Tel Arana Legal

La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
La Telaraa Legal
LA TELARAA LEGAL
Luis Hidalgo Lpez
PRESENTACION
La mitologa griega nos cuenta que el dios Zeus, en un dia de mal humor en que
decidi vengarse de los hombres, entreg a Pandora -la primera mujer que apareci en la
tierra- una caja cerrada, cuyo contenido slo l conoca. La mujer, incitada por su natural
curiosidad, no pudo contener el impulso de abrirla y al hacerlo cumpli la venganza de Zeus:
del interior de la caja emergieron en confuso tropel todos los males en forma de dioses
alados y poblaron la tierra. Pero en el fondo de la caja qued un diosecillo bueno, la
Esperanza. Con esta prstina pureza los griegos explicaban el misterio de la conducta
humana: una mezcla del mal y de esperanza1.
El contenido del presente estudio no pretende abrir la Caja de Pandora para que se
escapen los dioses alados a poblar la tierra. La Caja de Pandora ha sido abierta en el
Ecuador, no por curiosidad ni por una mujer sino mediante actos de buena voluntad, de
profundo convencimiento subjetivo de cumplimiento de deberes, por actitudes superficiales,
inmediatistas, reivindicantes de intereses creados, o por desconocimiento de la materia
regulada, por parte de los distinguidos funcionarios pblicos de los ltimos veinte aos, que
tuvieron y tienen atribucion legal y competencia para expedir normativa principal mediante
leyes -el Congreso Nacional- y normativa secundaria -la administracin pblica centralizada
y descentralizada-; y por los juzgadores de todo nivel, con atribucin y competencia para
administrar justicia ordinaria o administrativa, mediante el frecuente uso del doble criterio
judicial o administrativo.
El estudio pretende identificar slo a los diosecillos alados que han poblado el pas,
autores de los males de contenido jurdico que afectan a la estructura del Estado, a la
sociedad civil y a las naturales interelaciones entre mbos. Prescindir, por ende, de los
diosecillos polticos.
Parecera que este propsito tiene, exclusivamente, un contenido especializado en la

legalidad. Sin embargo, el propsito rebasa esta apreciacin, bien comprendido que ha
aparecido en el Pas un derecho econmico con un nuevo dominio jurdico: viene a ser el
derecho de la economa poltica. Su fundamento est en la necesidad de someter la
economa a un orden planificado, lo cual slo puede hacerse con las armas del Derecho. El
derecho econmico consiste en aquella parte del ordenamiento legal que va destinado a
ordenar el campo de las relaciones econmicas concebidas en su conjunto2, lo cual incluye
al derecho tributario y al presupuestario, al derecho societario y al bancario y al derecho
administrativo. Forma parte del Derecho Pblico y, por tanto, prevalece sobre normas del
1
2
Andrade Noboa, Jorge. En Lucha por el Crudo, pgina 18. La Caja de Pandora. Talleres Editorial Voluntad, Quito, 1981.
Garriguez, Joaqun. Curso de Derecho Mercantil, Tercera Edicin. Silverio Aguirre Torre, Impresor. Madrid, 1959. Pgina 39.
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derecho civil o mercantil y, dada su trascendencia, sobre otras normas del propio derecho
pblico.
El propsito finalista del estudio es convencer a la sociedad de que slo con las
armas del Derecho se puede someter lo administrativo, la economa, lo civil, lo mercantil, lo
societario y bancario, lo tributario, lo presupuestario, la administracin de justicia, las
instituciones pblicas, las privatizaciones, la modernizacin, etc. a un nuevo concepto de
Pas que persiga efectivamente el bien comn general, y posibilite salir de la crisis global que
ha invadido al Ecuador.
La alternativa es simple: o utilizamos las armas del Derecho o empleamos gobiernos

de facto. Segunda alternativa escogida por el Pas, en el ao 19383, para legitimar la
introduccin al Ecuador del nuevo derecho social conceptualizado en el Cdigo de Trabajo;
y, en el ao 19644, para dar paso a una reforma agraria que tena por objeto regular las
relaciones laborales del agro y distribuir la tenencia de la tierra; quebrando intereses creados
de empleadores y terratenientes.
El Estudio pretende, adems, relievar la importancia actual que tiene el ltimo

diosecilio tmido que se qued solo, al final, en la Caja de Pandora: la Esperanza.
Esperanza de que podemos y debemos derrotar a los diosecillos del mal, mediante
acciones y decisiones conjuntas, de todos sin excepcin, de los administradores pblicos y
de la sociedad civil, con renunciamiento de intereses creados, unidos en una batalla
concertada, en el mbito de la legalidad racional y de la juridicidad, mediante sometimiento
de las materias relevantes, por las armas del Derecho, a la efectiva obtencin del bien
comn del pas, para entregar a nuestra descendencia un Ecuador mejor del que recibimos
de nuestros amados padres.
3
4
Decreto Supremo No. 210, Registro Oficial No. 78, del 14 de noviembre de 1938.
Decreto Supremo No. 1480, Registro Oficial No. 297 del 23 de julio de 1964.
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1.- EL LABERINTO LEGAL

1.1. CONCEPTUALIZACION
Tomamos prestado el calificativo de "Telaraa Legal" del insigne escritor peruano

Don Mario Vargas Llosa, contenido y conceptualizado en el Prlogo de la Obra "El Otro
Sendero" de Don Hernando de Soto, con estas frases5:
"Se dice que el nmero de leyes, dispositivos con fuerza legal -decretos,
resoluciones ministeriales, reglamentos, etc.- supera en el Per el medio
milln. Es un clculo aproximado porque, en verdad, no hay manera de
conocer la cifra exacta: se trata de un ddalo jurdico en el que el investigador
cauteloso fatalmente se extrava. Esta cancerosa proliferacin legalstica
parece la afloracin subconsciente de la anomala tica que est en la raz de
la manera como se genera el Derecho en el pas (en funcin de intereses
particulares en vez del inters general). Una consecuencia lgica de
semejante abundancia es que cada disposicin legal tenga, o poco menos,
otra que la enmiende, atene o reniegue. Lo que, en otras palabras, significa
que quien est inmerso en semejante pilago de contradicciones jurdicas
vive transgrediendo la ley, o -algo acaso ms desmoralizador- que, en una
estructura de este semblante, cualquier abuso o transgresin puede
encontrar un vericueto legal que lo redima y justifique."
La normativa constituye una expresin del derecho, sto es una ordenacin recta, un
orden jurdico que unifica lo mltiple, manifestado en un conjunto de normas coherentes de
la conducta humana tendiente a procurar la realizacin de la justicia y, en su accionar, de la
paz institucional y social.
Al incluir en la normativa a la Constitucin Poltica que procura servir a la justicia a
travs de la idea de libertad esencial y, adems, proviene de la soberana del pueblo, nos
encontramos definiendo lo que es un "Estado de Derecho".
La normativa legal, en el fondo, no es otra cosa que la regulacin jurdica de la
conducta de la sociedad de la nacin a la cual va dirigida. En cuanto regula la conducta,
traza hiptesis de comportamiento humano frente a situaciones explcitas, hiptesis en las
cuales se determina el derecho individual de una parte y el deber de respetarlo de otra parte.
De lo que se sigue que la normativa al instituir derechos crea simultneamente deberes de
respetarlos.
Por lgica simple, no puede existir un derecho sin el deber correlativo. La doctrina ha
creado una figura pattica para representar el fenmeno: derecho y deber son como las dos
cara de una moneda. La moneda de una sola cara no es una moneda.
Al aplicar a la normativa, para efectos de clasificacin general, el principio de la
Pirmide de Kelsen, en el sentido de que la Constitucin est en el vrtice, inmediatamente
5
EL OTRO SENDERO, la Revolucin Informal. Editorial DIANA, Tercera Impresin Mexicana, Enero de 1991. Prlogo, Pgina XXIV.
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abajo las leyes y, en camino hacia la base, las dems normas que nuestros "legisladores"
ostentan atribucin legal y competencia para dictarlas, podemos hacer una divisin
doctrinaria contenida, en tres segmentos: Constitucin, Legislacin Principal conformada por
las leyes, y Legislacin Secundaria compuesta por el resto de la normativa.
No debe afectar la estructura escalonada o la divisin de la normativa en segmentos,
al concepto de la esencia de orden que unifica lo mltiple.
En otras palabras, la regulacin de las atribuciones del poder pblico y su
organizacin estructural y funcional, la institucin del matrimonio, el domicilio, los actos
mercantiles, la inversin extranjera, las infracciones penales, las regulaciones sanitarias, las
condiciones de prestacin de servicios pblicos privatizados, etc. -para citar muy pocas
materias- constantes en los contenidos pragmticos de la Constitucin de la Repblica, de
las leyes, de los reglamentos a las leyes y de la enorme cantidad de normativa de los
rganos de la Funcin Ejecutiva, debe ser consistentes en las unas con las otras, en forma
tal que la regulacin de la conducta humana que les atae prescriba los mismos principios
en todas llas, sin distorsiones, sin matices diferenciales, sin contradicciones; sin importar el
rgano legislador o la fecha en el tiempo de su expedicin. En eso consiste la esencia del
orden jurdico que unifica lo mltiple.
Desaparecida, o cuestionada, la esencia de orden que unifica lo mltiple, la
normativa pierde o flaquea su concepto esencial de constituir una expresin del derecho, y,
por tanto, menoscaba su idoneidad de producir un orden normativo tendiente a realizar la
justicia, debilita la obtencin de la paz institucional, social e individual, y finalmente, produce
el quebranto del contenido de un "Estado de Derecho", caracterstica fundamental de los
gobiernos democrticos.
Si no existe la esencia del orden jurdico, una regla de derecho a la cual el Estado
deba sujetarse, ora porque sea anterior o superior a l, ora porque l mismo se haya dictado
y ligue su voluntad, nunca podr saberse si procede en ltima instancia, si es o no soberano
y cuando lo es6.
La falta de la esencia del orden y la incorrecta regulacin derecho-deber no solo que
debilita la obtencin de la paz institucional y social sino que, a causa de las interpretaciones
subjetivas de una normativa carente de orden, poco clara y contradictoria, propende de
manera inexorable en una fenomenologa de conflictos de orden poltico, posibilita y auspicia
el desarrollo de la corrupcin institucionalizada, e instituye un ordenamiento de conflicto
entre la concentracin y acumulacin del poder gobernante y las formas o procedimiento de
participacin y representacin tendientes a la desconcentracin, distribucin y
descentralizacin del poder gobernado.
Dicha matriz conflictiva en el Estado e instituciones democrticas se recarga con las
tensiones de ambas dinmicas concentradoras y desconcentradoras del poder, que operan
tanto al interior del mismo Estado como en la misma sociedad civil; y repercute en una ms
formal que real separacin de poderes del Estado y por consiguiente en una pugna
estructural entre ellos, por la cual tienden a sobreponerse o supeditarse en conflictos de
inters, de fuerzas y competencias. As, el doble flujo de conflictividades se desplazan del
Estado hacia la sociedad y de sta hacia aqul7.
6
Tobar Donoso, Dr. Julio. Elementos de Ciencia Poltica. La Prensa Catlica, 1958. Quito.
Conflicto y Democracia en Ecuador. Jos Sanchez-Parga. Serie Dilogos. Ediciones Centro Andino de Accin Popular -CAAP- Quito,
abril de 1995. Impresin Albazul Offset.
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Para ejemplificar la matriz conflictiva que genera una pugna estructural entre
instituciones del Estado, recordemos los semanales puntos de vista divergentes entre las
Funciones Legislativa y Ejecutiva, con el consiguiente cambio de las mayoras polticas que
se han dado en el Congreso, inicindose con La Aplanadora en 1998, pasando por una
mayora formada por los partidos de izquierda y terminando por negociar cada tema puntual
con los Diputados dispuestos a apoyar el tema. Recordemos la eleccin de los Magistrados
de la Excma. Corte Suprema de Justicia y los argumentos exhibidos para incluir o excluir
candidatos. Recordemos la desintegracin de los Vocales del Tribunal Constitucional, el
cabildeo para el nombramiento de los nuevos y las alternativas polticaspuestas en juego
para elegir al nuevo Presidente del Tribunal.
La matriz conflictiva histrica, en comentario de los medios de comunicacin social8,
se conceptualiza con la siguiente acertada opinin:
"La nueva mayora que hay en el Congreso, pegada con chicle, respir ayer
tranquila: sac del puesto a Miguel Macas Hurtado, el Presidente de la Corte
Suprema de Justicia.
"Qu acto de bravura! Qu eficiencia! Esa mayora debe creer que el pas
sigue su juego. Y que anteanoche aplaudi a dos manos el haber interferido,
de manera abierta el poder judicial.
"El Vicepresidente debe haber pensado lo mismo al negarse a cumplir
rdenes de quien era la cabeza del poder judicial. O al no condenar a sus
secretarios por desconocer una orden judicial. Qu buen ejemplo le da Dahik
al pas! Cualquier ecuatoriano llamado por la justicia podra -siguiendo sus
pasos- rechazar el juez de turno por pertenecer a tal o cual partido. O
simplemente por no estimarse digno de ser juzgado por l. El Vicepresidente
debera hacer el retrato robot del juez que les conviene a sus secretarios. De
no haberlo aqu, se podra importar.
"Esos dos hechos prueban una cosa: que los actores del Ejecutivo y del
Legislativo ya no se creen ms el libreto que vena representando. Dahik
saba las relaciones del Presidente de la Corte con el PSC. Como debe saber
las que tiene el actual con la DP.
"Esa figura la respet formalmente hasta que le toc a l. Ah Macas ya no
fu Presidente de la Corte, sino militante del PSC. Dahik y los otros partidos
se regocijan. Anoche enviaron dos mensajes: uno al nuevo Presidente de la
Corte. El ya sabe lo que le espera si no se muestra sumiso a los otros dos
poderes. El otro al pas: que no hay poder judicial y que justicia es sinnimo
de amarre poltico en el Congreso.
La sociedad civil, presionada por el doble flujo de conflictividades, desarrolla una

