medida justifica-se esse recorte.
Por se tratar de atividade em geral de baixo valor agregado, em que pese a
tecnologia cada vez mais presente no campo, a participao do valor adicionado
da produo agropecuria tem se mantido prximo de 4,5% do total do produto
interno bruto (PIB). Alguns estudos, como Dieese e Brasil (2011), ao inclurem
no clculo do PIB as cadeias produtivas relacionadas (insumos para a agricultura e
pecuria, indstrias de base agrcola e distribuio final), dobram esta participao
e auxiliam no entendimento das conexes existentes entre o rural e o urbano,
especialmente na distribuio de alimentos, na produo de alimentos processados
e no beneficiamento agropecurio em geral.
Sobre essas conexes, destaca-se a relao do rural, via agronegcio e exportao
de commodities, com o mundo, relacionando o rural com os centros de gesto,
denegcios e de consumo nacionais e globais.
Nem sempre d para detalhar bem a produo a nvel municipal, importando
conhecer o mercado de trabalho. A dificuldade reflete-se na captao da agroindstria,
considerada oficialmente como indstria na anlise do valor adicionado do PIB.
Alm disso, os resultados obtidos por Girardi (2008), por exemplo, demonstram
que nem sempre a distribuio setorial do valor adicionado da produo (PIB)
coincide com a principal atividade de trabalho (populao economicamente ativa
PEA), cabendo, portanto, avaliar a varivel ocupao, objeto da subseo seguinte.
Conexo Urbano-Rural
165
Por um lado, constata-se, por meio de Ipea (2016, p. 33), uma tendncia
de queda do nmero de pessoas, em todo o pas, que moram no meio urbano e
trabalham no rural, pormeio de queda de3,70%, em1996, para3,31%, em2006,
e 2,41%, em 2013. Por outro, houve crescimento de pessoas que moram no
meio rural e trabalham no urbano de 11,54%, em 1996, para 14,71%, em 2006,
e16,41%, em 2013, estando na regio Sul o mais alto percentual: 20,74% (op.cit.).
Na prtica, conforme indicado em Girardi (2008), j h pases que usam o
critrio de trabalho para classificao urbano-rural, a exemplo de Chile, ndiaeIsrael.
A base dessa indicao a proporo de empregos agrcolas e no agrcolas.
Estecritrio, entretanto, tem que ser visto com o devido cuidado, ao menos frente
realidade brasileira.
A despeito do aumento da formalizao do emprego at recentemente,
omercado formal em geral est em recesso. Aliado a isso, muitos trabalhadores
possuem atividades complementares e s vezes principal vinculadas a atividades
no agrcolas. Para agravar a dificuldade de caracterizao, boa parte dos ocupados
no campo no Brasil so agricultores familiares, categoria que pode ser de difcil
enquadramento, com base em pesquisas e registros tradicionais de ocupao que
muitas vezes limitam-se a mapear o emprego formal ou avanar apenas nas relaes
de emprego, que no incluem o conceito de ocupao do agricultor familiar.
Sobre a importncia da agricultura familiar para o desenvolvimento e a
pluriatividade como uma das formas de insero no mercado e gerao de renda,
Souza e Souza (2008) apontam que existem vrios recortes terico-metodolgicos
possveis no debate brasileiro sobre o desenvolvimento rural, segmentados a partir
do elemento propulsor do desenvolvimento.
Indicam como exemplos a abordagem: centrada no fortalecimento da agricultura familiar a partir de seu empreendedorismo, cujas referncias so os trabalhos
de Abramovay (2006) e Abramovay et al. (2003); centrada no fortalecimento
da agricultura familiar, a partir de sua capacidade de produo de matrias-primas e alimentos, cujas referncias so os trabalhos de Buainain et al. (2003)
e Guanziroli et al. (2001); e da pluriatividade e das atividades no agrcolas, parte do
Projeto Rurbano, como Silva (2001a; 2001b; 2003), Silva e Campanhola(2000),
166
Conexo Urbano-Rural
167
168
A rede urbana poderia ser vista como uma forma espacial atravs da qual as funes
urbanas se realizam, entendendo como funes comercializao de produtosrurais,
produo industrial, vendas varejistas, prestao de servios diversosetc.
(Corra,1989). No Brasil, adotando a classificao de rede de Mello et al. (2010),
arrisca-se a dizer, de forma geral, que a rede de cidades do Brasil hoje direcionada,
ponderada, esparsa, no conectada e dinmica. Esta rede tem evoludo em
suasrelaes, deixando o seu carter dendrtico em direo ao conceito de rede
complexa (Corra, 1989), ou at mesmo de redes mveis.
Outro conceito que pode auxiliar na compreenso espacial, nos traz Sassen
(1998, p. 34), ao abordar os lugares estratgicos, indicando que trs tipos de lugares,
entre todos os demais, simbolizam as novas formas de globalizao econmica:
zona de processamento das exportaes;
centros bancrios offshore;
cidades globais.
Deve-se entender tambm os fenmenos caractersticos das cidades mdias
(Silva, 2009), j que seu perfil parece casar com economias locais destas cidades
que se caracterizam, entre outras coisas, por subordinao das elites locais a
agentes externos e agronegcio estruturando cidades. A abordagem territorial,
aindaqueessencial, no d conta da totalidade, sendo necessrio adentrar no
aspecto cultural e identitrio, ponto retratado a seguir.
2.7 Recorte cultural, foco nas famlias, abordagem identitria
Ainda que se faa muita referncia a Lefebvre na geografia e que seja de fato a
base terica de muitos gegrafos, opta-se por incluir esse recorte parte do que
foi intitulado, de forma simplria, como recorte geogrfico na subseo anterior.
Deigualmaneira, sabe-se evidentemente da geografia cultural como uma das linhas
em crescimento dentro da geografia, mas em uma proposta de classificao optou-se
por separar o recorte cultural do geogrfico. Enfim, estes recortes sobrepem-se,
mas a opo por essa separao pretende chamar ateno a recortes, focos e abordagens distintos, com todo o risco de ser alvo de crticas pelos defensores de cada
uma das linhas.
Se o urbano no o antnimo do rural, nem o sinnimo de cidade,e
apesarde toda a crtica de Veiga (2002) trata-se de um processo que engloba todo
o mundo, talvez a Constituio (em seu captulo sobre a poltica urbana) nodeva
ser fria e restritamente interpretada como um espao especfico, algoreforado
por sua regulamentao via Estatuto da Cidade. Deste modo, polticas urbanas,
comotradicionalmente so enquadradas as polticas setoriais de mobilidade,
saneamento e habitao, alm do planejamento para refletir a diviso da estrutura
Conexo Urbano-Rural
169
170
Conexo Urbano-Rural
171
agir como anfitrio apropriado para vtimas de desastres, falta de segurana econflitos
(UN, 2015, p. 6).
172
O principal marco legal urbano, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, foi sancionado em 2001 como Lei no 10.257, de 10 de julho de
2001 (Brasil, 2001). Ainda que regulamente o captulo poltica urbana da Carta
Magna e que se denomine como Estatuto da Cidade, nele consta como uma das
diretrizes da poltica urbana a integrao e complementaridade entre as atividades
urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio
e do territrio sob sua rea de influncia (op. cit., inciso VII, Artigo 2o).
Conexo Urbano-Rural
173
174
De fato, houve avanos na discusso da agenda urbana mundial ao longo dos ltimos
quarenta anos por meio da ONU e dos aclamados marcos legais e de participao
dentro do Brasil, principalmente desde a Constituio Federal de 1988 e do Estatuto
da Cidade de 2001. A ONU/Habitat parece ter perseguido, entretanto, um discurso
mais integrador e uma viso mais totalizadora, optando por um entendimento
do urbano-rural como continuum desde a I Conferncia das Naes Unidas
sobre Assentamentos Humanos (Habitat I) em Vancouver, no Canad, em 1976.
Do mesmo modo, a vinculao sobre a complementaridade rural-urbana
(defendida por Santos, 2014), a preocupao com a absoro da populao
antesrural, o uso dos recursos e a produo alimentar vm avolumando-se nos
documentos que embasam a nova conferncia prevista para outubro.
A impresso, ao se deslocar do discurso da ONU em direo interpretao
do estatuto, passando pelas polticas setoriais, parece remeter a um desmerecimento
do rural. De certo modo, o reforo dado questo metropolitana no relatrio oficial
do Brasil enquanto Estado-membro da ONU, com crticas sofridas internamente
no Seminrio Urbanismo na Bahia: uma Nova Agenda Urbana? Rumo ao Habitat
III (UFBA, 2016), refora essa concluso, criticando tambm o relatrio por seu
pensamento do rural como algo que tende ase tornar urbano. Crticas em gerais
ao foco metropolitano, mesmo quando tratada a questo rural, tambm fizeram
parte dos documentos internacionais balizadores da III Conferncia das Naes
Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III).
Passada a reviso mais terica e metodolgica, o Estatuto da Cidade traz uma
abordagem dicotmica ou sequer aborda certas questes. A cidade e o urbano
preponderam, ao tempo em que uma viso fragmentria, representada pela falta
de tato com a questo federativa, d pouca nfase e diretrizes para solues que
ultrapassem o artificial limite dos municpios. A Lei dos Consrcios no foi para a
frente como deveria e o Estatuto da Metrpole, alm de recm-nascido, maisuma
vez enfoca os grandes centros urbanos.
Nesse contexto, est mais do que na hora de se abraar, dentro do Brasil,
aviso mais abrangente da ONU, que tampouco foi absorvida pela agenda
regional noBrasil. A conexo urbano-rural essencial para tratar da questo
urbana observando-a de um ponto de vista regional, mas no com a concepo da
regiohomognea, nem mesmo limitando-se discusso da regio polarizada.
Ascomplexas relaes de horizontalidade e verticalidade, heterarquia e hierarquia
indicam a rede urbano-regional como a abordagem adequada para a questo.
Deveser reforado, na agenda urbano-rural, o papel das pequenas e mdias cidades,
topreconizadas nos documentos internacionais.
Conexo Urbano-Rural
175
Sobre o foco nas famlias, cabe observar que o padro de produo agrcola
baseado em commodities, de alta concentrao de renda, baixa intensidadede
modeobra, excluso e expulso da populao originria e grande migrao
deoutros perfis populacionais, gera drsticas alteraes socioeconmicas e culturais
que no resolvem e ainda agravam a situao geral. A agricultura familiar tem
papel fundamental na soluo desses problemas e ainda refora, via pluriatividade,
aconexo urbano-rural.
H caminhos na discusso regional em mbito internacional que seriam
tambm muito bem-vindos. Seria um avano se houvesse no Brasil, por exemplo,
uma defesa institucional e uma aplicabilidade efetiva do conceito de coeso territorial
e de justia espacial apregoado por Santinha (2014). Isso reforaria a importncia
do planejamento regional e das polticas territoriais, de modo a reduzir a geografia
da injustia, o que no significa uma homogeneizao do espao, muito pelo
contrrio: traria baila tambm o caro conceito de capital territorial, em que os
territrios tiram partido de suas diversidades, ficando mais coesos, aumentando o
potencial competitivo e a resilincia (op. cit.). Por fim e de suma importncia o
desenvolvimento policntrico, que traz consigo a ideia de nova parceria urbano-rural, buscando superar a velha dicotomia urbano-rural e criando um ambiente
de interdependncia, integrao e complementariedade (op. cit., p. 92).
REFERNCIAS
176
Conexo Urbano-Rural
177
178
Conexo Urbano-Rural
179
180
CAPTULO 7
1 INTRODUO
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria e Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <marco.costa@ipea.gov.br>.
182
O quadro 1 prope uma periodizao do histrico das RMs do Brasil em quatro tempos,
sendo um deles o tempo presente, que se inicia em janeiro de 2015, com a vigncia do
Estatuto da Metrpole e que se encontra em aberto, seja porque as interpretaes em
torno do prprio Estatuto da Metrpole esto sendo ainda construdas, seja porque as
condies polticas e econmicas do pas, nesse momento de crise poltico-institucional
e econmica, ainda no permitem vislumbrar e melhor qualificar esse perodo atual.
O quadro 1, adaptado de Klink (2013), traz, portanto, alguns recortes temporais
que buscam contribuir para o entendimento da historicidade da questo metropolitana no pas em dilogo com os marcos jurdico-institucionais que permeiam cada
um dos perodos. Os cortes temporais inicialmente propostos por Klink (2013)
foram adaptados, ajustando-se mais diretamente dimenso normativa
os cortes do-se nos anos de 1988 (Constituio Federal), 2001 (Estatuto da Cidade)
e 2015 (Estatuto da Metrpole. periodizao inicialmente proposta foi acrescido
o perodo final, correspondente vigncia do Estatuto da Metrpole e ao contexto
poltico-econmico atual, no qual vem se dando a implementao dessa nova norma.
Considerando a periodizao proposta pelo quadro 1, esta seo subdivide-se em trs breves subsees. A primeira abrange o primeiro recorte temporal,
que abarca o perodo inicial de criao das RMs at a promulgao da Constituio
Federal de 1988. A segunda abarca o perodo entre a Constituio Federal de 1988
e a sano do Estatuto da Cidade (2001). A subseo final vai de 2001 at o incio
de vigncia do Estatuto da Metrpole (2015).
183
QUADRO 1
Marcos normativos/
institucionais
Lei Complementar no
14, de 8 de junho de
1973, que institucionalizou as primeiras
RMs no Brasil.
Lei no 11.107, de 6 de
abril de 2005 Lei dos
Consrcios Pblicos.
Acrdo do Supremo
Tribunal Federal (STF)
relativo Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADI) no 1.842.
Estatuto da Metrpole.
As primeiras RMs brasileiras foram institudas durante o Estado militar, nos anos 1970,
e buscavam, a um s tempo, refletir a estratgia de desenvolvimento e integrao nacional
expressa no II Plano Nacional de Desenvolvimento, e definir um modelo de gesto,
para a escala metropolitana, das funes pblicas de interesse comum, sob o comando
de instituies tecnocrticas que passaram a responder pela execuo das polticas
(e investimentos) metropolitanas e pela sua gesto.2
Com a promulgao da Lei Complementar Federal (LCF) no 14/1973,3
foram institucionalizadas as RMs de So Paulo, de Belo Horizonte, de Porto Alegre,
do Recife, de Salvador, de Curitiba, de Belm e de Fortaleza. No ano seguinte,
2. No entanto, como ressaltam Rolnik e Somekh (2000, p. 85), (...) mesmo antes de existir base legal e jurdica para
a criao de regies metropolitanas no Brasil, j existiam experincias embrionrias de administraes metropolitanas.
No estado de So Paulo, por exemplo, havia criado pelo governo do estado em 1967. Tambm em Porto Alegre, Belm,
Salvador e Belo Horizonte j existiam organizaes semelhantes. Todas essas iniciativas eram dos governos estaduais e expressavam um reconhecimento, por parte destes, de que a gesto metropolitana demandava tratamento administrativo especfico.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/T7YcPH>.
184
foi criada a RM do Rio de Janeiro, viabilizada com a fuso dos estados da Guanabara
e do Rio de Janeiro, conformando a segunda maior RM do pas, do ponto de
vista demogrfico.
Nesse momento inaugural, foi instituda, em 1974, a Comisso Nacional
de Regies Metropolitanas (CNPU),4 que tinha como objetivo propor diretrizes,
estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Em 1979, a CNPU extinta e criado, em seu lugar, o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU), estruturado por diversos representantes
de rgos pblicos e da sociedade civil, e com a presena de trs representantes de
cada uma das RMs. O estabelecimento das primeiras RMs, deste modo, foi induzido
pela Unio, de forma a inserir a questo metropolitana na agenda do desenvolvimento nacional e na perspectiva integradora do territrio, como exemplifica o
Sistema de Regies Metropolitanas (Ipea, 2010).
A LCF no 14/1973 definia que cada RM contaria com um conselho deliberativo,
composto por membros escolhidos pelos governadores, e cujo objetivo consistia
em promover e elaborar o plano de desenvolvimento integrado da RM, e com um
conselho consultivo, que tinha como atribuies gerais opinar sobre as questes de interesse metropolitano e sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais
e providncias relativas execuo de servios comuns. A referida lei estabelecia, ainda,
que os municpios inseridos nas RMs tivessem preferncia na obteno dos recursos
federais e estaduais, sob forma de financiamentos ou garantias para emprstimos,
sendo tal recurso o principal estmulo instituio de RMs (Ipea, 2010).
Como atentam Balbim, Becker e Costa (2011), o processo de instituio da
estratgia de desenvolvimento para as RMs brasileiras nesse perodo partia do reconhecimento de um processo socioespacial histrico de mudana no territrio nacional.
Existia uma clara tentativa em acoplar os planos de desenvolvimento ao processo
real de transformao territorial no pas, ainda que tal planejamento se desse de
forma centralizada, tecnocrtica e acentuando ainda mais as desigualdades regionais
e territoriais (Arajo, 2000; Rolnik e Somekh, 2000; Franzoni, 2015).
A caracterstica da gesto metropolitana tornar-se-ia bem diferente a partir
do final da dcada de 1980, especialmente aps a crise fiscal do Estado brasileiro,
e j no final da dcada, com o processo que levaria promulgao da Constituio
Federal de 1988.
De acordo com Rolnik e Somekh (2000), a crise fiscal e o processo de redemocratizao, a partir dos anos 1980, causaram o descompasso entre o modelo
de gesto e o governo real do territrio metropolitano. A crise fiscal induziu
diminuio da capacidade de investimento estatal e acabou minando os organismos
4. Decreto-Lei no 74.157, de 6 de junho de 1974.
185
186
anterior no estava mais claro, de modo que diversas destas autarquias foram extintas
ou tiveram sua estrutura e oramento reduzidos, esvaziados. Portanto, a aparente
estadualizao do tema metropolitano, pela falta de um quadro normativo claro,
significou, em muitos casos, o total desaparecimento do tema e de polticas pblicas
nessa escala territorial.
Esse efeito perverso ir mostrar sua face, de forma mais clara, no perodo seguinte.
2.3 O processo de metropolizao institucional e o buraco negro
da gesto metropolitana (em tempos de prosperidade)
187
188
Esse fenmeno da periferizao afeta de forma mais intensa os espaos metropolitanos e gera diversos rebatimentos, impactando, em especial, a infraestrutura
urbana de saneamento bsico e de mobilidade e transporte pblico.
6. Segundo Firkowski (2013), um exemplo positivo dentro desse contexto o da Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano (Emplasa). A Emplasa estabelece um quadro terico-conceitual interessante para o enfrentamento da
questo metropolitana considerando, dentro do seu arcabouo terico: i) a existncia de uma metrpole, reconhecida
pela diversidade, liderana e influncia; ii) conurbao, dada pela contiguidade espacial; e iii) densidades de pessoas e
superfcies construdas, conformando espaos que requerem aes coordenadas pelas caractersticas e demandas que
possuem em comum (Firkowski, 2013, p. 35).
7. Sobre a retomada das agendas da poltica urbana, em especial da poltica de habitao, ver Bonduki (2009), Cardoso,
Arago e Arajo (2011) e Furtado, Krause e Frana (2013).
189
8. Em seu Artigo 1o, estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de
interesse comum em regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas institudas pelos estados, normas gerais sobre
o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governana interfederativa, e critrios para o
apoio da Unio a aes que envolvam governana interfederativa no campo do desenvolvimento urbano (Brasil, 2015).
