Mora Monica PDF

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO N 866
FEDERALISMO E DVIDA
ESTADUAL NO BRASIL*
Mnica Mora**
Rio de Janeiro, maro de 2002
*
Este texto um desdobramento da dissertao de mestrado Processo de endividamento estadual: problemas e limites
descentralizao e autonomia. A autora agradece a Ricardo Varsano e Sulamis Dain pelo apoio e comentrios, isentando-os
por eventuais erros remanescentes. A autora tambm agradece a Jorge Khalil, Janet Maria Pereira e Rozemar da Rocha Melo, da
Secretaria do Tesouro Nacional, que esclareceram uma srie de dvidas sobre a base de dados.
** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA.
Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Ministro Martus Tavares
Secretrio Executivo Guilherme Dias
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA
fornece suporte tcnico e institucional s aes
governamentais, possibilitando a formulao
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desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
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TEXTO PARA DISCUSSO

Uma publicao que tem o objetivo de
divulgar resultados de estudos
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pelo IPEA e trabalhos que, por sua
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SUMRIO
RESUMO
ABSTRACT
1 - INTRODUO
2 - PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO ESTADUAL E DESEQUILBRIO FINANCEIRO
3 - DESEQUILBRIO FINANCEIRO DOS ESTADOS E O ACORDO DE REFINANCIAMENTO
18
4 - AJUSTES PATRIMONIAL E FISCAL NOS ESTADOS: AS SEQELAS DO REFINANCIAMENTO

5 - EQUACIONAMENTO DA DVIDA ESTADUAL: UMA QUESTO DE SUSTENTABILIDADE
6 - ENDIVIDAMENTO ESTADUAL E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
7 - CONSIDERAES FINAIS
ANEXO METODOLGICO
BIBLIOGRAFIA
89
78
82
65
49
33
RESUMO
O federalismo, introduzido no Brasil pela Constituio de 1891, foi constitudo

baseado na cesso de poder do governo central em direo aos subnacionais. Essa
particularidade do caso brasileiro refletir-se- nas relaes intergovernamentais.
Neste trabalho, discute-se o papel do endividamento, que assume a forma de
relao intergovernamental no Brasil, no contexto federativo nacional desde a
dcada de 60. Analisa-se, para tanto, o processo de endividamento estadual e seus
desdobramentos, entre os quais se destacam o Programa de Reestruturao Fiscal
e Financeira e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
ABSTRACT
The federalism, introduced in Brazil by the 1891 Constitution, was instituted based on the cession
of power from Central Government to subnational government. This specificity of Brazilian
federalism has affected the intergovernmental relations. This paper discusses the role of state debt,
a kind of intergovernmental relation, in the Brazilian Federalism since the decade of 60. The state
debt process and its ramification (particularly the Fiscal and Finance Restructuring Program and
the Fiscal Responsibility Law) will be analysed.
1 - INTRODUO
O federalismo foi introduzido no Brasil pela Carta Republicana em 1891. O deslocamento de poder, no Brasil, inseriu-se em um processo de cesso de competncias do
governo central aos subnacionais. Pelo fato de o federalismo ter se constitudo sem
um processo histrico motivado por um poder local forte, a negociao pela autonomia sempre pautou as relaes intergovernamentais no Brasil.
1
Nesse contexto de instabilidade e incerteza, instituies responsveis pela regulamentao das relaes intergovernamentais participariam do processo de definio
do espao onde deveria transcorrer o conflito entre o sentimento de autonomia dos
entes da Federao e a natureza centralizadora do governo federal.
A coexistncia de diferentes plos de poder, intrnseca Federao, torna inevitvel a reviso de suas relaes, at que o contexto fiscal e financeiro se estabilize. A
presena de mecanismos institucionais evita que as crises conjunturais na Federao
impeam a formao de um arcabouo federativo mais permanente. Conforme coloca
Bobbio quando trata de crise:
A institucionalizao dos procedimentos para a soluo das crises governamentais serve para circunscrever seu mbito e para impedir que as mesmas possam pr em
perigo a existncia do prprio regime poltico (p. 305).
Da a importncia das instituies, que delimitam o espao das crises e as circunscrevem aos conflitos intrnsecos Federao. A existncia de instituies contribui para fortalecer a autonomia de estados e municpios (ao explicitar o jogo de foras
presente no Estado) e confere ao sistema estabilidade suficiente para que a instabilidade inerente ao processo poltico no cause maiores danos Federao.
Assim, as relaes intergovernamentais gradualmente se desenvolvem no novo
espao institucional ampliado, com ganhos de transparncia. Observa-se aqui um
paradoxo, pois existem limites claros para a transparncia, defendida como um dos
sustentculos de um regime democrtico e federativo. As relaes vo se tecendo e
novos fatos surgem. A busca de transparncia um desafio permanente. Vale dizer
que transparncia no significa assepsia. Como escreve Rezende (1982, p. 520) sobre
o processo oramentrio centralizado:
O fracasso de propostas que defendiam a centralizao de decises oramentrias como forma de aumentar a racionalidade do dispndio pblico decorre da invalidade de sua principal premissa: a de que possvel promover uma completa assepsia
no processo decisrio, de forma a eliminar os riscos de contaminao provocados pela
ao de agentes externos, isto , as decises deveriam ser tomadas em um ambiente
que tornasse as autoridades imunes a quaisquer presses, e onde um contnuo clculo
racional de vantagens e desvantagens de cada alternativa fornecesse a base cientfica
para um resultado mais eficiente.
O mesmo pode ser dito quanto s relaes intergovernamentais. Estas no podem ser asspticas pela sua prpria natureza, mas podem seguir regras claras que sirvam de parmetro para o jogo poltico. Os condicionantes desse jogo no so con1
Como instituio entende-se o aparato legal que ancora as relaes intergovernamentais.
texto para discusso | 866 | mar 2002
trolveis por normas institucionais, mas estas podem indicar as regras nas quais o jogo
se desenvolver.
O desenho das relaes intergovernamentais est condicionado s idiossincrasias
de cada pas. Conforme registra Ter-Minassian (1996b, p. 1):
A arquitetura das relaes fiscais intergovernamentais em qualquer pas reflete
uma srie de fatores de ordem poltica, social, cultural e econmica. A histria de um
pas, a evoluo de seu equilbrio poltico, a distribuio de foras polticas dentro do
territrio e as tradies culturais so alguns dos fatores que exercem influncias importantes sobre a estrutura legislativa e constitucional e sobre as instituies que governam as relaes entre os diferentes nveis de governo no pas.
Afonso (1992), a partir da literatura sobre federalismo e transferncias, desenvolveu um conceito adequado s peculiaridades do caso brasileiro, segundo o qual so
consideradas como relaes intergovernamentais as transferncias legais e as negocia2
das e, tambm, o endividamento subnacional. Esta ltima categoria pode ser considerada como tal por especificidades na regulamentao e na concesso de financia3
mentos por parte da Unio (ou de instituies federais) aos governos subnacionais.
A regulamentao do endividamento subnacional, segundo a Constituio de
1988, de competncia do Senado, cujas atribuies incluem o estabelecimento de
limites e a permisso para novas operaes. Por sua vez, cabe ao Banco Central conceder habilitao a entes da Federao para entrar no mercado mobilirio, assim
como autorizar a emisso de novos ttulos. Alm do mais, as resolues do Banco
Central normatizam o endividamento do setor pblico e, por extenso, dos estados e
4
municpios.
O governo federal, em ltima instncia, consubstanciou-se como o maior credor
das Unidades da Federao (UFs). As instituies federais, desde a dcada de 60, concederam emprstimos a estados e municpios. Ademais, a Unio financiou grandes
operaes de reescalonamento da dvida dos nveis subnacionais.
Destarte, constata-se que o endividamento, enquanto relao intergovernamental, manifestava-se pela funo desempenhada pelo Banco Central e pelo Senado Federal, pelos financiamentos concedidos por instituies federais e pela transferncia
de desequilbrios financeiros Unio. Certamente, tais aspectos alteraram o sentido
de autonomia tributria proposto na Constituio de 1988.
A Carta Magna de 1988, em uma tentativa de desenvolver um arcabouo institucional coerente com o estado democrtico, baseado na institucionalizao da descentralizao fiscal (com potencial afirmao dos princpios federativos) e na nfase
cidadania, props, na esfera fiscal, um aumento da participao dos governos subna-
Tambm conhecidas como voluntrias.

A conceituao de endividamento dos governos subnacionais no Brasil como forma particular de relacionamento intergovernamental no significa igualar esse mecanismo ao das transferncias, pois enquanto as primeiras so a fundo
perdido o endividamento implica contrapartida no futuro. Afonso afirma que essas ltimas guardam alguma semelhana
com as transferncias negociadas, posto que obedecem decises ad hoc.
4
Algumas vezes as resolues do Banco Central atinentes ao endividamento foram mais restritivas do que as do Senado
[Roarelli (1995)].
3
cionais na receita disponvel global e a discriminao das competncias tributrias de

6
cada nvel de governo.
Ao governo federal, coube os impostos sobre a Renda (IR), Produtos Industrializados (IPI), Importao (II), Exportao (IE), Propriedade Territorial Rural (ITR),
Grandes Fortunas (IGF) e Operaes Financeiras (IOF). Tambm de sua incumbncia as contribuies sociais. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM),
por sua vez, foi transformado no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
7
8
(ICMS) mediante a ampliao da sua base de arrecadao e, tal como no caso do
9
ICM, a explorao do ICMS tambm foi outorgada aos estados. Tambm seriam da
alada estadual os impostos sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e
Transmisso Causa Mortis e Doao (ITMD), e do Adicional do Imposto de Renda.
J os municpios geririam os impostos sobre Propriedade Predial e Territorial Urbano
(IPTU), Servios (ISS), Vendas a Varejo de Combustvel (IVVC) e Transmisso In10
tervivos de Bens Imveis (ITBI).
A Constituio de 1988 previa um sistema de transferncias intergovernamentais, fundamentado por critrios compensatrios ou em acordo com a lgica de repartio.
As disparidades regionais no Brasil exigiam um mecanismo para contrabalanar,
em alguma medida, as limitaes impostas pela base de tributao aos governos esta11
duais. Como contrapartida ao ICMS, ento, o Fundo de Participao alocado,
obedecendo, entre outros critrios, ao inverso do PIB per capita.
Como exemplos de transferncias com base na lgica de repartio (na qual se
aloca os recursos em acordo ao fato econmico gerador do tributo), pode-se citar as
transferncias aos municpios pelos governos estaduais referentes ao recolhimento do
ICMS (25%) e do IPVA (50%).
A distribuio da receita disponvel proposta pela Constituio de 1988 caracterizou-se pelo aumento do peso dos municpios em detrimento da Unio. A participao dos estados pouco mudou aps 1988. Ao se analisar a composio das receitas
estaduais, constata-se uma melhora na sua qualidade com a reduo das transferncias
negociadas, substitudas pelas transferncias constitucionais e pela arrecadao prpria.
5
O escopo das competncias tributrias, presente na Constituio de 1967, foi ampliado pela Constituio de 1988.
No campo das responsabilidades de cada nvel de governo, adotou-se o modelo de competncias concorrentes, adequado ao caso brasileiro em decorrncia da heterogeneidade do territrio e da desigualdade de renda.
7
A Constituio previa a explorao pelos estados de um imposto sobre a circulao de mercadorias e a prestao de
servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao.
8
Foram includas, ento, as bases dos impostos nico sobre Combustveis (IUC), Energia Eltrica (IUEE), Minerais (IUM) e
dos impostos sobre Servio de Comunicaes (ISSC) e Transporte Rodovirio (IST).
9
Muito embora seja inquestionvel a importncia do ICMS para as UFs, seja pelo seu potencial arrecadador, seja pelas
suas implicaes em termos de autonomia, a explorao de um imposto sobre valor adicionado por um governo subnacional, como se verifica no Brasil, por suas peculiaridades, foge a toda experincia internacional. A combinao de certas
caractersticas do tributo com o fato de ser de competncia estadual criou as condies propcias para o florescimento da
guerra fiscal.
10
A Emenda Constitucional 3/93 revogou o adicional estadual do IR e do IVVC.
11
O Fundo de Participao formado por 44% da receita do IR e do IPI e distribudo entre estados (21,5%) e municpios
(22,5%).
6
Em 2000, 80% da receita lquida real foram provenientes de fontes de financiamento estipuladas constitucionalmente e mais de 50% explicados pelo ICMS. No
entanto, a arrecadao do ICMS muito concentrada nos estados de maior poder
aquisitivo (60% apenas no Sudeste). J as transferncias constitucionais tambm desempenham importante papel no financiamento dos estados mais pobres (com peso,
por vezes, superior a 80% da receita disponvel).
A institucionalizao das fontes de financiamento dos governos subnacionais
significaria menor discricionariedade por parte do governo federal e maior independncia dos governos subnacionais. Desse modo, a Constituio de 1988 revelou uma
inteno de aumentar a autonomia federativa das UFs por intermdio de uma descentralizao fiscal maior.
De fato, no entanto, o que objeto de deciso na descentralizao fiscal proposta
pela Constituio de 1988 um conceito limitado de aumento da participao da
receita tributria prpria dos estados e municpios e de receita disponvel (fundos de
participao e partilha do ICMS).
A reverso desse processo de descentralizao se dar tanto pela reconcentrao
fiscal propiciada pelo crescimento da participao das contribuies sociais na receita
12
federal, como pelas solues encaminhadas para a superao da crise financeira dos
governos subnacionais. No s novos tributos federais cresceram escapando da base
da partilha, como o volume e a forma de renegociao do endividamento solaparam o
processo enunciado na Carta Constitucional, frustrando e distorcendo suas intenes
descentralizadoras.
Neste trabalho, sero discutidas as implicaes para a descentralizao e a autonomia federativa decorrentes do processo de endividamento e de seus desdobramentos. Constatada a importncia das instituies na estabilizao das relaes intergovernamentais e na construo da transparncia, discutir-se-o o papel desempenhado
pelo endividamento no federalismo brasileiro, a importncia da institucionalizao
efetiva das relaes intergovernamentais em torno do endividamento e os limites desse processo.
Para a compreenso da funo exercida pelo endividamento no federalismo brasileiro, descrever-se-, inicialmente, o processo que o engendrou. Na Seo 3 dimensiona-se, tendo como parmetros indicadores de estoque e fluxo, o desequilbrio financeiro resultante da combinao de condies inadequadas de financiamento com
uma poltica monetria restritiva. Em seguida, apresenta-se o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira dos Estados, a alternativa proposta pela Unio para solucionar o problema.
No mbito deste Programa, as UFs foram impelidas a realizar ajustes nas esferas
fiscal, financeira e patrimonial. Apresenta-se, na Seo 4, ento, este processo e seus
desdobramentos. Na Seo 5, descrevem-se as implicaes do acordo de refinanciamento sobre a dvida estadual. Com base nos resultados, desenvolve-se uma anlise da
sustentabilidade da dvida. Por fim, na Seo 6, discutem-se a dvida estadual e o
controle ao endividamento no contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal. A Seo 7
apresenta as consideraes finais.
12
E decorrente frustrao das polticas sociais descentralizadoras (sade e educao). Ver Dain (1995).
Aparentemente, o endividamento constituiu-se ao longo do tempo em um espao privilegiado onde relaes baseadas em poder real transcorreram, muitas vezes em
detrimento da transparncia. A institucionalizao das relaes e suas implicaes,
por outro lado, revelam-se particularmente relevantes no contexto federativo brasileiro. Desenvolveu-se este trabalho, ento, com a inteno de desvendar a natureza dessas relaes e, mais, compreender o federalismo na sua dimenso mais obscura.
2 - PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO ESTADUAL E

DESEQUILBRIO FINANCEIRO
O endividamento estadual iniciou-se na dcada de 70 como alternativa gesto tributria centralizadora, caracterstica do governo militar. A Reforma Tributria de
1966 e a Reforma Administrativa de 1967 participaram do processo de esvaziamento
poltico-econmico dos governos subnacionais. Paralelamente, mudanas observadas,
em 1965, na oferta de crdito associadas ao nascente mercado de ttulos governa13
mentais, aos fundos federais de investimento e ao endividamento no exterior permitiram a expanso da dvida do setor pblico.
Criaram-se, assim, as condies necessrias para o financiamento subnacional
14
por terceiros. Entretanto, somente em 1975, com a Resoluo 93 do Senado, ence15
tou-se o processo de endividamento estadual. Essa resoluo estabelecia limites s
operaes de crdito internas e definia aquelas classificadas como extralimites, mas
no tratava da dvida externa. Para a contratao de operaes com credores externos
os governos subnacionais deveriam solicitar autorizao ao Senado Federal e consultar
o Executivo Federal, que chancelava o pedido.
Como o efeito da regulamentao sobre os estados o oposto ao formalmente
estabelecido [Rezende (1982)], o endividamento dos estados cresceu significativamente aps 1975 fortemente influenciado pelas peculiaridades da legislao que deveria teoricamente control-lo.
Uma vez que os governos estaduais defrontavam-se com restrio oramentria
resultante da estratgia centralizadora da Unio, a oferta de recursos, condicionada ao
uso em acordo com as diretrizes federais e mediante contrapartida dos governos estaduais, motivou as UFs a contratarem operaes de crdito extralimites e externas. A
concesso de crdito funcionou como um instrumento a mais de dominao poltica
16
do governo federal.
13
At 1965, quando se introduz a correo monetria, o mercado de ttulos praticamente inexistia, estando limitado aos
ttulos colocados compulsoriamente. A inflao at ento corroa o valor dos ttulos, cujo valor de face era nominal.
14
At ento, sob a gide da Resoluo 58/68 do Senado Federal, era reduzida a possibilidade de financiamento via
operaes de crdito.
15
Tambm de 1975 a legislao que aumentou, a partir de 1976, os percentuais dos fundos de participao. No entanto, se olharmos para a participao dos nveis de governo nos recursos disponveis, no h aumento da parcela
subnacional at 1983. Foram tomadas medidas para fazer frente presso por descentralizao, mas essas foram de
pouco efeito prtico, como provavelmente era a inteno.
16
A fragmentao dos plos de deciso foi outra importante pea na estratgia de centralizao poltico-administrativa.
Empresas, embora formalmente vinculadas s administraes estaduais, estavam inseridas no projeto de desenvolvimento nacional, participando, portanto, da estratgia de crescimento do governo central, e captavam recursos em consonncia com as orientaes da matriz, sem considerar a capacidade de pagamento das UFs.
A legislao de controle ao endividamento assegurava um elevado poder discricionrio na concesso de crdito, com a alocao desses recursos ao arbtrio da Unio.
Operaes junto ao Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (FNDU), ao Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) e ao Banco Nacional de Habitao
(BNH) foram classificadas, a partir de ento, como extralimites. Alm disso, o Banco
Central poderia desconsiderar, a seu critrio, para o clculo de limites ao endividamento, operaes que fossem avaliadas como prioritrias pelo governo federal. Assim,
em 1980, a dvida externa representava 32,4% e a extralimite, 22,2% do montante
17
total.
O desequilbrio financeiro observado na dcada de 70 foi agravado pela crise do
padro de financiamento na dcada de 80. A adoo pelo governo federal do programa de ajuste fiscal preconizado pelo FMI em 1982 dificultou o financiamento do
setor pblico por meio de endividamento interno, j que uma das metas estava associada ao dficit pblico. Mesmo assim, o desempenho das finanas estaduais foi alvo
de crticas do Fundo na medida em que tornava impeditivo o cumprimento das metas do programa. Em 1983, a Resoluo 831 do Banco Central imps limites nominais ao crescimento do financiamento do setor pblico junto ao sistema financeiro
nacional, o que mais uma vez atingiu os governos subnacionais.
Os impactos da ruptura do padro de financiamento do setor pblico repercutiram direta e indiretamente sobre o setor pblico estadual. Os estados assistiram ento
a cortes no fluxo de recursos externos e queda na receita fiscal (devido s implicaes
recessivas do ajuste sobre a economia e pela reduo das transferncias federais como
conseqncia da maior restrio oramentria federal).
O colapso do padro de financiamento na dcada de 80 levou os gestores das finanas estaduais a concentrarem seus esforos na administrao do desequilbrio financeiro. A poltica macroeconmica definia, ento, o espao de atuao das administraes estaduais e, a partir desse referencial, as decises tomadas no poder central
referentes rolagem da dvida pblica, rolagem da dvida externa (vencida e a vencer), poltica de crdito interno das agncias federais e autorizao para a captao
de recursos por meio de emisso de ttulos balizavam a gesto financeira dos estados.
Paralelamente, o processo de redemocratizao poltica teve como contrapartida
o processo de descentralizao fiscal. A disperso do poder em direo s lideranas
polticas locais acompanhada pelo aumento da participao dos governos subnacionais na receita fiscal federal com a elevao das transferncias constitucionais (promovida, em 1983, pela emenda Passos Porto) e negociadas.
Portanto, ao longo da dcada, a negociao de recursos junto Unio marcou a
gesto das finanas estaduais (tanto na disputa pelas transferncias voluntrias, quanto
nas iniciativas para financiar a rolagem da dvida). Diante desse quadro, a Constituio de 1988 institucionalizou o processo de descentralizao fiscal, o que, nesse contexto, indicava maior autonomia aos governos subnacionais. Rezende e Afonso
(1988) j aventavam, no entanto, a possibilidade de que os aumentos de receita previstos pela Constituio fossem consumidos no pagamento dos encargos da dvida.
17
Afonso, citado em Guardia, (1992).
Em 1989, ocorreu a primeira rodada de refinanciamento da dvida estadual.

Entre 1983 e 1988, destacavam-se dentre os mecanismos de financiamento do dficit
18
operacional subnacional as operaes de relendings e os Avisos MF30. A Lei
7.976/89, ento, regulamentou os critrios de rolagem da dvida externa dos governos
19
subnacionais com prazo de vencimento at 01/01/1990, regularizando as operaes
que vinham transcorrendo por intermdio dos Avisos MF30.
A falta de alternativas de financiamento para o restante da dvida subnacional,
compatveis com a sua capacidade de pagamento, no s impediu uma reestruturao
financeira abrangente, como tambm agravou o desequilbrio. A esfera financeira
irrompeu a dcada de 90 em aberto. Os estados, ento, conduziam-se em uma corda
bamba. O endividamento, uma forma de driblar a restrio oramentria em tempos
de centralizao tributrio-financeira, reforou a dependncia junto ao governo central, com implicaes sobre a autonomia e sobre o processo de descentralizao.
O acompanhamento do endividamento estadual na dcada de 90 foi feito a partir da utilizao alternada de estatsticas produzidas pelo Banco Central [Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) e Dvida Mobiliria por Unidade da Federao] e
pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) estrutura da dvida estadual em
20
1996.
No perodo observado (1991-1996), constata-se o crescimento contnuo e signi21
ficativo da dvida lquida dos governos subnacionais. Esse movimento ocorreu a
despeito do refinanciamento, patrocinado pelo governo federal em 1993, e da Emenda Constitucional 3/93. Essas medidas deveriam ao menos atenuar a velocidade de
crescimento do passivo estadual.
22
A Lei 8.727/93 reescalonou, na esfera estadual, dvidas com instituies fede23

rais da ordem de R$ 43 bilhes. Na mesma poca, os estados reivindicaram tambm
uma soluo para a dvida mobiliria, mas no foram atendidos. Essa lei introduziu a
idia de comprometimento de receita (11%) para o pagamento da dvida estadual, a
includas as outras dvidas j renegociadas (dvida externa, junto ao FGTS e ao INSS,
18
Emprstimos-pontes do Tesouro que financiavam a rolagem da dvida externa vencida dos governos subnacionais.
A Lei 7.976/89 previa o refinanciamento do saldo devedor em 240 meses, com pagamento em parcelas semestrais;
carncia para o pagamento do principal at 1995; correo monetria e juros equivalentes aos desembolsados pelo
governo federal nos respectivos contratos externos e o pagamento integral dos juros, inclusive no perodo de carncia. A
lei estipulava, ainda, a extenso das vantagens eventualmente obtidas pelo governo federal aos estados e municpios.
Foram tambm includas no refinanciamento as operaes de crdito internas realizadas sob o amparo dos Votos CMN
340 e CMN 548.
20
A falta de um registro sistemtico da dvida subnacional pelo Tesouro somente permitiu a elaborao de um quadro
pormenorizado circunscrito a 1996. Buscou-se, ento, compatibilizar as sries produzidas pelo Banco Central de DLSP e
de Dvida Mobiliria (as quais reconstituem a evoluo da dvida desde, respectivamente, 1991 e 1990) com os dados da
Secretaria. Esse trabalho foi prejudicado pelo fato de a DLSP agregar, na mesma rubrica, estados e municpios.
21
interessante observar que a DLSP subnacional estava claramente subestimada, conforme pode ser comprovado pela
sua evoluo posterior.
22
A Lei 8.727 previa o refinanciamento de dvidas contratadas at 30 de setembro de 1991 em 240 meses para o pagamento, extensveis por mais 120 meses, com taxa de juros dos contratos originais, que, em mdia, situavam-se em torno
de 6,5% a.a.
23
As dvidas da administrao estadual direta participaram com 59%; os restantes 41% foram distribudos na administrao indireta, basicamente, entre entidades de crdito imobilirio (58%), companhias de saneamento (28%) e concessionrias de energia eltrica (14%).
19
e o refinanciamento resultante da Lei 7.976/89). Outro ponto importante na lei a

fixao dos juros de aproximadamente 6,5% a.a. A Emenda Constitucional 3/93, por
sua vez, probe a emisso de novos ttulos que no tivessem por finalidade financiar o
dficit operacional referente dvida mobiliria.
No entanto, a dvida lquida do setor subnacional atingiu, em 1996, R$ 134 bilhes. No obstante o moderado crescimento da dvida renegociada e o equacionamento do passivo externo, o endividamento subnacional encontrava-se 85% superior
quele do incio da dcada de 90. Como resultado dessa trajetria, observou-se o aumento do peso da dvida lquida subnacional na total.
O principal foco de acelerao da DLSP subnacional, segundo informaes do
Banco Central, foi a dvida mobiliria, que, a despeito da Emenda Constitucional
3/93, entre janeiro de 1991 e dezembro de 1996, explicou R$ 50 bilhes do aumento
24
total de R$ 60 bilhes (Tabela 1). Com uma taxa de crescimento mdia de 21% a.a.,
a dvida mobiliria dos estados assumiu uma velocidade superior contratual e, em
1996, representava 57% da dvida interna.
TABELA 1
DLSP: dvida dos governos subnacionais 1991-1996

(Em R$ milhes de dezembro/2000)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Governos subnacionais
72.022
90.236
90.714
91.940
113.412
133.693
Interna
60.921
79.621
80.817
88.690
109.868
129.388
Dvida mobiliria
24.009
32.518
36.121
44.837
61.816
74.084
Dvida bancria e de entidades autnomas
30.308
41.145
38.392
31.877
39.090
45.434
Aviso MF-30
11.295
10.405
9.255
5.478
4.674
4.230
11.031
11.560
12.083
11.102
10.615
9.897
3.250
3.544
4.305
Governos subnacionais (n ndice 1991 = 100)
100
125
126
128
157
186
Interna
100
131
133
146
180
212
Dvida mobiliria
100
135
150
187
257
309
Dvida bancria e de entidades autnomas
100
136
127
105
129
150
Aviso MF-30
100
92
82
48
41
37
100
105
110
29
32
39
Dvida renegociada (Lei 8.727/93)

Externa
Dvida renegociada (Lei 8.727/93)

