HACIENDA PBLICA: ENFOQUES Y CONTENIDOS

Autor: Santiago lvarez Garca

Instituto de Estudios Fiscales y Universidad de Oviedo
o

DOC. N. 2/04

IF

INSTITUTO DE

ESTUDIOS
FISCALES

N.B.: Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad del autor,
pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales.

Edita: Instituto de Estudios Fiscales

N.I.P.O.: 111-04-005-7

I.S.S.N.: 1578-0244

Depsito Legal: M-23771-2001

NDICE

1. EL SECTOR PBLICO COMO AGENTE ECONMICO

2. EL CONCEPTO DE HACIENDA PBLICA
3. "HACIENDA PBLICA" VERSUS "ECONOMA PBLICA"
4. EVOLUCIN RECIENTE DE LA HACIENDA PBLICA
5. HACIENDA PBLICA: ENFOQUES Y CONTENIDOS
5. 5.1. Hacienda pblica normativa
5. 5.1. 5.1.1. La economa normativa o del bienestar: el Estado individualista y el papel
5. 5.1. 5.1.1. del sector pblico
5. 5.1. 5.1.2. El Estado paternalista: redistribucin y bienes meritorios
5. 5.1. 5.1.3. El gasto pblico
5. 5.1. 5.1.4. El ingreso pblico: consideraciones de eficiencia y equidad
5. 5.1. 5.1.5. La descentralizacin fiscal
5. 5.2. Hacienda pblica positiva
5. 5.1. 5.2.1. La teora de la eleccin colectiva
5. 5.1. 5.2.2. Los modelos de comportamiento del sector pblico
5. 5.1. 5.2.3. La incidencia del gasto pblico y los impuestos
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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1. EL SECTOR PBLICO COMO AGENTE ECONMICO

Solamente es necesario asomarse a las pginas de la literatura cientfica para constatar

que el estudio de la actividad econmica del Sector Pblico es objeto de inters creciente en el m
bito acadmico de los pases occidentales.
Este inters aparece motivado en primer lugar por el enorme peso que esta actividad
1
econmica ha alcanzado en nuestras sociedades. Como seala Richard Tresch :
"La historia econmica de todas las economas Occidentales avanzadas en el Siglo XX pre
senta un aspecto comn, un enorme crecimiento en el tamao y la influencia del sector pblico."

A mediados de dcada de los 90, en los pases de la OCDE se dedicaba a gasto pblico
ms del 40% del Producto Nacional, magnitud superada ampliamente si tomamos como referencia
nicamente a los pases que forman parte de la Unin Europea. No podemos olvidar, como nos re
cuerda Musgrave que el capitalismo moderno es un sistema econmico mixto y:
"Un porcentaje sustancial del producto nacional se emplea en la satisfaccin de necesidades
pblicas; un porcentaje sustancial de la renta privada tiene su origen en el presupuesto pblico; y los
impuestos y pagos de transferencia modifican de forma significativa la distribucin privada. Adems, la
poltica presupuestaria influye sobre el nivel de empleo y sobre los precios del sector privado. Por
tanto, nuestro sistema es un sistema mixto, en el que, junto al sector de mercado, la economa pblica
2
tiene importancia notable y juega un papel muy significativo."

Ante esta situacin no debe sorprendernos que la actividad pblica cobre una gran im
portancia por la influencia que va a tener en el comportamiento del resto de los agentes econmicos,
a la vez que sea necesario estudiar las pautas que determinan el proceso de decisin pblica. En
este sentido se manifiestan Albi, Gonzlez Pramo y Lpez Casasnovas al afirmar:
"La actuacin pblica nos interesa como objeto de estudio en tanto que: 1) condiciona los pla
nes de produccin, intercambio y consumo de los agentes privados, que toman decisiones racionales
en un contexto de escasez; y 2) est en si misma determinada por criterios de racionalidad, como re
sultado de varios diseos institucionales que canalizan las motivaciones de los agentes pblicos (le
gisladores, autoridades pblicas, agencias burocrticas o reguladoras y empleados pblicos) hacia la
3
consecucin de metas colectivas."

En segundo lugar existe una motivacin terica que lleva a desarrollar un estudio aut
nomo del Sector Pblico. As, mientras la Teora Econmica se ha ocupado del estudio del "Sector
Privado" de la Economa (empresas, economas domsticas), el estudio del Sector Pblico ha mere
cido una disciplina separada.
Cules son las razones que justifican este "tratamiento privilegiado" que recibe el sector
pblico dentro de los estudios de economa? Creemos que pueden sintetizarse en las siguientes:
1) La funcin objetivo del Sector Pblico. Mientras que los agentes econmicos priva
dos tienen una funcin objetivo claramente determinada, derivada de sus preferencias individuales, y
que se manifiesta en un objetivo nico de maximizar su utilidad, si nos referimos a unidades econ
micas de consumo, o sus beneficios si pensamos en las de produccin, la funcin objetivo del Sector
1

Tresch, R. (1981), pp. 2.

Musgrave, R. (1969), pp.3.

Albi, E.; Gonzlez Pramo, J. M., y Lpez Casasnovas, G. (1997), pp. 19.

Pblico es ms difcil de determinar por dos razones. En primer lugar por su propia naturaleza ya que
es un agente econmico con una potestad derivada de la de los agentes privados. As los criterios de
actuacin pblica deben obtenerse a partir de un proceso de agregacin de las preferencias privadas,
proceso que presenta serios problemas ya que en un contexto de informacin imperfecta el Sector
Pblico generalmente desconoce cuales son las preferencias individuales. Paralelamente no debe
mos olvidar que al referirnos al Sector Pblico no estamos hablando de un ente abstracto, sino de
una organizacin formada por individuos (polticos, burcratas) que tienen sus propios objetivos, mu
chas veces distintos a los de la organizacin a la que pertenecen. Evidentemente la necesidad de
estudiar los procesos de agregacin de las preferencias individuales y la actuacin de los distintos
grupos que en las democracias condicionan la toma de decisiones pblicas plantea una serie de te
mas de estudio inexistentes cuando se analiza la toma de decisiones en el sector privado.
En segundo lugar, fruto de lo expuesto anteriormente, el Sector Pblico no tiene una fun
cin objetivo nica, sino que se enfrenta a una multiplicidad de objetivos que sufren una jerarquiza
cin variable en el tiempo en funcin con las circunstancias econmicas, preferencias sociales, juicios
ticos o de valor, etc.
2) Las restricciones en la actividad econmica. Mientras las relaciones econmicas de
los agentes privados en un sistema de economa de mercado estn basadas en la libertad, ningn
agente puede obligar a otro a actuar o dejar de actuar en un sentido determinado, el Sector Pblico
tiene unos mecanismos de intervencin radicalmente distintos ya que se fundamentan en el principio
de autoridad, ejercida mediante coaccin dentro del marco jurdico existente. As puede financiar sus
actividades mediante pagos coactivos del resto de los agentes econmicos (impuestos), puede favo
recer el consumo de determinados bienes (bienes preferentes) e incluso hacerlo obligatorio para los
ciudadanos (como sucede con los niveles obligatorios de educacin, o la afiliacin obligatoria a los
sistemas de Seguridad Social) y puede impedir o encarecer considerablemente el consumo de bienes
que considere indeseables (prohibicin del consumo de drogas, altos gravmenes al consumo de
alcohol o tabaco).
Mientras los agentes privados toman sus decisiones econmicas condicionadas por una
restriccin concreta (las economas domsticas buscan maximizar su funcin de utilidad sometidas a
su restriccin presupuestaria, las empresas buscan maximizar su funcin de beneficios con la restric
cin de su funcin de costes), la restriccin a la que se enfrenta el Sector Pblico es difusa ya que, a
pesar de que se plasma en un plan econmico previamente diseado como es el Presupuesto, puede
arbitrar los fondos que considere necesarios a travs de instrumentos fiscales y monetarios.
3) Los mecanismos de obtencin de informacin para la toma de decisiones. Las infor
maciones que necesitan los agentes privados para realizar sus procesos de optimizacin se refieren
esencialmente a los precios y las cantidades de los productos que se intercambian en el mercado. Es
esta por lo tanto una informacin pblica directamente observable. Sin embargo la informacin que
necesita el Sector Pblico para su proceso de toma de decisiones es esencialmente privada ya que
se fundamenta en las preferencias individuales que no son directamente observables. Esto hace,
como ya hemos apuntado, que el proceso de toma de decisiones sea un proceso poltico en el que
interviene una multiplicidad de agentes con intereses diversos (cuando no contrapuestos) y ha impul
sado que el estudio de este proceso poltico empleando los instrumentos habituales del anlisis eco
nmico cobre cada vez mayor importancia dentro del campo de estudio de la Hacienda Pblica.

2. EL CONCEPTO DE HACIENDA PBLICA

Como hemos visto el anlisis econmico del Sector Pblico de forma autnoma se justi
fica por sus especiales caractersticas y la rama de la Economa encargada de su estudio es la Ha
cienda Pblica. Existen mltiples definiciones de lo que es la Hacienda Pblica, pero un rasgo comn
6

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a la mayora de ellas es delimitar su mbito a las actividades presupuestarias de ingresos y gastos
pblicos. Como antecedente a los trabajos de Hacienda Pblica propiamente dichos podemos citar
que ya en el Libro V de La Riqueza de las Naciones Adam Smith al estudiar los aspectos econmicos
que podramos denominar pblicos divide su trabajo en los temas referentes a los gastos pblicos, los
4
ingresos pblicos y las deudas pblicas .
Pigou, en su trabajo pionero, ya defina la Hacienda Pblica como:
"La autoridad pblica, central o local, tiene funciones y deberes cuya naturaleza en detalle vara
segn el lugar que ocupe. Entre estos deberes se incluye el gasto, y en consecuencia precisa tambin
5
recaudar ingresos."

En su obra clsica Teora de la Hacienda Pblica Richard Musgrave coincide con la defi
nicin de Pigou:
"Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingreso-gasto del Estado se le
6
denomina tradicionalmente Hacienda Pblica."

Es necesario precisar que las referencias a la actividad financiera del Sector Pblico, a
los ingresos y gastos que realiza, no significan que la Hacienda Pblica se dedique al estudio de pro
blemas financieros, sino que su campo de estudio son los problemas econmicos reales.
As lo matiz ya Pigou afirmando:
"Aunque el dinero es siempre, en la prctica, el medio de que se vale la Hacienda Pblica, no
7
constituye la materia de que se ocupa en realidad."

En la misma lnea se manifiesta Musgrave:

"An cuando las operaciones del erario pblico suponen flujos monetarios de ingresos y gas
tos, los problemas bsicos no son cuestiones financieras. No se ocupa de dinero, liquidez o mercados
de capital. En lugar de ello son problemas de asignacin de recursos, de distribucin de renta, de ple
8
no empleo, de estabilidad de nivel de precios y de desarrollo."

Es interesante resear que existe una notable coincidencia a la hora de delimitar el objeto
9
de estudio de la Hacienda Pblica por parte de los distintos autores . Es el anlisis econmico de las
actividades pblicas generadoras de ingresos y gastos pblicos el objeto de estudio de esta disciplina,
que, en palabras de Due y Friedlaender busca dar respuesta a cuatro cuestiones fundamentales:
"El estudio de la actividad gubernamental es, en esencia, el de la poltica impositiva y de gastos
con el fin de obtener respuesta a las cuatro preguntas formuladas: 1)Por qu es necesaria la activi
dad del gobierno? 2)Qu determina su dimensin y nivel adecuados? 3)Cmo ha de definirse esa
10
actividad? 4)Cules son las consecuencias de tal actividad?"
4

As el Libro V se titula De las Rentas del Soberano o de la Repblica y se divide en tres Captulos:

Captulo I."De las expensas del Soberano o de la Repblica".

Captulo II."De la Fuente Originaria o fondo de donde sale la renta pblica y general de la Sociedad".

Captulo III."De las deudas pblicas".

Pigou, A. C. (1928), pp. 47. (cita de la edicin espaola de 1974).

Musgrave, R., op. cit., (1969), pp. 3.

Pigou, A. C., op. cit., (1974), pp. 48.

Musgrave, R., op. cit., (1969), pp. 3.

Definiciones en esencia coincidentes sobre el objeto de estudio de la hacienda pblica las encontramos en Shoup, C. (1980),
pp. 19; Herber, B. P. (1975), pp. 26; Taylor, P. E. (1960), pp. 5; Aronson, R. (1985), pp. 7, Brown, R. y Jackson, P. (1986), pp.
IX; Prest, A. y Barr, N. (1985), pp. 11; Browning, E. y Browning, J. (1979), pp. 1; Vesillier, E. (1983), pp. 7; Rosen, H. (1987),
pp. 22; Buchanan, J., y Flowers (1982), pp. 23-24.
10

Due, J. F. y Friedlaender, A. F. (1977), pp. 3.

El Presupuesto del Sector Pblico, en palabras de Colm, es el nexo de unin entre las
dos vertientes de la actividad financiera del sector pblico:
"El Presupuesto, que representa un programa nacional nuestro plan de trabajo, es un
11
concepto unificador y una institucin unificadora en el rea de la Hacienda Pblica."

Para concluir podemos citar al profesor Fuentes Quintana que, sintetizando definiciones
anteriores, define la Hacienda Pblica como el estudio de la actividad financiera del Sector Pblico,
entendiendo como tal:
"El conjunto de elecciones econmicas que comporta la realizacin de ingresos y gastos del
12
Estado y la mutua relacin existente entre ellos."

3. "HACIENDA PBLICA" VERSUS "ECONOMA PBLICA"

A pesar de que la identificacin de la Hacienda Pblica como el anlisis econmico de

los procesos de ingreso y gasto realizados por el Sector Pblico es un marco de referencia importan
te, los desarrollos tericos efectuados a partir de la dcada de los 60 han ampliado su campo a temas
como el anlisis de los derechos de propiedad, los efectos sobre el bienestar de las distorsiones in
troducidas por los impuestos, los efectos de las regulaciones pblicas o la problemtica de la toma de
decisiones pblicas. Tambin es preciso decir que algunos casos como los aranceles, que tienen
indudable relevancia presupuestaria, prcticamente no reciben atencin desde la Hacienda Pblica
13
mientras son estudiados en profundidad en los manuales de Economa Internacional . Aparece as
un concepto ms amplio, el de economa pblica, dentro del cual la Hacienda Pblica podra ser con
siderada solamente como una parte. En este sentido se ha manifestado Bernard Herber:
"El trmino Hacienda Pblica no es del todo idneo respecto al contenido de esta obra. Ha
cienda como tal sugiere la existencia de flujos monetarios plasmados en las actividades de recauda
cin de ingresos y de realizacin de gastos derivados del proceso presupuestario pblico. Sin duda
dichos flujos monetarios son un componente importante del anlisis que sigue. Sin embargo, las fun
ciones econmicas bsicas del Sector Pblico son aquellas que influyen la asignacin de recursos, la
distribucin de la renta y la riqueza y poder poltico de voto, el quehacer macroeconmico y la tasa de
crecimiento econmico. En esto consisten los resultados directos de la actividad econmica del Sector
Pblico. De aqu que el trmino economa del Sector Pblico sera una representacin ms exacta del
contenido de la obra que el trmino Hacienda Pblica. No obstante, y por respeto al carcter ortodoxo
y a la bien enraizada popularidad de la ltima expresin llegaremos a un compromiso utilizando ambas
14
expresiones en los captulos que siguen."
15

La expresin Economa Pblica fue utilizada por Johansen para dar nombre a su manual
En el prlogo del mismo, para explicar el cambio de denominacin escriba el profesor Fuentes Quintana:
"Johansen no se ha acogido al tradicional y venerable enunciado de hacienda Pblica. Como
puede comprobarse la obra se titula Economa Pblica Nos hallamos ante los problemas clsi
cos de una vieja disciplina, para cuyo tratamiento se ofrece slo un nuevo ttulo? O, por el contrario,
el cambio de nombre supone un cambio de enfoque o de mtodo de anlisis de los viejos, difciles y
mal resueltos problemas que han planteado desde von Justi a Neumark, desde Ricardo a Musgrave,
el estudio de los programas de ingresos y gastos pblicos?
11

Colm, G. (1976), pp. 26.