190
191
192
TABELA 1
Espacialidade
Pessoas de 18 a 20
Esperana de vida
anos com ensino mdio
ao nascer (anos)
completo (%)
2000
2010
2000
2010
Brasil
68,6
73,9
24,8
41,0
RM Belm
70,1
74,0
20,1
37,1
RM Belo Horizonte
72,0
75,9
31,9
47,5
RM Curitiba
72,6
76,2
36,4
49,4
Ride DF e Entorno
72,5
76,4
25,6
RM Fortaleza
69,6
73,9
23,4
RM Porto Alegre
73,6
76,3
RM Recife
69,3
RM Rio de Janeiro
71,5
RM Salvador
RM So Paulo
Renda domiciliar
per capita (R$ de
ago./2010)
2000
2010
IDHM
2000
2010
2000
592,46 793,87
38,0
46,5
0,612 0,727
524,82
33,4
40,3
0,621 0,729
782,97 1.079,91
50,2
59,0
0,682 0,774
901,38 1.183,32
50,8
59,1
0,698 0,783
48,8
960,32 1.362,52
43,4
50,3
0,680 0,792
42,5
496,32
39,9
47,7
0,622 0,732
33,8
42,3
896,72 1.143,12
50,6
56,9
0,685 0,762
73,8
23,1
42,2
560,66
45,7
52,1
0,627 0,734
75,3
30,7
43,5
900,81 1.130,75
46,9
54,6
0,686 0,771
69,6
74,5
21,6
39,0
614,59
48,6
55,7
0,636 0,743
72,4
76,2
39,9
51,0
51,6
60,6
0,714 0,794
715,11
688,72
780,36
874,07
1.016,70 1.249,72
2010
TABELA 2
Espacialidade
2000
IVS-infraestrutura urbana
2010
% IVS 2000
IVS-capital
humano
IVS-renda e trabalho
2010
% IVS
2000
2010 % IVS
Brasil
0,446 0,326
-26,9
0,351
0,295
-16,0
0,503
0,362
-28,0
0,485 0,320
-34,0
RM Belm
0,456
0,351
-23,0
0,437
0,380
-13,0
0,461
0,340
-26,2
0,470
0,333
-29,1
0,303
-27,5
0,451
0,412
-8,6
0,398
0,272
-31,7
0,405
0,224
-44,7
RM Curitiba
0,389
0,285
-26,7
0,419
0,405
-3,3
0,402
0,266
-33,8
0,345
0,184
-46,7
Ride DF e Entorno
0,438
0,322
-26,5
0,486
0,425
-12,6
0,441
0,305
-30,8
0,387
0,236
-39,0
RM Fortaleza
0,480
0,346
-27,9
0,431
0,348
-19,3
0,508
0,369
-27,4
0,501
0,322
-35,7
RM Porto Alegre
0,355
0,270
-23,9
0,333
0,322
-3,3
0,402
0,297
-26,1
0,331
0,190
-42,6
RM Recife
0,515
0,392
-23,9
0,533
0,442
-17,1
0,504
0,349
-30,8
0,507
0,385
-24,1
RM Rio de Janeiro
0,410
0,319
-22,2
0,453
0,428
-5,5
0,393
0,287
-27,0
0,383
0,243
-36,6
RM Salvador
0,477
0,369
-22,6
0,480
0,437
-9,0
0,477
0,323
-32,3
0,473
0,348
-26,4
RM So Paulo
0,386
0,299
-22,5
0,413
0,407
-1,5
0,368
0,264
-28,3
0,377
0,226
-40,1
193
Em quatro das dez RMs, a saber, Belm, Fortaleza, Recife e Salvador, ou seja,
nas RMs das regies Norte e Nordeste, os IVS so maiores (ou seja, apresentam
um resultado pior) do que no restante do pas. Esse dado alerta para a existncia de
condies sociais menos favorveis nas regies Norte e Nordeste do pas e informa
sobre a gravidade da situao social de suas metrpoles, a despeito dos avanos
observados na dcada de 2000.
Outro elemento revelado pelos nmeros da tabela 2 tem a ver com o ritmo de
reduo da vulnerabilidade social no perodo. Apenas duas RMs (Belo Horizonte
e Fortaleza) apresentaram uma retrao no IVS superior retrao observada
para o pas. Nas demais RMs, ainda que a queda da vulnerabilidade social tenha
sido significativa, ela deu-se em ritmo mais lento.
Na anlise dos ndices apresentados para as dimenses que compem o IVS
(infraestrutura urbana, capital humano e renda e trabalho), as peculiaridades das
RMs ficam ainda mais evidentes. Na dimenso renda e emprego, apenas trs RMs
apresentam uma queda da vulnerabilidade social inferior quela observada para o
pas e quatro RMs apresentam o IVS-renda e trabalho superior ao ndice brasileiro.
Na dimenso capital humano, tambm quatro RMs apresentam uma queda
da vulnerabilidade social inferior observada para o Brasil, mas apenas a RM de
Fortaleza apresenta um IVS-capital humano ligeiramente superior ao ndice brasileiro.
Esses dados demonstram as vantagens oferecidas pelas metrpoles no que diz respeito
formao escolar, refletindo a concentrao de infraestrutura social nesses espaos.
Mas na dimenso da infraestrutura urbana que a realidade metropolitana
apresenta os resultados mais contrastantes com a realidade nacional. Apenas em
duas RMs (Fortaleza e Recife), a retrao da vulnerabilidade social foi maior do
que aquela observada para o conjunto do pas e em todas as RMs. A despeito
dos avanos da dcada, o IVS-infraestrutura urbana mostra-se significativamente
superior ao ndice do pas.
Com efeito, a reduo da vulnerabilidade social, no que diz respeito infraestrutura urbana (saneamento bsico e mobilidade urbana), pode ser considerada marginal
no perodo e a situao nas principais RMs do pas mostra-se crtica e pode ser apontada
como motivadora das manifestaes ocorridas em meados de 2013, em torno da tarifa
do transporte pblico. De certo, a questo no se reduz aos vinte centavos.
Na dimenso infraestrutura urbana, vale salientar que, enquanto o Brasil encontra-se na faixa da baixa vulnerabilidade social, trs RMs classificam-se como tendo
mdia vulnerabilidade social e sete espaos metropolitanos, incluindo So Paulo,
Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador e a Ride DF (que apresenta o pior desempenho entre esses espaos no pas) situam-se na faixa da alta vulnerabilidade social.
194
195
12. Aps a definio do Pdui, os municpios integrantes das RMs devem adequar seus planos diretores ao Pdui.
196
BOX 1
197
198
199
200
201
Considerando que as solues (economicamente recomendveis) da fuso municipal ou do reconhecimento da cidade metropolitana, no constituem solues com
respaldo poltico, h que se superar os conflitos interfederativos atualmenteexistentes,
pormeio de uma construo institucional inovadora que facilite a atrao de investimentos em infraestrutura e de negcios para os centros dinmicos do pas, com segurana
jurdica e evitando-se a judicializao da gesto metropolitana.
Essa soluo, tambm esboada, mas no aprofundada no Estatuto da Metrpole,
pode valer-se da incorporao, nesse processo de implementao do estatuto e de
construo de significados, da adoo de conceitos e entendimentos que o STF
expressou no acrdo relativo Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 1.842.
No acrdo, mas tambm nos votos dos ministros do STF, ainda que o objeto
diga respeito, exclusivamente, ao caso da RM do Rio de Janeiro e Fpic do
saneamento bsico, h um claro entendimento da necessidade de se construir uma
institucionalidade que favorea a cooperao interfederativa para a gesto metropolitana,
sem a prevalncia de nenhum ente sobre os demais.
H, portanto, um caminho a ser percorrido. Percorrer este caminho fundamental para a implementao, no pas, da Nova Agenda Urbana. Se as RMs brasileiras
possuem a centralidade defendida neste captulo, nesses espaos que se efetiva o direito
cidade ainda que a cidade metropolitana, a rigor, no exista. E nesse sentido
que possvel se pensar em um desenvolvimento metropolitano que favorea a
incluso social, os arranjos produtivos eficientes e a incorporao dos Objetivos do
Desenvolvimento Sustentvel (ODS), em especial aquele que trata das cidadese
comunidadessustentveis.
Ter direito cidade implica garantir direitos materiais e difusos que se objetivam
por meio de polticas pblicas que, no espao metropolitano, exigem a concertao e
a ao cooperativa e coordenada de diferentes agentes pblicos, de diferentes esferas
de governo. Para isso ser possvel, os impasses e as incertezas devem ser superados.
A superao desses impasses passa, necessariamente, pelo campo poltico-institucional.
Vale dizer, portanto, que os agentes polticos devem estar sensibilizados para tal, o que,
em boa medida, depende da mobilizao de atores sociais, do ingresso e fortalecimento
dessa agenda na esfera pblica.
No Brasil, as manifestaes de junho/2013 podem ser entendidas como
expresso do descontentamento com aspectos da vida cotidiana ligados m qualidade ou ao deficit de infraestrutura urbana, notadamente de mobilidade urbana.
No entanto, o entendimento de que isso tem a ver, em boa medida, com a gesto
metropolitana (em especial, nos espaos metropolitanos) no foi feito. Ao menos,
no foi devidamente explicitado.
202
203
204
PARTE IV:
ECONOMIA URBANA E
FINANCIAMENTO DO
DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 8
1 INTRODUO
208
209
210
Descrio
Parcelamento,
edificao e utilizao compulsrios
Esse instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas subutilizadas, mas com infraestrutura instalada. O critrio de
subutilizao deve estar contido no plano diretor, sendo o primeiro ato para a aplicao do IPTU progressivo no tempo
e desapropriao.
IPTU progressivo
no tempo
Direito de
preempo
O direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de um imvel cuja finalidade seja
para regularizao fundiria, programas habitacionais, reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana,
implantao de equipamentos pblicos, de espaos de lazer, unidades de conservao ou para proteo de reas de
interesse ambiental, histrico, cultural ou paisagstico.
Direito de superfcie
Consiste no direito contratual de utilizar a superfcie de um terreno que pode ser arrendado pelo proprietrio a terceiros.
O seu princpio a distino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo correspondncia entre a figura do
superficirio com a do proprietrio.
Outorga onerosa do
direito de construir e
de alterao de uso
A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado e consiste na possibilidade de construo
acima do coeficiente de aproveitamento bsico. O plano diretor define as reas de incidncia e os coeficientes pelo qual
se pode construir, mediante contrapartida financeira ao municpio. Analogamente, possvel a aplicao deste instrumento alterao de uso do solo.
Transferncia do
direito de construir
O potencial de construo de um lote transfervel e alienvel a um outro lote passvel de recebimento de potencial
construtivo. Sua aplicao restringe-se aos imveis necessrios para implantao de equipamentos urbanos, de preservao e destinados a programas de regularizao fundiria, urbanizao e habitao social. O Estatuto da Cidade ainda
prev o benefcio da transferncia do direito de construir aos proprietrios que doem o seu imvel ao poder pblico.
Operao urbana
consorciada
A operao urbana consorciada representa um conjunto de intervenes coordenadas pelo municpio, com o objetivo de
alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar esses investimentos, permitida a modificao de ndices urbansticos e das normas edilcias, tendo como contrapartida a infraestrutura instalada.
O arranjo financeiro ocorre com o adiantamento de receita a partir da emisso de certificados de potencial adicional de
construo (Cepacs), alienveis em leilo pelo municpio a partir de um estoque construtivo definido na operao.
Segundo Carvalho Junior e Lima Neto (2010), a outorga onerosa seria a possibilidade de construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico previamente
211
212
Em Natal, as outorgas tiveram seu uso intensificado com plano diretor de2007
(Lei Complementar no 82, de 2007).7 Os autores afirmam que entre 2007 e2009,
elas arrecadaram, em mdia, R$ 3,1 milhes nominais, aproximadamente 10% da
arrecadao do IPTU no perodo. Esse indicador pode aparentemente indicar que
as outorgas seriam um grande instrumento para alavancar as receitas em Natal.
No entanto, o IPTU de Natal possui srios problemas administrativos, sendo
sua arrecadao mdia apenas 3% do total das receitas correntes do municpio
naquele perodo.
Em Palmas, a outorga onerosa foi instituda pela Lei Complementar no 264,
de 2012,8 que conta com trs tipos de outorgas: i) outorga onerosa do direito de
construir, cuja contrapartida igual aos acrscimos do valor da rea edificvel (VAE).
4. Disponvel em: <http://goo.gl/cMWRB7>.
5. Disponvel em: <http://goo.gl/PE8QtK>.
6. Disponvel em: <http://goo.gl/fmNXlx>.
7. Disponvel em: <https://goo.gl/z2Ljy4>.
8. Disponvel em: <http://goo.gl/koYN7O>.
213
Esta subseo fornece um panorama geral dos indicadores do IPTU nas cidades
selecionadas para mostrar o desempenho do imposto e a sua disparidade entre os
municpios selecionados. A tabela 1 mostra os dados da populao e IPTU em 2014
e PIB em 2013 e as respectivas participaes destes indicadores no no total nacional.
Pela tabela 1, as cidades selecionadas correspondiam a 16% da populao
brasileira em 2014, 25% do PIB em 2013 e significativos 45% da arrecadao
nacional do IPTU em 2014, em que apenas o municpio de So Paulo arrecadou
quase R$ 6 bilhes ou quase um quarto da arrecadao nacional. Isso mostra que
a arrecadao do imposto est muito concentrada nas grandes cidades, com maior
capacidade administrativa e base tributria, preferencialmente focada em imveis
comerciais e industriais, no qual comumente aplicam-se maiores alquotas.
9.A ltima PGV de Palmas foi instituda pela Lei Complementar no 2.018, de 2013, contando com 981 reas homogneas de terrenos,
no qual o valor mediano foi R$ 330 por metro quadrado, estando entre R$ 1.250 at R$ 3.650 nas 10% zonas mais valorizadas.
214
TABELA 1
Populao em 2014, PIB corrente em 2013, arrecadao do IPTU em 2014 e suas respectivas participaes no total nacional
Populao em
2014
Participao
populao (%)
PIB corrente
em 2013 (R$
bilhes)
Participao
PIB (%)
IPTU em 2014
(R$ milhes)
Participao
IPTU (%)
11.895.893
5,87
570,71
10,73
5.963,75
24,77
Rio de Janeiro
6.453.682
3,18
282,54
5,31
2.002,16
8,31
Salvador
2.902.927
1,43
52,67
0,99
474,71
1,97
Braslia (DF)
2.852.372
1,41
175,36
3,30
550,83
2,29
Fortaleza
2.571.896
1,27
49,75
0,94
308,83
1,28
Belo Horizonte
2.491.109
1,23
81,43
1,53
816,19
3,39
Goinia
1.412.364
0,70
40,46
0,76
320,15
1,33
Guarulhos
1.312.197
0,65
49,39
0,93
331,51
1,38
Aracaju
623.766
0,31
13,92
0,26
81,00
0,34
Olinda
388.821
0,19
4,82
0,09
15,92
0,07
Cidade
So Paulo
Cidades selecionadas
Brasil
32.905.027
16,23
1.321,05
24,85
10.865,05
45,12
202.768.562
100,00
5.316,45
100,00
24.080,52
100,00
215
Indicadores de arrecadao do IPTU per capita e por receita corrente lquida em 2014,
arrecadao pelo PIB em 2013 e participao dos imveis no residenciais no cadastro
e no lanamento do IPTU: cidades selecionadas
Arrecadao do IPTU
Cidade
Imveis no residenciais
Per capita
2014 (R$)
So Paulo1
501
14,65
0,95
13
51
Rio de Janeiro1
310
10,14
0,65
12
54
Salvador
164
9,32
0,54
12
36
Braslia (DF)1
193
2,80
0,30
13
30
Fortaleza
120
6,13
0,43
19
43
Belo Horizonte2
328
10,26
0,93
18
32
Goinia2
227
9,60
0,71
11
31
Guarulhos
253
9,48
0,69
10
49
Aracaju3
130
5,44
0,48
12
33
Cadastro (%)
Lanamento (%)
41
2,98
0,27
17
Cidades selecionadas
330
10,15
0,74
n.d.
n.d.
Brasil
140
5,36
0,42
n.d.
n.d.
Olinda
Fontes: Secretarias Fazendrias Municipais, PIB dos municpios (IBGE) e Finbra (STN).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2011.
2
Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2012.
3
Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2013.
Obs.: n.d. = dado no disponvel.
216
217
Cidade
Cadastro
Censo
Cobertura
cadastral (%)
So Paulo
2.562.498
3.898.745
63
Rio de Janeiro
1.422.000
2.406.815
59
Salvador
530.692
961.206
55
Braslia (DF)
627.561
827.233
76
Fortaleza
441.900
779.286
57
Belo Horizonte1
528.870
846.488
62
386.569
480.859
80
Guarulhos
270.251
398.887
68
Aracaju
154.592
197.045
78
95.995
122.138
79
Goinia
Olinda2
A tabela 3 mostra que a abrangncia dos cadastros est alm do seu potencial
em todos os municpios selecionados. Em 2011 e 2012, destacam-se Rio de Janeiro,
Salvador e Fortaleza com menos de 60% do universo de residncias que foram
recenseadas inseridas no cadastro municipal. Independentemente do nmero de
assentamentos informais que possa existir, a tarefa de cadastramento fsico e dos
possuidores dos assentamentos informais deveria ser executada. Ressalta-se que
Salvador e Fortaleza empreenderam parcialmente a tarefa de recadastramento em
2013 e espera-se que esses indicadores tenham melhorado aps 2014.
O quadro 2 mostra o ano em que o municpio selecionado realizou o
trabalho de recadastramento (considerando-se o ano-base de 2014), a amplitude
deste recadastramento (se total ou parcial) e se a ferramenta Sistema de Informaes
Geogrficas (SIG) de georreferenciamento ou algum outro sistema similar foi utilizado.
218
QUADRO 2
ltimo recadastramento
Amplitude
Uso do SIG
2006
Total
Sim
Rio de Janeiro
2014
Parcial
Sim
Salvador
2013
Parcial
No
Braslia (DF)
2004
Total
No1
Fortaleza
2013
Parcial
Sim
Belo Horizonte
2014
Parcial
Sim
Goinia
1993
Total
Sim
Guarulhos
2012
Total
Sim
Aracaju
1995
Total
Sim
Olinda
2013
Parcial
Sim
219
Alm disso, muitos municpios passam vrios anos sem realizar recadastramento,
gerando cadastros com proprietrios e edificaes desatualizados. Felizmente, boa parte
da seleo j conta com mapas digitalizados, o que representa uma boa ferramenta
para controlar, fiscalizar e atualizar as construes. Aps a viso da base cadastral dos
municpios, a subseo seguinte mostrar como os imveis cadastrados so avaliados.
3.3 As avaliaes imobilirias oficiais
220
Valor venal total dos imveis cadastrados e PIB corrente e estimativa do nvel das
avaliaes imobilirias oficiais em relao ao mercado: cidades selecionadas
(Em R$ bilhes nominais)
Valores venais (A)
PIB (B)
Avaliao
A / (3B) (%)
So Paulo1
499,74
443,51
38
Rio de Janeiro1
139,08
190,02
24
Cidade
Salvador
Braslia (DF)1
61,23
38,82
53
113,93
149,91
25
32,67
37,13
29
105,03
55,00
64
42,92
27,67
52
31,64
37,15
28
Aracaju3
8,76
9,81
30
Olinda
1,49
3,69
13
Fortaleza
Belo Horizonte2
Goinia
Guarulhos1
221
Anos das ltimas atualizaes da PGV e valor venal mximo dos terrenos e das edificaes: cidades selecionadas (ano-base 2013)
(Em R$ por metro quadrado)
Anos das atualizaes PGV
So Paulo
Cidade
2010, 2014
22.000
2.900
Rio de Janeiro
1994, 1998
5.200
n.a.
