Introducción A La Seguridad Social - Oficina Internacional Del Trabajo Ginebra

Introduccin a la
seguridad social
Oficina Internacional del Trabajo
Ginebra
Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 1984
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CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.
ISBN 92-2-303638-0
Primera edicin /958

Segunda edicin /970
Tercera edicin /984
Titulo de Ia edicin original en ingls: Introduction to social security (ISBN 92-2-103638-3)
Las denominaciones empleadas, en concordancia con Ia prctica seguida en las Naciones

Unidas, y Ia forma en que aparecen presentados los datos en esta publicacin no implicanjuicio
alguno por parte de Ia Oficina Internacional del Trabajo sobre Ia condicin juridica de ninguno
de los paises o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de Ia delimitacin de sus
fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los articulos, estudios y otras colaboraciones
firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que Ia OIT las
sancione.
Las publicaciones de Ia OIT pueden obtenerse en las principales librerlas o en oficinas locales
a: Publicaciones de Ia OIT, Oficina Internacional del
de Ia OtT en muchos paises o
Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, que tambin puede enviar a quienes lo soliciten un
catlogo o una lista de nuevas publicaciones.
Fotocomposicin: Espaa
Impreso en Suiza
PREFACIO
Este libro es ci sucesor del que la OIT pubiic en 1958, que exponIa el
tema de la seguridad social en diez capitulos y fue reimpreso varias veces
antes de ser revisado y ampliado en 1970 a fin de adaptarlo a los cambios
registrados en los doce aos transcurridos hasta entonces. El hecho de que
ahora haya tenido que ser completamente revisado y vuelto a redactar en
su casi totalidad demuestra no solo que el viejo molde ya no puede contener el nuevo material, sino tambin que la seguridad social es un concepto
en evolucin que responde a nuevas situaciones, se extiende a nuevas regiones y se adapta a nuevas modalidades administrativas.
Es evidente que cuando ci tema gana en amplitud y complejidad, su tratamiento en una obra como sta debe necesariamente cambiar. Hay que
resistir la tentaciOn de abordarlo en forma exhaustiva, asI como Ia de ser
superficial y exponer en trminos demasiado generales asuntos de inters
inmediato y vital para tanta gente, sea como trabajadores, sostenes de familia o jubilados, sea como simples ciudadanos. En este volumen se ha
tratado de evitar ambos extremos. Se ha querido que sirva de introduccin
a la seguridad social para ci lector comn que busca una exposicin cornpleta dentro de ilmites razonables de Ia materia y que sirva igualmente, si se lo complementa con otro material didctico de Ia OIT y delas
autoridades que administran regImenes nacionales de seguridad social, de
fundamento para cursos de cducaciOn obrera y para actividades educativas
de entidades que tratan de promover ci bienestar social o persiguen fines
anlogos. Quienes deseen ahondar en ci tema o en algunos de sus aspectos
encontrarn al final dci volumen, en ci anexo 2, una iista de pubiicaciones
cuya lectura se recomienda.
La seguridad social es, corno los capItulos quc siguen lo demuestran,
solo una cara de la medalia. La otra, que algunos pueden considerar ms
importante, es una accin eficaz para ci fomento del empleo, de ia salud
personal y pblica, de la scguridad en los lugares de trabajo y dci bicnestar
de madres y nios. Pero los regImenes que ayudan a los trabajadores cuando dejan de percibir sus salarios por enfermedad o lesiOn, que permitcn a
V
lntroduccin a Ia seguridad social
mujeres embarazadas o a las madres lactantes interrumpir su trabajo,

que sostienen a los invlidos y a los hurfanos y que proporcionan ingresos
las
fijos a los ancianos y a las viudas no son en realidad menos importantes

para La comunidad, como tampoco to es la tranquilidad que es consecuencia de saber que se podr recurrir a ellos si Ia necesidad se presentara.
VI
IN DICE
Prefacio
1. Nociones preliminares
Antecedentes histricos
Otros remedios
Definicin de la seguridad social
Seguro social
Asistencia social
Prestaciones uniformes y generales financiadas por el Estado
Prestaciones familiares
Cajas de prevision
Prestaciones proporcionadas por los empleadores
Servicios sociales
Convenios y recomendaciones internacionales del trabajo
Convenios y recomendaciones sobre seguridad social
DifusiOn de Ia segundad social
2
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6
6
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10
10
2. Las personas protegidas

El objetivo: una proteccin universal y uniforme costeada por todos
El modelo del Convenio nm. 102
Efecto de los procedimientos administrativos
Identificacin
Limitacin a los asalariados
Otras causas de una cobertura dispareja
Asalariados que perciben altas remuneraciones
Planes de pensiones de las empresas y de los trabajadores
Personal de la administraciOn pblica y de entidades paraestatales ....
Las zonas rurales y la agricultura
13
3. Las prestaciones en general

Extension paulatina de las prestaciones concedidas
Seguro social y asistencia social
Condiciones de calificacin
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16
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23
23
24
VII
Introduccin a Ia seguridad social
Cuantla de las prestaciones
Preservacin del valor de las prestaciones

4. Prestaciones de asistencia mdica
Sistemas de asistencia mdica

Duracin de las prestaciones y condiciones para tener derecho a ellas. ...
Hospitalizacin
La participacin en el costo
La situacin en los paIses en desarrollo
El papel de la seguridad social
La atencin primaria de salud
Colaboracin de Ia seguridad social
El costo cada vez mayor de Ia asisten:ia mdica de Ia seguridad social ...
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5. Prestaciones de enfermedad, de maternidad y de funerales

Prestaciones de corta duracin
Prestaciones de enfermedad
Prestaciones de maternidad
Prestacin de funerales
41
41
6. Prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional

El problema y el principio
Las prestaciones como responsabilidad del empleador
Extension de Ia cobertura
Contingencias y prestaciones en los regImenes de seguro
Los accidentes del trabajo
Las enfermedades profesionales
Asistencia mdica
Reemplazo de los ingresos dejados de percibir
Disminucin de Las facultades fisicas
Prestaciones de sobrevivientes
Readaptacin de los incapacitados
o prestaciones9
La prevencin
Proteccin universal y uniforme
49
49
7. Prestaciones de vejez
Una gran diversidad de regImenes
La edad como nica condicin pars percibir una pension
61
JubilaciOn
Edad que normalmente da derecho a pension

Estado de salud y posibilidades de encontrar empleo
Un mInimo de cotizaciones en lugar de una edad
Jubilacin anticipada facultativa
Jubilacin diferida facultativa
Jubilacin progresiva
VIII
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5I
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66
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Indice
Perlodos de calificacin
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Forma y cuantIa de las prestaciones

Preservacin del valor de Las pensiones
El factor demogrfico
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8. Prestaciones de sobrevivientes
Periodos de calificacin
La viuda como beneficiaria
Los hijos como beneficiarios
Cuantia de las prestaciones
Otros beneficiarios
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76
76
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9. Prestaciones de invalidez
Analogia entre las prestaciones de invaiidez y las de vejez, de sobrevivientes y de enfermedad
Definicin de Ia invalidez
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EvaLuacin de Ia invalidez
Periodos de calificacin
Cuantla de Las prestaciones
La readaptacin
10. Prestaciones de desempleo

Antecedentes histricos .
Diversidad de los regImenes nacionales
Personas protegidas
Requisitos para poder cobrar las prestaciones
Periodo de caiificacin
EL caso de quienes dejan su empleo voluntariamente
Mala conducta
Huelgas
Capacidad, disponibilidad y voluntad para ci trabajo

Conveniencia del empieo
Cuantia y duracin de Las prestaciones
Funciones del servicio de colocacin
ALgunas tendencias y problemas recientes
La situacin en Los palses en desarroLlo
11. Prestaciones familiares

La OIT y las prestaciones familiares
Las asignaciones familiares reLacionadas con ci empLeo
Las asignaciones familiares a cargo del Estado
La familia a efectos de las asignaciones
Hijos
Adultos
EL impuesto sobre Ia renta
Otras prestaciones familiares
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I L2
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Ix

Prestaciones en especie
Aumento o disminucin de las asignaciones con ci nmero de hijos
12. Financiacin de los regImenes

Factores que influyen en el costo actual y futuro de un regimen
Prestaciones de corta duracin
Prestaciones de larga duracin
Recaudacin de los recursos
Mtodo del reparto anual
Reparticin de La carga financiera
Financiacin tripartita
Financiacin por el Estado y los empleadores
Una comparacin estadistica
Mtodos de fijacin de las cotizaciones
Inversion de las reservas acumuladas
Valuaciones actuariales
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.
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133
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13. La seguridad social y Ia economIa nacional

Las repercusiones de prestaciones que son un servicio personal
La seguridad social y el desarroilo econmico
La seguridad social y ci progreso social
La seguridad social y la redistribuciOn del ingreso
Efectos de las cotizaciones de seguridad social
Efectos sobre el consumo
Efectos sobre Ia produccin, las remuneraciones y el empleo
La seguridad social, el ahorro y Ia inversion
La seguridad social y las crisis econmicas
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14. AdministraciOn de los regImenes

Estructuras administrativas
RecaudaciOn y registro de las cotizaciones
La administraciOn a su nivel superior
EiaboraciOn de poilticas
Direccin superior
OrganizaciOn de Ia sede central
La administracin local
La oficina local
Prestaciones de asistencia mdica
Prestaciones de desempleo
Cumplimiento de la obligacin de cotizar
La coordinacin y la comunicacin en una administraciOn unificada ....
La coordinacin y el personal
La coordinaciOn y la direcciOn
La coordinaciOn y las cotizaciones
La coordinacin y las prestaciones
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162
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165
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166
167
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Indice
RegImenes de asistencia social y de prestaciones universales
168
168
169
Derecho de apelacin
La automacin
15. El caso de los trabajadores migrantes

La seguridad social cruza las fronteras
Principios bsicos de Ia seguridad social para los trabajadores migrantes
Igualdad de trato
Determinacin de Ia legislacin aplicable
Conservacin de los derechos adquiridos
Conservacin de los derechos en curso de adquisicin
Pago de las prestaciones en el extranjero
Extension de la aplicacin de los principios y los acuerdos
Coordinacin internacional y multilateral
171
1 71
.
73
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1
1 74
176
176
178
180
180
16. Las funciones de Ia OIT

El establecimiento de normas
Estudios e investigaciones
Politicas y normas
Temas especializados
Publicaciones para el perfeccionamiento profesional
Recopilacin y difusin de informaciones
Educacin obrera
Cooperacin tcnica
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Programa de Ia OIT
Fondos multibilaterales y fiduciarios
Mtodos de Ia cooperacin tcnica
Contenido de Ia cooperacin tcnica
Colaboracin con la Asociacin Internacional de Ia Seguridad Social....
Colaboracin con el Comit Permanente Interamericano de Seguridad
Social y con otras organizaciones de las Americas
La OIT y Ia seguridad social en Africa
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186
186
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188
188
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189
190
190
190
193
193
Anexos
I. Convenio sobre La seguridad social (norma minima), 1952 (nmero 102)..
2. Lecturas recomendadas
197
197
194
195
202
Lista de cuadros
1. Nmero de paises con algn regimen de seguridad social en 1949, 1967
yl98l
2. Edades a las que los varones adquieren normalmente derecho a pension

devejez
3. Gastos en todas las prestaciones de seguridad social y en las prestaciones
de desempleo en seis paises, en 1971 y 1977
11
65
104
XI

4.
Indices de las asignaciones familiares por cada hijo segn su orden de nacimiento en regimenes de cobertura universal de doce palses en 1981 ....
5. Indices del promedio por hijo, segn el nmero de stos, de las asignaciones familiares, en regimenes de cobertura universal de doce palses
en1981
6. Expectativa de vida de los varones en diversos palses en varios aflos 0
periodos comprendidos entre 1960 y 1980
7. Envejecimiento de Ia poblacin en Europa y en los Estados Unidos y el
Canada
8. Distribucin de los ingresos de Ia seguridad social de diecinueve palses en 1977 segn su procedencia y porcentaje del producto interno
bruto que representaron
9. Cambios registrados en los ingresos de los regimenes de seguridad social
de trece paises y en sus egresos totales y por prestaciones
16
116
124
125
134
141
10. Ahorro por conducto de Ia seguridad social y ahorro nacional total en

quince paises en 1977
XII
149
NOCIONES PRELIMINARES
ANTECEDENTES HISTORICOS
En el curso del siglo XIX, los palses que hoy calificamos de industrializados pasaron por las diversas fases de la revolucin industrial, que transform a Europa y fue una de las principales influencias que plasmaron a los
Estados Unidos, y tuvieron que hacer frente a las consecuencias sociales y

econmicas de ese proceso. Ms tarde los otros palses del mundo trataron
de emular, al principio con algunas vacilaciones y despus cada vez con
mayor determinacin, los avances industriales y comerciales de los primeros. Esta evolucin cre toda clase de problemas, entre los cuales ninguno
era ms patente que ci del espectculo de Ia pobreza extrema en medio de
la abundancia, de la necesidad al lado de un sinnmero de recursos no utilizados, de la indigencia vecina de la riqueza.
Mucho antes de que se admitiera explIcitamente que era indispensable
una accin de la comunidad, el alivio de Ia pobreza se consideraba ya

como una obligacin de los particulares: fundaciones religiosas proporcio-
naban a los pobres algn refugio provisional y cierto sustento, y los

gremios medievales ayudaban a sus miembros en Ia adversidad y a sus fa-
milias. A partir de estos modestos comienzos en algunos paIses se fue

elaborando una legislacin de beneficencia cuyo objeto era aliviar los sufrimientos de los pobres y proporcionarles algn alojamiento, legislacin que
tuvo el mrito de reconocer la responsabilidad del Estado en este campo,
sentar ci pnncipio de sufragar la accin en l con fondos pblicos y ser de
aplicacin universal. No obstante, esta legislacidn, a causa en opinion
de algunos de que su verdadera finalidad era reducir al mInimo la probabilidad de que las privaciones desembocaran en agitacin social, no fue
ms que un paliativo. Ninguna ayuda se concedla a un pobre que no habla
agotado an totalmente sus recursos personales o quc era socorrido por sus
parientes. Por lo dcms, muy pocos se resignaban a la humillacin de aceptar Ia ayuda prevista en las leyes de beneficencia aceptacin que a veces
suponia la prdida de los derechos civiles y el traslado obligatorio de los
cnyuges a asilos distintos si tenlan alguna manera de evitarlo. En las
economlas no monetarias, la defensa tradicional contra la pobreza habla

1
sido siempre Ia solidandad de Ia familia, del clan o de la tribu, pues cada

generacin aceptaba el deber de cuidar a los ancianos y a los dbiles, pero
Ia industrializacin acarre el abandono gradual de Ia economia pastoral y
de Ia agricultura de subsistencia, y esa forma de proteccin sancionada por
la tradicin no se adaptaba a la nueva situacidn.
OTROS REMEDIOS
La industrializacin dio origen a una nueva y numerosa categorla de

trabajadores: Ia de los obreros de las fbricas, que dependian por completo
para su sustento del cobro regular de sus salarios y que, si dejaban de percibirlos a! quedar desempleados, o caer enfermos, o sufrir un accidente del
trabajo, o alcanzar una edad demasiado avanzada para trabajar, podIan

muy bien verse reducidos a Ia indigencia. Los intentos de proteger contra
sta a las masas laboriosas de las ciudades adoptaron diversas formas: cajas
o bancos de ahorro patrocinados por el Estado, disposiciones que impo-
nIan a los empleadores la obligacin de mantener a los trabajadores

enfermos o heridos, difusin de las asociaciones de ayuda mutua que proporcionaban una modesta ayuda pecuniana en Ia enfermedad y Ia vejez, y
plizas de seguro de vida y para costear los gastos de funerales ofrecidas
por compaIas de seguros privadas.
Todo esto era til, pero solo hasta cierto punto, para resolver el problema. Uno de los principales errores del pensamiento social de Ia poca fue
Ia persistencia de Ia optimista idea de que, si se permitia a los trabajadores
solucionar por si mismos sus dificultades, demostrarlan disposicin, capacidad y suficiente imaginaciOn para cubrir sus riesgos, sea cada uno por su
lado, sea merced a
regimen colectivo voluntario. HabrIa debido saltar a Ia vista que se trataba de un error: los trabajadores estaban totalmente
enfrascados en su lucha por sobrevivir hasta el dIa siguiente y apenas sitenian tiempo para pensar en riesgos relativamente alejados en el tiempo;
hacer frente a los gastos que con seguridad deberian hacer hoy era ms importante para ellos que ahorrar para protegerse contra lo que tat vez podia
reservarles el futuro, y de todos modos, poco o nada podian ahorrar para
defenderse incluso de peligros tan reales e inmediatos como Ia enfermedad
y el desempleo. Pero al mismo tiempo Ia difusiOn de Ia instruccin y Ia extension del derecho de voto hacian nacer esperanzas, y se creia que todo
mejoraria, para las generaciones futuras si no para Ia presente. Paulatinamente, ciertos grupos politicos y sociales dejaron sentir su influencia en las
politicas que se aplicaban; en algunos paises Ia reaccin fue ms rpida que
en otros, y esta evolucin recibi un fuerte impulso de las grandes crisis
que sacudieron el mundo, en particular durante los periodos de reconstrucciOn que siguieron a las dos grandes contiendas mundiales y en el curso de
Ia lucha contra la gran depresiOn econOmica de los primeros aos del deceniode 1930.
2
Nociones preliminares
Poco a poco, como van apareciendo las figuras de un rompecabezas a

medida que cada pieza se pone en su lugar, se organizaron diversos regImenes de prestaciones, hasta que en los paIses industrializados su cobertura
lleg a ser prcticamente total tanto por lo que se refiere a los grupos de
poblacin como a las distintas contingencias que amenazan los salarios e
ingresos, y por lo tanto el nivel y la calidad de la vida, de los hombres y
mujeres que trabajan. Y Ia expresin que se escogi para describir esta nueva situacin fue la de <<seguridad social>>.
DEFINICION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En la breve sintesis que precede se ha trazado Ia evolucin del concepto

de lo que hoy se llama <segundad social>>. La expresin tiene un significa-
do ms amplio en unos paIses que en otros, pero en to esencial puede

interpretarse como la proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas pblicas, contra las privaciones econmicas y sociales que de otra manera derivarlan de la desaparicin o de
una fuerte reduccin de sus ingresos como consecuencia de enfermedad,
matemidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y tambin la proteccin en forma de asistencia
mdica y de ayuda a las familias con hijos.
La expresin <seguridad social>> fue utilizada por primera vez en un documento oficial en una Icy de los Estados Unidos, La ley de seguridad social
de 1935, si bien sta instituy regimenes pam cubrir solo los nesgos de yejez, muerte, invatidez y desempleo. Despus se hizo uso de ella en una ley
promulgada en Nueva Zelandia en 1938 mediante La cual se unificaron diversas prestaciones de seguridad social existentes y se crearon otras nuevas.
En la denominada Carta del Atlntico, que vio la Iuz durante la segunda

guerra mundial, volviO a hablarse de seguridad social. La OIT adopt rpidamente la expresin, pues entendi que resumIa en forma sencilla y clara
una de las aspiraciones ms profundas y generales de los seres humanos de
todas partes del mundo.
En los prrafos que siguen se trata de los diversos elementos que contnbuyeron a conformar los amplios regimenes de seguridad social de la
actualidad y se expone sucintamente to hecho por la OIT entre 1952 y
1983 para elaborar normas intemacionales. Los distintos elementos son los
el seguro social, Ia asistencia social, las prestaciones sufragadas
con fondos pblicos, las prestaciones familiares y las cajas de prevision, a
lo que hay que agregar las disposiciones adicionales tomadas por los empleadores y los programas y servicios que han aparecido para complementar la seguridad social.
SEGURO SOCIAL
El primer regimen amplio de seguro social fue instituido en Alemania

por ci Gobierno de Bismarck entre 1883 y 1889, si bien a partir de unos
treinta aos anteS varios estados alemanes ya ayudaban a sus municipios a
estabiecer cajaS de enfermedad a las que los trabajadores podlan ser obligados a contribuir. Por consiguiente, el principio del seguro obiigatorio ya se
aplicaba, aunque a la sazn el nico cotizante era el asegurado. El primer
elemento del regimen fue ci seguro de enfermedad, que comenz en 1883 y
era administrado por mutualidades ya existentes. En 1884 se inici el seguro de accidente del trabajo y enfermedad profesional, cuya administracin
se confi a las asociaciones de empleadores. En 1889 se cre el seguro de
invalidez y vejez, que administraban las autondades provinciales. Tanto
los trabajadores como los empleadores y el Estado desempeflaban un papel
y tenIan voz en Ia direccin del regimen en su conjunto. El seguro social,
como su nombre indica, se financiaba mediante cotizaciones. La afiliacin
era obligatoria para todos los asalariados a los que estaba destinado: varones y mujeres, jvenes y ancianos, calificados y no calificados, y cualquiera
que fuera ci estado de su salud. Ahora todos ellos, que hasta entonces no
hablan tenido casi ningn recurso de que echar mano, salvo Ia legislacin
de beneficencia, estaban protegidos por un regimen de prestaciones garantizadas y liberados del temor del asilo y de la necesidad de probar, pam
obtener ayuda, que careclan de recursos. El principio del seguro fue una
expresidn de Ia solidaridad entre trabajadores pues las cotizaciones que
pendicamente abonaban todos servIan para sostener a cualquiera de ellos
en un momento de necesidad y del inters que tanto ellos como los empleadores tenlan en financiar un regimen que en realidad era beneficioso
tanto para unos como para otros.
En Europa y otros continentes se sigui el ejemplo de Alemania, y al
promediar ci decenio de 1930 el seguro social se habla extendido a Amenca latina, los Estados Unidos y ci Canada, implantndose despus de la
segunda guerra mundial en muchos palses de Africa, Asia y el Caribe que
se independizaron entonces.
Entre los distintos regimenes existen ciertas diferencias, pero hay dc-
mentos que caractenzan al seguro social y que pueden resumirse como

sigue:
la financiacin se asegura mediante cotizaciones, por lo comn tanto de
los empleadores como de los trabajadores, contribuyendo a veces ci Estado con un subsidio o aporte adicional del erario;
Ia afiuiacin es obligatoria, salvo contadas excepciones;
las cotizaciones ingresdn en cajas especiales a cuyo cargo est ci pago de
las prestaciones;
los fondos que no se necesitan para pagar las prestaciones corrientes se
invierten a fin de que produzcan ingresos suplementarios;
4
una persona adquiere derecho a las prestaciones en virtud de las cotiza-
ciones que ha pagado, sin que deba demostrar para ello su carencia de
recursos;
ci monto tanto de las cotizaciones como de las prestaciones guarda a
menudo relacin con los ingresos que el afihiado percibe o percibla;

los regImenes de seguro de accidente del trabajo y enfermedad profesional son por lo regular financiados en su totalidad por los empleadores,
aunque a veces hay un aporte de fondos pbiicos.
ASISTENCIA SOCIAL
En
algunos palses, en particular los escandinavos, la seguridad social
comenz con rcgImcnes dc lo que hoy se llama <<asistencia social>>, financiados por ci erano nacional y no mediante cotizaciones dc los afihiados, y
con prcstacioncs cuyo monto sc ajustaba scgn los recursos de que dispu-
sieran los bcneficiarios. Los ancianos fucron los primeros a quiencs se

protegi de esa manera, extendindosc despus Ia asistcncia a los enfcrmos,
los invlidos, los sobrevivientcs y los descmpieados, en este orden. Por lo
general, la protcccin dada por ci Estado por conducto de Ia asistencia social que puede considerarse como una forma liberalizada de Ia legisiacin de bcncficncia, con prcstaciones sufragadas y administradas por ci
gobierno nacional fue reempiazada andando ci tiempo por aign rgimen contributivo de seguro social, si bien en algunos palses, Australia y
Nueva Zelandia por ejemplo, se instauraron regImenes completos de segu-
ridad social mediante Ia unificacin de una set-ic de programas dc asistencia social.

Aun en ciertos paIses que han implantado ci seguro social existe aign
tipo de asistencia social que hacc las veces de cuerda salvavidas para aquc-
has pcrsonas quc por una u otra razn quedan cxciuidas dcl campo de
aplicacin dci seguro o que perciben dc ste prestaciones insuficientes para
satisfacer sus neccsidades.
Las principaics caracterIsticas de Ia asistencia social son:
ci gobierno, nacional o local, que administra ci regimen sufraga la totalidad de su costo;
la pcrcepcin de las prcstacioncs es un derecho rcconocido por la icy
cuando sc dan los casos de ncccsidad prescritos;
al evaluar la necesidad se tiencn en cuenta los otros ingresos que pcrcibc
la persona y los rccursos quc posce, si bien algunos de estos itimos,
como unos ahorros razonables, pueden no tomarsc en consideracin;
las prestaciones quc se conceden tienen por objcto aumentar ci total dc
ingresos de los bencficiarios hasta cierto mInimo fijado por Ia socicdad,
habida cuenta asimismo de factores como ci tamao de la famiiia y de5
terminadas obligaciones fijas ineludibles, el pago del aiquiler por ejem-
plo;
las prestaciones no guardan relacin con las ganancias anteriores de los
beneficiarios ni con sus niveles de vida normales;

por ltimo, la asistencia social, en el sentido en que se utiliza aqul la ex-
presin, presenta indudables similitudes con la que se lieva a cabo por

medio de asistentes sociales, dado que entra en accin solo al presentarse determinados problemas y que, a diferencia del seguro social, puede
ejercerse cierta discrecin a! fijar el monto de sus prestaciones, aunque,
claro est, dentro de los ilmites impuestos por los derechos reconocidos
por la legislacin.
PRESTACIONES UNIFORMES Y GENERALES FINANCIADAS
POR EL ESTADO
Hay tambin palses que han escogido otra forma de seguridad social: la
financiaciOn directa por el Estado, en su totalidad o al menos en una fuerte
proporcin, de prestaciones uniformes pam todos los residentes del pals
que pertenezcan a categorlas prescritas. Las prestaciones pueden consistir,
por ejemplo, en una pensiOn pam todos los ancianos, invlidos, hurfanos
o viudas residentes. Dc manera anloga, en algunos palses existe un servicio nacional de salud gracias al cual todos pueden recibir asistencia mdica
sin estar sujetos al pago de cotizacin alguna y sin tener que demostrar que
carecen de recursos; el servicio puede abonar ci costo total de Ia asistencia,
si bien ciertas categorias de beneficiarios suelen tener que pagar determinado porcentaje de los honorarios de dentistas, oculistas y otros especialistas,
mientras que otras categorlas estn eximidas de esta obligaciOn.
PRESTACIONES FAMILIARES
Las prestaciones familiares ocupan un lugar especial en la evoluciOn de
la seguridad social. Las prestaciones de maternidad presentan sin duda ana-
loglas con las de enfermedad, pero no siempre se ha entendido que los

gastos continuos de mantener a los hijos a que hay que hacer frente despus
constituyen una contingencia contra la cual se deba estar protegido por un
seguro social. Cabe sostener, empero, que es discutible que una caja financiada por los empleadores en beneficio de las familias de los asalariados sea
una forma de seguro. Estas prestaciones se estudian en detalle en el capItub
11.
CAJAS DE PREVISION
Diversos paises en desarrollo que abordaron en fecha relativamente reciente el problema del establecimiento de un regimen completo de seguri6
dad
social y optaron por un sistema que a su juicio serla sencillo de
administrar crearon un tipo de caja de prevision del Estado que es Ufl me-
dio para encauzar el ahorro obligatorio: los trabajadores, y tambin los

empleadores, pagan cotizaciones peridicas a la caja, que las acredita en las
cuentas que ileva por separado para cada trabajador, a las que acredita
igualmente a intervalos regulares los intereses correspondientes. Cuando
sobreviene alguna contingencia prescrita por ejemplo, cuando el interesa-
do alcanza determinada edad, o queda invlido o fallece , el total que

aparece acreditado en su cuenta en ese momento se le paga a l o a sus sobrevivientes. (En este libro, Ia expresin <caja de prevision>> designa siem-
pre una caja de este tipo.) Algunas cajas permiten que se retiren fondos antes de tales contingencias en caso de enfermedad o de desempleo o
para ciertos fines, como la adquisiciOn de una vivienda.
Las cajas de previsiOn, al obligar a ahorrar peridicamente a fin de hacer frente a contingencias que deben o en ciertos casos, que pueden
presentarse en el futuro, promovieron el concepto de ayudarse a si mismo.
No hay duda de que una prestacin que se recibe una sola vez puede resultar muy til en ciertas ocasiones, como en el momento de jubilarse, Si se
hace uso de ella con prudencia y sensatez. Pero una caja de prevision no
puede considerarse como un elemento de la seguridad social tradicional,
pues su finalidad no es reemplazar con pagos periOdicos los salanos que
dejan de percibirse al jubilarse o al quedar invlido. En realidad, una prestacin de estas cajas representa en parte una prima de fin de carrera y en
parte salarios diferidos, y poco es lo que tiene que ver con la edad del beneficiario o con las circunstancias en que termina su vida activa. Tampoco
los trabajadores afiliados hacen frente a los diversos riesgos solidariamente.
Como adems cuando existe infiacin las cotizaciones pierden buena parte
de su poder adquisitivo hasta el momento en que finalmente se recuperan
como prestaciones, no es soprendente que casi siempre que se estableci
una caja de prevision se aclar que se tenIa la intencin de transformarla
en una caja de seguro social a su debido tiempo. Pero esta transformacin
Cs menos simple de lo que pudiera creerse, y por lo que toca a Ia sencillez
de su administracin, si nos atenemos a lo que ha podido verificarse en Ia
prctica, hay que admitir que las diferencias entre las cajas de prevision y
los regImenes de seguro no son grandes; no obstante, si existen, la ventaja
est ms bien del lado de estos ltimos.
PRESTACIONES PROPORCIONADAS POR LOS EMPLEADORES
Las prestaciones que es responsabilidad de los empleadores proporcionar tuvieron su origen hacia fines del siglo xix y estaban dirigidas principalmente a cubrir los riesgos de accidente del trabajo y enfermedad profesional. Aun hoy en dIa, en muchos paIses, tanto industrializados como en
desarrollo, los empleadores tienen Ia obligacin legal, en caso de accidente
7
del
trabajo o enfermedad profesional, de pagar una indemnizacin y el cos-
to de Ia asistencia mdica necesaria, sea soportando directamente estas

erogaciones, sea subscribiendo al efecto una pliza de seguro aprobada.
Cuando ci empleador se asegura, Ia piiza cubre a veces no solo las mencionadas obligaciones, sino tambin et pago al trabajador de daos y
perjuicios en caso de que el empleador fuera condenado a ello en juicio
civil.
Pero las prestaciones que deben proporcionar los empleadores se han

extendido considerablemente con el correr de los aos. A tenor de algunas
legislaciones nacionales, deben conceder licencia pagada de enfermedad
por hasta determinado nmero mximo de dIas de ausencia de un trabajador por este motivo cada ao o por las primeras semanas de cada enfer-
medad, y tambin licencia pagada de maternidad (en algunos palses Ia

legislacin oblig a los empleadores a conceder estas prestaciones incluso
antes de imponerles Las de accidente del trabajo y enfermedad profesional).
Existen igualmente leyes laborales que dan a los trabajadores el derecho a
recibiruna indemnizaciOn al serdespedidos sin causajustificada ocon ocasiOn de una reduccin de personal, asI como a beneficiarse de asistencia
mdica sOlo para si mismos, o tambin para sus familiares costeada
por el empleador. Por lo dems, estas prestaciones pueden existir aunque
Ia icy no las prevea, pues sueien convenirse en la negociacin colectiva.

Especial significacin revisten los planes de pensiones que algunas em-
presas crean para sus trabajadores, planes cada dia ms numerosos y

variados y que pagan pensiones que se suman a las de Ia seguridad social
del Estado o las reemplazan en parte. Si bien establecerlos no es obligatorio
y a menudo sus caracterIsticas se conciben de manera que se adapten especialmente a Ia polItica de personal de la empresa de que se trate, lo normal
es que estos planes se conformen de modo tat que armonicen con el rdgimen de pensiones del Estado y suelen ser promovidos por ste mediante Ia
concesin de desgravaciones impositivas.
SERVICIOS SOCIALES
Como ya se seal en ci prefacio, las prestaciones monetarias de seguridad social y los servicios sociales pueden considerarse como las dos caras
de una medaila. En todas partes unas y otros se han desarrollado juntos, y
en realidad son instrumentos de una misma polItica. Entre los servicios sociales estn los servicios de salud, la prevencin de las enfermedades y los
accidentes, Ia readaptacin de los minusvlidos, los servicios e instalaciones especiales para los invlidos y los ancianos, el cuidado y bienestar de Ia
infancia, las cllnicas de planificacin familiar, y otros que alargarIan dema-
siado Ia lista. Dc los servicios de salud se habl anteriormente, y aquI

conviene agregar que Ia medida en que formen parte integrante de la segu-
ridad social, por tener en comn ci establecimiento de politicas o Ia

8
administracin ministerial o local, por compartir los mismos locales o el
mismo personal, por existir vInculos entre sus respectivos mtodos de fi-
nanciacin o por cualquier otro motivo, depende de factores como Ia

evolucin histrica del regimen de seguridad social, Ia organizacin poiltica y social del pals, la amplitud y estructura de los diversos programas y la
prioridad asignada a cadaelemento del regimen.
CONVENIOS V RECOMENDACIONES INTERNACIONALES
DEL TRABAJO
La OIT ha desempeado un importante papel en el desarrollo de Ia Seguridad social. El objetivo fundamental de la Organizacin es Ia formulacin de politicas y programas internacionales para mejorar las condiciones
de trabajo y de vida, y uno de los principales medios de que se vale para
ello est constituido por los convenios internacionales del trabajo, cuya
elaboracin exige de Ia Oficina Internacional del Trabajo una considerable
labor de estudio, intercambio de ideas y examen de las legislaciones y las
prcticas nacionales del mundo entero. Un convenio contiene una serie de
criterios para Ia preparacin de Iegislacin nacional, y una vez adoptado
por Ia Conferencia Internacional del Trabajo en una de sus reuniones

anuales, los Estados Miembros de Ia OIT, segn Ia Constitucin de sta, estan obligados a someterlo a la consideracin de su asamblea legislativa. Un
pals puede ratificar un convenio cuando las normas que contiene se han in-
corporado en su legislacin, y aunque no todos los palses que aplican un

convenio lo ratifican, Ia OIT influye con eficacia en el establecimiento de
normas independientemente de estas formalidades de procedimiento.
El Convenio sobre la seguridad social (norma minima), 1952
(nm. 102), cuya adopcin por la Conferencia el 28 de junio de 1952 constituy un hito en la historia de Ia seguridad social en el piano internacional, rene en un solo documento las politicas en la materia que los
Estados que a Ia sazn eran Miembros de la OLT estaban dispuestos a hacer
suyas, define las prestaciones que constituyen el ncieo de Ia seguridad social, sienta los requisitos mlnimos en cuanto a cobertura de Ia poblacin y
al contenido y nivel de Las prestaciones, prev lo necesario pam Ia protec-
cin de los derechos de los cotizantes y los beneficiarios y se refiere a

asuntos accesorios de administracin. En este libro se har referencia repetidas veces al Convenio nm. 102.
Aunque posteriormente la OIT elabor convenios ms detallados sobre
determinadas ramas de Ia seguridad social, el Convenio nm. 102 conserva
su significacin como documento que establece importantes normas bsicas. A continuacin se da una lista de estos convenios, en Ia que tambin se
citan las recomendaciones internacionales del trabajo sobre el tema. Una
recomendacin es un instrumento similar a un convenio pero que no est
destinado a ser sometido a un procedimiento para su ratificacin formal y
9
contiene normas detalladas que se considera conveniente alcanzar, con fre-
cuencia relativas a asuntos respecto de los cuales se estim que un convenio resultarla demasiado rIgido. Cuando adems de un convenio se adopta
una recomendacidn que lo complementa, sta suele sugerir normas ms
avanzadas que las definidas en las disposiciones que, si se ha procedido a
Ia ratificacin, deben cumplirse obligatoriamente del convenio.
Convenios y recomendaciones sabre seguridad social
Convenio sobre la seguridad social (norma minima), 1952 (nm. 102).
Convenio sobre la proteccin de Ia maternidad (revisado), 1952
(rim. 103).
Recomendacin sobre Ia proteccin de Ia maternidad, 1952 (nm. 95).
Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (nm. 118) (relativo a Ia igualdad de trato entre nacionales y extranjeros).
Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (nm. 121).
Recomendacin sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y
enfennedades profesionales, 1964 (nm. 121).
Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967
(nm. 128).
Recomendacin sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes,
1967 (nm 131).
Convenio sabre asistencia mdica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (nm. 130).
Recomendacin sobre asistencia mdica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (nm. 134).
Recomendacin sobre los trabajadores de edad, 1980 (nm. 162) (relativa a
Ia igualdad de oportunidades y de trato para estos trabajadores, a su

proteccin en el empleo y a su preparacin y acceso al retiro).
Convenio sobre la conservacin de los derechos en materia de seguridad
social, 1982 (nm. 157).
Recomendacin sobre Ia conservacin de los derechos en matena de seguridad social, 1983 (nm. 167).
DIFUSION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Despus de finalizada la segunda guerra mundial el nmero de paIses

que contaban con algn regimen de seguridad social aument en forma
pronunciada, pues su implantacin era un elemento importante de todos
los programas de reconstruccin y una de las cosas que ms vivamente interesaban a los ms de sesenta palses que durante ese perlodo se independizaron. Las cifras que se dan en el cuadro I fueron dadas a conocer por la
10
Cuadro 1.
19811
de paises con algn regimen de seguridad social en 1949. 1967 y
Prestaciones
De cualquier tipo
De vejez, invalidez y sobrevivientes
De enfermedad y de maternidad
De accidente del trabajo y enfermedad profesional
De desempleo
Familiares
Ntimero de paises en que existian las

prestaciones en ci a6o
1949
1967
1981
58
120
92
139
127
44
36
57
22
27
65
117
34
62
79
136
37
67
Algunos paises no se incluyeron porque no existia en ellos ninguna prestacin de seguridad social o porque no se dispuso
de dabs.
Fuente: United States Department of Health and Human Services, Social Security Administration: Social security programs
throughout the world. 1981. Research report, ndm. 58 (Washington. Government Printing Office, 1982).
Administracin de Seguridad Social del Departamento de Salud y Servicios
Sociales de los Estados Unidos. La inferencia ms notable que puede hacerse de su examen es la gran difusin de las prestaciones de accidente del
trabajo y enfermedad profesional, que existen ahora en prcticamente todos los palses, en algunos gracias a un seguro social y en otros por haberse
impuesto a los empleadores la obligacin de concederlas. En contados palses estas dos modalidades coexisten una est en vigor en ciertos sectores
y la otra en los restantes a causa, por ejemplo, de que todavIa no ha
liegado a su trmino la transicin desde algn antiguo sistema hacia el
seguro social.
Tambin las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivientes estn muy
difundidas, y nuevamente los mtodos que se siguen son muy diversos: Seguro social, asistencia social, cajas de prevision o regimenes destinados a
todos los residentes y financiados por el Estado. En ms de la mitad de los
palses se pagan prestaciones de enfermedad y de maternidad, y en un nmero algo menor se complementan los ingresos de los hogares con presta-
ciones familiares. En cambio, solo en treinta y siete palses, casi todos

industrializados con economIa de mercado, se pagan prestaciones de
desempleo.
11
LAS PERSONAS PROTEGIDAS
EL OBJETIVO: UNA PROTECCION UNIVERSAL

V UNIFORME COSTEADA POR TODOS
Que la seguridad social debe proteger a todos los integrantes de la comunidad es algo que ni siquiera hace falta aclarar. Que su proteccin debe
ser uniforme dentro de cada categorla es una exigencia elemental de justicia social. Y que todos los residentes del pals, nacionales y extranjeros por
igual, deben aportar su contribucin para que esta proteccin sea posible es
una consecuencia directa de la solidaridad, el fundamento mismo de la Seguridad social.
Por poderosas razones de orden prctico y de evolucin histrica, este
ideal de una proteccin universal y uniforme costeada por todos se expresa
en la realidad en una cobertura muy variada y una gran diversidad de la
importancia que se asigna a las diferentes prestaciones de seguridad social.
En muchos palses industrializados Se considera que el objetivo general ha
sido alcanzado y que todos los sectores de la comunidad asalariados, tra-
bajadores independientes y personas no pertenecientes a Ia poblacin

econmicamente activa han sido puestos, de una manera u otra, bajo Ia
proteccin de la seguridad social. Pam ello generalmente se ha recurrido a
un regimen de seguro social complementado con prestaciones familiares, o
bien a un regimen de asistencia social, o de pensiones que se garantizan a
todos los residentes. En cuanto a las prestaciones proporcionadas por los
empleadores, o que los trabajadores independientes costean para si mismos, o que se convienen en Ia negociacin colectiva, a veces Ia legislacin
las reconoce y otras solo se consideran, como las plizas de compalas de
seguros, como una compiementacin voluntaria por los particulares del rgimen oficial.
Pero aun asI, ninguno de esos palses pretenderla que su segundad social
es universal y perfecta. Nuevas mejoras de las prestaciones y los servicios,
la liberalizacin de las condiciones pam tener derecho a unas y otros y el

ajuste, o incluso Ia supresin, de una parte de cierta prestaciOn o servicio a
ralz de algn cambio en las condiciones econOmicas o sociales son siempre
y es conveniente que lo sean. La seguridad social es un campo en
13
que diversos grupos de presin sociales y politicos defienden sus respectivos intereses, y para que un regimen pueda dar lo que se espera de i debe
ser capaz de responder a las nuevas exigencias que no dejarn de imponerie
las siempre cambiantes condiciones de trabajo y de vida, a reserva, claro
est, de que Ia respuesta pueda ser financiada y no trastorne el equilibrio
del sistema.
A menudo Ia cobertura es parcial y dispareja en el periodo durante el
cual un pals va estructurando su regimen de seguridad social. Por un tiemP0 pueden estar simultneamente en vigor multiples disposiciones, en el
peor de los casos dictadas cada una por su lado y sin parar mientes en las
restantes, en el mejor adoptadas en etapas sucesivas cuidadosamente planiel
ficadas, cada una de las cuales prepara el terreno para Ia siguiente hasta
que un dla Ia conformacin del regimen integro se hace visible. Es intereSante analizar por qu esta conformacin no puede y de hecho, en
algunos de sus aspectos no debe ser pareja y uniforme. Pueden hallarse
razones para ello en la division tradicional de las prestaciones y de las contingencias, en las exigencias y limitaciones de los procedimientos administrativos, en las diferencias de actividad econmica entre un pals y otro o
entre las regiones de un mismo pals, y en las peculiaridades de algunas
importantes categorlas de trabajadores que han hecho que tradicionalmente existan reglas especiales y excepciones para ellas. Las desigualdades pueden tener su origen incluso en el deseo de tratar a todos con equidad.
ELMODELO DEL CONVENIO NUM. 102
El Convenio ndm. 102 divide la seguridad social en nueve ramas de

prestaciones. La cobertura minima que prescribe es moderada en algunas ramas no sobrepasa el 50 por ciento de las personas expuestas a Ia
contingencia a fin de que el mayor nmero posible de paises puedan satisfacer el requisito. Ms aOn: ci Convenio reconoce que no todas las personas estn expuestas a la contingencia en aigunas ramas, diferenciando,
por ejemplo, entre las prestaciones de desempieo y de accidente del trabajo
y enfermedad profesional, destinadas solo a los asalariados, de otras que
pueden concederse tanto a stos como a quienes trabajan por su cuenta.
Pero aun asi, todo pals <cuya economia y cuyos recursos medicos estn insuficientemente desarrollados>> puede acogerse al ratificar el Convenio a
excepciones temporales. Todos estos diversos grados de cobertura se especifican en detalle en el instrumento.
EFECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Identificacin
Un regimen contributivo que garantiza prestaciones a largo piazo tiene

que hacer uso de un sistema de numeracin que permita identificar a cada
14
Las personas protegidas
afiliado y determinar las cotizaciones que pag o que su empleador abon
en su nombre, pues solo asI el empleado de la sede central de la seguridad

social que tiene a su cargo Ia tarea podr acreditar cada cotizacin en Ia
cuenta correspondiente. El mismo sistema de identificacin garantizar
que cuando Ilegue el momento de pagar una jubilacin u otra prestacin,
se abonar a! legItimo beneficiario.
For consiguiente, en sus comienzos una administracin de seguridad social debe acometer una formidable labor de inscripcin, que ha de ilevar a
cabo con absoluta exactitud para evitar confusiones en el futuro. Y como la
edad es un importante dato identificatorio, Ia tarea es todavIa ms ardua y
prolongada en los palses que no cuentan con un registro civil bien organizado. Por otra parte, dado que lo que se quiere es poner en uso el registro
de cotizaciones lo ms pronto posible, es fcil comprender por qu la tarea
inicial de inscripcin debe por fuerza tener por objeto a los miembros de Ia
comunidad que se tiene ms fcilmente a! alcance y que es ms probable
que ya figuren en otros registros. De ahI que la cobertura de muchos regImenes se limite inicialmente al personal de las empresas de relativa importancia, tal vez a las que ocupan al menos a cien trabajadores, gracias a lo
cual se puede cubrir de entrada sin mayores problemas a una fuerte proporcin de Ia poblaciOn activa; a la inscripcin del resto se proceder en
una operacidn ulterior. De hecho, existen regImenes que a pesar de estar en
funcionamiento desde hace bastante tiempo, no han extendido su cobertura ms all de la que tuvieron inicialmente, abstenindose de proteger, por
ejemplo, al personal de las empresas que ocupan a menos de cinco trabajadores o a las personas empleadas en el servicio domstico, a causa del costo
comparativamente elevado de recaudar las cotizaciones por conducto de
pcqucos empleadores. Otra categorla de asalariados que tiene muchas
probabilidades de no ser incluida en un regimen contributivo es Ia de los
trabajadores ocasionales, y ello por lo dificil que es inscribirlos para comenzar, y luego seguir sus diversos desplazamientos; hasta es dificil dar
una definicidn de
ocasional>> pam fines administrativos.
Limitacin a los asalariados
Cuando el mtodo de financiaciOn del regimen es el seguro social, su

cobertura tiende a limitarse a los asalariados, pues una gran ventaja del
mtodo para stos es que, lejos de ser los nicos que contribuyen a! rgi-
men, a sus cotizaciones pueden agregarse las de los empleadores, quiz dcl
mismo monto, y tambin algdn aporte del Estado. Ahora bien, una conse-
cuencia de este buen negocio para los asalariados es que disuade a los
trabajadores independientes de afihiarse, ya que sus cotizaciones les parecen excesivas, por tener que pagar tambin la parte que en el caso de los
asalariados estd a cargo del empleador. Adems, en los paises en que los
trabajadores por cuenta propia pequeos comerciantes y agricultores,
taxistas, vendedores de mercados, etc.. son muy numerosos puede resul15
lntroduccin a a seguridad social
tar imposible afiliarlos a todos a un regimen de seguro social. Y por ltimo,
cuando las prestaciones se financian de esta manera es dificil proteger a

quienes no son asalariados ni trabajadores independientes.
La afiliacin obligatoria de las personas distintas de los asalariados a un
regimen contributivo nacional de seguridad social siempre ha sido un probiema muy espinoso debido a la dificuitad de hacer cumplir tal obligacin,
diuicultad mayor an cuando las cotizaciones son proporcionales a las ganancias, salarios o rentas. Una de las soluciones por las que se ha optado ha
sido la de dar carcter voluntario a la afiliacin, o bien mantener su obligatoriedad pero permitiendo a! afihiado fijar ci monto de sus propias cotizaciones, del cual depender, por supuesto, ci de las eventuales prestaciones.
OTRAS CAUSAS DE UNA COBERTURA DISPAREJA
Asalariados que perciben altas remuneraciones
En los comienzos de Ia seguridad social era prctica normal de la

cual todavia quedan algunos vestigios en la hegislacin sobre indemniza-
cin de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales

excluir de ella a los asalariados cuya remuneracin era superior a cierto
mximo prescrito, lo que se justificaba con ei argumento, que entonces parecla convincente, de que corrIan menos riesgos, y adems estaban en condiciones de asegurarse por su cuenta. Ms tarde, cuando aparecieron los
regImenes generales de seguridad social en que las cotizaciones y las prestaciones eran iguahes para todos, ha idea de una cobertura universal gan
adeptos, pero su extension a los asahariados mejor remunerados tropez
con otro obstculo: dicha igualdad de cotizaciones y de prestaciones se

adapta bien a Ia situacin de quienes perciben salarios prximos ah promedio, pero las prestaciones dificilmente pueden satisfacer a los asalariados
ms generosamente retribuidos (sin habhar de que las cotizaciones resultan
demasiado gravosas para los salarios ms bajos).
Las precedentes fueron ahgunas de las razones de que aparecieran los regImenes en que las cotizaciones representan un porcentaje de los ingresos
de los afihiados y las prestaciones estn en relacin con los ingresos que,
temporal o definitivamente, dejan de percibir. Sin embargo, en este tipo de
regimen es corriente que exista determinado mximo que las prestaciones
no pueden exceder, pero esto actualmente no suele tener por consecuencia
ha exclusion de Ia seguridad social de los asalariados mejor remunerados,
sino sOlo Ia de que, por encima de cierta remuneracin, a todos los beneficiarios se concede ha misma prestaciOn maxima.
Planes de pensiones de las empresas y de los trabajadores
El desarrohho de ha seguridad social ha ido acompaado por ci de los
planes de pensiones privados, administrados por las empresas, o por cuenta
16
de
ellas, en beneficio de su personal, o por los propios trabajadores, o bien
juntamente por stos y aqullas. Esto ha dado nacimiento a la atractiva

idea de obtener una mejor proteccin de Ia vejez mediante una colaboracin entre Ia seguridad social y los mencionados planes, gracias a Ia cual Ia
pension financiada en forma privada pagada por stos vendria a agregarse a
la pension del regimen estatal, igual para todos o proporcional a los ingre-
sos. Aunque no hay duda de que las opiniones sobre este asunto estn
divididas, se ha aducido que el establecimiento de este nexo entre pensio-
nes pblicas y privadas liberarla al Estado de una parte de la carga de

organizar y financiar pensiones de vejez. Algunos palses con regImenes
muy desarrollados han estudiado cuidadosamente la creacin de vInculos
de este tipo, pero el tema es complejo en extremo y su tratamiento requerina demasiado espacio.
Personal de Ia administracin
y de entidades paraestatales
En muchos palses los trabajadores del Estado estaban protegidos por

una legislacin que preveIa una amplia gama de prestaciones de enfermedad, de maternidad, de jubilacin, de sobrevivientes, de accidente
antes de que se lanzaran programas generales de seguridad social. En realidad, el hecho de que esta legislacin existiera contnibuyO a que la opiniOn
pblica favoreciera la extension de la seguridad social al resto de la p0-
blaciOn.
Desde cierto punto de vista, Ia mencionada legislacin puede compararse a un plan de pensiones de una empresa pues el Estado, en su
carcter de empleador, administra un regimen de prestaciones destinadas a
su propio personal , to que quiz haga que, respecto de la segunidad so-
cial, sea considerada como uno ms de estos planes. Sin embargo, esta
equiparacin no est justificada. En primer lugar, muchas veces el regimen
abarca todos los riesgos relacionados con el empleo, salvo tal vez el de
terminacin de la relaciOn de trabajo con un breve preaviso. Adems, el
derecho a las prestaciones de vejez, de accidente del trabajo y enfermedad
profesional y de invalidez, asI como a Ia de sobrevivientes, casi siempre
forma parte, en virtud de la ley, de las condiciones de empleo de los interesados.
For ltimo, Las prestaciones se pagan, a! igual que las remuneraciones,

con fondos pblicos, si bien hay casos en que se costean en pante concotizaciones de los trabajadores. Muchas veces se ha excluido al personal de la
administraciOn pOblica protegido de esta manera de los regImenes generales de seguridad social.
Pero en todas partes, y en particular en los paIses en desarrollo, el prin-
cipio de solidaridad en lo que concierne a Ia proteccin universal y

uniforme de la seguridad social tiene mucha fuerza. Los cambios en las
condiciones de empleo y Ia conservacin de los derechos adquiridos a las
prestaciones son asuntos sobre los que se puede negociar, y Ia cobertura
17
uniforme es un objetivo hacia el cual se avanza de diferentes maneras y en

fases sucesivas.
Los organismos u otras entidades paraestatales, entre los cuales las empresas pblicas autnomas que tienen a su cargo el suministro de servicios
como agua potable o electricidad son los ms comunes, ocupan una posicin intermedia entre Ia administracin pblica y los empleadores privados. Si el organismo fue creado mediante la separacin de algunas secciones de un ministerio u otro departamento del Estado, al menos algunos
de sus trabajadores pueden estar comprendidos en la legislacin sobre prestaciones al personal de la administracin pblica, mientras que los restan-
tes gozan de la proteccin del regimen general de seguridad social. En

cambio, si el organismo paraestatal est totalmente separado de la administracin pblica, queda comprendido bajo este Citimo regimen de la misma
manera que cualquier otro empleador.
Las zonas rurales y Ia agricultura
En todos los casos, las primeras medidas de segundad social se toman

para satisfacer las necesidades econmicas de Ia poblacin de las zonas ur-
banas industriales, y cualquier extension de la cobertura a la poblacin

rural y agrIcola supone la implantacin del regimen en un medio muy dife-
rente y en el cual las necesidades pueden ser muy distintas de las de los
asalariados de las ciudades.
La actividad agrIcola no se ajusta a un patron nico que existe con uni-
formidad en el mundo entero. For el contrano, se caracteriza por variaciones que tienen su origen en muchas clases de condiciones locales: la
tradicin, el clima, el suelo, los regImenes de tenencia de la tierra, las comunicaciones, el grado de industrializaciOn del pals, el nivel de Ia instruc-
cin en l, y muchas otras. Cierto es que existen algunas caracterIsticas

comunes, que se enumeran a continuaciOn, pero ellas no bastan para conferir a las diversas situaciones un grado apreciable de uniformidad:
1.
En todas partes coexisten las grandes explotaciones agrIcolas, que se
parecen a las fbricas por su numeroso personal asalariado, con las explotaciones de tamao mediano en las que, aparte del personal estable
2.
constituido por los familiares del propietario o por otras personas, se

recurre periOdicamente a trabajadores estacionales, y con las pequeas
parcelas cultivadas por una persona o una familia. Los ingresos de estas diferentes explotaciones van desde los beneficios jugosos hasta
apenas el mInimo indispensable para subsistir.
Al contrario de lo que sucede en la industria, en la agricultura los trabajadores independientes son ms numerosos que los asalariados, y
entre aqullos hay propietarios de la tierra que trabajan, miembros de
su familia, arrendatarios, aparceros, o, como es cornente en Africa,
personas que son copropietarias en su carcter de miembros de la aldea
o de la tribu.
18

3.
En trminos generales, en la agricultura los salarios, asi como los ingreSOS de los trabajadores independientes, son ms bajos que en la industria, y hay una gran disparidad entre las remuneraciones que se pagan
en las grandes explotaciones y en las pequeflas. Las parcelas de reduci-
das dimensiones y las tierras tribuales se dedican casi siempre a

cultivos de subsistencia, si bien no faltan las que producen cosechas
4.
comerciales y ganado para el mercado.

En todo el mundo se observa un xodo del campo a la ciudad de resul-
tas del cual en Ia poblacin de las comunidades rurales hay un alto

porcentaje de ancianos, viudos, enfermos e invlidos.
En vista de estas circunstancias, extender a las zonas rurales un regimen
ordinario de seguridad social no es nada fcil, ni es necesariamente una

manera eficaz de proteger a su poblacin. Puede ser una buena solucin
a!lI donde las comunicaciones entre el campo y Ia ciudad sean lo bastante
buenas como para que en realidad constituyan una sola comunidad de asalariados. Pero en otras partes, y en particular en los palses en desarrollo,
ram vez ha sido posible dar una cobertura total a las zonas rurales, a causa
de la falta de medios de comunicacin, de las dificultades mencionadas anteriormente y de los problemas que plantean la identificacin de las personas y la cobertura de quienes trabajan por su cuenta.
La agncultura constituye, pues, un desauio para los que elaboran las polIticas y planes en matena de seguridad social. Tal vez la buena solucin
no consista en una simple extension al campo de los regImenes y mtodos
tradicionales, y ni siquiera en su adaptacin, sino en idear nuevas formas
de apoyo econmico distintas de las prestaciones monetarias personales,
como el seguro de las cosechas, el seguro contra las catstrofes naturales y
ayuda en La comercializacin de la produccin, adems del estabiecimiento
de servicios de salud o su mejoramiento. Sin embargo, en esta obra no p0demos examinar estas posibilidades.
19
LAS PRESTACIONES EN GENERAL
Hasta ahora hemos hablado de Ia evolucin de Ia seguridad social y de

los lImites dentro de los que funciona. Ha Ilegado el momento de estudiar
su producto final, es decir, lo que Ia seguridad social provee a individuos y
familias. En este capItulo y en los ocho siguientes se hablar de las prestaciones que proporciona y de las diferentes condiciones para poder pretenderlas y percibirlas.
Un ex Director General de Ia OIT, Wilfred Jenks, dijo lo siguiente en
un discurso que pronunci en Wellington en 1971, ante el Instituto de