12

Fuentes Quintana, E. (1990), tomo 1, pp. 16.

13

Manuales como los de Chacholiades (1982) o Lindert (1986) dedican a los aranceles y los efectos de las polticas arancela
rias tres Captulos.

14

Herber, B. P., op. cit., (1975), pp. 27-28.

15

Johansen, L. (1970).

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Digamos ante todo que la respuesta autntica a estas preguntas esto es, la del autor no
existe, ya que Johansen no se preocupa de justificar la denominacin elegida para referir el campo
16
problemtico que en su obra se trata."

Antes que Johansen, Musgrave estuvo dudando en la denominacin que debera dar a su libro:
"En realidad he estado dudando en considerar este libro como un estudio de la teora de la Ha
cienda Pblica. Los problemas, en una gran medida, no son los de la Hacienda. Son problemas sobre
el uso de los recursos y la distribucin de la renta, en lugar de la liquidez o de las ganancias proce
dentes de la inversin. Por tanto, quiz hubiera sido mejor describir este como un examen de la teora
de la economa pblica, siguiendo el til concepto alemn de Staatswirtschaft. Si se ha usado el ttulo
ms habitual, es solamente para evitar que el consumidor pueda encontrar una etiqueta que no le sea
17
familiar."

Despus de la obra de Johansen se populariza el trmino Economa Pblica, usado por

18
19
Kolm y Due . Lozano Irueste ha puesto de manifiesto que:
"El ms reciente y decisivo intento de reemplazar el concepto tradicional de Hacienda Pblica
por el ms amplio de Economa Pblica se debe a James M. Buchanan y se expone en su artculo
20
Hacienda Pblica y eleccin social publicado en 1976."

Tenemos que decir que la expresin Economa Pblica ha tenido un gran xito y da hoy
nombre a la mayora de los manuales de nuestra disciplina, como ocurre con el de Atkinson y Sti
21
22
23
24
25
26
27
glitz , Auerbach y Feldstein , Brown y Jackson , Boadway y Wildasin , Laffont , Stiglitz , Starret o
28
29
30
31
Jha . Sin embargo otros manuales como el de Musgrave y Musgrave , Prest y Barr , Tresch , Ro
32
33
34
sen , Hyman , e incluso Buchanan y Flowers han mantenido la denominacin tradicional de Ha
cienda Pblica a pesar de mostrar en muchos casos sus discrepancias con dicha rbrica.
Ante esta situacin debemos plantearnos si los trminos Hacienda Pblica y Economa
Pblica son equivalentes o si responden al estudio de realidades distintas.
En una acepcin amplia la Economa Pblica constituye el anlisis econmico del sector
Pblico. Esto incluye no solo el mbito de estudio de la Hacienda Pblica, los ingresos y los gastos
16

Fuentes Quintana, E., pp. VII y VIII del Prlogo a la obra de Johansen, L., op. cit., (1970).

17

Musgrave, R. A., op. cit., (1969), pp. LXIII-LXXIV del Prlogo.

18

Kolm, S. C. (1964).

19

Due, J. (1968).

20

Lozano, J. M. (1984), pp. 21.

21

Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E. (1988).

22

Auerbach, A. y Feldstein, M. (edit.), (1985 y 1987).

23

Brown, C. V. y Jackson, P. M., op. cit., (1986).

24

Boadway, R. W. y Wildasin, D. E. (1986).

25

Laffont, J. J. (1990).

26

Stiglitz, J. A. (1988).

27

Starret, D. A. (1988).

28

Jha, R. (1998).

29

Musgrave, R. A. y Musgrave, P. B. (1992).

30

Prest, R. A. y Barr, N., op. cit., (1985).

31

Tresch, R. W., op. cit,. (1981).

32

Rosen, H. S., op. cit., (1987).

33

Hyman, D. (1999).

34

Buchanan, J. M. y Flowers, M., op. cit., (1982).

pblicos, sino la totalidad de las actuaciones pblicas, presupuestarias y extrapresupuestarias, como

actividades regulatorias, gestin de empresas pblicas o poltica monetaria. La Hacienda Pblica
sera solamente la parte de la Economa Pblica que se ocupa de las actuaciones pblicas que se
materializan por va presupuestaria. Esta diferenciacin entre la Economa Pblica y la Hacienda P
35
blica se encuentra en Fuentes Quintana :
"No puede olvidarse que cualquier definicin de la actividad financiera tiene un punto de partida:
el reconocimiento de su inscripcin o pertenencia a la economa pblica, de la que solo constituye una
parte (). Hoy puede afirmarse, incluso, que frente a la clara demarcacin de la actividad financiera
dentro de la economa pblica, se advierte en algunos autores un deseo de tratar todos los proble
mas de la economa pblica conjuntamente, de los cuales la actividad financiera sera solo una parte."

Sin embargo la Hacienda Pblica y la Economa Pblica presentan una identificacin

mayor, su diferencia es menos ntida, hasta el punto que muchos autores utilizan ambos trminos de
manera indistinta. As sucede, por ejemplo, en el caso de Rosen que los considera equivalentes:
"La Hacienda Pblica, tambin llamada Economa del Sector Pblico o Economa Pblica, se
fija en las actividades impositivas, en el gasto pblico, sus influencias en la asignacin de recursos y la
36
distribucin de la renta."
"Este libro se ocupa de las actividades impositivas y de gasto del Sector Pblico, un tema al
que habitualmente se llama Hacienda Pblica, pero al que a veces se denomina Economa del Sector
37
Pblico o simplemente Economa Pblica."

Otros autores justifican el cambio de denominacin porque en sus obras se presta una mayor
38
atencin que en los textos anteriores a la vertiente del gasto pblico. As sucede en el caso de Stiglitz :
"Si este libro se hubiera escrito hace veinticinco aos, se habra titulado Hacienda Pblica y
habra girado en torno a las fuentes de ingresos fiscales. El ttulo Economa del sector pblico y el ma
yor alcance que implica no son, sin embargo, accidentales. En los ltimos aos, el gasto pblico ha al
canzado niveles histricos (). Los dficits pblicos resultantes han alarmado a los economistas e
intelectuales de todas las convicciones polticas. Ya no basta saber de donde procede el dinero, sino
tambin como se gasta."
39

Este cambio de enfoque tambin es puesto de manifiesto por Brown y Jackson que in
ciden en la consideracin conjunta de ingresos y gastos pblicos. Esta diferenciacin entre Hacienda
Pblica y Economa Pblica nos parece muy dbil. Es cierto que en la obra de Pigou se dedica el
95% del libro al estudio de los impuestos. En otros autores clsicos como Marshall todas las referen
cias que encontramos a la Hacienda Pblica se resumen en la incidencia de los impuestos (el Apn
dice G de sus Principios de Economa, La Incidencia de los impuestos locales con algunas
40
41
indicaciones sobre poltica fiscal) . Lo mismo sucede en el caso de Ricardo (en sus Principios de
42
43
Economa Poltica y Tributacin solamente hay referencias ocasionales al gasto ) o en Mill (de las
153 pginas que dedica al gobierno y los impuestos en sus Principios de Economa Poltica sola
mente 4 analizan las funciones del gobierno y el resto se ocupan de su financiacin). Sin embargo el
44
estudio de la teora del gasto pblico tiene una larga tradicin que se remonta a Smith y que encon
35

Fuentes Quintana, E. (1990), pp. 17.

36

Rosen, H. S., op. cit., (1987), pp. 24.

37

Rosen, H. S., op. cit., (1987), pp. 22.

38

Stiglitz, J. A. , op. cit., (1988), pp. 4 y 5.

39

Brown, C. V. y Jackson, P. M., op. cit., (1986).

40

Marshall, A. (1890), (cita de la edicin espaola de 1948, pp. 660-670).

41

Ricardo, D. (1817).

42

La principal atencin la dedica a las Leyes de Pobres, apuntando que el gasto del gobierno no hace ms que aumentar.
Ricardo, D., op. cit., (1817), (cita de la edicin espaola de 1950, pp. 80-81).

43

Mill, J., (1921).

44

En la pgina 12 hemos citado como abordaba los problemas de gasto pblico conjuntamente con los de ingreso y deuda
pblica en el Libro V de la Riqueza de las Naciones.

10

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45

tramos plenamente en la escuela de Estocolmo, con Wicksell y Lindhal. As la mayor importancia

actual de los estudios sobre el gasto pblico no respondera a un cambio en el concepto de la disci
plina de la Hacienda Pblica, sino a su adecuacin a la situacin actual en la que el gasto cobra cada
vez mayor protagonismo en la discusin sobre la poltica econmica.
Si comparamos los temas que figuran en los manuales que se denominan de Hacienda
Pblica con los de aquellos que se denominan de Economa Pblica podemos ver que sus contenidos
son similares. Si comparamos el Handbook of Public Economics editado por Auerbach y Feldstein o
las Lecciones sobre Economa Pblica de Atkinson y Stiglitz con cualquier manual de Hacienda P
blica veremos que cubren bsicamente los mismos temas.
Para diferenciar la Economa Pblica de la Hacienda Pblica podemos recurrir a la intro
46
duccin de Auerbach y Feldstein al Handbook :
"Mucho de lo que es nuevo es la aplicacin de los modernos mtodos de teora econmica y
econometra a problemas que estaban siendo analizados por los economistas durante los ltimos dos
cientos aos."

Segn esta interpretacin la Economa Pblica sera simplemente la Hacienda Pblica

analizada con los modernos instrumentos del anlisis econmico.
Por lo tanto nos encontramos con dos interpretaciones diferentes de lo que es la Econo
ma Pblica. En un sentido amplio sera el anlisis econmico del sector pblico, anlisis que abordan
47
distintas disciplinas econmicas en la actualidad siendo la Hacienda Pblica una parte de ella. En
una visin ms restrictiva la Economa Pblica sera una Hacienda Pblica Moderna que solo se dife
rencia de la clsica o tradicional en un cambio en el nfasis temtico y en la introduccin de las mo
dernas tcnicas de anlisis econmico, matemtico y economtrico.
Dado que el anlisis econmico de los procesos de ingreso y gasto pblico contina sien
do el eje central, aunque no exclusivo, de los estudios que se denominan de Economa Pblica o de
Hacienda Pblica nos atendremos a la visin restrictiva lo que nos permitir seguir manteniendo la
denominacin tradicional (venerable, en palabras del profesor Fuentes Quintana) de nuestra disciplina.

4. EVOLUCIN RECIENTE DE LA HACIENDA PBLICA

La Hacienda Pblica ha experimentado una notable evolucin durante los ltimos 50
aos. Una buena prueba la encontramos en los cambios que se han registrado en los manuales de la
disciplina. Analizando su contenido podemos cerciorarnos de que han cambiado los temas, su im
portancia relativa y tambin las tcnicas con las que estos se analizan. En el nmero conmemorativo
48
del 50 aniversario del National Tax Journal, el Profesor Rosen sintetiz estos cambios a partir de un
45
Wicksell, en su programa de reforma social defiende una expansin sustancial del sector pblico en la economa, tanto
mediante un aumento de la actividad de las empresas pblicas como por un incremento sustancial de los servicios sociales.
Ver Uhr, C. G. (1971), pp. 700-701.
46

Auerbach, A. y Feldstein, M. (edits.), op. cit. (1985), pp. XV.

47

As Rosen en su Manual seala: "Nos centraremos en las funciones microeconmicas del Sector Pblico, la forma en la que
influye en la asignacin de los recursos existentes y en la distribucin de la renta. Hoy en da, las funciones macroeconmicas
del Sector Pblico se ensean habitualmente en otros cursos." Rosen, H. S., op. cit., (1987), pp. 22.
47

En el mismo sentido se manifiestan Boadway y Wildasin respecto de los aranceles: "Se han dejado fuera los aranceles,
puesto que forman parte del objeto de la economa internacional." Boadway, R. W. y Wildasin, D. E., op. cit., (1986), pp. 25. La
existencia de distintas ramas de la economa aplicada dedicadas al estudio de la poltica del sector pblico ya fue puesta de
manifiesto por Schumpeter en su Historia del Anlisis Econmico, enumerando entre ellos a la hacienda pblica que conside
raba "poltica fiscal". Ver Schumpeter, J. A. (1982), pp. 59.
48

Rosen, H. S. (1997), pp. 719-730.

11

cuadro, que reproducimos a continuacin, en el que se recoga el espacio dedicado a los diferentes
temas en los manuales de 1947 y 1995.
CUADRO 1

DISTRIBUCIN DE PGINAS POR TEMAS

Temas

Manuales 1947

Manuales 1995

Introduccin

12%

11%

Metodologa

10%

11%

Gasto pblico

11%

38%

Ingresos pblicos

52%

36%

Deuda pblica

10%

13%

Administracin financiera

13%

10%

Federalismo fiscal

10%

18%

Historia e instituciones

12%

13%

Como el objetivo de los manuales no es otro que el de recoger y comunicar los contenidos
fundamentales de la disciplina a la que se refieren, la evolucin de los textos que se percibe en la tabla
49
es la traslacin de los cambios que se registran en esta materia (cambios y evolucin sobre los que ya
hemos hecho una primera referencia al analizar los conceptos de Economa Pblica y Hacienda Pblica).
Vamos a hacer referencia a las caractersticas principales de la docencia e investigacin
actual en la Hacienda Pblica que podemos sintetizar en las siguientes:
a) La prctica desaparicin en los manuales modernos de los aspectos macroeconmi
cos de la actividad pblica.
La realizacin de actividades de ingresos y gastos por parte del sector pblico van a te
ner influencia en aspectos tanto microeconmicos como macroeconmicos. El establecimiento de un
impuesto, por ejemplo, va a incidir en tres aspectos distintos.
1.En primer lugar va a tener un efecto en la asignacin de recursos. Un impuesto so
bre la renta personal puede hacer que los individuos decidan cambiar la asignacin de su tiempo
entre renta y ocio; la introduccin de impuestos selectivos sobre el consumo de determinados bienes
puede desincentivar su consumo y aumentar el de otros bienes sustitutivos.
2.El segundo efecto va a ser de naturaleza distributiva ya que algunos individuos van a
soportar impuestos relativamente mayores que otros.
3.En ltimo lugar puede producirse un efecto sobre la demanda agregada de la eco
noma (por ejemplo un impuesto sobre la renta supone una disminucin de la renta disponible) y
afectar al tipo de inters, nivel de precios, volumen de ahorro etc.
Los dos primeros aspectos, asignativo y distributivo, son de carcter microeconmico,
mientras que el tercero tiene naturaleza macroeconmica. Un estudio global de los efectos de las
polticas de ingresos y gastos pblicos requiere analizar conjuntamente todos estos temas. Sin em
bargo los manuales de Hacienda Pblica se centran en la actualidad en los dos primeros aspectos
relegando el tercero.
49
Rosen, citando a Thomas Kuhn considera que el contenido de los manuales es el reflejo de los paradigmas que la comuni
dad cientfica considera relevantes en el momento en que se escriben. Ver Rosen, H. S., op. cit., (1997), pp. 719.