Externa
100
96
89
Fonte: Banco Central.
24
interessante observar que a evoluo posterior da DLSP mostra que esse valor estava subestimado. Como na poca o
Banco Central tinha um controle maior sobre as operaes em ttulos, pode-se supor que, entre 1991 e 1996, a dvida
bancria tenha sido impulsionada pelas elevadas taxas de juros e acompanhado a mobiliria.
Na evoluo da dvida mobiliria, pode-se identificar dois perodos distintos,

cujo ponto de inflexo foi dado pela Emenda Constitucional 3/93. Entre 1994 e
25
1996, ela cresceu quase que exclusivamente em decorrncia da capitalizao dos
juros ao principal [ver Almeida (1996)], com a velocidade pautada pela taxa de juros
26
de mercado e condicionada poltica monetria adotada pelo governo federal. A
dvida, nesse perodo, praticamente duplicou exclusivamente para financiar o dficit
27
operacional subnacional. Os estados se viram, ento, com um desequilbrio patrimonial fora do seu controle.
O acelerado crescimento da dvida mobiliria redefiniu a participao desta na
dvida subnacional. Deve-se dizer que, pelas especificidades na captao de recursos
28
por meio de ttulos, poucos estados e municpios realizaram esse tipo de transao.
Em 1996, So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul respondiam
por mais de 90% do total. Essas UFs ficaram, ento, vulnerveis poltica monetria.
Nesse contexto, em resposta crescente dificuldade para colocar ttulos estaduais
29
no mercado, o Banco Central reiniciou, em 1994, a troca desses por ttulos federais
para afastar a possibilidade de insolvncia entre as UFs. Como a capacidade de colocao de ttulos dos governos estaduais manteve-se em torno de R$ 10 bilhes, as
30
vendas a termo, para financiar o excedente, passaram a envolver somas cada vez
31
maiores (em 1995, R$ 37 bilhes e, em 1996, R$ 43 bilhes). Esse arranjo sancionou o endividamento dos governos estaduais e permitiu que a soluo fosse postergada.
interessante observar que a dvida bancria tambm cresceu bastante no pero32
do, particularmente aps 1994. Entre os componentes da dvida bancria destacamse as operaes de Antecipaes de Receita Oramentria (ARO), uma parcela da
dvida renegociada sob o amparo da Lei 8.727/93, dvidas junto a instituies federais
e entidades pblicas no-federais (nesta ltima, encontram-se os bancos estaduais).
Muito embora a agregao de operaes de crdito de diferentes naturezas na dvida
bancria tenha impedido um tratamento minucioso por modalidade de endivida-
25
A partir do final de 1995, alguns estados e municpios obtiveram autorizao do Senado para emitir ttulos que tinham
por finalidade o pagamento de precatrios judiciais. A captao de recursos sob a justificativa de pagar precatrios
judiciais alterou ligeiramente o quadro.
26
A poltica monetria restritiva foi um dos pontos de sustentao do Plano Real. A taxa de juros real observada no
overnight (lastreado em ttulos federais) chegou a atingir valores superiores a 30% a.a., em 1995. A poltica monetria
condiciona indiretamente a velocidade de crescimento da dvida dos governos subnacionais, pois a taxa de juros dos
ttulos federais serve como referncia para o restante das operaes de crdito da economia, inclusive aquelas realizadas
por outros nveis de governo.
27
Os ttulos emitidos para o pagamento de precatrios judiciais foram a nica fonte de emisso de dvida nova.
28
Em 1995, esse quadro se modificou um pouco em decorrncia da emisso de ttulos para supostamente financiar
precatrios judiciais. O Nordeste quase dobra entre 1995 e 1996 (passando de 2,5% para 4,6%) em decorrncia da
colocao de ttulos no mercado por Alagoas (em dezembro de 1995) e Pernambuco (em junho/julho de 1996).
29
Na histria recente, podem ser identificados dois momentos em que tais operaes foram realizadas: 1991-1992 e
1994-1996, quando se verifica a presena de elevadas taxas de juros.
30
Termo designado pelo Banco Central para a troca de ttulos federais por estaduais.
31
Esta operao se circunscreveu aos maiores devedores estaduais (particularmente So Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Rio Grande do Sul).
32
interessante observar que existem fortes indcios de que a dvida contratual estava subestimada em 1996. Nos anos
seguintes, ela cresce significativamente.
mento, sabe-se que, ao contrrio das demais, as renegociadas pelas leis 7.976/89 e
33
8.727/93 atenuaram a velocidade da rubrica.
Muito embora o componente mais evidente da dvida no estivesse associado ao
34
desequilbrio fiscal, existem indcios de que os estados e municpios estavam incorrendo sistematicamente em dficits primrios. Pode-se supor que parte desses dficits
35
estivesse sendo financiada por meio de operaes ARO. Os elevados custos desse
36
tipo de operao aumentaram a vulnerabilidade dos governos subnacionais diante
37
das oscilaes da taxa de juros.
Devido ao diagnstico de desajuste fiscal e formas inapropriadas de financiamento, em 1995, o Conselho Monetrio Nacional (CMN), por intermdio do Voto
38
162/95, instituiu uma linha de crdito emergencial, gerenciada pela Caixa Econmica Federal, para o refinanciamento das AROs (fundando R$ 540 milhes de um
total de R$ 1,6 bilho) no mbito de um programa de saneamento fiscal e financei39
ro, com a finalidade de equacionar insuficincia conjuntural de caixa. As linhas de
crdito abertas pelo Voto CMN 162/95 e sucedneos funcionaram como paliativos,
mas o desequilbrio, no entanto, no foi superado e tampouco os estados realizaram o
ajuste previsto.
Observa-se que estados com dvidas atreladas taxa de juros de mercado estabeleceram relaes de dependncia com o poder central, pois o financiamento do dficit
operacional referente dvida mobiliria foi viabilizado pela operao de troca de
ttulos estaduais por federais, assim como o refinanciamento das AROs. Diante disso,
constata-se que, paradoxalmente, quanto maior era a dvida estadual federalizada (ou
seja, junto Unio), maior a autonomia do estado ante o poder central.
33
O saldo da Lei 8.727/93 distribua-se entre as rubricas Dvida renegociada (Lei 8.727/93) e Dvida bancria.
Com exceo dos precatrios, mas esses so um caso parte.
35
Os dados do Banco Central sobre as AROs aparentemente mostram que, em 1994, uma parte substancial dessas foi
rolada, j que, nos trs primeiros meses de 1995, as autorizaes para contratar novas dvidas atingiram R$ 1,2
bilho, enquanto o acumulado de operaes, em 1994, correspondeu a R$ 940 milhes. Como as operaes ARO devem
ser resgatadas ao final do ano fiscal, pode-se supor que as dvidas foram quitadas e, posteriormente, novas operaes
foram realizadas. Essas novas operaes devem ter servido para angariar os fundos necessrios para saldar as dvidas
remanescentes do ano anterior. Observa-se, aps 1994, um crescimento das AROs, que atingem, em 1995, R$ 2,3
bilhes.
36
Com taxas de juros superiores s dos ttulos federais.
37
Alm das operaes ARO, outras formas de dvida flutuante vinham sendo contratadas pelas administraes estaduais.
Segundo Dillinger (1995), existiam estimativas de que a dvida junto a fornecedores equivalia, nessa poca, a 1/4 da
dvida paulista. Assim, embora a presena de dvida ARO elevada possa ser considerada um indicador de desequilbrio
fiscal, sua inexistncia no permite tirar maiores concluses.
38
Os Votos posteriores, de nmeros 175/95 e 122/96, foram responsveis por ajustes no Voto 162/95, mas no alteraram a natureza das propostas iniciais.
39
Partindo do diagnstico de que os desequilbrios fiscal e financeiro se realimentam, o Voto 162/95 props, condicionado a um ajuste fiscal das administraes estaduais, um refinanciamento das dvidas ARO por 36 meses, uma linha de
crdito para que os estados realizassem um ajuste no quadro de pessoal, e outra linha destinada a estados em situao
emergencial. Essas linhas de crdito poderiam ser complementadas com a contratao de financiamento junto a organismos internacionais, para a implementao de projetos de reestruturao, como programas de demisso, reestruturao administrativa e privatizao.
34
10
A trajetria do endividamento, segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacio40

nal (STN), culminou com um saldo, em outubro de 1996, da ordem de R$ 194
41
bilhes, dos quais, cerca de 74% do endividamento atinentes administrao dire42
ta. A dvida interna apresentava um saldo de R$ 179 bilhes, enquanto os R$ 15
bilhes restantes (5% do total) se referiam a compromissos com o exterior (Tabela 2).
Na rubrica referente dvida contratual interna, o principal credor era o prprio
setor pblico, responsvel por mais de 99% do total. Junto Unio, a dvida era
composta predominantemente pelo saldo dos refinanciamentos concedidos sob a
gide das leis 7.976/89 (R$ 11 bilhes) e 8.727/93 (R$ 47 bilhes). J a dvida externa, como conseqncia da renegociao via Lei 7.976/89 e da extenso dos acordos
de renegociao do passivo externo assinados no mbito federal aos governos estaduais, no representava, seja em termos de estoque, seja em termos de rolagem, um
nus significativo para as UFs.
Associada a desajustes fiscais nos estados, a dvida flutuante alcanou, em outubro de 1996, R$ 10 bilhes. Toda e qualquer anlise deve considerar que as estatsticas referentes dvida flutuante so precrias pela dificuldade de se realizar um regis43
tro preciso das operaes.
A dvida da administrao indireta, em outubro de 1996, atingiu R$ 45 bilhes
(1/4 da dvida total) e, entre os seus credores, destacavam-se o Tesouro Nacional e
instituies financeiras pblicas no-federais (leia-se bancos estaduais). Como o plo
de deciso das estatais estaduais estava centrado na matriz federal, estas atuaram inclusive como instrumento de captao de recursos no exterior no comeo da dcada
de 80. Contudo, em 1996, essa questo j no era to relevante.
40
Os dados da STN fornecem um detalhado quadro da situao da dvida em 1996 nos estados. Observa-se que existem
problemas metodolgicos que impedem a compatibilizao dos dados do Tesouro com os de DLSP do Banco Central.
interessante notar que, ignorando as diferenas entre ambos os dados, a srie do Banco Central no necessariamente
incompatvel com as informaes do Tesouro. A agregao das estatsticas de DLSP em estados e municpios dificulta
chegar a concluses definitivas.
41
Em valores de dezembro de 2000.
42
A dvida interna pode ser flutuante ou fundada. O que distingue uma modalidade da outra o prazo de vencimento. A
primeira tem como vencimento um prazo menor do que 12 meses, enquanto, na segunda, o prazo de resgate de mais
de um ano. As AROs so uma importante modalidade de dvida flutuante. Outra importante categoria flutuante aquela
obtida junto a fornecedores. interessante observar que a dificuldade de contabilizar a dvida flutuante torna a sua
mensurao menos confivel e menos desagregada. Embora a STN apresente as melhores estatsticas, estas no incorporam necessariamente a dvida flutuante em toda a sua abrangncia. Quanto dvida fundada, esta pode ser contrada
por meio de contratos (dvida contratual) ou via ttulos (dvida mobiliria).
43
A distribuio regional dessa modalidade de endividamento apresenta algumas peculiaridades. Destaca-se a participao da regio Norte, com 18,6% (contra a mdia de 3% nas outras modalidades). A regio Centro-Oeste tambm
apresenta uma elevada participao nessa dvida (13,6%, contra 8,6% das outras dvidas).
11
TABELA 2
Dvida anterior ao refinanciamento outubro de 1996

Fundada
Contratual
UFs
Mobiliria Externa
Brasil
61.858
Flutuante Total
Setor pblico
Outros
credores
Total
Tesouro
Outras
federais
Nofederais
14.836
59.066
6.363
40.340
820
106.589
11.031
194.314
892
3.745
906
273
34
4.958
2.053
7.904
Regio Norte Acre
584
121
704
259
966
Amazonas
302
1.608
41
1.649
113
2.064
Par
448
927
136
1.069
58
1.575
Rondnia
65
433
386
267
1.120
907
2.092
Amap
10
131
232
Roraima
Tocantins
Regio
Nordeste
2.846
91
77
64
116
132
2.789
18.270
1.912
Maranho
378
2.674
Piau
151
1.513
436
91
77
248
585
897
20.251
882
26.768
62
77
2.674
350
1.863
321
2.334
2.163
254
2.417
164
3.152
52
1.013
45
1.058
81
1.191
76
268
1.733
1.733
Pernambuco
787
443
2.438
2.771
Alagoas
557
59
1.085
1.085
Sergipe
272
43
946
80
1.019
960
4.706
851
46.707
6.736
19.363
Minas Gerais 12.417
1.225
169
Rio de Janeiro 8.202
Cear
Rio Grande
do Norte
Paraba
Bahia
Regio
Sudeste
Esprito Santo
136
-
34
333
-
0
-
3.052
2.076
180
4.180
1.701
1.026
61
5.625
1.141
37.914
266
58.683
5.300
117.426
3.367
163
1.195
4.725
925
19.293
312
983
166
23
1.172
781
2.434
254
3.342
603
588
89
4.622
236
13.315
155
48.165
3.357
82.385
137
-
1.477
7.604
So Paulo
25.919
4.944
11.670
209
36.131
Regio Sul
10.712
2.341
8.312
543
1.737
10.592
1.297
24.943
538
1.127
2.143
373
958
3.474
333
5.472
Santa
Catarina
1.135
413
1.724
153
741
2.618
388
4.554
Rio Grande
do Sul
9.039
802
4.445
17
38
4.500
576
14.917
Paran
continua
12
continuao
Fundada
Contratual
UFs
Mobiliria Externa
Flutuante Total
Setor Pblico
Tesouro
Outras
federais
Nofederais
Outros
credores
Total
Regio
Centro-Oeste
1.593
2.077
9.376
1.860
355
513
12.104
1.499
17.273
Mato Grosso
248
550
2.532
382
14
184
3.113
347
4.259
Mato Grosso
do Sul
376
675
1.790
125
328
2.250
408
3.709
Gois
968
746
5.054
770
5.826
674
8.214
702
213
915
71
1.092
Distrito
Federal
106
Fonte: STN.
Muito embora a composio da dvida estadual tenha sido afetada pelo crescimento acentuado da dvida mobiliria, o que determinou a estrutura do endividamento foi o processo que o engendrou. A distribuio regional da dvida renegociada,
muito concentrada em termos relativos nas regies de menor poder aquisitivo, corrobora tal hiptese. Constata-se, ento, a existncia de um padro de endividamento
regional (Tabela 3). Esse padro condicionou o crescimento da dvida, com implicaes sobre estoque e distribuio regional.
TABELA 3
Dvida anterior ao refinanciamento outubro de 1996

(Distribuio em %)
Fundada
Contratual
UFs
Tesouro
Brasil
Flutuante Total
Setor pblico
Mobiliria Externa
Outros
federais
Nofederais
Outros
credores
Total
32
30
21
55
100
Regio Norte 0
11
47
11
63
26
100
Acre
60
12
73
27
100
Amazonas
15
78
80
100
Par
28
59
68
100
Rondnia
21
18
13
54
43
100
Amap
39
39
57
100
Roraima
100
100
100
Tocantins
13
15
28
65
100
continua
13
continuao
Fundada
Contratual
UFs
Flutuante Total
Setor pblico
Mobiliria Externa
Tesouro
Outros
federais
Nofederais
Outros
credores
Total
Regio
Nordeste
11
10
68
76
100
Maranho
12
88
88
100
Piau
65
15
80
14
100
Cear
14
69
77
100
Rio Grande
do Norte
85
89
100
Paraba
13
83
83
100
Pernambuco 19
11
58
66
100
Alagoas
33
64
64
Sergipe
18
64
69
Bahia
13
13
62
11
74
Regio
Sudeste
40
16
32
50
100
Minas Gerais 64
17
24
100
Esprito Santo 7
13
40
48
32
100
Rio de Janeiro 62
25
35
100
So Paulo
31
14
44
58
100
Regio Sul
43
33
42
100
Paran
10
21
39
18
63
100
Santa
Catarina
25
38
16
57
100
Rio Grande
do Sul
61
30
30
100
9
Regio
Centro-Oeste
12
54
11
70
100
Mato Grosso
13
59
73
100
Mato Grosso 10
do Sul
18
48
61
11
100
12
62
71
100
10
64
20
84
100
Gois
Distrito
Federal
100
9
100
100
Fonte: STN.
Pode-se estabelecer uma hiptese para o que, de fato, ocorreu. A estrutura do

endividamento em 1996 refletia as alternativas de crdito dos governos subnacionais
nas dcadas anteriores. Ao longo da dcada de 70, as restries ao endividamento dos
governos subnacionais estimularam o crdito por meio de operaes extralimites (rea-
14
lizadas predominantemente junto ao governo central). Alm disso, nessa poca, a

abundncia de recursos no mercado internacional estimulou a contratao de operaes de crdito junto ao exterior. Nos anos 80, a interrupo do fluxo de recursos
provenientes do exterior e a restrio oramentria da Unio induziram os estados de
maior poder aquisitivo a captar recursos por meio de ttulos. J no incio dos anos 90,
a Emenda 3/93 reduziu ainda mais as fontes de crdito. Provavelmente, os dficits
primrios, desde ento, foram financiados primordialmente por intermdio das instituies financeiras estaduais e das operaes de antecipao de receita oramentria.
Em 1996, cerca de 43% da dvida interna da administrao direta estavam sob a
forma de ttulos. Caso acompanhasse a velocidade de crescimento das dvidas renegociadas, a dvida mobiliria seria prxima metade daquela observada em 1996, com
implicaes sobre o saldo total da dvida. Em suma, mesmo que a dvida mobiliria
crescesse a taxas bem menores, a sua participao no endividamento dos estados ainda
seria muito significativa. Constata-se, ento, o papel desempenhado pelas operaes
com ttulos no financiamento dos governos subnacionais.
No caso de So Paulo, alm dos ttulos, a dvida junto aos bancos estaduais representava 44% da dvida total (R$ 33 bilhes), o que indicava a importncia do
Banespa e da Nossa Caixa Nosso Banco na estratgia de financiamento do estado. As
instituies financeiras pblicas no-federais cumpriram, outrossim, uma funo basilar no financiamento de outras UFs, embora somente a situao de So Paulo j
houvesse sido sujeita auditoria em 1996. No Programa de Reestruturao Fiscal e
Financeira implementado a partir de 1997, as dvidas junto aos bancos estaduais foram consolidadas. Verificou-se a presena de desequilbrios patrimoniais em quase
todos os demais estados.
A partir da Tabela 3 e do Quadro 1, sero desenvolvidas associaes entre os padres de financiamento e a anlise da distribuio regional do endividamento.
QUADRO 1
Padres de financiamento estadual

(Em %)
Grupo
Estados
Renegociada
Mobiliria
Norte e Nordeste
Maior do que 60
II
Centro-Oeste (menos DF)
45 a 60
10
III
Sul (menos RS)
30 a 40
10 a 25
IV
MG, RJ e RS
Menor do que 25
60
SP
Menor do que 15
30
O grupo I, composto pelos estados mais pobres, apresentava as menores participaes percentuais no total da dvida estadual (geralmente entre 0 e 2%). Como a
contratao de dvidas guarda certa proporcionalidade com o poder aquisitivo das
UFs, regies com baixo poder aquisitivo tm menor capacidade de endividamento.
Nota-se, contudo, que quando se utiliza como parmetro a distribuio regional das
receitas, constata-se que estes estados esto menos endividados, vis--vis os grupos II,
IV e V. Em parte, essa baixa participao na distribuio percentual deve-se elevada
15
participao das dvidas refinanciadas (que arrefecem o crescimento da dvida) e

baixa capacidade de captao de recursos do grupo.
O grupo II, formado por estados de poder aquisitivo mediano, apresentava taxas
mdias, tendo como parmetro a dvida estadual total, de endividamento em torno de
2% a 3%. A sua participao percentual na dvida total, contudo, em comparao ao
seu peso na receita lquida era elevada. O endividamento desses estados estava concentrado em rubricas, como a dvida externa e as renegociadas. Embora essas modalidades de dvida apresentem um crescimento menos acelerado, a participao de Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul e Gois revelava-se relativamente elevada. Para completar o quadro, as dvidas mobiliria e flutuante perfaziam 20% do endividamento do
grupo. Assim, a combinao de dvidas com elevado potencial instabilizador e um
estoque elevado de dvidas externas e renegociadas configuraram uma situao de
sobreendividamento. Diante disso, conclui-se que a simples avaliao da composio
do estoque no permite a priori extrair concluses sobre o estoque da dvida.
O grupo III rene dois estados representativos economicamente Paran e
Santa Catarina , que se caracterizam pela participao, at ento, pouco expressiva
na dvida. A distribuio uniforme da dvida entre as diferentes categorias, sem um
peso muito grande na dvida mobiliria, facilitaria o convvio desses estados com o
seu estoque de dvida. No entanto, a consolidao da dvida junto aos bancos estaduais revelou que a situao desses dois estados era mais precria do que parecia
inicialmente. Ainda assim, estes caracterizavam-se por uma situao mais confortvel
do que os grupos II, IV e V.
O grupo IV representa trs das quatro maiores UFs (Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul). Esses estados contribuem com mais de 20% na formao do
Produto Interno Bruto (PIB) nacional. Sua participao na dvida total (25%) superior sua participao na receita lquida dos estados. Considerando-se que a dvida
estadual atingiu, em 1996, R$ 177 bilhes, contra uma receita disponvel de R$ 65
bilhes, pode-se afirmar que esses estados se confrontavam com uma situao de desequilbrio financeiro grave. Como esse grupo se caracterizava pela elevada participao da dvida mobiliria na composio da dvida, pode-se inferir que a sua participao vis--vis o restante da amostra estava associada ao crescimento acelerado daquele
tipo de dvida.
So Paulo, ou o grupo V, participava com mais de 1/3 do PIB brasileiro em
1998. Responsvel por mais de 40% do endividamento dos estados (R$ 75 bilhes), a
composio de sua dvida exibia certas peculiaridades que o transformavam em um
caso parte. No estado, mais importante do que a dvida mobiliria era a dvida
junto ao Banespa e ao Nossa Caixa Nosso Banco. A importncia do estado no cenrio
poltico-econmico permitiu que este se financiasse por meio de instituies de crdito com uma capacidade de angariar recursos muito superior s demais UFs. Observa-se que esses instrumentos o deixaram vulnervel taxa de juros. Assim, pode-se
inferir que a dinmica da parcela mais significativa da dvida paulista (75%) reproduzia a trajetria da dvida mobiliria.
Tendo como parmetro a distribuio percentual da receita lquida estadual,
constata-se que os estados dos grupos IV e V tinham participaes baixas na dvida
renegociada (especialmente SP), e muito elevadas na dvida mobiliria. O diferencial
16
de juros fez com que o estoque de dvida dos estados desses grupos crescesse mais
rpido do que as demais, influenciando a distribuio regional da dvida.
Em suma, no processo de federalizao, por intermdio das leis 7.976/89 e
8.727/93, os estados de menor poder aquisitivo, limitados aos financiamentos junto a
instituies federais e no exterior (nos quais geralmente contavam com o aval da
Unio) pelas ressalvas do mercado quanto a sua capacidade de pagamento, foram os
maiores beneficiados.
A reestruturao dessas dvidas caracterizou-se pela compatibilizao entre a capacidade de pagamento dos estados e as condies de financiamento adequadas. A
atualizao da dvida por taxas de juros subsidiadas protegeu os estados das oscilaes
da taxa de juros. Assim, o peso dessas modalidades na composio determinou, em
44
grande medida, o grau de fragilidade financeira dos estados.
Identificam-se, ento, implicaes sobre a autonomia dos estados. Inicialmente,
o atrelamento da dvida mobiliria taxa de juros federal aumentou a vulnerabilidade
dos estados diante da poltica monetria adotada pelo governo central. Em segundo
lugar, a troca de ttulos estaduais por federais no Banco Central poderia ser suspensa a
qualquer momento, j que a operao tinha um carter informal. Como esta operao
decorreu de uma avaliao negativa do mercado sobre a situao dos estados, caso o
Banco Central decidisse no renovar a operao de vendas a termo os estados estariam
beira da insolvncia. Em terceiro lugar, o estoque da dvida atingiu valores to elevados que indicavam perda de autonomia fiscal, porque, em algum momento, o saldo
devedor deveria ser liquidado. A existncia de um passivo elevado afetaria o processo
de descentralizao, na medida em que sua liquidao alteraria a disponibilidade de
recursos fiscais disponveis para o gasto dos estados em outras despesas.
Conclui-se, ento, que no contexto federativo brasileiro, as relaes financeiras
intergovernamentais assumiram um papel fundamental na negociao da autonomia
dos governos subnacionais. O crdito, no entanto, at pelo carter intergovernamental do endividamento, consistia em mais uma forma de controle dos governos subnacionais.
A existncia de um padro regional de composio da dvida permite considerar
o endividamento como parte da estratgia de financiamento mais abrangente dos
governos estaduais em um contexto de centralizao e embate por autonomia. Ao
contrrio dos demais estados, cuja nica fonte de financiamento era a oferta de crdito disponibilizada pelo governo federal, constata-se que a autonomia prpria aos
estados de maior poder aquisitivo (decorrente da sua prpria capacidade de alavancar
recursos no mercado e contornar, em alguma medida, os controles impostos pelo
governo federal) induziu ao endividamento e este reforou a dependncia para com o
governo central.
O processo de endividamento evidenciou as operaes de crdito, enquanto relao intergovernamental, exercendo uma funo integradora e articuladora no federalismo brasileiro. A dinmica do endividamento permitiu a criao de um espao noinstitucional, onde relaes baseadas em poder real transcorriam. A institucionalizao das relaes evitaria a negociao da autonomia na esfera do endividamento. A
44
Como fragilidade financeira entende-se a vulnerabilidade dos estados diante das oscilaes da taxa de juros.
17
perda de poder aparente poderia representar uma reivindicao em termos de poder

efetivo. Evitar-se-ia o clientelismo, que, no mais das vezes, caracterizou as relaes
federativas no Brasil.
3 - DESEQUILBRIO FINANCEIRO DOS ESTADOS E O ACORDO

DE REFINANCIAMENTO
A dvida estadual cumpriu, desde os anos 70, uma funo especfica nas relaes federativas, conforme mencionado no captulo anterior. Constatou-se tambm que a dvida dos governos subnacionais contrada at o princpio da dcada de 90 cresceu
substancialmente em decorrncia da capitalizao dos juros ao principal. Em 1996, a
crise financeira ocupava um espao privilegiado na agenda estadual.
O desequilbrio financeiro em 1996 ser examinado a partir da utilizao de indicadores que associam servios da dvida com a capacidade de pagamento (relao
juros da dvida mobiliria/receita corrente lquida) e estoque de dvida e receitas (indicador de meta fiscal). Afonso (1989b) critica a utilizao da relao receita/dvida
como nico indicador da sade financeira dos estados. Como coloca o autor
muito apropriadamente , essa razo avalia uma relao entre fluxos e estoques. O
estoque de dvida no necessariamente a varivel mais importante para avaliar a
situao financeira dos estados, pois sero as condies de financiamento que determinaro a capacidade de um determinado estado conviver com um certo estoque.
Deve-se ressaltar, no entanto, que dimensionar o estoque particularmente relevante
nos casos de endividamento muito elevado, pois intuitivamente indica a sustentabilidade da dvida.
Na relao juros da dvida mobiliria/receita lquida real obteve-se uma proxy,
45
com base nos dados de dvida mobiliria, do supervit primrio necessrio para co46
brir o dficit operacional (ou seja, o resultado para se evitar que a dvida no assu47
misse trajetria explosiva).
Confirmando as expectativas, a oscilao da taxa de juros reflete-se diretamente
nos resultados primrios necessrios para financiar o dficit operacional. No perodo
observado, as necessidades de financiamento elevaram-se significativamente em 1992
e aps a implementao do Plano Real, com um pice em 1995, quando, exclusivamente para capitalizar os juros ao principal, seria necessrio comprometer, em alguns
casos, mais de 35% da Receita Lquida Real Minas Gerais e Rio Grande do Sul
(Tabela 4). Estes nmeros esto subestimados j que para o clculo do Indicador de
Margem de Poupana Real considerou-se somente dvida mobiliria (menos de 1/3
do total).
45
Utilizou-se somente a dvida mobiliria para a construo do indicador por no existirem informaes disponveis das
demais modalidades de dvida.
46
Conforme citado, a dvida mobiliria, aps a implementao do Plano Real (junho de 1994), exceo dos precatrios,
cresceu em decorrncia da capitalizao dos juros ao principal. Assim, o comprometimento de receitas para pagar os
juros indica o supervit primrio necessrio para cobrir o dficit operacional.
47
Define-se como trajetria explosiva situaes nas quais o devedor no consegue sequer pagar os juros, que passam,
assim, a ser capitalizados ao principal.
18
TABELA 4
1
Juros da dvida mobiliria /receita lquida real
- 1994/1996
(Em %)
UFs
1994
1995
1996
Regio Norte
Acre
Amazonas
Par
Rondnia
Amap
Roraima
Tocantins
Regio Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
19
Paraba
10
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Regio Sudeste
22
14
Minas Gerais
27
39
25
Esprito Santo
Rio de Janeiro
19
28
19
So Paulo
17
10
Regio Sul
13
21
13
Paran
Santa Catarina
10
24
39
25
Regio Centro-Oeste
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Gois
12
Distrito Federal
Brasil
15
10
Rio Grande do Sul
Fontes: Bacen, STN e Confaz.