Asuntos Internacionales de Nueva Zelandia:
Nada en Ia historia de la polItica social transform ms radicalmente la vida del
hoinbre comn que Ia seguridad de que, en caso de perder sus ingresos por motivo
de accidente, mala salud, desempleo, muerte del sostn de familia o cualquier otra
desgracia, no caer en Ia indigencia'.
En el camino hacia esta transformacin, el seguro social fue considerado

como Ia primera columna indispensable a Ia seguridad, pues reemplazaria
los ingresos durante los periodos en que se interrumpieran o cuando cesaran definitivamente. Casi en seguida se erigi una segunda columna, el
suministro de asistencia mdica a los asegurados, y con frecuencia tambin
a sus familiares. Despus el concepto continu amplindose paulatinamente. Se construy una tercera columna para apoyar, mediante distintos
programas de ayuda financiera, a aquellos cuyos medios y recursos son
muy escasos o cuyas responsabilidades familiares o excepcionales necesidades les confieren derecho a una atencin especial por parte de Ia comunidad. Pero el crecimiento no se detuvo ahI, y boy en dIa la seguridad social
puede muy bien comprender desgravaciones impositivas especiales, vivienda o alimentos subsidiados, e incluso el suministro de transporte.
Ya no es posible ver en los regImenes avanzados de seguridad
simples sistemas destinados a reemplazar ingresos que se dejan de percibir.
En muchos palses industrializados estos regImenes se han transformado en
complejos instrumentos para Ilevar a cabo las denominadas <<transferencias
21
es decir, para Ia redistribucin del dinero, los bienes y los servien beneficio de los estratos ms necesitados. Al mismo tiempo, se
sociales>>,
cios
reconoce que las aspiraciones de la poblacin van ms all de Ia mera sub-
sistencia y que quiere que se le garantice un nivel de vida bsico. Las

pretensiones de las personas de estos palses, Ia idea que tienen de sus nece-
sidades en materia de seguridad y el hincapi que hacen en el bienestar

general tanto en el trabajo como en Ia vida, que consideran como un todo y
no como cosas separadas, evidentemente tienen poco que ver con las necesidades de los habitantes de los paIses en desarrollo. La forma de proteccin que se ha ido plasmando en los palses industrializados, por muy justificada que est, no es ms que una lejana posibilidad para las comunidades
que se hallan en otras etapas de Ia evolucin econmica.
La OIT ha reconocido que, cuando se quiere dar comienzo a un rgi-
men de prestaciones monetarias, hay que fijar normas ajustadas a la

realidad y ha procurado establecer para tales prestaciones niveles que los
diferentes palses puedan introducir y aplicar con flexibilidad y en las etapas oportunas del proceso de su desarrollo nacional.
Para el estudio de las prestaciones es muy conveniente basarse en el
Convenio nm. 102, pero teniendo siempre presente que, si bien en tal
caso el estudio versar sobre todo acerca de las prestacionesque protegen
despus de ocurrida Ia contingencia, una seguridad social elicaz se funda
tanto en ellas como en las medidas preventivas.
Por lo regular, las prestaciones de que trata el Convenio nm. 102 se
agrupan en las siguientes ramas tanto para tines funcionales como de organizacin: de asistencia mdica, enfermedad y maternidad; de desempleo;
familiares; de accidente del trabajo y enfermedad profesional, y de invalidez, vejez y sobrevivientes.
Si bien las contingencias contra las cuales estas prestaciones protegen

son muy diversas, varias caracterIsticas son comunes a muchas de ellas.
Con excepcin del desempleo, todas estn relacionadas con un hecho bioIgico: enfermedad, lesion, embarazo, vejez, muerte o incremento de Ia
familia con el nacimiento de hijos. Adems, todas pueden poner a dura
prueba la capacidad del trabajador para hacer frente a sus gastos nicamente con los ingresos de su empleo, y algunas pueden reducir, interrumpir o
hacer desaparecer definitivamente tales ingresos. Tambin todas las contingencias se prestan a ser clasiticadas en una u otra de unas pocas grandes
categorlas: las contingencias de enfermedad, maternidad y desempleo son
por lo comn de breve duracin y en el peor de los casos provocan solo
una prdida temporal de los ingresos, mientras que la invalidez, La vejez y
la muerte del sostn de familia acarrean consecuencias duraderas. El prolongado desempleo estructural plantea problemas que leson propios. Los
peligros del trabajo en si delimitan otra categorla de contingencias: la de los
accidentes del trabajo y las erifermedades profesionales.
La prdida del salario no es el nico riesgo econOmico. El tratamiento
de cualquier enfermedad ocasiona gastos, y las enfermedades graves y Ia in22
Las prestaciones en general
vaiidez pueden requerir fuertes desembolsos si es necesario un tratamiento
prolongado por especialistas para reducir a! mInimo sus secuelas. Otro grude contingencias es el de los gastos, normales o extraordinarios, de las
personas a cargo y los gastos de funerales, se hayan previsto o no.
EXTENSION PAULATINA DE LAS PRESTACIONES
CONCEDIDAS
Aunque actualmente existen en muchos palses industrializados regimenes de seguridad social muy perfeccionados y compiejos, ninguno de elios
otorg en sus comienzos proteccin contra todas las contingencias, ni mucho menos. La seguridad social es algo que se implanta por etapas, y lo ms
corriente es que se inicie con las prestaciones cuya necesidad casi nadie discute: las de accidente del trabajo y enfermedad profesional. Despus, el
ritmo de la extension de Ia cobertura y las ramas que se aaden dependen
de la opinion que se tenga en cada pals de lo que es prioritario y de lo que
no lo es. En aigunos se entendi que las prestaciones de asistencia mdica,
enfermedad y maternidad convencerlan muy pronto al pblico de las yentajas de la seguridad social, pues sus perlodos de caiificacin son breves, los
resultados se yen rpidamente y ello crearla confianza en el regimen, cosa
muy importante donde una fuerte proporcin de los trabajadores son jovenes, ms preocupados por sus problemas del momento que por los que les
pueda traer el futuro. Otras veces se dio prioridad a la ayuda a los ancianos
y a echar los cimientos para el futuro, establecindose regImenes cuyos resultados solo se verlan a largo plazo en forma de prestaciones suficientes
para sostener a las personas de edad ms avanzada o a aquellas a las que la
enfermedad o la invalidez obliga a pasar a la categorla pasiva prematura-
mente. Una de las ventajas de comenzar con estas prestaciones a largo

plazo utjlizando el mtodo del seguro social es que en los primeros aos
del regimen se acumulan fondos que, si se invierten con tino, pueden promover ci desarrollo econmico nacional.
Quiz ci orden de introduccin de Las prestaciones no sea lo principal.
Lo imprescindible es que se tenga desde ci principio una idea muy clara del
regimen que se quiere establecer y que los planes se tracen en consecuen-
cia. Debe prestarse atencin a las necesidades ms apremiantes y a Ia

capacidad de las instituciones pam hacer frente a sus respectivas tareas, asI
como a una organizacin y administracin eficaces.
SEGURO SOCIAL V ASISTENCIA SOCIAL
Las tcnicas pam Ia concesin de prestaciones mediante ci seguro social
se crearon, en primer lugar, para los asalariados. Ya hemos tenido ocasin
de mencionar las dificultades administrativas de cubrir a quienes trabajan
23
por cuenta propia, y si bien en principio las prestaciones de desempleo
y de accidente del trabajo y enfermedad profesional no pueden otorgrseles, con frecuencia se toman disposiciones para que puedan asegurarse
voluntariamente a efectos de adquirir derecho a pension si se ilega a la conclusiOn de que la afihiacin obligatoria no es practicable.
En cambio, Ia asistencia social generalmente abarca a todos. El derecho
a las prestaciones en caso de necesitarlas deriva de Ia calidad de miembro
de Ia comunidad, y sta se encarga de encontrar los fondos necesarios. La
diferenciacin entre los regimenes de asistencia social y de seguro social generalmente conserva su validez en la actualidad, pero comienza a perder
nitidez en muchos palses industrializados. En realidad, cuando la cobertura ya es prcticamente universal tanto en las ciudades como en el campo y
el regimen es contributivo y se sostiene con cotizaciones proporcionales a
los ingresos, stas pasan a ser de hecho una especie de impuesto sobre Ia
renta al que todos estn sujetos. En tal situacin no parece necesario imponer condiciones pormenorizadas en cuanto al pago de cotizaciones para la
concesin de prestaciones, pues el hecho de que una persona est comprendida en el regimen y sea residente deberia ser una calificaciOn suficiente,
prxima a la de la asistencia social. Esta seguiria siendo necesaria en ciertos casos, como el de una persona recin Ilegada del extranjero, una esposa
abandonada que nunca pag cotizaciones o un beneficiario del seguro so-
cial que ni aun con las prestaciones de ste puede hacer frente a sus
necesidades esenciales.
CONDICIONES DE CALl FICACION
Todos los regImenes imponen ciertas condiciones que deben satisfacerse para tener derecho a una prestacin. La primera, huelga decirlo, es que
se pruebe que ha sobrevenidola contingencia. Por ejemplo, cuando se invocan las disposiciones relativas a las respectivas prestaciones debe probarse que se ha sufrido un accidente del trabajo o contraIdo una enfermedad
profesional; por su parte, los solicitantes de una pension de vejez deben
demostrar a las autoridades que han alcanzado la edad prevista en Ia legislacin para su otorgamiento, y asI sucesivamente. En segundo lugar, es
menester cerciorarse de que el solicitante est comprendido en la cobertura
del regimen o Ia rama de que se trate. Por ltimo, como en Ia mayor parte
de los casos el pago de la prestaciOn depende de que los ingresos del solicitante hayan disminuido o cesado o de que deba realizar ciertos gastos, es
necesario demostrar que se satisfacen las diversas condiciones establecidas
al respecto.
Si Ia ley prescribe que la persona debe haber estado asegurada en cierqu verificar
si cumple las otras condiciones. Si demuestra haber estado asegurada en
aquel momento, los regImenes de seguro social exigen a menudo que se
haya estado afihiado como mmnimo durante cierto tiempo, que varla segn
to momento del pasado y ste no es el caso, no hay
24
prestacin, para poder percibirla, exigencia con la que tratan de reducir

la posibilidad de que las personas que teman que una contingencia que da
derecho a prestaciones ha sobrevenido o est a punto de sobrevenir procuren encontrar por este motivo un empleo protegido por el regimen. Este
problema no reviste mayor significacin, por supuesto, en los palses en que
la cobertura es universal o casi universal. pues en tal caso los <<malos riesgos>> se habrn tenido en cuenta a! planificar la financiacin del regimen.
En un regimen de asistencia social o de prestaciones financiadas por el
Estado para todos los residentes, los requisitos relativos a Ia condicin del
solicitante son algo diferentes. Dado que ste no est asegurado personalmente y que por lo tanto no puede ser identificado gracias a un registro,
debe haber algn otro mtodo para determinar si tiene derecho a las prestaciones que reclama. A menudo todo lo que hace falta es probar que se es
nacional del pals o que se reside legalmente en l, si bien para las prestaciola
nes de larga duracin, como las de invalidez y de vejez, los requisitos

pueden ser ms estrictos y consistir en haber residido ininterrumpidamente
en el pals durante cierto nmero mInimo de aos.
Una vez que se ha demostrado que Ia contingencia ha sobrevenido y
que se satisfacen los otros requisitos exigidos, queda expedito el camino
para fijar Ia forma y el nivel de la prestacin y para efectuar el pago o pres-
tar Los servicios correspondientes. En Ia asistencia mdica hay algn

margen discrecional, pues el tratamiento que se dar, de qu manera y por
cunto tiempo son cosas que deciden las autoridades mdicas, pero los reglamentos suelen prescribir lImites mximos para el costo o la duracin de
La prestacin, que solo pueden excederse en casos excepcionales.
Por lo que toca a las prestaciones familiares, los requisitos son ms bien
distintos de los que rigen para las otras ramas mencionadas en el Convenio
nm. 102 y se estudiarn en el capItulo 11.
CUANTIA DE LAS PRESTACIONES
El progreso social es costoso y su costo est en proporcin con el nmenivel

ro de las prestaciones que se conceden y con la cuantla de ellas.
de seguridad social puede permitirse el pals habida cuenta de las diversas
consideraciones sociales y econmicas pertinentes? He aqul
mundial, que adopta distintas formas en palses que se hallan en diferentes
fases del desarroilo econmico y social o tienen diferentes tradiciones y estructuras econmicas, pero que causa preocupacin en todas partes y se ha
agudizado en estos ltimos aos, a! registrarse fuertes fluctuaciones en el
ritmo del desarrollo econmico. Volveremos sobre l en el capItulo 13.
Desde muy temprano se reconoci que, dada Ia enorme
entre los paises en cuanto a las necesidades que reclaman satisfaccin y a los
recursos disponibles para ello, la cuantia de las prestaciones debla adaptarse con realismo a las limitaciones de orden social y econmico existentes
25
cada uno. Los convenios de la OIT tienen esto debidamente en cuenta y

prescriben normas flexibies para el nivel de las prestaciones.
en
Por el momento hablaremos solo de Ia cuantIa de las prestaciones

monetarias, sin ocuparnos del nivel de la asistencia mdica, de la cual por
ahora nos contentaremos con decir que, cuando las prestaciones se conceden bajo la forma de servicios, no solo hay que prestar atenciOn a Ia mayor
o menor amplitud de stos, sino igualmente a su calidad. Pero Ia
criterio esencial sin duda para juzgar un servicio, es muy difIcil de medir, y
en ningn caso ms difIcil que en el de las prestaciones de asistencia mdica suministradas total o principalmente en fQrma de servicios. Volveremos
a examinar estas prestaciones en ci capItulo siguiente.
Con el correr de los aos han ido registrndose cambios en Ia cuantla de
las prestaciones monetarias en general, cambios que son un reflejo de los
que se produjeron en el pensamiento social y econmico, y tambin en las
posibilidades polIticas, puesto que es el legislador quien modifica Ia cuantIa de las prestaciones.
Aunque hubo algunos casos en que las tasas de las prestaciones fueron
proporcionales a los ingresos desde las etapas iniciales de un regimen, en
general puede decirse que esta proporcionalidad es un hecho relativamente
reciente. Las ms de las veces se comenzO por fijar tasas adecuadas pam
asegurar la mera subsistencia; solo despus se abri paso la idea de efectuar
pagos suficientes para que el interesado, mientras recibiera Ia prestacin,
gozara de un nivel de vida comparable hasta cierto punto con el que habla
disfrutado mientras trabajaba. Claro est que no se pretendia reemplazar
completamente los salarios dejados de percibir, sino cierto porcentaje de
ellos, pero asI se logr que la expresiOn <<seguridad social>> significara realmente algo para los empleados y para los obreros mejor remunerados.
Es corriente que, respecto de una misma contingencia, la cuantla de la

prestacin vane. Por ejemplo, una tasa reducida para una enfermedad de
corta duraciOn sejustifica a veces con el argumento de que todos pueden, o
deberian poder, arreglrselas por Si mismos en fonma satisfactoria durante
los pnimeros dIas de enfermedad. Por supuesto, tambin puede sostenerse
que los gastos cornientes no se pueden reducir repentinamente y que por
ello Ia prestaciOn debenla equivaler casi a los ingresos normales.
Asimismo son comunes las pensiones de vejez relativamente bajas, lo

que se justifica aduciendo que en la ancianidad las necesidades disminuyen
y que ci estilo de vida cambia con la jubiiacin. Otros dicen, por el contrario, que la pension es el nico ingreso de casi todos los jubilados y muchos
pueden tener que vivir exclusivamente de ella durante largos aos, y agregan que deberla ser mayor porque los jubilados son cada vez ms dependientes de otros a medida que los aos pasan.
En cambio, las tasas relativamente elevadas son frecuentes para las

prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional, lo que puede explicarse ms bien por razones histOricas que por Ia lOgica, como se
vera en el capItulo 6.
26
Como quiera que estos y otros argumentos que se esgrimen son muy variados y contradictorios y que adems las actitudes, tradiciones y prcticas
financieras son tan diferentes de un pals a otro, y a veces hasta dentro de un
mismo pals, serla sorprendente que ci nivel de las prestaciones no se caracterizara por una variedad extrema, y esto es lo que confirma un anlisis del
nmero y Ia cuantla de stas en los diferentes paIses.
El Convenio nm. 102 reconoce dos mtodos de fijacin de Ia cuantla
de las prestaciones y da a ambos Ia misma importancia. En lo esencial, uno
de elios se basa en cierta proporcin de los salarios y el otro en el costo de
la mera subsistencia. Quienes redactaron el Convenio se esforzaron por
estabiecer regias justas y razonables para ia determinacin y comparacin
de Ia significacin econmica en ios diferentes palses de ia cuantla de las
prestaciones. El Convenio procura estabiecer niveles adecuados para un
pals utilizando para ello un salario tIpico y determinando silos niveles son
adecuados o no mediante su comparacin con dicho salario. Puede afirmarse que ci poder adquisitivo de los salarios es aproximadamente proporcional a la riqueza real de un pals, y es evidente que en ningn caso las
prestaciones pueden superar a los ingresos que se obtienen del trabajo, de
modo que lo que ci Convenio pretende es fijar normas compatibles con la
capacidad de cada pals para alcanzarlas, y no un nivel terico para aplicacin internacional.
Cuando lo que se quiere lograr con un regimen es proporcionar prestaciones iguales para todos que aseguren Ia mera subsistencia, ci Convenio
prescribe que debe tomarse como referencia ci salario de un trabajador ordinario no calificado adulto del sexo masculino, mientras que las prestaciones cuya cuantIa est relacionada con los ingresos deben ser proporcio-
qu*. m,
a
paia
obrero calificado. El motivo de este ltimo requisito es que es frecuente
1
que los regImenes estabiezcan un mximo para las prestaciones proporcionales, pero este mximo no debe ser tan bajo que desvirtUe ci objeto de la
proporcionalidad, a saber, que las prestaciones resuiten adecuadas dentro
de una amplia gama de remuneraciones. En cuanto a Ia prestacin mInima, cuando Ia iegisiacion Ia define, io que no es corriente, muchas veces es
bastante inferior incluso al nivel de subsistencia.
Otro aspecto interesante del Convenio nm. 102 es que sus definiciones
del trabajador ordinario calificado y ci trabajador ordinario no calificado se
fundan ms en ci aniisis estadIstico que en una descripcin de eilos. El
mismo mtodo para deirnir niveles adecuados de prestaciones se utiiiza
tambin en convenios posteriores y ms avanzados, como ci Convenio so-
bre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades

profesionales, 1964 (nm. 121), y el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (nm. 128).
En la prctica hay ciertos ilmites para Ia cuantla de las prestaciones que
se pagan en casi todos los paises; por ejempio, aquellas cuya finaiidad es
reemplazar los salarios perdidos casi nunca son inferiores a un cuarto del
27
salario de un trabajador no calificado, si bien hay palses en que en ciertos

casos son iguales a la remuneracin del beneficiario. Por lo que respecta a
Ia distincin entre las prestaciones proporcionales a los ingresos y las que
solo procuran asegurar Ia subsistencia, a primera vista parece fundamental,
y sin embargo a menudo los dos tipos se utilizan juntos, como cuando una
parte de Ia suma abonada varla con los ingresos y la parte restante con
el nmero de personas a cargo. No es corriente que para cada prestacin
se establezca un mInimo; en cambio, un mximo se fija prcticamente
siempre.
Dado que la explicacin de las diferencias en Ia cuantla de las prestaciones entre palses o entre regImenes se halla en los' criterios econmicos,
filosficos o ideolOgicos con que se abordan en cada caso Ia seguridad social
y sus funciones y finalidades, cabe esperar que, cuando lo que se quiere es
dar estimulo a Ia responsabilidad personal de preferencia a Ia colectiva, el
regimen promueva Ia complementaciOn voluntaria de la proteccin bsica
mInimas; hay, empero, casos en que es
y proporcione
obligatoria la participacin en un regimen complementario que abona

prestaciones proporcionales a los ingresos, al menos hasta determinado
lImite de stos. En otros paIses se ha considerado que Ia proteccin del
regimen debe ser completa y que no debe haber necesidad alguna de cornplementarla mediante el ahorro, plizas de compafilas de seguros privadas
u otros regImenes.
El monto y el tipo de las prestaciones familiares son diferentes en casi
cada pals en que existen, y fue por ello que en el Convenio nm. 102 se fij
una norma que tiene en cuenta el total proporcionado en especie, asI corno
lo pagado en efectivo: el 3 por ciento del salario de un trabajador ordinario
no calificado por cada hijo protegido, cuando Ia cobertura del regimen es Iimitada, '.' el I ,5 por ciento por cada hijo, cuando su cobertura es universal.
PRESERVACION DEL VALOR DE LAS PRESTACIONES
Antes de linalizar este capItulo sobre las prestaciones en general y de

dar comienzo en el siguiente a su examen detallado por ramas, vale la pena
decir algo sobre la necesidad no solo de comenzar por fijar el monto de las
prestaciones a un nivel correcto, sino tambin de mantenerlas a ese nivel
una vez que comienzan a pagarse. En un perlodo de rpida inflacin corno
el que el mundo ha conocido estos ltimos aflos, Ia prdida del poder

adquisitivo de las prestaciones de seguridad social puede tener consecuen-
cias serias y desgraciadas, y un regimen que no adapta las suyas a las

modificaciones del valor del dinero no cumple los fines para los que fue
creado. Para resolver este problema, en muchos palses se ha procedido a
varias revalorizaciones generales de las prestaciones en curso de pago, pero
sOlo para encontrarse cada vez con que uno o dos aos despus los nuevos
barernos hablan quedado obsoletos.
28
Por eso es que cada dIa son ms los regImenes que, a tenor de la respectiva legislacin, deben ajustar automticamente sus prestaciones de conformidad con el nivel general de precios y salarios. La Conferencia Interna-
cional del Trabajo previ este problema en la Recomendacin sobre la

seguridad de los medios de vida, 1944 (nm. 67), y en los convenios que
adopt en 1952, 1964 y 1967 reiter el principio enunciado en la Recomendacin de que las tasas de las prestaciones deberlan revisarse despus
de todo cambio substancial en el nivel general de los ingresos o en el costo
de vida.
Esta dificultad no es demasiado grave salvo que la inflacin alcance

un ritmo catastrfico cuando se trata de prestaciones que se perciben a
plazo relativamente breve y por corto tiempo, pues suelen estar ms o menos en relacin con los ingresos recientes del beneficiario, pero en el caso
de las pensiones el problema es muy serio y el supuesto <<beneficiario>> pue-
de resultar doblemente perjudicado si su pension no se ajusta al nivel

actual de los salarios o del costo de vida. El perjuicio puede ser doble porque, por una parte, las pensiones se calculan con frecuencia con arreglo a
los ingresos que se percibieron durante Ia vida activa, y Si SU valor no se
actualiza, Ia pension puede ser demasiado baja en comparacin con los salarios o el costo de vida que prevalecen en el momento en que es otorgada;
y por otra parte, una vez en curso de pago, si no se reajusta de vez en cuando la pension se desvalorizar ms y ms por efecto de Ia inflacin.
Nota
Wilfred Jenks: Social security as a world problem, Occasional Papers in Industrial Relations, nm. 6 (Victoria University of Wellington, Industrial Relations Centre in conjunction
with the New Zealand Institute of International Affairs, 1972).
I
29
PRESTACIONES DE ASISTENCIA MEDICA
En ltima instancia, todas Las contingencias cubiertas por La seguridad

social tradicional estn relacionadas con La salud, directamente en el caso
de accidente del trabajo, enfermedad profesional u otra, invalidez y maternidad, e indirectamente en el caso de las contingencias que dan lugar al
pago de las pensiones de vejez y de sobrevivientes y de las prestaciones fa-
miliares y de desempleo, pues una de sus finalidades es mantener a los

beneficiarios convenientemente alimentados y en buena salud. No hace
falta subrayar aqul los nexos entre pobreza y mala salud, pues es bien sabi-
do que cada una es una de las principales causas de la otra. Por eso no
sorprende que la asistencia mdica sea la primera de las prestaciones de seguridad social de que trata el Convenio nm. 102.
El Convenio prescribe que Ia asistencia mdica <tendr por objet conservar. restablecer o mejorar la salud de Ia persona protegida, asI como su
aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus necesidades personales>> y
que Las prestaciones debern comprender por lo menos Ia asistencia mdi-
ca general, incluida Ia visita a domicilio; Ia asistencia por especialistas

prestada en hospitales a personas hospitalizadas o no, y Ia asistencia que
pueda ser prestada por aqullos fuera de los hospitales; el suministro de
productos farmacuticos esenciales; Ia asistencia prenatal, La asistencia durante el parto y la asistencia puerperal prestadas por un medico o por una
comadrona diplomada, y Ia hospitalizacin, cuando fuere necesaria. A

esto, el Convenio nm. 130 agreg La asistencia odontolgica y Ia readaptacin mdica, incluidos los aparatos de prtesis y de ortopedia.
Desde el punto de vista administrativo es mucho ms fcil hacer un

pago en efectivo que tomar las disposiciones necesarias a fin de que el per-
sonal y las instalaciones que se requieren para proporcionar asistencia

mdica estn disponibles cuando una persona enferma o lesionada los ne-
cesite. Por supuesto, es fundamental lograr esto, pero al implantar o

expandir un sistema de asistencia mdica de Ia seguridad social no puede
partirse del supuesto de que las personas protegidas y el personal sanitario
se conducirn en el futuro exactamente de Ia misma manera que en el pa31
Por el contrario, se exigir y se dar ms asistencia para satisfacer

otras necesidades en que antes no se reparaba, y los gastos sern mayores.
Aunque hace tiempo se creIa que la implantacin de un servicio medico
completo del Estado mejorarla la salud pblica y que, por consiguiente, el
recurso a Ia asistencia mdica no aumentarla y podria incluso disminuir,
esto no ocurri en ninguna parte.
Est justificado preguntarse si Ia asistencia mdica debe facilitarse gratuitamente o casi y si todas sus modalidades deben ponerse a disposicin de
las personas a su peticin. Estas son preguntas que en realidad tienen que
ver con Ia manera de utilizar recursos limitados de modo que se obtenga de
ellos ci mximo provecho general, y la respuesta que se les d depende de
diversos factores, entre ellos de Ia diferencia entre los palses industrializados, donde hay un medico por cada 600 habitantes, y los paIses en desarroho, en algunos de los cuales hay ms de 20 000 habitantes por medico.
Pero en todo caso, los programas que se implanten deben producir resultados, y hay que cuidar de no prometer lo que no se podr cumplir.
sado.
SISTEMAS DE ASISTENCIA MEDICA
Como es lgico, Ia organizacin de la asistencia mdica de Ia seguridad

social varia segn las caracteristicas del pals. Consideraciones de orden p0lItico impondrn donde se promueve la empresa privada y Ia autonomla
local un modelo distinto del que se preferir donde se ha optado por una
economla planificada y un control estatal centrahizado. Otros factores que
influyen son la evoiucin histrica, ci tamao del pals y la forma en que
est distribuida su poblacin. No obstante, en trminos generales puede decirse que los sistemas de organizacin que existen son solo dos: el indirecto
y ci directo.
El sistema indirecto es comn en los palses industrializados. En ellos
habIa, en el momento de iniciarse los sistemas de asistencia mdica de Ia
seguridad social, numerosos profesionales dedicados al ejercicio privado de
la medicina y muchos hospitales, chinicas y otras instalaciones, y se considerO que para ha seguridad social ho ms prctico serIa celebrar con dichos
profesionales y establecimientos una serie de acuerdos para que dieran asistencia a las personas protegidas, por lo regular a cambio de un honorario
por cada servicio prestado. Este mtodo de remuneracin no puede ser sencub, pues exige convenir precios para una larga hista de servicios medicos
y de medicamentos recetados y adoptar comphejas disposiciones adminis-
trativas para ha presentacin y pago de has facturas, sin hablar de hos

evidentes problemas de ha verificacin de los servicios proporcionados. Es-
tas comphicaciones pueden evitarse en parte pagando una suma fija por
cada tipo de tratamiento prescrito y dejando a cargo del beneficiario el
pago de cualquier diferencia entre Ia suma fija y el costo real; lo malo es
que a veces esta diferencia puede ser considerable.
32
Otra variante del mtodo de remuneracin por servicios prestados consiste en dejar que el paciente pague los honorarios del medico y que luego
Ia seguridad social se los reembolse en todo o en parte. Por ltimo, siempre
dentro del sistema indirecto, unos pocos palses aplican ci mto'do de capitacin para remunerar a los medicos generales: las personas que quieren ser
atendidas por determinado profesional se inscriben en su lista, y por cada
inscrito y por cada perlodo Un mes 0 Ufl ao, por ejemplo durante el
cual se compromete a atenderias se le paga una suma fija.
En el sistema directo, la seguridad social es propietaria y administradora de los establecimientos de asistencia mdica, de modo que es responsable no solo de la organizacin de los servicios, sino tambin de su calidad
y de la eficiencia con que se prestan. Debe crear una administracin capaz
de lograr que se haga el mejor uso de los recursos disponibles, asi como
construir los establecimientos e instalaciones que se necesiten, de modo
que en los comienzos los gastos de capital pueden ser muy elevados. La retribuciOn del personal consiste generalmente en un sueldo, determinado de
conformidad con ciertas circunstancias personales, las calificaciones profesionales y las responsabilidades que asume. Los pacientes son dirigidos a
cualquier medico, especialista o establecimiento apropiado para su caso.
Los partidarios del sistema directo afirman que, siempre que la asistencia mdica se organice y administre como corresponde, ci sistema permite
mantener dentro de limites razonables los gastos corrientes y las necesidades de personal y de suministros, lograr una distribucin geogrfica adecuada de las instalaciones y el personal y establecer una mejor coordinacin con otros organismos, el servicio pblico de salud entre ellos. Pero ci
sistema tambin puede ser criticado por su tendencia a la burocracia y a
la excesiva centralizacin y porque en la prctica impide que el paciente
elija a su medico y hace desaparecer Ia importante relain personal entre
ambos.
DURACION DE LAS PRESTACIONES Y CONDICIONES

PARA TEN ER DER ECHO A ELLAS
Varios regImenes de seguridad social ponen como condicin para tener

derecho a asistencia mdica que se haya cumplido un perlodo de califica-
cin, sea de empleo, sea de pago de cotizaciones, para probar que se

pertenece a la categorla de personas a las que est destinada. El Convenio
nm. 102 admite que se imponga <<ci perlodo de calificacin que se considere necesario pam evitar abusos>>. En la prctica, ste oscila entre cierto
nmero de horas o de semanas de trabajo en, por ejemplo, los ltimos tres
meses y alrededor de seis meses de cotizacin durante el ltimo ao. En aigunos palses las condiciones de calificacin son las mismas que para las
prestaciones de enfermedad, pues se estima ilgico proporcionar la prestacin en dinero pero no la asistencia, o dsta pero no aqulla. No obstante,
33
las condiciones de calificacin son mInimas, pues lo que se quiere no es dificultar Ia obtencin de asistencia mdica.
Huelga aclarar que nunca se exige un perlodo de calificacin para la

asistencia mdica necesaria a raIz de un accidente del trabajo o una enfermedad profesional. Por su parte, Ia Recomendacin nm. 134 afirma que
el derecho a la asistencia mdica
deberia estar subordinado a un petIodo de calificacin>>.
En casi todos los regimenes existe un mximo, sea pam Ia duracin, sea
para el costo total, del tratamiento de cada caso, si bien Ia tendencia es a
ampliar, e incluso a abolir, este limite. El Convenio nm. 102 prescribe
que <<Ia duracin de las prestaciones podr limitarse a veintisis semanas en
cada caso>>, pero continuarn abonndose posteriormente mientras se pague una prestacin monetaria de enfermedad o cuando se trate de enfermedades para las que se reconozca Ia necesidad de una asistencia prolongada.
En cuanto al Convenio nm. 130, dispone que la asistencia mdica <<deber ser concedida durante toda Ia contingencia>>.
En algunos paises Ia seguridad social sigue facilitando asistencia mdica
por unos seis meses despus que una persona haya dejado de estar cubierta
por el regimen. En otros, Ia asistencia mdica se da sin lImite de tiempo a

ciertas categorias, como Ia de los ancianos; esto es muy conveniente, dado
que con la edad los problemas de salud se multiplican al tiempo que los recursos personales disminuyen.
HOSPITALIZACION
Hay palses en que en siis comienzos Ia asistencia mdica de Ia seguridad
social solo comprendIa el tratamiento en hospitales y exclula cualquier

otra asistencia, como Ia de un medico en su consultorio o en una visita a
domicilio; y sta es todavIa hoy Ia situacin en algunos palses de escasos
recursos. La razn estriba en que Ia hospitalizacin es el riesgo realmente
oneroso que corren las personas protegidas
el denominado riesgo <<catastrfico>> o <<econmicamente ruinoso>> , pero la consecuencia es que se
produce una distorsin en Ia asistencia que el pblico solicita: todos tratan

de hacerse hospitalizar, puesto que la hospitalizacin es la nica prestacin
que se concede, pero tambin es, por desgracia, Ia forma ms cara pars un
pals de facilitar asistencia mdica. AsI es como a veces se construyen ms
hospitales de los que hacen falta, y el dIa en que Ia asistencia de Ia seguridad social se extiende a las visitas de los medicos a domicilio se descubre
que se ha gastado una parte demasiado grande del poco dinero disponible
en camas de hospital para las que no hay pacientes. Como se vera ms adelante en este capItulo, lo que ms se necesita en los paIses en desarrollo es
Ia asistencia primaria de salud; asignar los escasos recursos, financieips y
otros, a Ia construcciOn y el funcionamiento de un nmero excesivo de costosos hospitales es un error.
34
LA PARTICIPACION EN ELCOSTO
Una persona puede tener que pagar directamente, cada vez que recibe
asistencia mdica, una parte de to que haya costado, que puede consistir,
por ejemplo, en una suma fija por cada medicamento que se le haya recetado, o bien, como ya hemos tenido ocasin de ver, en Ia diferencia, a
cargo del interesado, entre el baremo de retribucin de Ia seguridad social y
lo que el medico o el hospital le cobren a aqul, o asimismo en un porcen-
taje fijo de los gastos.
La participacin en el costo es asunto que suele dar lugar a controversias. Algunos sealan, como cuestin de principio, que el propsito de Ia
seguridad social es que se pueda confiar en la comunidad para el pago de
los gastos de los enfermos y que ya se participa en el costo de la asistencia
mdica cuando se pagan las cotizaciones de seguridad social o, segn el
caso, los impuestos, de manera que exigir otros pagos durante una enfer-
medad va en contra de la finalidad del regimen y puede inducir a las

personas protegidas a descuidar su salud y la de las personas a su cargo. En
cambio, otros dicen que, si bien Ia asistencia mdica es un derecho humano
fundamental, ello no significa que toda la asistencia deba ser gratuita en to-
das las circunstancias; por el contrario, vale Ia pena hacer que la gente
tome conciencia del valor de la asistencia mdica que recibe hacindola
participar en su costo.
Sea como fuere, en muchos palses esta participacin es importante, y
no es raro que un paciente tenga que pagar entre el 25 y el 40 por ciento de
los honorarios del medico. El Convenio nm. 102 reconoce esta prctica,
limitndose a disponer que la participacin no deber entraar <<un gra-
vamen excesivo>>. Prcticamente todos los regImenes eximen de ella a

algunas personas, como los jubilados de edad avanzada, los que reciben
asistencia social y determinados beneficiarios de Ia seguridad social.
Una participacin importante tiene sus desventajas. Puede disuadir de
someterse a tiempo a un tratamiento necesario ocasionando ms tarde, a

causa de esta postergacin, un gasto mucho mayor. Adems, cuando hay
que pagar una parte de los honorarios del medico, generalmente se espera
recibir a cambio algo tangible, como una receta por un medicamento, y el
profesional puede sentirse obligado a satisfacer tal expectativa aunque nmgun medicamento sea realmente necesario. Si lo que hay que abonar es una
suma fija por receta, el paciente puede querer que se le receten, pongamos
par caso, diez inyecciones en vez de las cinco que el medico considera que
sern suficientes, porque asI no correr el riesgo de tener que pagar otra vez
la suma fija par una nueva receta si despus de Ia quinta inyeccin tuviera
que continuar el tratamiento; y tambin en este caso el medico puede sentirse obligado a contentarlo, con el consiguiente derroche de medicamentos. Por ltimo, si Ia participacin se exige para algunos servicios pero no
para otros, o bien para todos pero en proporciones distintas, ello puede ha-
cer que el pblico solicite de preferencia no los servicios apropiados en

35
caso, sino los que le resultan gratuitos o ms baratos, pero que pueden
ser los que ms le cuestan a la seguridad social.
cada
Nada de esto quita validez al argumento de que la participacin en el

costo puede ser una ayuda pam el presupuesto de la asistencia mdica, tanto directamente, a! reducir sus gastos, como indirectamente, a! reducir Ia
utilizacin de la asistencia. Pero hay que tener presente que, por regla ge-
neral, a! menos Ia mitad de sus gastos se destinan a la atencin de no

mucho ms del 5 por ciento de Ia poblacin, es decir, de los ms gravemente enfermos pero que por ello son los que tienen mayores probabilidades de
estar exentos de la participacin.
LA SITUACION EN LOS PAISES EN DESARROLLO
Una buena parte de lo que se ha dicho hasta ahora se aplica solo a los
palses industrializados con sistemas bien establecidos de asistencia mdica
de la seguridad social, pero en los palses en desarrollo la situaciOn puede
ser muy diferente. En muchos, Ia poblacin est distribuida en forma muy
dispareja entre las zonas rurales y los congestionados centros urbanos; su
tasa de crecimiento es alta, y respecto de algunas regiones puede hablarse
sin exageracin de <<explosion demogrfica>; Ia mortalidad, particularmen-
te Ia infantil, es elevada, y las enfermedades infecciosas todavIa hacen

estragos en muchas partes, sobre todo a causa de servicios de salud insufi-
cientes. En un buen nmero de palses en desarrollo casi la mitad de la

poblacin tiene menos de quince aos de edad.
A las mencionadas circunstancias hay que agregar que en algunos de dichos palses hay unos 20 000 habitantes por medico y ms de 2 000 habi-
tantes por cama de hospital, relaciones unas diez veces mayores que las
habituales en los palses industrializados. Y los escasos servicios de asistencia mdica de que se dispone estn mal repartidos, pues se hallan concen-
trados en las grandes ciudades en mayor grado an que la poblacin.

Adems, normalmente los servicios estn, como es lgico, sobrecargados y
hacer uso de ellos puede ser muy costoso para el paciente; sobre todo, Los
productos farmacuticos son a menudo muy caros. Una de las conclusiones
a que ms comOnmente se ilega en las encuestas sobre gastos de los hogares
en los paises en desarrollo es la de que tanto los ricos como una fuerte
proporcin de los pobres gastan en medicamentos una parte considerable
de los ingresos de Ia familia.
El suministro de asistencia mdica por los empleadores ayuda algo. Hay
casos en que es facultativo, pero la legislacidn laboral de algunos palses im-
pone a ciertas empresas Ia obligacin de facilitar asistencia mdica a sus

trabajadores y a sus familias. Sin embargo, hacer cumplir esta obligacin
no es fcil, y la asistencia que se da puede ser muy limitada. En muchos
palses en desarrollo solo la administracin pOblica y las empresas del Estado proveen una asistencia mdica aceptable a sus trabajadores y a sus
familias.
36
El papel de Ia seguridad social
Todo esto ha inducido a diversos palses en desarrollo a recurrir a regImenes de seguridad social para facilitar asistencia mdica en forma ms
general. Un regimen de accidente del trabajo y enfermedad profesional
puede sufragar el costo de la asistencia mdica necesaria en tales casos y un

seguro de maternidad puede cubrir los gastos del parto si la mujer trabaja.
Hayque mencionar asimismo Ia asistencia facilitada gratuitamente, si bien
dentro de lImites que varlan segn los palses, en centroS medicos establecidos por instituciones de seguridad social que funcionan dentro del marco
de los servicios de salud y bienestar.
Al igual que en el caso de otras ramas de la seguridad social, la de asistencia mdica por lo general cubre inicialmente en los palses en desarrollo
a un grupo limitado de asalariados, dejndose Ia extension de la cobertura
pam una etapa posterior. Esta proteccin limitada plantea un problema de
equidad. Pero aun para la instauracin de un regimen limitado de asistencia mdica de la seguridad social existen razones poderosas, que la OLT
resumi en 1978, en un informe de un grupo de estudio de la Organizacin
Mundial de la Salud, en Ia forma siguiente':
Crea unas asignaciones nuevas y continuas de recursos de las que no se dis1)
pondria de otra manera a travs de los presupuestos de salud pblica, que tienen
que competir con los de otros departamentos gubernamentales en La distribucin del
total de los ingresos, probablemente sobre una base anual y, por ende, insegura.
2) Estimula y promueve Ia construccin de hospitales, clinicas, dispensarios y
servicios conexos, que no solo son valiosos como centros de tratamiento, sino que
ofrecen a! personal medico y a sus auxiliares nuevas y crecientes oportunidades de
empleo tanto socialmente Otil como remunerador.
3) Favorece, en consecuencia, el aumento de personal sanitario y su mejor pre-
paracin; es ms, puede contribir a frenar Ia emigracin de medicos que tanto

preocupa en algunos paises en desarrollo.
4) Reduce el sector comercial de Ia medicina privada y los servicios de salud
pOblica se yen libres de la carga que, en otto caso, supondrIa Ia asistencia a las personas cubiertas por Ia seguridad social; de este modo, los servicios de salud pblica
pueden centrar su atencin ms eficazmente en La asistencia a Las zonas que estn
peor atendidas, en los sectores de Ia comunidad que an no estn protegidos por Ia
seguridad social y en el mejoramiento de las actividades preventivas para las que estos servicios resultan insustituibles.
5) Mejora el nivel de salud de los efectivos laborales asI protegidos, incrementando por ello la productividad necesaria para el desarrollo econmico y, dicho en
trminos ms generales, contribuye a elevar el nivel de vida. SegOn palabras del Comite Mixto de Expertos OIT/OMS de 1970, <todo trabajador calificado representa
una inversiOn social (en formacin, experencia, etc.) y, por consiguiente, la conservacin de su salud aprovecha a toda Ia sociedad>>.
6) Cuenta con el apoyo general, independientemente de las ideas polIticas, y
hace que la poblacin aprecie Ia importancia de Ia salud.
A esto hay que agregar que, por supuesto, la asistencia mdica de Ia seguridad social debe establecerse y ampliarse en estrecha coordinacin con el
plan nacional de salud y con el ministerio competente, en particular en

37
todo lo atinente a los gastos de capital; toda duplicacin y toda competen-
cia por los escasos recursos disponibles deben evitarse.

LA
ATENCION PRIMARIA DE SALUD
En todo el mundo se reconoce que lo que primordialmente se necesita

en los paises en desarrollo es Ia atencin primaria de salud. Este concepto
se define en el informe2 de una conferencia internacional celebrada en
1978 en Alma-Ata, URSS, de la manera siguiente:
La atencin primaria de salud se orienta hacia los principales problemas sanitarios

de la comunidad y presta los correspondientes servicios preventivos, curativos, de
rehabilitacin y de fomento de Ia salud. Como esos servicios reflejan las condiciones
econmicas y los valores sociales del pals y de sus comunidades y son una emanacin de esas condiciones y esos valores, variarn lgicamente segn los diversos
palses y comunidades, pero han de comprender coino mInimo: la promocin de una
nutricin adecuada y de un abastecimiento suficiente de agua potable; el saneamiento bsico; Ia salud de Ia madre y el nio, incluida la planificacin de Ia familia;
La inmunizacin contra las principales enfermedades infecciosas; Ia prevencin y Ia
lucha contra las enfermedades endmicas locales; La educacin sobre los principales
problemas de salud y sobre los mtodos de prevencin y lucha correspondientes; y
el tratamiento apropiado para Las enfermedades y los traumatismos comunes.
La finalidad de Ia atencin primaria de salud es sacar el mayor partido

posible de los recursos disponibles de personal y equipo utilizndolos de la
mejor manera en todas partes, desde los puestos sanitarios de aldea, pasan-
do por los centros de salud y las clinicas de distrito, hasta los establecimientos hospitalarios centrales. En cada nivel deben facilitarse servicios
tanto educativos y preventivos como curativos. Como fundamento debe
existir un numeroso cuerpo de agentes sanitarios de Ia comunidad debidamente formados, y cada nivel debe disponer de un nmero suficiente de
enfermeros generales y especializados, parteras y otro personal paramdico, profesionales medicos y servicios hospitalarios. El sistema debe utilizar
al mximo las tecnologlas de bajo costo, entre otras cosas haciendo uso de
la lista modelo de unos doscientos medicamentos esenciales preparada por
expertos de la Organizacin Mundial de la Salud3.
Colaboracin de Ia seguridad social
Es evidente que la atencin primaria de salud no puede dejarse exciusivamente en manos de los servicios de sanidad, sobre los cuales recae ya una
carga muy pesada, si bien son ellos quienes deben elaborar La estrategia co-
rrespondiente. Todos los sectores que tienen que ver con Ia actividad
econmica, y tambin Ia seguridad social, pueden ver solicitada su colaboracin. La coordinacin entre Los diversos organismos que proporcionan
asistencia mdica es esencial en asuntos como los siguientes:
la utilizacin en comn de los recursos disponibles de personal, locales
y equipo;
38
Ia planificacin de Ia obtencin y el uso de los recursos financieros para
inversiones de capital en instalaciones sanitarias;

Ia colaboracin, segn se juzgue apropiada, para obtener el mayor provecho de los gastos corrientes (por ejemplo, de formacin, publicidad y
transporte);
el trabajo en equipo del personal sanitario empleado por distintos organismos;
Ia elaboracin en comn de programas nacionales de educacin y formacion, en los que deberian utilizarse todas las instalaciones mdicas
adecuadas para tales fines;
Ia aplicacin de mtodos uniformes para recopilar estadIsticas sanitarias
y otras estadisticas conexas, a fin de que sean comparables;
EL COSTO CADA VEZ MAYOR DE LA ASISTENCIA
MEDICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El costo de Ia asistencia mdica de la seguridad social y su contencin

dentro de limites razonables es una cuestin que merece Ia atencin permanente de los gobiernos y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. En estos ltimos aos los gastos de asistencia mdica han experimentado un rpido aumento, tanto en cifras absolutas como en relacin
con otros gastos comparables; por ejemplo, es frecuente que su crecimiento
sea ms rpido que el de las prestaciones monetarias de enfermedad.
Aunque este problema de un costo en continuo aumento ha revestido
hasta ahora particular gravedad sOlo en varios palses industrializados con
una asistencia mdica bien desarrollada que cubre a una fuerte proporci6n
de la poblacin en virtud de un regimen de seguridad social, es Igico supo-
ner que tambin se presentar en los palses en desarrollo que instituyan

una asistencia similar o expandan su sistema actual. Por consiguiente, tampoco estos palses pueden soslayar el problema, aunque por el momento no
los afecte.
Descubrir las principales causas no es difIcil; en cambio, Si lo es determinar la importancia exacta de cada una o averiguar hasta qu punto los
mayores gastos se deben a que los servicios se utilizan ms y hasta qu punto a que cuestan ms. Entre las causas pueden citarse la mayor preocupa-
cin del pCblico en general por la salud y una toma de conciencia de los
beneficios de la asistencia mdica, la apariciOn de nuevos tratamientos de
costo sumamente elevado y los crecientes gastos en medicamentos. Adems, Ia poblacin aumenta, y por aadidura aumenta tambin la propordOn que representan en ella las personas de edad avanzada. En los hospitales, los mayores gastos obedecen, al menos en parte, a las mejores remuneraciones que percibe su personal. En el decenio de 1960 se pronostic
que al finalizar el siglo algunos palses dedicarian ms del 10 por ciento de
39
lntroduccin a Ia segundad social
producto nacional bruto a costear servicios de salud; pues bien, parece

que el pronstico se cumplir antes de lo previsto.
La OIT realiz un estudio detallado del creciente costo de la asistencia
mdica de Ia seguridad social y luego organiz en Ginebra, en 1977, una
reunion de expertos sobre el tema. Los expertos, si bien reconocieron que'
las medidas destinadas a contener el crecimiento de los gastos de asistencia
mdica no podlan dar ms que resultados limitados en vista de los cambios
su
que se registran en Ia composicin por edades de La poblacin y de los

avances de Ia medicina, destacaron Ia importancia de Ia atencin primaria
de salud en contraposicin a los tratamientos hospitalarios excesivamente
perfeccionados y costosos; pidieron que se distribuyeran de la mejor manera posible todos los recursos disponibles, opinaron que las medidas preventivas deberlan desempear un papel cada vez ms importante en Ia asisten-
cia mdica de Ia seguridad social y recomendaron que se concedieran

mayores facultades a las autoridades competentes para controlar y supervisar Ia marcha de los programas.
Varias de las medidas para controlar los gastos en vigor en un buen nmero de palses ya se han mencionado en este capItulo, como Ia participacin de los beneficiarios en el costo y los ilmites impuestos a la duracin y
al costo de
tratamiento y al suministro de medicamentos.
A causa de lo costosa que es Ia hospitalizacin, serla oportuno que las
autoridades administrativas concentraran sus esfuerzos en reducir la duracin media de Ia permanencia de los pacientes en los hospitales y en verifi-
car cuidadosamente en cada caso si Ia internacin se justifica. Muchas

camas de hospital, que tanto cuestan y tanto se necesitan, podrIan dejarse
libres Si se dispusiera de establecimientos para convalecientes. Pam una ac-
cin eficaz en este campo es menester recopilar y analizar con esmero

estadIsticas sobre el uso de los hospitales, y en particular del equipo especializado y del personal medico, quirrgico y tcnico altamente calificado,
equipo y personal que no se aprovecharn plenamente mientras no estn
donde pueda hacerse uso de ellos regular y sistemticamente. A este respecto es tambin importante una buena comunicacin entre los hospitales,
las clInicas y los puestos sanitarios, pues cuando los tratamientos son rpidos y eficaces permiten lograr economlas.
Notas
Organizacin Mundial de (a Salud: Lafinanciacidn de los servicios de salud, Serie de Informes Tcnicos, nm. 625 (Ginebra, 1978), pgs. (24 y 125.
Idem: Atencin primaria de salud, informe de Ia Conferencia Internacional sobre AtenI
cin Primana de Salud, Alma-Ma, URSS, 6-12 de septiembre de (978 (Ginebra, 1978),
pg. 40.
Idem: Seleccin de medicamentosesenciales, Serie de lnformes Tcnicos, nm. 615 (Ginebra, 1977), pgs. 22-35.
40
PRESTACIONES DE ENFERMEDAD,
DE MATERNIDAD Y DE FUNERALES
PRESTACIONES DE CORTA DURACION
Aunque las contingencias de enfermedad y de maternidad son distintas,

pues una enfermedad es un estado mrbido mientras que un embarazo normal sin complicaciones no lo es, las similitudes entre las respectivas prestaciones son suficientes para que en la prctica estn a menudo vinculadas
administrativamente en un mismo regimen de prestaciones de corta dura-
cin. Normalmente, ambas contingencias acarrean Ia interrupcin del

trabajo por un perIodo relativamente breve y dan derecho a percibir presta-
ciones de igual monto. Una diferencia es que el estado mrbido puede

tener una consecuencia de larga duracin: la invalidez, y otra, que algunos
regImenes extienden su cobertura de Ia contingencia de maternidad, con algunas modificaciones, tambin a las mujeres no asalariadas.
Como se vera en el capItulo 12, el sistema de financiacin de las prestaciones monetarias de enfermedad y de maternidad es el mismo, y es senci-
en comparacin con el de financiacin de las pensiones. De hecho,

cualquier asociacidn que agrupe a unos pocos cientos de personas y que
disponga de servicios medicos puede sin rnayores dificultades instituir y
administrar un regimen de seguro de enfermedad y de maternidad, el cual
puede igualmente conceder, sin grandes problemas administrativos ni Iinancieros, una prestacin de funerales al fallecer un afiliado o una persona
a su cargo, pese a ser sta una contingencia muy diferente de las de enfermedad y maternidad. Existen otras dos prestaciones de corta duracin:
aquellas a que dan derecho el desempleo (vase el capItulo 10) y la incapacidad inicial pam trabajar de resultas de un accidente del trabajo o una
lb
enfermedad profesional (vase el capItulo 6).

Lo corriente es que un regimen que concede prestaciones de enfermedad y maternidad facilite tambin asistencia mdica y servicios de maternidad, sea directamente en sus propias instalaciones y con su propio per-
sonal, sea indirectamente, por conducto de profesionales que ejercen Ia

medicina en forma privada y de hospitales pblicos o privados, en virtud
de contratos celebrados al efecto con ellos. En una forma diferente de orga-
nizacin estatal, que se encuentra, por ejemplo, en los palses de Europa

41
oriental y en ci Reino Unido y Nueva Zelandia, las prestaciones moneta-
rias las paga Ia seguridad social, mientras quc Ia asistencia mdica y los
servicios de maternidad los provee un organismo de salud pblica.
PRESTACIONES DE ENFERMEDAD
Las prestaciones de enfermedad se pagan cuando la persona protegida
tiene que dejar de trabajar a causa de alguna enfermedad o lesion de origen
no profesional. Esta interrupcin del trabajo ocasiona por lo regular una
reducciOn de los ingresos o su suspensiOn, y ci objeto de las prestaciones
monetarias es reemplazar, en todo o en parte, los ingresos dejados de

percibir.
La autoridad quc concede las prestaciones debe, ciaro est, tener Ia Seguridad de que ci solicitante sufre realmente de la enfermedad o lesion que
aiega, y por esta razn es usual exigirle que presente un certificado de un
profesional de Ia medicina debidamente calificado en ci quc conste la indoIc de Ia enfermedad o lesiOn y ci hecho de que impide a! interesado desempear su trabajo. Donde no hay ninguno de estos profesionaies o los servicios medicos estn sumamente atareados es menester elaborar reglas que
permitan Ia aceptacin de otro gnero de prueba, sin excluir la posibilidad
de quc ci propio intcresado pueda, dentro de ciertos limites, certificar por
Si ia condicin quc io afecta.
La cucstiOn de Ia incapacidad para trabajar es fundamental, y a cstc respecto una prueba indirecta vale tanto como la opinion de un facultativo.
Por ejemplo, un mismo estado mrbido puede impedirle a un mincro Ia
ejccucin dc sus tareas, pero no a un empieado de oficina reaiizar las suyas.
Por otra parte, de ordinario Ia incapacidad es escncialmentc temporal,

pucs ci tratamiento curar Ia enfermedad o lesion y ia persona podr retornar a sus labores. Sin embargo, a veces saita a Ia vista desde ci comienzo
quc nunca podr reanudar su trabajo, y en este caso habr que preguntarse
si se recuperar lo suficiente como para que no continue siendo considerada <incapacitada para trabajar>>, aunque no pueda retornar a las mismas
tareas que rcalizaba antes. Esta pregunta sirve para dar una idea de los peculiares problemas con que se enfrenta un regimen de prestaciones de en-
fcrmcdad. En los casos en que no es menester formuiarsc esta pregunta

porquc no pucde caber duda de que la persona protegida seguir estando
incapacitada para ci trabajo, muchos rcgImenes continan pagndoic las
prestaciones de enfermedad mientras tenga derecho a ellas, y iucgo las
reempiazan con una pension de invalidez o aiguna asistcncia para inviidos.
La mayor parte dc los rcgImenes solo abonan prestaciones dc enferme-
dad cuando la incapacidad dura ms de tres o cuatro dIas. El Convenio

nCm. 102 admite un periodo dc espera de tres dIas. La principal razOn de
imponer csta cspera es ahorrar gastos, porque un porccntaje muy clevado
42
Enfermedad. maternidad y funerales
las enfermedades son de breve duracin, y el costo para la seguridad social de atender estos casos serla desproporcionadamente alto. Puede sostede
nerse que una persona que de vez en cuando pierde dos o tres dias de
salano no pasa grandes privaciones por ello, pero si tiene la mala suerte de
sufrir varios breves perlodos de incapacidad en rpida sucesin, resultarla
injustamente perjudicada por esta norma del perlodo de espera. Por este
motivo, algunos regImenes avanzados no exigen que se cumpla el perlodo
para una segunda enfermedad breve ni para las subsiguientes cuando ocurren muy pronto despus de Ia primera.
Existe una tendencia a encomendar al empleador la tarea de abonar las
prestaciones de enfermedad por los primeros dIas de incapacidad que dan
derecho a ellas. Como no es raro que el empleador pague Ia diferencia entre las prestaciones y el salano normal durante breves lapsos de incapaci-
dad, si se encarga tambin de pagar las prestaciones se evita un doble

trabajo y el movimiento de documentos, con el consiguiente ahorro en los
gastos. Adems, esta intervencin del empleador puede mejorar Ia verificacin de las solicitudes.
En cualquier regimen son las autoridades competentes de Ia seguridad
social las que fijan el monto de las prestaciones. El Convenio nm. 102
contiene las siguientes normas mInimas:
a) cuando el regimen paga un monto bsico uniforme, ste debe ser suficiente para que, sumado a las asignaciones familiares pagadas durante
la enfermedad, equivalga al 45 por ciento de lo que un trabajador ordinario no calificado, con mujer y dos hijos, percibe en concepto de salario y de asignaciones familiares mientras trabaja;
b) cuando las prestaciones del regimen son proporcionales a los ingresos,
deben ser suficientes para que, sumadas a las asignaciones familiares
pagadas durante Ia enfermedad, equivalgan al 45 por ciento de lo que
el beneficiario percibla en concepto de salario y de asignaciones famihares mientras trabajaba, Siempre que estas ganancias sean inferiores o
iguales a las de un trabajador calificado con mujer y dos hijos.
Estas exigencias son modestas y las respectivas prestaciones resultan pequeas para muchos asalariados. El Convenio nCm. 102 prescribe niveles
realistas y flexibles a los que pueden aspirar incluso los palses econmicamente menos desarrollados. En casi todos los paises se ha adoptado alguna
norma sencilla superior a
mencionadas, como un porcentaje ms generoso de Ia remuneracin percibida anteriormente o cierto monto fijo que se
modifica de vez en cuando con arreglo a los cambios del costo de vida o del
Indice de precios o de salarios. Las prestaciones pueden incrementarse pars
quienes tengan un cnyuge e hijos a su cargo, o bien esta circunstancia ya
se tiene en cuenta por existir un regimen separado de asignaciones famihares.
El Convenio nm. 130, si bien no dej sin efecto el Convenio nm. 102,
sent una norma superior: el 60 por ciento en lugar del 45 por ciento.
43
De
Ia contingencia de maternidad se tratar en la seccin siguiente,
pero para fines de comparacin diremos que el Convenio nm. 103 dispo-
ne que las prestaciones monetanas, cuando sean proporcionales a las

ganancias anteriores, debern equivaler como mInimo a los dos tercios de
stas. Por supuesto que estas normas nada tienen de absolutas y que quienes deben decidir qu nivel fijar en Ia legislacin de su pals deben procurar
encontrar el equilibrio ptimo entre las diversas consideraciones que en-
tran en juego. Han de tener en cuenta el costo que deber soportar la

comunidad y las prioridades sociales que se hayan establecido, asi como la
necesidad de que las prestaciones sean suficientes para liberar de la angustia de no poder solventar los gastos corrientes. Cuando adems del regimen
contributivo existe otro de asistencia social, las prestaciones del primero
deben ser mayores que las del segundo, que aseguran Ia mera subsistencia,
para que quienes pagan cotizaciones vean que no lo hacen en vano. Eso si,
las prestaciones tampoco debern ser tan generosas que disuadan de retornar a! trabajo.
Como se dijo antes, a causa del requisito del perlodo de espera una enfermedad muy breve puede no dar derecho a prestaciones, pero tambin
ocuparse de los casos de enfermedad que duran solo algunos dias ms le
ocasiona a la administracin de seguridad social mucho trabajo y grandes
gastos, y su brevedad misma no le da tiempo suficiente para verificar si la
incapacidad para trabajar es genuina. Por estas razones, hay regImenes que
exigen ms de tres dIas de espera algunos pagan prestaciones por ellos si
la incapacidad se prolonga o abonan prestaciones reducidas por enfermedades de corta duracin. En cambio, cuando Ia enfermedad es prolongada hay tiempo para pedir los certificados medicos que en cada momento de
Su evolucin se estimen necesarios y verificar si se justifica continuar pagando las prestaciones.
Una larga enfermedad puede agotar los ahorros personales del paciente, y puede juzgarse razonable aumentar la cuantia de las prestaciones una vez transcurrido, pongamos por caso, un mes para tener en
cuenta los efectos de una prolongada suspensiOn del salario. Pero en
los regimenes basados en el mtodo del seguro el monto y Ia duracin
de las prestaciones tambin pueden variar en consonancia con el tiemP0 que el beneficiario Ileva pagando cotizaciones. Consideraciones como
las que preceden y Ia oposicin entre lo que puede ser visto como una ne-
cesidad social y los que pueden considerarse como imperativos de Ia

ortodoxia financiera sirven para hacer comprender el tipo de problemas
que tienen que resolver 105 planificadores del regimen.
A veces las
de enfermedad se reducen mientras el paciente est hospitalizado con cargo a la seguridad Social o sea mantenido de alguna otra manera con fondos pblicos. En estos casos las
prestaciones familiares por lo general no se modifican, pero sobre las de
enfermedad existen las ms diversas disposiciones en cuanto a su monto y a las personas que pueden cobrarlas: por ejemplo, en algunos palSes,
44
Enfermedad, maternidad y funerales
paciente hospitalizado no recibe nada pero a las personas a su cargo se

les paga el 50 por ciento de las prestaciones, y en otros se entrega al pael
ciente <dinero para gastos menudos>> por hasta la mitad de las prestaciones
y el resto a quienes dependen de I. El Convenio nm. 102 establece una
regla clara y lgica: si las prestaciones superan el costo de Ia manutencin del paciente, Ia diferencia debe abonarse a las personas que estn a
su cargo.
Desde el punto de vista de Ia seguridad social, Ia enfermedad es una

condicin temporal que debe dar lugar a prestaciones por ci perlodo al
cabo del cual se espera que tal condicin desaparezca. Si persiste ms
all de ese perlodo, es menester tomar otras disposiciones.
En ci primer regimen de seguro social del Impcrio Alemn la duracin maxima de las prestaciones de enfermedad era de solo trece semanas.
Ms tarde la duracin normal en muchos palses paso a ser de veintisis Semanas (Si bien en algunos la norma era algo menos favorable por ser de
veintisis semanas en cualquier perlodo de cincuenta y dos semanas). Esta
fue una buena solucin provisional, porque to ms probable es que cualquier enfermedad que dure veintisis semanas continue indefinidamente.
Es asimismo Ia duracin que fija el Convenio nm. 102.
A medida que los avances de Ia medicina posibilitaron que recobraran la salud personas afectadas por enfermedades que antes se habIan
considerado incurables se abri paso una opiniOn ms constructiva de
Ia responsabilidad de la seguridad social, y los regImenes fueron modificados paulatinamente pam permitir ci pago de prestaciones de enfermedad por ms de veintisis semanas cuando la curacin 0 Ufl mejoramiento son probables. El Convenio nm. 130 prescribe un mInimo de
un ao, pero en muchos casos la posibilidad de veneer una enfermedad
rebelde sigue existiendo despus de ese plazo. En casi todos los paIses
con una seguridad social avanzada Ia duraciOn de las prestaciones de
enfermedad es actualmente de dos a tres aos. Y donde la seguridad
social paga una pension de invalidez de igual monto que las prestaciones de enfermedad y la asistencia mdica se facilita a todos los residentes mediante un servicio pblico de salud, todo lImitc ha quedado
abolido de hecho.
PRESTACIONES DE MATERNIDAD
Un Indice de Ia profunda preocupaciOn en ci piano internacional por

la madre que trabaja, cuyo origen debe buscarse sin duda en el nmero
cada vez mayor de mujeres en fbricas, talleres y oficinas, lo constituye
ci hecho de que uno de los primeros convenios internacionales del tra-
bajo que se adoptaron, y ello en Ia primera reunion anual de Ia Conferencia

Intemacional del Trabajo, fue el Convenio sobre ia proteccin de Ia ma-
ternidad, 1919 (ndm. 3), cuya finalidad era asegurar ci sustento y Ia

45
IntroducciOn a Ia seguridad social
atencin
de Ia madre trabajadora y de su niflo durante el periodo que
inmediatamente precede y sigue a! parto.

Aunque algunas disposiciones del Convenio nm. 3 fueron revisadas
en 1952, en particular Ia cuantla de las prestaciones, que pasaron a

equivaler como mInimo a los dos tercios de las ganancias anteriores
cuando se fijan en proporcin a stas, los principios en que se basa
siguen sie,ndo tan vlidos hoy como en el momento en que se adopt el
Convenio. Este estatuy que Ia mujer no deber trabajar durante Ufl perIodo de doce semanas por lo menos, que ha de comenzar seis sema-
nas antes de la fecha prevista para el parto y se prolongar por seis

semanas por lo menos despus de Ia fecha en que realmente sobrevenga, coincida o no con La fecha prevista; que tendr derecho a La asistencia gratuita de un medico o de una comadrona; que durante el mencionado perlodo recibir prestaciones suficientes para su manutencin y Ia del
hijo (sufragadas de tal manera que no deba costearlas exclusivamente el
empleador); que se deber garantizar a Ia madre su reintegracin en su

puesto (aunque Ia licencia de maternidad tuviera que prolongarse a causa
de una enfermedad motivada por el embarazo o el parto), y por itimo, que
se tomarn disposiciones para permitirle amamantar a su hijo durante las
horas de trabajo.
La legislacin labora! de muchos paIses requiere de los empleadores
Ia concesin de licencia de maternidad pagada, asI como ci cumplimiento
de otras disposiciones del Convenio nm. 3. Donde no existe esta forma de
proteccin, Ia responsabilidad de proveeria recae en la segundad social.
Las prestaciones de matemidad pueden provenir de diversas fuentes, entre
ellas ci regimen clsico de seguro de enfermedad, que proporciona prestaciones monetarias de enfermedad y de maternidad las ms de las veces
equivalentes y asistencia
y los regImenes ms completos de
seguridad social que cuentan con una rama separada de prestaciones de

maternidad. En otros casos, en las medidas de proteccidn general de Ia familia se han incluido disposiciones especiales para las contingencias de
embarazo y parto y para Ia proteccin de Ia madre trabajadora. Existen
igualmente regImenes especiales de prestaciones de maternidad. En cuanto

a los regimenes de asistencia mdica, que tambin la facilitan en los casos
de embarazo y de parto, ya fueron tratados en ci capItulo 4.
Un periodo de prestaciones de maternidad de doce o trece semanas ha
logrado aceptacin tan general que puede considerrselo casi una tradi-
cin, pero hoy se tiende a prescribir o convenir perlodos ms largos, de

hasta seis meses en total, de licencia y prestaciones de maternidad. No obstante, hay todavia paIses en que es, o bien menor de doce semanas, o bien
de doce semanas pero sin la posibilidad de prolongarlo si el parto sobre-
viene despus de la fecha esperada. Pero sea cual fuere ci perlodo prescrito, es comCn que se conceda derecho a prestaciones de enfermedad si a
su trmino Ia madre no se ha restablecido completamente de los efectos
del parto.
46
Enfermedad. maternidad y funerales
PRESTACION DE FUNERALES
Desde hace tiempo es costumbre de los regImenes de seguro de enfermedad pagar, a! producirse el fallecimiento de una persona asegurada, una
suma nica para contribuir a solventar los gastos de la inhumacin y otros
gastos conexos. Casi todos los regImenes generales de seguridad social preyen el paso de esta prestacin en su rama de pensiones o de accidente de
trabajo y enfermedad profesional. La prestacin de funerales tuvo su origen
en las condiciones reinantes en el siglo xix, cuando los trabajadores trataron de evitar que a su fallecimiento sus familiares se vieran agobiados por
los gastos de entierro, o bien tuvieran que soportar la humillacin de recuri-jr para ello a la beneficencia pblica.
Algunas veces Ia prestacin de funerales se paga no solo a la muerte de
la persona protegida, sino igualmente a Ia de su cnyuge o de otro familiar
muy prximo. La suma se hace efectiva a la persona que costea, o tiene la
intencin de costear, los gastos de los funerales o a la testamentarla, y su
monto varia, siendo a menudo suficiente solo para el pago de funerales decentes pero modestos. No obstante, tambin existen regImenes que reembolsan los gastos reales, dentro de ciertos lImites, o en los que Ia prestacin
equivale, pongamos por caso, a dos meses de salarios o a determinado porcentaje de Ia pension anual del difunto.
47
PRESTACIONES DE ACCIDENTE DEL TRABAJO

Y ENFERMEDAD PROFESIONAL
EL PROBLEMA V EL PRINCIPIO
Ya hemos visto que las prestaciones de accidente del trabajo y enferme-
dad profesional SOfl, Si no quiz las ms antiguas, las que existen en el

mayor nmero de paises. Las primeras disposiciones legislativas en la materia versaban generalmente sobre la incapacidad temporal o permanente,
y total o parcial, y sobre ciertas enfermedades prescritas, mientras que las
ms recientes, asI como el Convenio nm. 102, establecen una diferencia
entre Ia incapacidad para trabajar, que es el resultado inmediato, y Ia perdida total o parcial de Ia capacidad para ganar, que puede ser el resultado
duradero, y tratan asimismo de las necesidades de los sobrevivientes en los
casos mortales.
Para comprender mejor la realidad actual es conveniente comenzar

dando algunos antecedentes histricos. En Ia poca en que se inici la industrializacin, cuando alguien sufria un accidente en el trabaio o fuera de
l Ia preocupacin por las enfermedades profesionales comenz ms tarde , lo nico que podia hacer era entablar juicio contra la persona que
considerase responsable de l. Pero si se habIa accidentado en su traba-
jo solo podia esperar una indemnizacin adecuada de su empleador, y

para ello debIa vencer obstculos casi insuperables, salvo si era el nico
asalariado de una firma muy pequea. La complejidad del medio ambiente
de trabajo, los actos o descuidos de sus compaeros, su capataz o su supervisor, los peligros propios de Ia maquinaria, el hecho de que solo pudiera
recurrir a los tribunales ordinarios, todo, al parecer, se unia para poner al
trabajador lesionado en desventaja y dejarlo indefenso, con Ia caridad de
los particulares o las disposiciones generales de Ia legislacin de beneficencia como nico recurso.
Era menester sentar un principio pam definir el accidente del trabajo de
manera tal que sus consecuencias pudiesen ser compensadas con justicia y
equidad. El principio se dedujo del razonamiento de que toda persona que
realiza actividades econmicas utilizando mquinas y el trabajo de otros
establece una organizaciOn que por su Indole puede ocasionar lesiones accidentales a los trabajadores y que, por consiguiente, debe recaer sobre
49
dicha persona La responsabilidad de proporcionarles una indemnizacin en
las contingencias prescritas sin que deba plantearse la cuestin de si Ia lesin es imputable a un falta del empleador, del trabajador o de un tercero.
Una vez atribuida tal responsabilidad, Ia indemnizacin en efectivo y Ia
asistencia mdica deben fijarse a un nivel razonable y ponerse a cargo del
empleador. AsI, sin acusar a ninguna de las partes de haber cometido una
falta, ambas soportarian juntas las consecuencias inmediatas del accidente
y el trabajador continuarla percibiendo una buena parte de su salario.
En muchos palses La aplicacin del principio no priva al trabajador Icsionado de su derecho a reclamar daos y perjuicios ante los tribunales
ordinarios si estima que las circunstancias en que sufri la lesion lo justifican; en otros palses, en cambio, no tiene ese derecho.
LAS PRESTACIONES COMO RESPONSABILIDAD
DEL EMPLEADOR
Desde el comienzo, proporcionar las prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional fue una obligacin legal del empleador.
Como en el caso de otros riesgos, una empresa tiene siempre la posibilidad

de subscribir una pOliza de seguro para cubrir esta responsabilidad, e incluso muchas veces Ia legislacin la obliga a hacerlo pam garantizar mejor los
derechos de sus trabajadores. El tipo y Ia importancia de estas prestaciones
varian segn el pals, pero lo normal es que consistan ms o menos en lo siguiente:
I.
Asistencia mdica y hospitalaria. Existe un baremo de servicios y gastos y un mximo pam el total de stos, que puede sobrepasarse si el
tratamiento necesario sOlo es factible en el extranjero. En los palses en
que la asistencia mdica corre por cuenta de algn servicio nacional de
salud puede eximirse al empleador de Ia obligacin de costearla, salvo
en lo tocante al tratamiento por especialistas, si es necesario y el servicio nacional no lo facilita.
2.
Incapacidad temporal. Se pagan los dos tercios del salario mientras Ia

incapacidad pam trabajar sea total, y tambin los dos tercios, pero de Ia
prdida de capacidad para ganar equivalente a Ia diferencia entre los
ingresos anteriores y posteriores al accidente , mientras sea parcial.
Esta ltima prestacin puede reemplazarse por una suma nica.
3.
Incapacidadpermanente total. Se paga una suma nica equivalente a

cinco aos de salarios, que puede aumentarse en una cuarta parte si el
trabajador necesita atenciOn constante.
4.
Incapacidad permanente parcial. Se abona cierto porcentaje de Ia

suma pagadem en caso de incapacidad permanente total, porcentaje
prescrito en una lista estandarizada de lesiones.
50
Accidente del trabajo y enfermedad profesional
Casos mortales. Se abona una suma nica equivalente a cuatro aos de

salarios, pero dentro de un mInimo y un mximo, de la que se deduce
cualquier cantidad previamente pagada por concepto de incapacidad
permanente.
Cuando no hay acuerdo entre las partes, y eu todos los casos mortales,
las prestaciones las fija el ministro o tribunal competente. Generalmente
5.
es tambin un tribunal el que determina toda prestacin pagadera a

menores.
Si bien hacer responsable al empleador del pago de estas prestaciones

ha demostrado ser un mtodo prctico y aceptable de resolver un problema
complejo para el cual no hay ninguna solucin perfecta, desde hace tiempo
se sostiene que presenta dos puntos dbiles evidentes. El primero es que, a
falta de acuerdo entre empleador y trabajador, el asunto debe dirimirse

ante los tribunales, lo que puede demorar su solucin y agriar las relaciones entre ambos. Por este motivo, en algunos paises, para evitar las costosas y largas formalidades de procedimiento de los tribunales ordinarios, Ia
decision se confia a una autoridad administrativa. Pero aun asI, e incluso si
el empleador tiene una pliza de seguro, subsiste un conflicto de intereses
entre el trabajador y Ia persona o entidad que puede tener que pagar las
prestaciones que reclama.
El otro punto dbil es que con este mtodo muchas veces, aunque por
cierto no siempre, no se conceden prestaciones en forma de pagos peridicos cuando la consecuencia del accidente o la enfermedad es una incapacidad permanente grave o la muerte de la vIctima, pues lo corriente es que
se abone una suma nica sin imponerse condicin alguna en cuanto al uso
que habr de drsele, salvo en el caso de que haya beneficiarios menores de
edad. Pero un pago nico equivalente a unos pocos aos de salarios es indudablemente mucho menos conveniente que una pension para un trabajador afectado por una incapacidad vitalicia o para los sobrevivientes de la
victima de un accidente mortal que estaban a su cargo. Ahora bien, es difIcil organizar, solo sobre la base de la responsabilidad de los empleadores
individualmente considerados, aunque est respaldada por plizas de seguro, un regimen que abone prestaciones periOdicas.
EXTENSION DE LA COB ERTURA
La proteccin de las prestaciones de accidente del trabajo a cargo del

empleador fue extendindose por etapas. Comenz en las actividades econmicas ms peligrosas, como la industria pesada y la minerla, de donde se
ampli, en cada pals a su ritmo, hasta que abarc a todos los
expuestos a un riesgo significativo de resultar lesionados en un accidente
(las enfermedades profesionales planteaban otros problemas). Pero la cobertura no se extendi en igual grado en todos los palses, pues en algunos
se entendi que ciertas personas, como los trabajadores a domicilio o los
51
lntroduccin a Pa seguridad social
parientes
del dueo empleados en una empresa familiar, no eran en rigor
trabajadores <<en situacin de dependencia>>, mientras que en otros se consider que en las pequeas explotaciones agrIcolas no mecanizadas o en el
servicio domstico el nmero de accidentes era demasiado reducido para

dar a los respectivos trabajadores Ia proteccin de la legislacin. Igualmente habIa opiniones divergentes respecto de Ia oportunidad de conferir esta
proteccin a los empleados mejor remunerados, que a menudo quedaron
excluidos de ella.
Por su parte, los regImenes amplios de seguridad social fueron aproximndose al ideal de una cobertura completa por un camino diferente. Por
razones de orden tcnico, administrativo o financiero, en muchos paises
empezaron protegiendo a los trabajadores, sea de las grandes ciudades, sea
de las empresas relativamente ms importantes. Tambin se vieron confrontados at problema de grupos especiales, como los trabajadores a domicilio, los empleados mejor pagados y los trabajadores ocasionales, pero
tendieron, no a excluirlos, sino a incluirlos siempre que result posible.
CONTINGENCIAS Y PRESTACIONES EN LOS REGIMENES DE SEGURO
En un regimen de seguro de accidente del trabajo y enfermedad profesional las prestaciones se pagan con cargo a un fondo comn. A las diversas
consecuencias de las contingencias corresponden diferentes prestaciones,
con inclusion, en ciertos casos, de una pension vitalicia. Lo ms corriente
es que se prevean las siguientes contingencias:
1.
Una condicin mrbida. La prestaciOn consiste en el suministro de
2.
toda la asistencia mdica necesaria.