12

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50

Si comparamos la Teora de la Hacienda Pblica de Musgrave con la Hacienda Pblica

51
Terica y Aplicada de Musgrave y Musgrave podemos contemplar este cambio. En el primero de
estos libros se dedica una tercera parte del texto a los aspectos macroeconmicos y al estudio de la
Hacienda Pblica compensatoria. En el segundo a los aspectos de estabilizacin se les dedica unos
pocos captulos que no suponen ms del 10% del texto. Otros manuales, como el de Boadway y Wil
52
53
dasin o el de Atkinson y Stiglitz solamente se refieren a los aspectos microeconmicos.
La prctica desaparicin de los temas de estabilizacin de los manuales, y correlativa
54
mente de los programas docentes, no se debe a que se ignore su importancia. Atkinson y Stiglitz
reconocen que constituyen una parte esencial del estudio del papel global del Sector Pblico en la
Economa. Sin embargo hay una dualidad, una diferenciacin analtica entre micro y macroeconoma
que hace que hace que su estudio se haya desdoblado en dos bloques independientes: la Hacienda
Pblica Microeconmica, que estudia los efectos sobre el bienestar de los programas de ingresos y
gastos pblicos, y la Hacienda Pblica Macroeconmica dedicada al estudio de los efectos de la
cuanta de estos ingresos y gastos pblicos sobre la actividad econmica general. Que la Hacienda
Pblica Moderna se haya centrado en el primero de estos campos responde a tres razones. En pri
mer lugar a que el estudio en profundidad de ambos excedera las dimensiones de un manual o de un
55
curso acadmico. Atkinson y Stiglitz as lo reconocen en la primera leccin de su libro :
"La estrategia de las editoriales ha cambiado desde los tiempos en que Musgrave pudo dedicar
210 pginas de su Teora de la Hacienda Pblica a la poltica de estabilizacin econmica."

En segundo lugar hay una mayor tradicin histrica en el estudio por parte de la teora
de la hacienda de las cuestiones de asignacin y distribucin que las de estabilizacin. Por ltimo la
Hacienda Macroeconmica se ha integrado totalmente en la macroeconoma general que es, hoy en
56
da, en buena parte, el estudio de la poltica fiscal. As Boadway y Wildasin justifican la exclusin
que realizan en su manual de estos temas porque:
"Cada vez ms la poltica fiscal y la administracin de la deuda estn siendo consideradas co
mo una parte de un campo ms general de poltica de estabilizacin que abarca tanto sta como la
poltica monetaria."

b) Un replanteamiento del papel econmico del Sector Pblico.

El crecimiento econmico que sigui a la Segunda Guerra Mundial y la economa keynesia
na hicieron que el Sector Pblico fuera considerado como uno de los motores de la prosperidad econ
mica. Esta visin del Sector Pblico est siendo altamente cuestionada habiendo muchos autores que
consideran que el excesivo crecimiento que ha experimentado durante las ltimas dcadas le ha llevado
a comportarse de una manera ineficiente y a constituir una rmora para el crecimiento econmico.
Los desarrollos de la teora de la eleccin pblica han incidido en estos aspectos (hip
tesis del Leviathan) y han puesto de manifiesto los fallos del Sector Pblico que contraponen a los
fallos del mercado, tradicional justificacin de la intervencin pblica en la economa.
c) Un mayor nfasis en las cuestiones de eficiencia.
En ntima relacin con el cambio anterior se encuentra el hecho de que las cuestiones de
eficiencia hayan empezado a recibir una atencin creciente, relegando a un segundo plano los as
pectos de equidad y justicia distributiva.
50

Musgrave, R., op. cit., (1969). (La edicin orignal es de 1957.)

51

Musgrave, R. A. y Musgrave, P. B., op. cit., (1992). (Traduccin de la quinta edicin inglesa de 1989.)

52

Boadway, R. W. y Wildasin, D. E., op. cit., (1986).

53

Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E., op. cit., (1988).

54

Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E., op. cit., (1988), pp. 26.

55

Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E., op. cit., (1988), pp. 26.

56

Boadway, R. W. y Wildasin, D. E., op. cit., (1986), pp. 25.

13

En el captulo del gasto pblico los procesos de recorte del gasto y reduccin del tamao
del Sector Pblico que se han experimentado en varios pases han venido de la mano de la preocu
pacin por el diseo de mecanismos que permitan implementar las polticas pblicas con el menor
coste posible. Estos factores sin duda han contribuido de forma esencial a que el anlisis del gasto
pblico tenga en la actualidad tanta importancia como el estudio de los ingresos
Por el lado de los impuestos se ha puesto el nfasis en la relacin que tienen con los in
centivos individuales a aportar factores productivos. La discusin sobre los efectos de la imposicin
sobre aspectos tales como la oferta de trabajo, las decisiones de ahorro e inversin o la asuncin de
riesgos tiene cada vez mayor importancia.
d) Mayor atencin al estudio de los programas de gasto pblico.
Como ya hemos visto reiteradamente la Hacienda Pblica tradicionalmente se ha cen
trado en el estudio de los ingresos pblicos, relegando a un papel secundario al anlisis de la ver
tiente del gasto pblico. Con el desarrollo de la teora de los bienes pblicos empez a cobrar
importancia la teora del gasto, a pesar de que esta se centr en la justificacin general y los objetivos
del gasto pblico ms que en el estudio en concreto de los distintos programas de gasto.
En el momento en que se replantea el papel del Sector Pblico en la economa y empie
za a prestarse mayor atencin al logro de la eficiencia econmica es cuando se empieza a poner de
manifiesto la importancia del estudio de las polticas de gasto. Principalmente porque las limitaciones
existentes para aumentar el nivel de ingresos pblicos hacen que la mejora en la intervencin pblica
tenga que venir por una racionalizacin de dichas polticas.
As cuestiones como el replanteamiento de los objetivos de los programas de gasto, la
consideracin de las diferentes alternativas para alcanzar esos objetivos y el estudio de la adecuacin
de los medios empleados a los objetivos que se pretenden alcanzar tienen actualmente tanta rele
vancia que han dado incluso lugar a la aparicin de disciplinas autnomas como la Economa de la
Salud o la Economa de la Educacin.
e) Formalizacin creciente.
57

En opinin de Rosen el cambio ms relevante que se ha producido en la Hacienda Pblica

ha sido la formalizacin creciente de su anlisis, tanto en la vertiente de la modelizacin terica como en
la estimacin emprica. Hay que resaltar en este sentido que los manuales de la disciplina han sufrido un
cambio importante: han pasado de dedicar un gran espacio a los aspectos histricos e institucionales de
la Hacienda Pblica y ofrecer largas clasificaciones de ingresos y gastos pblicos, a centrarse en los
58
efectos econmicos de estos ingresos y gastos, en el anlisis microeconmico de las polticas pblicas .
Paralelamente la Hacienda Pblica, al igual que toda la ciencia econmica, se ha carac
terizado por un uso creciente del anlisis matemtico. Ciertamente esta formalizacin matemtica ha
sido entendida en algunos casos como un fin en si misma, de ah que algunos estudios puedan califi
carse ms bien de ejercicios de matemticas aplicadas que de modelizacin de la realidad econmi
ca. Esto no constituye un obstculo para que afirmemos que la formalizacin ha aportado mayor rigor
al estudio de las polticas pblicas y ha permitido abordar el estudio de temas como la determinacin
del exceso de gravamen provocado por impuestos y subvenciones, estudio que no sera posible sin
las herramientas del anlisis matemtico.
f) Cuantificacin de los efectos econmicos de las polticas pblicas.
Si la formalizacin del anlisis de las polticas pblicas es importante, la cuantificacin de
sus efectos econmicos es la nica forma que tenemos para evaluar sus efectos y la magnitud de los
mismos. Pensemos por ejemplo en el estudio de la influencia de los impuestos sobre el comporta
57

Rosen, H. S., op. cit., (1997), pp. 720 a 724.

58

Rosen, H. S., op. cit., (1997), pp. 721. Como ejemplo de estos cambios Rosen seala que en 1947 los manuales dedicaban
varias pginas a definir lo que es un impuesto. Su propio manual de 1995, en contraste, ofrece una rpida definicin y se cen
tra en el estudio econmico del mismo.

14

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miento econmico. En la mayora de los casos en los modelos analticos aparecen efectos de signo
opuesto que hacen que el efecto neto sea ambiguo. Esto conlleva que el tratamiento de estas cues
tiones constituya un campo eminentemente emprico.
En los ltimos aos han abundado los estudios empricos en los que se intenta contrastar
todos los temas relevantes de la Hacienda Pblica, desde el comportamiento del Sector Pblico hasta
las relaciones entre impuestos y subvenciones e incentivos. En muchos casos hay que reconocer que
estos estudios no son concluyentes, aunque en otros se aportan evidencias prcticamente definitivas.

5. HACIENDA PBLICA: ENFOQUES Y CONTENIDOS

La Hacienda Pblica tiene un enfoque metodolgico que no presenta ninguna diferencia
59
con los criterios generalmente considerados para la Ciencia Econmica en general. Musgrave ha
puesto de manifiesto esa insercin de lo que denomina "doctrina fiscal" en la economa:
"La historia de la doctrina fiscal (...) refleja el progreso de la economa analtica, un enriqueci
miento en la caja de herramientas en palabras de Joan Robinson, que despus pueden aplicarse a la
solucin de los problemas fiscales. Como veremos, las principales herramientas fiscales fueron fra
guadas por un conjunto de grandes tericos generales, y no por especialistas fiscales."

A pesar de esa clara insercin de la Hacienda Pblica en la economa, no se puede ne

gar su carcter fronterizo con otras ciencias sociales. El propio Musgrave afirma que en ella hay algo
ms que herramientas de anlisis econmico, es sensible a los cambios en las instituciones econmi
cas y sociales y tambin se ve influida por los cambios que se producen en los valores y las filosofas
60
sociales . Presenta as nuestra disciplina implicaciones jurdicas, sociolgicas, polticas ticas y con
61
tables, lo que la convierte, en palabras de Rubio Guerrero en una de las ms fascinantes de las que
integran la ciencia econmica, pero a la vez posibilita diferentes enfoques en su anlisis cientfico.
Gonzlez Pramo considera que la actuacin econmica del Sector Pblico en una eco
noma de mercado delimita el campo de estudio de la hacienda pblica, que debe responder a cuatro
cuestiones fundamentales:
a) Cul es la justificacin de la intervencin pblica en una economa de mercado?
b) Cules son los criterios con arreglo a los cuales podemos juzgar la racionalidad de
los distintos programas de ingresos y gastos pblicos?
c) Cules son los efectos de estos programas sobre el comportamiento econmico de
los agentes privados?
d) Cules son los criterios que permiten explicar la adopcin de estos programas y
predecir condicionalmente la evolucin de gastos e ingresos pblicos en el tiempo?
Cules son los enfoques que se pueden adoptar para responder a estas cuestiones? Ru
62
bio Guerrero considera que los fundamentales son tres: el enfoque histrico, el enfoque de los grandes
temas de la Hacienda Pblica y el enfoque positivo-normativo, que es el que vamos a emplear.
59

Musgrave, R. (1990), pp. 29.

60

Colm (1948), en su trabajo Por qu la Hacienda Pblica? Coincide totalmente con las dos apreciaciones de Musgrave
(insercin en la ciencia econmica general, carcter interdisciplinar) y considera que el carcter fronterizo de la Hacienda P
blica y la necesidad de realizar su estudio en el contexto de la economa general, ciencia poltica y administracin pblica hace
que sea "una rama de la economa slo si la economa es de nuevo definida como la ciencia de la economa poltica".
61

Rubio, J. J. (1990), pp. 31.

62

Rubio, J. J., op. cit., (1990), pp. 31 y ss.

15

La distincin entre Hacienda Pblica normativa y Hacienda Pblica positiva supone sim
plemente la traslacin a nuestra disciplina de la divisin entre economa positiva (lo que es) y norma
63
tiva (lo que debera ser) realizada por J. N. Keynes . La Hacienda normativa pretende justificar las
intervenciones del Sector Pblico en la actividad econmica, al mismo tiempo que disea las polticas
ms eficaces para alcanzar los objetivos que se plantean en dichas intervenciones. Por su parte el
enfoque positivo de la Hacienda Pblica est dedicado al estudio de los criterios que guan la toma de
decisiones pblicas y a los efectos de las intervenciones pblicas sobre la actividad econmica.
A partir de este enfoque positivo-normativo podemos enumerar los contenidos de la Ha
cienda Pblica, sus reas de estudio.
64

Siguiendo a Tresch podemos distinguir cuatro bloques dentro de la Hacienda Pblica Normativa:
a) El primero hace referencia a los campos de la actividad econmica en que puede
intervenir el Sector Pblico. Se plantea, por lo tanto, la legitimidad de las intervencio
nes pblicas.
b) Una vez que se ha establecido cundo debe producirse la intervencin pblica, la
segunda cuestin es cmo debe realizarse esta intervencin, cules son las reglas
de decisin a seguir en cada rea de intervencin.
c) Las intervenciones del Sector Pblico van a comportar la realizacin de una serie de
actividades que suponen unos gastos. La tercera cuestin relevante es la de deter
minar cmo se deben financiar estos gastos.
d) La ltima cuestin es la relativa a la definicin del nivel de gobierno que debe inter
venir en cada uno de los campos.
El primer bloque se corresponde con los fundamentos de la intervencin pblica, el se
gundo con la teora normativa de los gastos pblicos, el tercero con la de los ingresos pblicos y el
ltimo con la teora del federalismo fiscal.
Por otro lado, la Hacienda Pblica positiva, tiene por objeto estudiar dos cuestiones fundamentales:
e) El comportamiento del Sector Pblico en la prctica.
f) La incidencia sobre los agentes econmicos privados de las polticas de ingresos y
gastos pblicos.

5.1. Hacienda pblica normativa

5.1.1. La economa normativa o del bienestar: el estado individualista y el papel del sector publico
65

E. J. Mishan en su tratado sobre economa normativa, defini esta de la siguiente forma:

"Economa normativa o del bienestar se puede definir como el estudio de los criterios para or
denar situaciones econmicas alternativas de mejor a peor."
66

En la misma lnea Casahuga distingui entre las dos ramas que la componen, la eco
noma del bienestar terica y la economa del bienestar aplicada:
63

Keynes, J. N. (1891).

64

Tresch, R., op. cit., (1981), pp. 3.

65

Mishan, E. J. (1981), pp. 3.

66

Casahuga, A. (1985), pp.13.

16

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"La rama del saber que estudia lo referente a los distintos criterios posibles de organizacin y
accin social recibe el nombre de economa normativa o del bienestar () Aunque raramente suele
hacerse esta distincin de forma clara y explcita, nos resultar conveniente distinguir entre:
Economa normativa terica, a la que corresponde la seleccin de criterios de accin y organi
zacin social, as como la definicin del ptimo y sus propiedades ().
Economa normativa aplicada, a la que corresponde el diseo de las instituciones y polticas
que satisfacen las propiedades del ptimo."

Pues bien, en esta segunda rama, economa normativa aplicada, es donde se mueve la
67
hacienda pblica normativa. Boadway y Wildasin son rotundos en este sentido al afirmar:
"Se podra clasificar la hacienda pblica como economa del bienestar aplicada."