Notas: (1) No se considerou na dvida mobilaria os ttulos emitidos com a justificativa de pagar precatrios
(2) Proxi da Receita Lquida Real, construda com base na receita tributria e de transferncias.
19
A relao entre estoque de dvida e receita disponvel para o conjunto dos esta48
dos, aqui denominado Indicador de Meta Fiscal, atingiu, em 1996, 2,3, enquanto o
Banco Mundial sugeria, como ideal, um estoque de dvida igual receita disponvel
(Tabela 5). Embora se note alguma disperso entre os estados, observa-se a presena
de desequilbrios em regies pobres e ricas, particularmente em estados cuja dvida
renegociada tinha peso menor. Pode-se dizer que a poltica monetria restritiva agravou o desequilbrio financeiro estadual.
O indicador de meta fiscal cresceu significativamente nos anos que antecedem a
1996, particularmente nos estados com dvidas significativas atreladas taxa de juros,
como sugeria a relao juros da dvida mobiliria/receita lquida real. Assim, no caso
de So Paulo, a capitalizao dos juros ao principal, somente no que diz respeito
dvida mobiliria, do final de 1993 at dezembro de 1996, representou a elevao de
0,3 ponto na razo endividamento/receita. J no Rio Grande do Sul a trajetria da
dvida mobiliria provocou um crescimento da dvida estadual da ordem de 0,9 da
sua receita corrente lquida (RCL) anual, enquanto em Minas houve um aumento do
estoque de 0,9 da sua RCL e, no Rio, de 0,7. Diante disso, conclui-se que o desequilbrio financeiro estadual em 1996 esteve associado inadequao do padro de financiamento.
Os indicadores mostram como era grave e generalizado o desequilbrio financeiro, no estando restrito a um ou outro grupo de UFs, muito embora se manifestasse
com intensidade e extenso diferenciadas. Tendo a receita como parmetro, observase que o estoque estava muito acima do considerado ideal. Por outro lado, o crescimento da dvida, propulsionado pela taxa de juros, implicaria, para alguns estados, a
necessidade de comprometimento da receita quase integral somente para capitalizar
os juros ao principal. Considerando-se a capacidade dos governos estaduais em alcanar supervits primrios positivos, esse padro de financiamento pode ser tachado de
inadequado e contribuiu para a exacerbao do desequilbrio financeiro.
Diante desse quadro, encetou-se uma discusso, em 1996, sobre as alternativas
para a superao da crise financeira. Os estados dispunham apenas de instrumentos
de ordem fiscal. No entanto, como afirma Baer (1994), ao analisar a poltica de ajuste
do setor pblico na dcada de 80, quando os desajustes financeiros adquirem determinada magnitude, polticas fiscais no conseguem revert-los. A situao estadual
em 1996 encaixava-se nesse diagnstico. A interveno do Banco Central (atravs das
49
operaes de venda a termo) j revelava indcios de que a crise financeira no poderia ser superada no mbito dos estados.
48
Observa-se que os dados desta seo foram fornecidos pela STN em 1996. Informaes mais recentes revelam que o
montante de endividamento de alguns estados (como no caso do Rio de Janeiro) estava subestimado. Como a inteno
desta seo descrever o cenrio que precede a assinatura dos acordos, optou-se por utilizar os dados da poca, inclusive porque eles j permitem dimensionar o problema.
49
Furuguem, Pessoa e Satossi (1996) afirmam, criticamente, que a operao da troca de ttulos estaduais por federais
sancionaria uma dvida que o mercado v como insustentvel. De fato, a interveno do Banco Central ratificou a
dvida dos estados. Nota-se que as causas do crescimento da dvida mobiliria estavam completamente fora do controle
dos governos estaduais. A questo revela-se, ento, mais complexa. Caso o Banco Central no realizasse essa operao,
conforme foi demonstrado, ter-se-ia a insolvncia das maiores UFs.
20
TABELA 5
Indicador de meta fiscal 1996
Relao entre a dvida estadual e a receita corrente lquida

(Em R$ milhes de 2000)
UF
Dvida estadual
Regio Norte
Receita corrente lquida
Indicador de meta fiscal
7.904
8.079
0,98
966
598
1,62
Amazonas
2.064
2.716
0,76
Par
1.575
2.066
0,76
Rondnia
2.092
754
2,77
Amap
232
665
0,35
Roraima
77
414
0,19
Tocantins
897
866
1,04
26.768
18.346
1,46
Maranho
3.052
1.675
1,82
Piau
2.334
1.109
2,11
Cear
3.152
2.776
1,14
Rio Grande do Norte
1.191
1.191
1,00
Paraba
2.076
1.559
1,33
Pernambuco
4.180
2.955
1,41
Alagoas
1.701
1.091
1,56
Sergipe
1.477
1.109
1,33
Bahia
7.604
4.882
1,56
117.426
49.805
2,36
Minas Gerais
19.293
8.832
2,18
Esprito Santo
2.434
2.284
1,07
Rio de Janeiro
13.315
7.370
1,81
So Paulo
82.385
31.319
2,63
Regio Sul
24.943
16.564
1,51
Paran
5.472
5.536
0,99
Santa Catarina
4.554
3.701
1,23
Rio Grande do Sul
14.917
7.326
2,04
Regio Centro Oeste
17.273
10.101
1,71
Mato Grosso
4.259
1.552
2,74
Mato Grosso do Sul
3.709
1.221
3,04
Gois
8.214
2.255
3,64
Distrito Federal
1.092
5.072
0,22
194.314
102.895
1,89
Acre
Regio Nordeste
Regio Sudeste
Total
Fontes: www.stn.gov.br, www.federativo.bndes.gov.br

a
Informaes sobre endividamento fornecidas em 1996.
21
Com a finalidade de traduzir em nmeros a extenso da crise, realizou-se uma

simulao do que ocorreria caso os estados tivessem sua dvida integralmente refinanciada por um prazo de 30 anos, com taxa de juros de 6% a.a. Aplicada a tabela Price,
constata-se que a prestao prevista , na maioria dos estados, inferior a um comprometimento de receita de 15%. Isso significa que esses estados, caso obtivessem supervits primrios da ordem de 17%, conseguiriam pagar as prestaes de financiamento em 360 meses.
Independentemente das razes pelas quais a dvida assumiu tais propores, as
implicaes sistmicas desencadeadas pela eventual insolvncia de uma UF exigiam o
50
equacionamento da questo. Em face do diagnstico de inadequao das condies
de financiamento, entrou em pauta a discusso de alternativas para compatibilizar a
capacidade de pagamento dos estados com o estoque de dvida para reverter a trajetria explosiva do endividamento. Gradualmente foi delineando-se uma soluo da qual
o governo federal participasse, pois a Unio no tem, na prtica, qualquer limite
para expanso da dvida em ttulos ou base monetria [ver Furuguem, Pessoa e Satossi (1996, p. 22)] e poderia absorver mais facilmente o estoque de dvidas estadual.
Assim, entre 1996 e 1997, a falta de alternativas de financiamento de longo prazo na
economia terminou por levar a Unio a articular um acordo de refinanciamento.
Para tanto, o Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira foi lanado e, parametrizado pela Lei 9.496/97, patrocinou o que pode ser considerado como
a terceira rodada de refinanciamento da dvida.
51
O emprstimo foi condicionado realizao de um abrangente ajuste fiscal e

patrimonial e ao cumprimento de metas ou compromissos estabelecidos para cada UF
e presentes em todos os contratos quanto a:
a) dvida em relao receita lquida real (RLR);
52
b) resultado primrio;
c) despesas com funcionalismo pblico;

d) arrecadao de receitas prprias;
e) privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos;
f) reforma administrativa e patrimonial; e
g) despesas de investimento em relao RLR.
53
50
Segundo Giambiagi (1995, p. 9):

Isso [a operao de troca de ttulos estaduais por federais realizada pelo Banco Central] traria problemas sistmicos
graves, pois haveria um grande risco de levar quebra boa parte dos bancos estaduais, com o efeito domin prprio
das crises financeiras. em funo desse risco que o Banco Central continua validando a mencionada troca de papis,
mas, por outro lado, os estados no tm garantia de que ela seja permanente.
51
O ajuste fiscal, isoladamente, no permite a superao do problema na esfera financeira; contudo, a esfera fiscal
condiciona a capacidade de superao da crise financeira, pois esta, em certa medida, define a capacidade de pagamento, pelos governos subnacionais, dos encargos da dvida.
52
Definido como a diferena entre as receitas e despesas no-financeiras.
53
A Lei 9.496/97 introduz o conceito de RLR. O clculo da RLR considera a receita realizada nos 12 meses anteriores ao
ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando, excludas as receitas provenientes de operaes de
crdito, de alienao de bens, de transferncias recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital e, no caso
dos estados, as transferncias aos municpios por participaes constitucionais e legais.
22
Estruturou-se a anlise do refinanciamento com base na definio das dvidas

passveis de renegociao, nas condies de refinanciamento (prazo, taxa de juros),
em caractersticas especficas ao acordo de refinanciamento (entre outras, o comprometimento de receita) e no volume de recursos envolvidos.
54
A Lei 9.496/97 autorizava a Unio a assumir a dvida mobiliria, assim como

outras operaes de crdito interno e externo ou de natureza contratual (essas ltimas
referentes a despesas de investimento, contratadas at 31 de dezembro de 1994) e os
55
emprstimos tomados pelas UFs junto Caixa Econmica Federal (CEF).
Para adequar a capacidade de pagamento estadual ao estoque da dvida, o governo federal reescalonou a dvida em 360 prestaes, calculadas com base na tabela Price (com a possibilidade de prorrogao por mais 120 meses) e atualizadas por uma
taxa de juros mnima de 6% a. a. Como garantia ao pagamento das parcelas, havia a
possibilidade de vinculao da arrecadao tributria e/ou da receita de transferncias
constitucionais.
Para preservar a capacidade de pagamento dos estados, fixaram-se limites mximos de comprometimento de receita, nos quais deveriam ser considerados outros
56
compromissos referentes a dvidas j refinanciadas junto Unio. Se as prestaes
baseadas na tabela Price fossem superiores a esses limites, o resduo seria acumulado e
sobre ele incidiriam os mesmos encargos financeiros do principal. Quando a parcela
do refinanciamento fosse novamente inferior ao percentual da receita previsto contratualmente, o resduo seria reincorporado. Na eventualidade de existir algum saldo
devedor aps 30 anos, este poderia ser quitado em at 120 meses.
A Lei 9.496/97 estipulou tambm que as UFs deveriam entregar Unio o equivalente ao comprometimento mximo de receita enquanto o saldo residual no estivesse quitado e a relao dvida/receita atingisse 1. Esse ltimo parmetro foi revoga57
do pela medida provisria 1.590.
A lei estabelecia ainda que, enquanto a dvida fosse superior a sua RLR, a UF
no poderia emitir ttulos no mercado interno e a contratao de novos emprstimos
no exterior estava condicionada ao cumprimento das metas de trajetria da dvida.
Alm disso, o equivalente a 20% do montante total refinanciado deveria ser entregue, sob a forma de bens e direitos, Unio para a amortizao da dvida. A receita
proveniente dos desembolsos efetuados pelos estados (seja os 20% vista, seja as
prestaes pagas pelos estados) deveria ser utilizada para o abatimento de dvida pblica de responsabilidade do governo federal.
Encetou-se, ento, em 1997, processo, comandado pela STN, no qual o governo
federal reescalonou a frao da dvida que ainda havia sido passvel de renegociao.
54
O saldo da mobiliria poderia ser retroagido para 31/03/96, enquanto as demais at 120 dias antes da assinatura do
contrato de refinanciamento.
55
Essa seo foi escrita tendo por base as informaes repassadas pela STN, os contratos protocolados entre os governos
federal e estaduais e as resolues do Senado (que regulamentaram o acordo estado a estado).
56
Especificamente os desembolsos referentes s leis 7.976/89 e 8.727/93 e dvida externa existente at 30/09/91.
57
Reeditada, posteriormente, sob os nmeros 1.612, 1.654, 1.702, 1.773, 1.900, 1.983, 2.023, 2.044 e 2.139.
23
58
Conforme observado na Tabela 6, a maior parte dos acordos de refinanciamento foi

assinada em 1998.
TABELA 6
Condies de refinanciamento da dvida estadual

UFs
Assinatura do
contrato
Prazo (n de anos)
Limite de comprometimento (%)
Encargos (% a.a.)
Acre
30.04.98
30
12
IGP-DI + 6,0
Amazonas
11.03.98
30
12
IGP-DI + 6,0
Par
30.03.98
30
15
IGP-DI + 7,5
Rondnia
12.02.98
30
15
IGP-DI + 6,0
Regio Norte
Amap
Roraima
Tocantins
25.03.98
30
12
-
IGP-DI + 6,0
-
Regio Nordeste
Maranho
22.01.98
30
13
IGP-DI + 6,0
Piau
20.01.98
15
13
IGP-DI + 6,0
Cear
17.10.97
15
12
IGP-DI + 6,0
Rio Grande do Norte
26.11.97
15
11,5 a 13
IGP-DI + 6,0
Paraba
31.03.98
30
11 a 13
IGP-DI + 6,0
Pernambuco
23.12.97
30
12
IGP-DI + 6,0
Alagoas
29.06.98
30
15
IGP-DI + 7,5
Sergipe
27.11.97
30
11,5 a 13
IGP-DI + 6,0
Bahia
01.12.97
30
11,5 a 13
IGP-DI + 6,0
Minas Gerais
18.02.98
30
6,79 a 13
IGP-DI + 7,5
Esprito Santo
24.03.98
30
13
IGP-DI + 6,0
Rio de Janeiro
29.10.99
30
12 a 13
IGP-DI + 6,0
So Paulo
22.05.97
30
8,86 a 13
IGP-DI + 6,0
Paran
31.03.98
30
12 a 13
IGP-DI + 6,0
Santa Catarina
31.03.98
30
12 a 13
IGP-DI + 6,0
Rio Grande do Sul
15.04.98
30
12 a 13
IGP-DI + 6,0
Mato Grosso
11.07.97
30
15
IGP-DI + 6,0
Mato Grosso do Sul
30.03.98
30
14 a 15
IGP-DI + 6,0
Gois
25.03.98
30
13 a 15
IGP-DI + 6,0
Distrito Federal
29.07.99
30
13
IGP-DI + 6,0
Regio Sudeste
Regio Sul
Regio Centro-Oeste
Fonte: www.senado.gov.br.
Essas informaes foram obtidas por intermdio das resolues do Senado, que regulamentaram o refinanciamento da dvida.
a
58
As condies gerais dos acordos foram obtidas a partir das resolues do Senado que autorizaram o refinanciamento.
24
A parametrizao do Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira

pela Lei 9.496/97 no significou necessariamente a uniformizao dos acordos assinados pelos estados, a despeito de algumas regras comuns a todos eles. A flexibilidade
na elaborao dos acordos permitiria, sem ferir as prerrogativas federativas, considerar
a capacidade dos estados em corresponder s exigncias contratuais e respeitar, dentro
de limites preestabelecidos, as diferenas horizontais, intrnsecas a um pas marcado
pela heterogeneidade como o Brasil. Misses foram, ento, enviadas aos estados pela
STN a fim de estabelecer metas e compromissos com base na situao fiscal e finan59
ceira de cada um.
Na maior parte dos casos, as diferenas nos fundamentos do refinaciamento podem ser atribudas no-disponibilidade de bens e direitos suficientes para quitar os
20% vista. Deve-se dizer que na grande maioria dos casos a impossibilidade de pagar os 20% vista foi uma condio necessria, mas no suficiente, para que os estados fossem punidos com critrios mais rigorosos.
A regra para a definio da taxa de juros estava condicionada ao pagamento do
percentual vista. Assim, somente estados que no possuam ativos para compor os
20% tiveram sua dvida corrigida por uma taxa de juros de 7,5%. Esse foi o caso de
Minas Gerais, Par e Alagoas (os dois primeiros assumiram o compromisso de pagar
10% do total, enquanto Alagoas sequer dispe de uma conta grfica).
O percentual mximo de comprometimento de receita, delimitador do ajuste
fiscal a ser realizado, varia, no longo prazo, entre 11,5% e 15% (muito embora 13%
60
tenha sido o limite fixado para a maioria dos estados). Com o percentual de 15%
foram punidas apenas seis UFs (Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Alagoas,
Rondnia e Par). Nos casos de Mato Grosso e Gois poderia se justificar que tal
deciso estava associada elevada relao dvida/RLR. J nos casos de Mato Grosso
do Sul, Alagoas e Par, como ambos no dispunham de ativos suficientes para quitar
20% da dvida vista, o comprometimento de receita deve ter sido negociado em
troca de taxas de juros mais baixas (6% a.a.). No caso de Rondnia, embora se observe que o indicador de meta fiscal seja um pouco mais elevado, aparentemente no
existe justificativa para essa medida.
Conforme mencionado, o refinanciamento em longo prazo viabilizou a compatibilizao entre estoque de dvida e capacidade de pagamento estadual. Assim, um
dos subsdios do acordo est associado ao prazo de amortizao do emprstimo, a
partir do qual determinar-se- o valor das prestaes. Alguns poucos estados devero
quitar seus compromissos com a Unio em 15 anos, ao invs dos 30 estabelecidos na
maioria dos contratos (casos do Piau, Rio Grande de Norte e Cear). Segundo consta
na conta grfica, esses estados tampouco dispunham de ativos suficientes para o desembolso de 20% vista.
59
O Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira prev a ida de misses do STN aos estados para a reviso das metas.
importante dizer que tanto os contratos de renegociao quanto o programa que o engloba so considerados sigilosos
e, portanto, no tivemos acesso a eles.
60
Em alguns estados, uma clusula nos contratos fixa um percentual menor nos primeiro e segundo anos.
25
61
Deve-se dizer que os protocolos de contratos dos estados de maior poder aquisitivo estabeleciam que, no caso de no-pagamento das parcelas do refinanciamento,
os recursos do Fundo de Participao Estadual (FPE) seriam retidos. No entanto, a
participao das transferncias constitucionais na receita muito pouco relevante para
esses estados.
Previa-se, no caso de desrespeito de alguma das clusulas contratuais, a substituio das condies acima mencionadas pelo custo mdio de captao do governo federal e/ou a elevao do comprometimento de receita. Caso os estados no pagassem os
20% vista teriam a diferena multiplicada por quatro ou cinco vezes e incidncia,
sobre esse resultado, da taxa de juros dos ttulos federais.
Se o tratamento fosse igual para todos, esse acordo, em termos concretos, beneficiaria os estados de maior poder aquisitivo em decorrncia do prprio padro de en62
dividamento das UFs e do subsdio implcito no acordo de refinanciamento. Assim,
alm do forte subsdio implcito no refinanciamento, a individualizao dos acordos
ainda penalizou alguns estados de menor poder aquisitivo.
A dvida assumida pelo governo federal, sob a gide da Lei 9.496/97, atingiu
R$ 132 bilhes (alm dos R$ 54 bilhes referentes ao Programa de Incentivo Reduo da Participao do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes). Esse
montante foi distribudo entre o subsdio concedido pela Unio aos estados, o percentual pago vista e o refinanciamento propriamente dito (Tabela 7). O subsdio de
que estamos tratando refere-se ao custo de retroao das dvidas (R$ 14 bilhes arcao
o
dos pela Unio, conforme estipulado pelo pargrafo 4 do artigo 3 da Lei 9.496/97).
O refinanciamento propriamente dito representava um passivo com a Unio de R$
102 bilhes referente Lei 9.496/97, alm dos R$ 16 bilhes necessrios para amortizar a conta grfica (nesses valores no foram considerados os referentes ao Proes). A
dvida renegociada foi preponderantemente mobiliria e junto a instituies financeiras estaduais.
O refinanciamento beneficiou particularmente os quatro estados mais endividados (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul), que absorveram,
63
conjuntamente, mais de 100 bilhes, ou seja, aproximadamente 90% dos recursos
destinados ao refinanciamento (Tabela 7). So Paulo foi contemplado com R$ 61
bilhes, o que correspondeu a 53% do montante refinanciado, enquanto Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul renegociaram, segundo o conceito de dvida
assumida, respectivamente, R$ 18 bilhes, R$ 14 bilhes e R$ 11 bilhes.
61
Os contratos assinados entre a Unio e os governos estaduais so considerados sigilosos e, portanto, no esto disponveis para consulta.
62
Processo inverso ocorreu na renegociao pelas leis 7.976/89 e 8.727/93, quando o estoque de dvidas passvel de
renegociao estava concentrado nos estados mais pobres.
63
Neste pargrafo adotou-se o conceito de dvida assumida, que considera a dvida encampada pelo governo federal em
cada estado, descontado o pagamento a ser realizado vista (conta grfica). Como o subsdio varia, condicionado ao
momento em que o contrato foi assinado, esse valor pode apresentar algum grau de distoro. O montante refinanciado
por So Paulo segundo esse conceito, por exemplo, est subestimado vis--vis os demais, como no caso do Rio de
Janeiro que, ao contrrio, est superestimado. A despeito dos problemas que essa definio apresenta, ela interessante porque permite avaliar o valor a ser desembolsado pela Unio.
26
TABELA 7
Contratos firmados entre a Unio e os estados
(Em R$ mil de dezembro/2000)
UFs
Dvida
Dvida
Subsdio
renegociada refinanciada concedido
Regio Norte
Dvida junto Distribuio

Unio (Lei % da dvida
(Lei
9.496/97)
9.496/97)
Conta grfica Dvida

b
(20% vista) assumida
754.879
730.583
24.296
111.108
643.770
619.475
0,6
25.574
24.211
1.363
4.842
20.732
19.369
0,0
Amazonas
159.479
159.479
31.896
127.583
127.583
0,1
Par
364.802
347.080
17.722
34.708
330.094
312.372
0,3
Rondnia
195.392
191.040
4.352
37.911
157.481
153.129
0,2
0,0
9.631
8.773
859
1.752
7.880
7.021
0,0
0,0
4.234.502
3.989.906
244.596
533.945
3.700.558
3.455.962
3,4
Maranho
325.260
314.863
10.398
62.972
262.288
251.891
0,2
Piau
333.704
320.215
13.489
64.042
269.661
256.172
0,3
Cear
187.523
172.360
15.163
34.472
153.051
137.888
0,1
98.757
97.688
1.069
15.223
83.533
82.464
0,1
Paraba
353.928
324.613
29.315
15.081
338.847
309.532
0,3
Pernambuco
218.838
210.721
8.117
42.144
176.694
168.577
0,2
Alagoas
898.667
859.366
39.301
898.667
859.366
0,8
Sergipe
524.385
478.690
45.695
55.565
468.820
423.125
0,4
1.293.440
1.211.391
82.049
244.445
1.048.995
966.946
0,9
106.226.379
95.126.457
11.099.922
12.188.477
94.037.902
82.937.980 81,4
Minas Gerais
15.726.477
13.542.559
2.183.918
1.293.598
14.432.879
12.248.961 12,0
Esprito Santo
571.317
514.730
56.587
36.288
535.029
Rio de Janeiro
20.300.847
16.697.336
3.603.512
2.233.270
18.067.577
14.464.066 14,2
So Paulo
69.627.737
64.371.832
5.255.905
8.625.320
61.002.417
55.746.512 54,7
Regio Sul
15.277.176
12.800.762
2.476.414
2.005.478
13.271.698
10.795.285 10,6
691.003
614.446
76.557
122.888
568.114
491.558
0,5
2.063.130
1.848.322
214.808
354.956
1.708.175
1.493.367
1,5
Rio Grande do Sul
12.523.043
10.337.994
2.185.049
1.527.634
10.995.409
8.810.360
8,6
Regio Centro-Oeste
5.303.952
4.896.508
407.444
787.186
4.516.766
4.109.322
4,0
Mato Grosso
1.108.715
1.073.295
35.420
214.658
894.057
858.637
0,8
Mato Grosso do Sul
1.642.950
1.513.351
129.600
110.556
1.532.394
1.402.794
1,4
Gois
1.781.325
1.545.696
235.629
309.139
1.472.187
1.236.557
1,2
770.961
764.166
6.795
152.833
618.128
611.333
0,6
131.796.888 117.544.217
14.252.672
Acre
Amap
Roraima
Tocantins
Regio Nordeste
Rio Grande do
Norte
Bahia
Regio Sudeste
Paran
Santa Catarina
Distrito Federal
Total
478.442
0,5
15.626.194 116.170.694 101.918.023 100,0
Fonte: www.senado.gov.br
a
Essas informaes foram obtidas por intermdio das resolues do Senado, que regulamentaram o refinanciamento da dvida.
b
Dvida assumida equivale dvida renegociada menos a conta grfica.
27
O valor a ser repassado Unio como pagamento vista est na rubrica conta
grfica. Como era de se esperar, a distribuio percentual foi similar da dvida
junto Unio referente Lei 9.496/97, exceo de alguns estados que no dispunham de ativos suficientes para fazer jus aos 20% da dvida.
Esse acordo de refinanciamento integrou um programa mais abrangente de reestruturao do Estado e previu, como contrapartida ao refinanciamento das suas
dvidas, um rigoroso ajuste fiscal e a privatizao e/ou liquidao de empresas e bancos estaduais.
A interdependncia das esferas fiscal e financeira implicou rigoroso ajuste fiscal
de modo a reverter, no mdio/longo prazo, o grave desequilbrio financeiro com o
qual as UFs se defrontavam. A magnitude do ajuste fiscal estava subentendida no
comprometimento de receita fixado. Afinal, por definio, prestaes de 11,5%,
64
13% e 15% da receita real lquida supunham resultados primrios elevados.
Aps a implementao do Plano Real, a queda da inflao apenas impediu que
os estados continuassem utilizando mecanismos esprios de ajuste da despesa receita. Assim, no obstante o aumento significativo da arrecadao logo aps a estabilizao monetria, a grande maioria das UFs incorreu em sucessivos dficits primrios.
Como o desequilbrio fiscal antecedia ao agravamento da crise da dvida e ao
prprio plano de estabilizao, exigia-se um rigoroso programa de conteno de despesas e incremento de receita. E o resultado desse esforo deveria ser repassado
Unio ao invs de, por exemplo, ser utilizado em investimentos e na prestao de
servios.
As implicaes sobre as funes desempenhadas pelos estados transformam a escolha entre as alternativas para se alcanar o ajuste fiscal em uma deciso no-trivial.
Corte nos gastos com pessoal (rubrica que mais consome recursos na administrao
estadual) pode significar a piora dos servios prestados populao. As reas social e
de segurana pblica so intensivas em capital humano e parte representativa do funcionalismo pblico estadual est a alocada.
Diante disso, constatam-se as limitaes impostas pela presena de elevados estoques de dvida descentralizao e autonomia, com a reduo da capacidade de
gasto (em decorrncia do ajuste fiscal) e da prerrogativa sobre o gasto. As implicaes
do endividamento sobre a esfera fiscal solaparam a descentralizao fiscal proposta na
Constituio de 1988. Deve-se esclarecer que o foco do problema o desequilbrio
financeiro, e no o refinanciamento em si. A consolidao das contas simplesmente
evidenciou uma questo que at ento estava camuflada pelos mecanismos de rolagem
da dvida.
O segundo ponto relevante do acordo de refinanciamento diz respeito aos bancos estaduais, que deveriam, em acordo com o Programa de Apoio Reestruturao e
ao Ajuste Fiscal dos Estados, ser privatizados ou liquidados. No obstante a escassez
de estatsticas tenha dificultado um exame quantitativo da situao, era evidente a
importncia desses no financiamento dos governos estaduais [Lopreato (1992)]. O
64
Considera-se como resultado primrio despesas () receitas, excludas a alienao de bens, operaes de crdito,
amortizao e pagamento de juros.
28
saneamento dos bancos estaduais, via Proes e Lei 9.496/97, absorveu mais de R$ 50
bilhes, o que um indcio da importncia desses como instrumento do financiamento das UFs. A dificuldade de tomar conhecimento quanto sade financeira dos
estados estava, em parte, subordinada s relaes intrincadas que se estabeleciam entre
governos estaduais e seus respectivos bancos.
A importncia de alguns desses bancos, tais como o Banespa, o Bemge e o Banerj, levava o Banco Central a realizar operaes sucessivas de salvamento a fim de
impedir que a insolvncia destes repercutisse sobre todo o sistema. Assim, o Banco
Central sancionava o endividamento das UFs e, mais, ratificava as relaes promscuas entre administraes estaduais e suas instituies financeiras. Assim, essa clusula
previa a eliminao de uma das vlvulas de escape a que os estados freqentemente
recorriam.
A ltima contrapartida a ser concedida pelos governos estaduais era a venda de
ativos com a finalidade de obter os recursos necessrios para pagar os 20% vista.
Na maioria dos protocolos de contrato, os estados se comprometiam a privatizar suas
empresas de energia eltrica.
No obstante o nus implcito no acordo para as administraes estaduais, este
benfico para as UFs j que, caso no fosse assinado, a situao dos estados deteriorarse-ia rapidamente. A flutuao das taxas de juros representava um fator de potencial
instabilidade para a administrao estadual. Assim, a prefixao de uma taxa de juros,
seja ela de 6% ou de 7,5%, reduziu a vulnerabilidade dos estados, antes expostos s
ingerncias da poltica monetria. Essa era uma condio para se corrigir a trajetria,
antes explosiva, do endividamento.
A despeito do rigor do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal
dos Estados, estava implcito que a Unio arcaria com o maior gravame em termos
financeiros. Embora em um primeiro momento no ocorresse necessariamente um
desequilbrio patrimonial, j que o passivo referente dvida assumida teria como
contrapartida um ativo (a dvida dos estados para com a Unio), houve um custo para
a Unio que, embora absorvvel, era no-desprezvel.
Para refinanciar a dvida estadual, coube Unio:
a) captar os recursos necessrios ao refinanciamento e, como contrapartida, recebeu um crdito de baixa qualidade (j que os devedores as UFs encontravam-se
prximos insolvncia e o pagamento das parcelas estava condicionado tambm a
65
variveis polticas);
b) arcar com os custos de retroao da dvida;
65
O pagamento das parcelas tinha como garantia as receitas prprias dos estados. No entanto, a dvida dos governos
subnacionais tradicionalmente sempre teve um carter de relao intergovernamental e a dimenso poltica sempre
permeou as decises em torno do endividamento. Assim, no se pode desconsiderar a possibilidade de reviso do contrato no futuro.
29
c) financiar o subsdio implcito no diferencial entre a taxa de juros que remune66

ram os ttulos colocados no mercado pela Unio e a dos contratos de refinanciamento; e
d) oferecer condies de financiamento de longo prazo.
Em uma tentativa de dimensionar o subsdio concedido pela Unio aos governos
estaduais implcito na eventual diferena entre os juros pagos pelas UFs e o captado
67
pelo governo federal no mercado, construiu-se uma tabela Price considerando diferentes taxas de juros (8%, 9% e 10%) e comparando-as com a taxa de juros de 6%
(em acordo com a maior parte dos contratos).
Verificou-se que a uma taxa de juros de 8% o subsdio concedido pelo governo
em valor presente equivale a 27% do PIB (conforme pode ser visto na Tabela 8).
Caso a taxa de juros fosse de 10%, o subsdio atingiria 88% do PIB. O subsdio concentra-se nos estados com maior grau de endividamento. Nota-se que se o mesmo
clculo fosse feito para o total da dvida estadual, provavelmente o subsdio no estaria to concentrado em to poucos estados (conforme j mencionado, a estrutura de
endividamento no uniforme).
Concluindo, a crise financeira exacerbou-se de tal modo que o mero ajuste fiscal
de curto prazo no seria capaz de revert-la. Mais uma vez, ento, os desequilbrios
financeiros foram transferidos para a Unio e partilhados pela Federao.
Sob um certo ponto de vista, o acordo incorporou o esprito constitucional da
Carta Magna de 1988 na medida em que institucionalizar-se-iam as relaes intergovernamentais; se os estados conseguissem pagar as parcelas do endividamento, sinalizaria um maior grau de autonomia das UFs no futuro; e estabelecer-se-iam alguns
pr-requisitos maior transparncia das relaes entre governo federal e estados.
A crise financeira j havia levado o governo central a intervir, por meio de diferentes instrumentos, para evitar a inadimplncia dos governos estaduais. No caso da
dvida mobiliria, as vendas a termo atingiram, em dezembro de 1996, R$ 32,8 bilhes, ou seja, 73% do montante total em ttulos. As dvidas contradas junto CEF
por meio dos votos 162/95, 175/95 e 122/96 constituem outro exemplo. O Banco
Central, por sua vez, h bastante tempo realizava aportes de liquidez para evitar a
falncia dos bancos estaduais. Por fim, parte da dvida estadual foi contratada junto a
instituies federais.
66
Quanto aos juros duas questes devem ser destacadas. Inicialmente, ressalta-se a tendncia de a taxa de juros manterse em patamar elevado. Em segundo lugar, se possvel dizer que o volume da dvida tem alguma influncia sobre o
patamar da taxa de juros, o refinanciamento da dvida estadual pode ser considerado uma fonte de presso a mais sobre
a taxa de juros.
67
No se est considerando o subsdio concedido pelo governo na renegociao (em alguns casos existe um diferencial
entre a dvida assumida pelo governo federal e o montante refinanciado).
30
TABELA 8
Lei 9.496/97: subsdio concedido aos estados em valor presente
a, b
- Posio Dez/1999
(Em % do PIB)
Regies e UFs
Juros de 8
Juros de 9
Juros de 10
Regio Norte
Acre
Amazonas
Par
Rondnia
Amap
Roraima
Tocantins
Regio Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
19
36
58
Minas Gerais
13
Espirto Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
12
22
36
Regio Sul
14
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Regio Centro-Oeste
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Gois
Distrito Federal
27
50
81
Regio Sudeste
Total
Fonte: BACEN/DEDIP
Notas: a No se considerou o subsdio concedido aos estados no momento do refinanciamento. Sups-se que todos os contratos de refinanciamento da dvida esto indexados a taxa de juros de 6% sero pagos em 360 prestaes.
b
Clculo do subsdio: 1. Calculou-se a prestao (em acordo com a tabela Price) para o pagamento da dvida em 30 anos, com taxas de juros de 6%, 8%, 9% e 10%. 2
Subtraiu-se a prestao a ser paga com taxa de juros de 6% da prestao referente a, por exemplo, 8%. (=subsdio mensal) 3. Calculou-se o valor presente do subsdio
mensal. 4. Somou-se estes valores. 5. Para dimensionar considerou-se o subsdio como percentual do PIB.
31
Ao institucionalizar, por meio do acordo de refinanciamento, o governo formalizou relaes que j vinham se desenvolvendo e reduziu a vulnerabilidade dos governos subnacionais na medida em que no existia nenhuma garantia anterior que assegurasse a manuteno desta poltica.
O aumento da autonomia est associado, tambm, fixao da taxa de juros e de
um determinado percentual de comprometimento de receita. A primeira medida possibilitou a estabilizao da trajetria da dvida. A segunda permitiu aos estados a realizao de um planejamento dos gastos no longo prazo que, em certa medida, poderia
restituir sua capacidade de deciso sobre as alocaes desses gastos.
Nota-se, por outro lado, que a privatizao ou liquidao dos bancos estaduais
(prevista inicialmente) restringiria o grau de manobra dos estados. A utilizao dos
bancos estaduais como um brao da administrao estadual, por meio de mecanismos
de captao de recursos, faz deles um instrumento de autonomia espria, pois este
fere as prerrogativas federativas ao introduzir instabilidade financeira no sistema. Embora seja possvel assegurar a importncia da clusula de liquidao ou privatizao
dos bancos estaduais, nota-se que os efeitos futuros da liquidao de bancos, que funcionavam como caixa para os governos estaduais, so de difcil mensurao.
interessante observar que, sob uma certa perspectiva, a existncia de um nico
credor incrementa a vulnerabilidade dos estados. At ento, devido pulverizao dos
credores, os estados podiam recorrer ao argumento do risco sistmico provocado por
sua inadimplncia. A partir de agora, ameaas desse tipo perdem sentido j que a
Unio ser a maior credora.
Por fim, o acordo asseguraria maior transparncia s relaes intergovernamentais exatamente em sua dimenso mais obscura, ou seja, na questo do endividamento
dos governos subnacionais. O estabelecimento de referenciais institucionais participaria do processo de construo de transparncia e, assim posto, da autonomia dos governos subnacionais.
Como contrapartida ao refinanciamento, os estados reformularam a sua insero
na economia. Pode-se atribuir a exigncia de reforma do estado a uma mudana na
lgica do controle ao endividamento, que, gradualmente, passa a ser resultado do
equilbrio intertemporal das finanas estaduais. Para tanto, o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeiro supunha ajustes nas esferas fiscal, financeira e patrimonial.
O Programa pode apresentar distores (e ser alvo de crticas), mas a sua prpria
formalizao favoreceu a negociao e a percepo de seus limites. A institucionalizao no significa a superao dos problemas, mas sim uma tentativa de circunscrevlos a um espectro de questes predelimitado, o qual teria conseqncias sobre as relaes intergovernamentais, a curto e mdio prazos.
importante ressaltar que a anlise dos nmeros, embora possibilite um exame
pormenorizado da situao, apresenta limitaes na medida em que mostra um quadro exato quando a situao das UFs guarda particularidades muito significativas.
Dessa forma, as leis implicaro impactos diferenciados entre as UFs.
Alm disso, por meio da legislao pertinente pode-se definir critrios de distribuio de recursos fiscais, de controle de endividamento ou de refinanciamento de
dvidas. No caso especfico do refinanciamento, mensura-se o montante a ser pago e a
32
forma de pagamento, buscando-se, dentro do possvel, minimizar as diferenas de

tratamento entre estados. Entretanto, as prprias disparidades entre as diferentes UFs
fazem com que um tratamento igual para unidades completamente desiguais entre si
atrele a qualquer negociao efeitos desiguais sobre os entes federados. Existe uma
srie de medidas cuja abrangncia e profundidade no so mensurveis. Assim, podese calcular o subsdio que a Unio est concedendo aos estados, a distribuio desigual entre as diferentes UFs, mas esbarra-se nos impactos subjetivos da renegociao.
Por fim, importante dizer que a transparncia nas leis que regulamentam as
relaes intergovernamentais uma condio necessria mas no suficiente para que o
tratamento dispensado seja tambm transparente. Afinal, existe o arbtrio dos que
deveriam execut-las.
4 - AJUSTES PATRIMONIAL E FISCAL NOS ESTADOS: AS