conflictividad social e individual propia, recargada de tensiones y violencias de todo orden,
perjudicando a los dems, precisamente porque no tiene los medios precisos en la
8
Polticos: se agot su libreto. Diario El Comercio de 30 de agosto de 1995, pgina A2 "Comentario".
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normativa legal -ni convencimiento real o por temor a sancin- para respetar los derechos de
los dems. Irrespeto del cual "los dems" no tienen a quien reclamar -o no desean o no
pueden hacerlo- en razn de la falta de un sistema de administracin de justicia
independiente, transparente y eficaz9. Conflictividad individual y social cuya desembocadura
-y fines la inmunidad y la impunidad de las conductas delincuenciales10 inducidas en que
las cosas en la administracin pblica y las de sus entidades u organismos publicos
marchan en una relacin de mal a peor11, como puede observarse de los Dictmenes de
Incumplimiento de la Repblica del Ecuador a los Convenios del Acuerdo de Cartagena,
emanados de la Secretara General de la Comunidad Andina y de las sentencias del
Tribunal Andino de Justicia.
Cuestionada su esencia y perdido el orden que unifica lo mltiple, la normativa legal
se troca en cualquier cosa diferente al orden jurdico: se convierte en la "Telaraa Legal"
conceptualizada por Mario Vargas Llosa.
Variadas pueden ser las causas que han coadyuvado a construir la Telaraa
Legal a travs del tiempo, y de muy diversa ndole. Suelen sealarse como tales la falta de
cultura de los pueblos, la quiebra de la moral individual y pblica, el hedonismo presente a
travs de intereses creados, la viveza criolla, las pasiones polticas, la accin de propsitos
inmediatistas, el desconocimiento de la materia, la crisis de la investigacin, la alternabilidad
de legisladores, entre otras.
Dejando a los socilogos el estudio de las dems causas, nos limitamos a comentar
las ltimas.
1.2. LOS LEGISLADORES EN EL PAIS
Intencionalmente quebrantamos el concepto etimolgico de legislador -que legisla,

que implanta leyes- para darlo uno de mayor alcance que abarque a la normativa
proveniente de toda autoridad pblica que ostente atribucin legal de expedir normas de
carcter generalmente obligatorio, creadoras de derecho, que, de una u otra forma,
establece derechos y consiguientes obligaciones institucionales y sociales, de cumplimiento
forzoso -el derecho y el deber- de los involucrados individuales en las hiptesis y casustica
de la normativa.
Slo mediante la creacin de normas jurdicas se imponen deberes, se establecen
ciertos bienes jurdicos y derechos subjetivos correspondientes. Los vnculos jurdicos, por
cuanto suponen deberes y derechos, provienen de normas jurdicas y, como stas, de
manifestaciones de voluntad del rgano que las produce. Por tanto, segn cul sea la
funcin del Estado a cuyo ejercicio pertenecen o la norma en cuya produccin consisten, los
actos estatales creadores de derecho se dividen con propiedad en legislativos,
jurisdiccionales, administrativos, sustantivos, adjetivos, internacionales o destitudos de este
carcter12.
9
Arq. Sixto Durn Balln, Presidente de la Repblica. Diario El Comercio, 24 de julio de 1995, pgina A3.
10
Justicia por mano propia. Linchamiento en El Tambo. Ver Diario El Comercio del 26 de julio de 1995, Pgina A7.
11
Echeverra G., Dr. Enrique. "De Mal a Peor". Diario el Comercio, 24 de julio de 1995, pgina A4.
12
Borja y Borja, Dr. Ramiro. Teora General del Derecho Administrativo. Segunda Edicin. PUDELECO, Editores. Quito, mayo de 1995.
Pgina 126.
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1.2.1. EL CONGRESO NACIONAL
De acuerdo con la Constitucin Poltica corresponde legislar al Congreso Nacional,

esto es expedir, modificar, reformar, derogar e interpretar leyes13.
Entindese como leyes el resultado normativo del ejercicio de las atribuciones del
poder legislativo, o legislatura, uno de los tres poderes -o funciones- de los rganos
especializados provenientes de la divisin funcional del Estado. Los otros dos son el judicial o jurisdiccional- y el ejecutivo -o de administracin-.
La legislatura -o Congreso- se encuentra conformada por diputados mandatarios del
pueblo, mandato otorgado por va de votos individuales expresados en una eleccin formal.
Por tanto, cada uno de los diputados representa a una parte de la poblacin votante, y, en
su conjunto, el Congreso, representan a todos. Sus expresiones normativas son, por ende,
expresiones del pueblo. Son manifestacin de la voluntad soberana de la libertad individual
de sus mandantes.
En este contexto se define Ley como "una declaracin de la voluntad soberana que,
manifestada en la forma prescrita por la Constitucin, manda, prohibe o permite"14.
Con el nimo de uniformar el espritu de la Legislacin, la Legislatura dispuso que "se
tendr por Ley o Decreto para los efectos legislativos, la declaracin del Congreso Nacional
sobre un objeto de inters comn o particular, respectivamente"15.
En consecuencia, ley viene a ser definida como "una declaracin de la voluntad
soberana sobre un objeto de inters comn".
Se inicia el trmite de la "declaracin de voluntad soberana" con la iniciativa
legislativa, esto es el derecho a presentar un proyecto de ley al Congreso y su correlativo
deber de tramitarlo.
La iniciativa legislativa es taxativa para: los Diputados con el apoyo de un bloque
legislativa o de diez legisladores, el Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia
y la Comisin de Legislacin y Codificacin. La Constitucin reconoce, adems, una
iniciativa en las materias que correspondan a su atribuciones especficas al Tribunal
Constitucional, al Tribunal Supremo electoral, al Contralor General del Estado, al Ministro
Fiscal General, al Defensor del Pueblo y a los Superintendentes16.
El Presidente de la Repblica, como titular de la Funcin Ejecutiva, cuenta con una
infraestructura tcnica y legal de apoyo experimentado que le otorga idoneidad para formular
y presentar proyectos de leyes completos y ms o menos coherentes, tanto ms que, por s
o por delegado, puede intervenir, sin voto, en la discusin de su proyecto.
13
Art. 130 numeral 5o.de la Constitucin.
14
Art. 1 del Cdigo Civil.
15
Decreto Legislativo aprobado el 3 de octubre de 1917, Registro Oficial No. 332 de 13 de iguales mes y ao.
16
Arts. 144 y 145 de la Constitucin Poltica
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La Corte Suprema de Justicia, en las materias de su competencia, cuenta con