El anlisis normativo va a tratar de dar respuesta a dos tipos de cuestiones. El primer ti

po engloba las cuestiones relativas a la justificacin de la intervencin pblica en una economa de
mercado. El segundo bloque pretende establecer los criterios para juzgar la racionalidad de los pro
gramas de ingresos y gastos pblicos.
La primera cuestin, y ms importante, es la de determinar cual debe ser el papel del sec
tor pblico en la economa, cuales son las intervenciones pblicas que se pueden considerar legtimas.
El pensamiento poltico y econmico occidental est dominado por la concepcin liberal
e individualista del estado que se inspira en la teora del contrato social: el individuo es anterior a la
sociedad y el estado se crea por un contrato entre los individuos. De estas ideas se deriva la inexis
tencia de un inters colectivo: si el estado lo crean los individuos para servir sus intereses, solamente
debe hacer lo que ellos pretenden que haga.
A partir de la filosofa individualista es evidente que la organizacin de la actividad eco
nmica va a estar determinada por la soberana del individuo. El principio de soberana del consumi
dor establece que es cada persona la que mejor conoce lo que le conviene (el mejor juez de su propia
utilidad) y que el mejor mecanismo de asignacin de recursos es el que permite a cada persona bus
car su bienestar de la forma ms efectiva. Claramente es la economa de libre mercado la forma de
organizacin de la actividad econmica que mejor se adapta a estos principios: en el libre mercado
quienes toman las decisiones econmicas (qu producir, cmo producir, para quin producir) son los
individuos y, adems, en l pueden buscar que se realice su inters de la forma ms efectiva, se
pueden agotar las posibilidades de aumentos de bienestar individual a partir de los recursos existen
tes (Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar que analizaremos posteriormente).
Si el mercado conduce a un funcionamiento ptimo del sistema econmico, el papel del
sector pblico va a ser subsidiario, solamente podr intervenir en la economa cuando el mercado no
realice de forma correcta sus funciones y adems deber actuar de la forma en que lo habra hecho
el mercado de haber funcionado eficientemente.
El criterio para juzgar la eficiencia en la asignacin de recursos es el criterio o principio
68
de Pareto . Segn Pareto una situacin es eficiente si en ella no es posible mejorar la situacin de
ningn individuo sin empeorar la de otra persona. La asignacin eficiente exige que se exploten todos
los recursos ya que si hubiera posibilidades de produccin o intercambio no explotadas sera posible
realizar un aumento del bienestar de una persona sin que nadie resultara perjudicado.
Desde una concepcin individualista el estado estar legitimado para intervenir siempre
que su actuacin provoque asignaciones Pareto Superiores (aquellas en las cuales aumenta el bie
nestar de alguien sin que nadie resulte perjudicado), ya que si existen asignaciones Pareto Superio
res siempre se podr encontrar una en la que aumente el bienestar de todos los individuos.
Evidentemente si todos mejoran nadie se opondr a la actuacin pblica.
67

Boadway, R. y Wildasin, D., op. cit., (1986), pp. 23.

68

Ver Casahuga, A., op. cit., (1985), pp.16.

17

Las condiciones para lograr un equilibrio competitivo que sea Pareto Optimo estn enun
ciadas en el Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar que establece que si:
a) Consumidores y productores actan como tomadores de precios.
b) Existen mercados para todos los bienes y servicios.
c) Las preferencias individuales se encuentran bien definidas.
d) Todos los agentes tienen la informacin necesaria para resolver sus problemas de
optimizacin.
e) El bienestar de cada individuo depende solamente de los bienes que consume y los
factores que cede.
f)

Las posibilidades de produccin de cada empresa dependen solamente de los facto

res empleados y de los bienes producidos (es decir, del nivel de produccin).

g) La tecnologa de la produccin presenta rendimientos no crecientes a escala.

Entonces el equilibrio competitivo ser eficiente en el sentido de Pareto.
Si se incumple alguna de las condiciones a-g anteriores el mercado no asignar eficien
temente los recursos y, en la concepcin individualista que estamos contemplando, el Sector Pblico
estar legitimado para intervenir ya que con su actuacin provocar un resultado Pareto Superior al
equilibrio competitivo. Son los fallos del mercado los que legitiman la actuacin pblica.
Los fallos de mercado que hacen que se incumplan las condiciones a-g son los siguientes:
a) Existencia de rendimientos crecientes a escala (mercados no competitivos).
b) Bienes pblicos.
c) Efectos externos.
d) Mercados incompletos.
e) Informacin imperfecta.
a) Existencia de rendimientos crecientes a escala. La primera justificacin de la inter
vencin econmica del Sector Pblico establece que este debe favorecer las condiciones tcnicas y
legales para que la competencia pueda funcionar. La existencia de rendimientos crecientes a escala
(no convexidad de la tecnologa productiva), derivados por ejemplo de la existencia de altos costes
fijos que limitan la entrada de empresas al mercado, producen una situacin de mercado monopolsi
tica que hace que los precios dejen de igualarse con el coste marginal de la produccin provocando
un resultado ineficiente.
Ante esta situacin el Sector Pblico puede intervenir regulando los precios o asumiendo
directamente la produccin.
b) Bienes pblicos. Son aquellos que pueden ser consumidos de forma simultnea por
todos los individuos (el consumo por una persona no resta unidades de consumo para otra) por lo que
determinado un nivel de produccin del bien el coste marginal de que sea consumido por una perso
na adicional es cero.
La justificacin de la intervencin pblica en la produccin de estos bienes es inmediata.
Si no es posible excluir a los individuos que no quieren pagar por consumir el bien pblico, el merca
do no querr proveerlo. Pero an siendo posible la exclusin, la provisin privada del bien pblico
18

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sera ineficiente ya que implica renunciar a aumentos en la utilidad de los consumidores excluidos a
un coste cero porque el bien ya ha sido producido. Esto implica que la intervencin del Sector Pblico
produciendo el nivel eficiente del bien conduce a una asignacin Pareto Superior a la que se genera
ra en el mercado.
c) Efectos externos. Se producen en aquellos casos en los cuales las decisiones de
consumo o produccin de un agente afectan al bienestar de otro, sin que esta influencia se transmita
por el sistema de precios. Los efectos externos pueden ser negativos (el ejemplo clsico es la conta
minacin) o positivos (como por ejemplo la educacin). Al no transmitirse por el sistema de precios el
agente que los provoca no tendr en cuenta su efecto en los dems y sobrerealizar actividades per
judiciales para la sociedad e infrarealizar otras que sean beneficiosas.
Como en el supuesto de la existencia de bienes pblicos, la intervencin del Sector P
blico obligando a internalizar los efectos externos provocar asignaciones Pareto Superiores a las
que produce el libre mercado (incapaz de establecer el nivel de produccin o consumo socialmente
eficiente). Ambos temas constituyen el ncleo de la teora normativa del gasto pblico y su estudio es
uno de los temas clsicos de la disciplina de la Hacienda Pblica (el estudio de los efectos externos
69
se remonta prcticamente a principios de Siglo con la obra de Pigou ).
d) Mercados incompletos. Los mercados incompletos existen cuando hay algn bien o
servicio que el mercado no puede proporcionar a pesar de que los potenciales consumidores estn
dispuestos a pagar por l incluso por encima de su coste de provisin. Evidentemente cuando una
persona no puede consumir un bien que le gustara que le fuera suministrado el mercado est produ
ciendo una asignacin Pareto ineficiente.
El campo clsico en el que existen mercados incompletos es el de los seguros. Proble
mas de seleccin adversa y riesgo moral limitan o impiden el acceso de individuos a ciertos contratos
de seguro. No hay, por ejemplo, seguros privados para protegerse de contingencias tales como la
prdida del trabajo y personas con enfermedades crnicas se ven imposibilitadas para tener seguros
sanitarios privados y, en muchos casos, seguros de vida.
En estas situaciones el Sector Pblico sustituye al privado generando las actividades que
este no realiza de forma eficiente: prestaciones por desempleo, asistencia sanitaria gratuita, pensio
nes pblicas o garantas de precios mnimos para ciertos productos son algunas de las polticas p
blicas cuya existencia se puede justificar por este fallo de mercado.
e) Informacin imperfecta. Para que consumidores y productores puedan tomar co
rrectamente las decisiones econmicas que maximizan su utilidad tienen que tener toda la informa
cin necesaria para resolver sus problemas de optimizacin.
Hay situaciones en las cuales adquirir informacin es costoso e incluso imposible provo
cando una prdida de bienestar. El Sector Pblico puede paliarla obligando a los agentes econmicos
a revelar la informacin que precisan otros agentes. As sucede por ejemplo con las regulaciones
sobre el deber de informacin de la situacin de las empresas que cotizan en mercados de valores o
sobre la composicin de determinados productos.
La teora de los fallos de mercado supone que el Sector Pblico puede suplir las inefi
ciencias del mercado conduciendo a la economa a una situacin que sea Pareto ptima. Para que
esto suceda es necesario que se cumplan dos requisitos:
a. Que el Sector Pblico tenga informacin completa sobre las preferencias individuales.
b. Que los gastos que tenga que realizar el Sector Pblico para instrumentar sus polticas
sean financiados mediante impuestos no distorsionantes (impuestos de tanto alzado).
Si estas dos condiciones se cumplieran nos encontraramos en presencia de un ptimo de
primer orden o first best. Sin embargo es muy difcil que lleguen a cumplirse en la mayora de los casos.
69

Pigou, A. C. (1920).

19

En el caso de la primera porque no es habitual que el Sector Pblico tenga informacin

suficiente sobre las preferencias individuales. Si tomamos como ejemplo la provisin de un bien pbli
co nos encontramos con que los individuos intentarn ocultar sus preferencias sobre el nivel de provi
sin del bien ya que la imposibilidad de excluir de su consumo a quien no paga les har buscar la
posibilidad de consumirlo de forma gratuita o, al menos, pagando una cantidad menor de la que real
mente estaran dispuestos a desembolsar (problema del free-rider).
La segunda condicin plantea el problema de definir los medios para financiar las inter
venciones pblicas. Si el individualismo acepta cualquier intervencin del Sector Pblico que conduz
ca a una situacin Pareto superior, un impuesto (o una combinacin de impuestos) ser mejor que
otro cuando, para un nivel de gasto pblico a financiar, permita alcanzar una situacin Pareto superior
a la que se obtendra con el segundo.
Si se pretende alcanzar una situacin de ptimo paretiano ser necesario utilizar im
puestos que sean neutrales, es decir, que no tengan influencia en los procesos individuales de maxi
mizacin (no ocasionen una alteracin del comportamiento de los individuos para pagar menos
impuestos). Si el impuesto no es neutral, distorsiona las decisiones individuales, se va a producir una
prdida de bienestar superior a la cantidad recaudada por el mismo (de cuya medicin se va a ocupar
la teora del exceso de gravamen. Del diseo de impuestos que minimicen el exceso de gravamen
cuando no se pueden emplear impuestos neutrales se ocupa la teora de la imposicin ptima). La
nica manera de emplear impuestos neutrales es disearlos de tal forma que los pagos a realizar por
cada individuo no guarden relacin alguna con su comportamiento en el mercado. Esto solamente se
puede conseguir mediante el empleo de impuestos de tanto alzado que, en la prctica, se reducen a
los impuestos de capitacin (en los que cada persona paga una parte proporcional del gasto pblico).
Como los impuestos de tanto alzado no son deseables por los problemas de inequidad
que producen (la revuelta ante la implantacin del poll-tax como forma de financiar los municipios
britnicos es una buena prueba del rechazo que generan) en la prctica se van a emplear impuestos
que producen excesos de gravamen incumplindose as el segundo requisito que hemos planteado.
El incumplimiento de estos requisitos hace que la mayora de las polticas pblicas no
puedan conducir a una situacin de ptimo paretiano. An as la intervencin pblica ser deseable
porque producir un resultado Pareto superior al generado en el libre mercado. Se dice entonces que
la provisin pblica lleva a un segundo ptimo o second best.
5.1.2. El estado paternalista: redistribucin y bienes meritorios
Las teoras individualistas que hemos expuesto solamente legitiman las intervenciones
pblicas si constituyen un elemento corrector de las ineficiencias del mercado. Sin embargo la actua
cin pblica necesita complementarse mediante un criterio de justicia distributiva por dos razones:
a) Si existe un fallo de mercado no habr una nica situacin Pareto superior a la que
se genera en equilibrio competitivo, sino mltiples situaciones cada una de las cuales implica una
distribucin distinta de las ganancias entre los diferentes individuos. Esta situacin hace imprescindi
ble disponer de una teora de equidad que indique cual es la distribucin socialmente aceptable.
b) Incluso en una situacin en la que se cumpliera el Primer Teorema Fundamental de
la Economa del Bienestar y el equilibrio competitivo condujera a un ptimo paretiano las desigualda
des en la distribucin de recursos podran ser inaceptables (la situacin de ptimo podra producirse
quedando una gran parte de la poblacin por debajo de un mnimo de subsistencia y recibiendo una
minora la mayor parte de la produccin). En este supuesto el Sector Pblico estara legitimado para
llevar a cabo una redistribucin de los recursos haciendo que la distribucin del bienestar se adapte a
los principios de equidad aceptados por la sociedad.
Desde una perspectiva individualista es difcil justificar estas intervenciones redistributivas.
Una forma de hacerlo consistira en relajar el supuesto e) del Teorema que dice que el
bienestar de cada individuo depende exclusivamente de los bienes que consume y los factores que
20

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cede, y suponer que por motivos altruistas tambin depende del bienestar de los restantes miembros
que componen la sociedad. En este supuesto las polticas redistributivas se convertirn en un bien
pblico y el estado tendr que intervenir porque la redistribucin voluntaria resultar ineficiente: las
personas de renta elevada esperarn que sean otros los que realicen las donaciones a los pobres
para ahorrarse ellos el coste de la redistribucin.
Una segunda justificacin menos altruista es la que considera que los individuos ven la
redistribucin como un pago a los pobres para conseguir la paz social.
70

Por ltimo, dentro de los enfoques contractualistas, la teora de Rawls justifica estas
71
intervenciones redistributivas. El contrato social de Rawls parte de una situacin previa dominada
por el llamado "velo de la ignorancia". Los individuos desconocen toda la informacin moralmente
irrelevante para realizar el contrato. No saben cual va a ser su situacin social, su nivel de riqueza,
sus capacidades, etc. Un contrato social redactado bajo estas condiciones llevara, en opinin de
Rawls a que los individuos autorizaran al Sector Pblico a disear sus polticas de forma que estas
produjeran el mayor beneficio al individuo peor situado en la sociedad (criterio maximin).
A pesar de estas posturas es difcil justificar la redistribucin a partir de las preferencias
individuales. Esto provoca que los principios de justicia distributiva no se consideren bien derivados
de ningn acuerdo contractual sino de los criterios ticos (o de equidad) dominantes en la sociedad, o
bien de las preferencias de un dictador benevolente que utiliza su poder para lograr una distribucin
del bienestar que resulte ticamente aceptable. Esta actuacin del dictador benevolente equivale a
suponer que pretende maximizar una funcin de bienestar social que dependa de los niveles de bie
72
nestar individuales .
La actuacin del estado como dictador benevolente nos traslada de una concepcin indi
vidualista a otra paternalista que considera que no siempre los individuos toman las decisiones que
ms les convienen sino que el estado debe decirles lo que resulta bueno para ellos. En esta concep
cin paternalista se justifica que el estado prohiba consumir bienes que resultan perjudiciales (por
ejemplo las drogas o el alcohol para los menores) e impulse el consumo de bienes, llamados bienes
meritorios, como la enseanza obligatoria, los bienes culturales o las pensiones de jubilacin.
La provisin de bienes meritorios aparece ligada a las polticas redistributivas ya que una
parte de la poltica de transferencias hacia las personas de rentas bajas se suele materializar no en
73
transferencias monetarias sino en especie (por ejemplo subsidios a la vivienda, ayudas a la educa
cin). La justificacin a estos mecanismos de redistribucin se encuentra en el concepto de equidad
74
categrica que pretende garantizar que todos los individuos consuman cantidades iguales de deter
minados bienes.
5.1.3. El gasto publico
A partir de la concepcin paternalista del estado podemos modelar el comportamiento
econmico del Sector Pblico. Como dictador benevolente preocupado por actuar en beneficio de los
individuos va a realizar intervenciones econmicas que, cuando estn motivadas por razones de efi
ciencia, estn encaminadas al logro de asignaciones Pareto ptimas y cuando tienen su origen en
razones de equidad pretenden maximizar una funcin de bienestar social. Partiendo de este modelo
70

Rawls, J. (1971).

71

Como hemos visto las teoras contractualistas consideran que el individuo es anterior a la sociedad y esta se crea por un
pacto o contrato entre individuos.

72

Las funciones de bienestar social que dependen de los niveles de bienestar o utilidad de los individuos se encuentran entre
dos funciones extremas: el maximin de Rawls que hemos visto y que solamente toma en consideracin el bienestar del indivi
duo peor situado, y la funcin de bienestar social utilitarista que solamente se fija en el bienestar social agregado sin tener en
cuenta como se distribuye entre los individuos.
73

A pesar de que est establecido que el aumento de bienestar que produce una transferencia es mayor si esta es monetaria
que si se realiza en especie.