SEQELAS DO REFINANCIAMENTO
A concepo do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira associava a sustentabilidade no tempo da estabilizao financeira ao equilbrio fiscal. O saneamento das
finanas pblicas estaduais assumiu, ento, uma posio central nos acordos pois,
simultaneamente, evitava a reedio de crises e criava condies mnimas para alcanar o supervit primrio condizente com as metas estipuladas no acordo de refinanciamento. Em consonncia com esse diagnstico, os acordos de refinanciamento previam ajuste fiscal, privatizao de empresas estatais para reduzir o passivo estadual e
liquidao dos bancos a fim de eliminar potenciais focos de desequilbrio.
No mbito do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira, a produo de
resultados primrios positivos, condio necessria para viabilizar a capacidade potencial de pagamento dos governos estaduais e amortizar a dvida em prestaes, provavelmente consistia na tarefa mais complexa e importante.
Para o desenvolvimento do argumento, a qualidade e a dimenso do ajuste estritamente no mbito fiscal sero objeto de discusso. Para tanto, descreveu-se, inicialmente, a situao fiscal dos estados quando o acordo de refinanciamento foi assinado. Posteriormente, relatou-se, fundamentando-se nas informaes disponveis na
execuo oramentria estadual, o esforo que os estados vm realizando e seus resultados. Para tanto, exps-se a evoluo dos principais componentes das despesas e receitas correntes e, em seguida, componentes do balano que encerram um elevado
poder explicativo.
Com a estabilizao monetria, aps 1994, eliminou-se uma fonte de significativas distores na contabilidade pblica, alm de permitir avaliar a sua efetiva situao.
No caso especfico das finanas estaduais, observou-se, no obstante um aumento sem
precedentes na arrecadao do ICMS, um grave desajuste fiscal. Tal fato estava associado falncia dos mecanismos esprios de ajuste da receita despesa, utilizados
pelo setor pblico em tempos de alta inflao. Nesse contexto de desequilbrio fiscal e
financeiro, os governos estaduais deveriam realizar um forte ajuste para adequar seu
oramento ao pagamento das prestaes do refinanciamento. Afinal, estar adimplente
implica alcanar resultados primrios proporcionais ao comprometimento de receita
previstos nos contratos.
33
Os estados dispunham somente de instrumentos fiscais para realizar um ajuste

de longo prazo e deveriam atuar tanto na esfera da receita quanto na da despesa para
atingir as metas estabelecidas e arcar com o compromisso junto ao governo federal.
Investigar-se-, inicialmente, nesta seo, o comportamento das receitas estaduais.
Resultado da prpria evoluo da economia, observa-se, entre 1995 e 2000, um
crescimento da receita em todos os nveis de governo. Nesse perodo, houve um aumento da carga tributria, em percentagem do PIB, de 11%. Informaes disponveis
68
no mais importante site especializado em assuntos fiscais brasileiro revelam que, segundo o conceito de receita tributria disponvel, os estados apresentaram um desempenho inferior aos demais nveis de governo.
A receita disponvel dos governos subnacionais no Brasil foi definida basicamente pelos preceitos constitucionais e, conforme j mencionado, estrutura-se sobre
arrecadao prpria (primordialmente o ICMS) e transferncias constitucionais
(Fundo de Participao, IOF ouro, IPI exportao) e voluntrias. Aps 1996, no
entanto, algumas modificaes relevantes na legislao, com implicaes sobre o de69
sempenho fiscal dos estados, foram implementadas.
Em 1996, a Lei Complementar 87, a fim de transformar o ICMS em um imposto sobre o consumo, desonerou as exportaes e os bens de capital do tributo.
Para evitar perdas significativas na receita estadual, o governo federal props um sistema de compensao. Diante disso, a receita dessa transferncia foi considerada na
anlise do ICMS.
Outro ponto importante refere-se ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), institudo em
1998 com a inteno de estabelecer um gasto mnimo por aluno. Esse fundo prev o
depsito de 15% dos recursos relativos s transferncias constitucionais e 15% da
arrecadao do ICMS para posterior rateio entre estados e municpios.
No perodo em questo, os dados da execuo oramentria indicam uma elevao da receita estadual total assim como da receita segundo os conceitos lquida real e
70
corrente lquida (respectivamente, de 25% e 24%) (Tabela 9). Em ambos os casos, o
desempenho foi superior ao do PIB (que, no mesmo perodo, se elevou 12%).
68
www.federativo.bndes.gov.br
Nessa primeira parte da anlise utilizou-se um dado de RLR elaborado a partir de informaes disponveis nos sites da
STN e do Banco Central do Brasil.
70
O Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira e a Lei de Responsabilidade Fiscal introduziram, respectivamente, os
conceitos de RLR e RCL. A metodologia de clculo da RLR no considera as receitas de operaes de crdito nem as
transferncias voluntrias. Muito embora tal deciso tenha lgica afinal no so receitas correntes, mas que se
caracterizam pela natureza instvel do fluxo e, portanto, no poderiam ser consideradas em clculos de trajetrias de
longo prazo , ela implica diferenciao entre o comprometimento de receita (baseado na RLR) e o supervit primrio.
interessante observar que no clculo do supervit primrio, segundo metodologia da STN, no se consideram as operaes de crdito, logo a diferena consiste basicamente nas transferncias voluntrias.
69
34
TABELA 9
Receita lquida real e receita corrente lquida 1995-2000

1995
1996
1997
1998
1999
2000
Receita total
132.695
149.175
239.282
179.416
163.519
158.880
Receitas correntes
119.699
126.297
131.237
138.947
139.845
144.112
Receita tributria
83.851
88.834
86.915
86.617
86.441
91.032
ICMS
77.947
81.864
79.102
77.583
78.405
82.766
Transferncias correntes
26.782
28.152
30.478
34.795
37.484
33.244
Constitucionais
17.713
17.566
17.887
20.498
21.101
20.277
FPE
12.893
12.972
13.423
14.219
15.742
14.403
Transferncia imposto de renda
2.615
2.336
2.183
4.491
3.742
4.307
IPI exportao
2.203
2.256
2.280
1.788
1.616
1.566
1,8
0,9
0,5
0,4
0,8
0,5
598
1.657
1.829
2.688
2.542
598
1.657
1.829
2.688
2.542
IOF ouro
Legais
LC 87/96
Voluntrias
9.040
9.960
10.912
11.838
12.922
9.706
Demais receitas correntes
9.067
9.312
13.844
17.535
15.920
20.003
Receitas financeiras
1.368
1.169
1.742
2.786
1.884
1.579
Outras
7.699
8.143
12.102
14.749
14.036
18.424
12.995
22.877
108.045
40.469
23.673
14.768
11.636
17.217
88.535
24.543
15.234
3.235
460
3.486
15.787
13.502
6.506
8.955
21.829
24.190
23.669
25.175
24.294
24.619
Correntes
21.484
23.784
23.105
24.347
23.968
24.256
Constitucionais
21.339
23.402
22.716
23.033
23.113
21.827
346
406
564
827
325
362
89.728
94.322
100.380
104.358
104.563
112.365
98.360
102.895
108.521
115.914
116.732
122.285
Receitas de capital
Operao de crdito
Alienao de bens
Transferncias a municpios
Capital
a
Receita lquida real
Receita corrente lquida
Fontes: www.stn.gov.br, www.federativo.bndes.gov.br, www.bcb.gov.br

a
Receita lquida real = receita total transferncias voluntrias operao de crdito alienao de bens transferncias aos municpios.
b
Receita corrente lquida = receita corrente transferncias correntes constitucionais aos municpios.
O crescimento de ambos os conceitos de receita, entre 1995 e 2000, explicado

71
pelo comportamento da rubrica outras (nas demais receitas correntes), que duplicam em termos reais no perodo. Alm disso, no perodo em anlise, as transferncias
72,73
negociadas aumentaram mais de 40% entre 1995 e 1999 embora tenham sido
71
Nesta rubrica esto includas as receitas de contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios, alm de
outras receitas. Entre as outras receitas destaca-se um subitem referente a anulao dos restos a pagar.
72
Obteve-se o valor das transferncias voluntrias subtraindo-se das transferncias correntes as transferncias legais e
constitucionais. A consolidao das contas governamentais disponvel no site da STN considerou como transferncias
correntes as intergovernamentais. Esse valor difere do apresentado na pgina da STN. Seguiu-se orientao de tcnicos
da Coordenao de Estados e Municpios (Corem/STN), que atentaram para o fato de esse valor estar subdimensionado.
73
Muito embora, conforme j mencionado, no sejam consideradas para o clculo da RLR.
35
significativamente reduzidas em 2000 (Tabela 10). Deve-se dizer que a importncia

destas no financiamento dos governos estaduais varia muito de estado para estado.
TABELA 10
Receita lquida real, ICMS, FPE e transferncias voluntrias 1995-2000

(Em%)
ICMS1/RLR
UFs
Variao Percentual 1995-2000

b
2000
41
34
15
16
23
13
81
15
27
24
Amazonas
74
53
29
15
93
Par
39
35
18
15
58
34
Rondnia
41
43
59
15
25
52
Amap
11
12
40
15
91
27
Roraima
11
19
91
15
1395
16
Tocantins
17
20
62
15
916
36
Regio Nordeste
45
45
18
15
70
18
Maranho
28
26
16
15
146
21
Piau
29
31
21
15
14
15
Cear
42
46
20
15
53
Rio Grande do Norte
37
41
67
15
263
51
Paraba
39
41
28
15
250
23
Pernambuco
57
49
11
15
29
Alagoas
36
30
20
15
109
45
Sergipe
28
29
21
15
709
14
Bahia
61
64
10
15
68
Regio Sudeste
79
63
15
16
31
Minas Gerais
84
55
15
48
56
Esprito Santo
80
57
15
53
35
Rio de Janeiro
86
50
11
15
42
93
So Paulo
77
71
15
84
10
Regio Sul
60
54
15
92
16
Paran
46
39
15
123
27
Santa Catarina
78
64
15
123
24
Rio Grande do Sul
64
62
15
30
Regio Centro-Oeste
53
51
24
15
29
Mato Grosso
60
60
25
15
71
26
Mato Grosso do Sul
59
55
14
15
136
23
Gois
69
66
18
15
213
23
Distrito Federal
32
32
40
15
40
Brasil
65
55
15
25
Regio Norte
Acre
ICMS
1995
FPE
Fonte: www.stn.fazenda.gov.br, www.federativo.bndes.gov.br

Considerou-se em 2000 no ICMS a transferncia referente Lei Complementar 87/96.
b
Em 2000, considerou-se o valor integral do FPE (antes da transferncia para o FUNDEF).
a
36
Voluntrias
RLR
As fontes de receita estadual, estipuladas por lei e com uma elevada correlao
com o nvel de atividade econmica, contudo, reduziram sua participao na receita
(Tabela 10). No caso do ICMS, este cresceu 6% no perodo enquanto o FPE au74
mentou 13%.
O desempenho agregado do FPE, embora no tenha sido excepcional, foi bem
melhor que o do ICMS. O comportamento do ICMS decorreu, em certa medida, das
medidas referentes Lei Complementar 87/96 (Tabela 10) e, incluindo estas receitas,
o crescimento no perodo perfez 11%. O desempenho do ICMS, provavelmente, foi
prejudicado pelo comportamento de So Paulo, cuja arrecadao, 1/3 do total, cres75
ceu somente 6% entre 1995 e 2000. Entre os demais estados, observa-se em alguns
uma elevao significativa na arrecadao do tributo, particularmente nas regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Pode-se supor que, nas UFs mais pobres, os investimentos na melhoria do sistema de arrecadao, estimulados pelo Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira,
tenham sido muito mais efetivos do que nos estados do eixo Sul-Sudeste. No entanto,
a estratgia de aumentar a receita real atravs da receita prpria, uma das alternativas
utilizadas por algumas UFs no processo de ajustamento fiscal, foi pouco eficiente em
decorrncia da precria base de arrecadao observada nos estados com menor atividade econmica. O elevado peso das transferncias constitucionais na RLR (que
chega a representar mais de 70% do total) pode ter esvaziado o esforo fiscal que
eventualmente tenha sido realizado.
Com essa estrutura, no necessariamente seria factvel um ajuste via arrecadao.
E como reflexo disso, observa-se que o incremento na arrecadao do ICMS no foi
suficiente para conter a queda significativa no peso da arrecadao do principal tri76
buto estadual na RLR agregada de 65% para 58%, assim como em praticamente
todas as regies ( exceo da regio Nordeste).
Embora nos estados com menor atividade econmica aumentos na arrecadao
do ICMS no redundam em crescimento significativo da receita, isso mostra o esforo realizado nos ltimos anos sobre a nica varivel sobre a qual os estados dispem
de controle efetivo. Isso, no entanto, no seria necessariamente o bastante para se
atingir o supervit primrio implcito nos acordos de refinanciamento.
74
Esses dados no consideram o repasse realizado pelos estados a ttulo do Fundef.

Pode-se atribuir tal resultado de So Paulo a uma reao do estado para evitar a perda de investimentos que vinha
ocorrendo em funo da guerra fiscal (o uso de incentivos associados ao ICMS por outros estados como um atrativo para
as empresas).
76
Se at 1999 no se havia notado ainda, no mbito do ICMS, um efetivo esforo de arrecadao, dados de 2000 indicam uma reverso dessa tendncia e, contra-arrestados a 1999, um crescimento da arrecadao em 5%.
75
37
O ajuste fiscal, ao menos para uma parte significativa dos estados, deveria ser necessariamente centralizado no corte das despesas, seja por deciso ttica seja como a
nica sada disponvel. Avaliar-se- o comportamento das despesas. Para tanto, utili77
zou-se a execuo oramentria dos estados.
A despesa de pessoal, desde meados da dcada de 90, era considerada ponto ne78
vrlgico no desequilbrio fiscal dos estados. Aps 1994, constataram-se problemas na
rubrica de pessoal, que, embora antecedessem ao Plano Real, foram revelados pela
estabilizao monetria. At ento, os governos estaduais haviam feito uso de mecanismos de ajuste da despesa receita com a postergao do reajuste salarial, quando
no se atrasava o pagamento propriamente dito (nesses tempos, o valor nominal era
corrodo pela espiral inflacionria e as receitas financeiras complementavam o caixa).
A Tabela 11 mostra que, de fato, o gasto com pessoal, em 1996, absorvia recursos suficientemente significativos da RCL para se afirmar que todo e qualquer ajuste,
em alguns estados, implicava reduo do peso do dispndio com funcionalismo na
receita estadual.
A reduo dos gastos com funcionalismo, embora figurasse como um dos pontos
enfatizados pelo programa de reestruturao fiscal, pressupunha elevados custos para
os governos estaduais. O ideal seria que o crescimento econmico fosse em magnitude suficiente para impulsionar a RCL e minimizar o custo implcito. Assim, o processo de ajuste seria menos traumtico.
De acordo com as Tabelas 11 e 12, entre 1995 e 1999 as despesas de pessoal no
foram necessariamente reduzidas de modo significativo, mas sim cresceram a uma
velocidade inferior receita corrente lquida. J em 2000, observa-se uma reverso da
trajetria do gasto com pessoal (que, nesse ano, no obstante a observncia de um
aumento nominal, foi reduzido em termos reais). Observa-se, assim, o retorno a antigos mecanismos (esprios) de adequao da receita despesa.
77
Algumas ressalvas devem ser feitas com relao aos dados de despesa da execuo oramentria. Fontes da STN
enfatizam a existncia de problemas relativos metodologia utilizada, s esferas administrativas consideradas no clculo
e existncia de gastos e receitas extra-oramentrios. Decidiu-se, no entanto, continuar utilizando esses dados pelos
seguintes motivos:
a) so os nicos disponveis ao pblico j que as informaes utilizadas pelo Tesouro para o clculo de supervit primrio
so consideradas sigilosas;
b) dados extra-oramentrios geralmente referem-se postergao do registro ou ao aporte de recursos para fundos de
previdncia;
c) os dados de despesa de pessoal podem estar subestimados (pela no-incluso de informaes referentes a estatais e
administrao descentralizada), mas no superestimados; e
d) as informaes podem estar dispersas em outras rubricas, mas, na consolidao dos dados, factvel calcular, com
base nas informaes disponveis, o resultado primrio.
Conclui-se, portanto, que embora os dados apresentem problemas, eles fornecem a informao necessria para definirmos uma indicao quanto efetiva possibilidade do ajuste fiscal nas UFs.
78
Em trabalho realizado em conjunto entre o IPEA e a STN em 1997 constatou-se que, embora os motivos para o crescimento da rubrica variassem de estado para estado, esse foi comum a todos os estados pesquisados (So Paulo, Rio de
Janeiro, Esprito Santo, Santa Catarina, Porto Alegre, Paran, Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul).
38
TABELA 11
Despesa de pessoal 1995-2000

UFs
1995
Regio Norte
1996
1997
1998
1999
2000
4.308
4.198
4.153
4.321
3.808
4.363
Acre
458
404
408
429
329
439
Amazonas
792
995
965
1.081
643
852
1.305
1.389
1.434
1.331
1.429
1.632
Rondnia
597
564
577
667
617
577
Amap
667
404
321
299
276
258
Roraima
78
77
86
108
150
213
Tocantins
410
365
363
405
365
391
10.537
11.243
11.408
11.743
11.812
10.445
Maranho
932
1.069
891
940
1.002
879
Piau
851
788
831
800
758
613
1.021
1.046
1.317
1.271
1.561
1.585
Rio Grande do Norte
828
887
914
969
888
859
Paraba
637
755
709
945
894
610
2.225
2.281
2.205
2.314
2.220
2.109
Alagoas
678
1.043
690
681
860
751
Sergipe
832
727
716
743
766
693
2.533
2.647
3.136
3.080
2.863
2.348
28.259
32.644
30.359
36.373
38.581
38.095
Minas Gerais
4.571
4.453
4.526
4.480
6.386
7.690
Esprito Santo
1.503
1.544
1.473
1.554
1.452
1.439
Rio de Janeiro
7.176
7.527
7.328
7.592
8.782
8.165
So Paulo
15.009
19.120
17.032
22.747
21.961
20.801
Regio Sul
10.520
11.559
11.523
12.094
10.529
10.314
Paran
3.399
3.757
3.912
3.968
3.602
3.131
Santa Catarina
1.881
2.118
2.129
2.272
1.277
2.045
Rio Grande do Sul
5.240
5.684
5.482
5.855
5.650
5.138
Regio Centro-Oeste
7.364
7.391
7.172
7.396
8.822
7.537
Mato Grosso
1.149
1.047
1.081
1.008
986
1.117
766
791
761
816
790
875
Gois
1.567
1.524
1.494
1.573
1.574
1.704
Distrito Federal
3.883
4.029
3.837
3.999
5.473
3.840
60.988
67.034
64.615
71.926
73.553
70.754
Par
Regio Nordeste
Cear
Pernambuco
Bahia
Regio Sudeste
Mato Grosso do Sul
Brasil
Fontes: www.stn.fazenda.gov.br, www.federativo.bndes.gov.br
39
TABELA 12
Despesa de Pessoal 1995-2000

(Em % da RCL)
UFs
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Regio Norte
56
52
54
52
50
50
Acre
73
68
66
58
50
57
Amazonas
34
37
46
57
35
42
Par
63
67
64
51
60
58
Rondnia
87
75
75
69
79
59
Amap
82
61
56
49
55
41
Roraima
20
19
18
20
29
40
Tocantins
51
42
39
40
38
39
Regio Nordeste
62
61
58
55
56
50
Maranho
61
64
57
55
52
44
Piau
83
71
70
65
62
53
Cear
35
38
51
43
47
52
Rio Grande do Norte
79
74
72
59
54
51
Paraba
52
48
51
53
52
35
Pernambuco
82
77
71
70
69
65
Alagoas
68
96
65
54
70
51
Sergipe
77
66
60
57
61
51
Bahia
55
54
50
51
52
45
Regio Sudeste
58
66
57
63
68
61
Minas Gerais
54
50
50
46
71
68
Esprito Santo
67
68
63
59
58
55
Rio de Janeiro
95
102
95
87
79
57
So Paulo
49
61
50
63
64
60
Regio Sul
71
70
68
67
61
58
Paran
65
68
67
62
57
46
Santa Catarina
67
57
56
66
38
58
Rio Grande do Sul
76
78
76
73
74
70
Regio Centro-Oeste
75
73
66
67
65
62
Mato Grosso
77
67
58
56
48
56
Mato Grosso do Sul
61
65
55
60
52
54
Gois
76
68
63
65
66
66
Distrito Federal
77
79
73
74
71
65
Brasil
62
65
60
62
63
58
Com base na evoluo dos componentes da receita e da despesa, constata-se um

esforo de ajustamento fiscal. interessante observar que, embora em 2000 esse esforo tenha assumido maior evidncia com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o setor pblico, em seus trs nveis, j estava em processo de ajuste e
40
a nova lei somente reforou princpios j presentes na administrao pblica. Resta

examinar a repercusso da trajetria da receita e da despesa sobre o resultado fiscal.
Calculou-se o resultado primrio a partir dos dados de execuo oramentria
79
em acordo com a definio de supervit presente na Lei 9.496/97. Desenvolveu-se,
80
para este trabalho, um conceito de supervit primrio ajustado, at mesmo para
compatibilizar os dados da execuo financeira (e problemas eventuais de contabilizao) com a definio da Lei 9.496/97.
A evoluo do Resultado Primrio Ajustado mostra que o efeito do Programa de
Reestruturao Fiscal e Financeira sobre as contas estaduais reverteu o quadro deficitrio (Tabelas 13 e 14). Com um ponto de inflexo em 1997, observou-se novamente
o crescimento do dficit primrio em 1998 (provavelmente relacionado s eleies
para o governo estadual ocorrida ao final desse ano) e, a partir de 1999, uma reverso
dessa trajetria. Tal resultado foi possvel em decorrncia do esforo fiscal dos estados, do aumento das transferncias voluntrias e da postergao de gastos (com a
utilizao do artifcio de restos a pagar).
Constata-se pela trajetria do supervit primrio que os estados realizaram um
significativo esforo, mas, em 2000, ainda no se vislumbrava, na grande maioria das
UFs, um ajuste fiscal compatvel com o comprometimento de receita previsto no
acordo de refinanciamento (Tabela 14). Pode-se estabelecer a hiptese de que, se os
estados quitaram seus compromissos referentes dvida refinanciada, provavelmente
parte do pagamento foi financiada com recursos provenientes de operaes de crdito
e da privatizao.
Atualmente, alguns estados complementam seu financiamento com recursos
provenientes de emprstimos contratados antes da assinatura do contrato de refinan81
ciamento. O fluxo de recursos concernente s operaes de crdito no uniforme
entre os estados embora continue ocorrendo e em alguns casos seja significativo em
termos de RLR. Esses recursos provavelmente participaram do financiamento dos
investimentos estaduais. Alm disso, os estados vm pleiteando a captao de recursos via operaes de crdito.
79
Para Ramalho (1997), o clculo do resultado primrio seria o financiamento lquido de juros. Esse o clculo realizado
pelo Banco Central para avaliar as necessidades de financiamento segundo o conceito primrio. A Lei 9.496/97 definiu
como resultado primrio a diferena entre receitas no-financeiras e despesas no-financeiras. Considerou-se como:
despesas no-financeiras = despesas totais () amortizao () juros
receitas no-financeiras = receitas totais () alienao de bens () operaes de crdito
80
O ajuste foi realizado para expurgar os efeitos deletrios da rubrica investimentos e inverses financeiras sobre a srie
de resultado primrio. A elevao sbita do gasto com investimentos e inverses financeiras provocava dficits primrios,
quando, de fato, os estados no estavam necessariamente desajustados. Uma parte significativa dos valores desconsiderados deveria estar registrada em inverses financeiras e, portanto, no-contabilizada no clculo do resultado primrio. Como no se considerou a alienao de bens no clculo do primrio, o investimento efetivo dos estados financiado
por privatizao tampouco deve ser considerado. No Anexo Metodolgico, descreveu-se minuciosamente o procedimento adotado.
81
O registro das operaes de crdito foi contaminado pelo registro das operaes referentes ao contrato de refinanciamento (que difere entre os estados).
41
TABELA 13
a
Resultado primrio ajustado 1995-2000

UFs
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Regio Norte
453
(29)
(195)
1.168
(193)
(837)
Acre
127
(55)
11
39
64
(79)
Amazonas
56
(388)
(263)
91
(152)
(260)
Par
(71)
81
337
91
(162)
Rondnia
255
61
26
775
(35)
(85)
Amap
43
(88)
(10)
(34)
(45)
(109)
Roraima
54
16
(17)
(21)
27
Tocantins
(11)
344
38
(24)
(94)
(168)
Regio Nordeste
(42)
509
(724)
465
235
(1.868)
(207)
(116)
(398)
(380)
202
(408)
Piau
102
(28)
(39)
(58)
(85)
(188)
Cear
(49)
(66)
210
(5)
337
(97)
83
125
182
181
(14)
(124)
Paraba
(92)
(107)
(77)
(34)
(27)
(132)
Pernambuco
114
217
(98)
413
45
(273)
Alagoas
(84)
376
(237)
(240)
(42)
Sergipe
80
33
147
414
76
(110)
Bahia
10
75
(413)
174
(300)
(494)
Regio Sudeste
4.940
3.105
1.265
2.172
(972)
(3.255)
Minas Gerais
2.151
257
(575)
(313)
(1.431)
(356)
483
246
428
544
224
(125)
Maranho
Rio Grande do Norte
Esprito Santo
Rio de Janeiro
2.102
3.571
3.234
3.345
1.612
(275)
203
(970)
(1.822)
(1.404)
(1.377)
(2.499)
Regio Sul
523
1.363
839
3.137
674
1.291
75
652
1.001
2.470
450
849
Santa Catarina
208
92
(255)
25
(46)
(68)
Rio Grande do Sul
240
618
93
642
270
511
Regio Centro-Oeste
166
134
233
832
(597)
(528)
Mato Grosso
377
(147)
(23)
40
(305)
(153)
(108)
25
(80)
275
(128)
(23)
27
72
213
473
(9)
(239)
Distrito Federal
(130)
185
123
45
(154)
(114)
Brasil
6.040
5.082
1.418
7.775
(852)
(5.198)
So Paulo
Paran
Mato Grosso do Sul