Interrupcin de las ganancias a causa de la incapacidadproducida por
Ia enfermedad o accidenie. Se comienza a pagar inmediatamente una
prestaciOn peridica.
3.
Prdida defacultadesfisicas o meniales. Se abona una pension o, en

los casos menos graves, una suma nica.
4.
Un caso mortal. Se paga una pension a las personas a cargo sobrevivientes.
Estos regimenes distinguen entre los accidentes que ocurren en el trabajo y las enfermedades que tienen su origen en l.
Los accidentes del trabajo
El
Convenio nm. 121 dispone que la legislacin de cada pals deber
prescribir una definicin del <<accidente del trabajo>>, requisito indispensable por cierto, dado que nadie ha propuesto una definicin que haya logrado la aprobacin general.
52
Casi todos los regImenes se ocupan solo de los casos que ocasionan lesiones corporales, aunque tambin los hay que reembolsan los gastos de un
accidente que ha daflado, por ejemplo, una pierna artificial o aiguna otra
prtesis. La lesiOn debe ser accidental e imprevisible desde ci punto de vista del trabajador que la sufra, por muy rutinario o intencinal que el acto
pueda parecer mirado desde otro ngulo. Por supuesto, ci accidente debe
haberse producido durante ci trabajo, y aunque por lo regular esto se puede
probar sin dificultad, no faitan los casos dudosos, como cuando el momento y el lugar precisos en que comienza o termina la jornada de trabajo estn
sujetos a diversas interpretaciones o cuando el accidente ocurre durante
una pausa autorizada.
Cuando las prestaciones corrian por cuenta del empleador, a ste le interesaba oponerse a las pretensiones del trabajador con todos los argumentos
posibies restringiendo ia interpretacin del accidente del trabajo a los lImi-
tes ms estrechos. En cambio, ia administracin de una caja de.scguro

social tiende ms bien a interpretar los puntos dudosos en forma favorable
al trabajador lcsionado, y asi respeta no solo la ietra de la Icy, sino tambin
su espIritu.
Hay todavIa diversas posibilidades de ampliar y liberalizar ia proteccin de los regImenes de prestaciones de accidentes del trabajo. Una de
ellas, rccomendada por el Convenio mim. 121 y que muchos paIses han
puesto en prctica, es extender la cobertura a los accidentes que ocurren en
ci trayecto entre ci hogar y ci trabajo y viceversa. Aigunos palses la han cxtendido a los accidentcs que acaecen en el curso dc las actividades de la
Cruz Roja y de otras tareas de socorro, dc los bomberos, de misioncs policiaies especiales, de Ia defensa civil, de los sindicatos y a otras ms. En
casos excepcionaics, una legislacidn nacionai puede tambin aplicarse a las
lesiones de origen accidental que un trabajador haya sufrido mientras actuaba sin rdenes o en forma contraria a las instrucciones que se le hablan
impartido, siempre quc lo haya hecho con aiguna finalidad relacionada
con las actividades de su empleador.
Las enfermedades profesionales
Ya hemos dicho quc en los comienzos de estas prestacioncs Ia preocupaciOn se centr en los accidentcs del trabajo. Fuc sOlo ms tarde que Ia
proteccin se ampliO a las enfermedadcs dc origen profesional, y no fue tarca sencilla definir las cnfermedades que se incluirian dentro de Ia cobcrtura de Ia legislacin en la materia al tiempo que se excluirian otras bastante
comunes cntrc Ia poblacin en general. Lo usual cs que la legislacion nacional establezca una lista de las enfermedades cuyo origen profcsionai no
puede ser puesto en duda, al rncnos cuando las contraen personas que han
efectuado tareas, o estado en contacto con substancias, que puedcn producirlas. En 1925 la Conferencia Intcrnacional dci Trabajo pudo ponerse de
acuerdo sobre sOlo tres enfcrmcdades susceptibles de ser calificadas de profe53
la intoxicacin por el plomo, Ia intoxicacin por el mercurio, y el

carbunco. Pero Ia investigacin permite establecer nuevos criterios para
demostrar ci origen de una enfermedad, a! tiempo que Ia creciente aplicacin de nuevos procesos quImicos y fisicos en Ia industria crea nuevos
riesgos, y asI, cuando en 1964 se adopt ci Convenio nm. 121, se incluy
en l una lista de quince enfermedades profesionales, y cuando La lista se
revis en 1980 el total de las enfermedades enumeradas en ella paso a ser
sionales:
de veintinueve.
La cobertura de las enfermedades profesionales por Ia !egis!acidn nacional se hace con arreglo a tres mtodos. Dos se basan en una lista anioga,
pero no-necesariamente idntica, a lade! Convenio nm. 121 de enfermedades prescritas cuyo origen profesional est demostrado y admitido, en
Ia cual se indican para cada una las ocupaciones o las tareas en las que los
trabajadores corren peligro de contraerla. La inclusion de las ocupaciones
o las tareas en la lista crea una presuncin de derecho a favor de los trabajadores empleados en elias, lo que quiere decir que, si contraen Ia respectiva enfermedad, estn automticamente protegidos. En ci mtodo de *dista
cerrada> solo se aceptan como de origen profesional enfermedades prescritas, de manera que se hace una distincin arbitraria entre elias y otras que,
aunque pueden muy bien tener ci mismo origen, no dan derecho a Ia proteccin. El mtodo de <lista abierta> es similar, excepto que Ia autoridad
administrativa est facultada pam aadir enfermedades a Ia lista cuando La
experiencia o las investigaciones han demostrado que se contraen en determinadas ocupaciones o tareas.
El tercer mtodo es totaimente abierto: se funda en una definicin que
admite ci origen profesional de cualquier enfermedad que, por su naturaleza y su incidencia, parezca poder imputarse al empleo que desempea Ia
persona que Ia ha contraido. Esta definiciOn amplia tiene Ia desventaja de
que, a! menos formalmente, hace recaer la crga de Ia prueba sobre el trabajador enfermo. Sin embargo, La existencia de una lista de enfermedades
reconocidas como de origen profesional, aunque no est incorporada en Ia
legislaciOn, es una circunstancia favorable al trabajador si en ella figura Ia
que l ha contraldo. Por otra parte, ci mtodo permite que prosperen reclamaciones pot enfermedades que por su Indole no podrIan hacerse figurar
en ninguna lista como profesionales; por ejemplo, cuando un trabajador de
un hospital contrae una enfermedad ontagiosa comn mientras est ocupado en Ia lucha contra ella.
Una vez que se ha establecido ci diagnstico y liegado a Ia conclusiOn
de que el reclamante estuvo empleado recientemente en una ocupacin o
tarea prescrita respecto de su enfermedad, se aplican las reglas normales

para el otorgamiento de prestaciones. En lugar de Ia fecha en que ocurriO el
accidente se determina Ia fecha en que se declar Ia enfermedad, que es asi-
mismo ci primer dIa de incapacidad pam trabajar a causa de ella. En un

regimen que tiene como fundamento La responsabilidad de los empleadores
puede ser menester determinar adems el periodo de incubaciOn de Ia en54
fermedad, que finaliz a! manifestarse sta el primer dIa de incapacidad,
para deslindar Ia responsabilidad de cada empleador si en su curso el trabajador estuvo al servicio de ms de uno.
Asistencia mdica
asistencia mdica a las vIctimas de los accidentes del trabajo y las

profesionales se provee a menudo en forma ms liberal que
Ia que se da como parte de las prestaciones ordinarias de enfermedad, y
esta diferencia se advierte en las respectivas partes del Convenio nm. 102.
Este dispone que los trabajadores que sufran aquellos accidentes o contraigan aquellas enfermedades debern recibir todo tipo de asistencia, incluidos Ia asistencia odontolgica, el suministro de anteojos y el suministro y
conservacin de aparatos de prtesis; adems, no fija ningn lImite de
tiempo para la asistencia ni prev que parte alguna de su costo correr por
La
cuenta del trabajador. Posteriormente, el Convenio nm. 121 tuvo en

cuenta que en algunos paIses Ia asistencia mdica se facilita por conducto
de un servicio general de salud o con una participacin del paciente en el
costo y prescribi que las mismas condiciones podrn aplicarse cuando se
trate de un accidente del trabajo o un enfermedad profesional,
y
cuando las normas sean establecidas en tal forma que eviten privaciones a
los interesados>>.
Reemplazo de los ingresos dejados de percibir

La distincin entre incapacidad temporal y permanente que casi siempre se hace cuando las prestaciones estn a cargo del empleador no reviste
mayor importancia cuando las paga un regimen de seguro de accidente del
trabajo y enfermedad profesional. El seguro reconoce Ia incapacidad para
trabajar que sigue inmediatamente a! accidente o a Ia declaracin de la enfermedad y abona prestaciones peridicas calculadas de la misma manera
que las prestaciones ordinarias de enfermedad. No obstante, su monto es
tradicionalmente superior; el Convenio nm. 121 establece su mInimo en
el 60 por ciento de las ganancias anteriores y procura disuadir de la imposicin de cualquier perlodo de espera. En casi todos los paises se paga el
mencionado porcentaje o uno superior. Hay legislaciones que obligan al
empleador a otorgar unas pocas semanas de licencia pagada de accidente
del trabajo o de enfermedad profesional, a! trmino de Ia cual Ia seguridad
social comienza a pagar sus prestaciones.
Los pagos peridicos continan durante el perIodo prescrito, que en general es de seis o doce meses, plazo suficiente para que la asistencia mdica
logre la curacin de casi todas las lesiones y enfermedades y ponga trmino
a Ia incapacidad para trabajar de los pacientes. Es en este momento, con Ia
condicin fisica de stos ya estabilizada, que puede abordarse el problema
de Ia prdida de capacidad para ganar. En los casos ms graves Ia referida
estabilizacin puede no haberse conseguido al finalizar el periodo prescri-
55
to, continuando los pacientes bajo asistencia mdica, y entonces, como es
lgico, el pago de las prestaciones prosigue, sea merced a una prolongacin

temporal de ellas, sea gracias at otorgamiento provisional de una prestacin de incapacidad.
Disminucin de las facultades fIsicas
En sus disposiciones, destinadas a servir de gula en la elaboracin de legislacin nacional, los Convenios nms. 102 y 121 se refieren a La <<prdida ... de Ia capacidad para ganar, ... cuando sea probable que ... sea perma-
nente, o disminucin correspondiente de las facultades fisicas>>. En Ia

prctica no siempre se procura determinar la verdadera reduccin de Ia Ca-
pacidad para ganar, porque factores psicolgicos imponderables y las

siempre cambiantes condiciones del mercado del empleo hacen dificil en
extremo su evaluacin exacta. En algunos paIses existen cuadros en los que
se enumeran las distintas lesiones fIsicas posibles incluida Ia desfiguracin, si est prevista en la legislacin y el grado en que se considera que
cada una de ellas disminuye las facultades fisicas. Como se trata de un metodo sencillo, los palses cuyos recursos administrativos y medicos son
todavIa limitados lo prefieren. La tarea del evaluador medico consiste en
correlacionar Ia condicin de Ia victima con aquella de las condiciones previstas en el cuadro que ms se aproxime a ella; a veces se le deja cierta
discrecin para que, si en un caso existen a su juicio circunstancias excepcionales, ajuste su evaluacin en consecuencia. En cambio, hay palses en
que la evaluacin debe basarse exclusivamente en Ia prdida estimada de La
capacidad para ganar imputable al perjuicio fisico sufrido, tomando en
consideracin las ganancias anteriores, Ia condicin social, Ia formacin
profesional, las posibilidades de readaptacin y las perspectivas de carrera
de la vIctima, asI como otros factores anlogos, mientras que el cuadro que
especifica los grados de incapacidad debe utilizarse, cuando ms, como guia.
Una vez determinado el grado de incapacidad, el clculo de las respectivas prestaciones suele ser simple. Una incapacidad total da lugar al pago de
una pension de la misma cuantla que las prestaciones peridicas que comenzaron a abonarse inmediatamente despus de producirse el accidente o
declararse Ia enfermedad, aunque existen palses en que su monto es mayor
o menor, a causa de Ia polItica seguida o del criterio del legislador. Si,
como felizmente es ms frecuente, Ia incapacidad es parcial, Ia pension
guardar relacin con el grado de incapacidad y con la pension de incapacidad total, pero tambin en este caso influyen Ia politica adoptada y el
juicio del legislador, con mayor razn aCn porque, a tenor de los convenios, a un pequeo grado de incapacidad no tiene por qu corresponder
una pequea pension exactamente proporcional a ella. La prestacin adopta Ia forma de una pensiOn cuando el grado de incapacidad es alto; de to
contrario, puede pagarse de una sola vez. Los regImenes vaflan en cuanto
al grado por el que se paga la pension minima y debajo del cual se abona
56
Accidente
trabajo y enfermedad profesional
una suma nica; en algunos es muy bajo (el 10 por ciento de incapacidad) y
en otros bastante alto (el 30 por ciento).

La pension puede aumentarse, a veces hasta el 50 por ciento, cuando el
estado del beneficiario exige que sea constantemente atendido por otra persona. Algunos regImenes abonan un suplemento a quienes han sido declarados totalmente incapacitados para trabajar.
Ya hemos visto que los Convenios nms. 102 y 121 permiten elegir entre La prdida de capacidad para ganar y Ia disminucin de las facultades
fIsicas. En trminos generales puede admitirse que una es equivalente a la
otra, y en la prctica suelen serb: por una lesion de menor importancia se
paga una suma nica, pues casi siempre tiene poco o ningn efecto sobre Ia
capacidad para ganar, mientras que en los casos ms graves se paga una
pension para compensar la fuerte prdida de capacidad (Sin que Ia pension
se reduzca cuando el beneficiario, no obstante la fuerte disminucin de su
capacidad, obtiene buenos ingresos). Sin embargo, siempre existe Ia posibilidad de que algunos sufran privaciones, como cuando una lesion pequea
tiene consecuencias desproporcionadas para las perspectivas de carrera de
un obrero muy especializado. Este es el motivo de que en algunos palses en
que Ia evaluacin inicial se funda en un cuadro en el que se especifican las
diversas disminuciones de las facultades fisicas se prevea el otorgamiento, en
determinadas circunstancias, de asignaciones especiales, asI como el pago
de una pension en lugar:de una suma
Puede
pagarse una pensiOn, y tambin una prestaciOn de funerales, a
los sobrevivientes segtin los defina Ia legislacin de un trabajador fallecido a consecuencia de un accidente del trabajo o una enfermedad profesional. Al igual que en el caso de las otras prestaciones a que dan derecho
estas contingencias, no debe satisfacerse para ebb condicin alguna en

cuanto al tiempo que se haya estado trabajando, afiliado al seguro o pagando cotizaciones.
La definiciOn de los sobrevivientes que tienen derecho a prestaciones de
la rama de accidente del trabajo y enfermedad profesional de un regimen

de seguridad social es por regla general ms amplia que Ia aplicable a las
prestaciones de sobrevivientes de Ia rama general. Se da prelacin a Ia viuda, independientemente de su edad, de su capacidad para trabajar y del
hecho de que tenga o no hijos a cargo, pero por lo comn a condicin de
que haya estado viviendo bajo el techo del trabajador fallecido o haya sido
mantenida por l. Una prelacin anboga se concede al viudo, pero normalmente sOlo si es invlido, aunque corresponde hacer notar que se tiende
a suprimir esta disposicin discriminatoria. En segundo lugar vienen los
hijos que vivian en el hogar del difunto, y luego los padres de ste, si estaban a su cargo. Algunos regImenes tambin protegen, en ltimo lugar, a
cualesquiera otras personas a cargo.
57
La razn de establecer un orden de preiacin de los beneficiarios es que
no se pueden pagar prestaciones a todos ellos a raIz de la muerte de una

persona. Tipicamente, una pension de sobrevivientes equivale a las siguientes proporciones de las ganancias que percibIa el difunto antes del
accidente o la enfermedad: por Ia viuda, ci 30 por ciento; por cada hijo, ci
15 por ciento, o bien, si es hurfano de padre y madre, ci 20 por ciento, y
por cada uno de los padres, el 20 por ciento, estando el total limitado a un
mximo prescrito de aproximadamente el 75 por ciento. Digamos de paso
que los porcentajes que se acaban de citar satisfacen el mInimo previsto en
el Convenio nm. 121, con arreglo al cual una viuda con dos hijos debe
percibir una pension de at menos la mitad de las ganancias de su marido
anteriores al accidente o la enfermedad.
READAPTACION DE LOS INCAPACITADOS
Muchos regImenes de seguridad social que pagan prestaciones de acci-
dentc del trabajo y enfermedad profesional se ocupan tambin de Ia

readaptacin de los incapacitados. El suministro de brazos y piernas artificiales y de otros aparatos de protesis forma parte desde hace tiempo de la
asistencia mdica que se proporciona en caso de accidente del trabajo, pero
los servicios compietos de readaptacin mdica, profesional y social
son de origen ms reciente. Fue sOlo despus de la segunda guerra mundial
que Ia readaptacin de los invlidos, y Ia de las personas de capacidad disminuida en general, pasO a ser uno de los principales objetivos de Ia politica social de muchos palses de todo el mundo.
Los programas de readaptacin de mbito nacional suelen brindar sus
servicios a todos, sea cuai fuere ci origen de su incapacidad, y al mismo
tiempo Ia seguridad social puede sufragar servicios de readaptacin mdica
y profesional destinados a las personas lesionadas en su trabajo. La seguridad social de algunos palses cuenta con sus propios centros dc readaptaciOn abiertos a las vIctimas de los accidentes ocurridos tanto en ci trabajo
como fuera de l. En cambio, los regImenes de prestaciones basados en la
responsabilidad de los empleadores, respaldados o no por plizas subscritas
por stos con compaIas de seguros privadas, no pueden adaptarse fcilmente a efectos de proporcionar servicios de readaptaciOn.
El Convenio nm. 102 estatuye que <<los departamentos gubernamentales o las instituciones que concedan Ia asistencia mdica debern cooperar,
cuando fuere oportuno, con los servicios gcnerales de reeducacin profe-
sional, a fin de readaptar para un trabajo apropiado a las personas de

capacidad reducida>>. El Convenio nm. 121 entra en mayores detalles at
disponer que los paIses debern <<proporcionar servicios de readaptacin
profesional que, cuando sea posible, preparen a Ia persona incapacitada
para reanudar sus actividades anteriores 0, si esto no fuerc posible, para
ejercer Ia actividad lucrativa ms adecuada, en Ia medida posibic, a su acti58
vidad anterior, habida cuenta de sus calificaciones y aptitudes>>, y asimis-
mo que debern <<tomar medidas para facilitar La colocacin adecuada de

los trabajadores que hayan quedado invlidos>>.
o prestaciones?
Algunos consideran contradictorio que se proporcionen servicios de readaptacin a un trabajador incapacitado y al mismo tiempo se le paguen
prestaciones de incapacidad permanente. Si se entiende que la pension es
en primer lugar una compensacin por la prdida de capacidad para ganar,
cabe preguntarse si se deberIa reducir o dejar sin efecto en los casos en que,
gracias a Ia readaptacin, el beneficiario retorna a un empleo remunerado
y comienza a ganar ms de lo que se previ cuando se fij el monto de Ia
pension.
Una de las soluciones se basa en la regla <<primero la readaptacin, despus Ia pension>>, es decir, que no debe otorgarse en forma definitiva una
pension mientras no se hayan tornado todas las medidas apropiadas de

readaptacin y Ia capacidad de ganar del trabajador no se haya estabilizado.
De lo contrario, ste podrIa muy bien mostrarse renuente a cooperar en su
propia readaptacin, o ceder a Ia tentacin de postergar su retorno a la vida
activa, o no trabajar a plena capacidad, pues a sus ojos la readaptacin p0dna ser, no una manera de aumentar su capacidad de ganar, sino de disminuir la pension que ya recibe.
Otra solucin consiste en la idea de que Ia pension conste de dos partes:
una prestacin de <<impedimento>>, que corresponderla a la prdida irrever-
sible de facultades fisicas y se concederla con carcter vitalicio, y una

prestacin de <<incapacidad>>, que corresponderla a Ia prdida de capacidad
para ganar y estarla sujeta a revision de conformidad con diversos factores,
entre ellos el progreso de la readaptacin.
LA PREVENCION
Cuando los regImenes basados en la responsabilidad de los empleadores
comenzaron a conceder prestaciones de accidente del trabajo, muchos

creyeron que ello aumentarIa considerablemente el inters en la seguridad.
Ha transcurnido bastante tiempo desde entonces sin que haya sido dable
observar ningn efecto espectacular en este terreno, pero a medida que los
regImenes de seguridad social y la legislacin de seguridad del trabajo se
han desarrollado cada uno por su lado respondiendo al progreso econmico y tecnolgico, se cre un nexo entre estos dos aspectos de Ia poiltica
social. Las prestaciones en dinero y en especie constituyen solo un aspecto
de Ia polItica de seguridad social; la prevencin tambin forma parte de
ella, porque para Ia salud de las personas y de la sociedad y por supuesto, para Ia salud financiera de las
de seguridad social ms vale
prevenir que curar.
59
Segn la legislacin de algunos palses, Ia seguridad social debe colaborar con los departamentos que se ocupan de Ia seguridad, higiene y bienestar del trabajo. En otros, el regimen de prestaciones de accidente del trabajo
y enfermedad profesional depende del mismo organismo que Ia seguridad,
higiene y bienestar del trabajo, y con frecuencia el movimiento sindical
participa en su administracin. Otra veces el nexo es indirecto, como cuando con una parte de las cotizaciones de seguridad social se financian investigaciones sobre seguridad e higiene del trabajo.
Una de las ventajas que se atrihuIan a los regImenes de prestaciones basados en la responsabilidad de los empleadores era que las empresas en que
se registraban pocos accidentes y enfermedades podIan esperar una reduccin de las primas que tenlan que pagar a las compaflIas de seguros, y en
algunos palses, cuando se los reemplaz con regImenes de seguro social, se
estudi Ia oportunidad de conservar esta caracterIstica ajustando las cotizaciones de cada empresa de acuerdo con sus mritos, pero por lo general
acabaron por prevalecer los argumentos en pro de un sistema de cotizacio-
nes uniformes y sus ventajas administrativas. Pero las instituciones de

seguridad social tienen otras posibilidades de dedicar su atencin y una
parte adecuada de su presupuesto a Ia seguridad e higiene del trabajo.
PROTECCION UNIVERSAL V UNIFORME
Para poner trmino a este capItulo conviene mencionar dos tendencias

que tienen probabilidades de influir en Ia forma que adoptar en el futuro
Ia proteccin contra los accidentes del trabajo y las enfermedades profesio-
nales.
Por una parte, se tiende a extender Ia cobertura contra accidente a otras

personas que los asalariados. En ciertos paIses ya se protege a algunas categorIas de trabajadores independientes, a quienes se preparan para ingresar
en Ia vida activa, como los estudiantes y los aprendices, y a los desempleados mientras estn obligados a concurrir a las oficinas del empleo. Algunos
regImenes de seguro de accidente del trabajo permiten Ia afiliacin voluntaria de los no asalariados. Esta ampliacin de Ia cobertura requiere que se
modifique la definicin del accidente del trabajo. El peligro cada vez

mayor que representan los accidentes de trfico impulsa poderosamente
esta tendencia hacia Ia proteccin universal contra las consecuencias de los
accidentes, cualesquiera que sean el lugar en que ocurran y la condicin
profesional de las vIctimas.
Adems, se tiende a una cobertura ms uniforme reduciendo paulatinamente las diferencias del monto de las prestaciones y de las condiciones
para tener derecho a ellas entre la rama del accidente del trabajo y enfer-
medad profesional y Ia rama general de enfermedad. En principio, las

necesidades de una persona enferma o incapacitada son las mismas independientemente de que su enfermedad o incapacidad haya tenido su origen
en el trabajo o fuera de l, o sea congnita.
60
PRESTACIONES DEVEJEZ
UNA GRAN DIVERStDAD DE REGIMENES
La finalidad de la seguridad social es pagar una prestacin adecuada a

las exigencias de determinada contingencia y a las necesidades de determinada persona, pero en ninguna de sus ramas los planificadores han ejercita-
do su ingenio y su capacidad de anlisis con ms asiduidad que en la

concepcin de regImenes de prestaciones de vejez. A fin de responder a
una gran diversidad de circunstancias personales, sociales, econmicas, laborales y demograficas, idearon las multiples variaciones que estimaron
necesarias, aunque siempre en el marco de las cuatro tcnicas bsicas utilizadas para suministrar prestaciones de seguridad social que se esbozaron en
capItulos anteriores. Vale Ia pena recapitular aquI estas cuatro tcnicas en
ci contexto de las prestaciones de vejez:
1. RegImenes universales. Conceden una pension a todos los residentes
que han sobrepasado Ia edad prescrita, independicntcmente de sus ingresos, de su situacin laboral o de sus recursos.
2. Regimenes de asislencia social. Otorgan prestaciones a las personas de
edad necesitadas, previa comprobaciOn de sus recursos y de los gastos a
que inevitabiemente deben hacer frente.
3. RegImenes de seguro social. Proporcionan prestaciones a sus afihiados
de edad, pero con arreglo a! tiempo que hayan trabajado o a las cotizaciones que hayan abonado.
4.
Cajas de prevision. Pagan a sus afiliados, a una edad prescrita, una

suma nica constituida por las cotizaciones que han abonado a la caja
y por los intereses devengados por ellas.

Adems de prestaciones de vejez, los mismos regimenes casi siempre pagan
tambin prestaciones de invalidez y de sobrevivientes.
La prestacin de vejez ms eficaz desde ci punto de vista de la seguridad
social es Ia pension vitalicia. Los regImenes universales otorgan siempre

este tipo de pension. Tambin las prestaciones de asistencia social son vitalicias, salvo que Ia persona necesitada deje de estarlo por haber obtenido
otros recursos. Los regimenes de seguro social se crean para pagar pensio61
vitalicias, pero los afihiados que a! Ilegar a la edad prescrita no han

alcanzado el mInimo exigido de aflos trabajados o de cotizaciones pagadas
y esto suele ser muy frecuente en los primeros aos del seguro pueden
recibir una suma nica. De las desventajas de esta forma de prestacin en
comparacin con una pension ya hemos tenido ocasin de hablar en el capItulo anterior, y tambin al tratar de las cajas de prevision.
En algunos palses, y sobre todo en los paises industrializados de Europa
occidental y America del Norte, donde la seguridad social tiene una histona relativamente larga, suele haber dos o ms regImenes de prestaciones de
vejez. (Aun en palses en desarrollo con un seguro social de origen ms reciente, en ocasiones existe un regimen de asistencia social ms antiguo que
protege a los ancianos previa comprobacin de sus recursos.) Las prestaciones universales para todos los residentes, por ejemplo, a menudo se cornplementan con un regimen paralelo destinado a las personas que realizan
actividades remuneradas. Ciertos paises han instituido, adems de un rgimen de asistencia social, un seguro centralizado para todos los sectores de
la poblacin trabajadora, mientras que otros han establecido regimenes Separados para las personas que se encuentran en distintas situaciones labones
rales o se dedican a diferentes ocupaciones. A veces, al regimen estatal

obligatorio han venido a sumarse planes de pension privados fruto de la
iniciativa de los empleadores de una industria o de stos y sus trabajadores;
ha habido casos en que estos planes han pasado a formar parte del regimen
oficial o se han coordinado con l, pero lo usual es que se administren Separadamente.
Las cajas de prevision ocupan un lugar especial. Su fundacin suele jus-
tificarse con dos argumentos que en parte parecen contradictorios: el

primero es que en un pals en desarrollo no puede esperarse que el comn
de los trabajadores comprenda el funcionamiento y las ventajas de tin rgi-
men de pensiones, y el segundo, que a su debido tiempo la caja ser

convertida en un regimen de seguro social que abonar pensiones. Una caja
de prevision puede comprometerse a otorgar a! beneficiario una anualidad
en lugar de una suma nica, y algunas cajas han sido transformadas en regI-
menes de pensiones, pero en muchos casos esta transformaciOn es una

intencin que nunca se concreta. Tal vez otra de las razones para crear cajas de prevision movilizar el ahorro interno para impulsar la economia
nacional hace que se olvide que las cajas de pensiones son igualmente
eficaces para ese fin, y al mismo tiempo ms eficaces desde el ngulo de la
seguridad social.
LA EDAD COMO UNICA CON DICION
PARA PERCIBIR UNA PENSION
Hacer depender el derecho a las prestaciones de vejez del hecho de haber alcanzado Ia edad prescrita es una idea simple, y adems los regIrnenes
62
Prestaciones de vejez
universales la ponen en prctica con sencillez, pues la nica otra condicin
que exigen es Ia de ser residente. En esto se parecen a los primeros regIme-
nes de seguro social, en los cuales, cuando las cotizaciones se habian

pagado, se adquiria derecho a pension a Ia edad especificada cualesquiera
que fueran la situacin laboral o los ingresos del beneficiario.
La prctica de pagar una pension a partir de determinada edad sin imponer condiciones de calificacin puede justificarse con el razonamiento
de que, al cabo de cierto tiempo de trabajo, todos tienen derecho a descansar y a tomar Ia vida con ms calma, o bien de que, para la mayorIa de Ia
gente, a medida que envejece, Ilega un momento en que Ia capacidad de
trabajo se reduce naturalmente. Pero hay tambin motivos de orden prcti-
co. Cuando Ia edad prescrita es elevada, el nmero de beneficiarios es

relativamente pequeo y no vale la pena incurrir en los gastos administrativos que acarrearia Ia verificacin de los medios de que disponen o de
otras condiciones que se impusieran para otorgar una pension. Otro motivo puede ser que Ia poiltica oficial consista en tratar de que la gente no
abandone su trabajo, y una pequefla pension otorgada sin condiciones

puede ser til para los ancianos sin inducirlos a abandonar sus ocupaciones.
Pero Ia justificaciOn ms evidente de un regimen universal de prestaciones de vejez es que quienes pagan cotizaciones estn convencidos de que
adquieren con ellas el derecho a recibir una pensiOn a partir de Ia edad

prescrita, y no hay por qu imponerles requisitos engorrosos para su otorgamiento.
JUBILACION
Al concepto de que haber alcanzado la edad prescrita es condicin suficiente para recibir una pension de vejez, los regImenes de asistencia social
afladen el requisito de Ia comprobaciOn de los recursos, y ciertos regImenes
de seguro social cuyas prestaciones tienen por objeto reemplazar al salario exigen como condicin Ia jubilacin. El principio es en realidad el
mismo: se paga una pension a Ia edad prescrita nicamente si el solicitante
deja de trabajar o si sus ingresos desaparecen o disminuyen en proporcin
considerable. En otras palabras, tales regImenes no permiten que se perciba
una pension de vejez y una remuneracin al mismo tiempo. La aplicaciOn
estricta de esta regla puede ser causa de privaciones, salvo que Ia pensiOn
sea muy alta, lo que no es corriente. Los trabajadores de edad pueden verse
obligados a escoger entre aceptar una pension insuficiente, que no podrn
complementar con lo que ganen con su propio esfuerzo, y continuar traba-
jando pese a haber alcanzado ya Ia edad que da derecho a pension. Esa

regla perjudica asimismo a quienes preferirlan seguir realizando algOn trabajo sin mayores exigencias, no por lo poco que pueda reportarles, sino
para continuar participando activamente en Ia vida social.
63
Entre los extremos de Ia pension quc se otorga sin condiciones a determinada edad y Ia imposicin de un requisito que es imprescindible satisfa-
cer hay lugar para diversas soluciones intermedias. Ciertos regimenes

abonan una pension de vejez reducida a quienes continan percibiendo un
saiario. En otros, para tener derecho a pension basta con dejar de trabajar
en Ia industria u ocupacin a Ia que se aplica el regimen. En otros an, si
bien para conceder la pensiOn se exige dejar el empleo, posteriormente est
permitido trabajar en forma ocasional o a tiempo parcial siempre que lo
que se gane no supere ci mInimo especificado; si lo supera, la pensiOn se
reduce o suspende. Existen asimismo regImenes de seguro en los que los jubilados pueden cambiar de parecer, renunciar a su pensiOn y reanudar su
trabajo y ci pago de sus cotizaciones para tener derecho ms tarde a una
pension ms elevada. Por ltimo, tampoco faltan los regImenes que reconocen que hay afiliados que no tienen ninguna intencin dejubilarse algn
dIa, y Ia condicin de haber dejado de trabajar, que exigen para pagar una
pension a Ia edad normal, dejan de exigirla a una edad ms avanzada, a
partir de Ia cual Ia pensiOn se concede incondicionaimente.
EDAD QUE NORMALMENTE DA DERECHO A PENSION
Casi todos los regImenes fijan una edad a partir de la cual es normalmente pagadera una pension si se satisfacen las otras condiciones exigidas.
que normalmente da derecho a pensiOn>> no quiere decir
En rigor,
exactamente lo mismo quc <<edad de jubilaciOn>>, pues esta ltima es Ia
edad a la cual un trabajador, o bien decide por si dejar de desempear a

tiempo completo una actividad remunerada, o bien est obligado a hacerlo.
Ahora bien, pocos trabajadores desean jubilarse antes de haber adquirido
derecho a una pensiOn que asegure su sostn y el de las personas a su cargo.
En ocasiones los convenios colectivos o los reglamentos de empresa disponen que los trabajadores dejarn sus empleos al alcanzar cierta edad, pero
las ms de las veces sta coincide con la que normalmente da derecho a
pensiOn en ci regimen oficial de seguridad social. Aparte de esta significa-
ciOn que tiene para los trabajadores, en los regImenes contributivos de

seguro Ia edad a la que normalmente se confieren las pensiones reviste im-
portancia para el actuario que tiene por misiOn establecer una relacin
adecuada entre los ingresos y los egresos del regimen.
La edad que normaimente da derecho a pension es en muchos regImenes Ia misma para hombres y mujeres, pero en otros no lo es, y entonces la
diferencia suele ser de cinco aos menos para las mujeres. En comparacin
con los paIses en desarrollo, Ia edad es alta en los paIses industrializados,
pues como puede comprobarse consultando el cuadro 2, en Ia mayor parte
de los regImenes de palses en desarrollo es de sesenta aos o menos para los
varones, mientras que en los de casi todos los paIses industrializados es de
sesenta y cinco aos, y en algunos de sesenta y siete aos.
64
Cuadro 2.
Edades a as que los varories adquieren normalmente derecho a pension de yejez (en vigor a principios del decenio de 1 980)
Edad
so
55
Nmero de iaises en que cige Ia edad

Paises miembros de Ia
Cuarenta paises en
Organizacidn de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos
desarrollo de as dislintas
regiones dci mundo
13
60
18
65
67
16
57
Fuente: OtT: Income maintenance and social protection of the older person: income security for the elderly, Informe a Ia
Asamblea Mundial sobre ci Envejecimienlo, Viena, 26 dejulio-6 de agosto de 1982 (Viena, documento A/CONE. 113/17;
mimeogcafiado).
La experiencia de muchos palses ha demostrado que una vez que se fija

esta edad es en extremo difIcil reemplazarla ms tarde por una edad ms
avanzada, aunque para reducirla no hay que superar ninguna resistencia
tenaz. En los paIses en que se ha procedido a tal reduccin, ello se hizo
para satisfacer a quienes aspiran a jubilarse a una edad menos tardIa y para
crear nuevas oportunidades de empleo para los jvenes. Sin embargo, hay
que tener muy presente que si Ia edad pasa a ser, por ejemplo, de sesenta
aos en lugar de sesenta y cinco, los egresos de un regimen por concepto de
pensiones se incrementan en airededor del 50 por ciento y que en Ia prctica no es seguro que se logre con ello crear empleos, puesto que muchas
empresas pueden aprovechar Ia oportunidad que les dada Ia jubilacin de
un buen nmero de trabajadores de edad madura para reorganizarse, racionalizar sus mtodos de trabajo y reducir su personal.
ESTADO DE SALUD V POSIBILIDADES DE ENCONTRAR EMPLEO
Hay unos cuarenta palses donde la edad que normalmente da derecho

es menor para quienes hayan desempeado trabajos considerados particularmente penosos o insalubres. En algunos casos esta edad ms baja se
aplica en un regimen especial por ejemplo, para Ia mineria, la marina
mercante o los ferrocarriles , pero tambin la prevn, bajo ciertas condiciones, regImenes generales. Existen aproximadamente treinta de estos
ltimos regImenes en los que Ia edad se reduce para toda persona que, aunque no realmente invlida, sea considerada fisicamente no apta para seguir
en su ocupacin. Una disposicin de este tipo colma Ia brecha entre las
contingencias de vejez y de invalidez, brecha que inevitablemente existe
cuando la invalidez se define de manera demasiado estricta para permitir
65
se conceda una prestacin de seguridad social a una persona cuya salud se ha detenorado con los aflos pero que todavIa no ha cumplido Ia edad
prescrita para percibir una pension.
Justamente durante el perlodo que precede a dicha edad los trabajadoque
res son ms vulnerables que nunca a dos azotes gemelos: ci despido por
reduccin de personal y el desempleo prolongado. Para luchar contra estos
males el gobiemo puede modificar Ia reglamentacin de seguridad social a
fin de que, para las personas mayores de cierta edad que hayan estado desempleadas durante largo tiempo, se extienda Ia duracin de las prestaciones de desempleo o se reduzca Ia edad requerida normalmente para tener
derecho a pension.
Los beneficiarios de pensiones de incapacidad o de invalidez son en su
mayorIa gente entrada en aos, y algunos estudios han puesto de manifiesto una estrecha correlacin entre las tasas de desempleo y la incidencia de
las enfermedades prolongadas y de Ia invalidez. Cuando a causa de la situa-
cin del mercado del empleo personas perfectamente sanas y capaces

tienen dificultad para encontrar trabajo, las oportunidades para quienes ya
han alcanzado cierta edad y por afladidura ya no son tan sanos ni tan capaces tienen que ser muy pocas, si es que existen. Pero las prestaciones de
desempleo se reservan por regla general para quienes pueden y quieren trabajar, mientras que las prestaciones de invalidez a menudo se conceden
solo a los que no pueden realizar ninguna actividad remunerada, de manera que los trabajadores de edad a quienes sus facultades
les
impiden desempeflar su ocupacin pueden verse privados de toda proteccin desde que agotan sus derechos a prestaciones de enfermedad hasta que
alcanzan Ia edad normal en que pueden comenzar a beneficiarse dc una
pension. Los planificadores de regImenes de seguridad social deberlan,
pues, coordinar cuidadosamente estas tres ramas de prestaciones.
UN MINIMO DE COTIZACIONES EN LUGAR DE UNA EDAD
Existen palses en que puede empezar a cobrarse una pensiOn de vejez

varios aos antes de Ia edad normal, o incluso sin que se tenga en cuenta Ia
edad del beneficiario, si ste ha pagado cotizaciones durante cierto periodo
minimo de calificaciOn, que es, segn el pals, de entre veinte y cuarenta y
cinco aos, y casi siempre ms largo cuanto mayor es Ia edad que da normalmente derecho a pension. No es usual que el pago anticipado de sta
reduzca su monto.
JUBILACION ANTICIPADA FACULTATIVA
Hay regImenes que permiten a sus afihiados solicitar que se les comien-
cc a pagar una pensiOn algunos aflos antes de Ia edad que normalmente da

derecho a ella, y esto aunque se encuentren en perfectas condiciones de sa66
lud y no corran el riesgo de perder su empleo por ninguna otra razn.
Cuando alguien toma esta decision to hace por motivos puramente personales: tat vez resuelve jubilarse porque ya tiene derecho a una pension del
plan privado de pensiones de Ia empresa en que trabaja, o bien porque considera que ta pension que cobrar de ta seguridad social ser suficiente por
si sola para solventar sus necesidades, o que ya lleva bastantes aflos trabajando, o que las actividades a que tiene Ia intencin de dedicarse despus
de jubilarse te depararn una satisfaccin mayor que la que deriva de su
trabajo, o porque desea aprovechar los servicios de bienestar y otras yenta-
jas que se conceden a los jubilados. Por regla general, la anticipacin

maxima permitida es de cinco aos, y Ia reduccin de que Ia pension es ob-
jeto por este motivo, que en los regImenes contributivos se determina

mediante clculos actuariales, oscila entre el 5 y el 7 por ciento por cada
ao de anticipacin.
JUBILACION DIFERIDA FACULTATIVA
Es muy raro encontrar en los regImenes de seguridad social pero menos raro en los planes de pensiones de las empresas disposiciones que
impidan a las personas que quieran aplazar su jubilacin ms all de la
edad normal realizar este deseo. La legislacin de algunos paIses autoriza
expresamente a las personas protegidas a postergar su pension de vejez y
especifica que sta deber incrementarse en proporcin al plazo en que sea
diferida. Este incremento puede ser generoso cuando lo que se quiere es inducir a los trabajadores a prolongar su actividad productiva to ms posible.
A veces no se fija-Ilmite alguno para el aplazamiento, y otras ste no puede
exceder de cierto nmero de aflos, siendo lo ms corriente que no est permitido despus de los setenta aiios de edad. Aun en los casos en que ta
legislacin no prev expresamente Ia jubilacin diferida, cuando se continOa trabajando despus de haber alcanzado la edad minima para pretender
una pensiOn, el monto de sta suele aumentarse.

Cuando Ia Conferencia Internacional del Trabajo adopt Ia Recomen-
dacin sobre los trabajadores de edad, 1980 (nm. 162), inctuy en ella
diversas disposiciones tendientes a dar flexibilidad a Ia edad de admisin a
las prestaciones de vejez. Lo que la Recomendacin dice, en prescripciones
formales, es que Ia Iegislacin sobre dicha edad deberla ser tan flexible
como resulte posible a fin de que Ia jubilacin deje de ser obligatoria y pueda anticiparse o diferirse segn to prefiera cada trabajador. La Recomenda-
cin habla tambin de
transicin progresiva de Ia vida activa a Ia
jubilacin>>, tema que se trata en la seccin siguiente.
67
JUBILACION PROGRESIVA
El cambio repentino de Ia vida activa a Ia inactividad d lajubilacin, a

to que se agrega una reduccin de los ingresos, Cs UflO de los principales
problemas de los trabajadores de edad. Por esta razn, en algunos palses se
les ofrece ahora Ia posibilidad de una reduccin por etapas de Ia jornada de
trabajo con ufia garantla de ingresos durante esta transicin paulatina de Ia
actividad a lajubilacin. Hay mucha flexibilidad en las disposiciones prc-
ticas; por ejemplo, a los trabajadores mayores de sesenta aos pueden

concedrseles vacaciones anuales suplementarias pagadas por Ia caja de Se-
guridad social, o bien cualquiera de ellos puede solicitar, una vez que ha
pasado a trabajar a tiempo parcial, una pension parcial especial que representa cierto porcentaje de Ia reduccin que han sufrido sus ingresos y se le
paga hasta que adquiera derecho a la pension normal at cumplir Ia edad
para ello. En algunos convenios colectivos se ha acordado que el empleador pagar un salario garantizado durante Ia reduccin progresiva de las
horas trabajadas, reduccin que puede comenzar unos cinco aos antes de
la edad normal para Ia pension. Con arreglo a otro convenio colectivo,
todo trabajador con ms de diez aos de antigedad y mayor de sesenta
aos puede jubilarse con una pension equivalente al 75 por ciento de su salario o continuar en su empleo pero trabajando menos horas sin que su
remuneracin se reduzca por ello. Todo esto est en consonancia con Ia
Recomendacin nm. 162, segn la cual en estos casos deberia pagarse una
prestaciOn especial prevista en Ia legislaciOn o en un convenio colectivo.
PERIODOS DE CALIFICACION
El pago de una pension de vejez est sujeto en casi todos los palses at
cumplimiento de un perlodo de califlcaciOn consistente en cierto nmero
de aflos de pago de cotizaciones, o de trabajo, o de residencia. Esto impide
que quienes se aproximan a la edad normal de admisin a Ia pension traten
de obtenerla con el simple expediente de pagar unas pocas cotizaciones al
regimen de seguridad social, o bien, cuando se trata de un regimen de asistencia social o de prestaciones universales, con el expediente, ms simple
an en algunos casos, de ir a vivir at pals en el que el regimen est en vigor.
Otra finalidad de los perlodos de califlcacin es asegurar que los ingresos
del regimen por cobro de cotizaciones estn en relacin con sus egresos por
pago de pensiones.
En los regImenes de prestaciones de VejeZ es dable observar una gran di-
versidad en cuanto a la duracin de los perlodos de califlcaciOn y a la

relacin entre el periodo cumplido y el monto de Ia pension. No obstante,
casi todos los regImenes tienen en comn el hecho de que el perlodo de calificacin es mucho ms largo para una pension de vejez que para una de
invalidez o de sobrevivienes. Cuando el pago de una pension de vejez de68
de que se haya cumplido un perlodo de empleo o de pago de cotizaciones, tanto el Convenio nm. 102 como el Convenio nm. 128 disponen
que deber garantizarse una prestacin reducida a quienes hayan sumado
quince aflos de empleo o de cotizaciones. En algunos de los palses en que el
monto de Ia prestacin varla
el tiempo de cotizacin, empleo o residencia, no se impone ningn perlodo minimo.
de que se garanticen prestaciones, aunque reducidas, con
Pero el
solo haber cumplido un periodo de calificacin de quince aos no constituye una proteccin para aquellos que ya estn prximos a Ia edad normal
de admisin a Ia pension en el momento en que se instituye un regimen de
prestaciones de vejez, y por ello es menester modificar Ia regla en su caso.
Los regImenes recurren con este objeto a distintos medios; por ejemplo, los
hay que gradan el perIodo de calificacin segn La edad que habIa alcanzado el interesado en el momento de instituirse el regimen, y entonces el
perIodo oscila entre un mInimo de dos o tres aos para las personas que en
ese momento estaban muy cerca de Ia edad que da derecho a pension y La
duracin normal para aquellas bastante ms jvenes. En casi todos los palpende
ses de Europa oriental el perlodo de calificacin se cuenta en aos de

empleo, aunque sean anteriores a la iniciaciOn del regimen, lo que es una
buena proteccin para casi todos los trabajadores de edad, si bien para algunos puede no ser fcil presentar pruebas de todos los empleos desempeados.
Si una persona deja de trabajar por cualquier motivo, ello tiene consecuencias para Ia continuidad del periodo de calificacin que estaba cumpliendo y para su duracin total, consecuencias que pueden ser muy graves
e impedirle adquirir algn dia el derecho a prestacin despus de haber
cumplido durante aos los requisitos exigidos para ello. Salta a Ia vista que
no puede tolerarse que ello ocurra cuando la interrupcin del trabajo se
debe a causas que escapan al control del interesado; como enfermedad, accidente, maternidad o desempleo, las contingencias de breve duracin ms
comOnmente cubiertas por los regImenes de seguridad social. De ahI que
sea corriente que stos consideren como perlodos de empleo o de cotizacin a efectos del cumplimiento de un perIodo de calificacin para las
prestaciones de vejez y otras prestaciones conexas cualquier lapso durante
el cual el interesado haya recibido prestaciones correspondientes a cualesquiera de las mencionadas contingencias de corta duracin.
FOR MAY CUANT1A DE LAS PRESTACJONES
Una prestacin de vejez adopta normalmente Ia forma de una pensiOn,

salvo, como ya sabemos, en el caso de las cajas de previsiOn, que Ia pagan
de una sola vez aunque unas pocas permiten convertir esta suma nica
en anualidades , e igualmente en el caso de ciertos regImenes de pensiones que acaban de instituirse y que en sus comienzos tambin abonan una
69
nica a las personas que, por ser ya de edad madura, alcanzan La edad
que normalmente da derecho a pension poco tiempo despus de afihiarse.
Solo rara vez y en circunstancias especiales, la prestacin nica de una caja
de prevision satisface las verdaderas necesidades de los beneficiarios en el
momento de jubilarse, y Ia verdad es que aporta muy poco a su seguridad
suma
social en Ia vejez.
Tradicionalmente, el problema bsico de Ia cuantla de las pensiones ha

sido abordado de dos maneras: una consiste en fijarles un monto general
basado en ci costo de vida en el pals al nivel de mera subsistencia Ia
liamada <<linea de pobreza>> y Ia otra en otorgar pensiones proporcionales al nivel de vida anterior de los beneficiarios. Unos pocos regimenes de
seguro social, los de prestaciones universales y los de asistencia social han
adoptado el primer criterio, y Ia abrumadora mayorla de los regimenes de
seguro social el segundo. Sin embargo, Ia tendencia actual es hacia una
convergencia entre ambos o hacia su combinacin. En algunos palses se
pagan simultneamente una prestacidn universal y una pensiOn proporcional a las ganancias anteriores, mientras que en otros la pension de vcjez
est compuesta de una suma fija igual para todos y de otra proporcional a
dichas ganancias. Pero sea cual fuere el criterio adoptado, los reglmenes
han continuado luchando por proporcionar prestaciones netamente superiores a Ia cuantia minima, que sOlo alcanza para evitar las privaciones, lo
que aumenta sus egresos y hace que ci pblico en general tome conciencia
del verdadero costo de los regimenes cuando para financiar dicho aumento
se incrementan las cotizaciones o los impuestos.
Para calcular la cuantia de las prestaciones cuando son proporcionales
a los ingresos anteriores se utilizan varias fOrmulas. Aqul no podemos entrar en sus pormenores, pero en trminos generales ci primer componente
de Ia prestacin es una suma bsica a Ia que se adquiere derecho al cumplir
ci perlodo de calificacin y que representa cierto porcentaje de las remuneraciones medias, por lo comn de los ltimos cinco o diez aos, sobre las
cuales se abonaron cotizaciones. Cuando se tienen en cuenta todas las remuneraciones percibidas, suelen ponderarse a fin de tomar en consideracin los efectos de la inflacin.
El segundo componente se calcula sobre la base de Ia antigedad de Ia
afihiacin del interesado al regimen y consiste en un suplemento equivalente a ms o menos ci 1 o el 2 por ciento de Ia remuneracin media
anual que se aflade a Ia suma bsica por cada ao de afiliacin o por
cada aflo en quc sta exceda de cierto perlodo minimo. En muchos regImenes se aade despus otro suplemento por cnyuge e hijos a cargo. Puede
haber un mximo y un minimo para todas las pensiones: ci mximo puede
establecerse fijando un limite al monto de las remuneraciones y no tomando en consideracin los excedentes por encima de l, o bien prescribiendo
que la pension no podr sobrepasar cierto porcentaje de las remuneraciones o cierto importe; el mInimo puede definirse de alguna de estas maneras, o bien como determinado porcentaje del salario minimo legal. Hay
70
asimismo regImenes que favorecen a los trabajadores peor remunerados,
pues para el cicuio de las pensiones aplican un mayor porcentaje a los salarios bajos y un menor porcentaje a los altos.
Es dificil en extremo, o tal vez imposible, comparar ci poder adquisitivo de las pensiones de vejez que se pagan en los diferentes paIses convirtindolas a una misma moneda. Pero se han hecho algunos intentos para
averiguar qu proporcin de su remuneracin media del itimo ao de actividad puede esperar recibir el asalariado comn durante su primer aflo de
jubilacin. De acuerdo con el Convenio nm. 102 o con el Convenio

nm. 128, debe recibir no menos del 40 o del 45 por ciento, respectivamente, cuando se trate de una persona que ha satisfecho un perlodo de
caiificacin de treinta aos de empieo o de cotizacin o bien, en el caso
de un regimen universal o de asistencia social, de veinte aos de residencia y con un cnyuge que ha alcanzado la edad que normalmente da
derecho a pension. Un estudio que se llev a cabo en los Estados Unidos y

que vers sobre cinco paIses industrializados revei que en el perlodo cornprendido entre 1965 y 1975 las prestaciones que recibia ci jubilado ordinario de ia industria manufacturera oscilaban, despus de sumar las del rgi-
men de seguridad social estatal y las de los planes de pension privados,

entre ci 45 y ci 72 por ciento de sus ganancias anteriores para los jubilados
solteros y entre ci 62 y ci 82 por ciento para los casados.
PRESERVACION DEL VALOR DE LAS PENSIONES
Los beneficiarios de pensiones estn tan expuestos como ci resto de la

pobiacin a los caprichos de la inflaciOn y de la coyuntura econOmica,
pero pueden inuluirlos menos que otros y tienen menos posibilidades de resistirios con xito. Es igico que un pals que ha instituido un regimen de
pensiones tome medidas para proteger a sus beneficiarios contra Ia inflacin, y asimismo para hacerlos participar en cuaiquier aumento del nivel
general de vida. Actualmente es una prctica casi universal de las administraciones de seguridad social ajustar sus prestaciones periOdicamente para
adaptarias a las fluctuaciones del clima econmico.
Los regImenes de seguro social estn en una situacin especial, porque,
por razones tcnicas, su situacin financiera debe ser examinada a intervalos
regulares por un actuario para comprobar silas cotizaciones son suficientes
para cubrir los egresos por concepto de prestaciones. Pero ci problema de
silas prestaciones que pagan en determinado momento son suficientes para
soiventar las necesidades de los beneficiarios se piantea a todos los regimenes de seguridad social, y hay tres maneras principales de resolverlos:
a) ajustes a intervalos preestabiecidos, o bien ajustes automticos, cuando ci procedimiento para efectuarlos y los iImites para los ajustes, de
haberios, estn prescritos en la iegislacin de seguridad social;
71
b)
ajustes posibtes, cuando la legistacin dispone que Ia cuantla de las

prestaciones ser objeto de un reexamen peridico pero no especifica
los procedimientos ni los ilmites, ni obliga a efectuar ajustes;
c)
ajustes especiales, cuando Ia legislacin no los prev pero las autoridades admiten que tienen Ia responsabilidad de efectuarlos y modifican
ocasionalmente el monto de las pensiones mediante legislacin especial.
La modificacin de Ia cuantia de las pensiones, tanto de las que estn en

curso de pago como de las nuevas pensiones que se otorgan, se funda a ye-
ces en el movimiento del Indice nacional de precios del consumo (a fin de

mantener el poder adquisitivo de aqullas) y otras en el Indice de las remuneraciones (a fin de adaptar las pensiones a los movimientos del salario
medio de Ia poblacin activa). Unos pocos palses utilizan at efecto ambos
Indices.
Las presiones inflacionarias son de naturaleza tat que no es posible proteger contra ellas a la poblacin en forma permanente y total, pero generalmente se admite que la sociedad tiene el deber de dar proteccin, dentro de
sus posibilidades, a los ms ancianos de sus miembros que se han acogido a
Ia jubilacin. Por otra parte, conviene hacer notar que en una situacin in-
flacionaria un regimen contributivo de pensiones de mbito nacional

puede tomar a su cargo Ia defensa, total o parcial, del valor de sus prestaciones contra los efectos de Ia inflacin, pero que esta obligacin no puede
imponerse a los planes de pensiones de las empresas, aunque nada impide
que asuman esta defensa por su propia iniciativa.
EL FACTOR DEMOGRAFICO
En muchos palses, y en especial en los palses industrializados, es dable

observar que la poblacin envejece, esdecir, que su edad media es cada vez
ms alta, y todas las previsiones indican que el nmero de persons de edad
va en aumento tanto en cifras absolutas como en proporcin de la poblacin total. Esta evolucin tiene consecuencias directas para los regimenes
de seguridad social porque altera la relacin entre los sectores activo y pasivo de Ia poblacin (no hay que olvidar que el primero no solo se sostiene
a si mismo, sino tambin al segundo). Por ejemplo, en 1950 en algunos palses industrializados habIa cuatro o cinco personas en edad de trabajar por
cadajubilado, pero para el ao 2000 habr menos de tres. Por lo que toca a
los paises en desarrollo, se calcula que en el curso de los tres decenios corn-
prendidos entre 1970 y 2000 su poblacin total registrar un aumento del

98 por ciento mientras que el de las personas mayores de sesenta aos ser
del 130 por ciento.
En una sociedad en que tanto el nmero de los jubilados com'o su expectativa de vida se incrernentan es forzoso que los gastos por concepto de
72
pensiones se multipliquen independientemente de cualesquiera consecuen-
cias de la inflacin. For aadidura, ci aumento absoluto y relativo del

ndmero de personas de edad madura provocar el aiza del costo de Ia asis-
tencia mdica y de otros servicios sociales, asI como de los gastos por
prestaciones de invaiidez y de desempleo para quienes estn ya prximos a
la edad normal de admisin a la pension. For otro
en una poblacin
relativamente ms vieja habr una menor proporcin de trabajadores en
edad de producir los bienes y servicios necesarios para el sostn de los sec-
tores dependientes. Con arreglo al sistema de financiacin de muchos

regimenes de pensiones, stas se pagan con las cotizaciones que aportan de
sus saLarios o de sus beneficios los asalariados y los trabajadores independientes en actividad, quienes esperan que cuando les ilegue a su vez la hora
de jubilarse Ia generacin futura har otro tanto por ellos. Pero cuando Ia
poblaciOn activa disminuye con relaciOn a Ia pasiva, cada generacin de jubilados depende para su sostn de una poblaciOn activa cada vez menos
numerosa, al menos proporcionalmente, y sta puede ser capaz de soportar
la carga cada vez ms pesada de mantener a los jubilados si se resigna a un
nivel de vida ms bajo, o silos jubilados se resignan a I, salvo que ci progreso tcnico conduzca a un aumento sostenido de la productividad.
Este marcado crecimiento disparejo de Ia poblaciOn quiz no sea un
problema inmediato para muchos paises en desarrollo, pero en aquellos en
que Ia natalidad declina y Ia expectativa de vida crece las consecuencias se
dejarn sentir paulatinamente, y entonces, en cada pals en su momento, segun ci ritmo de desarrollo de Ia economla y Ia industria y de la poiltica de
seguridad social, seguramente los planificadores tendrn que hacer frente a
problemas anlogos a Los sealados.
Algunos gobiernos han estudiado la factibilidad de aumentar la edad
que normalmente da derecho a pension a fin de modificar Ia relacin entre
la poblacin pasiva y Ia pobiacin activa que paga impuestos o cotizaciones. Pero ya hemos tenido ocasin de indicar que, si se intenta poner en
prctica esta soiucin, se tropezar a no dudarlo con una enconada resistencia.
73
PRESTACIONES DE SOB REVIVIENTES
Casi instintivamente, cuando se oye habiar de <sobrevivientes>> en ci

contexto de Ia seguridad social se interpreta que el trmino se refiere a viudas y a hurfanos, y claro est que, en gran medida, esta interpretacin es
correcta. La rama de prestaciones de sobrevivientes de la seguridad social
se concibi en sus origenes para una forma de vida familiar en que Ia mujer
casada permanecla en su hogar ocupndose de los quehaceres domsticos y
del cuidado de los nios, mientras que el cometido de ganar ci sustento de
Ia familia correspondla exciusivamente a! marido y padre. Si ste fallecIa,
su viuda y los hurfanos quedaban privados de su sustento y expuestos a
todas las vicisitudes.
Pero este reparto de los papeles ha cambiado y sigue cambiando. Nuevos estilos de vida han hecho su aparicin, y el concepto de dependencia
ya no se aplica siempre en su forma tradicional a la mujer y los hijos. Ahora es comn que ambos padres trabajen. No faltan casos en que es Ia madre
la que ms gana y en que Ia parte del padre en ci cuidado de los niflos y en
los trabajos del hogar es igual a la de ella, si flO mayor. Por to dems, el
debilitamiento en algunas sociedades de la idea tradicional del matrimonio
ha aumentado el nmero de familias constituidas solo airededor de Ia madre, o bien del padre. Por consiguiente, las contingencias cambian, pero
estas modificaciones se reflejan ms bien en las prestaciones familiares que
en las de sobrevivientes, que siguen estando destinadas principalmente a ia
viuda y a los hurfanos. Muchos regImenes reconocen los derechos de

aquila y de stos aun en los casos en que ci lazo matrimonial no existIa
pero no habla ningn impedimento legal para contraerlo. Otros extienden
tambin su proteccin a los padres del difunto sobrevivientes si estaban a
cargo de l, como es corriente en Ia rama de accidente del trabajoy enfermedad profesional.
Este capItulo se refiere en gran parte a las prestaciones que se conceden
a las viudas, por lo que conviene aclarar que muchos regImenes nacionales
reflejan las amplias diferencias de cultura y de tradicin en lo que concier-
ne al grado en que Ia mujer depende de Ia familia, inmediata o extensa.

