GERCHUNOFF Y TORRE: La poltica de liberalizacin econmica en la administracin de Menem.

La agenda de los pases latinoamericanos a partir de 1980 estuvo dominada por una ola de polticas de reformas
estructurales que transform radicalmente las instituciones econmicas propias del modelo instaurado luego de la
segunda guerra mundial.
Las reformas estructurales son el resultado de:
- Necesidad de implementar soluciones ms integrales a la aguda crisis econmica producida por el
incremento de la deuda externa y la imposibilidad de pagarla.
- La nueva corriente ideolgica auspiciada por el discurso neoliberal y que recomienda los ajustes estructurales
como forma de superar la crisis.
As, vemos que las clusulas de condiciones de los organismos internacionales fueron el canal conductor por medio
del que ingresaron las reformas y esta nueva corriente ideolgica a las agendas gubernamentales. La implementacin
de ajustes estructurales fue la condicin impuesta por los organismos internacionales para garantizar la ayuda
financiera para evitar la profundizacin de la crisis y disminuir la deuda.
En la Argentina, las reformas se dieron en dos periodos: hasta 1991 y despus de ese ao. El punto de inflexin fue la
implementacin del Plan de Convertibilidad, que permiti alcanzar la estabilidad de precios y dar origen a un nuevo
rgimen de funcionamiento econmico.
El lanzamiento de las reformas estructurales:
Los factores que permiten explicar la radicalidad de las polticas de estabilizacin y reformas implementadas por
Menem, son:
- Factor macroeconmico: La explosin hiperinflacionaria y el colapso de las finanzas pblicas.
- Factor poltico: Escasa credibilidad de las polticas econmicas tradicionales para enfrentar la crisis.
- Efectos de la aguda emergencia econmica sobre la tolerancia pblica al ajuste.
- Descrdito de las instituciones econmicas existentes.
- Capital poltico de Menem como lder.
Respecto a los dos primeros factores, vemos que Menem dejar de lado el programa electoral populista y adoptar
una estrategia de cambio de cuo neoliberal. Su objetivo era mandar seales claras de sus compromisos presentes y
sus intenciones futuras para conquistar al mundo de los negocios, generar confianza y reducir la incertidumbre.
En este sentido podemos entender las siguientes medidas de Menem:
- Nombramiento de un funcionario de Bunge y Born como ministro de economa, excluyendo a los peronistas
de la gestin de la poltica econmica.
- La aprobacin de la Ley de Emergencia Econmica y la de Reforma del Estado. La primera buscaba eliminar el
intervencionismo estatal, mientras que la segunda fijaba el marco normativo para las privatizaciones.
- Delegacin de la facultad de legislar por decreto.
- Ampliacin de la Corte Suprema a nueve miembros, para que el tribunal no fuera una instancia de veto de sus
decisiones.
De esta manera el presidente concentrara el poder ejecutivo, legislativo y judicial en su persona, como medio para
poner en marcha las reformas estructurales y eliminar los obstculos que pudieran presentarse.
En cuanto al tercer factor, luego de los efectos desbastadores de la crisis econmica y la hiperinflacin la perspectiva
de estabilizacin generara un alivio tal en la ciudadana que neutralizara las consecuencias distributivas de las
polticas de reforma y seran pocas las resistencias sociales a stas.
Respecto al cuarto factor, vemos que el orden econmico existente se encontraba de tal forma desprestigiado que le
otorg el margen poltico suficiente al presidente para poner en marcha las reformas sin demasiada oposicin, ya que
se haba creado un clima de ideas favorable a las privatizaciones y a poner fin a un modelo econmico estatista y
proteccionista.