envidiables soportes de apoyo legal para sus proyectos, con la ventaja de que sus miembros
dominan la teora legal, enriquecida, adems, con la experiencia prctica de la cotidiana
administracin de justicia.
El Congreso, las Comisiones Especializadas Permanentes y los Diputados, no
cuentan con infraestructura tcnica, legal, ni de experiencia, que les permita competir en
igualdad o mejora de condiciones, con las Funciones Ejecutiva y Judicial, en trminos de
apoyo para el ejercicio de la iniciativa legislativa y consiguiente anlisis y perfeccionamiento
del proyecto. Debe, en consecuencia, en el mejor de los casos, contratar asesores
individuales o solicitar asesora gratuita a organismos internacionales, cuando no deciden
ingresar a trmite el proyecto sin profundizar sus consecuencias jurdicas generales.
En la prctica, la Corte Suprema de Justicia parecera haber renunciado a su
derecho a la iniciativa legislativa, pues, en los ltimos veinticinco aos, que sepamos, slo el
proyecto de Ley de Casacin ha sido presentado por la Funcin Judicial a consideracin del
Congreso, a pesar de que las mejores leyes dictadas en el pas a lo largo de su historia
fueron a base de proyectos originados en la iniciativa constitucional de la Corte Suprema.
La facultad legislativa del Congreso puede expresarse mediante la siguientes
modalidades particulares: expedicin de leyes, modificacin de leyes, reforma de leyes,
derogatoria de leyes, interpretacin de leyes y codificacin de leyes.
En la prctica, muy rara vez el Congreso expresa su facultad legislativa por una
modalidad particular especfica, como fue el contenido slo derogatorio de la Ley 53,
promulgada en el Registro Oficial No. 553 de 29 de octubre de 1986.
Generalmente expide una nueva ley, y, al propio tiempo, modifica, reforma y deroga
otras leyes vigentes.
Utilizando esta forma de legislar el Congreso trata de ensamblar en la normativa
legal vigente los preceptos de la nueva ley, modificando, reformando o derogando en forma
expresa aqullas que, con motivo de sta, quedaran incoherentes en el marco legal
general.
Lamentablemente, el ensamblamiento de coherencia -el orden que unifica lo
mltiple- el Congreso pocas veces lo consigue. Es ms, cuando el Ejecutivo, en su proyecto,
ha intentando buscar el ensamblamiento de coherencia, el Congreso se ha negado a
considerar las reformas y derogatorias como en los casos de la Ley de Rgimen Monetario y
del Banco del Estado, Ley Orgnica de Aduanas (que fueron aprobadas como Decretos
Leyes de Emergencia Econmica17) y Ley de Presupuestos del Sector Pblico, cuyo captulo
de reformas y derogatorias fue excludo por el Congreso de la consideracin y aprobacin
del texto legal.
Al dictarse la nueva ley sin normas precisas que permitan un ensamblamiento de
coherencia con la normativa legal vigente -sin un orden que unifique lo mltiple- produce el
fenmeno de superposicin de normas legales que regulan las atribuciones del Estado y
consiguiente obligacin jurdica de las instituciones democrticas y ciudadanos de
17
Decreto Ley de Emergencia Econmica No. 02, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992; y Decreto Ley de
Emergencia Econmica No. 04, Registro Oficial No. 396 de 10 de marzo de 1994, respectivamente.
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respetarlas, o los derechos de los ciudadanos con el consiguiente deber de respeto por el
Estado, dejando ambigua la teora del derecho y deber como las dos caras de una moneda.
Ambigedad que lleva a la consecuencia de otorgar, en la prctica, un derecho
ostentado por el interesado pblico o privado a emitir subjetivos juicios de valor en la
interpretacin de la normativa legal que mejor le venga a sus intereses institucionales e
individuales, violentando la esencia de la libertad y de la justicia del "Estado de Derecho",
afectando un elemento esencial de la paz institucional y social, y posibilitando la corrupcin
institucional mediante la valoracin de los subjetivos juicios de valor.
Para evitarse la cita expresa de las reformas y derogatorias que implica la
aprobacin de una nueva ley tendiente a producir el ensamblamiento de coherencia legal, el
Congreso ha recurrido, con ese propsito, al ritualismo de consagrar la frase de "derogar
todo aquello que se le oponga a la nueva ley" en todas las leyes aprobadas; produciendo
los efectos de que contina vigente de las leyes viejas todo aquello que no se le
oponga a la nueva ley" imposibilitando, con llo, todo ensamblaje objetivo de coherencia
legal.
Al tratar de las derogatorias, el ritualismo tradicional de derogatoria implcita ser
objeto de anlisis.
Desde el punto de vista de la transparencia en la formacin y reforma de leyes, se
advierten esfuerzos y resultados de la comunicacin del contenido del proyecto con una
parte de la sociedad involucrada en l. En este sentido el Congreso ha posibilitado
consultas, reuniones de trabajo y discusiones tendientes a divulgar el proyecto y a recoger,
acordar y procesar planteamientos de los sectores involucrados que tienen como fin la
aceptacin final del proyecto y su cumplimiento sin conflictos sociales.
1.2.2. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
La Constitucin otorga al Presidente de la Repblica la facultad reglamentaria de las

leyes, no encontrndose facultado para contravenir o alterar la ley que reglamenta18.
Las decisiones del Presidente de la Repblica que constituyan actos administrativos
normativos deben ser expedidas mediante decretos ejecutivos19, autorizados por uno o ms
Ministros de Estado y publicados en el Registro Oficial20.
En resumen, el Presidente de la Repblica, como titular de un rgano del poder
pblico -la Funcin Ejecutiva-, ejerce las facultades normativas mediante decretos
ejecutivos, fincado en todas las atribuciones expresas consignadas en la Constitucin y
dems leyes, y, adems, apuntalado en "las facultades potenciales y los derechos
implcitos" que se derivan de su atribucin constitucional de "cumplir y hacer cumplir la
Constitucin, leyes, tratados y convenios internacionales"21.
18
Numeral 5o. del Art. 171 de la Constitucin.
19
Literal f) del Art. 11 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.
20
Arts. 20, numeral 2), y 45 de la Ley de Rgimen Administrativo.
21
Numeral 1o. del Art. 171 de la Constitucin.
10
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Dada la amplitud del marco legal de la facultad normativa del Presidente de la

Repblica -real y potencial-, con frecuencia se introducen en los reglamentos a las leyes
materias no previstas en las leyes que reglamentan -lo cual no es contradecir o alterar la leytendientes a establecer la obtencin previa de patentes, registros, inscripciones, licencias,
permisos, certificados, autorizaciones, aprobaciones, informes, dictmenes, etc.,
conculcando las garantas constitucionales de libertad de trabajo, comercio, industria y
contratacin, que avalan que tales limitantes solamente pueden ser creados en ley expresa.
A manera de ejemplo, este fenmeno se hizo presente en dos reglamentos: el
Reglamento a la Ley de Creacin de la Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo y el
Reglamento a la Ley de Presupuestos Pblicos, mediante la creacin de registros
centralizados y requisitos de informes previos a la contratacin por el sector pblico de
bienes informticos. Detectada la irregularidad, el Presidente de la Repblica derog
expresamente tales exigencias extraas a las Leyes22.
Las atribuciones expresas y las facultades potenciales del Presidente de la
Repblica comprenden, adems de los reglamentos, una enorme gama de materias que
han sido -o esperan ser- objeto de normativa mediante decretos ejecutivos, de variadsimo
contenido regulatorio, superando por amplio margen al nmero de leyes expedidas por el
Congreso Nacional.
As como la Legislatura tiene una entrada a los proyectos mediante la iniciativa
legislativa, el Ejecutivo tiene tambin la suya: los requerimientos de regulacin de materias
por parte de los empleados pblicos, canalizados hacia el ministro respectivo y de ste a las
oficinas de la Presidencia; y, en pequeo porcentaje, iniciativas directas, aceptadas por el
Gobierno, provenientes del sector privado.
La iniciativa de los empleados pblicos de carrera es, en teora, excelente. En la
prctica, hay serias dudas de la excelencia. Ellos son propietarios de una enorme
experiencia prctica en razn de las discusiones en las cotidianas reuniones oficiales de
trabajo y en la tramitacin de las solicitudes formuladas por individuos de un sector privado
muy amigo de las picardas extra legales, quienes deben ser controlados por parte de la
entidad pblica, mediante la expedicin de normas regulatorias dictadas por decretos
ejecutivos. Estas normas han consistido -casi siempre- en la creacin de autorizaciones
previas, de carcter anual o bianual, otorgadas por parte de funcionarios competentes de la
entidad pblica, para que el individuo del sector privado pueda iniciar o continuar cualquier
tipo de actividad generadora de ingresos, aparejadas, a menudo, de la amenaza de las ms
variadas penas y sanciones por infracciones tipificadas.
En este carcter de iniciativa se inscribe la historia del Reglamento de Faenamiento,
Inspeccin, Clasificacin y Comercializacin de Aves para Consumo Humano, dictado por
Decreto Ejecutivo en 1987; derogado, en razn de los vicios, por Decreto Ejecutivo en 1994;
y dictado nuevamente, por Acuerdo Ministerial de 1995, con el mismsimo texto original, a
excepcin de la cita del SESA, flamante nueva dependencia del Ministerio de Agricultura23.
22
Literal b) del Art. 8 del Decreto Ejecutivo No. 509 publicado en el Registro Oficial No. 150 de 16 de marzo de 1989 y Art. 66 del Decreto
Ejecutivo No. 529-A publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 136 de 26 de febrero de 1993; derogados por los numerales 35 y
38 del Art. 10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994.
23
Decreto Ejecutivo No. 3202 publicado en el Registro Oficial No. 769 de 11 de septiembre de 1987. Derogado por el numeral 32 del Art.
10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994. Vuelto a dictar mediante Acuerdo
Ministerial No. 151 publicado en el Registro Oficial No. 696 de 16 de mayo de 1995.
11
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Quien visita el Auditorio del Instituto Geogrfico Militar en Quito, podr observar dos
aerofotografas, tomadas en las dcadas de 1980 y de 1990, de la Amazona Ecuatoriana,
que dan fe de la depredacin forestal a que ha sido sometida, a pesar de que su explotacin
se encontraba sujeta a autorizaciones previas del Ministerio de Agricultura y Ganadera
concebidas en Decretos Ejecutivos y, lo que es ms, la movilizacin y transporte de la
madera, sometida a guas de movilizacin oficiales. Sin embargo, la deforestacin est a la
vista, fenmeno que induce a cuestionar la eficacia de este tipo de normas regulatorias para
controlar la picarda privada.
Y quien visita la costa ecuatoriana puede constatar la depredacin de los manglares,
hoy ocupados por camaroneras, a pesar de expresas prohibiciones oficiales y mecanismos
de control previo, de concesin, de autorizacin, de patente y registro, etc., y de la amenaza
de imposicin de sanciones, tendientes a la conservacin del ecosistema24.
El contenido de los decretos ejecutivos originados en los requerimientos de los
empleados pblicos no gozan, en general, de ninguna transparencia que posibilite una
discusin con sectores involucrados. La sociedad se entera de su contenido una vez
publicado y, por consiguiente, sin dar garanta evidente de aceptacin social de
cumplimiento. "Se acata, pero no se cumple", es el aforismo popular que resume el
resentimiento social por la falta de transparencia.
Parecera que los funcionarios pblicos se encuentran conscientes del resultado
social, a tal grado que tratan de que el decreto ejecutivo sea aceptado por los involucrados
en forma compulsiva -que se acate y se cumpla-, por miedo, tipificando infracciones penales
como medios de la amenaza de la imposicin de variadas penas y sanciones a quien no
observe fielmente las obligaciones o deberes decretados, menospreciando, en muchos
casos, el contenido de las garantas constitucionales de reserva legislativa de leyes penales
y del sometimiento a juez competente25.
Resaltan, con este matiz, el contenido de Decretos Ejecutivos que regulan la
siembra, comercializacin y exportacin de banano; las regulaciones que norman la cra y
cultivo de los recursos bioacuticos; vivienda campesina; industrializacin, comercializacin
de leches y productos lcteos, etc.26.
Se ha hecho una costumbre que el Congreso Nacional al momento de expedir leyes
no penales, introduzca la tipificacin, en leyes no penales, de infracciones de carcter penal
a ser denunciadas, conocidas y tramitadas -en el mejor de los casos- y juzgadas por
funcionarios pblicos ministeriales, con la finalidad de la imposicin de una pena o sancin al
infractor. Muchos decretos ejecutivos, reglamentarios de la ley en cuestin, o independientes
24
Ver Decreto Ejecutivo No. 477, Registro Oficial No. 477 de 19 de marzo de 1949; Decreto Supremo No. 2939-A, Registro Oficial No.
696 de 23 de octubre de 1978; No. 824-A, Registro Oficial No. 208 de 17 de junio de 1985; Decreto Ejecutivo No. 1907, Registro Oficial
No. 482 de 13 de julio de 1994; y, Decreto Ejecutivo No. 2619, Registro Oficial No. 665 de 30 de marzo de 1995.
25
Numerales 1o., 3o. y 11o. del Art. 24 de la Constitucin Poltica.
26
Decreto Ejecutivo No. 18, Registro Oficial No. 393 de 13 de enero de 1972; reformado por Decreto Ejecutivo No. 1850, Registro Oficial
No. 476 de 5 de julio de 1994. Decreto Ejecutivo No. 1351, Registro Oficial No. 352 de 5 de enero de 1994. Decreto Ejecutivo 2294,
Suplemento del Registro Oficial No. 573 de 22 de noviembre de 1994. Decreto Ejecutivo No. 1062, Registro Oficial No. 262 de 2 de
septiembre de 1985. Decreto Ejecutivo No. 1336, Registro Oficial No. 325 de 29 de noviembre de 1985. Decreto Ejecutivo No. 1088,
Registro Oficial No. 324 de 24 de septiembre de 1953. Decreto Ejecutivo No. 2800, Registro Oficial No. 802 de 7 de agosto de 1984.
Decreto Ejecutivo No. 2644, Registro Oficial No. 1079 de 31 de marzo de 1944.
12
La Telaraa Legal
de ella, introducen nuevos casos de tipificacin de infracciones para enarbolar la aplicacin