74

Ver Tobin, J. (1970).

21

de cmo debera actuar el Sector Pblico vamos a establecer las implicaciones que tiene en las pol
ticas de gastos e ingresos pblicos.
El estudio moderno del gasto pblico encuentra su referente analtico en los trabajos de
75
Samuelson a pesar que se remonta al Siglo XVIII con los trabajos de Adam Smith. En este anlisis del
76
gasto pblico encontramos dos tradiciones : la tradicin britnica y la tradicin continental o alemana.
La tradicin britnica entronca con la idea de libertad natural de los individuos y reduce el
papel del estado a la correccin de los fallos de mercado en la provisin de bienes pblicos. Esta
77
visin del estado, que se ha perpetuado en los modernos estudios sobre el gasto pblico , tiene su
origen en A. Smith que redujo los "deberes del soberano" a la defensa nacional, justicia y orden inter
no y a procurar ciertas obras y servicios pblicos que el sector privado sera incapaz de suministrar.
Con cierta imprecisin se encuentra recogido en su obra el problema de la financiacin de los bienes
de consumo conjunto (que ya haba anticipado Hume), cuya formulacin rigurosa no llegara hasta el
marginalismo. Mill avanz sobre la obra de Smith al identificar las situaciones que reclaman la inter
vencin pblica, entre ellas los casos en que se produce una incapacidad individual para valorar la
utilidad de determinados bienes y la regulacin de los monopolios.
78

La tradicin continental o alemana tiene un sustrato filosfico distinto . En vez de en

troncar con la visin individualista de Locke y Hume tiene un componente organicista en el que se
asigna al estado un papel impulsor de la actividad econmica y considera que las fuerzas pblicas y
privadas deben cooperar en la bsqueda del bienestar general y en el proceso de creacin de rique
za. As Lorenz von Stein, Schffle y Wagner (este ltimo con su influyente "ley de expansin de la
actividad estatal") asignaron al Sector Pblico unas actividades ms amplias que las que se encuen
tran en la tradicin britnica.
A finales del Siglo XIX, autores como Sax, Mazzola, Wiesaer y Wicksell desarrollaron a
partir del anlisis de la utilidad subjetiva una teora econmica de los bienes pblicos. En ella el gasto
pblico no se justifica a partir de los "deberes del soberano" como haca Smith, sino como producto de
la demanda del consumidor individual. La indivisibilidad de los bienes pblicos y el principio de iguala
cin de la utilidad marginal al precio obliga a cargar a los consumidores precios diferentes por su provi
sin (principio del beneficio). Esto plantea un problema de revelacin de las preferencias individuales
sobre el consumo de estos bienes y un problema de justicia en la distribucin de la renta. Wicksell y
Lindahl fueron dos de los autores que con ms detalle estudiaron la solucin de ambos problemas.
Una nueva perspectiva en el estudio del gasto pblico se abrira de la mano de Pigou y
su estudio de las divergencias entre el producto privado y el producto social de la realizacin de una
determinada actividad, justificando el empleo del gasto pblico como mecanismo para corregir los
efectos externos causados por ciertas actividades que son el origen de esta divergencia.
Como ya hemos apuntado la formalizacin analtica de la teora de los bienes pblicos
se produjo en la dcada de los 50 con Samuelson que los integra en las condiciones de eficiencia
paretiana. As la provisin eficiente de los bienes pblicos exige que se site en el punto en que el
coste marginal real de la produccin se iguale a la suma de valoraciones marginales relativas del bien
pblico en trminos de bienes privados de los consumidores.
Los desarrollos de Samuelson y Pigou constituyen el fundamento del anlisis normativo
del gasto pblico. La correccin de las externalidades justifica la intervencin pblica en reas como
educacin, sanidad y medio ambiente. Por otra parte las extensiones del modelo de Samuelson apa
recen ligadas al problema de revelacin de las preferencias individuales. Las preferencias por el con
sumo de un bien pblico no son directamente observables. Si se les pregunta a los individuos y la
financiacin de la provisin del bien se realiza siguiendo el principio del beneficio tendrn incentivos
75

Samuelson, P. (1954 y 1955).

76

Musgrave, R. (1996).

77

Ver Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 145.

78

Ver Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 150 y ss.

22

Instituto de Estudios Fiscales

para infravalorar los beneficios que les reporta el gasto; si se desliga la financiacin de la preferencia
por el consumo del bien los incentivos sern para exagerar los beneficios.
El intento de solucionar de este problema de revelacin de preferencias se encuentra en
el origen de los argumentos de descentralizacin del Sector Pblico realizados por Tiebout. Bajo el
supuesto de que los beneficios generados por los bienes pblicos estn limitados espacialmente
(bienes pblicos locales), su provisin por gobiernos subcentrales que compitieran entre si por atraer
ciudadanos a su jurisdiccin sera ms eficiente que su provisin igual para todo el territorio por parte
del gobierno central. Los individuos revelaran sus preferencias por los bienes pblicos al realizar su
decisin sobre dnde vivir.
Junto a estos desarrollos en el campo de los bienes de consumo conjunto la teora nor
mativa del gasto pblico estudia los fallos de mercado provocados por la existencia de rendimientos
crecientes a escala en la produccin de ciertos bienes y los mercados incompletos. En el primer caso,
rendimientos crecientes a escala, se produce un conflicto entre las reglas de eficiencia paretiana que
exigen igualar el precio con el coste marginal de la provisin, y el hecho de que poner un precio por
debajo del coste medio hace que la empresa incurra en prdidas. La regulacin de este tipo de empre
sas, la asuncin de la produccin por parte del Sector Pblico y la financiacin de las prdidas en caso
de que se quiera respetar la norma de eficiencia paretiana son los campos de estudio de esta materia.
El segundo caso, mercados incompletos (principalmente en el campo de la cobertura de riesgos)
constituye el fundamento de los programas pblicos de cobertura social y mantenimiento de rentas.
El tercer bloque de temas que estudia la teora normativa del gasto pblico es el de las
actividades redistributivas y de provisin de bienes meritorios. El punto de arranque de las polticas
de carcter redistributivo es la definicin de los objetivos de las mismas. Estos pueden consistir en la
consecucin de la igualdad de oportunidades (igualdad ex-ante) o en la igualdad en los resultados
(igualdad ex-post). El primer objetivo consiste en garantizar la igualdad de oportunidades para todos
los ciudadanos con independencia de cualquier caracterstica. Una vez conseguido este objetivo
cualquier diferencia econmica sera legtima (la laboriosidad, el ahorro o la toma de riesgos estaran
en el origen de esa desigualdad). El Sector Pblico debera limitarse a garantizar que todos los indivi
duos pudiesen acceder a la educacin, la sanidad o el sistema judicial en trminos de igualdad.
La igualdad ex-post considera que, con independencia de cual sea su causa la desigual
dad econmica no es deseable y debe ser eliminada o al menos mitigada. Esta nocin de justicia es
la que da origen a la aparicin de las llamadas funciones de bienestar social estticas en cuanto
contemplan la situacin existente en un momento dado sin tener en cuenta como se gener.
Las polticas de redistribucin pblica buscan combinar ambas nociones de igualdad. La
bsqueda de la igualdad ex-post se manifiesta en dos tipos de actuaciones: la provisin de bienes
preferentes para garantizar que todos los ciudadanos tienen acceso a su consumo (a partir de la con
cepcin de equidad categrica desarrollada por Tobin que ya hemos analizado) y las propias polticas
de redistribucin de rentas que buscan la igualacin de los niveles de bienestar.
La hacienda pblica normativa centra su estudio en las concepciones de justicia distribu
tiva estticas por su facilidad para representarlas mediante funciones de bienestar social. Dentro de
estas la ms utilizada es la funcin utilitarista, a pesar de que la funcin maximin de Rawls ha cobra
do una importancia creciente. Las aplicaciones de estas teoras a los problemas de medicin de la
desigualdad y de dispersin en la distribucin de la renta tienen una importancia creciente en las in
vestigaciones actuales sobre la implementacin de las polticas pblicas (principalmente a partir de
las aportaciones realizadas por Atkinson en la dcada de los 70).
Por ltimo, para cerrar el anlisis normativo del gasto pblico, tenemos que hacer referen
cia al Anlisis Coste Beneficio, que constituye la aplicacin prctica del paradigma medios-objetivos,
fundamento de todo enfoque normativo. Su objetivo es cuantificar los beneficios y costes de un pro
yecto de gasto pblico para determinar si debe ser rechazado o implementado. Presenta varios pro
blemas conceptuales como la valoracin para los individuos de los bienes producidos por parte del
Sector Pblico, principalmente por la valoracin de los beneficios intangibles de muchos proyectos
23

pblicos, pero constituye un importante instrumento de anlisis para las agencias pblicas en el mo
mento de desarrollar sus polticas.
5.1.4. El ingreso publico. Consideraciones de eficiencia y equidad
La teora normativa de los ingresos pblicos trata de determinar cmo se deben de fi
nanciar los gastos que comporta la intervencin del Sector Pblico en la actividad econmica.
A partir de la imposibilidad que tiene el Sector Pblico de financiar sus intervenciones
79
mediante el empleo de impuestos neutrales o de tanto alzado las cuestiones relativas al estableci
miento de los impuestos para financiar el gasto pblico van a implicar consideraciones de equidad y
eficiencia cuyo anlisis normativo vamos a realizar a continuacin.
El imperativo de equidad en el diseo de los sistemas impositivos se encuentra recogido
80
en A. Smith que establece cuatro "cnones impositivos": igualdad, certeza, comodidad en el pago y
economa en la recaudacin. A este concepto de equidad o igualdad se le dio por parte de la escuela
clsica una doble interpretacin. Por un lado se interpret que los ingresos pblicos deberan cubrir
los beneficios recibidos del estado (principio del beneficio); por otro que deberan responder a la ca
pacidad econmica de los individuos (principio de capacidad de pago).
El principio del beneficio tiene su origen en la filosofa de Locke y para Smith supone
que los impuestos individuales deben ser proporcionales a los ingresos disfrutados bajo la protec
81
cin del estado, eximindose de tributacin un mnimo de subsistencia . Interpretaciones posteriores
de este principio como las de Wicksell y Lindhal lo supeditan a la existencia previa de una distribu
cin justa de la renta.
El principio de capacidad de pago tiene tambin una amplia tradicin que proviene de los
trabajos de Bentham, Mill, Edgeworth y Pigou. Mill separ los beneficios del gasto pblico de su fi
nanciacin que considera que debe fundamentarse en una regla de reparto justo de los impuestos.
Esta regla justa es la que ocasiona la igualdad en el sacrificio en el pago de los impuestos a todos los
82
ciudadanos . Este principio del sacrificio admite tres interpretaciones: sacrificio marginal igual, sacrifi
cio total igual y sacrificio proporcional igual, que van a tener distinta influencia en el diseo de siste
mas impositivos progresivos, proporcionales o regresivos.
La tradicin alemana incorpor autores que defendieron el empleo del principio del be
neficio (Jakob, Lotz) y otros que defendieron el empleo del principio de capacidad de pago (Stein,
Schffle, Wagner). Sin embargo la defensa de la capacidad de pago no se va a fundamentar en el
83
principio del sacrificio como ocurre con los autores britnicos sino en un principio de poltica social .
El rechazo al trmino de sacrifico es una constante en los autores germanos que, en palabras de
84
Neumark lo consideran un trmino "poco feliz" para referirse a las obligaciones de los ciudadanos de
un estado moderno.
79

Imposibilidad a la que nos hemos referido anteriormente. Al no poder establecer el Sector Pblico impuestos de tanto alzado
sobre las dotaciones iniciales de los individuos que sean equitativos (y la inequidad de los impuestos de capitacin) se elimina
la posibilidad de separar en el anlisis de las polticas pblicas las consideraciones de eficiencia y equidad que plantea el
Segundo Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar y obliga a analizar ambas conjuntamente.

80

En Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 177, se realiza una exposicin de la evolucin histrica de las condiciones de equidad
en la imposicin.

81

Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 178. Musgrave reconoce que Smith intenta combinar en cierta medida dos principios in
compatibles ya que dice que los individuos deben contribuir al sostenimiento del gobierno, en la medida de sus posibilidades,
en proporcin a sus respectivas capacidades (principio de capacidad de pago) y a continuacin hace referencia al reparto de
los impuestos en funcin de los beneficios recibidos del gobierno.
82

Este sacrificio igual debera a su vez ocasionar una prdida de bienestar mnima a la economa. Bajo el supuesto utilitarista
de que el bienestar social es la suma de los niveles individuales de utilidad la interpretacin del sacrificio igual en trminos
marginales obliga a introducir impuestos con una progresividad mxima. Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 179.

83

Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 182.

84

Neumark, F. (1994), pp. 138.

24

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La aplicacin del principio de capacidad de pago pasa por la eleccin de un ndice de
medida de dicha capacidad. En esta cuestin se ha desarrollado una discusin sobre cul debe ser el
ndice bsico, el consumo o la renta, sobre el que articular la imposicin.
El empleo de la renta como ndice de capacidad de pago se remonta a Smith y a los fi
sicratas (gravamen sobre las rentas de la tierra), aunque con una visin limitada en el sentido de
que solo propona gravar ciertos tipos de renta (principalmente rentas de alquileres y la destinada al
consumo de bienes de lujo). El concepto de renta fiscal o amplia surge a finales del siglo pasado con
la obra de Haig y von Schanz y se consolida con los trabajos de Neumark y Simons.
Frente a este empleo de la renta como indicador de la capacidad de pago, el consumo
tiene tambin una amplia tradicin que se remonta a Hobbes (que piensa que es ms justo gravar a
un individuo por lo que detrae del fondo comn o social consumo que por lo que aporta a l ren
ta), y a Mill (cuya preocupacin se encuentra en el excesivo gravamen sobre el ahorro que originan
los impuestos sobre la renta). Esta idea ha sido seguida por economistas como Marshall, Pigou,
Fisher o Kaldor y sirve de inspiracin para gran parte de las propuestas actuales de reforma de los
sistemas fiscales.
Por su parte la idea de eficiencia en la imposicin la encontramos tambin en A. Smith y
su mxima de economa en la recaudacin: los impuestos no deben resultar gravosos a los individuos
85
de forma que se les extraiga lo mnimo posible en exceso de la recaudacin . Su formulacin moder
na, anticipada por Dupuit, arranca del trabajo de Marshall y de su concepto de excedente del consu
midor, a partir del cual se desarrolla el concepto de exceso de gravamen. En 1927 Ramsey estableci
las bases de la teora de la imposicin ptima mediante la regla de la reduccin equiproporcional se
gn la cual los tipos impositivos ptimos son aquellos que dan lugar a una reduccin equiproporcional
en el consumo de todos los bienes. Los trabajos de la teora de la imposicin ptima tuvieron su con
tinuacin en los estudios de Hotelling, Little, Diamond y Mirrless y culminaron con los trabajos de Har
berger que abri el camino de la medicin emprica del exceso de gravamen.
Actualmente el anlisis normativo pretende establecer los requisitos que debe cumplir un
buen sistema tributario. Estos requisitos se concretan en tres aspectos. En primer lugar debe ser efi
ciente, es decir, interferir lo menos posible en los procesos de maximizacin. En segundo lugar debe
ser equitativo, adaptarse a los criterios de justicia distributiva aceptados por la sociedad. Por ltimo
debe de introducir los mnimos costes posibles para su cumplimiento y gestin. La imposibilidad de
encontrar impuestos que cumplan todos estos principios a la vez hace que en la prctica el diseo de
los sistemas fiscales implique compromisos entre ellos y se transforme en un ejercicio de compromi
sos entre principios contradictorios.
5.1.5. La descentralizacin fiscal
La ltima cuestin relevante del anlisis normativo es la definicin del nivel de gobierno
que debe intervenir en cada uno de los campos. En todos los pases el Sector Pblico se estructura en
varios niveles territoriales de decisin ya sea central-local o central-regional-local, dependiendo del
grado de descentralizacin que tengan. Este hecho hace necesario plantear cul es la justificacin
econmica de la descentralizacin, cmo se deben repartir las competencias entre los distintos niveles
de gobierno y cules son las relaciones que deben establecerse entre ellos. El estudio de estas cuestio
nes lo realiza la Teora del Federalismo Fiscal que en esencia constituye el estudio de la organizacin
del proceso de las decisiones de ingresos y gastos pblicos en un estado descentralizado.
La primera cuestin a determinar es la justificacin econmica de la descentralizacin de
funciones entre el gobierno central y los gobiernos territoriales. Si la intervencin econmica del Sec
tor Pblico se produce por razones de eficiencia, de equidad y de estabilizacin de la actividad eco
nmica, el reparto en la realizacin de estas funciones est justificado siempre que se asignen al nivel
de gobierno que mejor puede alcanzar los objetivos que se pretenden con su implementacin.
85

Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 167. Dentro de los autores clsicos tambin Ricardo y Mill abordaron los problemas de
eficiencia. En opinin de Ricardo los impuestos que reducen el stock de capital conllevan desastres y ruina.

