04 Plotkin Zimmermann 2012

LOS SABERES DEL ESTADO
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN
(Compiladores)
ndice
Introduccin. Saberes de Estado en la Argentina, siglos XIX y XX.........9
Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann
Seccin 1. Saberes, Estado y Cuestin Social

Diseo de tapa: Juan Balaguer y Cristina Cermeo
Primera edicin en Argentina: XXXXX de 2011
El Departamento Nacional del Trabajo y la poltica laboral

durante el primer gobierno de Hiplito Yrigoyen.................................35
Juan Suriano
Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann, 2011

Edhasa, 2011
Crdoba 744 2 C, Buenos Aires
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Una escuela cientfica en el Estado. Los estadsticos oficiales

en la Argentina de entreguerras ............................................................63
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Queda hecho el depsito que establece la ley 11.723
Impreso por Cosmos Print
Impreso en Argentina
Claudia Daniel
Seccin 2. Saberes y Zonas Grises

Administradoras, funcionarios y tcnicos estatales
en el Hospital de Mujeres Dementes. Buenos Aires. 1880-1890 ........103
Valeria Silvina Pita
Itinerarios de la profesin mdica y sus saberes de Estado

Buenos Aires, 1850-1910 ...................................................................125
Ricardo Gonzlez Leandri
Seccin 3. Ciudades y Caminos:
el Espacio como Problema de Estado
Las promesas del urbanismo
como alternativa tecnocrtica de gestin (1928/1958)........................159
Ana Mara Rigotti
Saberes sin fronteras. La vialidad norteamericana

como modelo de la Direccin Nacional de Vialidad, 1920-1940 .......185
Valeria Gruschetsky
Saberes de Estado: Comentarios finales ..............................................213

Joseph L. Love
Bibliografa.........................................................................................223
Introduccin
Saberes de Estado en la Argentina, siglos XIX y XX
Notas de los compiladores ..................................................................249
Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann

Cmo conceptualizar la conformacin de elites tcnicas estatales? Cmo
se vincula la produccin de conocimiento social y el proceso de constitucin del Estado moderno? Estas son las principales preguntas que abordan
e intentan responder, desde perspectivas diferentes, los trabajos incluidos
en este libro.
En los anlisis sobre la articulacin entre los campos de conocimiento y el Estado es posible reconocer dos vertientes que han probado ser particularmente relevantes. Desde perspectivas que reconocen sus orgenes en
la obra de Max Weber podemos distinguir, por un lado, la lnea de pensamiento inaugurada por Pierre Bourdieu, que se concentra en los procesos
de constitucin de lo que l denomina campos, entendidos como espacios
de combate por la acumulacin de capital simblico. Este capital simblico remite a un sistema de jerarquas especificas, con reglas propias dentro
de cada campo en particular. Para este autor el Estado y sus saberes constituyen una especie de meta campo, que da sentido y otorga legitimidad
a todas las otras formas de interaccin social.1
Por otra parte, Thedda Skocpol, Peter Evans y Dieter Rueschemeyer, entre otros, han renovado la mirada sobre el Estado en un doble movimiento. Retomando desde una perspectiva renovada el clsico tema de
la autonoma del Estado, en Bringing the State Back In estos autores
planteaban la necesidad de reconsiderar al Estado como un actor con objetivos propios, que no necesariamente reflejan de manera mecnica los
10
intereses o demandas de los grupos dominantes, tal como era pensado

por la tradicin marxista clsica.2 Asimismo, esta mirada tambin nos
aleja de conceptualizaciones de inspiracin foucaultiana, que tienden a
disolver al Estado en microfsicas del poder o, como sealara Antonio
Hespanha, en una panpolitizacin de las relaciones sociales.3 En un segundo momento, otro libro compilado por Skocpol y Rueschemeyer4
presta atencin a tres dimensiones ya sugeridas en Bringing the State
Back In como agenda de investigacin: en primer lugar, al proceso de
constitucin de conocimiento social a partir del entrecruzamiento de
campos disciplinares en construccin con las demandas del Estado. De
esta manera estos conocimientos sociales se constituyen en saberes de
Estado, es decir, en saberes expertos y operativos demandados por, y a
la vez constitutivos del, Estado moderno. En segundo lugar se presta
atencin a los mecanismos de conformacin de las elites (que eventualmente devienen estatales) encargadas de producir, transmitir y aplicar estos conocimientos. Finalmente, la mirada se dirige hacia la dimensin
transnacional de ese doble proceso de construccin de saberes sociales y
Estado, es decir, hacia los mecanismos de circulacin, recepcin y legitimacin de estos saberes a travs de fronteras nacionales culturales y a nivel local.5
Saberes y Estado
As como se ha sostenido que los Estados hacen las guerras y las guerras hacen los Estados, podra tambin decirse que a partir de finales del siglo XIX
los Estados necesitaron el conocimiento proporcionado por las nacientes
ciencias sociales modernas y otros saberes tcnicos, de la misma manera que
stos necesitaban del Estado en su proceso de consolidacin e institucionalizacin.6 Se hace visible, entonces, el entrecruzamiento de la consolidacin
de nuevos campos de conocimiento social y la emergencia de nuevos espacios de intervencin estatal, orientados a enfrentar los problemas asociados
a la complejizacin de las relaciones sociales. Podra sostenerse que, histricamente, las redefiniciones de los espacios de intervencin del Estado no
han sido slo el resultado de cambios ideolgicos (grandes narrativas, o cosmovisiones, tales como el liberalismo o el socialismo), sino que han ocurri-
MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.)
11
do tambin a partir del desarrollo de saberes especficos y de las reformulaciones que los mismos produjeron en percepciones sociales ms amplias, las
que a su vez han influido, de manera dialctica, en la evolucin de estos saberes. Se podra argumentar, por ejemplo, que la forma concreta que tom
el mayor nivel de intervencin estatal en el rea social en la Argentina a principios del siglo XX, como lo muestran los textos de Juan Suriano y Claudia
Daniel incluidos en este volumen, fue el resultado de transformaciones sociales o ideolgicas, pero tambin de cambios paradigmticos ocurridos en
el interior de un conjunto de saberes especficos como la sociologa, la economa, el derecho laboral o la estadstica.
El proceso de articulacin entre poder y saber puede rastrearse en los
orgenes mismos del Estado moderno, y en la necesidad de gobernabilidad en el sentido que le ha asignado Michel Foucault a este trmino.7 Sin
embargo, a lo que aqu nos referimos y que constituye el tema central del
presente volumen es algo mucho ms especfico: el vnculo mutuamente
constitutivo que se ha dado entre ciertas formas de conocimiento y su institucionalizacin, por un lado, y la formacin de elites estatales expertas y
el Estado por el otro, en el contexto de pases perifricos, como en este caso la Argentina. Cabe destacar que cuando nos referimos a contexto perifrico no nos estamos refiriendo solamente a la ubicacin del pas en el mercado internacional de bienes y capitales sino a su ubicacin en el mercado
de ideas y modelos institucionales. En este sentido, hablar de un contexto
perifrico remite al carcter ms bien receptor que generador de estas ideas
y modelos y, sobre todo, al hecho de que muchas veces las instancias de consagracin y legitimacin de los mismos se encontraban por fuera de las fronteras nacionales; es decir, que los mecanismos que permitan validar una
cierta prctica o un sistema de ideas implementados localmente en realidad
estaban vinculados a desarrollos ocurridos en otras partes del mundo, usualmente Europa. Dicho ms simplemente, muchas veces el hecho de que una
prctica o modelo institucional estuviera apoyado por una autoridad (extranjera) reconocida como tal constituy un argumento de peso para promover su implementacin local. Sin embargo, es claro que el desarrollo de
los procesos de recepcin nunca es pasivo, sino que a menudo implica una
reformulacin creativa de estos modelos institucionales y sistemas de ideas.
Lo que interesa en estos casos es tanto su implementacin concreta como los
mecanismos y argumentos a travs de los cuales se los intenta validar.
12
El Estado en Amrica Latina. Lneas de investigacin

En Amrica Latina, la historia de los vnculos entre elites estatales, saberes y
Estado ha recibido atencin slo muy recientemente. Esto se debe en parte
a que, como sealara Annick Lemperire en un texto reciente, en general los
historiadores han contribuido escasamente a los anlisis sobre el Estado en
la regin8. Los estudios sobre el Estado llevados a cabo por socilogos y politlogos tienden a fijar la mirada en desarrollos generales que suelen dejar
de lado las dimensiones ms especficas que constituyen el proceso de construccin del Estado y su evolucin. Este volumen se inserta en una tendencia de la historiografa reciente que intenta llenar este vaco articulando una
mirada sobre la historia de las instituciones estatales con la conformacin de
saberes de Estado, y con un anlisis de trayectorias personales.
Por otra parte, el predominio que tuvieron hasta hace pocas dcadas
algunos paradigmas tericos vinculados a ciertas versiones del marxismo
que slo vean en el Estado un epifenmeno de las relaciones sociales de
dominacin, tampoco contribuy al desarrollo de estudios particulares sobre la evolucin del Estado y, menos aun, sobre sus elites intelectuales y
tcnicas. Al mismo tiempo, y a nivel de la historiografa producida en los
pases llamados centrales, como lo ha sealado Nancy Stepan en su estudio pionero sobre la eugenesia en Amrica Latina, el subcontinente ha sido frecuentemente ignorado o es tratado como consumidor y no como
productor de ideas y, por cierto, como un consumidor pasivo.9 Por lo tanto, una cierta falta de inters por parte de los historiadores en el Estado como problema, sumado a una historiografa por lo general ms interesada
en los movimientos sociales y, en todo caso, en las formas de resistencia al
poder, hicieron que los vnculos entre ideas, elites y Estado difcilmente
aparecieran como una cuestin relevante.10
Sin embargo, en las ltimas dcadas, esta tendencia pareciera haberse
revertido. La crisis del paradigma marxista y, en general, de las consideradas
grandes narrativas de mayor poder generalizador que explicativo, sumada
al retorno a la democracia tras las traumticas experiencias polticas sufridas
por buena parte de las sociedades latinoamericanas, han conducido a una revalorizacin de lo poltico. A su vez, el renovado inters por los intelectuales como grupo social gener un nuevo campo de produccin de estudios
sobre las elites en general, y las elites estatales en particular.11 La importan-
13
te renovacin experimentada recientemente por la historia poltica as como

el inters creciente por analizar trayectorias individuales de funcionarios, sus
espacios de circulacin y socializacin, presente en mayor o menor medida
en casi todos los textos que componen este volumen, es un indicio de este
proceso. Como sealan Ernesto Bohoslavsky y Germn Soprano en un libro
reciente, este recorrido historiogrfico ha permitido pensar a la poltica (sus
ideas, sus prcticas y sus reglas) de una manera menos determinista, y le ha
devuelto mayor protagonismo a su propia dinmica y a sus instituciones,
recuperando para el Estado su rostro humano.12
Por otro lado, lo que se podra caracterizar como el momento de las
reformas del Estado de los aos 90 que implic en casi todos los casos
una retraccin del mismo contribuy a poner nuevamente al Estado en
la mira de los historiadores y los cientficos sociales, problematizando en
muchas oportunidades conocimientos que se haban constituido en sentido comn social. El momento de los 90 y sus secuelas tambin despertaron el inters por el origen de las elites estatales y los portadores de
conocimiento que, como la economa, se haban constituido en fuentes de
legitimidad para los cambios que se estaban llevando a cabo.13 Tambin en
torno a los cambios producidos durante la dcada de 1990, y desde una
perspectiva institucionalista, se ha desarrollado una intensa agenda de investigaciones en cuanto a los indicadores de capacidades estatales de elaboracin de polticas pblicas, ms que a los determinantes de contenidos
especficos de las mismas.14
Estos trabajos, junto con otros que tambin haciendo uso de metodologas renovadas han tratado en general los procesos de construccin estatal en la regin y, ms especficamente, temas tales como sistemas de polica, justicia y orden social y la construccin de sistemas de salud pblica y
medicina social, han permitido desarrollar una mirada ms abarcadora sobre los problemas vinculados al desarrollo del Estado en Amrica Latina
en general y en la Argentina en particular.15
El caso argentino
En la Argentina, donde tambin en las ltimas dcadas se ha producido
una renovacin en los trabajos histricos sobre el Estado, se podran con-
14
siderar cinco enfoques o lneas de investigacin que abordaron de manera

especialmente relevante la cuestin de la formacin y el desarrollo estatal.
Todos ellos han permitido bajar el alto nivel de abstraccin que afectaba a
los anlisis tradicionales sobre el Estado. Este volumen centra su atencin
en las tres ltimas de estas lneas, aunque el eje central de inters radica en
la conformacin de elites de intelectuales y expertos estatales y de los saberes de Estado.
15
sostiene Juan Carlos Garavaglia, todo el misterio de las luchas polticas,

como el resultado definitivo de las guerras civiles del siglo XIX en lo que
sera ms tarde la Repblica Argentina puede ser de algn modo resumido
en esa lapidaria frmula que entrelaz durante tanto tiempo a la aduana
con el ejrcito.17
b. Ciudades, provincias y estados: de la periferia al centro

a. Guerra y finanzas en la formacin del Estado argentino
Existe una larga tradicin que pone a los conflictos militares y su financiamiento en el centro de las explicaciones sobre la formacin del Estado moderno. En el caso particular de las naciones latinoamericanas, dadas las condiciones traumticas de su nacimiento (con la posible excepcin de Brasil),
marcadas por las guerras de independencia seguidas de prolongados conflictos civiles y guerras internacionales, el peso creciente de los ejrcitos y de
los aparatos represivos fue una constante carga sobre sus dbiles sistemas fiscales. Paradjicamente, en muchos casos el funcionamiento de estos sistemas fiscales requera de la existencia de un aparato coercitivo cuya financiacin profundizaba las demandas sobre el fisco, generndose as una suerte
de crculo vicioso que slo se rompera cuando las jvenes naciones lograran insertarse en el mercado internacional y generar condiciones mnimas
para la paz social y una cierta estabilidad poltica. La Argentina, como
muestran los trabajos de Tulio Halperin Donghi, Roberto Corts Conde,
Juan Carlos Garavaglia y Oscar Oszlak, entre otros, no fue ajena a este proceso que ha sido estudiado en profundidad desde las dcadas de 1970 y
1980.16 La guerra y la fuerte dependencia de los ingresos provenientes del
comercio exterior fueron, por lo tanto, dos factores esenciales en la constitucin del Estado argentino moderno. De esta manera, el ingreso de la
Argentina y de buena parte de los pases latinoamericanos al mercado internacional permiti (como dice el prembulo de nuestra Constitucin)
consolidar la paz interior. Sin embargo, en la Argentina este proceso de
apertura al mercado internacional no fue una novedad del perodo del auge agroexportador consolidado luego de Caseros, sino ms bien el resultado de la profundizacin de una lnea que se originaba dcadas antes. Como
Lo que podra caracterizarse como el relato romntico sobre el surgimiento del Estado nacional luego de las luchas de la independencia, relato que
enfatizaba la existencia de una identidad nacional que se remontaba a los
orgenes del proceso emancipador (o incluso antes), y para el cual la constitucin del Estado-Nacin era un resultado casi necesario del devenir histrico, ha sido cuestionado por enfoques que ponen en relieve la supervivencia de formas de identidad alternativas an entrado el siglo XIX. En este
sentido han sido pioneros los trabajos de Jos Carlos Chiaramonte, en los
que se despliega una nueva mirada sobre los orgenes del Estado nacional a
partir del reconocimiento de dos hechos centrales. En primer lugar,
Chiaramonte constat la coexistencia de distintas formas de identidad colectiva despus de la independencia (hispanoamericana, rioplatense, propiamente argentina, provincial, etc.); y, en segundo lugar, este autor mostr que el proceso de constitucin del Estado federal, lejos de ser el
producto de una evolucin lineal, lo fue de un lento y complejo desarrollo
a travs del cual la soberana fragmentada, encarnada en los Estados provinciales, se consolid en una unidad poltica mayor.18
De manera simultnea, en los ltimos aos han surgido una serie de
importantes investigaciones que desafan la mirada clsica con foco en la
penetracin del gobierno nacional en la periferia provincial como proceso
fundamental en la constitucin del Estado argentino.19 Estos trabajos recientes fijan su atencin en las formas complejas y variadas que adquirieron los vnculos entre los poderes locales y el central durante la consolidacin de este ltimo, de modo tal que las provincias dejaron de aparecer
como meros actores pasivos frente al avance del Estado nacional.20
As, complementando las interpretaciones historiogrficas que se han
concentrado en el desarrollo de la expansin del Estado liberal hacia el in-
16
terior del pas, fenmeno que se habra consolidado bajo el roquismo, estas nuevas miradas rescatan los mltiples procesos de adaptacin, negociacin, resistencia y, por consiguiente, las modificaciones que esos avances
del poder central sobre las provincias experimentaron en su confrontacin
con elites y sectores subalternos locales. Como bien ha sealado Ariel de
la Fuente, este nfasis no implica descartar el anlisis a nivel nacional en
favor de una ptica puramente local o regional, sino articular ambas perspectivas integrando el contexto nacional con las dinmicas y tradiciones
locales.21
Otra lnea de anlisis que se vincula con la anterior es aquella que,
desde la historia econmica y siguiendo la huella trazada por los trabajos
de Roberto Corts Conde, ha focalizado su atencin en la poltica econmica de las dcadas de 1880 y 1890. Trabajos de reciente publicacin ofrecen nuevas perspectivas para analizar las relaciones entre la provincia de
Buenos Aires, el gobierno central y el interior del pas, aportando nuevas
y ms matizadas miradas sobre la consolidacin del poder central.22
c. Fronteras y otras zonas grises en la construccin del Estado

Adems de un desplazamiento de la atencin desde el centro hacia la periferia, en algunos de los textos ya mencionados y en otros citados ms abajo
encontramos otra importante instancia de revisin del conocimiento recibido; ya que en vez de enfatizar aquella perspectiva que podramos caracterizar como racional-normativa en la construccin de las instituciones estatales, es decir, los aspectos institucionales y legales, hacen foco en los
aspectos relacionales que operan en distintas situaciones locales, cambiando la escala de anlisis desde lo macro hacia lo micro. As, por ejemplo, en
sus estudios sobre la frontera sur de Buenos Aires Eduardo Mguez ha sealado la necesidad de comprender hasta qu punto el funcionamiento de
las instituciones estatales (por ejemplo militares o judiciales) dependa ms
de la existencia de una red de lealtades personales clientelares, familiares,
polticas que de las asignaciones de responsabilidades originadas en una
estructura administrativa racionalmente organizada. Es decir, el funcionamiento del Estado en las zonas perifricas dependa menos de una estructura burocrtica de tipo weberiana de lo que la presencia de leyes y regla-
17
mentaciones podra hacer suponer, definindose as una triple frontera:

geogrfica, institucional y simblica. Estos trabajos, que en algunos casos
se han enriquecidos con el aporte terico proveniente de los estudios de redes sociales, contribuyen a debilitar an ms la imagen del surgimiento del
Estado nacional como una mquina o aparato represivo que despliega exitosamente sobre el interior su capacidad de intervencin institucional y de
coercin. Como bien ha sealado Garavaglia, qu conocemos realmente
acerca de las inevitables redes familiares y sociales que se esconderan bajo
los uniformes...? Mejor sera entonces dejar de lado... la psima metfora
del aparato...23 Esta revisin tambin alcanza a modificar la imagen tradicional del rgimen rosista, que de un Leviatn todopoderoso pas a ser considerado un gigante con pies de barro.24
Adentrndonos en los siglos XIX y XX, otras zonas grises surgen
igualmente definidas por la existencia de porosidades, fronteras fluidas,
espacios de circulacin de ideas e individuos entre lo que se podra caracterizar como el espacio estatal y el espacio extra-estatal, como
ilustra el trabajo de Valeria Pita incluido en este volumen en el que se
analizan los lmites imprecisos en la distribucin de funciones, roles y
poder entre los tcnicos estatales reconocidos como tales (mdicos e ingenieros) y las damas de la Sociedad de Beneficencia hacia finales del siglo XIX.
d. Intelectuales, expertos y burocracias estatales:

una historia poltica de los saberes de Estado
Los estudios sobre elites tcnicas estatales se han extendido recientemente
a la Argentina as como al resto de Amrica Latina, en parte por los motivos mencionados ms arriba.25 Sin embargo, el anlisis de la administracin pblica y sus funcionarios en gran medida sigue siendo, como seal Lemperire en el texto ya citado, una cuenta pendiente en los estudios
sobre el Estado en la regin. Este volumen constituye un intento de abordar esta cuenta pendiente, y esta lnea de anlisis constituye uno de sus ejes
articuladores. Aunque la preocupacin por el lugar de los intelectuales, los
expertos y las elites estatales est presente en todos sus captulos, la primera seccin agrupa trabajos que los toman como eje principal.
18
Un rea de investigacin que se vincula con el de las elites estatales

es el de los intelectuales. Podra decirse que la historia de los intelectuales, como un subcampo de la historia intelectual, ha tenido durante las
ltimas dcadas un momento de auge. En parte, la confirmacin de que
el horizonte de posibilidades abierto por la restauracin democrtica se
pareca bastante poco al que la dictadura haba clausurado gener nuevas
inquietudes sobre el lugar que correspondera ocupar a los intelectuales,
inquietudes que tuvieron como correlato un mayor inters por parte de
los intelectuales (es decir, aquellos autodefinidos y reconocidos socialmente como tales) en historizarse a s mismos y a su lugar en la formacin del Estado.26
Por lo tanto podemos decir que la mirada renovada sobre las elites estatales se ubica en la convergencia de los nuevos estudios que tienen al
Estado como protagonista con un renovado foco en los intelectuales como grupo social y, asimismo, con un inters por la historia de grupos profesionales que en parte deriva de la recepcin de ideas provenientes de la
sociologa de las profesiones.27 Los aportes ms significativos dentro de
esta temtica se han dado fundamentalmente en tres reas de anlisis que
se encuentran en distintos niveles de desarrollo y que, a su modo, son
abordadas por los captulos que componen este libro.
En primer lugar se encuentran los estudios sobre los procesos de institucionalizacin de ciertas disciplinas acadmicas o profesionales tales
como la medicina, la economa, la estadstica, la ingeniera y el derecho y
su articulacin con el Estado. Los trabajos que centran su atencin sobre
estos temas por lo general muestran el vnculo doblemente constitutivo
entre institucionalizacin disciplinar y construccin del Estado moderno
mencionado ms arriba.28 El captulo de Ricardo Gonzlez Leandri es un
buen ejemplo de esta aproximacin y muestra las complejidades y matices existentes en el proceso doble de construccin de la medicina como
un campo profesional y como un saber de Estado, como tambin los vnculos entre estos desarrollos y la modernizacin del Estado mismo. Aunque esta problemtica subyace de una u otra manera en todos los textos,
est presente tambin de manera particular en los trabajos de Claudia
Daniel sobre la constitucin del campo de la estadstica y en el de Ana
Mara Rigotti sobre la conformacin del urbanismo como saber de
Estado.
19
En segundo lugar se encuentran los trabajos que ponen el foco en la

constitucin propiamente dicha de elites tcnicas estatales, es decir, de
aquellos grupos profesionales que devienen elite estatal. Se trata de grupos profesionales o subgrupos dentro de ciertas profesiones que (en un
sentido weberiano) podran definirse por vivir de y para el Estado. Este
proceso de formacin de elites tcnicas estatales se articula, adems, con
el tema de las crisis. En efecto, los momentos definidos socialmente como crticos incrementan la demanda de este tipo de grupos tcnicos,
quienes por su parte son los encargados no solamente de intervenir frente a las crisis sino tambin de definirla y tornarla un objeto de anlisis
cientfico.
Finalmente, la tercera rea de estudio se dedica a las agencias estatales
que se fueron conformando y en las que operan los grupos tcnicos definidos ms arriba. Siguiendo lneas de anlisis ya consolidadas en los EUA
y en Europa, y con las restricciones propias derivadas de la inexistencia o
inaccesibilidad de fuentes apropiadas para este tipo de estudio en nuestro
pas, se han comenzado a llevar a cabo investigaciones sobre formas de reclutamiento y caractersticas del funcionariado estatal, y el impacto que esto tendra sobre las posibilidades de crecimiento y de generacin de polticas pblicas.29 De manera creciente, estos estudios han ido cubriendo los
cambios producidos en estas reas a lo largo del siglo XX, focalizando las
transformaciones impulsadas por la democratizacin del rgimen electoral, los cambios introducidos en el estado a partir de la dcada del 30 y la
posterior llegada al poder del peronismo, el momento desarrollista y la
reestructuracin del Estado promovida a partir de la ltima dictadura y
profundizada en la dcada de 1990.
e. Circulacin transnacional de saberes y construccin del Estado
Otro aspecto importante de la conformacin de elites estatales que ha comenzado a explorarse es la dimensin trasnacional, asunto que constituye
el centro del trabajo de Valeria Gruschetsky sobre la influencia de los modelos institucionales norteamericanos en la formacin de la Direccin
Nacional de Vialidad, pero que en mayor o menor medida se encuentra
tambin presente en otros trabajos que componen este libro.
20
El concepto de trasnacional define simultneamente una cualidad

del objeto de estudio, es decir, su capacidad de circular a travs de fronteras nacionales y culturales, y una metodologa de anlisis que pone el foco de atencin en los movimientos, flujos y circulacin de gente, ideas y
bienes (materiales y simblicos) a travs de dichas fronteras.30 En el caso
que nos ocupa un estudio desde el punto de vista transnacional, prestara
atencin preferencial a los mecanismos de circulacin y recepcin de ideas y modelos institucionales, pero tambin a la conformacin de formas de
legitimacin y consagracin que, en muchos casos, trascienden las fronteras nacionales.
En el estudio del proceso de circulacin y recepcin de ideas y modelos
institucionales, son tan importantes el contenido de esas ideas y modelos como las formas que circulan en las mismas.31 Esto abarca una amplia gama
de cuestiones que van desde la materialidad misma de los mecanismos de
circulacin estudiados por quienes se ocupan de la historia de las traducciones y del mundo editorial hasta los espacios concretos de circulacin de esas
ideas y modelos.32 As por ejemplo, se ha analizado la manera en que las ideas econmicas de origen ingls y alemn llegaban y eran apropiadas hacia fines del siglo XIX en la Argentina, muchas veces a partir de traducciones y
comentaristas franceses, as como las diferentes interpretaciones que se les
daba cuando circulaban en el espacio de la universidad y en mbitos ms estrictamente polticos.33 Por su parte, Ricardo Gonzlez Leandri, ha mostrado las tensiones provocadas por las recepciones alternativas de modelos de
higienismo provenientes de Francia y Alemania por parte de mdicos locales.34 En ambos casos, lo que se discuta, en ltima instancia, eran modelos
de intervencin estatal alternativos. Sin embargo, lo que termin aplicndose a la realidad argentina fueron formas institucionales hbridas nunca idnticas a los modelos extranjeros que les otorgaban legitimidad, tal como lo
muestran Daniel y Gruschetsky en sus respectivas contribuciones.
En lo que respecta al problema de la circulacin transnacional de ideas hay dos temas importantes que se relacionan entre s. El primero es el
proceso de legitimacin transnacional, y el segundo es la conformacin
de elites transnacionales. En lo que respecta al primero, cabe destacar que
en sus estudios sobre la constitucin de los campos, Pierre Bourdieu analiza los mecanismos de consagracin y legitimacin originados en cada
campo como formas legtimas aceptadas de acumulacin de capital sim-
21
blico. En pases nuevos y perifricos como la Argentina, esos mecanismos a menudo se ubican por fuera de las fronteras nacionales por dos
motivos. En primer lugar, por el enorme valor que se le ha asignado a un
reconocimiento obtenido en ciertos pases centrales. Publicar o ser conocido en Europa, particularmente en Francia, implic hasta hace poco
tiempo una especie de garanta que aseguraba el prestigio a nivel local.
Pero, por otro lado, la asociacin con un origen extranjero (de nuevo, en
general europeo y francs hasta principios del siglo XX, luego anglosajn
y en particular norteamericano, como lo muestran Daniel y Gruschetsky)
otorgaba legitimidad no slo a ciertas teoras e individuos sino muchas
veces a las prcticas que les estaban asociadas. En este sentido, y nuevamente remitindonos a Bourdieu, podramos decir que mientras este autor sealaba refirindose a la circulacin de ideas entre Alemania y
Francia, es decir, dos pases centrales, que las ideas viajan sin su contexto, en los pases perifricos muchas veces los que viajan son los contextos ms que las ideas. Es decir que lo que se recibe e implanta frecuentemente obedece ms a un sistema de autoridades y validaciones vinculadas
a las posiciones que estas autoridades ocupaban en sus lugares de origen
(es decir su contexto), junto con parafraseando a Yves Dezalay y Brian
Garth, guerras de palacio ocurridas en espacios centrales, que al contenido mismo de las ideas.35
Respecto de la cuestin de la conformacin de elites tcnicas trasnacionales se podra decir que desde finales del siglo XIX, pero sobre todo a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, con la creacin de los organismos internacionales, se produce el surgimiento de elites tcnicas que han
funcionado como bisagras entre los Estados y dichos organismos. Se trata
de grupos profesionales expertos que no solamente comparten un saber tcnico determinado sino, adems, un lenguaje y, una cierta Weltanshauung
que les permite fcilmente traspasar fronteras nacionales.
Organizacin del volumen

El presente libro est organizado en tres secciones, cada una de ellas precedida por una breve introduccin a cargo de los editores, donde se har
referencia a los textos en particular. Aunque las secciones delimitan la cen-
22
tralidad de ciertos temas, dentro de los captulos incluidos en las mismas

el lector notar que hay ciertas superposiciones en las temticas tratadas,
ya que hay problemas que atraviesan todos los textos.
La primera seccin, Saberes, Estado y cuestin social, est compuesta por dos artculos a cargo de Juan Suriano y Claudia Daniel que enfocan
la conformacin de cuadros tcnicos estatales en el derecho laboral y la estadstica, y sus vnculos con la modernizacin del Estado. Se seala tanto
el proceso de formacin de esos cuadros a partir de un seguimiento de trayectorias individuales, espacios de sociabilidad, y la formulacin de mecanismos de legitimacin nacional y transnacional para las disciplinas por
ellos encarnadas como la importancia de este personal tcnico para formular y asegurar la continuidad de polticas estatales.
La segunda seccin, Saberes y zonas grises, se centra en aquellos
espacios que definen porosidades entre el Estado y la sociedad civil.
Estas fronteras difusas, especialmente evidentes en el perodo de consolidacin del Estado hacia fines del siglo XIX, tornaban a veces difcil la
identificacin de los lmites entre el espacio estatal y el no estatal, como lo
muestran los trabajos de Pita y Gonzlez Leandri. Los textos que componen esta seccin tienen como tema principal identificar y analizar instancias de pasajes de personal tcnico, saberes, prcticas y funciones entre el
espacio estatal y el extra-estatal, ste ltimo definido no slo por la actividad privada en sentido estricto sino tambin por organismos semi-pblicos, como en su momento lo fuera la Sociedad de Beneficencia.
La tercera seccin, Ciudades y caminos: el espacio como problema de
Estado, se orienta a dilucidar las formas en las que la modernizacin tcnica en relacin con el manejo del territorio produjo cambios en los procesos
de institucionalizacin de las disciplinas respectivas y en la ampliacin de reas de accin estatal.36 Los trabajos incluidos revelan dos nudos de problemas.
Por su parte, el trabajo de Rigotti se centra en el proceso de constitucin del
conocimiento tcnico sobre la organizacin del espacio, en particular el urbanismo, como saber de Estado, mientras que el trabajo de Gruschetsky analiza la dimensin transnacional de la conformacin de grupos tcnicos y modelos institucionales vinculados a la construccin de caminos.
Finalmente, el volumen se cierra con unas reflexiones a cargo de
Joseph Love, quien ofreci sus comentarios generales sobre las ponencias
de la conferencia en la que tuvo su origen este libro.
23
Las perspectivas de anlisis delineadas hasta aqu han permitido registrar no solamente miradas novedosas sobre el Estado sino tambin redefinir
el propio objeto de estudio. Ya no se trata de pensar al Estado siguiendo la
tradicin weberiana como una agencia que monopoliza la coercin legtima,
sino ms bien como un organismo dinmico, polifactico y en constante
evolucin, evolucin que estara lejos de ser lineal y sincrnica en todas sus
reas. As tambin, la imagen que emerge de los trabajos incluidos en este
volumen y, en general, del campo historiogrfico en el que el mismo se inserta, es la de un Estado fragmentado que funciona segn lgicas mltiples
(a veces contradictorias entre s), que responden a los distintos actores que
operan en su seno y que generan zonas grises donde a veces es difcil definir
las fronteras de lo estatal frente a la sociedad civil.
En este punto, slo resta decir que es la esperanza de los editores de
este volumen que las contribuciones incluidas en el mismo aporten al desarrollo de una agenda de investigacin sobre el Estado y sus elites, temticas sin duda complejas y an poco exploradas.
Notas
1
Ver: Pierre Bourdieu, Choses dites, Pars, Les ditions de Minuit, 1987); Bourdieu,
Esprits dEtat. Gense et structure du champ bureaucratique, en Actes de la Recherche en
Sciences Sociales, 96-97 (marzo 1993), pp. 49-62.
2 Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), Bringing the State
Back In (Nueva York, Cambridge University Press, 1985).
3
Antnio M. Hespanha, Vsperas del Leviatn. Instituciones y poder poltico (Portugal,
siglo XVII) (Madrid, Taurus, 1989), Introduccin.
4 Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), States, Social Knowledge and the
Origins of Modern Social Policy (Princeton, Princeton University Press, 1996).
5 Ver tambin: Peter Wagner, A History and Theory of the Social Sciences (Londres,
Sage, 2001).
6 Charles Tilly, War Making and State Making as Organized Crime, en Rueschmeyer Evans y Theda Skocpol (eds.), Bringing the State, pp. 169-191.
7
Michel Foucault, Governmentality, en Graham Burchell, Colin Gordon y Peter
Miller (eds.), The Foucault Effect. Studies in Governmentality with Two Lectures by and an
Interview with Michel Foucault (Chicago, University of Chicago Press, 1991).
8
Annick, Lemperire, La historiografa del Estado en Hispanoamrica. Algunas reflexiones, en Guillermo Palacios (ed.), Ensayos sobre la historia poltica de Amrica Latina,
siglo XIX (Mxico, El Colegio de Mxico, 2007)
24
9 Nancy Leys, Stepan,The Hour of Eugenics. Race, Gender and Nation in Latin
America (Ithaca, Cornell University Press, 1996), 3.
10 Sobre el tema de la construccin del Estado desde abajo en Amrica Latina ver,
entre otros: Gilbert Joseph and David Nugent (eds.), Everyday Forms of State Formation.
Revolution and the Negotiation of Rule in Modern Mexico (Durham, Duke University Press,
1994); Florencia Mallon, Peasant and Nation. The Making of Postcolonial Mexico and Peru
(Berkeley, University of California Press, 1995).
11 Para una evaluacin reciente de este proceso, vase Tulio Halperin Donghi, El resurgimiento de la historia poltica: problemas y perspectivas, en Beatriz Bragoni (editora)
Microanlisis. Ensayos de historiografa argentina (Buenos Aires, Prometeo libros, 2004), pp.
17-30; Lemprire, La historiografa; sobre las grandes narrativas en Amrica Latina ver:
Fernando Lpez-Alves y Miguel ngel Centeno (eds.), The Other Mirror. Grand Theory
through the Lens of Latin America (Princeton, Princeton University Press, 2001). Sobre los
intelectuales en particular, ver la reciente obra en dos volmenes dirigida por Carlos
Altamirano (ed.), Historia de los intelectuales en Amrica Latina (Buenos Aires, Katz, 20082009).
12
Ernesto Bohoslavsky y Germn Soprano (eds.), Un Estado con rostro humano.
Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 a la actualidad) (Buenos
Aires, UNGS/Prometeo, 2010). Un reciente libro compilado por Sabina Frederic,
Osvaldo Graciano y Germn Soprano, El Estado argentino y las profesiones liberales, acadmicas y armadas (Rosario, Prohistoria, 2010) aborda este tema focalizando en las instituciones de formacin de los cuadros estatales.
13 Sobre este tema la bibliografa es muy amplia. Ver, entre otros: Sarah Babb,
Managing Mexico: Economists from Nationalism to Neoliberalism (Princeton, Princeton
University Press, 2001); Patricio Silva, In the Name of Reason: Technocrats and Politics in
Chile (University Park, Pennsylvania State University Press, 2008); Miguel ngel Centeno
y Patricio Silva (eds.), The Politics of Expertise in Latin America (Nueva York, St Martins
Press, 1998); Jorge Domnguez (ed.), Technopols: Freeing politics and markets in Latin
America in the 1990s. (University Park, Pennsylvania State University Press, 1997);
Vernica Montencinos y John Markoff, The Ubiquitous Rise of Economists, Journal of
Public Policy, 13: 1 (1993), 37-68; Miguel ngel Centeno, The new Cientficos: Tecnocratic
politics in Mxico, 1970-1990 (New Haven, Yale University, 1990); Mariana Heredia, El
Proceso como bisagra. Emergencia y consolidacin del liberalismo tecnocrtico en la
Argentina, en A. Pucciarelli (comp.), Empresarios, tecncratas y militares. La trama corporativa de la ltima dictadura militar (Buenos Aires, Siglo XXI, 2004).
14
R. Kent Weaver y Bert A. Rockman (eds.), Do Institutions Matter? Government
Capabilities in the United States and Abroad (Washington DC, The Brookings Institution,
1993). Para un anlisis de casos sobre la efectividad del Estado en reas especficas de poltica econmica: Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation
(Princeton University Press, 1995); Ernesto Stein, Mariano Tommasi et al. (coords.), The
Politics of Policies. Economic and Social Progress in Latin America. 2006 Report (InterAmerican Development Bank, Washington D.C./David Rockefeller Center for Latin
American Studies, Harvard University, 2005); Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi, The
25
Institutional Foundations of Public Policy: A Transaction Cost Approach and its

Application to Argentina, en Steven Levitsky y Mara Victoria Murillo (eds.), Argentine
Democracy. The Politics of Institutional Weakness (University Park, The Pennsylvania State
University Press, 2005); Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi, The Institutional Foundations of Public Policy in Argentina (Cambridge University Press, 2007).
15 James Dunkerley (ed.), Studies in the Formation of the Nation State in Latin
America (Londres, Institute of Latin American Studies, 2002); Mario Gngora, Ensayo
histrico sobre la nocin de Estado en Chile en los siglos XIX y XX (Santiago, Editorial
Universitaria, 7ma. edicin, 1998); Fernando Lpez-Alves, State Formation and Democracy in Latin America, 1810-1900 (Durham, Duke University Press, 2000); Vincent Peloso y Barbara Tenenbaum (eds.), Liberals, Politics and Power. State Formation in Nineteenth-Century Latin America (Athens, The University of Georgia Press, 1996); Miguel
Centeno, Blood and Debt. War and the Nation-State in Latin America (The Pennsylvania
State University Press, 2002). Sobre el papel de las instituciones judiciales en la construccin de los Estados nacionales latinoamericanos vanse los trabajos compilados en
Eduardo Zimmermann (ed.), Judicial Institutions in Nineteenth-Century Latin America
(Londres, Institute of Latin American Studies, 1999); Carlos Aguirre y Robert
Buffington, (eds.), Reconstructing Criminality in Latin America (Wilmington, Scholarly
Resources, 2000); Ricardo Salvatore, Carlos Aguirre y Gilbert Joseph (eds.), Crime and
Punishment in Latin America (Durham, Duke University Press, 2001); Sandra Gayol y
Gabriel Kessler (comps.), Violencias, delitos y justicias en la Argentina (Buenos Aires,
Manantial, 2002). Sobre medicina, salud pblica y otros campos profesionales relacionados con el Estado: Ricardo Gonzlez Leandri, Curar, Persuadir, Gobernar. La construccin
histrica de la profesin mdica en Buenos Aires, 1852-1886 (Madrid, Biblioteca de Historia
de Amrica, CSIC, 1999), y Campos e imaginarios profesionales en Amrica Latina.
Renovacin y estudios de caso, Anuario IEHS 21, 2006; Marcos Cueto, editor, Salud,
cultura y sociedad en Amrica Latina (Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 1996); Diego
Armus, Avatares de la medicalizacin en Amrica Latina. 1870-1970 (Lugar Editorial,
2005); Susana, Belmartino, La atencin mdica argentina en el siglo XX. Instituciones y procesos. (Buenos Aires, Siglo XXI, 2005); Nancy Leys Stepan, Beginnings of Brazilian Science:
Oswaldo Cruz, Medical Research and Policy, 1890-1920 (Nueva York, Science History
Publications, 1976); Teresa Meade, Civilizing Rio de Janeiro: The Public Health Campaign and the Riot of 1904, Journal of Social History, Diciembre 1986; J. Needell, The
Revolta Contra Vacina of 1904: The Revolt against Modernization in Belle Epoque
Rio de Janeriro, Hispanic American Historical Review, mayo 1987. Para una revisin de
la literatura reciente sobre el desarrollo histrico de los aparatos estatales en Amrica
Latina y en la Argentina: Eduardo Zimmermann, Transformaciones del Estado en Amrica Latina, 1870-1930, en Enrique Ayala Mora y Eduardo Posada-Carb (comps.), Los
proyectos nacionales latinoamericanos: sus instrumentos y articulacin, vol. VII de la Historia
General de Amrica Latina, Pars, UNESCO, 2009.
16 Sobre el papel de las finanzas pblicas en el proceso de conformacin del aparato
institucional del Estado argentino, ver: Tulio Halperin Donghi, Guerra y finanzas en los
orgenes del Estado argentino (1791-1850) (Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982);
26
Roberto Corts Conde, Dinero, Deuda y Crisis. Evolucin fiscal y monetaria en la Argentina
(Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1989); Oscar Ozlak, La formacin del Estado argentino (Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982); Juan Carlos Garavaglia, La apoteosis del Leviathan: el Estado en Buenos Aires durante la primera mitad del XIX y El despliegue del Estado en Buenos Aires de Rosas a Mitre, ambos en Construir el estado,
inventar la nacin. El Ro de la Plata, siglos XVIII-XIX (Buenos Aires, Prometeo libros,
2007).
17 Juan Carlos Garavaglia, La apoteosis.
18 Entre los numerosos trabajos sobre el tema de Jos Carlos Chiaramonte rescatamos particularmente su Ciudades, provincias, Estados: Orgenes de la Nacin Argentina
(1800-1846) (Buenos Aires, Ariel, 1997).
19 Ver, entre otros, el libro clsico de Oscar Oszlak, La formacin.
20
Beatriz Bragoni y Eduardo Mguez (coords.), Un nuevo orden poltico. Provincias y
Estado Nacional 1852-1880 (Buenos Aires, Biblos, 2010). Vase tambin el reciente trabajo de Paula Alonso, Jardines secretos, legitimaciones pblicas. El Partido Autonomista
Nacional y la poltica argentina de fines del siglo XIX (Buenos Aires, Edhasa, 2011).
21
Ariel de la Fuente, Children of Facundo. Caudillo and Gaucho Insurgency During
the Argentine State Formation Process (La Rioja, 1853-1870) (Durham, Duke University
Press, 2000).
22
Vase en particular Pablo Gerchunoff, Fernando Rocchi y Gastn Rossi, Desorden
y progreso: las crisis econmicas argentinas 1870-1905 (Buenos Aires, Edhasa, 2008), y
Lucas LLach, The Wealth of the Provinces: the Interior and the Political Economy of
Argentina, 1880-1910, tesis doctoral, Universidad de Harvard, 2007.
23 Garavaglia, La apoteosis del Leviatn, p. 260. Puede consultarse tambin la pgina web del proyecto colectivo de investigacin dirigido por Juan Carlos Garavaglia, State
Building in Latin America (http://www.statebglat.upf.edu/).
24 Jorge Gelman, Un gigante con pies de barro. Rosas y los pobladores de la campaa, en N. Goldman y R. Salvatore (comps.), Caudillismos rioplatenses. Nuevas miradas
a un viejo problema (Buenos Aires, Eudeba, 1998).
25 Ver sobre este tema Federico Neiburg y Mariano Plotkin (eds.), Intelectuales y expertos. La constitucin del conocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paids, 2004).
26 Ver Mariano Plotkin y Ricardo Gonzlez Leandri, El regreso a la democracia y
la consolidacin de nuevas elites intelectuales. El caso de Punto de Vista. Revista de Cultura. Buenos Aires (1978-1985), en Plotkin y Gonzlez Leandri (eds.), Localismo y globalizacin. Aportes para una historia de los intelectuales en Iberoamrica (Madrid, CSIC,
2000).
27 Ver los trabajos de Ricardo Gonzlez Leandri, en particular: Curar, persuadir y Las
profesiones, entre la vocacin y el inters corporativo. Fundamentos para su estudio histrico
(Madrid, Catriel, 1999).
28
Aparte de los trabajos de Gonzlez Leandri, ver los textos de Susana Belmartino para el caso de los mdicos, en particular: Belmartino et al., Fundamentos histricos de la construccin de las relaciones de poder en el sector salud. Argentina 1940-1960 (Buenos Aires,
27
Organizacin Panamericana de la Salud, 1991); Belmartino, El sector salud en la Argentina.

Actores, conflictos de intereses y modelos organizativos 1960-1985 (Buenos Aires, Organizacin Panamericana de la Salud, 1994); Belmartino, La atencin mdica en la Argentina del
siglo XX. Instituciones y procesos (Buenos Aires, Siglo XXI, 2005); Diego Armus (ed.), Entre
mdicos y curanderos: Cultura, historia y enfermedad en la Amrica Latina moderna (Buenos
Aires, Grupo Editorial Norma, 2002); Armus, Avatares; Armus, La Ciudad impura: Salud,
tuberculosis y cultura en Buenos Aires, 1870-1950 (Buenos Aires, Editorial Edhasa, 2007);
Anah Ballent, Las huellas de la poltica. Vivienda, ciudad, peronismo en Buenos Aires, 19431955 (Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, 2005); Lila Caimari (comp.), La ley de
los profanos. Delito, justicia y cultura en Buenos Aires (1870-1940) (Buenos Aires, Fondo de
Cultura Econmica, 2007); Lila Caimari, Apenas un delincuente. Crimen, castigo y cultura
en la Argentina, 1880-1955 (Buenos Aires, Editorial Siglo XXI, 2004); Mercedes Garca
Ferrari, Ladrones conocidos/Sospechosos reservados. Identificacin policial en Buenos Aires,
1880-1905 (Buenos Aires, Prometeo, 2009); Eduardo Zimmermann, Los liberales reformistas. La cuestin social en Argentina, 1890-1916 (Buenos Aires, Sudamericana, 1995);
Zimmermann, The education of lawyers and judges in Argentinas Organizacin Nacional (1860-1880), en Judicial Institutions; Osvaldo Barreneche, Dentro de la ley, TODO. La
justicia criminal de Buenos Aires en la etapa formativa del sistema penal moderno de la
Argentina (La Plata, Ediciones Al Margen y Universidad Nacional de La Plata, 2001); Juan
Manuel Palacio, La paz del trigo: cultura legal y sociedad local en el desarrollo agropecuario
pampeano 1890-1945 (Buenos Aires, Edhasa, 2004).
29
Ver, por ejemplo, Bohoslavsky y Soprano (eds.), Un Estado; Hernn Gonzlez
Bollo, La Estadstica pblica y la expansin del Estado argentino: una historia social y
poltica de una burocracia especializada. Tesis de Doctorado, Universidad Torcuato Di
Tella, 2007; Jorge Pantalen, Una nacin a medida. Creencia econmica y Estadstica en la
Argentina, 1918-1952 (La Plata, Ediciones al Margen, 2009).
30 Ver, por ejemplo, Christophe Charle, Jrgen Schriewer y Peter Wagner (eds.),
Transnational Intellectual Networks. Forms of Academic Knowledge and the Search for Cultural Identities. (Frankfurt am Main, Campus Verlag, 2004); Iriye y Saunier (eds.), The
Palgrave Dictionary.
31 Daniel T. Rodgers, Atlantic Crossings. Social Politics in a Progressive Age (Cambridge, The Belknap Press, 1998); Ricardo D. Salvatore (ed.), Los lugares del saber. Contextos
locales y redes transnacionales en la formacin del conocimiento moderno (Rosario, Beatriz
Viterbo Editora, 2007); Eduardo Zimmermann, Global Intellectual Elites, en Akira
Iriye y Pierre-Yves Saunier (eds.), The Palgrave Dictionary of Transnational History (Nueva
York, Palgrave MacMillan, 2009), pp. 547-550.
32 Sobre el mundo editorial y las traducciones ver, por ejemplo, Gustavo Sor,
Traducir el Brasil. Una antropologa de la circulacin internacional de ideas (Buenos Aires,
Libros del Zorzal, 2003); Sor, Editores y editoriales de ciencias sociales. Un capital especfico, en Neiburg y Plotkin (comps.), Intelectuales.
33 Mariano Plotkin y Jimena Caravaca, A economia entre crises: economia, politica
e finanas na Universidade de Buenos Aires (1870-1900), en Tempo Social. Revista de sociologia da USP, 21 (2) (noviembre de 2009), pp. 87-108. Sobre la recepcin de doctri-
28
nas econmicas y jurdicas en la Argentina de comienzos del siglo XX vase tambin: E.

Zimmermann, Los liberales, pp. 83-100.
34 Gonzlez Leandri, Curar.
35 Yves Dezalay y Brian Garth. La internacionalizacin de las luchas por el poder: la
competencia entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos (Bogot, Unibiblos, 2002). Pierre Bourdieu, Las condiciones sociales de la circulacin de ideas, en Intelectuales, poltica y poder (Buenos Aires, EUDEBA, 2000).
36 Para contribuciones anteriores en esta lnea, vase Anah Ballent y Adrin Gorelik,
Pas urbano y pas rural: la modernizacin del pas y su crisis, en Nueva Historia Argentina, Tomo VII, Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre poltica (1930-1943),
Dir. Alejandro Cattaruzza (Buenos Aires, Sudamericana, 2001); Silvana Palermo, Elite
tcnica y Estado liberal: la creacin de una administracin moderna de los Ferrocarriles del
Estado (1870-1910), Estudios Sociales (Universidad Nacional del Litoral) XVI, nm. 30
(primer semestre 2006); Melina Piglia, Automviles, Turismo y Carreteras como problemas pblicos: los clubes de automovilistas y la configuracin de las polticas tursticas y viales en la Argentina (1918-1943); Anah Ballent, Kilmetro cero: la construccin del universo simblico en la Argentina de los aos treinta, Boletn del Instituto Ravignani 27,
nm. 1 (primer semestre 2005); Ral Garca Heras, Automotores norteamericanos, caminos
y modernizacin urbana en la Argentina, 1918-1939 (Buenos Aires, Hispanoamrica,
1985).
Seccin 1
Saberes, Estado y Cuestin Social
Si la as llamada cuestin social de comienzos de siglo XX fue el puntapi inicial para la integracin en el Estado argentino de cuadros tcnicos orientados al tratamiento de los problemas econmicos y sociales
emergentes, los trabajos que conforman esta seccin nos muestran la
proyeccin de esos esfuerzos durante el perodo de entreguerras. Sin
descuidar el estudio de los aos anteriores, de modo de contextualizar
adecuadamente los desarrollos analizados, los dos trabajos que siguen se
ubican en un perodo marcado por la acentuacin de la democratizacin social y poltica encarnada en las administraciones radicales, y por
el impacto de la crisis econmica y poltica con la que finalizara esa experiencia.
Lejos de imputar a ese peculiar contexto poltico e ideolgico un poder determinante, los autores capturan adecuadamente la manera en la
que los procesos de conformacin de esas nuevas elites tcnicas estatales siguieron sus propios ritmos y cronologas, en las que los avances y retrocesos no siempre acompaaron las periodizaciones y los condicionamientos
de la historia poltica. Esto permite a Juan Suriano reflejar cmo tanto el
trabajoso establecimiento del Departamento Nacional del Trabajo en autoridad de inspeccin y vigilancia del cumplimiento de la legislacin laboral enfrentaba como obstculos tanto a los que los actores polticos creasen, como a las rivalidades que sus cuadros tcnicos sostenan con otras
reparticiones, por ejemplo, el Departamento de Higiene o la Municipalidad portea. Por su parte, Claudia Daniel nos muestra de qu manera el
proceso de institucionalizacin de los estadsticos argentinos como una elite tcnica estatal involucr no slo decisiones poltico-administrativas sino tambin un esforzado proceso de construccin social de una imagen
que fortaleciera la distincin entre legos y especialistas, proceso que, nue-
32
vamente, no necesariamente obedeca a los hitos marcados por la historia

poltica del perodo.
Ambos artculos rastrean los mecanismos de reclutamiento y socializacin de los cuadros tcnicos, y las formas en que las redes profesionales
contribuyeron a darle forma a las trayectorias individuales. Suriano ejemplifica en las biografas de Alejandro Unsain y Alejandro Ruso el tipo de
carrera desplegada en el Departamento Nacional del Trabajo; Claudia
Daniel muestra el papel central que la labor compartida en la ctedra universitaria y el encuentro en congresos profesionales tuvieron para forjar
vnculos fuertes entre los estadsticos argentinos, adems de permitirles
contar con instrumentos de difusin de sus estudios, como la Revista de
Ciencias Econmicas. stos vnculos eran reforzados, adems, por las relaciones de parentesco y amistad que Daniel incorpora como parte de su estudio.
Los dos artculos rescatan otro de los ejes temticos que articulan este volumen: el papel de la circulacin transnacional de saberes tcnicos y
su influencia en el proceso de conformacin y legitimacin de las nuevas
elites estatales. Suriano expone el contexto internacional de iniciativas de
regulacin de las relaciones entre capital y trabajo como el teln de fondo
en el cual surge la creacin del Departamento Nacional del Trabajo argentino. De los modelos disponibles, la adopcin del Bureau of Labor del gobierno federal norteamericano fij la prevalencia de las funciones tcnica
e informativa ms que de la intervencin directa, rasgo que se ira modificando en sucesivas administraciones. La referencia permanente a la labor
de organismos internacionales y los viajes de estudio o la participacin en
congresos internacionales seran rasgos recurrentes en las tareas de los funcionarios del temprano DNT, y la primera administracin radical, como
bien muestra el autor, mantuvo esa lnea de integracin al circuito profesional internacional. En el caso de los estadsticos argentinos, Claudia
Daniel refleja una particularidad de la circulacin internacional de esos saberes, esto es, el desarrollo de una doble va por la cual, adems de los
canales acadmicos tradicionales de circulacin del conocimiento (recepcin de publicaciones especializadas y obras cientficas), se estableci un
fluido circuito de circulacin de modelos de trabajo, rutinas administrativas y procedimientos de organizacin de los recursos entre las oficinas burocrticas. Esto permiti a los profesionales argentinos adquirir, adems de
33
los conocimientos tericos que se producan en la disciplina, un verdadero savoir faire de tipo prctico, til a su papel como tcnicos estatales.
Finalmente, los dos trabajos revelan la siempre presente tensin entre el
conocimiento tcnico y los vaivenes de la poltica en las trayectorias de estas elites estatales. El trabajo de Suriano presenta a un pequeo grupo de
tcnicos (Bunge, Lezana, Unsain, Niklison, entre otros) que desde la creacin del DNT adquieren un status de expertos especializados en polticas
laborales, trabajando en y para el Estado, lo que les permitir atravesar
exitosamente los futuros cambios polticos a nivel nacional y mantener sus
posiciones tanto en las gestiones conservadoras como radicales, lo que se
habra mantenido incluso despus de la cada del gobierno radical. Suriano
advierte que, de todos modos, esa independencia no asegur el xito de las
iniciativas del grupo. Por el contrario, estos funcionarios debieron enfrentar durante el perodo un clima poltico adverso, por oposicin abierta o
por indiferencia, al despliegue de las polticas propuestas. En el caso de los
estadsticos, Claudia Daniel nos muestra cmo los clivajes abiertos entre
quienes se identificaban con una racionalidad puramente tcnica y aquellos que reivindicaban su rol como funcionarios estatales fue profundizndose hasta generar serios conflictos entre los distintos grupos. El proceso
de construccin social de una imagen de los estadsticos fue entonces parte de esa batalla: el estadgrafo que gracias a su saber tcnico devino educador del Soberano fue el camino simblico elegido para reinventar esa
brecha entre tcnicos y polticos.
El Departamento Nacional del Trabajo

y la poltica laboral durante el primer gobierno
de Hiplito Yrigoyen*
Juan Suriano
Las instituciones estatales ligadas al mundo del trabajo y las relaciones laborales surgieron y se conformaron como parte de una compleja trama en
la que se combinan mediaciones polticas y burocrticas, as como tensiones internas entre las demandas de la poltica, la racionalidad tcnica, la
conflictividad social y la construccin de un marco de regulaciones en el
plano laboral. Si entendemos el proceso de construccin del Estado como el resultado de un conjunto de prcticas administrativas, para concebir la lgica de su funcionamiento se hace necesario analizar de modo exhaustivo cada una de las instituciones que la conforman. Este proceso
forma parte de la historia social del Estado, que comprende funcionarios
y agencias en distintos niveles (nacional y provincial).1 De modo que resulta imprescindible explorar en qu medida esas polticas estuvieron
orientadas por el resultado de luchas, alianzas y negociaciones trabadas
por diversos actores estatales y de la sociedad civil, los cuales, por otra
parte, mantenan entre s intercambios sociales fluidos y fuertemente anclados en los contextos locales.
*
Este trabajo forma parte de los proyectos PICT 02248 Historia de las instituciones
laborales en Argentina: del Departamento Nacional del Trabajo al Ministerio de Trabajo,
1907-1955 financiado por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica y
Circulacin internacional de saberes y prcticas institucionales en a consolidacin del Estado
Social en Argentina (1920-1970), HAR 2009-13555, financiado por el plan Nacional de
I+D, Ministerio de Ciencia e Innovacin, Espaa. Agradezco los comentarios de Mariano
Plotkin a un borrador de este trabajo y la colaboracin de Laura Caruso.
36
En este punto vuelve a tomar fuerza el inters de los investigadores y la

reflexin crtica en torno a los intelectuales como actores polticos importantes tanto en relacin al Estado como a las clases subalternas, pero lo ms importante aqu es el viraje en el inters hacia otros actores clasificados como
expertos, especialistas y profesionales, muchos de los cuales se han desempeado en las agencias estatales como funcionarios calificados. Desde este
nuevo foco de atencin, la orientacin de la accin de estos agentes sociales
ha sido comprendida positivamente y en un nivel de complejidad que no podra lograrse desde los tradicionales enfoques sociolgicos crticos, que la reducan a un simple instrumento pasivo y/o portador de la lgica del capital,
del Estado capitalista y/o del inters de ciertas elites sociales. Asimismo, se
puede afirmar, siguiendo a Neiburg y Plotkin, que las categoras de intelectuales y expertos suelen ser utilizadas por los cientficos sociales sin establecer demasiadas distinciones por una parte, como categoras sociolgicas
definidas a partir de algn tipo de prescripcin terica sistemtica, y por la
otra, como categoras que expresan diversas perspectivas de los actores sociales empleadas para clasificar su propia experiencia y la de otros actores en contextos en los que est en disputa su consagracin social y la imposicin de representaciones legtimas del mundo. Estos autores consideran, adems, que
si se confrontan las categoras de intelectuales y expertos con las trayectorias sociales de ciertos individuos es posible reconocer que existe un continuo
entre ellas, dado que muchos actores pueden autodefinirse y/o ser rotulados
en situaciones sociales especficas de una u otra forma.2
El presente captulo examina las ideas y prcticas del Departamento
Nacional del Trabajo (DNT) desde su conformacin, y se centra en el
comportamiento de sus tcnicos y funcionarios y su rol en las polticas laborales desarrolladas durante la primera gestin del gobierno de Hiplito
Yrigoyen (1916-1922). El trabajo se inscribe en el contexto ms amplio
del estudio de las instituciones estatales y de los debates y la circulacin de
ciertas nociones sobre los modos de afrontar la cuestin social y laboral,
as como del desarrollo de algunas prcticas especficas en el contexto nacional de formacin de administracin y de expertos. Apunta, tambin, a
comprender la extensin de las estructuras burocrticas, la organizacin de
nuevas reas de gestin, y el reclutamiento, entrenamiento, especializacin
y seleccin de los cuadros administrativos. La produccin de informes del
organismo nos permite entender tanto la progresiva ocupacin de espacios
JUAN SURIANO
37
oficiales poco tiempo antes vacos como la mediacin de conflictos, la promocin de convenios y la garanta de su cumplimiento, as como el control de actividades sindicales y empresariales.
La creacin del Departamento Nacional del Trabajo