de sanciones como correctivos al mal cumplimiento del deber de los individuos privados27.
A la falta de transparencia en el proceso de formacin de los decretos ejecutivos se
agrega el reciente irrespeto oficial al ciudadano mediante las publicaciones de un primer y
hasta de un segundo Suplemento del Registro Oficial, que no son entregados a los
suscriptores sino despus de muchos das -y hasta semanas-, sto es cuando el decreto
ejecutivo ha entrado en vigencia legal y, por tanto, es de cumplimiento obligatorio desde la
fecha que aparece en el Suplemento no divulgado28.
1.2.3. LOS MINISTROS DE ESTADO
La facultad normativa de los Ministros de Estado se encuentra expresada mediante

actos administrativos denominados Acuerdos Ministeriales, cuando uno slo de llos la
ejerce, y Acuerdos Interministeriales, cuando el acto lo expiden varios ministros, como es del
caso de los Acuerdos generados por parte de los Frentes de Accin de Seguridad
Nacional29.
Los acuerdos ministeriales, sin contrariar lo preceptuado por otra normativa emanada
de rgano superior, deben someterse a la jerarqua normativa superior dada por decretos
ejecutivos, leyes y la Constitucin Poltica30, en orden ascendente.
Los Ministros de Estado, en fin, deben puntualizar la base constitucional o legal en la
cual legitiman la atribucin normativa especfica en cada Acuerdo, especialmente en cuanto
a su competencia en razn de la materia, bien entendido que no tienen otras atribuciones
normativas que las sealadas en la Constitucin y leyes de la Repblica. En otras palabras,
deben demostrar que su competencia ministerial para dictar acuerdos y resoluciones emana
de la Constitucin y la Ley31.
Por ello, dictados y publicados en el Registro Oficial, constituyen una parte de la
normativa secundaria de cumplimiento obligatorio por la sociedad. Los actos normativos
ministeriales, por ende, no son -ni pueden serlo- de carcter discrecional, en tanto en cuanto
atan derechos de la administracin con atinentes deberes de los administrados.
La materia del contenido del acuerdo ministerial depende de la competencia del
respectivo ministro de Estado en ejercicio de una atribucin especfica. Dicha competencia
es fcil de ser dilucidada cuando el ministro ejecuta un decreto ejecutivo. En lo dems,
deben ser examinadas las leyes que les asignan atribucin y competencia ministerial.
27
Ver Arts. 34 a 37 del Decreto Ejecutivo No. 1062, Registro Oficial No. 262 de 2 de septiembre de 1985, que crea nuevas infracciones
penales no contempladas en la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. Decreto Ejecutivo No. 1529, Registro Oficial No. 436 de 22 de
febrero de 1983, que reglamenta la Ley Forestal, Areas Naturales y Vida Silvestre. Decreto Ejecutivo No. 939, Registro Oficial No. 233 de
15 de julio de 1993, que reglamenta la Ley para la Formulacin, Fabricacin, Importacin, Comercializacin y Empleo de Plaguicidas y
Afines de Uso Agrcola.
28
29
Creados por el Art. 18 de la Ley de Seguridad Nacional.
30
Art. 122 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.
31
Bielsa, Rafael. Principios de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires. 1966. Pginas 749 y siguientes.
13
La Telaraa Legal
Hasta el ao de 1962 era fcil localizar las competencias ministeriales, pues se

encontraban precisadas en la Ley de Rgimen Administrativo codificada en 1960. A partir de
1962 hasta 1999, con los continuos cambios de la estructura ministerial que van desde el
simple cambio de nombre del ministerio hasta la creacin de nuevos, es complicada la
localizacin. Si a la problemtica se agrega el fenmeno de que casi no hay ley de derecho
pblico que otorgue atribuciones y competencias explcitas a los ministerios y ministros32,
una localizacin cierta e indiscutible de las mismas, para legitimar el derecho a la expedicin
de un acuerdo ministerial normativo, se torna objetivamente intrincada.
Este intrngulis legal para localizar las competencias parecera explicar la variedad de
materias que se contienen en los acuerdos ministeriales, superando en mucho, en nmero,
a los decretos ejecutivos.
Y parecera cohonestar el fundamento tico o terico de la institucionalizacin del
control oficial previo -mediante el otorgamiento de patentes, informes, dictmenes, guas de
movilizacin, autorizaciones peridicas, etc.- a miles de las actividades diarias de los
ciudadanos econmicamente activos, pues los servidores pblicos presuponen que los
individuos privados son proclives a la deshonestidad en sus relaciones con la administracin
pblica. Quienes ejercen el control oficial previo presuponen, por su parte, ostentar atributos
humanos y profesionales de experiencia, eficiencia, correccin y acierto; en resumen, de ser
los nicos seres humanos poseedores de honestidad. Bajo esa falsa premisa se
fundamenta la idoneidad del control oficial previo.
En este fundamento aparentemente tico o terico falso se inscriben los
mecanismos de control previo, generalmente mediante la exigencia del pago de una tasa creada con ficticia competencia- destinada al financiamiento del gasto corriente de la
entidad, en concepto del servicio oficial que recibe el beneficiario, como son: la funcin de
otorgar "guas de movilizacin" mediante facultades creadas por acuerdos ministeriales, en
materias de sanidad animal y vegetal, recursos bioacuticos, material forestal y otros33; la
funcin de conceder patentes de funcionamiento o de operacin de industrias, comercios y
actividades especficos34; la funcin de inscribir en registros centralizados y de reinscribirlos
peridicamente (generalmente anual) previa calificacin oficial, de productores, comerciantes
y otros titulares de gestin privada generadora de ingresos o modos de vida35; y otros
tendientes a forzar el cumplimiento del deber a los ciudadanos.
32
Hidalgo Lpez, Luis. La Legislacin Informal en el Ecuador. Editorial Don Bosco. Quito, 1990. Pginas 28 a 31.
33
Acuerdo Ministerial No. 26, Registro Oficial No. 589 de 14 de agosto de 1958. Acuerdo Ministerial No. 948-A, Registro Oficial No. 180
de 9 de noviembre de 1972. Acuerdo Ministerial No. 40, Registro Oficial No. 36 de 3 de marzo de 1976. Acuerdo Ministerial No. 109,
Registro Oficial No. 317 de 18 de abril de 1977. Acuerdo Ministerial No. 52, Registro Oficial No. 378 de 12 de febrero de 1981. Acuerdo
Ministerial No. 5, Registro Oficial No. 45 de 14 de octubre de 1992. Resolucin No. 5-RD, Registro Oficial No. 192 de 18 de mayo de
1993. Resolucin No. 4-RD, Registro Oficial No. 444 de 19 de mayo de 1994. Acuerdo Ministerial No. 488, Registro Oficial No. 610 de 12
de enero de 1995. Resolucin No. 16-RD, Registro Oficial No. 618 de 24 de enero de 1995.
34
Acuerdo Ministerial No. 375, Registro Oficial No. 728 de 11 de diciembre de 1978. Acuerdo Ministerial No. 42, Registro Oficial No. 876
de 19 de febrero de 1988. Acuerdo Ministerial No. 527, Registro Oficial No. 336 de 15 de diciembre de 1989. Acuerdo Ministerial No. 695,
Registro Oficial No. 596 de 4 de enero de 1991. Resolucin No. 16-RD, Registro Oficial No. 618 de 24 de enero de 1995. Resolucin No.
1-RD, Registro Oficial No. 638 de 21 de febrero de 1995.
35
de 13 de septiembre de 1968. Acuerdo Ministerial No. 292, Registro Oficial No. 894 de 22 de septiembre de 1975. Acuerdo Ministerial
No. 40, Registro Oficial No. 36 de 3 de marzo de 1976. Acuerdo Ministerial No. 464, Registro Oficial No. 228 de 8 de diciembre de 1976.
de 11 de diciembre de 1978. Acuerdo Ministerial No. 134, Registro Oficial No. 503 de 31 de mayo de 1983. Acuerdo Ministerial No. 40,
Registro Oficial No. 701 de 13 de marzo de 1984. Acuerdo Ministerial No. 145, Registro Oficial No. 444 de 27 de mayo de 1986.
Acuerdos Ministeriales Nos. 526 y 527, Registro Oficial No. 336 de 15 de diciembre de 1989. Acuerdo Ministerial No. 626, Registro
Oficial No. 575 de 3 de diciembre de 1990. Acuerdo Ministerial No. 176, Registro Oficial No. 109 de 18 de enero de 1993. Acuerdo
Ministerial No. 581, Registro Oficial No. 342 de 22 de diciembre de 1993. Acuerdo Ministerial No. 267, Registro Oficial No. 494 de 29 de
14
La Telaraa Legal
Es oportuno observar que el contenido de los acuerdos ministeriales, en cuanto

instituyen mecanismos de control oficial previo no contemplados en ley, y promulgados en
fecha anterior al 18 de marzo de 1994, se encontraran derogados36.
Merece especial atencin la atribucin expresa de los ministros de Estado y de las
mximas autoridades de las entidades u organismos del sector pblico para dictar el
correspondiente reglamento orgnico funcional necesario para el eficiente, efectivo y
econmico funcionamiento de sus entidades, estaba supeditado, sin embargo, al previo
informe favorable del Secretario Nacional de Desarrollo Administrativo37, mecanismo que
aseguraba -en teora- la coherencia de las funciones de la entidad en relacin con su
competencia constitucional y legal en razn de la materia38.
A pesar de que la ley otorga atribucin a los ministros y mximas autoridades, se ha
hecho corriente observar que los Subsecretarios y Directores Nacionales, sin atribucin legal
expresa, dicten reglamentos orgnico funcionales39, sin que se hagan presentes
observaciones a su legitimidad por parte de las autoridades superiores competentes.
Los reglamentos orgnicos funcionales tienen dos contenidos: la estructura orgnica
de la entidad pblica, y la acreditacin de atribuciones o funciones a cada uno de los
rganos de la estructura. Las funciones de los rganos a ser ejecutadas por los pertinentes
funcionarios -sto es el ejercicio de su cargo o empleo- deben ser coherentes con las
atribuciones otorgadas por la Constitucin y las leyes a la entidad, distinguiendo las que son
de competencia propia de la institucin y, por consiguiente, indelegables a otro organismo
pblico o privado40.
A pesar de que el Art. 119 de la Constitucin Poltica dispone que las instituciones
del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios pblicos no podrn ejercer
otras atribuciones que las consignadas en la Constitucin y en la Ley, se ha hecho una
costumbre administrativa crear nuevas atribuciones no previstas en las normas
constitucionales y legales para acreditarlas a funciones especficas identificadas en los
respectivos Reglamentos Orgnicos y Funcionales, especialmente a ttulo de control de las
actividades privadas, en especial de los servicios prestados por particulares a ttulo de
privatizacin.
julio de 1994. Resolucin No. 11-RD, Registro Oficial No. 617 de 23 de enero de 1995. Acuerdo Ministerial 2, Registro Oficial No. 645 de
2 de marzo de 1995. Acuerdos Ministeriales Nos. 148, 149 y 151, Registro Oficial No. 696 de 16 de mayo de 1995. Entre otros.
36
El Art. 10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994, ordena: "Dergase todas
las normas jurdicas dictadas por los rganos de la Funcin Ejecutiva que conculcan las garantas constitucionales de libertad de trabajo
con o sin relacin de dependencia, comercio, industria y contratacin con sujecin a la ley, y las que obliguen a la obtencin previa de
patente, registro, inscripcin, licencia, permiso, certificado, autorizacin, aprobacin, dictamen, etc., no exigidos en ley.
37
Funcin suprimida por Decreto Ejecutivo No. 41, promulgado en el Suplemento del Registro Oficial No. 11 del 25 de agosto
de 1998.
38
Art. 360 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control y Decreto Ejecutivo No. 1275 publicado en el Registro Oficial No.
389 de 6 de marzo de 1990.
39
Acuerdo No. 267, Registro Oficial No. 262 de 11 de junio de 1982. Acuerdo No. 449, Registro Oficial No. 328 de 14 de septiembre de
1982. Resolucin No. 3, Registro Oficial No. 343 de 27 de diciembre de 1989. Resolucin No. 7819, Registro Oficial No. 568 de 15 de
noviembre de 1994.
40
Grijalva Garzn, Marco. El Proceso Gerencial Ampliado para Modernizar el Estado y Salir de la Crisis. Editorial de la Escuela
Politcnica del Ejrcito, 1994. Pgina 84.
15
La Telaraa Legal
Los reglamentos orgnicos funcionales forman parte del derecho administrativo, es