Gois

a
Define-se supervit primrio como [despesas () juros () amortizao] [receitas () operaes decrdito () alienao de bens].
b
Realizou-se uma srie de ajustes nos Investimentos para evitar que resultados excepcionais afetassem o clculo do primrio.
c
No se considerou o estado do Par em 1997, nem o Rio de Janeiro em 1999, porque os dados estavam suficientemente incoerentes para distorcer a srie.
d
Em So Paulo, utilizou-se, nessa seo, das informaes do balano da administrao direta e indireta em 1997.
42
TABELA 14
a

(Em % da RLR)
UFs
Regio Norte
Acre
Amazonas
1995
1996
1997
1998
1999
2000
15
10
24
10
12
16
14
13
Par
14
Rondnia
41
86
Amap
17
17
Roraima
14
Tocantins
43
10
16
10
14
25
21
12
22
Piau
11
18
Cear
10
12
16
13
10
13
Alagoas
35
23
21
Sergipe
11
33
Bahia
11
Regio Sudeste
11
Minas Gerais
32
15
24
12
20
27
11
Regio Nordeste
Maranho
Rio Grande do Norte

Paraba
Pernambuco
Esprito Santo
Rio de Janeiro
32
56
48
45
18
Regio Sul
18
Paran
12
18
40
13
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Regio Centro-Oeste
10
Mato Grosso
26
17
Mato Grosso do Sul
20
19
So Paulo
Gois
Distrito Federal
Brasil

a
Define-se supervit primrio como [despesas () juros () amortizao] [receitas () operaes decrdito () alienao de bens].
b
Realizou-se uma srie de ajustes nos investimentos para evitar que resultados excepcionais afetassem o clculo do primrio.
c
No se considerou o estado do Par em 1997, nem o Rio de Janeiro em 1999, porque os dados estavam suficientemente incoerentes para distorcer a srie.
d
43
82
A venda das empresas estatais estaduais, motivada pela deteriorao das contas
pblicas e, posteriormente, pela necessidade de pagar o equivalente a 20% da dvida
vista, iniciou-se em 1996 (muito embora se acelere de fato somente em 1997).
Em maio de 2000, as vendas de empresas estaduais e de participaes minoritrias e de concesses j haviam representado uma entrada de recursos cash para os governos estaduais da ordem de R$ 38 bilhes em menos de quatro anos (80% dos
quais em 1997 e 1998), que foram utilizados pelos estados para financiar despesas
correntes e para quitar os compromissos junto ao Tesouro Nacional (Tabela 15).
TABELA 15
Receita proveniente do processo de privatizao

(Posio em maio/2000)
Venda
Modalidade
Empresa privatizadas
Venda de participaes minoritrias
Concesses
Total
US$ milhes
R$ milhes de dezembro/2000
22.301
32.317
3.728
5.224
143
279
26.172
37.820
Fonte: BNDES.
Nota: Transformado em R$ pela taxa mdia do cmbio do ms e deflacionado para valores de dezembro de 1999.
Parte desses recursos reforou o caixa dos governos estaduais e contribuiu para o
pagamento das parcelas referentes ao perodo em exame (1997 a 2000). Como o processo de privatizao no foi homogneo, no se pode afirmar que todas as UFs fizeram uso desse expediente, mas, sim, que algumas provavelmente o utilizaram. Essa
informao no agregado particularmente relevante para o desenvolvimento do trabalho.
Desse modo, pode-se dizer que os estados, no agregado, conseguiram amortizar
sua dvida e manter o equilbrio fiscal em virtude dos R$ 38 bilhes entre 1996 e
2000 referentes reestruturao patrimonial. A defasagem temporal entre a alienao
de bens e o resultado primrio pode ter ocorrido em decorrncia do adiantamento de
recursos realizado pelo BNDES.
Agora, comparar-se- o resultado das privatizaes com os valores previstos contratualmente para serem entregues por UF (Tabela 16). Como se observa, a maior
parte dos estados que privatizaram suas empresas conseguiu pagar os 20% vista
conforme estipulado nos contratos de refinanciamento e ainda obtiveram recursos
significativos. No agregado, esse valor representou cerca de R$ 24 bilhes, ou seja, o
equivalente a aproximadamente 25% da RLR estadual. interessante observar que
esse valor no considerado no clculo da RLR, sobre o qual o comprometimento de
receita calculado.
82
Como processo de privatizao considera-se no somente a venda de empresas estatais estaduais e de participaes
minoritrias, mas tambm a negociao de concesses.
44
TABELA 16
A privatizao e a conta grfica

UFs
Proveniente das
a
vendas
Regio Norte
Recebido cash
(a)
Conta grfica
(b)
(a) - (b)
597
597
111
486
Acre
(5)
Amazonas
32
(32)
597
597
35
562
Rondnia
38
(38)
Amap
Roraima
(2)
Tocantins
10.653
10.653
534
10.119
1.556
1.556
63
1.493
64
(64)
1.450
1.450
34
1.416
904
904
15
889
15
(15)
2.177
2.177
42
2.135
Alagoas
Sergipe
1.652
1.652
56
1.597
Bahia
2.913
2.913
244
2.668
20.500
18.588
12.188
6.400
Minas Gerais
1.071
1.071
1.294
(222)
Esprito Santo
36
(36)
Rio de Janeiro
3.069
2.746
2.233
513
So Paulo
16.360
14.771
8.625
6.146
Regio Sul
7.769
7.769
2.005
5.763
851
851
123
728
42
42
355
(313)
Rio Grande do Sul
6.876
6.876
1.528
5.348
Regio Centro-Oeste
2.581
2.581
787
1.793
Mato Grosso
527
527
215
313
Mato Grosso do Sul
844
844
111
734
1.100
1.100
309
791
109
109
153
(44)
42.099
40.187
15.626
24.561
Par
Regio Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Regio Sudeste
Paran
Santa Catarina
Gois
Distrito Federal
Total
Fontes: BNDES e STN.

a
Transformado em R$ pela taxa mdia do cmbio do ms e deflacionado para valores de dezembro de 2000.
45
Alm do ajuste fiscal e da privatizao, o terceiro ponto enfatizado pelo Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira previa a liquidao do sistema financeiro
estadual. Para tanto, o governo federal instituiu uma linha de crdito atravs da me83
dida provisria 1.590 que assegurava aos estados financiamento em condies similares quelas propostas na Lei 9.496/97 para sanear os respectivos bancos estaduais
com a inteno de, posteriormente, liquid-los, privatiz-los ou transform-los em
agncia de fomento.
Conforme o Quadro 2, a grande maioria das UFs nos ltimos trs anos retirouse do setor financeiro. Alguns bancos estaduais sobreviveram a esse processo de exterminao, caso do Banese, do Nossa Caixa Nosso Banco e do Banrisul.
QUADRO 2
Programa de incentivo reduo da participao do setor pblico estadual na atividade

bancria: Proes quadro-resumo
UFs
Data do contrato
Instituio financeira
Opo
Regio Norte
Acre
31.03.1998
Banacre
Extino
Amazonas
13.11.1998
BEA
Privatizao
Par
30.03.1998
Banpar
Saneamento
Rondnia
12.02.1998
Beron/Rodon poup
Extino
Amap
26.05.1998
Banap
Extino
Roraima
25.03.1998
Baner
Extino
Tocantins
Regio Nordeste
Maranho
30.06.1998
BEM
Privatizao
Piau
26.02.1999
BEP
Federalizao
Cear
12.11.1998
BEC
Privatizao
Rio Grande do Norte
13.05.1998
Bandern/BDRN
Extino
Paraiban
No-optante
Pernambuco
12.06.1998
Bandepe
Privatizao
Alagoas
29.06.1998
Produban
Extino
Sergipe
30.03.1998
Banese
Saneamento
19.03.1998
Baneb
Privatizao
19.03.1998
Desenbanco
Ag. de fomento
Paraba
Bahia
continua
83
Reeditada, posteriormente, sob os nmeros 1.612, 1.654, 1.702, 1.773, 1.900, 1.983, 2.023, 2.044 e 2.139.
46
continuao
UFs
Data do contrato
Regio Sudeste
Instituio financeira
Opo
-
08.05.1998
Minascaixa
Extino
08.05.1998
Bemge
Privatizao
08.05.1998
Credireal
Privatizao
08.05.1998
BDMG
Ag. de fomento
31.03.1998
Banestes
Saneamento
81
Bco. do Est. RJ
Extino
15.07.1998
Banerj
Privatizao
Banespa
Privatizao
NCNB
Saneamento
30.06.1998
Banestado
Privatizao
31.03.1998
BESC
Federalizao
31.03.1998
Badesc
Ag. de fomento
31.03.1998
Banrisul
Saneamento
31.03.1998
CEE
Ag. de fomento
Bemat
Extino
BEG
Privatizao
No-optante
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
15.07.199
So Paulo
22.12.1997 1
22.12.1997
Regio Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Regio Centro-Oeste
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Gois
16.12.1997
13.11.1998
Distrito Federal
BRB
Fonte: Finanas Estaduais e Municipais / Banco Central.

a
Fora do mbito do Proes.
O processo de reestruturao do setor financeiro estadual j envolveu recursos

superiores a R$ 70 bilhes, dos quais 65% absorvidos por So Paulo. So Paulo, no
entanto, no participou do Proes e a negociao do financiamento ocorreu no mbito
da Lei 9.496/97 (Tabela 17).
O Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira induziu as UFs a realizarem
uma profunda reforma do estado no mbito subnacional. Observou-se, em um curto
espao de tempo, a sada das UFs da esfera produtiva e financeira. Em termos fiscais,
notou-se o grande esforo realizado pelos governos estaduais, que reverteram um
quadro de desequilbrio fiscal. Com essas medidas, foram reforadas as condies para
se constituir um ambiente contbil mais transparente.
47
TABELA 17
Reestruturao do setor financeiro estadual e o Proes

Regio
R$ milhes
Distribuio %
Proes
Distribuio %
Regio Norte
1.629,10
1.629,10
Regio Nordeste
5.992,76
5.992,76
23
Regio Sudeste
54.944,95
74
6.539,21
25
Minas Gerais
6.192,83
6.192,83
24
Esprito Santo
346,39
346,39
Rio de Janeiro
a
48.405,74
65
Regio Sul
10.654,60
14
10.654,60
41
Paran
6.156,09
6.156,09
24
Santa Catarina
1.144,67
1.144,67
Rio Grande do Sul
3.353,84
3.353,84
13
965,78
965,78
74.187,19
100
25.781,44
100
So Paulo
Regio Centro-Oeste
Total
Fonte: Boletim de Finanas Estaduais e Municipais do Banco Central.

a
O refinanciamento do setor financeiro paulista ocorreu no mbito da Lei 9.496/97.
Observa-se, no entanto, que, pelas informaes disponveis at 2000, no era

evidente se os estados estavam aptos a realizar o ajuste compatvel com o comprometimento de receita previsto pela Lei 9.496/97. O esforo fiscal lato sensu no foi suficiente para pagar as prestaes previstas nos contratos de refinanciamento. Para tanto,
foram utilizados recursos provenientes da alienao de bens, de operaes de crdito e
de transferncias voluntrias.
interessante como os estados, depois da Constituio de 1988, na qual uma
das principais conquistas foi a constitucionalizao das transferncias, se vem novamente subordinados a decises do governo central no que diz respeito s transferncias voluntrias e rolagem da dvida. Afinal, aparentemente alguns estados dependem desses recursos a fim de alcanar o resultado primrio suficiente para estar
em dia com os compromissos junto ao Tesouro Nacional. No caso do Rio de Janeiro,
quando somente as despesas de pessoal consomem, em alguns dos anos no perodo
estudado, valores superiores a 100% da RLR, as transferncias (superiores a 25%)
provavelmente asseguraram alguma folga de caixa. Outros estados, como Bahia e Esprito Santo, observaram um crescimento dessas nos ltimos anos, enquanto Minas
84
Gerais apresenta um quadro inverso.
Quando se observa a situao fiscal no final da dcada de 90 pode-se quase afirmar que, para se alcanar os resultados primrios tcitos, haver uma completa reverso do processo de descentralizao segundo a tica estadual. Constata-se, assim, a
retrao do peso das UFs no contexto federativo brasileiro, com implicaes sobre a
autonomia.
84
No caso de Minas Gerais, os dados referentes a transferncias em 1999 esto com algum problema no registro.
48
5 - EQUACIONAMENTO DA DVIDA ESTADUAL: UMA

QUESTO DE SUSTENTABILIDADE
O Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira tinha por objetivo equacionar a
questo do endividamento estadual. Em acordo com o diagnstico inicial de inadequao do padro de financiamento, o refinanciamento permitia vislumbrar a compatibilizao entre a capacidade de pagamento das UFs e um elevado estoque de dvidas. Refinanciamento e um hercleo ajuste fiscal revelavam-se condies sine qua non
para equilibrar a situao financeira dos estados. A sustentabilidade da dvida e, conseqentemente, seu efetivo equacionamento no estavam atrelados simplesmente a
um ajuste fiscal esttico no tempo, mas deveriam advir de uma concepo dinmica
de ajuste. Em um primeiro momento, uma combinao de alienao de bens, operaes de crdito e transferncias voluntrias financiou parte do supervit primrio estadual. Nesse contexto, torna-se relevante discutir em termos estruturais a sustentabilidade da dvida e, como se ver, implicitamente, a sustentabilidade do ajuste.
Para essa discusso, apresentar-se-o as implicaes do refinanciamento sobre a
dvida estadual. Para tanto, exps-se a evoluo recente e as mudanas na composio
que eventualmente tenham ocorrido. Em um segundo momento, avaliou-se a consistncia do ajuste em uma discusso sobre sustentabilidade da dvida.
A evoluo recente do endividamento estadual foi fortemente marcada pela assinatura dos contratos de refinanciamento, que reconfiguraram o perfil da dvida. O
incremento de 11% em trs anos assim como as oscilaes verificadas no perodo
85
(particularmente em 1999) refletiram o crescimento da dvida externa (duplicada no
perodo em decorrncia da desvalorizao cambial) e o processo de renegociao da
dvida entre os governos estaduais e a Unio.
86
Em janeiro de 1998, o endividamento estadual alcanava R$ 205 bilhes (Tabela 18). O passivo das UFs diretamente com o Tesouro, da ordem de R$ 126 bilhes (61% do total), referia-se fundamentalmente aos refinanciamentos j contrata87
dos no mbito das leis 7.977/89, 8.727/93 e 9.496/97. A mobiliria, a bancria e a
externa explicavam, por sua vez, respectivamente, 21% (R$ 44 bilhes), 12% (R$ 25
bilhes) e 5% (R$ 10 bilhes) da dvida. Desses R$ 79 bilhes, R$ 59 bilhes encontravam-se em mos de credores federais ou de bancos estaduais (Tabela 19).
85
Bahia, Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro e Cear, alm do Paran. O caso do Rio de Janeiro ilustra essa
hiptese. A dvida do estado cresce de R$ 19 bilhes para R$ 28 bilhes em menos de um ano (entre janeiro de 1998 e
dezembro de 1998). Tal fato pode ser atribudo incorporao de antigas dvidas ao saldo do estado e explica significativamente o comportamento da dvida estadual no perodo. Por outro lado, a reduo da dvida do estado em R$ 4
bilhes entre novembro e dezembro de 1999 deve ser associada assinatura do acordo da dvida que se traduziu na
reduo da dvida pelo pagamento de 20% vista (por intermdio da transferncia de direitos do estado sobre royalties
do petrleo para a Unio) e com o subsdio concedido pelo governo federal.
86
Com base em levantamento de dados realizado pelo Banco do Brasil (responsvel pela cobrana e pela consolidao
das estatsticas sobre a dvida estadual), repassado por fora da lei ao Banco Central e disponibilizado ao pblico por
meio do Boletim de Finanas Estaduais e Municipais do Banco Central, foi realizada a descrio da evoluo recente do
endividamento.
87
No comeo de 1998, a dvida estadual relativa s leis 7.977/89, 8.727/93 e 9.496/97 representava, respectivamente,
R$ 8 bilhes, R$ 38 bilhes e R$ 66 bilhes. Embora alguns estados tenham assinado, em 1997, contratos de refinanciamento da dvida estadual, no final desse ano os nicos estados com o aval final do Senado para receber o emprstimo
eram So Paulo, Bahia e Cear. interessante observar que no caso dos dois ltimos houve retificaes posteriores.
49
TABELA 18
Evoluo mensal da dvida por categoria

Dvida contratual
Tesouro
Bancria
Externa
Jan/98
125.976
24.556
Fev/98
126.950
Mar/98
Dvida
Total
Mobiliria
Flutuante
Total
5.520
160.890
44.040
453
205.382
25.173
5.634
162.583
44.644
369
207.595
127.386
24.603
5.738
162.542
45.418
377
208.337
Abr/98
128.766
25.372
5.903
164.486
46.147
281
210.913
Mai/98
128.831
25.314
5.980
164.672
47.907
280
212.860
Jun/98
143.227
23.680
6.295
177.788
31.760
209.548
Jul/98
150.562
28.643
6.518
190.295
32.116
222.411
Ago/98
153.480
27.759
6.748
192.584
31.768
224.352
Set/98
157.123
27.524
6.976
196.220
30.785
227.005
Out/98
159.561
27.214
7.274
198.654
30.235
228.889
Nov/98
172.163
25.725
7.559
210.161
17.205
227.365
Dez/98
173.896
24.582
7.814
210.952
17.406
228.357
Jan/99
178.881
24.149
11.441
219.354
17.348
236.701
Fev/99
176.691
23.951
11.470
216.793
16.387
233.180
Mar/99
172.886
24.148
9.481
211.117
17.089
228.206
Abr/99
182.875
24.135
9.097
220.766
17.402
238.168
Mai/99
184.829
24.285
9.541
224.037
17.910
241.948
Jun/99
182.965
23.874
9.813
222.040
17.974
240.014
Jul/99
183.130
23.708
9.866
222.025
17.946
239.971
Ago/99
183.504
23.303
10.563
222.689
17.552
240.240
Set/99
182.835
23.752
10.533
222.292
17.458
239.751
Out/99
184.111
23.546
10.484
223.223
17.321
240.544
Nov/99
181.319
23.319
10.145
219.770
16.945
236.716
Dez/99
198.471
15.858
9.444
228.607
3.193
231.800
Jan/00
198.133
15.259
9.421
227.630
3.194
230.824
Fev/00
199.079
15.350
9.093
228.375
3.221
231.596
Mar/00
198.955
15.095
9.087
228.280
2.994
231.274
Abr/00
198.141
15.131
9.234
227.645
3.018
230.663
Mai/00
198.097
15.017
9.307
227.531
3.027
230.558
Jun/00
196.975
14.900
9.119
226.079
2.552
228.630
Jul/00
194.220
14.627
8.854
222.709
2.516
225.225
Ago/00
193.501
14.494
8.945
221.867
2.494
224.361
Set/00
196.845
14.445
8.999
225.198
2.431
227.628
Out/00
196.662
14.140
9.331
224.992
2.444
227.436
Nov/00
196.792
14.101
9.578
225.349
2.403
227.752
Dez/00
195.891
14.032
9.629
224.533
2.407
226.940
50
TABELA 19
Evoluo mensal da dvida junto aos setores pblico e privado

UF
Pblica
Privada
Tesouro
Bancos
Total
Fund. int.
Jan/98
125.976
58.890
184.866
14.543
Fev/98
126.950
60.501
187.451
Mar/98
127.386
62.055
Abr/98
128.766
Mai/98
Externa
Total
Flutuante
Total
5.520
453
20.516
205.382
14.141
5.634
369
20.144
207.595
189.441
12.781
5.738
377
18.895
208.337
63.816
192.583
12.146
5.903
281
18.330
210.913
128.831
63.961
192.792
13.807
5.980
280
20.068
212.860
Jun/98
143.227
48.398
191.625
11.628
6.295
17.922
209.548
Jul/98
150.562
53.572
204.134
11.759
6.518
18.277
222.411
Ago/98
153.480
52.818
206.298
11.306
6.748
18.054
224.352
Set/98
157.123
52.703
209.826
10.203
6.976
17.179
227.005
Out/98
159.561
52.045
211.607
10.008
7.274
17.282
228.889
Nov/98
172.163
38.190
210.353
9.453
7.559
17.012
227.365
Dez/98
173.896
37.638
211.534
9.010
7.814
16.823
228.357
Jan/99
178.881
37.419
216.300
8.960
11.441
20.401
236.701
Fev/99
176.691
36.274
212.964
8.746
11.470
20.216
233.180
Mar/99
172.886
36.602
209.488
9.238
9.481
18.719
228.206
Abr/99
182.875
36.500
219.375
9.697
9.097
18.794
238.168
Mai/99
184.829
36.930
221.760
10.647
9.541
20.188
241.948
Jun/99
182.965
36.536
219.501
10.701
9.813
20.513
240.014
Jul/99
183.130
36.441
219.571
10.534
9.866
20.400
239.971
Ago/99
183.504
36.034
219.537
10.140
10.563
20.703
240.240
Set/99
182.835
36.538
219.373
9.844
10.533
20.378
239.751
Out/99
184.111
36.287
220.398
9.661
10.484
20.145
240.544
Nov/99
181.319
35.927
217.246
9.324
10.145
19.469
236.716
Dez/99
198.471
15.698
214.170
8.187
9.444
17.631
231.800
Jan/00
198.133
15.111
213.244
8.159
9.421
17.580
230.824
Fev/00
199.079
15.211
214.290
8.213
9.093
17.306
231.596
Mar/00
198.955
14.973
213.928
8.259
9.087
17.346
231.274
Abr/00
198.141
15.008
213.149
8.279
9.234
17.513
230.662
Mai/00
198.097
14.890
212.987
8.264
9.307
17.571
230.558
Jun/00
196.975
14.782
211.758
7.753
9.119
16.873
228.630
Jul/00
194.220
14.514
208.734
7.637
8.854
16.491
225.225
Ago/00
193.501
14.384
207.885
7.531
8.945
16.475
224.361
Set/00
196.845
14.376
211.222
7.408
8.999
16.407
227.628
Out/00
196.662
13.852
210.515
7.591
9.331
16.922
227.436
Nov/00
196.792
13.820
210.612
7.563
9.578
17.140
227.752
Dez/00
195.891
13.752
209.643
7.669
9.629
17.298
226.940
51
Como conseqncia da Lei 9.496/97, o refinanciamento foi gradualmente estendido s demais UFs e, no final de 1999, j haviam sido negociadas dvidas das 25
UFs contempladas no Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira.
O processo de federalizao da dvida estadual culminou com uma dvida estadual junto ao setor pblico em 2000 da ordem de R$ 210 bilhes distribudos
88
89
entre o Tesouro Nacional (87%) e os bancos pblicos (6%). No perodo, houve
(sem considerar os credores estrangeiros) uma queda da participao do setor privado
de 7% para 3%.
A participao pouco significativa da dvida junto ao setor privado no montante
total pode ser atribuda a dois fatores. Primeiro, fundamentados pelas leis 7.976/89,
8.727/93 e 9.496/97, os sucessivos refinanciamentos reduziram significativamente o
estoque de dvida junto ao setor privado. Em segundo lugar, o principal credor dos
governos estaduais tradicionalmente sempre foi o prprio setor pblico. Conforme
citado inicialmente, as relaes intergovernamentais sempre apresentaram uma dimenso financeira, manifesta no endividamento. Na maior parte das vezes, as renegociaes consolidaram dvidas precedentemente junto ao setor pblico.
90
No perodo observado, contudo, houve uma mudana na composio da dvida

junto ao setor pblico. Sob a gide da Lei 9.496/97, mais de R$ 70 bilhes foram
transferidos ao Tesouro Nacional. Desse total, mais de R$ 50 bilhes referiam-se a
instituies financeiras pblicas. Na renegociao, a assuno da dvida mobiliria e
contratual pela Unio muitas vezes foi uma transferncia contbil de passivos, na
medida em que esses compromissos j tinham como credor a Unio ou entidades a
91
ela vinculadas.
Na reestruturao fiscal e financeira das UFs, a dvida mobiliria foi reduzida de
21% para 1% do endividamento global. O mesmo ocorreu com a dvida bancria.
Ambas foram convertidas em dvida junto ao Tesouro. Conforme mencionado na
Seo 3, tal mudana teve, como conseqncia da fixao da taxa de juros, a normalizao da trajetria do endividamento.
Em face disso, as participaes das UFs pouco oscilaram no perodo. As variaes que eventualmente ocorreram entre 1998 e 2000 estavam associadas ao processo
de acomodao decorrente da prpria consolidao da dvida. Caso de fato todos os
estados cumpram em dia seus compromissos para com o Tesouro Nacional, constatar-se-ia uma tendncia estabilizao da distribuio regional do endividamento
92
(Tabela 21).
88
Desses R$ 210 bilhes, R$ 137 bilhes referiam-se Lei 9.496/97, enquanto as leis 7.976/89 e 8.727/93 respondem
por, respectivamente, R$ 8 bilhes e R$ 38 bilhes.
89
Os bancos federais e estaduais respondiam por 4%, enquanto o Banco Central pelos 2% restantes.
90
A dvida junto ao setor privado, da ordem de R$ 16 bilhes, basicamente consiste na dvida com credores externos
(R$ 9 bilhes) e com credores contratuais (R$ 4 bilhes). A dvida mobiliria atualmente responde por menos de 2% da
dvida estadual (R$ 3 bilhes).
91
interessante observar que muitas vezes houve apenas uma mudana da composio da dvida junto ao setor pblico
j que uma parte significativa da dvida mobiliria (79%) estava nas mos do setor pblico.
92
As mudanas na distribuio regional que porventura ocorreram no perodo foram pouco significativas e podem ser
atribudas ao fato de que algumas UFs j tinham assinado contratos de refinanciamento onde outras ainda se encontravam consolidando a dvida. Assim, alguns estados tiveram sua dvida reduzida pelos procedimentos prprios ao acordo e
outros incrementada pela incorporao de dvidas at ento desconhecidas.
52
TABELA 20
Evoluo mensal da dvida estadual por UF

UFs
Jan/98
Regio Norte
Jun/98
Dez/98
Jun/99
Dez/99
Jun/00
Dez/00
6.210
7.150
7.513
7.591
7.430
7.053
6.769
691
702
722
852
785
763
717
Amazonas
1.848
2.019
2.456
2.083
2.264
1.973
1.927
Par
1.840
1.882
1.862
2.025
1.906
1.851
1.764
Rondnia
1.058
1.739
1.609
1.620
1.492
1.504
1.454
Amap
101
105
107
142
131
128
123
Roraima
293
306
317
355
340
338
322
Tocantins
378
396
441
514
513
498
463
28.422
28.573
33.150
34.164
33.741
33.177
32.476
Maranho
3.657
3.842
3.603
4.582
4.586
4.506
4.306
Piau
2.001
2.082
2.203
2.335
2.209
2.170
2.191
Cear
3.210
3.341
3.658
3.827
4.256
4.218
4.128
Rio Grande do Norte
1.167
1.181
1.123
1.252
1.271
1.268
1.217
Paraba
2.422
2.445
2.570
2.681
2.448
2.396
2.395
Pernambuco
3.851
3.716
5.471
5.443
5.152
4.874
4.638
Alagoas
3.464
3.001
3.328
3.158
3.126
3.136
3.108
Sergipe
1.550
1.715
1.492
1.539
1.478
1.430
1.395
Bahia
7.100
7.250
9.702
9.347
9.216
9.179
9.100
123.973
125.959
141.249
143.815
134.131
133.596
133.557
Minas Gerais
22.689
20.930
26.042
27.422
27.096
26.758
26.835
Esprito Santo
2.065
2.102
2.148
2.815
2.686
2.692
2.667
Rio de Janeiro
20.740
22.400
30.311
31.700
27.117
27.209
27.279
So Paulo
78.480
80.527
82.748
81.879
77.232
76.938
76.775
Regio Sul
27.433
29.210
27.727
35.037
37.427
36.090
34.950
Paran
4.882
4.911
5.401
8.941
11.312
11.095
9.533
Santa Catarina
5.844
6.317
6.303
6.738
7.018
6.626
6.797
16.708
17.982
16.023
19.358
19.097
18.368
18.619
Regio Centro-Oeste 18.891
18.656
18.717
19.408
19.071
18.714
19.188
Acre
Regio Nordeste
Regio Sudeste
Rio Grande do Sul
Mato Grosso
4.458
4.592
4.464
4.911
4.791
4.655
4.622
Mato Grosso do Sul
3.957
3.536
3.515
3.659
3.589
3.520
4.113
Gois
9.022
8.975
9.056
9.172
9.116
9.014
8.994
Distrito Federal
1.454
1.553
1.682
1.665
1.574
1.525
1.460
204.930
209.548
228.357
240.014
231.800
228.630
226.940
Total
53
TABELA 21
Evoluo mensal da dvida estadual por UF