El DNT fue la primera agencia del Estado nacional creada especficamente para dar respuestas a la cuestin obrera en la Argentina, aunque es
cierto que su nacimiento en 1907 fue azaroso, como lo reconociera el propio Alejandro Unsain al sostener que su creacin presenta curioso origen.
Naci, en efecto, nada ms que como consecuencia de la incorporacin a
la ley anual de presupuesto general de una partida modesta destinada a
costearlo. Como ningn estatuto legal precisaba sus funciones ni sus objeto, corri accidentada vida administrativa, hasta la sancin de su Ley Orgnica (N 8999) en 1912 durante la gestin de Indalecio Gmez en el
Ministerio del Interior, rea a la que perteneca el DNT.3 Tan azarosa fue
su primera etapa que, segn el Dr. Alejandro Ruzo, en el presupuesto de
1912 el Ministerio del Interior lo denomin Direccin General del Trabajo, dando lugar a confusiones con la Oficina de Trabajo de la Direccin
General de Inmigraciones.4
Los objetivos y competencias del DNT se fueron delineando entre su
creacin en 1907 y la sancin de la ley orgnica, que le concedi la facultad de inspeccin y vigilancia sobre el cumplimiento de las escasas leyes laborales existentes, la confeccin de un registro de colocaciones para desempleados, y la facultad de mediar en los conflictos a pedido de las partes.
Su origen se relaciona al frustrado proyecto de Ley Nacional de Trabajo
impulsado en 1904 por Joaqun V. Gonzlez, del que se haban desprendido las dos primeras leyes de proteccin obrera: la nmero 4661 de descanso dominical (1905) y la 5291de trabajo de mujeres y menores (1907).
El surgimiento del DNT se inscribe en un contexto internacional en el
que, ya haca un tiempo, se estaba poniendo en prctica la creacin de
agencias estatales con el objeto de intervenir y solucionar los conflictos derivados de la relacin entre patrones y obreros, superando la idea (de inspiracin liberal) de que esa relacin era una cuestin privada de las partes
que exclua al Estado.5
38
La concepcin bsica del nuevo organismo se bas en una estrategia

de intervencin neutral entre el capital y el trabajo, aunque sus primeros
impulsores discreparan sobre si deba desempear un rol activo o pasivo.
Durante la gestin de su primer presidente, el Dr. Nicols Matienzo
(1907-1909), predomin la poltica de prescindencia estatal en materia de
intervencin, al tomar como modelo el Bureau of Labor del gobierno federal norteamericano, entidad que no reconoca la intervencin directa.
Matienzo sostena en uno de los primeros nmeros del Boletn del Departamento Nacional del Trabajo que la polica industrial y comercial no forma parte de las atribuciones conferidas al DNT, porque no se aviene a la
ndole tcnica e informativa de esta institucin.6 La ndole tcnica e informativa indicaba que el organismo deba tener por funcin estudiar, recopilar y comparar informacin, y formular diagnsticos sobre la cuestin
obrera y publicarlos, para contribuir a la sancin de leyes, aunque sin intervenir activamente en las relaciones laborales.
Sin embargo, la postura de Matienzo fue modificada por quienes lo sucedieron en el cargo, los abogados Marco Avellaneda (1909-1911) y Julio
Lezana (1911-1920), quienes se inclinaron claramente por darle al Departamento capacidad de intervencin, esto es, convertirlo de algn modo en
polica del trabajo. En 1910 Avellaneda present al Parlamento el proyecto
de Ley Orgnica del DNT, y en sus fundamentos argument con conviccin la necesidad de establecer el poder de polica del organismo, tomando
como modelo las divisiones de inspeccin del Departamento Nacional de
Higiene, la Divisin de Ganadera y la Oficina de Impuestos Internos. Las
delegaciones de las funciones inspectoras en otras reparticiones pblicas no
han dado resultado. En todo el tiempo que llevan en vigor las dos leyes actuales slo se menciona un juicio que condena al dueo de un taller de herrera que ocupaba un menor de 12 aos; y esto porque el menor se hiri
un dedo, dando motivo a que interviniera la polica.7 En el proyecto tambin se impulsaba la participacin del Estado en la oferta y la demanda de
mano de obra a partir de la creacin de una agencia estatal de colocaciones,
hecho que implicaba la participacin estatal en el mercado de trabajo. En
este punto, la sancin de ley orgnica en 1912 vino a cambiar la situacin,
al reforzar y otorgarle al organismo nuevas atribuciones como la facultad de
inspeccin y vigilancia sobre el cumplimiento de las leyes existentes
(Artculos 2, 3 y 4), la confeccin de un registro de colocaciones para
JUAN SURIANO
39
obreros, con el objeto de coordinar la oferta y la demanda de trabajo (5),

y la facultad de mediar en los conflictos a pedido de las partes (7).8
De esta manera el ncleo del proyecto fundacional del DNT en materia de poltica laboral se asentaba en la definicin de mecanismos legales e institucionales de regulacin de las relaciones entre empresarios y trabajadores asalariados a travs de una agencia estatal, proyectando cuatro
ejes fundamentales en la poltica de intervencin del Estado, con base en
las leyes de asociaciones patronales y obreras, de contratos colectivos de
trabajo, de conciliacin y arbitraje en los conflictos laborales, y con la creacin de una justicia del trabajo.9 Sobre este principio, y con un presupuesto escaso, comenz a conformarse una agencia compuesta por un pequeo ncleo de funcionarios, conocedores de experiencias similares
desarrolladas en otros pases, y compuesto por profesionales provenientes
mayoritariamente del derecho laboral, como Avellaneda, Alejandro Bunge, Federico Cibils, Federico Figueroa, Matienzo, Lezana, Ruzo, Francisco
Stag, Pablo Storni y Unsain.
La puesta en marcha del DNT fue una tarea ardua y dificultosa; en
principio, por la oposicin ejercida por una parte importante de los actores
del conflicto laboral (algunas organizaciones patronales y los gremios orientados por el anarquismo). Una clara manifestacin en este sentido haba sido el rechazo en 1904 del Proyecto de Ley Nacional del Trabajo por parte
de la Unin Industrial Argentina y de la Federacin Obrera Regional Argentina, conducida por activistas anarquistas. Si bien en la impugnacin se alegaban diferentes razones, haba coincidencia en rechazar la injerencia estatal
en lo que se consideraba una relacin privada entre las partes en conflicto.
Por supuesto, no era esta la concepcin predominante en la Unin Gremial
de Trabajadores orientada por el socialismo, que (teniendo como modelo la
intervencin legislativa de la social-democracia alemana) era partidaria del
rol regulador del Estado a partir de la creacin de un corpus legislativo en
materia laboral. Tampoco el Parlamento respald el proyecto y, con respecto al organismo laboral, recay generalmente en posturas ambiguas y hasta
negativas como, por ejemplo, cuando demor por dos aos la sancin de la
Ley Orgnica del DNT o cuando ignor en 1921 el tratamiento del proyecto de Cdigo del Trabajo que le asignaba un rol central a la institucin.
Por otra parte, a diferencia de los Departamentos de Polica o de Higiene, que disponan partidas presupuestarias propias, el DNT dependa
40
del Ministerio del Interior tanto poltica como financieramente. Esta situacin le gener constantes problemas financieros, pues de acuerdo a la
ley de presupuesto el Ministerio del Interior le giraba dinero con cuentagotas, dificultando su crecimiento.10 El Artculo 9 de la Ley Orgnica estableca: sern recursos del Departamento: la asignacin que anualmente
fije la ley de presupuesto, el rendimiento de las publicaciones que edite y
las donaciones que reciba para el desarrollo de los servicios que l mismo
est dispuesto a prestar.11 Para el ao 1912 se le haba asignado la modesta suma de $125.000, y un claro ejemplo de los problemas suscitados por
la falta de fondos es que al finalizar ese ao el organismo laboral dispona
de muy pocos inspectores para toda el rea de la Capital Federal. No obstante, la sancin de la ley orgnica le otorg renovados bros, y las partidas
presupuestarias aumentaron sustancialmente durante los aos 1913 y 1914
($265.000 y 618.320, respectivamente), lo que le permiti al Departamento mejorar su capacidad edilicia y aumentar su personal total (tcnico y administrativo) de 38 en 1912 a 79 en 1914. Pero esta tendencia vari sustancialmente a partir de la crisis econmica provocada por la Primera
Guerra Mundial, puesto que, segn el ministro del Interior Ortiz, las exigencias fiscales hacan imposible solventar todos los gastos del DNT.12 En
1915 se le asignaron $231.000, y volvi a tener una planta de 37 empleados. Recin en 1920 pudo mejorar su presupuesto ($368.320) y elevar su
personal a 67 empleados, aunque de todas formas este modesto aumento
presupuestario y de personal no alcanzaba para cubrir la ampliacin de
funciones derivadas de la sancin de nuevas leyes (vase Cuadro N 1) y
del crecimiento de la poblacin industrial.13
Tambin surgan algunos aspectos negativos en cuanto a las relaciones
de competencia profesional o poltica que se establecan con el DNT por
parte de funcionarios pertenecientes a otras reas del gobierno como ministerios, secretaras o departamentos, lo que dificultaba y trababa la accin
del organismo. En este sentido, Ruzo, entonces jefe de Legislacin del
DNT, sostena en 1918 que el Departamento no poda efectuar de manera consistente su tarea de inspeccin y vigilancia en tanto la seccin de
Higiene Industrial dependiera del Departamento de Higiene y no se incorporara al DNT: Mientras no se llegue a esto, no se podr realizar una inspeccin en el concepto moderno, es decir, complementando la informacin
de los locales de trabajo con la personal e individual de cada obrero de las
JUAN SURIANO
41
industrias peligrosas o insalubres, a efectos de apartar de su labor y dedicarlos a otras menos penosas a los sujetos de condiciones fsicas deficientes.14
Tambin sealaba superposiciones con la Municipalidad portea, debido a
que el derecho consuetudinario, en razn del bien comn, pona bajo su
jurisdiccin los aspectos vinculados a la higiene, la seguridad y el funcionamiento de fbricas y talleres, entrando en colisin con la accin del DNT.15
Otro de los lmites impuestos a la novel agencia se relaciona a su estrecho alcance jurisdiccional, pues de acuerdo a los principios de organizacin
federal tena jurisdiccin slo sobre la Capital Federal y los territorios nacionales, quedando fuera de ella un importante segmento del mundo del
trabajo. Los funcionarios del DNT no podan ocultar su decepcin frente
a este recorte de poder. Ruzo, si bien estaba de acuerdo en respetar las autonomas provinciales, era partidario de extender la jurisdiccin del DNT
a lo que l denominaba zonas especiales: los puertos, por su carcter propio y porque el Cdigo Civil declara de esta jurisdiccin la zona de 35 metros a cada lado de la ribera de los ros o canales navegables;16 las lneas frreas nacionales y los talleres de las empresas, pues todas las leyes de
concesin de esas lneas comprenden la facultad de expropiar y ocupar las
zonas necesarias para todas las instalaciones accesorias, lo que quiere decir
que se nacionalizan tales zonas.17 En realidad, Ruzo pensaba que, dada la
importancia estratgica de la actividad martima y del ferrocarril, as como
la magnitud de las huelgas en dichos gremios, era el gobierno nacional
quien deba uniformar las condiciones del servicio y de los sindicatos.
Ante los lmites jurisdiccionales del DNT, los esfuerzos iniciales por
extender su influencia al resto de la nacin se volcaron al estmulo, a la
creacin de departamentos provinciales de trabajo, que tardaran un
tiempo en concretarse a pesar del esfuerzo del DNT en las diversas provincias. En 1916 se cre el Departamento Provincial del Trabajo de la
Provincia de Buenos Aires, al ao siguiente el de San Juan, y en 1921 el
de Salta. Entre Ros organiz en 1920 una Oficina Provincial del Trabajo,
y dos aos despus se cre en Santa Fe la Direccin de Estadstica y
Trabajo, aunque el Departamento del Trabajo recin funcionara desde
1927. Durante estos aos, Crdoba y Tucumn tambin pusieron en funcionamiento organismos laborales. Aunque la gran mayora tom el modelo del DNT, este crea indispensable establecer un nexo entre los diversos departamentos de modo de coordinar las polticas laborales. Por
42
ejemplo, en febrero de 1918 Unsain, entonces presidente interino del organismo, envi una circular a todos los departamentos provinciales donde reconoce que haba escasa comunicacin entre ellos y propone estrechar las relaciones que en todo momento deben ligar al DNT con los
organismos administrativos que en las jurisdicciones provinciales realizan
funciones anlogas.18 A esos fines propuso crear una seccin del DNT
que centralizara toda la informacin, y recibi respuestas positivas desde
Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Tucumn, aunque luego el esfuerzo
no trascendi la intencionalidad original.
Ante este panorama negativo, debe consignarse a favor del DNT el no
haber sufrido la falta de coordinacin y organizacin que cruzaban otros entes administrativos, cuyas estructuras de reclutamiento de personal se vinculaban menos a lgicas racionales que a relaciones personales y favoritismos
polticos. Aunque para corroborar esta apreciacin deberamos conocer la estructura de reclutamiento del Ministerio del Interior, se podra suponer que
este aspecto positivo se debi a su dimensin pequea, al escaso personal
ocupado, al hecho de que algunos de sus empleados trabajaran ad honorem
y al lugar subordinado dentro de la estructura del Estado.
No obstante, este reducido grupo de funcionarios conform el cuadro
inicial del proceso de construccin de una burocracia poltico administrativa especializada en relaciones laborales,19 y muchos de ellos profesionales, como los ya mencionados Bunge, Lezana y el propio Unsain, o los
inspectores Jos Elas Niklison, Antonio Rouco Oliva y Celia Lapalma de
Emery, as como varios escribientes y oficiales auxiliares permanecieron
en sus cargos en las gestiones conservadoras como las de los radicales y desarrollaron su funcin al margen del color poltico del gobierno.20 Unsain,
y Ruzo posean una caracterstica en comn que compartan con otros
funcionarios como Julio Lezana o Alejandro Bunge: eran expertos cuyo
trabajo era en y para el Estado, se especializaron en polticas laborales, y
desarrollaron una larga trayectoria profesional en esa materia.21 Todos ellos
fueron funcionarios que combinaron su rol en el DNT con la labor docente en la Universidad de Buenos Aires (UBA), tanto en la Facultad de
Derecho como en la de Ciencias Econmicas, donde dictaban materias
cuyos intereses eran afines a la labor en el DNT y a la construccin de una
normativa legal en materia laboral. A la vez, establecieron redes con diversas organizaciones extrauniversitarias nacionales interesadas en lo social
JUAN SURIANO
43
como el Museo Social Argentino o internacionales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).22
Paralelamente a este tipo de funcionario existan los inspectores, cuya
tarea especfica era verificar el cumplimiento de la legislacin vigente y
construir informes de situacin: el conocimiento del medio obrero quedar en gran parte librado a la accin de los inspectores, sostena el
Decreto Reglamentario de la Ley Orgnica.23 Sobre la base de estos informes los expertos elaboraran sus diagnsticos y propuestas. Jos Elas
Niklison fue un modelo en este sentido.24 La peculiaridad de sus detalladas investigaciones era poner el centro de atencin en los sectores sociales
ms explotados y marginales, como los trabajadores indgenas de Chaco,
Formosa y de las misiones franciscanas que eran utilizados como mano
de obra forzada en el Ingenio Ledesma y en los quebrachales as como
tambin denunci, con una descripcin brillante, la explotacin de los
menses en los yerbatales del litoral. Niklison combinaba sus concepciones caritativas provenientes del catolicismo social con una mirada antropolgica, lo que convirti sus informes no slo en una fuente de conocimiento de un sector olvidado de la poblacin nacional sino tambin en
una denuncia pblica y un llamado de atencin para las autoridades antes
de que estos trabajadores se sindicalizaran.25
Retomando el tema de la continuidad de los funcionarios a lo largo
de diversas gestiones de gobierno, coincido con Germn Soprano cuando sostiene que los lineamientos principales del proyecto fundacional del
DNT tuvieron continuidad y se mantuvieron durante estos aos, e incluso despus de la cada del radicalismo.26 La continuidad de ciertas polticas de las agencias estatales, tal como la permanencia de un cuerpo de
funcionarios especializados con alguna influencia en las polticas de diversos gobiernos, ayudan a comprender mejor los cambios y las continuidades de las polticas nacionales y matizan aquellas interpretaciones estructurales que muestran al aparato del Estado como un ente abstracto y
monoltico, sin fisuras en su funcin represiva y de control social. Por
otro lado, como sostiene Hernn Gonzlez Bollo, los aportes del DNT
a la agenda gubernamental son prueba de continuidad y acumulacin de
conocimiento estatal en el tratamiento de la cuestin obrera.27 Tanto la
presencia de un elenco estable a lo largo del tiempo como la adquisicin
de un capital de informacin especializada dotaron a los distintos gobier-
44
nos de un corpus estable de conocimientos sobre el mundo laboral. Este

proceso contribuy a la elaboracin de polticas laborales que, generalmente, se aceleraba y profundizaba en las coyunturas, cuando el conflicto social adquira una cierta gravedad.
El rol del Departamento Nacional del Trabajo

durante el primer gobierno radical
La propensin del presidente Yrigoyen a intervenir directamente en los
conflictos entre el capital y el trabajo con un marcado inters por resolverlos en numerosas ocasiones, de manera favorable a los trabajadores fue,
quizs, el aspecto ms novedoso de la poltica laboral durante su primera
gestin. Sin embargo, una mirada al conjunto de estas polticas revela lneas de continuidad con el perodo precedente. Se constata la sancin de
algunas leyes nuevas y la reglamentacin de otras aprobadas durante los gobiernos anteriores (vase Cuadro N 1). Las leyes ms importantes de esta
primera gestin radical fueron la N 10505, que regula el trabajo a domicilio y que fue sancionada en octubre de 1918, y la Ley N 11110 de Jubilaciones de Obreros y Empleados de Empresas Particulares, de 1921.28 Adems, en 1917 se haba puesto en funcionamiento la Ley de Jubilaciones
Ferroviarias, sancionada en 1915 y demorada en su implementacin debido a las fuertes resistencias empresarias. Pero sin duda, el proyecto ms ambicioso fue el Cdigo del Trabajo elaborado por el entonces presidente del
DNT, Unsain, en 1921, y jams sancionado por el parlamento.
En materia internacional, el gobierno continu con la tradicin inaugurada por Avellaneda, quien a poco de asumir la presidencia del DNT,
en 1909, efectu un viaje a Europa para conocer de manera ms profunda las polticas sociales implementadas en diversos pases, alternando la
asistencia a congresos con la visita a instituciones laborales de Francia,
Italia y Espaa.29 A su regreso intent relacionar al Departamento y las
polticas laborales del Estado con el contexto internacional, motivo por el
cual en 1910 haba enviado delegaciones a la reunin de la Association
Internationale pour la Lutte contre le Chmage y a la Conferencia Internacional contra el Desempleo, realizada ese ao en Pars.30 En 1913 la Asociacin Internacional para la Proteccin de los Trabajadores, con sede en
JUAN SURIANO
45
Basilea, cuyo objetivo central era reunir a las naciones partidarias del intervencionismo estatal, invit a las autoridades nacionales a enviar un representante, pero el estallido de la Primera Guerra Mundial frustr las
iniciativas.
El gobierno radical conserv esta lnea de adhesin a la conformacin
de un sistema de derecho internacional obrero y se mantuvo al tanto de
los importantes cambios ocurridos desde el final de la guerra, integrndose a la recin creada OIT, participando en varios foros, y firmando tratados impulsados por la OIT con Espaa e Italia sobre reciprocidad en materia de indemnizacin por accidentes de trabajo, que se materializaron en
sendas leyes (11125 y 11126) sancionadas en junio de 1921.31 Ese mismo
ao, el gobierno adhiri tambin a los postulados de la Convencin de
Berna de 1905 sobre prevencin del fosforismo. Resulta importante recalcar que el Departamento del Trabajo tuvo una activa participacin en los
foros internacionales, as como en el diseo de las polticas laborales del
gobierno radical.
El nuevo gobierno no modific sustancialmente el contenido principal
de las polticas laborales que se venan desarrollando ni el rumbo del DNT,
sino que ms bien las profundiz. En este sentido es interesante resaltar que
la historiografa ha prestado escasa atencin a esta cuestin, al centrar su foco de atencin en el estilo personalista de conduccin de Yrigoyen. Por otro
lado, las fuentes del DNT pueden ampliar las perspectivas del anlisis de
las polticas laborales de este perodo. Desde el comienzo de su gestin, el
Poder Ejecutivo (PE) dispuso de la informacin estadstica socio-laboral sumamente detallada que el DNT vena elaborando desde 1907. Esta informacin abarcaba una gran cantidad de datos vinculados a diversos aspectos
de las condiciones de vida de los trabajadores y se publicaba regularmente
en los nmeros del Boletn y de la Crnica Mensual editados por el organismo. Mientras los boletines se publicaron desde la creacin del DNT, las
crnicas mensuales aparecieron a partir de enero de 1918, y desde 1920 reemplazaron a aquellos. Esta nueva publicacin se debi a una iniciativa de
Unsain, pues la actividad del Departamento Nacional del Trabajo ha aumentado en forma visible.32 Bajo ese argumento, la crnica apareci con
el objeto de hacer pblica y poner al alcance de los lectores interesados una
gran cantidad de informacin que no llegaba a editarse en los boletines por
razones de espacio. La publicacin se inici con un tiraje de 700 ejempla-
46
res, que se enviaban a organismos laborales de las provincias y del exterior,

bibliotecas pblicas y asociaciones obreras y patronales.
Los temas de ambas publicaciones incluan estadsticas de salarios
(desagregados por industria) y de huelgas (si bien las estadsticas se concentraban en la Capital Federal, en ocasiones se publicaban tambin datos
sobre conflictos en el interior); duracin de la jornada de trabajo; grado de
ocupacin y desocupacin obrera; trabajo a domicilio (salarios, condiciones de trabajo, precio de las herramientas); niveles de alcoholismo y mortalidad en la poblacin obrera; trabajo infantil; prostitucin; costo de vida (basado en estimaciones de los gastos de un familia obrera y su relacin
con los salarios percibidos); informacin sobre los precios en ferias francas; ahorro postal; condiciones de las viviendas; datos sobre jubilaciones;
movimiento en el trfico ferroviario (vagones de 2 clase) y tranviario (coches para obreros); nivel de instruccin de los conscriptos; accidentes de
trabajo, seguros colectivos, movimiento mutualista y datos variados sobre
la salud obrera; censos de braceros de diversas regiones del interior; o los
informes ya sealados de Niklison sobre las condiciones laborales y de vida en ingenios, quebrachales y yerbatales.
Una de las secciones de los informes del DNT ms relevante para el
gobierno radical era la dedicada a las huelgas, pues su informacin era indispensable para comprender el rumbo del conflicto laboral, sin duda la
principal fuente de preocupaciones para las autoridades. Si observamos las
estadsticas de las huelgas se percibe que estn agrupadas de acuerdo a distintos criterios que le permitan al PE contar con un panorama amplio sobre la naturaleza de los reclamos obreros (vase Cuadro N 2). As, las estadsticas recopilaban mensualmente la cantidad de huelgas producidas y
huelguistas participantes, discriminados por sexo y edad (mayores y menores); diferenciaban entre huelgas parciales y generales y suministraban
datos sobre su duracin; evaluaban los resultados (favorables, desfavorables, parciales), as como tambin las jornadas perdidas y los perjuicios
econmicos provocados por los paros; e identificaban y agrupaban los
conflictos por rubro industrial (alimenticio, tabacalero, qumico, textil y
de confeccin, vestido, maderas y anexos, poligrfico, metalrgico, construccin, transporte, cueros y pieles, electrnicos y varios). Los motivos de
las huelgas se agrupaban en cinco rubros: salarios, horario (modificacin y
disminucin de la jornada laboral), organizacin, condiciones de trabajo
JUAN SURIANO
47
(especialmente la abolicin del trabajo a destajo) y motivos diversos (no

comprendidos en los anteriores). Por otro lado, llevaban estadsticas anuales de las huelgas que les permita efectuar una minuciosa evaluacin y
comparacin de la cantidad de las mismas, como tambin establecer las
tendencias del conflicto social.
Es interesante remarcar que, si bien en los informes predominaban lgica y abrumadoramente los aspectos cuantitativos, expresados en un tono neutral, tambin presentaban lecturas cualitativas en las que se deslizaban ciertos anlisis de las causas de las huelgas con el objetivo de explicar
las tendencias estadsticas derivadas de los conflictos. Los bajos salarios, las
malas condiciones de trabajo, las arbitrariedades patronales aparecan como motivos tpicos del malestar obrero. Algo similar ocurre con la apreciacin sobre las huelgas producidas por motivos de organizacin, categora que en realidad inclua temas vinculados a cuestiones como el
reconocimiento de las entidades gremiales, la readmisin de trabajadores
despedidos y la solidaridad con sus compaeros cesanteados o reprimidos.
Este tipo de conflicto connotaba, sin duda, un mayor compromiso y un
autoreconocimiento de clase por parte de los trabajadores, y los redactores
de los informes se mostraban muy sensibles a estos problemas. Tomamos
los motivos principales que determinaron las diferentes huelgas en el quinquenio indicado (1914-18) y observamos que hasta 1918 los paros por razones de salario vienen sufriendo una disminucin paulatina apreciada al
finalizar el perodo en un 14%; notamos en cambio que las huelgas originadas por razones de organizacin (readmisin, expulsin, solidaridad)
han aumentado durante ese mismo lapso en un 10%, es decir, que la solidaridad y las exigencias de lograr el reingreso de elementos despedidos por
los patrones dan margen para esta otra caracterizacin, no ya como factor
econmico sino como exponente de organizacin gremial.33 Este informe fue editado a mediados de 1919 y, sin duda, estas apreciaciones se relacionaban con la coyuntura en la que se produjeron los traumticos sucesos de la Semana Trgica, cuando los niveles de movilizacin solidaria
con un marcado carcter agresivo segn el informante alcanzaron su
punto culminante. Analizando el movimiento huelgustico del ao 1919
se informa que el 65% de los conflictos se debieron a causas salariales, pero si se consideran la cantidad de huelguistas las cifras se invierten, pues
el 65% de ellos fueron a la huelga por razones de solidaridad debido,
48
principalmente, a su participacin en lo que el informante denomina la

gran huelga revolucionaria de enero de 1919.34
El tema de la profundizacin de los lazos de solidaridad se tornaba especialmente preocupante cuando el conflicto se extenda entre los gremios
de transporte; en ms de una ocasin los choferes de taxi y carreros se solidarizaron con los trabajadores ferroviarios y martimos en conflicto, paralizando total o parcialmente el movimiento de trfico porteo. Desde el
comienzo de la gestin presidencial de Yrigoyen el DNT prest especial
atencin a las condiciones en que se desarrollaban el trabajo ferroviario y
el martimo (salarios, condiciones de vida y de trabajo, huelgas, accidentes laborales, caractersticas de sus sindicatos), tanto por los altos niveles de
conflictividad como por el rol central que desempeaban en una economa agroexportadora como la argentina.35 La informacin se detena de
manera exhaustiva en los duros combates entre las empresas y los sindicatos, especialmente entre los gremios ferroviarios y las empresas extranjeras
o entre la Federacin Obrera Martima (FOM) y el Centro de Cabotaje
Argentino en general y la empresa Mianovich en particular. Tambin prestaba minuciosa atencin a los repertorios de confrontacin (huelgas, piquetes, boicots obreros, lock-outs patronales), analizaba las reivindicaciones (pliegos de condiciones) y las respuestas empresariales.
El DNT plante desde el comienzo del ciclo huelgustico desarrollado
durante el primer gobierno de Yrigoyen la necesidad de regular el trabajo,
tanto martimo como ferroviario, as como reconocer a las organizaciones
sindicales, puesto que consideraban necesaria la existencia de sindicatos slidos y legalmente reconocidos para contar con interlocutores previsibles.
Otro aspecto importante era el impulso otorgado por el organismo a la formacin de tribunales arbitrales. En este sentido, el DNT participaba activamente intentando arbitrar y conciliar en los conflictos, para lo cual mantena fluidas relaciones con los gremios obreros que se mostraban partidarios
de la mediacin (la Fraternidad, la Federacin Obrera Ferroviaria o la
FOM).36 Si bien intent hacer lo mismo con las organizaciones patronales,
en general estas eran menos proclives a la negociacin y a aceptar el rol neutro del DNT, puesto que preferan presionar directamente sobre el PE.
Adoptando una postura diferente a la que haba motivado la renuncia de
Avellaneda, el organismo laboral ahora auspiciaba o apoyaba la participacin de funcionarios del PE (el propio presidente, ministros, prefectos o el
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jefe de polica) en el conflicto laboral cuando no lograba imponer su propia intervencin. No se trataba slo de las apreciaciones de un Avellaneda
seguramente ms celoso de la autonoma del Departamento que Unsain, sino tambin de un cambio en las formas del conflicto que se manifestaba
mediante una mayor presin corporativa por parte de las organizaciones
patronales y sindicales.
Con mucho esfuerzo, el DNT intentaba tambin cumplir con su funcin de inspeccin y vigilancia, cuestin que potencialmente resultaba ms
factible en el caso de los martimos, ya que el puerto representaba una zona ms acotada que el sistema ferroviario, cuya geografa laboral se extenda a todo el pas y, recordemos, el DNT no tena jurisdiccin sobre buena
parte del territorio nacional. Dada su escassima dotacin de inspectores, el
organismo no posea casi ninguna posibilidad de cumplir con su rol de polica industrial ni siquiera en el puerto, mostrando en este punto una debilidad que perdurara durante un largo tiempo.37 En los fundamentos de la
Ley Orgnica se estipulaba la existencia de un inspector por cada una de las
circunscripciones existentes en la Capital. Si se tiene en cuenta que en 1913
la ciudad de Buenos Aires albergaba, adems de los gremios de servicio,
10.240 establecimientos industriales que ocupaban a 143.000 trabajadores,38 resulta evidente que las previsiones del propio DNT sobre el nmero
de inspectores eran por dems modestas y claramente insuficientes para verificar el cumplimiento de las leyes laborales y mediar en los conflictos.39
La relacin entre el DNT y el PE durante el primer gobierno radical
parece haber sido fluida. Este contaba con detallados informes elaborados
por los tcnicos del organismo, los cuales servan de base para su posterior
intervencin en la definicin de los conflictos. Por ejemplo, cuando se
produjo una huelga en los talleres de Rosario y Prez del Ferrocarril Central Argentino por la reincorporacin de obreros despedidos, el litigio se
solucion con un decreto del Poder Ejecutivo, quien previo informe del
jefe de la Divisin de Legislacin de este Departamento orden la readmisin de estos obreros.40 Lo mismo ocurri con la huelga martima de diciembre de 1916. Ante el rechazo patronal de la mediacin del DNT el
gobierno ofreci la suya, y nombr rbitro al jefe de polica Julio Moreno,
quien en base a la documentacin presentada por el Departamento medi
a favor de los trabajadores.41 Esta confluencia se repiti en cada uno de los
conflictos en los que el PE deba arbitrar.
50
Los informes del DNT no se limitaban a brindar informacin estadstica sino tambin a recomendar la adopcin de medidas tendientes a dotar
un marco legal a las relaciones laborales y, de esta manera, regularizar y darle un contexto previsible al conflicto social. Por eso insisti reiteradamente
sobre la necesidad de que el parlamento sancionara leyes relacionadas al
mundo del trabajo, sobre todo en materia de reconocimiento de las organizaciones sindicales y en la regulacin de las huelgas a partir de la implementacin obligatoria del arbitraje.42 A partir de enero de 1920 la direccin del
DNT intent darle cierta formalidad a su atribucin arbitral y estableci
que, en cumplimiento de la Ley Orgnica N 8999, en ocasin de cada
huelga el DNT enviara un comunicado a los gremios cuyo texto era el siguiente: Enterado de la huelga iniciada, cumplo en dirigirme a Ud. ofreciendo los servicios del DNT a los efectos de buscar la mejor solucin posible y dentro del menor tiempo para resolver o tratar de resolver dicho
conflicto, pues cree el suscripto que todas las huelgas tienen posibilidad de
arreglo, y piensa, en consecuencia, que cuanto ms pronto se consiga ponerle fin tanto mejor ser. A partir de esta conviccin ofreca tres frmulas de
intervencin: 1. Mediacin: El DNT hablara con los empresarios a los efectos de buscar una solucin; 2. Conciliacin: Se tratara de una reunin de
las partes en presencia del DNT para hallar la solucin al conflicto; 3.
Arbitraje: Se llegaba a esta instancia si fracasaban las instancias anteriores.
Poda haber un rbitro nico, o bien cada parte designaba el suyo y estos se
ponan de acuerdo en nombrar a un tercero. Lo que este Departamento desea, ante todo, es que, declarada la huelga, las partes no se mantengan en un
alejamiento que dificulte o postergue la solucin del asunto. En el mismo
sentido, se aclaraba, se enviara una propuesta similar a los patrones.43
Sin embargo, en la prctica esta declaracin tena un valor relativo,
pues la Ley Orgnica le atribua un carcter voluntario al acto arbitral. La
ausencia de una modificacin legislativa que le adjudicara un carcter obligatorio al arbitraje le quitaba autoridad al DNT, puesto que la mediacin
arbitral dependa de la buena disposicin o la conveniencia de las partes en
disputa, como tambin de la voluntad presidencial. Veamos algunos casos:
en 1918 el DNT fracas en su intento de mediacin en un conflicto de los
obreros molineros y en otro de los trabajadores del calzado. Mientras en este ltimo el rechazo provino del sindicato, en el primero quien se opuso fue
la empresa. En una nota al ministro del Interior, el informante sostiene que:
JUAN SURIANO
51
[E]sta negativa patronal ha impedido sentar prcticamente un

nuevo caso de arbitraje, malogrando el resultado deseado de una
gestin administrativa. Como V.E. sabe, en los ltimos tiempos
la prctica local del arbitraje, como medio de dirimir los conflictos obreros, ha tenido una notoria acentuacin. Inicia los ltimos
casos el de la huelga martima, con el laudo del seor jefe de polica, de 4 de enero de 1917. A este fallo arbitral sigue el del 28
de enero de 1918, dado por el seor gobernador del territorio de
Misiones para solucionar el caso de los obreros martimos del
Alto Paran y, finalmente, la firma del compromiso arbitral (22
de junio) para el arbitraje tendiente a solucionar las cuestiones
surgidas entre la Compaa General de Ferrocarriles de la Provincia de Buenos Aires y sus obreros maquinistas y foguistas.44
Ms adelante el redactor sigue expresando su desilusin: La reciente gestin
que para eliminar las causas de huelgas he iniciado ante la asociacin patronal UIA propiciando la conveniencia de promover, de comn acuerdo con
los obreros, la formacin de contratos colectivos de trabajo no ha tenido mayor xito.45 Finalmente, recomendaba sancionar una ley de arbitraje que le
diera autoridad al DNT, tomando el modelo vigente en Nueva Zelanda.
Tiempo despus, en noviembre de 1918, el PE autoriz al DNT a realizar
un estudio detenido de la legislacin obrera en Francia, Blgica, Inglaterra
y Alemania, y considerar especialmente los tribunales arbitrales.46
Estos seran algunos de los temas centrales que retomara el proyecto
del Cdigo del Trabajo presentado al Congreso por el PE en 1921. En realidad, el Cdigo se basaba en los fundamentos de dos proyectos anteriores,
cuyo destino comn fue el olvido de los legisladores. Por un lado, abrevaba en el proyecto de Legislacin del Trabajo presentado en junio de 1919
por la Comisin Especial de Trabajo de la Cmara de Diputados. All se estableca una severa normativa para el funcionamiento de las asociaciones
profesionales (sindicatos obreros y patronales). En el Ttulo Tercero, denominado Medios para organizar los intereses y resolver los conflictos del trabajo, se estableca la figura del contrato de trabajo entre empleadores y empleados sobre las condiciones de trabajo y del salario, pudiendo ser tanto
colectivo (entre sindicato y empresa) como individual (entre trabajador no
agremiado y empleador). En el Artculo 93 del mismo ttulo se estipulaba
52
que toda cuestin relativa al cumplimiento del contrato de trabajo, surgida entre el sindicato gremial y el empleador o el sindicato patronal ser sometida obligatoriamente a consejos de conciliacin y tribunales arbitrales,
cuyas decisiones deban ser inapelables y obligatorias. En todos los casos la
autoridad absoluta de aplicacin de la ley era el DNT, que sera auxiliado
con la creacin de un fuero laboral en el cual se constituiran jurados de trabajo para la resolucin judicial de todo asunto relativo al cumplimiento de
esta ley, de los contratos colectivos de trabajo o de los fallos de los tribunales arbitrales.47 Ms all de los aspectos represivos-reguladores presentes en
el proyecto, sin duda hay en l elementos progresistas como la obligatoriedad del arbitraje, el contrato colectivo, la creacin del fuero del trabajo
y la consolidacin del DNT como autoridad de aplicacin.
Por otra parte, buena parte de los postulados del Cdigo se hallaban
ya en el Proyecto Gonzlez de 1904.48 As como este haba respondido en
buena medida al impacto provocado por la gran huelga general que estallara a fines de 1901, el Cdigo del Trabajo se elabor bajo los traumticos efectos de los acontecimientos de la Semana Trgica de 1919 y del radicalizado movimiento huelgustico iniciado un par de aos antes. Si bien
las coincidencias son numerosas, existen diferencias entre el Cdigo y el
Proyecto Gonzlez: en principio ya no exista un captulo sobre la seleccin moral y sanitaria de los inmigrantes, y por otro lado se puso menos
nfasis en los aspectos represivos al no otorgarle a la polica la facultad de
disolver por la fuerza las manifestaciones gremiales y no adoptar la Ley de
Residencia como elemento punitorio.49
Por el contrario, y como se desprende de la lectura del Ttulo II del
Cdigo dedicado plenamente al DNT, se pretenda otorgar mayores facultades de intervencin al organismo laboral, especialmente en cuanto al
rol pleno de polica laboral, que ni el Proyecto Gonzlez ni la Ley Orgnica de 1912 le haban atribuido. El Artculo 12 del Ttulo II del Proyecto
de Cdigo estableca: Corresponde a la divisin de inspeccin el cumplimiento de las disposiciones del presente Cdigo y de las leyes sociales que
en lo sucesivo se le encomienden. A su vez, el Artculo 23 profundizaba
el anterior al sostener que los inspectores tenan el derecho de penetrar en
los locales donde se ejerza una industria o comercio en las horas destinadas al trabajo.50 Segn el mensaje del PE fundamentando su envo al
Parlamento, el proyecto apelaba a los principios bsicos de la justicia so-
JUAN SURIANO
53
cial, recogiendo entonces los mismos principios de poltica social que informaron los diversos proyectos sobre legislacin obrera enviados al congreso por el gobierno radical: asociaciones profesionales (23 de mayo de
1919), contrato colectivo de trabajo (19 de marzo de 1919) y regulacin
del trabajo en los territorios nacionales (24 de julio de 1919). Tambin se
incorporaban los principios bsicos de la justicia social emanados de las
disposiciones generales aprobadas en las conferencias de Washington de
1919 y de Gnova de 1920.51
El PE insista en la necesidad de su sancin con el argumento de que
hasta ese momento se haba visto privado de una legislacin de fondo que
le permitiera eliminar los obstculos que al trabajo y al capital separan en
la tarea fundamental de la produccin perturbada y no pocas veces interrumpida por hechos que perjudican la potencialidad del pas.52 Una
lectura entre lneas del mensaje presidencial sugiere que mientras el parlamento no otorgara al DNT sus atributos de polica industrial el PE se vea obligado a seguir interviniendo en los conflictos. El presidente insisti
sobre este punto en su ltimo discurso de apertura a las sesiones del Congreso de 1922, donde efectu un detallado estado de la cuestin sobre la
poltica laboral y social del gobierno con datos suministrados por el DNT,
institucin a la que el presidente ratific enfticamente como la autoridad
de aplicacin de las leyes obreras.53
Sin duda, las polticas laborales del primer gobierno de Hiplito Yrigoyen no cambiaron de manera sustancial las estrategias desarrolladas por
las gestiones precedentes. No obstante, ms all de las limitaciones, un aspecto novedoso (aunque no original) fue la intervencin directa y personal
del PE en las huelgas de mayor envergadura, que en muchos casos permiti resolver, aunque sea coyunturalmente, el conflicto laboral. Analizndolo en perspectiva, si este aspecto de la poltica laboral fracas, esto sucedi en parte debido a la falta de concrecin de un corpus legislativo que
otorgara un marco legal a las relaciones obrero-patronales y que garantizara los derechos de los trabajadores. Esto fue as aunque el gobierno realiz
un esfuerzo para mejorar las polticas laborales. Como creo haber demostrado, desde 1919 y durante toda la segunda mitad de esta primera gestin
radical se realizaron importantes iniciativas para dotar ese marco legal e institucional al conflicto laboral, auspiciando la sancin leyes y cediendo la
iniciativa al DNT.
54
Si bien no logr cambiar sustancialmente su estatus, esta institucin

cont con un reducido pero dinmico conjunto de funcionarios que desempe un rol muy activo en la colaboracin con el PE y contribuy a
conformar un cuerpo de expertos que consolidara una de las bases del
proceso de construccin del Estado Social argentino. Aunque la institucionalizacin de las polticas laborales durante este perodo pueda considerarse un fracaso relativo, esto no fue responsabilidad nica del PE, a quien s
debe adjudicrsele tanto la falta de continuidad y conviccin como la ambigedad. Pero no se debe olvidar que la ausencia de consenso poltico desempe un rol de relevancia. Prueba de ello es la existencia de un parlamento, al menos en su mayora, poco preocupado por estas cuestiones; la
ausencia de voluntad de dilogo de algunos sectores, especialmente las organizaciones patronales ms recalcitrantes; y una oposicin poltica que
pona constantes trabas a cualquier iniciativa gubernamental, incluyendo
la institucionalizacin plena del DNT.
Cuadro 1. Leyes y decretos aprobados entre 1916 y 1922
relacionados directa o indirectamente al mundo del trabajo
Fecha
Ley N
Diciembre/16
Diciembre/18
25/6/18
21/5/18
21/5/18
Nombre
Inembargabilidad
de Salarios y Sueldos (1)
Ley del Hogar
Agencias Oficiales
de Colocacin (2)
dem
Accidentes de Trabajo (3)
dem
dem
30/4/17
dem
12/11/17
dem
12/11/17
dem
28/9/17
10284
Noviembre/17
8/10/18
10505
Decreto Reglamentario
DR: inembargabilidad
de salarios y sueldos
DR: sobre distribucin
de braceros
DR: libreta de domsticos
DR: renta de beneficiarios
DR: derecho de opcin
DR: indemnizacin
a menores
DR: competencia del Defensor de
Pobres en caso de violacin de la ley
DR: incorporacin
de los trabajadores de Barracas
DR: patrocinio jurdico gratuito
a obreros accidentados
Trabajo a Domicilio
Contina
JUAN SURIANO
Fecha
14/12/18
Abril/19
30/4/19
Ley N
10659
16/8/19
Mayo/19
10676
11/2/21
11110
9/5/21
11122
7/10/21
8/6/21
11125
8/6/21
11126
8/6/21
11127
8/6/21
11156
19/9/21
11157
7/10/21
11170
55
Nombre
dem
Trabajo Mujeres y Nios (4) DR: asientos de empleados
Caja Nacional de Pensiones
y Jubilaciones de Empleados
Ferroviarios (5)
dem
Reforma Carta
B. Hipotecario
para Prstamos
a Empleados Pblicos
Jubilacin de Obreros
y Empleados de Empresas
Particulares
Juicios de Desalojo
DR: otorgando atribuciones
al DNT
dem
Convenios con Espaa
sobre Reciprocidad
en el Pago
de Indemnizaciones
Accidentes de Trabajo
Convenios con Italia
sobre Reciprocidad
en el Pago
de Indemnizaciones
Accidentes de Trabajo
Aceptacin
de la Convencin
de Berna sobre
Prevencin del Fosforismo
Modifica Cdigo Civil
en materia de Contrato
de Locacin Urbana
Alquileres
DR: fija el precio de alquiler
y Arrendamientos Rurales
de habitaciones
Arrendamientos Agrcolas
Contina
56
Fecha
21/9/21
Ley N
11173
7/10/21
Nombre
Creacin
del Hogar Ferroviario
dem
(1) Ley N 9537, octubre de 1914

(2) Ley N 9143, septiembre de 1913
(3) Ley N 9688, octubre de 1915
(4) Ley N 5291, sancionada en 1907
(5) La Ley N 9653 de jubilaciones y pensiones ferroviarias fue sancionada en 1915,
pero recin se puso en prctica en 1917; la Caja tambin se haba creado en 1915.
Fuente: CMDNT, nm. 54 (julio 1922), 867-68; Antonio Amillano (recop.), Legislacin Nacional del Trabajo (Buenos Aires, Junta Central de la Accin Catlica Argentina,
1939).
Cuadro 2. Motivos de las huelgas en Capital Federal, 1917-1922
1917
1918
1919
1920
1921
1922
Salarios
56
26
240
92
37
36
Horario
9
23
21
8
2
6
Solidaridad
Organizacin
47
62
90
82
53
54
Condicin
de trabajo
3
3
6
19
2
1
Diversos
23
80
10
5
2
19
Total
138
196
367
206
86
116
Nmero
huelguistas
136.062
133.042
308.967
134.015
139.751
4.737
Fuente: elaboracin propia en base a las CMDNT correspondientes a los aos 1918
a 1923.
Datos biogrficos de Alejandro Unsain y Alejandro Ruzo

Alejandro Unsain naci en 1881, se gradu como abogado, y en 1906 obtuvo el doctorado en jurisprudencia. A los 17 aos ingres a la administracin pblica de la mano de Joaqun V. Gonzlez, quien en 1904 lo convoc para colaborar en el proyecto de Ley Nacional de Trabajo. Se
incorpor al DNT en el momento de su creacin, en 1907, y permaneci
en l por muchos aos. En 1913 fue nombrado jefe de la Divisin de
Inspeccin del organismo, y en 1920 el presidente Yrigoyen lo puso al
JUAN SURIANO
57
frente del DNT cuando su antecesor, Julio Lezana, dej el cargo al convertirse en juez en lo correccional de la Capital Federal. Fue el responsable
de la redaccin del Cdigo del Trabajo en 1921 y delegado del mismo gobierno en las conferencias de la recin creada OIT, institucin en la que se
desempe como miembro del consejo de administracin. Posteriormente fue presidente de la Caja Nacional de Jubilaciones del Personal de Empresas Particulares de Servicios Pblicos, y en paralelo fue docente en la
Facultad de Ciencias Econmicas desde 1917, y en la Facultad de Derecho a partir de 1921, ambas pertenecientes a la Universidad de Buenos
Aires. Desde esos mbitos contribuy de manera determinante a la creacin de las primeras ctedras de derecho del trabajo. Siempre interesado en
las polticas laborales, fue docente y presidente del Museo Social Argentino. Tambin se desempe en la actividad privada como asesor de la
Unin Telefnica, y cuando esta fue nacionalizada durante el primer gobierno de Juan D. Pern se mantuvo en el cargo a pedido del presidente.
Falleci en 1952, ao en que se public la ltima edicin actualizada de
su Ordenamiento de las leyes obreras argentinas, una exhaustiva y necesaria
compilacin de la legislacin obrera de la primera mitad del siglo XX, obra
que se haba editado por primera vez en 1943. El lugar central de Unsain
durante el gobierno de Yrigoyen parece ser una evidencia del importante
rol desempeado por el DNT y sus funcionarios en esta gestin, y es adems un buen ejemplo de una relacin fluida entre ambos niveles del
Estado.
Alejandro Ruzo (1885-1939) estudi y se gradu como abogado en la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos
Aires, donde fue discpulo de Jos Nicols Matienzo, primer presidente del
DNT. Su tesis doctoral abord el estudio de la legislacin obrera a partir
de un detenido anlisis de la cuestin social en Argentina, y con ella obtuvo la medalla de oro de su promocin y la publicacin en 1906.54 Todava muy joven, se desempe como secretario privado de Joaqun V.
Gonzlez cuando este fue ministro del Interior durante el segundo gobierno de Julio A. Roca. El 19 de marzo de 1907, por decreto del PE, fue
nombrado, junto a Alejandro Unsain, colaborador de Matienzo en el
DNT. Desde fines de 1909 ejerci por tres meses la presidencia interina
de la institucin a la espera del regreso de Europa de Marco Avellaneda,
con quien coincida en la necesidad de otorgar al DNT el poder de poli-
58
ca del trabajo. En 1911 public Origen, desarrollo y Estado actual de las

asociaciones obreras, su influencia en nuestro medio social. Un ao ms tarde
fue puesto al frente de la seccin Estudios Legales y Estadsticos del organismo laboral, y tiempo despus encabez la divisin de Legislacin. En
1916 colabor en la organizacin del Congreso Americano de Ciencias
Sociales realizado en la provincia de Tucumn como parte de los festejos
del centenario de la Declaracin de la Independencia en 1816. Junto a
Julio Lezana, Unsain y Pablo Storni particip como representante del
DNT en la seccin Trabajo, Previsin y Asistencia Social. En 1918,
siendo Jefe de Legislacin del DNT, public Poltica Social, un libro en el
que se vuelcan todos sus conocimientos sobre legislacin laboral (contratos de trabajo, justicia laboral, accidentes de trabajo, huelgas, conciliacin
y arbitraje, legalidad de los sindicatos obreros, trabajo a domicilio y nocturno, derecho internacional obrero y trabajo de los indios). Estos temas
dieron lugar a numerosas conferencias. En los aos de 1920, aunque no
abandon su dedicacin por los temas laborales, ya que fue profesor suplente de legislacin de trabajo en la Facultad de Derecho de la UBA, su
actividad acadmica principal consisti en ser profesor de la ctedra de
Finanzas en la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA, materia sobre
la cual public varios trabajos. No fue ajeno a la actividad poltica, habiendo ocupado la banca de senador nacional por la provincia de Catamarca
en representacin de la Unin Cvica Radical antipersonalista.
Notas
1
Los trabajos de Teda Skocpol resultan un marco de referencia interesante para comprender las particularidades de las agencias estatales relacionadas al mundo laboral. Vase
especialmente: Teda Skocpol, Social policy in United States (Princeton, Princeton University Press, 1995).
2 Federico Neiburg y Mariano Plotkin, Intelectuales y expertos. La constitucin del
conocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paids, 2004).
3
Alejandro Unsain, Ordenamiento de las leyes obreras argentinas (Buenos Aires, El
Ateneo, 1952), 18. Sobre el DNT vase: Nstor Toms Auza, La poltica del Estado en
la cuestin obrera al comenzar el siglo: El Departamento Nacional del Trabajo, 19071912, Revista de Historia del Derecho (Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho), nm. 15 (1987), 101-140, y Nstor Toms Auza, La legislacin laboral y la complejidad del mundo del trabajo. El Departamento Nacional del Trabajo, 1912-1925,
JUAN SURIANO
59
Revista de Historia del Derecho (Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho),

nm. 17 (1989), 59-104; Hctor Cordone, El Departamento Nacional del Trabajo
(Buenos Aires, CEIL-CONICET, 1985); Ricardo Falcn, La relacin Estado-sindicatos
en la poltica laboral del primer gobierno de Yrigoyen, Estudios Sociales (Universidad
Nacional del Litoral), nm. 10 (1996), 75-85; Enrique Gargun, Relaciones entre
Estado y sindicatos durante los gobiernos radicales, 1916- 1930, en Argentina: trabajadores entre dos guerras, Jos Panettieri (comp.), 87-117 (Buenos Aires, Eudeba, 2000);
Hernn Gonzlez Bollo, La cuestin obrera en nmeros: la estadstica socio-laboral y su
impacto en la poltica y la sociedad, 1895-1943, en El mosaico argentino. Modelos y representaciones del espacio y de la poblacin, siglos XIX-XX, Hernn Otero (dir.), 331-381
(Buenos Aires, Siglo XXI, 2004); Mirta Z. Lobato, Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente, Revista de Trabajo (Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires) 3, nm. 4 (noviembre de 2007), 145-154;
Germn Soprano, El Departamento Nacional del Trabajo y su proyectos de regulacin
estatal de las relaciones capital-trabajo en Argentina. 1907-1943, en Argentina: trabajadores entre dos guerras, Jos Panettieri (comp.), 31-53 (Buenos Aires, EUDEBA, 2000);
Germn Soprano, Del Estado en singular al Estado en plural. Contribucin para una
historia social de las agencias estatales en la Argentina, Cuestiones de sociologa
(Universidad Nacional de La Plata) 4 (2007), 19-48; tambin Haciendo inspeccin. Un
anlisis del diseo y aplicacin de la inspeccin laboral por los funcionarios del
Departamento Nacional del Trabajo (1907-1914), en Un Estado con rostro humano.
Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad), Ernesto
Bohoslavsky y Germn Soprano (eds.), 85-120 (Buenos Aires, Prometeo; Buenos Aires,
Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010); Juan Suriano, El Estado argentino
frente a los trabajadores urbanos: poltica social y represin. 1880-1916, Anuario.
Escuela de Historia. Facultad de Humanidades y Artes. Universidad Nacional de Rosario,
nm. 14 (1989-1990), 109-136; Eduardo Zimmermann, Los liberales reformistas. La
cuestin social en la Argentina, 1890-1916 (Buenos Aires, Sudamericana; Buenos Aires,
Universidad de San Andrs, 1995), 193-213.
4 Alejandro Ruzo, Legislacin obrera (Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales, Universidad de Buenos Aires, 1906), 26.
5 Sobre el complejo proceso de intervencin del Estado en la resolucin de la cuestin social vase: Robert Castel, La metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado (Buenos Aires, Paids, 1997).
6 Reproducido en Falcn, La relacin Estado-sindicatos, 82. Sobre los lineamientos bsicos de la creacin del DNT vase: Boletn del Departamento Nacional del Trabajo 1, nm. 1 (junio 1907), en adelante BDNT.
7 Marco Avellaneda, Del camino andado: economa social argentina (Buenos Aires,
Agencia General de Librera y Publicaciones, 1919), 182.
8 La Ley Orgnica N 8999 fue sancionada el 30 de septiembre de 1912 y promulgada el 8 de octubre del mismo ao. El texto completo se encuentra en Unsain,
Ordenamiento, 403-405. El Decreto Reglamentario se public el 2 de enero de 1913,
ratificando y ampliando lo dispuesto por la ley. Su texto se puede consultar en Antonio
60
Amillano (recop.), Legislacin Nacional del Trabajo (Buenos Aires, Junta Central de la
Accin Catlica Argentina, 1939), 54-66.
9 Soprano, Del Estado en singular, 26.
10 En el futuro debera profundizarse el estudio de los criterios utilizados por el
Estado nacional para determinar el presupuesto asignado al DNT y determinar cul era
su vinculacin con el gasto social. Una interesante aproximacin al gasto social destinado
a desocupacin, salud y vejez entre 1915 y 1931 se encuentra en Martn Campos, La poltica social en el perodo 1915-1931 (Buenos Aires, Mimeo, s/f ).
11 Unsain, Ordenamiento, 405.
12 Zimmermann, Los liberales reformistas, 206.
13
Los datos pertenecen a las Leyes de Presupuesto General, aos 1912-1923 citados
por Auza, La legislacin laboral, 98-101.
14 Ruzo, Legislacin obrera, 31.
18
Crnica Mensual del Departamento Nacional del Trabajo, nm. 2 (febrero 1918),
24-25, en adelante CMDNT. En el proyecto de Cdigo del Trabajo de 1921 se reconoce
la incomunicacin, pues el DNT se ofreca a atender todos los servicios requeridos por las
provincias. Vase: CMDNT, nm. 48 (noviembre 1921), 16. Sobre los departamentos de
trabajo provinciales vase: Mara Dolores Bejar, La poltica laboral del gobierno de
Manuel Fresco, en Argentina: trabajadores entre dos guerras, Jos Panettieri, 155-189
(Buenos Aires, Eudeba, 2000); Rafael Bitrn y Alejandro Schneider, La poltica obrera de
Manuel Fresco, en Argentina en la paz de dos guerras. 1914-1945, Waldo Ansaldi, Alfredo
Pucciarelli y Jos C. Villarruel (comps.), 255-294 (Buenos Aires, Editorial Biblos, 1993);
Emir Reitano, Manuel A. Fresco. Antecedente del gremialismo peronista (Buenos Aires, CEAL, 1992). Sobre Santa Fe vase: Susana Piazzesi, Conservadores en provincia. El iriondismo
santafesino, 1937-1943 (Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral, 2009). Sobre la experiencia de departamentos provinciales en Mendoza, Crdoba y Tucumn vase los trabajos
presentados en el taller Instituciones, funcionarios y polticas laborales en la Argentina
del siglo XX, Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad Nacional de San Martn,
Buenos Aires, 15 octubre, 2010; Mariana Garzn Rog, Las relaciones capital-trabajo en
la mira de un Estado provincial. Mendoza, 19161946 (Mendoza, Mimeo, 2010); Mara
Jos Ortiz Bergia, La Oficina/Departamento de Trabajo de la provincia de Crdoba,
1930-1943 (Crdoba, Mimeo, 2010); Alejandra Landaburu, Estado, empresarios y
obreros: los industriales y el Departamento de Trabajo frente a las huelgas de 1919 en
Tucumn (Tucumn, Mimeo, 2010).
19
Oscar Oszlak, Notas crticas para una teora de la burocracia estatal, en
Desarrollo Econmico. Revista de Ciencias Sociales 19, nm. 74 (julio-septiembre 1979),
211-250. Sobre el rol de los expertos e intelectuales en las polticas pblicas vase: Neiburg
y Plotkin, Intelectuales y expertos.
20
Vase Datos biogrficos, en Apndice 1.
21
Neiburg y Plotkin, Intelectuales y expertos 15.
JUAN SURIANO
61
22 Sobre la relacin entre la docencia universitaria y la actividad funcionarial vase:

Zimmermann, Los liberales reformistas, captulos 3 y 4.
23 Decreto reglamentario de la Ley Orgnica en Registro Nacional de Leyes (Buenos
Aires), 1913, 153.
24
Nacido en 1875, se recibi de abogado y tempranamente se preocup por los temas sociales. Se integr al DNT desde el momento de su creacin y se convirti en uno
de los inspectores ms notables de la institucin hasta su muerte, ocurrida prematuramente en 1920.
25
Vase: Jos Elas Niklison, Condiciones de vida y de trabajo en el Alto Paran,
BDNT 8, nm. 26 (abril 1914); Condiciones de vida y de trabajo en los territorios de
Chaco y Formosa, BDNT 9, nm. 32 (julio 1915); y 10, nm. 34 (mayo 1916). Sobre
los informes elaborados por el DNT vase: Soprano, Haciendo inspeccin.
26 Soprano, Del Estado en singular, 33.
27 Hernn Gonzlez Bollo, Aportes de los tcnicos del Departamento Nacional del
Trabajo a la cuestin obrera, 1907-43 (ponencia presentada en las IX Jornadas Interescuelas/Departamentos de Historia, Crdoba, 24-26 septiembre, 2009), 4.
28
Al cierre de su primer ejercicio anual la nueva caja de jubilaciones dispona de
$ 6.000.000 y 23.000 beneficiarios. CMDNT, nm. 55 (julio 1922), 892.
29 Avellaneda, Del camino andado, 169-175.
30
Alejandro Ruzo, Poltica Social (Buenos Aires, Talleres Grficos L. J. Rosso y Ca.,
1918), 312. El PE envi como delegados a Belisario J. Montero, Juan G. Beltrn y Manuel Glvez (h) y el DNT les imparti las instrucciones necesarias para el desempeo de
su misin. Vase: Zimmermann, Los liberales reformistas, 200.
31 La OIT fue creada en abril de 1919 en el marco de la Sociedad de las Naciones
como resultado de los tratados de paz firmados despus de la Primera Guerra Mundial. Su
objetivo central era crear un foro internacional de discusin de temas vinculados a las relaciones laborales, con la intervencin de representantes patronales, sindicales y estatales.
En diciembre de 1919 una resolucin del Ministerio de Relaciones Exteriores determin
la creacin de una Oficina de las Naciones Unidas en Buenos Aires, y en octubre de 1920
se sancion un decreto sobre las funciones de la Oficina de la OIT adscripta al mencionado ministerio.
32
CMDNT, nm. 1 (enero 1918), 7.
33 CMDNT, nm. 19 (julio 1919), 292.
34
CMDNT, nm. 29 (marzo 1920), 360.
35 Tres nmeros completos del Boletn fueron dedicados a diversos aspectos vinculados al trabajo martimo. Vase: BDNT nm. 40 (febrero 1919), nm. 44 (enero 1920),
y nm. 47 (septiembre 1920).
36 Antonio Rouco Oliva, inspector del DNT, tuvo un rol activo en una asamblea de
obreros navales realizada en el teatro Verdi en diciembre de 1916 impulsando la mediacin del PE en el conflicto que la FOM mantena con el Centro de Cabotaje Argentino.
BDNT, nm. 37 (marzo 1918). Un relato pormenorizado se halla en Laura Caruso,
Estado y trabajo martimo: el Departamento Nacional del Trabajo y su accin en el puerto, 1907-1921 (Buenos Aires, Mimeo, 2009), 12.
62
37 En febrero de 1916 se habilit un servicio de inspeccin permanente en la zona

portuaria a cargo del inspector Antonio Rouco Oliva, quien, dada la vastedad de su tarea,
ms que cumplir con la funcin policial se dedic a elaborar minuciosos informes para su
institucin. Al respecto vase: Caruso, Estado y trabajo martimo, 5-6.
38 Adolfo Dorfman, Historia de la industria argentina (Buenos Aires, Solar/Hachette,
1970), 281.
39 La cantidad de inspectores del Departamento era la siguiente: 19 en 1913, 23 en
1914, 13 en 1917 y 28 en 1920. En Auza, La legislacin laboral, 99.
40
CMDNT, nm. 2 (febrero 1918), 17.
41 BDNT 10, nm. 37 (marzo 1918), 64.
42 BDNT 10, nm. 37 (marzo 1918), 73.
43
CMDNT, nm. 36 (diciembre 1920), 588.
44 CMDNT, nm. 7 (julio 1918), 97.
45
CMDNT, nm. 7 (julio 1918), 97.
46
CMDNT, nm. 13 (enero 1919), 197. Al efecto design ad honorem al Dr.
Velasco Castellanos, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Crdoba.
47
CMDNT, nm. 18 (junio 1919), 274-84. El despacho de la comisin fue aprobado con los votos de los diputados radicales Enrique Martnez, Rogelio Araya, Carlos F.
Melo y Pedro L. Cornet, los conservadores Matas Snchez Sorondo y Rodolfo Moreno y
el demo progresista A. Mndez Casariego. En disidencia vot el diputado socialista Mario
Bravo, quien rechazaba los aspectos regulatorios ms represivos contenidos en los captulos sobre huelgas y organizacin sindical.
48
El Proyecto Gonzlez puede encontrarse en Diario de Sesiones (Cmara de
Diputados, Buenos Aires, 1904), Tomo I. El proyecto de Yrigoyen se puede consultar en
Cdigo del Trabajo (Buenos Aires, De Martino, 1921).
49 Falcn, La relacin Estado-sindicato, 80-82.
50
CMDNT, nm. 48 (noviembre 1921), 15-16.
51 CMDNT, nm. 42 (junio 1921), 669.
52 CMDNT, nm. 42 (junio 1921), 669.
53
CMDNT, nm. 55 (julio 1922).
54 Ruzo, Legislacin obrera.
Una escuela cientfica en el Estado.