Salvador
2010, 2014
2.200
2.000
Braslia (DF)
2005, 2008
14.500
3.400
Fortaleza
2012, 2014
4.500
1.500
Belo Horizonte
2002, 2011
2.000
3.000
Goinia
2006, 2015
1.500
2.000
Guarulhos
2002, 2013
4.000
2.300
Aracaju
1996, 2015
1.600
1.000
Olinda
2005, 2014
200
750
222
A tabela 5 mostra que sete cidades (So Paulo, Salvador, Fortaleza, Goinia,
Guarulhos, Aracaju e Olinda) atualizaram as suas PGVs em perodo recente,
embora nas quatro ltimas esta atualizao tenha acontecido aps mais de
uma dcada. De qualquer maneira, o fato positivo e mostra que essa uma
tendncia recente entre alguns municpios, apenas com exceo do Rio de Janeiro
e de Braslia, que ainda enfrentam muitos anos sem atualizar suas PGVs.
A tabela ainda mostra os valores venais mximos dos terrenos e das edificaes
para o ano-base de 2013, no considerando os valores venais das novas PGVs que
alguns municpios instituram em 2014 e 2015. Verifica-se, por exemplo, que o
valor venal mximo atingido no Rio de Janeiro, na orla do bairro So Conrado,
ainda est muito abaixo dos valores de mercado. Em Salvador, Belo Horizonte,
Goinia, Aracaju e principalmente Olinda, os valores venais mximos ainda se encontram muito baixos em relao ao porte destas cidades, mostrando que pelo menos
h um problema distributivo grave em subtributao das propriedades valoradas.
Valores mximos elevados foram encontrados em So Paulo e Braslia.
Em So Paulo este valor representa o metro quadrado da Avenida Paulista, a maior
zona financeira da Amrica Latina. Em Braslia, o valor representa edificaes
comerciais novas do Setor Hoteleiro, construdas depois da ltima atualizao
da PGV, em 2008, e adicionadas ao cadastro recentemente. Cabe ressaltar
que Braslia, diferentemente de outros municpios, no determina a avaliao do
terreno por meio de zonas homogneas, e sim avalia cada lote individualmente
em sua PGV. Portanto, quando anualmente a pauta de valores do Distrito Federal
aprovada, ela contm os valores venais das unidades antigas corrigidas pela
inflao acrescida de novos valores para unidades novas.
Segundo a Smula no 160, de 1996, do Superior Tribunal de Justia (STJ),10
as PGVs s podem ser alteradas mediante lei municipal, permitindo-se apenas a sua
correo monetria por decreto do executivo. Como as PGVs de muitos municpios
tm passado por elevado perodo sem alterao, s vezes superior a vinte anos,
os valores venais tornam-se ultrapassados dentro do permetro urbano e muito
abaixo do mercado. Neste sentido, qualquer alterao para adequ-los ao mercado
e para reajustar reas de recente urbanizao pode levar a uma grande elevao da
carga tributria. Consequentemente, isso gera impactos polticos elevados junto
s Cmaras de Vereadores, que so bastante sensveis opinio pblica.
Diante desse cenrio, importante ressaltar que h uma tendncia recente em
se aplicar travas de aumento no IPTU cobrado para reduzir-se o custo poltico das
atualizaes da PGV e muitas vezes as arrecadaes no conseguem ser alavancadas.
Travas de aumentos (em geral 30%) aplicadas a valores venais originalmente
10. Disponvel em: <http://goo.gl/CTraZx>.
223
muito baixos (inferiores a R$ 500 por metro quadrado, por exemplo) tm levado
a aumentos da arrecadao pouco expressivos, por mais que as atualizaes sejam
bem elaboradas e realistas. No entanto, uma alternativa para atenuar-se o custo
poltico de uma atualizao dividir o aumento total do imposto por quatro
exerccios fiscais (o aumento total seria divido em parcelas de 25% por quatro anos).
Alm disso, deve-se acabar com a cultura da quota nica, permitindo que o contribuinte possa pagar de oito a doze parcelas mensais por dbito em conta-corrente
ou no carto de crdito.
Esta subseo mostrou que a defasagem avaliatria talvez seja, de uma
maneira geral, a principal causa do baixo desempenho do IPTU no Brasil.
Em dez das onze cidades selecionadas, a avaliao mdia estimada estava igual
ou abaixo da metade do valor de mercado. Apesar de uma tendncia recente de
atualizaes da PGV aps longos perodos, aplicam-se limitaes de aumento
para atenuar o impacto de reajustes abruptos do IPTU cobrado. Aps o debate
das avaliaes, a etapa seguinte seria abordar as isenes e os descontos concedidos
e as alquotas aplicadas. No entanto, esses dois temas fazem parte da elaborao da
prpria legislao do IPTU, estando fora do escopo da administrao tributria,
e, portanto, apesar da relevncia, esses tpicos no sero abordados no texto.
Finalmente, a abordagem de como o IPTU efetivamente pago, por meio das
polticas de controle da inadimplncia, ser analisada na subseo seguinte.
3.4 O controle da inadimplncia do IPTU
224
com outros tributos cobrados pelo poder local, tm impacto maior e mais rpido
na arrecadao do que outras reformas estruturantes.
No Brasil, importante ressaltar que os indicadores de inadimplncia
costumam ser muito altos, notadamente no IPTU territorial (aplicado a terrenos)
por quatro principais motivos. Primeiro, os terrenos tm identificao do contribuinte
muito mais problemtica porque o prprio no habita a propriedade tributada.
Segundo, reas cadastradas como grandes terrenos muitas vezes so loteamentos
irregulares, estando o contribuinte cadastrado completamente desatualizado.
Terceiro, terrenos costumam ter alquotas do IPTU bem maiores e, consequentemente,
valores muito mais altos de IPTU lanado, o que induz a inadimplncia.
Por ltimo, diante de todos esses problemas elencados e a pouca expectativa
de punio pela inadimplncia, h o comportamento especulativo por parte
dos proprietrios de terrenos. Estes costumam esperar receber incentivos fiscais,
renegociaes de dvida ativa de forma vantajosa, desapropriaes lucrativas,
alteraes urbansticas e apreciao rpida do valor da terra, entre outras situaes.
Muitas vezes, municpios menores tm uma elevada proporo de terrenos registrados no seu cadastro porque ainda so esto completamente urbanizados, gerando uma
alta dependncia no IPTU territorial e, com isso, o ndice de inadimplncia costuma
ser bastante elevado. Neste sentido, a tabela 6 levantou o nvel de adimplncia total
do IPTU e por classe predial e territorial nas cidades selecionadas.
TABELA 6
Nvel de adimplncia total do IPTU e por classe predial e territorial: cidades selecionadas
(Em %)
Cidade
Total
Predial
Territorial
So Paulo
88
89
79
Rio de Janeiro1
85
82
40
Salvador2
72
80
36
60
76
38
71
77
42
82
87
51
74
80
57
Braslia (DF)
Fortaleza1
Belo Horizonte
Goinia2
70
73
50
Aracaju3
72
77
51
Olinda
44
49
13
Guarulhos
225
Questo 2
O IPTU pode ser pago na maior parte da rede bancria e/ou lotricas?
Questo 3
O IPTU pode ser pago em parcelas por meio de dbito automtico em conta-corrente do contribuinte e/ou por meio
do carto de crdito?
Questo 4
Questo 5
Questo 6
A dvida ativa terceirizada para instituies financeiras, conforme permitido pela Resoluo no 33, de 2006, do
Senado Federal?
Questo 7
H protesto cartorial da dvida ativa e consequente incluso do inadimplente no Servio de Proteo ao Crdito
(SPC) e na Serasa Experian, conforme permitido pela Lei Federal no 12.767, de 2012?
Questo 8
Questo 9
Elaborao do autor.
226
Com isso, a tabela 7 foi elaborada para expor a resposta dada pelas secretarias
fazendrias s nove questes de combate inadimplncia formuladas. As trs primeiras
questes tratam das polticas que facilitam a adimplncia voluntria, enquanto as
demais questes tratam de polticas que punem os contribuintes inadimplentes.
TABELA 7
Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
Q6
Q7
Q8
Q9
Total
So Paulo
No
Sim
Sim
Sim
No
No
No
Sim
No
4/9
Rio de Janeiro1
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
No
Sim
Sim
6/9
Salvador
No
Sim
Sim
Sim
No
No
No
Sim
No
4/9
Braslia (DF)1
No
Sim
No
Sim
Sim
No
Sim
Sim
No
5/9
Fortaleza1
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
No
6/9
Belo Horizonte2
Sim
Sim
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
6/9
Goinia
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
Sim
No
5/9
Guarulhos1
No
Sim
No
Sim
No
No
Sim
Sim
No
4/9
Aracaju3
Sim
No
No
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
5/9
Olinda
Total
Sim
Sim
No
Sim
No
No
No
Sim
No
4/9
5/10
9/10
5/10
10/10
3/10
0/10
4/10
10/10
3/10
49/90
227
228
mas espera-se que esse indicador aumente com o tempo, por se tratar de uma
permisso legal recente. No obstante a elaborao de cadastros prprios pelo
poder municipal, os cadastros de inadimplentes (Cadins) foram uma prtica
aplicada por todas as cidades selecionadas. No entanto, a capacidade do Cadin
em coibir a inadimplncia pequena. Em geral, as restries aplicadas so a no
concesso de eventuais incentivos fiscais s empresas ou alguma eventual exigncia
para concesso de crdito feita por instituio financeira.
Finalmente, a realizao de leiles pblicos das propriedades em dvida ativa,
em que o lance mnimo o valor da dvida, a mais radical e impopular das
solues e geralmente aplicada nas etapas finais dos processos de execuo fiscal.
Se, por um lado, aps a propriedade ser leiloada, o municpio v-se livre de
qualquer ligao com o devedor originrio (s vezes at desconhecido), muitas vezes
as propriedades no so arrematadas por problemas legais, como invases,
irregularidades fundirias, disputas legais, entre outros fatores que geram riscos
aos arrematantes. Tal fato mais comum no leilo de terrenos.
4 O PAPEL DO IPTU E DO ESTATUTO DA CIDADE NA CONSTRUO DE UMA NOVA
AGENDA URBANA: UM BREVE BALANO E RECOMENDAES PARA O BRASIL
229
PGVs estejam recentemente atualizadas e com valores realistas. Alm disso, o IPTU
progressivo no tempo ainda precisa utilizar o sistema de cadastramento e cobrana
do IPTU regular. Este captulo constatou que as avaliaes imobilirias esto longe de
seus valores de mercado, com grandes intervalos de tempo entre atualizaes
dasPGVs. Apesar de positiva, a tendncia recente de atualizaes verificadas em
algumas cidades selecionadas tem sido amortizada por travas de aumento do imposto,
o que tem mantido as arrecadaes de IPTU a nveis ainda muito baixos.
O recadastramento in loco das propriedades em que o contribuinte possa
ser atualizado, ter seu CPF ou Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ)
catalogado e os possuidores registrados uma poltica mais efetiva do que os
custosos georreferenciamentos. Evidentemente, o ideal que o cadastro pessoal dos
contribuintes e o cadastro fsico das propriedades sejam atualizados e integrados,
porm a prioridade deve ser dada ao cadastro dos contribuintes para reduzir-se a
inadimplncia e facilitar a cobrana da dvida ativa.
Ter bons sistemas de cobrana e arrecadao e o combate inadimplncia
o elemento primordial para efetivar qualquer poltica tributria e de captura do
valor do solo. Se o imposto no for efetivamente pago, os efeitos no surgiro.
Infelizmente, constatou-se aqui que em boa parte das cidades selecionadas
(e provavelmente no resto do pas), as facilidades de pagamentos no so exploradas
em seu potencial (parcelamento em dbito em conta ou no carto de crdito)
e os instrumentos mais simples, eficazes, rpidos e baratos de controle da inadimplncia,
como terceirizao ou protesto da dvida ativa, no tm sido utilizados em sua plenitude,
apesar de permitidos pela legislao.
Realmente, os resultados elencados por este captulo abrem uma nova frente sobre
a forma de pensar uma Nova Agenda Urbana. A forma tradicionalmente abordada
diz respeito criao de polticas e legislaes para o desenvolvimento urbano,
para melhoria da qualidade de vida das cidades, com incluso social e espacial,
para a regularizao fundiria e para o cumprimento da funo social da propriedade.
Realmente, esses itens ainda continuam de extrema relevncia na agenda urbana,
mas o que se buscou aqui mostrar que preciso reforar as ferramentas administrativas dos governos locais para realmente efetivar as polticas e legislaes institudas.
Os pases em desenvolvimento tm extrema dificuldade em implementar e executar as
polticas e legislaes, seja por falta de recursos financeiros e infraestrutura administrativa,
seja por m qualificao dos funcionrios pblicos, por custos polticos devido falta de
cultura local e ao no entendimento e aceitao das comunidades envolvidas, seja por
uma ideologia predominante voltada para uma extrema liberalidade s funes urbanas.
Alm disso, no tocante administrao tributria, este captulo ressaltou que
algumas medidas recomendadas para pases desenvolvidos, comocustosos georreferenciamentos ou mtodos sofisticados de avaliao imobiliria, geralmenteno
230
231
CAPTULO 9
1 INTRODUO
234
Responsabilidade Fiscal, de 2000, e isso desencadeou um maior esforo de arrecadao prpria por parte dos municpios. O aspecto central a ser destacado
que um conjunto de fatores favoreceu uma expanso mais acelerada das receitas
disponveis na esfera municipal, a qual, por um certo tempo, amenizou restries
ao financiamento das polticas pblicas.2
O quadro modificou-se com a forte desacelerao econmica que o pas vem
atravessando desde 2011. O ritmo de expanso das receitas pblicas caiu rapidamente,
acompanhando a perda de dinamismo econmico e tambm influenciado
pela poltica anticclica baseada em desoneraes tributrias adotada pelo
governo central. Os governos municipais depararam-se com a desacelerao
das transferncias intergovernamentais em um cenrio econmico adverso,
que dificultava a arrecadao dos tributos sob sua competncia. Diante da elevada
dependncia em relao aos repasses de transferncias e do alto grau de rigidez
dos seus oramentos, os obstculos ao financiamento das polticas pblicas foram
recolocados com grande fora.
De maneira mais geral, o rpido retorno desses constrangimentos financeiros reflete uma limitao do regime fiscal em vigor no pas, que a baixa
flexibilidade para lidar com ciclos econmicos e outros choques. As principais
fontes de financiamento municipais isto , a arrecadao prpria das prefeituras
e as transferncias legais e constitucionais so muito volteis porque derivam,
principalmente, debases de incidncia muito sensveis aos ciclos econmicos
(porexemplo, tributossobre aproduo, lucro das empresas e royalties do petrleo).
Avolatilidade das receitas contrasta com uma estrutura rgida de gastos com elevado
peso de despesas obrigatrias (gastos de pessoal), sobre as quais as autoridades fiscais
possuem pouca margem de manobra para ajuste no curto prazo.3
O resultado que a poltica fiscal acaba adquirindo um vis pr-cclico.
Os perodos de acelerao econmica e crescimento mais que proporcional das
receitas pblicas abrem espao oramentrio para a execuo de polticas pblicas
de carter mais discricionrio, como o caso das polticas urbanas de infraestrutura
e moradia. Enquanto a maior rigidez oramentria nas desaceleraes faz com que
tais polticas sejam excessivamente penalizadas porque suas restries financeiras
aumentam de maneira desproporcional e podem ocasionar descontinuidades ou
mesmo abandono dos projetos. Isso particularmente relevante, no caso dos
governos locais, que possuem menor habilidade para absorver choques de receitas
2. Ressalve-se que essa anlise mais geral obscurece as especificidades de cada localidade. O arranjo do federalismo
fiscal brasileiro caracteriza-se por enorme desigualdade na distribuio das receitas pblicas, que permite a coexistncia
de localidades com elevado volume de recursos, com uma grande maioria subfinanciada e com carncia de recursos
para executar as polticas pblicas mais elementares.
3. Ver captulo 10 deste livro.
235
em relao aos outros nveis de governo que dispem de uma gama mais ampla
de fontes de recursos sua disposio.
Existem vrias propostas em jogo para minimizar esses problemas e aprimorar
o regime fiscal brasileiro. Uma delas passa pelo fortalecimento da capacidade de
autofinanciamento dos municpios, por meio da ampliao da tributao sobre a
propriedade imobiliria, que perdeu importncia nos ltimos anos e que pouco
explorada no Brasil.4 Alm de constituir uma fonte de receitas menos voltil,
a tributao sobre a propriedade imobiliria considerada umas das mais justas
do ponto de vista social, menos malficas em termos de impactos sobre o crescimento econmico e que pode dotar as administraes locais de um instrumento
adicional de poltica urbana para fins de ordenamento territorial, constituindo um
caminho natural quando se deseja minimizar os obstculos e as descontinuidades
ao financiamento das polticas pblicas urbanas.
O propsito deste captulo fornecer uma viso panormica sobre alguns
dilemas do financiamento dos municpios brasileiros e tecer recomendaes que
busquem equacion-los. O foco deste trabalho ser os instrumentos clssicos
de financiamento, a saber: i) arrecadao prpria; e ii) transferncias legais e
constitucionais.5 Este captulo est organizado em mais quatro sees, alm desta
introduo. As sees 2 e 3 apresentam uma viso geral sobre a estrutura, a evoluo
e as limitaes dessas fontes de financiamento. A seo 4 explora o potencial de
arrecadao do imposto sobre a propriedade imobiliria. Por fim, as consideraes
finais constam na seo 5.
2 FINANCIAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS: UMA VISO GERAL SOBRE AS
RECEITAS TRIBUTRIAS
O Brasil um dos pases em desenvolvimento com uma das maiores cargas tributrias no mundo: por volta de 32,7% do produto interno bruto (PIB) em 2013.
Diferentemente do que ocorre nas economias desenvolvidas, entretanto, tal carga est
muito concentrada nos impostos sobre bens e servios, que totalizam quase a metade
desta carga (15,4% do PIB), e no em impostos sobre a renda e a propriedade,
que no chegam a um quarto do total (8,1% do PIB). Na mdia dos 34 pases que
compem a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
por exemplo, a carga tributria de 34,1% do PIB um pouco superior brasileira,
mas os impostos sobre a renda e a propriedade so a principal fonte de financiamento das polticas pblicas (13,4% do PIB) e os impostos sobre bens e servios
configuram uma fonte de financiamento suplementar inferior a um tero da carga
4. Outras propostas passam pelos instrumentos urbanos no tributrios institudos pelo Estatuto da Cidade, como a
outorga onerosa do direito de construir. Ver captulo 8 deste livro.
5. Essas duas fontes respondem por 86% do total das receitas primrias dos municpios.
236
Carga tributria por esfera de governo no Brasil e em pases da OCDE com sistema
de governo federal/regional (2013)
(Valores em participao, em % do PIB)
1A Governo geral
50
40
30
20
10
Mxico
Estados Unidos
Sua
Austrlia
Canad
Espanha
Brasil
OCDE 34 pases
Alemanha
ustria
Blgica
6. Consideram-se os oito pases da OCDE com sistema de governo federal, em que o poder repartido com governos
regionais semi-independentes, alm da Espanha, classificada como sistema regional devido sua estrutura poltica
altamente descentralizada. Os demais 25 pases possuem sistema de governo unitrio.