decir, del conjunto de normas enderezadas a que el Estado realice por sus propios rganos
una o varias de las condiciones constitutivas del orden social41. Para llo es necesario una
perfecta coherencia de las funciones con las atribuciones y deberes otorgadas, en razn de
la competencia administrativa, por las normas de la Constitucin, de las leyes, de los
decretos ejecutivos y de otros reglamentos orgnicos funcionales. Es decir de un orden que
unifica lo mltiple.
Sin embargo, el objetivo jurdico de orden normativo es de muy difcil obtencin, por
la naturaleza del contenido de los reglamentos orgnicos funcionales. Parten del principio de
divisin de funciones en sus tareas ms simples y bsicas sobre la base del brillante
descubrimiento de Adam Smith hace doscientos aos y desconocen que la actividad
administrativa se desarrolla por procesos que deben canalizar las recprocas relaciones del
ente pblico, y sus funcionarios, con la sociedad42, en el eterno proceso democrtico del
derecho y del deber recproco, como las dos caras de una moneda.
Al prescindir de los procesos y centrar la atencin exclusivamente en las atribuciones
o funciones, los reglamentos orgnico funcionales crean problemas no deseados como la
duplicacin de funciones entre unas y otras entidades pblicas (construccin de obras
pblicas, dotacin de agua potable, saneamiento ambiental, etc.), y complican
innecesariamente el trmite del proceso de toma de decisiones administrativas por la
indispensable participacin de los funcionarios titulares de las funciones o tareas divididas,
que ostentan el derecho y el deber de expresar su opinin al respecto, al superior jerrquico,
mediante un informe o con la firma de un visto bueno en las copias de la comunicacin
oficial, requisitos sin los cuales no se dicta el acto administrativo. Lo cual produce, a su vez,
dos fenmenos: la creacin, en niveles medios, de centros de poder; y aqul que el pueblo
conoce con el nombre de "papeleo".
Papeleo lamentablemente sacramentado por los auditores de la Contralora General
del Estado, por las suspicacias que les origina descubrir, en el examen controlador de un
acto jurdico administrativo de las entidades pblicas, poca cantidad de informes o de los
vistos buenos de rigor previstos en el orgnico funcional de la institucin o en las costumbres
y rutinas administrativas. Suspicacias que dejan constancia en una determinacin de
responsabilidad civil fundamentada en un formulismo de "falta de documentacin
sustentatoria".
Si en los decretos ejecutivos existe algo de transparencia, esta cualidad inexiste en
los acuerdos ministeriales y, en especial, en los reglamentos orgnicos funcionales. Las
normas secundarias de su contenido, en la prctica general, son la expresin pura del
pensamiento y de los sentimientos de los servidores pblicos, en especial de carrera.
Las pocas excepciones de transparencia en acuerdos ministeriales que regulan
materias crticas que interesan a la entidad y a los particulares, como la comercializacin de
caf, banano y camarones, son dignas de ejemplo para otros acuerdos ministeriales por la
transparencia como se discute y se negocia el texto puntual del proyecto, antes de hacerlo
de cumplimiento obligatorio.
41
Borja y Borja, Dr. Ramiro. Obra citada. Pgina 45.
42
Michael Hammer & James Champy. Reingeniera. Grupo Editorial Norma. Colombia, 1994.
16
La Telaraa Legal
1.2.4. LOS ORGANISMOS DE CONTROL
La Constitucin Poltica ha creado siete Organismos de Control, a saber: la

Contralora General del Estado43, la Procuradura General del Estado44, el Ministerio
Pblico45, la Comisin de Control Cvico de la Corrupcin46, la Superintendencia de Bancos,
la Superintendencia de Compaas, la Superintendencia de Telecomunicaciones y las
Superintendencias de Terminales Petroleros47
Cada Organismo de Control tiene su ley constitutiva, a saber: Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control48, Ley Orgnica de la Procuradura49, Ley Orgnica del
Ministerio Pblico50, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero51, Ley de
Compaas52, Ley Especial de Telecomunicaciones53 y Ley de Rgimen Administrativo de
Terminales Petroleros54. La Comisin de Control Cvico de la Corrupcin55, cuenta a la fecha
con la Ley de Control Civico de la Corrupcion56.
Las Leyes Orgnica de Administracin Financiera y Control, de Compaas y de
Rgimen Administrativo de Terminales Petroleros no tienen, cada una, un reglamento
general de aplicacin de la respectiva Ley, probablemente por provenir de gobiernos de
facto, reglamento que debi haber sido dictado por decreto ejecutivo a partir de agosto de
1979, de acuerdo con el precepto constitucional vinculante para el Presidente de la
Repblica. Tampoco cuenta con reglamento las Ley Orgnica de la Procuradura. Existen
reglamentos para la Leyes Orgnica del Ministerio Pblico57, General de Instituciones del
Sistema Financiero58 y Especial de Telecomunicaciones59.
Sin embargo cada uno de los Organismos de Control tiene dictados mltiples
reglamentos, normas tcnicas, manuales e instructivos, fragmentados, cada uno, por
conceptos segmentados de los preceptos de la Constitucin y de las leyes constitutivas;
dictados, dentro de las reas de sus competencias, por el Contralor General del Estado,
mediante acuerdos, y por el Procurador General del Estado, Ministro Fiscal General,
Superintendente de Bancos, Superintendente de Compaas y Superintendentes de
Terminales Petroleros, mediante resoluciones; en todo caso en uso de expresas y
potenciales atribuciones normativas otorgadas en las respectivas leyes.
43
Art. 211 de la Constitucin Poltica

45
46
47
La penltima creada por la Ley Especial de Telecomunicaciones, dictada por Ley No. 184, Registro Oficial No. 996, de 10 de
agosto de 1992, reformada por Ley No. 94, Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de 1995; y la ltima creada por la Ley de
Rgimen Administrativo de Terminales Petroleros, dictada por Decreto Supremo No. 1173, Registro Oficial No. 288 de 4 de
marzo de 1977
48
Dictada por Decreto Supremo No. 1429, Registro Oficial No. 337 de 16 de mayo de 1977
49
Dictada por Ley No. 91, Registro Oficial No. 335 de 9 de junio de 1998
50
Dictada por Ley s/n, Registro Oficial No. 26 de 19 de marzo de 1997
51
Dictada por Ley No. 52, Suplemento del Registro Oficial No. 439 de 12 de mayo de 1994
52
Codificada en el Registro Oficial No. 389 de 20 de julio de 1977
53
Dictada por Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de 1992
54
Dictada por Decreto Supremo No. 1173, Registro Oficial No. 288 de 4 de marzo de 1977
44
52 Creada por Decreto Ejecutivo No. 107, Registro Oficial No. 19 de 10 de marzo de 1997
56
Ley No. 39, Registro Oficial No. 253 de 12 de agosto de 1999.
57
Decreto Ejecutivo No. 886, Registro Oficial No. 196 de 21 de mayo de 1999
58
Decreto Ejecutivo No. 1852, Registro Oficial No. 475 de 4 de julio de 1994.
59
Decreto Ejecutivo No. 3301, Suplemento del Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995
17
La Telaraa Legal
La Superintendencia de Bancos promulg a inicios del ao 199860 la Codificacin de

Resoluciones de la Superintendencia de Bancos, divulgando las Resoluciones anteriores a
la fecha que se integraban a la Codificacin y las Resoluciones que se derogaban.
Lamentablemente guard silencio respecto a un medio centenar de Resoluciones sobre las
cuales, a la fecha, nadie puede afirmar categricamente sobre su aplicabilidad y vigencia.
Sin embargo de la Codificacin, las Resoluciones sobre seguros en general, mantienen su
individualidad, sin incorporarse a la Codificacin.
La normativa dictada por los Organismos de Control es de cumplimiento obligatorio
por los involucrados y se enmarca, en la clasificacin jerrquica, dentro del grupo de
legislacin secundaria.
La normativa secundaria dictada por los Organismos de Control contiene,
primordialmente, normas de control que otorgan derechos a los rganos de control y crean
deberes a las entidades, instituciones y funcionarios controlados. Dentro de este marco de
referencia, en razn de la conveniencia pblica de la objetividad e idoneidad de los
mecanismos de control, muy poca transparencia puede estar presente en la preparacin y
aprobacin de la normativa de control, en trminos de discusin con los involucrados.
1.2.5. LA JUNTA MONETARIA Y EL BANCO CENTRAL
Los Arts. 77 y 89 de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado acreditaban a

la Junta Monetaria la atribucin de expedir normativa de carcter general a travs de
regulaciones, dentro del mbito de su competencia, las cuales, por su carcter general,
tienen fuerza obligatoria en el pas. El Art. 263 de la Constitucin Poltica sustituy a la Junta
Monetaria por el Directorio del Banco Central, otorgndole igual atribucin. Esta normativa se
enmarca, por tanto, dentro del segmento de legislacin secundaria.
La expedicin de las regulaciones de la Junta Monetaria y del Directorio del Banco
Central referencian a una codificacin de las mismas -iniciada en 1982-, de muy dificil
integracin con los regulaciones vigentes. Dicha tcnica de legislar -y de reformar- ha
obligado a la Junta Monetaria, y por ende al Directorio del Banco Central, a publicar, en
hojas removibles para ser insertadas en tres libros editados por el Banco Central, las
reformas y contra reformas de las regulaciones, con el propsito de divulgar en forma
comprensiva como quedan a la final los textos vigentes.
El Directorio del Banco Central se integra con cinco miembros propuestos por el
Presidente de la Repblica y designados por mayora de los integrantes del Congreso
Nacional, conforme a lo dispuesto por el Art. 262 de la Constitucion Poltica. El Congreso, en
el plazo de seis meses contados a partir del 10 de agosto de 1998, deba dictar las reformas
consistentes a la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, plazo que venci el 10 de
febrero de 1999, sin que se vislumbre inters legislativo alguno materializado en la
presentacin de un anteproyecto de reformas.
1.2.6. LOS CONSEJOS SUPERIORES O NACIONALES
60
Resolucion 45, publicada en el Registro Oficial 254 del 10 de febrero de 1998.
18
La Telaraa Legal
Dentro del conjunto de entidades u organismos pblicos que no son ministerios de