25

Comenzando por la ltima de las actividades, la funcin de estabilizacin, existe un am

plio consenso sobre su atribucin al nivel central de gobierno principalmente por tres razones:
La primera es que los gobiernos locales no pueden emitir dinero y por ello carecen de
poltica monetaria, elemento importante en el diseo de las polticas de estabilizacin.
La segunda se debe a que la mayora de las variables macroeconmicas (tipo de inters,
tipo de cambio, nivel de precios, tasa de desempleo) se determinan en mercados de mbito nacio
86
nal . Cualquier intento por parte de un gobierno local de alterar estas variables sera infructuoso.
En tercer lugar la integracin econmica de las distintas jurisdicciones de un pas es tan
elevada que cualquier intento de aplicar localmente una poltica fiscal se difuminara entre todas las
jurisdicciones y perdera efectividad.
En lo que se refiere a las polticas de redistribucin existen tambin slidos argumentos
en contra de su descentralizacin. Existe un problema conceptual de partida que consiste en determi
nar hasta que punto es ticamente aceptable que cada jurisdiccin determine unilateralmente que
grado de redistribucin desea. Esto podra conllevar que aquellas jurisdicciones de renta elevada no
realizaran gastos redistributivos para fomentar que los individuos de renta baja emigraran a otras
zonas con mayores polticas de este tipo.
Un segundo problema radica en las diferencias de capacidad redistributiva entre jurisdiccio
nes: con iguales objetivos las zonas ms pobres se vern forzadas a realizar redistribuciones ms limitadas.
Por ltimo, en el caso de que la movilidad entre jurisdicciones fuera elevada, los gobier
nos locales no podran practicar polticas redistributivas independientes ya que el gobierno local que
fuera ms redistributivo vera emigrar a la poblacin ms rica y atraera a los pobres de otras zonas.
Este argumento aparece condicionado por el requisito de alta movilidad de la poblacin y porque las
diferencias entre las polticas practicadas por las diferentes jurisdicciones fueran tan importantes co
mo para fomentar esta movilidad.
Si por las razones que hemos expuesto las funciones de estabilizacin y redistribucin
deben ser ejercidas por el gobierno central, las funciones de eficiencia pueden ser compartidas con
los gobiernos subcentrales. Estas funciones estn ligadas con las produccin de bienes pblicos lo
cales, aquellos bienes pblicos cuyos beneficios estn limitados espacialmente.
87

El denominado teorema de la descentralizacin, formulado por Barcel y Oates estable

ce que para un bien pblico cuyo consumo est definido para subconjuntos geogrficos de la pobla
cin ser siempre ms eficiente (o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales provean los
niveles de output Pareto eficiente en sus respectivas jurisdicciones que la provisin por parte del go
bierno central de cualquier nivel prefijado de output igual para todas las jurisdicciones (siempre que
los costes de provisin sean los mismos para el gobierno central que para los distintos gobiernos
88
subcentrales) . Este teorema "garantiza la superioridad de la provisin descentralizada en ausencia
89
de ahorros de costes por la provisin centralizada del bien y de efectos externos jurisdiccionales" y
constituye la base de la descentralizacin fiscal si tenemos en cuenta que:
a) Los niveles subcentrales de gobierno estn ms prximos a los ciudadanos por lo
90
que pueden conocer mejor sus preferencias sobre el consumo de bienes pblicos y
por tanto mejorar la eficiencia asignativa en su provisin.
86
E incluso internacional como sucede desde la adopcin de la moneda nica europea que ha significado que los gobiernos
nacionales de los pases que han entrado a formar parte de ella hayan perdido las competencias sobre la poltica monetaria.
87

Ver Monasterio, C. y Surez Pandiello, J. (1998), pp. 22 y ss.

88

Ya hemos hecho referencia a los argumentos de Tiebout que justifica la descentralizacin como mecanismo para la provisin
eficiente del bien pblico utilizando la movilidad entre jurisdicciones como mecanismo de revelacin de preferencias sobre el
consumo del bien.
89

Monasterio, C. y Surez Pandiello, J., op. cit., (1998), pp. 23.

90

Si el suministro de bienes pblicos plantea un problema de informacin imperfecta (preferencias no observables), hay una
asimetra de informacin a favor de los gobiernos locales sobre la que dispone el gobierno central.

26

Instituto de Estudios Fiscales

b) Los gobiernos centrales suelen realizar una provisin uniforme del bien en todas las
jurisdicciones. Sin embargo los residentes en jurisdicciones diferentes pueden tener
preferencias distintas sobre el consumo de bienes pblicos locales que pueden ser
tenidas en cuenta por los gobiernos locales a la hora de realizar su provisin.
Esto no significa, sin embargo, que la provisin de todos los bienes pblicos se deba
descentralizar. Para que puedan ser provistos de forma eficiente por el gobierno local se debe cumplir
que la jurisdiccin incluya a todos individuos afectados por el gasto pblico y debe permitir proveer el
bien al coste medio mnimo.
El segundo aspecto que hay que determinar es el de la financiacin de los gobiernos
descentralizados. En la prctica tienen tres fuentes de ingresos: los impuestos, las transferencias y la
emisin de deuda.
Al contrario de lo que sucede con el gasto pblico, la descentralizacin de ingresos y,
ms en concreto, la descentralizacin impositiva, no tiene su origen en ningn tipo de ganancia de
eficiencia o de equidad y ni siquiera de gestin. Es simplemente la contrapartida lgica a la descen
tralizacin del gasto: si un gobierno tiene capacidad para decidir en qu y cunto va a gastar, tiene
91
que tenerla tambin para decidir cunto va a ingresar .
La descentralizacin de impuestos consiste en permitir a los gobiernos territoriales que
los utilicen para obtener sus propios ingresos. Esto no significa que el impuesto sea asignado en ex
clusiva a un nico nivel de gobierno, sino que puede ser compartido entre varios niveles. Por otra
parte la descentralizacin impositiva se mueve entre dos situaciones extremas. Por un lado el gobier
no central puede conservar la capacidad normativa para disear los elementos esenciales del im
puesto, concediendo al gobierno subcentral todo o una parte de la recaudacin; en el otro extremo
estaramos en una situacin en la que el gobierno local tiene toda la potestad para disear los ele
92
mentos del impuesto aplicables a los residentes en su jurisdiccin . Estas caractersticas de exclusi
vidad o no y de cesin de capacidad normativa o no se combinan generando formas diferentes de
descentralizacin.
El sistema de descentralizacin impositiva tiene que disearse de tal forma que otorgue
a los gobiernos subcentrales la discrecionalidad suficiente como para determinar su nivel de ingresos
pero no tanta como para que puedan originarse costes de eficiencia o de equidad. Los costes de efi
ciencia de la imposicin aparecen cuando se incita a los agentes a cambiar su comportamiento eco
nmico para reducir su carga fiscal. En este contexto que estamos analizando los costes de eficiencia
se producen cuando se generan movimientos de personas, factores o actividades econmicas entre
jurisdicciones para pagar menos impuestos.
Al uso de los instrumentos fiscales por parte de los gobiernos subcentrales para influir en
93
la distribucin espacial de recursos y actividades productivas se denomina competencia fiscal . Las
situaciones de competencia fiscal provocan asignaciones de recursos Pareto inferiores: si en un sis
tema descentralizado los factores tienen movilidad entre jurisdicciones, un gobierno local puede dis
minuir los impuestos sobre los rendimientos de estos factores para atraerlos a su territorio y mejorar
as la situacin de sus residentes. Esto obligar al resto de los gobiernos locales a introducir las mis
mas estrategias para atraer factores productivos ajenos y/o no perder los propios. El resultado final
ser que todos los gobiernos locales tendrn un nivel ineficientemente bajo de fiscalidad.
91
En caso contrario los gobiernos que pueden fijar sus niveles de gasto pblico sin tener que pedir a sus ciudadanos-votantes
los recursos necesarios para financiar ese gasto tendrn un incentivo para expandir el gasto pblico por encima de su nivel de
eficiencia con el nico fin de ganar votos.
92

En el primer caso estaramos ante un impuesto cedido y en el segundo ante un impuesto propio del nivel subcentral.

93

Estos procesos de competencia fiscal no se producen solamente en el mbito de la descentralizacin impositiva sino que
tambin existe una competencia fiscal entre pases. En concreto la situacin actual de libertad de movimientos de capitales que
se produce en la Unin Europea ha puesto de manifiesto los problemas que un excesivo gravamen de los rendimientos de
capital en los Impuestos Personales sobre la Renta pueden ocasionar en forma de deslocalizacin del capital (principalmente el
especulativo que es un factor mucho ms mvil que el trabajo o el capital productivo).

27

El compromiso entre la necesidad de conceder autonoma fiscal a los gobiernos locales y

evitar la competencia fiscal ha llevado a la formulacin de una serie de criterios de referencia en la
94
asignacin de tributos entre jurisdicciones. Estos criterios son los siguientes :
a) Los niveles medios y bajos de jurisdiccin deben gravar las bases imponibles con
baja movilidad entre jurisdicciones.
b) Los impuestos personales de carcter progresivo deben ser usados por las jurisdic
ciones en las que una base global puede ser implantada con mayor eficiencia.
c) La imposicin progresiva de carcter redistributivo debe corresponder a los niveles
centrales de hacienda.
d) Los impuestos apropiados para implementar polticas de estabilizacin deben ser cen
trales, mientras que los de jurisdicciones inferiores deben ser estables cclicamente.
e) El nivel central de hacienda debe establecer los tributos que recaigan sobre las ba
ses imponibles distribuidas de forma desigual entre las distintas jurisdicciones.
f) Los tributos aplicados segn el principio de beneficio pueden ser aplicados por todos
los niveles de hacienda.
El segundo mecanismo de financiacin de los niveles subcentrales de gobierno son las
95
transferencias: cantidades recibidas de otro nivel de gobierno para financiar una parte de los gastos .
Las transferencias se pueden clasificar en condicionales e incondicionales. Las condicio
nales son aquellas en las que el donante especifica el uso que se debe dar a los fondos transferidos.
A su vez, dependiendo del grado de concrecin pueden ser generales (cuando la especificacin es
amplia, por ejemplo, inversin en educacin) o especficas (cuando se concreta el gasto, por ejemplo,
invertir en la mejora de una carretera determinada).
Las transferencias incondicionales son aquellas en las que el beneficiario puede decidir
el destino de los fondos recibidos.
Las transferencias condicionales especficas a su vez se dividen en compensatorias,
cuando la aportacin del donante a la financiacin de un proyecto sea slo un porcentaje del mismo
teniendo el subvencionado que aportar el resto de los recursos y no condicionada cuando supone una
cantidad fija para financiar un proyecto en concreto con independencia de lo que aporte el beneficiario.
La financiacin mediante transferencias puede suponer una gran dependencia de los go
biernos descentralizados de la administracin central tanto en sus ingresos como en sus gastos (m
xime si prima el empleo transferencias condicionales compensatorias). Sin embargo juegan dos
importantes papeles: el de contribuir a la consecucin de un objetivo de equidad interregional y el se
gundo, en el supuesto de la provisin de bienes pblicos locales con efectos externos positivos entre
jurisdicciones contribuir a que se alcance el nivel de provisin socialmente eficiente de los mismos.
La tercera forma de financiacin es el endeudamiento, el uso de la deuda para cubrir
desfases entre los ingresos y los gastos.
El empleo de este mecanismo, en el caso de los niveles subcentrales de gobierno debe
estar limitado por dos razones. La primera es que la emisin de deuda, adems de mecanismo de
financiacin es un instrumento de implementacin de la poltica de estabilizacin. Dado que esta est
atribuida al nivel central de gobierno, desaparece una de las justificaciones de su uso por parte de los
gobiernos locales. La segunda es la imposibilidad que tienen los gobiernos locales de monetizar la
94

Ver Monasterio, C. y Surez Pandiello, J., op. cit., (1998), pp. 34 y 35.

95

Lo lgico es que sea un gobierno de nivel superior el que conceda las transferencias a otro de nivel inferior (el estado a los
gobiernos regionales; estado y gobiernos regionales a las haciendas locales) ya que el gobierno de nivel superior es el que
tiene una mayor capacidad para generar ingresos.

28

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deuda con lo que la gestin razonable de la misma hace que su nivel se limite en funcin de las pre
visiones futuras de ingresos para no crear problemas de financiacin futuros.
La justificacin de la emisin de deuda por parte de los gobiernos subcentrales se en
cuentra en un requisito de equidad intergeneracional: en el caso de que se desarrollen proyectos de
inversin pblica que van a reportar beneficios futuros no debe ser la generacin presente la que
asuma todos los costes del proyecto mediante su financiacin va impuestos sino que los costes se
deben repartir entre todos los beneficiarios.
En la prctica en algunos pases como el nuestro se encuentra limitado el recurso al en
deudamiento por parte de los gobiernos subcentrales, a pesar de la escasa efectividad de estos lmites.

5.2. Hacienda pblica positiva

5.2.1. La teora de la eleccin colectiva
La teora normativa de la Hacienda Pblica delimita aquellos mbitos en los que la inter
vencin pblica puede mejorar la asignacin y distribucin de los recursos y proporciona las reglas
que deben guiar esa actuacin. Sin embargo que en la prctica se adopten las decisiones correctas
para desarrollar estas polticas pblicas va a depender de los mecanismos que se empleen para
adoptar las decisiones colectivas.
La teora de la eleccin colectiva es el anlisis de los mecanismos de adopcin de las
96
decisiones colectivas . Todas las decisiones pblicas implican ponderar intereses individuales con
97
tradictorios . El problema que se plantea la teora de la eleccin colectiva es la forma de agregar los
intereses individuales en una regla de eleccin que sea eficiente y racional y al mismo tiempo respete
las preferencias individuales.
Una regla de eleccin colectiva ser, por lo tanto, un criterio de agregacin de preferen
cias individuales en preferencias globales. Para hacer esto se puede tomar como referencia nica
mente las preferencias individuales entre las distintas alternativas (con lo que tendramos una regla
de votacin), o se puede tener en cuenta adems la intensidad de dichas preferencias (en este caso
se estaran agregando los niveles de utilidad obtenidos por los individuos y la eleccin se realizara
mediante funciones de bienestar social).
En principio cualquier criterio de agregacin de las preferencias individuales se puede utili
zar como regla de eleccin colectiva. Si embargo, Arrow estableci en 1951 cinco propiedades que
debera de cumplir una regla de eleccin sensata que pudiera ser aceptada por una sociedad democr
tica. Estas condiciones son:
a) Dominio no restringido. La regla de eleccin debe estar definida para cualquier con
junto de preferencias que puedan tener los individuos.
b) Pareto optimalidad dbil. Si todos los ciudadanos prefieren una alternativa a otra
entonces la regla de eleccin tambin debe preferirla.
c) Ausencia de dictadores. Ningn individuo puede imponer sus preferencias a los dems.
98

d) Racionalidad. La regla de eleccin debe ser transitiva .