237
Estados Unidos
Sua
Blgica
ustria
Mxico
Canad
Espanha
Mxico
Brasil
Austrlia
Blgica
ustria
Espanha
Estados Unidos
Sua
Alemanha
Brasil
Canad
238
Austrlia
ustria
Brasil
Blgica
Canad
Alemanha
Espanha
Estados Unidos
Sua
Ou seja, mais do que apenas possuir uma carga tributria relativamente elevada
para um pas em desenvolvimento, o Brasil destaca-se por nveis de tributao sobre
bens e servios, especialmente na esfera regional, que guardam poucos paralelos
mesmo entre os pases desenvolvidos. Em contrapartida, os impostos sobre a renda e
a propriedade, que configuram a mais importante fonte de financiamento do gasto
pblico nos pases desenvolvidos (e em boa parte dos pases em desenvolvimento),
so meramente secundrios no Brasil. Na mdia dos nove pases da OCDE com
sistema de governo federal/regional, por exemplo, a parcela dos impostos sobre
a renda e a propriedade est prxima de 60,0% das cargas tributrias nos nveis
federal e estadual. No nvel municipal, esta parcela ainda maior e supera 80,0% da
carga, sendo quase metade de impostos recorrentes sobre a propriedade imobiliria
(em mdia, 1,0% do PIB da carga municipal de 2,4% do PIB). No Brasil as
contribuies dos impostos sobre a renda e a propriedade so muito inferiores
(28,1%, 12,8% e 39,6% nas esferas central, estadual e municipal, respectivamente)
e a contribuio do imposto sobre a propriedade urbana no chega a um quinto
da carga municipal (0,5% do PIB do total de 2,1%).
importante observar que a presena de uma estrutura tributria com elevado
peso dos impostos sobre bens e servios bastante caracterstica dos pases latino-americanos.7 A regio notabiliza-se por concentrar pases de renda mdia com
7. Entre os integrantes da OCDE, os dois pases latino-americanos (Chile e Mxico) so os que mais se assemelham ao
Brasil no sentido de serem os nicos em que impostos sobre bens e servios aproximam-se de metade da cargatributria,
aindaque o nvel da carga tributria nestes dois pases, prximo a 20% do PIB, seja inferior ao do Brasil.
239
240
241
A arrecadao de tributos sobre bases de incidncia mais sensveis aos ciclos econmicos,
como a produo de bens e servios e o lucro das empresas, tende a ser mais
voltil e transmitir um vis pr-cclico para a poltica fiscal. Os perodos de acelerao econmica e crescimento mais que proporcional da arrecadao abrem
espao oramentrio para acomodar gastos em excesso no boom, enquanto as
desaceleraes resultam em quedas pronunciadas nas receitas, que podem exigir
cortes desproporcionais de despesas em perodos de crise. J os tributos sobre a
propriedade imobiliria tendem a ser mais estveis ao longo do tempo e constituem
uma fonte mais previsvel de financiamento estatal. A assimetria da estrutura
tributria brasileira, em termos de incidir excessivamente sobre a produo e
os lucros das empresas (e pouco a propriedade imobiliria), acaba transmitindo
volatilidade ao arcabouo fiscal.
2.4 Efeito regressivo sobre a distribuio de renda
Os tributos diretos sobre a renda e a propriedade das famlias incidem proporcionalmente mais sobre os rendimentos dos mais ricos, mesmo em uma estrutura
tributria que, como a brasileira, faz uso muito restrito de alquotas progressivas,
que crescem de acordo com a capacidade de pagamento do contribuinte.
242
243
A anlise das receitas tributrias apresenta uma viso muito parcial das fontes de
financiamento das polticas pblicas nos governos regionais. Para prover uma
anlise mais ampla, preciso incluir o sistema de partilha que, por intermdio das
transferncias legais e constitucionais, promove uma redistribuio de receitas entre
as esferas de governo, conforme est ilustrado na tabela 1 e nos grficos2a4.10
O governo federal responsvel por cerca de dois teros da arrecadaoe, apsas
transferncias, sua parcela reduz-se para metade das receitas disponveis. Afatia
apropriada pelo governo estadual quase no se modifica, permanecendo um pouco
abaixo de 30,0% das receitas disponveis, porque, no agregado, os fluxos repassados
para seus municpios so similares aos recebidos do governo federal.
A grande beneficiria a esfera local, que v sua participao no bolo das
receitas disponveis saltar de 7,2% para 23,0%, correspondendo a um avano de
2,3% para 7,2% do PIB.11 Poucos governos no mundo transferem um volume da
10. Entre as transferncias legais e constitucionais esto inclusos os repasses de carter regular dos fundos nacionais da
rea social (assistncia, educao e sade). No esto inclusas as transferncias voluntrias, principalmente na forma de
convnios celebrados entre as esferas de governo para projetos especficos, que possuem uma natureza discricionria.
11. A receita disponvel dos municpios pode ser considerada uma medida simplificada do montante de recursos que o
sistema fiscal (sistemas tributrio e de transferncias legais) disponibiliza a cada municpio para fins de proviso de bens
e servios pblicos aos seus cidados. Compreende a soma da arrecadao prpria, a partir das bases tributveis sob
competncia municipal, com as transferncias legais recebidas das demais esferas de governo. O conceito de arrecadao
prpria difere ligeiramente das receitas tributrias porque no considera receitas de fundos parafiscais (Sistema S e
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS) e, por outro lado, inclui arrecadaes que so compartilhadas entre
os entes da Federao, mas no so receitas tributrias (por exemplo, compensaes financeiras pela explorao de
recursos naturais, como royalties do petrleo e multas pelo no pagamento dos tributos).
244
ordem de 5,0% do PIB aos seus governos locais e isso remete a uma caracterstica
muito marcante do arranjo federativo brasileiro.12 O Brasil caracteriza-se por um
grau relativamente elevado de descentralizao das competncias na esfera local,
delegando ao sistema de transferncias a funo de promover uma redistribuio
expressiva de receitas, com o intuito de equacionar o hiato entre as necessidades
fiscais e as capacidades de gastos.
Outro aspecto que chama ateno no grfico 3 que as receitas disponveis
dos municpios so as nicas que cresceram no perodo 2002-2014 como um todo,
sejaem proporo do total das receitas disponveis, seja em proporo doPIB,
dandocontinuidade a um processo de desconcentrao das receitas disponveis
em favor da esfera municipal que remete ao processo histrico mais geral de descentralizao fiscal ou municipalizao.
Suas razes remontam dcada de 1980, quando se passou de um sistema
federativo centralizador, vigente no regime militar, para uma fase de descentralizao
das competncias, com destaque para a proviso de servios pblicos na rea social.
Sob a tica da competncia tributria dos municpios, a descentralizao foi mais
restrita e o equacionamento da estrutura de financiamento ocorreu essencialmente
via transferncias. No entanto, esse processo histrico desenvolveu-se de maneira no
linear e sob diversas tenses, a exemplo da reverso desencadeada no final da dcada
de 1990. Na ocasio, o governo federal imps limites aos gastos dos governos subnacionais e ampliou, por muitos anos, sua fatia na carga tributria, por intermdio
de tributos no compartilhados. Os nmeros do perodo mais atual, como vimos,
indicam a continuidade do processo mais geral de descentralizao sob gradual
desconcentrao dos recursos disponveis em favor da esfera municipal e um
quadro de relacionamento fiscal entre as esferas de governo muito distinto daquele
do final dos anos 1990.
O avano da esfera municipal no total das receitas disponveis pode ser
atribudo a dois principais fatores. Em primeiro lugar, ao maior dinamismo da
arrecadao prpria dos municpios. Esta beneficiou-se de condies econmicas
favorveis que impulsionaram as bases tributveis, como o processo de desconcentrao produtiva regional e a expanso do setor de servios, alm de mudanas na
legislao e das evidncias de maior esforo fiscal por parte das administraes locais.
Enquanto o total da arrecadao prpria nas trs esferas de governo permaneceu
oscilando ao redor de 32,0% do PIB durante 2002-2014, a arrecadao prpria
12. A mdia das transferncias nos nove pases da OCDE com sistema de governo federal/regional de 2,9% do
PIB. claro que comparaes em proporo do PIB devem sempre ser relativizadas. O PIB per capita da ustria (US$
49,0 mil em 2013) mais de quatro vezes superior ao do Brasil (US$ 11,3 mil) e, mesmo que os governos locais dos
dois pases possuam receitas disponveis de 7,0% do seus PIBs (somando a arrecadao prpria e as transferncias),
emmdia, uma unidade de governo austraca dispor de mais do qudruplo de recursos por cidado do que noBrasil,
comcarncias sociais e econmicas muito maiores.
245
Valores
(R$ bilhes)
Participao
no total (%)
Participao
no PIB (%)
870,6
48,8
15,3
1.154,1
64,6
20,3
-130,1
-7,3
-2,3
-153,4
-8,6
-2,7
503,9
28,2
8,9
Arrecadao prpria
502,8
28,2
8,8
130,1
7,3
2,3
Devolutivas/compensatrias
19,1
1,1
0,3
Redistributivas
58,5
3,3
1,0
Condicionadas
52,5
2,9
0,9
-128,9
-7,2
-2,3
Devolutivas/compensatrias
-84,6
-4,7
-1,5
Condicionadas
-44,4
-2,5
-0,8
Governo municipal
411,0
23,0
7,2
Arrecadao prpria
128,7
7,2
2,3
282,4
15,8
5,0
Arrecadao prpria
Governo estadual
(Continua)
13. So eles: Fundo Nacional de Sade (FNS), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e Fundo Nacional
de Assistncia Social (FNAS). H, ainda, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef)
que, em 2006, foi ampliado para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb). No caso do Fundeb, somente h repasse adicional de recursos para os governos
regionais no complemento da Unio. Os demais repasses deste fundo so meras redistribuies de uma parcela das
transferncias redistributivas e compensatrias, que j seriam canalizadas para os governos regionais, tomando como
critrio o nmero de alunos matriculados na rede pblica de ensino. Devido maior expanso das matrculas, a fatia
da esfera municipal no Fundeb avanou em detrimento da estadual.
246
(Continuao)
Valores
(R$ bilhes)
Participao
no total (%)
Participao
no PIB (%)
Devolutivas/compensatrias
97,2
5,4
1,7
Redistributivas
66,7
3,7
1,2
Condicionadas
118,5
6,6
2,1
Receitas disponveis
Elaborao do autor.
GRFICO 2
2002
2003
2004
2005
2006
Governo municipal
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2013
2014
2013
2014
Governo central
Governo estadual
2B Em participao no total
100
80
60
40
20
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Governo municipal
2008
2009
2010
Governo estadual
2011
2012
Governo central
Elaborao do autor.
GRFICO 3
2002
2003
2004
2005
2006
Governo municipal
2007
2008
2009
Governo estadual
2010
2011
2012
Governo central
247
3B Em participao no total
100
80
60
40
20
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Governo municipal
2008
2009
2010
Governo estadual
2011
2012
2013
2014
2013
2014
Governo central
Elaborao do autor.
GRFICO 4
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Transferncias condicionadas
Transferncias redistributivas
Transferncias devolutivas/compensatrias
4B Governo municipal
100
80
60
40
20
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Transferncias condicionadas
Transferncias redistributivas
Transferncias devolutivas/compensatrias
Arrecadao prpria
2014
Elaborao do autor.
Sem dvida, esse processo de descentralizao com canalizao de uma crescente parcela das receitas disponveis para a esfera municipal bastante significativo
e uma das mais importantes transformaes em curso no federalismo fiscal brasileiro. No entanto, isso no necessariamente significa que houve fortalecimento da
248
capacidade fiscal dos governos municipais ou sequer que, na maioria dos municpios,
houve ampliao da disponibilidade de recursos para o financiamento das polticas
pblicas em geral. Existe uma srie de mediaes que devem ser consideradas,
conforme listaremos nas prximas subsees.
3.1 Ampliao simultnea das responsabilidades de gastos por parte
dos municpios
249
14. Por exemplo, o critrio populacional, que o principal utilizado na repartio das transferncias redistributivas,
enviesa a distribuio em benefcio de localidades pouco populosas, que no necessariamente so aquelas com os
maiores hiatos fiscais. Situao semelhante ocorre com grande parcela das transferncias devolutivas, cujo critrio
de rateio prioriza o local em que os bens so produzidos, beneficiando localidades que sediam empreendimentos
econmicos de elevado valor adicionado em pequenos espaos geogrficos, em detrimento do local do consumo em
que normalmente residem os consumidores que pagaram o imposto e concentram-se as demandas por servios pblicos,
ou mesmo as compensaes financeiras pela explorao de petrleo e gs natural, excessivamente concentradas nos
municpios produtores ou confrontantes sem realizar uma avaliao apropriada dos impactos econmicos, sociais e
ambientais da atividade.
250
GRFICO 5
Receita per capita por UF no governo estadual (GE) e no governo municipal (GM),
ordenada pelo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) (2014)
(Em R$ milhares)
5A Arrecadao prpria
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE
Linear (GE)
GM
Linear (GM)
GE + GM
5B Transferncias
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE
Linear (GE)
GM
Linear (GM)
GE + GM
251
5C Receita disponvel
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
Elaborao do autor.
GE
Linear (GE)
GM
Linear (GM)
GE + GM
252
GRFICO 6
Receitas per capita dos governos municipais de acordo com o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) (2014)
(Em R$ milhares)
6A Arrecadao prpria
6
Milhes de R$
0
0,5
0,6
0,7
IDHM
0,8
253
6B Transferncias
15
Milhes de R$
10
0
0,5
0,6
0,7
IDHM
0,8
254
6C Receita disponvel
15
Milhes de R$
10
0
0,5
0,6
0,7
IDHM
Elaborao do autor.
0,8
255
FIGURA 1
Receita disponvel per capita dos governos municipais (2010)
(Em R$)
[443,844]
(844,955]
(955,1062]
(1062,1159]
(1159,1256]
(1256,1371]
(1371,1514]
(1514,1708]
(1708,1975]
(1975,2523]
(2523,3405]
(3405,13419]
Elaborao do autor.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
Os governos municipais esto inseridos no arranjo do federalismo fiscal brasileiro como receptores por excelncia de transferncias legais e constitucionais,
que representam 70% das suas receitas disponveis. O grau de dependncia varia
de acordo com a hierarquia dos centros urbanos (grfico 7): em mdia, as transferncias so cerca de metade das receitas disponveis nas metrpoles (52% ou
R$ 1.159 per capita transferidos) e, na medida em que caminhamos na direo dos
menores centros, cresce para 65% nas capitais regionais e 73% nos centros sub-regionais, at alcanar valores expressivos de 80% nos centros de zona, e 87% nos
centros locais (R$ 1.750 per capita), que a categoria que contempla a maioria
(ou quatro quintos) dos municpios brasileiros.
No causa surpresa a existncia de um padro diferenciado de financiamento
porque os tributos de competncia municipal so de carter eminentemente
urbano, que restringe a capacidade de arrecadao nos centros de menor densidade.
O grande problema que as falhas no desenho do sistema de transferncias induzem
256
Receita mdia per capita conforme a tipologia de hierarquia dos centros urbanos
(2002-2014)
(Em R$)
7A Brasil
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002
2003
2004
2005
2006
Demais tributrias
2007
ITBI
2008
ISS
2009
2010
IPTU
2011
2012
Transferncias
2013
2014
257
7B Metrpole
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002
2003
2004
2005
2006
Demais tributrias
2007
ITBI
2008
2009
ISS
2010
IPTU
2011
2012
2013
2014
2013
2014
2013
2014
Transferncias
7C Capital regional
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002
2003
2004
2005
2006
Demais tributrias
2007
ITBI
2008
2009
ISS
2010
IPTU
2011
2012
Transferncias
7D Centro sub-regional
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002
2003
2004
2005
2006
Demais tributrias
2007
ITBI
2008
ISS
2009
2010
IPTU
2011
2012
Transferncias
258
7E Centro de zona
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002
2003
2004
2005
2006
Demais tributrias
2007
ITBI
2008
2009
ISS
2010
IPTU
2011
2012
2013
2014
2013
2014
Transferncias
7F Centro local
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
2002
2003
2004
2005
2006
Demais tributrias
2007
ITBI
2008
ISS
2009
2010
IPTU
2011
2012
Transferncias
Elaborao do autor.
Obs.: 1. M
etrpoles e capitais regionais incluem os municpios das respectivas reas de abrangncia.
2. Valores em R$ de 2014 convertidos pela mdia aritmtica do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
259
260
261
esforo fiscal dos municpios foi canalizado prioritariamente para impostos menos
visveis (ISS) ou mais fceis de arrecadar (ITBI) e mais suscetveis s oscilaes
no ritmo de atividade econmica.16 Esse parece ter sido o caminho preferencial
adotado pelas administraes locais, mas a desacelerao recente na arrecadao
d sinais de arrefecimento do seu dinamismo.
Entretanto, a trajetria do IPTU, que cresceu a taxas mais baixas e estveis,
modificando-se pouco antes ou depois de 2011 (3,8% a.a. entre 2003 e 2011 e
4,0% a.a. em 2011 e 2014), sugere baixa volatilidade cclica e a existncia de um
potencial de arrecadao que ficou relegado ao segundo plano. A constatao de
que o IPTU insuficientemente explorado como fonte de receita est amparada
por uma ampla literatura no Brasil, que remonta a estudos realizados pelo menos
desde a dcada de 1980.
Afinal, qual seria o potencial de arrecadao caso as administraes municipais
ampliassem o esforo fiscal do IPTU? Existem alguns exerccios que indicam o
tamanho deste potencial, ainda que no seja possvel obter estimativas precisas
devido carncia de informaes sobre as bases de incidncia e as polticas tributrias municipais. O primeiro exerccio tomar como referncia a arrecadao
nos pases de melhor performance entre aqueles com nveis de renda semelhantes
ao brasileiro,17 sugerindo-se uma arrecadao adicional em torno de 0,4% ou 0,5%
do PIB, caso se desejasse aproximar o Brasil, cuja arrecadao vem oscilando na
faixa entre 0,4% e 0,5% do PIB por mais de uma dcada, da mdia de 0,9% do
PIB nos pases de melhor performance (por exemplo, Rssia e Ucrnia).
A grande limitao desse exerccio que desconsidera uma srie de condicionantes do potencial de arrecadao dos municpios no captados pelo nvel do
PIB nacional e que so essenciais em pases com grandes disparidades regionais
como o Brasil. Talvez o principal deles seja a densidade dos centros urbanos,
no somente porque a base tributvel (imveis formalizados e valorizados) tendea
se concentrar nos grandes centros, como tambm por se tratar de um tributo de
administrao complexa que demanda recursos (financeiros, tcnicos e humanos)
nem sempre disponveis nos menores centros, constatao que fica evidente quando
comparamos as mdias de arrecadao do IPTU no grfico 7: o montante percapita
cresce de acordo com a hierarquia dos centros urbanos e chega a ser quase cinco
vezes superior nas metrpoles (R$ 251) do que nos centros locais (R$ 51).
16. Diferentemente do IPTU, cuja base de clculo o valor venal dos imveis estimado pela prefeitura, o ITBI incide
sobre o valor de mercado declarado de imveis negociados. Tanto a quantidade de imveis negociados quanto os
seus preos tendem a ser sensveis ao ciclo econmico, assim como os valores dos servios prestados, que a base de
incidncia do ISS, que guarda forte correlao com o ritmo de crescimento econmico.
17. Isso , a mdia dos seis pases de melhor performance (20%) entre os trinta classificados como pases de renda
mdia e com informaes disponveis no banco de dados do Fundo Monetrio Internacional (FMI).
262
Ao longo das sees anteriores procuramos apresentar uma viso geral sobre dilemas
do financiamento das polticas pblicas nos municpios brasileiros e propostas
voltadas para o fortalecimento da capacidade fiscal municipal. A principal proposta
defendida a ampliao do autofinanciamento dos municpios via taxao da
propriedade imobiliria, que perdeu importncia nos ltimos anos e que pouco
aproveitada no Brasil, mesmo em municpios de pequeno porte. Nossos exerccios
sugerem que no seria irrealista traar uma meta de arrecadao adicional da ordem
de 0,4% do PIB, a qual se distribuiria desigualmente de acordo com a densidade
urbana e outras especificidades das localidades. O mais importante aqui trilhar
um caminho de fortalecimento fiscal dos municpios que no passe por ampliar
ainda mais algumas distores do sistema fiscal brasileiro, seja no sistema tributrio,
que tributa excessivamente a produo e o lucro das empresas, seja no mbito do
sistema de transferncias, que est pleno de deficincias nos critrios de rateio e
que induz excessiva dependncia das prefeituras.