Por ltimo, en relacin al capital poltico del presidente, lo que marc una diferencia crucial es que haya podido
abandonar las banderas peronistas tradicionales y elegir nuevas polticas y alianzas sin perder por ello el respaldo de
sus seguidores. Era la primera vez desde la muerte de Pern que el peronismo en su conjunto acataba a un liderazgo
nico. Este apoyo le brind el capital poltico para legitimar sus opciones polticas. Pudo formar una indita y
poderosa coalicin de gobierno, en la que reuni el poder institucional de las mayoras peronistas con el respaldo de
los ncleos ms expresivos del poder econmico.

Primera fase de reformas estructurales (1989-1991):

En esta fase las reformas son hechas con el objetivo prioritario de reducir el dficit fiscal y contener la inflacin antes
que para aumentar la productividad y la competitividad de la economa en el largo plazo.
Vemos que los grupos econmicos aprovecharan la habilidad poltica para neutralizar la resistencia peronista a las
reformas a fin de acelerar el proceso de cambio y tornarlo irreversible. Las presiones de los grandes grupos
econmicos y financieros presionaron al presidente para que diera muestras de su compromiso con las nuevas ideas
neoliberales.
As, se foment la consigna de que las reformas haba que hacerlas sin importar cmo y se impulsaron todas en forma
simultnea, lo que le permitira al presidente orquestar una estrategia de negociaciones multisectoriales con los
grupos econmicos ms importantes.
Las privatizaciones: el proceso de privatizaciones tuvo lugar en el marco de una relacin de fuerzas desfavorables
para el Estado y fueron encaradas como iniciativas populares dado que el pblico rechazaba la falta de eficiencia de
las empresas estatales.
El Estado prioriz la obtencin de recursos fiscales para el pago de la deuda, por lo que se pagaron altos precios, se
dieron garantas excesivas que protegan las ganancias de los inversores y se garantizaban precios monoplicos. No se
mont un marco regulatorio efectivo para controlar a las empresas, por lo que las nuevas empresas operaran en un
condiciones similares a las anteriores sin libre competencia y gran capacidad monoplica.
La liberalizacin comercial: No se siguieron segn las recomendaciones gradualistas, sino que a fines de 1990 las
restricciones cuantitativas sobre las importaciones haban desaparecido por completo y la cada de los aranceles fue
grande, pasando el arancel promedio de 26% a 10%.
El gobierno necesitaba mostrar el compromiso asumido con los postulados neoliberales para generar confianza entre
los inversores y la comunidad financiera, por lo que se abandon cualquier intento de aplicacin gradualista de
medidas de reforma. La apertura comercial gener gran nmero de quiebras y aumento de la desocupacin.
La reforma tributaria: el nuevo rgimen impositivo se bas en tres cambios.
- Concentracin de la estructura impositiva en unos pocos impuestos (IVA y Ganancias). Se expandi su base
imponible, se aumentaron las alcuotas y se ampliaron los mecanismos de agentes de retencin.
- Eliminacin parcial o total de los regmenes de promocin industrial y regional. Los subsidios desaparecan
como herramientas para incentivar las inversiones.
- Se aumentaron los riesgos de evasin de impuestos mediante el cambio en la ley penal. Adems, se
concentr la recaudacin impositiva en una sola agencia.
La poltica de Estabilizacin econmica:
Los primeros intentos frustrados de estabilizacin: ante la situacin de agotamiento fiscal el gobierno recurri a la
sustitucin compulsiva de plazos fijos por bonos pblicos a largo plazos en dlares. De esta forma se dio comienzo a
una poltica monetaria restrictiva que puso fin a la hiperinflacin. A su vez, se liber el tipo de cambio y se redujeron
los pagos del Estado al mnimo indispensable. Conjuntamente, se eliminaron las restricciones a los movimientos de
capitales y se facilit la remisin de utilidades al exterior.
Sin embargo, y a pesar de esas medidas, no se logr la estabilizacin econmica y una vez ms la credibilidad del
gobierno se pona en duda. Los problemas fiscales volvieron a reiterarse hasta el punto que se produjo un tercer
episodio hiperinflacionario en 1990, que condujo a la designacin de Cavallo en el ministerio de economa.