Algunas de estas diferencias se mencionarn en los lugares oportunos.
75
En algunos paises se ha registrado en los ltimos cincuenta aos un

cambio radical en Ia situacin econmica de Ia mujer. La protcccin de (a
seguridad social a Ia viuda ya no reviste Ia forma de una simple pension vitalicia, que en otra poca se crey que era Ia solucin Igica y suficiente
para su situacin. Hoy muchos regImenes, aparte de imponerle condicio-
nes que debe satisfacer para tener derecho a su proteccin, adaptan sus
prestaciones a las circunstancias particulares de Ia viuda, como si es joven
o entrada en aos, si tiene hijos a cargo o no, y asI sucesivamente.
La prestacin nica de una caja de prevision no tiene Ia misma adaptabilidad. Cuando liega ci momento de pagar el saldo acreedor de la cuenta
del difunto, si Ia legislacin pertinente establece una lista de beneficiarios
en orden de prelacin es casi seguro que Ia viuda figurar en ci primer lu-
gar, salvo que haya estado separada de su marido. No obstante, Ia caja

puede eStar obligada a efectuar ci pago a otra persona designada por anticipado como beneficiaria por ci difunto.
PER 10 DOS DE CALl FICACION
En el Convenio nm. 102, los periodos de calificacin pars las prestaciones de sobrevivientes se fundan en criterios anlogos a los previstos para
las pensioneS de vejez, pero el mximo permitido es menor, a causa de Ia
Indole de la contingencia. La consecuencia es que la viuda del beneficiario
de una pension de vejez tiene derecho automticamente a recibir una pensin de sobrevivientes, a reserva, claro cst, de que satisfaga los requisitos
fijados, por ejemplo, en cuanto a edad o a recursos propios.
Los mximos fijados en el Convenio nm. 102 para recibir una prestacin reducida, que no sufrieron prcticamente cambio alguno at adoptarse
el Convenio nm. 128, son de cinco aos de cotizacin o de empleo del

soStn de familia fallecido, o de tres aos de cotizacin a condicin de
que se haya pagado en nombre del sostn de familia, en ci transcurso de su
vida activa, ci promedio anual prescrito de nmero de cotizaciones
cuando ci regimen cubre a todas las personas econmicamente activas. Sin
embargo, en la prctica las variaciones son muy numerosas y las condiciones a menudo muy liberales.
LA VIUDA
COMO BENEFICIARIA
Aunque Ia viuda sigue siendo Ia principal beneficiaria en todos los regImenes de prestaciones de sobrevivientes, las diferencias entre los regImenes
son notables en to que respecta a la ayuda que Ic otorgan y a las condiciones que ponen para ello. Algunos conceden a la viuda una pension sin te-
en cuenta su edad, su estado de salud y si ticne o no personas a su

cargo; esto es comOn en paIses en que tradicionalmente se considera que Ia
76
mujer no debe trabajar fuera del hogar. Otros le otorgan, sin condiciones,
una prestacin por detei-minado periodo para facilitarle Ia adaptacin a las

nuevas circunstancias en que deber vivir en adelante. No obstante, casi todos los regimenes observan de una u otra manera los principios sentados en
los Convenios nUms. 102 y 128, como se aplican a las prestaciones de sobrevivientes.
Las prescripciones de las legislaciones nacionales no solo se fundan en
ci estado civil de la viuda, sino tambin en su situacin de dependencia, es
decir, en ci hecho de que al producirse la muerte de la persona protegida
por el regimen su mando desaparece, en su totalidad o en buena medida, su sostn econmico. En principio, esto es lo que cabe suponer cuando
el matrimonio vivia bajo el mismo techo al faliecer el marido, pero en caso
contrario suele preverse que tendr derecho a las prestaciones si dependIa
de l en forma considerable, o bien en grado equivalente al monto de la

prestacin que reclama. Las legislaciones nacionales tambin tienen en
cuenta a veces otros aspectos, como Ia cuestin de la poligamia donde se ia
practica, o ci probiema que plantea ci sobreviviente divorciado cuando su
cx cnyuge fallecido habla contraldo nuevas nupcias. No faltan legislaciones que tratan de resolver ci espinoso problema de fijar para estos diversos
casos un orden de prelacin para los diferentes pretendientes a las prestaciones.
El primer punto que hay que considerar es cui ser en adelante Ia SituaciOn familiar de Ia viuda. Si sta tiene ahora a su cargo a los hijos de su
difunto marido o cst embarazada de l, debe recibir ayuda de Ia seguridad
social mientras los hijos crecen, lo que significa que hay que pagar una
pension a la madrc y prestaciones familiares o asignaciones especialcs por
cada hijo.
El segundo punto es ci estado de salud de la viuda, y todas las legislacio-
nes prevn, como lo cxigcn los Convenios nOms. 102 y 128, ci otorgamiento de una pension vitalicia a toda viuda invlida o incapaz por otras
razones de subvenir a sus nccesidades.
El tcrcer punto cs la cdad dc Ia vida. El Convcnio nm. 128 admitc

que sc imponga una condicin de edad con objeto de que cualquicr viuda
que no pueda pretender una pension vitalicia tenga derecho a ella si ha sobrcpasado una edad prcscrita. Esta disposicin tienc un fundamento ceonmico, porque si bicn de una viuda joven y sin hijos puedc espcrarsc que
se empice, otra ya no tan joven cncontrar dificultades para ello. En algunos regImenes hay otra norma basada en Ia edad, que tiene por finalidad
protegcr a Ia madre viuda y segn Ia cual su pension pasa a scr vitalicia Si
es mayor de una cdad prescrita en ci momento en quc ci Oltimo de sus hijos
deja dc estar comprendido en Ia definicin de <<hijo>> de la legislacin de Seguridad social.
Las legislaciones que siguen de ccrca ai Convenio nCm. 128 no conccden pensiOn a la viuda jovcn y en buena saiud sin hijos a cargo, y es en cste
caso que Ia prestacin temporal a que se hizo alusiOn antcriormente cum77
pie su verdadera finalidad de sacar de apuros a Ia viuda mientras busca un
empleo. Existen regImenes que siempre pagan inicialmente esta prestacin

transitoria, de manera que Ia viuda la percibe inmediatamente de Ia oficina
local de Ia seguridad social aun en los casos en que posteriormente, y una
vez cumplidas las formalidades pertinentes, vaya a otorgrsele una pensin.
La rama de prestaciones de sobrevivientes rara vez puede por si sola dar
a Ia viuda toda la proteccin que necesita; para ello es menester adems el

aporte de las ramas de prestaciones familiares y de invalidez, asi como el de
Ia asistencia social.
LOS HIJOS COMO
La sencilla definicin de <<hijo>> que contiene el Convenio nm. 102
hijo en la edad de asistencia obligatoria a la escuela o ci que tiene

menos de quince aflos, segn pueda ser prescrito>> fue ampliada en el
Convenio nm. 128 a fin de abarcar tambin a los hijos de ms edad que
sean aprendices o estudiantes o estn incapacitados para toda actividad lucrativa.
Dentro de los limites de estas definiciones, ambos Convenios dejan que
el legislador decida qu hijos deben ser reconocidos como dependientes del
sostn de familia fallecido a efectos de que Ia viuda tenga derecho a pen-
<<un
sin o de que ellos mismos reciban prestaciones en su carcter de hurfanos.
Donde existe una rama de prestaciones familiares es muy posible que se

especifique qu hijos se consideran como integrantes de la familia a efectos
de la concesin de tales prestaciones, y entonces lo ms probable es que

esta norma sea tambin aplicable a las prestaciones de sobrevivientes; de lo
contrario, habr que especificar especialmente para estas ltimas qu se

entiende por <hijo>>. A los fines de Ia seguridad social se acostumbra distin-
guir dos categorlas de hijos: los hijos descendientes directos de la persona

protegida o del beneficiario, segn ci caso y los que, no obstante no
serb, son mantenidos en su hogar como hijos. Es frecuente que los primeros sean considrados hijos a cargo si vivian bajo el techo de Ia persona
protegida en el momento de su fallecimiento, mientras que para los segundos pueden exigirse otras condiciones; por ejemplo, que hayan sido mantenidos en ci hogar del difunto desde al menos seis meses antes de su muerte.
En la primera categoria cstn evidentemente comprendidos, aparte de
los hijos que la persona protcgida haya tenido con Ia viuda, tambin los
procedentes de un matrimonio anterior de aqulla. Y como lo que cuenta
es la unidad familiar, la categorla abarca tambin a sus hijastros, es decir, a
cualquier hijo de un matrimonio anterior de Ia viuda.
Las leyes de algunos paIses equiparan los hijos adoptivos a los descendientes directos. La situacin de los hijos ilcgItimos es menos clara, pucs la
78
legislacin sobre ellos y asimismo, aunque en menor grado, la relativa a
los hijos adoptivos suele estar influida por consideraciones relacionadas

con los derechos de propiedad y de herencia. Pero Ia seguridad social tiene
por misin proporcionar ayuda y asegurar Ia subsistencia, y por eso cuenta
por lo comn con sus propias reglas sobre dichos hijos, reglas que en general los tratan en pie de igualdad, si no con los descendientes directos, a!
menos con los restantes mantenidos en el hogar de Ia persona fallecida.
Son muchos los regImenes que fijan entre los catorce y los dieciocho
aos la edad maxima de los hijos a los efectos de las prestaciones de sobrevivientes, si bien los que prosiguen sus estudios pueden ser reconocidos
como tales no solo hasta esta ltima edad, sino incluso, en algunos casos,
hasta los veintisiete aos. La mayor parte de los regImenes se abstienen de
fijar lImite alguno para los hijos invlidos.
Hay dos formas principales de calcular las pensiones de sobrevivientes,

que son ms o menos similares a las que se examinaron en el capItulo sobre
las pensiones de vejez. Sobre el particular, los Convenios nms. 102 y 128
disponen que la prestacin minima para una viuda con dos hijos a cargo
debe ser.equivalente a Ia de la pension de vejez para un matrimonio y que
este monto debe normalmente garantizarse despus de cumplidos quince
aos de cotizacin o de empleo o diez aos de residencia. Lo corriente es
que se conceda a Ia viuda una pensiOn igual a la mitad de Ia pension de yejez o de invalidez que su marido recibia o a la que habria tenido derecho, y
a cada hijo el equivalente de Ia cuarta parte de esta penSion. Pero las proporciones varian mucho segn el pais: La viuda puede recibir entre el 40 y
el 100 por ciento de Ia pension del marido, pero el porcentaje puede variar
segn Ia edad de aqulla y las personas a su cargo, mientras que las prestaciones pagaderas respecto de los hijos van del 10 al 30 por ciento de dicha
pension por cada uno. Por lo dems, pueden preverse distintos Ilmites; por
ejemplo, que se abonarn prestaciones solo respecto de hasta cierto nOmero mximo de hijos, o sOlo hasta determinado monto mximo por cada
persona fallecida (normalmente, el 100 por ciento del derecho a pension de
sta en el momento de su muerte).
Casi todos los regimenes distinguen entre los hurfanos de padre o de
madre y los hurfanos de ambos. Para estos (iltimos, las prestaciones pueden ser el doble que para los primeros, y adems en su caso se aplican por
lo regular reglas administrativas cuyo objeto es asegurar que las sumas pagadas, que en ocasiones lo son por concepto de <asignaciones de tuton> y
no de pension de orfandad, se utilicen en beneficio de los hurfanos.
Un hecho que dificulta las comparaciones entre las prestaciones de sobrevivientes de distintos regimenes aparte de que habrIa que comenzar
por comparar sus pensiones de vejez y de invalidez es que hay que tener
79
cuenta las prestaciones familiares y las regias que rigen Ia asistencia social. Sin embargo, en trminos generales puede afirmarse que cuando una
persona protegida faliece dejando una viuda e hijos, su derecho a pension
en ci momento de su muerte es transformado en una pension para la primera, y en asignaciones para los segundos a fin de proveer a su manutencin mientras prosiguen sus estudios 0, Si aiguno de ellos es invlido, de
facilitarle un sostn parciai permanente.
en
OTROS BENEFICIARIOS
Este capItulo trata sobre todo de las prestaciones para Ia viuda y los
hijos, pero existen regImenes que protegen a otros sobrevivientes a cargo.
En casi todos los casos en que Ia viuda tiene derecho a pension a la

muerte de su marido, a la misma pension tiene derecho ste si Ia que faliecc es aquila a condicin, claro est, de que Ia mujer est cubierta por ci
regimen de seguridad social , pero solo si es un inviido incapaz de subvenir a sus necesidades. Aunque se tiende a eliminar las diferencias funda-
das en el sexo, hasta ahora muy pocos regImenes han suprimido Ia que
acabamos de mencionar.
Asimismo son muy pocos los que lievan su protecciOn ms aiI del re-
ducido cIrculo familiar del cnyuge suprstite y los hijos, seguramente

porque hay lImites para las pensiones que puede pagar una rama de prestaciones de sobrevivientes y lo mejor es reservarlas a aquellos para quienes
pueden constituir una verdadera ayuda. Pero no todas las personas que faliecen son casadas, y algunas mantienen a parientes que deben hacer frente
a Ia prdida de su sustento al morir Ia persona protegida. Esta es Ia razn
de que haya regImenes que prevn otros beneficiarios de las prestaciones de
sobrevivientes, siendo entre stos los ms comunes los padres de edad

avanzada a cargo. Otros regImenes prolongan an ms Ia lista de parientes
beneficiarios en potencia, pero en general parece que hay acuerdo acerca
de que lo ms indicado es estabiecer un orden de prelacin con arreglo al
cuai un pariente puede pretender prestaciones solo cuando no hay otro al
que Ia iegislaciOn otorga preferencia sobre l, para no restar toda eficacia a
las prestaciones repartindolas entre demasiados beneficiarios.
Los cambios que se registrarn en ci futuro pueden discernirse con

mayor claridad en otras ramas de la seguridad social que en Ia de prestaciones de sobrevivientes, pero es probable que stas sean modificadas de dos
maneras para responder a las necesidades sociales y a las cambiantes circunstancias de la vida familiar. La primera consistir quiz en extender Ia
cobertura a los familiares a cargo adultos que actualmente pocas veces o
nunca tienen derecho a Ia proteccin de la seguridad social; como ejemplos
tIpicos pueden citarse Ia hermana que cumple las funciones de ama de casa
para su hermano y Ia hija dedicada al cuidado de sus padres. La segunda
innovaciOn seguramente se basar en ci reconocimiento de que en nuestros
80
es cosa corriente que haya no un sostn de familia, sino dos, y que el

fallecitniento de la esposa ocasiona a La familia dificultades econmicas no
menos graves que La muerte del marido; por consiguiente, la misma lgica
a que obedeci en su momento la institucin de prestaciones para Ia madre
viuda a fin de socorrer a la familia privada del padre aconseja ahora la con-
dias
cesin, en condiciones anlogas, de prestaciones al padre viudo para

auxiliar a La familia privada de la madre.
81
PRESTACIONES DE INVALIDEZ
ANALOGIA ENTRE LAS PRESTACIONES DE INVALIDEZ

Y LAS DE VEJEZ, DE SOBREVIVIENTES
Y DE ENFERMEDAD
La invalidez, como contingencia cubierta mediante prestaciones monetarias por un regimen de seguridad social, se encuentra con bastante frecuencia agrupada en una misma rama con las prestaciones de vejez y de
sobrevivientes. Las disposiciones del Convenio nm. 102 relativas a estas
tres prestaciones presentan una indudable analogia, y las mismas tres prestaciones se trataron juntamente en otro convenio adoptado quince aos
despus, denominado precisamente Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (nm. 128). De cierta manera, las
prestaciones de invalidez pueden ser vistas como una pension de jubilacin
anticipada que se concede cuando se dan las circunstancias prescritas, y en
casi todos los palses la legislacin se ha elaborado en consecuencia. Solo en

contados de ellos Se ha legislado por separado sobre las prestaciones de yejez y de invalidez. No obstante, hay palses en que la invalidez se considera
ms bien como una enfermedad prolongada o permanente y que, por ende,
debe dar lugar a una prolongacin indefinida de las prestaciones de enfermedad hasta que la vIctima alcance Ia edad normal de admisin a Ia pen-
sin y puedan ser reemplazadas por una pension de jubilaciOn. Pero en

general las similitudes entre las prestaciones de vejez y de invalidez cuentan ms que las diferencias.
Casi todas las cajas de previsiOn creadas por ley cubren la contingencia
de invalidez, asi como las de vejez y de sobrevivientes a cargo, pero a su
manera, pagando el saldo que arroje la cuenta del afiliado en el momento
de probarse su invalidez de conformidad con los reglamentos de la caja. En
los regimenes universales o de asistencia social, la invalidez siempre est
cubierta.
Los primeros regImenes de seguro de invalidez para asalariados se fundaron en 1889 en lo que era entonces el Impeno Alemn, pero algunas categorIas de trabajadores fueron excluidas, entre ellas la de los que ganaban
ms de cierto mximo prescrito. Ms tarde muchos otros palses, incluidos
algunos que ya
creado regImenes separados para determinados gru83
de trabajadores, legislaron en la materia para todos los asalariados sin

excepcin.
En esta rama de Ia seguridad social el problema tcnico ms importante
y probablemente ms espinoso es el de definir y evaluar Ia invaiidez. Por to
tanto, en este capItulo se dedica ms espacio a examinar qu se quiere significar por ci vocablo <<invaiidez>> y cmo se evala sta que a estudiar las
condiciones de calificacin y las formulas para el clculo de las prestaciones, las cuales, dentro de ciertos lImites, son parecidas a las de otras prestaciones de larga duracin.
pos
DEFINICION DE LA INVALIDEZ
Un anlisis de diversas legisiaciones nacionales permite llegar a Ia conclusiOn de que es posibie distinguir entre tres conceptos de Ia invalidez
como contingencia de seguridad social:

I. Invalidezfisica. Prdida total o parcial de cualquier parte del cuerpo o
de cualquier facultad fIsica o mental, independientemente de sus consecuencias econmicas o laborales.
2. Invalidez profesional. Prdida de capacidad para ganar que resuita de
la imposibilidad de continuar desempeando la ocupacin que se ejercIa anteriormente.
3. Invalidez general. Prdida de la capacidad para ganar que resulta de la
imposibilidad de aprovechar cualquiera de las oportunidades que ofrecc el mercado del empleo, aunque se est dispuesto a cambiar de ocupacin y a aceptar un nivel profesional o social ms bajo.
El origen del concepto de invalidez fisica probablemente se remonta a
las primeras leyes sobre pensiones, cuyo objeto era indemnizar a los mutilados de guerra. Pero es ms probable que un regimen de prestaciones de
invalidez utilice una defiiiiciOn legal basada principalmente en la invalidez
general, to cual no quiere decir, por supuesto, que no ayuden a los que sufren de solo algn impedimento fisico. Son contadas las legislaciones que se
fundan en ci principio de la invalidez fisica y toman en cuenta Ia prdida
de capacidad para ganar nicamente cuando ci dao sufrido no corresponde con exactitud a ninguno de los previstos expresamente en ellas. Por to
que toca a Ia invaiidez profesional, ha sido desde hace tiempo la base de regimenes concebidos especialmente para los obreros de algunas industrias
pesadas y para ciertos empleados.
Ahora bien, con frecuencia la definiciOn legal no delimita claramente
los conceptos. Algunas leyes que aplican el concepto de invalidez general
disponen at mismo tiempo que la experiencia profesional debe ser tenida
en cuenta al evaluar el grado de invalidez. Adems, un regimen puede basarse en dos conceptos; por ejemplo, la invalidez general puede dar derecho a pension completa y Ia invalidez profesional a pensiOn parcial, o bien
84
Prestaciones de invalidez
invalidez general puede ser Ia regla fundamental segn Ia legislaciOn,

pero Ia invalidez profesional debe aplicarse en el caso de una persona ciega
mayor de cincuenta y cinco aos. En un regimen nacional para obreros se
distingue entre los calificados o semicalificados por una pane, y los no caliIa
ficados por Ia otra, aplicndose la invalidez profesional a aqullos y Ia

invalidez general a stos, no obstante lo cual, cuando un obrero no calificado es mayor de cincuenta y cinco aos, al evaluar su invalidez deben tomarse en consideracin las principales ocupaciones desempeadas en los
quince aos anteriores.
En casi todos los paises se exige cierto grado minimo de incapacidad
para otorgar prestaciones. El grado requerido se expresa muchas veces
como un porcentaje, y el mInimo que da derecho a prestaciones varla marcadamente segn el pals, siendo en uno de apenas el 15 por ciento y en otro
de nada menos que el 66 por ciento. Algunos regImenes clasifican a los beneficiarios en dos o ms grupos de acuerdo con Ia gravedad de su incapacidad y conceden una pension de invalidez completa, una pension minima
y a veces otras de cuantla intermedia.
El origen de los conceptos de invalidez profesional e invalidez general
es anterior a Ia creacin de regimenes de prestaciones de desempleo. Los de
prestaciones de invalidez no protegIan a las personas incapacitadas parcialmente que estaban desempleadas porque no existIa demanda por sus servicios. La OIT comenz a ocuparse de esta situacin, y en 1944 la Conferencia Internacional del Trabajo adopt Ia Recomendacin sobre la seguridad de los medios de vida (nm. 67), que sent el principio de que para Ia
concesin de prestaciones de invalidez debe tenerse presente la situacin
del mercado del empleo. Si la autoridad competente no puede ofrecer a
una persona incapacitada un empleo adaptado a su incapacidad, dicha persona debe poder pretender al menos una prestacin provisional de inva-
lidez. En los casos en que sea probable que una readaptacin fisica o
profesional haga apta a Ia persona para una ocupacin en Ia que seria posi-
ble encontrarle un empleo, deberIa proporcionrsele una prestacion de

manutencin mientras dure la readaptacin. Disposiciones como las precedentes son aplicables cuando Ia disminucin de la demanda de personal no
solo impide que encuentren empleo las personas de capacidad de trabajo
normal, sino que tambin reduce las oportunidades de los afectados por alguna incapacidad. Por consiguiente, todo aumento signifjcativo del nme-
ro de desempleados debe normalmente aumentar a su vez el nmero de

pensiones de invalidez que se conceden.
La incidencia de Ia invalidez est en estrecha relacin con la edad, y en
muchos paises la mayorla de los beneficiarios de prestaciones de invalidez
pertenecen a los grupos de edad madura; por ejemplo, en un pals europeo,
a fines de 1978 ms de la mitad de las personas cuya edad estaba coMprendida entre los sesenta y los sesenta y cuatro aflos percibIan una prestacin
de invalidez, mientras que en otro pals, a fines de 1979 el 56 por ciento de
las personas de entre cincuenta y sesenta y cuatro aflos de edad eran benefi85
ciarias de una pension de invalidez. Debido a que muchos ancianos estn
aquejados de enfermedades constitucionales, solicitan una prestacin de

invalidez, o bien, cuando tat posibilidad existe, una pension de jubilacin
anticipada motivada en su incapacidad para trabajar.
Cuando para percibir una pension de invalidez hay que probar en forma fehaciente Ia incapacidad fisica, y Ia rama de prestaciones de desempleo existe pero solo protege a quienes pueden y quieren trabajar, un
desempleado de edad madura incapacitado sOlo en forma parcial o simplemente debititado por los aos puede no tener recurso alguno a su disposicin. Este es un punto en el cual, como se ha visto en otros capitulos, las
contingencias de vejez, invalidez y desempleo convergen y se influyen redprocamente.
EVALUACION DE LA INVALIDEZ
Al evaluar la invalidez con objeto de admitir o rechazar una solicitud

de prestacin, los regImenes de seguridad social tienen en cuenta el estado
fisico o mental actual del solicitante, segn haya sido certificado por un
profesional de Ia medicina, pero por to comn no las consecuencias previsibles o probables de los daos sufridos por su salud hasta el momento,
excepto para prever los resultados que pueden esperarse de la readaptaciOn
profesional o para fijar Ia fecha del prximo reconocimiento medico. Sin
embargo, en algunos palses la evoluciOn del estado del solicitante que cabe
prever si continua trabajando es Ufl factor que entra en juego at evaluar la
invalidez; por ejemplo, una persona puede ser considerada totalmente invlida y tener derecho, en principio, a la pension completa de invalidez si la prosecucin de su trabajo normal constituirla una grave amenaza para su salud.
La edad es un factor importante en Ia evaluacin, puesto que los mismos menoscabos fisicos o mentales y los mismos problemas de salud suelen
tener secuelas ms graves para los ancianos que para los jvenes. Algunas
legislaciones disponen expresamente que para determinar el derecho a

prestaciones de un solicitante se to deber comparar con otra persona de su
misma edad y sexo. Pero aun cuando la legislacin nada dice al respecto, Ia
edad interviene siempre en Ia evaluacin de las oportunidades de readaptacin profesional. Por otra parte, ya se hizo alusin a disposiciones especiales vigentes en un pals para los obreros no calificados de cincuenta y
cinco aos de edad o ms y en otro para los ciegos de esa edad o mayores.
Adems, cuando el concepto aplicado normalmente es el de invalidez general, Ia invalidez de las personas de edad se evala a veces con relaciOn a
las que fueron sus ocupaciones ordinarias.
Al decidir si Ufl trabajador incapacitado est en condiciones de desem-
pear una actividad remunerada, la distancia entre el lugar de esta actividad y su domicilio puede ser un punto crItico, y algunas legislaciones
86
incluyen explicitamente este factor entre los que habrn de considerarse en
la evaluacin de Ia invalidez. Pero su importancia salta a Ia vista aunque la

ley no lo mencione; por ejemplo, cuando sta exige que se tengan en cuen-
ta las verdaderas posibilidades de Ia persona incapacitada para obtener

ganancias o realizar un trabajo adecuado a su estado, un empleo puede ser
calificado de inapropiado para ella si est situado muy lejos de su hogar.
En cierto pals, en una decision relativa a una persona cuya incapacidad le
permitla trabajar durante solo algo menos de Ia mitad de Ia jornada normal
se estim que, para que un empleo se considerara adecuado para ella, debia
hallarse en la zona en que residia o a proximidad suficiente para que pu-
diera trasladarse cada dIa de su hogar a su empleo y viceversa. Pero el

principio no se acepta en todas partes; segn algunas legislaciones, las posibilidades de desempear un empleo remunerado deben evaluarse independientemente de que en ese momento tat empleo est o no disponible en las
proximidades del lugar de residencia del interesado.
La legislacin de cada pals prescribe los criterios para determinar Ia invalidez y medir su gravedad. Estos criterios son objeto de interpretacin en
Ia jurisprudencia, estn sujetos a una serie de requisitos administrativos e
inevitablemente contienen muchos elementos de carcter no medico. Los
certificados medicos nunca son el nico fundamento de Ia evaluacin, salvo en los casos de invalidez fisica total. Para evaluar las aptitudes y califi-
caciones del interesado y prever con realismo las oportunidades que Ic

brindaria Ia readaptacin profesional, hay que estar perfectamente a! tanto
de las exigencias de diversas ocupaciones y poseer una clara comprensin
de los problemas generates del empleo y de la situacin del mercado del
empleo en el momento. Por lo tanto, en el personal de toda institucin que
administre un regimen de prestaciones de invalidez debe haber especialistas en diferentes disciplinas; por ejemplo, en un regimen nacional existen
comisiones especiales de invalidez integradas cada una por cinco miembros: un medico, un especialista en readaptacin, un especialista en mercado del empleo y formacin profesional, un asistente social y un experto
en cuestionesjurIdicas.
El vocablo <<invalidez>> connota usualmente que el estado de salud de Ia
persona afectada es ms o menos estable, pero es corriente que Ia legislacion prevea que Ia evaluacin inicial sea reexaminada. Los beneficiarios de
una pension de invalidez deben notificar todo cambio en su estado que
pueda influir en su derecho a pension, y es muy comn que Ia ley prescriba
que se verifique a intervalos regulares por ejemplo, una vez al ao
si siguen teniendo tal derecho.
PER IODOS DE CALIFICACION
Al igual que en el caso de las pensiones de vejez y de sobrevivientes, el

derecho a Ia pension de invalidez est subordinado at cumplimiento de un
87
a Ia seguridad social
perlodo de cotizacin, de empleo o de residencia. Las dos razones que justifican este requisito ya se dieron en el capItulo 7 a! hablar de las presta-
ciones de vejez: impedir que se cometan abusos en perjuicio de Ia seguridad

social con el simple expediente de afihiarse a! regimen al sobrevenir Ia invalidez o poco antes, y procurar percibir <primas>> de un monto significativo
en trminos de la estructura financiera del regimen antes de conceder
derecho a las prestaciones.
Los Convenios nms. 102 y 128 prevn para las prestaciones de invali-
dez los mismos perIodos de calificacin que para las de sobrevivientes:

hasta quince aos de cotizacin o de empleo o diez aos de residencia, debiendo poderse cobrar al menos prestaciones reducidas despus de cinco
aos de cotizacin, de empleo o de residencia. Pero cuando un regimen
contributivo cubre a toda Ia poblacin econmicamente activa, tres aos
de cotizacin deben bastar para tener derecho a pension, siempre que durante toda la vida activa se haya pagado cierto nmero anual prescrito de
cotizaciones, estando el monto de la pension en relaciOn con lo abonado.
Los perlodos de calificaciOn exigidos varlan considerablemente en Ia
prctica. Incluso existen unos pocos regImenes de seguro que no imponen
perIodo alguno, pues entienden que Ia calidad de asegurado que tenla el so-
licitante en el momento de ser declarado invlido es suficiente para que

pueda pretender una pension. En varios regImenes se exime del cumplimiento de un perlodo de calificacidn cuando la invalidez es consecuencia
de un accidente, lo que equivale a tratar de la misma manera a los accidentes del trabajo y a los que no lo son. Esta exencin es perfectamente lOgica,
porque cuando la invalidez deriva de un accidente, al contrario de cuando
es consecuencia de una enfermedad que va empeorando lentamente, no se
puede prever, y por lo tanto no puede inducir a afiliarse a! regimen con Ia
intencin de solicitar muy pronto una pension; por ende, no hay por qu
imponer en este caso un perlodo de calificacin.
En algunos paises se requiere haber estado asegurado por un periodo

mInimo, que varla mucho entre seis meses y diez aflos, mientras que
en otros se debe haber residido durante un tiempo, normalmente entre tres
y cinco aos. A menudo se requiere haber gozado de cierta cobertura mInima del regimen durante un periodo prescrito anterior a! comienzo de Ia
invalidez. Hay asimismo paIses en que el perlodo de calificacin cambia
con Ia edad del interesado; por ejemplo, puede ser de dos aflos de residencia para los menores de veintids aos y de diez aos para aquellos cuya
edad sea de treinta y cinco aos o ms.
Ia
La mayorIa de los regimenes de prestaciones de invalidez
cuantla de stas en los casos de incapacidad total con la misma formula
que las prestaciones de vejez, o bien expresan el monto de las prestaciones
88
de
invalidez en cierto porcentaje de las de vejez. Ahora bien, como las
prestaciones de seguridad social suelen calcularse sobre Ia base de un perlo-
do de afihiacin, de cotizacin o de empleo, La pension puede ser muy

pequea cuando la invalidez sobreviene despus de haber estado cubierto
por el regimen solo por un lapso relativamente breve, y por ello no es raro
que se prescriba determinado mmnimo, que puede consistir en un porcentaje del salario o en
suma fija.
Otra manera de asegurar que los invlidos jvenes cobren una pension
adecuada es calcularla aadiendo a cualquier perlodo efectivamente cumplido un perlodo adicional; por ejemplo, en un regimen se calcula como Si
el beneficiario hubiera trabajado hasta La edad de cincuenta y cinco aos
aunque ste no sea el caso. Existe igualmente un regimen de pensiones de
invalidez proporcionales a las ganancias anteriores en que se calculan

como si se hubiera trabajado hasta los sesenta y cinco aos, y otro para asalariados del sector privado en que las pensiones de invalidez se fijan par-
tiendo de Ia hiptesis de que sus beneficiarios ocuparon durante veinte

aos un empleo cubierto por el regimen aunque lo hayan ocupado por menos tiempo (a condiciOn de que no haya sido por menos de nueve meses).
Anteriormente dijimos que Ia mayorIa de los regImenes aplican Ia misma fOrmula para el clculo de las pensiones de invalidez y de vejez, pero
conviene aclarar que los salarios o ganancias que se toman en cuenta at
efecto no suelen ser los mismos para ambas contingencias; por ejemplo,
una pension de invalidez tal vez se calcula con arreglo al promedio de las
ganancias de los doce meses inmediatamente anteriores a Ia contingencia,
mientras que el monto de una pension de vejez se fija segOn el promedio de
las ganancias en un perIodo mucho ms largo.
En los palses con regImenes fundados en los principios de Ia asistencia
social, huelga aclarar que las pensiones de invalidez estn subordinadas a
Ia prueba de carencia de recursos o ingresos, pero puede estar previsto que
la existencia de stos no se tomar en consideracin en algunos casos, en
particular en el de los ciegos.
Por regla general, la mayor parte de las asignaciones e incrementos que
se aaden a las pensiones de vejez, a causa de tener personas a cargo, haber
cumplido un largo perlodo de cotizacin o de empleo y por otros motivos
similares, se aaden igualmente a las pensiones de invalidez. Prcticamente siempre se les agrega una asignacin cuando el beneficiario necesita
permanentemente Ia ayuda o atencin de otra persona, asignaciOn que por
lo comn continua pagndose en los casos en que Ia pension de invalidez
pasa a ser automticamente de vejez at alcanzarse Ia edad prescrita. Esta
asignacin representa a veces una proporcin, de entre el 20 y el 50 por
ciento, de la pension, o bien es una suma fija, aunque existen asimismo regImenes en que varla segn el invlido tenga necesidad de asistencia ocasional, o solo durante el dIa, o ininterrumpidamente, o segOn otras circunstancias, como su situacin famiLiar o econmica.
En el pasado era muy frecuente que solo la incapacidad total diera dere89
a prestaciones, pero ltimamente en varios paises la proteccin se ha

extendido a grados menores de incapacidad mediante prestaciones de me-
cho
nor cuantia que para Ia incapacidad total y que difieren notablemente

segn el pals. En algunos se paga un porcentaje de Ia pension en caso de incapacidad total que est en relacin con Ia prdida de capacidad sufrida, y
en otros una prestacin reducida uniforme. En un pals en que La pension
equivale a! 50 por ciento del salario de referencia si el invlido no puede
desempear absolutamente ninguna ocupacin, pasa a representar sOlo el
30 por ciento si es capaz de ganar un salario, sea cual fuere. Otro regimen
concede Ia pension completa cuando Ia incapacidad es total o casi total,

mientras que paga sOlo los dos tercios cuando es algo menor y Ia mitad
cuando Ia prdida de capacidad alcanza a! 50 por ciento como mInimo. En
unos pocos paises es pagadera una suma nica para un grado de incapacidad relativamente menor, La legislacin de un pals aplicable a Los asalariados del sector privado contiene una lista de los diversos daos corporales
posibles y fija para cada uno de los casos ms graves Ia cuantla de Ia respectiva pensiOn de invalidez y para los restantes Ia suma nica pagadera en
cada caso.
LA
READAPTACION
Donde se ha promulgado legislaciOn para Ia organizaciOn de servicios

de readaptacin de invlidos puede haber una ley principal, tal vez deno-
minada <<ley de invlidos>> o <<ley de readaptacin profesional>, y adems
una serie de reglamentos dictados en cumplimiento de ella y que tratan en

forma pormenorizada de Ia formaciOn y el empleo de los ciegos, Ia educacin y el bienestar de los nios impedidos, los servicios especiales para
invlidos veteranos de determinada guerra, los talleres protegidos y otros
asuntos conexos; o bien es La legislaciOn de seguridad social la que dispone
que las autoridades competentes establecern o sostendrn servicios de readaptacin. En ciertos paises esta ltima legislaciOn es Ia nica base legal
sobre Ia que descansa Ia organizacin
dichos servicios. No obstante, no
faltan los palses donde es dable hallar disposiciones relativas al bienestar y
Ia readaptacin de los invlidos en las leyes o reglamentos sobre el servicio
nacional de salud, la asistencia social, el seguro social, Ia educaciOn, la vivienda y otros campos.
Para facilitar la readaptacin y procurar que sea lo ms eficaz posible,
Ia legislacin de seguridad social autoriza a veces pagos destinados a costear La manutencin de los beneficiarios de Ia readaptacin y a proporcionarles algunos otros incentivos, como una asignacin especial de subsistencia mientras dure aqulla. En un pals, por ejemplo, los invlidos tienen
derecho, mientras se procede a su readaptacin profesiona!, a una asignacin uniforme de subsistencia, a que se les acrediten sus cotizacio.nes de
seguridad social como si continuaran pagndolas, al reembolso de Los gas90
indispensables de material o equipo y a transporte gratuito, sea cual

fuere la causa de su invalidez. Disposiciones anlogas estn en vigor en
otro pals en virtud de una ley sobre bienestar de los invlidos. Un regimen
de asistencia social abona una asignacin de empleo protegido en lugar de
una pension de invalidez cuando el interesado comienza a desempear un
tos
empleo protegido aprobado.

El Convenio nOm. 128 prescribe que todo Estado Miembro de la OIT
que lo ratifique deber proporcionar servicios de readaptaciOn profesional
que preparen a las personas incapacitadas para reanudar sus actividades

anteriores o para ejercer otra actividad lucrativa que se adapte en Ia mayor
medida posible a sus calificaciones y aptitudes, y deber asimismo tomar
medidas para facilitar la colocacin adecuada de los trabajadores incapacitados. El Convenio permite que las prestaciones sean suspendidas cuando
el beneficiario, sin una razn vlida, no haga uso de los servicios cle readaptacin existentes. Doce aos antes del Convenio la Conferencia Internacional del Trabajo habla adoptado Ia Recomendacin sobre la adaptacin
y Ia readaptacin profesionales de los invlidos, 1955 (nOm. 99), relativa
exclusivamente, como lo indica su titulo, al tema que nos ocupa. La Reco-
mendacin propone medidas, con inclusion de una asistencia financiera

apropiada y suficiente, para posibilitar el pleno uso por los invlidos de todos los servicios de readaptacin profesional. Ta! asistencia <<deberla concederse en cualquier etapa del proceso>> y comprender <el suministro de
servicios gratuitos de adaptacin y readaptaciOn profesionales, la concesin
de subsidios de manutencin, el pago de los gastos de transporte necesarios
durante cualquier perIodo de preparacin profesional para el ejercicio de
un empleo, y el otorgamiento de prstamos o donaciones en dinero o el suministro de las herramientas y del equipo necesarios, y de los aparatos de
prtesis y de cualquier otro tipo de aparato que fuere necesario>.
91
PRESTACIONES DE DESEMPLEO
El desempleo, como contingencia cubierta por Ia seguridad social, de-
signa Ia situacin del trabajador que carece de empleo de resultas de

circunstancias que escapan a su control y que a consecuencia de ello no
percibe ingresos. La seguridad social cubre solo el desempleo involuntario,
pero ste no es un concepto sencillo, y no siempre es fcil distinguir nItidamente entre desempleo voluntario e involuntario. Ms adelante en este capItulo se examinar el problema que plantea esta distincin; por el momento es suficiente observar que, si Ia seguridad social no fija reglas estrictas y
no verifica cuidadosamente si quienes pretenden estas prestaciones tienen
legItimo derecho a ellas, puede encontrarse con que sus obligaciones en
esta rama no tienen ningn lImite en Ia prctica y que el hecho de poder
recibir estas prestaciones hace perder a mucha gente todo incentivo y disposicin para ci trabajo.
Como se tuvo ocasin de ver en el cuadro 1, que figura en el capItulo 1,
en 1981 estas prestaciones existlan en solo 37 paIses, mientras que las de
accidente del trabajo y enfermedad profesional, de vejez y prestaciones conexas y las prestaciones familiares existian en 136, 127 y 67 paIses, respectivamente. La funcin que cumplen las prestaciones de desempleo cuadra
sobre todo a las circunstancias de los palses industrializados con economla
de mercado; en cambio, es raro que aqullas existan en los paises en cuya
economIa predominan las zonas rurales y Ia agricultura.
ANTECEDENTES HISTORICOS
Si bien algunas categorIas de trabajadores, como los artesanos de las

cristalerIas de Bohemia y de Ia industria del encaje de Basilea, dispusieron,
al parecer, de formas rudimentarias de prestaciones de desempleo an antes del siglo XIX, los precursores de los regImenes modernos hay que bus-
carlos sin duda en los que administraban los sindicatos europeos y que
pagaban asignaciones a sus miembros que se encontraban sin trabajo.
93
Algo ms tarde de la aparicin de las cajas de desempleo de los sindica-
tos, tambin los empleadores de los principales palses que a Ia sazn se

estaban industrializando comenzaron a participar en cajas de prestaciones
de desempleo. Estos empleadores tenian inters en disponer de un personal
estable y en que sus trabajadores conservaran las calificaciones que habian
adquirido. En un sistema tIpico, el empleador aportaba fondos a una caja
paritaria con cargo a La cual se efectuaban pagos a los trabajadores de Ia
empresa despedidos, suspendidos o que temporalmente trabajaban menos
horas de las normales. Estas cajas se basaban en el principio de que el costo
de las prestaciones de desempleo debIa pasarse a los consumidores, pues no
era sino una parte ms del costo de produccin. El inconveniente de esta

solucin era que repartia el riesgo de desempleo solo en el mbito de cada
empresa y que, al igual que las cajas sindicales, no protegia a toda Ia poblaciOn asalariada.
Al ponerse de manifiesto los puntos dbiles de estos intentos de alcance
restringido, se inici una accin pblica para mejorar La proteccin de los

trabajadores. Algunas municipalidades establecieron cajas de seguro de
desempleo a las que los trabajadores podian afiliarse voluntariamente; Ia
primera
fund en Berna, Suiza, en 1893. Lo que ocurri, empero, fue
que estas cajas municipales, si bien ofrecIan Ia posibilidad de proteccin a
quienes no estaban afihiados a ningn sindicato, no tuvieron mayor xito a
causa de que, como Ia afiliacin a ellas era facultativa, atrajeron sobre todo
a los trabajadores habituados a estar empleados solo en forma espordica.
Otras municipalidades otorgaron proteccin en forma indirecta, concediendo subsidios a cajas de seguro de desempleo privadas, sobre todo a las
de los sindicatos, a fin de que pudieran pagar mejores prestaciones. Estos
subsidios se otorgaban anualmente con arreglo a las prestaciones abonadas
por cada caja en el curso del ao anterior. El sistema lleg a ser ampliamente conocido bajo Ia denominaciOn de <<sistema de Gante>>, una ciudad
belga que lo adopt, y su xito indujo a crear sistemas municipales anlogos en muchas ciudades europeas. En algunos paises el sistema de Gante se
aplic en escala nacional con el aporte financiero del gobierno central.
La experiencia de los primeros regImenes voluntarios de prestaciones

de desempleo es instructiva. Su escaso xito indica que el riesgo de desem-
pleo no podia cubrirlo cada empresa por su lado y que era menester repartir los gastos en un mbito mayor. Adems, un regimen municipal, si
bien tenla una base ms amplia, no podia fundarse nicamente en Ia afilia-
cion voluntaria, porque entonces corria el peligro de atraer sOlo a Los

<<peores riesgos>>. Puede decirse que las cajas sindicales tuvieron xito hasta
cierto punto, pero a menudo se encontraron en dificultades financieras

cuando eran sostenidas nicamente por las cotizaciones de sus miembros;
por otra parte, resultaban ineficaces cuando una crisis se abatIa sobre cierta
industria, y adems no podlan proteger a los trabajadores no sindicados y a
los no calificados,justamente los ms expuestos al desempleo. Por su naturaleza, los regImenes municipales podlan implantarse sOlo en un area geo94
limitada, y una disminucin moderada del ritmo de actividad

econmica en ella podia agotar rpidamente los fondos disponibles. La
grfica
consecuencia lgica fue la aparicin de regImenes nacionales.

Las primeras legislaciones nacionales de seguro de desempleo se pro-
mulgaron en el primer decenio del siglo xx en Dinamarca y Noruega.

Estas legislaciones instituyeron cajas de seguro de desempleo Ia adhesion
a ellas era facultativa y les concedieron subsidios del Estado. Durante La
primera guerra mundial y despus de finalizada Ia contienda se sancionaron leyes anlogas en otros paIses europeos.
La primera ley nacional que cre un seguro de desempleo obligatorio

fue promulgada por el Parlamento del Reino Unido en 1911, y en 1919
Italia paso a ser el segundo pals del mundo en adoptar un regimen obligatorio. Diversos palses europeos hicieron otro tanto en el decenio de 1920, y
el Canada y los Estados Unidos en el decenio siguiente.
Las asignaciones en dinero para los trabajadores desempleados cuyos
recursos no excedieran de Ilmites prescritos en otras palabras, Ia asistencia de desempleo aparecieron por primera vez en Luxemburgo en 1921.
Asimismo el amplio regimen de seguridad social que se implant en Nueva
Zelandia en 1938 comprendla una asistencia de desempleo previa compro-
bacin de recursos. En Australia se cre un regimen anlogo en 1944

mediante legislacin federal.
Desde entonces, el seguro obligatorio de desempleo se ha extendido a
otros palses, aunque no a muchos, como to muestra el cuadro I. De vez en
cuando los antiguos regimenes han sido objeto de reformas, y unos pocos
palses en desarrollo han instituido prestaciones de desempleo de alcance

ms bien limitado.
DIVERSIDAD DE LOS REGIMENES NACIONALES
Los regImenes de prestaciones de desempleo establecidos por ley, que

actualmente existen en menos de cuarenta paises, son de tres tipos:
1. Seguro obligatorio de desempleo. Las categorIas prescritas de trabajadores deben afiliarse a l.
2. Seguro de desempleo subsidiado y voluntario. La afiliacin es facultatiVa, salvo, en algunos casos, para los afihiados a los sindicatos, que estn
obligados a adherir a las cajas de stos.
3. Asistencia de desempleo. Financiada con fondos
y sujeta a
una prueba de recursos, ingresos o ganancias.
Solo cinco palses tienen nicamente un regimen de asistencia y en apenas
tres existen regImenes subsidiados voluntarios, to que quiere decir que el
seguro obligatorio de desempleo est en vigor en unos treinta paIses. En atgunos, aparte del seguro obligatorio o facultativo existe igualmente Ia asistencia de desempleo para ayudar a los trabajadores que no renen las con-
95
diciones
para tener derecho a las prestaciones del seguro o que las han
agotado. Hay igualmente palses con cajas de seguro de desempleo reservadas a determinadas categorlas de trabajadores, como los marinos, los traba-
jadores agricolas, los de Ia edificacin y las obras pblicas, y los ferroviarios.
Muchos regImenes conceden prestaciones de desempleo reducidas a los

trabajadores no desempleados pero cuyas horas normales de trabajo han
sido disminuidas por diversas causas, como una calda de las ventas, una escasez de materias primas o malas condiciones climticas. Por otra parte, en
estos ltimos aos algunos regImenes han comenzado a pagar prestaciones
reducidas a los trabajadores cuyos ingresos disminuyen a consecuencia de
algn programa de reparticin del trabajo. Estos programas, cuya finalidad
es reducir el nmero de las personas totalmente desempleadas, han demostrado ser un medio eficaz para contrarrestar los peores efectos sociales del
desempleo y para conservar las calificaciones, y al mismo tiempo permiten
que los trabajadores continen bajo la cobertura de Ia seguridad social a
efectos de poder tener derecho en su momento a una prestacin de larga
duracin como una pension de jubilacin, por ejemplo , derecho cuya
adquisicin podria de otra manera verse comprometida.
Hay regImenes nacionales que dificilmente encajan en cualquiera de los
tres tipos mencionados anteriormente. Por ejemplo, existe una caja, establecida por ley y financiada con las cuotas que pagan los afihiados a los
sindicatos, que abona prestaciones de desempleo solo cuando en el curso
de un perlodo de dos meses se despide a ms de cincuenta trabajadores
de una misma empresa que han estado empleados en ella durante ciento
veinte dIas por to menos. Otro regimen, financiado en comn por empleadores y trabajadores, abona una suma nica, que varla segn el salario y Ia
antigedad, despus de sesenta dIas de desempleo como mInimo y siempre
que se hayan pagado cotizaciones durante al menos veinticuatro meses.
Ms corriente es que Ia legislacin obligue al empleador a pagar una indemnizacin de despido a todo trabajador de cuyos servicios prescinde por
razones distintas de una fatta cometida por ste. La indemnizacin se abona por lo regular de una sola vez y es proporcional al salario y a Ia antigedad del trabajador en la empresa. En los palses en que no existe ningn
seguro de desempleo dicha legislacin da cierta proteccin a quienes pierden su trabajo, pero donde est en vigor un regimen de prestaciones de
desempleo Ia relacin entre stas y Ia indemnizacin de despido da lugar a
confusion o a controversias. Algunos sostienen que Ia indemnizacin es de
Indole totalmente diferente de las prestaQiones, pues es en parte una cornpensacin por Ia prdida de un empleo mientras que Ia parte restante est
constituida por salarios diferidos o por un ahorro obligatorio proporcional
a Ia antigedad, y que por esta razn el cobro de Ia indernnizacin no debe
afectar de ninguna manera at derecho de percibir prestaciones de desernpleo de la seguridad social. Otros afirman, en cambio, que tanto la indemnizaciOn corno las prestaciones tienen su origen en Ia misma contingencia
96
Ia prdida de un empleo y que to menos que puede decirse es que se
obliga at empleador a un doble gasto cuando se le requiere que corra con Ia

financiacin de dos pagos por una sola contingencia.
PERSONAS PROTEGIDAS
Los regImenes de prestaciones de desempleo cubren en to esencial a las
personas que desempean empleos remunerados, puesto que son ellas las
que estn expuestas al riesgo de desempleo involuntario. Quienes trabajan
por su cuenta no gozan de su proteccin. Algunos regImenes cubren a todas las categorlas de obreros y empleados, tanto del sector pblico como
del sector privado, mientras que otros excluyen a los trabajadores de industrias u ocupaciones prescritas.
Las categorlas ms corrientemente excluidas son las de los trabajadores
de Ia agricultura y del servicio domstico, y ello a causa de las dificultades
administrativas que supone su inscripcin, el cobro de sus cotizaciones y Ia
determinacin de sus retribuciones. Con frecuencia se excluye asimismo a
los trabajadores cuyo empleo es tan estable que esta proteccin no les hace
falta (por ejemplo, los empleados permanentes de Ia administracin p-
blica).
Por regla general, Ia cobertura de los regImenes no se extiende a los tra-
bajadores ocasionales o estacionales, pero cuando estn protegidos suelen

tener que satisfacer condiciones especiales de calificacin; por ejemplo, ha-
ber pagado cierto nmero mInimo de cotizaciones o trabajado cierto

periodo mInimo antes de Ia contingencia, o bien, si procede, que sta haya
sobrevenido en el curso de la estacin en que normalmente trabajen.
Igualmente ciertas circunstancias personales del trabajador pueden colocarlo fuera de Ia cobertura de algunos regImenes nacionales de prestaciones de desempleo, como ocurre en algunos paIses con las personas que han
sobrepasado la edad normal de jubilacin, seguramente a causa de que

pueden acogerse a otras formas de proteccin de Ia seguridad social. Hay
tambin regImenes que excluyen a los miembros de la familia del empleador que viven en el hogar de ste.
REQUISITOS PARA PODER COBRAR LAS PRESTACIONES
En comparacin con las otras prestaciones de seguridad social, el derecho a las de desempleo puede estar subordinado al cumplimiento de requisitos bastante complicados, algunos de los cuales deben haberse satisfecho
antes de la contingencia, en tanto que otros se refieren a las circunstancias
en que el interesado perdi su empleo o han de cumplirse mientras las

prestaciones estn en curso de pago. El objetivo comn de todos estos requisitos es garantizar que se abonen prestaciones solo a las personas que
97
realmente pertenecen a Ia poblacin activa y cuyo desempleo es sin ningu-
na duda involuntario.
Perlodo de calificacin
Casi no hace falta aclarar que se exige un periodo de calificacin, consistente en un mInimo de meses o aos trabajados o de cotizaciones pagadas, o bien, si se trata de asistencia de desempleo, de aos de residencia en
el pals. La finalidad es asegurar que quien pretende Ia prestacin es una
persona a quien el regimen est legItimamente destinado. De ordinario, el
perlodo de calificacin es de unos seis meses, pero muchos regimenes prescriben adems que debe cumplirse dentro de un <perIodo de referencia>>;
por ejemplo, veintisis semanas de empleo en el curso de las ltimas cmcuenta y dos semanas.
El
caso de quienes dejan su empleo voluntariamente
Como quiera que las prestaciones de desempleo estn reservadas a quienes no trabajan por razones que escapan a su control, los regImenes suelen
examinar con ojos criticos las circunstancias en que una persona perdi su
empleo. Se comprende sin dificultad que si se aceptara como una cosa normal que dejar un empleo por decision propia constituye una contingencia
cubierta, todo trabajador un poco descontento del suyo podria abandonarlo
y comenzar a cobrar preStaciones. No obstante, en la prctica no siempre es
fcil distinguir claramente entre desempleo voluntario e involuntario, porque muchas veces una renuncia no es una decision tan libre como pudiera
creerse. En casi todos los regImenes se prev no pagar prestaciones de desempleo durante determinado perlodo cuando se dejO el empleo por voluntad propia o sin causa vlida o justificada, pero aplicar esta prescripcidn no
es sencillo, y en muchos paIses Ia jurisprudencia y Ia administraciOn han
dado interpretaciones muy variadas de lo que cabe entender por <<causa vlida o justificada>>; por ejemplo, L.se justifica que un trabajador deje su
empleo para cuidar un hijo enfermo, o a causa de que sus tareas son peli-
grosas o insalubres, o porque sus compaeros de trabajo lo tratan con

hostilidad?
Mala conducta
Otro problema se presenta cuando el despido de un trabajador se justitica alegando su mala conducta. Muchos regImenes no pagan prestaciones
de desempleo durante cierto tiempo despus del despido si ste se debi a
dicha causa. Pero siempre es dificil determinar exactamente qu actos
constituyen mla conducta. La legislacin del trabajo de muchos palses da
ciertas orientacioneS acerca de los despidos que deben considerarse justificados e injustificados algunas no hablan de <<mala conducta>>, sino de
98
conducta laborab>, a fin de restringir y precisar los motivos de justificacin , y es corriente que los siguientes hechos se consideren causas
<<mala
vlidas de despido: robo, ernbriaguez en horas de trabajo, desobediencia

deliberada de rdenes y reglamentos, ausencia frecuente del trabajo sin justificacin, repetida inobservancia del horario y negligencia reiterada.
Huelgas
Un tercer problema es el de los conflictos laborales. Si se pagaran pres-
taciones de desempleo a los trabajadores que se declaran en huelga, se

fortalecerla en grado nada desdeable su posicin frente a! empleador, y Se-
na evidentemente inapropiado que Ia seguridad social tomara de esta

manera partido en un conflicto de trabajo, pues en las relaciones laborales
debe observar una escrupulosa neutralidad. Es segurarnente por esta razn
que muchos regIrnenes no pagan prestaciones de desernpleo cuando ste
tiene su origen en un conflicto de trabajo. Pero esto ocasiona complicaciones; por ejemplo, puede cuestionarse la participacin efectiva de cierto
trabajador en un conflicto, y tarnbin es posible que algunos trabajadores
queden desempleados a raIz de un conflicto laboral sin haber tornado parte
directamente en l. Las prcticas nacionales vanlan mucho en Ia materia.
El Convenio sobre el desempleo, 1934
44), prev Ia posibilidad de
que se suspenda el derecho a prestaciones, durante un perlodo adecuado,
de los trabajadores que hayan perdido su empleo <<como consecuencia directa de una suspension del trabajo causada por un conflicto de trabajo>>.
Tarnbin el Convenio nm. 102 autoriza a suspender las prestaciones en
estos casos.
Capac;dad,
y voluntad para el trabajo
Las personas que no trabajan por razn de enferrnedad, maternidad, invalidez o vejez estn protegidas por otras rarnas de La seguridad social. Por
su parte, Ia rarna de prestaciones de desernpleo, que cubre solo a quienes
pertenecen an a la poblacin activa, siempre exige para el pago de sus

prestaciones que sus beneficiarios sean capaces de trabajar, estn disponibles para ello y quieran hacerlo, o bien que estn inscritos en una oficina
pblica de colocacin, es decir, que pertenezcan realmentea Ia fuerza de
trabajo en actividad.
Que una persona es o no capaz de trabajar es cosa que puede comprobarse fcilrnente cuando concurre a una oficina de colocacin o a cualquier
otro organismo ante el cual se trarnitan las solicitudes de prestaciones, organismo que puede estar facultado para requerirle que se sorneta a recono-
cimiento medico. Si se determina que el solicitante no es apto para el

trabajo, se le indicar que se dirija a Ia rama apropiada de Ia seguridad social. Sin ernbargo, a las personas cuya capacidad de trabajo es lirnitada
pero que no obstante pueden desernpear con eficacia empleos ordinarios
no se les deberlan denegar las prestaciones de desernpleo. La oficina que
99
tramita las solicitudes debe colaborar estrechamente con las ramas de prestaciones de enfermedad, de invalidez, de vejez y de accidente del trabajo y
enfermedad profesional, asI como con los servicios de
profesional, y lo normal es que tambin se ocupe de Ia colocacin.
El requisito de estar disponibie para trabajar no es fcil de definir con
precision ni de aplicar. El solicitante de las prestaciones no solo debe tener
necesidad de un empleo; asimismo debe poder aceptar uno que se le ofrezca, y no, por ejemplo, encontrarse ocupado en alguna actividad por cuenta
propia, o hallarse en un lugar en que no sea posible ponerse en comunica-
ciOn con l, o poder dedicar al trabajo solo contadas horas por dIa. La
oficina de colocacin tambin puede considerar que no est disponible
para trabajar cuando una circunstancia personal le impide aceptar un
puesto que se le propone; por ejemplo, una persona que puede presentarse
a dicha oficina con Ia frecuencia requerida quiz no est en condiciones
de aceptar un empieo conveniente por tener que atender a un invlido o a
Ufl flio.
En cuanto al requisito de tener voluntad para el trabajo, se lo pone a

prueba ofreciendo a! interesado un empleo conveniente. Esto es fcil cuanpero cuando escasean la voluntad para trabado dichos
jar no puede verificarse de esta manera. Ahora bien, puede entenderse que
ci hecho de que se presente periOdicamente a una oficina de coiocacin es
suficiente para demostrar que tiene esta voluntad. Algunas legisiaciones
exigen que todos los desempleados concurran regularmente a esas oficinas.
La condiciOn de que un solicitante debe buscar trabajo, es decir, que
haga esfuerzos razonables para encontrar un nuevo empleo, es ms bien de
orden moral, puesto que no es simple verificar si alguien, adems de presentarse a una oficina de colocacin con Ia frecuencia requerida, procura
realmente encontrar trabajo. Lo que se quiere a! imponer esta condicin es
evitar que ci desempleado se cruce de brazos y espere pasivamente a que la
suerte Ic depare un nuevo empleo.
Conveniencia del empleo
Otra cosa difIcil es decidir qu empleos deben considerarse convenientes en cada caso particular. El temor de perder ci derecho a las prestaciones
puede inducir a aceptar un empleo que, si bien es conveniente a juicio de
quien lo ofrece, en realidad no lo eS. Entre los factores que hay que tener en
cuenta a! evaluar esta conveniencia estn el salario, la duracin de Ia jorna-
da y otras condiciones de trabajo; la ubicacin de la empresa, y si los

eventuales gastS de transporte o de mudanza ser reemboisados o no; si
la seguridad social cubre o no la ocupacin de que se trate; Ia seguridad y la
higiene en ci lugar de trabajo, y las relaciones laborales, especialmente ci.
hecho de que ci personal est o no afihiado a un sindicato y que haya o no
en ci momento algn conflicto de trabajo.
La oficina que debe resolver si un empico es conveniente tiene tambin
100
en
cuenta Ia edad de Ia persona, su jerarquIa y antiguedad en su ocupacin
anterior, el tiempo que Ileva desempleada, la situacin del mercado del

empleo y las consecuencias que el puesto que le ofrece puede tener para su
vida personal y familiar. Casi nunca una situacin est exenta de dudas: un
empleo conveniente para un joven puede ser justificadamente rechazado
por un trabajador de edad, y viceversa, y alguien que ha estado desemplea-
do por pocos dIas puede tener mayores pretensiones que quien ya Ileva
muchos meses sin trabajar.
CUANTIA Y DURACION DE LAS PRESTACIONES
Para
las prestaciones de desempleo, las tasas ms corrientes oscilan en-
tre el 50 y el 60 por ciento de Las ganancias anteriores del beneficiario,

dentro de un mInimo y un mximo. Una prestacin uniforme es excepcional en los regImenes de seguro, pero en cambio es lo normal en los de
asistencia social. Casi siempre se abona una suma adicional por esposa e
hijos a cargo. En alrededor de una tercera parte de los palses en que las
prestaciones de desempleo existen, tienen la misma cuantla que las de enfermedad. Este es asimismo el criterio del Convenio nm. 102, con arreglo
al cual tanto las primeras prestaciones como las segundas deben representar al menos el 45 por ciento de las ganancias anteriores de un beneficiario
con esposa y dos hijos, tomando en cuenta las asignaciones familiares; o
bien igual porcentaje del salario de un trabajador ordinario no calificado
cuando la prestacin es uniforme, incluidas tambin en este caso las asignaciones familiares.
Es en la duracin maxima prevista para las prestaciones que es dable
observar notables diferencias segn los paIses. Unos pocos regImenes, entre
ellos algunos de seguro social, no prescriben ningn lImite de tiempo.