18. Foram estimadas cinco funes fiscais para cada um dos grupos homogneos de municpios de acordo com a
tipologia da hierarquia urbana. O exerccio consistiu em igualar, dentro de cada grupo homogneo de municpio,
a estimativa de esforo fiscal dos 80% municpios de menor desempenho mdia dos 20% de melhor performance.
263
264
CAPTULO 10
Constantino Cronemberger1
No escopo dos estudos sobre as cidades, previstos no mbito da III Conferncia das
Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III),
um dos aspectos relevantes na organizao do sistema urbano no territrio nacional
est associado ao uso dos recursos fiscais na proviso de bens e servios pblicoslocais.
No se trata, portanto, de avaliar apenas as capacidades financeiras e tributrias
prprias dos municpios e os mecanismos de distribuio e alocao de recursos
fiscais via transferncias constitucionais e legais. fundamental analisar, tambm,
a forma como os municpios executam suas despesas por meio de suas estruturas
administrativas e como eles exercem suas funes pblicas na proviso de bens e
servios pblicos para o atendimento das demandas da sociedade local.
A Constituio de 1988 definiu,2 no Artigo 30, as principais atribuies
dosmunicpios. Na Constituio Federal e em suas normatizaes complementares so previstas, ainda, outras responsabilidades compartilhadas ou comuns
entre os entes federativos, previstas no Artigo 23, alm de funes delegadas ou
descentralizadas por estados e pela Unio aos municpios. Para alm das obrigaes
constitucionais e legais de ao pblica municipal para aquela proviso, os municpios muitas vezes assumem, inclusive, funes atribudas aos estados e Unio.
Nesses casos, as relaes interfederativas entre municpios, estados e Unio
compem, tambm, aspectos relevantes na avaliao do comportamento municipal.
Com isso, busca-se criar uma maior coordenao e cooperao federativa para uma
ao pblica mais eficaz, eficiente e efetiva. Um dos instrumentos considerados
relevantes nessa maior articulao federativa o consrcio pblico. A edio da Lei
no 11.107, de 6 de abril de 2005,3 regulamentada pelo Decreto no 6.017/2007,4
1. Tcnico de planejamento e pesquisa e coordenador de estudos em desenvolvimento federativo na Diretoria de Estudos
e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <constantino.mendes@ipea.gov.br>.
2. Disponvel em: <http://goo.gl/PRAKvk>.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/w8sO1I>.
4. Disponvel em: <http://goo.gl/g1HKSf>.
266
267
2010
2011
2012
2013
2014
236,00
248,00
276,00
377,00
370,00
199,00
121,00
129,00
144,00
202,00
4,00
4,00
4,00
4,00
5,00
111,00
115,00
127,00
170,00
166,00
Despesas de capital
30,00
32,00
39,00
45,00
48,00
Investimentos
23,00
25,00
32,00
36,00
41,00
Inverses financeiras
Amortizao/refinanciamento da dvida
Aplicaes diretas
Reserva do RPPS
1,00
0,51
0,69
0,72
0,88
6,00
7,00
6,00
8,00
7,00
6,00
7,00
6,00
n.d.
n.d.
48,00
0,06
0,05
n.d.
n.d.
Reserva de contingncia
191,00
0,00
0,01
n.d.
n.d.
Total
267,00
280,00
314,00
422,00
418,00
9. O Fundef foi substitudo pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), pela Emenda Constitucional no 53/2006, elevando os recursos da Unio aos estados
e aos municpios e implantando o Plano Nacional de Educao (PNE).
10. A Emenda Constitucional no 29/2000 elevou os recursos de estados e dos municpios para a sade.
268
Participao das despesas dos municpios com as funes educao e cultura e sade
e urbanismo, em relao s despesas oramentrias, segundo os grupos de habitantes
(1972 e 2012)
(Em %)
Grupos de habitantes (por mil)
Brasil
Educao e cultura
Sade
Urbanismo
1972
2012
1972
2012
1972
2012
14,82
26,95
5,67
22,91
27,41
14,09
At 2
17,34
21,55
3,65
21,58
9,20
7,29
2a5
16,52
26,63
4,48
21,58
13,71
8,34
5 a 10
17,29
30,99
4,26
21,89
16,68
9,23
10 a 20
17,25
34,10
4,63
22,08
19,15
9,68
20 a 50
16,59
34,41
3,75
21,68
25,27
10,11
50 a 100
16,66
32,79
3,67
23,69
31,14
10,92
100 a 200
15,67
27,70
3,93
22,83
34,84
11,10
200 a 500
14,02
25,07
4,58
24,30
36,07
11,97
500 a 1.000
15,91
21,48
7,60
28,94
33,20
9,72
1.000 a 5.000
10,47
18,83
5,56
26,00
37,41
14,81
Acima de 5.000
14,61
19,88
6,85
17,56
22,75
13,60
269
municipal recai mais fortemente sobre localidades com menores condies de atuar
eficientemente em responsabilidades de estados e do governo federal.
TABELA 3
Nmero de
municpios
5.568
5,25
4.000.100,00
22.272.556.667,00
122
11,91
1.058.375,00
128.063.375,00
2a5
1.171
10,49
1.191.846,00
1.403.994.588,00
5 a 10
1.210
9,37
1.490.820,00
1.803.892.200,00
10 a 20
1.393
7,46
2.087.515,00
2.907.908.395,00
20 a 50
1.054
6,20
3.611.476,00
3.806.495.704,00
50 a 100
325
5,36
6.973.128,00
266.282.850,00
100 a 200
152
5,11
14.614.900,00
2.221.464.800,00
200 a 500
98
4,60
32.211.676,00
3.156.744.248,00
500 a 1.000
22
4,28
63.764.122,00
1.402.810.684,00
1.000 a 5.000
13
3,23
115.812.997,00
1.505.568.961,00
Acima de 5.000
2,93
834.665.461,00
1.669.330.862,00
Fontes: STN (2012) e Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope)/MEC (2012).
Nota: Dados expandidos a partir de uma amostra de 5.296 municpios para um total de 5.568 municpios. No so considerados
os dados referentes ao Distrito Federal e a Fernando de Noronha.
Obs.: 1 . Tabulaes especiais de Franois E. J. de Bremaeker.
2. Foram efetuados 783 ajustes base de dados de receitas e 703 base de dados de despesas.
270
FIGURA 1
10-50
50-100
100-500
< Mdia
1B DO pc 2010 (municpio)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
0-10
10-50
50-100
100-500
Mdia
< Mdia
271
272
TABELA 4
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Total
Centro local
355
1.423
1.256
930
358
4.322
Cento de zona A
13
49
51
51
28
192
Centro de zona B
22
111
109
78
41
361
Centro sub-regional A
24
26
24
Centro sub-regional B
16
26
21
14
Capital regional A
24
16
83
77
11
46
Capital regional B
19
14
25
11
22
Metrpole
Capital regional C
4
-
25
10
31
27
24
47
36
92
1
17
45
45
422
1.715
Total
1.634
1.170
26
452
5.393
Fonte: IBGE.
273
14. A inflao (IPCA) no perodo de janeiro de 2002 a dezembro de 2010 foi da ordem de 76,3%.
15. Disponvel em: <http://goo.gl/DHVoHl>.
274
a anlise da despesa municipal revela alguns resultados principais: a incompatibilidade entre os nveis per capita das execues oramentrias
vis--vis as condies socioeconmicas locais; a forte concentrao das
aes pblicas nas grandes cidades; e a alta parcela das despesas mdias
nas pequenas cidades;
a avaliao da categoria econmica das despesas demonstra a alta participao das despesas correntes (de pessoal), com reflexos no baixo nvel
de investimento local, limitando especialmente os municpios de regies
menos desenvolvidas de superar a sua dependncia fiscal e de estimular
a sua autossuficincia financeira;
a anlise da categoria funcional das despesas revela a forte concentrao
das aes pblicas em reas de educao e sade, por fora constitucional
e legal, provocando desequilbrios setoriais e criando limitaes na execuo em outras funes de responsabilidade e relevncia local: urbanismo,
saneamento e transporte entre os principais;
a anlise da despesa nas categorias da Regic revela os distintos comportamentos das cidades, com os centros locais e de zona com maiores
limitaes para o uso de recursos em investimentos e as evidncias das problemticas das reas de abrangncias das capitais e metrpoles, emtermos
de suas menores parcelas e capacidades de execuo das polticas pblicas.
Finalmente, as orientaes da Habitat III, em relao questo do financiamento
metropolitano, trazem vrias aes que so consideradas importantes, tais como:
auxiliar os governos locais na atualizao e implementao de suas bases
de impostos e taxas com a finalidade de gerao de recursos que possam
ser utilizados no financiamento das polticas urbanas locais;
fortalecer instrumentos de recuperao da valorizao imobiliria como estratgia tanto para a ampliao da capacidade de investimento dos governos
locais quanto para a alterao das expectativas de ganho dos proprietrios de
terra e, consequentemente, as presses sobre as administraes municipais
em relao ao uso do solo;
estratgias para a incluso das situaes de informalidade na gesto tributria,
para promover o reconhecimento da existncia destas situaes
(formade incluso e promoo de cidadania) e tambm como estratgia
de educao fiscal;
instituir polticas nacionais de financiamento da poltica urbana e mecanismos de redistribuio para reduo das desigualdades regionais e locais;
275
regulamentar, na implementao de parcerias pblico-privadas, o respectivo marco legal, previamente debatido com a sociedade, e construir
mecanismos efetivos de fiscalizao dos servios, de modo a garantir a
prevalncia do interesse pblico;
realizar estudos e pesquisas com vistas elaborao de modelos e estratgias de financiamento;
estimular projetos regionais (latino-americanos) de cooperao ao financiamento para o desenvolvimento urbano;
estimular projetos para aperfeioar a capacitao tcnica e gerencial das
equipes locais para o gerenciamento de projetos de desenvolvimento urbano;
promover a reforma no sistema financeiro internacional com vistas
elaborao de modelos inovadores de financiamento do desenvolvimento
urbano sustentvel;
estabelecer alinhamento com o Objetivo do Desenvolvimento Sustentvel
(ODS) 17 e com a agenda de ao de Adis Abeba, para ancoragem de
propostas de financiamento global.
Essas orientaes e os resultados apresentados, por sua vez, levam considerao de algumas sugestes e orientaes para polticas pblicas locais:
necessidade de compatibilizar as ofertas e as demandas locais. Deumlado,
compatibilizando a base produtiva e de emprego local (oferta) eas demandas socioeconmicas. De outro, produzindo maior equilbrio entre
as capacidades tributrias (oferta) com a execuo na proviso de bens
e servios pblicos para compensar as necessidades e demandas locais;
necessidade de aumentar a parcela de investimentos nas despesas municipais.
Para isso, a necessria reduo na despesa corrente e de pessoal deve estar
associada ao aumento da capacidade produtiva e de atividades econmicas
(privadas) locais, de forma a absorver a oferta de trabalho, reduzindo a
dependncia do emprego pblico;
o alto custo de despesa mdia nas pequenas e grandes cidades implica
incentivar polticas pblicas em localidades em que o nvel de escala e de
aglomerao seja compatvel com o aumento da eficincia na proviso
de bens pblicos. Neste caso, os centros mdios constituem referncias
aos estmulos e incentivos de ao pblica;
ao mesmo tempo, a criao de escala e de aglomerao nas pequenas
cidades e a reduo dos congestionamentos nas grandes cidades vo na
direo de criao de mecanismos de arranjos federativos (a exemplo
276
25
47
36
92
Capital regional B
rea de abrangncia
Capital regional C
Capital regional C
rea de abrangncia
Metrpole
Metrpole
rea de abrangncia
176.333
10.600.060
217.635
5.937.253
103.647
1.715.862
76.726
220.787
37.082
331.973
86.452
650.473
71.744
106.255
26.317
49.220
11.196
Populao mdia
(habitante)
97.932
10.600.060
113.430
5.937.253
61.349
1.488.805
29.845
198.942
32.091
318.916
54.936
473.991
65.209
93.263
22.711
43.474
7.843
Populao mediana
(habitante)
126.750.518,29
9.690.336.280,88
99.934.873,97
6.415.050.701,73
51.048.635,41
1.189.327.959,76
61.032.273
151.159.444,03
22.509.557
209.572.075,01
49.784.422
437.515.907,50
35.978.114,25
61.742.880,15
14.092.593,26
26.662.677,20
6.748.373,47
Despesas oramentrias
(DO) (R$)
Fontes: IBGE para populao e Finanas do Brasil (Finbra)/STN para despesas e investimento.
45
21
Capital regional B
46
Capital regional A
rea de abrangncia
11
Capital regional A
77
Centro sub-regional B
83
Centro sub-regional A
26
360
Centro de zona B
Metrpole nacional
rea de abrangncia
192
Metrpole nacional
4.322
Centro de zona A
Nmero de
municpios
Centro local
Classificao Regic
Despesas 2002
TABELA A.1
CLASSIFICAO ECONMICA
ANEXO A
106.471.935,64
8.571.887.997,83
87.191.581,91
5.443.225.569,70
42.646.460,25
1.054.610.190,11
51.060.447,22
127.730.517,02
19.126.803,27
184.756.173,17
40.954.653,86
379.235.623,95
30.262.802,57
52.636.427,25
11.865.439,27
22.437.233,99
5.542.027,85
Despesas correntes
(DC) (R$)
84,00
88,46
87,25
84,85
83,54
88,67
83,66
84,50
84,97
88,16
82,26
86,68
84,11
85,25
84,20
84,15
82,12
DC / DO
(%)
59.760.612,17
3.841.001.619,88
47.563.117,08
3.094.955.670,95
23.155.288,74
481.424.182,44
28.478.324,09
65.698.105,94
10.421.332,43
92.054.766,80
23.019.581,26
197.286.575,86
16.374.354,79
27.203.043,72
6.157.506,08
11.707.762,65
2.743.517,93
Despesas de
pessoal (DP) (R$)
56,13
44,81
54,55
56,86
54,30
45,65
55,77
51,43
54,49
49,83
56,21
52,02
54,11
51,68
51,89
52,18
49,50
DP / DC
(%)
20.278.582,65
1.118.448.283,05
12.743.292,06
971.825.132,03
8.402.175,16
134.717.769,65
9.971.825,68
23.428.927,01
3.382.753,48
24.815.901,83
8.829.767,98
58.280.283,55
5.715.311,68
9.106.452,90
2.227.154,00
4.225.443,21
1.206.345,62
Despesas de
capital (DK) (R$)
16,00
11,54
12,75
15,15
16,46
11,33
16,34
15,50
15,03
11,84
17,74
13,32
15,89
14,75
15,80
15,85
17,88
DK / DO
(%)
17.837.241,31
826.915.666,95
11.806.246,03
640.603.379,52
7.013.385,64
104.617.680,53
7.514.922,28
20.153.766,96
2.847.074,57
20.209.173,66
7.850.097,04
51.073.496,17
5.059.883,94
7.602.391,17
1.959.351,65
3.621.786,21
1.089.190,81
Investimentos (I)
87,96
73,93
92,65
65,92
83,47
77,66
75,36
86,02
84,16
81,44
88,90
87,63
88,53
83,48
87,98
85,71
90,29
I / DK
197
361
85
78
11
49
21
25
47
36
92
28
45
Centro de zona A
Centro de zona B
Centro sub-regional A
Centro sub-regional B
Capital regional A
Capital regional A
rea de abrangncia
Capital regional B
Capital regional B
rea de abrangncia
Capital regional C
Capital regional C
rea de abrangncia
Metrpole
Metrpole
rea de abrangncia
Metrpole nacional
Metrpole nacional
rea de abrangncia
Grande metrpole
nacional
Grande metrpole
nacional
rea de abrangncia
192.778
11.253.503
239.549
6.320.446
116.894
1.855.485
85.595
246.150
42.119
372.801
105.564
729.752
79.642
115.856
28.184
53.525
12.030
Populao mdia
(habitante)
108.344
11.253.503
135.472
6.320.446
76.692
1.751.907
47.980
216.745
35.172
361.915
68.481
723.515
75.311
100.676
24.346
46.424
8.298
Populao mediana
(habitante)
387.944.938,96
28.761.555.363,83
300.568.372,14
14.278.900.029,49
158.864.394,42
3.132.672.346,38
177.855.964,36
434.614.758,56
66.980.090,12
598.844.450,47
169.721.193,63
1.343.069.054,00
110.276.720,62
183.650.730,98
40.062.814,86
78.969.862,36
19.137.560,62
Despesas oramentrias
(DO) (R$)
329.107.015,63
25.142.295.927,03
265.502.122,90
11.327.988.992,38
137.820.381,12
2.803.149.855,06
157.306.908,82
370.482.831,02
57.478.156,51
518.944.958,09
146.359.751,90
1.188.944.245,80
97.510.866,13
159.570.199,35
34.715.244,45
68.671.030,69
16.418.836,49
Despesas correntes
(DC) (R$)
Fontes: IBGE para populao e Finanas do Brasil (Finbra)/STN para despesas e investimento.