Los estadsticos oficiales en la Argentina
de entreguerras
Claudia Daniel
En la Argentina de la dcada de 1910, sobre la base de una progresiva diferenciacin de las esferas poltica e intelectual, una figura que detentaba un
saber especfico sobre la sociedad comenz a tomar un lugar en el espacio
pblico. Sin encontrarse identificados como un grupo profesional particular, pero beneficiados de la pertenencia a una burocracia estatal en expansin, los estadsticos argentinos se consolidaron como voces autorizadas en
el debate pblico, participando desde su lugar de especialistas, monopolizadores de la moderna tcnica estadstica, al mismo tiempo que su prctica
se jerarquizaba por la creacin de oficinas, la realizacin de operativos de
recuento y la creciente difusin del lenguaje cuantitativo en el medio local.
En Argentina, el aparato estadstico nacional se organiz durante los
ltimos aos del siglo XIX y los primeros del XX bajo la forma de un conjunto descentralizado de oficinas especializadas que presentaron capacidades administrativas dismiles, y que en algunos casos vieron superpuestas
sus tareas, pero que concentraron a los especialistas de recurrencia obligada del Estado a la hora de poner en marcha operativos de recuento. Segn
Hernn Gonzlez Bollo, las oficinas poderosas se convirtieron en el ncleo
distintivo de la burocracia estadstica, y segregaron si no subordinaron
a las ms dbiles.1 Los funcionarios-jefes de estas oficinas que se desempearon tras el recambio generacional que se dio entre las dcadas de 1910
y 1920 conforman el elenco burocrtico que es aqu objeto de anlisis.
Ellos lograron establecer y mantener rutinas de recuento en sus respectivas
64
reas, estandarizaron procedimientos, dieron sistemtica publicidad a su

produccin a travs de anuarios y boletines y formaron al personal de sus
oficinas en un contexto en el que no se contaba con espacios acadmicos
especficos de instruccin y reclutamiento.
A travs del despliegue de toda esta serie de prcticas, los estadsticos
argentinos adquirieron visibilidad no slo en el campo burocrtico sino
tambin en un espacio de divulgacin cientfica y en la opinin pblica.
En estos trnsitos los estadsticos fueron configurando una imagen de elite tcnica. En el caso argentino la literatura existente sobre las estadsticas
pblicas como objeto de estudio ha realizado importantes aportes en relacin a reconstruir una historia institucional del aparato oficial de cuantificacin.2 Incluso ampli las posibilidades de anlisis, al brindar una mirada que revaloriz las implicancias simblicas de la matriz discursiva de
los tres primeros censos nacionales de poblacin.3 Pero no profundiz, en
particular, en el proceso histrico de construccin social de esa imagen de
elite tcnica, entre las dcadas de 1920 y de 1940, en los trminos que aqu
se propone.4
Teniendo en cuenta estos antecedentes, este trabajo busca contribuir
a la reflexin histrica sobre el proceso de autonomizacin (relativa) de un
campo de produccin de conocimiento y su vinculacin con la configuracin del aparato estatal, pero desde el punto de vista de la definicin del
perfil y los atributos de sus expertos.5 La posicin social que estos expertos ocuparon ser entendida en su doble aspecto: como ubicacin sociolgica, pero tambin como condicin representada, imaginaria, a partir de
la cual se reafirma la delimitacin trazada entre especialistas y legos.
Este artculo tiene un doble objetivo. Por un lado, busca reconocer los
mbitos de circulacin y encuentro de los estadsticos argentinos en actividad durante el perodo de entreguerras, sea en sus carreras en el Estado
o en otros espacios de desempeo profesional y/o intelectual. Estos espacios de sociabilidad hicieron posible la modulacin de este conjunto de
personas como un cuerpo de especialistas tcnicos. Por el otro, procura
describir los contornos especficos de la representacin que este grupo de
agentes especializados constituy para s, considerando que dicha imagen
es tanto el resultado de una forma de autopercepcin como producto del
reconocimiento externo.
CLAUDIA DANIEL
65
La comunidad de estadsticos:
trayectorias encontradas y redes de sociabilidad
La publicacin, en 1917, de los resultados del tercer censo argentino de
poblacin dispar una controversia en torno de la cifra final arrojada por
el operativo y en relacin a su interpretacin. La conocida disputa entre
Alberto Martnez, responsable final de esas cifras como presidente de la
comisin censal, y el ingeniero Alejandro Bunge expres entonces la rivalidad entre dos estadsticos reconocidos y representativos de generaciones
diferentes. El primero se haba consagrado debido a su larga trayectoria como director municipal de estadsticas (1888-1923), y se haba convertido
en referente de la estadstica local durante el perodo del orden poltico
conservador. El segundo estaba en vas de construir los pilares de su autoridad social, tras haber encaminado las estadsticas sociales de la oficina laboral (1913-1916). Se trataba de una disputa entre dos personalidades pblicas con capitales sociales dismiles que, en el marco de una creciente
difusin del lenguaje estadstico, competan por el rol de intrpretes autorizados de los nmeros oficiales. Frente a la interpretacin legitimada por
la experiencia de una carrera burocrtica basada en el mrito, se presentaba la lectura cientfica de un nuevo perfil de especialista formado en la
Universidad y respaldado, en particular, por la joven Facultad de Ciencias
Econmicas (FCE) de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Alejandro Bunge es, sin duda, la personalidad emblemtica alrededor
de la cual pueden ser agrupados los miembros de un nuevo grupo de especialistas en estadstica, identificados como tal a partir de la funcin pblica que ejercieron en las distintas agencias del aparato estadstico oficial
en el perodo de entreguerras: en el mbito de la estadstica agropecuaria,
Julio Csar Urien, Ovidio Schiopetto y Domingo Borea (formado junto a
Emilio Lahitte, contemporneo a Martnez y a Francisco Latzina, pero que
continu en funciones en la Direccin de Economa Rural y Estadsticas
(DERE) despus de la muerte del primero); en la Direccin General de
Estadstica de la Nacin (DGEN), Alfredo Lucadamo y Ral Prebisch; en
agencias estadsticas abocadas a materias especficas, Emilio Rebuelto (ferrocarriles), Adela Zauchinger (demogrficas) y Jos Figuerola (trabajo), y
en reparticiones locales, Argentino Acerboni (provincia de Buenos Aires)
y Juan M. Vaccaro (municipalidad de la Capital).6
66
La mayora de las figuras que conformaron este grupo de expertos

presentaba credenciales universitarias (a excepcin de Lucadamo y Urien),
en contrapartida de los estadsticos de la generacin previa, que pudieron
consagrarse sin contar con estudios universitarios finalizados (como
Martnez y Lahitte). En este grupo que fue protagonista de la produccin estadstica de la primera mitad del siglo XX hubo ingenieros, mdicos y abogados, pero predominaron los economistas, por lo que resultaron privilegiados como se observar ms adelante los espacios de
sociabilidad de este campo disciplinar. Este grupo logr el desplazamiento de la disciplina profesional que se haba asociado originalmente a las
cifras estadsticas. Mdicos higienistas, como Emilio Coni, fueron impulsores en el pas de registros estadsticos en el siglo XIX. Diego de la
Fuente, superintendente del primer censo nacional (1869), tambin estaba titulado en medicina. Aun en materias no demogrficas, los estadsticos reconocan pblicamente a estos precursores; Martnez, por ejemplo,
se reivindicaba discpulo del Dr. Guillermo Rawson.7
Otra caracterstica a resaltar es que, por primera vez, una mujer aparece ocupando funciones directivas en el aparato estadstico nacional,
aunque su inscripcin en este crculo de especialistas tcnicos resulte problemtica debido a su rol marginal y algo desprestigiado desde el punto
de vista de sus contemporneos. La Dra. Adela Zauchinger form parte
de la primera generacin de mujeres mdicas que participaron formalmente en el mbito cientfico-institucional argentino.8 Dirigi la Seccin
Demografa y Geografa Mdica (SDGM) del Departamento Nacional
de Higiene (DNH) entre 1913 y 1940. Su ingreso a la funcin pblica se
concret a travs de uno de los mecanismos de reclutamiento del personal tcnico tpicos de la poca. Los contactos personales, y especialmente los nexos establecidos con profesores universitarios que dirigiran o trabajaban en algunas de esas reparticiones pblicas, resultaban entonces
fundamentales.9 Este canal no fue privativo de las mujeres que se integraron al Estado (o a otras instituciones cientficas); tambin fue el vehculo a travs del cual se incorpor el personal que fue engrosando las agencias estadsticas y promoviendo su profesionalizacin. Sin embargo, la
Dra. Zauchinger no logr un alto reconocimiento en el seno de la comunidad de especialistas. Algunos de los estadsticos que se desempearon
contemporneamente en otras reparticiones estatales calificaron su tarea
CLAUDIA DANIEL
67
como rudimentaria o pobre, e incluso procuraron quitar las estadsticas

demogrficas de su jurisdiccin.
En trminos similares al nexo observado entre la Facultad de Medicina y las estadsticas demogrficas, la FCE, UBA, se constituy en un
espacio preferencial de reclutamiento de los cuadros tcnicos que fueron
ocupando los espacios burocrticos generados con la ampliacin del aparato estadstico de fines de la dcada de 1920 en adelante. La insercin de
Prebisch en esta red, de la mano de Bunge, quiz sea el ejemplo ms conocido, ya que fue establecido por la historiografa nacional como el caso
representativo del proceso de desembarco del grupo de egresados de la
FCE, UBA, en el entramado estatal. Pero, aos ms tarde, cuando este joven discpulo de Bunge alcanz posiciones directivas, en su funcin de jefe de la Oficina de Investigaciones Econmicas (OIE) del Banco de la Nacin (1928-1934), tambin despleg la misma estrategia de seleccin de
su personal entre el grupo de estudiantes y graduados de esa facultad:
Vaccaro egres como contador de la FCE, UBA, en 1928; ese mismo ao
ingres como jefe tcnico a la oficina dirigida por Prebisch.10
Figura 1. Trayectorias de los miembros del grupo

como funcionarios del aparato estadstico nacional
Fuente: Elaboracin propia.
68
Sobrepasando las fronteras de las funciones directivas que ejercieron de forma contempornea en los distintos rincones del aparato estadstico nacional (ver Figura N 1), estos tcnicos llevaron su inters estadstico a otros
mbitos institucionales (la universidad, las revistas especializadas, los institutos de la facultad), y crearon sus propios espacios de encuentro y legitimacin (como la Sociedad Argentina de Estadstica). En uno y otro caso,
funcionaron como canales para acrecentar la legitimidad de su accionar en
la esfera estatal. Al mismo tiempo, su experiencia en reparticiones oficiales
era valorada socialmente y se transformaba en ocasiones en un capital que
le facilitaba el ingreso a cargos universitarios, favoreca su acceso a ciertas
posiciones de prestigio en el campo cientfico o, en trminos generales, les
permita refrendarse como opinin autorizada en el debate pblico.
En forma paralela a su rol de funcionarios pblicos o en otros momentos de sus carreras, la mayora de ellos desplegaron una actividad docente a nivel universitario. Bunge fue profesor suplente de la ctedra de
Estadstica de la FCE, UBA (desde 1913), bajo la titularidad del matemtico italiano Hugo Broggi (1880-1965), y dict cursos en las Universidades de Tucumn (1919) y de La Plata (1918). Acerboni hered la ctedra de Estadstica de Broggi, en la que Bunge continu como profesor
suplente. El jefe de estadstica de los ferrocarriles, Emilio Rebuelto, ejerci
como profesor en la Facultad de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales por
ms de 40 aos (1907-1950). Prebisch fue docente de la asignatura Economa Poltica en la FCE, UBA, a partir de 1925, donde Rebuelto tambin dict un curso de organizacin industrial. A partir de 1934
Schiopetto fue profesor adjunto de la ctedra de Poltica Econmica en la
FCE, UBA. Figuerola tambin transit los pasillos de esta alta casa de estudios como adscripto a su instituto de Poltica Social. Borea ejerci la docencia principalmente en facultades de agronoma (UBA y La Plata), pero
tambin dict materias en la FCE, UBA, y lleg a ser miembro del
Consejo Superior de la UBA entre 1928 y 1931.11
La generacin anterior de estadsticos form parte de la comunidad
cientfica de su poca, adscriptos a instituciones de peso como la Sociedad Cientfica y el Instituto Geogrfico Argentinos, con participacin en
congresos, publicaciones cientficas y membresas en academias locales e
internacionales. Sin embargo, no se caracteriz por desplegar una amplia
y continua labor docente.12 Con este nuevo grupo, en cambio, el mbito
CLAUDIA DANIEL
69
universitario se transform tanto en un espacio de encuentro privilegiado y de generacin de redes personales como de extensin y difusin de
la actividad estadstica. La docencia les daba la posibilidad de encarar tareas de investigacin en el marco de los seminarios o a travs de la participacin en los institutos de la facultad. Los datos estadsticos resultantes
de esos trabajos colectivos eran difundidos en revistas acadmicas (como
la Revista de Ciencias Econmicas [RCE], publicacin oficial de la FCE,
UBA). Adems, se perfilaba all a sus sucesores; en estos mbitos se daba
la formacin de los futuros cuadros de la estadstica pblica. La complementacin entre la actividad estatal y universitaria terminaba por reforzar
la autoridad social de este grupo de especialistas en uno y otro mbito.
Al mismo tiempo, sus trayectorias atravesaron otros canales acadmicos, ms o menos cercanos a la universidad, al participar en la publicacin
de revistas especializadas, mediante colaboraciones y/o con funciones directivas. Tres de los miembros de este grupo fueron promotores de publicaciones, mientras que el resto de los que lo componen, en su mayora, escribieron en sus pginas. Prebisch fue redactor (1919-1920) y director
(1921) de la RCE, donde tambin publicaron Acerboni, Rebuelto y Figuerola. All se tomaban como referencia algunos datos de la revista Estadstica
Argentina. Rebuelto form parte del grupo fundador de esta publicacin,
que aunque circul pocos aos (1929-1931) expres el inters y compromiso de un crculo de ingenieros de perfil acadmico en buscar canales
de propagacin del saber estadstico. Bunge fund y dirigi (hasta su
muerte en 1943) la Revista de Economa Argentina (REA), publicacin
mensual en la que aparecan los informes oficiales firmados por muchos de
los integrantes de este grupo de especialistas en su calidad de funcionarios
gubernamentales. Esta revista acoga a figuras como Lucadamo que no tenan lugar en publicaciones de perfil ms restrictivo o exclusivamente acadmico como la RCE.13
Al margen del campo universitario y los medios de difusin de este saber experto, las trayectorias de los estadsticos se cruzaron en otros mbitos,
as como confluyeron en la construccin de espacios propios. Un mbito
especial fue el de los congresos realizados en el perodo, que contaron cada
vez ms con secciones especficamente abocadas a cuestiones de estadstica.
En el Congreso de Ciencias Sociales realizado en Tucumn en 1916, por
ejemplo, Bunge se desempe como secretario de la seccin Trabajo, pre-
70
visin y asistencia social, que tuvo una parte dedicada a estudios informativos. En esa ocasin, Broggi, su profesor, present un trabajo sobre la
Importancia de los estudios estadsticos, y Adela Zauchinger fue una de
las cuatro mujeres que participaron del evento. Durante el Congreso de
Economa Social, organizado por el Museo Social Argentino (MSA) en
1924, Bunge fue presidente de una seccin, y Lucadamo quien lo reemplaz como jefe de la DGEN tras su renuncia su secretario. La Primera
Conferencia Nacional de Estadstica, reunida en la ciudad de Crdoba el
30 de octubre de 1925, los convoc alrededor del debate sobre cmo reorganizar y articular la estadstica nacional. En ella se encontraron no slo representantes de oficinas pblicas de estadstica que estaban entonces en
funciones (Urien, Lucadamo, Borea, Acerboni, Rebuelto) sino tambin
miembros participantes a ttulo de su reconocida trayectoria acadmica, como los profesores Bunge y Prebisch.14 El Congreso de Poblacin de 1940
volvi a encontrar a muchos de ellos: participaron Bunge, Zauchinger y
Rebuelto. Este ltimo form parte de la comisin organizadora.
En el marco del MSA, algunos de ellos participaron de actividades y/o
comisiones de la institucin, y llegaron a fundar, en 1937, la Sociedad
Argentina de Estadstica (SAE). Pero las relaciones entre la elite estadstica nacional y el MSA databan de los aos prximos a su fundacin (1911),
y haban sido entabladas por medio de Lahitte, miembro fundador del
Museo. Lahitte aportaba datos de la dependencia estatal que diriga (la
DERE) para ser utilizados como fuente del boletn institucional. Bunge
brind conferencias en el MSA tribuna que, como el Instituto Popular
de Conferencias de La Prensa, le posibilit participar del debate pblico
de los aos 1920 y tena una relacin asidua con algunas de sus figuras
ms gravitantes.15
La SAE constituy, en particular, un mbito especializado de intercambio, organizado alrededor del protagonismo de ciertas figuras que disertaban en sus reuniones pblicas sobre sus investigaciones personales.16
No slo cont con la contribucin de Bunge, quien fue socio titular y
miembro del Consejo Superior de la sociedad: el matemtico Carlos
Enrique Dieulefait, el primero de sus presidentes, fue acompaado en su
gestin por Rebuelto, un especialista estatal con quien ya se haba vinculado en la Sociedad Cientfica Argentina, como su vice.17 Este ingeniero,
que como estadstico oficial lleg a asesorar ministros y comisiones legis-
CLAUDIA DANIEL
71
lativas, fue el presidente siguiente de la SAE (1940-1943), secundado esta

vez por un discpulo de Bunge, Jos Figuerola.
Sus carreras no slo prosperaron debido a la creciente legitimidad que
fue adquiriendo el discurso estadstico en el espacio pblico sino tambin
por el entretejido de redes personales que le aseguraron en no pocas ocasiones su acceso a uno y otro mbito de trabajo por el que circularon. Los
contactos personales sean stos expresin de relaciones de parentesco o
vnculos de amistad tambin resultaron frtiles a la hora de acceder a los
nuevos espacios abiertos al margen del Estado.
Figura 2. Red social
Fuente: Elaboracin propia.
Cuando las organizaciones corporativas se vieron ante la necesidad de recurrir a saberes validados socialmente para legitimar sus demandas hacia el
Estado y decidieron encarar la produccin de sus propias cifras estadsticas,
recurrieron al expertise de estos tcnicos. Valoraron tanto sus conocimien-
72
tos como sus habilidades, y los contrataron como asesores en varias ocasiones. Tanto Prebisch como Bunge, Lucadamo y ms tarde Acerboni pasaron por la oficina estadstica de la SRA.18 Bunge tambin asesor a la
Unin Industrial Argentina (UIA) durante la creacin de su oficina de estudios econmicos en 1933.19 El tipo de vnculo desarrollado con las entidades representativas de los intereses sectoriales diferenci a este grupo
de estadsticos de la generacin previa. Un referente del perodo del orden
poltico conservador como Latzina haba descartado categricamente de
los propsitos de la estadstica pblica el de servir a algunos monopolizadores mercantiles en sus clculos de provecho exclusivamente propio.20
En cambio, hacia la dcada de 1930, estos lazos eran utilizados por la elite estadstica para ampliar las bases sociales de reconocimiento de su autoridad pblica.
Por otra parte, una de las fuentes de autoridad de los estadsticos locales fue su articulacin con una red trasnacional de teoras y modelos de
trabajo.21 La generacin previa haba desarrollado vnculos con los principales foros de la estadstica occidental (participando en congresos internacionales, mediante intercambios personales por carta con algunos de los
principales referentes del siglo XIX y a travs de la lectura y adaptacin local de sus obras). En continuidad con ellos, los estadgrafos de entreguerras se vincularon tambin a un circuito internacional de difusin de ideas, conocieron las teoras en boga y a las voces autorizadas en la materia.
La particularidad de este circuito era que comprenda una doble va: por
un lado, el canal acadmico tradicional (el de la recepcin local de publicaciones especializadas y de obras cientficas); por el otro, el intercambio
entre oficinas burocrticas. Si se asocian los nombres citados por los estadsticos locales con su insercin profesional, surge que gran parte de ellos
actuaba en ese momento como responsable de oficinas estadsticas en importantes ciudades (Pars, Londres) o pases de Europa (como Italia) y en
los Estados Unidos. El intercambio que los estadsticos oficiales mantenan con sus pares de otras oficinas del mundo no slo constitua la correa
de trasmisin de concepciones intelectuales o de teoras formalizadas sino
tambin el traspaso de un conocimiento de otro orden, un savoir faire estadstico, ms ligado a esos saberes cosificados en tcnicas, manuales operativos o sistemas autorizados de categoras, portadores, por supuesto, de
ciertas ideas especficas. Se sumaba a ello la estandarizacin internacional
de conceptos y mediciones que haban empezado a promover institucio-
CLAUDIA DANIEL
73
nes internacionales de carcter poltico recientemente creadas, como la

Liga de las Naciones y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
con las que los estadsticos locales se vincularon.22
De este modo, los estadsticos argentinos fueron receptores creativos
de ambos tipos de paquetes de ideas: el terico, conformado por leyes
universales que procuraron ajustar al caso nacional, y el prctico, que model rutinas administrativas, procedimientos y formas de organizacin de
los recursos y las tareas estadsticas. La asimilacin de este saber prctico
por la elite tcnica local reconoci dos canales privilegiados. Por un lado,
la contratacin de expertos extranjeros para la organizacin de rutinas estadsticas en oficinas nacionales hizo posible la transmisin de estos conocimientos y el adiestramiento de los funcionarios locales en la aplicacin de esas recetas. Por ejemplo, el Ministro de Agricultura de Alvear,
Tomas Le Bretn, contrat en 1923 al especialista Len M. Estabrook,
jefe de la Estadstica Agrcola del Departamento de Agricultura de
Estados Unidos, para reorganizar las tareas de la DERE.23 Por otro lado,
la prctica inversa tambin fue corriente: funcionarios locales fueron enviados a pases de referencia en materia estadstica para observar modos
de organizacin, prcticas estadsticas, cuestionarios, etc. y adaptarlos al
contexto local. Antes de realizarse el censo nacional agropecuario en
1937, Schiopetto fue enviado oficialmente a Italia para empaparse de
las formas de estudio de la economa rural de ese pas. Prebisch viaj a
Australia y Nueva Zelanda con una beca del Ministerio de Hacienda para conocer la organizacin de los departamentos estadsticos de esos pases, considerados de vanguardia.
En trminos de las fuentes citadas y las lecturas que expresan el grado
de actualizacin de esta elite tcnica estatal en un campo de produccin
del conocimiento fuertemente transnacionalizado como el estadstico, se
observa que, en correspondencia con el cambio de eje sobre el que giraba
la comunidad estadstica internacional a principios de siglo XX, las referencias a autores consagrados en las publicaciones locales se trasladaron
paulatinamente de los franceses a los anglosajones (entonces Karl Pearson,
Francis Edgeworth y Udny Yule dominaban la escena). Esto no quiere decir que figuras como Emile Levasseur (1828-1911), central en el sistema
de citas de autoridad de la generacin previa, dejaran de ser reconocidas
por los estadsticos locales. En las cuestiones relativas a las estadsticas del
74
trabajo, por ejemplo, LOffice du Travail de Francia fue muy importante,

aunque en la misma medida que el Board of Trade de Inglaterra. La estadstica demogrfica argentina continu rigindose por la clasificacin de
enfermedades creada por un francs, Jacques Bertillon, pero que ya contaba con reputacin internacional y era miembro honorario de la Royal
Statistical Society. Lo interesante es que la mirada de los estadsticos locales se volc hacia el mundo anglosajn en el momento que ste aportaba
las innovaciones conceptuales que marcaron al campo estadstico internacional de principios siglo XX, con epicentro en Inglaterra, lugar donde se
vena desarrollando una abierta competencia entre los estadsticos administrativos y los matemticos universitarios (nucleados fundamentalmente
en la London Statistical Society).24 Entonces, el ingeniero Alejandro Bunge
quien haba recibido su entrenamiento en la especialidad durante sus estudios universitarios realizados en Alemania introdujo al pas los index
numbers. Bunge se basaba en conceptos de economistas y estadsticos de
formacin matemtica y con gran reputacin internacional, como Arthur
Bowley y Irvin Fisher.25 A imagen de las aplicaciones hechas por Bowley a
las estadsticas de salarios (1898) y de desempleo (1912), Bunge aplicara
pocos aos despus (en 1916) los index numbers para medir el costo de vida en la Argentina, y los trasladara a una amplia variedad de materias econmicas (precios, bienes exportados, deuda pblica). A partir de all, este
mtodo irradi hacia otros dominios de la estadstica nacional (salarios,
ocupacin obrera, huelgas, delitos). Con esta adaptacin, Bunge contribuy decisivamente a la internacionalizacin del espacio social argentino.
El pas se convirti en seriable, desde el punto de vista estadstico, bajo
normas internacionales.26
Adems, Bunge supo entablar vnculos personales con estos referentes
internacionales.27 Esto lo coloc en el lugar del principal gestor del flujo
de importacin de ideas y tcnicas al plano domstico. Por tanto, su experiencia de vinculacin con lo internacional no fue la regla del grupo, sino la excepcin.28 Las relaciones que ligaron al resto del cuerpo de especialistas de entreguerras con los referentes de la estadstica internacional
fueron ms impersonales e indirectas. Por un lado, se trataba ms que nada de lazos formales con instituciones burocrticas similares de otros pases o entidades internacionales; a lo sumo algunos de ellos tuvieron contacto con estos referentes en los viajes de intercambio o en las ocasiones en que
CLAUDIA DANIEL
75
formaron parte de delegaciones representativas del pas en eventos organizados por ellos.29 Por el otro, la introduccin al pas de las ltimas teoras
corri fundamentalmente de la mano de profesores de la FCE, UBA, como Broggi y Jos Gonzlez Gal, quienes no cumplan funciones en la estadstica pblica, pero que formaron a los cuadros que progresivamente se
fueron incorporando a ella. Estos especialistas en matemtica introdujeron
a esos autores anglosajones como Galton, Pearson y Yule en sus cursos
universitarios y promovieron su lectura en la revista de la facultad. As, pareca replicarse en la Argentina la separacin, tpicamente inglesa, entre los
espacios donde se manejaban las ltimas teoras cientficas (la academia) y
la estadstica administrativa. Los temas de debate promovidos en la comunidad cientfica inglesa (correlacin, regresin, muestreo) estaban lejos de
aplicarse en la estadstica pblica argentina.
En sntesis, el entrecruzamiento de trayectorias individuales y la presencia de espacios de sociabilidad y de proyectos comunes nos permiten
hablar de la paulatina conformacin de una comunidad especializada, tcnicos permeables a lo construido como valor (y ambicin) en un campo
con sus propias lgicas de validacin y legitimacin. Esta comunidad de
estadsticos empez a verse crecientemente involucrada en la regulacin de
la vida industrial, comercial y social del pas, ya que con la ampliacin y
transformacin de las atribuciones del Estado en la dcada de 1930 se propagaron los espacios donde los estadsticos oficiales aplicaron sus saberes
tcnicos.30 Esta expansin, lejos de suturar el proceso de consolidacin de
una elite estatal, lo expuso a la crtica de outsiders y de especialistas, junto
al desafo planteado por nuevas definiciones del perfil profesional. Pero,
antes de ingresar en estas cuestiones, es necesario revisar otro aspecto que
se articula con las condiciones objetivas que hicieron posible la conformacin y el fortalecimiento de un grupo experto: la produccin simblica de
una identidad comn. Esta es la dimensin de la formacin de una elite
tcnica estatal que analizaremos a continuacin.
La proyeccin de una imagen de elite tcnica

Sobre las sombras ingratas de nuestros antecedentes estadsticos como
Estanislao Zeballos se refiri, en 1918, al grupo de especialistas del siglo
76
XIX la labor notable de un espritu robusto y organizador como el de

Bunge era enaltecida y postulada como gua de esa nueva generacin de
tcnicos que empezaba a cumplir funciones pblicas en el marco de un
cambio en el horizonte poltico (la democracia ampliada), pero que no
tendra problemas en acomodarse ms tarde a otro giro institucional (el
golpe de Estado de 1930), esta vez de signo autoritario, en el que muchos
permaneceran en sus funciones.
En la opinin de Zeballos, los trabajos de Bunge tendan entonces a
formar una escuela cientfica que preparar a la Repblica para el catlogo
numrico de los hechos que, sumados, constituyen su civilizacin.31
Resulta interesante rescatar aqu la nocin de escuela, pues da cuenta de
un patrn de ejercicio de la actividad de menor grado de estructuracin
que el de una profesin. Entonces, la estadstica era una actividad institucionalizada, pero que careca de los mecanismos tpicos de consolidacin
de una profesin como la exigencia de titulacin (lo que establece una barrera de ingreso al grupo) o la presencia de instituciones que regularan su
ejercicio. Esto la volva ms vulnerable a los desafos competitivos de otras
profesiones que podan tratar de penetrar su espacio jurisdiccional, al
tiempo que la haca pasible de crticas y cuestionamientos de legos o amateurs. Utilizada para hacer referencia al camino abierto por Bunge, la idea
de escuela enunciaba, adems, la gravitacin que tuvo esta figura en el
proceso de constitucin del perfil del estadstico en virtud de establecer (o
pretender hacerlo) un definicin legtima del contenido de la actividad, sellar un patrn vlido de trabajo para el grupo, y buscar garantizar el futuro desempeo de sus miembros (modulando su formacin).32 Una vez
afianzados estos elementos, la estadstica como prctica quedara fuera del
alcance de improvisados o competidores. En relacin a la construccin de
la figura social del estadstico, el adjetivo cientfica que acompa en
los dichos de Zeballos al sustantivo escuela es representativo de la utilizacin de un criterio no necesariamente anclado en el mbito de ejercicio de la actividad (la burocracia estatal) en la bsqueda del grupo por alcanzar cierto prestigio colectivo.
Los espacios acadmicos por los que transit el grupo, y que conectaron a sus miembros entre s, abrieron la posibilidad de difundir la prctica de investigacin entre las nuevas generaciones (en su rol de formadores
de currcula). Detrs de esa prctica estaba la frrea concepcin de que el
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examen directo de los hechos deba estar integrado a la disciplina econmica. En su opinin, era la presencia de estadsticas la que robusteca a la
economa como ciencia. De este modo, su discurso poblado de cifras se
orient tambin, de modo indirecto, a sus opositores en el campo universitario, con quienes competan por la definicin vlida de la disciplina.33
As, este grupo reconoci nuevos interlocutores (en comparacin a la
generacin anterior). La estadstica se volva gravitante para definir un perfil particular de especialista. Bunge lo identific (e integr) como: los que
estudiamos de continuo los problemas nacionales con mtodo realista.34
La adscripcin a un halo cientfico no era tanto la forma de investir la figura del estadgrafo de un academicismo terico como la va de asociacin
de su labor con el pragmatismo. Segn Bunge, su trabajo deba estar
orientado en el terreno de la poltica econmica aplicada.35 La orientacin prctica, trazada por Bunge, habilitaba al estadstico a presentar en
sus informes proposiciones polticas junto a sus cifras neutrales, sugerir
medidas de gobierno acompaando los nmeros oficiales.36 Al mismo
tiempo, distanciaba al grupo de otras figuras que alcanzaron un manejo especializado de los nmeros, pero que descansaron en una vocacin formalista, como los docentes en matemtica Gonzlez Gal o Dieulefait.
La orientacin pragmtica mencionada se combin con cierta inclinacin publicista dada al perfil del estadstico pblico (Bunge emerge,
otra vez, como caso paradigmtico, ya que invirti importantes recursos,
sociales y simblicos, en dotarse de visibilidad pblica). En el marco de
la transicin de una cultura de notables a otra de carcter ms popular,
motorizada por la ampliacin de la escolarizacin, los diarios se convirtieron en una tribuna privilegiada. Para este grupo de estadgrafos, la
prensa constitua un espacio de difusin de su saber y de su quehacer en
tanto estadsticos. Se presentaba como un medio de reafirmacin social,
paralelo a los canales oficiales (boletines, anuarios, memorias), pero revalorizado por la comunidad de estadsticos frente a las restricciones econmicas que muchas veces recaan sobre su actividad y que cercenaban sus
publicaciones.37
Sea como recurso secundario ante el cierre de los canales oficiales o
como va de difusin amplia y gil canal de intermediacin entre las cifras y sus destinatarios finales, la clase dirigente, la prensa fue valorada
como socio por este cuerpo de especialistas. Constituy, sin dudas, un ca-
78
nal de persuasin de la importancia de su prctica y lo indispensable de su

funcin. Esta sociedad implcita entre prensa y estadsticos se basaba en
que segn Bunge el alto periodismo argentino comparta algunos de
los preciados baluartes del grupo: el culto de la verdad, de la informacin
exacta, del esfuerzo por conocer y difundir los hechos argentinos con
concepto objetivo, independiente y realista.38
En esta lnea, en una conferencia de agosto de 1924, Bunge destacaba la manera en que [l]a informacin verdica y la interpretacin realista
se abr[a]n camino vigorosamente, como un mtodo que se opon[a] a la
vieja tendencia a hablar y a proceder por impresin.39 En su discurso, la
estadstica constitua el eje fundamental del desarrollo de una conciencia
nacional.40 Entre los factores adversos a ese desarrollo, Bunge colocaba en
primer lugar el desconocimiento y los errores en la informacin. Entonces,
la informacin verdica, la interpretacin realista y el conocimiento regional preciso aparecan como el vehculo central para robustecer el espritu propio, independiente del pueblo argentino. La estadstica adquira as un valor supremo, en tanto aglutinador de la comunidad nacional
y promotor de la identificacin patritica. Sus especialistas pasaban a encarnar el mximo nivel de esa conciencia nacional.
De acuerdo a la forma en que esta elite estadstica supo construir simblicamente su posicin social, el carcter apoltico de la actividad tcnica
que desempeaban se consideraba que iba de suyo. La generacin previa
haba ya invertido importantes recursos en establecer esa divisoria; ellos
ahora recortaron la funcin del estadstico a la de asesorar al Soberano,
brindndole informacin para la resolucin de los problemas relativos a la
administracin de la sociedad. Su propsito era el de aportar el fundamento emprico a la ciencia de gobierno: brindar racionalidad a la prctica poltica, sustentando o contradiciendo impresiones y prejuicios, contraponiendo el clculo (base de la racionalidad estadstica) a la arbitrariedad
(base de la poltica). La siguiente generacin mantuvo la contraposicin entre racionalidad tcnica y poltica que la definicin del rol del estadstico
pblico contena en s, agregndole nuevos matices a esa representacin.41
La construccin de la imagen del estadgrafo pblico como el educador del
Soberano fue la forma novedosa de reinventar simblicamente esa distancia que se planteaba insondable entre tcnicos y polticos. Ante un poder poltico poco habituado al uso de los mtodos propios de la alta pol-
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tica, mesurados, cientficos y realistas,42 la estadstica era elevada a su alta funcin de maestra de gobiernos.43 El estadstico tomaba un nuevo rol
pblico: el de formar a la clase dirigente, sembrando la estadstica en la lgica y el pensamiento de los organizadores de la nacin. Con su rol de educador del Soberano (y ya no slo de Consejero del Prncipe), el estadstico procuraba ubicarse en lo ms alto de la pirmide del prestigio social.
La representacin de la distincin tajante entre el estadstico y el poltico al mismo tiempo supona cierta cercana entre esos mbitos, ya que
la legitimidad del primero recaa en informar la accin del segundo; es decir, implicaba cierto flujo entre los portadores de ese saber especializado y
los encargados del ejercicio del buen gobierno. Esta relacin se buscaba
establecer en la opinin pblica como un vnculo necesario. La metfora
ms difundida por aquellos aos para hacer alusin a la actividad estadstica, la brjula, reforzaba en trminos simblicos esa utilidad. Identificndose con los instrumentos fundamentales de la navegacin (la brjula y el sextante, los anteojos, los mapas y los planos de las rutas), los
estadsticos se establecan como indispensables para que los pilotos de la
Nacin orientaran la nave del Estado, sobre todo en tiempos de tormenta.44 En momentos de crisis, y fundamentalmente cuando las decisiones
pblicas se volvan altamente vulnerables a la crtica bajo regmenes democrticos, los nmeros devenan en un recurso fundamental para legitimar
la accin pblica. Las cifras estadsticas contribuan a dotar toda decisin
poltica de una imagen de objetividad, imparcialidad e, incluso, justicia,
que era capaz de imponerse por encima de la arbitrariedad inherente a toda decisin.
Paralelamente, el saber estadstico se consagr como un medio para
legitimar las demandas de los distintos sectores de la sociedad a partir de
cifras envestidas de un halo de verdad y objetividad cientficas que les daba otro peso en la arena pblica. En situaciones de crisis las entidades corporativas buscaron el asesoramiento de los especialistas en estadstica formados en la FCE, UBA; y, entre ellos, recurrieron a los reconocidos por
su labor tcnica en el Estado, desestimando otros canales que, en principio, podran parecer ms directos, como reclutar para esta tarea a profesionales que estaban cumpliendo funciones en el mercado privado.45 En este
vnculo, los estadsticos capitalizaron su reconocimiento externo en tanto
expertos. Desde el punto de vista de la construccin de la figura del es-
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tadstico, sus lazos con las entidades corporativas constituyeron las alianzas necesarias de la elite estadstica para hacer efectiva la institucionalizacin de su posicin en el espacio pblico, asentando sobre bases ms amplias la figura del estadstico como experto.
Si bien estos lazos contribuyeron a acrecentar el prestigio social de algunas de sus figuras, acarrearon tambin un costo, puesto que pusieron en
cuestin uno de los pilares fundamentales de la imagen construida del estadstico: su pretendida objetividad (entendida en trminos de imparcialidad). La participacin de Bunge en instituciones corporativas impactaba en
una parte de la opinin pblica a la que le resultaba problemtico conciliar
la supuesta neutralidad de las cifras con el servicio a intereses particulares
de parte de un estadgrafo profesional. Por ejemplo, los socialistas del diario La Vanguardia, en desacuerdo con las conclusiones alcanzadas por el estudio sobre la crisis vitivincola mendocina de Bunge (que diagnosticaba en
ella un problema de exceso de oferta y por tanto propona difundir el consumo popular del vino), denunciaban la prdida de imparcialidad de un experto cuyas conclusiones terminaban siendo a medida de los intereses de
los bodegueros e iban en contra de las virtudes morales e higinicas que el
buen sentido impona a los sectores trabajadores.46
Mediante su vinculacin con el campo privado y a partir del reconocimiento del actor corporativo como interlocutor legtimo, el estadstico
supo construir la singularidad de su presentacin pblica como elite tcnica. A esta representacin tambin sum hacia la segunda mitad de la
dcada de 1920 una posicin como mediador en el mercado. Como productor de informacin desde el Estado, el estadstico procur ubicarse en
la interseccin entre oferta y demanda. La informacin verdadera y actual que produca se presentaba como garanta para alcanzar el trmino
justo del intercambio en el terreno de la actividad econmica. Los estadsticos, protectores del clculo exacto, devenan tambin guardianes de la
justicia (de un mercado autoregulado) cuando se enfrentaban a un enemigo: los especuladores. En este sentido, la DERE, por ejemplo, busc
constituirse en una institucin tutelar de productores y comerciantes agrcolas argentinos al brindarles informacin del mercado local y mundial
que consideraban necesaria para que stos no procedieran por impresiones
personales, deficientes o irracionales, en sus negocios privados.47 De esta
manera, los estadsticos que realizaban los informes con los pronsticos de
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produccin agrcola se convertan en quienes proporcionaban bases slidas a las decisiones privadas.48 Se construa as un nuevo destinatario o
consumidor de datos, y con l un nuevo principio de utilidad y legitimidad de la labor del estadgrafo oficial.
De aqu en ms, como sintetizaba el subttulo de un artculo publicado en el diario La Nacin en 1937, quedaba asentado en el imaginario social que: [n]o es posible gobernar un Estado ni dirigir una empresa sin
auxilio de la estadstica.49
De este modo, los estadsticos lograron ampliar las bases sociales de
valoracin del saber especfico que detentaban, aunque ello, a su vez, los
volva ms vulnerables a la crtica de los outsiders. El descontento con el
quehacer estadstico oficial, el descrdito de las cifras existentes y la denuncia de sus baches (entre los que se destacaba la falta de un censo de poblacin, pero no era lo nico) fue en paralelo a la construccin de la representacin social del estadstico como experto gubernamental. La palabra
del estadstico distaba de ser incuestionable, como lo muestran algunas
acusaciones de manipulacin y falta de imparcialidad, presentes desde la
dcada de 1910. Durante la dcada de 1920 y comienzos de la dcada siguiente, los desafos presentados a los estadsticos consagrados por agrupaciones obreras, entidades corporativas (cerealistas e industriales) o desde
otros crculos profesionales como los mdicos demuestran la existencia
de fronteras todava maleables entre expertos y legos. En este sentido, la
estadstica se presentaba todava como un campo sujeto a presiones sociales y polticas externas. Al menos tres fueron los aspectos que se postulaban como dominio exclusivo (y excluyente) de especialistas, pero que los
legos se consideraron con competencia para intervenir y opinar pblicamente: 1) decisiones relativas a qu aspectos de la realidad era necesario
medir; 2) definiciones relacionadas con las formas apropiadas de medirlos; 3) el modo de organizacin que deba darse la estadstica oficial.50
En este ltimo aspecto, si bien los estadsticos buscaron mantener
puertas adentro el debate sobre la estandarizacin de las estadsticas pblicas, como lo muestra el carcter cerrado de la Primera Conferencia Nacional
de Estadstica de 1925 (es decir, circunscripto a los tcnicos oficiales, como
se encarg de subrayar Alfredo Lucadamo en el acto inaugural), los consumidores de datos reclamaban tambin potestad sobre estos asuntos. El Ing.
Luis Duhau, en su carcter de representante de la SRA, opinaba: No cree-
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mos que el discurrir en torno de la necesidad de perfeccionar nuestra estadstica sea misin exclusiva de los tcnicos. Por el contrario, corresponde a
los que requerimos diariamente guarismos, informaciones fidedignas, promover la preocupacin por estos asuntos, que de sobra queda a los tcnicos
la paciente tarea de construir y divulgar.51 Esta muestra de pretendida injerencia en un mbito (que pugnaba por ser) especializado, as como toda la
serie de objeciones antes sealadas, dan cuenta de un pblico que haba, al
menos, perdido su inocencia frente a la verdad revelada de las cifras oficiales, y que incluso llegaba a ser capaz de torcer los dichos de esa voz oficial,
al lograr tras insistentes reclamos que sus cifras sean reconsideradas oficialmente por las autoridades ministeriales.52 De algn modo, el saber especializado no se haba autonomizado lo suficiente para dejar definitivamente
afuera de sus asuntos a los no-especialistas.
En este marco cobra sentido la diferenciacin destacada en 1933 por
Acerboni (quien haba sido encargado de la estadstica provincial y que pas por la DGEN) entre el estadgrafo oficial y el estadgrafo ocasional
que todos llevamos dentro, y que todos los das encuentra en la vida campo de accin.53 Esta distincin apuntaba a singularizar un dominio profesional, definido en trminos de una actividad ejercida de manera exclusiva,
y a fundar los pilares de la separacin respecto de aquellos entendidos o
algo versados en materia estadstica que procuraban alcanzar algn tipo
de injerencia en definiciones medulares de la actividad.
En principio, es llamativo que esta clasificacin dicotmica de Acerboni dejaba fuera a aquellos cuya formacin especializada se haba desarrollado en la actividad privada, en el campo de los seguros, y de la que l mismo constitua un ejemplo (ya que parte de su carrera fue actuario en La
Inmobiliaria), as como otro profesor de la FCE, UBA, Gonzlez Gal
(que actu en la compaa Germano Argentina).54 Sus trayectorias expresaron, por tanto, el proceso emergente de apertura de otro mercado laboral para los estadsticos: el habilitado por la organizacin del mercado privado del seguro, orientado a riesgos como los accidentes laborales y la vejez
(con la organizacin de cajas jubilatorias por gremios instrumentadas sobre clculos actuariales).55
Sin embargo, la tipificacin de Acerboni refera al tcnico estatal, especialista profesional formado en el cargo, por un lado, y construa, por el
otro, la representacin de una disposicin casi innata en el hombre, sobre
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la que legitimaba a la primer categora: Desde el momento que el individuo abre los ojos, empieza a observar, y desde el momento que compara
dos observaciones, empieza a hacer estadstica.56 De esta manera, la estadstica se masificaba como forma de entender y explicar la realidad, depositndola en las aptitudes fsicas del ser humano (reducidas a medir, pesar,
contar) e integrndola en la racionalidad de sus actos.57 La figura del estadgrafo ocasional destacaba algo as como la inclinacin natural del
hombre comn a la aplicacin del razonamiento estadstico frente a los
problemas y decisiones de su vida cotidiana, en la medida en que se entenda toda eleccin se basaba en la experiencia, y sta, a su vez, deba
fundarse en un promedio de observaciones, que no es sino estadstica.58
As, la estadstica quedaba inscripta en la forma de razonar del sentido comn. Se propona prcticamente sobre los pasos de la concepcin de
Bunge como un Estado de la conciencia, personal y colectiva. A partir de
all, la conformacin de un campo profesional se afianzaba sobre el desarrollo y perfeccionamiento de una capacidad natural de todo hombre.59
Lo que distingua, sin embargo, al tcnico oficial era el manejo de los mtodos matemticos, su absoluta y conciente imparcialidad y el conocimiento suficiente de la materia sobre la cual versan las investigaciones.60
En la misma lnea de rescatar la formacin especializada del investigador estadstico, Pedro Baiocco, tambin docente de la FCE, UBA, y colaborador de la revista Estadstica Argentina, identific cules eran las caractersticas que deba reunir el sujeto que cultivaba esta ciencia. A cualidades
relativas a los sentidos (su fineza, curiosidad y atencin), al carcter
(paciencia, sagacidad) y a su formacin (espritu crtico y erudicin)
agregaba, en la misma medida, imparcialidad y desinters.61 La prioridad dada a estos atributos buscaba de algn modo desdibujar al sujeto tras
su producto (la cifra), contribuyendo a reforzar la relacin construida entre nmeros e impersonalidad, que volva tcnico a ese conocimiento (y
neutro a su instrumentador). Entonces, volviendo a la controversia inicial, ser parte interesada en el asunto sobre el cual versaban las estadsticas como era el caso de los cerealistas que haban criticado las cifras de
la DERE a fines de 1920 inhabilitaba a ciertos sujetos para ser considerados voces autorizadas en materia estadstica.
A su vez, mediante otra operacin de imputacin simblica, valores
asignados al mtodo como exactitud y precisin pasaban a ser cualida-
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des o virtudes del sujeto que lo aplicaba, en cuanto a su rectitud moral. En

este sentido, el estadstico laboral Figuerola, por ejemplo, destacaba la tarea imparcial de investigacin permanente desarrollada en la Divisin
Estadstica del Departamento Nacional del Trabajo (DE, DNT) que l diriga, a la que remita la calidad de los resultados alcanzados, cuidados,
desde el punto de vista de la autenticidad, con todo celo y con invariable
honestidad.62 De este modo, se concretaba el pasaje de los atributos del
mtodo (veracidad) a las cualidades morales (honestidad) del grupo experto que lo pona en prctica. Las calificaciones tcnicas de exactitud, veracidad, rigor cientfico, se empezaban a conjugar con otras como las de reserva, sinceridad, honestidad, respaldando simblicamente a este grupo de
estadsticos en la garanta de una tica profesional a toda prueba.63
Atravesada la crisis del 1930, la estadstica renov, en el discurso de
sus promotores, los valores supremos de la Nacin a los que se vio tradicionalmente asociada; se trataba de la bsqueda del bien comn, el resguardo del inters colectivo, a los que se incorporaba ahora el ideal de justicia social. Los censos se vincularon al ejercicio de la ciudadana y la
solidaridad social, con los estadsticos como guardianes del cumplimiento
de esos deberes.64 Fines de promocin social y mejoramiento colectivo justificaban la utilidad de las cifras, pues la poblacin en su conjunto se constitua ahora en ltimo destinatario de la labor estadstica.65
La construccin de esa utilidad era tambin ocasin para la distincin
social de la palabra autorizada del experto, pues se consideraba que las cifras censales slo son tiles cuando se las sabe interpretar en forma correcta... Esta es la misin del socilogo, del estadgrafo, del legislador y del
hombre de gobierno, ya que ellos sern los encargados de deducir conclusiones de los resultados del censo y proceder luego de acuerdo a ellas.66 De
esta manera, el valor de la estadstica terminaba de pasar del nmero en s
mismo a recaer, fundamentalmente, en su interpretacin. Ello pona en el
centro de la escena a la competencia tcnica con que estaba dotado el estadgrafo, ya que el beneficio procurado por la estadstica est en relacin directa con la facultad especial de comprender los datos ofrecidos y de obtener de ellos conclusiones tiles, claras y correctas.67 Si bien el estadstico
no detentaba el monopolio de esa habilidad interpretativa, se jerarquizaba
al presentarse como parte del crculo restringido de los verdaderos intrpretes de la Nacin. En este grupo selecto lo acompaaban socilogos, econo-
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mistas y polticos, pero curiosamente quedaban fuera mdicos e ingenieros,

profesiones con tradicin y alto prestigio social en el pas.
Los estadsticos que continuaron cumpliendo funciones tcnicas en
agencias oficiales no encontraron dificultades en acomodarse a una vida
poltica signada por un clima de ilegitimidad (Dcada Infame), regidos
como se reconocan por su distancia respecto de la poltica, su lugar
neutral y sus valores tcnicos (racionalidad, objetividad, eficiencia).
Formando parte ahora de gobiernos fraudulentos, retomaron, en su labor
y en su discurso, la matriz de la figura del estadstico legada por Bunge y
sus contemporneos.
En primer lugar, como en su momento lo hiciera Bunge, reivindicaron la orientacin pragmtica del conocimiento por ellos producido. En
sus informes oficiales Figuerola destacaba las aplicaciones prcticas que haban encontrado las cifras por l recopiladas en el marco del DNT.68 Ya para mediados de la dcada de 1940 las medidas de poltica social desarrolladas por los ltimos gobiernos conservadores se pautaban como
deudoras de las estadsticas de esa oficina.69 En segundo lugar, se mantuvo el reconocimiento a los actores privados como interlocutores vlidos de
sus estadsticas. La satisfaccin de consultas a comerciantes, instituciones
y empresas privadas se convirti en un baluarte de su legitimidad. En tercer lugar, el estadstico sigui mostrndose en su representacin oficial como un burcrata eficiente, siempre carente de suficientes recursos econmicos, que lograba hacer lo que un gran administrador con el escaso
pero muy competente personal con que contaba.70 Por ltimo, continu
destacando el profesionalismo de sus cuadros, trasladado incluso de la actividad regular y rutinaria de las oficinas a las tareas eventuales del censo.
En sntesis, estos elementos, combinados, lograban que valores como utilidad, eficiencia y profesionalismo se impusieran sobre la tensin que le
planteaba a la figura pblica del estadstico la ilegitimidad poltica de los
gobiernos en el marco de los cuales desempeaba sus funciones tcnicas.
Tensiones en torno a la imagen pblica del estadstico

Pasada la crisis internacional de 1930 empezaron a tomar visibilidad pblica otras representaciones de la figura del estadstico que desafiaron de algn
86
modo la imagen hasta entonces consagrada de elite estatal. Esta competencia se apoy en la diferenciacin paulatina, dentro de un abanico ms amplio de especialistas, entre quienes detentaban una posicin en el aparato
estadstico oficial y los miembros cuya inscripcin fuerte fue la acadmica. De alguna manera, stos ltimos disputaron desde all, lejos de posiciones burocrticas, la definicin legtima de la figura del estadstico.
Este perfil estuvo principalmente encarnado por el matemtico
Dieulefait, profesor de estadstica en la FCE de la Universidad del Litoral.
A diferencia de las trayectorias sociales antes analizadas, l no cumpli
funciones pblicas significativas en la burocracia estadstica que muestren
continuidad. Sin embargo, se erigi, progresivamente, junto a figuras como la de Gonzlez Gal (que venan ya de una larga trayectoria en la FCE,
UBA), en uno de los referentes centrales en materia estadstica en el pas,
a juzgar por el creciente espacio otorgado a su palabra en las revistas especializadas, su lugar en los mbitos de formacin (en 1937, Dieulefait desembarc en la FCE portea) y por haberse convertido ms tarde en fuente de consulta de la actividad estadstica oficial.71
El circuito que permite reconstruir sus trayectorias y funciones conocidas es de carcter casi exclusivamente acadmico, con algunos puntos de
contacto con ciertos estadgrafos oficiales segn la clasificacin de
Acerboni, pero en los espacios menos asociados a su rol de burcratas pblicos: ctedras en universidades, institutos acadmicos de investigacin,
participaciones en academias, en la Sociedad Cientfica Argentina (SCA)
y en el MSA.72 Se destacaron por haber sido productivos creadores de instituciones estadsticas, tambin, de orientacin acadmica: Gonzlez Gal
fue uno de los pocos argentinos dentro del grupo que form el primer
Instituto Actuarial Argentino (1919), an antes de que existiese la carrera
universitaria. En 1932 Dieulefait cre un espacio pionero en Latinoamrica: el Instituto de Estadstica en la FCE de la Universidad del Litoral, sobre la existencia previa de un gabinete especfico tambin formado por l
(1930).73 Unos aos despus Gonzlez Gal y Dieulefait fundaron, junto
a otros, la Unin Matemtica Argentina (1936). En 1937 Dieulefait particip en la creacin de la SAE, de la que fue su primer presidente. Desprovistos de un anclaje en la burocracia pblica, se abocaron a la construccin de una imagen social del estadstico ms ligada a la academia, el
formalismo y la autoridad intelectual.
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La separacin entre ambos perfiles los que pretendan una autoridad

de corte acadmico e intelectual y los que presentaban como punto fuerte
su pertenencia a la burocracia estatal, cada vez ms cercanos a los espacios
de decisin poltica parece haber ido madurando en la etapa posterior a
la crisis institucional de 1930. Esa divisin se afianzaba en la crtica de los
acadmicos a las cifras oficiales, en sus objeciones al rumbo adoptado
por la estadstica del funcionario74 y en su bsqueda por diferenciar su
actividad que consideraban cientfica respecto de la estadstica que llamaban administrativa. En opinin de Dieulefait, la estadstica oficial se
quedaba en un mero registro de datos: no bastaba para discriminar la causa de los fenmenos, ni alcanzaba el espritu de rigor exigido por la ciencia. Un hiato separaba a una y otra; por eso, segn Dieulefait, en Argentina todava se operaba en el aire haciendo contabilidad parcial pero
no elaboracin cientfica que permit[ier]a mirar hacia el futuro con alguna certeza, siquiera remota.75 La crtica a la estadstica pblica iba acompaada de la advertencia sobre los peligros que acarreaban las deficiencias
del sistema; esto es, que el poder poltico terminara recurriendo a instituciones privadas para informarse (dependiendo as de los mismos intereses
que deba controlar).76
Entonces, Dieulefait estaba objetando la labor de funcionarios burocrticos de carrera (como Lucadamo), pero tambin la actuacin de especialistas como Prebisch y Figuerola, que en su cualidad de expertos
se arrogaban estar haciendo ciencia desde el Estado, formados como haban sido en la escuela cientfica de Bunge. En ocasin de la creacin
del IASI en 1940, Dieulefait celebr que se hubiera descartado su organizacin como una federacin de sociedades de estadstica (estatales y/o
privadas) que eran excepcionales entre los pases de la regin, pero
ms que nada elogi que se hubiera abandonado la posibilidad de integrarse como una asociacin entre servicios estadsticos nacionales (estatales) de los que no se poda esperar un aporte esencialmente tcnico
y cientfico para coronar esta sociedad americana de estadstica a imagen de la organizacin del propio ISI, como espacio de articulacin de
los cultores de la estadstica de Amrica (como una suma de individuos
singulares, desprovistos de cualquier tipo de inscripcin institucional).77
Devaluado todo respaldo oficial, la admisin de sus miembros pasaba a
descansar en sus antecedentes y credenciales personales. En la medida
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que el IASI se consideraba, a nivel regional, el ente que agrupa[ba] a

los expertos en estadstica en los diversos pases americanos, la exclusin de los estadsticos oficiales argentinos los propona tambin fuera
de esa definicin.78
Comentarios finales
Los estadgrafos que conformaron este cuerpo de especialistas de reconocida autoridad en el perodo de entreguerras supieron articular un lugar
como funcionarios de la burocracia estatal, cierto prestigio acadmico y
nutridos vnculos con entidades privadas o corporativas. Esta elite tcnica
gan visibilidad con la progresiva ampliacin de los mbitos de injerencia
del Estado, en materia econmica y social, pero tambin su presencia pblica se vio acrecentada por la participacin de muchos de ellos en proyectos editoriales o gracias a su colaboracin en revistas, y se propag a travs
de la prensa diaria. De este modo, los esfuerzos del grupo de expertos se
orientaron tanto a crear una comunidad de lectores especializados como a
acercarse al gran pblico. Sin embargo, en este acercamiento se encontraron con cuestionamientos, impugnaciones, avances sobre materias de su
pretendida jurisdiccin que encarnaron algunos de los mltiples desafos
planteados a la clausura definitiva de su actividad y de su mbito de validacin como un campo especializado.
Durante el perodo estudiado, la autoridad social de los estadsticos
result entonces del encuentro entre una imagen labrada y proyectada
por el grupo para s y la variedad de opiniones y reconocimientos que
circularon por el espacio pblico. El vnculo con lo internacional oper en
el plano local como un fundamento de autoridad, pero funcion tambin
como un principio de jerarquizacin de ciertos individuos (Bunge) dentro
del grupo. La consagracin pblica de la figura del estadstico mostr su
indisoluble asociacin con la reconfiguracin y profesionalizacin del aparato estatal, as como revel lo accidentado del proceso de autonomizacin
(relativa) de un campo de produccin de conocimiento que nunca puede
ser entendido en forma lineal ni progresiva.
CLAUDIA DANIEL
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Notas
1
Segn la clasificacin de Gonzlez Bollo, el ncleo de las oficinas poderosas fueron: la Direccin General de Estadstica de la Nacin, creada en 1894 y ubicada en el
Ministerio de Hacienda; la Direccin de Economa Rural y Estadstica, creada en 1899,
en el Ministerio de Agricultura; la Divisin Estadstica del Departamento Nacional del
Trabajo, creada en 1912, en el Ministerio del Interior, y la Oficina de Investigaciones
Econmicas, dependiente del Banco de la Nacin Argentina, creada en 1928. La oficinas
dbiles fueron: la Oficina Demogrfica Nacional (1899-1907), a la que sucedi la Seccin
Demografa y Geografa Mdica del Departamento Nacional de Higiene, creada en 1911,
ambas dependientes del Ministerio del Interior, y la Direccin General de Comercio e
Industria, creada en 1899, en el Ministerio de Agricultura. Ver: Hernn Gonzlez Bollo,
La estadstica pblica y la expansin del Estado argentino (tesis de doctorado, Departamento de Posgrado, Universidad Torcuato Di Tella, 2007).
2 Ral Mentz, Sobre la historia de la estadstica oficial argentina, Estadstica Espaola (Instituto Nacional de Estadstica, Madrid) 33, nm. 128 (1991): 501-532. Gladis
Mass, Fuentes tiles para los estudios de la poblacin argentina en el Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos (INDEC). Una visin histrica (Buenos Aires, Direccin de Estadsticas Poblacionales del INDEC, 2000). Susana Novick, Legislation about censuses and statistics in Argentina: 1854-1991 (trabajo presentado en el XIII World Congress of the
International Economic History Association, IEHA), Buenos Aires, 22-26 de julio de
2002). Gonzlez Bollo, La estadstica pblica.
3 Hernn Otero, Estadstica y Nacin. Una historia conceptual del pensamiento censal
de la Argentina moderna, 1869-1914 (Buenos Aires, Prometeo, 2006).
4
Para la caracterizacin del perodo de referencia de este artculo se siguieron obras
centrales de la historiogrfica argentina como: Alejandro Cattaruzza, Crisis econmica,
avance del Estado e incertidumbre poltica (1930-1943) (Buenos Aires, Sudamericana,
2001); David Rock, El radicalismo argentino (Buenos Aires, Amorrortu, 1997); Tulio Halperin Donghi, La Repblica imposible (1930-1945) (Buenos Aires, Ariel, 2004); Tulio Halperin Donghi, Vida y muerte de la Repblica verdadera (1910-1930) (Buenos Aires, Ariel,
2000), y Waldo Ansaldi, Argentina en la paz de dos guerras (Buenos Aires, Biblos, 1993).
5
En este marco, este trabajo sigue los pasos del campo de indagacin abierto por la
obra de Federico Neiburg y Mariano Plotkin, Intelectuales y expertos. La constitucin del conocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paids, 2004).
6
No se trata aqu de hacer una reconstruccin exhaustiva de la rica trayectoria pblica y privada de Alejandro Bunge, sino ms bien recuperarlo en tanto figura que condensa los atributos a los que se busc asociar la imagen pblica del estadstico a partir de
los aos 1920. Para estudios especficos sobre la obra y formacin intelectual de Alejandro
Bunge ver, entre otros: Hernn Gonzlez Bollo, Alejandro Ernesto Bunge: ideas, proyectos y programas para la Argentina post-liberal (1913-1943), Valores en la Sociedad
Industrial (Centro de Estudios de la Sociedad Industrial, Universidad Catlica Argentina,
Buenos Aires) XXII, nm. 61 (diciembre 2004): 61-74, y Jorge Pantalen, Una nacin a
medida (Buenos Aires, Ediciones Al Margen, 2009).
90
7 Para profundizar, ver: Claudia Daniel, Cmo auscultar al cuerpo social? Mdicos
y estadsticas en la Argentina moderna (1880-1930), (trabajo presentado en el 12 Seminrio Nacional de Histria da Cincia e da Tecnologia, 7 Congreso Latinoamericano de
Historia de Ciencia y Tecnologa, Universidad Federal de Baha, San Salvador de Baha,
Brasil, 15 de noviembre de 2010).
8 Nacida en Francia, Adela Zauchinger se inscribi en la Facultad de Medicina de
Buenos Aires en 1903, con 20 aos, y fue una de las once mujeres graduadas en esa casa de estudio en la primera dcada del siglo XX (1% del total de diplomados).
Proveniente de una familia de inmigrantes de clase media, accedi a la educacin superior solicitando una beca para ingresar a la carrera. Una vez en la Universidad, intervino en las polmicas todava abiertas en torno al ingreso de la mujer a las escuelas mdicas y los debates sobre la capacidad o no de la mujer para la investigacin
cientfica. Para profundizar en la iniciacin de las mujeres en el campo mdico en el
contexto de principios de siglo XX, ver: Alfredo G. Kohn Loncarica y Norma I. Snchez, La mujer en la medicina argentina: las mdicas de la primera dcada del siglo
XX, Saber y tiempo (Asociacin Biblioteca Jos Babini, Buenos Aires) 1, nm. 2
(1996): 113-138, y Susana Garca, Ni solas ni resignadas: la participacin femenina
en las actividades cientfico-acadmicas de la Argentina en los inicios del siglo XX,
Cadernos pagu (Center for Gender Studies, Pagu-Unicamp), nm. 27 (julio-diciembre
2006): 133-172.
9
El ingreso de la Dra. Zauchinger al DNH estuvo vinculado al padrinazgo de una
figura importante de su campo disciplinar, el Dr. Jos Penna, quien dirigi su tesis doctoral sobre La proteccin de la primera infancia.
10
Vaccaro lleg a ser director de Estadstica Municipal en la dcada de 1930, y luego fue promovido a presidente del Consejo Nacional de Estadstica y Censos (Ministerio
del Interior) en 1944. Segn Gonzlez Bollo, siguiendo este patrn de reclutamiento, para 1940, de los 120 empleados que dispona la OIE, entonces integrada al Banco Central
de la Repblica Argentina, todos eran egresados de la FCE, UBA. Gonzlez Bollo, La estadstica pblica, 212.
11
Entre 1921 y 1936 Borea fue profesor suplente de Economa y Legislacin Agraria
en la Facultad de Agronoma de la Universidad Nacional de La Plata, y en el perodo
1923-1948 profesor externo de Economa Rural y de Administracin Rural y Contabilidad en la Facultad de Agronoma de la UBA. En la FCE, UBA, ejerci, de 1928 a
1932, como docente de Cooperativismo y Mutualidad, y de 1942 a 1947 como profesor
interino de Legislacin Agraria.
12
La nica excepcin, relativa, es Latzina, quien ejerci la docencia. Cuando lleg al
pas se integr laboralmente como profesor de matemtica en el Colegio Nacional de
Catamarca y en la Universidad de Crdoba. Adems, fue miembro activo de la Academia
Nacional de Ciencias de esa provincia.
13 Para un anlisis ms profundo de las materias privilegiadas por esta revista y su
grupo de redactores, ver: Pantalen, Una nacin a medida, 40-47.
14 Ellos formaron parte del Comit Permanente que se form tras la Conferencia, presidido por el director de la DGEN, Lucadamo, y creado para, adems de compilar y publi-
CLAUDIA DANIEL
91
car los antecedentes, actas e informes de la Conferencia, gestionar la aplicacin de las resoluciones y preparar una segunda conferencia dos aos ms tarde, que no se lleg a realizar.
15 Por ejemplo, con Enrique Ruiz Guiaz, quien lleg a ser presidente del MSA
adems de profesor de Finanzas y Economa Poltica en la UBA Bunge comparti la direccin de su revista. En la fundacin de la REA, en 1918, tambin particip el Dr. Juan
Jos Diaz Arana (profesor de Economa Poltica), entonces presidente del MSA.
16
Su creacin fue celebrada y publicitada por la revista que, junto a la fundada por
Karl Pearson en 1902, Biometrika, eran las ms importantes del campo estadstico internacional; ver: Current notes, Journal of the Royal Statistical Society 102, nm. 2 (1939), 332.
El presidente de esta institucin de renombre internacional, Arthur L. Bowley (18691957), haba aceptado ser miembro honorario de la SAE, as como Conrado Gini (18841965), director del servicio estadstico de Italia, y Bulhoes de Carvalho (su par de Brasil).
17 Dieulefait naci el 27 de julio de 1901. Este matemtico inaugur la enseanza
de la estadstica en la FCE de la Universidad Nacional del Litoral en 1927. Su trayectoria, como profundizaremos ms adelante, se caracteriza por haber alcanzado su autoridad
en el campo estadstico por fuera del aparato burocrtico estatal, con un perfil marcadamente acadmico.
18
El conocimiento previo del ingeniero Luis Duhau, entonces presidente de la
Sociedad Rural Argentina, as como los lazos afectivos que lo ligaban a Enrique Uriburu,
le posibilitaron a Prebisch volver a esta entidad como asesor de su oficina de estadstica en
1928, despus de su fracasada experiencia en 1922. Duhau tambin lo respaldara en el
marco de la iniciativa de creacin de la OIE del Banco de la Nacin. Luis Colombo, presidente de la UIA desde 1925, mantena una relacin cercana con Bunge.
19 La UIA, a su vez, encontr en REA, la revista dirigida por Bunge, un espacio de
difusin de las cifras elaboradas por su oficina de estudios econmicos. Esta oficina tambin tendi puentes con la FCE, UBA. La Comisin que la diriga estableci un premio
para las tesis de sus alumnos que versaran sobre asuntos industriales.
20
Direccin General de Estadstica Municipal, Anuario Estadstico de la Ciudad de
Buenos Aires (Buenos Aires, Compaa Sud-Americana de Billetes de Banco, 1894), XII.
21 La matriz internacional que desde el siglo XIX caracteriz al campo estadstico est asociada a cmo fue construido histricamente este saber: como un conocimiento universal, sin especificidad local, y revelador de las leyes generales del comportamiento humano. Esa forma de entender el conocimiento estadstico agilizaba su difusin internacional,
haca que este tipo de conocimiento fuera, de algn modo, fcilmente transferible. A su vez,
autorizaba replicaciones y adaptaciones en otros contextos nacionales. Este saber incorporaba, adems, un lenguaje que era universal en esencia: el matemtico. Ello tambin facilitaba la circulacin internacional de este tipo de conocimiento.
22
Por ejemplo, un importante funcionario del DNT, Alejandro Unsain, particip de
la Tercera Conferencia de Estadstica del Trabajo (OIT) en la que se definieron recomendaciones respecto de los mejores mtodos a adoptar por los Estados nacionales para recoger y publicar, bajo un formato internacionalmente uniforme y por perodos de tiempo
homologables, informaciones sobre la desocupacin. Posteriormente la Organizacin de
Estados Americanos tambin tendra una importante influencia a nivel local a travs de
92
apadrinar los Congresos Interamericanos de Estadstica (1947 y 1950) iniciados por el