Estado, el rgano superior de gobierno y administracin est conformado por un Consejo
Superior, o un Consejo Nacional, integrado por vocales representantes del mbito pblico,
rgano en el cual las decisiones se toman por votacin del cuerpo colegiado.
Manoseando el laberinto legal ha sido posible identificar a los siguientes:
1. En el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, como rgano de direccin, planeamiento
y fiscalizacin, ha sido creado el Consejo Superior del IESS61; integrado por el Ministro
de Bienestar Social, quien lo preside; por el Presidente de la Corte Suprema, por el
Ministro de Defensa Nacional, por un representante de las Cmaras de la Produccin,
por un representante de los Pequeos Industriales, por un representante de las
Centrales Sindicales, por un representante de la CONASEP y la UNE y un representante
por los jubilados. La Constitucin Poltica, en la Disposicin Transitoria Segunda, dispuso
la intervencin del IESS mediante una comisin de intervencin, integrada en forma
tripartita por un representante de los asegurados, uno de los empleadores y uno de la
Funcin Ejecutiva, para dar inicio a un proceso de transformacin, que, se supone, se
encuentra en marcha.
2. Como rgano rector de las polticas bsicas de desarrollo agrario, dentro del Instituto
Nacional de Desarrollo Agrario, ha sido creado el Consejo Superior de Desarrollo
Agrario62; integrado por el Ministro de Agricultura, quien lo preside; por el Ministro de
Industrias, por el Secretario General de Planificacin del CONADE, por un representante
de los Agricultores y Ganaderos y por dos representantes de las organizaciones
nacionales de indgenas, montubios, afroecuatorianos y campesinos en general.
3. Con el fin de organizar y definir la poltica cafetalera nacional ha sido creado el Consejo
Superior Cafetalero63; integrado por el Ministro de Agricultura, quien lo preside; por el
Ministro de Industrias, por un Delegado de ANECAFE, por un representante de los
caficultores independientes, por un representante de los industriales del caf, por un
delegado de FENACAFE y por un representante de los caficultores de la Regin
Amaznica.
4. En la Direccin de Aviacin Civil, como ente rector del desarrollo aeronutico, ha sido
creado el Consejo Nacional de Aviacin Civil64; integrado por el Ministro de Defensa
Nacional, quien lo preside; por el Comandante General de la FAE, por el Director de
Operaciones del Estado Mayor General de la FAE, por el Director de Materiales del
Estado Mayor de la FAE, por un delegado del Ministro de Relaciones Exteriores, por un
delegado del Ministro de Obras Pblicas y por un delegado del Ministro de Finanzas.
5. En la Direccin de la Marina Mercante y del Litoral, como el ms alto organismo de
asesoramiento del Gobierno en materia naviera y portuaria, ha sido creado el Consejo
65
Nacional de la Marina Mercante y Puertos ; integrado por el Ministro de Defensa
61
Arts. 3 y 4 de la Codificacin de la Ley del Seguro Social Obligatorio, Suplemento del Registro Oficial No. 21 de 8 de septiembre de
1988.
62
Arts. 27 y 28 de la Ley de Desarrollo Agrario, dictada por Ley No. 54, Suplemento del Registro Oficial No. 461 de 14 de junio de 1994.
Ley codificada, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 461 del 14 de junio de 1994.
63
Arts. 2 y 4 de la Ley Especial del Sector Cafetalero, Registro Oficial No. 657 de 20 de marzo de 1995.
64
Arts. 4 y 5 de la Ley de Aviacin Civil, Decreto Supremo No. 236, Registro Oficial No. 509 de 11 de marzo de 1974.
65
Arts. 2 y 3 de la Ley General de Puertos, Decreto Supremo No. 289, Registro Oficial No. 67 de 15 de abril de 1976.
19
La Telaraa Legal
Nacional, quien lo preside; por el Comandante General de la Marina, por el Ministro de

Relaciones Exteriores, por el Ministro de Obras Pblicas, por el Ministro de Finanzas, por
el Ministro de Industrias, por el Director Tcnico de la Junta Nacional de Planificacin
(hoy CONADE), por el Jefe de la Primera Zona Naval y por el Director del Desarrollo
Martimo de la Armada.
6. En la Direccin Nacional de Trnsito y Transporte Terrestres, como la mxima autoridad
de trnsito y transporte terrestres en el pas, y adscrita al Ministerio de Gobierno, ha sido
creado el Consejo Nacional de Trnsito y Transporte Terrestres66; integrado por el
Ministro de Gobierno, quien lo preside; por el Ministro de Obras Pblicas, por el Ministro
de Educacin, por el Comandante General de la Polica Nacional,
por dos
representantes de la ciudadana, por un representante de las Fuerzas Armadas, por el
Secretario General de la Federacin Nacional de Choferes Profesionales del Ecuador,
por el Presidente de la Feceracin Nacional del Transporte Pesado, por un represente
de ANETA, por un representante de los transportistas, por el Director Nacional de
Trnsito y Transporte Terrestre y por un representante de las asociaciones automotrices
del Ecuador.
7. Para el ejercicio de las funciones que la Ley de Aguas otorga al Instituto Ecuatoriano de
Recursos Hidrulicos, ha sido creado el Consejo Nacional de Recursos Hdricos, como
rgano rector del uso de agua en el pas67; integrado por el Ministro de Agricultura, por el
Ministro de Finanzas, por el Ministro de Energa y Minas, por el Ministro de Desarrollo
Urbano y Vivienda y por el Secretario General de Planificacin. La presidencia est
sujeta a eleccin.
8. Como organismo asesor del Ministerio de Agricultura y Ganadera, para asesorar la
planificacin y ejecucin de la poltica semillera nacional, ha sido creado el Consejo
Nacional de Semillas68; integrado por el Director General de Desarrollo Agrcola del
MAG, quien lo preside; por el Director General del INIAP, por el Gerente Tcnico del
Banco Nacional de Fomento, por un representante de los agricultores multiplicadores de
semillas y por un representante de las empresas procesadoras de semillas.
9. Teniendo como finalidad esencial y preventiva la coordinacin y el apoyo a las
instituciones del Sector Salud, como Organismo del Ministerio de Salud Pblica, ha sido
creado el Consejo Nacional de Salud69; integrado por el Ministro de Salud, quien lo
preside; por el Ministro de Bienestar Social, por el Director General del IESS, por el
Director General de Salud, por un delegado del CONADE, por el Director General de
Sanidad de las Fuerzas Armadas, por el Director Ejecutivo de la Junta de Beneficencia
de Guayaquil, por el Presidente de la Cruz Roja Ecuatoriana, por el Presidente de
SOLCA, por un representante de la Asociacin de Facultades Ecuatorianas de Medicina
AFEME, por el Presidente de la Federacin Mdica Ecuatoriana, por el Presidente de la
Federacin Odontolgica Ecuatoriana y por un representante de los trabajadores de la
salud.
66
Art. 21 de la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre, Ley s/n, Registro Oficial No. 1002 del 2 de agosto de 1996.
67
Art. 1 del Decreto Ejecutivo No. 2224, Suplemento del Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de 1994.
68
Art. 1 del Decreto Supremo No. 357-RR, Registro Oficial No. 96 de 28 de mayo de 1976.
69
Arts. 1 y 3 del Decreto Ejecutivo No. 3658, Registro Oficial No. 861 de 27 de enero de 1988.
20
La Telaraa Legal
10. Adscrito al Ministerio de Industrias ha sido creado el Consejo Nacional de Fijacin de

Precios de Medicamentos de Uso Humano70; integrado por el Ministro de Industrias, que
lo preside; por el Ministro de Salud Pblica y por un Representante del Congreso
Nacional.
11. Con el fin de dictar las polticas generales para la operacin y supervisin de las zonas
francas, ha sido creado el Consejo Nacional de Zonas Francas71; integrado por un
representante del Presidente de la Repblica, quien lo preside; por el Ministro de
Industrias, por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Defensa Nacional, por un
representante de las empresas administradoras de las zonas francas y por un
representante de los usuarios de las zonas francas.
12. Para orientar, coordinar y armonizar la accin de los principios pedaggicos y cientficos
de las Universidades y Escuelas Politcnicas, ha sido creado el Consejo Nacional de
Universidades y Escuelas Politcnicas72; integrado por los Rectores de las Universidades
y Escuelas Politcnicas oficiales y particulares; por representantes de los profesores de
las Universidades Oficiales, de las Escuelas Politcnicas y de las Universidades
Particulares; por los Presidentes de las Directivas Nacionales de las Federaciones de
Estudiantes de las Universidades Oficiales, de las Escuelas Politcnicas y de las
Universidades Particulares; por un representante de los trabajadores de las
Universidades y Escuelas Politcnicas, oficiales y particulares; por un representante del
Ministro de Educacin y por un Miembro del Consejo Nacional de Desarrollo.
13. Para la adopcin de polticas y coordinacin del Programa Nacional de Alfabetizacin, ha
sido creado el Consejo Nacional de Alfabetizacin73; integrado por el Presidente de la
Repblica, quien lo preside; por el Vicepresidente de la Repblica, por el Ministro de
Gobierno, por el Ministro de Educacin, por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de
Trabajo, por el Ministro de Agricultura, por el Ministro de Bienestar Social, por un
representante de las Comunidades Indgenas, por un representante de las agrupaciones
barriales y por un representante de los profesores.
14. Para la conservacin, organizacin, proteccin y administracin del Patrimonio
Documental, ha sido creado el Consejo Nacional de Archivos74; integrado por el
Subsecretario de Cultura, quien lo preside; por el Director del Archivo Nacional, por el
Director del Archivo Biblioteca de la Funcin Legislativa, por el Director o Jefe del Archivo
de la Corte Suprema de Justicia, por el Jefe del Archivo del Ministerio de Defensa
Nacional, por el Jefe o Director de Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, por un
representante de la Asociacin Ecuatoriana de Administradores de Documentos y
Archivos, por un representante de los archivos municipales y por un representante de los
archivos privados.
70
Art. 1 de la Ley del Consejo Nacional de Fijacin de Precios de Medicamentos de Uso Humano, Ley No. 152, Registro Oficial No. 927
de 4 de mayo de 1992.
71
Art. 7 de la Ley No. 1, Registro Oficial No. 625 de 19 de febrero de 1991.
72
Arts. 8 y 9 de la Ley de Universidades y Escuelas Politcnicas, Ley No. 88, Registro Oficial No. 243 de 14 de mayo de 1982.
73
Art. 1 del Decreto Ejecutivo No. 93, Registro Oficial No. 137 de 29 de febrero de 1980.
74
Art. 4 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Ley No. 92, Registro Oficial No. 265 de 16 de junio de 1982.
21
La Telaraa Legal
15. Como organismo permanente de asesoramiento y consulta del Ministro de Educacin,