Cuando el ilmite existe, se fija de una de dos maneras: o bien la duracin
de las prestaciones es igual para todos los que tienen derecho a ellas, independientemente del tiempo que hayan estado empleados o del nmero de
cotizaciones que hayan abonado, o bien dicha duracin varla para cada beneficiario en funcin de uno u otro de estos dos factores. Hay asimismo
regimenes que otorgan exenciones del Ilmite fijado cuando asI loaconsejan
Ia edad o las responsabilidades familiares del beneficiario o el estado de Ia
economla nacional. Con arreglo al Convenio nm. 102, las prestaciones de
un seguro social deben ser pagaderas durante por lo menos trece semanas
en un ao y Las de una asistencia social durante veintisis semanas como
minimo.
En prcticamente todos los regImenes debe transcurrir un perIodo de
espera entre el ltimo dIa de empleo y el primer dIa de descmpleo por el
que se pagan prestaciones, espera cuya finalidad es aliviar Ia carga administrativa y financiera que de otro modo representarlan los breves y frecuentes
lapsos de desempleo; otra razn es que durante esos dIas Ia olicina de cob101
lntroduccin a a seguridad social
cacin puede encontrarle al interesado otro puesto conveniente. Las ms
de las veces el perlodo de espera es de entre tres y siete dIas; esta ltima es
Ia duracin maxima prevista en ci Convenio nm. 102. Al igual que para
las prestaciones de enfermedad, hay regImenes que eximen del perlodo de
espera cuando un nuevo lapso de desempleo sobreviene muy poco despus
de haber Ilegado a su trmino ci anterior.
Los fondos de todos los regImenes de prestaciones de desempleo estn
destinados en primer lugar, por supuesto, al pago de tales prestaciones a las
personas protegidas y a sus dependientes cuando sobreviene Ia contingencia. Pero muchos regImenes tambin efectan gastos para poner remedio a
las causas del desempleo, abonando prestaciones a quienes siguen cursos de
formacin y reconversion profesionales o financiando medidas enderezadas a reducir o prevenir ci desempico. Por otra parte, cuando Ia estructura
de Ia seguridad social se presta a ello, Ia rama de desempleo suele pagar las
cotizaciones de sus beneficiarios a otras ramas a fin de conservar sus dere-
chos, en particular a las prestaciones de larga duracin, si bien es ms

corriente que todas las ramas estn estrechamente coordinadas entre si y
que todo perIodo de desempleo comprobado se acredite automticamente
al interesado como perlodo de pago de cotizaciones a efectos de las prestaciones de larga duraciOn.
FUNCIONES DEL SERVICIO DE COLOCACION

Puede decirse que desde ci punto de vista de la seguridad social un servicio de colocaciOn tiene Ia misma misin que la asistencia mdica: restablecer Ia capacidad de las personas para Sostenerse a si mismas. Antes de
que pueda cobrar una prestaciOn, un desempleado debe presentarse a la
oficina de colocacin local y dar diversos detalles sobre sus antecedentes
profesionales. La oficina compara sus calificaciones con las requeridas por
los puestos vacantes comunicados por los empleadores, y tan pronto como
aparece una vacante que juzga adecuada para l lo informa de ella a fin de
que concurra a Ia empresa para ser entrevistado. El desempleado debe visitar Ia oficina periOdicamente, entre otras cosas, para enterarse de si se ha
producido una vacante conveniente para l, y Ia oficina debe certificar a
intcrvalos regulares que su desempleo es autntico, inicialmente para que
pueda comenzar a cobrar las prestaciones y despus para que continue percibindolas.
En un regimen dc prestaciones de enfermedad, cuando el profesional
mdio que ha examinado al solicitante de una prestacin certifica que est
incapacitado para trabajar, el funcionario administrativo de la seguridad
social dispone solo de facultades muy limitadas para negarse a admitir Ia
autenticidad de Ia incapacidad. Pero en un regimen de prestaciones de

desempleo ninguna opinion independientc profesional o tcnica se emite
accrca de lo justificado o injustificado de Ia pretension de un solicitante, y
102
nica manera de conocer Ia verdad es que ste sea entrevistado por funcionarios duchos que sepan qu preguntas hacerle. Los diversos problernas
a que se hizo referencia anteriormente deben resolverse mediante estas preguntas y gracias a! buen juicio de los entrevistadores de Ia oficina local de
colocacin, que deben tomar en consideracin todos los hechos comprobados y pertinentes. Este cometido que les incumbe es de gran importancia
no solo para los propios desempleados y sus familias, sino igualmente para
el resto de los trabajadores, para los empleadores y para las normas, prcticas y politicas laborales del pals.
Ia
ALGUNAS TENDENCIAS V PROBLEMAS RECIENTES
Los regIrnenes y prestaciones de desempleo se instauraron para proteger

a Los trabajadores que ya formaban parte de Ia poblacin activa, pero no a
las personas que todavIa no hablan estado empleadas nunca. Sin embargo,
en estos ltimos aos algunos paises han extendido la proteccin a quienes
an no han comenzado a trabajar, en particular a los egresados de Ia enseanza secundaria y superior que no pueden encontrar empleo. Hay paises
que han tornado disposiciones especiales para hacer beneficiar tambin de
la cobertura a los trabajadores independientes que se yen imposibilitados
de ganarse el sustento a raiz de una crisis econmica.
Como es de. suponer, todo esto aumenta los gastos que representan las
prestaciones de desempleo, que por aadidura han experirnentado un incrernento considerable a causa de las altas tasas de desempleo que se registran en los paises industrializados con economla de mercado. En el cuadro 3
se muestra el aumento en seis paises, entre 1971 y 1977, de los gastos en todas las prestaciones de seguridad social y en las prestaciones de desempleo.
En cada uno de estos palses las segundas aumentaron rns rpidamente que
las prestaciones en general, de modo que en 1977 representaban una parte
mayor de stas que en 1971. A Ia vista de guarismos como stos surge inmediatamente Ia pregunta de si no convendria asignar mayores recursos a
Ia creacin de ernp!eos y a Ia formacin profesional, pues en principio con
ello deben lograrse economlas en las prestaciones de desernpleo.
Estudios nacionales e internacionales han demostrado que despus de
cierta edad, cuando una persona pierdesu empleo le resulta cada vez ms
difIcil encontrar uno nuevo y sus periodos de desempleo son cada vez rns
prolongados. De ahI que algunos regImenes prolonguen a su vez el periodo
durante el cual les pagan prestaciones, mientras que otros les conceden una
pension de jubilacin anticipada, es decir, antes de Ia edad normal para
ello. Existen palses en que se ha estudiado la posibilidad de reducir esta
edad para todos o de dar facilidades para acogerse a Ia jubilacin anticipa-
da como un medio de aumentar las oportunidades de empleo para los

jvenes, pero la experiencia
que con estas medidas no siempre se

103

Cuadro 3. Gastos en todas las prestaciones de seguridad social y en las prestaciones de
desempleo en seis paises, en 1 971 y 1977 (en millones de unidades de su maneda (Indices: 1971 = 100))
Pals y moneda
Todas las preslaciones
1971
1977
1971
Rep. Fed. de Alemania

(marcos)
Australia
(dlares)
Austria
123 590
(100)
3 266
(100)
(schillings)
Blgica
(francos)
(100)
268 525
(217)
12449
(429)
159 180
(213)
672 658
(282)
244488
5780
(232)
(100)
EstadosUnidos
(dlares)
Noruega
(coronas)
2902
(100)
74897
238 300
(100)
105509
(100)
14399
(100)
1977
ii 027
Il
(338)
618
(100)
(5 724)
1630
4093
(100)
9 845
(100)
(251)
73 407
(745)
13851
(240)
432
(313)
36403
138
(253)
(100)
Fuentes: OIT: The cost of social security, Eighth international inquiry. 196 7-1971. Basic tables (Ginebra, 976), y The cost
of social security. Tenth international inquiry, 1975-1977. Basic tables (Ginebra, 1981).
tantos empleos como cabe esperar. Y claro est, si se aplican en grado considerable, los desembolsos por prestaciones de jubilacin se acrecientan fuertemente.
En estos ltimos aos se ha recurrido a las cajas de prestaciones de
desempleo en la aplicacin de medidas especiales encaminadas a prevenir
las reducciones de personal y otras causas del desempleo o a disminuir sus
efectos. Las medidas pueden tener por objeto facilitar Ia movilidad profesional y geogrfica de los trabajadores o estimular Ia contratacin de nuevo
personal subsidiando los salarios de los aprendices y de quienes reciben
formacin profesional. Tambin se ayuda financieramente a las empresas
que emplean a los invlidos, los ancianos o los que acaban de egresar de
los establecimientos de enseanza. A veces se conceden subvenciones a los
empleadores a fin de limitar a lo indispensable las reducciones de personal ocasionadas por condiciones econmicas adversas. Estas distintas formas de ayuda se costean en ocasiones mediante contribuciones especiales
de los empleadores que se cobran por conducto del regimen de seguro de
crean
desempleo.
LA
SITUACION EN LOS PAISES EN DESARROLLO
En los palses en desarrollo ci fomento del empleo tiene prelacin absoluta en Ia asignacin de recursos para las polIticas sociales, y salvo contadas excepciones, sus regimenes de seguridad social no estn en condiciones
104
crear una rama de prestaciones de desempleo, pues para ello es menester que previamente se organice en debida forma el mercado del empleo y
se establezca una red de oficinas de colocacin eficaces. En estos ltimos
tiempos en varios paises en desarrollo se ha comenzado a discutir acerca de
Ia oportunidad de instaurar algn sistema que garantice Ia seguridad de Los
ingresos, sobre todo en el caso de desempleo involuntario de los trabajadores sindicados del sector industrial, cuyo desarrollo se promueve en todos
estos palses. Si bien est perfectamente justificado que se estudie esta posibilidad, es inevitable que se planteen ciertos problemas, como el de si debe
darse preferencia a esta proteccin para los trabajadores industriales sindicados o a La atencin de las necesidades de las familias trabajadoras de las
zonas rurales, donde Ia sindicacin, cuando existe, es incipiente. Pero una
cosa es segura: si tal regimen se establece, habr que verificar rigurosamente que quienes pretendan sus prestaciones estn realmente cubiertos por I,
to que puede requerir a su vez Ia verificacin del movimiento de trabajadores entre las zonas rurales y las industrializadas, una perspectiva que da
que pensar.
Sin controles estrictos, y aunque no se intente abusar deliberadamente
de ellas, cualesquiera prestaciones de desempleo que realmente sean una
ayuda en Ia contingencia pueden agotar muy pronto Los recursos de un rgimen contributivo, lo que obligarla a reducir Ia cuantIa y duracin de las
prestaciones que ya no serlan suficientes para cumplir sus fines o
provocarla un clamor para que se subvencione al regimen con los ingresos
generales de Estado, medida que a los ojos de muchos constituirla una vio-.
de
Lacin de las prioridades sociales establecidas.
105
PRESTACIONES FAMILIARES
Hay una diferencia entre las prestaciones familiares y las otras prestaciones monetanas de seguridad social: estas ltimas proveen un ingreso a
quienes dejan de percibir su salario, temporalmente en unas contingencias
y definitivamente en otras, mientras que el fundamento de las prestaciones
familiares es el reconocimiento de que normalmente, cuando se fija un salario no se tiene en cuenta el tamaflo de Ia familia que se debe mantener
con !. Otra diferencia es que, aunque los regImenes que pagan asignaciones por hijos o prestaciones familiares en general son hoy en dIa comunes
en el mundo industrializado y tambin se los encuentra con bastante frecuencia en los paIses en desarrollo, esta rama es de origen ms reciente que
otras y se implant para responder a una presin social cada vez ms insistente, y no a los problemas que surgen cuando sobreviene determinada
contingencia, corno enfermedad. accidente o maternidad. Esa presin
cial obedeci a diversos motivos: desde los comienzos de Ia industrializacin se echo de ver que las familias ms numerosas eran al mismo tiempo
las ms pobres; millones de personas que fueron llamadas bajo banderas,
sobre todo en el curso de las dos guerras mundiales que ensangrentaron
nuestro siglo, hicieron Ia experiencia de una remuneracin compuesta en
parte por prestaciones familiares, dado que su soldada comprendIa asignaciones por personas a cargo; los industriales temlan que las reivindicaciones de aumentos de salario de quienes necesitaban ganar ms para mantener a sus familias acabarlan por provocar el incremento de las remuneraciones de todos; en algunos cIrculos provocaba inquietud Ia posibilidad de
que, si no se aliviaba La carga econmica que representaba Ia crianza de los
hijos, La poblacin disminuirla; por ltimo, las administraciones de seguridad social comprobaron en Ia prctica que sus prestaciones, cuando se incrementaban por existir personas a cargo, superaban a veces a! salario que
estaban destinadas a reemplazar.
Al tiempo que se difundla Ia prctica de pagar asignaciones por hijos
como prestaciones de seguridad social, se procedia a otras reformas sociales
para mejorar el bienestar de los nios: a Ia instruccin gratuita se agregaron
107
comidas y asistencia mdica subsidiadas en las escuelas, se dio preferencia
a las familias con hijos en Ia asignacin de viviendas subvencionadas por el

Estado, y las desgravaciones fiscales por esposa e hijos a cargo aliviaron el
peso de los impuestos que soportaba el sostn de familia. A medida que se
fueron acumulando estas y otras ventajas, para referirse al tema en general
comenz a hablarse de <<prestaciones familiares>> ms bien que de <<asignaciones familiares>> o <<por hijos>>.
LA
OITY LAS PRESTACIONES FAMILIARES
El primer instrumento internacional del trabajo que se ocup especIficamente de las prestaciones familiares fue Ia Recomendacin sobre Ia seguridad de los medios de vida, 1944 (nUm. 67), que sent el principio de
que <<Ia sociedad deberla cooperar normalmente con los padres adoptando
medidas generales de asistencia destinadas a garantizar el bienestar de los
nios a su cargo>> e inst a proporcionar no solo asignaciones por hijos,
sino tambin prestaciones en especie, como <<alimentos gratuitos o a bajo
costo para los nios de corta edad, cantinas escolares y viviendas baratas
para familias con varios hijos>>.
Aunque Ia Recomendacin considera a las asignaciones por hijos corno

una forma de asistencia social ms bien que como prestaciones garantipagarse,
zadas por una caja de seguro social , aclara que
cualesquiera que fueren las ganancias de los padres, de acuerdo con una escala determinada que represente una contribuciOn substancial al costo de
Ia manutencin infantil y que tenga en cuenta el costo ms elevado de Ia
manutenciOn de los nios de ms edad>> y que deberlan concederse por todos los nios, salvo por aquellos a los que se aplique el seguro social, por
ejemplo, por su calidad de hurfanos, o bien de hijos a cargo de un padre o
una madre que por el momento recibe una prestacin del seguro.
Algunos han sostenido que Ia RecomendaciOn da preferencia a las prestaciones en especie cuando el objeto es garantizar el desarrollo sano de los
niflos y a prestaciones monetarias cuando de lo que se trata es de ayudar al
mantenimiento de familias numerosas. Sea como fuere, si bien no hay

duda de que algunos regImenes de prestaciones familiares que vieron Ia Iuz
en el decenio de 1930 se establecieron para contrarrestar un descenso observado en Ia natalidad, no hay pruebas de que estas prestaciones hayan
ejercido por si solas una influencia marcada en las tendencias demogrficas. Ms bien han servido para reducir las diferencias de nivel de vida entre
las familias con nios pequeos y las otras y para disminuir Ia disparidad
de oportunidades en Ia vida entre los nios de familias en desiguales situaciones econOmicas.
Cuando en 1952 las disposiciones de Ia Recomendacin se refundieron

y formalizaron en el Convenio nm. 102, Ia contingencia se defini de manera muy simple: <<tener hijos a cargo>>. El Convenio permite un breve
108
periodo de calificacin, de no ms de tres meses de cotizacin o de empleo
o de doce meses de residencia, segn Ia Indole de Ia legislacin pertinente.

Adems, agrega algunos elementos a las prestaciones, que pueden consistir,
sea en un pago peridico a Ia persona protegida, sea en el suministro a los
hijos o para ellos de alimentos, vestidos, vivienda y el disfrute de vacaciones o de asistencia domstica, sea en una combinacin de un pago peridico y de algunas de las otras prestaciones.
El hecho de que estas prestaciones pueden ser en dinero, en especie o en
ambos impide fijar su cuantIa minima de Ia misma manera que Ia de otras
prestaciones de seguridad social, y por ello el Convenio dispone que en los
paises que lo ratifiquen el valor total de las prestaciones concedidas deber
representar por lo menos el 3 por ciento del salario de un trabajador ordinario no calificado multiplicado por el nmero total de hijos de todas las
personas protegidas, cuando Ia cobertura del regimen sea limitada, o el 1,5
por ciento del salario susodicho multiplicado por el nmero total de hijos
de todos los residentes, cuando el regimen proteja a la totalidad de stos.
LAS ASIGNACIONES FAMILIARES RELACIONADAS
CON EL EMPLEO
Los primeros regimenes de asignaciones familiares se organizaron en Ia

industria y el comercio a principios del decenio de 1920. En momentos en
que se reclamaba un aumento general de los salarios, industriales de Francia y de Blgica decidieron satisfacer esta reivindicacin concediendo a sus
trabajadores asignaciones especiales de cuantla proporcional al nmero de
hijos oue tenlan a su cargo. A fin de que este nuevo gasto no pesara en forma desproporcionada sobre algunos empleadores, y asimismo para evitar
que las asignaciones tuvieran por consecuencia que se discriminara contra
los trabajadores con muchos hijos al contratar personal, los empleadores
establecieron <<cajas de compensacin>> cuyo objeto era que estos gastos
fueran, por cada trabajador ocupado, iguales para todas las empresas. Salta
a Ia vista que esta solucin, aplicada por industrias o regiones o para todo
el pais, se funda en el principio del seguro, como las mutualidades de empleadores constituidas en ocasiones para costear las indemnizaciones por
accidente del trabajo y enfermedad profesional.
De los sesenta y siete palses que en 1981 tenIan regImenes de prestacio-
nes familiares (vase el cuadro I), unos dos tercios utilizaban alguna
variante de este mtodo del seguro. Casi siempre las asignaciones consisten
en una suma fija por cada hijo que satisface las condiciones prescritas y son
pagadas directamente por los empleadores, cada uno de los cuales salda
despus su cuenta con La institucin que supervisa el regimen y administra
Ia caja de compensacin. Si bien el derecho a las prestaciones depende de
que se desempee un empleo cubierto por el regimen, no se pierde en caso
de enfermedad, desempleo, incapacidad prolongada o jubilacin. El pago
109
las asignaciones continua despus del fallecimiento del trabajador, o
de
bien pueden abonarse en to sucesivo prestaciones de sobrevivientes.

Estas asignaciones familiares en relacin con el empleo, que tuvieron sus
orIgenes en iniciativas privadas, por regla general han sido colocadas bajo
Ia misma supervision legal que otras ramas de Ia seguridad social. En algunos palses, una vez extendida Ia cobertura a todos los asalariados se pusieron en vigor disposiciones anlogas para los trabajadores independientes, y
en estos casos el regimen, costeado por los empleadores y los trabajadores
independientes, a veces con La ayuda de una subvencin sufragada con los
ingresos generales del Estado o con ci producto de aign impuesto especial,
y administrado por una autoridad designada por ley, extiende una proteccin casi tan universal como Ia de los regimenes fundados en Ia consideracin de que el pago de las asignaciones familiares es de inters pblico.
LAS ASIGNACIONES FAMILIARES A CARGO DEL ESTADO
Fue en Nueva Zelandia que nacieron, en 1926, los regImenes de asignaciones familiares basados en el principio de que su pago debe estar a cargo
del Estado. Al comienzo las asignaciones se reservaron a las familias de bapero muy pronto se dejO sin efecto este requisito. Para 1981
jos
eran diecisis los palses en que existian regImenes universales de este tipo,
que por regla general cubrIan a todos los padres y se costeaban con fondos
pblicos. Como ocurre con otras prestaciones de seguridad social financia-
das de Ia misma manera, tampoco stas tienen vInculo alguno con ci

empleo, siendo el requisito principal que ci padre o Ia madre que las solicite haya residido en ci pals durante cierto tiempo como mInimo, de ordinario doce meses, aunque puede exigirse un perlodo mayor si no naci en ci
pals o no es nacional de i (lo mismo puede exigirse respecto dci hijo). En
los reglamentos de casi todos estos regImenes se especifica que Ia asignacin pertenece a Ia madre, o en todo caso que es pagadera a ella, para dejar
bien en claro que se concede para ayudar a solventar los gastos del hogar, y
no otros. En cuanto a su monto, normalmente aumenta con el segundo

hijo, y tambin con cada hijo subsiguiente que satisfaga las condiciones
prescritas.
LA
FAMILIA A EFECTOS DE LAS ASIGNACIONES
Las asignaciones familiares se destinan sobre todo al ncieo familiar

constituido por los padres y sus hijos. Que se pueda o no ser considerado
como hijo a efectos de su percepciOn depende de quines son sus padres,
de Ia edad que tiene, de si cursa Ia enseanza primaria y a veces estudios
secundarios o superiores , y en ocasiones de que sea inviido o no. Tambin Ia inclusion de un hijo en un grupo familiar ms bien que en otro
110
puede
depender de quines son sus padres, de dnde reside o de quin ase-
gura su manutencin. En algunos paises la familia protegida es ms

amplia, concedindose las asignaciones asimismo respecto de ciertos
adultos.
Hijos
son considerados como hijos para las asignaciones familiares?

La respuesta varla segn lo estatuido en el cdigo civil de cada pals y segn
exista o no en l un sistema de registro civil, pero lo normal es que sean

considerados como tales los que descienden directamente del matrimonio y
los hijastros de los cnyuges, aunque puede excluirse a los hijos que no viyen en el hogar del solicitante de Ia asignacin ni son mantenidos por ste.
Lo corriente es que los hijos adoptados legalmente se asimilen a los descendientes directos. En lo que atae a los hijos ilegItimos, puede ser necesario
definirlos especialmente a efectos de la legislacidn sobre prestaciones famihares.
En algunos regImenes el grupo familiar es ms amplio y comprende a
los hermanos jvenes del solicitante o a sus nietos, o existe una regla general de conformidad con la cual cualquier niflo, aunque no descienda directamente del matrimonio, es considerado como hijo de la familia si vive con
ella bajo el cuidado del solicitante y de su cnyuge. Apenas si hace falta

aclarar que las disposiciones en la materia estn concebidas de manera tal
que un hijo no pueda pertenecer a dos familias al mismo tiempo, a una de
ellas como descendiente directo y a otra porque vive con ella.
El hecho de tratarse o no del primero o segundo hijo puede revestir importancia. Hace tiempo no era raro que los regImenes universales excluyeran al primer hijo, y en ocasiones tambin at segundo, porque se entendia
que los ingresos normales de Ia familia debian bastar para mantenerlos y
que si el sostn del Estado se concedla para todos los hijos se socavarla el
sentido de responsabilidad de los padres. Pero actualmente muy pocos regimenes se atienen an a este argumento, y casi todos pagan asignaciones
por cada hijo, siguiendo asi las prescripciones de Ia Recomendacin

nm. 67 y el Convenio nm. 102. Las asignaciones de los regImenes universales son casi siempre progresivas: tanto por el primer hijo, algo ms
por segundo, y asi sucesivamente, pero los regimenes financiados por empleadores por conducto de una caja de compensacin generalmente no
diferencian de esta manera entre los hijos. En otros palses, en cambio, Ia
asignacin por cada nuevo hijo es cada vez menor, o bien desaparece una
vez alcanzado cierto nmero de hijos, lo que las ms de las veces se debe a
que se aplica cierta polItica demogrfica y se desea fortalecer con las disposiciones sobre asignaciones familiares las medidas de planificacin de Ia
familia.
La edad del hijo, claro est, es fundamental. La edad maxima para las
asignaciones puede ser Ia misma en que deja de ser obligatoria Ia asistencia
111
Ia escuela, o bien la misma que la edad minima de admisin al empleo, y

entonces oscila por lo regular entre los catorce y los diecisis aos, pero en
unos pocos casos es ms baja. El lImite de edad puede extenderse si el hijo
prosigue sus estudios, recibe formacin profesional o comienza un aprendizaje; hay incluso paIses en que un estudiante conserva su condicin de hijo
a estos efectos hasta los veintisiete aos. Cuando Ia incapacidad de un hijo
se convierte en invalidez permanente, Ia asignacin se sigue pagando despus de Ia edad IImite, sea porque en Ia rama de prestaciones familiares se
deja sin efecto este requisito en su caso, sea porque se lo transfiere de dicha
rama a Ia de invalidez.
a
Adultos
Ciertos paises conceden las asignaciones tambin respecto de determinados adultos, con lo cual stas pasan a ser familiares de hecho y no solo de
nombre. El adulto al que se extiende con ms frecuencia esta proteccin es
La esposa a condicin de que no desempee un emp Leo remunerado o
el cnyuge que no trabaja, si bien hay un regimen que cubre al desempleado menor de veinticinco aflos mientras reemplace en el hogar a uno de los
padres, y otros a Ia madre viuda, a los padres ancianos o invlidos o a los
abuelos, pero este tipo de proteccin de Ia rama de prestaciones familiares
pierde importancia a medida que otras ramas de la seguridad social Ia toman a su cargo.
EL
IMPUESTO SOBRE LA RENTA
En los paIses en que existe un gravamen directo sobre los ingresos personales es costumbre eximir de l una parte de los ingresos proporcional al
nmero de personas que el contribuyente tenga a su cargo, entre ellas los
hijos que dependan de l, lo que tiene por objeto redistribuir las cargas fiscales en reaLidad, redistribuir los ingresos en beneficio de quienes
tienen una familia que mantener. Pero Ia reduccin de los ingresos imponibles constituye un instrumento imperfecto de la justicia social, puesto que
las familias con entradas demasiado bajas para estar sujetas a! impuesto so-
bre la renta no obtienen ninguna ventaja de tal reduccin, y si bien las

familias con entradas ms o menos prximas al promedio se benefician
algo, las ms favorecidas son las familias con los ingresos imponibles ms
elevados, porque en casi todos los paises el impuesto sobre La renta es progresivo. En cambio, un regimen universal de asignaciones familiares redistribuye los ingresos en forma favorable a las familias con hijos de manera
tal que, independientemente de sus ingresos, todas las familias de igual tamao reciben Ia misma ayuda de Ia comunidad.
Anteriormente se sealO que Ia tendencia inicial a subordinar el derecho a Las asignaciones universales a una comprobacin de Los recursos o
ganancias de los beneficiarios es mayormente una cosa del pasado, pero en
112
palses se ha tratado de lograr algo parecido con el expediente de

considerar a las asignaciones como ingresos imponibles. Por consiguiente,
puede muy bien ocurrir que el Estado pague una asignacin familiar a un
residente, recupere parte de ella gravndola directamente y luego exima al
residente de abonar una suma mayor por concepto del mismo impuesto al
considerar no imponible, por razn de hijos a cargo, cierta proporcin de
sus ingresos. Al parecer, la conclusion que puede sacarse de todo esto es
que las prestaciones de seguridad social son mejores que las desgravaciones
fiscales tanto desde el punto de vista de la justicia social y de Ia simplicidad
administrativa como para proporcionar a las familias una asistencia estatal
lOgica y uniforme. Para ello es menester pagar asignaciones de una cuantla
suficiente y exentas del impuesto sobre Ia renta, asI como dejar sin efecto
las desgravaciones por hijos a cargo en favor de quienes pagan dicho impuesto. Esto es lo que han hecho recientemente varios palses modificando
algunos
de manera apropiada su legislaciOn tributaria y sobre asignaciones familiares.
OTRAS PRESTACIONES FAMILIARES
AsI como hay analogias entre la definicin de <<hijo>> a efectos de las

prestaciones familiares y de las de sobrevivientes, y asI como en ocasiones
se proporcionan a quienes quedan invlidos desde su juventud prestaciones
que en realidad son de invalidez por conducto de la rama de prestaciones
familiares, asI tambin hay nexos evidentes entre esta rama y la de maternidad. Parece existir una tendencia cada vez ms acentuada a dejar el pago de
las prestaciones substitutivas del salario es decir, de las doce o ms semanas de prestaciones de maternidad a cargo de Ia rama de maternidad
y a utilizar la legislacin sobre prestaciones familiares para facilitar otro
tipo de ayuda ms especIficamente enderezada a Ia promocin de Ia salud y
el bienestar del hijo y de la madre lactante.
En Francia y en los paIses africanos que han heredado ci modelo francs de seguridad social las prestaciones familiares incluyen un subsidio
prenatal que se paga en cuotas durante el embarazo y un fuerte subsidio de
nacimiento, igualmente abonado en cuotas, pero despus del parto. Lo

usual es que para percibir estos pagos la madre deba someterse a reconocimientos medicos durante el embarazo y despus del parto.
Al pasar revista rpidamente a diversos regImenes de prestaciones fami-
hares se echan de ver otras caracterIsticas interesantes. Unos pagan un

subsidio de matrimonio a los nuevos hogares recin constituidos, y en por
lo menos un pals sudamericano se concede una asignaciOn mensual de vivienda, equivalente ms o menos a Ia asignacin familiar por un hijo, a
cada matrimonio y a cada persona soltera que vive sola. Otros regImenes
ofrecen diversos tipos dc asignaciones famihiares. El hijo invhido es objeto
de particular atencin; aparte de prolongarse indefinidamente en su caso,
113
como ya se ha dicho, Ia duracin de Ia asignacin familiar, su cuantla pue-
de aumentarse, incluso al doble, o bien puede concederse una asignacin

especial por hijo invlido. En Irlanda, el nacimiento de trillizos da lugar al
pago, en una sola vez, de un subsidio considerable, ci que se aumenta an
en 50 por ciento cuando nacen cuatrillizos. Hay varios paises en que las familias sostenidas por una sola persona tienen derecho a una asignacin
compiementaria y otros en que existe una <<prima de vacaciones>> equivalente a un mes de Ia asignacin familiar normal.
El de las prestaciones familiares es un campo en ci que no faltan las

ideas novedosas y las iniciativas originales. Por ejemplo, a mediados del
decenio de 1970 se instituy en un pals, para reemplazar un regimen convencional de seguro de maternidad, un <<seguro de padres>. Una de las
metas accesorias del nuevo regimen era Ia promocin de Ia igualdad entre
los sexos, y entre sus caracterlsticas pueden citarse las siguientes:
I.
2.
3.
Una asignacin de padres, pagadera a uno de ellos o a ambos durante

ciento ochenta dias en total, reemplaza a Ia prestacin ordinaria de
maternidad.
Se otorga una asignacin por cuidado de un hijo al padre o a la madre
que se yea obligado a abandonar temporalmente su trabajo para cuidar
a un hijo menor de doce aos, sea a ralz de una enfermedad de ste o
de la persona que cuidaba de l anteriormente, sea porque eJ hijo deba
someterse a un tratamiento preventivo. Esta prestacin puede solicitarse hasta por sesenta dIas cada ao.
Otras asignaciones por cuidado de hijos, de igual cuantla que Ia pension
de invalidez, se pagan para compensar a los padres Ia carga adicional

que representa ci cuidado de hijos incapacitados menores de diecisis
aos.
Entre las diversas ideas que han brotado en ci terreno comn a las prestaciones familiares y de maternidad, Ia de Ia asignacin por el cuidado de
hijos est entre las que han logrado mayor aceptacin. Est prevista, por
ejemplo, en un pals cuya rama de maternidad no se aparta en otros aspectos de lo convencional, aunque tiene sus caracteristicas propias: las prestaciones de maternidad se pagan no solo con motivo de un nacimiento, sino
tambin de Ia adopcin de un hijo, y adems se abonan generosos subsidios
antes y despus del parto a condicin de que se hagan las visitas prescritas
a las cilnicas materno-infantiies; pero aparte de esto, Ia madre tiene derecho
a una asignacin por cuidado de un hijo Si permanece en su hogar a tal
efecto mientras el nio no sobrepase Ia edad de tres aos, o bien puede
concedrsele una licencia pagada de enfermedad de hasta sesenta dias al
ao si un hijo menor de tres aos cae enfermo o de hasta treinta dias si es
mayor de tres
pero menor de seis. En otros regImenes esta licencia pagada por enferniedad de un hijo puede otorgarse a cualquiera de los padres
mientras no se exceda Ia duracin maxima prevista.
114
PRESTACIONES EN ESPECIE
Una institucin de seguridad social, en especial si dispone de una red de

oficinas locales, puede ser muy til para facilitar prestaciones familiares en
especie, sobre todo para proporcionar asistencia mdica a las mujeres embarazadas, las madres lactantes y los nios en edad preescolar y distribuir
alimentos especiales y dietticos. Ya se mencionaron las asignaciones y
subsidios de vivienda y vacaciones; en cambio, <<el suministro a los hijos, o
para los hijos, de alimentos,vestido, vivienda y el disfrute de vacaciones o
de asistencia domstica>>, aludidos en el Convenio nm. 102, por regla general no se conflan a [a rama de prestaciones familiares, sino a determinados servicios del Estado.
Por lo comn se suministra a los alumnos de las escuelas primarias, gratuitamente o a precios muy bajos, el almuerzo y un vaso de leche por Ia
maana o por la tarde, asi como el alojamiento durante algunas semanas
cada ao en colonias de vacaciones. La polItica en materia de vivienda suele conceder condiciones favorables a las familias numerosas o a las que
estn a cargo solo de un padre o de una madre solteros. Asimismo la legislaciOn laboral suele contener disposiciones tendientes a asegurar el bienes-
tar de las madres trabajadoras con hijos pequeos. Pero aunque tal vez
pueda considerarse que estas prestaciones en especie forman parte de las
prestaciones familiares, no es posible examinar en este libro su administracin y financiaciOn.
AUMENTO 0 DISMINUCION DE LAS ASIGNACIONES

CON EL NIJMERO DE HIJOS
Es dificil hacer comparaciones entre el valor real de las asignaciones familiares en un pals y en otro porque a ello se oponen demasiados factores
variables, como el costo de vida en cada uno, la verdadera pandad entre
sus monedas, las diferencias entre las edades hasta las que los hijos dan derecho a asignaciones y los distintos valores de las prestaciones en especie
que se agregan a las prestaciones en dinero. Ya se seflal que, por regla general, las asignaciones familiares relacionadas con el empleo son de igual
monto para cada hijo, monto que puede fijarse con arreglo al mismo procedimiento que los salarios. En cambio, en los regImenes de cobertura universal sufragados con fondos pblicos dicho monto varla casi siempre con
La edad y el orden de nacimiento del hijo, y lo mismo ocurre en los regImenes de asignaciones relacionadas con el empleo que han alcanzado una
cobertura universal bajo una administracin unificada de mbito nacional.
El cuadro 4, basado en informaciones publicadas por Ia Administracin de
Seguridad Social de los Estados Unidos, muestra cmo la asignacin por
cada hijo crece o decrece segn el nmero de stos en doce paIses en que su
monto varla nicamente con dicho nmero. Obsrvese que lo tIpico en es-
115
300
33
33
33
208
208
240
240
Tercero
Cuarto
Quinto
Sexto
64
588
3l3
313
300
214
214
64
67
297
67
100
357
100
250
100
279
133
133
133
117
100
100
350
480
300
480
200
250
480
350
100
480
.100
100
240
200
171
171
143
100
.
156
156
156
156
156
100
10
10
10
50
79
100
187
153
127
113
206
258
302
332
Tres
Cuatro
Cinco
Seis
Fuente: Vdase ci cuadro 4.
133
100
100
313
244
117
313
120
120
112
220
313
100
120
117
113
105
100
100
175
100
250
259
245
189
100
Paises co n asignacio nes relacion adas con ci empieo
Dos
164
157
146
138
121
100
128
100
150
190
274
324
144
146
220
240
356
376
142
137
100
100
170
i
100
212
174
169
165
116
100
Paises co n regimene a uinanciado scan fondos ptiblicos
43
50
60
76
90
100
Indices del promedio por hijo,

el
de stos, de las asignaciones familiares en regImenes de cobertura universal de
doce palses en 1981.
(Indice del promedio con las primeras asignaciones a que se tiene derecho = 100)
Uno
Nmero
de hijos
Cuadro 5.
192
192
181
171
133
100
Paises con regimenes uinanciados con fondos pdaiicos
Fuente: Adaptado de United States Department of Health and Human Services, Social Security Administration: Social security programs throughout the world, 1981. Op. cit.
166
lOO
100
Primero
Paises con asignaciones celacionadas con el empleo
Indices de las asignaciones familiares por cada hijo segOn su orden de nacimiento en regImenes de cobertura universal de doce
paisesen 1981.
(Indice de las asignaciones por el primer hijo que da derecho a ellas = 100)
Segundo
Hijo
Cuadro 4.
palses es que se pague por el primer hijo una asignacin pequea, o

ninguna, y una asignacin mayor por el segundo y el tercero, y a veces
tambin por el cuarto, mantenindose quiz su cuantIa por los hijos subsiguientes o aumentndola solo ligeramente. No obstante, los paIses B y M
constituyen excepciones notables, pues en ellos las asignaciones disminuyen fuertemente a partir del cuarto hijo, sin duda porque su monto
obedece a consideraciones no solo de Ia polItica de seguridad social, sino
tos
igualmente de Ia poiltica de poblacin.
Pero el baremo de asignaciones afecta no solo a! hijo de que se trate,

sino a toda Ia familia, y por eso en el cuadro 5 Se muestra, para los mismos
doce paIses, cmo flucta el promedio por hijo, a medida que el nmero
de stos aumenta, de las asignaciones que cobra una familia. El cuadro permite comprobar que el promedio por hijo registra aumentos (salvo en los
palses B y M, que son Ia excepcin que confirma Ia regla) menos bruscos
que los que cabria esperar a! analizar las asignaciones por hijo. Es evidente
que estos baremos constituyen un reconocimiento del hecho de que los gastos de criar una familia crecen con sta, pero ello puede tenerse en cuenta
de otra manera: fijando un baremo bsico sencillo y previendo aumentos
especiales at alcanzar el hijo ciertas edades, por ejemplo, los seis, doce y
dieciocho aos.
117
FINANCIACION DE LOS REGIMENES
Ningn regimen merece denominarse

seguridad social>> si no puede
garantizar, dentro de lImites razonables, que estar en condiciones de pagar
las prestaciones que promete cuando deba hacerlo. Antes de instituir un rgimen es menester estudiar a fondo sus mtodos de financiacin y escoger
uno que pueda ponerse en prctica y sea eficaz. Esto vale tanto para un r-
gimen establecido por icy como pam uno fundado voluntariamente; en

ambos casos, quienes han asumido Ia responsabilidad de crearlo deben,
puesto que quieren alcanzar sus fines, conseguir los medios.
El costo de un regimen de seguridad social es la suma de las prestacio-
nes que paga y de sus gastos administrativos y oscila de ao en ao con

arreglc a diversos factores que se analizarn ms adelante en este capitulo.
El problema fundamental de la financiacin es cmo recaudar los fondos
necesarios a fin de poder efectuar los pagos en ci momento que corresponda. Pero este problema tiene ms de una faceta. Una de ellas es que los
recursos deben recaudarse de una manera regular y sistemtica, mientras
que los beneficiarios adquieren derecho a las prestaciones en fechas muchas veces imprevisibles, escalonadas a intervalos irregulares y por perlodos que a menudo tampoco pueden conocerse de antemano. Adems, es
menester decidir cmo se reunirn los fondos, es decir, si provendrn del
producto de los impuestos o bien de cotizaciones que se cobrarn a las personas protegidas y, si stas son trabajadores asalariados, tambin a sus
empleadores.
No obstante, para ciertos tipos de regimenes Ia solucin del problema
de su financiacin es evidente. Los que cubren a todos los residentes y los
de asistencia social se costean mediante impuestos, calculndose la carga
impositiva de modo que to recaudado sea suficiente para hacer frente a los
gastos previstos. Los regImenes destinados a grupos limitados de trabajadores, como los planes de pensiones de las empresas, deben financiarse mediante cotizaciones, pero cobrando stas antes de que haya que efectuar los
pagos a fin de que los eventuates beneficiarios tengan, dentro de to posible,
Ia seguridad de que en su momento recibirn las prestaciones a que tengan
119
derecho. Las cajas de prevision, huelga decirlo, se sufragan mediante coti-
zaciones, recibiendo cada miembro el total de las acreditadas en su cuenta

pagadas por l mismo, o bien en su nombre por su empleador. Ahora bien,
en los regImenes del tipo de seguro social son posibles muchos mtodos de
financiacin, cada uno de los cuales puede defenderse con diferentes argumentos. De ahI que las consideraciones que siguen sean aplicables principalmente a estos ltimos regImenes.
FACTOR ES QUE INFLUYEN EN EL COSTO ACTUAL
Y FUTURO DE UN REGIMEN
Proporcionar prestaciones anlogas no cuesta necesariamente lo mismo

en un pals que en otro en relacin con el nivel de los salarios en cada uno.
Ciertos factores, como Ia reparticin de Ia poblacin por grupos de edad,
sexos y actividades econmicas, condicionan Ia incidencia de las contingencias y los periodos durante los cuales hay que pagar las prestaciones, y
asimismo la propensin del pblico a reclamarlas puede variar seguin el
pals. Por otra parte, ciertos riesgos dependen de la lndole del medio ambiente de trabajo, y otra cosa que repercute en los gastos tanto administrativos como de prestaciones es el mayor o menor rigor con que se administre el regimen.
Prestaciones de corta duraciOn
Las prestaciones de corta duracin, para las cuales se requiere un breve
perlodo de calificacin, o ninguno, y que se pagan por un lapso limitado,
rara vez superior a un ao, comprenden las prestaciones monetarias de enfermedad, de maternidad, familiares y de desempleo, Ia asistencia mdica y
las prestaciones en caso de incapacidad temporal derivada de un accidente
del trabajo o una enfermedad profesional.
Las estadIsticas demogrficas de las que depende el nOmero de solicitu-
des de prestaciones familiares y de maternidad evolucionan con gran

regularidad y cambian sOlo lentamente con el transcurso del tiempo. Las
enfermedades y las muertes tambin ocurren con Ia misma regularidad,
pero sta puede verse trastornada si ocurren epidemias. La incidencia de
los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales varia mucho segUn las ocupaciones; no obstante, cuando la reparticin de Ia poblacin
activa por ocupaciones es relativamente estable, los gastos de esta rama no
registran fluctuaciones pronunciadas. En cambio, a diferencia de las contingencias <biolgicas>>, el desempleo no se caracteriza por ninguna regula-
ridad estadIstica y su incidencia puede variar ampliamente y de modo

imprevisible y rpido.
En todas las ramas de un seguro social, incluidas a veces las de asistencia mdica y de prestaciones familiares, pero exceptuada Ia rama de accidente del trabajo y enfermedad profesional, es usual que se exija un perlo120
Financiacin de los regImenes
de calificacin, to que disminuye el nmero de los beneficiarios en

potencia, en especial en los comienzos del regimen, pues de esta manera
quienes estn, por ejemplo, enfermos o desempleados en el momento en
que se inicia Ia recaudacin de Las cotizaciones no perciben prestacin
alguna por ese perlodo de enfermedad o desempleo. El efecto de un perIodo de calificacin depende, por supuesto, de su longitud; una vez que un
regimen ha estado en vigor por ms tiempo que el perlodo de calificacin,
cada vez es mayor el nmero de personas que, at sobrevenirles Ia contingencia, tienen derecho a prestaciones por haber cumplido elperlodo. Este
es el momento a partir del cual el costo (medido en un porcentaje del total
de los salarios de las personas protegidas) para el regimen de las prestaciones de corta duracin registrar un aumento sostenido durante un breve
lapso, estabilizndose posteriormente. En to sucesivo, si bien podr fluctuar, tales fluctuaciones no sern ni muy amplias ni muy duraderas, salvo
do
en el caso de las prestaciones de desempleo.

El costo de las prestaciones depende tambin, claro est, de su monto
medio, del nmero de solicitudes que se aprueben, del perIodo de espera

prescrito, si to hay, y del perlodo mximo durante el cual aqullas son pagaderas. Imponiendo un perlodo de espera se evita el pago de prestaciones
por contingencias de menor importancia y muy breve duracin. Con un 11mite mximo para el perlodo durante el cual pueden abonarse las prestaciones se reducen Los gastos que representen los casos crnicos, los cuales,
si bien son relativamente pocos, pueden prolongarse de manera indefinida.
Cuando un caso se convierte en crnico pasa a ser tratado de otra manera:
una enfermedad que adquiere ese carcter o una incapacidad ocasionada
por un accidente del trabajo que se prolonga indeuinidamente pueden pasarse ambas a La rama de invalidez, y un regimen
asistencia a Los
desempleados puede tomar a su cargo La flnanciacin de Ia ayuda a los desempleados crnicos. Pueden fijarse lImites al costo o a la duracin de Ia
asistencia mdica y contenerse los gastos por concepto de prestaciones familiares prescribiendo un mximo para la edad o el nmero de los hijos
que dan derecho a ellas.
Otro factor que influye en el costo, en particular de las ramas de enfer-
medad y de asistencia mdica, es Ia mayor o menor propensin de Ia

poblacin protegida a solicitar las prestaciones. De ordinario, una persona
cubierta puede visitar a un medico con toda Ia frecuencia que desee, y Las
ms de las veces ste le receta algn tipo de medicamento, de modo que los
gastos de asistencia mdica reflejan en buena medida la actitud de Ia poblacin hacia su estado de salud. Por regla general, los avances de Ia medicina
en nuestra poca no han hecho disminuir desde el punto de vista de La
seguridad social La incidencia de las enfermedades, tal vez porque hoy
en dIa Ia gente tiene ms clara conciencia de Ia importancia de Ia salud y se
preocupa bastante ms por ella. El aumento vertiginoso de los gastos de
asistencia mdica no se debe nicamente a que proporcionar los servicios
cuesta ms, sino asimismo a que se hace mayor uso de ellos.
121
La
influencia del medio ambiente de trabajo se aprecia sobre todo,
como es lgico, en Ia rama de accidente del trabajo y enfermedad profesional. La frecuencia y Ia gravedad de estos accidentes y enfermedades son
distintas segn el pals, dado que dependen de Las industrias que existen en
cada uno, del mayor o menor uso que se hace en ellas de substancias, procedimientos y mquinas peligrosos, del grado de observancia de las medidas de seguridad e higiene, de Ia calidad de la asistencia mdica y del rigor
de La vigilancia mdica y tcnica.
Un caso peculiar es el de una rama de desempleo en un momento en
que esta contingencia afecta a ms y ms personas. Paradjicamente, una
vez que eI desempleo sobrepasa cierto nivel, el nmero de beneficiarios de
Las respectivas prestaciones puede comenzar a declinar, porque el de los
que van agotando su derecho a ellas empieza a superar a! de los nuevos solicitantes. Durante una crisis econmica, cuando el desempleo es elevado,
La fuerte incidencia de ste en algunos sectores puede tener por consecuencia que muchas de Las personas protegidas que trabajaban en ellos agoten
su derecho a las prestaciones y queden sin proteccin por el momento,

mientras que en otros sectores Ia mayoria de los afiliados a! regimen siguen
trabajando normalmente. Los regImenes de seguro de desempleo se conci-
ben casi siempre para proporcionar prestaciones de corta duracin, es

decir, que el riesgo est ampliamente repartido, pero por un perlodo limitado, y para mantener Ia solvencia del regimen puede ser menester que
algn sistema de asistencia tome a su cargo los casos crnicos.
En Ia categorla de prestaciones de larga duracin estn comprendidas las
de vejez, invalidez y sobrevivientes, asi como las que paga una rama de accidente del trabajo y enfermedad profesional por incapacidad permanente
para el trabajo y a los sobrevivientes a cargo de las vIctimas de accidentes y
enfermedades mortales.
Al igual que en el caso de las prestaciones de corta duracin, Ia existen-
cia de un perlodo de calificacin hace que el nmero de pensionados de

vejez crezca con ms lentitud cuando el regimen es nuevo, pero esto puede
verse contrarrestado hasta cierto punto por disposiciones transitorias que
abrevian el mencionado perlodo para las personas que ya habian alcanzado
una edad madura en el momento de ponerse en vigor el regimen. Una vez
que ste ha existido por ms tiempo que el perlodo de calificacin, el nmero de pensionados prosigue incrementndose por muchos aos y, por
esta y otras razones, el costo anual de las prestaciones con relacin a! total
de los salarios de las personas protegidas aumenta durante un perlodo ms
largo an. Las prestaciones de larga duracin se diferencian, pues, de las cle
corta duracin por la tendencia de su costo, toda vez que el de las segundas
se estabiliza con relativa rapidez.
Cada ao aporta su cosecha de nuevos pensionados que en estadIsti122
se denomina una <<cohorte>> , La mayorIa de los cuales, con La excepcin de los hurfanos, probablemente cobrarn su pension por el resto de
sus dIas. Al examinar las caracteristicas del grupo principal el de Los
pensionados de vejez se advierte que, como se ha dicho, cada ao se le
aade una cohorte, y tambin cada ao mueren algunos de los integrantes
de cada una de elLas; para que una cohorte desaparezca totalmente, o sea
para que fallezca el ltimo de sus miembros, pueden tener que transcurrir
veinte aos, y a veces treinta. Las cifras que siguen son hipotticas, pero
sirven para dar una idea simplificada del proceso: si hay 100 pensionados
en el primer ao, puede haber algo asI como 196 en el segundo, 288 en eL
tercero, 800 en el dcimo y 1 000 en el vigsimo ao. De estos guarismos
aproximados puede deducirse que el nmero inicial de pensionados casi se
duplica el segundo ao y triplica el tercero, aumentando con rapidez algo
menor para decuplicarse al cabo de veinte aos. Ahora bien, si cada aflo el
nmero de jvenes que se empLean es mayor que el de las personas que se
acogen a una pension, Ia proporcin que stas representan en La poblacin
protegida crecer a un ritmo menor que el que cabe deducir de las cifras
mencionadas, e inversamente, una reduccin del nmero de jOvenes que
ingresan en la vida activa har que dicha proporcin se incremente a un
ritmo ms rpido. Esta es precisamente una de Las consecuencias del envejecimiento de Ia poblacin que causa profunda preocupacin en algunos
ca
paIses desarroLLados.
No hay que olvidar Ia influencia de otro factor en eL costo de las pensiones, a saber, Ia formula utilizada para calcularLas. Salvo que Ia cuantla de
la pension sea la misma para todos, dicho costo proseguir aumentando
mucho despus que el nmero de pensionados haya alcanzado un niveL
rns o menos estable, y ello porque por lo regular Las pensiones son proporcionales al perlodo durante el cual cotiz cada beneficiario, de modo que eL
promedio de las nuevas pensiones concedidas cada ao es superior al de las
que en ese mismo aflo dejan de pagarse a causa del fallecimiento de los respectivos pensionados. Como si esto fuera poco, cuando Las pensiones se
calculan de acuerdo con el salario que se percibla en el momento de jubilarse o poco antes, esto hace que las nuevas aumenten todavia ms con
relacin a Las otorgadas anteriormente. Por iriltimo, tambin puede ser necesario actualizar de vez en cuando Las pensiones en curso de pago para
restaurar su poder adquisitivo menoscabado por La inflaciOn.
Edad normal de admisin a Ia pension
Como se ha visto, en trrninos generales el costo de las pensiones de yejez aumenta, pero hay adems algunos otros factores claves que repercuten
en los gastos de esta rama, siendo uno de ellos Ia edad normal de admisin
a Ia pensiOn, cuya modificaciOn tiene tin efecto singularmente intenso. Si
esta edad se eleva, habr menos pensionados, y por aadidura sern ms
Las personas que continuarn pagando cotizaciones; es cierto que habr
123

Cuadro 6.
Expectativa de vida de los varones en diversos paises en varios aos o periodos

comprendidos entre 1 960 y 1980
Pais y ao o peciodo
Ahos de expectativa de vida
Al nacer
Repblica Federal de Alemania

(1978-1980)
Brasil (1960-1970)
Chile (1975-1980)
Francia (1978-1980)
Repblica lslmica del Iran
(1973-1976)
Kenia (1969)
Liberia (1971)
Repblica Arabe Siria (1977)
A los
A los
A los
20 aos
60 aos
65 aSos
69,6
57,6
61,3
70,!
51,4
47,0
48,4
51,6
15,0
15,9
57,6
46,9
45,8
63,0
49,7
43,0
40,8
50,8
16,3
17,1
16,1
14,5
14,9
16,0
12,9
12,0
12,8
13,8
13,0
11,7
12,3
12,8
Fuenles: Naciones Unidas: Demograp/oc Yearbook /978 (Nueva York, 1979) e idem: Demographic Yearbook 1981 (Nueva
York. 1983).
ms pensiones de invalidez y ms gastos por este concepto, pero ello contrarrestar solo en parte Ia doble consecuencia citada. La reduccin de Ia
edad tiene, huelga decirlo, el efecto contrario.
Debe tomarse en consideracin asimismo Ia tasa de mortalidad a Ia
edad normal de admisiOn a la pension y a edades posteriores. Es frecuente
que Ia expectativa de vida en el momento del nacimiento se tome como
una indicacin de Ia mortalidad general en un pals o regiOn, pero en realidad no es pertinente para Ia fijacin de Ia edad a la que normalmente se
adquiere derecho a pension. Por ejemplo, serla errOneo sostener que, porque en los palses en desarrollo esa expectativa es mucho menor que en los
paises industrializados, dicha edad deberla fijarse a un nivel proporcionalmente ms bajo en los primeros, pues no hay que olvidar que Ia expecta-
tiva de vida al nacer refleja en gran parte Ia mortalidad infantil, muy

elevada en los paises en desarrollo, pero a medida que quienes sobreviven
en estos palses a los primeros aos de La existencia avanzan en edad, su ex-
pectativa de vida se aproxima a Ia de los palses industrializados. Como

puede comprobarse analizando las cifras del cuadro 6, las diferencias entre
La expectativa de vida en diversos palses son mucho menores a los sesenta o
a los sesenta y cinco aos que al nacer o a los veinte aflos.
Los antiguos regimenes de pensiones de cobertura universal de los palses industrializados dejaron atrs hace tiempo su periodo de crecimiento
inicial y se encuentran en una situacin de relativa estabilidad, pero aun

asi el continuo aumento del costo de las pensiones causa preocupacin,
como ya hemos dicho. El fenmeno obedece en parte al envejecimiento de
Ia poblacin; en casi todos los paises industrializados el nmero de ancianos en relacin con el de las personas en edad de trabajar ha estado
creciendo desde hace medio siglo o ms y se prev que continuar crecien124
Firuanciacin de los regImenes

Cuadro 7.
Envejecimiento de Ia poblacin en Europa y en los Estados Unidos y el Canada
Grupo de edad
Nrnero de perso nan en eada grupo por I 000 habitantes

En los Estados Unidos yet Canada
En Europa
Menoresde l5aos
Del5a64aos
De65aosyms
En 1975
Estimacidn
para
ci ado 2000
En 1975
Estimacidn
para
ci ado 2000
239
638
206
651
252
645
217
662
123
143
103
121
Fuente: Naciones Unidas: Concise report on the world population situation in 1979, documento ST/ESA/SER.A/72 (Nueva
York, 1980).
do todavIa durante varios decenios por lo menos. Si bien a! mismo tiempo
Ia proporcin de los nios en la poblacin de esos palses ha estado declinando, esto no soluciona el problema, porque Ia manutencin de un jubilado cuesta varias veces La de un nio. Las cifras provenientes de censos y
las previsiones de las Naciones Unidas que se dan en el cuadro 7 revelan
las tendencias que prevalecen.
Pero el costo cada vez mayor de Las pensiones no se debe nicamente a
las tendencias demogrficas, sino asimismo a que aqullas se aumentan peridicamente para dar satisfaccin a reivindicaciones sociales, a que se
ajustan a intervalos regulares, y en ocasiones automticamente, para preservar su poder adquisitivo y a que en momentos de fuerte desempleo se
dan incentivos a los trabajadores de edad para que se jubilen, cuando de no
ser por esos incentivos algunos de ellos seguramente continuarian trabajando. Actualmente en diversos cIrculos interesados se trata de encontrar el
procedimiento ms aconsejable para elevar Ia edad de admisin a Ia pensin, cosa nada sencilla, como ya se seflal en otro lugar.
RECAUDACION DE LOS RECURSOS
Un aspecto importante de Ia financiacin de todo seguro social es la

elaboracin y aplicacin de un mtodo para La recaudacin sistemtica de
los recursos, de manera que se puedan pagar sin dificultad las prestaciones
y los gastos administrativos a medida que se deba hacerlo.
Mtodo del reparto anual
En el caso de las prestaciones de corta duracin, a causa de que su costo
anual con relacin at total de las remuneraciones de las personas protegidas se estabiliza en un plazo relativamente breve, el mtodo lgico para
financiarlas consiste en evaluar cada ao dicho costo y recaudar los recurSOS necesarios para cubrirlo. Este mtodo, con arreglo al cual, como acaba
125
decirse, se
nicamente los fondos necesarios para pagar los gastos previstos, se denomina <<del reparto anual>>. No obstante, es usual que
al estimar el costo se aada un pequeflo margen para ir constituyendo una
reserva para gastos imprevistos a fin de poder hacer frente a un aumento
inopinado de los egresos o a una disminucin igualmente inopinada de los
ingresos. No es posible fijar por anticipado el monto de esta reserva; solo Ia
experiencia puede decir a cunto debe ascender, pero mientras que un Seguro de enfermedad puede sentirse tranquilo con una reserva equivalente a
de
unos pocos meses de cotizaciones, una caja de desempleo debe tener en

todo momento a su disposicin una suma mucho ms considerable. El hecho de que en sus comienzos un regimen deba pagar pocas prestaciones o
ninguna porque los afihiados a I todavIa no han cumplido las condiciones
de caiificacin prescritas facilita Ia constitucin de una reserva.
de larga duracin
Pero las cosas se complican en ci caso de las prestaciones de larga dura-
ciOn. Cuando se instituye un nuevo regimen de pensiones de carcter

contributivo, sus gastos por concepto de prestaciones son relativamente pequeos durante algunos aos, incluso si se conceden condiciones especiales
a los afihiados de edad madura a fin de que puedan tener derecho a una
pension antes de que satisfagan los requisitos de apiicacin general. Ahora
bien, si para financiar esos modestos gastos iniciales se recurre al mtodo
del reparto anual, ello puede tener efectos perjudiciales. En primer lugar,
existe La posibilidad de crear Ia impreSiOn de que pensiones relativamente
generosas pueden financiarse con cotizacioneS reducidas. Adems, el n-
mero de personas protegidas que adquirirn derecho a pensiOn ira en

aumento y llegar un momento en que ci coSto anual total comenzar a subir verticalmente, hasta ci punto de que ya no ser posibie cubrirlo sOlo
con las cotizaciones corrientes, lo que quiz haga inevitable una reestructuracin general del sistema financiero del regimen.
Al garantizar el cumplimiento de las obligaciones futuras de un rgi-
men de pensiones de carcter contributivo debe reconocerse que tales

obligaciones se contraen desde sus comienzos y que, para poder hacerles
frente a medida que las personas protegidas envejecen, hay que constituir
reservas prudentes y escoger en consecuencia ci mtodo de financiacin.
En Ia prctica se ha haiiado que unos pocos mtodos se adaptan particularmente a un seguro social, pero aun para elegir entre ellos hay que tener
presentes diversas consideraciones si se quiere dar con ci mtodo ms apropiado para determinado pals.
En trminos generaies, existen dos mtodos para financiar un seguro de
pensiones de manera que se garantice ci equiiibrio entre ingresos que son
constantes o se incrementan sOlo con lentitud y egresos que aumentan rpidamente. El primero consiste en cubrir Ia totalidad del costo futuro de las
pensiones que se conceden cada ao en ci ao en que se otorgan. En cuanto
126
al
segundo mtodo, del cual hay varias modalidades, se basa en Ia acumu-
lacin de capital cuya inversion producir ingresos adicionales en el

futuro.
Mtodo del reparto de capitales de cobertura
El primer mtodo consiste en fijar para los ingresos de cada afio una
cuantia igual a! valor actual de las pensiones que se espera otorgar durante
su transcurso, es decir, igual a los capitales necesarios para cubrirlas. AsI,
en el supuesto de que el valor actual de una pension equivale al dcuplo de
su importe anual, las cotizaciones que ser menester percibir en cierto aflo
equivaldrn al dcuplo de Ia suma del importe anual de todas las pensiones
concedidas en ese ao. Salvo si el nmero de stas se incrementa, los fondos necesarios aumentarn nicamente si aumenta La cuantla media de las
pensiones otorgadas. No obstante, no es probable que este crecimiento de
los gastos cree un problema, pues es seguro que al mismo tiempo crecer
tambin, en medida igual o mayor, el ingreso por persona protegida.
Al parecer, este mtodo jams ha sido utilizado en su forma ms senciha en ningn regimen general de seguro de pensiones. En cambio, en el
seguro de accidente del trabajo y enfermedad profesional ha sido y sigue
siendo Ia tcnica ms comn para garantizar el pago de las pensiones que
pueden tener que otorgarse a causa de incapacidad permanente o de muerte. Como en este caso ci monto de las pensiones no depende del perlodo de
afihiacin at regimen, si ci nt:imero de Los accidentes o enfermedades que
tras aflo, otro tanto probabledan derecho a ehias permanece constante
mente ocurrir con los recursos totales necesarios expresados, por ejemplo,
como un porcentaje de Ia totalidad de las remuneraciones de las personas
protegidas, aunque este porcentaje podrIa variar para las distintas ernpresas
si el costo del regimen se reparte entre ellas proporcionaimente al ni:imero
de accidentes y enfermedades registrados en cada una (es decir, de confor-
midad con ci mtodo de reparticin <segn los mritos>>).

Mtodos de acumulacin de capital
Para
Ia financiacin de los seguros de pensiones de vejez, de sobrevi-
vientes y de invalidez, en la prctica las preferencias han ido a un

segundo mtodo: La acumulacin de capital, no para gastarlo, sino para devengar intereses. Este mtodo se funda en ci hecho de que todo regimen de
seguro social obligatorio tiene La certeza de que cada ao adherirri a l
nuevos cotizantesjvenes que reemplazarn a quienes se acojan a una pensin en ci mismo aflo, y dado que un regimen de este tipo nunca ser objeto
de liquidacin, no tiene por qu acumuiar at contrario, por ejemplo, de
un plan de pensiones de una empresa ci valor actual de los derechos a
prestaciones que Los asegurados, a tItuio personal, han adquirido o tienen
en curso de adquisicin. Por Jo tanto, al regimen le basta con que sus ingre127
SOS corrientes,
rns los intereses que devenga sobre sus reservas, sean
suficientes en todo momento para cubrir sus gastos corrientes.

Una de Las ventajas de este mtodo es que resuelve el problema de Ia financiacin de las condiciones especiales que suelen concederse a las personas de edad cubiertas por un nuevo regimen en sus corn ienzos a fin de que,
una vez satisfecho un breve perlodo de calificacin, puedan gozar de una
pension minima pero superior a Ia que tendrIan derecho de acuerdo con las
cotizaciones que han pagado. No seria justo que Ia carga que representan
estas condiciones especiales recayera solo sobre las personas de menos edad
inicialmente protegidas, y esto es lo que se evita con el mtodo que nos

ocupa, que reparte esa carga no solo entre dichas personas, sino asirnismo
entre las que las sucedern sin solucin de continuidad.
Mtodo de Ia prima media general

Entre los rntodos de acumulacin de capital, una modalidad extrerna
consiste en fijar desde el principio un monto constante de los recursos

como un porcentaje del total de las remuneraciones de las personas prote-
gidas, porcentaje que, con arreglo a las hiptesis de que se parte, debe
poder garantizar indefinidamente Ia viabilidad financiera del regimen. Este
es ci rntodo denorninado <<de Ia prima media general>>. Aplicndolo puede
acumularse un catitai considerable, que en rnuchos paIses en desarrollo

puede ser una fuente de problemas para las autoridaLes encargadas de su
inversion.
Esto se debe a que es frecuente que un seguro de pensiones est obliga-
do a invertir sus fondos en tItulos de Ia deuda pblica que devengan un

inters fijo, y en el pasado una parte nada desdefiable del capital de muchas
instituciones de seguro social se utiiizO de esta manera para financiar programas oficiales de construccin de viviendas y diversas obras pblicas.
Esto signific a no dudarlo una contribuciOn muy importante a Ia riqueza
nacional, tanto si en ltima instancia redund en provecho de Ia institu-
cin como en ci caso contrario, pero con demasiada frecuencia estas

grandes acumulaciones de capital se utilizaron mal o se derrocharon, porque Ia tentacin que ofreclan resu ItO irresistible para algunos.
En los paIses desarrollados, Ia extensiOn del seguro de pensiones a Ia
gran mayoria de Ia poblacin econmicamente activa ha hecho que Ia polltica de acurnular capital se viera desde otro ngulo. Cuando Ia cobertura
del seguro era limitada, era lOgico apuntalar su solvencia futura invirtiendo
sus fondos en Ia economia nacional, pero cuando quedaron cubiertos prcticamente todos los contribuyentes del pais, pareciO que stos se prestaban
dinero a s mismos al pagar sus cotizaciones al seguro y al mismo tiempo financiaban con sus impuestos los intereses del prstarno. Por lo dems, toda
vez que no habia seguridad alguna de que ci prstamo se utilizaria para
mejorar Ia productividad nacional, se podia pensar que quiz se habria
dado a ese dinero un uso ms provechoso si se lo hubiese dejado a disposiciOn de quienes lo habIan ganado.
128
Financiacin de los regimenes
Estas
fueron, segn parece, las consideraciones que se tuvieron presen-
tes cuando ya en 1925 se resolvi en el Reino Unido poner en vigor un

regimen general de seguro de pensiones que funciona sin acumular un vasto capital permanente y cuyo deficit, que aumenta cada ao, se enjuga con
el producto de los impuestos. Una polItica similar se ha seguido en algunos
paIses donde Ia inflacin que acompaui y sigui a Ia segunda guerra mundial redujo prcticamente a cero el capital del regimen general.
De lo que antecede no debe inferirse, empero, que el mtodo de acumusiendo
lar capital ha sido abandonado, o que cleba serb, pues
conveniente y prctico cuando el seguro de pensiones protege a una parte
relativamente pequefia de Ia poblacin o cuando es dificil para el Estado
otorgarle subsidios. Esta es Ia situacin actual en Ia mayor parte de los palses en desarrollo, y en ellos la acumulacin de capital es el mtodo que hay
que preferir, no solo por razones de orden tcnico relacionadas con Ia caja
del seguro, sino igualmente porque es muy beneficioso para Ia economla
nacional. Tambin algunos palses desarrollados, pese a tener regImenes de
cobertura muy amplia, reconocen la necesidad de acumular capital hasta
cierto punto, sea para contrarrestar una reduccin del ahorro nacional derivada de Ia disminucin del ahorro bajo planes de pension privados, sea
como elemento de una polltica antiinflacionaria.
Mtodo de Ia prima escalonada
El mtodo denominado <de Ia prima escalonada>>, que se sita a medio
camino entre el de La prima media general y los dos primeros mtodos estu-
diados, ofrece ventajas apreciables. Con este mtodo, el monto de los

recursos a recaudar se fija en determinado porcentaje del total de las remu-
tal que se asegure Ia

neraciones de las personas protegidas de
equivalencia entre ingresos y egresos durante cierto <<periodo de equilibrio>>, por ejemplo, diez o quince aos. Cuando los recursos corrientes
es decir, La suma de los ingresos por concepto de cotizaciones y de inte-
reses sobre las inversiones ya no alcanzan para cubrir los gastos, el

mencionado porcentaje se aumenta lo suficiente para asegurar un nuevo
perlodo de equilibrio. Lo normal es que con este mtodo no se utilice el capital acumulado, sino nicamente los intereses que produce, de modo que
aqul se puede colocar en inversiones a largo plazo. La acumulacin de capital es relativamente pequeiia y puede regularse por anticipado eligiendo
un periodo de equilibrio corto o largo. El mtodo es flexible tambin por
otro motivo: da a las autoridades financieras Ia posibilidad de adaptar gradualmente a! desarrollo de Ia economla nacional el volumen de Los recurcon destino al regimen de seguridad social.
sos que se
Otro factor que hay que tener en cuenta en Ia gestin financiera es el

ajuste peridico de Las pensiones a fin de que recuperen el poder adquisitivo que Ia inflacin les resta. En todo regimen que cuenta con un capital,
para efectuar estos ajustes es menester que las reservas acumuladas se valoricen por to menos en igual medida, salvo que se reciban fondos de alguna
129
fuente externa. Pero es difIcil colocar grandes reservas en inversiones que
mantienen su valor real, y cuanto mayores son las reservas, tanto ms espiflOSO es ci probiema de invertirias. Por consiguiente, por paradjico que
parezca, es ms fcii financiar el ajuste de las pensiones con el mtodo de Ia
prima escalonada que con ci de Ia prima media general, a pesar de que

cuando se apiica ci primero se acumula menos capital.
REPARTICION DE LA CARGA FINANCIERA
Una vez escogido ci mtodo de financiacin de un seguro social, debe

decidirse cmo se repartir entre los distintos sectores de Ia poblacin Ia
carga que representa. A este respecto la principal diferenciacin es entre
una financiacin basada en ci cobro de cotizaciOnes es decir, en pagos
efectuados por las personas protegidas y sus empleadores y una financiacion con fondos pbiicos provenientes de los ingresos generales del erario o
de impuestos especiales cuyo producto se destina a Ia seguridad social,
como un impuesto al vaior agregado u otro gravamen. Otros problemas
que deben solucionarse son cmo repartir las cotizaciones entre empleadores y trabajadores, si deben ser uniformes o proporcionales a las remuneraciones, y en este ltimo caso, cmo han de variar con ci monto de stas, lo
que puede incluir Ia fijacin de un mximo para las remuneraciones a efec-
tos del pago de cotizaciones.

