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Le imposte di scopo e il

finanziamento dello
sviluppo locale
Esperienze e modelli per la
cattura del valore
21 marzo 2016
Daniele Valerio, consulente farePA S.r.l.
esperto in finanza locale

Indice
La cattura del valore quale paradigma per le
imposte di scopo
Esperienze nazionali di cattura del valore
Esperienze internazionali di imposizione di
Daniele Valerio farePA S.r.l.

scopo e cattura del valore


La valorizzazione delle imposte di scopo nel
contesto italiano: spunti di riflessione

Daniele Valerio farePA S.r.l.

La cattura del valore


quale paradigma per le
imposte di scopo

La finanza locale: un sistema complesso

... Investimenti pubblici


e sviluppo locale
Tensioni economiche e
finanziarie sugli enti locali

Difficolt di accesso ai
capitali
Leve impositive di difficile
manovrabilit e di scarsa
opportunit

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Vincoli sulla finanza pubblica


Federalismo fiscale
incompiuto e scarsa
autonomia

Difficile coinvolgimento dei


privati

Ostacoli tecnici e gap


qualitativo-progettuale

Debole legittimazione PA
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Una soluzione sistemica


si tratta di un sistema di complessa soluzione che esige una
risposta sistemica e non emergenziale, come avvenuto con i
derivati

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Le leve per un rilancio degli investimenti passano:


da un coinvolgimento dei
capitali privati e risorse
private
da strumentazioni che
permettano la cattura del
valore generato dalle
infrastrutture
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Daniele Valerio farePA S.r.l.

La cattura del valore: inquadramento


gli strumenti di
cattura del valore
partono dal
presupposto che
uninfrastruttura
pubblica produca
benefici per un
sottoinsieme
definibile della
collettivit
e si prefiggono di
catturare tali benefici
per finanziare lopera
medesima

linkage capture che mirano a


connettere investimenti a basso profitto
con interventi a profitto maggiore (in
genere privati) con lobiettivo di
internalizzare i costi
land banking schemi di sviluppo
che vedono la PA acquisire i terreni e
promuovere su di essi lo sviluppo e gli
investimenti (la PA internalizza sul valore
dei terreni)
imposte di scopo che connettono il
costo dellopera ad una tassazione
mirata ai beneficiari
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La cattura del valore con le imposte di


scopo

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Le imposte di scopo rappresentano, pure se orientate


alla cattura del valore, uno strumento coercitivo che ha
senso attivare

quando non sia possibile attivare meccanismi di


scambio (tariffe) o quando si attivino meccanismi di
scambio ma siano presenti soggetti che beneficiano
degli investimenti anche senza usufruirne
direttamente
in presenza di interventi condivisi politicamente (in
senso ampio), attorno ai quali c accordo con la
popolazione
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Le imposte di scopo per la cattura del


valore: il livello di governo
Limposta di scopo risulta appropriata per i livelli di
governo pi vicini ai cittadini

Daniele Valerio farePA S.r.l.

presidio della
realizzazione delle
infrastrutture

maggiore
conoscenza del
territorio e dei suoi
bisogni
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Le imposte di scopo per la cattura del


valore
impone un focus sulla programmazione (dei
soggetti, dei benefici, ecc.) ...

Daniele Valerio farePA S.r.l.

rendendo necessaria
lidentificazione
delle
opere da finanziare e dei
soggetti beneficiari
deve massimizzare il
trade off tra efficienza
impositiva ed equit

Le imposte di scopo per la cattura del


valore
richiede la valutazione dei benefici e dei costi ...

Daniele Valerio farePA S.r.l.

maggiore
sar
la
precisione di valutazione
del plusvalore e dei suoi
beneficiari,
tanto
pi
precisa sar limposta ....
occorrer anche considerare i
costi dellimposizione e
dellimpatto socio-economico
(rallentamenti allo sviluppo
locale, gentrificazione,
concorrenza territoriale ) 10

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Esperienze nazionali di
cattura del valore

Limposta di scopo tra lezioni dal passato


e esperienze attuali

ISCOP ( art. 6, D.Lgs. 23/2011)


Imposta di soggiorno ( art. 4,
D.Lgs. 23/2011)

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Imposta di sbarco ( art. 4, D.Lgs.