96
En buena medida la teora de la eleccin colectiva es la aplicacin de los instrumentos del anlisis econmico a los proble
mas que tradicionalmente constituyen el campo de estudio de la ciencia poltica.
97

Esto sucede evidentemente con todas las polticas pblicas de carcter redistributivo; pero incluso en el caso de las polticas
que pretenden solucionar fallos de mercado logrando que se produzca una asignacin Pareto superior de recursos, como cada
asignacin Pareto Superior conlleva una distribucin de ganancias diferente entre los distintos individuos, estos preferirn que
se realicen polticas distintas que conduzcan a asignaciones diferentes.
98

Esto implica que si tenemos que elegir entre tres alternativas a), b) y c), si a) es preferida o indiferente a b), y b) es preferida
o indiferente a c), entonces a) tiene que ser preferida o indiferente a c).

29

e) Independencia de las alternativas irrelevantes. La eleccin entre dos alternativas de

be depender nicamente de las preferencias individuales sobre esas dos alternativas
99
y no estar influida por su relacin con otras alternativas no consideradas .
A partir de estas cinco condiciones Arrow demostr que si la eleccin se desarrolla entre
tres o ms alternativas, y el nmero de electores es finito, no existe ninguna regla de eleccin colecti
va que las satisfaga todas.
Por lo tanto para utilizar una regla de eleccin colectiva tenemos que renunciar a alguna
de las condiciones. Evidentemente no es lo mismo eliminar la independencia de alternativas irrele
vantes que la ausencia de dictadores. Por ello los dos sistemas de eleccin ms utilizados renuncian
a las condiciones que parece ms razonable relajar: los sistemas de votacin mayoritaria renuncian a
la condicin de dominio no restringido mientras que la eleccin mediante funciones de bienestar so
cial renuncia a la independencia de alternativas irrelevantes.
En la prctica en los sistemas democrticos las decisiones pblicas se adoptan por vota
cin entre los individuos. Cuando estos votan directamente sobre los programas pblicos se dice que
estamos en una democracia directa. En la prctica, sin embargo los individuos no votan directamente
estas cuestiones, sino que eligen unos representantes polticos que luego deciden las polticas pbli
cas; en este caso la democracia es representativa.
A pesar de que la forma de eleccin habitual es la democracia representativa los mode
los de eleccin en democracia directa reciben una gran atencin en los estudios sobre las reglas de
eleccin colectiva. El mecanismo de eleccin que se estudia en mayor profundidad es el de votacin
mayoritaria que implica que una alternativa es socialmente preferible a otra si la prefieren al menos la
mayora de los individuos.
La votacin mayoritaria no produce siempre unos resultados concluyentes. Si no se rea
lizan votaciones sobre variables unidimensionales, y las preferencias de los individuos no son unimo
dales, se pueden producir votaciones intransitivas que impidan que se alcance un resultado de
100
equilibrio . Adems, salvo en algunos casos triviales, el nivel de gasto pblico elegido mediante vo
101
tacin ser ineficiente al no tenerse en cuenta la intensidad de las preferencias.
En las democracias representativas las decisiones de poltica pblica las toman los repre
sentantes polticos elegidos por los votantes. Su anlisis toma como partida el modelo desarrollado por
102
Downs en el que se supone que slo existen dos partidos polticos cuyo objetivo es maximizar el
nmero de votos. A su vez los votantes identifican a los partidos con su ideologa y la votacin entre
103
los dos partidos se reduce a la votacin sobre una variable unidimensional, la ideologa . A partir de
estos supuestos se puede extrapolar a la democracia representativa los resultados que se producen
en las votaciones en democracia directa con el resultado de que las preferencias del votante mediano
seran decisivas y los partidos acabaran proponiendo programas "centristas" muy similares.
Este modelo de Downs parte de la observacin del funcionamiento de los sistemas pol
ticos britnico y de Estados Unidos con amplia tradicin bipartidista y es consistente con algunos
comportamientos observados en dichos pases. Sin embargo no es posible extenderlo hacia sistemas
multipartidistas como el espaol y es poco realista en el supuesto de que los votantes no estn influi
99

100

Ningn mecanismo de eleccin que tenga en cuenta la intensidad de las preferencias cumple esta condicin.
A la ausencia de equilibrio producida por la intransitividad se denomina ciclicidad o votaciones cclicas.

101

En caso de equilibrio la alternativa ganadora sera la preferida por el votante mediano. En una eleccin sobre la provisin de
un bien pblico las preferencias del votante mediano se situarn en el punto en que se iguale el beneficio marginal de la ltima
unidad de gasto provista al coste marginal que tiene esa unidad para l, con lo que slo por casualidad se cumplira la condi
cin de eficiencia en la provisin (suma de las relaciones marginales de sustitucin = a la relacin marginal de transformacin).
102

Downs, A. (1957).

103

Se supone que las preferencias ideolgicas de los votantes son unimodales.

30

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dos solamente por la ideologa global del partido sino por propuestas concretas de sus programas
104
electorales (con lo que la votacin sera sobre alternativas multidimensionales) .
La eleccin mediante funciones de bienestar social supone emplear como mecanismo de
decisin una formalizacin de los criterios de justicia distributiva imperantes en la sociedad. Esto es
sin embargo difcil de lograr porque en la prctica los diferentes individuos diferirn en su concepcin
de la justicia distributiva. Por ello la funcin de bienestar social slo podr representar las preferen
cias de un individuo o grupo de individuos determinado. A este individuo, que se suele identificar con
105
el planificador de la economa, se le denomina dictador benevolente .
Como instrumento de eleccin colectiva una funcin de bienestar social tiene el proble
ma de que al depender de los niveles de utilidad de los individuos, no ser estos directamente obser
vables, y al no tener los individuos incentivos para revelarlos, deber adoptar un mecanismo de
revelacin de preferencias.
106

El principal mecanismo de revelacin de preferencias es el de Groves-Clarke en el que

los impuestos pagados por cada individuo se definen como la prdida neta que ocasiona a los res
107
tantes individuos su participacin en el proceso de decisin . Bajo este supuesto los individuos ten
drn incentivos para revelar sus verdaderas preferencias (salvo en el caso de que se formen
coaliciones entre individuos). Sin embargo es costoso de aplicar y no existe la certeza de que todos
los individuos sepan con precisin cual es su valoracin marginal real de un bien pblico.
5.2.2. Los modelos de comportamiento del sector publico
Los desarrollos que hemos visto de la teora de la eleccin colectiva restringen el pro
blema de la toma de decisiones pblicas al conocimiento por parte del Sector Pblico de las preferen
cias de los ciudadanos.
En la realidad este proceso es ms complejo ya que los agentes encargados de adoptar
las decisiones pblicas tienen sus propios objetivos individuales (en muchos casos totalmente dife
rentes de la mera satisfaccin de las preferencias de los ciudadanos) que van a intentar satisfacer. En
un contexto de informacin imperfecta es fcil que algunos agentes sesguen las decisiones del Sector
Pblico en su propio beneficio, con los costes de equidad y eficiencia que esto comporta. Este estudio
del comportamiento del Sector Pblico se centra en el comportamiento de votantes, polticos, grupos
de presin y burcratas.
a) Votantes y polticos. Los modelos de votacin consideran que todos los ciudadanos
participan en el proceso de eleccin y, adems, estn perfectamente informados sobre las alternati
vas a las que pueden votar. Muchos individuos no votan porque consideran que votar tiene un coste
(generalmente de oportunidad) o simplemente porque piensan que la probabilidad de que su voto
influya en el resultado final es insignificante. Otras personas no acuden a votar porque no existe nin
guna alternativa que les convenza. Por otro lado votar informado de las alternativas que existen es
ms difcil y, en todo caso, implica un coste mayor ya que obliga a conocer los programas de las dis
tintas opciones polticas, valorar la actuacin anterior de los partidos, etc.
En este contexto si el objetivo principal de los polticos es mantenerse en el poder orien
tarn sus decisiones de gasto pblico hacia la direccin que mejor se adapte a los criterios que toman
como referencia a la hora de emitir su voto. As, si la situacin de la economa es decisiva para que
104

Tampoco tiene en cuenta posibles comportamientos estratgicos de los votantes ni los efectos de la abstencin que despla
zara al votante mediano.
105

El dictador benevolente, al que ya nos hemos referido en la teora normativa al analizar la concepcin paternalista del Sec
tor Pblico, no es un dictador en el sentido que se contempla en el teorema de Arrow por lo que la nica condicin que incum
ple este mecanismo de eleccin es la de independencia de las alternativas irrelevantes.

106

Ver Groves, T. (1973). Green y Laffont han demostrado que todos los mecanismos de revelacin de preferencias son una
variante del de Groves-Clarke. Ver Green, J. y Laffont, J. J. (1979).

107

Ver Albi, E. et. al., (1994), pp. 127.

31

un gobierno conserve el poder en una cita electoral, se desarrollarn polticas expansivas antes de
108
las elecciones .
Las ineficiencias que introducen estos comportamientos pueden verse incrementadas si
los polticos tienen objetivos ms amplios que los de mantenerse en el gobierno. Pueden, por ejem
plo, estar interesados en aumentar el tamao del Presupuesto como forma de aumentar su poder.
b) Grupos de presin. Al estudio del comportamiento de los grupos de inters o presin
se ha dedicado una considerable investigacin econmica desde el anlisis sistemtico de su actua
109
cin que realiz Olson en 1971 .
Los grupos de presin son asociaciones de individuos con intereses comunes que in
tentan que las polticas pblicas se orienten en la direccin ms conveniente para sus intereses. En el
anlisis de su actuacin realizado por Olson se constata que sus actividades tienen las caractersticas
propias de un bien pblico para cada uno de los miembros que los componen: si el grupo consigue
imponer su inters esto beneficiar a todos sus miembros (e incluso a todos los que no estn integra
dos en l pero compartan el mismo objetivo). Esto provocar que los individuos intenten ser usuarios
110
gratuitos del grupo, en el sentido de disfrutar de sus beneficios sin incurrir en los costes necesarios .
Esta tendencia a ser usuario gratuito ser mayor en los grupos grandes donde el coste de oportuni
dad de no participar (medido en trminos de la prdida de efectividad del grupo) es menor (adems
de ser mayor el coste en el que incurren los grupos para controlar a sus miembros). Esto provoca que
los grupos pequeos, con un buen control de sus miembros y bien organizados tengan una mayor
capacidad de presin y mayores posibilidades de lograr sus objetivos.
El que los grupos de inters consigan influir en la adopcin de decisiones pblicas har
que esta sean ineficientes y adems inequitativas ya que se orientarn a satisfacer el inters de las
minoras que constituyen el grupo en lugar del inters general.
c) Burcratas. Los burcratas o funcionarios son los trabajadores del Sector Pblico
que proporcionan a los polticos la informacin necesaria para elaborar las polticas pblicas y son
luego los encargados de ejecutar las polticas de gasto pblico.
Como a los empleados pblicos no se les retribuye segn su productividad (y en muchos
pases como el nuestro sus empleos tienen carcter vitalicio) no tienen incentivos para desarrollar su
trabajo de una forma eficiente.
111

Los objetivos que la teora de la burocracia les atribuye son de maximizacin de su po

der, prestigio e influencia. Todos ellos estn relacionados con el tamao del Presupuesto que contro
lan, por lo que el objetivo de la agencia burocrtica es de maximizar el tamao de su Presupuesto.
Este objetivo se ve facilitado por la asimetra de informacin existente entre los polticos, que aprue
ban el Presupuesto, y los burcratas que lo van a ejecutar: los polticos dependen de la informacin
que les suministran los funcionarios sobre las necesidades de gasto que supone implementar cada
112
poltica. El resultado ser de nuevo un uso ineficiente de los recursos pblicos .
Todos estos factores que hemos expuesto llevan a que frente a la teora de los fallos de
mercado como justificacin de la intervencin econmica del Sector Pblico se puedan enunciar los
llamados "fallos del Sector Pblico".
Su existencia provoca que los fallos de mercado no sean condicin necesaria y sufi
ciente para la intervencin pblica sino que esta solamente se debe producir si no provoca que se
cambie un fallo por otro, una ineficiencia por otra.
108

Los estudios de los ciclos electorales parecen confirmar empricamente esta tendencia.

109

Ver por ejemplo Olson, M. (1971); Becker, G. (1983 y 1985), o Tullock, G. (1989).

110

Por ejemplo, una subida salarial conseguida por un sindicato despus de una huelga beneficiar a todos los trabajadores de
una empresa aunque no hayan participado en la huelga y por lo tanto no hayan sufrido el coste de la misma.
111

Niskanen, W. (1971 y 1975).

112

La ineficiencia asignativa que supone el modelo de Niskanen puede verse complementada por comportamientos de inefi
ciencia productiva. Ver Migue, J. L. y Belanger, G. (1974).

32

Instituto de Estudios Fiscales

5.2.3. La incidencia del gasto pblico y los impuestos
Una de las cuestiones fundamentales del anlisis positivo de la actividad econmica del
Sector Pblico es el anlisis de la incidencia de las polticas de ingresos u gastos pblicos. La incidencia
es el estudio de los efectos de los programas pblicos en la distribucin del bienestar. Paralelamente es
necesario estudiar tambin los efectos econmicos de los programas pblicos para analizar cul es la
respuesta ante ellos de los agentes econmicos, que cambios se inducen en su comportamiento.
Por el lado del gasto la mayor parte de los estudios tratan de analizar la distribucin de
113
beneficios del gasto por niveles de renta. Estos anlisis, en opinin de Medel, Molina y Snchez ,
obligan a delimitar las diferentes caractersticas de los gastos (divisibles e indivisibles), establecer los
criterios de imputacin por niveles de renta y determinar la valoracin por parte de los beneficiarios de
los bienes y servicios recibidos.
El estudio de la incidencia impositiva consiste en determinar quin va a disminuir su
renta por la aplicacin de los impuestos. Hay que tener en cuenta que un impuesto no recae necesa
riamente sobre el obligado legalmente a pagar el mismo, sino que este puede trasladar va precios
una parte (o toda) de la carga tributaria a otros agentes. La incidencia se puede analizar desde dife
rentes perspectivas: por clases de rentas, por regiones, entre individuos, entre consumidores de dis
tinto tipo de bienes. Por otra parte la medicin de la incidencia se puede realizar de forma absoluta,
prdida total de bienestar ocasionado por el pago de impuestos, o diferencial, variacin del nivel de
bienestar ante la aplicacin de impuestos diferentes.
Los estudios de incidencia se pueden realizar en un contexto de equilibrio parcial o gene
ral. Los anlisis de equilibrio parcial, pese a sus limitaciones, sirven para establecer que los impues
tos son soportados por aquellos factores cuyas ofertas son ms inelsticas y que la distribucin de la
carga tributaria entre oferentes y demandantes es independiente de quin sea el obligado legalmente
a pagar el impuesto.
Los estudios de equilibrio general tienen su origen en el trabajo de Harberger de 1962 y
permiten estudiar los efectos del impuesto en mercados interrelacionados. Los efectos finales depen
dern de una serie de factores entre los que destacan el grado de competencia de los mercados, la
movilidad y sustituibilidad de los factores y las preferencias de los consumidores.
El estudio de los efectos econmicos de los impuestos analiza los efectos incentivo (o
desincentivo) que estos provocan, los cambios que inducen en el comportamiento de los obligados al
pago de los mismos.
Los efectos econmicos que han recibido un mayor grado de atencin son los produci
dos por el Impuesto Personal sobre la Renta y el Impuesto sobre Sociedades.
En el caso del Impuesto sobre la Renta los efectos incentivo afectan a la oferta de tra
bajo, el ahorro y la asuncin de riesgos.
En la oferta de trabajo se ha tratado de determinar los efectos impositivos sobre el nme
ro de horas trabajadas. Se produce un efecto sustitucin (encarecimiento de la renta frente al ocio)
que tiende a reducir la oferta de trabajo, y un efecto renta que, al ser el ocio un bien normal, tiende a
aumentar la oferta de trabajo. Como el efecto terico final es ambiguo se hace necesario recurrir a
estimaciones empricas para conocer cual de los dos efectos es el dominante. La mayora de los es
tudios realizados concluyen que la incidencia del Impuesto sobre la Renta en la oferta laboral de los
hombres es prcticamente nula, pero que se produce un desincentivo importante para la oferta labo
ral de las mujeres casadas.
En el caso del ahorro hay de nuevo efectos contrarios. Por un lado el coste de oportuni
dad del consumo frente al ahorro se reduce, por lo que el efecto sustitucin llevara a una disminucin
del ahorro. Por otra parte se encarece el consumo futuro (la disminucin del rendimiento neto del
113

Medel, B.; Molina, A., y Snchez, J. (1991).