Instituto Inter Americano de Estadstica (creado en 1940), nombrados luego Conferencias Interamericanas de Estadstica, en especial, con la puesta en marcha del Censo de las
Amricas, cuya primera ronda correspondi a 1950.
23
La contratacin de expertos extranjeros era entonces un recurso habitual de pases
perifricos donde se buscaba impulsar registros estadsticos y coordinar las funciones del
sistema. La oficina central de estadstica de Chile, por ejemplo, tambin recurri en 1927
a un asesor tcnico extranjero, en este caso alemn (Walter Grewell). Ms tarde Brasil incorporara como consultor tcnico al profesor italiano Giorgio Mortara, estadstico de renombre internacional, quien orient las tareas del censo poblacional de 1940.
24 Algunos de los autores franceses citados, como Lucien March (director de la
Statistique Gneral de la France y miembro de la Socit de Statistique de Paris), abrevaban en la estadstica matemtica inglesa. March la introdujo en Francia despus de participar del Congreso Internacional de Eugenesia organizado en Londres por Leonard Darwin en 1912 (donde hubo un representante argentino, Vctor Delfino), y luego de fundar
la Societ Franaise dEugnique en 1913.
25 Arthur Bowley (1869-1957) fue profesor de ciencias econmicas y de estadstica
en la London School of Economics, y de matemtica en University College, Reading. Fue
presidente de la Royal Statistical Society. Junto a Udny Yule contribuy a renovar los mtodos de la estadstica administrativa inglesa durante su actividad en el Board of Trade, entre 1902 y 1903. Su obra ms importante fue Elements of Statistics (Londres, 1907). Irvin
Fisher (1867-1947) fue un economista estadounidense reconocido como uno de los pioneros de la econometra. La obra de Fisher adoptada por Bunge es unos aos posterior:
The purchasing power of money (Nueva York, 1913).
26 Pantalen, Una nacin a medida, 39.
27 Una carta publicada en la REA en 1919 muestra su contacto directo con Bowley.
Fisher, por su parte, lo invit a Bunge a discutir y a presentar conferencias sobre los index
numbers en Estados Unidos.
28 Como seal Pantalen, el reconocimiento acadmico internacional de Bunge
era indito para un especialista de una ciencia recin academizada en Argentina. Pantalen, Una nacin a medida, 60.
29 Por ejemplo, Corrado Gini (1884-1965), director del servicio estadstico de Italia,
presidi el Congreso Internacional de Poblacin realizado en Roma en 1931, donde hubo delegacin argentina.
30 Tulio Halperin Donghi reconoci el rol cada vez ms importante de la estadstica en
el lenguaje poltico, visible en las disputas parlamentarias, as como en la planificacin econmica y en la creacin del armazn institucional que deba permitir al Estado desempear
con eficacia sus nuevas funciones en ese campo. Tulio Halperin Donghi, La Repblica imposible (1930-1945) (Buenos Aires, Ariel, 2004), 136. Sobre las nuevas atribuciones de la burocracia estadstica en esta etapa, ver: Gonzlez Bollo, La estadstica pblica.
31
Estanislao Zeballos, presentacin de la conferencia de Alejandro Bunge La economa positiva y la poltica argentina, en Anales del Instituto Popular de Conferencias de
La Prensa, cuarto ciclo. Tomo IV (Buenos Aires, Instituto Popular de Conferencias de La
CLAUDIA DANIEL
93
Prensa, 1924), 238. Presentacin de conferencia en el Instituto Popular de Conferencias

de La Prensa, Buenos Aires, 16 de agosto de 1918. El subrayado es mo.
32 En vistas al fuerte reconocimiento personal por parte de sus contemporneos, y
teniendo en cuenta la importancia de las gestas personales como la de Bunge en la institucionalizacin de la prctica estadstica en el pas, es difcil establecer hasta qu punto esta etapa puede entenderse como un momento en el que el desarrollo de la actividad se desentendi de ciertas marcas individuales o sellos de autor. (Otero, Estadstica y Nacin,
217-218). Segn Otero, en el perodo que sigue a la estadstica del orden poltico conservador, perdieron centralidad las personalidades que encarnaron al discurso estadstico en
Argentina, pues dejaron de resonar marcas individuales. Rasgos propios de la estadstica
decimonnica, como la firma personal al pie de la publicacin estadstica, fueron descartados. Este tipo de obras quedaron supeditadas a una presentacin de corte ms impersonal. Por estas razones, el autor considera ms adecuado referirse a los estadsticos de entreguerras como una generacin de tcnicos annimos. Sin embargo, la impronta dejada
por Bunge en la estadstica oficial (no slo desde el punto de vista de los procedimientos,
tcnicas y definiciones sino tambin en la produccin simblica de la representacin social de la figura del estadstico) es innegable, y se potencia, si se tienen en cuenta los relativamente cortos (y accidentados) perodos en que ste cumpliera funciones oficiales en el
aparato estadstico nacional.
33 Un comentario, aparecido en la prensa tras la aparicin del volumen IV del libro
de Bunge La economa argentina, es representativo de esta disputa por la definicin de
la disciplina, el rol de la estadstica y la diferenciacin respecto de los oponentes: La economa es una ciencia esencialmente estadstica; sus conclusiones suceden a la acumulacin
de datos no abundan las investigaciones de carcter especial y prctico en nuestra bibliografa econmica y precisamente en ello finca uno de los mritos ms destacados del
ingeniero Bunge. Ver: Los libros recientes. La economa argentina Vol. IV. Por A.
Bunge, La Nacin, 3 de mayo de 1930. Para profundizar en el proceso de conformacin
del campo de los economistas en la Argentina durante esta etapa, ver: Jimena Caravaca y
Mariano Plotkin, Crisis, ciencias sociales y elites estatales: la constitucin del campo de
los economistas estatales en la Argentina, 1910-1935, Desarrollo Econmico. Revista de
Ciencias Sociales 47, nm. 187 (octubre-diciembre 2007): 401-428.
34
Alejandro Bunge, La conciencia nacional, en Anales del Instituto Popular de Conferencias de La Prensa, dcimo ciclo. Tomo X (Buenos Aires, Instituto Popular de Conferencias
de La Prensa, 1926), 117. Conferencia dictada en el Instituto Popular de Conferencias de
La Prensa, Buenos Aires, 1 de agosto de 1924. El subrayado es mo.
35
Alejandro Bunge, Intercambio econmico de la Repblica 1910-1917 (Buenos
Aires, Talleres Grficos Argentinos de L. J. Rosso y Ca., 1918), 9.
36
Esta asociacin entre estadstico y ciencia, que funcion en la universidad como
principio de legitimidad de un tipo de prctica profesional, puede ser tambin observada,
en su revs, cuando el grupo de profesionales formado por Bunge desembarc en el
Estado. A partir de entonces, y gracias a la presencia de expertos, portadores del mtodo realista, la ciencia se empezaba a practicar desde otros espacios pblicos, no universitarios. En 1928, la nueva OIE del Banco de la Nacin se presentaba como una oficina de
94
investigaciones cientficas, y era la credencial de profesor (de Economa Poltica en la

UBA) la que habilitaba la experta direccin tcnica de Ral Prebisch. De esta manera, la
estadstica se cobraba la legitimidad prestada otrora a la disciplina naciente.
37
Promediando 1919, muchas de las publicaciones estadsticas nacionales haban
dejado de aparecer desde 1915/16, siendo vctimas tambin de las reducciones de las partidas para impresiones que sufrieron casi todas las reparticiones nacionales. En 1919, el
Anuario Estadstico de la Direccin General de Ferrocarriles se encontraba suspendido; tampoco era publicado el Anuario Demogrfico, del Departamento Nacional de Higiene (cuyo ltimo ejemplar haba sido impreso en 1915). Lo mismo ocurra en dos de las oficinas
institucionalmente poderosas, con el Anuario Estadstico del Departamento Nacional del
Trabajo (el ltimo databa de 1916) y en la Direccin General de Inmigraciones, que tena desde 1915 suspendida la publicacin de su memoria anual. El problema abarcaba
tanto a publicaciones menos costosas como el resumen de datos que, con fines de difusin, publicaba la Direccin General de Comercio e Industria del Ministerio de Agricultura, con el ttulo de Comercio internacional argentino (el ltimo databa de 1916), y a
la publicacin municipal, el Anuario Estadstico de la Ciudad de Buenos Aires (1914), que
recin volvi a ver la luz con una compilacin de los aos 1915-1923. Vase: Supresin
de la brjula del Estado, La Prensa, 26 de mayo, 1919, 3-4.
38 Bunge, La conciencia nacional, 123.
39 Ibd.
40
La identificacin de la estadstica con los valores de la nacin puede rastrearse a la
generacin precedente encargada de los primeros censos de poblacin abarcadores de todo el territorio argentino (Otero, Estadstica y Nacin, 333-382).
41 La disputa de autoridad entablada entre Bunge y las administraciones radicales en
los primeros aos de la dcada de 1920 en torno a los criterios vlidos para la designacin
del personal y la organizacin de la oficina central (DGEN) puede ser vista como una forma de escenificacin pblica de esa distancia que se planteaba insondable entre tcnicos y polticos. Hago referencia a la renuncia, reincorporacin y nueva renuncia de Bunge
a la DGEN.
42 Bunge, La conciencia nacional, 128.
43 Bunge, La economa positiva, 238.
44 Supresin de la brjula del Estado, 3. As, por contraposicin, para un observador de la coyuntura de mediados de la dcada de 1920, la ignorancia relativa a los fenmenos econmicos con que se manejaba el gobierno radical de Alvear lo llevaba a soluciones unilaterales o irreflexivas. El censo industrial, La Nacin, 7 de marzo de 1925.
45 Sobre ellos se volver ms adelante.
46 Las conclusiones de un economista, La Vanguardia, 18 de abril de 1929.
47
Entonces, la SRA manifestaba: Sin estadsticas, se trabaja a ciegas; esto se reconoce en todas las actividades del comercio, de la industria, de las finanzas y la ganadera. Adems, consolidaba una demanda de informacin al estado al anunciar que, en el
marco de la situacin crtica de 1930, deba salirse del estado de incertidumbre; porque
una vez en posesin de las cifras se podrn realizar los clculos acerca de las perspectivas
de los negocios con una base seria, de que ahora se carece. Censo ganadero. Su realiza-
CLAUDIA DANIEL
95
cin, Anales de la Sociedad Rural Argentina (Buenos Aires) LXIV, nm. 6 (marzo 15,
1930): 215-216.
48 Esto era reconocido por los propios actores involucrados; la SRA afirmaba que los
productores rurales se beneficiaran de las cifras que el recuento arroje [pues] podrn obtener datos valiossimos para el encause de su trabajo y la orientacin de sus empresas.
Censo ganadero. Su realizacin, 215.
49
El censo agropecuario es magna obra nacional para defender al pas, La Nacin,
18 de junio de 1937.
50 En el primer aspecto, otros profesionales cuestionaban la ausencia de preguntas
o las categoras utilizadas en el censo de 1914, y le proponan a los especialistas las preguntas que deban estar en el futuro censo todava sin confirmacin del Congreso para que ste fuera cientficamente llevado a cabo. (Ver, como ejemplo: Nicols Lozano,
El valor humano en la Argentina a travs de los censos, en Anales del Instituto Popular
de Conferencias de La Prensa, dcimo sptimo ciclo. Tomo XVII, 11-22 (Buenos Aires,
Instituto Popular de Conferencias de La Prensa, 1932), conferencia dictada en el
Instituto Popular de Conferencias de La Prensa, Buenos Aires, 22 de mayo de 1931. En
relacin al segundo punto, cabe mencionar que en la prensa obrera las bases de las estadsticas del DNT sobre el presupuesto de la familia obrera eran vistas con escepticismo y desconfianza, mientras que las entidades cerealistas denunciaban como errneos
los clculos de stock de cereal, lino y otros realizados por la DERE. En lo relacionado con el ltimo tem, desde el diario La Prensa, por ejemplo, se impulsaba el establecimiento de una junta coordinadora de las diferentes oficinas que quedara situada en el
mbito del Ministerio de Hacienda e incluyera a las agencias provinciales. A la vez, fomentaba la conversin de la DGEN en una oficina orientada especficamente a la direccin de censos. Ver: Organizacin de la estadstica argentina, La Prensa, 1 de octubre
de 1920, 7.
51
Luis Duhau, Prlogo, Anuario de la Sociedad Rural Argentina. Estadsticas econmicas y agrarias (Buenos Aires) 1, nm. 1 (1928), VIII.
52
Me refiero a la capacidad de las entidades cerealistas que cumplieron un importante papel durante la dcada de 1920 al presentar pblicamente los reparos depositados
sobre las estadsticas agrcolas, a raz de su comparacin con informacin proveniente del
exterior. Su tradicional cercana a registros contables y compilaciones administrativas las
volva quiz el actor ms avezado en el manejo de datos estadsticos, capaz de cotejarlos,
compararlos y cuestionar la autoridad de los nmeros oficiales. Al respecto, ver: Claudia
Daniel y Hernn Gonzlez Bollo, Entre la produccin de los nmeros oficiales y la divulgacin pblica: debates sobre la objetividad estadstico-censal en la prensa escrita
(Argentina, 1890-1930), (trabajo presentado en el Congress of the Latin American
Studies Association, Ro de Janeiro, 11-14 de junio de 2009).
53 Argentino Acerboni, La formacin mental del Estadgrafo, Revista de Ciencias
Econmicas (Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires) XXI, Serie
II, nm. 142 (mayo 1933): 281-287.
54 Dentro de la FCE, UBA, la especialidad de actuario fue institucionalizada por
Gonzlez Gal cuando cre, junto al profesor italiano Broggi, la carrera en 1927.
96
55 Ellos desarrollaron los clculos financieros necesarios (teniendo en cuenta la expectativa de vida y las tablas de mortalidad) para establecer un sistema de imposiciones
mensuales que formaba el fondo para atender las rentas vitalicias diferidas que los afiliados percibiran en el futuro.
56 Acerboni, La formacin mental del estadgrafo, 286.
57
Acerboni destacaba en este sentido: No olvidemos que en todos los hechos de la
vida activa hay siempre un residuo de observacin estadstica; y que todos nuestros actos,
voluntariamente o no, estn influenciados por razones estadsticas. Acerboni, La formacin mental del estadgrafo, 286.
59
Por esta razn, Acerboni indicaba que los requisitos que hemos considerado como indispensables en la formacin mental del estadgrafo tcnico deben tambin estar, en
mayor o en menor medida, en el estadgrafo ocasional, en el hombre de administracin,
que debe todos los das fundar y justificar sus conclusiones en observaciones estadsticas,
propias o recogidas por otros. Acerboni, La formacin mental del estadgrafo, 287.
61
Pedro Baiocco, Funcin de los Institutos Universitarios de Investigacin Econmica, Revista de Ciencias Econmicas (Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires) XXII, Serie II, nm. 155 (junio 1934), 440-441.
62 Divisin de Estadstica del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investigaciones Sociales. Sntesis de los resultados obtenidos en 1939 (Buenos Aires), (31 enero,
1940), 3.
63
Resultados del cuarto censo, La Nacin, 21 de junio de 1947.
64 La indiferencia social a una cuestin vital para la nacin como un censo mereca la censura moral general. En 1936 un diario se refera as a un grupo de industriales
que no haba cumplido con la ley de censo: [M]s grave que estas penalidades es, por
cierto, la sancin moral que debe recaer sobre quienes han dado un ejemplo tan censurable de desobediencia a una ley nacional y de incomprensin e indiferencia ante un
asunto de vital importancia en el pas. Deteccin inexplicable, La Nacin, 23 de julio de 1936.
65 Al respecto, vase: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Cuarto Censo General. 1936 (Buenos Aires, s/d, 1938), 5.
66 El subrayado es mo. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Cuarto Censo
General. 1936, 42.
67
El subrayado es mo. Divisin de Estadstica del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investigaciones Sociales. Sntesis de los resultados obtenidos en 1939, 3.
68
En 1939, a partir de las investigaciones sobre precios de artculos de primera necesidad de la DE del DNT se establecieron precios mximos (Ley 12591) como forma de
controlar la especulacin, apenas sucedida la declaracin del Estado de guerra en Europa.
69 Deca Figuerola: En el curso de los ltimos 12 aos ha sido posible estructurar
los servicios de investigacin y medicin estadstica de los hechos econmico-sociales, recopilndose abundante acopio de informacin y sistematizando sus resultados con rigor
CLAUDIA DANIEL
97
cientfico, con el fin de que sirvieran para mejorar las condiciones del trabajador. A esta
documentacin objetiva, tcnicamente elaborada, han recurrido reiteradamente diversos
rganos del Estado para contribuir al esclarecimiento de problemas que afectan el inters
pblico o para materializar propsitos de mejora obrera, mediante aumentos en las retribuciones, reduccin del costo de la vida, rebajas de los alquileres y variacin de los precios
de artculos de consumo, adopcin de medidas para prevenir los riesgos de accidentes y
enfermedades profesionales y otros de no menor significacin y alcance. Divisin de
Estadstica del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investigaciones Sociales. Sntesis
de los resultados obtenidos en 1943-1945, 7.
70
Divisin de Estadstica del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investigaciones Sociales. Sntesis de los resultados obtenidos en 1939, 2.
71
Ver, por ejemplo, el censo de poblacin la ciudad capital de 1936: Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires. Cuarto Censo General. 1936. Gonzlez Gal aparece como
un referente conceptual. Adems, ya consagradas, estas figuras tuvieron roles de asesoramiento tcnico (Gonzlez Gal en el Consejo Nacional de Estadstica y Censos, en 1944)
o cumplieron transitoriamente funciones directivas (como Dieulefait en la Direccin Nacional de Investigaciones, Estadsticas y Censos, entre agosto y octubre de 1946). Gonzlez Gal dirigi en 1943 el censo escolar de la Nacin (en el que particip Figuerola).
72
Las carreras docentes de estas figuras se encuentran relacionadas. Acerboni fue jefe de la ctedra de estadstica en la FCE, UBA, en reemplazo del matemtico italiano Broggi. Junto a Broggi, Gonzlez Gal cre la carrera de actuario en 1927 en la misma institucin. Recordemos que, adems, al momento en que Bunge daba clases con Broggi,
Gonzlez Gal era profesor de matemtica financiera II en la FCE, UBA. Cuando el profesor Dieulefait inici la enseanza de la estadstica en la FCE de la Universidad del Litoral, en 1927, reconoci la influencia del Dr. Broggi. Ms tarde, Gonzlez Gal, quien
haba sido colaborador de la RCE, de la REA y par de Bunge en la Academia Nacional de
Economa, desde su ingreso en 1934, puso en posesin de su ctedra de la FCE, UBA, al
matemtico Dieulefait (1937).
73 Fue en esta Facultad que se cre en 1948 la carrera de Estadstico Matemtico.
74
Carlos E. Dieulefait, La funcin de las direcciones de estadstica, Revista de
Economa Argentina (Buenos Aires) XX, nm. 243 (septiembre 1938), 275.
75
Carlos E. Dieulefait, La estadstica oficial y los censos de poblacin en Argentina, Boletn del Museo Social Argentino XXII, nm. 139-140 (enero-febrero 1934),
23-24.
76
El informe del profesor Dieulefait realizado a pedido del Comit argentino de la
Unin internacional para los estudios cientficos de la poblacin antes citado, puede ser
considerado una primera expresin de la estrategia de distincin desplegada por este grupo, que no slo qued en palabras sino en actos. Una serie de hechos, a nivel local, permiten aventurar la hiptesis de la bsqueda (sin xito) de este grupo por quebrar la inercia administrativa que criticaban, lo que implicaba a su vez jerarquizarse por sobre el
grupo de estadsticos oficiales: la propuesta de Dieulefait de crear un instituto permanente de censo; la creacin en 1941, en el marco de la SAE, de la Comisin Argentina para
los Estudios Cientficos de la Poblacin; su propio paso por la Direccin Nacional de
98
Investigaciones, Estadsticas y Censos en 1946 o la integracin de Gino Germani a la comisin de asesoramiento para la realizacin del Cuarto Censo Nacional (1947) a ttulo de
representante acadmico del Instituto de Sociologa (creado en 1940).
77
Es curioso que, segn Dieulefait, este espejo en que procuraba mirarse la organizacin del IASA no se ajustaba estrictamente a la realidad, ya que como plantea
Desrosires el ISI incluy tanto a matemticos como a estadsticos oficiales (de las oficinas de los pases miembros). Desrosires, The history of statistics, 4-5.
78 Carlos E. Dieulefait, El instituto interamericano de estadstica, Revista de
Ciencias Econmicas (Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires)
XXX, Serie II, nm. 253 (junio 1942), 215.
Seccin 2
Saberes y Zonas Grises
El Estado argentino no se constituy y moderniz de una vez y para siempre, sino que atraves procesos complejos, con idas y vueltas, que se desarrollaron a velocidades diferentes en distintos niveles en los que coexistieron distintos grados de estatidad. Los trabajos incluidos en esta seccin,
dan muestra de la continuidad del proceso. Si la constitucin de saberes
de Estado tal como fueron definidos en la introduccin general ha sido
uno de los factores centrales en la modernizacin del Estado, la existencia
de zonas fronterizas, grises, espacios porosos y a veces indefinidos de negociacin y circulacin de saberes y personal entre el Estado y la sociedad
civil, ha sido otro. Es en estas zonas grises donde se generaban y diriman
tensiones inherentes al proceso doblemente constitutivo de construccin
estatal y de constitucin de saberes especficos en vas de devenir en saberes de Estado.
Los textos de Valeria Pita y de Ricardo Gonzlez Leandri hacen foco
en procesos que tuvieron lugar hacia finales del siglo XIX, un perodo
usualmente considerado como clave en la consolidacin del Estado nacional. Valeria Pita centra su atencin en la Sociedad de Beneficencia de la
Capital, nacionalizada luego de la federalizacin de la ciudad de Buenos
Aires en 1880 y, en particular, en el Hospital de Mujeres Dementes. Su objetivo es doble: en primer lugar, su captulo discute con aquellas miradas
que enfatizaban la indiferencia del Estado en temas asistenciales durante el
siglo XIX, mostrando un Estado activo en esta rea, generador y demandante de saberes especficos y capaz de emprender acciones. Pero por otro
lado, Pita tambin muestra cmo esta accin estatal estuvo acotada por la
existencia de otros actores y saberes cuyo estatuto no estaba claramente definido, en particular las damas de beneficencia, quienes tenan una gran
capacidad de negociacin originada en su capital social acumulado, no so-
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lamente en cuestiones polticas sino tambin para disputar a los tcnicos

estatales en proceso de consolidacin su an frgil monopolio sobre saberes especficos (higiene, ventajas de ciertas formas de construcciones sobre
otras, etc.).
Ricardo Gonzlez Leandri, por su parte, aborda los orgenes del proceso de institucionalizacin de la medicina y su constitucin en saber de
Estado. La imagen que nos muestra de la profesionalizacin de los mdicos en Buenos Aires es mucho menos lineal que la propuesta por ciertas
aproximaciones clsicas de la sociologa de las profesiones. En particular,
Gonzlez Leandri se centra en los vnculos existentes, complejos y dialcticos entre la consolidacin del monopolio del arte de curar por parte de
los mdicos, por un lado, y la constitucin del Estado moderno, por el
otro. El logro de este monopolio implic el desplazamiento de otros actores que previamente haban gozado de cierta legitimidad social para curar,
tales como los farmacuticos o (ms importantes) los curanderos.
Los vnculos entre la consolidacin del Estado y la de la profesin mdica y la constitucin de la medicina en saber de Estado no fueron directos ni tuvieron que ver necesariamente (al menos hasta finales del siglo
XIX) con una mayor eficacia de los mdicos respecto de otros competidores. Este proceso estuvo mediatizado por la poltica y por un conjunto de
instituciones y espacios de interaccin tales como la universidad, el mundo acadmico en general, vnculos transnacionales que funcionaron como
vehculos de legitimacin, y organismos sanitarios del Estado que, en algunos casos, funcionaban tambin en los mrgenes del mismo al tener
funciones ms consultivas que ejecutivas. A esto se sumaban las tensiones
ocurridas dentro del propio campo mdico en formacin.
Los trabajos de Pita y Gonzlez Leandri muestran, pues, dos facetas
del proceso de conformacin de saberes de Estado y consolidacin del
Estado moderno, por un lado, y sus mltiples mediaciones y tensiones por
el otro. En ambos casos se observa que estos procesos, lejos de ser lineales,
estuvieron cruzados por contradicciones, marchas y contramarchas, y por
la participacin de actores mltiples y la existencia de zonas indefinidas
entre el Estado y la sociedad.
Administradoras, funcionarios y tcnicos estatales

en el Hospital de Mujeres Dementes
Buenos Aires, 1880-1890
Valeria Silvina Pita
A mediados de diciembre de 1880, luego de haberse saldado definitivamente la cuestin de la capital de la Repblica, la Sociedad de Beneficencia de Buenos Aires recibi una nota del Ministro de Gobierno bonaerense en la cual se comunicaba su pasaje jurisdiccional de la provincia a la
Nacin. Desde su creacin en 1823, durante el gobierno de Martn Rodrguez y su ministro Bernardino Rivadavia, haba dependido normativa y financieramente del gobierno provincial.1 Sin embargo, luego de 57 aos de
existencia, la agencia de beneficencia pblica que conformada integralmente por mujeres de la elite portea administraba tres hospitales, la
Casa de Expsitos, un consultorio oftalmolgico, un correccional de mujeres y dos establecimientos para hurfanos, debi sumarse al proyecto de
institucionalizacin que impulsara la administracin roquista.
La noticia no fue una sorpresa para las integrantes de la Sociedad de
Beneficencia. Desde la derrota bonaerense en la revolucin de junio el destino de la agencia, como el de otras dependencias provinciales, estaba en
discusin. Ms aun, mientras se diriman la sucesin poltica nacional y
bonaerense, as como el asunto de la capital y sus lmites, quienes la lideraran se haban movilizado para confirmar su continuidad en el escenario
abierto tras el triunfo de Roca. Aunque no todas acordaron con ese desenlace, la criatura rivadaviana pas a depender, de igual modo, del Ministerio
del Interior.2
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El pasaje a la Nacin implic una serie de nuevos desafos. Entra

acomodarse a un nuevo organigrama, el del Estado central, con sus dependencias, instancias y normativas, varias de las cuales se fueron estableciendo sobre la marcha. Tambin signific entrar en contacto con nuevos
funcionarios, profesionales y tcnicos estatales para acordar las prioridades, los presupuestos anuales, las reformas o construcciones a emprender
y la redefinicin de los sentidos e improntas de las instituciones pblicas
nacionales que estaban a su cargo. De tal suerte, si desde antao administrar el sistema de beneficencia provincial fue un ejercicio de gimnasia poltica, es decir, de constantes debates, negociaciones y construccin de
consensos, su nacionalizacin amplific los mrgenes de aquel ejercicio
poltico.
Entre nuevos compromisos y acuerdos, la Sociedad de Beneficencia
de la Capital como fue renombrada logr ir consolidndose como la dependencia asistencial nacional ms poderosa en finanzas, empleados e instituciones del territorio argentino, siendo a su vez la principal responsable
de dar forma a las respuestas oficiales en torno al abandono de nios y nias y a la enfermedad y la pobreza femenina.3
Hasta hace unas dcadas exista en la comunidad historiogrfica un
acuerdo casi pleno a la hora de definir qu haba sido la Sociedad de
Beneficencia.4 Pese a la diversidad de enfoques, en general era entendida
como una asociacin privada o semi-pblica, cuyos vnculos con el Estado
estaban circunscriptos a los recursos que reciba de este; como sintetizaba
un historiador en la dcada de 1980, aunque reciba una parte importante de sus ingresos de l, la Sociedad slo conceba al Estado como un mero apoyo pasivo.5 Este tipo de afirmaciones derivaban de otras que dan
cuenta de los instrumentos conceptuales con los que se encaraba el estudio de la formacin del Estado. As, la misma presencia de mujeres en la
administracin de ciertas instituciones pblicas asistenciales, la descentralizacin del sistema sanitario, la disparidad de criterios que se registraban
en el terreno de las intervenciones sociales, la presencia de las asociaciones
con fines de filantropa en el escenario urbano y las concepciones liberales
de quienes desde el poder central encararon la tarea de conformarlo eran
pensadas como evidencias de la ausencia del Estado, ya que este haba enajenado a otras instituciones o sectores parte de sus facultades para incorporarlas a sus propios mbitos de actuacin.
VALERIA SILVINA PITA
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Aunque todava es usual toparse con interpretaciones similares, distintas investigaciones han comenzado a resquebrajar aquellos presupuestos
basados en la indiferencia o la incapacidad del Estado para incorporar funciones asistenciales como parte de sus atributos.6 Esas lneas de indagacin
estn en consonancia con otras que proponen un enfoque distinto para
abordar la formacin del Estado moderno porque buscan reconocer a partir del estudio de casos especficos cmo se fueron conformando los atributos de la estatidad, cules fueron sus singularidades, cmo se generaron
en el seno del Estado ciertos saberes especializados, de qu manera los portadores de esos saberes devinieron en elite tcnica estatal y cmo funcionarios, agentes y elites tcnicas se vincularon entre s.
Este captulo se pliega al recorrido de estos trabajos para explorar la
formacin del Estado y de sus elites desde el singular mbito de la beneficencia pblica. A tal fin, vuelca la mirada sobre una institucin en particular, el Hospital de Mujeres Dementes, establecimiento administrado por
la Sociedad de Beneficencia desde su apertura en 1854. Pesquisa los encuentros y desencuentros que se generaron entre sus administradoras y diversos funcionarios, agentes y tcnicos estatales tales como mdicos, policas e ingenieros, en el lapso que va desde 1880 hasta el cierre de esa
dcada. Situar la atencin en estas relaciones permite reflexionar sobre las
particulares caractersticas de la administracin pblica sanitaria en esos
aos, los vnculos entre esta y el mundo de la poltica y el peso de distintos grupos que formaron parte de la elite estatal. Asimismo, posibilita
comprender cmo la presencia de esas mujeres aunadas en la Sociedad de
Beneficencia delimit la injerencia de ciertos agentes, profesionales y tcnicos estatales en el rumbo que deba asumir el manicomio, en el mismo
momento en que estos buscaban asentarse en tanto portadores exclusivos
de saberes especficos.
La nacionalizacin de la Sociedad de Beneficencia y el manicomio

A comienzos de 1880, cuando an el manicomio de mujeres, o la Convalecencia, como se lo conoca comnmente, dependa de la provincia de
Buenos Aires, Osvaldo Egua su director mdico y que trabajaba all desde su apertura en 1854 elev a la Sociedad su balance anual. En l deta-
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llaba una serie de reformas que haban hecho posible terminar un saln
con galera, avanzar notablemente en el cerco perimetral del establecimiento y, sobre todo, organizar los servicios internos de acuerdo a ciertas
divisiones que consistan en la separacin de las furiosas, las semiagitadas,
las epilepticas, las tranquilas y las convalecientes.8 Reconoca tambin que
el local era estrecho para las 334 mujeres que al finalizar 1879 se encontraban internadas. Mas confiaba en la capacidad de la Sociedad para continuar amplindolo.
No obstante, en el curso de ese mismo ao las obras de ampliacin se
detuvieron, ya que el gobierno de la provincia suprimi las partidas para
refacciones y nuevas obras. Mientras las construcciones se haban paralizado, el nmero de asiladas continu creciendo, y hacia fin de ao, justamente cuando la Sociedad conoci la resolucin oficial sobre su nuevo
destino jurisdiccional, la falta de capacidad en la Convalecencia era un
problema serio.
Aunque el tema del manicomio y sus internadas no siempre haba sido una prioridad para las seoras de la beneficencia oficial, en ese momento s lo fue. As, el mismo da en que el plenario de socias recibi la noticia sobre su nuevo destino, la vicepresidenta, en ejercicio temporal de la
presidencia, anunci que elevara una nota detallada de todos los establecimientos que se encuentran a cargo de la Corporacin,9 en la cual el manicomio tendra un lugar central.
La vicepresidenta, Rosario Pea de Bosch, era una socia veterana que,
desde su ingreso en la dcada de 1860, haba ejercido en distintas oportunidades cargos directivos. Para ella, el traspaso a la Nacin no fue un asunto
fcil de aceptar. A diferencia de otras socias, Rosario formaba parte del sector que intent, en los ltimos meses, que la Sociedad permaneciera bajo el
ala de la provincia. A pesar de sus diferencias por el curso de los acontecimientos, saba que el informe acordado para pasar al Ministerio deba ser
contundente y suficientemente claro. Se trataba de iniciar las negociaciones
para obtener los recursos necesarios a fin de mantener las instituciones, abonar las deudas pendientes y garantizar la continuidad de ciertas obras.
As, sin rodeos, la vicepresidenta comenz su informe explicando que
a pesar del sistema de economas que la Sociedad haba llevado adelante
en la Convalecencia no ha podido ni puede sostenerse con regularidad
con la asignacin que le da su presupuesto.10 Dicha situacin, como con-
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tinuaba evaluando, haca imposible no slo su funcionamiento sino tambin abonar las obras que se haban ejecutado en ese ltimo tiempo. Por
todo ello peda al Ministerio la reevaluacin de los montos adjudicados en
el presupuesto, lo que equivala a solicitar dotaciones extraordinarias para
superar sus dificultades financieras.
Un mes despus lleg la respuesta. En esta, el ministro expresaba en
nombre del presidente de la Repblica que la Sociedad le inspira[ba] el
mayor inters y que por tal razn le prestaran el ms decidido concurso a sus humanitarias funciones.11 Por esa razn, haba tomado la resolucin de pagar las cuentas adeudadas y autorizar una dotacin extra de recursos que no estaba incorporada en el presupuesto aprobado por las
Cmaras durante 1880.
Cuando la respuesta fue leda en la asamblea de las socias, la vicepresidenta tena otra novedad. Ella en persona y acompaada por otras seoras haban tenido una primera entrevista con el presidente de la Nacin.
Segn Pea de Bosch, el primer mandatario les haba expresado que hara
las gestiones necesarias para garantizar que la Sociedad pudiera administrar los establecimientos a su cargo con montos acordes a su misin.
Algo estaba cambiando en el nimo poltico de la vicepresidenta. El
tono de sus comentarios hacia el Poder Ejecutivo era ms afable, dando
cuenta que en el curso de esas semanas sus dudas sobre los beneficios que
el pasaje a la nacin traa para la Sociedad estaban siendo esclarecidas. En
poco tiempo ms, la abierta voluntad poltica de Roca y sus hombres por
colaborar con la agencia sera an ms notoria. Fue en ese marco donde se
iran estableciendo acuerdos entre ambas partes. De tal modo, el manicomio, su falta de capacidad y sus particularidades se integraran a una nueva agenda que comprometi tanto a sus responsables como a otras dependencias oficiales, a otros funcionarios y agentes estatales. Todos ellos, de
una u otra manera, incidieron en el destino de la institucin, generando
nuevos retos y tambin nuevos conflictos y tensiones.
Problemas y soluciones
Pese a que durante el verano de 1881 el Ministerio se hizo cargo de las
deudas y de dotar con ms recursos a la Sociedad para la administracin
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del manicomio, el problema de la cantidad de internadas segua sin resolverse. A lo largo de ese ao su incremento fue tal que el director Egua decidi confeccionar un informe especial al respecto.
En este dej asentado que era necesario tomar una decisin acerca del
nmero de internadas para evitar que llegue muy pronto el da en que no
sea posible admitir una ms de las que nos sean dirigidas,12 al estar completamente colapsadas las instalaciones. Como en otras ocasiones, el mdico director pensaba en clave higinica, sopesando el nmero de internadas, la cantidad de metros cuadrados recomendables por persona, la
circulacin y calidad del aire que se requera y, especialmente, las consecuencias que podran desatarse si se declaraba alguna epidemia. Segn sus
clculos, la institucin tena capacidad para 200 mujeres. Pero estaban alojadas cerca de 400.
Frente a esto, Egua propuso entonces que se evacuase del manicomio
a las enfermas crnicas, es decir, a aquellas que no tenan posibilidad de
cura. La presencia de estas mujeres no era un tema nuevo. Desde haca
aos el director adverta sobre este asunto, aunque era la primera vez que
se solicitaba abiertamente su exclusin.
En octubre de 1881 las inspectoras de turno avalaron su informe.
Segn explicaron a la presidencia, quedaba demostrado la necesidad de
sacar a las dementes crnicas e inofensivas para dar lugar a las que frecuentemente acuden a la institucin, entendiendo a su vez que sin una
medida de esa naturaleza se hara imposible la admisin de otras.13
Sin embargo, cuando el tema fue tratado en la asamblea, las socias no
estuvieron dispuestas a tomar ninguna medida al respecto.14 Esta negativa
se debi, en primer lugar, a que entendan que desplazar a las crnicas significaba, en la mayora de los casos, aceptarlas en otros establecimientos,
puesto que muchas no tenan familiares que pudieran hacerse cargo de
ellas. Adems, el tema de la aglomeracin no slo afectaba a la Convalecencia sino al resto de los establecimientos a su cargo. Pero la reticencia de
las socias a asumir una medida de esa naturaleza obedeca a otro motivo:
saban que alojarlas en otras instituciones era un tema delicado
En esa misma reunin debieron tratar una denuncia que haba asentado el jefe de la polica portea sobre una desgraciada mujer, sin familia y alienada. La misma haba sido llevada hasta el manicomio y, como estaba prxima a su alumbramiento, no haba sido recibida.15
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Asimismo haba sido rechazada en el Hospital de Mujeres, ya que su sala de maternidad estaba cerrada por un brote de fiebre puerperal, motivo por el cual debi entonces permanecer en las dependencias policiales.
Para cuando la Sociedad se reuni, el asunto de la internacin haba sido resuelto por la presidenta. Sin embargo, casos como este ponan de
relieve las dificultades concretas y las presiones que existan para recibir
a ciertas mujeres consideradas dementes y que, como finalmente tiempo
despus expres la presidenta, hacan impracticable la propuesta de
Egua.16
Ante las dudas de las socias, fue la presidencia de la Sociedad la que
dio un paso en otro sentido: autoriz a las inspectoras, en consideracin
a la aglomeracin de asiladas, a dejar de recibir ms alienadas.17
La decisin no fue refutada ni por el ministro del Interior ni por los
miembros del Departamento Nacional de Higiene. Tampoco impidi que
un mes ms tarde el propio presidente Roca visitara, junto con el intendente porteo y varios ministros, las dependencias de una institucin cuyas puertas estaban formalmente clausuradas.18
A pesar de esto, sostener la medida de impedir nuevos ingresos pronto se transform en una fuente de tensiones que enfrent particularmente
a la flamante polica de la Capital y a las seoras de la Beneficencia. Para
Marcos Paz, un primo del presidente Roca que haba sido nombrado a cargo de la fuerza, el cierre de las admisiones haba puesto un tope al poder
de polica que l intentaba hacer prevalecer. Por ello, pretendi ignorar la
clausura y sigui autorizando a sus agentes el envo de supuestas dementes a la Convalecencia. Mas una y otra vez el ingreso de las locas en el manicomio fue rechazada.
Frente a tal situacin, el jefe policial tom la resolucin de no recoger
ms dementes de las calles, por no poder ubicarlas luego en el establecimiento destinado a ellas. Sin embargo, no estaba en condiciones de sostener esa decisin por mucho tiempo. Los arrestos para el mantenimiento
del orden eran una tarea largamente asumida por la fuerza pblica que l
diriga, y a su vez demandada por los vecinos de la ciudad. Adems, deba
retirar de las instalaciones policiales a las locas que estaban ah recluidas.
Por esta razn, ya haba solicitado a la presidenta de la Sociedad que procediese a dar albergue a un par de enajenadas mentales que se hallaban
en el departamento policial. Basaba su pedido en que en este no existan
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las condiciones requeridas para esta clase de detenidas y, por lo tanto, no

se las poda asistir de manera adecuada.19
Su intento no fue eficaz. No obstante, no retrocedi. Antes de que finalizara el mes de diciembre solicit asilo para otra mujer.20 Esta vez la respuesta fue favorable. Sin embargo, cuando unos das despus envi a otras
dos dementes, la Sociedad contest negativamente, aclarando que la admisin que haban autorizado das atrs no era ms que una excepcin, al
no haberse solucionado an la falta absoluta de local, lo que impeda
como se precisaba colocar ni siquiera una sola cama ms.21
Un mes despus de aquel intercambio epistolar se ley en la asamblea
de la Sociedad el balance de la Convalecencia correspondiente al ao anterior. La estadstica arroj entonces que al 31 de diciembre de 1881 la poblacin del manicomio era de 377 mujeres internadas, es decir, 13 menos
que a comienzos de ese mes.22 Esa pequea diferencia fue asumida por las
socias como una prueba de que la decisin asumida era un acierto y que,
por lo tanto, deban mantenerla.
Pero para la flamante polica de la Capital sera cada vez ms notorio
que se trataba de una medida discrecional que la obligaba, en definitiva, a
custodiar a las dementes.
En los meses siguientes el cierre de las admisiones se mantuvo. Sin
embargo, las inspectoras aceptaban a algunas dementes cuando lo consideraban posible. Y las socias debieron reconocer que ante cada negativa el
malestar creca. Justamente por eso, decidieron avanzar en el proyecto de
edificar un nuevo departamento donde asilar a las crnicas.23 Comenzaba
as una larga serie de proyectos, ampliaciones y refacciones que atravesaran
a la institucin a lo largo de la dcada de 1880.
La ampliacin de los acuerdos: los ensanches edilicios

Fue a fines de febrero de 1882 que la Sociedad elev una solicitud para
que el ministro del Interior enviara a un arquitecto del Departamento de
Ingenieros de la Nacin para que examine el local e indique el paraje ms
adecuado para la construccin de un saln y proyecte, a su vez, la forma
que debe darse a la construccin.24 En ese momento, la respuesta no se
hizo esperar. El ministro Bernardo de Irigoyen, un viejo conocido y alia-
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do de la Sociedad que haba ocupado cargos de responsabilidad durante

las presidencias de Sarmiento y Avellaneda y haba tenido un estrecho
contacto con las socias, actu con una diligencia tal que a inicios del mes
de abril la presidenta tena un informe y una propuesta para agrandar el
manicomio.
La premura de Irigoyen no slo daba cuenta de los vnculos que tena
con las socias de la beneficencia, sino que haca efectivo el compromiso
asumido por el poder ejecutivo de sostener a la agencia tras su nacionalizacin. Tambin revelaba que los principales problemas de la Convalecencia su sobrepoblacin y los lmites edilicios formaban ahora parte de las
preocupaciones y reas de accin del Estado nacional.
Por esos aos, el compromiso gubernamental abarc tanto al manicomio como a otras instituciones sanitarias pblicas. Aunque con dificultades y tensiones, los fondos pblicos financiaron las ampliaciones edilicias
en los hospitales de la ciudad, buscando sanear sus interiores e instalar nociones higinicas que permitieran disminuir los riesgos de infecciones y futuras epidemias. Por eso se blanquearon muros, se cambiaron letrinas, se
instal en algunos la red de agua potable y, sobre todo, se construyeron
nuevos pabellones y barracas para alojar ms enfermos.
Aquellas polticas se sustentaron en un conjunto de presupuestos que
configuraron a la higiene como una ideologa de las transformaciones urbanas a partir de la cual era posible transitar el camino hacia la civilizacin de una forma cientfica y, por lo tanto, neutra o ajena a los conflictos sociales en general y a las diferencias sociales existentes.25 Llevarlas
adelante no signific un avance lineal y sin pugnas y, menos an, que las
razones pudieran prevalecer sobre las polticas. Contrariamente, como se
analiza ms adelante, las marchas y contramarchas que se generaron tras
los bastidores de la administracin pblica desnudaron dos situaciones. La
primera era que la higiene y las instituciones sanitarias no constituan problemas de orden tcnico ni cientfico, sino poltico. La segunda, que an
era largo el trecho que se deba recorrer para conformar un proyecto ms
definido en torno a la salud pblica.
Si bien muy pronto las socias reconoceran que las obras de ensanche
traeran nuevos problemas e incertidumbres al seno del manicomio, en
abril de 1882 su atencin se dirigi en otra direccin. En ese momento debieron decidir si aceptaban o no las modificaciones plasmadas en los pla-
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nos entregados por el Poder Ejecutivo. As lo hicieron. Pero iniciar la construccin de un nuevo saln no era un asunto sencillo ni inmediato.
Significaba contar con las asignaciones presupuestarias correspondientes y,
ms an, sortear ciertas dificultades que podan presentarse por las disposiciones de la nueva Ley de Contabilidad de la Nacin, que prescriba que
toda la administracin pblica deba llamar a licitacin para cubrir todos
los rubros sostenidos por aquellos. Las licitaciones no eran algo desconocido para las seoras. Pero s lo eran las disposiciones y las implicancias
que estableca la nueva ley.
Hacia fines de ese verano de 1882 la Sociedad ya haba tenido problemas al respecto, pues la Contadura General se neg a abonar las partidas
de los alimentos de los meses de enero, febrero y marzo.26 La razn era que
no se haban hecho efectivas las disposiciones de la ley,27 es decir, no se
haban realizado las licitaciones pertinentes.
A pesar de estar en falta, la Sociedad demand que esas partidas les
fueran entregadas. Nuevamente la respuesta ministerial fue favorable, no
slo porque aval su pedido, sino porque la eximi a futuro de llamar a licitaciones por alimentos.28 Se haca as evidente que, a pesar de las nuevas
normativas, quedaba un margen de maniobra poltica para liberarse de
ellas, lo que permitira a la Sociedad de Beneficencia manejar algunos
asuntos de forma autnoma y hasta discrecional.
Un tiempo despus, Irigoyen comunic su decisin de encargar la
obra de ensanche al Departamento de Ingenieros, que dependa de su ministerio.29 Esto significaba que un tcnico supervisara las obras, mientras
que el propio ministerio convocara a las licitaciones.
En esos aos de acomodamiento tras la nacionalizacin, las socias debieron reconocer las ventajas de depositar la supervisin en dicha dependencia, puesto que los diversos emprendimientos podran desarrollarse sin
su plena atencin. As, ellas se encargaran segn las bases del contrato
posteriormente suscripto de retirar el dinero del Banco y abonar al contratista,30 mientras que el resto de los controles seran materia del Ministerio y sus tcnicos.
Sin embargo, las seoras descubrieron enseguida que el ingreso del
Departamento de Ingenieros significaba la ampliacin de los marcos en
que deberan concertar los acuerdos con respecto a las nuevas construcciones. Y ese descubrimiento estuvo asociado a un nuevo conflicto.
113
En efecto, a finales de octubre de ese ao, cuando el proyecto del ensanche llevaba cinco meses de ejecucin, la Sociedad se confront con el
ingeniero de la obra cuando este propuso colocar pisos de madera en vez
de las baldosas inicialmente consignadas. Su pedido se bas en la necesidad de bajar los costos, pues ya se haba agotado el dinero destinado. Las
seoras no estuvieron de acuerdo. Segn explic la presidenta al ministro,
los pisos de madera no eran convenientes para un establecimiento de esta clase,31 pues las locas, por lo general, ensucian mucho los pavimentos,
lo que no se puede siempre evitar, por ms cuidado que se tenga. Aclaraba, adems, que permanentemente deban ser lavados, y si estos eran de
madera se destruiran muy pronto. Agregaba que tampoco era el tipo de
revestimiento ms indicado, ya que la madera era conservadora de las miasmas y, por lo tanto, era un elemento tanto antihiginico como susceptible
de incendiarse.32 Las razones argumentadas eran atinadas en una ciudad
en la cual los incendios eran frecuentes en las construcciones de madera.
Tambin eran preponderantes en una poca donde las nociones mdicas
referentes a que las enfermedades se transmitan por emanaciones malficas provenientes de la materia animal o vegetal en descomposicin que
contaminaban el aire. Asimismo, los argumentos empleados daban cuenta de un conocimiento entre las seoras de los principios de la higiene y
de sus intentos por establecerlos en las instituciones a su cargo. Pero, a su
vez, ponan en evidencia la capacidad de esas mujeres para emplearlos polticamente cuando se trataba de sostener una decisin asumida por las inspectoras a cargo de la institucin o cuando era necesario como sucedi
negociar con el Ministerio una dotacin extra de recursos para el ensanche
del manicomio.
Como en otras oportunidades, el ministro aval a la Sociedad poniendo de relieve que, frente a las disidencias, las socias podan emplear a su favor razones sensibles para una administracin comprometida con la ideologa de la higiene.
La discrepancia por los pisos no fue la nica. En 1884, por ejemplo,
apareci una diferencia an ms notoria cuando las seoras rechazaron los
planos levantados por el Departamento para un nuevo pabelln. Segn expusieron, si se avanzaba en dichos planos deberan tener que aguardar dos
aos para poder hacer uso de esas instalaciones; el valor de las obras sera
sumamente gravoso sin que por ello se diera una solucin definitiva a la
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falta de espacio en la institucin. Ante esto preferan que se diseara otro

tipo de propuesta que implicara menos dinero y que, sobre todo, pudiera
ser inaugurada en un plazo de tres meses.33 Los trminos empleados en esta ocasin no ingresaron directamente en el universo higienista, poniendo
de manifiesto que frente a las discrepancias esas mujeres podan hacer uso
de otros argumentos, esta vez, econmicos y financieros, aspectos que no
eran menores al momento de negociar una ampliacin edilicia.
Durante la dcada de 1880 las tensiones que se generaron tras los proyectos de ampliacin del manicomio no slo dieron cuenta de miradas y
propuestas diferentes y a veces entrecruzadas acerca de cmo deban encararse las obras, sino que tambin estuvieron asociadas a las caractersticas
de una gestin pblica en formacin. Esta iba complejizando su mapa de
dependientes, dependencias y normativas aun cuando ello no significaba
que sus mecanismos de regulacin y funcionamiento estuvieran totalmente aceitados. En consecuencia, las demoras en las licitaciones, el extravo
de algn expediente o el retraso en los pagos a los contratistas podan implicar atrasos o la suspensin de las obras, as como la intervencin de las
inspectoras, del Consejo Directivo de la Sociedad y del Ministerio.34
Pese a las idas y vueltas, los ensanches siguieron siendo una respuesta
concreta desde el poder central a los problemas denunciados. Este compromiso trajo aparejado diferencias y desafos. Simultneamente, constituy
otra de las singularidades de la institucin en esa dcada: la compleja asociacin entre administradoras, mdicos, tcnicos, ministros, funcionarios y
contratistas para, a lo largo de diez aos, emprender cuatro etapas de ampliacin. Estas abarcaron nuevos salones dormitorios, galeras, patios, baos, letrinas, comedores, dependencias de cocina y lavadero, y hasta un saln separado para alojar exclusivamente a las internas que padecieran
alguna enfermedad infecciosa o contagiosa, el cual segn consignaba el director y no sin cierto orgullo se haba basado con ligeras modificaciones
en el Plano de los pabellones del Hospital Washington de Inglaterra.35
Las demandas mdicas

En octubre de 1882, cuando las obras de ampliacin de la Convalecencia
se suspendieron momentneamente por las diferencias de criterios sobre los
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pisos a colocar, la clausura de la institucin era ya un asunto del pasado. Si

bien la Sociedad haba dispuesto inicialmente mantener su cierre hasta la
inauguracin de la nueva obra, a comienzos de agosto debi abandonar tal
decisin. La decisin no estuvo asociada a una revaluacin interna acerca
de la medida en s misma, sino que se lamentaron las seoras estuvo directamente vinculada a algo que aconteci en un calabozo policial.
En efecto, luego de nueve meses de remitir nota tras nota solicitando
albergue para supuestas locas que se hallaban en la polica, el jefe Paz mand una ltima misiva. En esta comunicaba que una alienada recojida en
ese departamento haba sido hallada muerta de fro en el piso del calabozo donde haba sido recluida, y que l tema que las dems que se encontraban en el lugar corrieran la misma suerte36 si no eran de una vez
por todas conducidas al manicomio.
La nota y los ecos en la prensa lograron vencer las ltimas resistencias
de las socias, y la clausura de las admisiones fue levantada.37 La resolucin
asumida, segn el director Egua, significaba un paso atrs.38 Sin embargo, aunque l no lo reconoci, la eficacia del cierre ya haba sido puesta en
duda, pues en esos meses se haban habilitado internaciones provenientes
no solamente de la polica sino tambin de particulares, jueces u otros funcionarios estatales.
Fracasada la clausura, qu hacer con las enfermas crnicas volvi a
transformarse en un tema de preocupacin para el director Egua. Ya no se
trataba de impedir sus ingresos o colocarlas en alguno de los nuevos salones dormitorio, sino de avanzar en otra direccin. Segn crea, haba llegado la hora de utilizar las instalaciones del establecimiento para asilar exclusivamente a las dementes crnicas y levantar en las inmediaciones un
verdadero manicomio.39 Proyectaba as la construccin de un cuerpo de
edificios pensados desde sus cimientos para funcionar como tal.
Fueron varios los argumentos que Egua emple para convencer a las
socias y al gobierno de la necesidad de emprender dicho proyecto. Sostuvo
que los ensanches eran respuestas que finalmente no daban solucin a la
cantidad de internadas que todos los aos se acumulaban en la Convalecencia y que, por lo tanto, las condiciones higinicas seguan siendo precarias y los riesgos de infecciones, latentes. Tambin intent transmitir que
construir un nuevo manicomio representaba mucho ms que levantar un
edificio. Se trataba de una tarea pendiente: dotar a la nacin de una insti-
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tucin cuya presencia, asuma, reflejara los adelantos de la Repblica en

pos del progreso.40 Segn explicaba, la ciudad de Buenos Aires, con su
consabida importancia moral y material, era ya una de las primeras de
Sud Amrica, y por eso no poda quedar atrs de Ro de Janeiro y Montevideo41 en la solidez de sus instituciones.
Sus apelaciones al progreso, a la competencia con otras naciones y a
la importancia moral y material que cobraba Buenos Aires no eran casuales. La ciudad era el escenario de una serie de cambios: se demolan viejos edificios, se cavaban calles, se levantaban palacios en medio de baldos
o viejas fincas, y se continuaba con las obras de aguas corrientes y cloacales. Con ellos iba creciendo la certeza en un sector de los porteos que la
nacin construida desde la capital de la Repblica estaba transitando una
senda cuyo destino de grandeza la acercaba al mundo civilizado. Tambin
ponan de relieve expectativas y demandas compartidas en un sector de la
comunidad mdica que, apelando a la honorabilidad de los gobernantes, el progreso o la ciencia, buscaba reformar los manicomios y transformarlos en espacios diferenciados de las antiguas casas de reclusin de
dementes.
Ms all de la creciente participacin mdica en diversas agencias estatales y de las preocupaciones gubernamentales en torno a los problemas
de los manicomios pblicos, la primaca de la ciencia sobre la poltica fue
por esos aos una batalla perdida. Las decisiones que hicieron posible las
ampliaciones fueron respuestas polticas derivadas de acuerdos y confrontaciones que, como se analiza a continuacin, formaban parte de una
agenda estatal que an estaba en estado de gestacin.
Las respuestas posibles