4.408
Nmero de
municpios
Centro local
Classificao Regic
Despesas 2010
TABELA A.2
84,83
87,42
88,33
79,33
86,75
89,48
88,45
85,24
85,81
86,66
86,24
88,52
88,42
86,89
86,65
86,96
85,79
DC / DO
(%)
152.576.322,10
7.475.002.764,57
140.679.540,75
6.677.189.394,92
74.999.238,39
1.273.839.205,61
73.952.992,77
183.053.904,90
29.651.907,51
248.589.055,30
80.293.525,26
585.538.855,76
53.280.567,95
82.398.113,87
18.727.544,80
36.801.806,97
8.919.285,33
Despesas de
pessoal (DP) (R$)
46,36
29,73
52,99
58,94
54,42
45,44
47,01
49,41
51,59
47,90
54,86
49,25
54,64
51,64
53,95
53,59
54,32
DP / DC
(%)
58.825.904,23
3.619.259.436,80
34.887.611,63
2.950.911.037,11
20.745.820,26
329.522.491,33
20.549.055,54
64.131.927,54
9.099.414,07
79.899.492,38
23.361.441,73
154.124.808,21
12.756.857,39
23.679.324,67
5.321.659,56
10.283.898,36
2.710.733,93
Despesas de
capital (DK) (R$)
15,16
12,58
11,61
20,67
13,06
10,52
11,55
14,76
13,59
13,34
13,76
11,48
11,57
12,89
13,28
13,02
14,16
DK / DO
(%)
53.120.869,46
2.371.975.073,69
28.933.815,57
1.560.062.722,51
17.242.080,86
253.728.972,52
18.308.256,92
54.667.690,76
7.284.113,14
66.774.853,74
19.420.400,41
108.304.346,14
11.063.249,03
19.796.592,15
4.616.031,43
8.681.792,41
2.426.630,73
Investimentos (I)
90,30
65,54
82,93
52,87
83,11
77,00
89,10
85,24
80,05
83,57
83,13
70,27
86,72
83,60
86,74
84,42
89,52
I / DK
278
61.742.880,15
35.978.114,25
437.515.907,50
49.784.422
209.572.075,01
22.509.557
151.159.444,03
61.032.273
Centro sub-regional A
Centro sub-regional B
Capital regional A
Capital regional A
rea de abrangncia
Capital regional B
Capital regional B
rea de abrangncia
Capital regional C
Capital regional C
rea de abrangncia
Mdia
1.250.097.808,71
17.699.596,35
344.284.484,61
14.780.608,36
554.276.593,22
9.740.541,44
135.006.943,63
9.269.593,83
28.630.949,80
3.239.631,99
33.049.064,29
9.668.801,03
66.532.570,46
5.686.590,63
10.275.179,63
2.330.336,88
4.467.593,59
1.158.728,94
Administrao
(DA)
18.649.247.286,40
126.750.518,29
Grande metrpole
nacional rea de
abrangncia
99.934.873,97
Metrpole nacional
rea de abrangncia
9.690.336.280,88
6.415.050.701,73
Metrpole nacional
Grande metrpole
nacional
51.048.635,41
Metrpole
rea de abrangncia
1.189.327.959,76
14.092.593,26
Centro de zona B
Metrpole
6.748.373,47
26.662.677,20
Centro de zona A
Despesas
oramentrias (DO)
Centro local
Classificao Regic
Despesas 2002
TABELA B.1
CLASSIFICAO FUNCIONAL
ANEXO B
6,70
13,96
3,55
14,79
8,64
19,08
11,35
15,19
18,94
14,39
15,77
19,42
15,21
15,81
16,64
16,54
16,76
17,17
DA / DO
100,00
1,42
27,54
1,18
44,34
0,78
10,80
0,74
2,29
0,26
2,64
0,77
5,32
0,45
0,82
0,19
0,36
0,09
DA /
DAT
4.412.860.022,25
32.092.479,90
2.246.482.447,59
25.555.925,80
1.634.993.964,07
13.920.137,25
215.720.549,13
16.592.944,61
32.647.480,35
6.360.559,04
46.913.800,62
12.834.820,01
89.815.452,27
10.227.919,05
15.334.857,34
4.101.207,08
7.261.405,25
2.004.072,89
Educao e
cultura (DEC)
23,66
25,32
23,18
25,57
25,49
27,27
18,14
27,19
21,60
28,26
22,39
25,78
20,53
28,43
24,84
29,10
27,23
29,70
DEC /
DO
100,00
0,73
50,91
0,58
37,05
0,32
4,89
0,38
0,74
0,14
1,06
0,29
2,04
0,23
0,35
0,09
0,16
0,05
DEC /
DECT
2.613.607.221,97
22.155.955,80
1.272.062.570,35
12.482.989,24
963.366.073,11
6.657.962,20
204.066.564,38
9.739.009,31
17.429.059,36
2.163.930,73
21.851.466,74
8.343.842,93
55.900.604,07
4.857.994,79
7.136.056,66
1.496.504,66
3.199.556,41
697.081,23
Habitao e
urbanismo (DHU)
14,01
17,48
13,13
12,49
15,02
13,04
17,16
15,96
11,53
9,61
10,43
16,76
12,78
13,50
11,56
10,62
12,00
10,33
DHU /
DO
100,00
0,85
48,67
0,48
36,86
0,25
7,81
0,37
0,67
0,08
0,84
0,32
2,14
0,19
0,27
0,06
0,12
0,03
DHU /
DHUT
3.752.440.388,09
29.288.777,86
1.725.446.899,80
29.186.971,75
1.314.171.825,33
10.969.151,21
355.047.643,81
12.640.468,55
42.847.520,29
5.346.426,63
65.663.803,45
10.546.703,67
116.179.444,17
8.894.884,79
15.633.304,53
3.080.663,35
6.118.134,53
1.377.764,35
Sade e
saneamento (DSS)
20,12
23,11
17,81
29,21
20,49
21,49
29,85
20,71
28,35
23,75
31,33
21,18
26,55
24,72
25,32
21,86
22,95
20,42
DSS /
DO
2.095.739,41
70.003.006,84
1.301.420,64
16.564.045,45
628.436,25
3.385.497,54
1.125.468,71
3.549.045,45
515.709,91
22.202.819,61
770.562,85
1.576.630,05
630.816,77
781.118,39
354.387,06
Transporte
(DT)
2,10
1,09
2,55
1,39
1,03
2,24
5,00
1,69
1,04
5,07
2,14
2,55
4,48
2,93
5,25
DT /
DO
2.381.030,85
1,88
100,00 696.123.103,37 3,73
0,78
0,78
35,02
0,29
9,46
0,34
1,14
0,14
1,75
0,28
3,10
0,24
0,42
0,08
0,16
0,04
DSS /
DSST
100,00
0,34
81,63
0,30
10,06
0,19
2,38
0,09
0,49
0,16
0,51
0,07
3,19
0,11
0,23
0,09
0,11
0,05
DT /
DTT
577.182,05
6.414.613,14
160.928,10
1.103.109,28
71.891,37
646.891,02
1.109.711,88
6.208.101,09
518.752,82
78.969.862,36
40.062.814,86
183.650.730,98
110.276.720,62
1.343.069.054,00
169.721.193,63
598.844.450,47
66.980.090,12
434.614.758,56
177.855.964,36
3.132.672.346,38
158.864.394,42
14.278.900.029,49
Centro de zona A
Centro de zona B
Centro subregional A
Centro subregional B
Capital regional A
Capital regional A
rea de abrangncia
Capital regional B
Capital regional B
rea de abrangncia
Capital regional C
Capital regional C
rea de abrangncia
Metrpole
Metrpole
rea de abrangncia
Metrpole nacional
484.560,00
646.448,72
19.031.017,57
28.761.555.363,83
387.944.938,96
50.243.688.645,82
Grande metrpole
nacional
Grande metrpole
nacional rea
de abrangncia
Mdia
0,04
0,17
0,00
0,02
0,33
0,20
0,62
0,15
0,11
0,18
0,09
0,48
0,52
0,31
0,30
0,33
0,49
DPO
/ DO
47.662,08
Metrpole nacional
300.568.372,14
rea de abrangncia
566.724,02
119.580,71
261.666,51
93.194,78
19.137.560,62
Centro local
Planejamento e
oramento (DPO)
Classificao Regic
Despesas 2010
TABELA B.2
DE /
DO
31.897.245,84 28,92
43.339.068,01 23,60
11.743.682,34 29,31
21.691.670,27 27,47
5.921.180,96 30,94
Educao
(DE)
1,16
1,09
1,26
DC /
DO
49.328.431,28 27,74
94.224.246,50 21,68
98.658.058,05 25,43
78.827.104,15 26,23
41.170.277,26 25,92
0,35
0,77
0,46
0,70
0,52
DH /
DO
2.150.494,89
7.180.394,89
282.043,47
4.901.063,26
4.827.063,55
1,21
1,65
0,42
0,82
2,84
1.093.114,33
0,69
1.712.287,57
0,57
0,77
8.528.548,90
2,20
0,37
0,32
0,42
0,95
1,05
0,50
0,15
385.426,81
1.411.279,51
185.339,66
554.753,10
99.761,85
Habitao
(DH)
0,22
1,13
757.495,52
118.394.926,52 19,77
17.788.400,79 26,56
0,35
0,09
0,17
0,05
DC /
DCT
9,40
DU /
DO
3.841.304,98
9,59
8.651.850,54 10,96
1.798.387,13
Urbanismo
(DU)
7.374.049,88 11,01
DS /
DO
4.050.235,21 21,16
Sade (DS)
9.120.198,16 22,76
0,07
0,03
DU/
DUT
0,39
8,72
0,40
1,14
0,15
1,78
0,34
3,92
0,29
0,50
0,10
0,19
0,04
DS/
DST
3.053.331,12
157.963.501,82
3.640.690,73
18.767.457,10
3.549.180,90
28.636.275,16
5.539.150,21
42.465.090,18
3.160.290,28
7.723.582,97
920.957,54
2.098.961,80
342.267,82
Saneamento
(DAS)
0,78
6.429.490,37
0,93
20.474.217,01
0,02
0,01
0,04
0,01
DH /
DHT
5,28
1,26
2,14
2,58
1,92
5,04
2,05
4,32
5,30
4,78
3,26
3,16
2,87
4,21
2,30
2,66
1,79
DAS
/ DO
100,00 9.916.756.315,81 19,74 100,00 496.013.650,62 0,99 100,00 1.307.118.657,19 2,60 100,00 5.198.575.060,26 10,35 100,00 9.361.198.866,02 18,63 100,00 1.034.639.092,11 2,06
3,40
2,55
0,25
2,73
466.207,95
857.539,15
241.961,07
Cultura
(DC)
0,12
0,22
0,06
DE/
DET
43.962.046,01 25,90
5,83
3,40
0,38
5,80
0,85
3,03
2,98
0,63
1,37
0,49
DPO /
DPOT
3.740.192,52
155.002.958,40
2.443.792,85
31.244.544,96
1.898.091,19
9.416.235,23
1.197.919,21
5.606.469,06
1.562.661,91
39.635.819,26
1.780.680,44
3.524.166,51
1.265.348,91
1.614.230,43
747.548,59
Transporte (DT)
1,24
1,09
1,54
1,00
1,07
2,17
1,79
0,94
0,92
2,95
1,61
1,92
3,16
2,04
3,91
DT /
DO
5.586.098,59
1,44
0,21
90,04
0,14
5,80
0,09
1,17
0,07
0,35
0,04
0,21
0,06
1,48
0,07
0,13
0,05
0,06
0,03
DT /
DTT
1,98
0,62
35,64
0,30
15,27
0,35
1,81
0,34
2,77
0,54
4,10
0,31
0,75
0,09
0,20
0,03
DAS /
DSAT
280
PARTE V:
MEIO AMBIENTE E
ECOLOGIA URBANA
CAPTULO 11
1 INTRODUO
Entre todas as questes vinculadas temtica urbana, talvez a que conecta o maior
nmero de conhecimentos, habilidades e campos de pesquisa seja a relao entre
o tecido urbano e o ambiente fsico. Para equacionar os problemas apresentados
neste captulo, como se ver, necessria a integrao entre as polticas que tratam
do planejamento do ponto de vista social, econmico, cultural e ambiental no
meio urbano.
Mapear e documentar os recursos e as limitaes econmico-sociais,
culturais e ambientais de um territrio o primeiro quesito para iniciar a construo
de inter-relaes, retroalimentaes e interdependncias em um contexto incerto
e em constante evoluo (Baltazar, 2010; McPhearson et al., 2016). A partir
desse mapeamento e com a aplicao do conceito de resilincia, possvel reunir
e integrar fatores que capacitem uma cidade a suportar presses em meio a processos de mudanas. Para tanto, tambm preciso, necessariamente, considerar
aspectos participativos que levem em considerao e que permitam a autonomia e o empoderamento locais. Esses requisitos coadunam-se com os princpios
de participao, igualdade e autonomia federativa, consolidados na Constituio
de Federal de 1988,3 que forjaram o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001).4
O estatuto baseia-se na funo social da propriedade urbana, na participao e no
uso de instrumentos de poltica urbana.
1. Mestre em cincias biolgicas pela Universidade de So Paulo (USP) e tcnico de planejamento e pesquisa na
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <nilo.saccaro@ipea.gov.br>.
2. Mestre em desenvolvimento sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB)
e pesquisador assistente III na Dirur do Ipea. E-mail: <osmar.filho@ipea.gov.br>.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/wUgZP>.
4. Disponvel em: <http://goo.gl/PXk21E>.
284
285
A populao mundial vive cada vez mais nas cidades: cerca de 54% moram em reas
urbanas hoje e estima-se que esse percentual v para 66% em 2050 (UN, 2015b).
Mesmo assim, as cidades cobrem apenas uma pequena parte da superfcie terrestre,
dominada, em sua maioria, por ecossistemas rurais e naturais (ainda que boa parte
destes j tenha sofrido alterao antrpica).
Um ecossistema urbano, portanto, apenas parte de um sistema maior, com o
qual troca matria e energia. Influencia e influenciado pelos ecossistemas adjacentes.
As cidades no podem ser resilientes isoladamente, pois h interdependncia
entre cidades adjacentes e suas zonas rurais, em relao ao suprimento de gua,
deposio de resduos, gesto adaptativa de eventos extremos, aos efeitos do
relevo sobre o clima e at s variveis comerciais e socioeconmicas. Desta forma,
o planejamento e a coordenao necessrios para aspirar a uma resilincia cada vez
maior no se resumem ao que acontece dentro do municpio. Neste sentido, o estudo
das redes urbanas, das alternativas de desenvolvimento regional e do zoneamento
ecolgico econmico (ZEE) de especial relevncia. Para tanto, muitos podem
ser os nveis de anlise utilizados com finalidade de organizar a gesto, mas um
nvel de agrupamento de cidades especialmente importante a bacia hidrogrfica.
A degradao dos ecossistemas naturais que circundam as cidades uma das
principais causas de falta de resilincia urbana, pois deles depende a regulao climtica.
Quando estes ecossistemas entram em desequilbrio, aumenta muito a probabilidade
286
287
pela manuteno ou recuperao dos servios prestados pelos ecossistemas, que pode
dar-se pela criao ou preservao de reas verdes ou pela adoo de prticas diferenciadas de produo. A maioria das iniciativas existentes no cria um pagamento
direto do beneficirio de um servio ambiental (como uma cidade que recebe certa
vazo de gua de um rio ou fica protegida de enchentes devido existncia de uma
densa vegetao) ao prestador daquele servio (como os agricultores que mantm
as reas preservadas). O financiamento geralmente provm do setor pblico ou de
empresas interessadas em uma imagem corporativa associada ao cuidado ambiental,
tendo por intermedirias as ONGs, sendo os mecanismos criados para precificar
e executar o pagamento os mais variados. Um exemplo de projeto-programa com
tais caractersticas, j em execuo, o Produtores de gua, na bacia Guandu,
no Esprito Santo. Inserido no mbito das polticas estaduais do Esprito Santo
para conservao dos recursos hdricos, tem por objetivo a restaurao e a conservao de florestas para manuteno do abastecimento de uma regio com cerca de
90 mil moradores. Exemplos como esse mostram que os pagamentos por servios
ambientais podem e devem ser incorporados ao planejamento das interaes entre
o ecossistema urbano e os ecossistemas adjacentes.
Cidades sem planejamento (caso de grande parte dos municpios brasileiros),
por sua vez, exacerbam a presso sobre os ecossistemas adjacentes e sobre
o ambiente global, principalmente por serem energeticamente ineficientes.
Usam recursos naturais demais e produzem rejeitos demais, que no so adequadamente dispostos, aumentando o risco de epidemias, infeces e contaminaes locais.
Globalmente, emitem mais GEEs do que fariam com um planejamento eficiente,
o que contribui para o aquecimento global e para a ocorrncia de eventos extremos.
Os ecossistemas adjacentes agem como barreiras a esses efeitos; por isso,
quando degradados, s fazem aumentar o ciclo vicioso.
4 INTERAO ENTRE VARIVEIS FSICAS E SOCIAIS
288
de Bangkok tiveram suas moradias afetadas, enquanto esse valor foi 21% quando
se considerava o total da populao da cidade (Ahsan, 2013). De maneira geral,
bairros pobres tendem a ser menos resilientes do que bairros ricos.
Diversos so os tipos de risco que determinam a ocorrncia de desastres
(pensando no apenas em eventos extremos naturais, mas tambm desastres causados
ou potencializados diretamente pela ao humana). H riscos naturais, como epidemias,
terremotos, enchentes, tempestades, entre outros; riscos tecnolgicos,
como exploso, radiao, envenenamento, derramamento de leo; e riscos sociais,
como corrupo, desemprego, terrorismo, disputas por recursos e crises econmicas.
Todos estes riscos, entretanto, podem retroalimentar-se. Por exemplo, o rompimento
de uma barragem (risco tecnolgico) pode ser exacerbado por um determinado
relevo natural, resultando em uma inundao de propores trgicas. Riscos sociais,
principalmente, tm o potencial intrnseco de exacerbar todos os outros riscos.
A corrupo, por exemplo, pode tornar a gesto incapaz de lidar com uma
situao extrema, como uma epidemia, enquanto uma crise econmica pode
minar os recursos pblicos e familiares, estimulando as moradias em reas de
risco e dificultando a prestao do atendimento emergencial a essas famlias aps
o desabamento de encostas e outros desastres (UN, 2015a).
A resilincia tem um papel cada vez mais importante nas decises financeiras que afetam a funo da cidade. O Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) progressivo, previsto na Constituio Federal brasileira, por exemplo,
um instrumento econmico que pode ser usado para promover a revitalizao
de reas centrais, na medida em que gera o incentivo para a reforma, a manuteno e o uso dos imveis, podendo contribuir para a reduo de presses sobre
a periferia, ao mesmo tempo em que favorece a mobilidade urbana, por aproximar a
populao de seus empregos.
No tocante a investimentos e economia, de acordo com algumas estimativas,
para cada US$ 100 gastos com auxlio ao desenvolvimento econmico no mundo,
apenas US$ 0,40 so investidos na reduo do risco de desastres. Entretanto, as perdas que
os desastres acarretam nas naes em desenvolvimento ultrapassam os US$ 860 bilhes,
o que equivale a um tero de todo o auxlio financeiro (UN, 2015c).
Investir em resilincia e desenvolver polticas que promovam cidades socialmente inclusivas, portanto, imprescindvel para a manuteno do desenvolvimento econmico.
5 DESASTRES AMBIENTAIS E CIDADES: O CASO DE MARIANA
289
associados minerao. A bacia do rio Doce, uma das quatro maiores bacias nacionais,
localizada inteiramente em territrio brasileiro, conta com aproximadamente
duzentos municpios. A indstria responsvel no havia instalado, at a data
do desastre, um sistema de aviso eficiente para as comunidades prximas. Os rgos
que licenciaram o empreendimento no tinham uma estrutura de fiscalizao capaz
de cobrir o extenso nmero de lagoas de rejeitos minerais no estado de Minas Gerais.
As anlises da qualidade da gua aps o desastre mostraram que havia outros
rejeitos e metais, que na lagoa da empresa Samarco eram depositados sem conhecimento das autoridades competentes e licitantes (Ibama, 2015). Com efeito,
milhares de toneladas de lama txica foram depositadas no leito do rio Doce, a partir
da cidade de Mariana, at a sua foz, na cidade de Linhares, estado do Esprito Santo.
Esta deposio da lama txica inviabilizou processos biticos e fsico-qumicos,
impedindo os mltiplos usos da gua pela sociedade (agricultura, indstria e abastecimento domiciliar) e pelos ecossistemas.
Passados vrios meses e tendo sido a gua de algumas cidades liberada para
tratamento e abastecimento, ainda h dvidas quanto adequao para usos como
higiene pessoal e cozimento de alimentos. Ao mesmo tempo, o desastre desencadeou
um processo de perfurao de novos poos artesianos, que pode colocar em risco
a equao hdrica de carga e recarga dos aquferos da bacia.
As cidades esto buscando novas fontes de gua nos tributrios do rio Doce.
Contudo, historicamente essa bacia tem perdido grande parte de sua cobertura florestal.
A multa pelo acidente est sendo definida pelas autoridades, mas um dos objetivos o
financiamento de processos de reflorestamento da bacia, como aumento e renovao
das vazes hdricas.
Do ponto de vista da adaptao climtica e da resilincia das cidades frente s
vulnerabilidades colocadas pelo setor da minerao e as tecnologias de deposio
de rejeitos, h alternativas tecnolgicas seguras, que reduziriam a probabilidade desse tipo de desastre, porm so alternativas que implicam custo maior.
H tambm protocolos de segurana a serem seguidos no cuidado com as populaes
lindeiras s lagoas de rejeitos.
Em relao dependncia econmica, o municpio de Mariana tinha grande
parte de seu produto interno bruto (PIB) e empregos vinculada empresa Samarco.
A prpria paralisao das atividades econmicas , por si s, talvez, o efeito mais
perverso do desastre, por acentuar a pobreza e a ausncia de recursos, o que significa,
automaticamente, como foi discutido no incio deste captulo, uma menor resilincia
e capacidade de adaptao. Por isso, o grau de dependncia municipal do setor de
minerao na bacia do rio Doce um aspecto de resilincia, fazendo-se necessrio
um estmulo maior diversidade econmica na rea. Isso serve como aprendizado
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292
Algumas iniciativas neste sentido tm sido tomadas, como a das doaes de novas
caixas dgua com tampa realizadas pelas prefeituras da regio, mas aes com
objetivo reestruturante so muito mais raras, devido s dificuldades de acesso
moradia discutidas em outros captulos deste livro.