El plan de convertibilidad: Este plan ya no tena por objetivo el control de la inflacin, sino que pretenda instalar un
nuevo regimen monetario y cambiario, implicaba un cambio estructural y radical.
El nuevo rgimen elimin la discrecionalidad gubernamental sobre las polticas monetarias y de cambio, limitando el
papel del Banco Central al de Caja de Conversin. El gobierno opt por renunciar al uso de instrumentos claves de la
poltica econmica para hacer creble su compromiso con la disciplina fiscal y monetaria.
Este plan permiti estabilizar la economa y controlar las expectativas de los sectores financieros.
La entrada de capitales externos: la estabilizacin le permiti al gobierno aprovechar un contexto internacional
favorable, en donde haba suficiente liquidez y capitales disponibles que podan ser captados por una economa
emergente y en fase expansiva como la Argentina luego de la aplicacin del plan de convertibilidad.
El ingreso de capitales externos y la repatriacin de capitales nacionales en el exterior aportaron el financiamiento
necesario para la expansin de la demanda agregada estimulada por la estabilizacin econmica.
La contrapartida de esta reactivacin econmica fue:

Definicin de una estructura de precios relativos que deterior la competitividad generando un dficit
comercial creciente.
- La reactivacin incentiv el consumo masivo y agrav la escases crnica de ahorro.
Sin embargo, en el corto plazo los desequilibrios comerciales y la cada de la tasa de ahorro fueron compensadas por
el ingreso de capitales externos y el flujo de ahorros desde el exterior.
La combinacin de ajuste estructural y expansin econmica: la estabilidad econmica, el ingreso de capitales, la
reactivacin econmica, etc. impulsaron al crecimiento de la demanda y con ello, el crecimiento de la recaudacin,
resultando en supervit fiscal.
Sin embargo, el nuevo rgimen econmico implic una redistribucin regresiva del ingreso debido al encarecimiento
de los servicios pblicos, la desocupacin, la reduccin de salarios, el aumento de la presin tributaria sobre
pequeos contribuyentes y la quiebra de empresas.
A pesar la cuestin redistributiva, el balance entre 1991 y 1994 fue positivo para el gobierno. La economa comenz a
girar en torno a un proceso de retroalimentacin positivo: el ingreso de fondos externos mejor los indicadores de
desempeo econmico, financi los desequilibrios de balanza de pagos y facilit las reformas.
Segunda Fase de reformas estructurales (1991 1999):
A partir de 1991 el gobierno recupera capacidad de decisin y podr influir sobre el contenido y la oportunidad de
implementacin de las reformas. Con mayores recursos fiscales y mayor margen de maniobra pudo disponer una
mejor plataforma de negociacin y atender los objetivos de eficiencia y sustentabilidad poltica en la gestin del
proceso de reformas.
Las Reformas Estructurales fueron el instrumento clave para adaptar perdurablemente la economa real a una regla
monetaria fija, ya que el gobierno haba renunciado a los instrumentos de poltica monetaria y cambiaria al proponer
el plan de convertibilidad.
Moderando los costos de las reformas: la expansin de la demanda y el boom productivo desplaz hacia adelante los
costos de las reformas, ya que pusieron en funcionamiento mecanismos que lograron compensar los costos del ajuste
estructural.
Se trata de mecanismos y no de polticas porque consistieron en efectos indirectos de las decisiones
macroeconmicas antes que efectos directos de polticas de compensacin propiamente dichas.
El rediseo de las reformas: el mayor margen de maniobra le permiti al gobierno disear instrumentos de reformas
ms acabados y que den resultados de mayor calidad. En el caso de las privatizaciones en esta segunda etapa no se
orientaron a fines fiscalistas, sino que tuvieron por objetivo el incremento de la productividad y la eficiencia.
Se mejoraron los procedimientos para las privatizaciones con licitaciones ms competitivas, se implementaron
mejores marcos regulatorios, etc.