Poco tiempo despus de la epidemia de clera de 1886, Egua volvi a intentar convencer a las socias de que haba una alternativa capaz de ser llevada a la prctica para levantar un manicomio modelo. Expuso entonces
que su creacin era una cuestin de voluntad,42 ya que para su realizacin era necesario contar con el apoyo del Gobierno y con la solidaridad
del Pueblo, quienes no dudaba concurriran hasta con entusiasmo a
tal empresa.
117
La frmula era conocida en Buenos Aires, pues otros hospitales como

los de las colectividades se haban levantado gracias a las donaciones y suscripciones pblicas. Las socias de la beneficencia oficial bien saban de este
camino que una la solidaridad de los porteos al aporte financiero pblico, pues as haban planteado la edificacin de la nueva sede del Hospital
de Mujeres.
Pero, justamente a comienzos de 1887, cuando la propuesta de Egua
fue leda, aquella experiencia era lo suficientemente cercana para convencer a las socias de que emprender un proyecto de caractersticas similares
para el manicomio era slo una cuestin de voluntad. Para ellas, llevar
adelante la edificacin del nuevo hospital haba sido una ardua tarea, tanto por sus costos y su larga duracin como por la dificultad que supuso integrar a diversas reparticiones y sectores estatales.
A la vez, esos aos fueron tiempos de cambios y reacomodamientos
no slo para las socias de la beneficencia sino tambin para el poder central, el municipal y las diversas reparticiones que conformaban a ambos,
para la ciudad portea y varias zonas del interior, como para la sociedad
argentina en general. Pero, en cierto modo, tambin fue una poca de continuidades e indeterminaciones. La atencin sanitaria y el control higinico formaron parte de la agenda pblica, si bien sus contornos no estaban
claramente perfilados, ni sus antiguas significaciones haban sido dejadas
atrs. De esta manera, la cuestin de los hospitales, sus dependencias jurisdiccionales, a quines deban atender y cmo deban ser sus edificios
eran asuntos que estaban an definindose.
En esa poca, el sistema sanitario pblico no estaba centralizado y los
hospitales pblicos porteos dependan de la Nacin o del municipio.
An no exista una reparticin oficial que supervisara todas las instituciones sanitarias, y todava no estaban claramente determinados los roles ni
la articulacin entre las agencias estatales que confluan sobre aquellas. Por
ello, eran recurrentes los roces y conflictos entre las diferentes reparticiones jurisdiccionales.
Asimismo, era materia de debate quines deban recibir atencin mdica de parte del Estado y en qu condiciones. Aunque por esos aos en
Buenos Aires ya se haban inaugurado distintos consultorios mdicos gratuitos que dependan de distintas instancias pblicas, su apertura no signific un desplazamiento de las antiguas significaciones que cean la aten-
118
cin mdica a las clases menesterosas o a los pobres de solemnidad. Esta

categora tena antiguas races y agrupaba a aquellas personas cuya condicin de pobreza era certificada por los jueces de paz, los curas prrocos, los
vecinos notables y, tambin, por ciertos empleados municipales. Pese a que
en los aos 1880 ni la sociedad portea ni la del interior del pas eran las
mismas que antao, constatar pblicamente la pobreza sigui siendo una
prctica vigente.
Se habilitaba a ciertos pobres para que fueran atendidos gratuitamente y se exclua formalmente a otros que no haban apelado a una autoridad
pblica para certificar su condicin de pobreza. De hecho, por esos aos,
esa exclusin se refrend en la bsqueda de fijar lo ms netamente posible cules son los pobres que tienen derecho entre nosotros a los socorros
del Estado.43 Algunos funcionarios llegaron a demandar la creacin de un
registro de pobreza que determinara a ciencia cierta quines eran los pobres, como tambin a reclamar cambios en la reglamentacin de las admisiones hospitalarias, tal como lo hizo el director de la Asistencia Pblica,
intentando establecer que la asistencia gratuita no sea concedida a ciertos trabajadores como los portuarios que, cuando se accidentaban, eran
conducidos a un hospital municipal.44
Bajo la consideracin de que los hospitales pblicos deban atender a
los pobres menesterosos de manera gratuita y al resto en carcter de pensionista categora instalada desde haca largo tiempo y a partir de la cual
se estableca el pago diario por la internacin, los servicios mdicos y los
alimentos, se pona en el tapete el tema del financiamiento hospitalario
y, por ende, el rol del Estado nacional o municipal.45 Algunos funcionarios o mdicos influyentes crean que los hospitales y otros establecimientos de beneficencia pblica deban sustentarse menos en las finanzas pblicas y ms en la solidaridad de los ricos e, incluso, del pueblo en general.
Otros iban ms all, fundamentando la retirada del Estado. Por ejemplo,
en 1887, el ministro Eduardo Wilde, mdico de profesin, expresaba en
un informe pblico su oposicin a que las rentas de la Nacin estuvieran
cada vez ms comprometidas a causa del funcionamiento de la beneficencia pblica. Argumentaba que para el Estado era imposible hacerse cargo
de la asistencia, manutencin y educacin de todos los enfermos,46 pues
sus cuidados, como el de los pobres o analfabetos, no era un atributo del
Estado, e insista en que este deba ceir su participacin al momento en
119
que una epidemia asuma el carcter de conflicto pblico,47 como haba

sucedido con anterioridad.
Las indefiniciones y los desacuerdos no acababan all, sino que abarcaban a los propios emprendimientos de reforma edilicia que se llevaban
adelante por esos aos. De tal forma, mientras algunos proponan la construccin de pabellones o edificios econmicos montados a la manera de
hospitales barracas de chapa y madera, otros acusaban lo improductivo de
dichos proyectos por su condicin provisoria, pues los materiales empleados no podan ser considerados de larga duracin.48 En ocasiones, donde antes se haba festejado la inauguracin de nuevos pabellones, pocos
aos despus se acusaba que la disposicin de sus salas estn en oposicin
con todas las reglas de higiene hospitalaria,49 poniendo en evidencia la
precariedad que portaban las nociones sobre la higiene y el saneamiento
institucional.
Los establecimientos a cargo de la agencia rivadaviana no quedaban al
margen de estas indefiniciones y tensiones. Las presiones para recibir a las
crnicas, las indigentes y a toda una serie de mujeres enfermas o invlidas,
por un lado, y la desconfianza que despertaban la diversidad de situaciones de marginalidad o los debates sobre los costos del mantenimiento hospitalario, por el otro, afectaban de manera directa a la Sociedad.
En suma, construir una nueva sede para el manicomio era un asunto
que trascenda a la voluntad y la capacidad para reunir fondos como soaba Egua. Se trataba de generar consenso poltico y asumir un compromiso que respondiera a un para qu?, en el momento adecuado y con
un rumbo ms cierto que aquel que por entonces primaba en los proyectos, reformas y polticas sanitarias pblicas.
En este mapa complejo, atravesado por idas y vueltas, por indefiniciones y contradicciones, para las integrantes de la Sociedad el principal problema del manicomio consista en la relacin entre la falta de espacio y la
presencia de un grupo de mujeres crnicas que no podan ser ubicadas en
otras instituciones. Por esto, la posibilidad de ampliar el edificio aunque
fuera con pabellones provisorios, de sumar dormitorios y camas, y de
mantenerlo en condiciones de salubridad e higiene era an una solucin
concreta a los problemas del establecimiento.
120
Cierre
Durante la dcada de 1880 la Sociedad de Beneficencia debi afrontar diversos desafos asociados al pasaje jurisdiccional desde la provincia a la
Nacin. Aunque para sus integrantes la nacionalizacin signific la revlida de un pasaporte que les permiti mantenerse y consolidarse como la
principal agencia de beneficencia pblica del pas, tambin represent insertarse en un denso mapa de relaciones, alianzas, desencuentros.
A vista de lo sucedido en el manicomio de mujeres, la nacionalizacin
y los acuerdos a los cuales arribaron las socias con los hombres del Poder
Ejecutivo hicieron posible elevar su presupuesto anual, contar con el aval
poltico para suspender las admisiones, tener exenciones a las normas establecidas para la administracin pblica y, por sobre todo, avanzar con los
proyectos de ampliacin edilicia. Pero, simultneamente, las seoras debieron aprender a desenvolverse en un marco ms amplio y complejo que
trajo al manicomio a otros agentes estatales y a otras agencias y dependencias pblicas. Por momentos, la presencia de ingenieros, arquitectos y contratistas o constructores gener tensiones y conflictos que hicieron evidente que la administracin, la tcnica y la ciencia no eran asuntos neutrales.
Por el contrario, como se puso de relieve en este trabajo, la confluencia en
el manicomio de distintos funcionarios, agentes, tcnicos y profesionales
fue la clave que reforz en esas mujeres insertas en el entramado estatal el
ejercicio poltico de negociar, disputar y consensuar el rumbo que la institucin deba tomar, y los cambios o propuestas que deban ponerse en
marcha. Dicho de otro modo, las acciones polticas de las Socias pusieron
de manifiesto la complejidad que comport para ciertos grupos profesionales, supuestos portadores de saberes especficos, consolidarse como una
elite tcnica.
Finalmente, este trabajo invita a reflexionar en torno a las incertidumbres que en los aos 1880 recorrieron los proyectos sanitarios pblicos, y
cmo estas marcaron a la institucin manicomio, a sus administradoras, a
otros agentes estatales, a la polica y a quienes desarrollaban su prctica
profesional en ella. Relevar las indecisiones de los funcionarios, las marchas y contramarchas de los proyectos de reformas, las presiones policiales
o las demandas desodas del mdico director del manicomio permite ver
una cara menos conocida del proceso de institucionalizacin que se puso
121
en marcha desde la administracin roquista. Al mismo tiempo, permite reconocer cmo para esos contemporneos el despliegue de los marcos de la
estatidad supuso construcciones densas y particulares, nunca carentes de
conflicto, sobre lo que para ellos ingresaba dentro de lo pblico, el Estado
y sus instituciones.
Notas
1
Ministro de Gobierno a la presidenta de la Sociedad de Beneficencia de Buenos

Aires, 15 de diciembre de 1880. Instituciones Sociedad de Beneficencia y Asistencia Social
(en adelante SB), Copiadores de notas (1823-1926), Archivo General de la Nacin (en
adelante AGN).
2
Carlos Correa Luna, Origen y desenvolvimiento de la Sociedad de Beneficencia (Buenos Aires, Establecimiento Tipogrfico M. Rodrguez Giles, 1913); Carlos Correa Luna,
Historia de la Sociedad de Beneficencia, Tomo I (Buenos Aires, Talleres Grficos del Asilo
de Hurfanos, 1926).
3 Acuerdo sobre la entrega de la Sociedad de Beneficencia, Registro Nacional Repblica Argentina, Tomo VIII, 1878-1881 (Buenos Aires, Taller Tipogrfico de la Penitenciaria Nacional, 1896), N 11801, 423.
4
Valeria Silvina Pita, Poltica, conflictos y consensos en torno al brazo asistencial
del Estado argentino. La Sociedad de Beneficencia de la Capital, 1880-1910, en Mujeres
y Asistencia Social en Latinoamrica, siglos XIX y XX. Argentina, Colombia, Mxico, Per y
Uruguay, Yolanda Eraso (ed.), 95-130 (Crdoba, Alcin Editora, 2009).
5
Ver: Mara Ins Passamante, Pobreza y accin social en la historia argentina. De la beneficencia a la accin social (Buenos Aires, Humanitas, 1987); Eduardo Ciafardo, Las damas de beneficencia y la participacin social de las mujeres en la ciudad de Buenos Aires,
1880-1920, Anuario IEHS (Instituto de Estudios Histrico-Sociales), nm. 5 (1990):
161-170; Hctor Recalde, Beneficencia, asistencialismo estatal y previsin social (Buenos
Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1991).
6 Ricardo Gonzlez, Caridad y filantropa en la ciudad de Buenos Aires durante la segunda mitad del siglo XIX en Sectores populares y vida urbana, Jos Pedro Barran et al. (eds.)
(Buenos Aires, CLACSO - Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 1984, 253.
7 Me refiero en particular a un variado grupo de trabajos entre los cuales se encuentran: Jos Luis Moreno, Modernidad y tradicin en la refundacin de la Sociedad de
Beneficencia por las damas de la elite, durante el Estado de Buenos Aires, 1852-1862,
Anuario IEHS (Instituto de Estudios Histrico-Sociales), nm. 18 (2003); Alejandra
Vassallo, Bordando virtudes en la trama de la nacin: la creacin de mujeres republicanas, 1823-1880, Mimeo, 2005; Donna Guy, Madres vivas y muertas. Los mltiples
conceptos de la maternidad en Buenos Aires, en Sexo y sexualidades en Amrica Latina,
Daniel Balderston y Donna Guy (eds.) (Buenos Aires, Paids, 1998); Donna Guy, La
122
verdadera historia de la Sociedad de Beneficencia, en La poltica social antes de la poltica

social (caridad, beneficencia y poltica social en Buenos Aires, siglos XVII a XX), Jos Luis
Moreno (comp.), 321-341 (Buenos Aires, Trama Editorial; Buenos Aires, Prometeo,
2000).
8
Osvaldo Egua, Movimiento anual del Manicomio Convalecencia, 15 de enero de
1880. SB, Hospital Nacional de Alienadas (en adelante HNA), Legajo 218, Tomo I, 238,
AGN.
9 Acta de Sociedad, 20 de diciembre de 1880. SB, Administracin Central (en adelante AC), Tomo VIII, 249, AGN.
10
Rosario Pea de Bosch al Ministro del Interior, Antonio del Viso, 30 de diciembre de 1880. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 114, AGN.
11 Acta de Sociedad, 31 de enero de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 252, AGN.
12 Osvaldo Egua a las seoras Inspectoras, 24 de octubre de 1881. SB, HNA, Legajo
218, Tomo I, 250, AGN.
13
Ana C. de Perdriel y Rosario P. de Bosch a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 30 de octubre de 1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 252, AGN.
14
Acta de Sociedad, 3 de noviembre de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 286, AGN.
15 Marcos Paz a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 18 de octubre de 188.
SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 248, AGN.
16
Emma Van Praett de Napp al Presidente del Consejo Nacional de Higiene, 3 de
noviembre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 172, AGN.
17
Acta de Consejo, 3 de noviembre de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 288, AGN.
18
Emma Van Praett de Napp al Presidente de la Repblica Argentina, 1 de diciembre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 177, AGN; Julio Argentino Roca a
la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 3 de diciembre de 1881.SB, AC, Legajo 218,
Tomo I, 256, AGN.
19
Marcos Paz a la Seora Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 6 de diciembre
de 1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 257, AGN.
20
Filemon Naon a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 23 de diciembre de
1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 258, AGN.
21
Santiago Correa al Comisario de Ordenes de la Polica de la Capital, Filemon
Naon, 30 de diciembre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 182, AGN.
22 Acta de Sociedad, 15 de febrero de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 298, AGN.
23
Acta de Sociedad, 15 de febrero de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 299, AGN.
24 Emma Van Praett de Napp al Ministro del Interior, Seor Bernardo de Irigoyen,
27 de febrero de 1882. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 197-198, AGN.
25 Ver: Sidney Chalhoud, Cidade Febril. Corticos e epidemias na corte imperial (San
Pablo, Companhia das Letras, 1996); Diego Armus, El descubrimiento de la enfermedad
como problema social, en Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la modernizacin y sus lmites (1880-1916), Mirta Lobato (ed.), 507-561 (Buenos Aires, Sudamericana,
2000).
26 Asamblea de Sociedad, 6 de marzo de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 304, AGN.
123
27 Emma Van Praett de Napp al Ministro del Interior, 6 de marzo de 1882. SB,
Copiador de notas 2 (1879-1882), 201, AGN.
28 Bernardo Irigoyen, Disposicin de eximicin de licitaciones pblicas para provisin
de alimentos y vestidos, 11 de abril de 1882. SB, Circulares Oficiales, Vol. I, 142, AGN.
29
Bernardo Irigoyen a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 5 de mayo de
30 Sobre el contrato ver: nota de Presidencia de la Sociedad de Beneficencia al
Ministro del Interior, 30 de diciembre de 1882. SB, Libro copiador 3 (1882-1885), 2930, AGN; sobre la forma de los pagos mensuales ver: Presidencia de la Sociedad de
Beneficencia al Ministro del Interior, 2 de enero de 1883. SB, Libro copiador 3 (18821885), 31, AGN.
31
Rosario Pea de Bosch al Ministro del Interior, 28 de octubre de 1882. SB, Libro
copiador 3 (1882-1885), 19, AGN.
32 Rosario Pea de Bosch al Ministro del Interior, 28 de octubre de 1882. SB, Libro
copiador 3 (1882-1885), 20, AGN.
33
Sociedad de Beneficencia de la Capital, Informe al Ministro del Interior, 6 de febrero de 1884. SB, Libro copiador 3 (1876-1878), 120-121, AGN.
34 Acerca de los retrasos, ver: Bernardo Irigoyen a la Presidenta de la Sociedad de
Beneficencia, 1 de abril de 1884. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 318, AGN; sobre dificultades en las licitaciones ver: Ministerio del Interior a la Presidenta de la Sociedad de
Beneficencia, 4 de julio de 1884. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 326, AGN.
35
Osvaldo Egua, Informe anual Manicomio de la Convalecencia, febrero 1887. SB,
HNA, Legajo 218, Tomo II, 62, AGN.
36 Rosario Pea de Bosch al Jefe de la Polica, 3 de agosto de 1882. SB, Libro copiador de notas 3 (1876-1876), 3, AGN.
37
Episodio vergonzoso, La Prensa, 30 de julio de 1882.
38
Osvaldo Egua, Memoria anual Hospital de Mujeres Dementes, 18 de enero de
39
Osvaldo Egua, Memoria anual Hospital de Mujeres Dementes, enero de 1885.
SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 350, AGN.
40
Osvaldo Egua y Felipe Sol a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 5 de
agosto de 1884. SB HNA, Legajo 218, Tomo I, 232, AGN.
41 Osvaldo Egua y Felipe Sol a la Presidenta, 231.
42
Osvaldo Egua, Memoria Anual del Manicomio, febrero de 1887. SB, HNA,
Legajo 218, Tomo II, 63, AGN.
43
Memoria de la Intendencia Municipal de la Capital de la Repblica correspondiente
a 1885. (Buenos Aires, Sud-Amrica, 1886), 207.
44 Asistencia Pblica, en Memoria de la Intendencia, 129.
45 Ver Ricardo Gonzlez Leandri, Jos Mara Ramos Meja. Mdico, intelectual y
funcionario del Estado (1870-1900), en Saberes y prcticas mdicas en Argentina. Un recorrido por historias de vida, Adriana Alvarez y Adrin Carbonetti (eds.), (Crdoba,
Universidad Nacional de Crdoba, 2008), 119-120.
124
46 Memoria del Ministerio del Interior presentada al Honorable Congreso Nacional por
el Dr. Eduardo Wilde correspondiente a 1887 (Buenos Aires, La Tribuna, 1888), 51.
47 Memoria del Ministerio del Interior, 55.
48 Memoria del Ministerio del Interior, 57.
49 Asistencia Pblica, en Memoria de la Intendencia Municipal de Buenos Aires correspondiente al ao 1889 (Buenos Aires, Sud-Amrica, 1891), Tomo I, 127.
Itinerarios de la profesin mdica

y sus saberes de Estado
Buenos Aires, 1850-19101
Ricardo Gonzlez Leandri
Un temprano proyecto mdico profesional
Este captulo propone analizar el itinerario recorrido por las elites mdicas
de Buenos Aires en el proceso social de conversin de sus prcticas y conocimientos especficos en saberes de Estado. Esa transformacin no se
trat de un trayecto lineal, puesto que durante su transcurso los mdicos
diplomados que hacia mediados de siglo XIX no gozaban de una identidad de cuerpo clara y uniforme se enfrentaron a mltiples dificultades.
Estas derivaron sobre todo del vnculo directo entre ese proceso y la creacin de un espacio que permitiera a la prctica mdica convertirse en legtima y monoplica, mbito que se ampli, adems, a la bsqueda de lo
que algunos autores denominan un monopolio cognitivo.2
Ya desde mediados del siglo del siglo XIX, e incluso antes, puede hablarse de la existencia de un proyecto mdico, no exento de coherencia,
que se arrogaba la capacidad de abordar una multiplicidad de cuestiones
que dadas las caractersticas de la poca podran definirse de una manera amplia como sociales. En un discurso pronunciado en 1852 con motivo de la refundacin de la Escuela de Medicina que sera convertida en
forma casi inmediata en Facultad independiente, y en un clima social caracterizado por la preocupacin por los peligros externos en cuestiones sanitarias, el presidente de la institucin, Dr. Antonio Fernndez, explicitaba ese proyecto de amplias miras. Consideraba que las atribuciones
mdicas caractersticas deban incluir el estudio y tratamiento de cuestio-
126
nes vinculadas al clima, los alimentos y el carcter, hbitos, pasiones y mtodo de vida de las personas. Segn el vicepresidente Juan Jos Montes de
Oca, el cumplimiento de esos objetivos era posible por la estrecha relacin
que los mdicos mantenan con el Estado, lazo estratgico que pensaban
fortalecer an ms en el futuro.3
Si bien sus elites se mostraban satisfechas con su papel relevante en las
facciones polticas, los mdicos como cuerpo presentaban marcados rasgos
de debilidad que los situaban lejos de las prerrogativas y los privilegios de
corporaciones ms consolidadas, como la milicia o la abogaca. Otra cuestin que los afectaba era su marcada divisin interna entre una elite que
sin ser exclusivamente acadmica impulsaba desde la Facultad iniciativas de acercamiento al Estado, y un heterogneo grupo de otros practicantes con muy variadas trayectorias. En este ltimo se destac un notable nmero de mdicos extranjeros, algunos de los cuales tenan una dilatada
presencia en el pas. A esta particular situacin de los mdicos se sumaba
el hecho de que dentro del propio campo del arte de curar actuaba otro
colectivo, el de los qumico-farmacuticos, que tambin gozaba de sus
mismos vagos privilegios legales e institucionales. Con aspiraciones similares a las de los mdicos, estos mostraban sin embargo un enraizamiento
social amplio y una organizacin corporativa ms slida y eficaz.
Las elites mdicas intentaron salvar la gran distancia existente entre
unos objetivos tan ambiciosos y una realidad social plena de matices e indicios negativos por medio de una poltica de largo plazo que descans,
en una parte importante, en la consolidacin institucional y acadmica.
Esta implic la formacin, reproduccin y disciplinamiento de estudiantes y profesores jvenes que se convertiran, al poco tiempo, en actores sociales de influencia creciente. Por otro lado, y de forma complementaria,
esas mismas elites promovieron la subordinacin y el recorte de atribuciones a un conjunto amplio de otros curadores. Ello fue posible gracias
a la implementacin de estrategias limitativas de ndole credencialista y
de gestiones muchas veces informales propias de un sistema poltico de
notables.4
Una de las grandes dificultades que se present a los mdicos diplomados durante esos aos fue la inexistencia de un mercado curativo que
abarcara al conjunto de la poblacin. La cuestin de mayor trascendencia
durante todo el siglo fue que el pacto de confianza sobre el cual se basaba
RICARDO GONZLEZ LEANDRI
127
la relacin curador-paciente no descansaba de forma predominante en

una mediacin tcnica generada desde el interior de unos grupos ms o
menos profesionalizados, sino ms bien en criterios de prestigio social
derivados de la ubicacin de los respectivos curadores en la escala de
estratificacin social. Esto se aplicaba tanto en el mbito de las elites como
en el de los sectores populares. Desde una determinada perspectiva, un
aspecto relevante de la construccin social de la salud como problema
especfico en Buenos Aires en el siglo XIX no habra consistido principalmente en el diseo de criterios curativos eficaces cuestin culturalmente
muy lbil sino sobre todo en la consolidacin de un clima de confianza
generalizada en la capacidad mediadora de los diplomados en esferas
personales y colectivas especialmente sensibles y conflictivas. Los resultados obtenidos durante ese perodo por los mdicos diplomados fueron
bastante decepcionantes en ese aspecto, especialmente si se tiene en cuenta la envergadura de sus expectativas iniciales.
Pero las elites mdicas recorrieron tambin otros caminos. Trataron de
persuadir a un Estado que en general dispona de pocos recursos y un radio
de accin muy limitado de la bondad de sus saberes y de su utilidad tcnica
y poltica. Lo paradjico del caso que sita a los mdicos muy lejos de la
idea de un grupo de presin en el sentido clsico es que trataban con autoridades a veces ms convencidas que ellos mismos de la utilidad para el
Estado de ciertas prcticas mdicas. A pesar de sus dudas con respecto a la
accin del Estado, los mdicos basaron sus intentos de predominio en plantear espacios fluidos de colaboracin con dicho organismo en fase de constitucin y con la administracin local. La construccin y ampliacin posterior de esos espacios afianzaron concepciones especficas de lo pblico y de
la intervencin municipal o estatal.5
Como resultado, los mdicos participaron activamente en la construccin, mejora y control de instituciones curativas especficas, como los
hospitales. Se trat de un proceso social que atraves por grandes dificultades debido a las distintas jurisdicciones y grupos sociales involucrados, a
las mltiples concepciones caritativas y filantrpicas que entraron en juego y, en particular, a sus escasos logros prcticos, por lo menos hasta finales de siglo. Al mismo tiempo, grupos de diplomados que fueron adquiriendo una creciente especificidad intentaron insertarse de lleno en el
monitoreo de cuestiones de poltica higinica. En consecuencia, este pro-
128
ceso social que en cierta medida ya estaba prefigurado en el propio ideario de los lderes de la Facultad en 1852 se caracteriz por una compleja
y original amalgama de iniciativas polticas, saberes especficos que buscaban legitimidad, y cuestiones institucionales vinculadas a la consolidacin
estatal.
Dicho proceso se mostr clave en el curso de la segunda mitad del siglo XIX, ya que en su base se situaba una cuestin insoslayable: que la
composicin, desempeo institucional y estrategias predominantes de las
elites mdicas de la poca se relacionaron de una manera muy estrecha con
el mundo de la poltica, por lo que dieron lugar a circunstancias borrosas
en las que saberes tcnicos y poltica se afianzaban, pero a la vez se limitaban mutuamente en un complejo movimiento.6
Conviene enmarcar histricamente la cuestin. Las medidas concretas
que comenzaron a adoptarse tras la refundacin de la Facultad para afianzar
la posicin legalmente privilegiada de los mdicos diplomados y la
institucionalizacin de sus saberes y prcticas pronto pusieron a la vista la
seria ambivalencia que corroa a su elite, que en ocasiones mostraba una
cierta displicencia con respecto a esas iniciativas, tal vez por ser el nico
sector que tena una clientela asegurada. Por ello mismo, los catedrticos
muy pronto comenzaron a ser cuestionados por otros sectores mdicos
algunos emergentes y otros de arraigo ms tradicional que, debido a su
propia debilidad, fruto de la inexistencia de un mercado amplio del arte de
curar, necesitaban imperiosamente que ese proyecto institucional tuviera
xito. Fue un primer aviso de cmo el mbito acadmico y el del resto de los
diplomados con sus mltiples y heterogneos proyectos de insercin
profesional se interrelacionaban a pesar de la modestia del medio, y por lo
tanto, se afectaban mutuamente. Se trat de una cuestin que se iba a
mostrar decisiva tras los notorios cambios sociales e institucionales del fin de
siglo.
El impulso a un mbito especficamente acadmico signo muy apreciado por su valor simblico y por su ligazn al progreso fue visualizado
como de gran importancia por los mdicos diplomados y por los altos
representantes gubernamentales desde la dcada de 1850. La orientacin
clnica que predomin fue crucial para el afianzamiento profesional.7
Aunque fue intensa la vocacin de vincular al estilo francs la Facultad
con los hospitales y tender a conformar una red que ampliara el espectro
129
de influencia de los catedrticos, durante bastante tiempo esa vinculacin

fuente importante del desarrollo de un poder mdico existi slo como
deseo.8 Sin embargo, fue un hecho importante que junto a la Academia y
la Facultad se creara tambin el Consejo de Higiene, dado que, adems de
la atribucin de proteger las incumbencias mdicas frente a los curadores
irregulares, esta institucin goz de la capacidad de vincular los saberes y
prcticas mdicas a las polticas impulsadas desde el Estado. De todas
formas, el hecho de que fuera por mucho tiempo un organismo meramente
consultivo da cuenta de las dificultades que tuvieron las elites mdicas, a
pesar de su importancia y poder, en sus intentos de posicionarse en la
primera lnea de la accin estatal. Por eso mismo, los debates que durante
dcadas se centraron en la composicin del organismo y sus escasas
atribuciones dan cuenta de la forma que adquiri a lo largo de esos aos la
interseccin entre saberes, prcticas mdicas y lgicas de crecimiento de
un Estado incipiente.9 Debido a su relevancia, este tema sigui presente en
la agenda mdica y en la de los respectivos gobiernos, incluso bastante
despus de la nacionalizacin del Consejo en 1880.
El Estado y la Municipalidad prometan intervenir para paliar los
problemas higinicos, pero chocaban con dificultades de orden poltico y
tcnico, puesto que para hacerlo de manera efectiva era imprescindible
que la Higiene y la prevencin fueran definidas en trminos tales que
legitimaran sus acciones. La solucin a ese desafo fue resultado de una
pugna por el control del sentido de esos conceptos entre los distintos
grupos implicados. A su vez puede afirmarse que la conformacin de la
idea de Higiene en cuanto mecanismo de intervencin pblica asociado
a la figura del mdico diplomado y a la trayectoria institucional del Consejo sigui el ritmo que le marc la irrupcin de las epidemias de clera,
fiebre amarilla y viruela.10
Durante la epidemia de fiebre amarilla de 1858 se hizo notoria la presencia de un pequeo grupo de especialistas en el cual se destacaban los
qumico-farmacuticos Miguel Puiggari y Charles Murray que discuta sobre las distintas concepciones de Higiene pblica e Higiene municipal.
Los ejemplos que ambos citaban y las experiencias que proponan emular
que conocan exhaustivamente pusieron de manifiesto que naca un nuevo espacio de debate higinico en el que sus participantes actuaban como
traductores e impulsores de conocimientos que superaban cualitativamen-
130
te a los vigentes hasta entonces. Sus caractersticas ms notorias fueron, en

primer lugar, su internacionalizacin, a tono con las Conferencias de Higiene promovidas por instancias gubernamentales y cientficas para combatir de forma coordinada el peligro epidmico global. En segundo lugar,
se destac su clara apelacin al gobierno tanto para que aplicara polticas
concretas como para que colaborara en la difusin de ciertos conocimientos. Hubo que esperar todava un tiempo para escuchar la opinin de los
mdicos locales, hecho que se dio a travs de Pedro Mallo en la Revista
Mdico-Quirrgica. Curiosamente se trat de un mdico joven que no
mantena un trato fluido con el estamento mdico acadmico dominante.11
Los aos transcurridos entre la epidemia de clera de 1867/68 y la de
fiebre amarilla de 1871 fueron decisivos para la historia del vnculo entre
saberes, prcticas mdicas e higiene pblica.12 La epidemia de clera de fines de 1867 ayud a que se visualizara con ms claridad la relacin entre
higiene, poltica y estabilidad institucional, a la vez que incentiv las discusiones sobre el origen del clera, sus caractersticas y formas de transmisin.13 Fue entonces que el tema de la higiene adquiri, como preocupacin pblica, muchos de los rasgos centrales con los que se consolidara en
aos posteriores. A pesar de un abordaje todava confuso, dado que an
no se conocan los agentes de la enfermedad, puede decirse que los grandes temas de la higiene como la idea de foco de infeccin, la de prevencin y el nfasis en el control de las condiciones de vida y salubridad de la
poblacin, sobre todo a travs de inspecciones domiciliarias ya estaban
presentes.14 Como consecuencia de esta nueva situacin, los mdicos diplomados locales iniciaron una ofensiva desde la recin creada Asociacin
Mdica Bonaerense para que se les reconociera el derecho a participar en
la elaboracin de las medidas adoptadas.15
Un hito se produjo en ese aspecto con la promulgacin en 1870 de
la ley del Consejo de Higiene, que al limitar la capacidad de actuacin
de los qumico-farmacuticos e incorporar varias de las exigencias de los
mdicos renovadores, dio un fuerte espaldarazo a la corporacin mdica. Lo importante en este caso fue cmo, para sortear la negativa del liberalismo hegemnico a promover espacios de intervencin pblica que
pudieran dar lugar a derechos exigibles, la elite mdica se describi a s
misma como impulsora de iniciativas que eran a la vez caritativas y cientficas.16
131
La extrema gravedad de la epidemia de fiebre amarilla de 1871

sacudi y puso a prueba al cuerpo mdico y a sus instituciones, y persuadi
a las autoridades de la necesidad de contar con un cuerpo tcnico que
impidiera los usos polticos que se hacan de esos momentos de crisis. Se
trataba de prevenir y producir intervenciones regulares, para lo cual, sin
embargo, ni las autoridades ni los mdicos tenan la suficiente solidez
institucional.17
Dos cuestiones importantes merecen ser destacadas aqu por su relacin con distintos aspectos de la articulacin entre expertos y saberes
demandados por el Estado. En primer lugar, la Higiene adquiri mayor
legitimidad como herramienta de intervencin gubernamental pas a formar parte, de una manera mucho ms importante, del imaginario social y
urbano de las elites, lo que potenci el papel de instituciones mdicas como
el Consejo. En ese sentido fueron notorias las obras de infraestructura y saneamiento urbano que se iniciaron inmediatamente despus.18 En segundo
lugar, la magnitud de la epidemia de 1871 hizo que los gobiernos de
Argentina, Brasil y Uruguay se decidieran a celebrar un congreso sanitario
para estudiar la elaboracin de planes y protocolos de accin conjunta. A
Eduardo Wilde, jefe de la delegacin argentina, se le encarg la redaccin
de un anteproyecto de cdigo sanitario internacional, con lo que se vio
encumbrado a la categora de mdico higienista de primera fila. Era evidente que, de forma perentoria, el joven Estado necesitaba contar con representantes y gestores.19 Se trata en estos casos de claros indicios de cmo
ciertas estrategias mdicas habran sido tambin un subproducto del proceso de consolidacin de un Estado que, a su vez, se hallaba inmerso en una
coyuntura internacional de creciente interconexin, uno de cuyos rasgos
relevantes en la esfera higinica/sanitaria fue la proliferacin de conferencias y tratados.
En el transcurso de la dcada de 1870, una poca de profundas divisiones polticas, se produjeron importantes reacomodamientos en el seno
de las elites mdicas que en ms de una ocasin dieron lugar a sonados
conflictos. El cambio ms decisivo fue la creacin de una nueva Facultad
de Ciencias Mdicas, que fue incorporada a la Universidad en 1874 y pas
a ser gobernada por una remozada Academia.20 Tras veinte aos de autonoma frente a otras elites corporativas como los abogados, y acostumbrada a un trato directo con los respectivos ministros de gobierno, la corpo-
132
racin mdica no poda sino mostrar sus dudas acerca de un proceso que,
si bien la beneficiaba en muchos aspectos, colocaba entre ella y el gobierno
una estructura institucional y burocrtica que implicaba la necesidad de
negociaciones permanentes, arduas y no deseadas con otros cuerpos
profesionales.
La creacin de la nueva Academia fue producto de una serie de negociaciones y tensiones bastante extendidas entre un conjunto heterogneo de actores del campo mdico. El resultado al que se lleg que no fue
otro que un superficial remozamiento de la elite dirigente gracias a la incorporacin en su seno de algunos miembros ms jvenes y otros cercanos a los crculos gubernamentales fue decepcionante para muchos.
Dado que esos cambios no prestaban suficiente atencin a los criterios,
ms amplios y radicales, que ya fuera en aspectos estrictamente acadmicos como de gestin haban esgrimido estudiantes profesores y mdicos
subalternos, la recin creada Academia pronto se vio sumida en nuevas
dificultades. Conviene resaltar que uno de los impulsores de esa renovacin fue el propio Estado que, dada la coyuntura, se vio atrapado entre
dos lgicas que no podan sino colisionar, y que terminaron afectando a
las Academias, en la medida en que haban sido creadas como instituciones paradjicamente poderosas y frgiles a la vez.21
Como parte de ese mismo proceso el espacio mdico se ampli y diversific con la fundacin del Crculo Mdico asociacin de estudiantes y
mdicos jvenes de importante papel, presente y futuro, en la conflictiva
renovacin acadmica y de otros mbitos mdicos y con la refundacin,
durante esos aos, de la Revista Mdico-Quirrgica. Esta publicacin se
orient a potenciar objetivos mdicos ms sociales y a ensalzar la importancia que el establecimiento de vnculos con centros acadmicos europeos
poda tener como estrategia de legitimacin para los mdicos jvenes
interesados en la funcin pblica y como activo para su negociacin con
polticos y funcionarios.22
La sealada diversificacin del espacio mdico implic cuestiones de
notable trascendencia futura tanto para la difusin de novedades cientficas e institucionales como para el realzamiento del papel de los mdicos en ese proceso de transmisin de saberes. Dicho proceso de ampliacin
y diversificacin de espacios se vio tambin apuntalado por el hecho de
que ambas formaciones la Revista Mdico-Quirrgica y el Crculo Mdi-
133
co, pero sobre todo el Crculo pusieron en entredicho, en una pugna de

alto contenido simblico, el papel que la Academia se atribua como
impulsora y nica garante de la Medicina Nacional.
Otro proceso que se desarrollaba en paralelo a esas pugnas, y que tuvo
lugar durante los ltimos aos de la dcada de 1870 y en la siguiente, fue
la entronizacin de la Higiene como saber de Estado a cargo de los
mdicos. Este proceso estuvo estrechamente relacionado con los cambios
que sucedieron en el seno de la corporacin de los qumico-farmacuticos,
en especial con la prdida de preponderancia de su sector profesional/acadmico. Ese sector se vio seriamente constreido por varias cuestiones,
entre ellas por el avance de un grupo interno que era portador de una lgica
ms estrictamente comercial, por los lmites que le impuso la elite mdica
que controlaba el Consejo de Higiene y por la negativa de los acadmicos
a autorizar una Facultad de Farmacia independiente. Fueron tambin sintomticos en tal sentido los avatares que condujeron a la creacin de la
ctedra de Higiene en la Facultad de Medicina.23
En el debilitamiento de ese sector profesional/acadmico de los farmacuticos incidi tambin de una manera importante la promulgacin
hacia el final de la dcada de una nueva ley del arte de curar que afianz
la posicin privilegiada que los mdicos comenzaban a disfrutar con respecto al gobierno, organismo que en ese momento pasaba por cambios
institucionales cruciales. La nueva normativa daba fuerza de ley a una vieja
aspiracin de los mdicos y farmacuticos diplomados: la prohibicin de
ejercer ramo alguno del arte de curar sin ttulo expedido por la Facultad
de Medicina.24
Durante los treinta aos transcurridos entre la refundacin de la Facultad de Medicina y la promulgacin de la Ley del Arte de Curar en 1877, la
corporacin mdica de por s muy fluida en su composicin y caractersticas experiment una profunda alteracin en su entramado interno. De la
mano de cambios sociales y urbanos que se haran muy notorios en dcadas
posteriores, nuevos actores colectivos surgieron entre los diplomados, quienes entonces se vieron obligados a una redefinicin constante de su fisonoma corporativa. A su vez, se fueron forjando importantes pautas de relacin
prcticamente inexistentes en un comienzo entre el espacio acadmico, el
grueso de los practicantes diplomados e instituciones mdicas como el
Consejo de Higiene y los hospitales. Entre esos tres mbitos mdicos, que se
134
mostraban cada vez ms interdependientes, se consolid una trama de relaciones densa y plena de matices, condicionada por factores de distinto orden. Por una parte, comenz a incidir de una manera cada vez ms relevante la idea de progreso, que se hizo especialmente fuerte entre un sector de
mdicos vinculados a la Facultad, lo que contribuy a que el incipiente mbito mdico acadmico se tiera de un alto contenido simblico, con la
Medicina Nacional como estandarte. Por otra parte, el despertar de un incipiente mercado mdico generaba nuevas tensiones y lgicas de funcionamiento que aquejaban al conjunto de los diplomados. Por ltimo, instituciones como el Consejo de Higiene, y ms tarde la Asistencia Pblica, a
pesar de su precaria institucionalizacin y escasos recursos comenzaban a
constituirse como espacios generadores de conocimiento, experiencia y prcticas mdicas especficas. La combinacin variable de esos tres factores a lo
largo de las dcadas siguientes determinara las maneras y los tonos de la
conversin de ciertos conocimientos y prcticas de gestin de los mdicos
diplomados en saberes de Estado, y les permiti formar parte relevante de
una lgica de intervencin estatal temprana, con sus debilidades y contradicciones.25
Las dcadas del fin de siglo:

nacionalizacin, reforzamiento institucional
y reconfiguracin del campo acadmico
El ao 1880 marc un punto de inflexin importante en la historia argentina. A la consolidacin definitiva del Estado nacional se sumaron el
inicio de una mayor estabilidad poltica y un crecimiento econmico sin
precedentes. El lema Paz y administracin ilustr muy bien aquella
voluntad institucional, a la que tambin se plegaron los mdicos como
corporacin naciente.26 La modernizacin del pas que a partir de
entonces se aceler trajo aparejados nuevas realidades y problemas
derivados sobre todo del arribo masivo de inmigrantes, la transformacin
urbana y una incipiente industrializacin. As se prefigur una nueva
realidad social que aos ms tarde dara lugar a la moderna Cuestin
Social, con sus tensiones y su demanda de una ms amplia y compleja
intervencin gubernamental.27
135
En ese marco, una cuestin significativa fue el ascenso, a caballo entre

los aos 1870 y 1880, de varios mdicos a la ms alta esfera gubernamental.
Debido a la particular coyuntura, les cupo jugar un papel fundamental
como constructores y, a la vez producto, tanto de algunas dimensiones
especficas del Estado como de la propia profesin mdica.28 En forma
paradjica, y gracias precisamente a su papel relevante en los crculos
polticos, lograron innovar en aspectos importantes de la accin pblica y
diferenciarse de otros mdicos/polticos/catedrticos anteriores e incluso
contemporneos, lo cual fue logrado gracias al nfasis que pusieron en el
carcter tcnico de su carrera hacia la cspide.29
En este punto se impone preguntarse cunto y cmo innovaron con
respecto a las limitaciones y lugares comunes de su poca. Fue
paradigmtica en ese sentido la trayectoria de Guillermo Rawson, quien
tanto en sus lecciones de Higiene como en su ensayo sobre las casas de
inquilinato sealaba la importancia de cuestiones ya abordadas en aos
anteriores con bastante precisin por otros mdicos, farmacuticos y
filntropos como Juan H. Scrivener, Miguel Puiggari o Charles Murray.
Lo mismo puede decirse de sus reflexiones ms sociales sobre la manera en
que la irrupcin de epidemias volva evidente la interdependencia entre
ricos y pobres. A tenor de este ejemplo emblemtico podra pensarse que
lo realmente innovador de estos personajes mdicos no habra estado tanto
en sus lecciones ni en su obra escrita, sino ms bien en el lugar desde
donde pronunciaban sus discursos.30 Por otra parte, tanto Rawson como
Eduardo Wilde lograron que las cuestiones que abordaban trascendieran
precisamente porque estaban arropados por un prestigio que entonces slo
otorgaba la poltica de facciones.
Mayor potencialidad innovadora mostraron sin embargo algunos
juicios vertidos por Wilde, sobre todo si se tiene en cuenta que adhera a
una ideologa liberal y anticorporativa bastante radical, como qued claro
en su participacin en el diseo de la Ley Avellaneda.31 En tales juicios y
en sus intervenciones pblicas Wilde articul ideas especficas sobre la
salud como problema con otras nociones que enfatizaban el papel interventor del Estado en cuanto garante de la salud del pueblo. Fij de tal
forma las pautas de un liberalismo interventor en materia de salud que, de
manera sutil, soslayaba al mismo tiempo todo control sobre la actividad
propia de los mdicos.32
136
Wilde puede ser considerado como el personaje mdico clave de la

dcada de 1880. Por sus cargos gubernamentales se vio obligado a lidiar
con una situacin sin duda compleja y plena de ambigedades, que
necesitaba de una poltica que articulara sentimientos e intereses locales y
nacionales de una manera novedosa. No obstante, su actividad estuvo
favorecida por una situacin poltico social que mova al optimismo, con
abundancia de recursos y la inexistencia de peligros de involucin.33
Al mismo tiempo, tambin fue peculiar la relacin que Wilde entabl
con la Academia de Medicina, de la que era uno de sus miembros ms
relevantes. Esta relacin no fue simple en absoluto, y oscil entre la solicitud ms extrema y un control frreo, hasta de los detalles ms especficos.34 Que los mdicos hubieran colocado a uno de los suyos en la ms alta esfera gubernamental se present entonces como una realidad plena de
matices, algunos de ellos incmodos para quienes detentaban el poder interno en la corporacin.
Hitos importantes de esta etapa fueron la nacionalizacin del Consejo
de Higiene que durante los primeros tiempos se mantuvo a un nivel ms
bien formal y la creacin de la Asistencia Pblica en la ciudad de Buenos
Aires. A pesar de su modestia inicial, esta ltima signific tambin un
importante indicio de cmo comenzaban a influir los problemas mdicos
internos en las decisiones gubernamentales. Sin embargo, la vinculacin
posterior de ambas instituciones con la ms amplia propuesta de centralidad
juarista y, en especial, con los mecanismos de promocin que incrementaron el protagonismo de algunos mdicos jvenes como Telmaco Susini,
Jos Penna, Jos Mara Ramos Meja y Mariano Astigueta, entre otros, de
notoria actividad institucional y acadmica posterior. En este punto fue
decisiva la continuidad de Wilde como ministro, dado que primero los
promovi durante el mandato presidencial del general Roca y luego los
consolid durante el de Miguel Jurez Celman.35
En el mbito acadmico fue fundamental la promulgacin de la Ley
Avellaneda, que orient las innovaciones institucionales y cientficas que
comenzaban a producirse desordenadamente en esos aos. Pero no obstante, el afn anticorporativo del ministro Wilde, uno de los artfices de la
reforma, y su prevencin contra la actividad concertada de los profesores
universitarios termin por consolidar a las Academias en su papel de
crculos monopolizadores del poder profesional.36 De similar importancia
137
fueron tambin la nacionalizacin de la Universidad y el traspaso del

Hospital Buenos Aires a la Facultad en 1883, lo que tuvo consecuencias
de relevancia sobre la orientacin docente adoptada efectivamente por la
corporacin mdica, debido al papel que pas a ocupar en dicho hospital
escuela la experiencia al pie de la cama y la consolidacin del pensamiento anatomopatolgico.37
Un hecho de notable trascendencia con respecto a la vinculacin entre
saberes mdicos y actividad estatal fue tambin la convocatoria por parte
del gobierno, tras la epidemia de clera de 1886, de una conferencia
mdica que nacionaliz los problemas higinicos al plantear la necesidad
de elaborar un proyecto sanitario de carcter permanente en las provincias
bajo la coordinacin del Departamento de Higiene. Si por un lado la
proclamada nacionalizacin reformul a partir de sus propuestas la relacin
con los distintos mbitos provinciales y locales, por el otro fue consecuencia
de una internacionalizacin que tena varias caras: una intelectual, otra poltica y una tercera, comercial y diplomtica.38 Efectivamente, los resultados
de esa conferencia mdica nacional fueron inseparables de otra convocatoria internacional previa, en la cual los comisionados argentinos Susini y
Astigueta participaron junto con los de Brasil y Uruguay.39 El nuevo e
importante tratado sanitario que se firm entre los tres pases incluy, en
forma expresa, que cada uno de los Estados firmantes debera contar con
autoridades mdicas con capacidad de control efectivo sobre la sanidad y
los flujos mercantiles y de personas.40
Se inici a partir de esa fecha un proceso de remozamiento estructural
de la actividad sanitaria orientada desde el Estado que goz del apoyo de la
prensa poltica y de los sectores influyentes de la opinin pblica.41 Paralelamente se produjo una maduracin de la experiencia mdico institucional,
que se reflej en los debates que tuvieron lugar durante estos ltimos aos
y que implicaron un importante salto cualitativo. El artfice de ese salto fue
Guillermo Udaondo, en especial a partir de sus reflexiones sobre el modelo
de centralidad y el concepto de jurisdiccin sanitaria, los que, segn su
criterio, y en caso de ser aplicados de manera concienzuda, permitiran un
afianzamiento del proyecto mdico/estatal frente a las autoridades polticas
locales.42 Pero la aplicacin de esa estrategia deba ser obligadamente lenta,
dada la persistencia de carencias profilcticas serias y de jurisdicciones sanitarias confusas.
138
La cada del gobierno de Jurez Celman tras la frustrada revolucin y

la crisis econmica de 1890 afect de una manera distinta a cada uno de
los mbitos de la corporacin mdica, lo que condujo a una decisiva
redefinicin de sus relaciones. El retiro de Wilde de la escena poltica,
anticipado por el deterioro que sufri su imagen pblica con motivo de la
enajenacin de las obras de salubridad de Buenos Aires, implic, sin duda,
una disminucin de la influencia directa de la corporacin mdica en el
gobierno. Sin embargo, tambin produjo un cierto relajamiento del control
gubernamental, lo que permiti el afianzamiento de una relacin ms
matizada, como lo demostr el nombramiento de Guillermo Udaondo
partcipe de la revolucin de 1890 para el cargo de director del Consejo
de Higiene. Si bien a raz de la crisis poltica se produjeron algunas
sacudidas en el armazn mdico burocrtico diseado por Wilde, no hubo
en general cambios de importancia, al menos en lo inmediato: la influencia
de los mdicos que haban afianzado su posicin en la burocracia estatal
con Jurez sigui consolidndose con efectos importantes sobre el conjunto
de la corporacin profesional.
La trayectoria del Consejo de Higiene fue una prueba de ese afianzamiento. Un conflicto jurisdiccional entre el Consejo y la Intendencia de
Buenos Aires convenci al presidente Carlos Pellegrini de la necesidad de
fortalecer su alcance nacional por medio de una ley.43 Una vez promulgada
la norma, la presidencia del Consejo recay en Ramos Meja, con lo cual el
gobierno lo legitimaba en el papel de interlocutor cientfico de las
autoridades en un momento en el que se estaban redefiniendo los vnculos
entre los altos cargos tcnicos del Estado y el elenco poltico.44
Ramos Meja intent un cambio estratgico de la institucin que l
mismo defini como el ejercicio de un rol complejo, que consista en
combinar, a nivel nacional, intervenciones frente a los peligros exticos
con polticas preventivas orientadas a transformar el medio interno. Lo
novedoso de esta situacin fue que, a diferencia de notables casos anteriores,
estos planes se esgriman desde la misma cspide tcnica del Estado: ahora
hablaba un mdico, y lo haca como tal y no como un mdico ejerciendo de
poltico, aunque obviamente ocupaba el cargo por confianza poltica.45
Estas transformaciones coincidieron con un nuevo impulso que se dio a la
Asistencia Pblica desde la Municipalidad de Buenos Aires a partir de la
reestructuracin iniciada por Emilio Coni en 1892.46
139
Bastante diferentes resultaron las cosas en el mbito acadmico. La relacin entre Academia y gobierno, mediada desde 1874 por las autoridades universitarias, se complejiz tras los sucesos de 1890. Lo ms novedoso fue la conformacin de un nuevo tipo de relacin que deriv en un
renovado consenso entre el elenco directivo de la Facultad y los mdicos
activos en el Crculo Mdico Argentino, quienes se haban mostrado sumamente crticos con respecto a su orientacin cientfica, donde las pautas generales de una medicina clnica jugaron un papel clave, como con la
gestin interna de la Facultad.47
El nuevo consenso permiti una importante reconfiguracin casi
una refundacin del espacio acadmico, al incidir sobre lneas de trabajo, experimentacin y pautas de especializacin, y al facilitar el surgimiento de nuevas jerarquas. Dado que el acuerdo alcanzado implicaba
cuestiones de poltica interna y temas cientficos, facilit tambin que
varios de los ms relevantes ex alumnos y profesores crticos que estaban
ya entrando en plena madurez desecharan opciones alternativas de independencia y se incorporaran poco a poco a la estructura acadmica, primero en puestos docentes subalternos y posteriormente como directivos.
Esto fue posible por la incipiente orientacin de varios de ellos como especialistas durante esos aos.48 De importancia en el mediano plazo, el
acuerdo alcanzado comenz a mostrar sus lmites casi en forma inmediata debido a una realidad social que lo desbordaba y cuyos sntomas ms
evidentes fueron, por un lado, el declive del Crculo Mdico Argentino
como representante de profesores jvenes y estudiantes, y por el otro, sus
conflictos y divisiones internas, que estallaron en 1890 y, en forma ms
ntida, en 1900.49
Gracias a ese nuevo clima de acuerdo inestable que se estaba creando
en su seno, el grupo de mdicos que ahora era cooptado por la dirigencia
de la Facultad, sumaba a su experiencia organizativa, adquirida en el seno
del Crculo, la que tambin logr en la Capitana del Puerto, el Consejo
de Higiene y la Asistencia Pblica. El hecho de que tales organismos estuvieran en proceso de consolidacin otorgaba un valor agregado al aprendizaje de estos mdicos, enriquecido por el anlisis, sobre el mismo terreno, de las dificultades imperantes para el diseo de una poltica sanitaria
pblica y por el monitoreo de otras cuestiones, tambin concretas y especficas. Todo ese bagaje de conocimientos y experiencias era as reincor-
140
porado al espacio acadmico, en el cual esos mdicos de carrera colaboraban tanto en su consolidacin efectiva como en dotarlo de un carcter ms
flexible.
A ese enriquecimiento del espacio acadmico tambin contribuy la
propia heterogeneidad de la experiencia del grupo que ahora se incorporaba. A Ramos Meja y Astigueta que haban ocupado importantes cargos directivos se sumaban varios otros, como Penna, Susini, Wernicke, Baldomero Sommer, Pedro Arata, quienes en general haban ocupado espacios
jerrquicamente ms acotados.50 Estos ltimos eran de importancia dado
que era mucho lo que en ellos se jugaba en relacin con la construccin de
un cierto sentido especfico de la intervencin mdica.51 No fue casual que,
enmarcados por la consolidacin ideolgica que facilit la emergencia de ese
nuevo y lbil consenso entre los acadmicos y sus antiguos crticos, emergieran con fuerza en el seno de la Facultad varios debates interrelacionados
acerca del tipo de relacin deseado entre prctica mdica privada y prctica
cientfica, y entre ciencia al servicio del Estado y al servicio de la satisfaccin de las necesidades materiales.
Buena parte de la reconfiguracin del campo mdico acadmico en la
dcada de 1890 se debi a los esfuerzos del Crculo Mdico y estuvo relacionada con el largo proceso de afianzamiento de una mirada clnica, ya
presente en los discursos de reinstalacin de la Facultad hacia mediados de
siglo, en la posterior reforma de 1875 y en la implantacin del Hospital
de Clnicas como eje central de la Facultad de Medicina a partir de 1883.
Tambin influy en la reconfiguracin la consolidacin de la Higiene como saber de Estado. Sin embargo, aqu la imbricacin de la Facultad fue
ms bien indirecta, puesto que las ctedras especficas de esta materia carecieron durante esta dcada de la necesaria envergadura y visibilidad, sobre todo si se tiene en cuenta la importancia de sus temas para la consolidacin de una dimensin especfica del Estado. Adems, desde el campo
acadmico entendido en un sentido restringido escasas obras alcanzaron
entonces la trascendencia y el valor simblico que haban adquirido en su
momento las lecciones de Wilde, Rawson y Pedro Mallo. Por otra parte,
aquellos que producan obras sobre Higiene o estaban en condiciones de
hacerlo como Coni, por ejemplo slo accedan a nombramientos honorarios.52 Si bien puede decirse que muchos de los recin incorporados a las
distintas ctedras, como Wernicke, Susini, el mismo Ramos Meja y el epi-
141
demilogo Penna, eran todos a su manera higienistas de experiencia, las

innovaciones en este campo tuvieron un vnculo ambiguo con el ncleo
dirigente de la Facultad de Medicina, lo que otorg un sentido un tanto
paradjico al itinerario recorrido por ciertos saberes mdicos en su conversin en saberes de Estado.
Campo acadmico, saberes de Estado

y profesionalismo a principios del siglo XX.
Una mirada hacia el futuro y consideraciones finales
Hacia 1895 distintos sectores de la opinin y de la prensa sealaban que la
corporacin mdica haba alcanzado un importante nivel de xito y vaticinaban un futuro todava ms halageo. El afianzamiento que observaban
los contemporneos se asent sobre tres pilares slidos, a pesar de que cada
uno de ellos presentaba sus flaquezas. El primero fue que, a pesar de que
mdicos como Emilio Coni seguan considerando a Buenos Aires como el
paraso de los curanderos y curanderas, comenzaba a observarse en las ciudades y entre determinados sectores sociales que el propio proceso de urbanizacin ampliaba un predominio creciente de la prctica de los mdicos diplomados. Los atisbos de lo que Susana Belmartino denomin un
protosistema de salud, que ella sita entre 1890 y 1930, se hacan cada
vez ms evidentes. Este sistema implicaba la consolidacin de una nueva lgica de funcionamiento asistencial y curativo, basada en una combinacin
de servicios pblicos, mutualidades (nuevo actor de proyeccin creciente)
y consultorios particulares. No obstante, la pretensin de los mdicos de
convertirse en el eje central de ese sistema estaba an lejos de ser una realidad, dado que compartan el protagonismo en la gestin con otros actores
sociales e institucionales como la Sociedad de Beneficencia.53
El segundo pilar fue el papel relevante que comenzaron a jugar el
Consejo de Higiene, una vez que precis algunas lneas de actuacin de
efectivo alcance nacional y, en el mbito metropolitano, la Asistencia
Pblica. Se destac la continuidad y regularidad de las actuaciones de ambos organismos, lo que a la vez que increment las capacidades y la autonoma de los mdicos diplomados, y ayud a consolidar su papel como
corporacin de expertos vinculada al Estado.54
142
El tercer pilar, clave para explicar la dubitativa evolucin de las elites de la profesin mdica en la primera mitad del siglo XX, fue la reconfiguracin del campo acadmico que tuvo lugar en la dcada de
1890. Tras aos de intentos con resultados agridulces, este proceso apuntal mecanismos reglados de reproduccin del cuerpo profesional, la necesaria experimentacin y tambin el valor simblico de la prctica acadmica. Permiti asimismo ligar de forma ms estrecha las iniciativas
mdicas con valores deseados por los sectores social y polticamente relevantes, aunque fueran expresados de manera poco clara y hasta contradictoria. A pesar de un dficit de legitimidad originaria de sus elites rectoras, durante esta dcada la Facultad de Medicina creci de una manera
significativa. Y se vio a su vez reforzada por una serie de reformas que incluy nuevos planes de estudio, la incorporacin de especialidades como
resultado del acuerdo entre distintos grupos acadmicos y la reglamentacin de las actividades de los profesores suplentes.55 Sin embargo, tal vez
ms importante que estas transformaciones haya sido la mayor circulacin
demostrada por su elenco de profesores en aquellos otros espacios e instituciones mencionados ms arriba, dentro de un proceso de creciente
burocratizacin donde se aplic de manera concreta la poltica estatal.
Conviene resaltar por ltimo que el afianzamiento sealado se dio en el
marco de un amplio crecimiento social, urbano e institucional, con decisivas consecuencias sobre mltiples aspectos internos y externos al
campo acadmico.
Lo que los contemporneos observaban era el afianzamiento de un
modelo profesional slido en varios aspectos. Sin embargo, tambin estaba
bastante difundida la opinin de que si bien el modelo organizativo vigente era exitoso para determinados sectores profesionales aunque lento con
respecto a las demandas de una sociedad en pleno proceso de cambio, no
lo era en absoluto para todos los mdicos, y mucho menos para todos los
involucrados en el campo del arte de curar. Una mirada ms atenta, basada en juicios posteriores y tambin en los de algunos contemporneos,
muestra ya entonces la existencia de rasgos de debilidad para la proyeccin
futura de los mdicos como actores colectivos, quienes iran adquiriendo
mayor relevancia en las primeras dcadas del siglo XX. Paradjicamente, esa
debilidad descansaba en aquello que hasta entonces haba sido su mayor
fortaleza: el estrecho vnculo del proyecto mdico con una poltica de no-
143
tables que, de a poco, entraba en decadencia, corroda en su propio seno

por el surgimiento de aires reformistas.
La influencia del proceso de reconfiguracin del campo acadmico en
el fin de siglo sobre el conjunto de la actividad mdica y sobre la conversin de sus prcticas y conocimiento en saberes de Estado resulta una
cuestin clave que necesita ser precisada con ms detalle en investigaciones futuras. Existen, sin embargo, indicios que muestran que durante esa
dcada la relacin entre los miembros del mbito universitario y el colectivo de mdicos practicantes se intensific al mismo tiempo que se hizo
ms fluida y compleja. Aunque ambos polos cambiaban, sobre todo lo haca el de los practicantes, inducido por la emergencia de nuevos pacientes
de clase media y la consolidacin de actores colectivos como las mutualidades.
La mayor interdependencia entre sectores mdicos se hizo evidente en
las tensiones experimentadas en el campo acadmico y que expresaron, de
manera sintomtica, cambios y demandas sociales globales y modificaciones internas. Un anlisis relacional de esas tensiones algunas de las cuales derivaron en conflictos institucionales de envergadura, y por tanto
abierto al conjunto de los mdicos practicantes permite ubicarlas como
mojones de un proceso de constitucin profesional de caractersticas amplias y trascendentes. Conviene destacar en este sentido que en general las
tensiones se produjeron como consecuencia de iniciativas encaminadas a
revertir la orientacin profesionalista de la Universidad y de la Facultad
de Medicina, y debido a los intentos de ampliacin de la base social del
campo acadmico impulsados por un heterogneo grupo que inclua a
profesores, estudiantes y aspirantes y que gozaba del apoyo de la prensa y
la opinin pblica.56
Una crtica contra el profesionalismo imperante, que inclua un serio cuestionamiento del modelo de organizacin acadmica propuesto por
las elites, comenz a emerger en distintos mbitos, incluso en el mismo
gobierno. Su impacto fue tan intenso que no pudo ser amortiguado ni por
la incorporacin de profesores y acadmicos nuevos ni por los cambios en
los planes de estudio, a pesar de todo lo que tenan de innovadores. Fue
esencial en este aspecto que la crtica a las instituciones acadmicas vigentes diera pie a debates acerca de cmo los mdicos se insertaban en las distintas alternativas del reformismo poltico, social e institucional en auge y
144
podan convertir sus prcticas y conocimientos en saberes de Estado, en

especial en lo vinculado al control higinico, urbano y de las enfermedades sociales.
En paralelo a esos debates, la emergencia de opiniones encontradas en
el campo poltico con respecto a la gestin sanitaria y el papel crecientemente impugnador de nuevos grupos estudiantiles, apoyados por importantes
sectores de la opinin pblica, pusieron en tela de juicio la propia legitimidad de los acadmicos. Y de una manera bastante ms contundente que las
crticas que desde la dcada de 1870 se vertan sobre su monopolio. Ya no
se trataba, como entonces, de una pugna por definir la medicina argentina
y por determinar quin deba liderarla sino de otra cuestin. De un carcter
ms social, si se quiere, esta controversia involucraba aspectos importantes
para la gobernabilidad de un pas que estaba transformando su fisonoma social y en el que comenzaba a pesar cada vez ms la existencia de nuevos sectores sociales con mayores demandas.
El afn de cierta historiografa de realzar la importancia de las crticas
a la orientacin predominantemente profesionalista de las facultades en el
proceso modernizador de la Universidad a partir de un uso restringido del
concepto profesional ha derivado en interpretaciones que, si bien apuntan cuestiones relevantes, polarizan en exceso el papel jugado por cada uno
de los actores implicados.57 Segn esta mirada, la cuestin se habra dirimido en la pugna entre viejas elites corporativas, acadmicas y de profesores
portadoras de una lgica institucional fundamentalmente profesional
y otros grupos y asociaciones que abogaban por convertir a la universidad
en un mbito en el que predominaran el debate cultural y las prcticas cientficas. Sin embargo, una realidad ms matizada surge a partir de una observacin de los acontecimientos del campo mdico en la ltima dcada del
siglo XIX y la primera del XX, que presta ms atencin a ciertos fenmenos de interdependencia entre el mbito acadmico, el conjunto de los mdicos practicantes y los procesos de produccin de saberes y nuevas prcticas que comenzaban a darse en el seno de instituciones y organismos
sanitarios estatales y municipales. Lo que parece haber acontecido como
novedad fue la emergencia de un ideal profesional, al cual podramos adjetivar como integrador, que consider que los cambios y reconfiguraciones del campo acadmico constituan requisitos fundamentales para su propia consolidacin. Se trat de un proceso que no necesariamente atendi a
145
la lgica o no slo a ella del movimiento juvenil universitario reformista

o prereformista. El elemento clave aqu fue el hecho de que el modelo de
gobernabilidad al que se tenda durante el perodo de los reformistas liberales necesitaba de forma imperiosa convertir una serie de temas vagamente definidos como sociales o institucionales relacionados a la gestin de
problemas de una poblacin heterognea y crecientemente conflictiva en
autnticas cuestiones culturales y cientficas de largo alcance. El gobierno
obtena conocimientos esenciales para lidiar con la cuestin social, a la vez
que la relacin entre expertos y Estado comenzaba a redefinirse.58
El nuevo ideal profesional que comenz a forjarse descansaba tanto en
una redefinicin de las jerarquas acadmicas, y en una visin ms compleja de las posibilidades de la intervencin estatal y de la accin de su inteligentzia tcnica como en una reflexin ms fina que la que se vena desarrollando entre los mdicos acerca de la capacidad del juicio de los
pares para matizar la lgica del mercado sobre las cuestiones de ndole sanitaria e higinica.59 Esos ideales se plasmaron en estrategias de actuacin
pblica en cuya orientacin tuvieron un papel destacado mdicos funcionarios como Jos Penna y Gregorio Aroz Alfaro.
Al proponer una relacin an ms slida entre los mdicos, sus saberes
y un Estado en proceso de transformacin, no result fcil que ese ideal profesional se afianzara. Ello se debi sobre todo al apego de importantes miembros de la elite mdica al anterior modelo, adherido al entramado propio de
la poltica de notables del siglo XIX y que haba sido particularmente eficaz
para sus intereses corporativos. Pero si bien este modelo fue perdiendo protagonismo, ni las elites mdicas transformadas ni el propio Estado a pesar de
la capacidad innovadora que por momentos despleg fueron capaces de
consolidar alternativas ms concretas sino hasta pasados los aos treinta.
Notas
1
Este artculo es uno de los resultados del proyecto de Investigacin Circulacin

internacional de saberes y prcticas institucionales en la consolidacin del Estado Social
en Argentina HAR 2009-13555, financiado por el programa I+D del Ministerio de
Ciencia e Innovacin del gobierno de Espaa, y cont con la colaboracin de Mara Beln
Irazbal. Agradezco tanto los comentarios de Pilar Gonzlez Bernaldo, Juan Suriano, Elda
Gonzlez, Mirian Galante y Pablo Souza a versiones previas como las sugerencias de
Mariano Plotkin, Eduardo Zimmermann y Jimena Caravaca.
146
2 Para el proceso de profesionalizacin mdica en Buenos Aires en el siglo XIX vase:

Ricardo Gonzlez Leandri, Curar, persuadir, gobernar. La construccin histrica de la profesin
mdica en Buenos Aires 1852-1886 (Madrid, Biblioteca de Historia de Amrica / CSIC Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, 1999). Puede analizarse tambin adaptando el concepto de experto. Al respecto vase: Federico Neiburg y Mariano Plotkin
(comps.), Intelectuales y expertos. La constitucin del conocimiento social en Argentina (Buenos
Aires, Paids, 2004), 15-28. Para el concepto de monopolio cognitivo: Andrew Abbott, The
System of Professions (Chicago, Chicago University Press, 1988), 35-85. Este se vio enmarcado a su vez dentro de una cuestin ms amplia, la de la construccin social de la salud como problema, que en los ltimos aos ha sido abordado desde distintas perspectivas por una
serie de autores: Hugo Vezzetti, La locura en la Argentina (Buenos Aires, Folios, 1981);
Diego Armus, La ciudad impura (Buenos Aires, Edhasa, 2007); Diego Armus (ed.), Entre
mdicos y curanderos. Cultura, historia y enfermedad en la Amrica Latina moderna (Buenos
Aires, Norma, 2002); Diego Armus, El descubrimiento de la enfermedad como problema
social, en Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la modernizacin y sus lmites
(1880-1916), Mirta Lobato (ed.), 507-561 (Buenos Aires, Sudamericana, 2000), los artculos incluidos en Mirta Lobato (ed.), Poltica, mdicos y enfermedades. Lecturas de Historia de
la salud en la Argentina (Buenos Aires, Biblos, 1996); Hctor Recalde, La salud de los trabajadores en Buenos Aires (1870-1910). A travs de las fuentes mdicas (Buenos Aires, Grupo
Editor Universitario, 1997); Susana Belmartino et al., Las instituciones de salud en la
Argentina, desarrollo y crisis (Buenos Aires, Secretaria de Ciencia y Tcnica, 1987); Susana
Belmartino, La atencin mdica argentina en el siglo XX. Instituciones y procesos (Buenos Aires,
Siglo XXI, 2005); Susana Belmartino et al., Corporacin mdica y poder en salud (Rosario,
Centro de Estudios Sanitarios y Sociales, 1988); Jorge Salessi, Mdicos, maleantes y maricas.
Higiene, criminologa y homosexualidad en la construccin de la nacin argentina (Buenos Aires,
1817-1914) (Rosario, Beatriz Viterbo, 1995); Adrin Carbonetti y Ricardo Gonzlez
Leandri (eds.), Historias de salud y enfermedad en Amrica Latina, siglos XIX y XX (Crdoba,
Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Crdoba, 2008); Mara Silvia Di
Liscia, Saberes, terapias y prcticas mdicas en Argentina (1750-1910) (Madrid, Biblioteca de
Historia de Amrica / CSIC - Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, 2002).
3
Eliseo Cantn, Historia de la medicina en el Ro de la Plata, Tomo 3 (Madrid,
Hernndez y Galo Sez, 1928), 33-34.
4
Gonzlez Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 31-55.
5 Algunas de esas ideas estaban implcitas en la accin comunal que por mandato
constitucional comenzaba a implementarse para esas fechas. Ricardo Gonzlez Leandri,
Pilar Gonzlez Bernaldo de Quirs y Juan Suriano, La temprana cuestin social. La ciudad
de Buenos Aires durante la segunda mitad del siglo XIX (Madrid, Coleccin Amrica /
CSIC-Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, 2010), 31-86.
6 Los mdicos se valan de su posicin en las facciones para imponer sus criterios, pero estaban a su vez constreidos por una lgica que no alcanzaban a modificar, al menos
hasta casi el fin de siglo. Ver: Ricardo Gonzlez Leandri, Madurez y poder. Mdicos e
instituciones sanitarias en la Argentina a fines del siglo XIX, Entrepasados XIV, nm. 27
(principios de 2005), 133-153.
147
7 Cantn, Historia de la medicina, 68-91. Segn Magalli Sarfatti Larson el nmero

de sus grandes hospitales fue lo que llev a Pars a convertirse en la capital mundial de la
ciencia mdica en la primera mitad del siglo XIX. Magalli Sarfatti Larson, The Rise of
Professionalism: A Sociological Analysis (Berkeley, University of California Press, 1979), 24-25.
8 Ello se debi sobre todo a la escasez de recursos (materiales y organizativos) y a la
pugna de atribuciones que la Facultad mantuvo con la Municipalidad y la Sociedad de
Beneficencia.
9 Juan Carlos Veronelli, Medicina, gobierno y sociedad (Buenos Aires, El Coloquio,
1975), 43-45; Ricardo Gonzlez Leandri, Breve historia del Departamento Nacional de
Higiene. Estado, gobernabilidad y autonoma mdica en la segunda mitad del siglo XIX,
en Un Estado con rostro humano. Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde
1880 hasta la actualidad), Ernesto Bohoslavsky y Germn Soprano (eds.), 59-85 (Buenos
Aires, Prometeo; Buenos Aires, Universidad de General Sarmiento, 2010).
10
Diego Armus, El descubrimiento de la enfermedad como, 521-532; Gonzlez
Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 57-112; Hctor Recalde, Las epidemias de clera,
1856-1895 (Buenos Aires, Corregidor, 1993), 43-79; Olga Bordi de Ragucci, Clera e inmigracin (Buenos Aires, Leviatn, 1992), 13-111; Jos Penna, El clera en la Repblica
Argentina (Buenos Aires, Imp. La Semana Mdica, 1897); Agustina Prieto, Rosario,
Epidemias, higiene e higienistas en la segunda mitad del siglo XIX, en Poltica, mdicos y
enfermedades, Mirta Lobato (ed.), 57-71 (Buenos Aires, Biblos, 1996).
11 Proponan emular al Consejo de salubridad de Pars y seguir las recomendaciones
de la conferencia de Higiene de Bruselas. Consejo de Redaccin, Consejo de Higiene
Pblica, Revista Mdico-Quirrgica 1, nm. 2 (23 de abril de 1864), 21; Consejo de
Redaccin, Artculos comunicados. El Consejo de Higiene Pblica, Revista MdicoQuirrgica 1, nm. 3 (8 de mayo de 1864), 38; Miguel Puiggari, Debe la realizacin de
las medidas higinicas y sanitarias fiarse exclusivamente a las iniciativas de las municipalidades?, Revista Mdico-Quirrgica 2, nm. 1 (8 de abril 1865), 2.
12
Durante esos aos, con motivo de la reforma del Consejo de Higiene, un sector
de mdicos que abogaba por la reforma de las atribuciones de este organismo se enfrent
a sectores con fuerte peso en la legislatura provincial que intentaban impedir toda norma en tal sentido. Dichos sectores eran de la opinin de que se trataba de una injerencia
indebida del Estado en cuestiones privadas. Por ello fueron tildados de liberticidas por
los mdicos implicados en esas iniciativas. Consejo de Redaccin, La Junta de Higiene
Pblica, Revista Mdico-Quirrgica 4, nm. 16 (23 de noviembre de 1867), 242-243.
13
Un tumulto popular oblig a las autoridades municipales a renunciar, y posibilit que la oposicin poltica asumiera el control del gobierno como Comisin de
Salubridad. Prieto, Rosario: Epidemias, higiene; Gonzlez Leandri, Curar, persuadir,
gobernar, 66-76; Consejo de Redaccin, Consejos al Pueblo, Revista Mdico-Quirrgica
3, nm. 3 (8 de mayo de 1866), 40.
14 Predomin la opinin de mdicos extranjeros con experiencia en la lucha
anitepidmica de otros continentes, como J[uan] H. Scrivener y Thomas Hutchkinson,
este ltimo cnsul ingls en Rosario. Proponan en la prensa diaria planes de saneamiento
interno, e instaban a actuar sobre los corralones y aplicar las medidas higinicas que ya
148
se estaban adoptando en Gran Bretaa y Alemania. En el intercambio de opiniones que

se produjo a continuacin intervinieron algunos mdicos jvenes locales como Miguel
ngel Golfarini, cuya visin escptica sobre la capacidad de la ciencia en ese caso concreto
encubra adems una crtica contundente al funcionamiento institucional y acadmico de
la profesin mdica local. J. H. Scrivener, Higiene contra el clera, La Tribuna, 22 de
enero de 1868, 2-3; Thomas Hutchkinson, El clera as llamado, en el Rosario, Revista
Mdico-Quirrgica 4, nm. 3 (8 de mayo de 1867), 38-47; Recalde, Las epidemias de clera, 43-79; Miguel ngel Golfarini, El eclecticismo en Medicina, Revista MdicoQuirrgica 4, nm. 12 (23 de septiembre de 1867), 179.
15
La Asociacin solicitaba que sus miembros fueran consultados con mayor frecuencia por las autoridades provinciales y la municipalidad y que ese vnculo se institucionalizara de alguna manera. Consejo de Redaccin, Revista de la Quincena, Revista MdicoQuirrgica 5, nm. 22 (23 de febrero de 1869), 199-201.
16 El eje de la cuestin radicaba para los responsables gubernamentales en que [e]l
ejercicio de la Medicina y la Farmacia no debe ser entregado a la libre concurrencia.
Charles Murray, El Consejo de Higiene Pblica, Revista Mdico-Quirrgica 7, nm. 9
(8 de agosto de 1870), 139-143.
17 La debacle casi inmediata del Consejo de Higiene durante la epidemia fue sorteada
gracias a la improvisada conformacin de un nuevo consejo orientado desde la Facultad y
dirigido por Santiago Larrosa. A pesar de las grandes dudas que arreciaron sobre la
autntica capacidad curativa de la ciencia, los mdicos del nuevo Consejo demostraron una
capacidad ejecutiva que fue valorada. El Consejo de Higiene y la epidemia, La Prensa, 16
de febrero de 1871, 1; Gonzlez Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 85-112. Relatos generales sobre la irrupcin epidmica y su evolucin pueden consultarse en: Leandro Ruz
Moreno, La peste histrica (Paran, Nueva Impresora, 1949), 156-302 y Miguel ngel
Scenna, Cuando muri Buenos Aires (Buenos Aires, La Bastilla, 1974), 195-455.
18
Diego Armus, El descubrimiento de la enfermedad como, 521-532.
19 Gonzlez Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 111.
20 Tulio Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires (Buenos Aires,
Eudeba, 1962), 84-85; Decreto orgnico de la instalacin de la Universidad y las facultades, Revista Mdico-Quirrgica 11, nm. 1 (8 de abril de 1874), 4-8.
21 Si, por una parte, al promover la innovacin y la introduccin de determinado
tipo de conocimientos y prcticas desde el Estado se intentaba un reforzamiento de la
actividad acadmica, por otro lado los ministros necesitaban sobre todo interlocutores
polticos entre los crculos de confianza, lo que los llevaba a potenciar un perfil profesional
escasamente especfico. Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires, 5182; Ricardo Gonzlez Leandri, Acadmicos, doctores y aspirantes. La profesin mdica y
la reforma universitaria, Buenos Aires, 1871-1876, Entrepasados VI, nm. 12 (noviembre 1997), 31-54; Pablo Buchbinder, Historia de las universidades argentinas (Buenos
Aires, Sudamericana, 2010), 50-58; La Tribuna y los doctores D. Manuel Montes de
Oca, Wilde e Iturrioz, La Prensa, 6 de noviembre de 1873, 3.
22 Julio ngel Luqui Lagleyze, Apuntes para la historia del Crculo Mdico Argentino y Centro de Estudiantes de Medicina, en La Salud en Buenos Aires. II Jornadas de
149
Historia de la Ciudad de Buenos Aires, Ramn Melero Garca (coord.), 35-38 (Buenos
Aires, Instituto de Estudios Histricos de la Ciudad de Buenos Aires, 1988); Gonzlez
Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 185-222; Pablo Souza, El Crculo Mdico y su papel en la configuracin del pensamiento mdico clnico, Buenos Aires, 1875-1883, Entrepasados XVI, nm. 31 (comienzos de 2007), 141-159; Mariano Bargero, Condiciones institucionales y culturales de la enseanza de la Medicina en Buenos Aires:
reformas acadmicas y movimientos estudiantiles en 1874 y 1906, Entrepasados XI,
nm. 22 (principios de 2002), 91-112.
23
Francisco Cignoli, Contribuciones a la Historia de la Farmacia Argentina, Revista del Centro de Estudiantes de Farmacia y Bioqumica (Universidad de Buenos Aires) Tomo
32, (1942), 315-336; Redaccin, La Farmacia entre nosotros, Revista Farmacutica XX,
Tomo XVI (1878), 94-95; Ricardo Gonzlez Leandri, Autonoma y subordinacin: los
farmacuticos diplomados y la constitucin de un campo mdico en Buenos Aires (18521880), LLULL. Revista de la Sociedad espaola de Historia de las Ciencias y de las Tcnicas
21, nm. 40 (1998), 63-88; con respecto al contexto de creacin de la Ctedra de Higiene
en la Facultad de Medicina: Norma Isabel Snchez, La higiene y los higienistas en la Argentina (1880-1943) (Buenos Aires, Sociedad Cientfica Argentina, 2007), 31-33; Gonzlez
Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 166-183.
24 Redaccin, Ley reglamentando el ejercicio de la Medicina, Farmacia y dems ramos del arte de curar, sancionada por la Honorable legislatura de la Provincia, Revista
Farmacutica XX, Tomo XVI, nm. 2 (1 de febrero de 1878), 49-60.
25 Gonzlez Leandri, Gonzlez Bernaldo de Quirs y Suriano, La temprana cuestin
social, 2-29 y133-151.
26
James Scobie, Buenos Aires, del centro a los barrios (Buenos Aires, Solar/Hachette,
1977); Natalio Botana, La federalizacin de Buenos Aires, en La Argentina del Ochenta
al Centenario, Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo (eds.), 107-121 (Buenos Aires, Sudamericana, 1980); Mirta Lobato (ed.), Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la modernizacin y sus lmites (1880-1916) (Buenos Aires, Sudamericana, 2000).
27
Eduardo Zimmerman, Los liberales reformistas en la Argentina, 1890-1916,
(Buenos Aires, Sudamericana; Buenos Aires, Universidad de San Andrs, 1995), 41-109;
Juan Suriano (ed.), La cuestin social en Argentina, 1870-1943 (Buenos Aires, Manantial,
2000), 1-29.
28
Guillermo Rawson se desempe como ministro del Interior del gobierno de
Bartolom Mitre, mientras que Eduardo Wilde ocup primero la cartera de Educacin
durante la presidencia de Julio A. Roca y posteriormente la de Interior con Jurez Celman.
29
Ricardo Gonzlez Leandri, Notas acerca de la profesionalizacin mdica en
Buenos Aires durante la segunda mitad del siglo XIX, en La cuestin social en Argentina,
1870-1930, Juan Suriano (ed.), 217-243 (Buenos Aires, Manantial, 2000).
30 Guillermo Rawson, Conferencias sobre higiene pblica (Pars, Donnamette et Hattu,
1876); Guillermo Rawson, Estudio sobre las casas de inquilinato de Buenos Aires (Buenos
Aires, Imprenta La Vanguardia, 1942); Recalde, La salud de los trabajadores, 75-95.
31 Norberto Rodrguez Bustamante, Debate parlamentario sobre la ley Avellaneda
(Buenos Aires, Solar/Hachette, 1985), 32-52.
150
32 Conviene destacar tambin que adems de poltico Eduardo Wilde fue un autor
prolfico de temas cientficos y obras literarias. Eduardo Wilde, Obras Completas (Buenos
Aires, Imprenta Belmonte, 1914); Eduardo Wilde, Curso de higiene pblica (Buenos Aires,
Imprenta y Librera de Mayo, 1885), 10.
33 Miguel Jurez Celman, Mensaje del presidente de la Repblica Miguel Jurez
Celman al abrir las sesiones del Congreso Argentino en mayo de 1887, en Los mensajes.
Historia del desenvolvimiento de la Nacin argentina redactada cronolgicamente por sus gobernantes, 1810-1910, Tomo IV, Heraclio Mabragaa (ed.), (Buenos Aires, Compaa
General de Fsforos, 1910), 175.
34
En ms de una ocasin el ministro inst a la Academia a alterar sus planes originales, en otras la oblig a realizar gestos de deferencia que reafirmaran su poder. Relevantes en ese sentido fueron tanto la poltica de nombramientos en la Facultad, que el poder ejecutivo se reservaba con firmeza, nombrando directamente a los profesores o
manteniendo la prerrogativa de alterar las ternas que le propona la Academia y, sobre todo, el mantenimiento de su competencia presupuestaria, que le permita delinear segn
sus preferencias algunos objetivos estratgicos del cuerpo profesional. Cantn, Historia de
la medicina, 33-34.
35
Regeneracin, La Prensa, 31 de mayo de 1887, 3. A algunos de ellos, como
Telmaco Susini, director del laboratorio bacteriolgico, y Pedro N. Arata, jefe de la
Oficina Qumica Municipal, se los reconoca por su notoria actividad durante el perodo
que Jos Mara Ramos Meja haba estado a cargo de la Asistencia Pblica. Mariano
Astigueta era un hombre de la plena confianza del gobierno, que lo llamaba para dirigir
instituciones nuevas, hacerse cargo de situaciones conflictivas y actuar como representante
en eventos que requeran la mayor responsabilidad. Gregorio Aroz Alfaro, Crnicas y estampas del pasado (Buenos Aires, El Ateneo, 1938), 185-257.
36 Rodrguez Bustamante, Debate parlamentario, 32-52; Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires, 70-82; Buchbinder, Historia de las universidades argentinas, 58-62.
37 Pablo Souza, Formacin histrica de un partido de la ciencia en la ciencia mdica Argentina. El Crculo Mdico Argentino y configuracin de una experiencia cientfica
de base clnica en la Facultad de Medicina de la UBA, 1875-1890 (tesis de maestra,
Maestra en Poltica y Gestin de la Ciencia y la Tecnologa, Facultad de Filosofa y Letras,
Universidad de Buenos Aires, 2005), 141-199.
38
En el acto de apertura el ministro Wilde seal que su realizacin era un reconocimiento de que ya no slo la espada triunfadora, ni la diplomacia astuta dicta la ley sino que la ciencia armada de la razn y en nombre de fines humanitarios, se mezcla en las
deliberaciones para concurrir a la formacin de las leyes. La Conferencia Mdica, La
Prensa, 1 de febrero de 1887, 3; La Conferencia Mdica, La Prensa, 18 de marzo de
1887, 3; El Congreso Mdico, Sudamrica, 15 de marzo de 1887, 2; Roberto Wernicke,
La conferencia mdica, Sudamrica, 16 de marzo de 1887, 2; La Conferencia Mdica,
La Prensa. 16 de marzo de 1887, 3; Retrospecto. Salud Pblica, La Prensa, 1 de enero
de 1888, 4. Bordi de Ragucci, Clera e Inmigracin, 63.
151
39 Arreglos internacionales, La Prensa, 21 de septiembre de 1887, 2; Nuestros representantes al congreso sanitario de Brasil, Sudamrica, 20 de octubre de 1887, 2; La
convencin sanitaria y el Brasil, Sudamrica, 2 de noviembre de 1887, 2; La convencin
sanitaria, Sudamrica, 10 de noviembre de 1887, 3; Convenciones sanitarias, Sudamrica, 20 de abril de 1888, 2.
40 La Prensa sealaba: Ya no podemos vivir a la antigua, como a cada uno le agrade ms, prescindiendo de los vecinos; el progreso tiene el privilegio de exteriorizar la existencia de las naciones. Arreglos internacionales, La Prensa, 21 de septiembre de 1887,
2. El diseo de un Consejo de Higiene con amplias atribuciones y capacidad ejecutiva era
por lo tanto una cuestin de la mayor necesidad e importancia a nivel local, nacional e
internacional.
41 Regeneracin, La Prensa, 31 de mayo de 1887, 1.
42
Los argumentos de Udaondo mostraban un buen conocimiento de las intervenciones de cientficos en congresos internacionales, como la de Pettenhoffer en el Congreso
de Higiene de Viena de 1887, y de la legislacin y experiencia de otros pases, como la ley
inglesa de proteccin de la salud de 1875, la experiencia alemana y la sagacidad de la
legislacin italiana: Guillermo Udaondo, Higiene Administrativa, Anales del Departamento Nacional de Higiene II, nm. II (febrero 1892), 18-27.
43 La ley orgnica del Departamento Nacional de Higiene (N 2829) fue sancionada el 3 de octubre de 1891. Veronelli, Medicina, gobierno y sociedad, 47-50.
44 Sobre la trayectoria mdica e intelectual de Jos Mara Ramos Meja ver: Oscar
Tern, Vida intelectual en el Buenos Aires fin-de-siglo (1880-1910) (Buenos Aires, Fondo
de Cultura Econmica, 2000), 83-133; Jos Ingenieros, La personalidad intelectual de
Jos M. Ramos Meja, en Jos Mara Ramos Meja, La neurosis de los hombres clebres en
la historia argentina, 9-73 (Buenos Aires, La Cultura Argentina, 1915).
45 Un importante paso en la reorientacin de los objetivos del Consejo se dio con la
creacin del Instituto Nacional de Higiene, tambin llamado Oficina Sanitaria Argentina.
Sus secciones especficas de Higiene General y Epidemiologa, Qumica y Bacteriologa se
convirtieron en equipos que combinaron la investigacin en temas especficos con
intervenciones focalizadas. Las actividades planificadas y realizadas por el Departamento
a lo largo de los aos 1890 mostraron su afianzamiento dentro del organigrama estatal.
Sin embargo, tambin se vio sometido a importantes lmites. Jos Mara Ramos Meja,
Memoria del Departamento Nacional de Higiene, correspondiente a los aos 1892, 1893,
1894, 1895, 1896 y 1897, presidencia del Dr. Jos Mara Ramos Meja (Buenos Aires, Imprenta y Encuadernacin de El Correo Espaol, 1898), 18-25 y 448-458.
46 Ernest A. Crider, Modernization and Human Welfare (Columbus, Ohio State
University, 1976), 121-156.
47
Gonzlez Leandri, Curar, persuadir, gobernar; Souza, El Crculo Mdico y su papel; Bargero, Condiciones institucionales y culturales.
48
Pablo Souza hace referencia a los casos de algunos mdicos notorios: el del Dr.
Antonio Gandolfo, presidente del Crculo entre 1888 y 1890, al que seala como un caso de ascenso pausado por cada uno de los puestos internos de la Facultad hasta llegar a
la titularidad de la ctedra de Medicina Quirrgica en 1895; el de Roberto Wernicke,
152
quien fue incorporado como catedrtico suplente en el ao 1888 y como titular en 1892
de la ctedra de Anatoma Patolgica; el de Enrique Sudnick, quien se hizo cargo del laboratorio de estudios fisiolgicos del Hospital de Clnicas. Tambin seala los de Jos
Mara Ramos Meja, quien accedi a la ctedra de Enfermedades Nerviosas, y los de
Telmaco Susini y Adalberto Ramaug, quienes ocuparon las ctedras de Anatoma
Patolgica y Medicina Operatoria respectivamente. Souza, Formacin histrica de un
partido, 141-199; Cantn, Historia de la medicina, 156-468.
49 Souza, El Crculo Mdico y su papel; Bargero, Condiciones institucionales
y culturales.
50 Ramos Meja y Astigueta ocuparon la direccin de la Asistencia Pblica y del
Consejo de Higiene. Wernicke haba sido nombrado delegado del ministro del Interior en
el caso de la epidemia de clera de 1886 en Rosario. Susini fue director del laboratorio
bacteriolgico, y Arata jefe de la Oficina Qumica Municipal. Aroz Alfaro, Crnicas y estampas del pasado, 185-257.
51 En un momento de creciente burocratizacin y racionalizacin de las instituciones de las que formaban parte, estos mdicos atravesaban por experiencias bastante distintas de la de muchos personajes emblemticos de la profesin y de su espacio acadmico.
Como era caracterstico en la poca, estos ltimos se mostraban atentos de manera casi exclusiva a su clientela de elite.
52 Aroz Alfaro, Crnicas y estampas del pasado, 287-300; Emilio Coni, Memorias de
un mdico higienista (Buenos Aires, Imprenta Coni, 1918), 142-144.
53
Belmartino et al., Las instituciones de salud; Belmartino, La atencin mdica argentina
54
Gonzlez Leandri, Breve historia del Departamento Nacional de Higiene.
55 Cantn, Historia de la medicina, 187-476.
56 Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires, 76-82; Buchbinder,
Historia de las universidades argentinas, 62-67.
57 Buchbinder, Historia de las universidades argentinas, 62-67.
58 Tern, Vida intelectual, 83-207; Zimmermann, Los liberales reformistas, 41109; Suriano (ed.), La cuestin social en Argentina, 1-29.
59 El afianzamiento del juicio de los pares en detrimento de otras lgicas de actuacin, hecho importante en la constitucin de campos acadmicos, es considerado por distintos autores como un elemento fundamental de los procesos de profesionalizacin.
Algunos han ido ms all y han destacado su amplia trascendencia social. Vase: Ricardo
Gonzlez Leandri, Las profesiones. Entre la vocacin y el inters corporativo. Fundamentos
para su estudio histrico (Madrid, Catriel, 1999), 38-141; Harold Perkin, The Rise of
Professional Society. England since 1880 (Londres y Nueva York, Routledge, 1989), 359404; Harold Perkin, The Third Revolution: Professional Elites in the Modern World (Londres
y Nueva York, Routledge, 1996), 1-18.
Seccin 3
Ciudades y Caminos:
el Espacio como Problema de Estado
Los cambios en el despliegue de la accin estatal sobre el territorio fsico

del pas constituyeron una de las caras centrales del proceso de modernizacin de entreguerras. Esos cambios involucraron necesariamente el desarrollo de grupos tcnicos especializados y de saberes de Estado. Insertos en
una agenda de investigaciones colectivas en la que los estudios sobre el urbanismo, la arquitectura, la infraestructura vial y ferroviaria del pas han
producido valiosos antecedentes historiogrficos, los trabajos de Valeria
Gruschetsky y Ana Mara Rigotti retoman varios de los temas centrales
que organizan este volumen.
El artculo de Valeria Gruschetsky sobre las influencias transnacionales presentes en la conformacin de la Direccin Nacional de Vialidad
contextualiza apropiadamente los orgenes de esa reparticin en las iniciativas estatales en materia de construccin de caminos impulsadas con propsitos de integracin territorial y conducentes a la realizacin de un sistema vial nacional. Es a travs del despliegue de esos proyectos que se
establece una fuerte relacin entre expertos de los Estados Unidos y de la
Argentina en torno a los saberes tcnicos involucrados en la creacin de un
organismo como la DNV. Al igual que en trabajos de las otras secciones,
el artculo rastrea los mecanismos sociales por los cuales se produce la circulacin de esos conocimientos: congresos internacionales, publicaciones
especializadas y viajes de funcionarios.
Como otros estudios ya han sealado, la primaca de los conocimientos provenientes de los Estados Unidos no respondi slo a una superioridad tcnica de los mismos sobre otros. Consideraciones econmicas, polticas, y simblicas dieron forma a esas preferencias y a los procesos de
recepcin de esos saberes. Queda as reflejado un fuerte emparentamiento
entre lo ocurrido en este caso particular y otras formas de americaniza-
156
cin desarrolladas en la Argentina de entreguerras, desde la poltica hasta

los consumos populares. Por otra parte, el artculo muestra de qu manera ese proceso de americanizacin acompaa el gradual desplazamiento
de las imgenes del progreso argentino vinculadas a la expansin de la red
ferroviaria por nuevas imgenes asociadas a la presencia de los automviles y las nuevas carreteras.
Por su parte, Ana Mara Rigotti presenta al desarrollo del urbanismo
como disciplina con sus propios modos de pensamiento y accin, como la
emergencia de una nueva profesin que se construye como saber de
Estado a partir de la dcada de 1930, sin negar sus antecedentes internacionales previos, que desde la Town Planning Conference de Londres, de
1910, haba sumado este cuerpo de conocimiento a las diversas iniciativas
reformistas de comienzos del siglo XX.
En ese proceso, Rigotti seala dos momentos claves en el desarrollo
de la disciplina, que a su vez demarcan esferas diferenciadas de la accin
estatal. En los aos treinta, los municipios buscan resguardar su rea de
competencia y se convierten en el mbito en el que los nuevos tcnicos
pueden desplegar sus conocimientos. De esa manera, el Plan Regulador se
convierte en el instrumento legitimador de la accin de los gobiernos municipales, ejemplificado primero en la exitosa experiencia en Rosario, que
ser luego imitada en varios casos sucesivos en los aos siguientes.
El segundo momento clave (y esto plantea nuevamente lo mencionado en la introduccin sobre el lugar de las crisis en la conformacin de los
saberes de Estado) tiene lugar a mediados de la dcada del cuarenta, como
resultado del terremoto en la provincia de San Juan. En esta instancia es la
autoridad del gobierno nacional la que redefine una nueva rea de competencia. Aqu Rigotti seala la oportunidad que se presenta para que los
nuevos cuadros tcnicos impongan su agenda por sobre las jurisdicciones
poltico-administrativas, retomando el tema de las tensiones entre tcnicos
y polticos que varios de los trabajos reunidos analizan.
Finalmente, Rigotti plantea una ltima etapa de transformacin de la
disciplina, en la que los conocimientos del urbanismo parecen servir de
base a una concepcin ms amplia de la planificacin estatal. La figura de
Alejandro Bunge, que en tantos de los procesos de conformacin de nuevas reas de conocimiento social se ha hecho presente, y sus diagnsticos
de la Nueva Argentina, es vital para esa evolucin hacia un modelo que no
157
est muy alejado de los cambios hacia el planning que tienen lugar por los
mismos aos en los Estados Unidos y Gran Bretaa. La consagracin de
criterios tcnicos de administracin como instrumentos para regular los
conflictos sociales a travs de la racionalidad y la eficiencia fortalece la demanda de especialistas para definir y ejecutar las polticas estatales, y eventualmente, deja establecida una imagen del urbanista como gerente cientfico de la produccin y distribucin de recursos humanos y naturales a
escala territorial.
Las promesas del urbanismo

como alternativa tecnocrtica de gestin
(1928/1958)
Ana Mara Rigotti
Hoy toda ciudad tiene su Plan Regulador y, adems, en muchos casos, su
Plan Director, su Plan Estratgico, su Cdigo Urbano y sus Planes Particularizados. En las administraciones nacionales y provinciales hay ministerios y oficinas de planificacin cuyo objetivo es prever obras e inversiones
en relacin al territorio. El sentido comn da por descontada la necesidad
de tales instrumentos tcnicos y reparticiones para subsanar racionalmente la complejidad de conflictos sociales, econmicos, funcionales y culturales vinculados a los asentamientos humanos. La razn de ser se halla
asentada en la existencia de una disciplina que sostiene sus modos de pensamiento y accin: el Urbanismo.
Hace ms de sesenta aos que existe un ttulo de posgrado especfico,
al que se sumaron numerosos programas de especializacin. Sin embargo,
los expertos y tcnicos a cargo en las distintas oficinas son arquitectos, ingenieros, gegrafos, economistas o socilogos que han desarrollado intereses urbansticos. Esta situacin refleja una tensa lucha horizontal entre
profesiones que se atribuyen capacidades sobre un campo definido con laxitud. Mientras tanto, sigue vigente la lnea agregada subrepticiamente en
1932 a un informe de la Universidad Nacional del Litoral, segn la cual
quedaban reservadas para el ttulo de arquitecto la planificacin arquitectnica y urbanstica, y la participacin en planes de ordenamiento fsico
del territorio.1 Las ctedras universitarias, casi exclusivas de las carreras de
Arquitectura, hablan indistintamente de Urbanismo, Planeamiento o Pla-
160
nificacin para referir a un universo de prcticas, conceptos y obras ejemplares de referencia que han sido entretejidas por una misma tradicin. El
monopolio de la actividad, el recorte de su campo especfico y hasta su
misma denominacin siguen en debate, lbiles al cuestionamiento de sus
fundamentos y reglas operacionales.
Muchas de estas ambigedades y la dificultad para constituirse acabadamente en profesin, segn el modelo aportado por la medicina en el siglo XIX,2 estuvieron marcadas por el ensayo de alternativas que les permitieran consolidarse como nuevo saber de Estado. Salvo algunas consultoras
de dudosa autonoma, los expertos han sido cooptados por dependencias
pblicas o centros de investigacin universitarios, aunque no fueron estos
los nicos tipos de relacin buscados. Estos ensayos tuvieron un fuerte impacto en la constitucin del Urbanismo como saber y en su marco epistemolgico como ciencia o tcnica.
Reflexionar sobre el devenir de este proceso en Argentina es el objetivo de este ensayo de sntesis que, apoyndose en investigaciones empricas
previas, formula interpretaciones sobre el largo plazo y procura no sobrevalorar la inercia ni la volatilidad de los acontecimientos.3 Nos detendremos en dos momentos significativos cuando, en consonancia con el propsito de los municipios y la administracin nacional de ampliar sus
respectivas competencias, la incipiente profesin plante y ensay estrategias para consolidarse como saber de Estado, adecuando sus fundamentos
tericos y la operatividad ofertada.
Las primeras estrategias se debatieron a inicios de los aos treinta. Se
dirigan a las gestiones municipales, buscando la contratacin de expertos
locales, apelados como urbanistas, para enfrentar un crecimiento de las ciudades que se defina como patolgico y se asociaba a los efectos indeseados
de la modernizacin. Con el respaldo de un saber cientfico y el sustento
de un cuidadoso diagnstico de estos males, la oferta fue un plan proyecto que prefigurara un desarrollo armnico del conjunto de la ciudad, alcanzable en treinta aos mediante un plan sistemtico de obras y regulaciones.
Un segundo momento de maduracin de estrategias fue a mediados de los
aos cuarenta, como eplogo del terremoto de San Juan y en consonancia
con la hegemona de una retrica del plan. Los expertos, ahora autodefinidos como tcnicos, ofrecieron sus servicios al Estado nacional para integrarse como funcionarios en comisiones multidisciplinares, en algunos casos
ANA MARA RIGOTTI
161
con jurisdiccin por sobre los cuerpos tradicionales de la democracia participativa. A tal fin, redefinieron el marco doctrinal y los instrumentos de intervencin de una disciplina que denominaron Planeamiento, ampliando
su campo de accin a la distribucin de aglomeraciones en el territorio para alcanzar la regeneracin social y el reequilibrio regional.
Estas dos instancias de cristalizacin de la profesin tienen al Municipio y a la Nacin como entidades del saber de Estado y constituyen los
mayores esfuerzos por la definicin de su objeto de estudio y de intervencin: de la ciudad al territorio.
Al concentrar los argumentos sobre estos dos momentos no pretendemos sustituir el anlisis de un desarrollo complejo y extenso, sino poner
en foco unos ncleos duros del Urbanismo como saber de Estado que an
siguen presentes, aunque con expresiones ms matizadas. En estos dos momentos, que funcionaron como encrucijadas de la historia disciplinar, se
dirimieron las fichas que se han vuelto a jugar, una y otra vez, en una danza de oposiciones retricamente exacerbadas entre proyecto y plan, ciudad
y territorio, arquitecturas e infraestructura, forma y programa.
La nueva disciplina y su articulacin con el Estado

El Urbanismo, como un nuevo dominio especializado del saber y de la accin, se consolid internacionalmente en torno a la Town Planning Conference de Londres en 1910.4 Se pretenda absorber las distintas aproximaciones parciales a los problemas urbanos que haban sido propias de la
arquitectura, las ingenieras, la higiene, la topografa social, la estadstica, la
agrimensura y la gestin municipal. Se prometa encauzar eficazmente el
desarrollo y la integracin social y econmica de las ciudades primero, y del
territorio despus, desde una perspectiva tecnocrtica que fuese alternativa
respecto a la gestin poltica. Los comitentes casi exclusivos habran de ser
las administraciones municipales, provinciales y nacionales.
Emergente de lo que Christian Topalov denomin la nbuleuse rformatrice,5 el Urbanismo captur la sedimentacin del conjunto de miradas
construidas sobre el tejido emprico de las encuestas y las innovaciones del
reformismo industrial tendientes a distinguir, clasificar y racionalizar los
nuevos fenmenos sociales asociados a la proletarizacin y concentracin
162
urbanas. Tal desplazamiento de la cuestin social a la cuestin urbana como

variante explicativa de la pobreza y la conflictividad social permiti reforzar los intercambios y establecer presupuestos y vocabularios comunes entre varias tradiciones nacionales.
El Urbanismo no se postulaba como un saber ms sobre la ciudad. Se
adjudic la capacidad de operar, simultneamente, sobre el conjunto de
variables y problemas que la afectaban. Se fundaba en un estrecho vnculo entre escenario y drama, entre la estructura material y la vida social.
Siguiendo el dictum de Saint Simon, prometa gobernar sobre las personas
administrando cosas: edificios, calles, plazas.
Con intervenciones capaces de rescatar y adaptarse a las particularidades y preexistencias de ciudades entendidas como organismos singulares,
se present como una superacin de las aproximaciones abstractas de los
ingenieros, agrimensores e higienistas. Al mismo tiempo, reneg del perfil
artstico y la escala recortada del Arte Urbano que slo beneficiaba a los
ms pudientes. La belleza fue considerada slo un componente ms de
una estrategia global para ordenar los movimientos, actividades, conflictos
y valores de la sociedad en su conjunto, racionalizando el mercado inmobiliario y la inversin pblica. La escala de intervencin super la de algunos conjuntos edilicios o ejes viales, para alcanzar la totalidad de la planta
urbana y sus posibles extensiones en el tiempo y el espacio, incluso a escala regional.
La capacidad de coordinar legitim su existencia. Super la fragmentacin de distintos diagnsticos y tcnicas de intervencin sobre la extensin urbana, la renovacin y regulacin edilicia, la distribucin de infraestructuras y servicios, los sectores sociales conflictivos y la actividad
econmica ensayados por distintas profesiones e, incluso, los ya consolidados cuerpos de gestin municipal. Lo hizo desde la hiptesis articuladora
de la congestin, englobando una serie de conflictos ya identificados
(aumento y concentracin de poblacin, extensin desordenada de la
planta urbana, insalubridad, desorden funcional, individualismo, tensin
social, debilitamiento cvico y comunitario) y enuncindolos como patologas de un organismo vivo: la ciudad.
Apoyndose en las regularidades observables de un fenmeno tan plural y mutable, el Urbanismo reclam su condicin de discurso verdico,
justific sistemticamente sus decisiones con el uso retrico de cifras y dia-
ANA MARA RIGOTTI
163
gramas y tom en prstamo conceptos y procedimientos analticos de las

ya consagradas ciencias de la vida, la historia y la geografa. Se adjudic alcance internacional en razn de la universalidad atribuida a los procesos
de modernizacin, los estndares de salubridad, los criterios de justicia y
la efectividad de sus instrumentos tcnicos. Su singularidad era el trabajo
con el tiempo, prediciendo tendencias y ordenando operaciones en el lapso de dcadas en base a un plan que se registraba en un plano (coincidentes en un nico trmino: plan, en ingls y francs) como representacin de
un conjunto complejo de operaciones en el territorio.6
La relacin que el Urbanismo estableci con el Estado fue variable en
razn de las particularidades nacionales de su proceso de emergencia.
En Alemania, el Stdtebau se afianz sobre una slida tradicin del
poder de polica municipal, redundando en la integracin de los expertos
a las burocracias locales y la preeminencia de prcticas ya instaladas vinculadas al trfico, las infraestructuras y la regulacin de la edificacin por zonas.7 El Urbanisme francs result de la ampliacin de los alcances de la
grand composition arquitectnica con argumentos prestados de las nacientes ciencias sociales; fue entonces el Estado el que regul la demanda y los procedimientos, impuso jerarquas internas adecuadas a su propia estructura centralizada y orient sus contenidos a la expansin
colonial y a la reconstruccin de la primera posguerra.8 En Inglaterra, el
Town Planning naci en relacin a los movimientos regionalistas, en manos de organizaciones cvicas y arquitectos paisajistas. Tambin los paisajistas tuvieron relevancia en el Planning norteamericano, que estabiliz habilidades maduradas por los movimientos reformistas y las demandas de
las asociaciones de propietarios; de all la relevancia del zoning como instrumento para asegurar la previsibilidad del mercado de tierras.9 Finalmente, la centralidad de la aproximacin histrica y esttica de la Urbanistica italiana fue producto de la tarda codificacin de saberes sobre la
ciudad bajo la gida dominante de los arquitectos, fortalecidos como corporacin por el fascismo y, consecuentemente, en estrecha dependencia
con las polticas del Estado nacional.10
En este variado contexto, la emergencia del Urbanismo en la Argentina
y sus estrategias tendientes a constituirse en un saber de Estado tambin reconoce especificidades que dan cuenta de procesos polticos singulares; asimismo, del protagonismo de algunos expertos en la seleccin estratgica de
164
modelos disponibles en el campo ya internacionalizado de la disciplina, y en

su ajuste a las cambiantes circunstancias y pujas locales. En nuestro pas, la
aspiracin a superar saberes y prcticas dispersas sign el primer instrumento del Urbanismo: el Plan Regulador. Instalada tal voluntad de totalidad, al
pasar de la ciudad al territorio como objeto de intervencin la disciplina se
redefini como Planeamiento, y su herramienta fue el Plan Director.
El Plan Regulador, instrumento legitimador

de los municipios activos
La apelacin al Urbanismo como disciplina acreditada en experiencias y
tratados europeos haba comenzado a introducirse como un tpico recurrente en la prensa, las demandas de asociaciones de propietarios y el debate poltico en torno al Centenario. El argumento para cuestionar las fallidas experiencias de los planes de embellecimiento contratados a expertos
extranjeros estuvo promovido por tcnicos locales que reclamaban competencias acreditadas por sus conocimientos y su capacidad para ajustarse a
los problemas y posibilidades de accin en las ciudades argentinas.
Mientras tanto, una serie amplia y plural de diagnsticos y cursos de
accin con una marcada tendencia a considerar el total del ejido urbano
como objeto de intervencin, pero siempre parciales por estar centrados
en una estrecha perspectiva del conflicto, se haban ido multiplicando, en
gran parte ofertadas como donacin a las gestiones municipales o la opinin pblica. Tales propuestas se haban concentrado en alguna variable,
ya fuese el trfico, el embellecimiento, la higiene, la infraestructura sanitaria, la integracin de nuevas urbanizaciones, los espacios verdes o las nuevas entidades administrativas. Tras las mismas, es posible distinguir las lgicas de las profesiones involucradas. Nos referimos a los planos de
extensin de los agrimensores, los proyectos de sistematizacin vial con la
introduccin de una red de diagonales o los sistemas comprehensivos de
saneamiento de los ingenieros, los proyectos de reforma en el registro de
aperturas en el tejido consolidado para conformar oasis de belleza y civilidad de los arquitectos, las proposiciones de sistemas de parques de los paisajistas, las propuestas que entrelazaban regulaciones espaciales y redes institucionales de los higienistas, los reglamentos de edificacin de las
ANA MARA RIGOTTI
165
oficinas municipales, y los avances en la topografa de los males urbanos

de los censos de ciudades.
El Urbanismo y sus instrumentos tcnicos el Expediente Urbano y
el Plan Regulador habran de ofertar otra cosa. Su conocimiento, difusin y debates pueden estudiarse en nuestro pas a partir del regreso, en
1928, de Carlos Mara Della Paolera, diplomado en el Instituto Francs de
Urbanismo.
Ingeniero, con un temprano inters en las cuestiones urbansticas,
Della Paolera desarroll los fundamentos del nuevo saber en diez conferencias en la Facultad de Ciencias Exactas, publicitando una aproximacin
cientfica a los problemas de la ciudad que haba desarrollado en su tesis
en Pars.11 Tomando como unidad de estudio la aglomeracin bonaerense, demostraba la insuficiencia de iniciativas anteriores, preocupadas por
acicalar el frente ribereo cuando el verdadero problema eran los barrios
malsanos y las tolderas de lata que ao a ao crecan a las puertas de la
Capital. No slo recoloc la cuestin social en las preocupaciones urbanas,
sino que, a travs de una jerga renovada, apel a las regularidades descriptas por la nueva ciencia de la ciudad de la cual su director de tesis, Marcel
Pote, era entonces el ms avanzado sistematizador. Sofisticadas tcnicas y
parmetros de anlisis de las particularidades anatmicas y las anomalas
fisiolgicas de la ciudad fueron la base para desplegar complejas iniciativas
concurrentes para una teraputica descentralizadora.
Un mes ms tarde, en dos conferencias realizadas en Rosario, reflexionaba sobre la relacin a establecer con los potenciales comitentes que seran centrales para su propuesta las asociaciones de propietarios y las administraciones municipales y con los tcnicos que, hasta ese momento, se
atribuan competencias sobre la ciudad.12
Rechaz el encargo por concurso de varias propuestas factibles moduladas por la creatividad del proyectista y sintetizadas en una prefiguracin
tridimensional de los ncleos representativos de la ciudad mediante planos
y maquetas. Propio de las disciplinas artsticas, el concurso era defendido
por la corporacin de arquitectos. Della Paolera propuso, en cambio, un
plan sin planos. Consistira en la contratacin directa de un experto a cargo
del monitoreo permanente de la fisiologa urbana que, apoyndose en los relevamientos de las oficinas municipales, pasara a integrar la elite burocrtica.
Desde este Expediente Urbano, en continua revisin, se definiran acciones
166
teraputicas especficas contratando a agrimensores, arquitectos, higienistas,

ingenieros viales o sanitarios para la concrecin de los proyectos especficos.
Esta modalidad la habra de ensayar l mismo en la Oficina del Plan de
Urbanizacin de Buenos Aires (1932/1943) y en Mar del Plata (1931). Sin
embargo, una inteligente evaluacin de las fuerzas en juego le aconsej exponer una tercera opcin, el plan proyecto. Se trataba de la contratacin directa de expertos, en tanto profesionales liberales, encargados de dirigir y
controlar una operacin recortada en el tiempo. Apoyndose en la colaboracin de las oficinas municipales y en proyectos preexistentes, tras la minuciosa indagacin de las variables en juego y una prefiguracin de las tendencias de crecimiento se propondra un plan que ordenase las acciones sobre la
ciudad en relacin a un proyecto de transformacin sintetizado en un plano
donde se localizaran, caracterizaran y articularan como un todo ordenado,
jerarquizado y armnico los distintos espacios y sus usos.
As, la ciudad de Rosario fue el mbito propicio para la emergencia
del Urbanismo como nueva disciplina y profesin.
La ciudad estaba conmovida por un conflicto con la principal empresa ferroviaria, porque la propuesta de una nueva estacin habra estrangulado definitivamente la extensin al norte de la trama urbana. En esos momentos el Concejo Deliberante llevaba a cabo una amplia encuesta para la
sancin de una ordenanza contratando el primer Plan Regulador del pas.
Sus trminos iban a estar definidos por un programa sugerido por la
Sociedad Central de Arquitectos: un plan proyecto de la ciudad y sus 20
km radiales de rea de influencia fundado en un extensivo anlisis de todas las variables fsicas y sociales urbanas articuladas en un Expediente
Urbano. Los elegidos para concretar ambas tareas fueron el ingeniero
Carlos Mara Della Paolera, el ingeniero Adolfo Farengo, autor de un proyecto de reordenamiento de los accesos ferroviarios al puerto, y el ingeniero-arquitecto ngel Guido, promotor de la creacin de la Escuela de
Arquitectura que acababa de tener sus primeros graduados y autor annimo de un reciente Proyecto de Urbanizacin para la ciudad de Santa Fe.
Segunda ciudad de la Repblica, centro de intercambio de la regin del
cereal, Rosario estaba prxima a alcanzar el medio milln de habitantes, en
su mayora extranjeros que buscaban caminos de participacin alternativos
a la ciudadana y lo encontraban en el voto censitario a nivel local. Con una
dependencia y confrontacin no resuelta con el gobierno provincial, que de-
ANA MARA RIGOTTI
167
signaba los intendentes, esta ciudad encarnaba como pocas la idea de los
municipios activos sobre los cuales el Urbanismo habra de construir su
demanda a travs de la captura, reformulacin y oferta de una articulacin
nueva a viejos conflictos desde cdigos propios y especficos.13
A pesar de haber perdido atribuciones con respecto a la polica, la instruccin pblica y los recursos de la contribucin directa y patentes,
Rosario y otras gestiones locales pugnaban entonces por ampliar significativamente sus incumbencias y autonoma. Fueron frreas defensoras de la
distincin establecida por Juan Bautista Alberdi entre la poltica, propia del
Estado nacional o provincial, y la administracin, relativa al gobierno comunal en tanto corporacin de vecinos con derecho a administrar sus intereses particulares con fondos que les son propios. Los Concejos Deliberantes (todava constituidos con representantes de distintos grupos de
actividad econmica y lugares de residencia) resistan la intromisin de los
poderes extraterritoriales encarnados en la figura del Intendente. Procuraban
acaparar para su gestin asuntos vinculados al conflicto social y la promocin econmica traducidos en medidas que, con el aparato interpretativo
adecuado, seguan dirimindose en sus campos tradicionales de accin: regulacin de loteos y construcciones, coordinacin de inversiones privadas y
algunas obras posibilitadas por la toma de emprstitos que exteriorizaran
materialmente su presencia. Para eso requeran fortalecer un dominio efectivo y legtimo sobre el desarrollo de las infraestructuras (en manos de empresas extranjeras que indirectamente regulaban el mercado de tierras y viviendas), la provisin de alimentos de primera necesidad, la formacin de
nuevos espacios verdes para el recreo popular y, sobre todo, el proceso de urbanizacin. En el afn de fortalecer su capacidad de mediar entre intereses
particulares asimtricos, buscaban acrecentar sus atribuciones problematizando nuevas cuestiones sociales y creando o apropindose de nuevos mbitos operativos.
El Urbanismo y su instrumento, el Plan Regulador, podan ofrecer alternativas a las preocupaciones municipales.
En primer trmino, la construccin de un nuevo tema conflictivo: el
desorden urbano y sus nefastas consecuencias sociales y econmicas. Si bien
haba estado presente, estaba opacado y diluido por las viejas prcticas y representaciones, y ahora era percibido desde una mirada y un lenguaje nuevos. En segundo lugar, la oferta de recursos tcnicos renovados para avanzar
168
en el dominio de la renta urbana de una ciudad que era no slo el mbito

sino la materia misma de la riqueza. Desde la presunta prescindencia respecto de los intereses que la ciencia garantizaba y desde un enfoque comprehensivo de los factores en juego, respaldado debidamente por experiencias extranjeras, el Plan Regulador se presentaba como el instrumento adecuado
para asumir esta agenda compleja de problemas y para reforzar el consenso
sobre la efectividad de la gestin municipal.
La Argentina tena ciudades nuevas, con calles rectas, tendidos infraestructurales avanzados y una matriz edilicia renovada, sin lmites topogrficos o jurisdiccionales severos para ampliar la planta urbana, es decir: sin los
problemas europeos que haban condicionado los instrumentos del
Urbanismo. Incluso se haban reducido significativamente los conventillos
y rancheras, y las curvas de crecimiento estaban contenidas por la cada
abrupta de la inmigracin. No obstante, el nuevo saber se medira de una
manera crucial con circunstancias especficas. Adems de la permanente demanda de pavimentos, aguas, electricidad y de grandes terrenos para alojar
actividades insalubres, los municipios enfrentaban dos graves conflictos:
uno asociado a los tendidos ferroviarios que fracturaban la ampliacin de la
planta urbana, y otro relativo al alto costo y los rgidos recorridos de los
tranvas, que dificultaban el loteo de las tierras intermedias. Se requeran
nuevos instrumentos de coercin y mediacin para negociar con las empresas concesionarias de servicios, disponer lmites al derecho a la propiedad y
responder a las presiones del creciente nmero de profesionales de la construccin. Esto es, precisamente, lo que el Urbanismo va a tener que comprender y articular.
Por ltimo, tras conflictivos intentos de construccin directa de barrios obreros y costosas iniciativas para la descentralizacin de servicios, las
gestiones locales concentraban su preocupacin en la ampliacin del mercado de viviendas. En este campo, deban manejar la disputa entre dos sectores bien diferenciados. Un sector lo constituan las empresas inmobiliarias, que en nombre de la caresta de los alquileres y la ampliacin del
acceso a la propiedad reclamaban la extensin de pavimentos e infraestructuras y el abaratamiento del transporte para promover la conversin de sus
tierras en uso urbano e, indirectamente, el subsidio de su venta a plazos. Y
el otro sector estaba conformado por los propietarios del rea central, con
cuyas contribuciones se costeaban esas obras pblicas, que pedan poner
ANA MARA RIGOTTI
169
lmite a la extensin urbana y mejorar las reas construidas, inclusive gravando los baldos, desde un discurso centrado en la crtica a la especulacin. La mediacin entre estas dos demandas es lo que el Plan Regulador,
con una mirada amplia, va a saber resolver.
La consagracin y un paso hacia su constitucin

como saber de Estado
El xito del Plan Regulador como instrumento de gestin municipal fue inmediato. El de Rosario fue seguido por los de la Oficina del Plan de
Urbanizacin de Buenos Aires (1932), los promovidos por la Asociacin de
Propaganda y Fomento de Mar del Plata (1931 y 1941), los de las intendencias de Tucumn (1937), Salta (1938), Mendoza (1940) y Santa Fe
(1943), y los del gobernador de San Juan (1941).
En su mayora fueron el resultado de la contratacin directa de un experto y, salvo en el caso de los monitoreados por Della Paolera, asumieron
el formato de plan proyecto. Slo el de Mendoza fue producto de un concurso de antecedentes y anteproyecto que, teniendo en cuenta lo discutido de sus resultados, bien puede pensarse como una contratacin directa
encubierta. Quizs el ms inslito fuera el de Le Corbusier para Buenos
Aires. Intuido en su visita como experto itinerante en busca de encargos
dautremer, y concluido y difundido a travs de la publicacin en una revista especializada, se trat de un refinado recurso publicitario que aparece como una rmora de las viejas prcticas de la donacin de gracia para
acceder luego al encargo total o parcial de las obras.
A pesar de las diferencias de escala, todos partan de un mismo diagnstico: la amplia gama de conflictos urbanos reconocan como causas principales el cinturn de hierro de las vas frreas y el libre accionar de las empresas concesionarias de servicios. Sobre la reestructuracin de los accesos
ferroviarios y la sustitucin del tranva por el mnibus y el subterrneo se
sentaron las bases para una mediacin entre los intereses de los propietarios
de las reas centrales y las empresas inmobiliarias. Para los primeros: la recuperacin de las tierras ferroviarias vacantes con espacios verdes y equipamientos especializados, como tambin la profesionalizacin y cierto disciplinamiento esttico de las construcciones. Para los segundos: la confirmacin
170
de los modos tradicionales de loteo y la extensin de infraestructuras y de

servicios de manera de conformar una red de centros que aseguraran calidad
urbana en toda la extensin de la ciudad. Para ambos, el zoning haca previsible el mercado de tierras y viviendas, circunscribiendo en reas las industrias, depsitos y otros usos disruptivos, a la vez que habilitaba la construccin en altura en las reas cntricas y estableca una demarcacin social de
las extensiones perifricas entre barrios obreros y residenciales.
Sistemtico, y en manos de expertos que respaldaban su prescindencia
frente a los intereses econmicos y la irracionalidad electoralista en la objetividad de sus diagnsticos y propuestas, el Plan Regulador otorg (y sigue hacindolo) los recursos de legitimidad, mediacin y control de los
cuales estas dbiles administraciones carecan. Como herramienta tecnocrtica de gestin, permiti negociar con el Estado nacional, las instituciones
de crdito y las grandes empresas y, sobre todo, aport argumentos fundados en el bien comn para enfrentar al conjunto heterogneo de propietarios cuyos derechos se veran seriamente recortados.
Como se comprob una y otra vez, su grado de materializacin qued atado al ritmo de las inversiones pblicas y a la dinmica de la edilicia
privada, siempre ms lentos de lo previsto, pero no obstante sirvi para establecer localizaciones y obras que se concretaran efectivamente dcadas
ms tarde. Es que el plan proyecto trabaja sobre las expectativas de los inversores y el orgullo ciudadano; opera ms como un instrumento de propaganda para atraer empresas e inmigrantes que como la prefiguracin especificada de un conjunto a edificar. Es un proyecto, una invitacin a
torcer las inercias y cambiar el futuro.
Reconocido el Urbanismo dentro de la topografa de saberes mediante las primeras ctedras universitarias (Rosario 1929, Buenos Aires 1933),14
el Primer Congreso de Urbanismo de 1935 fue el acontecimiento ideado
para sellar su consagracin como saber de Estado, intentando superar una
circunscripcin restringida a las gestiones locales y sentar las bases de su
profesionalizacin.15
Los instrumentos fueron los premios y la distribucin de espacios en
una exposicin que reuni ms de dos mil piezas entre lminas, maquettes, fotografas e impresos, funcion durante un mes, fue visitada por ms
de cien mil personas (entre ellas el presidente, gobernadores y un importante nmero de legisladores), y concluy coronada por un ciclo de con-
ANA MARA RIGOTTI
171
ferencias con invitados extranjeros. El sitio fue organizado como una tabla
clasificatoria y el criterio elegido fue el institucional: un modo de favorecer los acuerdos con los equipos tcnicos del Estado y sus representaciones
annimas que ocuparon las salas del frente, dejando para los municipios
las salas de atrs y reservando el sector medio para los stands de las publicaciones y algunas empresas que, as, podan publicitar sus actividades.
Tambin los premios fueron distribuidos equitativamente entre representantes de distintas profesiones y funcionarios pblicos, buscando establecer un pacto de convivencia entre los candidatos a ejercer la nueva profesin. De todas maneras, los premios de honor para los autores del Plan
Regulador de Rosario y la primera institucin permanente en el municipio de la Capital Federal no dejaron dudas con respecto al escalafn interno establecido por el juicio de los pares.
As, en menos de una dcada, el Urbanismo se haba instituido como
disciplina, saber de Estado y nueva profesin. Las frecuentes exposiciones y
la publicacin de los Planes Reguladores en vistosos tomos en papel ilustracin, con grficos a color, aseguraron la difusin del este nuevo servicio.
Delimitado su dominio especfico de accin, sistematizado su marco terico y sus mtodos con la referencia a un plan modelo y al programa de las
ctedras universitarias, reconocida la idoneidad de un conjunto de expertos, en su mayora ingenieros,16 estabilizada una jerarqua interna que permita ser ms flexible en el reconocimiento de capacidades, slo faltaba la
institucin de una credencial especifica mediante un curso de posgrado que
consagrara al saber urbanista como la supraciencia de la ciudad.17
Terremoto de San Juan: una bisagra