ha sido creado el Consejo Nacional de Educacin75; integrado por el Ministro de
Educacin, quien lo preside; por un Rector Universitario o Politcnico representante del
Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas, por un representante del
Magisterio Fiscal, por un representante del Magisterio Particular y por un representante
del Consejo Nacional de Desarrollo.
16. Como organismo tcnico consultivo del Ministro de Trabajo y Recursos Humanos, ha
sido creado el Consejo Nacional de Salarios, CONADES76; integrado por el
Subsecretario de Trabajo, quien lo preside; por el Subsecretario de Finanzas, por el
Director Tcnico de la Junta Nacional de Planificacin -CONADE-, por el Gerente
General del IESS, por un delegado de las Cmaras de la Produccin y por un
representante de las centrales sindicales de trabajadores.
17. Dentro del Instituto Nacional de Estadstica, INEC, y para supervisarlo, ha sido creado el
Consejo Nacional de Estadstica y Censos77; integrado por el Presidente de la Junta
Nacional de Planificacin -CONADE-, quien lo preside; por un delegado de cada uno de
los Ministros de Estado, por el Director Nacional de Movilizacin y por el Director de
Movilizacin del Estado Mayor Conjunto.
18. Con el propsito de planificar, fomentar, desarrollar y dirigir el deporte, la educacin fsica
y la recreacin, adscrito al Ministerio de Educacin, ha sido creado el Consejo Nacional
de Deportes78; integrado por el Ministro de Educacin, quien lo preside; por el
Subsecretario de Bienestar Social, por el Subsecretario de Salud, por el Presidente del
Comit Olmpico Ecuatoriano, por el Presidente de la Federacin Deportiva Nacional, por
el Presidente de la Federacin Deportiva Militar, por un representante de las Escuelas e
Institutos de Educacin Fsica de las Universidades y Escuelas Politcnicas, por un
representante del deporte aficionado, por un representante del deporte profesional, por
un representante de la Federacin Deportiva Nacional Estudiantil y por un representante
de la Federacin Nacional de Ligas Deportivas Barriales del Ecuador.
19. Para expedir los reglamentos administrativos o tcnicos en los mbitos de televisin y
radiocomunicacin, ha sido creado el Consejo Nacional de Radiodifusin y Televisin
CONARTEL79; integrado por un delegado del Presidente de la Repblica, quien lo
preside; por el Ministro de Educacin, por un delegado del Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas, por el Superintendente de Telecomunicaciones, por el Presidente de
la Asociacin Ecuatoriana de Radio y Televisin AER y por el Presidente de la
Asociacin de Canales de Televisin del Ecuador ACTVE.
20. Para recomendar sobre la formulacin de la poltica de seguridad nacional que posibilite
la consecucin de los objetivos nacionales, ha sido creado el Consejo de Seguridad
Nacional80; integrado por el Presidente de la Repblica, quien lo preside; por el
75
Arts. 25 y 26 de la Ley de Educacin, Ley No. 127, Registro Oficial No. 484 de 3 de mayo de 1983.
76
Art. 120 del Cdigo del Trabajo.
77
Art. 5 de la Ley de Estadstica, Decreto Supremo No. 323, Registro Oficial No. 82 de 7 de mayo de 1976.
78
Arts. 28 y 30 de la Codificacin de la Ley de Educacin Fsica, Deportes y Recreacin, Registro Oficial No. 436 de 14 de mayo de
1990.
79
Ley s/n, Registro Oficial No. 691 de 9 de mayo de 1995.
80
Arts. 9 y 11 de la Ley de Seguridad Nacional, Decreto Supremo No. 275, Registro Oficial No. 892 de 9 de agosto de 1979.
22
La Telaraa Legal
Presidente del Congreso Nacional, por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia,

por el Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo, por los Directores de los Frentes
de Accin de Seguridad Nacional, por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas y por el Presidente de la Junta Monetaria.
21. Para la determinacin de la poltica penitenciaria, con el propsito de obtener la
rehabilitacin integral de los internos y de la adecuada administracin de los centros de
rehabilitacin social, ha sido creado el Consejo Nacional de Rehabilitacin Social81;
integrado por el Ministro de Gobierno, quien lo preside; por un delegado del Presidente
de la Corte Suprema de Justicia, por el Ministro Fiscal General, por el Director de
Recursos Humanos y Empleo del Ministerio de Trabajo y por el Director del Instituto de
Criminologa de la Universidad Central.
22. Para la investigacin, coordinacin y planificacin y fomento de la actividad cooperativa
en el pas, ha sido creado el Consejo Cooperativo Nacional82; integrado por el Director
Nacional de Cooperativas, quien lo preside; por un representante de la Junta Nacional
de Planificacin -CONADE-, por un representante de la Confederacin Nacional de
Cooperativas, por un representante de las Instituciones de Crdito Cooperativo, por un
representante del Instituto Cooperativo Ecuatoriano, por un representante del IERAC
(hoy INDA) y por un representante del Ministro de Educacin.
23. Para el control, la coordinacin y la proteccin de los derechos del menor, ha sido creado
el Consejo Nacional de Menores83; integrado por el Subsecretario de Bienestar Social,
quien lo preside; por el Presidente de la Corte Nacional de Menores, por el Director
General de Proteccin de Menores, por un delegado de las organizaciones privadas de
proteccin de menores y por un delegado de las organizaciones populares que trabajan
con menores.
24. Para la regulacin de los Hogares de Proteccin Social, ha sido creado el Consejo
Consultivo Nacional de Proteccin Social84; integrado por el Director General de
Proteccin Social, quien lo preside, y por los Mdicos y Directores de cada uno de los
Hogares de Proteccin Social.
25. Para realizar el estudio, definicin y planeamiento de polticas en aspectos relacionados
con la poblacin, ha sido creado el Consejo Nacional de Poblacin85; integrado por el
Ministro de Gobierno, por el Ministro de Relaciones Exteriores, por el Ministro de
Educacin, por el Ministro de Energa y Minas, por el Ministro de Agricultura, por el
Ministro de Trabajo, por el Ministro de Bienestar Social, por el Ministro de Salud y por el
Presidente de la Junta Nacional de Planificacin -CONADE-. Preside quien designe el
Presidente de la Repblica.
81
Arts. 3 y 4 del Cdigo de Ejecucin de Penas y Rehabilitacin Social, Ley No. 95, Registro Oficial No. 282 de 9 de julio de 1982.
82
Arts. 89 y 90 de la Ley de Cooperativas, Decreto Supremo No. 1031, Registro Oficial No. 123 de 20 de septiembre de 1966.
83
Art. 204 del Cdigo de Menores, Ley 170, Suplemento del Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
84
Arts. 45 y 46 de la Ley Orgnica de Hogares de Proteccin Social, Decreto Supremo No. 4, Registro Oficial No. 15 de 12 de noviembre
de 1937.
85
Art. 2 del Decreto Supremo No. 832, Registro Oficial No. 621 de 21 de agosto de 1974.
23
La Telaraa Legal
26. Para promover la coordinacin nacional de las actividades relacionadas con el trpico
sudamericano, ha sido creado el Comit de Coordinacin Nacional del Programa
Cooperativo para el Desarrollo del Trpico Sudamericano86; integrado por
representantes de la Direccin de Planificacin del MAG, de la Direccin de Desarrollo
Agropecuario del MAG, del INIAP, del CRM, de la Junta Nacional de Planificacin CONADE-, de la Facultad de Agronoma de la Universidad de Guayaquil, de la Cmara
de Agricultura de la Segunda Zona, del Instituto Interamericano de Ciencias Agrcolas en
el Ecuador IICA y del CEDEGE.
27. Para dirigir, coordinar y supervisar los procedimientos de modernizacin del Estado,
privatizaciones y prestacin de servicios pblicos por parte de la iniciativa privada, ha
sido creado el Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, CONAM87; integrado por
un delegado del Presidente de la Repblica, quien lo preside; por el Ministro de
Finanzas, por el Secretario General de Planificacin del CONADE, por el Secretario
Nacional de Desarrollo Administrativo, por un representante de los trabajadores y
servidores de las entidades pblicas, por un representante de las Cmaras de la
Produccin y por un representante de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana.
28. Para coordinar la ejecucin del Programa Nacional de Empleo, ha sido creado el
Consejo Nacional de Empleo88; integrado por el Ministro de Trabajo, quien lo preside; por
el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Obras Pblicas, por el Ministro de Industrias,
por el Ministro de Agricultura y por el Ministro de Bienestar Social.
29. Para ejercer a nombre del Estado las funciones de administracin y regulacin de los
servicios de telecomunicaciones, ha sido creado el Consejo Nacional de
Telecomunicaciones, CONATEL89; integrado por un representante del Presidente de la
Repblica, quien lo preside; por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas,
por el Secretario General de Planificacin del CONADE, por el Secretario Nacional de
Telecomunicaciones, por el Superintendente de Telecomunicaciones, por un
representante de las Cmaras de la produccin y por un representante del Comit
Central Unico Nacional de Trabajadores de EMETEL.
30. Para regular el sector elctrico, ha sido creado el Consejo Nacional de Electrificacin,
CONELEC, integrado por un Representante del Presidente de la Repblica, el Jefe del
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Secretario General de Planificacin del
CONADE, un representante de las Cmaras de la Produccin, y un representante de los
trabajadores del sector elctrico90
31. La Corporacin Regional de Desarrollo de El Oro91.
32. La Corporacion Regional de Desarrollo de la Sierra Norte92.
86
Arts. 2 y 3 del Comit del Programa Cooperativo para el Desarrollo del Trpico Sudamericano, Decreto Supremo No. 1356, Registro
Oficial No. 193 de 28 de noviembre de 1972.
87
Arts. 8, 9 y 11 de la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa
Privada, Ley No. 50, Registro Oficial No. 349 de 31 de diciembre de 1993.
88
Arts. 2 y 3 del Consejo Nacional de Empleo, Decreto Ejecutivo No. 2449, Registro Oficial No. 692 de 27 de febrero de 1984.
89
Arts. 10 y 11 de la Ley No. 94 Reformatoria a la Ley Especial de Telecomunicaciones, Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de
1995.
90
91
Art. 14 de la Ley de Rgimen del Sector Elctrico, Suplemento del Registro Oficial No. 43 de 10 de octubre de 1996.
Creada por Decreto Ejecutivo 3276, publicado en el Registro Oficial No. 832 del 29 de noviembre de 1995.
24
La Telaraa Legal
33. La Corporacion Regional de Desarrollo de la Sierra Centro93.

34. La Corporacin Regional de Desarrollo de Chimborazo94.
35. Finalmente, creado con el nombre de Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE95,
presidido por el Vicepresidente de la Repblica, aparece como el rgano de planificacin
que asumi las funciones de la extinguida Junta Nacional de Planificacin y
Coordinacin Econmica. La vigente Constitucin lo ha extinguido.
Es probable que uno o ms de estos Consejos Superiores o Nacionales, si bien se
encuentran formalmente vigentes, no se hallen en funcionamiento real debido a criterios de
afectacin de eventuales derogatorias tcitas por interpretacin profesional.
Toda la legislacin principal y secundaria que regula el funcionamiento de los
Consejos Superiores y de los Consejos Nacionales, les acredita atribucin normativa. Sus
normas se expiden como resoluciones y son de cumplimiento general y obligatorio para la
comunidad social involucrada en razn de la regulacin de derechos y deberes recprocos
que regulan.
Su normativa se enmarca dentro de la clasificacin de secundaria, por no provenir de
la Legislatura.
1.2.7. LAS EMPRESAS ESTATALES
Han sido creadas las empresas estatales como un medio para el ejercicio de las
actividades del Estado en las ramas empresariales, actividades econmicas de inters social
o la explotacin de monopolios naturales, tales como la explotacin de recursos naturales no
renovables, fuerza elctrica y telecomunicaciones -primer objetivo- e incursionando en el
mbito mercantil en la edicin y publicacin de libros, comercializacin de productos de
primera necesidad, como ente regulador de precios; o con instituciones bancarias y
financieras, para orientar el crdito selectivo -segundo objetivo-; y como la explotacin de
correos y ferrocarriles -tercer objetivo-.
En el ltimo trienio la creacin de empresas pblicas ha obedecido a conceptos
ideolgicos para transformar el sistema existente hacia una economa socialista o a una
economa mixta, como el control del gobierno de sectores estratgicos de la economa, el
control de la produccin y la comercializacin de recursos no renovables, el control de
monopolios, el control y la administracin de sectores bajo responsabilidad extranjera, la
absorcin de actividades esenciales de rentabilidad baja o deficitaria, el subsidio a ciertos
sectores con el suministro de bienes o servicios a bajo costo, el rescate de empresas
privadas en bancarrota. En algunos pases la creacin de empresas pblicas ha sido un
proceso planificado, obedeciendo a estrategias coherentes de desarrollo. Sin embargo, las
92
Creada por Decreto Ejecutivo 3277, publicado en el Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995.
Creada por Decreto Ejecutivo 3278, publicado en el Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995.
94
Creada por Decreto Ejecutivo 516, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 118 de 28 de enero de 1999.
95
Creado por el Art. 90 de la Constitucin Poltica de 1979. Regulado por la Ley Orgnica del CONADE, Ley No. 2, Registro Oficial No.
102 de 10 de enero de 1985.
93
25
La Telaraa Legal
empresas pblicas ecuatorianas han sido creadas casusticamente obedeciendo ms bien a