(Em %)
UFs
Jan/98
Jun/98
Regio Norte
3,0
3,4
3,3
3,2
3,2
3,1
3,0
Acre
0,3
0,3
0,3
0,4
0,3
0,3
0,3
Amazonas
0,9
1,0
1,1
0,9
1,0
0,9
0,8
Par
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
Rondnia
0,5
0,8
0,7
0,7
0,6
0,7
0,6
Amap
0,0
0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
Roraima
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Tocantins
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
13,9
13,6
14,5
14,2
14,6
14,5
14,3
Maranho
1,8
1,8
1,6
1,9
2,0
2,0
1,9
Piau
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
0,9
1,0
Cear
1,6
1,6
1,6
1,6
1,8
1,8
1,8
Rio Grande do Norte
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
Paraba
1,2
1,2
1,1
1,1
1,1
1,0
1,1
Pernambuco
1,9
1,8
2,4
2,3
2,2
2,1
2,0
Alagoas
1,7
1,4
1,5
1,3
1,3
1,4
1,4
Sergipe
0,8
0,8
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
Bahia
3,5
3,5
4,2
3,9
4,0
4,0
4,0
Regio Sudeste
60,5
60,1
61,9
59,9
57,9
58,4
58,9
Minas Gerais
11,1
10,0
11,4
11,4
11,7
11,7
11,8
Esprito Santo
1,0
1,0
0,9
1,2
1,2
1,2
1,2
Rio de Janeiro
10,1
10,7
13,3
13,2
11,7
11,9
12,0
So Paulo
38,3
38,4
36,2
34,1
33,3
33,7
33,8
Regio Sul
13,4
13,9
12,1
14,6
16,1
15,8
15,4
Paran
2,4
2,3
2,4
3,7
4,9
4,9
4,2
Santa Catarina
2,9
3,0
2,8
2,8
3,0
2,9
3,0
Rio Grande do Sul
8,2
8,6
7,0
8,1
8,2
8,0
8,2
Regio Centro-Oeste
9,2
8,9
8,2
8,1
8,2
8,2
8,5
Mato Grosso
2,2
2,2
2,0
2,0
2,1
2,0
2,0
Mato Grosso do Sul
1,9
1,7
1,5
1,5
1,5
1,5
1,8
Gois
4,4
4,3
4,0
3,8
3,9
3,9
4,0
Distrito Federal
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Regio Nordeste
Total
Dez/98
Jun/99
Dez/99
Jun/00
Dez/00
A atual distribuio regional caracteriza-se pela concentrao de passivos nas regies Sudeste (59%) e Sul (14%) (Tabelas 20 e 21). Esse resultado, em termos absolutos, no considera as especificidades da distribuio do produto e da receita no Brasil. Utilizaram-se, ento, como parmetro o PIB estadual, com o objetivo de expurgar
54
o efeito das disparidades regionais, e a RLR estadual, a fim de avaliar a capacidade de

pagamento atual dos governos estaduais.
Constata-se, ento, que a distribuio regional da dvida reproduz a contribuio
das UFs formao do PIB (Tabela 22). A aparente disparidade entre os estados reflete as desigualdades regionais. Grande parte dos estados apresenta um endivida93
mento da ordem de 20% a 25% do PIB estadual. Como o dinamismo da economia
local um dos principais indicadores da capacidade de arrecadao (e, conseqentemente, da capacidade de pagamento), a despeito de a dvida paulista ser 17 vezes a do
Mato Grosso e nove vezes a de Gois, o problema muito maior para os estados do
Centro-Oeste do que para os da regio Sudeste.
TABELA 22
Dvida Estadual: associaes com o PIB e com a Receita Posio 1999

(Em valores correntes)
UFs
Em R$ milhes
PIB
Regio Norte
Distribuio %
RLR
Dvida
Dvida em %
PIB
RLR
Dvida
PIB
RLR
51.856
6.126
6.769
13
1,1
2.319
538
717
31
1,3
Amazonas
13.811
1.445
1.927
14
1,3
Par
23.243
1.819
1.764
1,0
Rondnia
7.598
706
1.454
19
2,1
Amap
1.832
493
123
0,2
Roraima
1.307
324
322
25
1,0
Tocantins
1.748
800
463
26
0,6
135.546
16.213
32.476
13
19
14
24
2,0
10.447
1.388
4.306
41
3,1
Piau
5.135
934
2.191
43
2,3
Cear
19.547
2.919
4.128
21
1,4
Rio Grande do Norte
9.338
1.144
1.217
13
1,1
Paraba
7.927
1.120
2.395
30
2,1
24.820
2.518
4.638
19
1,8
Alagoas
8.283
998
3.108
38
3,1
Sergipe
5.799
1.032
1.395
24
1,4
44.250
4.161
9.100
21
2,2
continua
Acre
Regio Nordeste
Maranho
Pernambuco
Bahia
93
Algumas excees a serem ressaltadas referem-se a So Paulo e a estados da regio Centro-Oeste. So Paulo apresentava uma dvida, em termos de percentual do PIB estadual, da ordem de 19%, inferior at mesmo mdia Brasil
(21%). Pelo peso do estado na dvida total, So Paulo produz efeito significativo sobre a mdia, reduzindo-a. Caso se
extrasse o estado da amostra, a mdia Brasil subiria para 23%. J no caso da regio Centro-Oeste, os estados de Gois
e Mato Grosso apresentavam elevadas participaes de dvida em termos dos seus respectivos PIBs (43% e 40%), como
pode ser visto na Tabela 21. Tal fato no transparece quando se usa como parmetro a RCL ou a RLR em decorrncia
dos efeitos do sistema de transferncia.
55
continuao
Em R$ milhes
UFs
PIB
Distribuio %
RLR
Dvida
Dvida em %
PIB
RLR
Dvida
PIB
RLR
Regio Sudeste
640.033
43.818
133.557
60
50
59
21
3,0
Minas Gerais
105.134
8.098
26.835
10
12
26
3,3
Esprito Santo
16.113
1.640
2.667
17
1,6
Rio de Janeiro
119.041
7.440
27.279
11
12
23
3,7
So Paulo
399.745
26.640
76.775
37
30
34
19
2,9
Regio Sul
170.569
13.918
34.950
16
16
15
20
2,5
Paran
62.810
5.250
9.533
15
1,8
Santa Catarina
32.799
2.650
6.797
21
2,6
Rio Grande do Sul
74.960
6.018
18.619
25
3,1
Regio Centro-Oeste
75.867
7.358
19.188
25
2,6
Mato Grosso
11.554
1.490
4.622
40
3,1
Mato Grosso do Sul
14.622
1.138
4.113
28
3,6
Gois
20.828
2.052
8.994
43
4,4
Distrito Federal
28.863
2.678
1.460
0,5
1.073.871
87.433
226.940
100
100
21
2,6
Total
100
Fontes: IPEA, Boletim de Finanas Estaduais (Banco Central) e www.stn.gov.br.

Nota: Dvida referente a dezembro de 1999.
A distribuio regional das dvidas refinanciadas no homognea. No caso da

Lei 7.976/89, a regio Sudeste consumiu 45% dos recursos renegociados e a regio
Sul, 15%, enquanto o Nordeste absorveu 26% e o Centro-Oeste, 13%. Quando se
compara a distribuio regional da dvida com a contribuio desses estados para a
formao do PIB, constata-se que as regies Nordeste e Centro-Oeste esto relativamente superdimensionadas.
Quando se analisa a participao das regies no financiamento referente Lei
8.727/93, isso se torna mais evidente. O Sudeste, que responde por 60% do PIB brasileiro, recebeu menos de 30% dos recursos destinados ao refinanciamento, enquanto
o Nordeste, o Centro-Oeste e o Norte foram contemplados com 60%. Tal situao
inverte-se quando se trata da Lei 9.496/97. A regio Sudeste recebeu mais de 70%
dos recursos, seguida pela regio Sul (com 17% do total). As demais regies dividiram
entre si o restante (10%).
Assim, embora atualmente todas as regies do pas apresentem estruturas de endividamento similares, com dvidas predominantemente junto ao setor pblico (no
Sudeste, 96%; no Sul, 85%; no Centro-Oeste, 93%; no Nordeste, 88%; no Norte,
88%), a estrutura da dvida renegociada muito diferenciada (Tabela 23). No Sul e
no Sudeste, predomina a dvida referente ao ltimo processo de refinanciamento. Nas
demais regies, a Lei 9.496/97 representa cerca de 1/3 da dvida, enquanto a Lei
8.727/93 responde por aproximadamente 50%. Pode-se atribuir tal fato ao processo
de endividamento dos governos estaduais, anteriormente discutido.
56
TABELA 23
Dvida Estadual - posio dez. de 2000

Em R$ milhes de dez/2000
Lei 7976
UFs
Total
Regio Norte
Lei 8727
dist.
Total
Lei 9496
dist.
Total
Outras
Total
dist.
43
2.605
1.947
830
5.425
Acre
446
188
646
Amazonas
1.219
281
405
1.904
31
600
474
344
1.448
Rondnia
199
915
62
1.180
Amap
37
40
Roraima
62
54
119
Tocantins
78
87
2.175
26
12.388
33
8.675
3.008
26.246
414
2.428
616
537
3.995
Piau
98
1.100
482
309
1.989
Cear
667
897
792
307
2.664
82
655
73
114
924
Paraba
162
1.253
431
356
2.201
Pernambuco
230
1.444
2.163
302
4.139
Alagoas
92
804
928
196
2.020
Sergipe
18
612
451
98
1.178
412
3.194
2.740
789
7.136
3.970
48
10.305
27
98.314
72
6.320
118.908
Minas Gerais
222
2.012
21.202
16
1.080
24.516
Espirto Santo
103
671
803
238
1.815
Rio de Janeiro
598
1.733
15.610
11
830
18.771
So Paulo
3.047
37
5.889
16
60.699
44
4.172
73.807
Regio Sul
1.029
12
4.230
11
21.841
16
1.298
28.398
56
1.334
4.851
568
6.809
Santa Catarina
562
664
3.290
184
4.699
Rio Grande do Sul
411
2.233
13.700
10
546
16.889
1.068
13
8.262
22
5.827
1.756
16.913
Mato Grosso
311
2.107
1.365
533
4.316
Mato Grosso do Sul
298
1.366
1.807
510
3.981
Gois
460
4.789
13
1.967
701
7.917
688
12
700
8.285
100
37.790
100
136.604 100
13.212
195.891
Par
Regio Nordeste
Maranho
Rio Grande do Norte
Bahia
Regio Sudeste
Paran
Regio Centro-Oeste
Distrito Federal
Total
Fonte: Boletim de Finanas Estaduais e Municipais
A distribuio regional dos refinanciamentos concedidos pela Unio s UFs reflete, em ltima instncia, a disponibilidade de crdito. Em grande medida, as dvidas
passveis de renegociao foram definidas em lei e, portanto, relacionadas aos em-
57
prstimos assumidos pelos governos estaduais. Como o poder pblico, muitas vezes,
preocupado em satisfazer as demandas do eleitorado, no considerou as implicaes
intertemporais da utilizao de operaes de crdito sobre o equilbrio fiscal e financeiro das finanas estaduais, pode-se supor que os governos estaduais utilizaram os
recursos disponveis para se financiar e que as alternativas de financiamento so muito
diferenciadas regionalmente.
No momento, a estrutura da dvida pautada pelo processo de refinanciamento
da dvida estadual. Como mais de 85% da dvida foram renegociados, atualmente os
compromissos estaduais esto predominantemente inscritos sob a forma de contratos
(94%, dos quais a dvida interna corresponde a 90,1%, contra 3,9% da dvida externa). Os 6% restantes referem-se dvida em ttulos (a maior parte com o Banco
94
Central e bancos pblicos federais).
A evoluo do endividamento entre 1998 e 2000 indicou a correo da trajetria
da dvida estadual e o equacionamento temporrio da questo. A sustentabilidade (e
conseqente equacionamento efetivo do endividamento) depende de trs variveis, a
saber: o crescimento do PIB, os resultados fiscais dos governos estaduais e o compor95
tamento da taxa de juros. A taxa de juros subsidiada criou as condies necessrias
(muito embora no suficientes) para assegurar sustentabilidade dvida. Todavia,
muitas vezes as possibilidades de os governos estaduais influenciarem o desempenho
das demais variveis so limitadas, quando no inexistentes.
Os resultados primrios esto relacionados com a trajetria da despesa e da receita. Na esfera da despesa a principal alternativa de ajuste localizar-se-ia na rubrica
pessoal. Constata-se, contudo, que tal medida estava longe de ser trivial. Na rubrica
de pessoal esto contabilizados os aposentados, cuja remunerao somente pode ser
reduzida pela deteriorao do valor real dos rendimentos. Isso reduz o grau de manobra dos governos estaduais na medida em que parte do gasto incompressvel.
Os ativos, por sua vez, contam com a estabilidade assegurada pela Constituio.
Assim, a reduo efetiva e permanente do gasto est praticamente limitada a programas de demisso voluntria, exonerao de funcionrios temporrios e a instituio,
ou aumento, de contribuio sobre a folha de pagamentos para financiar o paga96
mento de penses e aposentadorias.
94
Aparentemente, esses ttulos foram negociados no acordo de refinanciamento da dvida estadual, mas provavelmente
no foram ainda contabilizados como dvida refinanciada. Essa suspeita baseia-se na distribuio regional da dvida,
fortemente concentrada nos estados de Santa Catarina, Rio de Janeiro e Alagoas.
95
A sustentabilidade fiscal definida por Reis (1998) como (...) the combination of government spending and tax
policies which assures that the public debt/GDP ratio converges to some predetermined level, in the long run. In a simple
model where the budget deficit is financed by interest bearing debt and money creation, the dynamic relationship between deficit, debt, and GDP growth is given by:
dt dt1 = bt st + dt1 . (rt gt )/(1+ gt)
where:
d: debt/GDP ratio;
b: primary deficit in percent of GDP (primary surplus if negative);
s: seignorage in percent of GDP;
r: real interest rate;
g: real GDP growth (...)
No caso estadual, a seignoriage no considerada para o clculo da sustentabilidade da dvida.
96
importante dizer que os temporrios esto concentrados nas reas de educao e sade.
58
Alm do mais, como o funcionalismo estadual est, em grande medida, concentrado em reas como sade, segurana pblica e educao, a demisso, ou mesmo a
extino de cargos, implica piora dos servios prestados populao (e particularmente prejudica as camadas mais carentes). Em alguns casos, certas funes hoje desempenhadas pelos governos estaduais poderiam ser assumidas por municpios. Observar-se-ia, no entanto, somente uma transferncia de desequilbrios, sem que houvesse de fato uma soluo.
A maior parte das alternativas para a reduo dos gastos com pessoal, portanto,
esbarra em questes de ordem tica, poltica e institucional. Eticamente no correto
reduzir salrios reais. Institucionalmente est proibida a demisso de funcionalismo
pblico, a no ser em casos muito especficos. E a deciso de no mais prestar certos
servios (ou oferec-los com menor qualidade) pioraria a qualidade de vida da populao e encerraria custos polticos significativos.
A reduo permanente dos gastos com pessoal implicaria limites descentralizao fiscal e ao papel desempenhado pelos estados no federalismo brasileiro. interessante observar que os estados cumprem uma funo articuladora no desenho institucional do Estado Federativo brasileiro e so responsveis pela intermediao entre
governo federal e mais de 5 mil municpios.
O ajuste seria, portanto, muito mais suave se realizado na esfera da receita.
Conforme a Tabela 24, o aumento do numerador permite reduzir a razo entre gasto
com pessoal e RLR (supondo-se constante, em termos reais, as despesas com funcionalismo) e, assim, ajust-la em direo s metas presentes no contrato de refinanciamento.
A elevao da receita, contudo, depende de fatores que esto fora do controle das
administraes estaduais. As UFs poderiam realizar ingerncias a fim de obter ganhos
de eficincia na arrecadao do ICMS. No entanto, embora em termos agregados a
principal fonte de receita estadual seja o ICMS, como se nota na Tabela 25, o percentual de receita explicado pelo ICMS varia muito de estado para estado.
59
TABELA 24
Implicaes de um aumento no ICMS (10%) com base em 2000

ICMS
Ufs
a, b
>10%
Regio Norte
RLR
Nova
Pessoal/RLR
Variao %
Antigo (%)
Novo (%)
3.168
8.736
52
50
95
656
68
67
Amazonas
1.204
2.165
41
39
Par
1.012
2.727
62
60
445
987
61
58
Amap
85
646
41
40
Roraima
93
465
47
46
Tocantins
234
1.090
37
36
9.627
20.308
54
51
Maranho
538
1.896
48
46
Piau
367
1.105
57
55
1.581
3.263
51
49
Rio Grande do Norte
678
1.561
57
55
Paraba
621
1.436
44
42
1.821
3.527
63
60
Alagoas
445
1.391
56
54
Sergipe
419
1.338
53
52
3.157
4.791
52
49
40.591
62.415
65
61
Minas Gerais
6.401
11.240
72
68
Esprito Santo
1.713
2.872
53
50
Rio de Janeiro
6.950
13.346
64
61
So Paulo
25.526
34.957
64
60
Regio Sul
9.749
17.404
62
59
Paran
2.710
6.602
49
47
Santa Catarina
2.317
3.485
62
59
Rio Grande do Sul
4.722
7.317
75
70
Regio Centro-Oeste
5.147
9.710
82
78
Mato Grosso
1.209
1.941
61
58
886
1.547
60
57
Gois
1.843
2.707
67
63
Distrito Federal
1.210
3.514
113
109
68.282
118.572
63
60
Acre
Rondnia
Regio Nordeste
Cear
Pernambuco
Bahia
Regio Sudeste
Mato Grosso do Sul
Total
Fonte: www.stn.gov.br
a
Como ICMS entende-se o tributo lquido das transferncias aos municpios.
b
Pela lgica da contabilizao das transferncias relativas lei complementar 87/96, haveria uma queda no seu valor, o que no foi considerado no clculo.
60
TABELA 25
Receita lquida real e ICMS posio em 2000

b
UFs
ICMS
Regio Norte
Transferncias legais
FPE
Outras
RLR
Participao %
no ICMS
2.880
3.725
480
8.448
34
86
502
(36)
648
13
1.094
410
242
2.055
53
Par
920
897
338
2.635
35
Rondnia
404
413
52
947
43
Amap
77
501
638
12
Roraima
85
364
(38)
456
19
Tocantins
213
637
(83)
1.068
20
8.752
7.700
823
19.433
45
Maranho
489
1.060
137
1.847
26
Piau
334
634
53
1.072
31
1.438
1.077
176
3.119
46
Rio Grande do Norte
616
613
73
1.499
41
Paraba
564
703
71
1.380
41
1.655
1.013
191
3.361
49
Alagoas
405
611
72
1.351
30
Sergipe
381
610
55
1.300
29
2.870
1.379
(5)
4.504
64
36.901
1.245
4.718
58.725
63
Minas Gerais
5.819
654
1.182
10.658
55
Esprito Santo
1.558
220
256
2.716
57
Rio de Janeiro
6.319
224
679
12.714
50
So Paulo
23.206
147
2.601
32.637
71
Regio Sul
8.862
957
2.110
16.518
54
Paran
2.464
423
738
6.355
39
Santa Catarina
2.106
188
403
3.274
64
Rio Grande do Sul
4.292
346
969
6.888
62
Regio Centro-Oeste
4.679
1.053
728
9.242
51
Mato Grosso
1.099
339
162
1.831
60
805
196
96
1.467
55
Gois
1.675
417
151
2.539
66
Distrito Federal
1.100
101
318
3.404
32
62.075
14.680
8.858
112.365
55
Acre
Amazonas
Regio Nordeste
Cear
Pernambuco
Bahia
Regio Sudeste
Mato Grosso do Sul
Total
Fontes: Execuo Oramentria dos Estados, www.stn.gov.br

a
Como ICMS entende-se o tributo lquido das transferncias aos municpios.
b
O valor das transferncias inclui a parcela transferida ao Fundef.
c
Como outras transferncias legais, considerou-se o IPI exp., o IOF ouro, e as relativas lei complementar 87/96. (at mesmo a parcela destinada ao Fundef).
d
No clculo da RLR utilizaram-se os dados de execuo oramentria.
61
Realizou-se, ento uma simulao do impacto de um aumento de 10% na arrecadao do ICMS sobre a RCL. Constatou-se que o incremento resultou em uma
variao positiva entre 1% e 7% (Tabela 24). A disperso entre os estados, reflexo da
disparidade regional, revela que o esforo fiscal das UFs tem como conseqncia
efeitos muito diferenciados. Nos estados com menor poder aquisitivo e, portanto,
mais dependentes das transferncias federais, o esforo fiscal a ser realizado depende
97
do resultado da arrecadao de tributos federais.
Deve-se dizer tambm que, em decorrncia da clusula de comprometimento de
receita, uma frao do esforo fiscal dos estados transferida ao governo federal. Alm
disso, a receita estadual depende em grande medida de tributos que apresentam ele98
vada elasticidade com o PIB (caso do ICMS e da maior parte das transferncias
constitucionais).
Os estados pouco podem fazer para alavancar o crescimento da economia. O desempenho do PIB, no entanto, fundamental para a estabilizao da trajetria da
dvida pois faz as vezes de parmetro para avaliar sua evoluo e sustentabilidade no
tempo.
Muito embora as implicaes macroeconmicas do ajuste estadual estejam fora
do escopo deste trabalho, pode-se dizer preliminarmente que os efeitos do ajuste fiscal
sobre a economia como um todo participariam do processo de estabilizao em curso.
interessante observar que o ajuste fiscal no mbito estadual tambm implicaria impactos sobre a economia local na medida em que os cortes na despesa governamental
repercutiriam sobre a demanda agregada. O impacto sobre a economia regional depender do peso no gasto pblico no PIB. Como essa participao maior nos estados mais carentes, pode-se deduzir que o impacto recessivo nessas economias relativamente maior (Tabela 26).
Conclui-se que, em decorrncia do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira, a dvida teve sua trajetria regularizada. Contudo, o resultado fiscal em muitas
UFs (condizente com o pagamento das prestaes) foi, em parte, financiado pelos
recursos obtidos com a alienao de bens e de receitas provenientes de operaes de
crdito e de transferncias voluntrias do governo federal, conforme mencionado na
Seo 4. Com o esgotamento dessas fontes de recursos, a sustentabilidade da dvida
depender das interaes entre o supervit primrio da taxa de crescimento do PIB e
da taxa de juros.
Com a finalidade de observar se o refinanciamento seria capaz de garantir a sustentabilidade da dvida no longo prazo, simulou-se o comportamento da dvida se ela
fosse integralmente renegociada com base nas condies da Lei 9.496/97. Esse exerccio indica a capacidade dos estados de liquidar o estoque de dvida em condies timas em 360 meses. Na Tabela 27, esto os resultados do que denominamos indicador de capacidade de pagamento.
97
98
Mais especificamente do IPI e do IR.

Para mais detalhes, ver Varsano e Mora (2001).
62
TABELA 26
RLR e comprometimento de receita em percentual do PIB posio em 1999

UFs
Regio Norte
PIB
RLR
1999
1999
Comprometimento
a
de receita
Em % do PIB
RLR
Resultado Primrio
51.856
7.326
770
14
2.319
643
74
28
Amazonas
13.811
1.729
199
13
Par
23.243
2.176
326
Rondnia
7.598
845
127
11
Amap
1.832
589
32
Roraima
1.307
387
44
30
Tocantins
1.748
957
55
135.546
19.390
2.447
14
10.447
1.660
216
16
Piau
5.135
1.117
145
22
Cear
19.547
3.490
401
18
Rio Grande do Norte
9.338
1.368
178
15
Paraba
7.927
1.339
174
17
24.820
3.011
346
12
Alagoas
8.283
1.193
179
14
Sergipe
5.799
1.234
160
21
44.250
4.976
647
11
Regio Sudeste
640.033
52.404
6.812
Minas Gerais
105.134
9.685
1.259
Esprito Santo
16.113
1.961
255
12
Rio de Janeiro
119.041
8.897
1.157
So Paulo
399.745
31.860
4.142
Regio Sul
170.569
16.645
2.164
10
Paran
62.810
6.279
816
10
Santa Catarina
32.799
3.169
412
10
Rio Grande do Sul
74.960
7.198
936
10
Regio Centro-Oeste
75.867
8.799
1.256
12
Mato Grosso
11.554
1.782
267
15
Mato Grosso do Sul
14.622
1.360
204
Gois
20.828
2.454
368
12
Distrito Federal
28.863
3.203
416
11
1.073.871
104.563
13.450
10
Acre
Regio Nordeste
Maranho
Pernambuco
Bahia
Total
Fonte: Execuo Oramentria dos Estados.

a
Comprometimento de receita previsto nos contratos.
63
TABELA 27
Indicador de capacidade de pagamento

a, b
Dvida /RLR : cenrio I
UFs
a, b
Dvida /RLR : cenrio II
2000
Final do contrato
2000
Final do contrato
Acre
1,1
0,0
1,1
0,0
Amazonas
1,1
0,0
1,1
0,0
Par
0,9
0,0
0,9
0,0
Rondnia
1,9
0,0
1,9
0,0
Roraima
0,8
0,0
0,8
0,0
Regio Norte
Regio Nordeste
Maranho
2,2
0,0
2,2
0,0
Piau
2,1
0,0
2,1
0,0
Cear
1,0
0,0
1,0
0,0
Rio Grande do Norte
0,8
0,0
0,8
0,0
Paraba
2,0
0,0
1,9
0,0
Pernambuco
1,2
0,0
1,2
0,0
Alagoas
3,1
0,7
3,0
0,0
Sergipe
1,4
0,0
1,4
0,0
Bahia
1,9
0,0
1,9
0,0
Minas Gerais
2,7
0,8
2,6
0,0
Esprito Santo
1,1
0,0
1,0
0,0
Rio de Janeiro
3,3
1,0
3,3
0,2
So Paulo
2,5
4,4
2,5
0,0
Paran
0,8
0,0
0,8
0,0
Santa Catarina
2,0
0,0
2,0
0,0
Rio Grande do Sul
2,7
0,1
2,6
0,0
Mato Grosso
2,7
0,5
2,6
0,0
Mato Grosso do Sul
2,8
4,9
2,7
0,0
Gois
4,0
1,7
3,9
0,5
Distrito Federal
0,5
0,0
0,5
0,0
Regio Sudeste
Regio Sul
Regio Centro-Oeste
Fontes: www.stn.fazenda.gov.br, IPEA e Banco Central.

a
Taxa de juros e compromentimento de receita previstos nos contratos de refinanciamento assinados no mbito do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira..
b
Utilizou-se como base para o comeo do clculo do refinanciamento o total no ms seguinte assinatura do contrato. Considerou-se no clculo a dvida externa, que,
embora tenham crescido significativamente no perodo, continuou representando menos de 5% do total.
c
Sups-se elasticidade receita-PIB igual a 1.
d
No cenrio I, sups-se crescimento do PIB de 3% e, no cenrio II, crescimento de 4%.
Esse indicador revela a importncia do refinanciamento no mbito da Lei

9.496/97 para os estados mais endividados. Ao constatar que, se obedecidas as condies estipuladas pelos contratos, seria possvel ajustar a trajetria da dvida (que praticamente seria eliminada caso o crescimento do PIB alcanasse 4% a.a. em todos os
estados e, se ele aumentasse em 3% a.a., somente em alguns poucos estados restaria
64
algum resduo), a importncia do acordo de refinanciamento para as finanas estaduais torna-se mais evidente.
Como a taxa de juros dada, a sustentabilidade estar atrelada ao desempenho
do PIB e o supervit primrio dos estados. Os estados possuem poucos instrumentos
para influenciar o desempenho do PIB, muito embora o desempenho da economia
afete a arrecadao tributria e, conseqentemente, a capacidade de pagamento das
UFs. Constata-se tambm, neste trabalho, que muitas vezes o supervit primrio no
proporcional ao esforo tributrio dos governos estaduais, em decorrncia da elevada participao das transferncias na formao da RLR. Nesse contexto, pode-se dizer
que o equacionamento da dvida, em grande medida, depende de variveis fora do
controle dos governos estaduais.
Conclui-se, ento, que o crescimento substancial da economia condio sine
qua non para assegurar a sustentabilidade da dvida estadual no longo prazo. Mesmo
com elevadas taxas de crescimento do PIB no certo que os estados alcanaro os
resultados desejveis. Simultaneamente, constatou-se que o controle dos estados sobre
o resultado primrio no depende exclusivamente do seu esforo fiscal. Ao contrrio
do que se possa imaginar, os estados possuem uma pequena margem de manobra
sobre as variveis de receita.
6 - ENDIVIDAMENTO ESTADUAL E A LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL
Transparecem atualmente, nas relaes intergovernamentais, os desdobramentos da
crise estadual, entre os quais est a promulgao da lei complementar 101, mais conhecida como LRF. Proposta pelo Executivo federal em 1999 e aprovada pelo Congresso em maro de 2000, a LRF estabeleceu regras, limites e controles para uma ao
planejada, preventiva e transparente nos trs nveis de governo.
A LRF estabeleceu limites ao endividamento do setor pblico, muito embora
seja muito mais abrangente. A lei surgiu como resposta ao desequilbrio fiscal e financeiro dos governos estaduais, partindo do diagnstico de que esse era resultado da
gesto irresponsvel da coisa pblica. Diante disso, a nova legislao prev mecanismos de controle fiscal e financeiro das contas governamentais. A lei, ao evitar a presena da ao irresponsvel, tratava implicitamente de evitar situaes de dficit potencial e, em ltima instncia, de garantir sustentabilidade ao controle do endivida99
mento.
J se vislumbrava a sustentabilidade fiscal no tempo como princpio nos mecanismos de controle ao endividamento na terceira rodada de renegociaes da dvida
estadual. O refinanciamento integrou, conforme mencionado na Seo 3, um Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira. As misses enviadas anualmente s UFs,
99
interessante observar que dficit fiscal no implica necessariamente descontrole das finanas. Pode-se realizar uma
gesto responsvel e simultaneamente se recorrer ao financiamento via operaes de crdito, at porque a anlise do
gasto deve considerar uma perspectiva intertemporal. Esse seria o caso do endividamento para a realizao de obras de
infra-estrutura que estimulassem posteriormente o aumento de investimentos privados e incremento da arrecadao. Em
parte, essa preocupao est presente na lei (quando se estabelece a regra de ouro, que condiciona as operaes de
crdito ao montante de despesas com investimento).
65
para o acompanhamento da situao fiscal e a negociao das metas, assinalavam a

nfase no saneamento fiscal como instrumento de controle ao endividamento.
A questo do controle do endividamento de estados e municpios no um problema trivial em regimes federativos, na medida em que explicita o dilema bsico
entre a soberania da Federao e a autonomia dos governos subnacionais. Bobbio
associa a descentralizao autonomia dos governos subnacionais. A descentralizao
total levaria a romper com a noo de Estado [Dicionrio de Poltica Bobbio (p.
329)]. A autonomia dos governos subnacionais deve estar atrelada a mecanismos que
evitem a imploso da Federao. Nessa perspectiva, e devido relativizao da relevncia atual do federalismo fiscal brasileiro e sua subordinao ao processo de endividamento, a importncia do controle do endividamento aparece como possibilidade de
limitar a autonomia dos governos ante a soberania da Federao. Assim, no contexto
federativo brasileiro, o controle do endividamento pea indispensvel na explicitao das relaes financeiras intergovernamentais e simbolizaria um passo a mais na
construo de um arcabouo institucional.
Em textos elaborados por organismos internacionais como o Bird e o FMI, so
apresentadas sugestes nesse sentido. Segundo Dillinger (1995), tcnico do Banco
Mundial, a melhor forma de controlar o endividamento seria por meio das foras de
mercado com o governo federal sinalizando que no mais interviria no caso de novas
100
crises. J Ter-Minassiam (1996a) descreve quatro modelos de controle de endividamento, adotados por pases descentralizados. A escolha de um desses modelos deveria considerar aspectos socioeconmicos e de ordem poltico-institucional do pas em
questo. Observa, porm, que existem muitas variaes e vrios pases optam por
controles que no se restringem a um desses modelos.
O primeiro modelo, baseado na disciplina de mercado, supe a presena de mercados livres e abertos, a disponibilidade de informaes sobre a situao fiscalfinanceira dos governos subnacionais e a impossibilidade de qualquer operao de
salvamento em caso de inadimplemento. O enfoque cooperativo, por sua vez, prev a
negociao permanente entre as diferentes esferas de poder, com a discusso de metas
fiscais entre governos federal e subnacionais em acordo com os objetivos macroeconmicos. O controle do endividamento subnacional pode ser tambm por meio de
regras definidas pela legislao pertinente ou por controles diretos do governo central
(comum em pases unitrios, esse formato confere ao governo central a prerrogativa
de controlar o endividamento das unidades subnacionais).
O controle do endividamento no Brasil, desde 1964, quando os governos estaduais praticamente iniciaram a contratao de crdito, sempre foi realizado por meio
de regras. Pode-se defender tal alternativa, pelas prprias caractersticas da formao
do Estado brasileiro, como a forma mais adequada de controle ao endividamento. No
100
Dillinger prope, ento, que se deixe falir um estado de menor importncia. A opo deveria considerar o impacto
instabilizador caso a escolha sobrecasse sobre um estado com maior peso poltico. Pode-se dizer que a sugesto fere
as prerrogativas federativas. Alm disso, a opo por um estado mais pobre, quando os estados mais endividados so
exatamente os de maior poder aquisitivo, mostraria que o governo central jamais deixaria de amparar um estado rico,
at pelas implicaes sistmicas. Assim, o mercado, seguindo esse raciocnio, no mais emprestaria aos estados menores. Como estes ltimos j no tm praticamente nenhum acesso ao crdito privado ( exceo das operaes ARO), a
medida seria incua, no solucionando o problema.
66
entanto, as regras devem ser compatveis com a heterogeneidade que caracteriza o