El terremoto del 15 de enero de 1944 no slo sacudi a la opinin pblica
sino que ofreci al partido militar la oportunidad de afianzarse en el poder,
mostrando sus aptitudes para el ejercicio centralizado y agresivo del poder
que pareca reclamar la hora, y sometiendo los intereses particulares y las
inercias de la tradicin a las prioridades de la Nacin. Desde esta lgica, el
territorio cual campo de batalla era puesto en disponibilidad; las poblaciones fueron vistas como tropas movilizables, y las prcticas productivas y
hasta la topografa pasaron a ser simples datos de un inventario de recursos
172
a explotar y, eventualmente, alterar mediante grandes obras de infraestructura. Esto lo comprendi el presidente de facto Pedro Pablo Ramrez que,
de inmediato, viaj al lugar de los hechos y constituy una comisin, integrada por ingenieros del Ministerio de Obras Pblicas de la Nacin, para estudiar el lugar y formar una nueva ciudad con criterio urbanstico moderno.
En un clima enrarecido que cuestionaba el principio de representacin
poltica desde una crtica reaccionaria al liberalismo, el desastre natural fue
visto como la oportunidad para una reestructuracin tecnocrtica del Estado
desde nuevas figuras institucionales con autoridad por sobre las jurisdicciones poltico-administrativas. Eran necesarias una gran concentracin de poder y una clara asignacin de prioridades. Resultaba fundamental un Plan
que tomara como referencia las experiencias soviticas, alemanas, italianas,
convenientemente legitimadas por lo que se va a conocer como planificacin
democrtica; es decir, la experiencia del Tennessee Valley Authority, cuyos
logros eran difundidos por David Lilienthal en ese mismo ao.18
Todos hablaban de Plan, de un plan para casi todo, y de la Planificacin como el mtodo abstracto para la toma de decisiones, traduciendo valores y objetivos sociales en trminos operativos; un criterio racional de gobierno que, vinculando medios con fines en una secuencia lgica, resultaba
aplicable a cualquier esfera de problemas y permitira a las sociedades organizar su futuro en razn de estndares objetivos, libres de las ideologas
y la lucha de intereses propia del juego poltico. El marco terico de este
nuevo y difuso saber estaba siendo elaborado por Harvey Perloff en la
Universidad de Chicago.19 Su modelo era el Urbanismo: una convergencia de saberes de la cual derivara una renovada confusin de denominaciones, competencias e instrumentos.
Ms all de esta retrica del plan y la Planificacin, que habra de impregnar por dcadas el discurso poltico, el terremoto conmocion el recientemente constituido campo del Urbanismo en un sentido concurrente con las nuevas demandas del Estado.
Urbanismo transfigurado en Planeamiento

Por su impacto extensivo (ya que afect la ciudad de San Juan y varias poblaciones del valle del Tulm) y por su extraordinaria magnitud (el 95% de
ANA MARA RIGOTTI
173
las construcciones fue destruido o seriamente daado), el sismo abri la

oportunidad de actuar desde cero a escala regional. Perdidas sus races histricas, los asentamientos urbanos podan ser redistribuidos y relocalizados,
atribuyndoles grados de sociabilidad en trminos de nmero de habitantes y radio de influencia, y agregndolos por sumatoria de mdulos desde
la unidad vecinal a la Nacin.
La explcita voluntad poltica de intervencin y los fondos prometidos (que finalmente llegaron tres aos ms tarde y estuvieron restringidos
a la construccin de algunas viviendas y equipamiento) se percibieron como una ocasin para trascender los recursos correctivos y la escala municipal donde, hasta el momento, haba actuado el Urbanismo. Ms an, el
ocaso de esas administraciones activas result simultneo a la ampliacin
de las intervenciones desde el Estado nacional. Jos Pastor, en una profesin de fe con respecto al planning anglosajn, propuso cambiar la denominacin de Urbanismo por Planeamiento, operacin lingstica que diferenci al nuevo trmino respecto de las pretensiones cientficas y la
preeminencia de la forma implcitas en las formulaciones anteriores. Esta
definicin transparenta el giro que para entonces se haba consolidado: es
la tcnica de modelacin y remodelacin del mbito geogrfico para que
la sociedad humana pueda ocuparlo con el mnimo esfuerzo y mximo
rendimiento, con un aspecto visible, fsico, y uno invisible y fundante, la
realidad social.20
Aplicando a las agregaciones humanas criterios para la explotacin eficiente de otros recursos, la disciplina actualiz sus capacidades y prometi
regenerar las relaciones sociales induciendo patrones de convivencia congruentes con la diversificacin agrcola y el desarrollo industrial. Para lograrlo, el Planeamiento concurri a la constitucin de nuevas entidades regionales sostenidas en la ampliacin de las fronteras productivas, las
fuentes de energa y las carreteras, desde una lgica geopoltica que asegurara la ocupacin total del territorio, reorientara las migraciones internas
y absorbiera el excedente de las grandes ciudades.
Esta oferta resultaba particularmente pertinente a la nueva percepcin
de los males locales que haba sido sintetizada en 1940 por Alejandro
Bunge en Una nueva Argentina.21
Debido a una desequilibrante concentracin de las riquezas y actividades productivas en el Litoral, el nuevo mal era el empobrecimiento de
174
un interior que expulsaba su poblacin a los suburbios de lata de las grandes ciudades, con la consecuente degeneracin de la raza, a lo que se sumaban los efectos siempre devastadores de las crisis econmicas cclicas.
Ambas cuestiones requeran una fuerte intervencin reguladora, centralizada y estatal que se sustentara en la ingeniera racial, la planificacin territorial y la asistencia social. Sus tpicos eran: la urgencia de una conduccin enrgica por parte de una elite moralizada, la inclusin de las
corporaciones de intereses en la gestin pblica, el autoabastecimiento y la
descentralizacin industrial, y una reforma productivista centrada en la
familia procreadora adaptada al suelo nacional, cuyo mejoramiento eugensico quedara en manos de la previsin social, la educacin fsica y tcnica y ciertos parmetros normados de vitalidad (salario mnimo, vivienda mnima). Tambin se propona el desarrollo de la industria de la
construccin a travs del fomento de viviendas estandarizadas y la conformacin de un mercado interno, que permitiera el aumento equilibrado
de salarios y consumo e impusiera lmites a las consecuencias socialmente
negativas del patrn de reproduccin.
Este pensamiento interpretaba el conflicto como desequilibrio y concentraba las soluciones en la redistribucin de inversiones, pobladores, industrias o equipamientos.
No se trataba de una redistribucin abstracta y homognea sino fuertemente marcada por las diferencias que atravesaban la sociedad. Se nutra
en los argumentos de la geografa regional desarrollada en nuestro pas por
Federico Daus y sus discpulos, que haba sido introducida en los planes de
estudio de la escuela secundaria en 1948. A diferencia del anterior concepto de regin natural, se aluda a reas cuya singularidad no slo derivaba de
particularidades geomorfolgicas homogneas sino de los recursos econmicos y del aspecto humano que las constituan. Esta idea de regin permita atribuir la desigualdad no a la divisin en clases sociales inherentes al
capitalismo, sino a segmentos claramente delimitados en el territorio (la regin) o en las ciudades (el barrio).22 Se trataba de un diagnstico de las asimetras en razn de las heterogeneidades geogrficas (naturales o derivadas
de polticas territoriales anteriores) que no slo aportaba una solucin a
los conflictos no resueltos del pas despoblamiento, desigualdad, sino
que haca de la recomposicin armnica del territorio nacional o urbano la
metfora perfecta de una posible integracin social.
ANA MARA RIGOTTI
175
Muy vinculado a esta perspectiva se encontraba el valor atribuido al

uso de la tierra como sustento de la poltica, uno de los principios que luego vertebrara el Segundo Plan Quinquenal.23
En este sentido, el Planeamiento aportaba argumentos tiles para regular y restringir el uso de la tierra mediante servidumbres estticas o higinicas, declarando reas de utilidad pblica e incluso decidiendo su expropiacin forzosa. Es ms, la posibilidad misma del traslado y/o alteracin
drstica del trazado de la ciudad de San Juan hubiera sido impensable sin
la sustitucin de la concepcin romana de propiedad absoluta por arriendos vitalicios que permitieran su reorganizacin en torno a unidades vecinales estimulando una nueva forma de vivir.24
Planeamiento, vector tcnico de la poltica

Los siete proyectos sucesivos para la reconstruccin de San Juan, que en
slo cuatro aos estuvieron en manos de otros tantos equipos tcnicos formados en todos los casos por arquitectos (ms por pujas para el control y
extensin de las obras de reconstruccin que por desinteligencias), fueron
el laboratorio para esta renovacin del vocabulario, los presupuestos y las
herramientas del Urbanismo y, tambin, para ensayar nuevos modos de relacin con el Estado a travs de la integracin en comisiones tcnicas, en
algunos casos, interdisciplinarias.
El as llamado ahora Planeamiento renunciaba a la ciudad como un
organismo con personalidad y destino propios resultantes de la sedimentacin de acciones colectivas en el tiempo y las determinaciones geogrficas e histricas, y postulaba, en cambio, superar la polaridad urbano-rural
para reprimir tanto la hipertrofia metropolitana como la formacin de suburbios y conurbaciones.25
Basndose en hiptesis sobre el desarrollo productivo, el Planeamiento propona redistribuir poblaciones y equipamientos en constelaciones
interrelacionadas de aglomeraciones de diferente densidad, funcin y gravitacin, en un territorio concebido como espacio isotrpico.26 En esta
operacin, el tejido urbano era replanteado radicalmente segn un parcelamiento racional que, tomando a los circuitos viales como barrera, circunscribiera las distintas formaciones vecinales en torno a equipamientos
176
comunes, como alicientes de la solidaridad. Estas unidades vecinales se

agregaran como federacin de comunidades en toda la extensin de la regin, garantizando, matemticamente, la integracin social y la participacin cvica.
Esta ampliada escala regional obligaba a dejar atrs el parti, que haba
funcionado como visualizacin de un posible reordenamiento de los asentamientos urbanos por y desde la forma (salvo en el caso de las soluciones
urbanas desde arquitecturas a escala ingenieril de los discpulos de Le
Corbusier).27 Lo sustitua el diagrama. Este modo de representar las relaciones sociales y funcionales ideales no slo permita dar legibilidad a los
principios y conceptos sino que, mediante pequeas adaptaciones, serva
para modelar espacialmente las aglomeraciones, liberndolas de toda referencia a formaciones urbanas histricas, espontneas o proyectadas.
As fue que el Plan Director sustituy al Plan Regulador.
Este plan no consista en una traduccin a planta de una gran composicin arquitectnica tridimensional a escala de la ciudad y sus alrededores recompuesta como una formacin fsica y socialmente reequilibrada
y armnica. Se trataba, ms bien, de un instrumento auxiliar de legislacin
con nomenclaturas abstractas que refieren al Cdigo Urbano, el documento jurdico que regulaba la propiedad del suelo normando loteos, densidades, reas non aedificandi y actividades permitidas por zonas, y definiendo
reas de reserva para futuros proyectos unitarios de urbanizacin. No eran
las inercias histricas o las determinaciones geogrficas las que definan el
programa, sino una voluntad poltica fuertemente dirigista en relacin a la
cual se coordinaban territorialmente las acciones de gobierno y se programaban los gastos segn los ciclos fiscales.28
Estas transformaciones en la escala del objeto de estudio y en los nfasis en los efectos a producir resultaban de un ajuste de la profesin a las
demandas del Estado nacional.
Ya no se pretendera formular un discurso verdico y autnomo, a
cargo de un profesional liberal contratado temporalmente por las administraciones pblicas, pero manteniendo una colocacin de jerarqua y
autonoma con respecto de las oficinas tcnicas permanentes. El Planeamiento optaba por autodefinirse como una tcnica que habla de medios,
pero calla respecto de los fines establecidos por la conduccin poltica
del Estado o acerca de sus demandas para actuar sobre los grupos de in-
ANA MARA RIGOTTI
177
ters y los cuerpos representativos regionales. Dejaba atrs el tratado,

entendido como sistematizacin de principios y regularidades propias de
un saber cientfico, y lo sustitua con manuales que fijan estndares de
desarrollo, tamaos ptimos, densidades, distancias y otras normas cuantitativas para los distintos elementos de estas aglomeraciones concebidas
con un sentido genrico.
Las sucesivas intervenciones militares, y luego las presidencias de Juan
Domingo Pern, insistiran en la superacin de un concepto liberal y republicano de gobierno por un criterio tcnico de administracin capaz de
controlar los comportamientos y suprimir los conflictos mediante la racionalidad y la eficiencia. El nuevo encuadre requera la incorporacin efectiva de saberes y especialistas para conformar una nueva red de instituciones encargadas de definir y ejecutar las polticas de Estado. Abiertos los
nuevos canales de colaboracin, se ampliaron los encargos de obras pblicas, creci el nmero de profesionales que integraban annimos cuerpos
tcnicos, y la figura del arquitecto o ingeniero funcionario amenaz con
desplazar el perfil liberal de la profesin inculcado en las universidades
argentinas.
Estos nuevos vnculos de dependencia y el reparto de cargos negociados por las distintas corporaciones se vieron matizados por los apoyos
polticos expresos. Tras la dura campaa electoral de 1946 qued confirmado un paulatino desplazamiento de los ingenieros a favor de los arquitectos en los proyectos del Estado, que ya reconoca antecedentes anteriores. El decano de la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de
Buenos Aires y el directorio del Centro Argentino de Ingenieros haban
participado activamente en la Unin Democrtica; una actitud que contrast con la prescindencia de la Sociedad Central de Arquitectos liderada
por Federico de Achval, un nacionalista catlico que apoy la intervencin universitaria para reformar la Reforma y acept integrar la Confederacin General de Profesiones. No slo fueron arquitectos algunos
Delegados Interventores de las facultades de ingeniera de Buenos Aires y
Rosario (Ermete De Lorenzi, Carlos Mendioroz, Carlos Becker) y los rectores de las universidades del Litoral y Buenos Aires (ngel Guido, Julio
Otaola), sino que se cre la primera Facultad de Arquitectura y Urbanismo
en la Universidad de Buenos Aires, con potestad para otorgar la primera
credencial de urbanista.29
178
A primera vista resulta curioso que en los aos treinta, cuando predominaban los ingenieros en la elite urbanstica, los instrumentos fueran la
prefiguracin formal y el parti propios del hacer arquitectnico. Pero en los
aos cuarenta y cincuenta, cuando la actividad fue capturada por los arquitectos, stos no dudaron en renunciar a la prefiguracin tridimensional y la
forma, y sustituirla por vagos diagramas y reconstrucciones demogrficas,
sociales y econmicas. Tambin quedan as contradichas algunas presunciones sobre la estadofilia o estadofobia de, respectivamente, ingenieros y arquitectos. Estos expertos operaban, antes que nada, como urbanistas, dejando
en un segundo plano las lgicas de las respectivas culturas profesionales.
As fue como el campo laxo y sin exclusiones evidentes del Urbanismo
donde luego del Primer Congreso de Urbanismo pareca haber lugar para casi todos result penetrado y dividido por la poltica.
La inestabilidad caracteriz a los encargos y a las instituciones tcnicas,
tanto de la reconstruccin de San Juan como de la Municipalidad de
Buenos Aires y la Universidad de Tucumn (por citar slo los focos de actividad ms importantes). Se contrat en forma directa a jvenes sin mayor
experiencia urbanstica previa y se incorporaron tcnicos extranjeros en este caso italianos que, en su mayora, haban tenido una importante actuacin durante el fascismo. La profesin result dividida y desmembrada
mientras el Estado le impona una jerarqua interna en reemplazo de la estabilizada por los propios pares una dcada antes. Las fracturas internas y
los episodios de inslita virulencia en la disputa por los encargos quebraron
los cdigos deontolgicos: se ofrecan argumentos para conseguir un encargo mediante el desplazamiento de un colega (Jorge Ferrari Hardoy respecto de Fermn Bereterbide), se aceptaban encargos que estaban realizando
otros (Julio Villalobos respecto de Jos Vivanco), o se trasladaba a los medios de comunicacin una violenta disputa tcnica con desautorizaciones
morales incluidas (Bereterbide y Mendioroz).30
El debilitamiento provino tambin de definir a la disciplina como
tcnica un saber prctico, tabulado y fcilmente aplicable, lo que resultaba contradictorio con los esfuerzos anteriores por consolidar una
profesin.
El Estado atribua tcitamente competencia a los arquitectos, sin demandar credenciales o experiencias que certificaran una formacin especfica. Asimismo, Jos Pastor propuso incluir los honorarios por las obras
ANA MARA RIGOTTI
179
urbansticas en el nomenclador, como un proyecto arquitectnico ms.31

Por otra parte, para alcanzar los hiperblicos objetivos de la Planificacin
Integral tampoco habra bastado el saber de un urbanista diplomado.
Deban conformarse equipos sin excluir ninguna disciplina antropologa, sociologa, geologa, geografa, paisajismo, economa y donde las supuestas especificidades del Urbanismo, al superponerse, se diluan.
La disolucin en la Planificacin
El nuevo marco de la disciplina y la integracin del experto como funcionario en equipos multidisciplinarios se consolidaron an ms con la
Revolucin Libertadora.32 La nueva ley universitaria redefini la funcin
social de la institucin a travs de servicios de asistencia tcnica vinculados con el medio, y promovi la formacin de institutos de asesoramiento a cargo de investigaciones y proyectos contratados por terceros: una figura institucional concurrente con la del funcionario incorporado a
cuerpos tcnicos annimos, y en clara competencia con el ejercicio liberal
de la profesin.33
Gracias al nuevo paradigma desarrollista, la imagen del urbanista como gerente cientfico de la produccin y distribucin de recursos humanos y naturales a escala territorial result congruente con el crecimiento de
la influencia norteamericana en el campo de la Planificacin.
Basado en un enfoque comparativo con los pases centrales que aportaban los modelos ineluctables de progreso, el desarrollismo propona estrategias para sortear los atrasos o desvos que habran determinado un
quiebre en los procesos de modernizacin de los pases perifricos, y planteaba vas de superacin teniendo en cuenta las particularidades de cada regin. Era la perspectiva impulsada desde la Divisin de Vivienda y Planeamiento (DVP), instituida por la OEA en 1948 para establecer un centro
de intercambio de expertos y estudiantes en las Amricas. Jorge Enrique
Hardoy, graduado en el departamento de Urban and Regional Planning de
la Universidad de Harvard, fundador y dos veces presidente de la Sociedad
Interamericana de Planificacin derivada de la DVP, cumpli un rol importante sistematizando, adecuando y difundiendo este nuevo cuerpo de doctrinas y reglas operacionales desde sus ctedras en la Escuela de Arqui-
180
tectura de Rosario, como desde el Instituto de Planificacin Regional de la

Universidad del Litoral (IPRUL), primero, y el Centro de Estudios Urbanos
y Regionales (CEUR) despus.34
El marco fue un nuevo Plan de Estudios fuertemente comprometido
con los temas urbansticos. Se propona impartir los conceptos bsicos
del Planeamiento urbano y rural desde el principio de la carrera a travs
de los cursos de Arquitectura, para situar al alumno en la misin especfica del arquitecto: determinar el uso y dimensionamiento de los espacios
destinados a la vida del hombre sobre la superficie de la tierra, con proyectos analizados como parte integrante de la ciudad, el rea metropolitana,
la regin, la unidad nacional.35 El objetivo era formar profesionales aptos
para integrarse a la burocracia estatal responsable de la dimensin fsica del
territorio y las agrupaciones humanas.36 Para lograrlo, era explcita la tendencia a desdibujar el Urbanismo en la metodologa abstracta de la
Planificacin, prefigurando intervenciones a escala territorial (redes de servicios e infraestructuras, normativas de uso del suelo) en los que se buscaba trascender las soluciones fsicas y concentrarse en otro tipo de tcnicas para elevar el nivel de vida y la riqueza social mediante una ms justa
distribucin de la renta y el suelo.37 Para los problemas de mediana escala (soluciones habitacionales, proyectos de parques industriales o de renovacin urbana) el Urbanismo era redefinido como Diseo Urbano, una
variante ms del diseo arquitectnico.
Desde este enfoque, el Plan Director hizo coincidir sus herramientas
con las de la Planificacin.
Y adquiri un neto sesgo administrativo, jerarquizando como recursos
los estndares, las comparaciones estadsticas, las curvas de inversin y la codificacin numrica del uso del suelo. En este borramiento de fronteras se
llev al paroxismo la reivindicacin originaria del Urbanismo como sntesis
superadora de los mltiples saberes y prcticas, ya no slo sobre la ciudad,
sino sobre el territorio y la sociedad en su conjunto. Mientras tanto, el urbanista sigui y sigue insistiendo en postularse como el chef dagence de
equipos interdisciplinarios subordinados o contratados por el Estado. Y reclama, con suerte desigual, ser considerado como el ms capaz para orientar
una visin comprehensiva de las agregaciones urbanas y sus problemas, y para seleccionar, de entre un amplio reservorio, las tcnicas ms adecuadas para enunciar su anlisis y los procedimientos tendientes a su transformacin.
ANA MARA RIGOTTI
181
Notas
1
Informe caracterizando las atribuciones de las profesiones involucradas en un futuro Consejo de Ingenieros a fin de reglamentarlas (manuscrito, 1932, archivado en la
Secretara Acadmica, Facultad de Ciencias Exactas, Universidad Nacional del Litoral,
Rosario). En este informe, solicitado a raz de un primer proyecto para regular las profesiones ligadas a la Ingeniera, se reconoce la atribucin de los arquitectos de proyectar y
dirigir trabajos de urbanizacin que se refieran a la esttica de la poblacin. Resolucin
N 498 del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (Buenos Aires, mayo de 2006)
actualmente vigente incluye dentro de las actividades reservadas al ttulo de arquitecto:
Efectuar la planificacin arquitectnica y urbanstica de los espacios destinados a asentamientos humanos. Proyectar parcelamientos destinados al hbitat humano Participar
en planes, programas y proyectos de ordenamiento fsico-ambiental del territorio y de
ocupacin urbano-rural.
2 Ana Mara Rigotti, La que no fue. Notas preliminares para un anlisis de la profesionalizacin del Urbanismo en Argentina, Argumentos (Facultad de Humanidades y
Artes, Universidad Nacional de Rosario) 1, nm. 1 (octubre 2003), 187-204.
3 Ana Mara Rigotti, Las invenciones del Urbanismo en Argentina (1900/1960).
Inestabilidad de sus representaciones cientficas y dificultades para su profesionalizacin
(tesis de doctorado, Universidad Nacional de Rosario, 2005).
4 Anthony Sutcliffe, Towards the Planned City. Germany, Britain, the United States
and France, 1780-1914 (Oxford, Basil Blackwell, 1981).
5 Christian Topalov (dir.), Laboratoires du nouveau sicle (Pars, ditions de lcole
des Hautes tudes en Sciences Sociales, 1999).
4
Cuestionamos as la distincin tajante que ha pretendido establecerse entre plan y
plano. Vase: Alicia Novick El plan y el proyecto como dimensiones del urbanismo moderno, Buenos Aires, 1900-1940, en Anais du IV Seminrio de Histria da Cidade e do
Urbanismo. Vol. II, Denise Pinheiro Machado (org.), 1122-1124. (Ro de Janeiro,
Programa de Ps-Graduao em Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1996).
7 Vase: Franco Mancuso, Las experiencias del zoning (Barcelona, Gustavo Gili,
1980).
8 Vase: Gwendolyn Wright, The politics of Design in French Colonial Urbanism
(Chicago, Chicago University Press, 1991).
9 Vase: Christian Topalov, La ville congestionne, en Genses. Sciences sociales et
histoire (Pars) 1, nm. 1 (septembre 1990), 88-111.
10
Vase: Guido Zucconi, La citt contesa (Miln, Jaca Book, 1989).
11 Carlos Mara Della Paolera, Contribution ltude dun plan damnagement,
dembellissement et dextension de Buenos Aires (tesis, Institut Franais dUrbanisme,
noviembre de 1927).
12 Carlos Mara Della Paolera, Dos conferencias sobre Urbanismo. Rosario y sus problemas urbanos (Rosario, Imprenta Taborda, 1928).
182
13 Ana Mara Rigotti, Municipio y vivienda. La Vivienda del Trabajador, Rosario,

1923/1947, (tesis de maestra, FLACSO Argentina, 1996).
14 Carlos Mara Della Paolera, Enseanza del Urbanismo. Mtodo y Programa, en
Revista del Centro de Estudiantes de la Facultad de Ciencias Matemticas (Universidad
Nacional de Rosario), nm. 5 (2 trimestre 1933), 39-49.
15
Primer Congreso Argentino de Urbanismo. Tomo III (Buenos Aires, Imprenta
Mercatali, 1937).
16
Resulta llamativo, en este sentido, que ngel Guido eligiera la apelacin de ingeniero para sus encargos urbansticos.
17 Alcides Greca, La enseanza del urbanismo en la Universidad Nacional del
Litoral, en Revista de Ciencias Jurdicas y Sociales (Universidad Nacional del Litoral, Santa
Fe) II (3a poca), nm. 21-22 (1937), 5-12; Jos Lo Valvo, Segundo Congreso Interamericano de Municipios, Universidad 10 (diciembre 1941), 255-261.
18 David Lilienthal, Democracy on the March (Nueva York, Ed. Harper & Brothers,
1944). Pregona las ventajas de esta experiencia con tcnicos imbuidos de las problemticas del pueblo, desde reparticiones descentralizadas que favorecan la participacin y el
consenso.
19 Harvey Perloff, Education for Planning (Baltimore, The Johns Hopkins University
Press, 1957). En l se resea el Program for Education and Research in Planning, 19461956, realizado junto a Eduard Banfield y Martin Mayerson, que por aos sirvi de matriz a otros cursos de posgrado. Toma como referencia las experiencias de Rexford Tugwell
en Puerto Rico a travs de la Junta de Planificacin instituida en 1942. Al respecto, ver:
Santiago Iglesia, La funcin de la planificacin en Puerto Rico, Arquitectura (La Habana), nm. 268 (noviembre de 1955); 499-505.
20
Jos Pastor, Urbanismo con planeamiento. Principios de una nueva tcnica social
(Buenos Aires, Editorial Arte y tcnica, 1947), 106. Ms tarde profundiza en esta condicin tcnica: El planeamiento urbano y rural no constituye una ciencia bajo ningn aspecto en que se la tome. Desde el enfoque arquitectnico es simplemente una techn, una
tcnica plstica-funcional, cuasi arte, cuasi ciencia, pero ni lo uno ni lo otro separadamente: es un conjunto de tcnicas sociales. Jos Pastor El concepto de Regin en Planeamiento, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectura, Buenos Aires)
XXXV, nm. 355 (marzo, abril y mayo 1952) 47-48.
21 Alejandro E. Bunge, Una nueva Argentina (Buenos Aires, Editorial Guillermo
Kraft Ltda., 1940).
22 Federico Daus, Geografa regional. Una orientacin de la enseanza de la geografa, en Boletn de la Universidad Nacional de La Plata, Tomo 9, nm. 1 (1935), 89-97.
Para un desarrollo de esta interpretacin de la regionalizacin como modo de representar
y organizar las diferencias internas de una sociedad: Silvina Quintero, Geografa y territorio. Regiones y regionalizaciones en la Argentina durante la primera mitad del siglo XX
(ponencia presentada en las Jornadas Interdisciplinarias: Formas y Representaciones del
Territorio y la Ciudad del Laboratorio de Historia Urbana, Centro Universitario Rosario
de Investigaciones Urbanas y Regionales (CURDIUR), Rosario, 7 y 8 de julio de 2000).
ANA MARA RIGOTTI
183
23 Presidencia de la Nacin, Subsecretara de Informaciones. Manual Prctico del 2

Plan Quinquenal (Buenos Aires, Presidencia de la Nacin, Subsecretara de Informaciones, 1953), VIII. E. 7: Urge la necesidad de reprimir la especulacin inmobiliaria y fijar normas legales sobre loteos y ventas de tierra; ibid, X. G. 1: La tierra es un bien individual en funcin social. Es un bien de trabajo y no de renta o especulacin.
24 Fermn H. Bereterbide, Reconstruccin de San Juan. Ideas para un sistema de financiacin, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectos, Buenos Aires)
XXX, nm. 295 (julio 1945): 274-275.
25 Jos Pastor, Curso Bsico de Planeamiento Urbano y Rural (La Plata, Ministerio de
Obras Pblicas, 1950). All los define como urbe clandestina que no es ni ciudad ni campo, sin ninguna de las ventajas de una u otro, y con todos los inconvenientes de ambos,
caracterizados por una fealdad indescriptible donde se entremezclaba el caos de la industria con los barrios residenciales, desalojando los cultivos periurbanos y dificultando los
accesos carreteros.
26 Walter Christaller, Die zentralen Orte in Sddeutschland (Jena, Gustav Fischer,
1933). Esta teora cuantitativa sobre las localizaciones e interrelaciones entre servicios y
comercio pas a ser una referencia obligada y fue aplicada por primera vez, casi literalmente, en Balcarce. Julio Villalobos, Plan para la colonizacin de Balcarce, en Revista de
Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectos, Buenos Aires) XXVIII, nm. 293 (mayo
1945), 215-235.
27 Los mejores ejemplos de un sesgo formalista extremo que propiciar, desde otro
ngulo, la dilucin del Urbanismo en la Planificacin son los planes para Baha Blanca
(Miguel C. Roca y Enrique Geghard), la Ciudad Universitaria de Tucumn (Horacio
Caminos y equipo), Jujuy-Palpal (Jos Vivanco) y la Urbanizacin del Bajo Belgrano
(Oficina de Estudio del Plan de Buenos Aires).
28 El perodo ms socorrido es el quinquenal; en nuestro pas se formularon el de
1947, recopilando ex post diecisiete proyectos de ley, y el de 1952.
29 Se trata del Curso Superior de Urbanismo dictado en la Facultad de Arquitectura,
Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, dirigido por Della Paolera, y cuyo primer curso en 1949 estuvo a cargo del especialista francs Gaston Bardet.
30 Incluso intervino el Departamento de Estado norteamericano, seduciendo a Ferrari
Hardoy, para usar el fracaso de la reconstruccin de San Juan como herramienta electoral.
31 Jos Pastor, La reconstruccin de San Juan y los profesionales particulares al servicio del Estado, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectura, Buenos
Aires) XXXV, nm. 353 (Mayo 1950), 145-157.
32
Jorge. F. Liernur, Vanguardistas vs. expertos, en Block (Universidad Torcuato Di
Tella) 6 (marzo 2004), 18-39.
33
Primer Congreso Argentino de Planeamiento y Vivienda, Conclusiones de la Comisin de Investigaciones y Educacin, en Nuestra Arquitectura (Editorial Contmpora,
Buenos Aires) 28, nm. 338 (enero 1958), 40-51.
34
El IPRUL fue creado en 1962 en directa vinculacin con el rectorado de la
Universidad Nacional del Litoral. El CEUR funcion por un breve lapso en la Univer-
184
sidad de Buenos Aires para pasar a depender del Instituto Torcuato Di Tella entre 1967 y
1976.
35 Jorge Ferrari Hardoy, Informe sobre lo actuado en 1956-57 y panorama lectivo
para 1958 (manuscrito mecanografiado, 1957), archivado en la Escuela de Arquitectura,
Universidad Nacional del Litoral, Rosario.
36 Jorge Enrique Hardoy, Programa de los cursos Planeamiento 1 y 2 (programas
de cursos, Rosario, Escuela de Arquitectura, Universidad Nacional del Litoral, 1956),
Archivo de la Secretara Acadmica, Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseo,
Universidad Nacional de Rosario.
37
Urban renewal fue una nocin establecida por Joseph Mcgoldrick en 1945. Sustituye la preocupacin por la extensin, por la rehabilitacin de reas tugurizadas, trasladando a sus habitantes y redefiniendo usos y loteo. Va a otorgar legitimidad a los planes
de erradicacin de las villas miserias; el primero se implement en 1956.
Saberes sin fronteras. La vialidad norteamericana

como modelo de la Direccin Nacional de Vialidad,
1920-1940*
Valeria Gruschetsky
De la impresin recogida de los hombres, estudios, investigaciones,
procedimientos de trabajo y del sano sentido econmico y de beneficio
general que inspira la vialidad norteamericana, deducimos que es acertada nuestra orientacin general de cultura de la tcnica de caminos hacia esas fuentes, sin excluir algunos interesantes aspectos europeos y
sudamericanos.
Justiniano Allende Posse1
En 1932 se cre la Direccin Nacional de Vialidad (DNV) como una reparticin autrquica del Estado Nacional. La antigua dependencia del
Ministerio de Obras Pblicas de la Nacin (MOP) cambiaba su jerarqua
y se formaba a partir de la sancin de la Ley 11658 Ley Nacional de
Vialidad. En parte, dicho cambio se debi a la necesidad de construir caminos que se ajustasen a las nuevas demandas que reclamaba el transporte
automotor o, como lo definan los contemporneos, buenos caminos que
permitieran la circulacin rpida de los vehculos de traccin mecnica.
Entre las ltimas dcadas del siglo XIX y las tres primeras del siglo XX
varias regiones de la Argentina, particularmente los principales centros ur*
Una versin preliminar del artculo se present en el seminario Saberes de Estado

y elites estatales del grupo que coordina Mariano Ben Plotkin en el IDES. Se agradecen
los comentarios de todos los participantes, especialmente los de Alicia Novick y Silvana
Palermo.
186
banos vinculados a la economa agroexportadora, transformaron su fisonoma. La inmigracin masiva, el impacto del progreso econmico y el
desarrollo de ciertas infraestructuras se vieron reflejados en el crecimiento
de la actividad constructora y en la realizacin de obras pblicas. Para la
dcada de 1930, este proceso promovido por el Estado se propuso enfatizar los aspectos de integracin nacional, prestando particular atencin a la
distribucin espacial de las obras en trminos territoriales. La accin del
Estado se hizo visible en gran medida a travs de la creacin de agencias
estatales y la implementacin de planes nacionales. La construccin, conservacin y mejoramiento de los caminos mediante la realizacin de un
sistema vial nacional fue una poltica clave en esta nueva etapa. Aunque la
comunicacin vial no desconoca el papel que haban tenido previamente
los ferrocarriles, la flexibilidad, la potencialidad y la proyeccin de futuro
que represent la vialidad, sumada a la presin de los grupos involucrados
(asociaciones civiles o importadores de autos, entre otros) y a la decisin
poltica del Estado de construir una red nacional de caminos le otorgaron
a la vialidad un papel protagnico en los aos treinta.2
Durante esta dcada no slo haba una necesidad de que hubiera caminos y buena comunicacin, sino que exista una conciencia pblica a favor de una buena vialidad.3 La sancin de la Ley Nacional de Vialidad
no fue slo una respuesta a las demandas de diferentes sectores de la sociedad, sino tambin un punto de partida que potenci y multiplic la accin modernizadora que se propuso encarar el Estado nacional en trminos de poltica vial. La nueva agencia tuvo la funcin de crear un sistema
troncal de caminos nacionales de bajo costo que prevea la unin de las capitales de provincia, de los centros de produccin, los puertos y las estaciones de ferrocarril.4 Ya en 1934, a raz de la presin de agentes pblicos
y privados involucrados en las cuestiones viales, hubo un cambio en la poltica de la reparticin que apunt a ampliar su radio de accin, cambio
que posibilit la realizacin de obras que demandaron altos niveles de inversin y, a su vez, permitieron poner en prctica los ltimos adelantos de
la tcnica. Estos conocimientos fueron apropiados por profesionales y funcionarios locales a travs de los viajes de capacitacin al extranjero que auspici la DNV, de las conferencias y seminarios dictados por visitantes ilustres, y de la contratacin de especialistas extranjeros en cuestiones urbanas
y viales por oficinas estatales.5
VALERIA GRUSCHETSKY
187
En este artculo se analiza la relacin que se estableci entre expertos

y saberes en materia de vialidad de Estados Unidos y Argentina en el momento de la conformacin de la DNV.6 Para ello se parte de una aproximacin al contexto que llev a la creacin de la reparticin y que defini
sus lneas de accin en el territorio nacional, indagando, tambin, una serie de discursos tcnicos de los ingenieros que estuvieron en contacto con
las polticas de vialidad norteamericana. En ellos se busca reconocer cules fueron los intereses que se pusieron en juego en la organizacin y las
prcticas que llev a cabo la nueva reparticin.
El anlisis se centra en la circulacin de ideas, modelos y experiencias
viales que afectaron el desarrollo de esta dependencia, focalizando en los
vnculos que se establecieron con los Estados Unidos. Dos aspectos se tendrn en cuenta, por un lado, las formas organizativas que adopt la recin
creada reparticin que encontr en el organismo norteamericano (Bureau
of Public Roads) un modelo de agencia estatal basado en la eficiencia y
la racionalidad, y por el otro, cmo las polticas adoptadas por la DNV
estuvieron condicionadas no slo por la capacitacin de los cuerpos tcnicos por parte del nuevo organismo en los Estados Unidos y el conocimiento de otras experiencias similares, sino tambin por los intereses tanto
econmicos como polticos que surgieron alrededor del automvil y la
construccin de carreteras.
La primaca de los conocimientos provenientes de Norteamrica no
respondi solamente a cuestiones tcnicas. Aspectos econmicos, decisiones polticas y construcciones simblicas tambin gravitaron en la eleccin
de este pas como principal referente. Esta eleccin, en algunos casos, estuvo influenciada por las representaciones de Estados Unidos construidas
desde Europa. A pesar de que este ltimo vnculo se desarroll de manera
distinta, ya que la potencialidad, practicidad y dinamismo de la ciudad
norteamericana sorprendi al visitante europeo al toparse con algo totalmente desconocido y novedoso,7 se debe tener en cuenta que el acercamiento hacia los Estados Unidos, particularmente de parte de aquellas disciplinas afines a cuestiones urbanas, arquitectnicas, constructoras y
paisajsticas, no era nuevo ni extraordinario. Desde fines de siglo XIX se
pueden rastrear referencias hacia la gran repblica de los Estados Unidos
por parte de algunos dirigentes locales y por expertos europeos que desarrollaron actividades profesionales tanto en ese pas como en la Argentina.8
188
Por ltimo, se analizar de qu manera el diseo de los proyectos tcnicos y la propia conformacin de la burocracia tcnica especfica de la
DNV obedecieron a discursos que defendan la racionalidad y la eficiencia, temas que produjeron tambin valencias en el plano simblico.
En efecto, durante los aos treinta, la accin de los ingenieros viales y su
produccin se convirtieron en imgenes de un Estado moderno ampliamente recogidas por los medios de comunicacin.9 Es desde esta perspectiva que se abordan algunos aspectos presentes en los Congresos de vialidad y el lugar que ocuparon los Estado Unidos en la construccin del
sistema panamericano de carreteras.
Autos y caminos: el contexto de la creacin de la DNV

Durante la dcada de 1920 la Argentina dio un salto importante en el crecimiento del campo automotor. Segn datos del Automvil Club Argentino
(ACA) y de la Asociacin de Fbrica de Automotores, en 1920 haba 48.007
automviles en todo el pas, nmero que para 1929 haba aumentado a
411.404.10 La existencia de vehculos se haba octuplicado en una dcada.
Cuando la Ley Nacional de Vialidad se discuti en el Congreso existan
420.820 unidades, cifra que represent un nmero relativamente alto de vehculos por habitante es decir, un automvil cada veintisis habitantes, mayor que el de Alemania y comparable con los de Francia y Gran Bretaa.11
En cuanto a los caminos, el panorama era muy distinto: en 1931 el
pas slo contaba con 2.000 km de carreteras de trnsito permanente. Por
esta situacin, la presin de diferentes sectores interesados en la adecuacin de la red caminera a los nuevos tiempos, a lo que se agregaba la crisis econmica, poltica e institucional del comienzo de la dcada de 1930,
se vio plasmada en la sancin de la Ley Nacional de Vialidad, pese a que el
tema vial contaba con debates, emprendimientos puntuales o iniciativas no
concretadas desde la primera dcada del siglo. Esta ley transform a la
Direccin General de Vialidad, creada unos meses antes por decreto presidencial, en la DNV. Esta reparticin autnoma aglutin mltiples sectores
involucrados con la vialidad, dado que diversos representantes regionales y
sectoriales algunos de ellos vinculados con los transportes y las comunicaciones fueron convocados a formar su directorio.12
VALERIA GRUSCHETSKY
189
En la dcada de 1920 haban sido las organizaciones relacionadas con

el transporte, la produccin o el consumo automotor quienes tomaban la
iniciativa de colocar en la agenda del debate pblico la necesidad de construir una red de caminos. De este modo, el Congreso y los partidos polticos se enfrentaban a una sociedad en la que intervenan mltiples perspectivas y posiciones, y en donde las asociaciones se fortalecieron
disputando el favor de la opinin pblica. La sociedad, a travs de sus organizaciones, form parte de la decisin poltica estatal. Los clubes automovilsticos, liderados en primer trmino por el Touring Club Argentino
(TCA) y luego por al ACA, encabezaron las demandas y acciones por la
construccin de caminos y la sancin una legislacin acorde.13
Pese a que en esa misma dcada se realiz el Primer Congreso Nacional de Vialidad (1922) y el Primer Congreso Panamericano de Carreteras (1925), y que el presidente Marcelo T. de Alvear y su Ministro de
Obras Pblicas Roberto M. Ortiz presentaron al Congreso un proyecto
de ley vial, ste nunca lleg a discutirse. En 1927, el Poder Ejecutivo
nuevamente se present ante las Cmaras a fin de reproducir el proyecto de 1925, pero sin tener demasiada suerte. Entre 1928 y 1932 se multiplicaron proyectos y mociones para que se tratara la cuestin de la vialidad en el Congreso.14 En estos estuvieron presentes las posturas de
diputados de las diferentes provincias y tambin los aportes de las organizaciones civiles. Particularmente, la propuesta presentada por el TCA
cobr presencia en el recinto, ya que algunos diputados actuaron como sus
voceros, y contaron adems con asesores tcnicos del Club para presentar
y justificar sus proyectos. Estos asesores enriquecieron los discursos de estos polticos, otorgndoles una legitimidad construida sobre la base de un
conocimiento tcnico y racional. Tal fue el caso de los ingenieros civiles
del TCA Roberto Kurtz y Lucas A. Barrionuevo, que asesoraron al diputado de la Capital Alfredo L. Spinetto y al diputado de Crdoba J. C.
Rodrguez en la presentacin de sus proyectos. Este cruce matiza la idea
presente en las burocracias tcnicas estatales que cuestionaba a la dinmica parlamentaria, mayormente identificada con los intereses partidarios y los resultados electorales. En este sentido, no slo el avance de las
burocracias tcnicas dentro del Estado, en este caso dentro del MOP y
ms adelante en la DNV, se asentaba en la formacin y los conocimientos especficos de sus cuadros idioma que compartan con las asociacio-
190
nes, sino que tambin el conocimiento tcnico como fuente de legitimacin avanz en el mbito de la poltica.15
La apelacin a las experiencias extranjeras viales fue otras de las formas a las que recurrieron estos hombres de la poltica para argumentar sus
tomas de posicin en cuanto a qu tipo de proyecto vial deba llevar adelante el Estado nacional. En este punto pareca haber un consenso general
en cuanto a tomar a los Estados Unidos como modelo para reflexionar sobre los distintos aspectos involucrados en la legislacin vial. Estudiar las
diferentes clases de caminos, mirar la forma de organizacin de la agencia
gubernamental encargada de la vialidad, comparar la legislacin y observar cmo la construccin de vas frreas se relegaba a un segundo trmino
para ser sustituida por las extensas carreteras era parte de la informacin
que se manejaba a la hora de esgrimir argumentos a favor de la ley. Esto
no signific que las experiencias de otros pases no fueran tenidas en cuenta, tal como sucedi, entre otros, con los programas de vialidad implementados en Italia y en Alemania, aunque para los aos de entreguerra la primaca de la vialidad norteamericana era insoslayable.
La experiencia del gran pas del norte daba cuenta del progreso
que generaba el desarrollo de caminos aptos para automviles, acortando las distancias entre las ciudades y los tiempos de circulacin. El diputado Spinetto reproduca las palabras del ingeniero Kurtz, quien en su
visita a los Estados Unidos como delegado del TCA al Congreso de
Vialidad pudo notar en el camino de Nueva Jersey, la circulacin de
2.000 vehculos en una hora, por una arteria que podra compararse a
nuestra avenida Alvear, prolongada hasta Rosario y recorrida en toda su
longitud por los automviles que van y vienen de Palermo los das feriados.16
En cuanto a la forma de organizacin que debera adquirir la agencia
encargada de llevar adelante la poltica caminera, el mismo diputado recurri a los argumentos esgrimidos por los Estados Unidos y a la experiencia
italiana para sealar que la Comisin de Vialidad deba poseer una autonoma absoluta. Apuntaba a establecer la estabilidad de los miembros y
la permanencia del ingeniero de modo de dar continuidad a las obras ms
all de los vaivenes polticos. La experiencia de Canad tambin fue tenida en cuenta, particularmente en la propuesta de aplicar un impuesto a la
nafta como forma de financiamiento de los caminos y en cuanto a cmo
VALERIA GRUSCHETSKY
191
realizar las expropiaciones y valorizar los terrenos cercanos a las nuevas carreteras. Finalmente, en este proyecto tambin se tom como antecedente
la legislacin vial que se aplic en Nueva Zelanda para el desarrollo de su
poltica caminera.
Un caso particular represent la presentacin del proyecto del diputado Carlos J. Rodrguez, que apunt a la construccin de caminos especiales para automviles y camiones. En su argumento el auto no deba
ser condenado a moverse dentro del trfico de los caminos pblicos en
general. Adverta que mientras los fabricantes del automvil apuntaban a
perfeccionar el vehculo y su motor para que se adaptara a los peores caminos, los gobiernos se haban preocupado muy poco por mejorarlos.
Evocando al urbanista alemn Martin Wagner, sostena que es norma
fundamental de la vialidad combinar adecuadamente estos tres factores:
el vehculo, el motor y la va. En este planteo el automvil necesitaba su
propia va, lo que elevaba los costos en la construccin. La concesin a empresas privadas fue la solucin que se eligi para la realizacin de este tipo
de obras tanto en Estados Unidos como en Italia. Este ltimo pas implement las autoestrade, carreteras construidas para la circulacin de autovehculos, mediante su concesin a una sociedad annima denominada Autostrade, en 1922. Este fue el criterio que adopt el Estado italiano
para que se comenzaran a construir las autovas. Para Carlos J. Rodrguez,
el gasto ms alto en la construccin de caminos generara en el largo plazo un automovilismo ms barato.17
Aunque diputados y asesores apelaran a experiencias diversas, la norteamericana era la referencia principal en la materia. Este proceso, que se
inici con el crecimiento del campo automotor y la necesidad de tener caminos acordes para su expansin, dio lugar a una nueva etapa con la sancin de la Ley Nacional de Vialidad y la creacin de la DNV. A pesar de
que la elaboracin de la poltica pblica vial nacional tuvo en cuenta la
multiplicidad de experiencias similares en otros pases, el proyecto oficial
apunt, en un primer momento, a responder a las necesidades bsicas de
un pas agroexportador. Es decir, era un proyecto contrario a la idea que
representada la autoestrada italiana.
192
Congresos y publicaciones:
la primaca de la experiencia vial norteamericana
Desde la dcada de 1920 en la Argentina se comenzaron organizar congresos y/o exposiciones vinculadas a las cuestiones viales. Hasta la creacin de
la DNV, estos espacios fueron convocados por instituciones privadas y por
organizaciones transnacionales que tuvieron el apoyo y la participacin del
Estado nacional. As, el TCA estuvo a cargo de la organizacin de los dos
primeros congresos nacionales de vialidad (1922 y 1929), que contaron
con el aporte financiero del Estado y la participacin de funcionarios gubernamentales. As tambin, en ellos intervinieron entidades dedicadas a
caminos, comunicacin y turismo, instituciones acadmicas y organizaciones de profesionales. El Primer Congreso de Panamericano de Carreteras
realizado en Buenos Aires en 1925 fue producto de una decisin de la Junta
Directiva de la Unin Panamericana con sede en Washington, que en la V
Conferencia Internacional Americana (Santiago de Chile, 1923) se propuso estudiar los medios ms adecuados para la construccin de una carretera que uniera las ciudades ms importantes entre los pases de la Unin: la
as denominada Carretera Panamericana.18 La realizacin de este Congreso
ms all de que cont con el apoyo de los Estados Unidos estuvo a cargo del MOP, y en esta ocasin la participacin del TCA fue accesoria, ya
que se comprometi solamente a realizar una Exposicin de vialidad,
transporte y turismo con el fin de complementar la labor del Congreso.19
Como puede observarse, el compromiso del Gobierno nacional para
la celebracin del Congreso Panamericano de Vialidad fue mayor que el
mantenido en relacin con otros eventos previos, porque ms all de sus
finalidades prcticas fomentar el desarrollo de la vialidad en general, recopilar y difundir las documentaciones y elementos sobre la misma y presentar proyectos y proposiciones tendientes a beneficiar las carreteras americanas, reconoca que este tipo de actividades habran de influir en forma
auspiciosa sobre las relaciones internacionales de ambas Amricas.20 Consolidando esta tendencia creciente de apoyo estatal a las instancias de debate de vialidad, una vez sancionada la Ley Nacional de Vialidad y creado
su organismo ejecutor fue ste el que estuvo cargo de la organizacin de
los congresos de vialidad en el mbito local y de enviar las comitivas representativas a los del exterior.
VALERIA GRUSCHETSKY
193
Los contenidos de los congresos y de las deliberaciones legislativas que

tramitaron el apoyo a los mismos no slo documentan importantes discusiones tcnicas y polticas, sino que tambin permiten hacer visibles los
mltiples intereses que se ponan en juego en la celebracin de estas actividades. En este sentido, en un artculo publicado en la revista del Centro
Argentino de Ingenieros (CAI) se observaban posiciones muy crticas sobre
el Primer Congreso Panamericano de Carreteras. Su autor, el ingeniero civil Carlos Wauters, profesor de la Universidad de Buenos Aires, revelaba, a
su entender, las reales intenciones de los promotores de ese Congreso. Que
no eran otras sino promover la realizacin de caminos aptos para vehculos
de traccin mecnica, lo que representaba ms un inters de las empresas
automotrices, particularmente las norteamericanas, que una necesidad real
ocasionada por la gran cantidad de automviles en circulacin. Sealaba
tambin que el objetivo principal del Congreso Panamericano era comercial e industrial. Segn su perspectiva, estas instancias de dilogo, de difusin de experiencias y conocimientos tcnicos eran excedidas por intereses
econmicos y polticos.
En Estados Unidos se ha creado una poderosa industria para la construccin de autos y camiones; la poblacin est all servida a saturacin casi completa; la produccin industrial sobrepasa las necesidades limitadas
de la renovacin; hay un excedente que tenemos que exportar. Dnde dirigirnos de preferencia? Pues a la Argentina; y como nuestra maquinaria
requiere buenas carreteras para usarse bien, no nos queda ms recurso que
provocar su construccin a gran escala21
Esta toma de posicin del ingeniero reflejaba su idea de que el evento responda a los intereses de los Estados Unidos para que los caminos latinoamericanos fueran aptos para la circulacin de los nuevos medios de
transporte. Continuando con su razonamiento, no haba sido un dato menor el hecho de que la preparatoria del Congreso se hubiese realizado en
Washington, y que los delegados argentinos fuesen invitados a participar.
Segn su relato, se mont una intensa y perseverante propaganda periodstica donde aparecan grandes avisos de los introductores de autos y camiones americanos, repuestos y accesorios, empresas de pavimentacin de
varios tipos y sistemas.22
Wauters se encontraba entre aquellos ingenieros que pensaban el desarrollo de la red caminera como subsidiaria del ferrocarril, idea que tam-
194
bin compartan algunos representantes del partido socialista,23 y por eso

rescataba la importancia que tuvo la Ley Mitre de 1907 para el desenvolvimiento de los caminos y los puentes en la Argentina. El Estado nacional, a travs de esta ley, estableca que las empresas ferroviarias deban contribuir con el 3% del producido lquido de sus lneas a la construccin y
conservacin de puentes y caminos, principalmente aquellos que complementaban las vas frreas, mientras que en Estados Unidos la ayuda federal en materia de vialidad recin comenz a tener vigencia entre 1916 y
1924, como consecuencia de la presin que ejerci el fuerte crecimiento
del aparato industrial automotor.24 A la ausencia de polticas federales del
gobierno norteamericano, Wauters contrapona la poltica caminera del
Gobierno Nacional argentino a travs de la Ley Mitre, que desde principio de siglo XX haba privilegiado la unin nacional, antes que las conveniencias econmicas de la produccin y las estratgicas para la defensa
del pas sacrificando en su obsequio los mejores trazados tcnicos: se trataba de afianzar la nacionalidad argentina, uniendo las capitales de provincia entre s y con la Capital Federal.25
Sin embargo, no mencionaba que las nuevas demandas de la era del
automvil transformaron rpidamente el rol del Estado y elevaron su posicin. El Bureau of Public Roads fue la expresin del nuevo papel que asumi el Estado en los Estados Unidos. Esta dependencia, que representaba
al poder federal, centraliz la administracin del sistema caminero, y los gobiernos estatales fueron los que se encargaron de la realizacin de las obras,
de acuerdo a los estndares profesionales estipulados por el Bureau.26 En
cuanto a los contenidos tcnicos del Congreso Panamericano, Wauters seal la ausencia de criterios de adaptacin a las necesidades locales. Haca
notar que las caractersticas de la construccin de caminos deban surgir
de la feliz combinacin en el aprovechamiento de los recursos locales; y
por eso las descripciones tcnicas de las obras ejecutadas en cualquier pas
no pueden fundar recomendaciones de carcter general porque, slo por
excepcin, se reproduciran las mismas condiciones locales que las justificaron.27
Este tipo de advertencias sobre la adopcin de especificaciones externas tambin estuvo presente en los discursos de los ingenieros de vialidad.
Una dcada ms tarde, el ingeniero Justiniano Allende Posse, al regreso de
su viaje de estudio por Sudamrica y Norteamrica, sealaba que cada
VALERIA GRUSCHETSKY
195
problema vial debe ser estudiado teniendo en cuenta sus variantes, el suelo, el clima, el trnsito, la topografa, los materiales, las condiciones locales y los recursos en dinero, mquinas, hombres, etc..28 Tambin priorizaba la idea de que cada caso deba ser estudiado con un criterio local, pero
sin dejar de estar al tanto de los progresos de la tcnica: observar otras experiencias serva para impregnarse de nuevas ideas, imgenes y conceptos,
para luego ajustarlas a las realidades y necesidades locales.
La mirada crtica que construy Wauters sobre el Primer Congreso
Panamericano y sus cuestionamientos a la necesidad de desarrollar una poltica vial nacional represent algunas de las posturas presentes en la sociedad. No obstante, en el Congreso Nacional hubo otro tipo de argumentaciones que a pesar de estar a favor del desarrollo de los caminos no
acordaban con ciertas lneas que se consideraban implcitas en los fines del
evento panamericano. Socialistas y demcratas progresistas cuestionaron
la decisin de destinar fondos pblicos para la realizacin de la exposicin
complementaria al Congreso, documentando la existencia de posiciones
encontradas dentro de las Cmaras y el cruce de intereses socioeconmicos y polticos al amparo de argumentaciones sustentadas en un discurso
tcnico.
En primer lugar, los diputados socialistas cuestionaron la idea del camino asociada al desarrollo del turismo, entendindolo como una actividad eminentemente aristocrtica, aunque reconocan la importancia de la
vialidad para el desarrollo agrcola como el objetivo prioritario de los caminos. En segundo lugar, criticaban los beneficios que obtendran las casas automotrices, como Ford o Dodge, al conocer qu modificaciones deban hacer en sus vehculos para adaptarlos a las futuras carreteras: las
empresas, que pagaban altsimos impuestos en los Estados Unidos, podran beneficiarse en la Argentina sin ningn tipo de costo. Finalmente, no
estaban de acuerdo sobre el lugar protagnico que se le asignaba al TCA,
una institucin que era considerada como representante de los intereses de
clase de los grupos privilegiados, en detrimento del desdibujado papel que
le tocaba a la Direccin General de Puentes y Caminos en este asunto.29
La crtica de Wauters, publicada en una revista especializada, y el debate sobre las partidas presupuestarias para la realizacin del Congreso
Panamericano de Carreteras dan cuenta, por un lado, de la multiplicidad de intereses creados alrededor del desarrollo de una poltica camine-
196
ra, y por el otro, muestran las diferencias en las tomas de posicin tanto
dentro de los cuerpos de ingenieros como entre los representantes de la
poltica. Existan figuras que defendan la primaca del ferrocarril, y
otras que vean en la carretera y el automvil una nueva forma de comunicacin, ms flexible y adaptada a los nuevos tiempos. Durante la dcada de 1920 coexistieron ambas posturas, y por lo tanto no resulta extrao que la misma revista que diera espacio a las crticas de Wauters un
ao ms tarde publicara un artculo publicitando al automvil como
factor de progreso que resaltaba las ventajas de su empleo mientras exhortaba a los poderes pblicos a que se embarcasen en la construccin
de caminos apropiados por ser una sentida necesidad de la economa
nacional.30
La historiografa sobre el tema ha retomado algunos de los argumentos de los actores del perodo. As, por ejemplo, esta oposicin de intereses ha sido interpretada desde una perspectiva econmica por Ral Garca
Heras como parte de la real e intensa rivalidad interimperialista que exista entre Estados Unidos e Inglaterra por cooptar el mercado latinoamericano.31 La importante participacin de las empresas automotrices norteamericanas en el mercado local es leda entonces como un elemento clave
de las polticas expansionistas de Estados Unidos, en detrimento de los capitales britnicos. Desde nuestro anlisis podramos afirmar que el rol protagnico que tuvo ese pas en la realizacin de los congresos panamericanos de carreteras tambin puede ser considerado como otro factor a favor
de esas polticas.
Por otra parte, desde una perspectiva de la historia cultural, Ricardo
Salvatore sugiere una lectura en donde los congresos panamericanos entendidos como actividades realizadas por la Unin Panamericana formaron parte del aparato que desarroll el imperio informal norteamericano
en Amrica Latina.32 Ese aparato se mont sobre la expansin de la cultura del consumo y el conocimiento tcnico a travs de la publicidad y las
relaciones pblicas, mediante la difusin de imgenes de progreso y modernidad. Ciertas representaciones, entre las que se encontraban las de autos y carreteras, habran servido de objeto de una interpelacin constante
llevada adelante por Estados Unidos para distinguir las regiones de Amrica del Sur que pudieran comportarse como consumidoras. Puesto que
tanto Buenos Aires como Ro de Janeiro entraban en esa definicin, fue-
VALERIA GRUSCHETSKY
197
ron elegidas como sedes de los primeros congresos panamericanos de carreteras. En este contexto, el proyecto de construccin de la carretera
Panamericana objetivo que convoc a los primeros congresos de carretera se constituy en la bandera del fomento del automvil en Amrica, un
bien en el que la primaca empresarial estadounidense era indiscutible.33
Estas dimensiones polticas de las cuestiones tcnicas que la historiografa ha rescatado se registran con claridad en los discursos de los aos
veinte, ya que, finalmente, para los aos treinta el enfrentamiento analizado se inclin en favor de los sectores que bregaron por el desarrollo de una
poltica nacional caminera. Adems de la consolidacin definitiva del uso
del automvil, la necesidad de abaratar los costos de transporte de la produccin agroexportadora despus de la crisis y un renovado nfasis estatal
en la bsqueda de la integracin territorial nacional configuraron un nuevo contexto en el cual la vialidad se convirti en una poltica prioritaria del
Estado. La nueva situacin no slo se vio plasmada en la creacin de la
DNV y el aumento del presupuesto destinado a carreteras, sino que tambin repercuti en instancias especficamente tcnicas: la nueva reparticin
recomenz a encargarse de la organizacin de congresos y actividades de
difusin en la materia, reemplazando a la accin privada que haba impulsado actividades similares en la dcada anterior, as como la vialidad adquiri mayor entidad en las publicaciones especializadas.
Un cambio de horizonte: Estados Unidos a la vanguardia