23/2011)

Non si configurano quali


strumenti di cattura del valore
in quanto:
connesse ad altri tributi di
cui rappresentano mere
addizionalit (ISCOP);
definite in modo quasi
forfettario in ragione di un
prezzo (Imposta di
soggiorno) o di una tariffa
(Imposta di sbarco)

occorre superare lesperienza normativa


dellimposta di scopo come attualmente
concepita anche basandosi su modelli
nazionali e internazionali
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I contributi di miglioria specifica


R.D. 1175/1931
Imposti da Province, Comuni e Consorzi
Applicati al maggior valore dei beni immobili
conseguenza opere pubbliche, servizi
pubblici o modifiche piani regolatori

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Meccanismi di scomputo delle migliorie


non pubbliche
Obbligo dellente di identificare i
beneficiari delle opere o dei servizi

Forte propensione alla cattura del valore


Assenza di scopo specifico e vincolante
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I contributi di costruzione
D.P.R. 380/2001

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Suddivisi in due quote di cui una


basata sulla ratio di rifondere la PA
dei costi sostenuti per le opere di
urbanizzazione
Possibilit di eseguire opere di
urbanizzazione in sostituzione della
quota di contributo di costruzione

Modalit di cattura del valore


Assenza di scopo specifico e vincolante
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I contributi ai consorzi di bonifica


R.D. 215/1933

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Imposti
dai
Consorzi
di
Bonifica, per ladempimento dei
fini istituzionali
Nella ripartizione degli oneri, il
Piano di Classifica tiene in
debita considerazione una
serie di elementi fisici e tecnici
che possono far emergere
lutilit di ciascun immobile
dalle opere

Debole modalit di cattura del valore


Manca lelemento pattizio di programmazione
delle opere
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Daniele Valerio farePA S.r.l.

Esperienze
internazionali di
imposizione di scopo e
cattura del valore

I modelli internazionali di cattura del valore

Soggetti passivi

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Sviluppatori

Impact Fees

Proprietari

Special
District

Tax increment financing

Special tax bond

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Assessment

1. Lesperienza delle impact fees

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Le impact fees rappresentano delle forme impositive che


gravano sugli sviluppatori e sui costruttori e che mirano a far s
che lo sviluppo si paghi da solo
Lesperienza
U.S.A. in
materia
dimostrabile
da una serie di
strumenti
messi in
atto

Land Dedication, dove il costruttore realizza per il


governo immobili o servizi
In lieu fees, pagamenti in sostituzione dei land
dedication

Connection fees (tap fees) che hanno lo scopo di


coprire i costi di allacciamento alle reti dei SPL
(acqua, fognatura, ecc.)
Linkage fees, commissioni per mitigare gli impatti di
progetti che hanno lobiettivo di garantire che i
lavoratori della zona possano viverla (Asili, ecc.)
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1. Pro e contro delle impact fees


Punti di
forza

Aspetti da
presidiare

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Massimizzazione dellefficienza
impositiva, valorizzando
economie di scala e dimensione

Rischi di free riding

Massimizzazione del principio di


equit, essendo basate sulla
superficie della propriet e delle
costruzioni

Rischi di utilizzo errato delle


entrate da parte delle PA, per
la copertura di crisi di liquidit o
per i costi di funzionamento

Necessit di un piano credibile di sviluppo del


territorio a lungo termine
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1. La diffusione delle impact fees


circa il 60% delle citt con pi di
25.000 abitanti fa uso di una qualche
forma di tassazione di impatto, con
picchi che toccano il 90% in California
e l83% in Florida

Daniele Valerio farePA S.r.l.

(Fonte: www.impactfees.org)

i progetti coinvolti vanno dalla costruzione di strade,


alle reti idriche e fognarie, dai parchi ai rifiuti, fino alle
biblioteche, alle scuole e alle caserme
(Fonte: Delaware Valley Planning Commission, 2014)
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1. Valore aggiunto delle impact fees

Focus sulla programmazione e sui bisogni


del territorio

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Ecletticit di utilizzo
Massimizzazione dellequit e dellefficienza
impositive

Struttura compatibile con limposizione di


scopo (tap fees, linkage fees, )
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2. Gli Special Assessment District (SAD)

Daniele Valerio farePA S.r.l.