Brasil. A importncia da flexibilidade est associada criao de um espao institucional crvel.
A impossibilidade de propor uma poltica global no passado sancionou o sobreendividamento dos governos de algumas UFs. Assim, o endividamento atual reflete,
em certa medida, a capacidade de alguns governos estaduais realizarem uma gesto,
dentro de certos limites, autnoma relativamente ao governo central. Para So Paulo,
Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, a capacidade de obter financiamento junto ao mercado sinalizava exatamente um certo grau de independncia das
decises tomadas pelo poder central.
A falta de uma poltica efetiva de controle de endividamento constitui uma poltica do governo que, ao se abster de tomar uma deciso, implicitamente est optando
por determinadas diretrizes. As especificidades no pacto federativo nacional, no qual
as operaes de crdito desempenharam um papel fundamental, explicam as limitaes dos mecanismos de controle de endividamento dos governos subnacionais em
cumprir efetivamente a sua funo.
No plano concreto, as dificuldades de controlar o endividamento dos governos
subnacionais se deveram ao prprio arcabouo institucional brasileiro, mas no necessariamente a problemas na legislao pertinente [Afonso (1989)]. O Senado, instncia
na qual tramitam os pedidos para liberao de operaes de crdito, por exemplo, no
necessariamente o rgo mais adequado para tratar da questo, posto que o responsvel pela reproduo do equilbrio federativo. Embora a questo do endividamento esteja intimamente associada estrutura federativa, o Senado enquanto frum
de decises mostra-se ineficiente, ignorando at mesmo pareceres tcnicos desfavor101
veis aprovao de novos endividamentos. Assim, um aparato legal condio necessria, mas no suficiente, para a institucionalizao das relaes institucionais.
Como a capacidade de alavancar recursos muito diferenciada entre as UFs, alguns estados, utilizando as prerrogativas da autonomia, sobreendividaram-se (ver
Seo 2). Pela impossibilidade de superar desequilbrio financeiro atravs de mero
ajuste fiscal, a Unio, a fim de cumprir sua funo estabilizadora, absorveu o desequilbrio de modo a evitar crises sistmicas e, mais uma vez, o endividamento revelou a
sua dimenso intergovernamental (ver Seo 3). A existncia de mecanismos institucionais de controle de endividamento evita que o sobreendividamento de algumas
UFs represente um nus a ser partilhado entre os demais entes da Federao.
Nota-se aqui que a manuteno do endividamento em patamares compatveis
com o equilbrio fiscal repercute positivamente sobre os estados, independentemente
das implicaes macroeconmicas intrnsecas a ele. Em primeiro lugar, as operaes
de crdito contratadas taxa de juros de mercado aumentam a vulnerabilidade dos
estados ante as decises de poltica econmica. Em segundo lugar, o endividamento, a
partir de um certo nvel, refora a dependncia para com o poder central (pois obriga
101
Em reportagem do Jornal do Brasil, de 31/01/97, noticiava-se o fato de o Senado ignorar os pareceres tcnicos do
Banco Central e autorizar a emisso de ttulos por governos estaduais e prefeituras para o pagamento de precatrios.
Em 23/02/97, o Senador Jos Serra afirmava, segundo o mesmo jornal, que: Pelo modelo atual o Senado aprova tudo.
O processo poltico de que os senadores de um estado aprovam o aumento do endividamento de outros para depois
receber o mesmo tratamento.
67
a UF a aceitar toda e qualquer condio imposta pela Unio como contrapartida a

um refinanciamento). Em terceiro, a dvida contrada hoje comprometer a disponibilidade futura de recursos. Por fim, o crescimento descontrolado da dvida (e suas
implicaes sobre a formao de expectativas e sobre o equilbrio macroeconmico)
ameaaria a prpria Federao.
A LRF estabeleceu, ento, regras para o controle ao endividamento para todas as
esferas de poder, muito embora o seu principal objetivo seja garantir uma poltica
fiscal sustentvel intertemporalmente para estados e municpios j que o governo federal conta com uma restrio oramentria estrutural como conseqncia do seu
compromisso com a estabilidade macroeconmica (que resulta em necessidade permanente de equilibrar as contas pblicas).
Para assegurar a sustentabilidade fiscal intertemporal, prev-se a obedincia a limites e condies no que tange a gasto com pessoal, renncia de receita, gerao de
despesas (tais como as referentes a pessoal e a seguridade social), operaes de crdito
(inclusive por antecipao de receita), concesso de garantia, inscrio em restos a
pagar e dvidas consolidada e mobiliria.
O principal instrumento para subordinar os estados a estes limites foi por meio
102
das transferncias voluntrias. Para reivindic-las, as UFs deveriam observar os limites das despesas com pessoal, de operaes de crdito e das dvidas consolidada e
mobiliria, alm de respeitar as regras quanto inscrio em restos a pagar e aos prazos referentes entrega e publicao dos relatrios previstos em lei.
As despesas com pessoal foram limitadas a 60% da receita corrente lquida nos
103
estados e municpios e a 50% no caso federal. A despeito de o limite atinente
Unio ser inferior, este muito mais restritivo para os governos subnacionais em decorrncia da sua estrutura de gasto. A lei estipula, ainda, o dispndio por esfera de
poder. Isso tornou-se um poderoso instrumento para evitar distores, pois permitiu
ao executivo impor limites ditados pela lei.
As UFs, para renunciar receita ou para gerar despesa permanente, devero propor, com base em estimativa do impacto oramentrio-financeiro, registrado na lei de
diretrizes oramentrias, medidas compensatrias, como a criao/ampliao de base
tributria ou o aumento da alquota de impostos e contribuies, para que as metas
fiscais no sejam afetadas.
No caso de novas operaes de crdito com o aval do governo federal, os governos subnacionais, para pleite-las, devero cumprir uma srie de exigncias. As demandas devero ser conduzidas ao Ministrio da Fazenda para posteriormente serem
encaminhadas ao Senado Federal j com a exposio de motivos do ministro da Fazenda com classificao da situao financeira do pleiteante e com pareceres da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro Nacional.
Como os governos subnacionais dificilmente teriam acesso a financiamento de
terceiros sem o aval da Unio, tais exigncias funcionam como uma barreira ao cr102
A LRF define como voluntrias as transferncias que no tenham cunho legal ou constitucional e no sejam referentes
a repasses do Sistema nico de Sade (SUS).
103
Existe uma contradio ao se adotar a RCL, que inclui as transferncias voluntrias, como parmetro para variveis
cuja penalidade, no caso de desobedincia aos limites propostos em lei, o corte das mesmas transferncias.
68
104
dito. Atualmente, segundo o relatrio de gesto fiscal, o governo federal garantia,

em abril de 2001, emprstimos da ordem de R$ 15 bilhes para governos estaduais e
105
municpios, dos quais R$ 13 bilhes contratados com o BID/Bird.
A LRF condicionou a concesso de garantia ao oferecimento de contragarantias
(como arrecadao prpria e/ou receitas de transferncias). No caso de operaes
junto a organismos financeiros internacionais, os estados devero ainda respeitar as
exigncias legais previstas para o recebimento das transferncias negociadas.
Segundo a LRF, no poder ser contratada despesa que no possa ser quitada no
prprio mandato (ou que tenha parcelas a serem pagas nos exerccios seguintes), a no
ser que haja disponibilidade de caixa suficiente. Isso impede que, ao final do governo,
sejam postergados gastos atravs da sua inscrio em restos a pagar.
Na proposta do Executivo constam, ainda, limites para os servios da dvida em
termos da RCL (11,5%). Supostamente, esses seriam percentuais que assegurariam a
sustentabilidade fiscal. Nesse contexto, a reduo da dvida em 1/15 avos at limite
deveria se restringir a uma prestao equivalente a este valor. Como o conceito da
RCL um pouco mais abrangente que o da RLR (j que considera as transferncias
106
voluntrias), pode-se dizer que, aproximadamente, se props o mesmo limite que
consta dos contratos de refinanciamento.
Quanto s dvidas consolidada e mobiliria, o artigo 30 da LRF incumbiu o
Executivo federal de apresentar proposta com limites ao endividamento global e mobilirio das trs esferas de governo, na qual deveria constar estimativa do impacto do
limite a cada nvel de governo a fim de assegurar condies sustentabilidade fiscal
intertemporal defendida pela lei.
Tendo como parmetro a RCL, os limites de endividamento para a Unio, para
os estados e para os municpios poderiam ser diferenciados entre os diferentes nveis
de governo, mas padronizados para todos os entes da Federao de cada esfera de
104
Exigncias para dar entrada em pedido de garantia: pareceres tcnicos e jurdicos, demonstrando a relao custobenefcio, o interesse econmico e social da operao e o cumprimento dos limites e condies estabelecidos por esta
proposta; autorizao legislativa para a realizao da operao; certido expedida pelo Tribunal de Contas atestando
cumprimento dos percentuais de gasto com pessoal; comprovao da STN quanto ao adimplemento com a Unio relativo aos financiamentos e refinanciamentos por ela concedidos, bem como as garantias operao de crdito eventualmente honradas; certides que atestem a regularidade junto ao Programa de Integrao Social (PIS) e Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), ao Fundo de Investimento Social (Finsocial), Contribuio Social
para o Financiamento da Seguridade (Cofins), ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS); cronogramas de dispndio com as dvidas interna e externa e com a operao a ser realizada;
relao de todas as dvidas, com seus valores atualizados, inclusive daqueles vencidos e no pagos, assinada pelo chefe
do Poder Executivo e pelo secretrio de Governo responsvel pela administrao financeira; balancetes mensais consolidados, assinados pelo chefe do Poder Executivo e pelo secretrio de Governo responsvel pela administrao financeira,
para fins de clculo dos limites de que trata a proposta federal.
105
A dvida externa dos estados e municpios registrada pelo Banco Central, em abril de 2001, de R$ 12 bilhes, dos
quais mais de 85% referem-se s administraes estaduais (Boletim de Finanas Estaduais e Municipais). Inicialmente
pode-se concluir que a dvida externa dos estados predominantemente junto a rgos multilaterais e que as operaes
so realizadas mediante a concesso de garantias. Atenta-se para o fato de as contragarantias serem superiores dvida
integral. Embora outras hipteses possam ser levantadas, suspeita-se de que as contragarantias possam ter sido acordadas em operaes que tenham sido contratadas mas que ainda no tenham sido necessariamente liberadas.
106
Neste trabalho, consideraram-se as transferncias referentes ao SUS como transferncia voluntria.
69
107
poder. Aqueles que superassem os limites estariam proibidos de realizar operaes

de crdito externo e interno (inclusive operaes de antecipao de receita oramentria) e de receber transferncias voluntrias, alm de dever produzir o resultado primrio suficiente para a reconduo da dvida ao limite.
Diante disso, o governo defrontou-se com a dificuldade de estabelecer limites verossmeis com a premissa de sustentabilidade intertemporal fiscal e compatveis com a
atual situao de endividamento das UFs (Tabela 28).
TABELA 28
A dvida estadual e a RCL 2000

UFs
Regio Norte
Dvida
RCL
Dvida/RCL
6.769
8.784
0,77
717
767
0,93
Amazonas
1.927
2.024
0,95
Par
1.764
2.838
0,62
Rondnia
1.454
981
1,48
Amap
123
627
0,20
Roraima
322
539
0,60
Tocantins
463
1.008
0,46
32.476
20.991
1,55
Maranho
4.306
2.017
2,14
Piau
2.191
1.149
1,91
Cear
4.128
3.073
1,34
Rio Grande do Norte
1.217
1.699
0,72
Paraba
2.395
1.752
1,37
Pernambuco
4.638
3.226
1,44
Alagoas
3.108
1.488
2,09
Sergipe
1.395
1.348
1,03
Bahia
9.100
5.239
1,74
133.557
62.786
2,13
Minas Gerais
26.835
11.250
2,39
Esprito Santo
2.667
2.599
1,03
Rio de Janeiro
27.279
14.237
1,92
So Paulo
76.775
34.700
2,21
Regio Sul
34.950
17.649
1,98
Paran
9.533
6.772
1,41
Santa Catarina
6.797
3.523
1,93
18.619
7.354
2,53
Acre
Regio Nordeste
Regio Sudeste
Rio Grande do Sul
continua
107
A dificuldade de estabelecer limites ao endividamento consiste nas diferentes relaes entre dvida e receita e, ademais, justific-los como sustentveis intertemporalmente em termos fiscais. Como mostra a Tabela 27, a relao entre
dvida total por estado e RCL varia de 0,2 at 3,8, com uma mdia Brasil de 2,0 (segundo dados do Banco Central).
70
continuao
UFs
Dvida
Regio Centro-Oeste
RCL
Dvida/RCL
19.188
12.074
1,59
Mato Grosso
4.622
1.977
2,34
Mato Grosso do Sul
4.113
1.612
2,55
Gois
8.994
2.570
3,50
Distrito Federal
1.460
5.915
0,25
226.940
122.285
1,86
Total
Fontes: IPEA, Banco Central e STN.
Em agosto de 2000, o Executivo federal enviou ao Congresso uma proposta de

108
limites ao endividamento. A maior dificuldade para estabelecer esses limites decorreu da necessidade de justific-los sustentveis no tempo e simultaneamente considerar os elevados nveis de endividamento estaduais. No caso de algum estado no estar
em acordo com os limites propostos pelo Executivo, entre as punies previstas em lei
estaria o corte das transferncias negociadas que, conforme foi discutido na Seo 4,
desempenham um papel importante, quando no basilar, no financiamento dos governos subnacionais.
O Executivo sugeriu, ento, limites diferenciados por esfera do governo a serem
alcanados em 15 anos, a saber:
Unio 3,5 x RCL;
estados 2 x RCL; e
municpios 1,2 RCL.
Os estados que estivessem acima do recomendado deveriam reduzir sua dvida
109
lquida consolidada em 1/15 avos do excedente para convergir em direo ao limite
estipulado. interessante observar que, segundo a lgica da tabela Price, nos primeiros anos paga-se primordialmente os juros e, somente ao final, a amortizao passa a
representar um peso maior. Assim, a compatibilizao com os contratos de refinanciamento implicaria uma convergncia progressiva e no proporcional.
Em uma das simulaes realizadas tal situao foi explicitada (Tabela 29). No
caso de So Paulo, por exemplo, o estado, que apresentava uma razo dvida/RLR de
2,31 em 2000, dever reduzi-la em 15 anos, segundo simulao realizada e obedecendo a determinadas condies, a uma razo igual a 2. Nos primeiros anos, a dvida
estaria sendo reduzida abaixo dos limites previstos em lei, mas, considerando-se o
110
longo prazo, o estado estaria de fato ajustado.
108
A Comisso para Assuntos Econmicos (CAE) do Senado Federal aprovou no dia 19/12/2001 os projetos de resoluo
68 e 73, que encampam a proposta de limites ao endividamento encaminhada pelo Executivo federal.
109
Dvida consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros.
Como esse dado no est disponvel para as UFs, considerou-se nos clculos a dvida consolidada.
110
Considerou-se que os estados, desde o incio, estavam amortizando a sua dvida, mesmo em presena de resduo.
71
TABELA 29
a
Simulao da evoluo da dvida o caso de So Paulo
(Em R$ mil)
Ano
Dvida total
Dvida/RLR
Disperso
2000
75.085.342
2,5857
0,0085
2001
76.237.561
2,5489
0,0044
2002
77.355.687
2,5110
0,0033
2003
78.434.462
2,4718
0,0021
2004
79.468.210
2,4314
0,0009
2005
80.450.808
2,3898
(0,0004)
2006
81.375.652
2,3469
(0,0017)
2007
82.235.630
2,3026
(0,0030)
2008
83.023.084
2,2569
(0,0044)
2009
83.729.773
2,2099
(0,0059)
2010
84.346.837
2,1613
(0,0073)
2011
84.864.751
2,1112
(0,0088)
2012
85.273.284
2,0596
(0,0104)
2013
85.561.449
2,0064
(0,0120)
2014
85.717.455
1,9515
(0,0137)

a
Condies: taxa de juros de 6% a.a., 360 prestaes, elaticidade receita-PIB = 1, crescimento do PIB = 3%, comprometimento de receita = 11,5%.
b
Base janeiro de 1998 igual ao ms 1.
Outra questo que se coloca diz respeito ao momento no tempo em que o contrato foi assinado. So Paulo, por exemplo, foi beneficiado pois disps de dois anos a
mais que o Rio de Janeiro para entrar na trajetria de ajuste. Isso faz muita diferena
quando se considera a estrutura de amortizao/juros da tabela Price. Quanto mais
tempo a proposta demorar a ser aprovada pelo Senado, mais tempo os estados disporo para se ajustar.
A lei supunha que esses limites deveriam ser condizentes com a sustentabilidade
fiscal intertemporal. Para tanto, considerou-se como base para o cenrio macroeconmico:
a) o crescimento real da economia de 4,5% em 2001, 5% em 2002 e 2003 e 4%
a.a. a partir de 2004;
b) taxa de juros real em declnio (alcanando 7% no mdio prazo); e
c) a RCL crescer na mesma velocidade do PIB.
Se a economia apresentasse este desempenho seria requerido dos entes da Federao, para estabilizar a razo dvida/RCL, um supervit primrio da ordem de:
Unio 1,50% do PIB;
estados 0,40% do PIB; e
municpios 0,07% do PIB.
72
No caso especfico dos estados, no existiriam maiores problemas em alcanar

esse resultado. O comprometimento de receita previsto nos contratos de refinanciamento bem superior aos valores citados. Algumas questes merecem destaque. Inicialmente, uma parte representativa dos estados, pelos limites propostos, no precisaria somente estabilizar a relao dvida/receita, mas sim reduzi-la. Em segundo lugar,
as estimativas de crescimento da economia foram muito otimistas, particularmente
quando se considera a atual crise energtica (e isto implicar a necessidade de au111
mentar os resultados primrios esperados). Por fim, deve-se dizer que caso esses
112
fossem os limites, em decorrncia de diferenciais no percentual RCL/PIB, os estados de maior poder aquisitivo comprometeriam um percentual da RCL significativamente maior. Isso, de certo modo, contraditrio com a LRF que estipula como
parmetro a RCL.
Conforme se constatou na Seo 5, o desempenho das finanas estaduais e o
equacionamento da dvida dependem, em grande medida, do desempenho da economia. Como as receitas apresentam uma elevada elasticidade com o PIB e as despesas, quando no apresentam um carter anticclico, tm uma restrio reduo em
termos absolutos, sustentar supervits primrios elevados em um contexto recessivo
muito difcil, seno impossvel.
Desse modo, pode-se dizer que atingir as metas propostas pela LRF depende do
desempenho da economia. Nas Tabelas 30.A e 30.B, simulou-se a evoluo da dvida
supondo que o PIB crescesse 3% e 4% e a elasticidade RLR-PIB igual a 1, com as
demais variveis constantes. Utilizou-se como parmetro as condies previstas no
Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira dos estados.
Algumas ressalvas, no entanto, devem ser feitas sobre os procedimentos adotados.
a) Embora as resolues do Senado, por vezes, sugiram que o comprometimento
de receita varivel ao longo do tempo, considerou-se o comprometimento superior
ao longo de todo o perodo, o que implica que a reduo inicial de dvida inferior
nossa simulao.
b) Empregou-se, no clculo, o conceito de dvida total e no somente o referente
Lei 9.496/97 ou quela junto STN.
c) Sups-se que a dvida estivesse integralmente reescalonada e segundo as condies vantajosas do contrato de refinanciamento, o que no verdade (isso desconsidera o crescimento elevado da dvida externa em conseqncia de desvalorizaes cambiais).
111
Estimativas do IPEA indicam um crescimento da economia de 2,6% a.a. para 2001.

Utilizou-se este conceito (em detrimento do de receita corrente lquida) porque supostamente o Programa de Reestruturao dever ser a referncia central quando se trata de endividamento
112
73
TABELA 30.A
a,b
Estimativa da evoluo da dvida o ajuste dos estados no ambiente da LRF .

c
o
1 Cenrio: crescimento anual do PIB de 3% a.a.
(Em R$ mil de 1999) d
Dvida
UFs
2000
Dvida/RLR
2014
Dvida/PIB (%)
2000
2014
2000
2014
Regio Norte
Acre
637.577
445.045
1,1
0,5
35
16
Amazonas
1.777.907
1.217.361
1,1
0,5
16
Par
1.718.552
1.236.192
0,9
0,4
Rondnia
1.357.918
976.780
1,9
0,9
23
11
274.471
188.998
0,8
0,4
24
11
Maranho
3.306.294
2.430.007
2,2
1,1
39
19
Piau
2.008.906
1.321.747
2,1
1,0
50
22
Cear
3.243.048
2.257.695
1,0
0,5
21
Rio Grande do Norte
1.039.453
711.730
0,8
0,4
13
Paraba
2.319.914
1.313.494
2,0
0,9
38
14
Pernambuco
3.351.436
2.307.760
1,2
0,6
16
Alagoas
3.222.351
4.089.189
3,1
2,6
43
36
Sergipe
1.499.252
1.020.670
1,4
0,6
31
14
Bahia
8.443.205
4.779.958
1,9
0,9
22
Minas Gerais
23.500.254
30.377.011
2,7
2,3
27
23
Esprito Santo
1.855.481
1.288.244
1,1
0,5
14
Rio de Janeiro
25.125.876
31.965.633
3,3
2,8
25
21
So Paulo
73.712.273
66.117.545
2,5
1,5
23
13
Paran
4.568.596
3.145.882
0,8
0,4
Santa Catarina
5.718.098
3.510.759
2,0
0,9
20
17.326.765
17.345.300
2,7
1,8
27
18
Mato Grosso
4.313.064
3.371.689
2,7
1,4
45
23
Mato Grosso do Sul
3.419.744
2.870.030
2,8
1,6
27
15
Gois
8.788.550
11.651.178
4,0
3,5
51
45
Distrito Federal
1.424.199
1.024.458
0,5
0,2
Roraima
Regio Nordeste
Regio Sudeste
Regio Sul
Rio Grande do Sul

Regio Centro-Oeste

a
Taxa de juros e compromentimento de receita previstos nos contratos de refinanciamento assinados no mbito do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira.
b
embora tenha crescido significativamente no perodo, continuou representando menos de 5% do total.
c
d
Estes valores esto expressos em R$ de 1999, ao invs de R$ de 2001, ao contrrio das tabelas. Realizou-se esse procedimento para evitar o deflacionamento do PIB.
74
TABELA 30.B
a, b
Estimativa da evoluo da dvida o ajuste dos estados no ambiente da LRF

c
o
2 Cenrio: crescimento anual do PIB de 4% a.a.
(Em R$ mil de 1999)d
Dvida
Dvida/RLR
Dvida/PIB (%)
UFs
2000
2014
2000
2014
2000
2014
Regio Norte
Acre
637.577
445.045
1,1
0,4
35
14
Amazonas
1.777.907
1.217.361
1,1
0,4
16
Par
1.718.552
1.236.192
0,9
0,4
1.357.917,8
976.779,9
1,9
0,9
23
10
274.471
188.998
0,8
0,3
24
10
Maranho
3.302.319
2.047.837
2,2
0,9
39
14
Piau
2.008.240
1.123.878
2,1
0,8
49
16
Cear
3.243.048
2.257.695
1,0
0,4
20
Rio Grande do Norte
1.039.453
711.730
0,8
0,3
13
Paraba
2.316.706
1.043.795
1,9
0,8
38
10
Pernambuco
3.351.436
2.307.760
1,2
0,5
16
Alagoas
3.219.330
3.529.000
3,0
1,9
42
27
Sergipe
1.499.252
1.020.670
1,4
0,5
31
12
Bahia
8.436.557
3.857.786
1,9
0,8
22
Minas Gerais
23.466.021
26.103.768
2,6
1,7
27
17
Esprito Santo
1.855.481
1.288.244
1,0
0,4
14
Rio de Janeiro
25.121.403
29.966.344
3,3
2,2
25
17
So Paulo
73.545.638
54.764.006
2,5
1,1
22
10
Paran
4.568.596
3.145.882
0,8
0,3
Santa Catarina
5.710.511
2.858.997
2,0
0,8
20
17.303.105
14.526.989
2,6
1,3
27
13
Mato Grosso
4.305.796
2.823.254
2,6
1,0
45
17
Mato Grosso do Sul
3.414.584
2.420.145
2,7
1,1
27
11
Gois
8.779.243
10.840.295
3,9
2,8
50
36
Distrito Federal
1.424.199
1.024.458
0,5
0,2
Rondnia
Roraima
Regio Nordeste
Regio Sudeste
Regio Sul
Rio Grande do Sul