En los aos veinte el automvil era considerado como un objeto moderno y novedoso. Fernando Rocchi lo considera emblema de la modernidad del perodo cuando analiza la evolucin del consumo durante los aos
de entreguerra. El crecimiento explosivo que tuvo en esos aos gener un
desplazamiento en dos sentidos: dej de ser un artculo de lujo para convertirse en un bien relativamente accesible para el consumidor argentino, y
la primaca que haban tenido los autos europeos durante las primeras dcadas del siglo XX en particular los franceses fue remplazada por la de los
norteamericanos. Las firmas estadounidenses aglutinaban el 75% de las
ventas y el otro 25% estaba integrado por las empresas europeas, entre las
que se destacaban la italiana Fiat y la francesa Renault.34
198
Este fenmeno, que signific una mayor presencia de los Estados

Unidos en el mercado argentino, fue tambin consecuencia de la poltica
de gobierno del presidente norteamericano Herbert Hoover, que cooper
con la expansin del sector privado en el exterior, donde la industria automotriz y sus accesorias llevaron la delantera. En la dcada de 1920 Ford
y General Motors instalaron plantas para armar coches en el pas35 y establecieron una eficiente red comercializadora, y por medio de la publicidad
en diarios y revistas, de la propaganda radiofnica y de los Salones del
Automvil fomentaron la demanda.36 Los congresos panamericanos de carreteras se desarrollaron en este contexto y, aunque no exclusivamente, se
vincularon con estos procesos.
La idea de contar con una red de caminos troncales cobr forma y
materialidad a partir de 1930, cuando el gobierno de facto, a travs de una
poltica expeditiva, dio inicio a la era del camino.37 Este giro en la actitud
de los agentes oficiales, que se mostraron dispuestos a financiar las obras,
tambin fue consecuencia del cambio de mentalidad en las autoridades
como resultado de la crisis. Al crear fuentes de trabajo, la construccin de
caminos contribuira a aliviar la desocupacin producida por la depresin.38 Esta idea puso el foco en el lugar que ocup la obra pblica caminera como una actividad para dinamizar la economa de principio de los
aos treinta. Si a esto se le suma la forma en que se plante su construccin y financiamiento, as como el espacio ocupado por las industrias automotrices y sus subsidiarias de origen norteamericano, observamos que
las referencias a los Estados Unidos, tanto en aspectos materiales como
simblicos, adoptaron un lugar central en el desarrollo del sistema caminero argentino.
El protagonismo en la materia que tuvo este pas no parece generar
demasiado conflicto si se piensa en trminos de las dimensiones indiscutibles de su industria automotriz y del sistema vial que desarroll desde la
dcada de 1920.39 En cuanto a las tcnicas viales, pareca lgico que los ingenieros de la DNV se dirigieran hacia el pas del norte para informarse
sobre las ltimas innovaciones. Por otra parte, el modelo vial norteamericano se ajustaba mejor a las demandas locales en cuestiones como distancias entre ciudades y diversidad de paisajes, si bien las referencias del viejo
continente siguieron estando presentes en las diferentes soluciones propuestas por ingenieros, funcionarios y polticos, particularmente cuando
VALERIA GRUSCHETSKY
199
se trataba de tramos cortos o de vialidad urbana. Es decir, si en un primer

momento se propuso hacer una obra econmica pero de gran longitud,
tendiente a abrir el comercio y el trnsito en todo el pas,40 no caba duda en que el modelo a seguir era el norteamericano. Pero cuando la DNV,
gracias a las acciones de diferentes agentes y de un intenso debate en las
Cmaras debi hacer su primera excepcin al plan proyectado y hacerse
cargo de la realizacin de la avenida de circunvalacin para la Capital
Federal, las referencias al viejo continente se pusieron a la par de las norteamericanas, destacndose los modelos camineros italianos y la vialidad
urbana francesa.41 En este sentido, la avenida General Paz fue la primera
va urbana a cargo del Estado nacional que por sus caractersticas demand altos niveles de inversin y la puesta en prctica de conocimientos tcnicos con ideas ms sofisticadas, tales como la amplitud, la belleza, el buen
trazo, la libertad de cruces y obstculos y la visibilidad, es decir un entorno apropiado para la gran velocidad.42
Las polmicas en torno a las formas de financiamiento que se implementaron para construir la red caminera terminaron por darle nuevamente a los Estados Unidos un lugar prioritario como ejemplo a seguir. As, en
marzo de 1928 el Ministerio de Obras Pblicas de la Provincia de Buenos
Aires mand a la Legislatura un proyecto de ley para la Creacin de un
fondo permanente para caminos pavimentados y consolidados, cuya forma econmica y financiera remita al modelo norteamericano. Este radicaba en el establecimiento de una tasa indirecta a pagar por quien usa y
se beneficia del camino. Por ende, se deba cobrar el servicio que los caminos prestaban a los vehculos, y el impuesto a la nafta, junto con el impuesto a la venta de automviles y accesorios, parecan ser los gravmenes
indicados para crear el fondo.43 Esta propuesta elaborada para la provincia
de Buenos Aires sera luego aplicada por la DNV en todo el territorio nacional.44 La primera gestin, a cargo del ingeniero Justiniano Allende
Posse (1932-1938), defendera este modelo por ser el que mejor se ajustaba a las problemticas territoriales del pas, al poseer grandes similitudes
espaciales y una organizacin poltica comparable. De esta forma fue justificado el rechazo de la propuesta realizada por el gobierno de Uriburu,
previa a la creacin de la DNV, que siguiendo los ejemplos europeos, especialmente el italiano propona la construccin de una red troncal nacional pavimentada financiada por el peaje.45
200
Tal como lo haban advertido polticos y funcionarios del gobierno de

Yrigoyen, la realidad europea caminera estaba ms alejada de la nuestra
que la norteamericana. Al promediar la dcada del veinte Estados Unidos
contaba con una importante red de caminos, pero a diferencia de Europa,
su explosivo desarrollo estuvo fuertemente ligado a los cambios sociales y
culturales asociados al crecimiento del automvil como medio de transporte.
En Europa se hablaba del renacimiento del camino gracias a la accin
del automvil; y aqu, en nuestra pampa abierta a la voracidad del espacio
y a la esperanza promisoria del trabajo, el camino no puede renacer, debe
primero nacer; y para ello hay que dotarlo de su caracterstica fundamental: que por l pueda transitarse en todas las pocas del ao.46
La expansin caminera en la Argentina fue consecuencia de la presin
que ejerci el crecimiento del campo automotor durante la dcada precedente y de la accin estatal durante la siguiente. Hasta ese momento, la red
frrea cumpla la funcin de comunicacin territorial, priorizando las regiones vinculadas con la economa agroexportadora. Pero el camino y la
carretera la multiplicaron de manera exponencial durante los aos treinta,
de la mano de un Estado que, a travs de un sector de la obra pblica,
apunt a la integracin y modernizacin de todo el territorio nacional.47
Las referencias a Estados Unidos tambin tuvieron un rol protagnico en cuanto a las formas de organizacin de la DNV: las oficinas viales,
tanto del orden federal como particulares de cada Estado, se convirtieron
en modelos para las autoridades locales. La organizacin del Bureau of
Public Roads fue un interesante ejemplo para las autoridades jerrquicas
de la flamante dependencia. Al regreso de su gira por lo Estados Unidos
en 1936, el primer presidente de la DNV destac la enorme eficiencia y
el alto grado de trabajo personal de los empleados tcnicos y no tcnicos
de aquel pas. Primero reconoca lo importante que era la colaboracin estrecha entre los tcnicos de cada uno de los departamentos para que no se
recarguen y dupliquen las tareas y, en consecuencia, se malgaste el tiempo
y los recursos. As, cuestionaba la tendencia individualista de nuestro pas que conduca a los departamentos, secciones e ingenieros a una labor cerrada y con muy poco contacto entre ellos. Y en segundo lugar, al analizar
la organizacin de la reparticin vial norteamericana sealaba que la cantidad de ingenieros que trabajaban para esa dependencia duplicaba la can-
VALERIA GRUSCHETSKY
201
tidad empleados administrativos. La relacin era de 43 ingenieros por sobre 24 empleados.48 Pero en el caso local la situacin era distinta, y la excesiva cantidad de empleados administrativos era objetada por los ingenieros. La cantidad de papeleo generada por la burocracia administrativa les
impeda cumplir su verdadera funcin, que era dedicarse de lleno a las
obras, aunque paradjicamente esta situacin los haca reclamar ms empleados administrativos. A partir de la experiencia que vivi en su viaje por
los Estados Unidos, Allende Posse confirm su idea de que el excesivo personal administrativo era lo que haca pesada y difcil la obra de los tcnicos.49
El modelo norteamericano le dio elementos para cuestionar la funcin de la burocracia de los empleados pblicos administrativos de la dependencia, y tambin puso en el tapete el proceder del cuerpo de ingenieros, e incluso su propio accionar. El distrito norteamericano analizado no
dispona de chauffeurs, ni de ordenanzas o mensajeros. Cada ingeniero dispona de un auto y, sin importar su puesto, recorra un promedio de 5.000
km por mes. Esa era la vida normal de todos ellos. En este punto, es significativo el relato de la experiencia del Presidente de la dependencia:
[E]l propio Ing. [Thomas M.] MacDonald, Jefe del Bureau, en la
gira a que fuimos invitados manejaba personalmente su vehculo
y para vergenza ma nos segua mi coche particular guiado por
un chauffeur, al estilo criollo, que casi todo el tiempo fue vaco,
pues Mr. MacDonald prefera tener a su lado a las cinco personas
que integrbamos el grupo.50
Esta forma de actuar era admirada por el ingeniero. Aquel pueblo era el
exponente de la eficacia, la inteligencia y la accin en el trabajo tanto del
obrero como del potentado. Esta imagen se reflejaba en el reglamento interno del Bureau, que estipulaba que todos los tcnicos deban manejar
personalmente en las obras las mquinas de la casa, durante tres das consecutivos cada ao, accin que significaba meterse en el barro o en el polvo que generaba la obra.51
Todo este cuestionamiento sobre la organizacin del trabajo en la reparticin terminaba con la necesidad de revisar las leyes de retiro o de jubilacin. Segn un comentario del Ing. Thomas M. MacDonald, estas le-
202
yes privaran a la Direccin de sus mejores hombres a los 50 aos, edad en

la que haban adquirido la experiencia y la claridad para ejercer funciones
directivas, y peor an, cuando el Estado argentino haba gastado mucho
dinero en educarlos; los viajes de capacitacin al exterior financiados por
la DNV fueron un ejemplo de este tipo de gasto o inversin.
Desde una perspectiva simblica, cruzada con cuestiones tcnicas, se
coloc a los Estados Unidos como el ejemplo a seguir para lograr el buen
funcionamiento de la nueva dependencia. Ideas, imgenes y conceptos sobre la implementacin de la racionalidad y la eficiencia cobraron relevancia para la buena organizacin del trabajo dentro de la DNV.52
La formacin de los expertos: viajes de estudio

y traduccin de publicaciones
El primer presidente del directorio de la reparticin, el ingeniero Allende
Posse, figura reconocida y respetada desde el punto de vista tcnico, encarn a la perfeccin la nueva concepcin de la accin estatal propuesta por
el gobierno del Presidente Agustn P. Justo. La decisin estatal de activar
la poltica caminera al intensificar las obras viales en el pas se tradujo en
el destino de fondos para importar mquinas y en un aumento en la partida presupuestaria para obras viales.
Por entonces, Allende Posse se perfil como un poderoso lder que
tuvo el objetivo de personificar en esta reparticin del Estado la eficiencia y la buena administracin. En su rol del funcionario de la DNV, se
preocup por la capacitacin del personal profesional, y organiz giras
de estudios a Norteamrica para los funcionarios, con el objetivo de conformar un cuerpo especializado y actualizado en materia de caminos y
vialidad. Su idea no era solamente que se capacitaran, sino que tambin
realizaran informes tcnicos para publicar en la revista oficial del organismo.
Entre 1936 y 1937 se organizaron dos viajes, dentro del marco propuesto por la Comisin de Cooperacin Panamericana. Allende Posse particip del primero, junto con los ingenieros Enrique Humet y Eduardo
Coll Benegas. La gira dur cuatro meses, y antes de arribar a los Estados
Unidos y retornar a la Argentina visitaron algunos pases de Amrica del
VALERIA GRUSCHETSKY
203
Sur. Este itinerario gener un caudal de observaciones, reflexiones y enseanzas. Tanto en Sudamrica como en los Estado Unidos se estudiaron los
caminos ms variados y en las zonas ms diversas, y los especialistas se relacionaron con colegas de reparticiones homlogas a la Direccin Nacional de Vialidad y de instituciones de profesionales de cada pas y/o estado
que visitaron.
En su paso por Sudamrica, la observacin de caminos les permiti
concluir que en algunos casos, a pesar de la escasez de recursos y de las dificultades naturales de los paisajes montaosos, las carreteras fueron construidas gracias a la capacidad de los cuerpos tcnicos. El progreso de los caminos era visible en Chile y en Per, a los que se poda agregar la
modernidad de las carreteras de Brasil y Uruguay, si bien los problemas de
circulacin vial que se les presentaron en Centroamrica pusieron en evidencia las dificultades con que se enfrentaba la realizacin de la carretera
Panamericana. Es decir, podan existir diferentes tipos de caminos, pero su
xito y utilidad dependan principalmente de un sistema armnico y
coordinado, y eso todava era parte de los problemas con que se encontraban algunos pases no obstante tener excelentes carreteras. El ejemplo de la
carretera que atravesaba a lo largo la isla de Cuba fue ilustrativo: un magnfico camino de 114 km, pero carente de trfico afluente por falta de ramales.53
La gira por Estados Unidos se inici en los estados del Sudeste bajo la
gua del jefe de distrito de los cuatro estados de Virginia y Carolina. En ese
tramo los ingenieros abarcaron una gran cantidad de obras en construccin, y luego continuaron con la gua del jefe del Bureau, MacDonald
quien haba visitado la DNV unos aos antes, para finalizar en los estados del Nordeste acompaados por el jefe del Departamento de Proyectos.
Durante los trayectos compartieron la experiencia con numerosos tcnicos, quienes les trasmitieron un gran caudal de informacin, conocimiento y saberes prcticos, que los ingenieros argentinos volcaron luego en las
conferencias y publicaciones de la DNV.
En 1937 la DNV organiz la Segunda gira por Norte Amrica, en
la que particip una comisin de estudios integrada solamente por cuerpos tcnicos de ingenieros. La experiencia se extendi por seis meses, y los
participantes tuvieron la misin de estudiar la estabilizacin del suelo,
obras bsicas y superficies bituminosas. Esta gira constaba de dos partes:
204
primero deban realizar un curso de especializacin en los laboratorios experimentales del Bureau, y despus un curso terico-prctico en el que recorran carreteras e inspeccionaban obras en construccin acompaados
por ingenieros locales.54
Ms all de los aspectos de corte netamente tcnico, los informes elaborados por los ingenieros evidenciaban las relaciones que se iban entretejiendo con las oficinas y diversos funcionarios. As, las giras cumplan varias funciones. Primero, capacitaban al cuerpo tcnico tanto de forma
directa realizando el viaje como indirecta publicando los informes en
la revista oficial del organismo y brindando conferencias y cursos de capacitacin a su regreso, as como la capacitacin propona impregnarse de
nuevas experiencias e ideas que luego se ajustaran a las caractersticas y demandas locales. En segundo lugar, apuntaban a establecer relaciones entre
reparticiones y funcionarios. Los meses que duraba la gira propiciaban un
ambiente adecuado para estrechar y afianzar vnculos de camaradera profesional y construir redes de contactos. Este tipo de encuentros colocaba
la tcnica al servicio de la construccin de lazos de amistad que, desde la
dcada de 1920, fueron caractersticos de las relaciones que se establecieron entre los cuerpos tcnicos de los pases que integraron el proyecto de
la construccin de la carretera Panamericana.55
En tercer lugar, el viaje brindaba un espacio de intercambios de ideas
y publicaciones, y as fue que la DNV tradujo varios artculos tcnicos
producidos por el Bureau of Public Roads y por profesionales afines.
Por ltimo, la experiencia en Estados Unidos era la oportunidad de
conocer el funcionamiento del aparato estatal administrativo sobre el que
se desplegaba la red caminera del pas que era sealado como el pionero y
lder en estos temas.
La figura de Allende Posse y su relacin con los Estados Unidos resultara clave sobre todo en estos dos ltimos puntos. Este funcionario defenda el modelo norteamericano por sobre los ejemplos brindados por
Europa. Sin embargo, en cuanto al criterio que orient la inversin en las
obras de vialidad se inclin por una postura que priorizaba los caminos de
bajo costo, de modo de resolver, segn su criterio, el problema del pas al
posibilitar el trnsito en un territorio extenso.56 Por esta razn, la composicin de un paisaje amable a la vera de los caminos quedara para otra etapa, aunque eso no priv a la DNV de traducir y publicar, a travs de
VALERIA GRUSCHETSKY
205
Publicaciones tcnicas, un documento producido por el Ministerio de

Agricultura de los Estados Unidos titulado Embellecimiento a los costados del camino.57
El intercambio de experiencias entre los ingenieros latinoamericanos
y norteamericanos llev a los primeros a conocer logros materiales que todava eran impensables en sus pases.58 En consonancia con esta idea, en
la Argentina se prioriz avanzar sobre la extensin de la red vial basada en
el bajo costo de los caminos (entre 1932 y 1944 se pas de 2.000 a 30.000
km), y se dej para una segunda etapa la construccin de carreteras que
demandasen conocimientos tcnicos ms sofisticados y mayores niveles de
inversin.
Reflexiones finales
Este trabajo se propuso indagar la relacin que se estableci entre expertos
y saberes en materia de vialidad de Estados Unidos y la Argentina en el
momento de la conformacin de la DNV. El importante crecimiento que
experiment el campo automotor en los aos veinte y el desarrollo de un
sistema de carreteras en los treinta fueron dos aspectos decisivos en esta
historia. El primer factor represent la bandera indiscutida de quienes
bregaban por la construccin de carreteras, a la vez que ambos factores se
convirtieron en los smbolos del progreso que el Estado nacional buscaba
impulsar. A esto se le sum la conformacin de una burocracia tcnica especfica, como la de la DNV, guiada por discursos que enfatizaban la racionalidad y la eficiencia.
La importancia que comenz a tener la vialidad y el desarrollo de una
red caminera puso en evidencia diferentes intereses y disputas. Discusiones
que buscaban su fundamentacin en argumentos tcnicos contenan tambin intereses econmicos y polticos. La creacin de un mercado automotor iba acompaada del desarrollo de una infraestructura acorde: vas de
circulacin aptas para el trnsito mecnico. Al mismo tiempo, las discusiones polticas dentro de las Cmaras por la sancin de la Ley Nacional
de Vialidad estuvieron legitimadas por el saber de los expertos y por experiencias extranjeras precedentes, que ampliaron el panorama ms all del
modelo norteamericano. Tanto las experiencias europeas como las de pa-
206
ses ms alejados, pero con situaciones de desarrollo comparables a la

Argentina, formaron parte del abanico de posibilidades que luego se plasmaron en la redaccin de la legislacin.
Teniendo en cuenta este ltimo punto, la realizacin de los congresos
de carreteras, particularmente los panamericanos, y la circulacin de conocimientos tcnicos y de expertos son claves para analizar la forma en que
los Estados Unidos se constituan en referencia privilegiada en la cuestin
vial nacional. Se ha observado que la adopcin de esta referencia fue considerada, por un lado, como expresin de los intereses norteamericanos
que presionaban a las autoridades locales para que se desarrollara una red
vial que fomentara la expansin de la industria automotriz en la Argentina
actitud que se extendera a toda Latinoamrica, en el afn de los Estados
Unidos por conquistar ese mercado, aunque tambin se podra pensar
que la adopcin de dicha referencia indica un inters surgido en algunos
grupos, ya fueran de los sectores gobernantes como de los propios cuerpos
de expertos, que perciban a Norteamrica como un ejemplo a seguir en el
camino que se abra hacia el progreso y la modernizacin del Estado. La
DNV y los ingenieros y arquitectos que la integraron parecen encarnar esta postura. La emulacin de los modelos norteamericanos se registra tanto en la forma de organizacin de la nueva reparticin como en la formacin de sus cuerpos tcnicos. Esto no signific la importacin mecnica de
un modelo, puesto que siempre se prioriz su adaptacin a las realidades
locales. Las ideas y las experiencias circulan pero se transforman en su nuevo lugar, y el resultado bien puede ser otro al esperado y estipulado en su
origen.
Finalmente, otro de los aspectos que el trabajo se propuso establecer
fue el vnculo entre Estado, conocimiento tcnico y la toma de decisiones
polticas. La creacin de esta reparticin estuvo asociada a un saber tcnico que fue creciendo con ella. En este sentido, adentrarse en la DNV permite considerar el lugar del experto en este caso, el ingeniero vial tanto
en su rol de proyector y ejecutor de obras viales como de integrante de un
cuerpo tcnico dentro de una reparticin del Estado que apunt a erigirse como modelo de eficiencia, y que construy una nueva imagen de
progreso asociada a la carretera y el automvil. Priorizar la vialidad, y con
ello el automvil como medio de transporte, implic no slo dar cuenta
de las potencialidades que proyectaba esta nueva tecnologa, sino que tam-
VALERIA GRUSCHETSKY
207
bin permiti preguntarse por el lugar que tuvo la poltica en la toma de

decisiones. Desde el siglo XIX los ferrocarriles haban representado una
imagen de progreso, a la que se le sumaba la idea de servicio, al definrselos como transporte pblico. En este trabajo hemos mostrado cmo la
imagen de progreso asociada al ferrocarril fue remplazada por la del automvil y la carretera, proceso que acompa y legitim la toma de decisiones polticas. Sin embargo, queda pendiente establecer el desafo que tuvo
que sortear esta nueva reparticin para establecer al automvil como un
servicio pblico nacional.
Notas
1
Justiniano Allende Posse, Cuarta Conferencia, en La vialidad en Amrica. Publicaciones Tcnicas (Direccin Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24, (1936), 71-80.
2
Es interesante observar en los diarios de sesiones del Congreso Nacional el aumento de proyectos y propuestas para hacer caminos y rutas en comparacin con las dcadas
anteriores, situacin inversa en trminos de construccin del ferrocarril (durante las dcadas de 1920 y 1930 disminuyen las propuestas de construir nuevos tendidos de ferrocarriles). Igualmente, cabe sealar que el tendido de los FFCC se haba realizado durante las
dcadas precedentes, razn que explica la merma de proyectos. Para la poltica ferrocarrilera llevada adelante por el Estado nacional vase: Silvana Palermo, Elite tcnica y Estado
liberal: la creacin de una administracin moderna de los Ferrocarriles del Estado (18701910), en Estudios Sociales (Universidad Nacional del Litoral) XVI, nm. 30 (primer semestre 2006), 9-42.
3
Vase: Melina Piglia, Automviles, Turismo y Carreteras como problemas pblicas: los clubes de automovilistas y la configuracin de las polticas tursticas y viales en la
Argentina (1918-1943), (tesis de doctorado, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad
de Buenos Aires, 2009), 171-198.
4
Piglia, Automviles, Turismo y Carreteras, 196.
5
Entre las obras que demandaron mayores niveles de inversin se destacaron la realizacin de la avenida General Paz, el puente sobre el Riachuelo y la ruta turstica Buenos
Aires-Mar del Plata.
6
Este artculo se inscribe en una investigacin ms amplia sobre el trazado, proyeccin y ejecucin de la avenida General Paz como parte de las obras pblicas que transformaron materialmente, polticamente y simblicamente a la ciudad de Buenos Aires.
7 Vase: Jean Louis Cohen, Scenes of the World to Come: European Architecture and
the American Challenge, 1893-1960 (Pars, Flammarion, 1995).
8 Para el caso de los dirigentes vase: el debate legislativo sobre la autorizacin del
destino de fondos para asistir a la Feria Internacional de Chicago de 1893; Cmara de
208
Diputados de la Nacin. Diario de sesiones. Cmara de Diputados de la Nacin (Buenos

Aires), 26 de agosto de 1891, 585-589. (En adelante CDN-DS). Para los expertos vase:
las trayectorias del paisajista francs Nicolas Forestier, contratado por la Comisin Esttica
Edilicia en 1925 y del urbanista alemn Werner Hegemann que visit la Argentina por
invitacin de los Amigos de la Ciudad en 1931; Adrin Gorelik, Hegemann, Werner,
en Diccionario de Arquitectura en la Argentina. Estilos, obras, biografa, instituciones, ciudades, Jorge Francisco Liernur y Fernando Aliata (comps.), 146-148 (Buenos Aires, Agea,
2004).
9
Para ver el plano simblico de la accin estatal sobre el territorio vase: Anah
Ballent, Kilmetro cero: la construccin del universo simblico en la Argentina de los
aos treinta, en Boletn del Instituto Ravignani 27, nm. 1 (primer semestre 2005), 110
y CDN-DS, 6 de julio de 1932, 646-650.
10 Datos tomados de Hctor J. Iigo Carrera, El transporte automotor entre la ciudad de Buenos Aires y los partidos vecinos (1936-1940). Aproximacin a su influencia
metropolitana, en Boletn del Instituto Histrico de la Ciudad de Buenos Aires IV, nm. 6
(Buenos Aires, 1982), 39-49.
11 Estados Unidos era el pas que marcaba la diferencia, ya que en 1931 contaba con
un mercado automotor en el que circulaban 26.523.779 de autos, es decir, un automvil
cada 4,5 habitantes. Datos extrados de Ballent, Kilmetro cero.
12 Vase: Piglia, Automviles, Turismo y Carreteras y Anah Ballent, Imgenes
de un vnculo. Ingeniera y Estado: la red nacional de caminos y las obras pblicas en la
Argentina, 1930-1943, en Histria, Cincias, Sade-Manguinhos 15, nm. 3 (Julio-Septiembre 2008), 827-847.
13 Vase: Piglia, Automviles, Turismo y Carreteras, 121-124.
14
Tngase en cuenta que el Congreso entre 1930 y 1932 fue clausurado por el golpe de Estado de Uriburu.
15 En 1931, luego del restablecimiento democrtico institucional, cobrar fuerza la
articulacin entre un nuevo tipo de concepcin estatal, basado en el prestigio del tcnico
y la toma de decisiones polticas. La DNV fue una de las nuevas reparticiones estatales en
donde se cristalizaron estas particulares inflexiones de la relacin entre Estado y poltica.
Vase: Ballent, Imgenes de un vnculo.
16 CDN-DS, 22 de agosto de 1929, 786-821.
17 El automovilismo ms barato slo se puede esperar mejorando ms carreteras y
eso nicamente puede producirse con el expediente de dedicar ms dinero para la construccin de caminos. CDN-DS, 15 de enero de 1930, 585-661.
18
Vase: Quinta Conferencia Internacional Americana. Santiago, 25 de marzo - 3 de
mayo de 1923, en Conferencias Internacionales Americanas 1889-1936. Recopilacin de
tratados y otros documentos, 203-286 (Mxico DF, Secretara de Relaciones Exteriores,
1990). Disponible en la Biblioteca Digital Daniel Coso Villegas: http://biblio2.colmex.
mx/coinam/coinam_1889_1936/base2.htm (fecha de consulta: 6 de abril de 2010).
19
CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.
20
Ibd.
VALERIA GRUSCHETSKY
209
21 Carlos Wauters, El congreso panamericano de carreteras y las verdaderas caractersticas de nuestro problema vial, en La Ingeniera, nm. 618 (abril de 1926), 183-187.
22 Wauters, El congreso panamericano de carreteras.
23 CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.
24 Segn Wauters, entre 1916 y 1924 la cantidad de automviles en Estados Unidos
pas de 3.500.000 a 17.600.000, respectivamente. Para 1924, en Estados Unidos haba
un automvil cada 7 habitantes, mientras que en la Argentina esa proporcin era de un
automvil cada 26 habitantes. Wauters, El congreso panamericano de carreteras.
25 Wauters, El congreso panamericano de carreteras.
26
Jon C. Teaford, The Rise of the States, Evolution of American Government
(Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 2002), 95-119.
27
Wauters, El congreso panamericano de carreteras.
28 Justiniano Allende Posse, Primera Conferencia, en La Vialidad en Amrica.
Publicaciones Tcnicas (Direccin Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24 (1936), 12.
29
Vase: CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.
30
El automvil como factor de progreso, La ingeniera, nm. 628 (abril 1927),
198.
31
Vase: Ral Garca Heras, Automotores norteamericanos, caminos y modernizacin
urbana en la Argentina, 1918-1939 (Buenos Aires, Hispanoamrica, 1985).
32 Vase: Ricardo Salvatore, Imgenes de un imperio. Estados Unidos y las formas de representacin de Amrica Latina (Buenos Aires, Sudamericana, 2006).
33 Rodrigo Booth establece que la carretera panamericana constituy un elemento
destacado en la proyeccin de la civilizacin de la mquina estadounidense en el terreno
de las relaciones interamericanas. Rodrigo Booth, El camino en Chile. Modernizacin
tcnica y transformacin territorial en torno a la irrupcin del automvil (1913-1931),
(versin preliminar de tesis doctoral. Pontificia Universidad Catlica de Chile, julio de
2009), 68.
34
Vase: Fernando Rocchi, La americanizacin del consumo: las batallas por el
mercado argentino, 1920-1945 en Americanizacin. Estados Unidos y Amrica Latina en
el siglo XX. Transferencias econmicas, tecnolgicas y culturales, Mara I. Barbero y Andrs
M. Regalsky (eds.), (Buenos Aires, EDUNTREF, 2003), 148.
35 Ford instal en 1917 una planta para armar autos, y en 1925 se instal la General
Motors. Garca Heras, Automotores norteamericanos, 11, y Rocchi, La americanizacin
del consumo, 146.
36 Guillermo Giucci, La vida cultural del automvil. Rutas de la modernidad cintica
(Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes Editorial/Prometeo 3010, 2007).
37
Ballent y Gorelik sealan que fue paradjico que la accin gubernamental
de la dcada del treinta fue la que materializ aquellos ncleos ideolgicos de los que
seran sus opositores. Durante la dcada del veinte el camino apareca enfrentado a todo aquello que estaba representado por el trazado ferroviario y tranviario y subterrneo,
servicios, en su mayora, representantes de capitales britnicos. Vase: Anahi Ballent y
Adrin Gorelik, Pas urbano y pas rural: la modernizacin del pas y su crisis, en
210
Nueva Historia Argentina, Tomo VII, Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre
poltica (1930-1943), Alejandro Cattaruzza (dir.), (Buenos Aires, Sudamericana, 2001),
157-158.
38
Garca Heras, Automotores norteamericanos, 63.
39 Vase: Jon C. Teaford, The Rise of the States, 95-119.
40
Justiniano Allende Posse, Segunda Conferencia, en La vialidad en Amrica.
Publicaciones Tcnicas (Direccin Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24 (1936), 29-48.
41
Direccin Nacional de Vialidad, La avenida General Paz (Buenos Aires: Editorial
Guillermo Kraft Ltda., 1938).
42 Vase: Allende Posse, Primera Conferencia.
43 Por un lado, el impuesto a la nafta meda ese servicio con una provisin mucho
ms aproximada que cualquier otro procedimiento. Y por el otro, el impuesto a la venta de automotores y accesorios, est[ando] directamente vinculados a la buena vialidad, ya
que el mejoramiento de sta trae aparejado un aumento de traccin mecnica, beneficiaba al automvil ya que la mayor parte de los servicios financieros producto de las ventas iba directamente a la construccin de las obras viales. Creacin de un fondo propio
para caminos pavimentados y consolidados, en La Ingeniera, nm. 641 (marzo de
1928), 146-149.
44 Anah Ballent en su artculo Kilmetro cero da cuenta de que, a pesar del afn
que tuvo la nueva reparticin y el nuevo gobierno de diferenciarse del accionar estatal del
gobierno depuesto por el golpe de septiembre de 1930, a la luz de los hechos hubo puntos de continuidad. Ballent, Kilmetro cero, 7-8.
45 Ballent, Kilmetro cero, 11.
46
Creacin de un fondo propio. Este texto acompa el proyecto de ley para la
creacin de un fondo para la construccin y mantenimientos de caminos firmado por el
gobernador de la provincia de Buenos Aires, Valentn Vergara, y su ministro de Obras
Pblicas, Ernesto C. Boatti.
47 Vase: Ballent y Gorelik, Pas urbano y pas rural.
48
Cabe aclarar que el distrito en cuestin estaba conformado por siete estados, manejaba 30 millones de dlares por ao y estaba a cargo de una red de caminos de 22.000
km. Vase: Allende Posse, Primera Conferencia.
49 Vase: Allende Posse, Primera Conferencia.
50 Ibd, 45.
51 Ibd.
52
En esta misma lnea, Mirta Lobato, refirindose al caso de los ingenieros industriales, trabaj sobre cmo el pas del norte se proyect como smbolo de la modernidad
industrial a travs de la organizacin cientfica del trabajo. Mirta Lobato, Racionalidad y
eficiencia en la organizacin del trabajo en la Argentina: el sueo de la americanizacin y
su difusin en prensa, en Americanizacin. Estados Unidos y Amrica Latina en el Siglo XX.
Transferencias econmicas, tecnologas y culturales, Mara I. Barbero y Andrs M. Regalsky,
(eds.), 101-129 (Buenos Aires, EDUNTREF, 2003).
53
Allende Posse, Primera Conferencia, 10.
VALERIA GRUSCHETSKY
211
54 Hiplito Fernndez Garca, Egberto Tagle y Mario San Miguel, 2 Gira de estudio a Estados Unidos de Norte Amrica. Informes tcnicos. 1 de mayo - 8 de diciembre
1937, en Publicaciones Tcnicas (Direccin Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 29
(1938), 5-40.
55 Vase: Booth, El camino en Chile, 91-130.
56
Ballent, Kilmetro cero: la construccin, 10.
57 Wilbur H. Simonson y R. E. Royall, Embellecimiento a los costados del camino, en Publicaciones Tcnicas (Direccin Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 26 (s/f ), 144 (traduccin de Roadside Improvement, Washington, US Department of Agriculture,
1934).
58
Vase: Rodrigo Booth, El camino en Chile, 91-130.
Saberes de Estado: Comentarios finales

Joseph L. Love*
El incremento de formas expertas de conocimiento vinculadas al desarrollo
histrico del Estado moderno se puede remontar al cameralismo en la
Prusia del siglo XVIII: una ciencia fiscal que fortaleci el Estado absolutista. La simplificacin y racionalizacin de las finanzas estatales se
propag por toda Europa despus de la Revolucin Francesa, a medida
que los monarcas buscaron defenderse del poder de la Francia revolucionaria. Los movimientos y los reformadores sociales demandaron cada
vez ms servicios del Estado a medida que el liberalismo en palabras de
Isaiah Berlin evolucion de una concepcin negativa de libertad es decir, libertad del arresto arbitrario hacia una definicin positiva de libertad es decir, hacia la libertad para perseguir objetivos autodeterminados
y buscar el desarrollo de las capacidades y personalidades de cada uno.1
En este sentido, las libertades positivas requeran para su desarrollo un
acceso ms general o universal a una educacin de calidad. En Europa, a
partir de la poca de Bismarck, y muy pronto tambin en America, la esfera de responsabilidad estatal se expandi hacia una mayor intervencin
en pos de proteger a los dbiles y fomentar el bienestar social.
Se puede decir que en la Amrica Latina del siglo XIX el control del
Estado pas de las manos de los caudillos a las de los letrados (en las palabras algo elusivas de ngel Rama). Este proceso sucedi por lo menos en
los niveles ms altos del gobierno, donde la posesin de meros conocimientos generales ya no era suficiente para ejercer la autoridad. Hacia finales del
siglo, el control empez a estar en manos de burcratas en posesin de
*
Director del Instituto Lemann de Estudios Brasileos de la Universidad de Illinois.
214
saberes especializados. Como sostuvo Foucault, existe una relacin ntima

y compleja entre el saber y el poder. El saber est vinculado a una tradicin
de investigacin. Problemas culturales e institucionales haban impedido
tanto el desarrollo de las ciencias naturales como el de las ciencias sociales
en Amrica Latina. Las tradiciones intelectuales de la regin se organizaban
alrededor de la figura del pensador, una especie particular de letrado que
se enorgulleca de la posesin de una cultura humanstica y que, al mismo
tiempo, rehua la especializacin. A menudo escriba con igual facilidad sobre sociologa o poltica contempornea como sobre literatura, y sus estudios cruzaban con frecuencia las fronteras disciplinarias. El canal de expresin del pensador era el ensayo, una forma literaria que en Amrica Latina
todava retiene algo de su antiguo prestigio, que prcticamente se ha perdido en el mundo angloparlante. Este estilo era tal vez apropiado para sociedades pre-industriales de alta estratificacin; no obstante, quien escriba
sobre temas sociales lo haca en general sin referirse a estudios monogrficos, los cuales ya eran citados en Europa del Este una suerte de protoTercer Mundo aun antes de la Primera Guerra Mundial. Los juicios de los
ensayistas tendan a ser definitivos, y su tratamiento de la realidad, histrico. Antes del ao 1900, e incluso ms tarde, pocos escritores latinoamericanos sobre temas sociales eran acadmicos, y todava menos haban estudiado en el extranjero; y si lo hicieron, casi nunca obtuvieron ttulos en
investigacin, sino diplomas en derecho, ingeniera o medicina. Segn el
estudio de Charles Hale sobre el pensamiento social y poltico latinoamericano durante el medio siglo que termin en 1930, de los casi 90 intelectuales considerados en el relevamiento solamente uno, el antroplogo mexicano Manuel Gamio, posea un ttulo de doctor.2 Semejante hecho puede
indicar las debilidades de una tradicin de investigacin en oposicin a la
teorizacin abstracta, como tambin una indiferencia hacia la recoleccin
sistemtica de datos, atributos tan caractersticos del estilo pensador. Haba
muy poco en Amrica Latina para poder comparar con la investigacin en
ciencias sociales llevada a cabo en Europa del Este, otra regin subdesarrollada del mundo; en particular, estoy pensando en los estudios sobre la
comunidad cientfica rumana en los aos 1920 y 1930 emprendidos por
Dimitri Gusti y sus discpulos.3
Un rasgo de la sociedad latinoamericana que la diferenciaba de la
Europa del Este de este perodo es la relativa ausencia de una intelligentsia
JOSEPH L. LOVE
215
entendida en el sentido clsico: es decir, una comunidad intelectual subempleada que estuviera en conflicto radical con las estructuras de poder
hegemnicas. Comparemos, por ejemplo, Argentina y Rusia en la dcada
de 1870: mientras los intelectuales en el primer pas discutan sobre cmo
construir un Estado, los miembros radicalizados de la intelligentsia rusa
debatan sobre cmo destruirlo. Los intelectuales ms convencionales en
puestos universitarios en Amrica Latina, a menudo tendan hacia una orientacin reformista. De todos modos, rara vez el pensador latinoamericano pudo llegar a ser un intelectual orgnico en el sentido que Antonio
Gramsci le ha dado a este trmino, es decir, un portavoz de los intereses
de una clase o fraccin de clase bien definida, dado que las clases sociales
estaban an relativamente poco desarrolladas. La Argentina se diferenciaba de los EUA y Chile, pases cuyas instituciones fundacionales fueron delineadas relativamente temprano, en la dcada de 1780 y 1830 respectivamente, ya que en el primer pas la construccin del Estado comenz en los
aos 1870 y 1880, en forma ms o menos paralela con la creacin o importacin de los primeros saberes de Estado. En este aspecto, el desarrollo
del Estado argentino era contemporneo al proceso de construccin de su
par mexicano, despus de que Porfirio Daz consolid el Estado federal en
1876-77.
Los expertos necesitan apelar a fuentes de legitimacin para sus
saberes por medio de su inclusin en un sistema internacional de consagracin (diplomas, becas, premios, publicaciones). Uno puede preguntarse si la necesidad de una validacin extranjera es de mayor importancia
en sociedades que se consideran perifricas que en sociedades centrales.
Como observ el antroplogo Fernando Coronil, mientras la produccin
cultural puede surgir en cualquier sitio, las fuentes de legitimacin y validacin an tienden a acotarse a un puado de sociedades centrales: Pars,
Londres y Nueva York vienen a la mente inmediatamente.
[L]os cnones, y no las teoras, son atributos imperiales. Mientras
la produccin terica surge en formas y sitios mltiples, los
cnones disciplinarios y la canonizacin de sus creadores mayormente siguen siendo privilegio de los poderosos. Aun as, a pesar
de su rigidez, hasta los cnones albergan ecos subalternos.4
216
Los estudios de los saberes particulares presentados en este volumen son

claramente ilustrativos, y desde luego no exhaustivos. En lneas generales,
pueden ser agrupados como aquellos conjuntos de conocimientos esenciales para la creacin y funcionamiento del Estado moderno por ejemplo, la estadstica, la construccin de carreteras, el urbanismo, y la salud,
y aquellos para los cuales el Estado era proveedor, acreditador y regulador
de servicios.
A fines del siglo XIX y comienzos del XX surgieron nuevas disciplinas, por ejemplo la economa neoclsica y la ciencia regional, y como
parte de un campo interdisciplinario ms amplio, la geografa econmica.
En Amrica Latina, la Argentina fue sin duda pionera en materia de
economa, y la Facultad de Ciencias Econmicas no solamente fue la
primera de Amrica Latina (1913), sino tambin la mejor, al menos hasta
la segunda postguerra, cuando la intervencin de Pern en la Universidad
de Buenos Aires expuls a profesionales competentes, entre ellos al propio
Prebisch.
Mientras la economa gan prestigio a comienzos del siglo XX, como
consecuencia de la urbanizacin e industralizacin surgieron nuevos problemas que generaron una demanda de expertos estadsticos. Alejandro
Bunge lider el esfuerzo para entrenar personal capaz de recolectar, ordenar e interpretar informacin numrica de todo tipo, vinculado esto a
las necesidades originadas en las actividades industriales, de trabajadores,
empleadores y el Estado, todos los cuales necesitaban informacin objetiva sobre accidentes, huelgas y desempleo. Esta informacin tena obvias
dimensiones polticas.
La urbanizacin y la popularizacin del automvil, por su parte, promovieron una nueva demanda de planificacin de carreteras y avenidas de
circunvalacin y, por consiguiente, de nuevas agencias estatales (entre ellas
la Direccin Nacional de Vialidad). Por medio de perspicaces demostraciones de planificacin urbana por ejemplo, organizando ferias y
aprovechando la oportunidad presentada por el terremoto de San Juan
para reconstruir la ciudad, los planificadores lograron hacer llegar sus
mensajes al pblico a nivel nacional.
El estudio de la conformacin de un cuerpo experto de funcionarios
pblicos evoca el tema ms general de la reforma de burocracias patrimoniales, tal como sucedi en los EUA en el caso del Civil Service Reform
JOSEPH L. LOVE
217
Act (Ley de Reforma del Empleo Pblico) del ao 1883, legislacin que
ech por tierra el sistema de trfico de influencias de la poltica clientelista de ese pas. El gobierno de los EUA tom esta iniciativa luego del
asesinato del Presidente James Garfield por parte un aspirante a un puesto
de funcionario cuyas ambiciones haban sido frustradas. Entre los pases
de Amrica Latina, Brasil introdujo una reforma del servicio pblico en
1938, cuando el dictador Getulio Vargas cre el Departamento Administrativo de Servicio Pblico. En cambio, la Argentina no realiz ninguna racionalizacin generalizada de su burocracia a pesar de los esfuerzos
existentes en esta direccin desde los tiempos de la Ley Senz Pea y, en
particular, durante la dcada de 1920. No es que los polticos argentinos
no se hubieran enterado de la existencia de tales reformas en otras latitudes; por el contrario, miembros del Congreso argentino elogiaron las reformas burocrticas llevadas a cabo en los pases adelantados, citando los
ejemplos de los EUA, Italia, el Imperio Austro-Hngaro y Alemania. Sin
embargo, los proyectos a tal efecto no llegaron a sancionarse como leyes.
Aunque la oposicin al Partido Radical denunciaba la empleomana de
estos ltimos, ellos mismos haban practicado polticas semejantes durante
su gobierno y luego, en los aos 1930-1943.5
Dirijamos nuestra atencin ahora a la siguiente pregunta: cmo se
capacitaban, se certificaban y se acreditaban los expertos? Quisiera llamar
la atencin sobre los siguientes procesos:
1. La importacin de conceptos y categoras para las nuevas profesiones.
Entre estas nuevas profesiones en la Argentina de los aos 1920 figuraba el urbanismo, disciplina que entrelazaba la arquitectura, la ingeniera civil, la economa y la geografa.
2. Viajes y estudios en el extranjero. El estudio de la planificacin de carreteras y su construccin recibi un estmulo muy significativo de los viajes de estudio al extranjero, en particular de aquellos con destino a los
EUA. Estos esfuerzos, junto con un amplio espectro de experiencia internacional, perfeccionaron la pericia de los nuevos profesionales y les
confirieron prestigio en la escena local. Entre estos emprendimientos
figuraban, por un lado, los viajes de capacitacin para estudiar la construccin de carreteras y, por el otro, la creacin y organizacin de asociaciones y congresos internacionales de tcnicos especializados. Varias
218
organizaciones internacionales, y hasta algunos gobiernos extranjeros,

brindaron apoyo al desarrollo del estudio de la proteccin legal de los
derechos humanos en la Argentina y en otros pases. Estas entidades
tambin fueron instrumentales en mantener los estndares educativos
en los tiempos de purgas universitarias, como por ejemplo bajo el gobierno de Juan Carlos Ongana. Tanto el Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), as como tambin fundaciones y universidades extranjeras cumplieron un papel clave en proveerles empleo a los profesores
argentinos exiliados en distintos pases de Amrica Latina primero en
Chile, hasta el coup dtat realizado por el general Augusto Pinochet en
1973, y luego en Mxico.
3. Empleo en el gobierno. Los economistas, estadsticos, planificadores urbanos, ingenieros en vialidad y funcionarios de salud pblica fueron
empleados principalmente por los gobiernos federales, provinciales y
municipales, y con frecuencia recibieron capacitacin en el trabajo. Los
economistas de toda Amrica Latina durante las dcadas de 1930 y
1940 fueron en su mayora empleados por los gobiernos, en particular
por los bancos centrales recientemente creados, lo que en la Argentina
sucedi a partir de 1935. Los expertos estadsticos, en cambio, fueron
empleados de forma ms generalizada, puesto que se los necesitaba para
recolectar y analizar informacin cuantitativa en campos tan diversos
como las relaciones laborales, la demografa, el mbito de la produccin, la persecucin de las actividades criminales y el comercio exterior.
4. La creacin de ctedras en las nuevas disciplinas y el establecimiento de
nuevos ttulos universitarios. El prestigio de los puestos universitarios
era una consecuencia natural de la difusin de los saberes. La planificacin urbana y la economa constituyeron ejemplos tempranos de estas nuevas disciplinas.
5. La interaccin entre iniciativas gubernamentales y grupos del sector privado. Esta relacin debera ser reconocida como una posible fuente de
legitimacin. Se puede mencionar tanto la cooperacin entre el
Departamento Nacional de Trabajo y las asociaciones de socorro mutuo
de los trabajadores sealada por Juan Suriano, como la colaboracin
entre el Hospital de Mujeres Dementes y la Sociedad de Beneficiencia
antes de 1880, que menciona Valeria Pita.
JOSEPH L. LOVE
219
Analicemos a continuacin algunos de los problemas que debieron ser enfrentados en el proceso de la creacin de nuevos saberes y la formacin de
personal vinculado a los mismos.
1. Hubo conflictos entre los objetivos polticos y los administrativos: la
tarea de adoctrinar a los empleados pblicos con principios peronistas
y a la vez desarrollar servicios estatales racionales y eficaces fueron dos
objetivos prcticamente imposibles de reconciliar. Mientras la meta de
equilibrar eficacia, racionalidad y control poltico era un objetivo que
podra haber figurado entre las aspiraciones de Jos Figuerola en 1943,
la interferencia de Pern en las agencias estatales parece casi cmica en
retrospectiva, en particular tomando en cuenta que la doctrina peronista fue elaborada durante el Segundo Plan Quinquenal. En 1952
sesenta mil empleados pblicos participaron en cursos sobre doctrina
peronista en el marco de la Escuela Superior Peronista y en otros lugares, por lo que los esfuerzos para el adoctrinamiento constituyeron
un emprendimiento de una escala considerable.
2. Una planificacin a gran escala acarrea problemas que pueden impedir
la introduccin de conocimientos expertos en el largo plazo. Si uno de
los principios de los planificadores fue no hagan planos pequeos
segn Ana Mara Rigotti atribuye a David Berman, los grandes emprendimientos pobremente concebidos constituan un peligro. Me refiero a la crtica que James Scott hace a la ideologa del Alto Modernismo en su libro Seeing like a State.6 Brasilia, tal como fue proyectada
por Oscar Niemeyer y Lucio Costa bajo la influencia de Le Corbusier,
recibe la crtica de Scott como un ejemplo de planificacin estatal que
nunca lleg a funcionar de manera adecuada. El Alto Modernismo no
tom en cuenta las condiciones locales, y en el caso de Brasilia fracas
en cuanto a planificar de una manera adecuada la infraestructura necesaria para la vida cotidiana. Sin embargo, a pesar de los problemas inherentes en los grandes esquemas, los planificadores urbanos de la
Argentina en algunas ocasiones fueron capaces de convencer al pblico
de la utilidad de sus competencias, bajo la suposicin de que la planificacin era un mero problema tcnico, de fcil aplicacin.
3. Un financiamiento inadecuado limit la eficacia de algunas agencias
gubernamentales. Un ejemplo de esto fue la incapacidad del Departa-
220
mento Nacional del Trabajo para hacer cumplir los reglamentos laborales en la ciudad de Buenos Aires, debido a la escasez del financiamiento disponible.
4. La percepcin de la hegemona de los EUA en trminos de tecnologa,
educacin de posgrado y cultura popular tiene tambin importantes
consecuencias negativas. Esta ha producido jerarquas entre las instituciones y un paradigma nico para la formacin de expertos. El ejemplo ms obvio de ello es la economa como disciplina, donde prevalece
el modelo neoclsico (o anglosajn). El ingls es el idioma de las revistas profesionales y de las reuniones internacionales en economa, as
como en numerosos pases de habla no inglesa los cursos de niveles
superiores se dictan solamente en ingls (me refiero a la Universidade
Nova de Lisboa, por ejemplo). El declive o colapso del idioma francs
en las instituciones de educacin secundaria ha sido un fenmeno
relacionado.
Por ltimo, existe la necesidad de investigar otras elites y su proceso de
adquisicin de saberes. Por nombrar algunos, cito:
1. El ejrcito merece nuevos estudios. Las monografas de Alain Rouqui
y Robert Potash ya tienen ms de una generacin de antigedad. La
columna vertebral del Estado necesita ser estudiada no solamente a
nivel del staff general (como lo hizo Alfred Stepan en Brasil) sino tambin a nivel de la capacitacin y socializacin de los cadetes.7
2. La criminologa constituye otra laguna. A finales del siglo XIX era una
disciplina de una importancia especial, cuando las teoras de Cesare
Lombroso eran prevalentes en las sociedades mediterrneas. En Brasil
estas teoras tuvieron un peso importante no solamente en los departamentos de polica, sino tambin en las fuerzas armadas.8
3. Aunque todos los estudios en este volumen indagan el Estado federal, sera valioso considerar algunos de esos mismos problemas en el
contexto de los gobiernos provinciales, por lo menos el de Buenos
Aires. Es cierto que el sistema clientelista tradicional sobrevivi ms
tiempo en los gobiernos provinciales que en las agencias federales, como deja ver la tesis doctoral de Ana Virginia Persello? Tuvieron las
provincias algn rol innovador en las polticas sociales y econmicas?
JOSEPH L. LOVE
221
Tanto la Argentina como Brasil fueron repblicas con un sistema federal consolidado a fines del siglo XIX y a principios del siglo XX, pero
los distintos arreglos constitucionales y las distintas tradiciones condujeron a la aplicacin de patrones de innovacin diferentes. Mientras la
innovacin en la Argentina se produjo a nivel nacional, en Brasil a
menudo eran los Estados ms ricos y ms progresistas los que abran
el camino. El estado de Rio Grande do Sul, por ejemplo, uni sus
fuerzas con las de donantes privados a efectos de crear, en 1907, una
de las ms importantes escuelas de ingeniera del Brasil, institucin
que capacitaba constructores expertos y futuros administradores. Fue
ese mismo Estado el que, bajo el gobernador Getulio Vargas, fund el
primer banco de desarrollo de Brasil, en 1928. En San Pablo fue el gobierno estadual el que estableci la primera Secretara de Trabajo en
1911, seguida por la creacin de un ministerio nacional de trabajo bajo el Presidente Provisional Vargas en 1930. Mientras tanto, el gobierno federal argentino haba desarrollado el Departamento Nacional del
Trabajo (DNT) en 1907, dando origen a un proceso que culmin con
la creacin del Ministerio del Trabajo en 1943. El estado de San Pablo
tambin busc formar nuevos expertos militares a travs de la contratacin de una misin militar francesa en 1906. Para la dcada 1920, el
estado de San Pablo posea sus propios tanques y fuerza erea, as como un cuerpo de expertos militares. Tengamos en cuenta que el gobierno federal brasileo contrat una misin militar extranjera (de nuevo, francesa) recin en 1919.
Notas
1 Isaiah Berlin, Two concepts of Liberty, en Four Essays on Liberty, (Nueva York,
Oxford University Press, 1969).
2
Charles Hale, Political and Social Ideas in Latin America, 1870-1930, en
Cambridge History of Latin America, Vol. 4, Leslie Bethell (ed.) (Cambridge, Cambridge
University Press, 1986), 434, nota 138.
3 Vase: Joseph L. Love, Crafting the Third World (Stanford, Stanford University
Press, 1996), captulo 4.
4 Fernando Coronil, New Intro en Fernando Ortiz, Cuban Counterpoint: Tobacco
and Sugar (Durham, Duke University Press, 1995), xlii.
222
5 Ana Virginia Persello, Administracin Pblica y Partido Governante, captulo 4

de El partido radical. Gobierno y oposicin, 1890-1943 (tesis de doctorado, Universidad de Buenos Aires, 2004), 130, 151 y 156.
6 James Scott, Seeing Like a State (New Haven, Yale University Press, 1999).
7
Nota de los editores: La reciente compilacin de Sabina Frederic, Osvaldo Graciano y Germn Soprano, El Estado argentino y las profesiones liberales, acadmicas y armadas
(Rosario, Prohistoria Ediciones, 2010), y la bibliografa all citada vienen a suplir esta necesidad. Ver tambin: Mximo Badar, Militares o ciudadanos. La formacin de los oficiales del Ejrcito Argentino (Buenos Aires, Prometeo, 2009)
8 Nota de los editores: Vanse los trabajos de Lila Caimari, Ricardo Salvatore,
Mercedes Garca Ferrari y Diego Galeano citados en la introduccin de este volumen para la atencin de este problema en la historiografa argentina reciente.
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Nota de los compiladores
Este volumen es el resultado del trabajo de un equipo de investigacin sobre Saberes de Estado constituido en el 2005 bajo la direccin de Mariano Plotkin y Eduardo Zimmermann, con sede en el IDES. Este grupo
recibi financiamiento de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y
Tecnolgica en 2006 (PICT 798) y en 2010 (PICT Bicentenario 1445).
Los textos que componen este volumen son versiones revisadas de algunas de las ponencias presentadas en las Jornadas sobre Elites Intelectuales y Formacin del Estado, que tuvieron lugar entre los das 28 y 30
de abril de 2009 en la sede de la Universidad de San Andrs y en el IDES.
Las mismas contaron con financiamiento del CONICET y de la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica a travs de sus respectivos programas de Reuniones Cientficas, y de la Universidad de San Andrs. Los editores desean agradecer profundamente a todas las instituciones involucradas, as como a los participantes de esa reunin, y al proyecto
Circulacin internacional de saberes y prcticas institucionales en la consolidacin del Estado Social en la Argentina (1920-1970) HAR 200913555, financiado por el Plan Nacional de I+D, Ministerio de Ciencia e
Innovacin, Espaa, Institucin Centro de Ciencias Humanas y Sociales,
Consejo Superior de Investigaciones Cientficas. Tambin desean agradecer muy especialmente a Piroka Csri por su trabajo de correccin de los
originales, y a Fernando Fagnani, de editorial Edhasa, por su apoyo a este
proyecto.

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LOS SABERES DEL ESTADO

MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN

LOS SABERES DEL ESTADO

Seccin 1. Saberes, Estado y Cuestin Social

El Departamento Nacional del Trabajo y la poltica laboral

Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann, 2011

Una escuela cientfica en el Estado. Los estadsticos oficiales

Avda. Diagonal, 519-521. 08029 Barcelona

Seccin 2. Saberes y Zonas Grises

Itinerarios de la profesin mdica y sus saberes de Estado

LOS SABERES DEL ESTADO

Saberes sin fronteras. La vialidad norteamericana

Saberes de Estado: Comentarios finales ..............................................213

Notas de los compiladores ..................................................................249

Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann

LOS SABERES DEL ESTADO

intereses o demandas de los grupos dominantes, tal como era pensado

MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.)

LOS SABERES DEL ESTADO

El Estado en Amrica Latina. Lneas de investigacin

MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.)

te renovacin experimentada recientemente por la historia poltica as como

LOS SABERES DEL ESTADO

siderar cinco enfoques o lneas de investigacin que abordaron de manera

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sostiene Juan Carlos Garavaglia, todo el misterio de las luchas polticas,

b. Ciudades, provincias y estados: de la periferia al centro

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c. Fronteras y otras zonas grises en la construccin del Estado

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mentaciones podra hacer suponer, definindose as una triple frontera:

d. Intelectuales, expertos y burocracias estatales:

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Un rea de investigacin que se vincula con el de las elites estatales

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En segundo lugar se encuentran los trabajos que ponen el foco en la

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El concepto de trasnacional define simultneamente una cualidad

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Organizacin del volumen

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tralidad de ciertos temas, dentro de los captulos incluidos en las mismas

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Institutional Foundations of Public Policy: A Transaction Cost Approach and its

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Organizacin Panamericana de la Salud, 1991); Belmartino, El sector salud en la Argentina.

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nas econmicas y jurdicas en la Argentina de comienzos del siglo XX vase tambin: E.

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vamente, no necesariamente obedeca a los hitos marcados por la historia

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El Departamento Nacional del Trabajo

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En este punto vuelve a tomar fuerza el inters de los investigadores y la

La creacin del Departamento Nacional del Trabajo

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La concepcin bsica del nuevo organismo se bas en una estrategia

obreros, con el objeto de coordinar la oferta y la demanda de trabajo (5),

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