.. I Distretti di Finanziamento Speciale sono un modello di


finanziamento che prevede listituzione unimposta
addizionale alla tassa di propriet la cui aliquota basata su
una attenta identificazione del maggior valore delle
propriet in seguito ad interventi infrastrutturali
La costituzione di un SAD
permise nel 1985 una
raccolta di circa 130
milioni di dollari (il 9%
dellinvestimento
complessivo) per la
costruzione della Red Line
della Metropolitana di L.A.
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2. Il valore aggiunto dei SAD

Focus sulla valutazione ex ante degli impatti


attesi e dei beneficiari

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Coinvolgimento dei proprietari delle zone


interessate al fine di creare una condivisione
forte

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3. I Tax Increment Financing (TIF)

Daniele Valerio farePA S.r.l.

.. I TIF rappresentano un diffuso sin dagli anni 50 per il


recupero di aree degradate

Alla costituzione di un TIF la municipalit


diviene titolare degli incrementi delle entrate
derivanti dalla tassa di propriet che
precedentemente erano di competenza di
differenti livelli governativi (comune, contee, ecc.)
che vengono utilizzate per il rimborso delle
obbligazioni emesse della municipalit
Al complessivo rimborso del debito le tasse
tornano ad essere di pertinenza dei diversi
livelli di governo
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3. I Tax Increment Financing (TIF): il


meccanismo di funzionamento
Prima della dichiarazione del TIF le
imposte della propriet sono di
pertinenza di differenti livelli di governo

100

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Municipalit

Contea

altri

dopo la dichiarazione del TIF


gli incrementi delle imposte
derivanti dallimpatto
dallopera sono di pertinenza
della municipalit che le
utilizza per il rimborso delle
obbligazioni

100

Municipalit

Contea

altri

3. Valore aggiunto dei TIF

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Maggiore sostenibilit politica, il rischio di


errore di valutazione grava sulla pubblica
amministrazione
Forti spinte al presidio della governance tra
diversi livelli di governo ed alla creazione di
gestioni sovracomunali

4. Imposte di scopo e bond: special tax


bond

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Il modello U.S.A. prevede la possibilit che una tassa


speciale (di scopo) sia implementata al fine di ripagare
unemissione obbligazionaria connessa ad un
intervento e definita come SPECIAL TAX BOND
Con tale sistema stato finanziato Measure
R un pacchetto trentennale di interventi di 40
milioni di dollari, in tema di trasporti e mobilit a
L.A.
o
la riqualificazione complessiva della citt e
delle politiche scolastiche
grazie a obbligazioni della citt di Mello-Roos
(California).
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4. Valore aggiunto degli special tax bond

Maggiore separazione tra gestione del


progetto e gestione ordinaria

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Focus sulla sostenibilit dellinvestimento,


anche se si tratta di opere fredde (per via del
rating)
Forma completa di imposizione di scopo

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Daniele Valerio farePA S.r.l.

La valorizzazione delle
imposte di scopo nel
contesto italiano:
spunti di riflessione

Verso una nuova imposta di scopo


Anche nel contesto italiano possibile ipotizzare la
strutturazione di unimposta di scopo che possa configurarsi
quale elemento che permette di recuperare le esternalit
positive e che si configuri quale strumento a supporto:
della programmazione e della valutazione dei costi e dei
benefici

aniele Valerio farePA S.r.l.

della co-progettazione con gli stakeholder (utenti e altri


livello di governo) e del loro coinvolgimento
della costante attenzione alla sostenibilit economico
finanziaria degli investimenti
dellecletticit di utilizzo su diversi ambiti, anche nel
contesto italiano

La valorizzazione finanziaria delle imposte


di scopo

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Le PA devono rendersi conto che la funzione finanziaria


sempre pi complessa. Le mutate condizioni del
mercato non permettono pi un presidio monostrumento per tutti gli investimenti
La diversificazione delle fonti deve essere visto come il
giusto percorso per la creazione di un mix finanziario
con strumenti di provenienza, tipologia e durat a
differenti

Questo vale anche per le imposte di scopo che


devono trovare spazio nel mix finanziario in modo
coerente con le loro caratteristiche e le loro
finalit

La valorizzazione finanziaria delle imposte


di scopo

Daniele Valerio farePA S.r.l.