Financiacin tripartita
Se recordar que el seguro social impiantado por Bismarck se costeaba
mediante cotizaciones de (a persona asegurada ci trabajador asalariado
en este caso y de su empleador, a las que venIa a agregarse un subsidio
del Estado. El mismo procedimiento se ha adoptado en muchos palses.
Para justificar (a financiacin tripartita se esgrimen argumentos bien
conocidos. La cotizacin de Ia persona protegida es la suma que cabe espe-.
rar que ahorre para hacer frente por 51 misma a Ia contingencia, Si se

presenta, o que pague a una asociacin de socorros mutuos o a una compaIa de seguros para obtener una proteccin contra el riesgo ms o menos
comparable a la que Ic proporciona el regimen. Su importancia psicoidgica
es grande, porque apuntala su sentido de responsabilidad como cotizante y
ms tarde su dignidad como beneficiaria; adems, constituye Ia prueba de
que ci asegurado tiene derecho a las prestaciones, y quiz tambin a una
voz en Ia administracin del regimen.
Igualmente los empleadores obtienen beneficios del seguro social. En
todos los palses, industrializados y en desarrollo por igual, ayuda a mantencr Ia paz laboral y la estabilidad del orden social, a lo que hay que agregar
que sus prestaciones de asistencia mdica preservan Ia capacidad de produccin de los trabajadores. For consiguiente, las empresas serian menos
prsperas sin ci seguro social.
130
La buena salud y el bienestar de Ia poblacin activa son de inters para

toda la sociedad. Cualquiera de sus integrantes, con tat que posea un ml-
nimo de conciencia social, comprende el valor moral y material de Ia

seguridad social y est dispuesto, dentro de sus posibilidades, a sostener Jo
que en realidad no es otra cosa que una asociacin de socorros mutuos de
mbito nacional.
Es instructivo considerar las cotizaciones de trabajadores y de empleadores como recursos que se substituyen y se complementan. La remuneracin de los trabajadores debe bastar para cubrir sus necesidades no solo
mientras pueden ganarla, sino asimismo cuando no pueden, y ci seguro so-
cial es ci mecanismo que distribuye Ia remuneracin entre estas dos

situaciones.
Cuando los trabajadores reciben una parte justa de lo que producen,

puede sostenerse que, como esto es ia totalidad de lo que tienen derecho a
percibir, no queda ningn excedente a disposicin del empleador para pagar cotizaciones, y de ello puede sacarse Ia conclusion de que los trabajadores deben pagar ci costo total de su proteccin. Si comienzan cuando son
jOvenes y gozan de buena salud, podrn economizar de sus remuneraciones
las primas que les asegurarn en Ia enfermedad y Ia vejez prestaciones generosas en comparacin con sus salarios. Pero el seguro social es obligatorio y abarca tanto a los riesgos buenos como a los malos, y en particular
tanto a los ancianos como a los jvenes.
los buenos riesgos soportar
Ia carga de las mayores primas de los malos riesgos? Sin duda alguna, Ia solidaridad social exige que Ia carga se reparta entre ci mayor nOmero posibie
y con arreglo a Ia capacidad de cada uno para soportar gravmenes. Y por
regla general, los empleadores estn en mejores condiciones que los trabajadores para hacerse cargo de Ia prima adicional.
No obstante, Ia hiptesis de que los trabajadores perciben una remuneracin justa y de que la perciben en su totalidad no es ms que un
concepto terico que se formula a efectos de Ia argumentacin. Que una
remuneracidn sea justa o no es simplemente una cuestin de opinion, no
dehecho.
Algo que no hay que olvidar es que, como ocurre con tantas cosas en Ia
vida, cuando hay que imponer Ia obiigacin de pagar cotizaciones a un rgimen Jo ms dificil es dar el primer paso. Una vez que Ia obligacin est
en vigor, quienes tienen que abonar las cotizaciones encuentran Ia manera
de hacerlo y terminan por acostumbrarse a ello.
En conclusiOn, puede decirse que cada fuente de ingresos tiene sus yentajas y sus inconvenientes. Adems, por lo regular el costo de un regimen
no puede preverse con exactitud, de modo que para amortiguar las consecuencias de los clculos errOneos y de las sorpresas desagradabies que
pueden deparar Ia prudencia aconseja que se requiera a todos contribuir,
pero a cada uno en forma moderada.
El Convenio nOm. 102 sienta los siguientes principios pam los Estados
Miembros de Ia OIT:
131
El costo de las prestaciones coricedidas en aplicacin del presente Convenlo y los

gastos de administracin de estas prestaciones debern ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a Ia vez, en
forma que evite que las personas de recursos econmicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta Ia situacin econmica
del Miembro y Ia de las categorlas de personas protegidas.
El Convenio fija igualmente un mximo para Ia contribucin que puede exigirse de la categorla de asalariados:
El total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deber exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a Ia proteccin de los asalariados y de los cnyuges y de los hijos de stos. Para determinar si se cumple esta
condicin, todas las prestaciones suministradas por el Miembro, en aplicacin del
presente Convenio, podrn ser consideradas en conjunto, a excepcin de las prestaciones familiares y en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
si estas ltimas dependen de una rama especial.
Obsrvese que el Convenio, si bien dispone que, de las cotizaciones a

cualquier seguro social, no ms de Ia mitad deber estar a cargo de los trabajadores, no contiene otras prescripciones acerca de cmo debe distri-
buirse el costo de un regimen, excepto que se ha de evitar imponer una

carga demasiado pesada a las personas de pocos recursos econmicos y se
deber tener en cuenta Ia situacin econmica tanto del Estado como de
las personas protegidas.
Financiacin por el Estado y los empleadores
En Ia URSS y en aigunos otros paIses de Europa oriental el trabajador
no paga cotizacin alguna. Las empresas y ci Estado soportan Ia totalidad
del costo de Ia seguridad social, por lo menos en ci caso del personal de las
empresas de propiedad del Estado.
En otros paises Ia seguridad social recibe subsidios del Estado. Estos
pueden revestir diversas formas: por ejemplo, un porcentaje fijo de cada
pension concedida, una subvencin proporcional a las cotizaciones abonadas por empleadores y trabajadores, un subsidio anual fijo, o simplemente
la suma que haga falta para enjugar cualquier deficit que se produzca. La
seguridad social puede igualmente estar subsidiada en forma indirecta,
como cuando un regimen de seguro de enfermedad hace uso de los hospitales del Estado pagndoles mucho rnenos que ci costo real de Ia asistencia
que proporcionan a las personas aseguradas. Otra posibiiidad es que el Estado se haga cargo de Ia totalidad o de una parte considerable del costo de
ciertas prestaciones que se consideran de especial importancia para ci bienestar social, como las asignaciones familiares, o de los gastos del servicio
nacional de salud.
Las asignaciones familiares se facilitan por conducto de un regimen
universal costeado por ci producto de los impuestos, o bien de un regimen
de seguro a! cual en casi todos los casos nicamente los empleadores abonan cotizaciones.
132
En Ia gran mayoria de los palses Los gastos de Ia rama de accidente del

trabajo y enfermedad profesional corren por La exciusiva cuenta de Los em-
pleadores. El Reino Unido es uno de los contados palses en que Las

prestaciones monetarias de esta rama se costean en forma tripartita. No
obstante, en varios palses el costo de Ia incapacidad temporal y La asisten-
cia mdica est total o parcialmente a cargo del seguro de enfermedad.

Existen regimenes en que el empleador paga primas de seguro de accidente
del trabajo y enfermedad profesional calculadas con arreglo al riesgo medio
de la categorIa a que pertenece su empresa (primas diferenciales), mientras
que en otros las primas se aumentan o reducen segn el nmero de acci-
dentes y enfermedades registrados en la empresa (primas basadas en el

mrito), procedimiento que, en opinion de algunos, promueve Ia seguridad
e higiene del trabajo. Sin embargo, tambin hay casos en que el baremo de
cotizaciones a este seguro es uniforme para todos los empleadores. Cuando
el regimen de prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional se basa en La responsabilidad de los empleadores y una compaia de
seguros privada cubre los riesgos, las primas se determinan siempre conforme a los principios diferencial y de los mritos.
Una comparacin estadIstica
En el cuadro 8 se dan, para Ia seguridad social de diecinueve palses, Ia
composicin de sus ingresos en 1977 segn su procedencia y el porcentaje
del producto intemo bruto que esos ingresos representaron en dicho ao.
Estos guarismos se tomaron de estadIsticas recopiladas por la OIT en el
curso de su examen permanente del costo de Los regImenes de seguridad social y comprenden los ingresos no solo de los regImenes de seguro social y
de asignaciones familiares, sino igualmente los de los servicios de salud p-
blica y de los regImenes de asistencia pblica y de prestaciones para el

personal de La administracin pblica y para Las vIctimas de guerra. Aunque el cuadro proporciona datos sobre diecinueve palses nicamente, es
suficiente para dar una idea de las grandes diferencias entre las polIticas financieras aplicadas y de Ia casi total insignificancia para Ia seguridad social
de algunos paIses de La renta proveniente del capital acumulado. Es evidente que las politicas financieras se basan mucho ms en consideraciones de
orden prctico que en principios abstractos.
Mtodos de fijaciri de las cotizaciones
Las cotizaciones pagaderas por los asegurados y los empleadores pueden ser siempre de la misma cuantla por cada asegurado o estar en relacin
con la remuneracin de ste.
Cuando las cotizaciones son uniformes, lo usual es que las prestaciones
tambin lo sean. Este sistema es fcil de comprender y de administrar, pero
no es socialmente equitativo puesto que, en proporciOn, las cotizaciones
representan una carga ms pesada para los que ganan menos que para los
133
0,0
'7,5
Checoslovaquia
Chile
17,7
8,7
1,2
Reino Unido'
Senegal2
Suecia
URSS
66,1'
44,1
44,1
29,5
57,4
61,2
28,8
26,5
5,4
38,2
41,1
41,7
2,6
45,6
5,5
35,6
55,7
41,1
0,0
0,0
31,7
0,5
43,4
46,2
20,6
96,4
30,1
16,6
89,6
38,1
27,9
16,5
2,8
19,7
95,8
29,7
58,4
26,4
33,8
26,0
1,9
1,0
0,4
0,2
de otras
entidades
del Estado
26,7
7,1
11,0
1,4
4,7
3,9
19,5
1,6
11,4
33,0
1,3
pblicas
Participacin
Participacion
Ejercicio econmico 1976-1977.

Ejercicio econmico 1975-1976.
Total de caticaciones; nose dispone de desglose.
Fuente: OtT: El Casio deja seguridad social, Dcima encuesta iniernacional, 1975-1977 (Ginebra, 1981).
= Noaplicableocifranula. 0,0 = Menosciel I pormil.
1,2
35,7
3,1
Paises Bajos
Polonia
Nueva Zelandia'
Kenia
13,5
25,0
19,6
Italia
26,1
19,4
21,4
Japn'
India2
Estados Unidos'
Francia
Guatemala
1,4
18,1
Blgica
Dinamarca
29,5
asegurados
especiales
t)e los
Dc los
crnpleadores
tmpuestos y
derechos
Cotizaciones
Distribucidn de los ingresos segdn su procedencia (en porcentaje del total de ingresos)
7,4
0,1
2,2
0,2
7,6
1,9
14,9
8,2
10,9
2,4
1,0
5,2
1,7
2,5
2,2
1,3
capital
del
Renta
3,6
0,5
0,1
0,1
0,9
0,9
6,2
1,7
0,2
I,)
13,4
2,8
33,9
18,8
12,9
31,4
18,8
2,9
14,8
26,0
2,1
4,2
20,8
12,5
0,7
24,5
13,2
19,0
25,6
23,0
de ingresos
pore1 total
representado
0,0
3,7
1,6
2,7
1,7
ingresos
Otros
dcl PIB
Porcentaje
Distribucin de los ingresos de Ia seguridad social de diecinueve paises en 1977 segn su procedencia y porcentaje del producto
interno bruto (PIB) que representaron
Rep. Fed. de Alemania
Pais
Cuadro 8.
at
0.
0
C,
at
0.
(0
CD
Vt
at
a'
0'
C)
0.
que ganan ms. Puede ser adecuado cuando la finalidad del regimen es asegurar prestaciones mInimas uniformes, pero no cuando stas son proporcionales a las remuneraciones. Sin embargo, en algunos regImenes de
prestaciones proporcionales existen cotizaciones uniformes en los casos
en que su cobertura se ampli para permitir Ia afiliacin, facultativa las
ms de las veces, de los trabajadores independientes y las personas que no
desarrollan una actividad remunerada a fin de que pudiesen adquirir derecho a prestaciones que para ellos son uniformes.
For lo que toca a las cotizaciones que guardan relacin con las remuneraciones, pueden consistir en un porcentaje de stas, o bien las remuneraciones pueden dividirse en varios grupos segn su monto y fijarse una
cotizacin uniforme para todas las comprendidas en un mismo grupo. En
uno y otro caso, la prctica usual es no tomar en consideracin para Ia determinacin de las cotizaciones ni de las prestaciones las ganancias superiores a un mximo prescrito. Claro est que este mximo no debe ser
demasiado bajo, sino establecerse de tal manera que La proporcionalidad de
las prestaciones a las remuneraciones sea una realidad prctica para Ia
mayorIa de los trabajadores. (En ocasiones se ha querido que el mximo no
fuera demasiado alto a fin de dejar a los planes de pensiones privados Ia posibilidad de complementar el regimen estatal.) Cabe admitir que las cotizaciones son ms equitativas cuando estn relacionadas con los ingresos que
cuando son iguales para todos, y adems en el primer caso se pueden fijar
porcentajes progresivos, es decir, menores para los ingresos bajos y mayores para los altos. A veces se ha sostenido que establecer un mximo para
las remuneraciones a efectos del pago de cotizacionCs va en contra del principio general de solidandad sobre ci que descansa La seguridad social, y lo
cierto es que cuando tal mximo existe es objeto de modificaciones a Ia luz
del movimiento de los indicadores econmicos, y hasta puede ser abolido.
INVERSION DE LAS RESERVAS ACUMULADAS
Los fondos que se acumulan al aplicar ci mtodo de financiacin del reparto anual es decir, las reservas que se constituyen para hacer frente a
gastos imprevistos deben colocarse en inversiones a corto plazo que puedan convertirse rpidamente en dinero. En cambio, si se aplica el mtodo de
financiacin dC Ia prima escalonada, o de Ia prima media general, o del reparto de capitales de cobertura, las reservas que resultan de un excedente
de los ingresos corrientes sobre los egresos corrientes pueden colocarse en
inversiones a largo plazo.
Los principios bsicos que ngen Ia inversion de los fondos de La seguridad social no son diferentes de los que deben aplicarse en otras entidades
fiduciarias, a saber: seguridad, rendimiento y liquidez. Sin embargo, en su
caso hay otro requisito que debe observarse una vez satisfechos los tres pri-
meros: que La inversion sea social y econOmicamente til.

135
Para que una inversion pueda ser considerada segura debe ser capaz de
conservar no meramente el valor nominal del capital invertido, sino su Va-
br real, lo que quiere decir que hay que procurar encontrar inversiones
que puedan aumentar el capital. El mantenimiento del valor real de ste
reviste particular importancia en perlodos de inflacin, pues facilita el
ajuste de las pensiones para restaurar el poder adquisitivo que van perdiendo.
El rendimiento de las inversiones es de especial significacin en el caso
de las reservas que garantizan prestaciones de larga duracin. Su rendimiento neto debe ser por lo menos igual al tipo de inters en el que se
basaron los ciculos actuariales, pues de lo contrario puede surgir Ia necesidad de recaudar ms recursos que los previstos por el actuario. En toda
gestin financiera basada en Ia constitucin por anticipado de reservas que
garanticen total o parcialmente futuras prestaciones es menester obtener
un rendimiento satisfactorio sobre los fondos invertidos a fin de mantener
dentro de limites razonables los recursos corrientes requeridos.
El grado de liquidez que deben tener las inversiones depende directamente de las previsiones del flujo de caja (cash flow) de los ingresos y
egresos del regimen. Como ya se seal, toda inversion de las reservas para
gastos imprevistos constituidas como respaldo de prestaciones de corta duracin debe poder convertirse en dinero rpidamente, pero no una inver-
sin de una reserva para prestaciones de larga duraciOn financiadas con

arreglo a los mtodos de Ia prima escabonada, de Ia prima media general o
del reparto de capitales de cobertura, inversiOn que, par ende, puede hacerse a largo plazo. Tambin las inversiones de las cajas de previsiOn son par
lo regular a largo plazo; no obstante, en este caso debe procederse con especial cautela al prever los futuros flujos de caja, dado que cuando liega el
momenta de pagar una prestacin es el total de lo acreditado en Ia cuenta
del afiliado lo que hay que abonarie, en vez de comenzar a efectuarle pagos
peridicos relativamente pequeos.
Una vez satisfechos los requisitos de seguridad, rendimiento y Iiquidez
hay que tratar, dentro de bo posible, de invertir los fondos de Ia seguridad
social de manera de contribuir a mejorar Ia calidad general de Ia vida en
ci pals. Las inversiones de Ia infraestructura sanitaria y educativa y en empresas que crean oportunidades de empleo cumplen esta condicin. Pero es
importante que las inversiones se efectOen nicamente par conducto de intermediarios financieros a fin de no distraer Ia atenciOn de Ia direccin del
regimen de su cometido fundamental de administrarlo con eficiencia.
VALUACIONES ACTUARIALES
Los regImenes de seguridad social, sobre todo los de pensiones, que no

se establecieron conforme a los principios actuariales o los contravinieron
deliberadamente tarde o temprano frustraron las expectativas de sus bene-
136
ficiarios en potencia. Pero hasta un regimen sustentado en una slida base

actuarial puede perder toda eficacia a raIz de circunstancias imprevisibles,
y sta es Ia razn de que el Convenio nm. 102 requiera de los gobiernos
que evalen peridicamente el activo y el pasivo de los regImenes de segu-
ridad social a fin de preservar su solvencia y que fijen las tasas de las
cotizaciones y prestaciones fundndose en clculos actuariales.
Es un actuario quien debe recomendar tanto las tasas iniciales de coti-
zacin necesarias para las diversas prestaciones como una organizacin

financiera apropiada. Ahora bien, antes de formular recomendacin alguna el actuario debe recopilar y analizar datos econmicos y demogrficos
relacionados con el funcionamiento del regimen, y si estos datos, como
ocurre frecuentemente, no existen o son incompletos o no merecen fe, el
actuario tendr que hacer sus recomendaciones basndose en hiptesis que,
segn su leal saber y entender, sean las ms adecuadas al regimen.
Para presentar recomendaciones sobre prestaciones de corta duracin el
actuario debe conocer, para cada contingencia o cada componente de una
contingencia por ejemplo, la asistencia mdica se subdivide en consultas, visitas a domiciiio, recetas de medicamentos, hospitalizacin y varios
otros componentes , los siguientes factores:
a) incidencia de Ia contingencia o ci componente;
b) nmero de unidades de prestacin por caso;
c) costo promedio de la unidad de prestacin.
Para hacer recomendaciones sobre prestaciones de Jarga duracin hacen
falta datos o, en su defecto, es menester formular hiptesis sobre un
crecido nmero de factores, entre ellos el total de poblacin asegurada y su
distrihucin por edad y sexo; Ia tasa anual de crecimiento de esta poblacin; las tasas de mortalidad de Ia poblacin asegurada y de las personas
que cobran pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes; la proporcin de hombres casados en Ia poblacin asegurada masculina; Ia distribucin por edad de las esposas para las diversas edades de los maridos; ci
nmero de hijos y su distribucin por edad para las diversas edades de los
trabajadores asegurados; el coeficiente de empleo, o sea la parte de un perIodo en que las personas aseguradas han estado empleadas; las ganancias
medias aseguradas y Ia ganancia media asegurada por edad; los aumentos
que cabe esperar en el futuro de las ganancias aseguradas; ci tipo de inters
que puede devengarse sobre inversiones a diversos piazos que se efectuarn
en ci futuro, y los gastos 4dministrativos.
Cuando formula sus recomendaciones financieras iniciales, ci actuario
no puede partir de una serie de hiptesis con Ia esperanza de que en su momento se encontrar con que todas demostraron ser correctas en Ia prcti-
ca. Lo que debe hacer es fundarse en Ia experiencia y en los datos, hasta

donde estn disponibies, para recomendar un sistema que perniita que ci
regimen comience a funcionar sobre cimientos firmes. Posteriormente, las
valuaciones actuariales, que se Ilevarn a cabo con datos estadisticos y fi137
nancieros recopilados con el regimen ya funcionando, permitirn afinar los
clculos iniciales y proponer modificaciones de las tasas de cotizacin y de

otros aspectos del regimen. Las valuaciones se efectan para garantizar que
ste tenga una slida base financiera y su realizacin cada tres o cinco aos
es de ordinario una obligacin legal.
138
LA SEGURIDAD SOCIAL
Y LA ECONOMIA NACIONAL
LAS REPERCUSIONES DE PRESTACIONES

QUE SON UN SERVICIO PERSONAL
En lo esencial, un regimen de prestaciones de seguridad social es un servicio personal en beneficio de los hombres y mujeres protegidos y de sus
dependientes, y es principalmente con arreglo a este concepto que se mide
su xito. Pero el regimen se nutre de Ia economla nacional, de Ia que deriva
su solidez y su fuerza, y a su vez su accin repercute en Ia economla en su
conjunto, y no solo en las personas.
En un informe que Ia OIT prepar para un pals en desarrollo se hace
referencia a una repercusin bien conocida en los trminos siguientes:
Los programas de seguridad social modernos pueden ser vistos como medios para
redistribuir el ingreso dentro de su campo de accin, y, segn sus modalidades, pueden beneficiar a los trabajadores accidentados o enfernios haciendo que se les
reserve una parte de los frutos de Ia produccin corriente; asegurar pensiones minimas a los trabajadores peor pagados, en parte a expensas de sus compaeros mejor
remunerados; repartir ms arnpiiamcntc el costo social de Ia viudez, Ia invalidez.
etcetera, merced a medidas impositivas apropiadas; ser ci instrumento por medio del
cual el sector industrial puede contribuir directamente al establecimiento de servicios bsicos de salud para toda La poblacin, y en general ayudar a restablecer en
cierta medida ci equilibrio econmico en beneficio de los menos favorecidos'.
En este capItulo se examinarn sucintamente las influencias reciprocas

entre Ia seguridad social y el desarrollo econmico y social, asI como las re-
percusiones de aquLla en el consumo y Ia produccin, los salarios y ci

empleo, y las inversiones y el ahorro.
LA SEGURIDAD SOCIAL V EL DESARROLLO
ECONOMICO
El desarrollo econmico se caracteriza por el uso cada vez mayor del

dinero en Ia economla, por la difusin de la produccin fabril y su creciente mecanizacin y por el paso del predominio demogrfico del campo a Ia
ciudad. A medida que el proceso avanza tienen lugar cambios estructurales
en los medios de vida y en Ia organizaciOn de sta. Trabajadores habituados
139
una economla rural de subsistencia en el marco de su aldea o de su famiha tribual se encuentran de pronto en un medio urbano en el que dependen
por completo de una retribucin en dinero. En esta nueva situacin econmica los programas de seguridad social resultan indispensables para proteger a los trabajadores contra los riesgos que pesan sobre Ia regularidad de
sus ingresos y su capacidad de subvenir a sus propias necesidades y a las de
sus familias. Para decirlo de otra manera, Ia seguridad social se convierte
a
en un factor dave de Ia industrializacin, el desarrollo econmico y el

progreso.
Las caracteristicas de todo programa de seguridad social, las ramas de

que se compondr y Ia importancia relativa de cada una de ellas dependeran, por supuesto, de una serie de variables y del orden de prelacin que se
les asigne. Entre ellas cabe mencionar la estructura de los programas econmicos e industriales, las necesidades de Ia poblacin activa segn se
entiendan en el pals, Ia conformacin habitual de Ia vida social y familiar y
sus transformaciones previsibles, el grado en que los trabajadores se hayan
disociado de su vida tradicional en sus aldeas de origen, Ia edad habitual de
jubilacin o bien Ia edad a que se acostumbra dejar los empleos urbanos y Ia importancia de Ia asistencia mdica en comparacin con las
prestaciones monetarias de enfermedad. La decision de crear ciertas prestaciones para determinado sector o de extenderlas a nuevos sectores estar
normalmente en consonancia con el programa planifIcado a largo plazo.
El cuadro 9 muestra los ingresos de Ia seguridad social de trece palses y
sus egresos totales y por prestaciones, todo ello en porcentaje del producto
interno bruto, en dos ejercicios econmicos separados por un intervalo de
algunos aos, lo que revela el crecimiento de los respectivos regimenes en
trminos financieros en ese intervalo. Si bien es indudable que muchos factores variables y desconocidos influyeron en los guarismos del cuadro en
I no se indica, por ejemplo, si Ia inflacin menoscab, y en qu medida, el
valor real de las prestaciones, ni tampoco los cambios que pueden haberse
registrado en Ia cobertura de Ia seguridad social , de su examen pueden
sacarse tres conclusiones generales:
1.
En cada uno de los trece palses, durante el intervalo indicado, Ia pro-
porcin del producto interno bruto asignada a Ia seguridad social
2.
3.
140
aument. Salvo si se parte del supuesto de que los programas en este

campo generan espontneamente su propia expansion, hay que convenir en que Ia seguridad social crece en respuesta a una necesidad real y
como consecuencia del reconocimiento de su valor para Ia economia.
En aquellos de los palses del cuadro en que los programas de seguridad
social han estado en vigor por espacio de varias generaciones constituyen uno de los sectores mas importantes de Ia economla nacional, at
que se asigna aproximadamente entre la cuarta y Ia sexta parte del producto interno bruto.
Una rpida comparacin entre ingresos y egresos pone de manifiesto
La seguridad social y Ia economia nacional

Cuadro 9.
Cambios registrados en los ngresos de los regImenes de seguridad social de

trece paises y en sus egresos totales y por prestaciones (en porcentaje del producto interno bruto a precios de compradort)
Region y pals
Ejercicio
econmico
Ingresos
Egresos
Totales
Africa
Etiopia
1,7
Por prestaciones
1,3
1,8
1,3
3,1
2,6
2,8
l975-l9762
2,5
Tnez
19652
19772
3,4
5,6
Zambia
19652
2,1
1,9
1,9
1976-1977
6,2
4,6
4,4
19652
19772
4,5
6,2
2,9
5,9
7,7
9,9
4,3
6,2
2,7
4,4
6,3
7,9
3,4
1,0
1,2
0,9
0,9
1,2
1,2
1,9
1,4
1,4
4,2
6,6
2,4
12,5
9,7
2,4
4,6
8,6
3,2
1,8
America
Brasil
Jamaica
Panama
1976-1977
l9602
19772
Asia
Birmania
India
Japn
1975-1976
1964-1965
1976-1977
5,1
5,3
2,5
3,9
6,0
7,0
Europa
Rep.
Fed. deAlemania
Blgica
Oceania
Nueva Zelandia
1960
1977
19602
19772
16,3
15,4
14,6
23,0
23,4
22,4
15,5
15,3
13,7
25,6
25,5
23,7
1960
1977
15,4
19,0
15,4
19,0
15,3
18,9
1964-1965
1976-1977
12,0
18,8
11,5
18,2
10,9
l8,1
Producto intet-no bruto calculado segOn ci nuevo sistema de cuentas nacionales adoptado par las Naciones Unidas en
Produclo material flelo.
' Produclo interno bruto calculado segn ei antiguo sistema de cuentas nacionales.
Fuente: OIT: El Costa de Ia seguridad social. Dcima encuesta internacional, 1973-1977. op. cit.
1968.
La mayor parte de los palses en desarrollo incluidos en el cuadro

parecen estar acumulando reservas, seguramente porque en ellos existen regImenes de pensiones que acumulan capital pam garantizarlas o
cajas de prevision para la vejez. En cambio, en los palses en que la Seguridad social ha alcanzado una fase de gran madurez parece ser que
que
141
tntroduccin a Ia seguridad sociaI
se han constituido reservas suficientes, o tal vez el gran desarrollo de

sus economlas hace que sean capaces de soportar cada aflo, sin mayores problemas, Ia totalidad de los gastos de seguridad social.
El contenido del programa nacional de seguridad social no puede sino
influir de manera significativa en el ritmo y Ia Indole del desarrollo econmico del pals, como se vera a continuacin.
Gracias a Ia asistencia mdica de la seguridad social la pobiacin activa
es ms sana y eficiente, to que favorece directamente [a productividad y el
desarroilo econmico. Por otra parte, como ya se seal en otros capItulos,
La administracidn de seguridad social puede aportar de diversas maneras su
contribucin a la asistencia mdica general y a las medidas de prevencin
ya
del servicio nacional de salud, donde ste existe. Tambin la salud de

alumnos y aprendices se ye favorecida por Ia asistencia mdica, y asimismo
por las prestaciones familiares, de modo que el pals se benelicia no solo de
la buena salud de su pobiacin activa, sino igualmente de la de quienes se
preparan para ingresar en ella.
En cuanto a las prestaciones en dinero, reemplazando al salario durante
una enfermedad o un perlodo de desempleo, despus de un accidente del
trabajo o por espacio de algunas.semanas antes y despus de un parto evitan que ci nivel de vida descienda. Adems, ci mero hecho de saber que se
percibirn cuando se las necesite elimina una de las ms viejas preocupa-
ciones del obrero y el empleado. Todo esto fomenta Ia estabilidad del

personal y reduce el absentismo, y al mismo tiempo facilita la movilidad de
los trabajadores, porque ci derecho a las prestaciones de seguridad social
no se pierde al cambiar de empleo.
A veces se afirma que ciertas prestaciones, en particular las de desem-
pleo y de enfermedad, cuando son demasiado generosas promueven en

unos casos Ia pereza en ci trabajo y en otros el absentismo. Estos efectos negativos pueden contrarrestarse si en Ia fase de planificacin del regimen, y
ms tarde durante su funcionamiento, se da a las condiciones de calificacin y a los mtodos pam verificar su cumplimiento por los beneficiarios Ia
cuidadosa atencin que merecen.
Muchas administraciones de seguridad social, por si solas o, ms frecuentemente, de consuno con las autoridades competentes en matena de
seguridad e higiene del trabajo, toman medidas pam combatir los riesgos de
accidente del trabajo y enfermedad profesional. Tambin en este caso hay
efectos econOmicos innegables, aunque La motivacin principal sea salvaguardar Ia salud y Ia integridad fTsica de los trabajadores.
Tampoco hay que olvidar que Ia fuerte acumulacin de capital de los
regImenes de seguro social destinados a proporcionar prestaciones de larga
duracin de las cajas de prevision contribuyen en medida nada desdeable al fomento de Ia economia de muchos palses en desarrollo.
142
LA SEGURIDAD SOCIAL Y EL PROGRESO SOCIAL
En aos recientes ha sido dable observar cambios notables en el enfoque del desarrollo econmico y en las metas que se quiere alcanzar con l.
Los gobiernos admiten hoy que el desarrollo es un proceso en que la influencia recIproca entre factores sociales y econmicos es permanente. En
Ia Estrategia Internacional del Desarrollo para el Segundo Decenio de las
Naciones Unidas para el Desarrollo se da expresin a este concepto en los
siguientes trminos:
Puesto que Ia finalidad del desarrolo es dar a todos mayores oportunidades de una
vida mejor, es imprescindible lograr una distribucin ms equitativa del ingreso y
de Ia nqueza para promover Ia justicia social y Ia eficiencia de Ia produccin, elevar
sustancialmente el nivel de empleo, lograr un nivel ms alto de seguridad de ingreso, ampliar y mejorar los medios de educacin, sanidad, nutricin, vivienda y asistencia social, y salvaguardar el medio2.
Por su parte, el Director General de Ia Oficina Internacional del Trabajo

declard en 1976 que <<las cuestiones del empleo estn Intimamente vinculadas con las de Ia pobreza y la desigualdad>> y que <<Ia planificacin del
desarrollo debe incluir, como objetivo explIcito, la satisfaccin de un nivel
absoluto de necesidades bsicas>>3. La piedra angular de Ia estrategia de las
<<necesidades esenciales>> es que Ia satisfaccin de las necesidades de los p0bres debe convertirse en el alma de las polIticas de desarrollo. Esta evolucin del pensamiento sobre los medios y los fines del desarrollo econmico
induce a preguntarse cul es el papel que Ia seguridad social desempefla

en el progreso social.
La finalidad de los primeros regImenes de seguridad social era dar a los
hombres y mujeres que trabajan una proteccin mejor que Ia de Ia legislacin de beneficencia y mantener su nivel de vida por encima de la <<Ilnea
de pobreza>>. Desde entonces este principio, reforzado por otros, gui en

todo momento Ia expansion y diversificacin de los programas de seguri-
dad social. El resultado fue que mucha gente ha podido satisfacer sus
necesidades esenciales en circunstancias en que de otra manera ello no habrIa estado dentro de sus posibilidades. La segundad social no ha resuelto,
por supuesto, el problema de Ia pobreza, ni siquiera en los viejos paises industrializados, pero ha sido una gran ayuda.
En los palses en desarrollo Ia poblacin est menos protegida por Ia Seguridad social, porque una menor proporcin de ella pertenece al sector
asalariado y tiene la oportunidad de adquirir derecho a las prestaciones. En
casi todos estos palses hay un continuo xodo del campo a las ciudades, lo
que agrava el desempleo y el hacinamiento en stas, problemas que, como
los de las zonas rurales que se examinaron en el capItulo 2, no pueden ser
solucionados por Ia seguridad social. Lo que 51 puede hacer un gobierno es
utilizar los recursos de sta para ampliar los servicios de asistencia mdica,
maternidad y sanidad pblica, lo que debe repercutir beneficiosamente en
el progreso social y en Ia calidad de la vida en las zonas rurales.
143
LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA REDISTRIBUCION DEL INGRESO
Huelga decir que, si en lo social el efecto general de un programa de Seguridad social es el mejoramiento de la calidad d Ia vida, en lo econmico
su efecto general es una redistribucin del ingreso. Winston Churchill dijo
que el seguro social es una manera de <<utilizar La magia de los promedios
para socorrer a las masas>>.
Un regimen de seguridad social redistribuye el ingreso de dos formas:

horizontal y verticalmente. Una redistribucin horizontal de aqul es inherente a cualquier tipo de regimen, funcione segn el principio del seguro o
el de solidaridad entre el trabajador sano y el enfermo, entre el trabajador
en actividad y el jubilado o entre el trabajador con hijos y el que no tiene
ninguno.
En todos los casos hay, de un lado, aquellos a quienes se les cobran sistemticamente cotizaciones o impuestos, y del otro, aquellos a quienes se
les efectan pagos a! sobrevenir Ia respectiva contingencia.
Lo usual es que Ia redistribucin horizontal tenga lugar solo dentro del
grupo de personas cubiertas por el regimen y con derecho a sus prestaciones, y cuando ese grupo no representa ms que una parte de la poblacin,
como es frecuente en los palses en desarrollo, el conducto financiero utilizado es una caja de seguro social y el efecto redistributivo puede ser muy
pequeo con relacin al tamaflo de La economIa nacional. Pero cuando Ia
cobertura de un programa de seguridad social se extiende a todo el pals
puede redistribuir sumas cuantiosas, como lo demuestran algunos de los
porcentajes que se dieron anteriormente en el cuadro 9.
Las cajas de prevision tienen un efecto redistributivo ms restringido,
pues sOlo transfieren al trabajador las cotizaciones de su empleador, como
si se tratara de una parte del salario cuyo pago se difiere.
Por lo que toca a Ia redistribucin vertical, o sea Ia transferencia del poder adquisitivo desde los grupos de altos ingresos hacia las personas de
medios econmicos ms modestos, es un objetivo muy comn, y para a!canzarlo se recurre a una diversidad de polIticas sociales y econmicas.
Entre los instrumentos que tienen un inmediato efecto redistributivo de
este tipo pueden citarse los impuestos directos y el control de precios, de
ingresos y de beneficios. Instrumentos ms indirectos para alcanzar el mismo fin son los subsidios para mantener bajo el precio de ciertos alimentos,
las polIticas educativa, sanitaria y de bienestar infantil y los programas Publicos de vivienda. Tambin mediante Ia seguridad social puede obtenerse
una redistribucin vertical apreciable.
Podrla pensarse que es en los palses en desarrollo donde hay ms camP0 para esta forma de redistribucin, toda vez que en ellos es extrema Ia
disparidad del ingreso por habitante entre el sector rural y las fbricas y minas. Pero es asimismo en ellos donde Ia seguridad social se encuentra en
sus comienzos y abarca solo el sector asalariado, de modo que todavIa no
tiene Ia posibilidad de cumplir esta funcin correctiva De ahi que desde el
144
La seguridad social y Ia economla nacional
punto de vista econmico puedan aducirse razones de peso en pro de la
ampliacin de Ia cobertura de Ia seguridad social, de Ia utilizaciOn de siste-
mas convencionales de prestaciones costeadas mediante impuestos 0 de

cajas de seguro social en vez de cajas de prevision, y de Ia abolicin de Ia
extendida prctica de
de Ia cobertura a las categorlas peor pagadas,
como los trabajadores ocasionales y el servicio domstico.
Un regimen puede conceder ventajas a los desfavorecidos y a los peor
pagados al decidir quines abonarn las cotizaciones y en qu proporciOn y
al establecer Ia formula para el clculo de las prestaciones. Casi todos los
regImenes consideran como cosa normal que las cotizaciones se dividan

entre trabajadores y empleadores, y en muchos regImenes quienes perciben
remuneraciones reducidas pagan un porcentaje menor de stas, y a veces,
cuando el salario es muy bajo, la totalidad de Ia cotizacin queda a cargo
del empleador. Cuando algunos regImenes acostumbraban cobrar cotizaciones cuyo monto estaba en relacin con los salarios utilizando un timbre
de diferente valor para cada escaln de remuneraciones era prctica corriente que el porcentaje de cotizacin fuera relativamente pequeo para los
escalones bajos y relativamente elevado para los escalones altos.
Hay distintas maneras de favorecer a los trabajadores con bajos salarios
al fijar la cuantla de las prestaciones de vejez y, por lo tanto, tambin la de
otras prestaciones de larga duracin. La ms sencilla es prescribir una pen-
sin minima y una maxima; otra consiste en hacer que Ia pension sea la
suma de dos componentes, uno fijo y el restante variable, calculados de forma tal que se obtenga el resultado deseado.
Aunque Ia redistribucin del ingreso es, desde el punto de vista econmico, Ia ms importante de las funciones accesorias de Ia seguridad social,
y al cumplirla sta promueve uno de los objetivos generales de la protec-
cin y Ia justicia sociales, conviene seflalar que incluso en los paises

industrializados con regImenes de seguridad social muy perfeccionados se
obtiene un efecto redistributivo mucho mayor por medio de otros programas de gastos y de los impuestos directos. Y en muchos paIses en desa-
rrollo es cada vez ms frecuente que para lograr una distribucin ms

equitativa del ingreso se recurra a Ia intervencin del Estado en la economIa, a Ia reforma agraria, a ciertos subsidios y a medidas de bienestar social
que benefician directamente a los grupos de ingresos ms reducidos.
EFECTOS DE LAS COTIZACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL
En el capItulo anterior se estudiaron las formas en que se obtienen los

fondos necesarios para costear un regimen de seguridad social. Sabemos
que stos pueden provenir de determinadas fuentes a las que se impone Ia
obligacin de contribuir, o bien de los ingresos generales del Estado, pero
el mtodo contributivo es tan antiguo que se ha convertido casi en una tradicin, y es legitimo preguntarse cules son los efectos econmicos de
145
el costo de la seguridad social de esta manera. Quiz por el momento no es posible dar una respuesta definitiva, sino solo considerar Ia
sufragar
cuestin desde distintos puntos de vista.

Efectos sobre el consumo
Los
efectos sobre el presupuesto de los hogares de un cambio en el
monto de las cotizaciones de seguridad social son casi siempre desdeables.

Las autoridades, a! decidir un cambio, suelen restarle importancia con ar-
gumentos como el de que <apenas si representa el costo de unos pocos

cigarrillos por semana>> y otros por el estilo. Por el contrario, en el momen-
to de implantarse un regimen contributivo de seguro o una caja de previ-
sin el efecto es ms marcado si la cotizacin que hay que empezar a

pagar es apreciable, digamos el 5 por ciento del salario, pero su consecuencia no es tanto una reduccin del consumo sino ms bien una reclamaciOn
de que las remuneraciones se incrementen en una suma equivalente, o bien
de que se deje sin efecto, si es que existe, un regimen de prestaciones facultativo.
Pero en todo anlisis del efecto sobre el consumo de las cotizaciones a
cargo de los trabajadores es indispensable considerar al mismo tiempo el de
las prestaciones. El presupuesto familiar que en tiempos normales soporta
una carga de seguridad social relativamente moderada se ye compensado,
cuando el salario se interrumpe por cualquier razn, con prestaciones relativamente considerables. Esto empareja la demanda de alimentos y otros
artIculos esenciales en los tiempos buenos y en los malos, si bien es cierto
que la demanda de ropa y de algunos artIculos no indispensables oscila

algo. AsI, el hecho de que Ia seguridad social existe ayudO a preservar por
cierto tiempo y hasta cierto punto el poder adquisitivo de quienes perdieron sus empleos en la recesin econmica a fines del decenio de 1970 y
comienzos del decenio siguiente.
Un efecto especial de las cotizaciones sobre el consumo es el que cabe
esperar al implantar un seguro de enfermedad, a saber, una mayor demanda de productos farmacuticos.
No hay duda de que Ia situacin econmica de los jubilados y su influencia como grupo de consumidores han cambiado notablemente desde
el fin de Ia segunda guerra mundial. Esto se debe a que aument no sOlo su
nmero, sino tambin Ia parte de sus ingresos que pueden gastar libremente, lo que es importante, porque los jubilados gastan bastante ms de lo que
ahorran. Actualmente son muchos ms los ancianos que lievan una vida
independiente en lugar de subsistir a expensas de sus hijos. En algunos palses se han fundado numerosas empresas que se especializan en organizar
vacaciones pam jubilados y en proporcionarles otros tipos de esparcimiento,
y hoy en dIa en toda discusiOn sobre el costo de vida se consideran por separado el caso de las familias y el de losjubilados.
146
Efectos sobre Ia produccin, las remuneraciones

y el empleo
Vistas desde un ngulo econmico, las cotizaciones de los trabajadores

constituyen evidentemente un elemento del salario que se deduce de l y
disminuye, por ende, el salano neto y que influye en el poder adquisitivo actual y futuro de aqullos. Las cotizaciones de los empleadores presentan aspectos ms complejos, porque repercuten en los costos, los beneficios, los precios, los salarios, las ventas y los impuestos, y es por esta razn
que las opiniones estn muy divididas por lo que respecta a los efectos de
aumentarlas. Ya hemos visto que cuando se incrementan las cotizaciones
de los trabajadores se le puede restar importancia al hecho equiparndolo
al costo <<de unos pocos cigarrillos por semana>>, pero un incremento igual
en las cotizaciones de los empleadores puede representar una crecida suma
para algunas firmas, en particular para las que emplean mucho personal.
LConsiderar un empleador que el aumento de las cotizaciones a su cargo forma parte de sus costosde produccin y que debe pasarlo a los clientes
de su empresabajo Ia forma de mayores precios, o preferir incrementar su
produccidn para reducir sus costos unitarios con la esperanza de poder asI
tal vez hacer soportar a sus
evitar toda modificacin de precio?
trabajadores este nuevo gasto en las prximas negociaciones sobre salai-ios,
o bien llegar a Ia conclusion de que, dado que el aumento puede deducirse
a efectos del clculo de sus impuestos, a fin de cuentas no es tan malo

como parece? Lo usual es que en la decision final intervengan todos estos
factores, en mayor o menor grado segn la situacin del mercado para los
productos de que se trate, la abundancia o escasez de personal, el capital
que harla falta para cambiar el mtodo de produccin y el poder de negociacin del sindicato.
Cuando se permite deducir las cotizaciones de los empleadores a efectos
impositivos, una fuerte proporcin de este costo se carga a Ia comunidad y
se convierte en un subsidio encubierto del Estado a la caja de seguro social.
En los casos en que se cobra sobre ciertos bienes y servicios un impuesto
cuyo producto se destina a financiar un regimen de seguridad social, como
se hace en algunos palses, por lo regular el gravamen persigue alguna otra
finalidad socialmente conveniente; por ejemplo, desalentar en un pals en
desarrollo el consumo con fines de ostentacin merced a un impuesto sobre
los artIculos suntuarios. Por el contrario, un gravamen sobre los comestibles, los combustibles, el transporte colectivo u otros bienes o servicios de
primera necesidad es socialmente criticable, porque en proporcin pesa
ms sobre los presupuestos de las familias pobres.
En lo atinente al efecto de los gastos de segundad social sobre la produccin y el empleo las opiniones divergen. Como quiera que se utilizan
para satisfacer necesidades corrientes, se aduce que las prestaciones, con
inclusion de las asignaciones familiares y las pensiones, mantienen la demanda de bienes y servicios, y por ende el empleo, a niveles elevados.
Quienes estn en desacuerdo con esta manera de pensar sostienen que este
147
razonamiento Cs errneo,
el costo de proporcionar las prestaciones re-
duce la rentabilidad de las empresas, y tambin el volumen de empleo,

porque incita a los empleadores a preferir tcnicas de produccin mecanizadas de fuerte densidad de capital. Lo ms sensato es admitir que los
gastos de segundad social no son ms que una parte de los gastos de personal, los cuales a su vez no son ms que una parte aunque significativa
del costo de produccin total. Los gastos de personal abarcan los salarios
propiamente dichos, los gravmenes sociales relacionados con el empleo y
con las disposiciones sabre seguridad, higiene y bienestar, y algunos otros
conceptos, entre ellos las cotizaciones de seguridad social, de lo cual se infiere que estas ltimas pueden no ser demasiado importantes por si solas,
por ms que se trate de un gasto fijo, obligatorio y cuyo monto no SC puede
negociar.
Tal vez no es probable que se consigan marcados efectos sobre Ia produccin y el empleo modificando La distribucin de Ia carga que soportan
quienes abonan cotizaciones a la seguridad social, pero en cambio el poder
financiero de las cajas de pensiones es considerado como un factor de primer orden en los asuntos econmicos. En muchos paises en desarrollo una
buena parte de las necesidades de capital de las empresas se satisface con el
ahorro procedente de diversas fuentes entre las cuales los regimenes de
seguro social con reservas acumuladas y las cajas de prevision no son las
menos importantes movilizado par las autoridades pblicas.
SEGURIDAD SOCIAL ELAHORRO
Y LA INVERSION
LA
Los regImenes de seguridad social acumulan excedentes de fondos en

una medida que depende del tipo del regimen y del mtodo de financiacin
que aplica. Tales excedentes pueden ser grandes en un seguro social de

pensiones, pero es en Ia cajas de prevision donde alcanzan su volumen ma-
ximo. No hay duda de que representan un componente importante del

ahorro interno. Cuando se pone en vigor un regimen de prestaciones de yejez en un pals en desarrollo, puesto que en la poblacin protegida predomi-
nan fuertemente los jOvenes y que par esta razn par espacio de ms a
menos una generacin los beneficiarios del regimen sern relativamente
pocos, sus supervit tienen que ser grandes, y en el caso de las cajas de previsin son realmente enormes.
En el capltulo anterior se seal, al hablar de los mtodos de financiacin de los regimenes de pensiones, que sus supervit, asi coma los de las
cajas de prevision, deben colocarse en inversiones seguras, rendidoras y
lIquidas, y que constituyan adems una contribucin eficaz al progreso socioeconmico. La legislacin en la materia casi siempre prescribe que estas inversiones deben hacerse en titulos del tesoro, a en todo casa
baja Ia direccin de una comisin de inversiones en cuyo seno el minis148
La seguridad social y
Cuadro 10.
economia nacional
Ahorro por conducto de Ia seguridad social y ahorro nacional total en quince

paises en 1977 (en millones de unidades monetarias nacionales)
Region y pals
Ahorro de segundad
Ahorro nacional'
social
Porcenlaje del
ahorro de seguridad
social en el
ahorro nacional
Africa
Marruecos
249,87
Mauricio4
Tnez
Zambia
32,61
56,73
30,34
4,!
020,00
3,2
255,10
22,2
199,30
15,2
345 137,00
21 569,00
3 308,50
17,5
12,5
634,00
22,8
291,30
15,7
99620,00
809000,00
9,7
12,5
353 695,00
205 968,00
1,0
3,3
12 555,00
9 508,00
17,2
18,8
America
Brasil
Canada
Costa Rica
Estados Unidos
Panama
1 904,80
3 774,70
414,90
20929,00
91
45,79
0,6
Asia
India5
Japn
Europa
Blgica
9617,60
4708 900,00
Noruega
3 507,20
6 84 1,70
2 163,90
Reino linido
I 786,00
Francia
37
Diferencia entre ci total de ingresos y de egresos de Ia seguridad social (vlase OlT: Elcosto de (a seguridad social. lJ&ima
encuesla internacional, 1975-1977, op. cii., cuadro I.
Vase Naciones Unidas: Yearbook of national accounts stat istics.
1978 (Nueva York, 1979). ' lncluye el consumo de capital fijo.
Cifras de 1976. 'Cifras de 975.
terio de hacienda o el banco central o de desarrollo tienen una fuerte repre-
sentacin.
Aparte del capital que pueda acumular aplicando su mtodo de financiacin, todo regimen cierra su ejercicio econmico anual con un supervit
0 Ufl deficit. El cuadro 10, basado en cifras tomadas de encuestas internacionales sobre las fihanzas de Ia seguridad social de quince palses, muestra
que el ahorro por conducto de sta representa un porcentaje sorprendente
del ahorro nacional en muchos palses industrializados y en algunos paIses
en desarrollo. En otros de estos ltimos, si bien el porcentaje no tiene nada
de extraordinario, las cifras absolutas no dejan de ser significativas. Convie-
ne sealar que, aunque Ia seguridad social contribuye grandemente al

ahorro nacional en algunos palses industrializados, no hay que olvidar que
en ellos su cobertura y sus prestaciones son mayores y que, por consiguiente, su papel en las respectivas economIas nacionales es tambin mucho
mayor que en los palses en desarrollo.
No es frecuente que se mencione el carcter obligatorio del ahorro que
se efecta por conducto de Ia seguridad social, pero es un hecho que los go-
biernos de casi todos los paises en desarrollo lo consideran una fuente

149
importante y segura de fondos para La formacin de capital y Ia inversion.
En tiempos de dificultades econmicas y de inflacin, probablemente el

nico ahorro proveniente de los grupos con ingresos fijos est constituido
por sus cotizaciones a las cajas de prevision y a los seguros de pensiones,
pues en esos momentos difIciles quiz dejen de pagar las primas de sus Seguros de vida, pero no pueden eludir fcilmente sus obligaciones para con
La seguridad social, dado que las cotizaciones se descuentan de sus salarios
antes de abonrseles. Por lo dems, consideraciones de orden politico hacen que muchos gobiernos encuentren ms fcil y conveniente utilizar las
reservas de los regImenes de pensiones y las cajas de prevision que imponer
gravmenes directos.
No obstante, el carcter forzoso del ahorro con que se financia Ia seguridad social puede ser considerado por los cotizantes como una imposicin
bienvenida, a condiciOn de que se haga lo necesario por salvaguardar el valor real de su ahorro protegindolo de los efectos de la inflaciOn y de que se
les proporcione un rendimiento razonable sobre l en forma de prestaciones.
Si bien en Ia mayor parte de los paIses en desarrollo las autoridades en-
cargadas de Ia planificacin del desarrollo econmico consideran a La

seguridad social como una fuente segura de capital, como se seal anteriormente, algunas de ellas opinan que el sector no se presta a la planificacin. Los argumentos ms comunes con que se sostiene este punto de
vista son que las tcnicas de planificaciOn mediante la asignacin de recur-
sos aplicadas en otros sectores sociales, como los de salud, educacin y

vivienda, no pueden serb en el de seguridad social porque ste tiene sus
propias estructuras, destinadas ms bien a Ia transferencia de ingresos que a
(a administracin de gastos, y que, a diferencia de otros sectores sociales, en
el de seguridad social la fijacin de objetivos y Ia evaluacin de Ia medida
en que se han alcanzado no se prestan a una cuantificacin exacta.
Sin embargo, en aos recientes ha ganado aceptaciOn la idea de que la
seguridad social debe incluirse en Ia planificacin del desarrollo. Los organismos nacionales de planificacin se han convencido de que Los regImenes
de seguridad social merecen confianza como fuentes generadoras de capital
para Ia financiacin de los gastos pblicos previstos en los planes. En realidad, algunos economistas especializados en los problemas del desarrollo
parecen mirar con buenos ojos La implantaciOn y La extension de regimenes
de prestaciones de larga duracin y Ia creaciOn de cajas de prevision, por
considerarlos un medio eficaz para Ia movilizacin del ahorro interno. Si
tanto el mtodo de Iinanciacin como La estructura de las cotizaciones y las
prestaciones son adecuados, no hay motivo de peso para esperar fluctua-
ciones acentuadas en el fnonto de los recursos que se recibirn de Ia

seguridad social, de modo que en los planes se puede tener en cuenta el
ahorro proveniente de esta fuente.
Ahora bien, el hecho de tener a su disposiciOn y ya en funcionamiento
un sistema de ahorro forzoso puede hacer que algunas autoridades nacio150
nales
se dejen arrastrar por la tentacin de no observar el importante
requisito de que Ia inversion de las reservas de Ia seguridad social debe producir un rendimiento razonable. Hay poderosos motivos para establecer, y
para aplicar en forma consecuente, poilticas destinadas a asegurar un rendimiento suficiente sobre las inversiones de fondos de Ia seguridad social y
para preservar su valor, no meramente nominal sino real, mediante tipos

de inters flexibles y ajustados a la realidad, o bien mediante la indexacin.
Las administraciones de seguridad social, sobre todo las de los palses en
desarrollo, deben resolver un problema espinoso en extremo si, cada vez
que deben invertir reservas, quieren encontrar entre las oportunidades de
inversion existentes una que satisfaga los criterios normalmente exigidos.
En determinadas situaciones hasta es posible que los criterios parezcan incompatibles entre sI. En ocasiones, el avance inexorable de la inflacin ha
hecho imposible encontrar para el ahorro de seguridad social una colocacin realmente segura o un rendimiento satisfactorio. Algunas inversiones
que, de conformidad con las normas generalmente aceptadas, en principio
no deben efectuarse, como las inversiones en bienes raIces, pueden ser entonces las ms seguras y rentables. No obstante, cuando una situacin
inflacionaria se caracteriza por movimientos especulativos, inversiones
como las mencionadas pueden ser incompatibles con las reglas estatuidas
por las autoridades financieras nacionales.
Por otra parte, normalmente debe esperarse que ciertos cIrculos, tanto
pblicos como privados, ejerzan presin a tin de verse favorecidos con la
inversion de los fondos de Ia seguridad social. Las directrices de la polItica
oficial en la materia no tienen por qu ser tan rIgidas que impidan que
se los invierta en proyectos meritorios desde el punto de vista social. Es
menester que exista Ia posibilidad de que, al fijar las prioridades nacionales, se atribuya a proyectos como los de construccin de hospitales, escuelas y viviendas baratas una prelacin suficiente para que una parte de las
reservas de la seguridad social pueda utilizarse para adelantar las politicas
nacionales en pro de una redistribucin equitativa del ingreso.
LA SEGtJRIDAD SOCIAL V LAS CRISIS
ECONOMICAS
En pocas normales, cuando Ia economIa progresa a un ritmo sostenido

sin sufrir los efectos de fluctuaciones bruscas de las variables econmicas
nacionales,
regImenes de seguridad social pueden cumplir perfectamen-
te las obligaciones contraIdas y preservar Ia confianza general en sus

mtodos de financiacin. Cuando los planificadores establecen tales mtodos, y especialmente la estructura de cotizaciones y de prestaciones, tienen
en cuenta los cambios demogrflcos y econmicos previsibles y toman las
disposiciones que se imponen pam poder hacer frente a sus consecuencias,
dentro de un margen razonable de error. Pero en momentos de aguda crisis
151
econmica caracterizados por una inflacin persistente y elevada, la dismi-
nucin de Ia actividad productiva y un desempleo generalizado, los mecanismos financieros pueden verse sometidos a presiones de tal magnitud que
Ia capacidad de los regImenes para hacer frente a sus obligaciones corra Serio peligro.
No hay que creer que, silos salarios aumentan a consecuencia de La inflacin y si las cotizaciones son proporcionales a aqullos, el aumento de
las entradas de un regimen por concepto de cotizaciones compensar automticamente la inflacin, pues en la prctica La compensacin no ser
completa a causa de la disminucin del nmero de las personas empleadas.
Y toda decision de incrementar las cotizaciones deber ser objeto de madura reflexin, porque significar una reduccin de los salarios en un mo-
mento en que, a raiz de la situacin econmica, ser an menos bien

recibida que de ordinario.
Financiar Ia seguridad social con fondos pblicos es, como ya sabemos,
prctica corriente en muchos paises. De los regImenes con cobertura limitada normalmente se espera que se sostengan a sI mismos, pero a menudo
reciben algn subsidio del Estado. A medida que Ia cobertura de estos regImenes contributivos se aproxima al ideal de universalidad, las cotizaciones
que perciben van asemejndose ms y ms a un impuesto general, y asI, si
se plantea la necesidad de asignar fondos adicionales a la seguridad social
en un momento dificil, ci probiema ya no consiste en determinar si ello es
tcnicamente correcto, smo si cuadra con las poilticas y las prioridades en
una coyuntura en que no hay mayores posibilidades de acrecentar la carga
que soportan los contribuyentes y en que muchas necesidades compiten

entre Si por una parte del producto de los impuestos. En cada caso concreto
hay que encontrar la soiucin que convenga juzgando Ia validez de los argumentos que esgrima cada parte interesada.
Tambin las consecuencias econmicas de los cambios' demogrficos
pueden colocar a las administraciones de seguridad social ante probiemas
de diflcil solucin. Segn una estimacin sorprendente, Ia relacin de cotizantes a beneficiarios se redujo en los Estados Unidos de 16,5 a 1 en 1950 a
3,2 a 1 en 1981, y, a estar a Ia misma estimacin, para el ao 2030 pasar a
ser de 2 a 1. Si este pronstico se realiza, estar fuera de toda duda que la
seguridad social habr Ilegado a ser un componente principaiIsimo de la
economIa del pals.
Es posible, como algunos sostienen, que los xitos que la seguridad social ha conseguido y sigue consiguiendo como eficaz arma econmica de
defensa contra las contingencias de las que hasta ahora se ha ocupado han
hecho concebir esperanzas exageradas en cuanto a sus posibilidades ltimas. No obstante, en ci pasado sus principios y estructuras fundamentales
salieron fortalecidos de las crisis econmicas, y los problemas del decenio
de 1980 podrian muy bien tener un efecto anlogo. Las dificultades de financiacin con que la seguridad social tropieza en el mundo industrializado pueden enfriar el entusiasmo de los paises en desarrollo que tienen Ia
152
capacidad y la voluntad poiltica de implantar programas econmicamente
realizables. Estos palses, en lugar de desalentarse o de obrar con ms cauteIa de Ia necesaria, podrian sacar partido de las experiencias de los paIses
industrializados planificando y lievando a la prctica sistemticamente

programas que estn en consonancia con sus condiciones econmicas actuales y previsibles y velando por el cumplimiento de los verdaderos objetivos y propsitos de Ia seguridad social.
Notas
OtT: Project findings and recommendations: Employment injury benefits and posi ibility
of providing age benefits, Informe de J. Grieve (Ginebra, sin fecha), documento ETH/70/OO5.
apndice 4, prrafo 4.
2 Naciones Unidas, Asamblea General: Resoluciones aprobadas por Ia Asamblea General
durante su vigsimo quinto periodo de sesiones, 15 de sepliembre- 17 de diciembre de 1970, documentos oficiales, supiemento inim. 28 (A/8028) (Nueva York, 1971), resolucin 2626
(XXV).
Empleo, crecimiento p necesidades esencia/es: Probleina mundial. Memoria del Director General de Ia Oficina Internacional del Trabajo a Ia Conferencia mundial tripartita sobre
el empleo, Ia distribucin de los ingresos, el progreso social y Ia divisiOn internacional del trabajo (Ginebra, 1976).
153
ADMINISTRACION DE LOS REGIMENES
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
En Ja administracin de Ia seguridad social no es dable observar ningn
patron uniforme aplicado en todas partes, ni tampoco un modelo preferible a otros. Seria por cierto sorprendente que ocurriera to contrario toda
vez que, como ya hemos visto, por una serie de razones histricas, politicas
y sociales casi todas las estructuras utilizadas actualmente se desarrollaron
con un mmnimo de planificacin deliberada. Los primeros regImenes de
prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional estuvieron
en realidad bajo Ia administracin de los empleadores, las compafiIas de Seguros y los tribunales, y todavIa hoy este sistema se sigue aplicando con
xito en muchas partes. Otras estructuras se ajustaron en sus comienzos a
las modalidades que estableci el Gobierno de Bismarck, con arreglo a
cuya legislacin de seguro social las instituciones que administraban las
prestaciones de enfermedad y las pensiones deblan estar bajo Ia direccin
de representantes de los propios cotizantes, principio ste sentado ms tar-
de en el Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria),
1927
(nm. 24), y el Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927

(nm. 25), aplicables a los trabajadores de Ia industria, el comercio, el servicio domstico y Ia agricultura. An actualmente pueden hallarse ejempbs de esta modalidad administrativa en muchos palses.
Tambin hay palses en que la marcha gradual hacia una cobertura casi
universal fue acompaada de la creacin por etapas de una institucin bajo
cuya administracin exclusiva se coloc Ia totalidad del programa de segu-
ridad social, y asimismo palses que, aprovechando el ejemplo dado por

otros, pusieron desde el comienzo todos sus regIrnenes bajo una administracin nacional unificada.
En este capItulo se analizan las caracteristicas del tipo de estructura ad-
ministrativa que dirige y controla al ms alto nivel una seguridad social

bastante desarrollada. Se describen igualmente los mtodos con que se asegura Ia eficacia de las actividades de la institucin at nivel local, es decir,
en el punto en que el beneficiario recibe Ia prestacin, y se explica Ia importancia para todas las operaciones de la coordinacin y Ia comunicacin.
155
para comenzar se estudian Ia recaudacin y el registro de las cotizaciones, pues se trata de un aspecto de Ia administracin de seguridad social
que ha condicionado su conformacin en muchos paIses.
Pero
RECAUDACION V REGISTRO DE LAS COTIZACIONES
Todo seguro social y toda caja de previsiOn deben identificar a sus cotizantes y anotar en debida forma sus cotizaciones en los registros centrales
de Ia institucin. Estos consisten en registros individuales de las cotizaciones pagadas (nmero de stas o perlodos de cotizacin en el caso de un
seguro, o importes abonados en el de una caja de prevision) y en Indices atfabticos para facilitar cualquier bsqueda, evitar que haya ms de una
cuenta para un mismo afiliado y reunir datos estadIsticos sobre Ia poblacin protegida.
Estos registros son esenciales para Las cajas de prevision, y tambin para
los seguros sociales que facilitan prestaciones de larga duracin previo
cumplimiento de perlodos de calificacin que pueden abarcar muchos

aos. Su centralizaciOn es indispensable, porque los afiliados pueden pasar
de una empresa a otra y de una parte del pals a otra en el curso de su vida
activa. Por lo regular no hace falta efectuar ninguna comprobacin en los
registros centrales para aprobar La solicitud de una prestacin de corta duraciOn, pues basta con que el empleador informe acerca de las remuneraciones o cotizaciones recientes del interesado. No obstante, hay regImenes
en que la cuantia de Ia prestaciOn depende de que se haya cotizado, por

ejemplo, durante por lo menos doce meses en los dos ltimos aos. Y en
una caja de prevision, todas y cada una de las cotizaciones se deben anotar
con exactitud a fin de poder reembolsarlas a su debido tiempojunto con los
intereses devengados.
Al comienzo Ia institucin puede determinar qu empleadores son cotizantes en potencia analizando los registros de los organismos impositivos y
de los que conceden las autorizaciones necesarias para el establecimiento

de industrias y comercios, las guIas locales de industria y comercio, los registros del ministerio del trabajo y otras fuentes similares. La inscripcin de
los trabajadores se ileva a cabo por intermedio de sus empleadores. Lo corriente es que los datos de identificaciOn consistan en el nombre y apellido,
Ia fecha y lugar de nacimiento, y Ia firma, impresin digital o fotografia. El
uso cada vez mayor de equipo electrnico ha hecho casi universal Ia utilizacin de nmeros de cdigo para Ia identificacin. Adems, un nmero
personal en el que estn codificados varios datos estadisticos puede tener
varias aplicaciones tiles.
Practicamente siempre, las cotizaciones de los trabajadores se descuentan de sus salarios y se transfieren a Ia institucin junto con las del empleador. La mayor parte de los regImenes tambin cobran cotizaciones a los
trabajadores independientes, pero su afiliaciOn puede no ser obligatoria. Es
156
Administracin de los regImenes
menester ser flexible y adaptar ci mtodo de recaudacin a las circunstan-
cias. Los primeros regImenes utilizaban las tarjetas de timbres, pero actual-
mente Se da preferencia a una u otra variante del descuento en nmina.