Uma proposta efetiva de aumento de resilincia passa necessariamente
por estabelecer padres construtivos que impeam a reproduo do mosquito.
Algumas organizaes j comeam a olhar para essa soluo, como a empresa
Solues Urbanas, que, com o apoio do instituto de pesquisas Assis Brasil,
do governo estadual, instituiu o programa Arquiteto da Famlia, na cidade de Niteri,
com o objetivo de promover a padronizao de processos construtivos, visando
diminuio de custos, reduo de problemas de sade e ao controle de
riscos ambientais. Um aspecto importante a padronizao dos sistemas de esgotamento sanitrio e sua conexo com os sistemas municipais, evitando a formao
de valas negras e o acmulo de lixo nessas reas (Projeto..., 2010). O fator sanitrio
pode ser considerado, desta maneira, um dos principais determinantes histricos
para ocorrncia do mosquito Aedes aegypti, que estava controlado no Brasil no
ano de 1957, tornando a proliferar durante a expanso urbana desordenada que
marcou as dcadas de 1970 e 1980. Outro fator de disseminao nacional foi a
resistncia dos ovos do mosquito ao ressecamento, que permitiram que a espcie
se aproveitasse do aumento do transporte entre regies (IOC, 2016).
Em situaes extremas, quando as construes humanas esto fora dos padres
construtivos, com elevado grau de exposio a doenas, baixas condies sanitrias
e alto risco ambiental, o poder pblico pode optar pela remoo do grupo humano
para outro local em que ser construdo um novo conjunto habitacional para abrigar
os moradores. Esse tipo de estratgia, embora parea custosa a princpio, pode ter
um custo geral menor do que alternativas de manuteno da populao no local.
No entanto, a complexidade do tecido urbano faz com que, para terem sucesso,
tais aes levem em conta as variveis sociais. Transferncias populacionais desse tipo
so realizadas em vrios pases, incluindo o Brasil, com graus variados de sucesso.
No Reino Unido, por exemplo, pesquisas mostraram que os gestores no perceberam que, ao fazer as remoes, estavam desmontando redes econmicas, familiares
(de parentesco) e culturais que mantinham capacidades de resilincia do grupo
humano mesmo em condies insalubres. Esse processo de criao de novos assentamentos de baixa densidade populacional e econmica ficou conhecido como
new town blues (Whyte, 1977; Coelho, 2014). A falta de percepo por parte
dos gestores fez com que estes previssem que os ndices de escolaridade, sade e
renda aumentariam com a remoo e o reassentamento. O contrrio, entretanto,
ocorreu mostrando a necessidade da realizao de pesquisas prvias de percepo ambiental. Tcnicas como mapas cognitivos e aplicao de questionrios
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295
As emisses vinculadas construo da rede so sensivelmente menores se comparadas a outros modais. Outro aspecto a capacidade de valorizao de terrenos e
moradias servidos por modais de mobilidade urbana, o que inclui as RCs. A ativao
do comrcio local, por sua vez, tambm pode ser observada. A RC tem especial
potencial para revitalizar praas e reas verdes antes abandonadas.
De modo geral, o aumento da urbanizao, que deve acelerar-se nas
prximas dcadas, capaz de gerar risco quando ocorre de maneira descontrolada,
mas tambm pode gerar oportunidades, principalmente quando aliado a um planejamento que visa resilincia. A prpria necessidade de planejamento e otimizao
pode ser encarada como uma grande oportunidade de negcio, uma vez que a rea
construda das cidades deve duplicar-se at 2030 (UN, 2015c). Neste sentido,
as ideias apresentadas sobre padres construtivos e mobilidade urbana so apenas
exemplos de inumerveis solues factveis e baratas que os governos podem induzir
e que dependem de uma adequada interao com a populao e a iniciativa privada.
7 O PAPEL DO GOVERNO E DO ARCABOUO INSTITUCIONAL
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setor de construo, que j atingem a maior parte das novas residncias do pas,
passem a se pautar em critrios ambientais que levem em conta a ACV e a necessidade de resilincia urbana.
Alguns setores econmicos internacionais vinculados construo civil j
aplicam a metodologia de ACV sistematicamente aos materiais de construo,
de modo a incorporar indicadores de impacto ambiental como as emisses de GEEs
entre as variveis relevantes para a tomada de deciso no desenho dos projetos
de construo. Uma plataforma de deciso pblica orientada pela modelagem feita
pela ACV ofereceria cenrios de utilizao de materiais com contabilizao de seus
impactos (Antn e Daz, 2014).
A limitao dessa plataforma estaria vinculada tanto s questes de governana
de polticas pblicas urbanas (incluindo o financiamento da construo civil),
tratadas em outros captulos, quanto formatao que organiza as matrizes
insumo versus impacto e que, na ausncia de uma etapa qualitativa construda
pelos stakeholders, no representa a complexidade dos processos residenciais e
comerciais, principalmente no tocante s emisses de GEEs.
9 NOVOS PASSOS EM UMA DIREO J ESCOLHIDA
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301
302
______. 16 Urban ecosystems and resource management. New York: UN, 2015b.
(Habitat III Issue Papers). Disponvel em: <http://goo.gl/4kzort>.
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______. The transformative power of urbanization. New York: UN, 2016.
Disponvel em: <https://goo.gl/r7vuy6>.
WHYTE, A. Guidelines for field studies in environmental perception.
Paris: Unesco, 1977. (Technical Notes, n. 5). Disponvel em: <http://goo.gl/roZlth>.
CAPTULO 12
Letcia Klug1
Jose A. Marengo2
Gustavo Luedemann3
1 INTRODUO
304
4. O IPCC o painel intergovernamental que foi criado em 1988 sob a Organizao Meteorolgica Internacional(WMO)
esob o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Unep, do ingls United Nations Environment Programme)
eaprovado pela Assembleia-Geral da ONU para subsidiar tomadores de deciso com relatrios peridicos de atualizao
sobre a base cientfica da mudana do clima, seus impactos e riscos futuros, assim como opes para adaptao a estas
mudanas e mitigao das suas causas.
5. Disponvel em: <http://goo.gl/OzKKLH>.
305
para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas
de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental (Brasil, 2001).
Quando os raios solares incidem sobre a superfcie terrestre, eles podem ser refletidos
ou sua energia pode ser absorvida pelos slidos e lquidos desta superfcie. Quando a
energia absorvida, as molculas da superfcie do planeta passam a vibrar mais; slidos,
lquidos e gases expandem-se e a vibrao das molculas transmite calor em todas as
direes, inclusive em direo ao espao. Como h gases na atmosfera que tambm
possuem a caracterstica de receber e retransmitir calor de suas molculas para o meio,
inclusive em direo superfcie terrestre, esse vai e vem de energia atrasa a dissipao
da energia absorvida pela terra de volta ao espao. A esse fenmeno damos o nome
de efeito estufa. Os gases que possuem essa capacidade de reter calor na atmosfera so
chamados de gases de efeito estufa (GEEs).
A maior parte desses gases ocorre naturalmente na atmosfera e graas a eles
existe o ambiente com a temperatura e a baixa oscilao trmica necessria para a
vida na Terra. Trata-se de gases como o vapor dgua (H2O), o gs carbnico (CO2)
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Este recurso dever ser gerido por institucionalidade prpria, criada para este fim,
denominada Fundo Verde para o Clima (GCF, do ingls Green Climate Fund).
Recursos do GCF, assim como do instrumento multilateral que o precedeu,
o Fundo de Investimento para o Clima (CIF, do ingls Climate Investment Funds)
ou os recursos do Fundo Clima, sob responsabilidade do MMA, entre outros,
devem ser vistos por gestores locais como oportunidade de complementao
de financiamento de obras de infraestrutura que, alm de resolver problemas
urbanos clssicos, como saneamento e mobilidade, tambm incorporem mtodos
e tecnologias que reduzam as emisses de GEEs ou tornem as cidades mais
resilientes ao clima, conforme veremos na prxima seo.
4 IMPACTOS, VULNERABILIDADE E ADAPTAO DAS CIDADES MUDANA
DO CLIMA
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12. Foram realizados levantamento e anlise das iniciativas de planejamento e gesto dos problemas climticos urbanos
no Brasil concentrando-se nas principais regies metropolitanas brasileiras (Belm, BeloHorizonte, Braslia, Campinas,
Curitiba, Florianpolis, Fortaleza, Goinia, Manaus, PortoAlegre, Recife, RiodeJaneiro, Salvador, SoPaulo eVitria).
317
318
com falta de gua gerando crises hdricas como aquela observada em 2014-20115
no Sudeste do Brasil.
As maiores cidades do Brasil esto na faixa litornea, mostrando altos nveis de
vulnerabilidade a enchentes e movimentos de massa. Nessas reas, os extremos
de chuva tm aumentado nos ltimos cinquenta anos e tendem a aumentar segundo
as projees de clima futuro. preciso pensar em estratgias de adaptao no
presente para enfrentar os possveis problemas no futuro.
5 IMPORTNCIA DAS CIDADES SOB O OLHAR DA MITIGAO E DA
ADAPTAO MUDANA GLOBAL DO CLIMA: ESTATUTO DA CIDADE E A
NOVA AGENDA URBANA
Como visto nas sees anteriores, as cidades tm um papel estratgico na discusso sobre mudanas climticas. Por um lado, alteraes no desenho das cidades,
nos modais de transporte e nos elementos que compem o tecido urbano podem
impactar diretamente a reduo da produo de GEEs. Por outro, nelas, em especial
nos pases em desenvolvimento, que as vulnerabilidades e o risco de desastres so maiores.
O ltimo relatrio do IPCC, AR5 (Field et al., 2014), recomenda que a gesto de
riscos de desastres e a adaptao s mudanas do clima devam ser prioridades em todos
os pases. A Habitat III, da ONU, coloca o tema em pauta dentro de uma perspectiva
transversal e destaca as principais questes dentro da Unidade de Poltica 8: ecologia urbana
e resilincia, em que so tratados os temas da resilincia urbana, ecossistemas e gerenciamento
de recursos e mudanas climticas e gerenciamento de risco de desastres.
Ainda que diversos municpios brasileiros tenham iniciativas associadas questo
da mudana do clima, das quais algumas so ligadas a iniciativas internacionais, os
governos locais tm atuado de forma ainda tmida em aes de adaptao e mitigao
mudana do clima. No Brasil, onde as grandes cidades passaram por um processo rpido
de urbanizao, a ausncia de infraestrutura em reas de risco ocupadas por assentamentos
informais ou a prpria ocupao destas reas eleva o grau de vulnerabilidade da populao.
Nesses tempos em que o debate sobre as mudanas do clima e as aes de
adaptao nas cidades esto na ordem do dia,13 o planejamento urbano adquire
importncia estratgica. O Brasil tem, desde 2001, um marco legal que torna
obrigatria a elaborao de planos diretores para municpios acima de 20 mil
habitantes, integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, de reas
de especial interesse turstico e inseridos em reas de influncia de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental.
O Estatuto da Cidade Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001 ,
estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e determina, em seu Artigo 2o, a garantia
13. Ver AR5 IPCC e documentos da Habitat III.
319
320
321
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Climate Change IPCC. Geneva: IPCC, 2014a. Disponvel em: <http://goo.gl/b7AISP>.
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PARTE VI:
HABITAO E MOBILIDADE
CAPTULO 13
1 INTRODUO
A literatura que trata das polticas urbanas e habitacionais no Brasil ressalta o padro
de consolidao das cidades brasileiras baseado em um crescimento desordenado
marcado pela multiplicao de assentamentos precrios e loteamentos clandestinos.
Esse fenmeno tornou-se mais intenso a partir da dcada de 1960, quando o Brasil
apresentou acentuado crescimento populacional nos grandes centros urbanos.
Os desafios no campo da habitao foram agravados com a extino do Banco
Nacional de Habitao (BNH) e a posterior efemeridade de polticas habitacionais e urbanas adotadas pelo governo federal, sobretudo nos primeiros anos de
reabertura democrtica.
A crise urbana enfrentada pelo Brasil aps a abertura democrtica tem sido
atribuda s medidas governamentais fragmentadas originadas em secretarias de
governo que frequentemente se reestruturavam ou dissolviam-se, a depender
dagesto (Maricato, 2012; Azevedo e Andrade, 2011). As constantes mudanas
administrativas imprimiram descontinuidades a programas que deveriam ter
dimenses de longo prazo. Desta forma, durante a dcada de 1990, a fragilidade
institucional e o alheamento pelo planejamento em mdio e longo prazos relegaram
as polticas urbanas e habitacionais a um papel secundrio.
Com a Assembleia Constituinte de 1986 houve a possibilidade de encaminhamento e incorporao de emendas populares Constituio que deveriam ser
subscritas por, pelo menos, 30 mil eleitores. Isto significou uma oportunidade
poltica para que atores da sociedade civil, organizados em torno da bandeira pela
1. Coordenadora de estudos em desenvolvimento urbano na Diretoria de Estudos e PolticasRegionais,
UrbanaseAmbientais(Dirur) doIpea. E-mail:<barbara.marguti@ipea.gov.br>.
2. Pesquisadora do Programa de Mobilizao de Pesquisadores (Promob) para o projeto Governana Metropolitana
noBrasil, doIpea. E-mail:<themisaragao@gmail.com>.
326
327
A crise urbana que tomou forma nas cidades brasileiras em meados do sculoXX
foi marcada por grandes mobilizaes que envolviam movimentos sociais e entidadesprofissionais. A transformao do pas rural em uma populao predominantemente urbana suscitou um debate pblico que questionava a eficincia
das primeiras polticas de produo de moradia promovidas pelos Institutos de
Aposentadoria ePenses(IAPs) e pela Fundao da Casa Popular (FCP) nasdcadas
de 1930e1940. A polmica envolvia no somente questes relacionadas produo
dedomiclios, mas tambm a problemtica da ocupao do territrio e da articulaoda moradia com servios pblicos e infraestruturaurbana. Emmeio
smobilizaes, em1963, foirealizado o Seminrio Nacional de Habitao e
ReformaUrbana, emPetrpolis, RiodeJaneiro, quandoforam discutidas reformas
sociais capazes de enfrentar algumas dessasquestes (Maricato,2001).
A agenda da reforma urbana foi interrompida pelo golpe militar de 1964,
responsvel pela inaugurao de uma poltica baseada em um planejamento
urbano tecnocrata marcado por planos e legislaes que definiam padres ideais,
ou adequados, de urbanizao difceis de serem obedecidos. Esse perodo tambm
foi marcado pela diviso explcita do planejamento e da gesto, em que o primeiro
buscava imprimir uma viso integral, enquanto a segunda propunha-se a gerir o
territrio a partir de polticas setoriais.
Grazia (2003) destaca que na dcada de 1970 os movimentos sociais voltaram a
reivindicar uma poltica urbana mais coerente com os problemas dascidades. Em1977,
houvea primeira tentativa de criao de uma lei nacional de desenvolvimentourbano,
nombito da Comisso Nacional de DesenvolvimentoUrbano(CNDU). Essaarticulao poltica resultou no ProjetodeLeino775/1983,4 queprevia a criao de
3. A ideia de justia social aqui entendida como a distribuio dos recursos pelo territriourbano, demaneira que possam
ser acessados e gerem efeitos distributivos sobre a renda real dos diferentes grupossociais. Talcomo posto no Artigo2o
do Estatuto daCidade(Leino10.257/2001): apoltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedadeurbana, medianteas seguintes diretrizesgerais: (...)IXjustadistribuio
dos benefcios e nus decorrentes do processo deurbanizao; Xadequaodos instrumentos de polticaeconmica,
tributriae financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimentourbano, demodo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentossociais(...) (Brasil,2001).
4. Disponvelem: <http://goo.gl/kEvKEj>
328
329
330
Embora essa prtica tenha se alastrado por todo o pas, poucas municipalidades foram capazes de desenvolver aes prprias para minimizar os
efeitos do crescimento urbano desordenado relacionado habitao. Apesarde
o governo federal eventualmente abrir linhas de financiamento para ascidades,
naesfera local no havia equipes tcnicas e infraestrutura administrativa capazes de
promover o planejamento e a gesto de polticas habitacionais de maneiraeficiente.
Nestesentido, onmero de habitaes sociais produzidas nos municpios foi
aqum dasnecessidades. Almdisto, a dissociao do local de moradia e do local
detrabalho, dadaa periferizao dos empreendimentos habitacionais e a precariedade de infraestrutura e dos servios urbanos, continuaram a ser um entrave
conquista do direito cidade.
Como explicitado anteriormente, a articulao poltica pela pauta da
reformaurbana, sobretudo ao longo da dcada de 1990, levou algumas prefeituras
geridas por governos progressistas adoo de agendas heterodoxas que envolviam
participao popular e a instituio de instrumentos que propiciavam o exerccio
da funo social da propriedade.
Poroutrolado, haviaum debate sendo desenvolvido no mbito do FNRU
e seus parceiros que envolvia a construo de estruturas administrativas que
possibilitassem uma poltica de desenvolvimento urbano e habitacional de
longoprazo, comfontes de recursos constantes e que fossem geridas dentro de
uma perspectivaparticipativa. Osmovimentos sociais esperavam fazer parte desta
estrutura organizacional e exercer influncia na definio dos investimentos de
formaplanejada. Omonitoramento destas polticas tambm figurava como um
aspecto importante desse arranjo institucionalalmejado.
Com a composio de um novo governo, em 2002, as polticas habitacional
e urbana ganharam outro patamar na agenda poltica nacional. A importncia
dada ao setor deu-se pela proximidade que o partido eleito mantinha junto
agenda da reforma urbana. Neste sentido, com o objetivo de promover uma
mudana sistemtica no padro de governana urbana, a primeira reforma ministerial incluiu a criao do Ministrio das Cidades (MCidades), estruturado em
quatrosecretarias, asaber: i)habitao; ii)saneamento; iii)transporteemobilidade;
eiv)programasurbanos.
A equipe tcnica que comps o MCidades nesse primeiro momento tinha
um perfil de profissionais alinhados com as ideias defendidas pelo FNRU e que
j tinham implantado polticas urbanas e habitacionais de referncia em municpiosbrasileiros (Cardoso,AragoeArajo,2011). Muitas dessas experincias,
comoa criao de espaos de participao social e a produo de moradia autogestionria, foramlevadas para o ministrio ensejando, entreoutrasaes, acriao
do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades).
331
Estrutura do SNHIS
Finance Scheme
Subsystem for Housing Market
SFH
FGTS
SBPE
Subsystem for
Social Interest Housing
Federal
Budget
National Social
Housing Fund FNHIS
Statel
Budget
State Social
Housing Fund FNHIS
Municipal
Budget
Planning and
Management Scheme
Ministry of Cities
National
Housing Plan
State Agency for
Housing Policy
State
Housing Plan
Municipal Agency for
Housing Policy
Municipal
Housing Plan
Municipal Social
Housing Fund FNHIS
332
333
334
335
2000
2001
2002
2003
Saneamento
2004
2005
2006
2007
2008
Infraestrutura urbana
2009
2010
2011
Habitao
GRFICO 2
2007
2008
2009
2010
2011
336
8. Vale lembrar que durante a turbulncia ocasionada pela crise dosubprime, oBrasil presenciava um perodo de
crescimentodemogrfico, quedacontnua da taxa dejuros, aumentosustentado da renda percapita e trajetria
decrescente das taxas dedesemprego. Aconfluncia de todos esses fatoresresultou, necessariamente, noaumento
da demanda efetiva porimveis, justificandoa real robustez do boomimobilirio. Todosestes fatores influenciaram
a financeirizao do setorconstrutivo. Paramaior aprofundamento naquesto, verRoyer(2009), Shimbo(2010)
eCardoso,AragoeArajo(2011).