e in modo coerente con il processo


programmazione strategica e finanziaria

adattamento da Rebora G, Meneguzzo M., Strategia


delle Pubbliche Amministrazioni, UTET, Torino,
1990

di

Mix e diversificazione finanziaria: imposte


di scopo e PPP

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Le potenziali connessioni tra Partenariati Pubblico Privato


e imposte di scopo rappresentano un campo di particolare
interesse per la costruzione di un sistema che riesca ad
abbinare i benefici derivanti dai principi della finanza di
progetto, con le potenzialit di cattura del valore
dellimposizione di scopo.
Il raccordo tra
PPP e imposte
di scopo
potrebbe essere
visto come
modalit di
garantire

una liquidit sufficiente a coprire le


spese destinate alla realizzazione dellopera

lintegrazione del gettito di imposta per


supportare leconomicit e la bancabilit
dellintera operazione

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Imposte di scopo e PPP


Il principale
vantaggio di tale
modello sarebbe
una maggiore
garanzia di
separazione tra
lattivit della PA e
del privato da
quella del progetto
(potenziamento
del cd. ring fence)

Imposte di scopo e PPP

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Il limite normativo dei 10 anni di durata


dellimposta di scopo, se da un lato non
permette alla medesima di catturare il valore e
le esternalit del progetto, da un altro non
permette una programmazione finanziaria
adeguata di una Partnership Pubblico Privata
quale quella proposta nel modello.

Occorrerebbe, a tal fine, prevedere delle deroghe al


termine decennale dellimposta al fine di favorire
progetti di partenariato

Imposte di scopo e cartolarizzazioni

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Unulteriore ipotesi di combinazione in uno schema


di finanziamento delle opere pubbliche che faccia
leva sulla cartolarizzazione delle imposte
medesime

La cartolarizzazione rappresenta uno strumento


che permette la generazione di cash flow da
attivit mediante la loro conversione in titoli
negoziabili (asset backet securities ABS),
collocabili sui mercati da parte di un soggetto
specializzato

Imposte di scopo e cartolarizzazioni

Daniele Valerio farePA S.r.l.

il modello prevede che


lEnte Locale ceda alla
societ emittente i crediti
derivanti dalle imposte di
scopo
ricevendone
un
compenso parametrato al
valore delle stesse che nei
fatti attualizza il valore
dellimposta di scopo

Imposte di scopo e cartolarizzazioni

Daniele Valerio farePA S.r.l.

a differenza del modello precedente di combinazione


tra imposte di scopo e PPP, la cartolarizzazione dei
crediti considerata indebitamento
Si tratta tuttavia di garantire risorse del
tutto svincolate dalle tempistiche della
riscossione, che ridurrebbero il rischio
di
evasione/elusione
fiscale
e
comporterebbero una notevole riduzione
delle risorse utilizzate per far fronte al
contenzioso
tributario,
rischio,
questultimo, trasferito nei fatti alla societ
emittente.

Imposte di scopo e cartolarizzazioni

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Un elemento di criticit del modello


deriva dalla necessit di emettere
dei titoli provvisti di un rating che,
nel caso specifico, dovr
necessariamente considerare le
tensioni finanziarie e le incertezze
che oggi gravano sugli Enti Locali

Occorre risolvere definitivamente i diversi


aspetti critici del sistema

i prerequisiti sistemici

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Autonomia tributaria e impositiva


Nonostante limposta di scopo
sia uno strumento fuori dai
vincoli necessario
garantire agli Enti Locali
lautonomia prevista dallart.
119 Cost. portando a termine
il percorso federale ma, allo
stesso tempo,
responsabilizzare gli Enti
per la prevenzioni di abusi di
tale autonomia,
coerentemente con gli equilibri
di sistema

i prerequisiti sistemici

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Autonomia e volont programmatica


Occorre che lautonomia
programmatica sia vera e
non inficiata dagli equilibri
politici nazionali, ma occorre
che gli Enti avviino percorsi
di programmazione delle
opere che sappiano porre in
evidenza i costi, i
beneficiari, dettagliate
analisi costi-benefici,

i prerequisiti sistemici

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Visione dinsieme
La dimensione comunale o
legata al singolo territorio non
pi sostenibile dal punto
di vista economico,
finanziario e politico.
Occorre ricercare economie di
scala e di dimensione con
sistemi di programmazione
sovracomunale, interventi
associati e ricerca delle
risorse in pool

i prerequisiti sistemici

Daniele Valerio farePA S.r.l.

Nuova accountability finanziaria


Rendere conto non
significa solo informare i
cittadini, significa dare
loro gli strumenti per
intervenire nelle
politiche finanziarie e di
investimenti, significa
corresponsabilizzarli
nella gestione della res
pubblica

Grazie per lattenzione


Daniele Valerio
d.valerio@farepa.it
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