Hay, pues, dos mtodos principales:
1.
En ci mtodo de la tarjeta de timbres, ci empleador posee una tarjeta

por cada trabajador que ocupa y adhiere a ella pcridicamente un timbre que representa el importe de Ia cotizacin del trabajador previamente deducida de su salario y de la suya propia. Los timbres se
adquieren en las oficinas postales o de la seguridad social. Las tarjctas
son vlidas por un ao; una vcz llenas se entregan, en canje de nuevas
tarjetas, a Ia seguridad social, quien las utiliza para poner a! dIa su registro central de afihiados. Cuando se ide este mtodo se pagaban
cotizaciones fijas que daban derecho a prestaciones igualmente fijas, y
no es fcil adaptarlo al descuento en nmina de cotizaciones proporcionales a los salarios. Su vcntaja es la simplicidad. Algunos regImenes
lo utilizan para ci cobro de las cotizaciones de quienes no forman parte
del personal de una empresa, como los trabajadores por cuenta propia
y los dcl servicio domstico.

2. En Jo esencial, el mtodo dcl descuento en nmina consiste en Ia transferencia de las cotizaciones directamente de los empicadores a la institucin a intervalos regulares. Lo usual es quc esta transferencia se haga
una vez a! mes por lo menos, aunque las nminas con los datos de los
trabajadorcs.y de sus cotizaciones se envIan a veces a la institucin tnmestralmente. Esta informacin se pasa entonces a los registros centrales personales, a mano o elcctrnicamente, segdn ci caso.
Los planificadores deben analizar una senie de factores antes de claborar
ci procedimiento de recaudacin. Uno de elios es la forma en que debe tratarse la informacin sobre las condiciones de calificacin, es decir, aqucilas
que hay quc satisfacer para tener derecho a las prestaciones. Scgdn lo prcscrito en la iegisiacin, lo ms sencillo puede ser basarse en Ia informacin
que se consigna penidicamcntc en los registros centrales, o bien puede ser
ms conveniente quc partc de esta informacin se conserve en las oficinas
locales. Un proccdimicnto puede ofrecer la mayor economla cuando ci cm-
pleador ms importante es ci Estado, pero puede necesitarse otro donde

existen grandcs empresas privadas con sistemas de nmina mecanizada, y
otros an cuando los asalaniados cstn ampiiamentc repartidos entrc muchos establecimientos pequeos. Pero sea cual fuere ci procedimiento que
datos de los emplease escoja para Ia rccaudacin y para ci registro dc
dores y de las personas protegidas, ci carctcr confidencial de estos registros
debe salvaguardarse. Por regla general, Ia icy aplicabic contiene un artIcuio
que impone la obiigacin del secreto a todos aquclios quc tienen acceso a
esta informacin, sea ponquc Ia registran, sea ponquc La utilizan para tramitar las solicitudes de prcstacioncs. Las sanciones por incumpiimicnto dc
esta obligacin pucdcn sen muy scvcras.
157
Al elegir un mtodo de recaudacin hay que conciliar los intereses de

los empleadores con los de Ia administracin. Si las preferencias coinciden,
Ia eleccin es fcil. De lo contrario, hay que hacer todo lo posible por satisfacer los deseos de los empleadores, puesto que imponerles un sistema que
les desagrada puede suscitar en ellos un antagonismo perjudicial para el

buen funcionamiento de Ia seguridad social.
LA
ADMINISTRACION A SU NIVEL SUPERIOR
Elaboracin de pollticas
Cuando la proteccin de Ia seguridad social abarca todas las contingencias o un buen nmero de ellas es imprescindible una estrecha coordinacin entre sus diversas ramas, y tambin con Los servicios y regImenes no
administrados por Ia seguridad social, como los servicios de asistencia medica de organismos del Estado nacional o de gobiernos locales o las prestaciones de desempleo administradas por los servicios de colocacin de las
oficinas pblicas del empleo. Cuando para cada rama hay un organismo
autnomo, Ia necesidad de la coordinacin salta a Ia vista, y es ms indispensable an cuando una misma rama, como Ia de enfermedad, requiere La
intervencin de varios organismos. Dc todas maneras, la importancia de La
seguridad social en nuestros dIas exige que las polIticas en este campo estn
bajo Ia supervision de un departamento del gobierno central, que en casi

todos los palses es el ministerio competente en asuntos laborales, con frecuencia ya no denominado simplemente <<del trabajo>>, sino <<de trabajo y
bienestar social>>, <<de trabajo y asuntos sociales>> o de alguna otra forma si-
milar. No obstante, hay paIses en que la seguridad social depende del

ministerio de salud pblica, y en unos pocos del ministerio del interior o
del de hacienda, o bien existe para ella un ministerio especial de bienestar, prevision o seguridad social o una comisin de seguridad social.
Prcticamente en todas partes Ia direccin central de Ia polItica Ia
determinacin de la Indole de las prestaciones y del contenido de Ia legislacin, La asignacin de recursos en el marco de Ia planificacin econmica
nacional y otros aspectos fundamentales es una funcin de nivel minis-
terial. La denominacin del respectivo departamento parece reflejar en

ocasiones determinadas caracteristicas del programa nacional, como el hincapi que hace en combinar prestaciones monetarias con prestaciones de
asistencia mdica, o prestaciones de seguro social con otras de asistencia
o bienestar social. No es necesario aclarar que, tanto cuando Ia direccin
de Ia polItica compete a un solo ministerio como cuando est dividida

entre varios, todo asunto de gran importancia da lugar a discusiones e
intercambios de puntos de vista con los ministerios de hacienda y de justicia, e incluso, como se vera en el capItulo siguiente, con ci de relaciones
exteriores.
158
Administracin de los regimenes
Direccin superior
El departamento del gobierno nacional que tiene a su cargo Ia direccin

de Ia politica de seguridad social puede asumir asimismo Ia responsabilidad de aplicarla y administrarla a todos los niveles, y en este caso La totalidad de la tarea recae sobre la administracin pblica. Otra posibilidad es
que dicho departamento se reserve Ia direccin operativa de una parte del
programa por ejemplo, la rama de pensiones pero la delegue en lo
que respecta a otras partes, como Ia rama de enfennedad, en organismos
locales a fin de que se encarguen de Ia atencin di recta de los afiliados.
Pero una solucin ms difundida es La creacin por ley de un rgano

paraestatal denominado, segn el pals, <dnstituto de Seguridad Social>>,
<<Consejo Nacional del Seguro Social>>, <<Caja Nacional de Prevision Social>> o de alguna otra manera similar al que se encomienda la aplicacin de Ia legislacin en la materia, con lo que se descarga al ministro de la
administracin corriente del programa. El grado de independencia de este
rgano varla: a veces contrata su propio personal e instala su sede en un

edificio separado, y otras su personal se compone de empleados de Ia administracin pblica adscritos al rgano y SUS oficinas estn instaladas en
locales igualmente facilitados por La administracin pblica; a veces est
facultado para invertir los fondos de La seguridad social en Ia forma que cs-
time conveniente, y otras su poiltica de inversion est colocada bajo Ia

supervision del ministerio de hacienda. Casi siempre se halla al frente de
un seguro social contributivo o una caja de prevision un consejo de administraciOn instituido por ley. Este es eI depositrio de las reservas acumula-
das, que administra en nombre de los cotizantes, publicando cada aflo

informes y estados financieros. En el seno de un consejo de administracin
que tiene Ia responsabilidad directa de invertir reservas existe de ordinario
un comit de inversiones integrado por aquellos de sus miembros con experiencia en este campo de la gestin financiera, por representantes de los
trabajadores y de los empleadores, y por expertos del ministerio de hacien-
da o de finanzas y del banco de desarrollo o por especialistas en inversiones.
A causa de que toda caja de prevision y todo seguro social debe ajustarse en su funcionamiento a normas establecidas en Ia Iegislacin en forma
bastante pormenorizada, no hay mucho campo para que un consejo de administracin tome la iniciativa en asuntos tcnicos. Pero en los regImenes
de asistencia social el personal de sta tiene ms discrecin para apreciar
las necesidades y los recursos de los solicitantes de prestaciones, y es menester que el consejo de administracin fije directrices sobre la apiicacin
de las politicas en Ia prctica administrativa cotidiana. En cualquier caso,
el consejo siempre tiene una voz muy influyente en ci ministerio del que
depende en lo tocante a las polIticas sobre toda cuestin importante.
Cuando La administraciOn se delega en un rgano autdnomo no es raro
que ste est compuesto de dos niveles: una asamblea deliberativa, que se
159
a Ia seguridad social
a determinados intervalos una vez at ao por to menos para

tratar el presupuesto y las poilticas generates, y. una junta directiva, ms
pequea, que se rene a intervalos menos espaciados y se mantiene en contacto con el director permanente del organismo supervisado por el consejo.
Como cabia esperar, el Convenio nm. 102 contiene disposiciones en Ia
materia. Prescribe que el gobierno deber asumir la responsabilidad general de Ia buena administracin de las instituciones y servicios de seguridad
rene
social. Requiere igualmente que, <<cuando Ia administracin no est confia-
da a una institucin reglamentada por las autoridades pblicas o a un

departamento gubernamental reponsable ante un parlamento, representantes de las personas protegidas debern participar en Ia administracin o
estar asociados a ella, con carcter consultivo, en las condiciones prescritas; Ia legislacin nacional podr prever asimismo Ia participacin de
representantes de los empleadores y de las autoridades pblicas>>. Un con-
sejo de administracin tIpico satisface fcilmente estos requisitos, pues

comprende representantes tanto de los trabajadores como de los empleado-
res y varios funcionarios de los principales ministerios interesados. Por

regla general, son las organizaciones de trabajadores y de empleadores las
que eligen a los miembros trabajadores y empleadores, respectivamente,
del consejo, o bien los nombra el ministro, pero previa consulta con dichas
organizaciones o a proposicin de ellas. A menudo tambin el director del
organismo que el consejo supervisa es miembro de ste.
Cuando Ia administracin no se delega, sino que queda en manos de

una division del ministerio competente, pueden designarse representantes
de las personas protegidas y de los empleadores ante una comisin consultiVa, que no difiere mucho de un consejo pero tiene una funciOn ms simple:
asesorar al ministro sobre asuntos administrativos o de poiltica que l le someta o que se consideren a iniciativa de los miembros de Ia comisiOn. Otra
forma de hacer participar a las personas protegidas en Ia administracin de
Ia seguridad social consiste en que las autoridades
deleguen en los
sindicatos una parte de sus funciones en este terreno.
Organizacin de Ia sede central
La conformacin de la organizacin administrativa subordinada at consejo, al comit de inversiones y al director claro est, cuando stos son
los componentes de Ia direccin superiordepende del tamao de Ia poblacin protegida, de que est concentrada en una zona relativamente fcil
de administrar o dispersa en un extenso territorio y de Ia variedad e Indole
de las prestaciones. En toda sede de alguna importancia las funciones que
deben cumplirse exigen que el director est apoyado por varios altos ejecutivos, en particular:
a)
b)
160
un subdirector de finanzas, a cargo de los asuntos relacionados con el

presupuesto, Ia contabilidad y la intervencin de cuentas interna;
si se trata de un seguro social o una caja de prevision, un subdirector
cotizaciones, a cargo de todo lo relacionado con Ia inscripcin de

empleadores, trabajadores y otros que pagan cotizaciones a efectos de
Ia recaudacin de stas y del mantenimiento del registro central de cotizaciones;
un subdirector de prestaciones, a cargo de todos Los procedimientos
para Ia concesin de stas y para el trmite de todas las reclamaciones
que se formulen contra las decisiones de Los funcionarios at respecto.
de
c)
El mantenimiento de un registro central de pensionados y Ia tarea rutinaria de abonarles sus mensualidades se prestan a Ia mecanizacin, y es
frecuente que se encargue de estos trabajos unaoficina central. La suma de
estas diversas funciones entraa una labor administrativa nada pequeiia,
que crece hasta Ilegar a ser enorme cuando los regimenes ganan en extensin y complejidad. Y naturalmente, no hay que olvidar que estas funciones tcnicas vienen a agregarse las diferentes tareas internas: determinar el
personal necesario y organizar su formacin y destino; conseguir locales,
adquirir muebles y equipo de oficina y confeccionar un gran nmero de
forrnularios; controlar los fondos que ingresan, y organizar y administrar
un servicio de relaciones pblicas para mantener informadas a todas las
partes interesadas acerca del funcionarniento y desarrollo del regimen.
Conviene citar aqul otras importantes funciones tcnicas que se realizan en Ia sede. La reunion de datos estadIsticos es una de ellas. La recopila-
cin sistemtica diana o semanal de estadIsticas sobre el volumen de

trabajo efectuado por las distintas secciones, los cotizantes inscritos, las solicitudes de prestaciones recibidas y tramitadas y las pensiones en curso de
pago es til para Ia gestin corriente y facilita datos indispensables para las
valoraciones actuariales peridicas que hay que efectuar para verificar el
grado de solidez de cualquier caja de seguro social. En una publicacin1 de
La OIT en que se dan orientaciones detalladas sobre el particular se pone de
relieve Ia importancia de las estadIsticas tanto nacionales como internacionales para Ia administracin de Ia seguridad social.
En Ia sede de una organizacin grande o que administra prestaciones de
asistencia mdica se necesita La colaboracin de un funcionario medico
para que asesore a! personal en asuntos de su competencia y organice el reconocimiento medico de los solicitantes de pensiones de invalidez y de las
prestaciones a que da derecho La incapacidad ocasionada por accidente del
trabajo o enfermedad profesional. Asimismo se necesita un funcionario especializado en asuntos jurIdicos que se ocupe de interpretar Ia legislacin,
entablar accin judicial contra los que hayan defraudado a Ia seguridad so-
cial o dejado de cumplir sus obligaciones para con ella y estructurar los
rganos y procedimientos de apeLacin contra las decisiones administrativas. En una organizacin pequea las funciones estn menos divididas, y
en campos especializados, como Ia medicina o el derecho, se recurre a Ia
ayuda del ministerio competente.
Cuando Ia direccin superior se confie a una division de un ministerio
161
deber cumplir, en to tocante a cotizaciones y prestaciones, las mismas

funciones tcnicas ya citadas, pero otros asuntos, en particular los relacionados con el personal, los locales y las finanzas, no estarn principalmente
bajo ci control del director de Ia division; adems, ste har uso de otros
servicios comunes a toda La administracin pblica, sobre todo para Ia intervencin de cuentas interna, Ia formacin profesional del personal, las
relaciones pblicas. Ia confeccin de formularios, La impresin y el transporte. En una administracin de seguridad social las tareas, de cualquier
nivel que sean, exigen una formacin especializada, y et director de Ia divisin debe tener presente el riesgo de perder con demasiada facilidad, simsta
plemente pot cambio de destino dentro de Ia administracin pblica,

personal bien formado y muy experimentado, y tambin ci riesgo inverso
de impedir que hagan Ia carrera que merecen, por no resignarse ci director
a renunciar a sus servicios, funcionarios muy tiles pero cuyas posibilidades de promocin son limitadas en una division relativamente pequea
como Ia de seguridad social.
LA ADMINISTRACION LOCAL
La oficina local
La tarea principal de cualquier organizacin de seguridad social es pagar las prestaciones correcta y puntualmente, atendiendo a consideraciones
humanitarias pero ajustndose estrictamente a Ia ley. Todo to dems que
hace, aunque muy necesario, est subordinado a esta tarea principal y es
un complemento de ella. Dado que las prestaciones, de acuerdo con Ia intencin que presidio su implantaciOn, se abonan en substitucin de remuneraciones que se han dejado de percibir temporal o definitivamente, su
forma de pago debe conformarse a Ia prctica local: ser semanal donde los
presupuestos de las personas y las familias se basen en salarios semanales, y
tat vez quincenal o mensual donde tambin to sean los salarios.
Lo que se hace en La sede central cuenta mucho, pero los efectos de Ia
seguridad social como servicio personal se dejan sentir en sus oficinas locales, su nexo con las personas protegidas. Seguramente en ci edificio de Ia
sede central habr tambin una oficina local, pero hay que diferenciar entre sus respectivas funciones. Es posible que en un pals con un territorio
muy pequeiio integrado, por ejemplo, por una sola isla de reducidas dimensiones dicha oficina local sea Ia nica, pero en los dems casos su
nmero ser mayor, y a menudo mucho mayor, a fin de poner los servicios
de Ia seguridad social at aicance del mayor nmero posible de personas
protegidas. Estas oficinas deben estar convenientemente distribuidas y su
importancia puede variar mucho. Una oficina local de tamao mediano
puede contar con una organizaciOn completa, compuesta de una seccin de
finanzas; una seccin de cotizaciones, encargada de Ia inscripciOn de los
empleadores y los trabajadores de Ia localidad y de Ia recaudacin de sus
162
cotizaciones, asI como de la solucin de cualquier problema conexo y de Ia
atencin de las peticiones de informacin sobre estos asuntos; dos secciones especializadas, una en las prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional y Ia otra en pensiones; una seccin algo mayor para las
prestaciones de enfermedad, de maternidad y de funerales, y los servicios
normales comunes a todas las secciones.
La oficina local es en muchos aspectos una reproduccin a escala reducida de Ia sede central, pero con dos agregados importantes: debe disponer
de un local para Ia atencin general del pblico y Ia atencin personal de
quienes concurren a inscribirse, a obtener informacin y asesoramiento o
ayuda en Ia preparacin de solicitudes de prestaciones, o a presentar certificados y otros documentos, y debe disponer igualmente de todo lo necesario para poder encargarse del pago de las prestaciones monetarias.
Existen diversas modalidades de pago de las prestaciones en dinero.
Pueden abonarse directamente a! benef'iciario en Ia oficina local o en otra
oficina pUblica, como se hace en particular con las prestaciones de desempleo. A veces las prestaciones de enfermedad y algunas otras se pagan a un
representante autorizado del beneficiario cuando ste no puede concurrir
personalmente a Ia oficina, pero por lo general en estos casos se hacen efectivas por correo o con ocasin de una visita a domicilio de un funcionario
de la oficina local. Algunos regImenes requieren que el empleador se en-.
cargue de pagar las prestaciones quiz a! mismo tiempo que una parte
del salario, si procede a los miembros de su personal que no trabajan;
luego la oficina local se las reembolsa o lo autoriza a deducirlas de un futuro pago de cotizaciones. Este mtodo de pago por intermedio del empleador era de uso comn para las asignaciones familiares, pero actualmente
muchos regImenes prefieren pagarlas directamente a la madre mediante
giro postal o con otro procedimiento parecido.
Ya se seal que Ia tarea permanente del pago peridico de las prestaciones de larga duracin se presta particularmente a ser concentrada en
una sola oficina central. A Ia oficina local incumbe el importante cometidemora las prestaciones de accidente del
do de comenzar a abonar
trabajo y enfermedad profesional mientras se verifica si el trabajador tiene
derecho a una pension por razn de incapacidad, y asimismo debe iniciar
inmediatamente el pago de prestaciones temporales de viudez mientras se
comprueba si la viuda satisface las condiciones para recibir una pension.
En algunos palses en desarrollo en que las sucursales bancarias y las oficinas postales son contadas en las localidades pequefias las oficinas locales
abonan en efectivo las pensiones guindose por una nmina que reciben
cada mes de Ia oficina central.
No es prctico ni rentable instalar una oficina local donde la exigidad
de la pob!acin no lo justifica. En estos casos hay que ingeniarse para mantener, en la forma que aconsejen las circuntancias, el indispensable contacto con las personas protegidas y los solicitantes y beneficiarios de presta-
ciones. Un pequeo equipo ambulante de funcionarios puede atender

163
varias oficinas a razn de algunas horas por dia o pot semana en cada una,
o bien un funcionario puede visitar diversas localidades una o dos veces

por semana a fin de recibir las solicitudes y entregarlas a la oficina rns cercana para su tramitacin. Otra posibilidad es concertar acuerdos con oficinas municipales o del gobierno provincial en las localidades de que se trate
a fin de que acten corno intermediarias de La seguridad social. En cuanto a
las zonas rernotas o con malas comunicaciones, pueden ser atendidas por
oficinas mviles instaladas en vehiculos. En el caso extrerno de un pals

cuyo territorio consta de una multitud de islas puede no haber otra solucin que encornendar todas o casi todas las funciones de una oficina local a
uno o dos funcionarios en cada isla, que en principio debern ser capaces
de bastarse a si mismos, si bien habr que procurar prestarles con Ia mayor
frecuencia posible el apoyo necesario.
El grado en que Ia oficina local deber ocuparse de las prestaciones de
asistencia mdica depender en parte de que Ia seguridad social suministre
Ia asistencia directa o indirectamente (vase el capitulo 4). Tal vez tendr
que recibir y verificar facturas por servicios medicos, medicarnentos y atencin hospitalaria, o solicitudes de reembolso de estos gastos silas personas
protegidas los abonan directamente. Con otra forrna de organizacin es p0sible que un dispensario o clmnica dependa de La oficina local, y hasta que
est instalado en el mismo edificio y se halle bajo Ia misma direccin. Un
caso distinto de los dos anteriores es el de los paIses en que existe un servicio pblico de salud independiente de Ia seguridad social; en estos palses,
segn las disposiciones que se hayan tornado para el pago de los respectivos
gastos, puede ser funcin de las oficinas locales velar por que se facilite
atencin mdica y quirrgica inrnediata y gratuita a las vIctirnas de accidentes del trabajo.
Las prestaciones de desempleo podrian pagarse en la oficina local de Ia
seguridad social, pero dado que sus beneficiarios siempre tienen que con-
currir, a intervalos prescritos, a Ia oficina de colocacin u oficina de

empleo dependiente del rninisterio del trabajo a efectos de demostrar su derecho a las prestaciones, son estas ltirnas oficinas las que se encargan de
abonarlas. Por supuesto, La oficina que efecta los pagos mantiene un contacto estrecho con Ia oficina local de La seguridad social, dado que respecto
de algunos beneficiarios de prestaciones de desempleo pueden surgir dudas
acerca de Si 50fl aptos o capaces para el trabajo o de si SU edad o estado de
salud justificaria rns bien la percepcin de pensiones de jubilacin o prestaciones de invalidez.
164
Cumplimiento de Ia obligacin de cotizar

Las
instituciones de seguridad social tropiezan con graves problemas
para lograr Ia observancia de La legislacidn por lo que se refiere a Ia obligacin de pagar cotizaciones. Los antiguos regImenes de los palses industria-
lizados no son inmunes a este flagelo y se atienen sistemticamente a la

politica de entablar accin judicial contra los empleadores en infraccin a
fin de poner remedio a esta situacin. Al mismo problema hay que hacer
frente en los palses en desarrollo dondequiera que existen regImenes de Seguro social o cajas de prevision. El arma principal de la seguridad social
en su lucha contra los transgresores es Ia oficina local. La legislacin que
rige un regimen contributivo siempre autoriza a nombrar inspectores facul-
tados para entrar en cualquier lugar de trabajo y cuya funcin principal

consiste en verificar si todos los que se hallan comprendidos en Ia legislacin estn debidamente inscritos y si se da cabal cumplimiento a las
normas sobre cotizaciones. Los inspectores pueden exigir Ia presentacin
de las nminas de salarios y de cualesquiera documentos o comprobantes
conexos, como las tarjetas de timbres de cotizacin y copias de las listas de
cotizaciones pagadas, y pueden formular a cualquier persona preguntas sobre los datos contenidos en esos documentos.
Adems de estas inspecciones de rutina, cada inspector debe resolver
los problemas que se hayan presentado con los empleadores de su zona, lo
que ha de procurar hacer de comn acuerdo con stos. Se considerar que
ha tenido xito en esta misin si se ha mostrado capaz de reducir al minimo posible el nmero de empleadores tan gravemente en infraccin que en
sus casos no hay otra alternativa que recurrir a los tribunales.
LA COORDINACION V LA COMUNICACION
EN UNAADMINISTRACION UNIFICADA
Cuando todas las ramas de Ia seguridad social o la mayor parte de ellas

se colocan bajo la administracin de una sola institucin, el tamao y la
organizacin de Ia oficina central pueden variar, y tambin el nmero de
oficinas locales, pero aqulla y stas siempre existen, y si la institucin ha
de servir eficazmente a Ia poblacin protegida, es indispensable que se ase-
gure, de muchas maneras diferentes, una comunicacin permanente y

fluida entre el centro y la periferia, e incluso ms all del mbito de la institucin. Todos los medios son tiles: por ejemplo, Ia palabra impresa, en
volantes, formularios e instrucciones para el personal; la palabra hablada,
en entrevistas y conferencias; Ia radio, La television, los anuncios en diarios
y revistas, los carteles y las diapositivas, para liegar a las personas que no
visitan las oficinas locales, y el telfono, el teletipo y la transmisin electrnica de datos, para Ia comunicacin interna.
Hasta cierto punto, cuanto mejores los medios de comunicacin, tantas
ms razones hay para que Ia administracin est centralizada, porque en165
a Ia segundad social
muchas tareas de rutina pueden realizarse en gran escala, lo que

permite obtener economIas y ofrece la posibilidad de ilevarias a cabo mecnica o electrnicamente cuando resulta conveniente. Pero ms all de
cierto punto, el hecho de disponer de excelentes comunicaciones puede
aconsejar la creacin de un nivel administrativo intermedio constituido
por oficinas provinciales o regionales encargadas de cumplir determinadas
funciones delegadas por Ia oficina central, adems de algunas otras en beneficio de un grupo de oficinas locales, como los reconocimientos medicos
o la tramitacin de las apelaciones contra las decisiones administrativas.
tonces
La
coordinacin y el personal
Una organizacin que tiene dos o ms oficinas locales, todas encargadas

de las mismas funciones, debe hacer lo necesario para que las cumplan de
Ia misma manera, y ello por dos razones: para evitar problemas cuando se
transfieren expedientes, o se cambia de destino a funcionarios, de unas a
otras; y para que el pblico reciba servicios de la misma calidad en todas
partes. Esto puede lograrse principalmente elaborando y distribuyendo entre los funcionarios normas de procedimiento e instrucciones para la realizacin de sus tareas e impartindoles una formacin profesional sistemtica. Es relativamente fcil plasmar en instrucciones y normas escritas las
reglas precisas que se aplican en los seguros sociales y las cajas de previsin, mientras que en una administracin de asistencia social, donde las
decisiones estn sujetas en mayor medida a Ia discrecin de los funcionarios, reviste ms importancia inculcarles los principios aplicables mediante
una formacin cuidadosamente planificada.
La
coordinacin y Ia direccin
Una organizacin muy dispersa tiene necesidad de un sistema de instrucciones internas por escrito, como tambin de ejecutivos familiarizados
con los objetivos y las modalidades de accin de la direccin. El envIo peridico por las oficinas locales a Ia oficina central de informes sobre Ia
marcha de sus actividades constituye un vInculo evidentemente necesario.
Ms importante, empero, para la solidez y eficiencia de la organizacin es
favorecer los contactos personales del director y el personal superior de Ia
sede con quienes desempeflan funciones anlogas en el nivel ms modesto
de las oficinas locales, pues de lo contrario stas se sentirn olvidadas. Los
supervisores deben reservar una parte razonable de su tiempo para visitar
las oficinas locales, y es conveniente que los directores de stas se renan
de vez en cuando a fin de intercambiar opiniones y experiencias sobre cues-
tiones de su inters general y sobre las metas y logros de la institucin,

como se hace en todas las administraciones de seguridad social bien dingidas.
166
La coordinacin y las cotizaciones
En un regimen contributivo, probablemente la coordinacin entre la

oficina local y los empleadores es Ia ms delicada e indispensable, requirindose tambin una buena coordinacin entre dicha oficina y los registros centrales. El uso de listas ya impresas en las que todo lo que tiene que
hacer el empleador es
o suprimir el nombre y apellido de algunos
trabajadores e indicar el monto de las cotizaciones es una forma de facilitar
la comunicacin; y es imprescindible que los datos de las listas trimestrales
de cotizaciones o las tarjetas anuales de timbres que deben registrarse en los
expedientes individuales de las personas protegidas se anoten tan pronto
como sea posible y con toda exactitud, pues aunque es cierto que un expediente puede necesitarse solo dentro de cuarenta aos, tambin lo es que
todo error u omisiOn debe descubrirse y subsanarse inmediatamente. Cuando se utilizan tarjetas de timbres, su canje general anual por nuevas tarjetas
y las multiples tareas conexas deben organizarse con precision casi militar
en todas sus etapas, desde las oficinas de las empresas hasta los registros y
archivos de Ia oficina central de Ia seguridad social, pasando por sus oficinas locales. Se ha hecho gala de considerable ingenio para facilitar toda
esta labor mediante el uso de computadoras, incluso hasta el punto de

posibilitar la transmisin directa de todos los pormenores relativos a las cotizaciones desde las computadoras con que los empleadores elaboran sus
nminas hacia el registro computadonzado de la seguridad social. Otros

mtodos tratan de simplificar la tarea de los empleadores mediante la cornbinacin de Ia recaudaciOn de las cotizaciones con Ia del impuesto sobre la
renta, descontndolo tambin de las remuneraciones.
La coordinacin y las prestaciones
Para que una administracin de seguridad social sea eficaz, al concebirIa hay que tener presente que el resultado de toda la labor colectiva ira a
parar a Ia seccin de prestaciones de las oficinas locales. Lo ideal es que las
disposiciones legislativas no impidan que las condiciones de calificacin
puedan verificarse sin perder demasiado tiempo con el intercambio de co-
rrespondencia u otras comunicaciones, y para ello es menester que el

personal superior y los expertos en derecho y en la polItica de la seguridad
social tomen parte en la planificacin desde sus comienzos. Los procedimientos internos tienen que elaborarse de modo que Ia oficina local, antes
de aprobar una solicitud, tenga poca o ninguna necesidad de consultar los
registros centrales, y hay que hallar Ia manera de evacuar estas consultas
con Ia mayor rapidez (algunas oficinas tienen Ia gran suerte de disponer ya
de Ia tcnica ms perfeccionada de acceso inmediato a Ia informacin: unidades electrnicas de representacin visual). En cuanto a la gestiOn financiera, sus procedimientos deben permitir que Ia oficina local disponga en
todo momento de fondos suficientes para hacer frente a sus obligaciones
normales y a casos de urgencia. El programa interno de formacin profe167
sional debe aplicarse de tal manera que en una emergencia como Ia que
puede presentarse, pongamos por caso, a! estallar una epidemia sea posible suspender casi todas las dems actividades de la oficina local a fin de
asignar todo el personal que continue trabajando a Ia seccin de prestaciones y a la atencin del pblico, a cuyo servicio est toda la organizacin.
REGIMENES DE ASISTENCIA SOCIAL
DE PRESTACIONES UNIVERSALES
Los regImenes de asistencia social y de prestaciones universales no tratan con los empleadores en su calidad de tales ni recaudan cotizaciones. El
Estado nacional, o en algunos casos Ia provincia o el municipio, soporta el
costo de las prestaciones, lo que quiere decir que stas se pagan con el producto de los impuestos. Por consiguiente, La organizacin interna de Ia
seguridad social es mucho ms sencilla con estos regImenes que con los de
seguro social o las cajas de prevision.
El derecho incondicional a las prestaciones puede reservarse a los nacionales nacidos en el pals, mientras que los extranjeros y los nacionales
nacidos en ci exterior pueden estar sujetos a una condicin de residencia.
Para poder recibir prestaciones de un regimen de asistencia social, o prestaciones superiores a Ia pension bsica uniforme de un regimen universal, el
solicitante debe demostrar que los recursos de que dispone estn por debajo
del nivel prescrito por La legislacin, y los funcionarios que tramitan Ia solicitud y la aprueban o rechazan tienen, como se indic anteriormente, ms
libertad que los de otros regImenes para decidir
su leal saber y entender, circunstancia que debe tenerse presente a! determinar la naturaleza y
contenido de su formacin profesional, el grado de supervision de que deben ser objeto y los procedimientos que han de aplicar en sus tareas.
DER ECHO DE APELACION
El Convenio nm. 102 dispone que <<todo solicitante deber tener derecho a apelar, en caso de que se Ic niegue Ia prestaciOn o en caso de queja
sobre su calidad o cantidad>>, pero no especifica ante quin se deber interponer el recurso. En algunos palses se apela ante los tribunales ordinarios,
mientras que en otros existen tribunales de prestaciones de seguridad social
o se utiliza algOn procedimiento u rgano previsto en la legislacin laboral.
Cuando hay un tribunal especial, ste est compuesto a menudo de un presidente experto en asuntos jurIdicos y de dos vocales, uno escogido de una
lista de nombres sometida por las organizaciones de trabajadores y el res-
tante de una lista propuesta por las organizaciones de empleadores. El

Convenio hace dos reservas: cuando la administracin de Ia asistencia medica est confiada a un departamento gubernamental, ci derecho de apela168
cin podr substituirse por el derecho a hacer examinar por la autoridad
competente cualquier reclamacin referente a Ia denegacin de asistencia

mdica o a la calidad de la asistencia mdica recibida; y cuando las rectamacjones se Ileven ante tribunales especialmente establecidos para tratar
de los litigios sobre seguridad social y en ellos estn representadas las perPosteriormente, ci
sonas protegidas, podr negarse ci derecho de
Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967
(nm. 128), agreg que el solicitante deber poder hacerse representar o ser
asistido por una persona calificada escogida por l, o bien, por ejemplo,
por un delegado de su sindicato, derecho que suele reconocerse cualquiera
que sea La prestacin de que se trate.
LA AUTO MACION
Con una computadora electrnica se puede reunir, tratar y almacenar

econmicamente un gran volumen de informacin. Por Jo tanto, es lgico
que cada dIa sean ms las instituciones de seguridad social que utilizan ci
proceso electrnico de datos, y ya no puede decirse que las computadoras
no convienen a los regImenes con pocos afiliados, pues actuaimente hay
modelos para las tareas de los ms diversos tipos y volmenes. Pero una
computadora es til no solo para lievar registros y almacenar informaciOn,
pues se trata de un instrumento de trabajo con adaptabilidad suficiente
para poder ser usado en prcticamente cualquier labor tcnica o de gestin
de una instituciOn de seguridad social, ya que es capaz de calcular con gran
rapidez y exactitud y de proporcionar sin demora Las informaciones necesarias para Ia planificacin, Ia investigacin, Las estadIsticas, Ia gestin
financiera, La determinacin de los costos unitarios de administracin, ci
pago de las prestaciones y ci control de stos.
No obstante, es evidente que Los problemas derivados de una organizacin deficiente o una administracin ineficaz no se solucionarn por el
mero hecho de haber adquirido o aiquiLado una computadora, y es por ello
que solo una vez que un sistema manual bien concebido y aplicado funcione eficientemente habr Ilegado ci momento de estudiar Ia oportunidad de
transferirlo a una computadora. La verdad es que planificar y disear un
sistema computadorizado y comprar e instalar todo io necesario Ileva tanto
tiempo que entretanto es imprescindible que ci sistema manual siga siendo
eficiente si se quiere evitar dificultades en ci funcionamiento de la institucin.
En Los palses en desarrollo se presentan adems otros problemas cuando
se considcra Ia posibilidad dc automatizar las operaciones. Es probable que
se siga Ia poiItica de utilizar siempre, dentro de lo posible, mtodos de trabajo manuales en vez de mccanizados para favorecer eL empleo. Quiz es
necesario obtener una autorizacin para utilizar una partc de Las escasas reservas de divisas en Ia compra o aiquiler de computadoras o en la contrata169
cin de tcnicos extranjeros. Impartir formacin a personal local a fin de
capacitarlo para Ia programacin y el manejo de este equipo electrnico, y

tambin retener a este personal en la institucin una vez formado, plantea
problemas espeiales en dichos palses. Aigunas dificuitades pueden evitar-
se cuando ci proceso electrnico de datos ya se utiliza en otro departamento de Ia administracin pblica y Ia seguridad social puede compartir
ci uso de las instalaciones
ei
sistema denominado de <uso colectivo> o
<<tiempo compartido>> , pero de todos modos habr que reflexionar mu-
cho y preparar el terreno con todo cuidado antes de renunciar a Ia seguridad comprobada de los mtodos manuales a cambio de Ia esperanza de
una mayor eficiencia de los procedimientos electrnicos. Huelga decir que,
Si se opta por ci uso colectivo, debe protegerse ci carctcr confidencial de
los datos personales almacenados en Ia computadora a fin de que no puedan violarlo personas no sujetas a Ia obligacion dcl secreto y a las sanciones
previstas para quienes no Ia respetan.
Nota
the practical appliation oja minimum pro gram,ne oJsoScheme ofstatistical tables
cia! security statistics (Roma, Tipografia del Senato, 1964), tirada aparte de un articulo prepa-
rado pot Ia OIT y publicado en Ia International Review on Actuarial and Statistical Problems
ofSocia/ Security (Ginebra, AISS), niim. 8, 1962.
170
EL CASO DE LOS TRABAJADORES

MIGRANTES
LA SEGURIDAD SOCIAL CRUZA LAS FRONTERAS
Muy temprano en Ia historia de Ia seguridad social los palses con una

marina mercante estimaron tgico y necesario extender su cobertura ms
all de sus fronteras a fin de proteger at capitn y a Ia tripulacin de sus bu-
ques mercantes. Por to comn, un pals procedla de esta manera solo

cuando el buque navegaba bajo su pabelln o cuando Ia firma propietaria o
armadora tenla su sede en su territorio. Adems, inscribla en Ia seguridad
social nicamente a sus nacionates o residentes, y tomaba disposiciones
especiales para recaudar las cotizaciones, y tambin para pagar Las presta-
ciones cuando, por ejemplo, un marino se hallaba hospitalizado en el

extranjero. Pero stos no eran trabajadores migrantes, y siempre se exclula
de Ia cobertura justamente a los tripulantes extranjeros no residentes en el
pals.
Los regImenes de seguridad social dieron otro paso en La misma direccin cuando decidieron seguir protegiendo a las personas que se trasladaban a un pals extranjero sin dejar su empleo, sino al contrario, porque ste
requerla que trabajaran en el exterior, como puede ocurrir con un vende-
dor de productos de exportacin, y asimismo con el personal de una

empresa constructora cuando sta obtiene un contrato para Ia ejecuciOn de
una obra en otro pals. Esta protecciOn obligatoria era temporal duraba
unos doce meses y tenha por objeto evitar a los interesados los perjuicios
que podia causarles una interrupcin de su afihiacin.
No obstante, por regla general, una vez que una persona estabtecla su
residencia en otro pals para trabajar en l o por cualquier otro motivo, Si
acuerdo internacional que dispusiera to contrano perdla
no habla
Ia proteccin de que habla gozado hasta entonces, si bien, en caso de haber
estado afiliada a un seguro social, a veces se Ic permitla continuar pagando
cotizaciones para adquirir eventualmente derecho a pension, si tat era su
deseo. Por supuesto que esta persona podia muy bien quedar protegida en
adelante por cualquier regimen de seguridad social que existiera en su flue-
vo pals de residencia y cubriera a Ia categorla a que pertenecia, pero

igualmente podia encontrarse con que no le era posible satisfacer, al menos
171
inmediatamente, alguna condicin de nacionalidad o de residencia; tenia
que comenzar a cumplir de nuevo cualquier perlodo de empleo o de cotizacin que se exigiera para tener derecho a las prestaciones; podia no tener
derecho alguno a las prestaciones por personas a cargo si stas no la hablan
acompaado en su traslado a! extranjero; y como si todo esto no bastara, si
algn dIa resolvIa regresar a su pals era posible que tuviera que soportar
una vez ms algunas de estas desventajas. Todo esto demostraba patentemente que, en inters de lajusticia y de Ia proteccin social, era imperativo
adoptar medidas internacionales apropiadas para salvaguardar los derechos
de seguridad social de los trabajadores migrantes.
Se comenz por concertar acuerdos de reciprocidad entre dos paises ye-
cmos o entre varios paises con regimenes de seguridad social similares y

entre los cuales se registraba un fuerte movimiento de personas. A partir de
comienzos del siglo estos acuerdos se multiplicaron a! principio versaron sobre las prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional y las pensiones, y ms tarde sobre Ia seguridad social en general ,
hasta que a fines del decenio de 1950 Europa lleg a estar cubierta por una
red de tratados, mientras que algunos acuerdos ligaban a paises muy distantes entre si. Como era de esperar, Ia OIT acogi esta evolucin con
beneplcito y le dio impulso; ya en el texto original de su Constitucin la
Organizacin habia hecho suyo el principio de que las reglas que se sancionaran en cualquier pals deblan garantizar un trato econmico justo a
todos los trabajadores legaimente residentes en l; y su prembulo, en Ia
forma en que se lo enmend en 1946, reconoce que es urgente mejorar las
condiciones de trabajo en general, y en particular proteger <dos intereses de
los trabajadores ocupados en ci extranjero>>.
El continuo desarrollo de las legislaciones nacionales de seguridad Social desde Ia finalizacin de Ia segunda guerra mundial, el nmero cada vez
mayor de trabajadores que se trasladan de un pals a otro y no solo para
desempear empleos estacionales y el progreso a todos los niveles de Ia
organizacin de las relaciones internacionales han hecho que se preste ms
atenciOn a la protecciOn de los trabajadores migrantes. Cada vez que varios
deciden coordinar sus polIticas en los campos social, comercial y del
empleo, los acuerdos bilaterales de seguridad social se reemplazan con

acuerdos multilaterales que armonizan las diversas legislaciones y de paso
alientan Ia adopcin por todos los palses signatarios del nuevo acuerdo de
las mejoras hasta entonces introducidas en solo algunos de ellos. En to que
resta de este capitulo se hace una exposicin sucinta de esta evoiucin, primero desde ci punto de vista de los principios comunes a todos los tratados
y despus desde ci nguio de los convenios de Ia OIT y de otros convenios
multilaterales en el campo de Ia seguridad social.
172
Los trabajadores migrantes
PRINCIPIOS BASICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

PARA LOS TRABAJADORES MIGRANTES
Cada acuerdo internacional de seguridad social que coordina las disposiciones de dos o ms legislaciones nacionales es, por supuesto, diferente de
los dems, pero hay cinco principios bsicos de aplicacin general:
1.
Igualdad de Irato. En su calidad de trabajador, el inmigrante debe tener, dentro de to posibte, los mismos derechos y obligaciones que un
residente ordinario de Ia misma edad, sexo, estado civil y calificaciones
de seguridad social.
Determinacin de la legislaciOn aplicable. No debe subsistir duda alguna acerca de qu legislacin rige Ia proteccin por Ia seguridad social
del trabajador migrante.
3. Conservacin de los derechos adquiridos. Todo derecho a recibir prestaciones, y todo derecho a recibirlas en el futuro por haberse pagado
las respectivas cotizaciones, debe serle garantizado at trabajador migrante en cualquier pals signatario aunque lo haya adquirido en otro.
4. Conservacin de los derechos en curso de adquisicin. Cuando el derecho a determinadas prestaciones est subordinado al cumplimiento de
un periodo de calificacin, debe tomarse en cuenta cualquier perlodo
cumplido por el trabajador migrante en cualquier pals signatario.
5. Pago de las prestaciones en el extranjero. No debe imponerse restriccin alguna at pago, en cualquiera de los palses signatarios, de las prestaciones a las cuales el trabajador migrante haya adquirido derecho en
cualesquiera de los otros paIses ni at pago, por ejemplo, de prestaciones familiares en un pals mientras el trabajador est empleado en otro.
El primer paso consiste en redactar y subscribir un acuerdo que conten-
2.
ga todos los detalles que las partes contratantes consideren necesarios,

estando cada pals obligado, por supuesto, a tener en cuenta las prescripciones de su legislacin. Luego incumbe a cada pals poner en vigor el acuerdo
en su territorio efectuando en su legislacin todas las modificaciones que
sean menester al efecto y para tomar en consideracin los intereses legItimos de los trabajadores migrantes y cualquier particularidad en sus condiciones de trabajo y su situacin personal y familiar. En general se otorgan a
los trabajadores migiantes las mismas condiciones de que gozan los nacionales del pals en que estn empleados. Los procedimientos mediante los
cuales se proporcionan a los trabajadores migrantes prestaciones que de
otro modo no habrlan recibido impiden al mismo tiempo toda duplicacin
de los pagos que habrla podido derivar de Ia aplicacin por separado de
cada legislacin. En este sentido, los acuerdos de seguridad social respetan
La regla de Ia igualdad. A Ia larga, Ia justicia y Ia imparcialidad inherentes
a una seguridad social que ampara de manera uniforme a todos los traba-
jadores independientemente de su pals de origen o su nacionalidad no

pueden sino resultar beneficiosas para todos.
173
Un tratado no altera el contenido esencial de las legislaciones nacionales, pues su finalidad principal es Ia coordinacin, es decir, Ia eiiminacin
de los obstculos que se opongan a Ia aplicacin de esas legislaciones, por
una parte, y por Ia otra, Ia modificacin de sus efectos en ci grado que sea
menester a fin de garantizar a los trabajadores migrantes un amparo cornpleto y continuo en condiciones de verdadera igualdad. Hay que distinguir
entre Ia coordinacin de legisiaciones y su armonizacin, 0 sea su modifi-
cacin total a fin de uniformarlas. Sin embargo, no hay duda de que Ia

coordinacin indirectamente acaba por influir en el contenido de las legislaciones, porque al poner en marcha La colaboracin entre las autoridades
nacionales prepara el trreno para que adquieran una mejor comprensin
de sus problemas comunes de seguridad social.
Igualdad de trato
El primer principio at que dan efecto los acuerdos internacionales de

seguridad social es el de igualdad de trato. El punto de partida de Ia elaboracin de cuaiquier acuerdo de reciprocidad debe ser que los trabajadores
migrantes han de tener los mismos derechos y obligaciones legales que los
nacionales del pals de acogida y recibir, bajo las mismas condiciones, las
mismas prestaciones que ellos.
Este principio ha cobrado ms y ms importancia con el desarrollo de
los regimenes de seguridad social. En el concepto original del seguro social,
en el que todavia se notaban las huelias de las tcnicas privadas de seguro,
habIa poco o ningn motivo para discriminar por razn de nacionalidad,
dado que el derecho del trabajador a prestacione3 dimanaba directarnente
del pago de cotizaciones. Pero esa discriminacin se hizo ms frecuente
cuando Ia relacin entre el pago de cotizaciones y el derecho a prestaciones
se fue debilitando, lo que obedeci sobre todo a Ia instauracin de regimenes nacionales costeados ms bien con ci producto de los impuestos que
con las cotizaciones de trabajadores y empleadores. Esto trajo aparejada Ia
imposicin de condiciones de ciudadania o nacionalidad y de residencia
tanto para la obligacin de afihiarse como para ci derecho a prestaciones.
Esta evolucin desfavorable, que se produjo al mismo tiempo que se registraba un mejorarniento paulatino del amparo dado por los regIrnenes de
casi todos los palses y el sensible incremento de Ia rnigracin que sigui al
fin de Ia segunda guerra mundial, indujo a Ia reafirrnacin de este pnncipio
lo que habla sido uno de los principales propsitos y mritos de los primeros acuerdos en ci Convenio sobre Ia igualdad de trato (seguridad
social), 1962 (nm. 118). El principio reviste tal importancia que en general se lo ha aplicado a todos los extranjeros, refugiados y aptridas.
Determinacin de Ia IegislaciOn aplicable

El fin del segundo principio es que Los trabajadores migrantes siempre
estn protegidos por una legislacin determinada de antemano. A este efec-
174
to los acuerdos especifican las leyes pertinentes o prevn cmo se decidir
qu legislacin debe aplicarse a los trabajadores migrantes en una situacin

dada, y ello respecto tanto del caso comn de quienes trabajan en un solo
pals como de los casos especiales de quienes, por ejemplo, estn empleados
en un pals y, sin dejar de estarlo, son destinados a otro por cierto tiempo, o
de quienes viajan y desarrollan sus actividades en ms de un pals, y de los
marinos. De no existir normas internacionales claras y precisas podrian

presentarse situaciones a las que serian aplicables dos o ms legislaciones
contradictorias, o tal vez ninguna.
Por lo tanto, en inters del trabajador migrante la cuestin tiene que estar regulada internacionalmente de alguna manera a fin de garantizarle una
proteccin completa e inmediata cualquiera
sea el lugar en que se encuentre por el momento. Salvo en lo que atafie a la posibilidad de asegurarse voluntariamente para adquirir derecho a una pension de vejez, no es
corriente que se permita Ia aplicacin parcial, por ramas, de la legislacin
nacional sobre seguridad social, al menos en los acuerdos entre palses con
regimenes muy desarrollados, porque esta separacin por ramas no solo SerIa contraria al carcter unitario de algunos de estos regImenes, sino que
probablemente ocasionarla complicaciones administrativas para las cuales
cualquier ventaja que eventualmente se obtuviera no constituirla una cornpensacin suficiente.
Para los asalariados, Ia circunstancia en que ms comnmente se basa
la determinacin de la legislacin aplicable es el lugar en que realizan sus
tareas, independientemente del pals en que residan o en que tenga su sede
la empresa que los ocupa. De conformidad con esta regla, los trabajadores
migrantes estn bajo el amparo de Ia
de seguridad social del pals
en que ejecutan su actividad, permanente o estacional, aunque sigan residiendo en su pals de origen.
En cuanto a Ia legislacin aplicable a los trabajadores independientes,
puede determinarse fundndose igualmente en el pals en que realizan sus
tareas, o bien en el de su residencia.
Puede ser necesario incluir en un acuerdo reglas especiales para ciertas
categorlas de trabajadores migrantes a las que no serla lgico aplicar las

normas generales, reglas que variarn con el pals, con Ia categorla de trabajadores y con las condiciones de trabajo de stos. Anteriormente se aludi
al caso de los vendedores de productos de exportaciOn y de los trabajadores
de una empresa de construcciOn a quienes se da destino en el extranjero;
tambin el hecho de estar empleado en los transportes internacionales pue-
de requerir el desplazamiento por vanos palses y Ia permanencia en

algunos de ellos. La regla general para establecer Ia legislacin aplicable
puede estatuir que lo ser la del pals en el que est instalada Ia empresa que
ocupe a los trabajadores o en el que stos residan, o bien, en el caso de los
marinos, Ia del pals de Ia bandera o matrIcula del buque.
Un exarnen de los acuerdos de segundad social pone de manifiesto que
los mtodos para determinar Ia legislacin aplicable en cada caso son va175
riados y complejos, pero su objetivo es simple: garantizar el amparo de los

trabajadores migrantes eliminando toda incertidumbre acerca de Ia legislacin sobre seguridad social que rige sus obligaciones y su derecho a prestaciones en cualquier contingencia.
Conservacin de los derechos adquiridos

El tercer principio, Ia conservacin de los derechos adquiridos por los
trabajadores migrantes, es otro requisito indispensable de Ia equidad. Su
importancia, al igual que Ia del primer principio, se ha acrecentado a causa
de una tendencia de Ia legislacin de seguridad social: Ia de reemplazar el
concepto de la persona por el de territorio como fundamento del derecho a
las prestaciones, lo que ha tenido por consecuencia que queden reservadas
a quienes residen dentro de las fronteras del pals en que se adquiri el derecho. Esta tendencia se sustenta en consideraciones relacionadas con las
caracteristicas del pals, con las condiciones a que est sujeto dicho derecho
y con el mtodo de financiacin del regimen.

Para resolver los problemas asi planteados se adoptaron medidas apropiadas en beneficio de los trabajadores migrantes. En las contingencias de
corta duracin stos pueden obtener prestaciones de Ia manera normal

prescrita para ello en el pals de acogida, pero el caso de las contingencias
de larga duracin es muy diferente: si son vIctimas de Ia invalidez no pueden proseguir su actividad de costumbre en el extranjero; al aproximarse a
Ia vejez quiz se los induzca a retornar al pals de procedencia, y si Ia muerte los sorprende en el exterior, sus familiares a cargo pueden, en determinadas circunstancias, quedar privados de sus medios de subsistencia.
En todos los casos que acaban de mencionarse Ia imposicin de cualquier condicin territorial para el otorgamiento de prestaciones restringe Ia
proteccin de los trabajadores migrantes, lo que es tanto ms grave cuanto
que el derecho a las prestaciones de larga duracin se adquiere casi siempre
despus de prolongados perlodos de cotizacin, de empleo o de residencia.
El principio de Ia conservacin de los derechos adquiridos tiene por objeto
eliminar toda condicin territorial a fin de que los trabajadores migrantes
no pierdan cualquier derecho a prestaciones de larga duracin a que se

hayan hecho acreedores en el curso de su vida activa aunque dejen de vivir
en el pals en que han trabajado. El mtodo de aplicacin del principio va-
na en cada caso, pues depende de los acuerdos concluidos entre los

gobiernos de que se trate.
La conservacin de los derechos adquiridos es el complemento lgico

de Ia igualdad de trato, toda vez que garantiza a los trabajadores migrantes
la misma proteccin que a quienes permanecen en su pals.
Conservacin de los derechos en curso de adquisicin
Para que los trabajadores migrantes estn en perfecto pie de igualdad
con los restantes no es suficiente garantizarles que no perdern los dere-
176
chos
que ya hayan adquirido. Hace falta adems que puedan hacerse acree-
dores a todas las prestaciones normales aunque durante su vida laboral

tengan que dejar muchas veces un pals para pasar a otro, y es aqul que entra en juego el cuarto principio, Ia conservacin de los derechos en curso de
adquisicin.
El problema existe porque el derecho a las prestaciones, con excepcin
de las de accidente del trabajo y enfermedad profesional, no se obtiene en
un momento, es decir, no depende de que Ia persona est amparada por el
regimen nicamente en Ia fecha crItica en que sobreviene la contingencia.
Por el contrario, para adquirirlo hay que cumplir los perIodos de califica-
cin prescritos, de cotizacin, de empleo o de residencia, dentro de la

jurisdiccin de Ia respectiva legislacin. Y estos perlodos pueden ser relativaniente breves para las prestaciones de corta duracin, pero muy largos
para las pensiones, y no hay ms remedio que cumplirlos.
Si no se hace lo necesario para evitarlo, el trabajador migrante sufrirla
un doble perjuicio a causa del requisito de los perlodos de calificacin: en
primer lugar, al cambiar de pals de residencia tendrIa que comenzar a cumplirlos de nuevo, quedando entretanto sin proteccin aun si anteriormente
ha satisfecho por completo en uno o ms paises el perlodo de calificacin
requerido por el pals en que ahora reside; y en segundo lugar, por lo que se
refiere a los perlodos de calificacin ms prolongados, que pueden ser de
quince aos o ms para una pension de vejez, en un caso extremo seria p0-
sible que el trabajador migrante pase toda su vida activa en dos o ms

paIses con idntica legislacin de seguridad social sin satisfacer en ninguno
de ellos el perlodo prescrito y sin hacerse acreedor a prestacin alguna no
obstante haber estado asegurado obligatoriamente en todo momento conforme a Ia ley y pese a Ia carga que haya representado para i el pago de las
cotizaciones por dicho seguro obligatorio. Pero incluso en casos menos

desfavorables el trabajador migrante corre el riesgo de adquirir derecho
nicamente a prestaciones reducidas al cabo de una vida activa que le habria permitido obtener prestaciones completas si hubiese transcurrido en
un solo pals, o bien en varios palses cuyas legislaciones exigen un periodo
de calificacin men or.
La forma en que un acuerdo de reciprocidad sobre seguridad social resuelve Ia situacin no deja de ser interesante. La tcnica bsica consiste
simplemente en sumar los periodos de calificacin satisfechos por el solicitante de las prestaciones, sin que importe qu legislaciones nacionales eran
aplicables cuando los satisfizo. Las reglas deben pormenorizarse como se
requiera cuando las distintas legislaciones expresen el perlodo en forma diferente semanas de cotizacin pagadas y acreditadas, o trimestres pagados de seguro, o semanas o meses de empleo, o aflos de residencia , y, por
ende, los registros de Ia seguridad social de cada pals tambin se Ileven en
forma diferente. En este caso el acuerdo debe incluir reglas de conversion o
tablas de equivalencias mediante las cuales puedan unificarse los periodos
de diversas clases de seguro, de empleo, de residencia, etc. cumplidos
177
por los solicitantes de prestaciones. Esta unificacin deber hacerla, en pri-
mer iugar, el pals que recibe Ia solicitud, que ser probablemente ci mismo
en el que el interesado vive en ese momento. Gracias a esta tcnica, ci trabajador puede satisfacer el perlodo de calificacin requerido para poder
pretender determinadas prestaciones, y es tambin con esta tcnica que se
uija Ia cuantIa de stas cuando varia con Ia duracin del perlodo de califica-
cin. AsI pues, los derechos en curso de adquisicin quedan compietamente garantizados.
Por ltirno, ci acuerdo debe especificar si Ia cuantla y la duracin de las
prestaciones a que se tendr derecho sern las previstas en una legislacin
Ia aplicabie en ci momento de sobrevenir Ia contingencia o ia del pals de
residencia del solicitante , o bien en las legislaciones de dos o ms de los
palses signatarios, en proporcin a los perlodos durante los cuales ci trahajador haya estado protegido por cada una de ellas. El resultado final puede ser
que ci beneficiario adquiera varios derechos parciales a prestaciones, cada
uno conforme a cada legislacin nacional aplicable a su caso, o un derecho
nico basado en arregios financieros concertados entre los palses interesados.
Pueden aplicarse diversas otras tcnicas, segiin los registros que lieve cada
pals, pero en esta exposicin general no es necesario entrar en ms detalles.
Pago de las prestaciones en et extranjero
Este principio reviste creciente significacin para las relaciones internacionales en ci campo de la seguridad social. La proteccin del trabajador
migrante y de su familia no puede lograrse simplemente merced a la conservacin de sus derechos adquiridos o en curso de adquisicin; es menester
adems transformar estos derechos en una realidad tangible abonando las
prestaciones en todos los casos en que, aunque ci beneficiario se encuentre
en una situacin especial, sta pueda considerarse como una consecuencia
normal del hecho de tratarse de un trabajador migrante.
La necesidad de prever ci pago de las prestaciones en ci extranjero se
dej sentir en primer lugar con las pensiones, de vejez y otras. En fechas
ms recientes se han tornado paulatinamente disposiciones anlogas por to
toca a las prestaciones de corta duracin de enfermedad, de maternidad, de desempieo y de accidente del trabajo y enfermedad profesional
y a las asignaciones farniliares.
Esta abolicin de una condicin territorial residir en ci pals

impuesta por las legisiaciones nacionaies es sin duda importante para los
trabajadores, pero ms an para los miembros de su familia domiciliados
fuera del pals cuya legisiacin es apiicable. Por otra parte, los trabajadores
fronterizos, que por definicin viven en un pals y trabajan en otro, pueden
tener necesidad de estar protegidos en arnbos en condiciones similares, inclusive con prestaciones de asistencia mdica. A esto hay que afladir que
un trabajador puede sufrir un accidente dci trabajo o contraer una enfermedad profesional fuera del pals bajo cuya legisiacin de seguridad social est
178
y debe poder contar con Ia proteccin concedida por sta. For

lo dems, si se admite que los trabajadores migrantes que pierden sus empleos deberlan regresar a su pals de procedencia o dirigirse a otro pals en
que tengan ms posibilidades de emplearse, es indiscutible que tambin
ellos tienen derecho a Ia ayuda, si se otorga normalmente en tal contingencia, que significan las prestaciones de desempleo. Asimismo, es frecuente
que los trabajadores que se trasladan a otTo pals no vayan acompafiados de
sus familiares, sea porque su traslado es temporal, sea porque previamente
quieren hallar una vivienda adecuada, pero no por ello deben perder su derecho a prestaciones familiares ni a las prestaciones de maternidad para su
esposa o de asistencia mdica para las personas a su cargo. Otras situaciones, ms o menos comparables a las anteriores, estn previstas en acuerdos
ms detallados que se refieren, por ejemplo, al caso de los trabajadores y
los pensionados que caen enfermos o Son victimas de un accidente mientras disfrutan de vacaciones en el extranjero.
Los ejemplos citados demuestran claramente que el pago en el extranjero de las prestaciones de corta duracin no reviste para los trabajadores
migrantes y sus familias menos importancia que Ia conservacin de sus derechos adquiridos o en curso de adquisicin a las prestaciones de larga
duracin.
Los mtodos aplicados para el pago de prestaciones en el exterior varIan marcadamente segn Ia Indole del regimen, Ia situacin del beneficiaasegurado,
rio y la rama de prestaciones. Adems, en cada caso hay que tener en

cuenta los problemas tcnicos que plantea Ia supervision administrativa, y
a veces mdica, de beneficiarios que escapan al control directo de la institucin que abona las prestaciones.
Es usual que un acuerdo de reciprocidad se complemente con otro instrumento en el que se especifican las disposiciones administrativas que se
tomarn para el intercambio de informacin entre los funcionarios competentes a efectos de la ejecucin del acuerdo. El instrumento complementario indica de ordinario cmo se efectuarn los pagos; cmo se harn las
transferencias de fondos y se justificar el uso de stos, cmo se organizar
la prestacin de asistencia mdica y cmo los muchos servicios que una
institucin de seguridad social brinda en su propio pals a las personas protegidas sern prestados en su nombre, en sus respectivos palses, por las
otras partes en el acuerdo.
Las disposiciones administrativas convenidas entre funcionarios de los
Estados interesados, en las que se tienen en cuenta especialmente el volumen y Ia direccin del movimiento de trabajadores entre ellos, pueden
transformarse en reglas financieras y de procedimiento muy detalladas.
Pero conviene no perder de vista nunca su finalidad: que Ia proteccin por
Ia seguridad social de los trabajadores migrantes y sus familiares sea cornpleta.
179
Extension de Ia aplicaciOn de los principios y los acuerdos
Un hecho de singular significacin es que Ia aplicacin de los cinco

principios bsicos se ha extendido a los regimenes no contributivos. Las
prestaciones de estos regimenes, que tradicionalmente habian estado fuera
del campo de aplicacin de los principios en que se funda Ia coordinacin
internacional de Ia seguridad social porque se costean con los impuestos
que se recaudan en el pals, se tratan cada vez con mayor frecuencia de La
misma manera que las prestaciones de los regimenes contributivos. Esta
evoLucin se inspira en Los ideales de Ia justicia social, pues no hay que olvidar que La participacin real de los trabajadores migrantes en Ia financia-
cin de los programas nacionales de seguridad social no consiste nicamente en las cotizaciones que se les puedan descontar en nmina.
Al mismo tiempo, tambin Ia aplicacin de los acuerdos internacionales se extiende a ms y ms personas protegidas. AsI como los regImenes
nacionales, comenzando por Los de indemnizacin en caso de accidente del
trabajo y enfermedad profesional, se preocuparon primero de determinadas
categorlas de salariados y poco a poco fueron ampliando su proteccin,
asi tambin La coordinacin internacionaL de la legislacin de seguridad social benefici inicialmente a grupos especiales, como Los trabajadores fronterizos, Los trabajadores estacionaLes y Los marinos, para ocuparse despus
del campo ms vasto del movimiento a travs de las fronteras de los asalariados en general. Pero como cada ao son ms los palses que extienden Ia
cobertura de sus regimenes a los trabajadores independientes, el cambio

que es dable observar en Los instrumentos internacionales elaborados ms
recientemente es que ahora coordinan tambin Ia aplicacin de los diferentes regImenes a dichos trabajadores. Simultneamente se advierte en varias
regiones una liberalizacin de las barreras que restringen el movimiento internacional de trabajadores dentro de ellas. De esta manera, La coordinacin internacional en el campo de Ia seguridad social se expande y fortalece al mismo tiempo que eL legislador amplia el concepto de seguridad
social en el mbito nacional.
COORDINACION INTERNACIONAL Y MULTILATERAL
Ya
en 1919, al adoptar en su primera reunion el Convenio sobre el
desempleo (nm. 2), Ia Conferencia Internacional de Trabajo dispuso que

los Estados Miembros de Ia OIT que ratificaran el Convenio y hubieran establecido un sistema de seguro contra el desempleo deberIan tomar, en las
condiciones que fijaran de comn acuerdo, disposiciones conducentes a
que los trabajadores nacionales de uno de ellos que trabajaran en el territorio de otro recibieran del seguro indemnizaciones iguales a las percibidas
por Los trabajadores nacionales de este iiltimo pals. Desde entonces Ia Conferencia se ha atenido siempre a La misma norma tanto en las disposiciones
sobre el particular de los convenios relativos a las distintas ramas de Ia Se180
guridad social como en las de Los convenios especialmente destinados a La
proteccin de los extranjeros y los trabajadores migrantes que adopt antes

de Ia segunda guerra mundial y poco despus de finalizar el conflicto, entre
los cuales figuran ci Convenio sobre la igualdad de trato (accidentes del trabajo), 1925 (nm. 19), el Convenio sobre Ia conservacin de los derechos
de pension de Los migrantes, 1935 (nm. 48), y ci Convenio sobre Los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (nm. 97).
Posteriormente Ia 011 prosigui de estas dos maneras sus actividades
normativas en esta esfera, incluyendo en los convenios relativos a determinadas ramas de Ia seguridad social disposiciones sobre Ia igualdad de trato
y adoptando dos nuevos convenios de carcter general: ci Convenio sobre
Ia igualdad de trato (seguridad social), 1962 (nm. 118), y ci Convenio sobre Ia conservacin de los derechos en materia de seguridad social, 1982
(nm. 157). Este ltimo, que revis eL Convenio nm. 48, cubre todas las
ramas y ha sido compiementado por La Recomendacin sobre la conservadon de los derechos en materia de seguridad social, 1983 (nm. 167).
Por otra parte, la OLT ha reconocido la necesidad de que sus convenios,
que sientan principios fundamentales y definen Los mtodos generales de
coordinacin, se vean complementados por acuerdos regionaies o subregionales que coordinen en forma ms estrecha y detaLiada la iegisiacin de
seguridad social de distintos grupos de palses. Dc ahI que se haya adoptado
un nmero considerable de instrumentos multiLaterales de coordinacin
con (en orden cronoigico) la Comisin Central para La Navegacin en ci
Rin, ci Consejo de Europa, las Comunidades Europeas, Ia Organizacin de
Estados Centroamericanos, Ia Organizacin Comn Africana y Mauriciana
y eL Grupo Andino. En ci caso de sus Estados Miembros de Europa, La
OIT ha ilevado a cabo su labor de coordinacin multilateral asimismo fuera dcl marco de las organizaciones curopeas.
Para hacer una evaiuacin correcta dcl notable desarrollo de las relaciones internacionaies en ci campo de la seguridad social desde ci trmino de
ia segunda guerra mundiai hay que tener presente que los instrumentos
muLtjiateraLes no son sino ci resuitado final de los numerosos acuerdos biiateraies subscritos previamente. Si bien ci origen de Los acuerdos biiateraies
de seguridad social se remonta a principios dci sigio, los acuerdos multilaterales concertados con los auspicios dc Ia OJT, o con su cooperacin tcnica, se han muLtipLicado a un ritmo particuiarmcnte rpido solo a partir
de 1950. Diversos factorcs contribuyeron a eLLo desde esa fecha: Ia aceptacin general de La seguridad social, Ia creacin de estructuras econmicas y
poilticas subregionaies, ia fucrtc migracin de trabajadores y, sobre todo,
las migraciones organizadas especiaimentc para lograr Ia integracin ceonmica regional.
La coordinacin multilateral de Ia legislaciOn de seguridad social tienc
ventajas quc otros mtodos no ofrecen. En primer lugar, su finalidad es io-
grar, en materia de prestaciones, la igualdad que Las personas de quc se

trata tiencn derecho a csperar. Adems, ayuda en su trabajo a Las institu181
encargadas de aplicar los acuerdos y reduce sus gastos porque permite una gran simplificacin de las disposiciones y los procedimientos. Por
ltimo, el mtodo multilateral se adapta ms fcilmente a las polIticas econmicas y sociales seguidas en regiones enteras que parecen avanzar hacia
alguna forma de organizacin comn. AsI, esta nueva fase en las relaciones
internacionales ha dado por resultado una division racional de funciones
entre el piano internacional, donde se sientan los principios fundamentales
de los derechos sociales de los trabajadores migrantes, y el piano regional o
subregional, donde se coordinan de Ia manera ms completa posible las legislaciones de seguridad social y donde se ha establecido, especialmente en
Europa, una colaboracin verdaderamente eficaz entre las distintas organizaciones interesadas.
Al participar activamente en ambos movimientos Ia OlT ha dado cumciones
plimiento a su obligacin de proteger a los trabajadores migrantes en Ia

esfera de Ia seguridad social y se ha mantenido fiel a su objetivo de ser un
instrumento del progreso social y del desarrollo econmico coordinado.
Como grupo, dichos trabajadores son muy vulnerables social y econmicamente, y aunque Ia seguridad social no pueda darles Ia proteccin completa que su situacin requiere, es un elemento esencial de tal proteccin al
que son acreedores por tratarse de un derecho fundamental.
182
LAS FUNCIONES DE LA QIT
En el capItulo 1 se expuso brevemente cmo Ia OIT elabora convenios

y recomendaciones internacionales del trabajo entre otros temas, sobre
seguridad social que, despus de ser adoptados por sus Estados Miembros en Ia Conferencia Internacional del Trabajo, sirven de orientacin y
modelo para Ia preparacin de polIticas y legislaciones nacionales en Ia
materia. En este volumen se hace referencia con frecuencia a tales instrumentos y se muestra cmo han influido en Ia conformacin y el desarrollo
de los programas de seguridad social aunque sin imponer uniformidad alguna en cuanto a sus detalles. En este capItulo se habla de Ia OIT y de las
diversas actividades que adelanta en el mbito de Ia seguridad social.
La Organizacin Internacional del Trabajo fue fundada en 1919 de conformidad con lo estatuido en el Tratado de Paz de Versalles. A su Conferencia General, o Conferencia Intemacional del Trabajo, que se rene cada
ao, segn est previsto en la Constitucin de Ia Organizacin, asisten delegaciones tripartitas es decir, integradas por delegados gubernamentales, de los empleadores y de los trabajadores de los Estados Miembros
que expresan libremente y en pie de igualdad sus puntos de vista sobre diversos asuntos de inters comn. Entre stos figuran, de acuerdo con la
Constitucin, la <<proteccin del trabajador contra las enfermedades, sean o
no profesionales, y contra los accidentes del trabajo>>, las <<pensiones de ye-
jez y de invalidez>> y Ia <<proteccin de los intereses de los trabajadores

ocupados en el extranjero>>. Actualmente Ia OIT ocupa un lugar importante entre las organizaciones especializadas que constituyen lo que a menudo
De llevar a cabo las activise denomina <sistema de las Naciones
dades de la Organizacin se encarga su secretaria, Ia Oficina Internacional
del Trabajo, bajo la guIa de su Director General. El Consejo de Administracin de Ia Oficina es elegido por Ia Conferencia y es tambin tripartito.
En Ia sede de Ia Oficina existe un Departamento de Segundad Social, y en
algunas de sus oficinas regionales un consejero especializado en la materia.
En 1919 solo en unos pocos Estados Miembros habIa regImenes de Seguridad social, casi todos basados en el mtodo del seguro. A partir de
183
entonces el enfoque de La cuestin en el seno de Ia OIT paso por dos fases
principales: en La primera, que dur hasta 1939, se promovi sobre todo Ia

idea de proteger a los trabajadores mediante el seguro social; en La segunda,
que se inici en 1944 despus de un parntesis impuesto por Ia guerra, Ia
O1T ampli y diversific su concepto de Ia seguridad social. El nuevo punto de partida lo constituy La adopcin de Ia Recomendacin sobre Ia seguridad de los medios de vida, 1944 (niim. 67), instrumento que sent princi-
pios orientadores y dio sugerencias sobre La forma de aplicarlos a las

diversas contingencias de que se ocupa este volumen, previendo que <<Ia Se-
guridad de los medios de vida deberla organizarse, siempre que fuere

posible, a base del seguro social obligatorio>> y que las necesidades de los
ninos, invlidos, ancianos y otras personas no cubiertas por el seguro social
obligatorio deberlan estarlo por Ia asistencia social. En Ia misma reunion Ia
Conferencia adopt Ia Recomendacin sobre Ia asistencia mdica, 1944
(nm. 69), ms avanzada an, pues segn ella, <<el servicio de asistencia
mdica deberIa amparar a todos Los miembros de La comunidad, desempeen o no un trabajo lucrativo>, destacando asI que en una sociedad debidamente organizada el acceso a los servicios de salud es un derecho universal.
AsI pues, existe una organizacin que deLibera y toma decisiones, y

existe igualmente un conjunto completo de principios. Pero
qu medios dispone La 011 para dar efecto a estos principios transformndolos en
una accin prctica? Estos medios van desde el establecimiento de normas
precisas como objetivos a alcanzar lo cual no es ms que uno de los resultados de un vasto programa de estudios e investigaciones hasta Ia
asistencia tcnica, proporcionada por expertos sobre el terreno y de otras
maneras, y Ia organizacin de seminarios y cursillos de formacin en colaboraciOn con las autoridades nacionaLes y otras organizaciones internacionales.
EL
ESTABLECIMIENTO DE NORMAS
Las normas de Ia OIT sobre seguridad social, al igual que las relativas a
otros asuntos de competencia de La OrganizaciOn, figuran en los convenios
adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo. Los convenios fijan en realidad objetivos que los Estados Miembros consideran razonables
y realizables. Todo Estado Miembro debe someter estos instrumentos a su
asamb Lea legislativa, y si su Legislacin da efecto a sus disposiciones puede
ratificarlo, con lo cual su observancia se convierte en obligatoria para I.
La Oficina Internacional del Trabajo estimula este proceso por conducto

de sus Organos de control.
En cuanto a las recomendaciones, si bien son indudablemente tiles

para persuadir a los Estados Miembros, nunca tienen carcter obligatorio.
Esta fue precisamente Ia razn de que despus de La adopciOn de La Recomendacin nm. 67 eL paso siguiente de La OIT en Lo concerniente a La
184
Lasfuncionesdela OIT
seguridad social fue perfeccionar su contenido. El fruto de esta labor fue el
importante instrumento que la Conferencia Internacional del Trabajo