337
338
339
Diante dos desafios enfrentados nas duas ltimas dcadas no campo da habitao e
do enfrentamento da precariedade dos assentamentos noBrasil, emcombinao com
os recentes documentos preparatrios para a HabitatIII, quetrazem apontamentos e
indcios do que ser definido como a Nova Agenda Urbana para os prximos vinteanos,
estaseo elenca os principais pontos crticose, emalgunscasos, oscaminhos que
podem ser vislumbrados a partir das mais recentes discusses e experincias.
Uma importante considerao trazida pelo Zero Draft Outcome Document of the
NewUrban (UN,2016) eainda no suficientemente debatida noBrasil, adespeito de
algumas prticaspontuais, aadoo de polticas que promovam opes alternativas
ao modelo de propriedade predominantementeprivada, pormeio da locao social
e outras modalidades deposse, incluindosolues por intermdio decooperativas.
Aproduo autogestionria da moradia no Brasil poucoestimulada, com uma
produo nfima e com reduzido espao dentro da polticahabitacional: apenas2%
do oramento do MCMV destinado modalidade MCMV-Entidades, ondea
produo habitacional realizada por formas associativas.
O tema da propriedade coletiva da terra, apesar de fazer parte da pauta de
reivindicaes dos movimentos pela moradia, nem ao menos tratado como
possibilidade no mbito doEstado (Lago,2012). Nestesentido, constata-seque,
nocampo daautogesto, hainda demandareprimida, quepoderia vir a ser suprida
caso fosse incrementada a capacidade operacional das entidades e caso fossem
alocados os recursosnecessrios (BalbimeKrause, 2014apudIpea, 2016,p.94).
O relatrio brasileiro (Ipea, 2016), aponta ainda como alternativa para
se chegar habitao adequada o combate ao nus excessivo e coabitao.
Apesardo aumento do percentual da populao que vive em moradias adequadas,
entre1996 e2013 (de 44,74% para 59,89%, respectivamente), esse avano ainda
no suficiente e apresenta grandes disparidades regionais, sobretudo entre as
regies Sudeste e Norte e Nordeste (75,63%, 39,40% e 45,57%, respectivamente).
Paratanto, orelatrio prope o desenho de programas e linhas de financiamento
interfederativos visando ao combate ao nus excessivo com o pagamento de aluguel.
340
341
342
343
UN UNITED NATIONS. Policy paper 10: housing policies. New York: UN, 2016.
Disponvelem: <https://goo.gl/k2cDkL>.
CAPTULO 14
1 INTRODUO
1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <carlos.carvalho@ipea.gov.br>.
346
347
348
Um ponto que merece destaque na lei o Artigo 5o, ao definir como princpio
da polticaa justadistribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos
diferentes modos eservios ea equidadeno uso do espao pblico decirculao,
viaselogradouros (Brasil,2012). Issoimprime um princpio de equidade na
execuo da Poltica de Mobilidade Urbana pelosmunicpios, nosentido de reconhecer a existncia de determinadas desigualdades tanto no uso do espaopblico
(viaselogradouros) quantona externalizao dos custos do uso dos diferentes modos
detransportes (entreo transporte pblico e individualmotorizado, porexemplo).
Comisso, cria-serespaldo jurdico para que municpios implantem polticas de
taxao ousubsdio, nosentido de priorizar modos de transporte mais sustentveis e ambientalmenteamigveis (porexemplo, pedgiosurbanos, cobranade
estacionamento na viapblica, subsdios tarifasetc.).
Vrias experincias internacionais mostram que polticas de melhoria do
transporte urbano tendem a ser mais eficazes quando so combinadas medidas de
melhoria da oferta do transporte coletivo com instrumentos de desestmulo ao uso
do transporte motorizadoprivado. Nestesentido, oArtigo23 da lei avana bastante
na disponibilizao aos municpios de instrumentos de polticas de priorizao ao
transporte pblico e no motorizado e restrio aoindividual,como: i)restrioe
controle de acesso ecirculao, permanenteoutemporrio, deveculos motorizados
em locais e horriospredeterminados; ii)estipulaode padres de emisso de
poluentes para locais e horriosdeterminados, podendocondicionar o acesso e
a circulao aos espaos urbanos sobcontrole; iii)aplicaode tributos sobre
modos e servios de transporte urbano pela utilizao da infraestruturaurbana,
visandodesestimular o uso de determinados modos e servios demobilidade,
vinculando-sea receita aplicao exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao
transporte pblico coletivo e ao transporte no motorizado e no financiamento do
subsdio pblico da tarifa de transportepblico, naforma dalei; iv)dedicaode
espao exclusivo nas vias pblicas para os servios de transporte pblico coletivo
e modos de transporte nomotorizados; v)estabelecimentoda poltica de estacionamentos de uso pblico eprivado, come sem pagamento pela suautilizao,
comoparte integrante da Poltica Nacional de MobilidadeUrbana; vi)controledo
uso e operao da infraestrutura viria destinada circulao e operao
do transporte decarga, concedendoprioridades ourestries; evii)monitoramentoe
controle das emisses dos gases de efeito local e de efeito estufa dos modos de
transportemotorizado, facultandoa restrio de acesso a determinadas vias em
razo da criticidade dos ndices de emisses de poluio.
Outro ponto abordado quanto ao financiamento operacional do transporte
pblicourbano. NoBrasil, aocontrrio do que ocorre em pasesdesenvolvidos,
emque os sistemas de transporte pblico recebem subsdiosextratarifrios,
349
aoperao do transporte pblico inteiramente financiada pelos recursos arrecadados na cobrana detarifa, comalgumas poucasexcees (osistema de transporte
pblico de SoPaulo, deBraslia e os sistemas metroferroviriosbrasileiros).
Alei cria condies de se criar fontes especficas de financiamento do transporte
pblico com origem em outros segmentossocioeconmicos, aexemplo da taxao
da gasolina em Bogot e da criao de pedgio urbano emLondres, comfundos
revertidos inteiramente para o financiamento do transportepblico, entreoutras
experinciasinternacionais.
Fato novo na lei de diretrizes a fixao de atribuies por parte da Unio
quanto Poltica Nacional de MobilidadeUrbana (Artigo16). AUnio ter
agora o papelde, almdo fomento implantao de projetos de transporte
pblico coletivo de grande e mdia capacidades nas aglomeraes urbanas eRMs,
prestarassistncia tcnica efinanceira, capacitare formar pessoal e disponibilizar
informaes nacionais aos municpios.
Alm disso, a lei estabelece as bases para uma agenda federativa cooperativa:
a Unio dever apoiar e estimular aes coordenadas e integradas entre municpios
e estados em RMs no que concerne a polticas comuns de mobilidade urbana.
Em geral, os sistemas de transporte pblico das RMs padecem com estruturas
administrativasfrgeis, jque a operao d-se em sistemas virios e infraestrutura
urbana de gestomunicipal, enquantoos servios metropolitanos de transporte
pblico so de competncia dosestados. Essaquesto torna-se mais importante em
funo das tendncias demogrficas verificadas nos ltimosanos, nasquais os municpios da periferia metropolitana crescem a taxas muito maiores do que as observadas
nosmunicpios-sede, pressionandocada vez mais os servios de transporte pblico
de cartermetropolitano. Emgeral, osinvestimentos em infraestrutura de transporte
urbano so capitaneados pelosmunicpios, focandoos seus problemaslocais,
semse preocupar adequadamente com a rede de transportemetropolitana, oque
pode trazer impactos sobre estesservios. Coma incumbncia do governo federal
em fomentar projetos no mbitometropolitano, aumentaa possibilidade de um
planejamento mais integrado entre estado e municpios e viabiliza-se a criao
de instncias decisrias no mbito metropolitano que permitam investimentos e
gestoconjunta.
A Lei da Mobilidade traz, ainda, outras novidades para o planejamento do
transporte nas cidades brasileiras (captulo IV). A primeira delas que passa a ser
exigido que todos os municpios acima de 20.000 habitantes elaborem seus planos de
mobilidade urbana, que devero ser revistos a cada dezanos. Oplano de mobilidade
urbana o instrumento de efetivao dapoltica. Atento, aLeino10.257, de2001
(EstatutodaCidade), definiaque a elaborao de um plano de transporte urbano
era obrigatria apenas para aqueles municpios com mais de 500.000habitantes.
350
Com a nova lei, o nmero de municpios obrigados a terem um plano de mobilidade passa de aproximadamente 38 para 1.663 municpios. O prazo para que
estes municpios desenvolvessem o plano de mobilidade encerrou-se em2015.
Segundo amostra de pesquisa realizada pelo Ministrio das Cidades (MCidades),
apenas 5% dos municpios alvejados cumpriram o disposto na lei, sendo que 67%
das capitais brasileiras no possuem ainda plano de mobilidade (NTU,2015).
Issomostra, ainda, comoas questes ligadas mobilidade no esto no primeiro
nvel de deciso dos governantes, principalmente nas cidades menores.
3 MOBILIDADE E DESENVOLVIMENTO URBANO
Crescimento da
populao urbana (%)
Taxa de urbanizao
Cidades com
populao > 500 mil
1940-1950
25,9
72,8
26,4
1950-1960
36,7
72,0
36,2
1960-1970
33,1
66,1
45,5
1970-1980
28,2
55,4
56,8
Dcadas
1980-1990
21,3
35,8
68,9
14
1990-2000
15,6
21,8
77,1
2000-2010
12,3
16,4
81,3
2010-2020
84,2
36
Fonte: IBGE.
Notas: Percentual de habitantes morando em rea urbana no incio da dcada considerada.
Quantidade de cidades com populao superior a 500 mil habitantes no incio da dcada.
351
Distribuio relativa dos deslocamentos urbanos motorizados do Rio de Janeiro (1950 e 2005)
(Em %)
70
60
59,4
50
47,9
44,5
40
30
10
0
19,8
19,0
20
7,6
1,8
0,0
Bondes
Trens
nibus
1950
Automvel
2005
352
Os investimentos em mobilidade urbana privilegiavam, em geral, otransporteindividual, comfoco nas reas mais dinmicaseconomicamente. Obrascomo
expanso do sistemavirio, alargamentodevias, viadutos, tneisetc. favoreciamo
transporte privado e as reas maisricas. Ainfraestrutura de transporte pblico
geralmente ficava em segundoplano, oque prejudicava os pobresduplamente,
pormorarem mais distantes dos centros de empregos e das reas que tinham
maior desenvolvimento econmico e tambm por serem altamente dependentes
de transporte pblico para sedeslocarem. Destaforma, aatratividade do transporte individual aumentava cada vez mais e o transporte pblico ficava restrito
ao atendimento da populao maispobre, queconstitua a maioria absoluta das
famliasurbanas. Somentena dcada de 1970 foram iniciados os investimentos
em transporte de passageiros urbanos sobretrilhos, sendoque hoje esse segmento
responde por menos de 5% do total das viagens urbanas no pas.5
Outro aspecto importante da interao entre crescimento urbano e mobilidade
a forma excludente como as cidadescresciam. Oaumento rpido da populao
pobre urbana em funo da migrao e as altas taxas de natalidade significavamque,
aessa classesocial, restavaocupar as reas mais distantes dascidades, compouca
infraestruturaurbana, ouocupar ilegalmente reas derisco, quederam origens
sfavelas. Esseprocesso tornava esta populao altamente dependente do sistema
de transporte pblico para acesso aos empregos e s oportunidadesurbanas.
Aomesmotempo, arede de transporte pblico tornava-se cada vez maiscara,
jque as distncias aumentavam e no havia renovao de passageiros ao longo dos
trajetos daslinhas, tendoem vista que as novas ocupaes tinham caractersticas de
cidades-dormitrios, pelaconcentrao dos empregos nas reas mais ricas edistantes.
Tendncias recentes mostram que o fenmeno da periferizao continua
bastante forte no mbito metropolitano agora (Matteo e Carvalho, 2011). Atabela2
mostra que no perodo entre os Censos de 2000 e 2010 os municpios perifricos
das principais RMs brasileiras tiveram um crescimento populacional muito maior
do que os municpios centrais (op. cit.).
O grande desafio urbano atualmente em relao mobilidade urbana conseguir
trazer para mais prximo da cidade os empreendimentos populares e tambm distribuir melhor as atividades econmicas peloterritrio. Paraisso, osdirigentes deveriam
estabelecer polticas de estmulo ocupao de reas mais prximas aos empregos e
soportunidades, principalmentepela adoo de medidas de ocupao e adensamento
de reas subutilizadas ou semutilizao (especulaoimobiliria), mastambm
estimular o desenvolvimento econmico e social das reas maisperifricas.6
5. O metr de So Paulo, por exemplo, iniciou sua construo no mesmo ano do metr da Cidade do Mxico, sendoque
atualmente a malha ferroviria desta ltima cerca de trs vezes maior.
6. Belo Horizonte e Braslia, por exemplo, implementaram polticas de concentrao das atividades de governo em reas perifricas
das capitais, com a inaugurao de novos centros administrativos estaduais, o que atraiu novos investimentos naquelas reas.
353
TABELA 2
RM
Mdia da RM
Capital da RM
Belm
1,29
0,84
Fortaleza
1,68
1,34
Recife
1,00
0,77
Salvador
1,37
0,92
Belo Horizonte
1,14
0,60
Rio de Janeiro
0,67
0,77
So Paulo
0,96
0,75
Curitiba
1,36
0,96
Porto Alegre
0,63
0,36
Motos
10% a.a.
Caminhes
8% a.a.
Carros
7% a.a.
1
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Carros
2005
2006
2007
Caminhes
2008
2009
Moto
2010
2011
2012
2013
354
Outro fator que contribuiu para a expanso das vendas de veculos automotores
nos ltimos dez anos foi o aumento de renda das famlias, principalmente das
maispobres, oque permitiu que parte destas famlias tivesse acesso a esse bemdurvel.
Some-sea isso a forte expanso do crdito que ocorreu na ltimadcada, resultandoque a tendncia recente de forte crescimento da taxa de motorizao da
populaobrasileira. De2008 para2012, porexemplo, opercentual de domiclios que possuam automvel ou motocicleta subiu 9 pontos percentuais(p.p.)
45%,em2008, para54% deposse, em2012, sendoque as classes de renda mais
baixas tiveram os maiores crescimentos da taxa de posse de veculos privados(tabela3),
principalmentepela aquisio de motocicletas.
TABELA 3
Domiclios com posse de veculos privados (automveis e motocicletas) por faixa de renda
per capita (2008-2012)
(Em %)
Renda per capita
Posse de veculos
(2008)
Posse de veculos
(2009)
Posse de veculo
(2012)
Variao 2008/2012
(p.p.)
At SM
16,4
17,7
28,2
11,85
De SM a SM
23,0
24,6
35,0
11,97
De SM a 1 SM
33,2
36,5
43,6
10,39
De 1 SM a 2 SMs
52,7
55,9
61,7
9,01
De 2 SMs a 3 SMs
69,3
71,7
75,8
6,48
De 3 SMs a 5 SMs
79,6
78,9
81,8
2,22
Mais de 5 SMs
85,2
87,0
88,2
3,00
Brasil
44,8
46,6
54,0
9,18
Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao do autor.
Obs.: SM = salrio mnimo.
355
Variao dos preos das tarifas de nibus e metr e insumos do transporte privado
(Em %)
Perodo
IPCA
Tarifa
nibus
Tarifa
metr
Preo
carro
Peas e
acessrios
Pneu
Preo
moto
Gasolina
Jan./2002 a jun./2006
42,0
62,0
41,3
20,3
46,0
81,5
22,9
44,8
Jul./2006 a dez./2011
32,2
38,7
34,3
-7,9
24,0
15,2
-7,7
9,6
Jan./2012 a mar./2014
Acumulado jan./2002 a mar./2014
14,5
7,3
3,4
-0,5
8,5
8,1
-1,0
7,5
115,1
141,0
96,3
10,2
96,5
126,1
12,3
70,5
Fonte: IPCA/IBGE.
356
GRFICO 3
25
21,6
20
15
13,7
14,1 14,9
13,2
14,7
13,2
11,0
10,2
10
15,7
13,0
13,6
15,7
12,8
10,1
12,1
10,4
10,3
10,9
9,5
Jun./2005
So Paulo/SP
Salvador/BA
Rio de Janeiro/RJ
Recife/PE
Porto Alegre/RS
Fortaleza/CE
Curitiba/PR
Braslia/DF
Belo Horizonte/MG
0
Belm/PA
Quantidade de tarifas de nibus urbanos que se compra com o valor de 10litros degasolina:
metrpolesbrasileiras (2005e2013)
Abr./2013
357
358
Projetos do PAC-Mobilidade com foco nas capitais-sedes da Copa do Mundo Fifa de 2014
Nmero de
empreendimentos
Cidade
Projetos
Valor do
investimento
(R$ milhes)
Valor do
financiamento
(R$ milhes)
1.391,3
1.023,3
103,1
98,0
1.307,6
454,7
576,7
440,6
Belo Horizonte
Braslia
Via
Cuiab
VLT e corredor
Curitiba
Fortaleza
562,0
409,8
Manaus
Monotrilho e BRT
1.844,9
800,0
Natal
Via e corredor
661,8
361,0
888,6
426,8
Porto Alegre
10
Recife
856,9
678,0
Rio de Janeiro
BRT
1.883,6
1.179,0
So Paulo
Monotrilho
1.881,5
1.082,0
11.958,0
6.953,2
Total
49
359
brasileiras com sistemas de transporte sobre trilhos, deveria haver uma expanso
de cerca de 300 quilmetros da malha ferroviria para atingir o nvel de densidade
do metr da Cidade do Mxico, que uma realidade prxima da nossa, apesar de
apresentar densidade bem inferior dos sistemas de trilhos europeus. So investimentos superiores a R$ 60 bilhes, considerando um custo quilomtrico mdio
superior a R$ 200 milhes. Somados aos investimentos em outros sistemas de alta
e mdia capacidades, as necessidades de investimentos chegam a cifras prximas
de R$ 100 bilhes no pas. Considerando trs ciclos de Planos Plurianuais (PPAs)
(nove anos), pode-se imaginar recursos na ordem de R$ 10,00 bilhes
anuais de investimentos para que os grandes centros tenham seus passivos de
infraestrutura cobertos, o que significa um esforo fiscal considervel cerca de
1,7% de investimento do produto interno bruto (PIB) anual.
O grande desafio para os prximos anos justamente viabilizar os investimentos
necessrios para que o pas continue a avanar na melhoria dos sistemas de transporte
pblico e nomotorizados. Aliados polticas deinvestimentos, seriaimportante
tambm avanar nas polticas compensatrias focadas no transportepblico,
deforma a o tornar mais atrativo economicamente e operacionalmente em relao ao
transporteindividual. Polticasde reduo das tarifaspblicas, coma incorporao
de novas fontes de financiamento focadas no transporte privado individual e outros
segmentos que se beneficiam da estrutura demobilidade, maspouco contribuem para
o seufinanciamento, almda melhoria da gesto e da regulamentao dossistemas,
seriamimportantes nessecaminho. Entretanto,polticassociais focadas na mobilidade
dos mais pobres tambm soimportantes, namedida em que diminuiria a excluso
existente hoje no acesso dos mais pobres aos equipamentos sociais urbanos e tambm
aos empregos formaisofertados.
6 A MOBILIDADE NA NOVA AGENDA URBANA
360
361
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES
Trreo 70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo e
disseminao de conhecimentos e da assessoria ao
Estado nas suas decises estratgicas.
ISBN 978-85-7811-286-8
9 788578 112868