Regio Centro-Oeste

a
Taxa de juros e compromentimento de receita previstos nos contratos de refinanciamento assinados no mbito do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira.
b
embora tenha crescido significativamente no perodo, continuou representando menos de 5% do total.
c
d
Estes valores esto expressos em R$ de 1999, ao invs de R$ de 2001, ao contrrio das tabelas. Realizou-se esse procedimento para evitar o deflacionamento do PIB.
75
d) A simulao tem como ponto de partida o ms seguinte ao da assinatura da

resoluo do Senado Federal, que autorizava o Tesouro Nacional a conceder o refi113
a
nanciamento e, assim, em janeiro de 2000, So Paulo j estava na 25 prestao
enquanto esta era a primeira do Rio de Janeiro.
A tabela revela, ento, que, no caso de os estados comprometerem o percentual
de RLR previsto nos acordos de refinanciamento, alguns estados (Rio de Janeiro,
Gois e Alagoas) no conseguiriam reduzi-la em 1/15 avos anualmente sequer com
um crescimento do PIB de 4% a.a. no perodo. J Minas Gerais participaria desse
grupo caso a economia crescesse 3% a.a.
Deve-se dizer que, nessa simulao, no se consideraram as implicaes do PIB
sobre o resultado primrio. A hiptese de comprometimento da receita constante
com diferentes hipteses sobre o comportamento do PIB implica distintas possibilidades de crescimento da despesa. Conforme mencionado nas Sees 4 e 5, a despesa
apresenta forte rigidez e tendncia a crescer vegetativamente por elementos endgenos
(em decorrncia, por exemplo, do universo de cidados a ser atendido). Desse modo,
quanto maior a variao real do PIB, maior a folga para a despesa crescer sem pressionar a receita.
o
Alm disso, no 2 cenrio, a relao dvida-RLR, um indicador de solvncia,

tambm apresenta grande melhora de um cenrio para o outro. interessante observar que, mesmo mediante crescimento de 4% a.a. nos prximos 15 anos, segundo
nossas simulaes, alguns estados no alcanariam a meta prevista para no serem
punidos.
Nestes casos a lei sugere um esforo adicional. Esses estados j estariam comprometendo percentuais prximos (seno superiores) aos 11,5% sugeridos pela prpria LRF e considerados, implicitamente, como compatveis com a sustentabilidade
fiscal dos estados. Conforme mencionado nas Sees 4 e 5, muito j foi feito e pouco
resta a fazer. A questo que se levanta seria quais alternativas disponveis a estes estados.
A morosidade no trmite da proposta de controle ao endividamento facilita o
ajuste pois permite que o incio seja adiado e a dvida j esteja mais reduzida quando
o perodo de 15 anos entrar em vigor.
Enquanto a proposta do Executivo federal no for aprovada pelo Senado, a Resoluo 78/98 regulamenta as operaes de crdito de estados e municpios. Segundo
Debus e Nascimento (2001), as principais diferenas entre uma e outra so:
a) o parmetro para o clculo de limites na Resoluo 78/98 a RLR;
b) entre as principais exigncias para pleitear novas exigncias, est a necessidade
de apresentar supervits primrios e, desde setembro de 2000, o certificado de cum114
primento da LRF; e
c) o Senado tem prerrogativa para desconsiderar algumas das condies na
eventualidade de os estados apresentarem justificativa embasada.
113
114
No caso dos estados que tiveram seus contratos retificados, utilizou-se como base a ltima retificao.
A Resoluo 62/00 acrescentou este inciso Resoluo 78/98.
76
Uma questo interessante diz respeito existncia de dois limites diferentes considerados como sustentveis em diferentes documentos do governo federal. Enquanto
o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira estipulava como 1 a razo a ser
alcanada pelos governos estaduais (e supostamente esta seria uma medida de equilbrio financeiro), a LRF sugere a razo 2. Aparentemente muito mais do que um clculo de sustentabilidade fiscal intertemporal, existia uma tentativa de adequar a lei
situao financeira estadual na poca da sua promulgao.
Nota-se, contudo, que to importantes quanto os limites ao endividamento so
as restries ao servio da dvida, que devem impedir uma trajetria explosiva e incompatvel com a capacidade de pagamento estadual.
Alm da questo do endividamento propriamente dito, existem outras, relacionadas com o equilbrio intertemporal, que merecem ateno, inclusive pelas suas intersees com a situao financeira das UFs. A LRF se caracteriza pela pouca flexibilidade com que trata alguns temas. Os formuladores de toda e qualquer poltica econmica defrontam-se com o dilema diante da diversidade de situaes e com a necessidade de criar mecanismos para evitar o descontrole das finanas pblicas.
Os estados, aps a assinatura dos contratos de refinanciamento, vm sendo monitorados por misses da STN que negociam metas e compromissos com a inteno
de assegurar o pagamento das prestaes do refinanciamento. No entanto, algumas
das UFs no esto com as finanas suficientemente saneadas para cumprir as exigncias impostas pela LRF (ver Seo 4).
A questo que se levanta sobre a capacidade de alcanar os resultados previstos
contratualmente no curto prazo em um contexto recessivo e com a tendncia ao esgotamento das fontes de financiamento extraordinrias.
Existe a necessidade de rigor para evitar que a situao fiscal e financeira retorne
trajetria anterior assinatura do contrato. No entanto, em um pas com tantas
situaes especficas, isso pode estimular negociaes fora do espao institucional,
como tradicionalmente ocorreu na esfera do endividamento. Como foi colocado na
Seo 5, os estados dispem de instrumentos limitados para alcanar uma situao
fiscal sustentvel no tempo. O Ministrio da Previdncia recentemente ameaou os
estados nos quais no houvesse um sistema previdencirio em equilbrio intertemporal com as punies previstas na LRF. At ento somente cinco estados haviam apresentado tais documentos. Se de fato isso ocorresse, seriam cortadas as transferncias
voluntrias (j que, segundo a LRF, a maior parte dos estados no estaria apta para
pleitear operaes de crdito).
Outra questo relevante compete aos restos a pagar. Segundo a interpretao da
STN, ao trmino do governo todas as contas devem estar equilibradas. No entanto,
alguns governos esto postergando gastos e inscrevendo-os em restos a pagar e, em
2002, quando ocorrerem as eleies para governador e presidente, provavelmente no
estaro ajustados.
Uma terceira questo diz respeito aos limites de gastos com pessoal (60% da
RCL segundo a LRF). De acordo com a execuo oramentria estadual em 1999
nem todas as UFs estavam em acordo com essa regra e algumas estavam bem distantes da meta.
77
Na Bahia, em julho de 2001, uma greve da polcia militar por melhores salrios
levou ao caos e necessidade de interveno do Exrcito. Em outros estados a questo
tambm se revela alarmante. Essa uma pequena mostra do que pode acontecer se de
fato as punies previstas na LRF, combinadas com as exigncias do Programa de
Reestruturao Fiscal e Financeira, forem rigorosamente cumpridas.
A inflexibilidade de uma e de outra permite inferir que as sadas devero ser negociadas caso a caso. No entanto, existe a possibilidade de estas ocorrerem em desacordo com a nova institucionalidade criada pela LRF e pelo Programa. As transferncias voluntrias podem funcionar como um dos instrumentos, mas somente no caso
de desconsiderar todas as clusulas que porventura estejam sendo desrespeitadas pelas
administraes estaduais. No que diz respeito s operaes de crdito, a LRF praticamente excluiu a possibilidade de a Unio ser credora junto aos governos subnacionais.
Como historicamente a principal fonte alternativa de financiamento dos estados
era a Unio, pode-se vaticinar que, caso a lei seja de fato cumprida, o financiamento
dos governos estaduais restringir-se- s receitas tributrias. Essa perspectiva revela
uma mudana nas relaes intergovernamentais e a tentativa de rever um dos alicerces
do Estado federativo. Diante do papel desempenhado pelo endividamento nas relaes federativas, a questo que surge se de fato o governo federal abandonar esse
instrumento de negociao e se ser factvel abandon-lo. E abandonando-os, quais
sero os artifcios, compatveis com a LRF, a serem utilizados para assegurar a sustentao do pacto federativo. No caso especfico da crise das polcias estaduais, o governo federal acena com a possibilidade de conceder benefcios diretamente aos grevistas. Em um primeiro momento, foram chamados mesa de negociao os aliados
polticos do governo.
Caso se retomem os antigos instrumentos, ou novos sejam criados com a inteno de conservar a antiga estrutura, mais uma vez se estar construindo um espao
onde as instituies do lugar a relaes baseadas em poder real. Cria-se, ento, um
espao onde as relaes polticas tornam-se crescentemente baseadas em concesses e
que a governabilidade das UFs passa a ser negociada junto ao governo central. importante dizer que o poder de barganha muito diferenciado e pautado tambm pela
conjuntura poltica. Se a descentralizao foi solapada no processo de refinanciamento da dvida estadual, os desdobramentos do Programa de Reestruturao Fiscal e
Financeira mostram indcios de que tambm a autonomia foi significativamente reduzida.
7 - CONSIDERAES FINAIS
A constituio histrica do federalismo brasileiro, com cesso de poder do governo
central em direo aos governos locais, resulta na permanente negociao dos limites
autonomia dos governos subnacionais. A instabilidade intrnseca a essa situao
traduz-se em movimentos de centralizao e descentralizao e refora a importncia
de referenciais institucionais que ancorem as relaes intergovernamentais.
Neste contexto de instabilidade, a Constituio de 1988 deu um importante
passo na construo da autonomia das UFs ao institucionalizar a descentralizao
fiscal (instituda a partir da discriminao das fontes de receita dos governos estaduais
78
e da assegurao da autonomia administrativa aos entes da Federao) e revisar as

relaes fiscais intergovernamentais, parametrizadas desde ento pela nova Carta
Magna.
As relaes intergovernamentais no Brasil, no entanto, no se restringem s
transferncias constitucionais, mas tambm incorporam o endividamento. E, no
contexto federativo brasileiro, essas relaes financeiras intergovernamentais assumiram um papel importante na negociao da autonomia.
A presena de um padro regional sugere que o endividamento cumpriu um papel especfico no federalismo e a negociao da autonomia foi um instrumento de
integrao e articulao no mbito do pacto federativo. Como prerrogativa de uma
gesto autnoma, as UFs se endividaram e, paradoxalmente, estabeleceram relaes
de dependncia junto ao poder central.
Volumes e formas de endividamento revelaram a precariedade da autonomia,
cerceada pela vulnerabilidade diante da poltica monetria, pela dependncia da
Unio para rolar a dvida e pela ameaa autonomia fiscal. A insubsistncia da situao tornou-se evidente aps 1994.
O crescimento acentuado da dvida mobiliria, aps a implementao do Plano
Real, em decorrncia da capitalizao dos juros ao principal, em um perodo relativamente curto, colocou em discusso o desequilbrio patrimonial dos estados brasileiros. At ento, a despeito de a dvida ser percebida como um problema a ser solucionado, ainda no existia sequer uma estimativa oficial do volume de dvidas estadual.
Consolidaram-se, ento, as dvidas estaduais, o que permitiu uma avaliao da efetiva
situao financeira dos governos estaduais.
Constatada a existncia de uma crise financeira grave dos governos estaduais, observou-se a necessidade de buscar alternativas para a sua superao. Os estados dispunham apenas de instrumentos de ordem fiscal. No entanto, quando os desajustes
financeiros adquirem determinado grau de gravidade, polticas fiscais no conseguem
revert-los. Tornou-se relevante discutir outras formas de recomposio da capacidade de pagamento dos estados, de modo a compatibilizar, o estoque de dvidas receita dos estados.
No diagnstico das causas da crise, estava a inadequao das formas de financiamento, a natureza pouco transparente das relaes em torno do endividamento e a
inocuidade dos mecanismos de controle ao endividamento. Nesse contexto, a Unio
props o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira. Estruturado, na medida do
possvel, sob bases reais, o Programa incorporou a dimenso patrimonial e fiscal ao
equilbrio intertemporal das contas pblicas e ao controle do endividamento.
A proposta de refinanciamento, formalizada, ento, pela Lei 9.496/97, adequava
as formas de financiamento capacidade de pagamento dos estados. Reescalonou-se,
ento, mais de R$ 100 bilhes (11% do PIB). Nesse processo, constata-se uma iniciativa em direo institucionalizao das relaes financeiras intergovernamentais e a
um maior grau de transparncia. Observa-se, igualmente, uma mudana na lgica de
controle ao endividamento que passa a privilegiar o equilbrio fiscal intertemporal.
No Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira estavam previstos ajustes nas
esferas patrimonial, fiscal e financeira. Para evitar recidivas, induziram-se as UFs a
79
privatizarem ou liquidarem seus bancos, ou transform-los em agncias de fomento.

Eliminava-se, assim, um foco potencial de desequilbrio e falta de transparncia. O
ajuste patrimonial, materializado mediante a alienao de bens, permitiu a reduo
do estoque de dvidas. O ajuste fiscal, fundamentado no aumento das receitas e conteno das despesas, era premissa para assegurar condies ao pagamento das prestaes do refinanciamento.
Constatam-se, ento, no mbito do Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira, a sada das UFs do setor produtivo e o compromisso com o ajuste fiscal. Simultaneamente, observa-se que, nesse nterim, o processo de descentralizao fiscal
foi revertido pelo comprometimento de receita para o pagamento das parcelas da
dvida.
Como conseqncia do refinanciamento, constatou-se que, aps a assinatura dos
contratos, a trajetria do endividamento foi regularizada. O desempenho da economia, contudo, cumpre um papel fundamental para que o esforo que vem sendo empreendido pelas UFs se consubstancie na sustentabilidade da dvida. A sustentabilidade da trajetria descendente da dvida depende da capacidade de manter resultados
primrios condizentes com os estipulados no contrato. E resultado primrio e PIB
apresentam uma elevada correlao. Em muitos estados o resultado primrio no foi
compatvel com o comprometimento de receita previsto. Para se alcanar os resultados exigidos contratualmente, contou-se com o esforo fiscal das UFs e com os recursos extraordinrios decorrentes da alienao de bens e de operaes de crdito contratadas antes da assinatura dos contratos. Com a finalidade de assegurar o cumprimento das clusulas dos contratos a STN acompanha de perto as contas estaduais.
Misses enviadas pela STN monitoram metas e compromissos a fim de adequlas, na medida do possvel, situao das finanas estaduais. No entanto, no obstante hercleo esforo para se adequar ao Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira, no necessariamente as UFs esto suficientemente ajustadas para fazer jus s
exigncias contratuais. Nesse contexto, foi promulgada a LRF.
A LRF estabelece regras e limites a fim de assegurar o equilbrio intertemporal
das finanas pblicas e pode ser considerada como um desdobramento da exacerbao
do desequilbrio financeiro estadual. Constata-se a consolidao de uma nova concepo de controle ao endividamento, j vislumbrada no Programa de Reestruturao
Fiscal e Financeira, fundamentada na gesto responsvel da coisa pblica.
Como a capacidade de contratar operaes de crdito diferenciada (pelas disparidades regionais) e pelas prprias caractersticas do endividamento enquanto relao
intergovernamental, o controle ao endividamento apresenta-se como fundamental
para proteger a Federao da autonomia espria das unidades que a formam.
A LRF ensejou introduzir uma nova lgica no setor pblico. Ao evitar que os
estados incorram em desequilbrios de natureza fiscal e/ou financeira, observa-se uma
mudana na concepo da autonomia, que passaria a ser preservada a partir da manuteno do equilbrio intertemporal das contas pblicas. O espao institucional
constitudo no mbito da LRF, onde deveria transcorrer as relaes intergovernamentais, poderia participar da construo de novas bases para o Estado federativo
brasileiro. Criar-se-iam condies para assegurar maior consistncia s bases sobre as
80
quais se sustentam as relaes federativas e garantir sua sustentabilidade no longo

prazo.
Nota-se, contudo, que nem todos os estados esto suficientemente ajustados
para se adequar ao novo paradigma implcito na LRF e, no necessariamente, o ajuste
depende exclusivamente do esforo estadual. Diante disso, existe o perigo de que
conflitos intrnsecos Federao possam voltar a transcorrer fora do espao institucional. Constata-se, no entanto, uma reverso do quadro de precariedade nas finanas
estaduais e uma tendncia consolidao do saneamento fiscal e financeiro.
A questo fundamental que o endividamento desempenhou as funes mencionadas, fora do espao institucional, como resposta a uma demanda para a sustentao do pacto federativo brasileiro. A LRF busca evitar novos desequilbrios e uma
relao mais transparente entre a Unio e os governos subnacionais. A sua lgica
absolutamente clara: procura criar referenciais institucionais para evitar o desequilbrio intertemporal nas contas pblicas. A mudana na concepo das relaes intergovernamentais implcita na lei depende do amadurecimento das relaes federativas.
Quer dizer, no ser a lei que permitiria um novo Estado federativo, mas sim uma
reviso no padro de articulao que introduziria uma nova lgica de relao intergovernamental. Caso contrrio, outros artifcios sero constitudos como instrumentos
para assegurar as bases de sustentao do pacto federativo brasileiro.
Uma questo que emerge se pelo retrocesso no processo de descentralizao fiscal e
pela perda de autonomia implcita nos contratos de refinanciamento no mais existe a
necessidade de usar outros subterfgios para assegurar a articulao e a integrao. A
negociao, em Braslia, de condies para assegurar a governabilidade permitiria que
a Unio se abstivesse de outros instrumentos para manter a coeso nacional.
81
ANEXO METODOLGICO
O RESULTADO PRIMRIO AJUSTADO
O resultado primrio (Tabela A.1) distorcido pelo resultado dos investimentos e
inverso financeira (contabilizados conjuntamente). O comportamento atpico da
rubrica investimento e inverses financeiras (Tabela A.2) pode ser atribudo operao contbil de registro do refinanciamento (a inverso financeira seria a contrapartida s operaes de crdito) e ao aumento de gasto financiado pela receita de privatizao.
Procedeu-se da seguinte maneira:
a) Nos anos em que o indicador resultado de financiamento (amortizao + juros operaes de crdito) (Tabela A.3) foi excepcionalmente alto e positivo, e houve
assinatura, o contrato de refinanciamento de determinada UF subtraiu-se da rubrica
investimento e inverses financeiras o valor referente ao resultado do financiamento.
b) Quando os valores de investimento e inverses financeiras foi excepcionalmente elevado ou houve alienao de bens que justificasse o aumento dos investimentos, simultaneamente ocorreu um dficit relacionado a despesas de investimento
excessivamente elevadas (Tabela A.4).
c) Esse novo valor de investimentos (Tabela A.5) foi considerado no clculo do
resultado primrio ajustado (Tabela A.6). Nesse novo conceito de resultado primrio,
buscou-se extrair os investimentos financiados por alienao de bens e as inverses
financeiras associadas ao refinanciamento da dvida. Desse modo, procurou-se verificar o desempenho das administraes estaduais, eliminados os componentes extraordinrios e evitar distores (aparente dficit primrio). Alguns outros ajustes foram
realizados. No caso de So Paulo, utilizaram-se dados de execuo oramentria para
1997 referentes s administraes direta e indireta (at esse ano, os dados disponveis
no site da STN no consideravam a administrao direta). Extraiu-se da amostra o
Estado do Par, que apresentava um valor incoerente. Construiu-se esse indicador de
resultado primrio para se avaliar a situao fiscal e a capacidade de reverso dos estados.
82
TABELA A1
a
Resultado primrio 1995-2000

UFs
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Regio Norte
453
(29)
(8.125)
1.168
(193)
(814)
Acre
127
(55)
11
39
64
(79)
56
(388)
(263)
91
(152)
(260)
Par
(71)
81
337
91
(153)
Rondnia
255
61
26
775
(35)
(85)
Amap
43
(88)
(10)
(34)
(45)
(106)
Roraima
54
16
(17)
(21)
27
Tocantins
(11)
344
38
(24)
(94)
(157)
Regio Nordeste
(42)
509
56
5.667
1.091
(1.171)
(207)
(116)
(398)
(380)
202
(408)
Piau
102
(28)
(39)
(58)
(85)
(188)
Cear
(49)
(66)
210
473
807
(97)
83
125
182
625
(14)
(83)
Paraba
(92)
(107)
(77)
(34)
(27)
(133)
Pernambuco
114
217
(98)
1.870
45
328
Alagoas
(84)
376
(237)
(240)
(42)
Sergipe
80
33
147
414
76
(111)
Bahia
10
75
367
2.996
85
(437)
Regio Sudeste
4.940
3.105
10.832
7.764
(972)
(3.213)
Minas Gerais
2.151
257
(44)
5.057
(1.431)
(356)
Esprito Santo
483
246
428
766
224
(125)
Rio de Janeiro
2.102
3.571
3.234
3.345
1.612
(275)
So Paulo
203
(970)
14.898
(1.404)
(1.377)
(2.456)
Regio Sul
523
1.997
2.873
8.508
6.562
1.789
75
652
1.609
3.905
6.338
849
Santa Catarina
208
92
(255)
25
(46)
429
Rio Grande do Sul
240
1.253
1.519
4.578
270
510
Regio Centro-Oeste
166
330
379
1.571
17
(527)
Mato Grosso
377
(147)
(23)
414
(305)
(152)
(108)
220
67
275
(128)
(23)
27
72
213
837
605
(239)
Distrito Federal
(130)
185
123
45
(154)
(113)
Brasil
6.040
5.912
6.016
24.678
6.505
(3.936)
Amazonas
Maranho
Rio Grande do Norte
Paran
Mato Grosso do Sul

Gois

a
Define-se supervit primrio como [despesas () juros () amortizao] [receitas () operaes de crdito () alienao de bens].
83
TABELA A2
Investimento e inverso financeira 1995-2000

UFs
1995
Regio Norte
1996
1997
1998
1999
2000
1.230
1.399
1.227
1.935
1.505
1.840
47
40
48
29
199
114
Amazonas
441
265
237
381
200
379
Par
221
299
373
895
595
464
Rondnia
144
54
65
179
55
118
Amap
44
49
39
55
79
94
Roraima
98
77
82
62
48
189
Tocantins
235
614
384
334
330
483
2.035
2.203
3.128
8.234
3.454
3.965
133
193
132
280
558
268
Piau
75
79
88
140
64
36
Cear
305
177
288
696
584
807
Rio Grande do Norte
116
156
271
660
234
309
Paraba
125
149
99
153
109
105
Pernambuco
227
336
195
1.902
241
860
Alagoas
39
15
21
93
77
137
Sergipe
102
217
334
604
294
260
Bahia
913
881
1.700
3.706
1.293
1.184
5.581
3.954
22.320
12.750
4.940
6.726
Minas Gerais
259
296
779
5.614
208
951
Esprito Santo
699
575
887
1.064
618
644
Rio de Janeiro
266
361
1.642
1.960
984
1.646
So Paulo
4.358
2.721
20.067
4.112
3.130
3.485
Regio Sul
1.458
2.845
4.029
8.630
7.919
2.351
Paran
797
1.110
1.709
3.844
6.963
550
Santa Catarina
128
536
357
339
455
1.055
Rio Grande do Sul
533
1.199
1.963
4.448
501
746
Regio Centro-Oeste
604
1.039
1.190
1.868
1.323
1.102
Mato Grosso
228
124
184
574
147
137
Mato Grosso do Sul
95
288
272
310
101
285
Gois
93
203
204
563
825
231
188
423
530
421
249
448
10.908
11.440
31.894
33.417
19.141
15.984
Acre
Regio Nordeste
Maranho
Regio Sudeste
Distrito Federal
Brasil
84
TABELA A3
a
Resultado do financiamento 1995-2000

UFs
1995
Regio Norte
1996
1997
1998
1999
2000
347
251
8.158
(391)
(174)
543
36
22
45
43
(108)
57
154
190
157
15
(147)
109
Par
98
65
7.968
179
(49)
146
Rondnia
36
62
32
(671)
81
135
Amap
10
12
10
13
Roraima
(13)
21
22
26
26
Tocantins
(86)
(69)
12
13
57
1.267
(291)
1.129
(1.549)
311
1.741
159
107
26
176
(251)
329
Piau
53
107
122
73
57
(2)
Cear
137
148
101
(32)
(470)
247
94
27
137
90
(32)
87
Paraba
210
185
195
147
131
153
Pernambuco
167
(662)
200
(841)
197
375
Alagoas
(12)
(414)
(117)
121
108
Sergipe
(9)
69
95
(5)
61
467
203
396
(1.261)
563
382
2.115
683
(20.387)
1.929
4.980
6.042
Minas Gerais
670
(347)
177
(4.048)
1.431
1.649
Esprito Santo
(40)
(165)
(80)
(222)
226
186
Rio de Janeiro
395
222
(4.153)
(108)
417
1.068
So Paulo
1.090
973
(11.521)
6.307
5.842
3.140
Regio Sul
743
(26)
665
(2.252)
(5.158)
2.830
Paran
(25)
336
40
62
(5.888)
2.149
Santa Catarina
268
(419)
424
308
10
100
Rio Grande do Sul
500
57
201
(2.621)
720
581
Regio Centro-Oeste
617
390
343
444
91
754
Mato Grosso
(22)
62
57
38
124
221
Mato Grosso do Sul
275
101
89
172
136
135
Gois
245
106
161
257
(302)
214
Distrito Federal
119
121
36
(22)
133
185
5.090
1.007
(10.092)
(1.819)
2.986
11.911
Acre
Amazonas
Regio Nordeste
Maranho
Rio Grande do Norte
Bahia
Regio Sudeste
Brasil

a
Operao de crdito amortizao + juros.
85
TABELA A.4
Receita de alienao de bens 1995-2000

UFs
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Regio Norte
99
602
86
209
Acre
15
Amazonas
181
Par
97
597
46
Rondnia
22
24
Amap
Roraima
Tocantins
Regio Nordeste
67
4.228
2.426
1.283
2.614
Maranho
116
414
Piau
30
138
32
Cear
195
1.434
498
Rio Grande do Norte
889
25
45
Paraba
151
Pernambuco
264
352
1.932
Alagoas
Sergipe
25
665
41
38
Bahia
2.341
578
385
Regio Sudeste
452
1.525
6.654
6.970
4.986
1.620
Minas Gerais
419
614
532
1.763
205
887
Esprito Santo
82
Rio de Janeiro
910
923
116
210
So Paulo
29
5.199
5.009
4.569
727
Regio Sul
1.877
3.070
3.370
10
4.475
Paran
608
562
873
3.433
Santa Catarina
12
44
598
Rio Grande do Sul
1.268
2.496
2.454
444
Regio Centro-Oeste
16
1.736
132
245
36
Mato Grosso
243
132
30
Mato Grosso do Sul
342
37
Gois
14
1.092
176
32
Distrito Federal
59
460
3.486
15.787
13.502
6.611
8.955
Brasil
86
TABELA A5
Investimento e inverso financeira: verso ajustada 1995-2000

UFs
1995
Regio Norte
1996
1997
1998
1999
2000
1.230
1.399
1.227
1.935
1.505
1.817
47
40
48
29
199
114
Amazonas
441
265
237
381
200
379
Par
221
299
373
895
595
455
Rondnia
144
54
65
179
55
118
Amap
44
49
39
55
79
91
Roraima
98
77
82
62
48
189
Tocantins
235
614
384
334
330
472
2.035
2.203
2.348
3.033
2.599
3.268
133
193
132
280
558
268
Piau
75
79
88
140
64
36
Cear
305
177
288
218
114
807
Rio Grande do Norte
116
156
271
215
234
268
Paraba
125
149
99
153
109
105
Pernambuco
227
336
195
445
241
260
Alagoas
39
15
21
93
77
137
Sergipe
102
217
334
604
294
260
Bahia
913
881
919
884
908
1.127
5.581
3.954
6.123
7.158
4.940
6.683
Minas Gerais
259
296
247
244
208
951
Esprito Santo
699
575
887
842
618
644
Rio de Janeiro
266
361
1.642
1.960
984
1.646
So Paulo
4.358
2.721
3.347
4.112
3.130
3.442
Regio Sul
1.458
2.211
1.995
3.259
2.031
1.853
Paran
797
1.110
1.101
2.409
1.075
550
Santa Catarina
128
536
357
339
455
557
Rio Grande do Sul
533
565
537
512
501
746
Regio Centro-Oeste
604
1.039
1.190
1.868
1.323
1.101
Mato Grosso
228
124
184
199
147
137
Mato Grosso do Sul
95
93
126
310
101
285
Gois
93
203
204
198
211
231
188
423
530
421
249
448
10.908
10.806
12.883
17.253
12.398
14.722
Acre
Regio Nordeste
Maranho
Regio Sudeste
Distrito Federal
Brasil
87
TABELA A6
a

1995
1996
1997
1998
1999
2000
Regio Norte
453
(29)
(195)
1.168
(193)
(837)
Acre
127
(55)
11
39
64
(79)
Amazonas
56
(388)
(263)
91
(152)
(260)
Par
(71)
81
337
91
(162)
Rondnia
255
61
26
775
(35)
(85)
Amap
43
(88)
(10)
(34)
(45)
(109)
Roraima
54
16
(17)
(21)
27
Tocantins
(11)
344
38
(24)
(94)
(168)
Regio Nordeste
(42)
509
(724)
465
235
(1.868)
(207)
(116)
(398)
(380)
202
(408)
Piau
102
(28)
(39)
(58)
(85)
(188)
Cear
(49)
(66)
210
(5)
337
(97)
83
125
182
181
(14)
(124)
Paraba
(92)
(107)
(77)
(34)
(27)
(132)
Pernambuco
114
217
(98)
413
45
(273)
Alagoas
(84)
376
(237)
(240)
(42)
Sergipe
80
33
147
414
76
(110)
Bahia
10
75
(413)
174
(300)
(494)
Regio Sudeste
4.940
3.105
1.265
2.172
(972)
(3.255)
Minas Gerais
2.151
257
(575)
(313)
(1.431)
(356)
483
246
428
544
224
(125)
Maranho
Rio Grande do Norte
Esprito Santo
Rio de Janeiro
2.102
3.571
3.234
3.345
1.612
(275)
203
(970)
(1.822)
(1.404)
(1.377)
(2.499)
Regio Sul
523
1.363
839
3.137
674
1.291
75
652
1.001
2.470
450
849
Santa Catarina
208
92
(255)
25
(46)
(68)
Rio Grande do Sul
240
618
93
642
270
511
Regio Centro-Oeste
166
134
233
832
(597)
(528)
Mato Grosso
377
(147)
(23)
40
(305)
(153)
(108)
25
(80)
275
(128)
(23)
27
72
213
473
(9)
(239)
Distrito Federal
(130)
185
123
45
(154)
(114)
Brasil
6.040
5.082
1.418
7.775
(852)
(5.198)
So Paulo
Paran
Mato Grosso do Sul

Gois

a
Define-se supervit primrio como [despesas () juros () amortizao] [receitas () operaes de crdito () alienao de bens].
Realizou-se uma srie de ajustes nos investimentos para evitar que resultados excepcionais afetassem o clculo do primrio.
No se considerou o Estado do Par em 1997, nem o Rio de Janeiro em 1999, porque os dados estavam suficientemente incoerentes para distorcer a srie.
d
b
c
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90
EDITORIAL
Coordenao Editorial
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo

Superviso Editorial
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Rafael Luzente de Lima
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Reproduo Grfica
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ISSN 1415-4765
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ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO N 866

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

TEXTO PARA DISCUSSO

As opinies emitidas nesta publicao so de

2 - PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO ESTADUAL E DESEQUILBRIO FINANCEIRO

3 - DESEQUILBRIO FINANCEIRO DOS ESTADOS E O ACORDO DE REFINANCIAMENTO

4 - AJUSTES PATRIMONIAL E FISCAL NOS ESTADOS: AS SEQELAS DO REFINANCIAMENTO

O federalismo, introduzido no Brasil pela Constituio de 1891, foi constitudo

Como instituio entende-se o aparato legal que ancora as relaes intergovernamentais.

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Tambm conhecidas como voluntrias.

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cionais na receita disponvel global e a discriminao das competncias tributrias de

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2 - PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO ESTADUAL E

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Afonso, citado em Guardia, (1992).

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Em 1989, ocorreu a primeira rodada de refinanciamento da dvida estadual.

A Lei 8.727/93 reescalonou, na esfera estadual, dvidas com instituies fede23

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e o refinanciamento resultante da Lei 7.976/89). Outro ponto importante na lei a

DLSP: dvida dos governos subnacionais 1991-1996

Dvida bancria e de entidades autnomas

Governos subnacionais (n ndice 1991 = 100)

Dvida bancria e de entidades autnomas

Dvida renegociada (Lei 8.727/93)

Dvida renegociada (Lei 8.727/93)

Fonte: Banco Central.

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Na evoluo da dvida mobiliria, pode-se identificar dois perodos distintos,

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A trajetria do endividamento, segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacio40

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Dvida anterior ao refinanciamento outubro de 1996

Regio Norte Acre

Minas Gerais 12.417

Rio de Janeiro 8.202

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Dvida anterior ao refinanciamento outubro de 1996

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Pode-se estabelecer uma hiptese para o que, de fato, ocorreu. A estrutura do

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lizadas predominantemente junto ao governo central). Alm disso, nessa poca, a

Padres de financiamento estadual

Centro-Oeste (menos DF)

Sul (menos RS)

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participao das dvidas refinanciadas (que arrefecem o crescimento da dvida) e

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perda de poder aparente poderia representar uma reivindicao em termos de poder

3 - DESEQUILBRIO FINANCEIRO DOS ESTADOS E O ACORDO

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Juros da dvida mobiliria /receita lquida real

Rio Grande do Norte

Mato Grosso do Sul

Rio Grande do Sul

Fontes: Bacen, STN e Confaz.

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