102,
adopt el 28 de junio de 1952, en su 35a reunion: el Convenio
reiteradamente citado en este volumen.
El ao 1952 se transform asI en un hito en Ia labor de Ia Organizacin.
La adopcin del Convenio nm. 102 fue el resultado de ms de treinta

afios de experiencia y de trabajo. El instrumento refundi las normas internacionales anteriores y dio a Ia seguridad social una estructura unificada y
coherente. Hasta 1939 cada convenio habIa versado sobre determinada

rama, mientras que el Convenio nm. 102 es general: se aplica a toda Ia
poblacin y se retiere a Ia totalidad de las nueve contingencias que pueden
dar lugar a prestaciones. No obstante, los Estados Miembros pueden ratificarlos sin estar obligados para ello a legislar sobre todas las ramas. En el
Convenio se indica cierto orden de prioridad, pero en general se deja que
cada pals vaya construyendo su propio -regimen de acuerdo con sus necesidades y el estadio de desarrollo que ha alcanzado. Adems y sta fue una
disposicin novedosa a Ia sazn, pues jams habia figurado antes en
un convenio de seguridad social todo pals <cuya economia y cuyos recursos medicos estn insuficientemente desarrollados>> puede acogerse a
excepciones temporales de algunas de las ms exigentes de estas normas
mInimas.
Habiendo, pues, creado de esta manera un amplio cuerpo de normas
generales para impulsar el desarrollo de los regImenes de seguridad social, Ia
011 dirigi nuevamente su atencin at mejoramiento de las normas rama
por rama, adoptando los convenios que se enumeran en el capItulo I y se
aluden en pasajes apropiados. Estos convenios ms recientes pueden fijar
norrnas algo ms elevadas en lo tocante a Ia cobertura de Ia poblacin o a
Ia cuantia de las prestaciones, pero el Convenio nm. 102, instrumento anterior y general, sigue en vigor a fin de que haya para cada rama un objetivo minimo a alcanzar.
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
La necesidad de elaborar nuevos programas nacionales de seguridad social y de responder a las continuas exigencias de que los regimenes existen-
tes se amplIen, se adapten a nuevas circunstancias y proporcionen una

proteccin automtica y de verdadero valor hace quela bsqueda de mejo-
ras vaya ms all de los meros cambios de rutina, como el ajuste de Ia

cuantIa de las prestaciones, y sobrepase las fronteras nacionales. La OIT
realiza, pues, estudios internacionales porque tiene conciencia de que las
comparaciones entre las diferentes experiencias nacionales son singularmente valiosas para sus Estados Miembros en momentos en que se yen obliga-
dos a expandir o reexaminar sus metas en lo que a Ia seguridad social se

refiere. Asimismo intensifica sus estudios e investigaciones en este campo a
185
fin de encontrar soiuciones a Los probiemas que plantean las nuevas ten-
dencias y Ia creciente influencia de Ia seguridad social en Ia economla.

Para mayor claridad de (a exposicin, en eL anlisis que se hace a continuacin Ia labor de estudio e investigacin de Ia OtT, con inclusion de Ia
publicaciOn de sus resultados, se considera desde tres nguios: Ia que versa
sobre las polIticas y normas, Ia que tiene por objeto ci examen a fondo de
ciertos temas especializados y Ia destinada a la preparacin de publicaciones concebidas especialmente para ci perfeccionamiento profesionaL en Ia
materia.
Poilticas y normas
La elaboracin de una norma internacional de seguridad social requiere

un enorme trabajo de investigaciOn. Lo primero que hay que hacer es ayeriguar exactamente qu base de desarrollo han aicanzado los regImenes de
seguridad social en todo ci mundo y reunir las opiniones de expertos en diversas disciplinas y procedentes de palses con distintos sistemas econmicos acerca de qu polIticas son convenientes y qu forma hay que daries y
de qu manera hay que adaptarlas para que satisfagan las necesidades de
palses en diferentes etapas de desarrollo.
Este esfuerzo de recopilaciOn de informaciones y opiniones enderezado
a formular nuevas normas intemacionales y a mejorar las existentes da por
resultado final Ia adopciOn de nuevos convenios y recomendaciones, pero
sta es solo su consecuencia directa, pues adems, como parte de esta Labor
los Estados Miembros de Ia OlT se renen en conferencias regionales para
intercambiar puntos de vista acerca de las distintas polIticas y promover Ia
proteccin por conducto de La seguridad social. Estas actividades, junto con
otros estudios e investigaciones de la OIl, han dado origen a una serie de
informes sobre Ia seguridad social en determinadas regiones que no solo
son tiles para su Departamento de Segundad Social y para toda Ia accin
de Ia OIT, sino que son sumamente apreciados tambin fuera de Ia respectiva region y en cIrculos distintos de aquelLos a Los que originaLmente
estuvieron destinados.
Las principales leyes y reglamentos en los campos que intcresan a Ia
OIT, Ia seguridad social entre ellos, se reproducen en su publicacin periOdica Serie Legislativa, que se edita igualmente en frances y en ingls. En los
itimos aflos se han debido seleccionar con especial cuidado los textos a reproducir a causa del gran nmero de ellos que se recibe casi a diario de los
Estados Miembros. Otras informaciones sobre las pollticas de seguridad social y La nueva legislacin sepublican trimestralmente en el boletmn de Ia
OIT Actualidad Laboral.
Temas especializados
La diversidad que caracteriza la labor investigadora de Ia OIl, que va
desde ias comparaciones generaies entre regImenes hasta el anlisis porme186
Las funciones de Ia OIT
nonzado de temas especializados de seguridad social, se pone de manifiesto
a! examinar los estudios que aparecen peridicamente, entre los cuales

cabe mencionar El costo de Ia asistencia mdica', Efectos macroeconmicos de Ia seguridad social2, Sisiemas de asistencia mdica Les sistmes
de pensions dans les pays industrialiss4, Desempleo y seguridad social5,
Social security in Africa6, Social security for migrant workers7, Pensions
and inflation8 y Financing social security: The options9. Estos estudios los
preparan investigadores del Departamento de Seguridad Social o se encargan a consultores exteriores.
Una importante publicacin peridica que ha despertado mucho inters es El costo de Ia seguridad social. Apareci por primera vez en 1952 y
desde entonces ha informado en sus sucesivas ediciones sobre el resultado
de encuestas que han versado sobre un nmero de paiss cada vez mayor.
Su finalidad es doble: primeramente, establecer un cuadro unificado de las
operaciones financieras realizadas por los regImenes de seguridad social de
paIses tanto en desarrollo como desarrollados utilizando una definicin comn de la segundad social y un mtodo uniforme de.anlisis, y en segundo
lugar, ofrecer una comparacin internacional de los datos determinando
las tendencias del costo de Ia seguridad social en los diferentes paIses durante el perlodo estudiado y comparando Ia distribucin de dicho costo
entre las distintas fuentes de recursos y entre los diferentes tipos de regimenes. A fin de evaluar Ia importancia de la seguridad social para Ia economIa nacional, Los datos tambin se ponen en relacin con diversas partidas
de Ia contabilidad nacional, como l producto interno bruto, en cifras absolutas o por habitante.
La Revista Internacional del Trabajo, que Ia OIT publica trimestra!-
mente, con frecuencia contiene artIculos juridicos y tcnicos sobre las

principales cuestiones de seguridad social basados en estudios especializados de los asuntos que ms interesan a los planificadores en este campo o
que, segn cabe esperar, revestirn gran importancia en el futuro.
Significacin no menor que Ia de los estudios que se publican para in-
formacin general tienen los que Ia OIT Ileva a cabo para ayudar a los
gobiernos a integrar sus planes de seguridad social en su planificacin
general del desarrollo econmico y social y a resolver problemas especificos, como el pago de pensiones en las zonas rurales o Ia conversion de una
caja de prevision en un regimen de pensiones.
Publicaciones para el perfeccionamiento profesional
Estas publicaciones se destinan al personal de direccin y a los funcionarios administrativos de los regImenes de seguridad social, aunque pueden
muy bien interesar a an cIrculo ms amplio de lectores. Cabe citar como
ejemplos una obra sobre la administracin de los seguros sociales', que

trata el tema en detalle en una forma concebida en lo esencial para satisfacer las necesidades de formacin de los palses en desarrollo, y un informe
187
un curso de perfeccionamiento" dictado en Nairobi, Kenia, en 1980,

que es de utilidad no solo para Africa, pues ha sido recibido con inters en
otros continentes.
En el terreno altamente especializado de Ia tcnica actuarial una importante publicacin'2, que trata de las tcnicas act.uariales y los mtodos de
financiacin de los regImenes de pensiones, es de gran valor para el perfeccionamiento de los actuarios y de todos aquellos que deseen especializarse
en los problemas actuariales de Ia seguridad social, dado que versa tanto
sobre Ia teorla como sobre Ia prctica.
sobre
RECOPILACION Y DIFUSION DE INFORMACIONES
Desde
su fundacin, Ia 011 ha ido acumulando una voluminosa y va-
liosa documentaciOn sobre los ms variados aspectos de la seguridad social
en todo el mundo, proveniente tanto de libros y publicaciones peridicas

oficiales y no oficiales.como de cuestionarios y encuestas especiales, de informes y otros documentos proporcionados por sus oficinas regionales,
zonales y nacionales y por sus corresponsales en distintos paIses, y de las
informaciones reunidas por los expertos y funcionarios de la OIT enviados
en misin. Personal de Ia OIT analiza y clasifica toda esta documentaciOn
a medida que se recibe, utilizndose luego continuamente para satisfacer
los numerosos pedidos de informacin que se reciben de todas partes.
EDUCACION OBRERA
En el capItulo 10 se seal el papel que desempearon los sindicatos en

el establecimiento de las prestaciones de desempleo, y en general puede de-
cirse que el movimiento sindical siempre se ha interesado mucho en las

politicas de seguridad social y en Ia administracin de los regImenes. Personas elegidas o propuestas por los sindicatos forman parte del consejo de
administraciOn de muchos seguros sociales y cajas de prevision, y tambin
de los rganos ante los cuales se interponen los recursos contra las decisiones administrativas.
El tema de Ia seguridad social ocupa un lugar importante en los cursilbs que se dictan en las instituciones de educacin obrera, y adems forma
parte de los cursillos sobre economla y sobre negociaciones salariales en
las cuales las denominadas <prestaciones complementarias>> son muy importantes y negociaciones colectivas en
La finalidad del P,rograma de educaciOn obrera de la OtT es ayudar a
los sindicatos, y en primer lugar a los de los palses en desarrollo, a Ilevar a
cabo sus propios programas educativos. Facilita material didctico y publicaciones, como manuales de educacin obrera sobre distintos temas; asesora a los organizadores sobre problemas tcnicos, como Ia direccin de los
188
cursillos y Ia preparacin de planes de estudios; proporciona informacin a
los instructores de educacin obrera y Los ayuda a obtener becas, y atiende

las solicitudes de otro tipo de asistencia que recibe a menudo.
COOPERACION TECNICA
Adems de sus actividades normativas, sus estudios e investigaciones y

Ia permanente recopilacin, anlisis y difusin de informaciones, Ia OIT
ha dado y sigue dando ayuda prctica y asesoramiento a sus Estados Miembros para Ia implantacin, modificacin o ampliacin de regimenes de
seguridad social. En los primeros aos de Ia OIT esta asistencia consistla
generalmente en el envio desde Ia sede en Ginebra de misiones de explicacin o asesoramiento. Ni siquiera La segunda guerra mundial interrumpi
estas actividades prcticas, pues durante su transcurso se enviaron expertos
en misin a Bolivia, Ecuador, Haiti y Mexico para que colaboaran en la
elaboracin de nueva legislacin sobre seguridad social.
Sir William Beveridge celebr consultas con la OIT mientras preparaba
su famoso plan de transformacin del seguro social del Reino Unido y de
los servicios conexos. En su informe 13, publicado en 1942, puede leerse:
A fin de que al realizar su encuesta Ia Comisin pudiera aprovechar Ia experiencia

de otros paIses, en Ia medida en que fuera posible disponer de ella en las circunstan-
cias anormales de Ia poca, recurri a Ia ayuda de Ia Oficina Internacional del

Trabajo... Es justo que Ia Comisin exprese su sincero agradecimiento por Ia ayuda
facilitada por Ia Oficina Internacional del Trabajo.
Despus de terminada Ia guerra Ia OLT expandi su cooperacin tcni-
ca, que encauz principalmente por conducto de las Naciones Unidas a

raIz de la adopcin por su Asamblea General, en 1949, del Prograrna Ampliado de Asistencia Tcnica a cuya disposicin se pusieron los servicios
de las Naciones Unidas y de sus organizaciones especializadas y de Ia
creacin en 1965 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
La administraciOn del PNUD se halla bajo Ia autoridad general del

Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, y el Programa se financia mediante contribuciones voluntarias de los Estados Miembros de
las Naciones Unidas o de sus organizaciones especializadas. Todos los
proyectos y programas para los cuales se solicita Ia asistencia financiera del
PNUD deben tener como objetivo bsico fomentar Ia autosuficiencia de los
paIses en desarrollo en cuanto a capacidad directiva, tcnica, administrativa e investigativa para elaborar y ejecutar polIticas y planes de desarrollo.
Por consiguiente, las proposiciones de financiacin deben conformarse a
los criterios fijados por Ia Asamblea General. Los gobiernos que solicitan
189
financiera del PNUD para proyectos que han de ser ejecutados

por Ia OIT o por otras organizaciones especializadas deben demostrar que
los proyectos han sido seleccionados con arreglo a necesidades prioritarias;
que influirn directamente en el desarrollo econmico y social del pals;
que se ha previsto, dentro de to posible, dejar rpidamente su supervision y
administracin en manos del pals beneficiario; que han sido integrados en
asistencia
el esfuerzo general del desarrollo nacional; que han sido coordinados

con otros programas de asistencia, y que no obedecen a consideraciones
polIticas.
Programa de Ia OIT
Otros proyectos son posibles adems de los que financia el PNUD, pues
Ia OIT tiene su propio Programa de cooperacin tcnica. Para que un

proyecto pueda ser costeado con cargo a dicho Programa, Ia respectiva solicitud debe ser presentada por uno o varios gobiernos, por una organizacin regional o intergubernamental, o por organizaciones de empleadores o
de trabajadores juntamente con el gobierno del pals o por conducto de ste.
Bajo este Programa de La OIT normalmente se da preferencia a los proyectos de corta duracin.
Fondos multibilaterales y fiduciarios
Algunos palses industrializados aportan directamente su contribucin a

Ia cooperacin tcnica que facilitan las organizaciones especializadas de las
Naciones Unidas, Ia OIT entre ellas, y los fondos que asignan con tat propsito se conocen bajo Ia denominacin de <fondos multibilaterales>>. Con
ellos se sufragan proyectos en todos los campos de competencia de La OIT,
incluido el de seguridad social, y a veces los acuerdos subscritos con los palses donantes prevn el envlo por ellos de expertos asociados para colaborar
en el respectivo proyecto de cooperacin tcnica de la OIT.
Algunos palses, a fin de poder beneficiarse de La cooperacin tcnica de
Ia OIT, estn dispuestos a costear un proyecto, en todo o en parte, con fon-
dos propios u obtenidos en prestamo del Banco Mundial, y entonces se

fiduciarios>>. Cualquiera
dice que el proyecto es financiado con
que sea [a fuente de procedencia del dinero, desde el punto de vista tcnico
Ia OIT ejecuta el proyecto de Ia misma manera con que ilevarla a cabo uno
financiado por el PNUD o por su propio Programa de cooperacin tcnica.
Mtodos de a cooperacin tcnica
La OIT hace uso de tres mtodos principales para cumplir su cometido
de organismo de ejecucin de proyectos de cooperacin tcnica:
a)
el envlo de expertos, comprendidos consejeros regionales, a! pals o

palses de que se trate;
190
Las funciones de Ia 0 IT
b)
c}
concesin de becas de formacin o perfeccionamiento;

Ia organizacin de seminarios o cursillos regionales en los que se estudian diversos aspectos de Ia seguridad social con Ia ayuda de expertos
nacionales o internacionales.
la
Asesoramiento de expertos
Los proyectos de corta duracin, como una misin preliminar o exploratoria o una breve misin de asesoramiento de alto nivel, usualmente se
confian a miembros del personal de la sede o de la oficina regional. Para
los proyectos ms prolongados, como los que financia el PNUD, la OIT
contrata expertos exteriores debidamente calificados. Su tarea es dificil;
adems de competencia tcnica, requiere tacto y diplomacia, facilidad para
adaptarse rpidamente a las muy diferentes condiciones que prevalecen en
los palses en desarrollo y una clara conciencia del hecho de que los mtodos y tcnicas de uso comn en el pals de procedencia del experto no
producirn necesariamente los mismos resultados en otros lugares del
mundo. La dificultad consiste en parte en que una misin de seguridad social se compone casi siempre de un solo experto, el cual, si bien recibe
previamente instrucciones en Ia sede de Ia OtT, y a veces tambin en la oficina regional, en ltima instancia debe contar sobre todo consigo mismo
para el desempeo de su cometido no obstante que, una vez en el lugar
donde debe cumplir su misin, tiene el apoyo del Departamento de Segundad Social y de otros servicios de Ia OtT, asI como del Representante
Residente del PNUD , situacin que cuadra a muchos expertos, pero
ciertamente no a todos.
A causa de que Ia OtT est constituida en forma tripartita, en una fase
temprana de cada misin se hace lo necesario para que los expertos se pongan en contacto con representantes de los cIrculos empresanales y sindicales, lo que les permite familiarizarse con las actitudes, las necesidades y las
circunstancias de su nuevo medio. Adems, donde ya existe algn regimen
en funcionamiento, quiz las organizaciones de empleadores y de trabajadores participan activamente en su administracin, pero aunque asI no
fuera, sern partes directamente interesadas cuando Ilegue el momento de
estudiar la oportunidad de aplicar cualesquiera proposiciones o recornendaciones que Ia OIT formule basndose en Ia labor de los expertos. En todo
proyecto de naturaleza prctica se espera del gobierno del pals que destine
funcionarios ((de contraparte> para trabajar con el experto a fin de que
puedan ser instruidos por I para que prosigan su labor o los aspectos ms
importantes de ella despus que Ia misin de aqul haya llegado a su fin.
No todas las misiones de cooperacin tcnica alcanzan todos los objetivos inicialmente fijados, porque es solo sobre el terreno. donde pueden
apreciarse Ia verdadera magnitud de la tarea a realizar, las posibilidades
reales de ilevarla a cabo y el orden de prioridad de cada una de sus diversas
fases. Hasta puede ocurrir que, luego de madura reflexin, el experto Ilegue
191
Ia conclusion de que los planes no se ajustan a Ia realidad o son demasiado ambiciosos para el estadio de desarrollo alcanzado hasta ci momento, y
en este caso no se da efecto al proyecto. Pero casi todas las misiones tienen
xito, aunque algunas pueden ilevar ms tiempo del esperado para dar sus
frutos y los resultados positivos de otras pueden no ser exactamente los
mismos que se previeron.
Ya se seflal en ci capItulo 12 cun importante es para un seguro social
disponer del asesoramiento profesional de un actuario en Ia etapa de planificacin y a intervalos regulares una vez entrado en funcionamiento. Este
es otro tipo de cooperacin tcnica que proporciona OIT, por intermedio de los actuarios pertenecientes a su Departamento de Seguridad Social
o de los que contrata especialmente al efecto.
a
Becas
Las becas de estudio son un medio que Ia OIT utiliza para ayudar a funcionarios jvenes de palses en desarrollo a obtener de una manera prctica
informaciones de primera mano o formacin profesional en alguna administracin o institucin nacional que se ocupa de Ia planificaciOn o gestin
de la seguridad social. Aunque estas becas son tiles, hay que reconocer
que no pueden reemplazar los aos de estudio sobre todo de estudio
prctico de las tcnicas, Ia direccin, el uso de datos estadIsticos y las
muchas otras materias que un funcionario de un pals en desarrollo tiene
que dominar para poder desempear en forma competente un alto cargo
directivo en una institucin de seguridad social. Lo ms probable es que lo
mejor para el funcionario sea trabajar, en calidad de <<contraparte>>, junto
con un experto internacional que realice una misin de cooperacin tcnica en su pals.
Seminarios y cursillos de formacin y perfeccionamiento
La OtT ha estabiecido una colaboracin especialmente valiosa con los
organismos y gobiernos de los paises escandinavos y de otros paises industrializados que facilitan ayuda multibilateral. Gracias a esta colaboracin
se ha podido costear Ia organizacin de cursillos y seminarios nacionales y
regionales de formaciOn y perfeccionamiento cuyo objetivo principal es
mejorar las calificaciones tcnicas del personal directivo, administrativo y
tcnico de las instituciones de seguridad social. La instruccin y la direccin de las discusiones no solo estn a cargo de los tcnicos y consultores
de la OIT, sino tambin, y en medida cada vez mayor, de altos funcionarios administrativos de instituciones de seguridad social de Ia regiOn, cuya
autoridad, derivada de su experiencia prctica, da an ms significacin a
estos cursillos y seminarios.
192
Contenido de Ia cooperacin tcnica
Una vez explicado el mecanismo de la cooperacin tcnica entre Ia
OJT, los organismos y paIses donantes y los paIses beneficiarios, es conveniente aclarar el contenido tcnico de la ayuda que Ia OIT puede brindar a
estos ltimos gracias a dicho mecanismo:
1.
2.
3.
Colaboracin en un estudio general de la situacin econmica, social y

administrativa del pals y en la elaboracin del esquema de un regimen
de seguridad social adaptado a las necesidades actuales, a las posibilidades administrativas y a los requerimientos previsibles del futuro.
Preparacin de legislacidn de seguridad social, con inclusion no solo
de las leyes, sino igualmente de sus reglamentos de aplicacin. Este servicio se presta tanto cuando hay necesidad de elaborar legislacin por
primera vez como cuando es menester modificar o reemplazar la legislacin existente.
Estudio de los problemas de organizacin y administracin de una ins-
titucin de seguridad social a fin de mejorar las tcnicas y procedimientos en que se basa el funcionamiento del regimen. El estudio
puede ser general, o bien tener por objeto algn campo especializado,
como el sistema de contabilidad, Ia organizacin de Ia recopilacin, el
anlisis y la presentacin de datos estadIsticos, la mecanizacin del
4.
proceso de datos o las cuestiones actuariales.

Estudio de los problemas que plantea la presentacin de asistencia medica bajo un regimen de seguridad social.
COLABORACION CON LA ASOCIAC!ON INTERNACIONAL

DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Desde su fundacin en Bruselas, Blgica, en 1927, con los auspicios de

Ia OIT, Ia Asociacin Internacional de la Seguridad Social (AISS) ha man-
tenido estrechas relaciones con aqulla. A diferencia de Ia OIT, no est

una organiconstituida por Estados, pues de acuerdo con sus estatutos
zacin internacional de servicios, instituciones u organismos administradores de una o varias ramas de Ia seguridad social o de Ia
La AISS, que en sus orIgenes fue una organizacin europea, lleva a

cabo actualmente sus actividades en todo el mundo. Adems de su sede,
instalada actualmente en el edificio de Ia OIT en Ginebra, tiene una oficina regional para Africa en Lom, otra para las Americas en Buenos Aires y
una tercera para Asia y Oceania en Nueva Delhi. En junio de 1983 tenia
un total de 330 miembros de 123 palses.
La Asamblea General de Ia AISS, que se rene cada tres aos, brinda a
sus miembros Ia oportunidad de enterarse de las tendencias generales que
se manifiestan en las diversas ramas de la seguridad social y en su administracin y de intercambiar puntos de vista acerca de ellas.
193
IntroducciOn a Ia seguridad social
Las
actividades tcnicas en Ia sede de Ia AISS se realizan principalmen-
te por intermedio de comisiones tcnicas permanentes, cada una con su

propio campo de competencia:
seguro de asistencia mdica y de enfermedad;
seguro de accidente del trabajo y de enfermedad profesional;
seguro de desempleo y conservacin del empleo;
seguro de vejez, de invalidez y de sobrevivientes;
prestaciones familiares;
prevencin de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales;
organizacin y mtodos;
otros asuntos comunes a todas las ramas, como las cuestiones jurIdi-
cas, actuariales y estadIsticas.
Tambin en las regiones se organizan reuniones tcnicas y cursillos de

formacin, se Ilevan a cabo proyectos de investigacin y se editan publicaciones.
La AISS facilita a sus miembros informaciones al dIa merced a diversas
publicaciones peridicas, la mayor parte de las cuales se editan en varias

lenguas. Pueden citarse Ia Revista Internacional de Seguridad Social (tnmestral), Ia Bibliografia Mundial de Seguridad Social (semestral), Investigaciones en Ia seguridad social (semestral) y el Boletmn Informativo sobre
Procesamiento de Dabs (aparece dos o tres veces por ao). La Asociacin
tambin posee una biblioteca central con millares de publicaciones de todas partes del mundo. Esta biblioteca es una valiosa fuente de informacin
para sus miembros, para los expertos en el funcionamiento y el fomento de
la seguridad social y para todas las personas interesadas.
COLABORACION CON EL COMITE PERMANENTE INTERAMERICANO

DE SEGURIDAD SOCIAL V CON OTRAS ORGANIZACIONES
DE LAS AMERICAS
La OIT facilita ayuda tcnica y financiera al Comit Permanente Interamericano de Seguridad Social. Esta colaboracin con el Comit reviste
una nueva significacin desde Ia adopcin por la OIT en 1966 del Programa de Ottawa de reforma de Ia segundad social para las Americas, establecido por Ia Octava Conferencia de los Estados de America Miembros de la
OIT y que fija directrices para el desarrollo, reforma y mejoramiento de La
segunidad social en Ia region. Un elemento importante de las actividades
del Comit es Ia formacin profesional, que se imparte en el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, que cuenta con la asistencia de
Ia OtT y sirve como instrumento para Ia consecucin de ciertos objetivos
del Programa de Ottawa.

194
Pero Ia OIT, Ia AISS y el Comit no son las nicas organizaciones que

facilitan cooperacin tcnica y organizan estudios y reuniones sobre seguridad social en Ia region de las Americas, pues en este campo actan tambin
otras tres importantes organizaciones Ia Organizacin de los Estados
Americanos, Ia Oficina Panamericana de Ia Salud y Ia Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social , de modo que es indispensable, en
inters de su esfuerzo comn de fomento de regImenes de seguridad social
eficaces en las Americas, coordinar todas sus actividades y evitar que se su-
perpongan. Precisamente el Programa de Ottawa confiri a Ia OfT el

mandato de tomar La iniciativa a este respecto, y es con sus auspicios que se
realizan, entre otras cosas, consultas semestrales entre las organizaciones.
LA OJT V LA SEGURIDAD SOCIAL EN AFRICA
Es lgico que Ia generacin que presenci el nacimiento de tantos Estados africanos se haya interesado mucho en Ia seguridad social, un campo
en el que se combinan de manera atrayente los ideales de justicia social y
solidaridad nacional y ciertos problemas prcticos de economla, todo lo
cual reviste importancia para paises nuevos y en desarrollo. Se trata igualmente de una esfera tcnica y un area geogrfica en las que Ia capacidad de
Ia OIT para proporcionar cooperaciOn tcnica puede ser utilizada con provecho en colaboracin con las diversas organizaciones interafricanas que
han ido arraigndose en una situacin polItica, econmica y social aOn no
suficientemente estabilizada.
Durante muchos aos Ia OIT ha organizado la formacin y el perfeccionamiento del personal de seguridad social de Africa gracias a fondos
provenientes de Las diversas fuentes ya mencionadas, y especialmente de
fondos multibilaterales, que han constituido el principal medio de financiacin. Los gobiernos del continente se han mostrado siempre muy dispuestos a que los respectivos cursos y seminarios se Ileven a cabo en sus
territorios, y las instituciones de seguridad social ms antiguas de Africa
han colaborado en calidad de consultores tcnicos.
La Quinta Conferencia Regional Aricana de Ia OIT, que se reuniO en
Abidjn en 1977, destac cun importante es que:
los programas de formacin y perfeccionamiento sean parte integrante
de Ia administracin de Las instituciones de seguridad social;

La OlT d ayuda y apoyo a Ia formacin no solo del personal de esas ins-
tituciones, sino tambin de los representantes de los trabajadores y de

los empleadores que participan en Ia formulacin y aplicacin de las
polIticas en su calidad de miembros de los consejos de administraciOn y
las comisiones consultivas.
Desde entonces, tanto Ia OIT como Ia AISS han intensificado sus esfuerzos, pero Ia necesidad del perfeccionamiento del personal de direccin
195
de Ia segundad social va en aumento, a! igual que Ia de Ia coordinacin entre los encargados de proporcionarlo.
El perfeccionamiento del personal de direccin es un objetivo por dere-
cho propio, pero adems forma parte de otros proyectos de cooperacin

tcnica de Ia OIT, como los de estudios actuariales, legislacin, contabilidad y estadisticas, y est subordinado a las metas ms generales de lograr
una mayor armonizacin entre los regImenes de seguridad social del continente y una mejor proteccin de los migrantes y de otras categorias desfavorecidas de trabajadores empleados fuera de sus palses. Todo esto exige
un mayor grado de colaboracin prctica entre Ia OIT y Ia Organizacin de
la Unidad Afncana, la Organizacin Comn Africana y Mauriciana y otras
organizaciones regionales y subregionales.
Notas
011: El costo de la asistencia mdica, Estudios
y Documentos,
nueva serie, nm. 51
(Ginebra, 1959).
2
Idem: EJctos macroecondmicos de Ia seguridad social (Ginebra, 1970).
Derick Fulcher: Sistemas de aiistencia mdica: Medios

y privados de proteccion de Ia salud en diez paises industrializados (Ginebra, OIT, 1975).
A. Zelenka: Les systmes de pensions dans les pays industrialiss (Ginebra, OtT, 1974).
OIT: Desempleo y seguridad social (Ginebra, 1976).
6
Pierre Mouton: Social security in Africa: Trends, problems and prospects (Ginebra,
OIT, 1975) (esta publicacin existe tambin en frances).
OtT: Social security for migrant workers (Ginebra, 1977) (esta publicacin existe tambin en frances).
8
Idem: Pensions and inflation: An international discussion (Ginebra, 1977) (esta publicacin existe tambin en frances).
Idem: Financing social security: The options (Ginebra, 1983) (esta publicacin existe
tambin en frances).
Idem: Hand book of social insurance administration, tres volmenes (Ginebra, 1962;
mimeografiado para distribucin restringida).
11
Idem: Report on the ILO/Norway African regional training course for senior social se-
curity managers and administrative officials (Ginebra, 1982).

P. Thullen: Techniques actuarielles de Ia scurit sociale: Regimes des pensions d'invalidit, de viejl/esse et de survivants (Ginebra, OtT, segunda impresin, 1974).
Sir William Beveridge: Social insurance and allied services, Report presented to Parlia-
ment by command of His Majesty, noviembre de 1942 (Londres, HMSO, 1942), prrafo 36.
196
ANEXOS
1. CONVENIO SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL
(NORMA MINIMA), 1952 (NUM. 102)

En este anexo se dan, para mayor comodidad del lector, informaciones sobre ci
Convenio niim. 102. Se tratan todos sus aspectos importantes, pero no en forma cxhaustiva; quienes deseen conocer con exactitud qu dispone el instrumento sobre
algn asunto de su inters deben consultar su text&.
Disposiciones generales
El Convenio ntIm. 102, adoptado por La Conferencia Internacional del Trabajo
el 28 dejunio de 1952, define las nueve ramas de seguridad social siguientes:
asistencia mdica;
prestaciones monetarias de enfermedad;
prestaciones de desempleo;
prestaciones de vejez;
prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional;
prestaciones familiares;
g) prestaciones de maternidad;
h) prestaciones de invalidez;
i) prestaciones de sobrevivientes.
Todas estas prestaciones, salvo las de asistencia mdica, consisten en pagos en dinea)
b)
c)
d)
e)
ro, aunque Las de los apartados e) y g) tambin estn constituiclas en parte por
asistencia mdica, y en las prestaciones familiares pueden estar comprendidos cornponentes muy diversos.
Los Estados que ratifican el Convenio, es decir, que incorporan sus prescripciones en su legislacin nacional, deben estabiecer tres rarnas como minimo, entre las
cuales debe estar comprendida por lo menos una de las cinco siguientes: de desempleo, de vejez, de accidente del trabajo y enfermedad profesional, de invaiidez o de
sobrevivientes. Tambin deben dar cumplimiento a las normas estatuidas en cuanto
a cobertura minima de su poblacin, cuantIa minima de las prestaciones y, cuando
proceda, suministro mInimo de asistencia mdica. El Convenio exige, como regla
general, Ia igualdad de trato entre Los nacionales y los extranjeros residentes en ci
pals, enumera las circunstancias en que las prestaciones pueden suspenderse y prev
que los solicitantes y beneficiarios debern tener derecho a apelar contra las decisiones de denegacin de las prestaciones. Otras de sus disposiciones generales limitan
197
lntroduccin a Pa seguridad social
medida en que puede obligarse a los trabajadores aliliados a un seguro o a las personas de recursos econmicos modestos a financiar las prestaciones por medio de
cotizaciones o de impuestos. Estos asuntos se tratan con mayor detalle ms adelante.
Con arreglo al Convenio, el Estado asume Ia responsabilidad general de Ia administracin de Ia seguridad social, de garantizar Ia solidez financiera de las cajas y de
vigilarla continuamente, y de asegurar, cuando proceda, que representantes de las
personas protegidas y de los empleadores participen en Ia administracin de las institucionesde seguridad social.
Ia
Normas mInimas sobre personas protegidas

Segn
estas normas mmnimas, las personas protegidas debern comprender:
Para las prestaciones de enfermedad, de desempleo, de vejez, familiares y de in-
I,
validez:
a) a categorias prescritas de asalariados que en total constituyan el 50 por
ciento de todos ellos; o bien.
b)
(salvo para las prestaciones de desempleo) a categorlas prescritas de Ia po-
blacin econmicamente activa que constituyan el 20 por ciento de todos

los residentes; o bien,
c)
cuando las prestaciones estnsupeditadas solo a una prueba de recursos, a
todos los residentes cuyos recursos no excedan de los limites prescritos.

2,
Para las prestaciones de asistencia mdica:

a) a todas las personas que podrian estar protegidas con prestaciones de enfermedad segn los apartados a) y b) del prrafo 1, ms sus esposas e hijos; o
bien,
b) a categorias prescntas que en total constituyan el 50 por ciento de todos los
residentes.
3.
Para las prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional, a todas las personas que podrIan estar protegidas con prestaciones de enfer-
medad segn el apartado a) del prrafo I, y para las prestaciones a que da

derecho Ia muerte del sostn de familia, tambin a las cOnyuges y a los hijos de
dichas personas.
Para las prestaciones de sobrevivientes:
a) a las cnyuges y a los hijos de todas las personas que podrian estar protegi-
4.
das con prestaciones de enfermedad segn los apartados a) y b,) del prra-
fo l;obien,
b)
cuando las prestaciones estn supeditadas solo a una prueba de recursos, a
todas las viudas y a todos los hijos residentes que hayan perdido su sostn
de familia y cuyos recursos no excedan de los Ilmites prescritos.
Para las prestaciones de maternidad, a todas las mujeres asalanadas que p0drian estar protegidas con prestaciones de enfermedad segn los apartados a) o
b) del prrafo I, y en lo que concierne a las prestaciones mdicas de maternidad, tambin a las cnyuges de los hombres protegidos por las prestaciones de
5,
enfermedad.
Un Estado cuya economia y cuyos recursos medicos estn insuficientemente des-
arrollados puede acogerse, al ratificar el Convenio, a excepciones temporales a

estas normas mInimas sobre personas protegidas. Al principio deber comprome198
Anexos
terse
a proteger por lo menos al 50 por ciento de los asalanados de las empresas
industriales que ocupen como minimo a veinte personas, y tambin a las cnyuges y
los hijos de dichos asalariados en to que concierne a las prestaciones de asistencia
mdica, de maternidad, de sobrevivientes y de accidente del trabajo y enfermedad
profesional.
Normas mInimas sobre Ia cuantia de las prestaciones

Las directrices para la fijacin de Ia cuantia minima de las prestaciones se basan
en el siguiente cuadro de contingencias, beneficiarios tipo y porcentajes:
Contingencia
Beneficiario tipo
Porcentaje
Enfermedad
Desempleo
Vejez
Hombre con cnyuge y dos hijos

Hombre con cnyuge y dos hijos
Hombre con cnyuge en edad de pension
45
45
40
Hombre con cOnyuge y dos hijos

Viuda con dos hijos
Mujer
Viuda con dos hijos
50
50
Accidentes del trabajo y enfermedades profesionales:

Incapacidad pam trabajar
lnvalidez
Sobrevivientes
Maternidad
Invalidez
Sobrevivientes
1.
40
45
40
40
El cuadro se aplica en dos situaciones:

En primer lugar, se aplica cuando la cuantia de las prestaciones se calcula con
reiacin a las ganancias anteriores de Ia persona protegida. Esta cuantia, aumeiitada con el importe de las asignaciones familiares, debe ser por lo menos
igual al porcentaje indicado en el cuadro de las ganancias anteriores ms las
asignaciones familiares. Deben prescribirse reglas para el clculo de las ganancias anteriores. Puede fijarse un mximo para el monto de Ia prestacin o pam
las ganancias que se han de tomar en cuenta en el clculo de sta, a condicin
de que tales ganancias no sean inferiores al salario de un trabajador calificado
adulto del sexo masculino (el Convenio propone como alternativa ganancias
que (<sean iguales at 125 por ciento del promedio de las ganancias de todas las
2.
personas protegidas>).
En segundo lugar, el cuadro se aplica cuando las prestaciones son uniformes. La
cuantIa de las prestaciones pagaderas a un beneficiario tipo debe ser por to menos igual, tomando en cuenta para ambos trminos de La comparacin cuales-
quiera asignaciones familiares que se abonen, al porcentaje indicado en el

cuadro del salario del trabajador ordinario no calificado adulto del sexo masculino. Este se define como un trabajador no calificado empleado en Ia rama de
actividades econmicas que ocupe a! mayor nmero de personas protegidas con
las prestaciones.
En ambas situaciones se permite, silas ganancias varian significativamente de

una region a Otra, fijar para las distintas regiones diferentes mximos pam las prestaciones relacionadas con las ganancias o diferentes montos uniformes.
199
lntroduccin a Ia
social
En una tercera situacin Ia de los regimenes tinanciados con fondos pliblicos La cuantia de las prestaciones puede determinarse sobre Ia base de los
recursos del beneficiario y de su familia, de acuerdo con una escala prescrita. Las reglas para el clculo deben ser tales que el monto de Ia prestacin no pueda reducirse
sino cuando los dems recursos de La familia excedan de sumas apreciables prescritas. El total de las prestaciones y de los dems recursos de Ia familia, si existen, debe
ser comparable, previa deduccin de las sumas apreciables mencionadas, con el calculado con arreglo a Ia frniula para las prestaciones uniformes.
Normas mInimas para Ia asistencia mdica

Las prestaciones deben comprender por lo menos:
la asistencia mdica general, comprendida Ia visita a domicilio;
b) la asistencia por especialistas, prestada en hospitalesa personas hospitalizadas
o no hospitalizadas, y Ia asistencia que pueda ser prestada por especialistas fuera de los hospitales;
c) el suministro de productos farmacuticos esenciales;
a)
d)
Ia asistencia prenatal, Ia asistencia durante el parto, y Ia asistencia puerperal

prestada por un medico o por una comadrona diplomada;
e)
La hospitatizacin, cuando fuere necesaria.
En La rama de prestaciones de maternidad, Ia asistencia mdica debe incluir Ia

indicada en los apartados d) y e).
La asistencia mdica minima que deben comprender las prestaciones de accidente del trabajo y de enfermedad profesional es ms amplia, pues abarca Ia asisten-
cia odontotgica, el suministro de aparatos de prtesis y de anteojos y una gama

ms amplia de servicios de especialistas. No obstante, un pals en desarrollo puede
acogerse, al ratificar el Convenio, a excepciones temporales a estas normas minimas
y comprometerse at principio a proporcionar en La rama de accidente del trabajo y
enfermedad profesional nicamente Ia asistencia mdica general mencionada en los
apartados a), b), c) y e).
PerIodos de calificacin
Para Las prestaciones de asistencia mdica, de enfermedad, de desempLeo y de

maternidad puede exigirse el cumplimiento del <<periodo de calificacin que se considere necesario para evitar abusos>>. Segn las circunstancias, este perlodo puede
aplicarse at marido en eL caso de las prestaciones de maternidad o al sostn de famiha en el caso de las prestaciones de asistencia mdica.
Para las prestaciones familiares puede requerirse un perIodo de calificacin de
no ms de tres meses de cotizacin o de empleo o de un ao de residencia.
La concesin de las prestaciones de vejez puede supeditarse a un perlodo de calificacin de no ms de treinta aflos de cotizacin o de empleo o de veinte aos de
residencia, pero deben garantizarse prestaciones reducidas despus de quince aflos
como mximo. Cuando un regimen contributivo cubre a Ia totaLidad de Los asalariados y de los trabajadores independientes, puede exigirse adems que en nombre de
Ia persona protegida se hayan pagado, durante el periodo activo de su vida, cotizaciones cuyo nmero anuat aLcance un
prescrito.
Las prestaciones normales de invalidez y de sobrevivientes deben ser pagaderas
200
Anexos
despus de no ms de quince aos de cotizacin o de empleo o de diez aos de residencia, si bien ban de garantizarse prestaciones reducidas despus de cinco aos. En
los regimenes contributivos de cobertura general pueden exigirse tres aos de cotizacin y cierto promedio anual prescrito del nmero de cotizaciones pagadas.
Duracin de las prestaciones
La duracin de las prestaciones de asistencia mdica y de enfermedad puede Iimitarse a veintisis semanas en cada caso, si bien las primeras no pueden suspender-
se miembras continen pagndose prestaciones monetarias de enfermedad. Estas

pueden no pagarse durante los tres primeros dias en cada caso (perlodo de espera).
Un pals en desarrollo est facultado para acogerse, en el momento de ratiticar el
Convenio, a una excepcin temporal y limitar Ia duracin a trece semanas en cada
caso.
Las prestaciones de desempleo pueden limitarse, cuando Ia proteccin comprende a categorias de asalariados, a trece semanas en el transcurso de un periodo de
doce meses, y cuando Ia proteccin se extiende a todos los residentes a reserva de
una prueba de recursos, a veiritisis semanas, tambin en el transcurso de un perlodo de doce meses. Es posible imponer un perlodo de espera de hasta siete dias.
Las prestaciones monetarias de maternidad pueden limitarse a doce semanas, a
menos que Ia legislacin nacional imponga o autorice un periodo ms largo de abs-
tencin del trabajo, en cuyo caso los pagos no pueden limitarse a un periodo de
menor duracin.
Las restantes prestaciones son pagaderas mientras dure Ia respectiva contingencia, pero puede exigirse un perlodo de espera de tres dIas para las prestaciones de
accidente del trabajo y de enfermedad profesional, y las prestaciones de invalidez
pueden reemplazarse por las de vejez al alcanzarse Ia edad dejubilaciOn.
Disposiciones varias
La regla general es que los residentes no nacionales deben tener los mismos derechos que los residentes nacionales, a reserva de las siguientes excepciones:
a) en lo que respecta a las prestaciones o partes de prestaciones tinanciadas exclusivamente o de manera preponderante con fondos pblicos, pueden prescribirse disposiciones especiales para los no nacionales y para los nacionales nacidos
fuera del territorio del pals;
b) cuando las prestaciones se conceden mediante un regimen de seguro social, los
derechos de los nacionales de otto pals pueden estar condicionados a Ia existencia de un acuerdo de reciprocidad.
Por lo que atae a Ia suspension de las diversas prestaciones, se admite:
a) mientras el interesado se encuentre en el extranjero;
b) mientras el interesado est mantenido con cargo a fondos pOblicos o a costa de
una institucin o de un servicio de seguridad social (sin embargo, si Ia prestadon excede del costo de esta manutencin, Ia diferencia deber pagarse a las
c)
personas a cargo del beneficiario);

mientras el interesado tenga derecho al mismo tiempo a dos tipos de prestacio-
nes monetarias, con excepcin de una prestacin familiar (sin embargo, eI

monto de lo que se le pague no debe ser inferior al de Ia mayor de dichas dos
prestaciones);
201

d)
e)
cuando el interesado haya intentado obtener Ia prestacin fraudulentamente o

La contingencia haya sido provocada por un crimen o delito cometido por l o
por una falta intencional de su parte;
cuando el interesado no utilice los servicios medicos o de readaptacin puestos
a su disposicin, o no observe las reglas prescritas para comprobar Ia existencia
de La contingencia o sobre La conducta de los beneficiarios de Las prestaciones;
f) en lo que se retiere a Las prestaciones de desempleo, cuando el interesado deje

de utilizar los servicios del empleo disponibles, o haya perdido su empleo
como consecuencia directa de una suspension del trabajo debida a un conflicto
profesional o lo haya abandonado voluntariamente sin motivo justificado;
g) en lo que se refiere a las prestaciones de sobrevivientes, mientras Ia viuda viva
en concubinato.
Todo solicitante debe tener derecho a apelar en caso de que se le niegue una
prestacin o respecto de su calidad o cantidad, pero por to que toca a Ia asistencia
mdica, cuando se proporcione por conducto de un departamento gubernamental el
mencionado derecho de apelacin puede substituirse por el derecho a hacer exami-
nar por Ia autoridad competente toda queja sobre Ia denegacin o La calidad de

dicha asistencia.
El costo de las prestaciones y los gastos de administracin deben ser linanciados
colectivamente de manera tal que:
a) se evite que las personas de recursos econmicos modestos tengan que soportar
una carga demasiado onerosa;
se tenga en cuenta La situacin econmica del pals y La de Las categorias de personas protegidas;
c) en las ramas organizadas en forma de seguro social (salvo en Ia de prestaciones
familiares, y normalmente tambin en La de prestaciones de accidente del tra-
bajo y de enfermedad profesional), el total de las cotizaciones a cargo de los

asalariados protegidos no debe exceder del SO por ciento del total del costo de
Las prestaciones.
El Convenio no se aplica a los marinos ni a los pescadores de alta mar, para los
cuales existen el Convenio sobre Ia seguridad social de La gente de mar, 1946
(nCm. 70), y el Convenio sobre Las pensiones de Ia gente de mar, 1946 (nm. 71).
2.
LECTURAS RECOMENDADAS
Publicaciones de Ia Oficina Internacional del Trabajo

Los
sistemas de seguro de desempleo, Estudios y Documentos,
nueva serie,
nm. 42. Ginebra, 1955. 287 pgs.

RevisiOn de los Convenios
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Internacional del Trabajo. Ginebra, 1965. 113 pgs.
RevisiOn de los Convenios nms. 24 y 25 sobre elseguro de enfermedad, Informe VI
(I) a La
reunion (1968) de Ia Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra, 1967. 95 pgs.
Robert Savy: La seguridad social en el agro, Estudios y Documentos, nueva serie,
nm. 78. Ginebra, 1972. 291 pgs.
202
Anexos
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Pierre Mouton: Social security in Africa: Trends, problems and prospects2. Ginebra,
Jacques
1976. 166 pgs.

Desempleo y seguridad social. Ginebra, 1976; mimeografiado. 76 pgs.
Social security for migrant workers2. Ginebra, 1977. 154 pgs.
La segu ridad
personal docente. Ginebra, 1979; mimeografiado. 46 pgs.
Pensions and inflation. An international discussion2. Ginebra, segunda impresin,
1980. 136 pgs.
El costo de Ia seguridad social, Dcima encuesta internacional, /975-1977. Ginebra,
1981. 115 pgs.
Constitucin de Ia OrganizaciOn internacional del Trabajo y Reglamento de Ia

Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra, febrero de 1982. 90
Report on the ILO/Norway African regional training course for senior social security managers and administrative officials. Ginebra, 1982. 333 pgs.
Conservacin de los derechos en materia de seguridad social, Informe V a La 69.a
reunion (1983) de Ia Conferencia Intemacional del Trabajo. Ginebra, 1983. 78
pgs.
Aspectos sociales de la industrializaciOn, Infonne VII a Ia 69.a reuniOn (1983) de Ia
Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra, 1983. 145 pgs.

Financing social security: The options. Ginebra, 1983; en prensa. La edicin en espaol est en preparacin.
Publicaciones de Ia AsociaciOn Internacional

de Ia Seguridad Social
La lista siguiente comprende informes de conferencias y reuniones de investigaciOn organizadas por Ia AISS, asi como ciertos estudios que realiz en el marco de
su programa de investigaciones.
The planning of social security2. Ginebra, 1971. 208 pgs.
Complementary pension institutes or complementary pension schemes2. Ginebra,

1973, 243 pgs.
Current issues in social security planning: Concepts and techniques2. Ginebra,

1973. 183 pgs.
Women and social security2. Ginebra, 1973. 288 pgs.

The
role of social services in social security: Trends and perspectives2. Ginebra,

1974. 181 pgs.
Lucien Fraud: Complementary pensions: A comparative analysis2. Ginebra, 1975.

145 pgs.
Methods of evaluating the effectiveness of social security programmes2. Ginebra,

1976. 160 pgs.
implications for social security of research on ageing and retirement2. Ginebra,

1977. 88 pgs.
Problems of social security under economic recession and inflation2. Ginebra, 1978.
112 pgs.
203
Social security provisions in case of divorce2. Ginebra, 1978. 128 pgs.

Social protection for the over- 752 Ginebra, 1979. 85 pgs.
Seguridadsociale imposicion fiscal. Ginebra, 1979. 130 pgs.
Martin Tracy: Retirement age practices in ten industrial societies, 196O19762. Gi-
nebra, 1979. 170 pgs.

Methods offinancing social security2. Ginebra, 1979. 111 pgs.
Absenteeism and social security2. Ginebra, 1981. I 75 pgs.
Social security and disability: Issues in policy research2. Ginebra, 1981. 185 pgs.
Medical care under social security in developing countries2. Ginebra, 1982. 170
pgs.
Improving cost-effectiveness in health care2. Ginebra, 1983. 173 pgs.
The teaching of social security. Ginebra, 1983. 135 pgs. (Incluye extensas biblio-
gratias de material didctico utilizado en Australia, los Estados Unidos, el Reino

Unido y Ia URSS.)
Otras publicaciones
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C. A. Oram: Social policy and administration in New Zealand. Wellington, New
Zealand University Press, 1969.
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Expertos OJT/OMS, serie de Informes Tcnicos, nm. 480. Ginebra, Organizacin Mundial de Ia Salud, 1971.
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Michigan and Wayne State University, 1973.
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I. Morones Prieto: Tesis mexicanas de seguridad social. Mexico, Secretaria del Tra-
bajo y Prevision Social, DirecciOn General de Medicina y Seguridad en el

Trabajo, 1975.
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204
Anexos
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The lax/benefit position of selected income groups in OECD member countries in
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Sheila B. Kamerman y Alfred J. Kahn (Publicado bajo Ia direccin de): Family policy (government and families in fourteen countries). Nueva York, Columbia
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Dorothy Wilson: The welfare state in Sweden: A study in comparative social administration. Londres, Heinemann, 1979.
J. Gough: The political economy of the we(fare state. Londres, Macmi!lan, 1979.
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European Institute of Social Security, Part I. Deventer (Paises Bajos), Kiuwer,
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Instituto de Estudios de Sanidad y Seguridad Social: Lafinanciacin de Ia seguridad

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E. Lombera Pallares, N. Cohen y C. B. Macotela (coordinacin): La seguridad so-'
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L. A. Mijares Ulloa: Sociologia de (a seguridad social. Caracas, Ediciones Edime,
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Peter A. Khler y Hans F. Zacher, en colaboracin con Martin Partington (Publicado bajo Ia direccin de): The evolution of social insl4rance, 1881-1981: Studies of
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nm. 58. Washington, Government Printing Office, 1982.
Notas
Vase OIT: Convenjos y recomendaciones adoptados per Ia ConJrencia Internacional
del Trabajo, 1919-1966 (Ginebra, 1966), pgs. 867-891.
2
Esta
publicacin existe tambin en frances.
205

Introducción A La Seguridad Social - Oficina Internacional Del Trabajo Ginebra

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Introduccin a la

Oficina Internacional del Trabajo

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 1984

Las pubticaciones de Ia Oficina Internacional del Trabajo gozan de Ia proteccin de los

Primera edicin /958

Titulo de Ia edicin original en ingls: Introduction to social security (ISBN 92-2-103638-3)

Las denominaciones empleadas, en concordancia con Ia prctica seguida en las Naciones

lntroduccin a Ia seguridad social

mujeres embarazadas o a las madres lactantes interrumpir su trabajo,

fijos a los ancianos y a las viudas no son en realidad menos importantes

2. Las personas protegidas

3. Las prestaciones en general

Introduccin a Ia seguridad social

Cuantla de las prestaciones

Preservacin del valor de las prestaciones

Sistemas de asistencia mdica

5. Prestaciones de enfermedad, de maternidad y de funerales

6. Prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional

Edad que normalmente da derecho a pension

Forma y cuantIa de las prestaciones

10. Prestaciones de desempleo

Capacidad, disponibilidad y voluntad para ci trabajo

11. Prestaciones familiares

Introduccin a Ia seguridad social

12. Financiacin de los regImenes

13. La seguridad social y Ia economIa nacional

14. AdministraciOn de los regImenes

15. El caso de los trabajadores migrantes

16. Las funciones de Ia OIT

1. Nmero de paises con algn regimen de seguridad social en 1949, 1967

2. Edades a las que los varones adquieren normalmente derecho a pension

lntroduccin a Ia seguridad social

10. Ahorro por conducto de Ia seguridad social y ahorro nacional total en

Estados Unidos, y tuvieron que hacer frente a las consecuencias sociales y

una accin de la comunidad, el alivio de Ia pobreza se consideraba ya

naban a los pobres algn refugio provisional y cierto sustento, y los

milias. A partir de estos modestos comienzos en algunos paIses se fue

economlas no monetarias, la defensa tradicional contra la pobreza habla

lntroduccin a Ia seguridad social

sido siempre Ia solidandad de Ia familia, del clan o de la tribu, pues cada

La industrializacin dio origen a una nueva y numerosa categorla de

trabajo, o alcanzar una edad demasiado avanzada para trabajar, podIan

o bancos de ahorro patrocinados por el Estado, disposiciones que impo-

nIan a los empleadores la obligacin de mantener a los trabajadores

Poco a poco, como van apareciendo las figuras de un rompecabezas a

DEFINICION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

En la breve sintesis que precede se ha trazado Ia evolucin del concepto

do ms amplio en unos paIses que en otros, pero en to esencial puede

En la denominada Carta del Atlntico, que vio la Iuz durante la segunda

Introduccin a Ia seguridad social

El primer regimen amplio de seguro social fue instituido en Alemania

mentos que caractenzan al seguro social y que pueden resumirse como

una persona adquiere derecho a las prestaciones en virtud de las cotiza-

menudo relacin con los ingresos que el afihiado percibe o percibla;

algunos palses, en particular los escandinavos, la seguridad social

sieran los bcneficiarios. Los ancianos fucron los primeros a quiencs se

ridad social mediante Ia unificacin de una set-ic de programas dc asistencia social.

lntroduccin a Ia seguridad social

terminadas obligaciones fijas ineludibles, el pago del aiquiler por ejem-

beneficiarios ni con sus niveles de vida normales;

presin, presenta indudables similitudes con la que se lieva a cabo por

loglas con las de enfermedad, pero no siempre se ha entendido que los

social y optaron por un sistema que a su juicio serla sencillo de