Adems, el nuevo contexto permiti al gobierno corregir algunas de las medidas tomadas en la fase anterior.
Buscaron reducir el dficit comercial generado por la apertura econmica, e intentaron satisfacer las demandas de
los sectores industriales perjudicados por el ingreso de importaciones competitivas, apareciendo algunas moderadas
medidas de proteccin.
Adems, se crearon algunos estmulos fiscales a la exportacin, se crearon programas de subsidios y se redujeron
impuestos.
Por otro lado, se busc incrementar la competitividad en el mercado interno, eliminando rganos de control,
desregulando el comercio y flexibilizando las condiciones laborales.
La negociacin de las reformas: Las negociaciones se orientaron a reducir resistencias y generar apoyos en los
diferentes grupos de inters. Ante la culminacin del contexto de emergencia econmica, los agentes econmicos,
partidos polticos y grupos de inters se volvieron ms exigentes y las negociaciones fueron mucho ms arduas. Fue
necesaria una gestin poltica ms cuidadosa para conservar la coalicin gobernante.
Ejemplos de esto fueron la reforma del sistema previsional, la privatizacin de YPF, la reforma laboral, la negociacin
de los pactos fiscales.
En todos los casos vemos los lmites autoimpuestos por de la poltica reformista. En el caso del sistema previsional,
fue necesario privatizar YPF, utilizar estos recursos para cancelar las deudas con la clase pasiva y distribuir acciones
de la empresa entre los Estados provinciales, para que los diputados votaran la reforma. En cuanto a la reforma
laboral, se posterg una vez que los sindicatos decidieron pasar a la accin y oponerse al gobierno. Para el oficialismo
era indispensable mantener la alianza con la corporacin sindical, ya que ella era garante de la paz social. La

negociacin se resolvi mediante un acuerdo segn el cual los sindicatos conservaran el control de las obras sociales,
a cambio de que aceptaran la flexibilizacin de los contratos de trabajo. Por ltimo, en la negociacin con las
provincias para conservar el apoyo de los gobernadores y de sus redes clientelares, la administracin central tuvo que
posponer los ajustes y las reformas a nivel provincial, garantizar beneficios impositivos y fiscales, implementar planes
de promocin, etc.
La crisis actual y sus interrogantes:
La gran dependencia de los flujos de capitales externos imprimi una gran fragilidad potencial al rgimen. Ante el
aumento de las tasas de inters en EEUU y la Crisis del Tequila, las debilidades macroeconmicas comenzaron a
manifestarse en dos dimensiones: la fiscal y la externa.
En cuanto a la dimensin fiscal, el plan de convertibilidad, la reforma del sistema tributario y las reformas
estructurales que hicieron perder al Estado fuentes de recursos fiscales valiosos, dejaron a la economa argentina con
un sistema fiscal profundamente procclico, lo que signific que ante la desaceleracin econmica las cuentas
pblicas comenzaran a manifestar desequilibrios y los mercados financieros a operar con mayor desconfianza.
En relacin a la dimensin externa, se observa una reduccin de los flujos de capital y una cada del valor de los
bonos argentinos. La crisis del tequila produjo una masiva salida de capitales, el aumento de la tasa de inters y el
inicio de un ciclo recesivo, con crisis fiscal y financiera.
En este contexto, Menem fue reelecto por miedo a que un cambio en la gestin implicara el retorno a la inestabilidad
sufrida a principios de la dcada.
La controversia de polticas econmicas: Con la crisis los mecanismos de la convertibilidad comenzaron a funcionar en
sentido inverso, trayendo a primer plano el lado oscuro del plan: la fuga de capitales provoc iliquidez, aumento de
tasas, cada del consumo y la inversin, aumento del desempleo, insolvencia de bancos y desequilibrio fiscal.