33

ahorro obliga a aumentar este para conseguir la cantidad deseada de consumo futuro) por lo que el
efecto renta induce a ahorrar. Adems de ser ambiguo el resultado terico, la evidencia emprica
tampoco es concluyente. Se ha tratado de estimar la elasticidad del ahorro respecto al tipo de inters
114
real con resultados polmicos y no concluyentes.
El gravamen de los rendimientos de los activos financieros altera las rentas esperadas
de todos los activos y el grado de riesgo de la cartera. Los efectos que se produzcan sobre la asun
cin de riesgos dependen en gran medida del diseo del impuesto y, principalmente de la posibilidad
de deducir las prdidas de la inversin. Los estudios empricos realizados en este campo tampoco
han sido concluyentes.
En lo que respecta al Impuesto de Sociedades, los estudios realizados se han centrado
en dos cuestiones.
Por un lado en sus efectos sobre la estructura financiera de las empresas. Como en el im
puesto se pueden deducir los intereses de los capitales ajenos utilizados en la financiacin de la misma,
pero no el coste de oportunidad del uso de los capitales propios, se abarata el coste de financiacin
mediante capitales ajenos y esto puede inducir a las empresas a tener un endeudamiento excesivo.
Por otro lado hay una considerable literatura sobre la relacin entre fiscalidad y nivel de
inversin. Si consideramos que el nivel de inversin de la empresa est determinado por el coste de
utilizacin del capital (tipo de inters del capital ms depreciacin econmica del activo) el diseo del
Impuesto (amortizaciones, tratamiento de la inflacin, deduccin de intereses) tiene una gran influen
cia para abaratar o encarecer el coste de capital.

114

Ver Boskin,M. (1978).

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WICKSELL, K. (1896): A New Principle of Just Taxation. Finanz Theoretische Untersuchungen, Jena.
[Reproducido en MUSGRAVE y PEACOCK (1967).]

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DOCUMENTOS DE TRABAJO EDITADOS POR EL

INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES

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Ciudadanos, contribuyentes y expertos: Opiniones y actitudes fiscales de los espaoles en 1999.

Autor:
rea de Sociologa Tributaria.

Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998.

Autores: M.a Luisa Delgado, Consuelo Daz y Fernando Prats.

La imposicin sobre hidrocarburos en Espaa y en la Unin Europea.

Autores: Valentn Edo Hernndez y Javier Rodrguez Luengo.

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Rgimen fiscal de los seguros de vida individuales.

Autor:
ngel Esteban Pal.
Ciudadanos, contribuyentes y expertos: Opiniones y actitudes fiscales de los espaoles en 2000.
Autor:
rea de Sociologa Tributaria.
Inversiones espaolas en el exterior. Medidas para evitar la doble imposicin internacional en el Impuesto sobre So
ciedades.
Autora: Amelia Maroto Sez.
Ejercicios sobre competencia fiscal perjudicial en el seno de la Unin Europea y de la OCDE: Semejanzas y dife
rencias.
Autora: Ascensin Maldonado Garca-Verdugo.
Procesos de coordinacin e integracin de las Administraciones Tributarias y Aduaneras. Situacin en los pases ibe
roamericanos y propuestas de futuro.
Autores: Fernando Daz Yubero y Ral Junquera Valera.
La fiscalidad del comercio electrnico. Imposicin directa.
Autor:
Jos Antonio Rodrguez Ondarza.
Breve curso de introduccin a la programacin en Stata (6.0).
Autor:
Sergi Jimnez-Martn.
Jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo e Impuesto sobre Sociedades.
Autor:
Juan Lpez Rodrguez.
Los convenios y tratados internacionales en materia de doble imposicin.
Autor:
Jos Antonio Bustos Buiza.
El consumo familiar de bienes y servicios pblicos en Espaa.
Autor:
Subdireccin General de Estudios Presupuestarios y del Gasto Pblico.
Fiscalidad de las transferencias de tecnologa y jurisprudencia.
Autor:
Nstor Carmona Fernndez.
Tributacin de la entidad de tenencia de valores extranjeros espaola y de sus socios.
Autora: Silvia Lpez Ribas.
El profesor Flores de Lemus y los estudios de Hacienda Pblica en Espaa.
Autora: Mara Jos Aracil Fernndez.
La nueva Ley General Tributaria: marco de aplicacin de los tributos.
Autor:
Javier Martn Fernndez.
Principios jurdicofiscales de la reforma del impuesto sobre la renta.
Autor:
Jos Manuel Tejerizo Lpez.
Tendencias actuales en materia de intercambio de informacin entre Administraciones Tributarias.
Autor:
Jos Manuel Caldern Carrero.
El papel del profesor Fuentes Quintana en el avance de los estudios de Hacienda Pblica en Espaa.
Autora: Mara Jos Aracil Fernndez.
Regmenes especiales de tributacin para las pequeas y medianas empresas en Amrica Latina.
Autores: Ral Flix Junquera Varela y Joaqun Prez Huete.
Principios, derechos y garantas constitucionales del rgimen sancionador tributario.
Autores: Varios autores.
Directiva sobre fiscalidad del ahorro. Estado del debate.
Autor:
Francisco Jos Delmas Gonzlez.
Rgimen Jurdico de las consultas tributarias en derecho espaol y comparado.
Autor:
Francisco D. Adame Martnez.
Medidas antielusin fiscal.
Autor:
Eduardo Sanz Gadea.

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La incidencia de la reforma del Impuesto sobre Sociedades segn el tamao de la empresa.

Autores: Antonio Martnez Arias, Elena Fernndez Rodrguez y Santiago lvarez Garca.
La asistencia mutua en materia de recaudacin tributaria.
Autor:
Francisco Alfredo Garca Prats.
El impacto de la reforma del IRPF en la presin fiscal indirecta. (Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998 y 1999).
Autor:
rea de Sociologa Tributaria.

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Nueva posicin de la OCDE en materia de parasos fiscales.

Autora: Ascensin Maldonado Garca-Verdugo.
La tributacin de las ganancias de capital en el IRPF: de dnde venimos y hacia dnde vamos.
Autor:
Fernando Rodrigo Sauco.
A tax administration for a considered action at the crossroads of time.
Autora: M.a Amparo Grau Ruiz.
Algunas consideraciones en torno a la interrelacin entre los convenios de doble imposicin y el derecho comunitario
Europeo: Hacia la "comunitarizacin" de los CDIs?
Autor:
Jos Manuel Caldern Carrero.
La modificacin del modelo de convenio de la OCDE para evitar la doble imposicin internacional y prevenir la evasin
fiscal. Interpretacin y novedades de la versin del ao 2000: la eliminacin del artculo 14 sobre la tributacin de los
Servicios profesionales independientes y el remozado trato fiscal a las partnerships.
Autor:
Fernando Serrano Antn.
Los convenios para evitar la doble imposicin: anlisis de sus ventajas e inconvenientes.
Autores: Jos Mara Vallejo Chamorro y Manuel Gutirrez Lousa.
La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y el procedimiento de aprobacin de los presupuestos.
Autor:
Andrs Jimnez Daz.
IRPF y familia en Espaa: Reflexiones ante la reforma.
Autor:
Francisco J. Fernndez Cabanillas.
Novedades en el Impuesto sobre Sociedades en el ao 2002.
Autor:
Manuel Santolaya Blay.
Un apunte sobre la fiscalidad en el comercio electrnico.
Autora: Amparo de Lara Prez.
I Jornada metodolgica "Jaime Garca Aoveros" sobre la metodologa acadmica y la enseanza del Derecho finan
ciero y tributario.
Autores: Pedro Herrera Molina y Pablo Chico de la Cmara (coord.).
Estimacin del capital pblico, capital privado y capital humano para la UE-15.
Autoras: M.a Jess Delgado Rodrguez e Inmaculada lvarez Ayuso.
Lneas de Reforma del Impuesto de Sociedades en el contexto de la Unin Europea.
Autores: Santiago lvarez Garca y Desiderio Romero Jordn.
Opiniones y actitudes fiscales de los espaoles en 2001.
Autor:
rea de Sociologa Tributaria. Instituto de Estudios Fiscales.
Las medidas antielusin en los convenios de doble imposicin y en la Fiscalidad internacional.
Autor:
Abelardo Delgado Pacheco.
Brief report on direct an tax incentives for R&D investment in Spain.
Autores: Antonio Fonfra Mesa, Desiderio Romero Jordn y Jos Flix Sanz Sanz.
Evolucin de la armonizacin comunitaria del Impuesto sobre Sociedades en materia contable y fiscal.
Autores: Elena Fernndez Rodrguez y Santiago lvarez Garca.
Transparencia Fiscal Internacional.
Autor:
Eduardo Sanz Gadea.
La Directiva sobre fiscalidad del ahorro.
Autor:
Francisco Jos Delmas Gonzlez.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO I. Parte General. Volumen 1.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO I. Parte General. Volumen 2.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO II. Parte Especial. Volumen 1.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO II. Parte Especial. Volumen 2.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Medidas unilaterales para evitar la doble imposicin internacional.
Autor:
Rafael Cosn Ochaita.
Instrumentos de asistencia mutua en materia de intercambios de informacin (Impuestos Directos e IVA).
Autora: M.a Dolores Bustamante Esquivias.
Algunos aspectos problemticos en la fiscalidad de no residentes.
Autores Nstor Carmona Fernndez, Fernando Serrano Antn y Jos Antonio Bustos Buiza.

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Derechos y garantas de los contribuyentes en Francia.

Autor:
Jos Mara Tovillas Morn.
El Impuesto sobre Sociedades en la Unin Europea: Situacin actual y rasgos bsicos de su evolucin en la ltima
dcada.
Autora: Raquel Paredes Gmez.
Un paso ms en la colaboracin tributaria a travs de la formacin: el programa Fiscalis de la Unin Europea.
Autores: Javier Martn Fernndez y M.a Amparo Grau Ruiz.
El comercio electrnico internacional y la tributacin directa: reparto de las potestades tributarias.
Autor:
Javier Gonzlez Carcedo.
La discrecionalidad en el derecho tributario: hacia la elaboracin de una teora del inters general.
Autora: Carmen Uriol Egido.
Reforma del Impuesto sobre Sociedades y de la tributacin empresarial.
Autor:
Emilio Albi Ibez.

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Incentivos fiscales y sociales a la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo.

Autora: Anabel Zrate Marco.
Contabilidad versus fiscalidad: situacin actual y perspectivas de futuro en el marco del Libro Blanco de la contabi
lidad.
Autores: Elena Fernndez Rodrguez, Antonio Martnez Arias y Santiago lvarez Garca.
Aspectos metodolgicos de la Economa y de la Hacienda Pblica.
Autor:
Desiderio Romero Jordn.
La enseanza de la Economa: algunas reflexiones sobre la metodologa y el control de la actividad docente.
Autor:
Desiderio Romero Jordn.
Errores ms frecuentes en la evaluacin de polticas y proyectos.
Autores: Joan Pasqual Rocabert y Guadalupe Souto Nieves.
Traducciones al espaol de libros de Hacienda Pblica (1767-1970).
Autoras: Roco Snchez Lissn y M.a Jos Aracil Fernndez.
Tributacin de los productos financieros derivados.
Autor:
ngel Esteban Pal.
Tarifas no uniformes: servicio de suministro domstico de agua.
Autores: Santiago lvarez Garca, Marin Garca Valias y Javier Surez Pandiello.
Mercado, reglas fiscales o coordinacin? Una revisin de los mecanismos para contener el endeudamiento de los
niveles inferiores de gobierno.
Autor:
Roberto Fernndez Llera.
Propuestas de introduccin de tcnicas de simplificacin en el procedimiento sancionador tributario.
Autora: Ana Mara Juan Lozano.
La imposicin propia como ingreso de la Hacienda autonmica en Espaa.
Autores: Diego Gmez Daz y Alfredo Iglesias Surez.
Quince aos de modelo dual de IRPF: Experiencias y efectos.
Autor:
Fidel Picos Snchez.
La medicin del grado de discrecionalidad de las decisiones presupuestarias de las Comunidades Autnomas.
Autor:
Ramn Barbern Ort.
Aspectos ms destacados de las Administraciones Tributarias avanzadas.
Autor:
Fernando Daz Yubero.
La fiscalidad del ahorro en la Unin Europea: entre la armonizacin fiscal y la competencia de los sistemas tributarios
nacionales.
Autores: Santiago lvarez Garca, Mara Luisa Fernndez de Soto Blass y Ana Isabel Gonzlez Gonzlez.
Anlisis estadstico de la litigiosidad en los Tribunales de Justicia. Jurisdiccin contencioso-administrativa (perodo
1990/2000).
Autores: Eva Andrs Aucejo y Vicente Royuela Mora.
Incentivos fiscales a la investigacin, desarrollo e innovacin.
Autora: Paloma Tobes Portillo.
Modelo de Cdigo Tributario Ambiental para Amrica Latina.
Directores: Miguel Buuel Gonzlez y Pedro M. Herrera Molina.
Rgimen fiscal de la sociedad europea.
Autores: Juan Lpez Rodrguez y Pedro M. Herrera Molina.
Reflexiones en torno al debate del impacto econmico de la regulacin y los procesos institucionales para su reforma.
Autores: Anabel Zrate Marco y Jaime Valls Gimnez.
La medicin de la equidad en la implementacin de los sistemas impositivos.
Autores: Marta Pascual y Jos Mara Sarabia.
Anlisis estadstico de la litigiosidad experimentada en el Tribunal Econmico Administrativo Regional de Catalua
(1990-2000)
Autores: Eva Andrs Aucejo y Vicente Royuela Mora.

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Incidencias de las NIIF en el mbito de la contabilidad pblica.

Autor:
Jos Antonio Monz Torrecillas.
El rgimen de atribucin de rentas tras la ltima reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas.
Autor:
Domingo Carbajo Vasco.
Los grupos de empresas en Espaa. Aspectos fiscales y estadsticos.
Autores: Mara Antonia Truyols Mart y Luis Esteban Barbado Miguel.
Metodologa del Derecho Tributario.
Autor:
Pedro Manuel Herrera Molina.
Estado actual y perspectivas de la tributacin de los beneficios de las empresas en el marco de las iniciativas de la
Comisin de la Unin Europea.
Autor:
Eduardo Sanz Gadea.
Crditos iniciales y gastos de la Administracin General del Estado. Indicadores de credibilidad y eficacia (1988-2001).
Autoras: Ana Fuentes y Carmen Marcos.
La Base Imponible. Concepto y determinacin de la Base Imponible. Bienes y derechos no contabilizados o no declara
dos: presuncin de obtencin de rentas. Revalorizaciones contables voluntarias. (Arts. 10, 140, 141 y 148 de la LIS.)
Autor:
Alfonso Gota Losada.
La productividad en la Unin Europea, 1977-2002.
Autores: Jos Villaverde Castro y Blanca Snchez-Robles.

2004
21/04
22/04

Estudio comparativo de los convenios suscritos por Espaa respecto al convenio modelo de la OCDE.

Autor:
Toms Snchez Fernndez.

Hacienda Pblica: enfoques y contenidos.

Autor:
Santiago lvarez Garca