As, las cuestiones que en el periodo de auge anterior haban sido arrastradas hacia el futuro aparecieron:
La administracin macroeconmica en tiempos difciles: las autoridades tuvieron que enfrentar los problemas clsicos
de los modelos de convertibilidad:
- Fragilidad del sistema financiero: esto se resolvi con la asistencia de organismos de crdito internacional y
una intensa reestructuracin del sistema bancario.
- Dificultades para ajustar los precios relativos a las condiciones de financiamiento externo restringido: las
presiones recesivas indujo a una cada en los precios y una modificacin en las condiciones laborales,
ampliando la desregulacin de facto del mercado de trabajo y la reduccin de los costos laborales. El ajuste
de los precios relativos fue, adems, compensado por el aumento de la productividad logrado por los
cambios en aos anteriores y la mejora de los precios internacionales de bienes exportables.
- Escasez de instrumentos anticclicos para evitar la recesin prolongada: esta fue la cuestin crtica en el
contexto de crisis abierto en 1994. La recesin se prolong en el tiempo, a pesar de haber mejorado los
indicadores macroeconmicos, puesto que el pesimismo colectivo no disminuy. La percepcin generalizada
del desempleo creciente, de la reduccin de ingresos nominales no permiti que el gobierno pudiera
recuperar la confianza. Adems, este estaba impedido de utilizar el gasto pblico como instrumento de
reactivacin, debido a la escasa credibilidad que estos instrumentos tenan en el mundo financiero. Por lo
tanto, el gobierno tuvo que librar la reactivacin al ciclo espontneo del mercado y se hizo sumamente lenta.
En 1995 se recre el clima de emergencia econmica de 1989, lo que le permiti al gobierno reclamar facultades
extraordinarias para emprender las reformas faltantes: reforma del sistema de seguridad social, reforma de estados
provinciales, privatizaciones pendientes, reduccin del gasto pblico y aumento de impuestos, desregulacin del
mercado de trabajo, etc.
La sustentabilidad poltica del proceso de reformas: la necesidad poltica de mantener la coalicin de gobierno y
moderar los costos del ajuste condicion a las opciones econmicas.
La gran dependencia del financiamiento internacional introdujo en el esquema econmico un factor de gran
vulnerabilidad.
Dentro de la coalicin gobernante la presin para implementar las reformas vino de los grandes grupos econmicos
pero fue el liderazgo peronista el que las llev a cabo y le imprimi sus rasgos propios. Si bien los parlamentarios
peronistas y el sindicalismo no coincidan con la propuesta de liberalizacin econmica, le dieron su apoyo porque las
decisiones econmicas tomadas por Menem abrieron paso a la bonanza que permiti disminuir los costos del ajuste y
le garantiz a los sectores que conformaron la coalicin grandes ganancias.

Las tensiones dentro de la coalicin resurgieron cuando los efectos negativos del rgimen se hicieron inocultables. Sin
embargo, y a pesar de las resistencias que ahora pueda generar este rgimen, ha producido un cambio profundo en
la organizacin econmica. Sus principales elementos son el proceso de concentracin de la economa y el de
transnacionalizacin, acompaados del incremento del desempleo.
El fenmeno del desempleo presenta una doble faz en cuanto a las posibilidades de sustentacin poltica del
programa de reformas. Por un lado, el desempleo compromete la eficacia de las estrategias de supervivencia
conocidas por los sectores trabajadores, por lo que se demandarn polticas que neutralicen los efectos negativos
sobre la cohesin social. Por otro lado, el fenmeno del desempleo tiene un impacto diferente sobre la cuestin de la
sustentabilidad poltica. Durante el periodo de Estado intervencionista, la defensa de los puestos de trabajo fue un
elemento clave en el consenso implcito entre sindicatos y empresarios. En el presente, el desempleo estructural
parece indicar el surgimiento de una organizacin productiva que permite una mayor independencia relativa entre
rentabilidad y pleno empleo. Esto conspira contra la posibilidad de que vuelvan a recrearse las alianzas de antao,
poniendo en cuestin los alcances de la transformacin econmica en marcha.