factores coyunturales96.
El razonamiento que aparece como causal para la creacin de las empresas
estatales es el argumento de la prestacin de servicios esenciales a la poblacin y en los
cuales el sector privado no est interesado dada la escasa o nula rentabilidad, la magnitud
de las inversiones, el riesgo involucrado por los altos perodos de maduracin que exige.
Adicionalmente, los Estados participan en la actividad empresarial cuando se trata de
recursos naturales cuya propiedad les pertenece, para ostentar control de los sectores
claves -estratgicos- de la economa, y en donde existen rentas con las cuales se pueden
financiar las otras necesidades de la colectividad97.
Cada empresa cuenta con Directorios, integrados por funcionarios pblicos de alto
nivel, con funciones de gobierno y de administracin. En algunas empresas se establece
una Comisin Ejecutiva como rgano de administracin, segregando esta funcin de los
Directorios.
La acreditacin separada de las dos funciones -de gobierno y de administracin- a
distintos rganos tiene especial importancia para el ejercicio del control interno, porque
reitera la independencia de los auditores internos designados por el rgano de gobierno con
el fin de avaluar las operaciones financieras del rgano de administracin.
Dentro del laberinto legal han podido ser identificadas las siguientes empresas
estatales:
1. Empresa Nacional de Leche, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura, para la
elaboracin y comercializacin de leche pasteurizada98, gobernada por un Directorio
compuesto de los Ministros de Industrias, Agricultura, de Bienestar Social y por
delegados de la Asociacin de Ganaderos de la Sierra y de los industriales de la leche.
2. Fbrica de Abonos del Estado, en Quito y La Libertad, adscrita al Ministerio de
Agricultura, para la produccin de fertilizantes qumicos y minerales para la agricultura99.
3. Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado, resultante de la fusin de la Junta
Autnoma del Ferrocarril Quito - Ibarra - San Lorenzo y de la Empresa de Ferrocarriles
del Estado, en Quito, adscrita al Ministerio de Obras Pblicas, para la explotacin del
transporte ferroviario100, dirigida por un Consejo Nacional integrado por delegados del
Presidente de la Repblica y de los Ministros de Obras Pblicas, Energa y Minas,
Defensa Nacional, de la Junta Nacional de Planificacin (hoy CONADE) y del Colegio de
Ingenieros Civiles del Ecuador
96
Las Empresas Pblicas en el Desarrollo Nacional. Secretara Nacional de la Administracin Pblica, Direccin Nacional de Personal.
Imprenta del Ministerio de Educacin. Quito, 1977. Pginas 12 y 13.
97
Catastro de Empresas Estatales. Publicacin de la Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo. Quito, Diciembre de 1990. Pgina
4.
98
Arts. 1 y 4 del Decreto Supremo No. 1972, Registro Oficial No. 327 de 7 de septiembre de 1964.
99
Decreto Supremo No. 148, Registro Oficial No. 444 de 24 de febrero de 1965.
100
Arts. 1 y 3 del Decreto Supremo No. 183, Registro Oficial No. 34 de 7 de agosto de 1970.
26
La Telaraa Legal
4. Empresa de Suministros del Estado, en Quito, adscrita al Ministerio de Finanzas, para la

adquisicin, almacenaje, custodia y distribucin de los bienes muebles de uso general de
la Administracin Pblica101.
5. Empresa Pesquera Nacional, EPNA, en Guayaquil, adscrita al Ministerio de Energa y
Minas, para dedicarse a la extraccin, explotacin, industrializacin y comercializacin
del pescado y sus subproductos102.
6. Servicio Nacional de Almacn de Libros, en Quito, dependiente del Ministerio de
Educacin y Cultura, para el abastecimiento oportuno de textos y material escolar a
precios bajos y de buena calidad103.
7. Astilleros Navales Ecuatorianos, ASTINAVE, en Guayaquil, perteneciente a la Armada
Nacional, con el objeto principal de reparar, mantener, carenar, transformar, disear y
construir unidades navales para la Armada Nacional y atender a la demanda de la
actividad naviera privada104, regida por un Directorio integrado por el Comandante
General de la Marina, quien lo preside; por un representante del Ministerio de Defensa
Nacional, el Director del Material de la Armada, el Jefe de la I Zona Naval y el
Comandante de la Escuadra Naval.
8. Instituto Ecuatoriano de Electrificacin, INECEL, en Quito, adscrito al Ministerio de
Energa y Minas, para programar, coordinar, ejecutar y supervisar el desarrollo de todas
fases de la electrificacin del pas105, dirigido por un Directorio integrado por el Ministro
de Energa y Minas, quien lo preside; por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de
Industrias, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificacin (hoy CONADE), por el
Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, por un representante de las
Empresas Elctricas, por un representante de los Colegios de Ingenieros Elctricos y por
un representante de los trabajadores.
9. Banco Nacional de Fomento, en Quito, para estimular y acelerar el desarrollo socio
econmico del pas, mediante una amplia y adecuada actividad crediticia106, dirigido por
un Directorio integrado por un delegado del Presidente de la Repblica, quien lo preside;
por el Ministro de Agricultura, por el Ministro de Industrias, por el Ministro de Finanzas,
por el Presidente de la Junta Nacional de Planificacin (hoy CONADE), por un
representante de las Fuerzas Armadas, por un representante de las artesanas y
pequeas industrias, por un representante de la agricultura de la costa y Galpagos y
por un representante de la agricultura de la sierra y oriente.
101
Decreto Supremo No. 1005-H, Registro Oficial No. 267 de 15 de julio de 1971. Por Decreto Ejecutivo No. 1847, Registro Oficial No.
475 de 4 de julio de 1994, se dispone la supresin de la Empresa y la liquidacin de la misma a cargo del Ministerio de Finanzas.
102
Decreto Supremo No. 04-J, Registro Oficial No. 225 de 16 de enero de 1973. Por Decreto Ejecutivo No. 1041, Registro Oficial No.
264 de 30 de agosto de 1993, se dispone la disolucin y liquidacin de la Empresa.
103
Decreto Supremo No. 1594, Registro Oficial No. 339 de 27 de octubre de 1971. Acuerdo Ministerial No. 3046, Registro Oficial No.
720 de 20 de junio de 1995. Suprimida por Decreto Ejecutivo 683 publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 149 de 16 de
marzo de 1999.
104
Arts. 1 y 8 del Decreto Supremo No. 1513, Registro Oficial No. 218 de 5 de enero de 1973.
105
Arts. 8 y 10 de la Ley Bsica de Electrificacin, Decreto Supremo No. 1042, Registro Oficial No. 387 de 10 de septiembre de 1973. En
proceso de liquidacin, regulado por Decreto Ejecutivo 404 publicado en el Registro Oficial 90 de 17 de diciembre de 1998.
106
Arts. 3 y 12 de la Ley Orgnica del Banco Nacional de Fomento, Decreto Supremo No. 327, Registro Oficial No. 526 de 3 de abril de
1974.
27
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10. Empresa Nacional del Semen, ENDES, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura,
para establecer un servicio nacional, descentralizado, de recoleccin, almacenamiento y
distribucin de semen para reproduccin ganadera107, gobernada por un Directorio
integrado por el Ministro de Agricultura, quien la preside; por el Director de Desarrollo
Ganadero y por dos representantes de los Ncleos de Inseminacin animal.
11. Empresa Nacional de Talleres Industriales Demostrativos, ENTID, en Quito, para la
capacitacin, tecnificacin y preparacin de artesanos calificados, en los distintos
campos de actividad, propiciando el cambio de taller artesanal a pequea industria o
fomentando la conformacin de asociaciones convenientes de artesanos 108,
administrada por un Directorio integrado por el Director Ejecutivo de CENDES, por el
Gerente General del Banco Nacional de Fomento y por el Director Nacional de SECAP.
12. Banco Ecuatoriano de la Vivienda, en Quito, para desarrollar una poltica crediticia
tendiente a la solucin del problema de la vivienda urbana y rural, mediante la
acumulacin y provisin de los fondos destinados a la construccin, adquisicin y mejora
de la vivienda de mediano y bajo costo109, dirigido por un Directorio integrado por el
Presidente de la Junta Nacional de la Vivienda, quien lo preside y por Vocales del
Ministro de Finanzas y del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS.
13. Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas, IECE, en Quito, para conceder
crdito a los ecuatorianos de capacidad intelectual suficiente, de reconocidos mritos
personales y de escasos recursos econmicos110, dirigido por un Consejo Directivo
integrado por el Ministro de Educacin Pblica, quien lo preside; por el Ministro de
Relaciones Exteriores, por el Ministro de Energa y Minas, por el Ministro de Defensa
Nacional, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificacin (hoy CONADE), por un
representante de las Universidades Estatales, por un representante de las Escuelas
Politcnicas y las Universidades Tcnicas y por un representante de los Planteles
Particulares de Educacin Superior.
14. Transportes Navieros Ecuatorianos, TRANSNAVE, en Quito, perteneciente a la Armada
Nacional, para el transporte comercial martimo y fluvial, dentro y fuera del pas, de carga
y pasajeros, efectos personales y dems actividades que tengan relacin con esta
finalidad111, dirigida por un Directorio presidido por un Delegado del Comandante
General de la Marina e integrado por cuatro vocales nominados por el Consejo de
Oficiales Generales de la Armada Nacional.
15. Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercializacin de Productos Agropecuarios
y Agroindustriales, ENAC, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura, para la
107
Arts. 2 y 13 del Decreto Supremo No. 1242, Registro Oficial No. 698 de 10 de diciembre de 1974.
108
Arts. 2 y 8 del Decreto Supremo No. 1327, Registro Oficial No. 711 de 30 de diciembre de 1974.
109
Arts. 2 y 25 de la Ley del Banco Ecuatoriano de la Vivienda codificada mediante Resolucin de la Superintendencia de Bancos No. 75354, Registro Oficial No. 802 de 14 de mayo de 1975.
110
Arts. 2 y 11 de la Ley del Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas, IECE. Codificacin s/n, Registro Oficial No. 48 de 19 de
marzo de 1976.
111
Decreto Supremo No. 144-C, Registro Oficial No. 325 de 6 de octubre de 1971; y Arts. 2 y 5 de la Ley de la Empresa Transportes
Navieros Ecuatorianos, TRANSNAVE. Decreto Supremo No. 1152, Registro Oficial No. 283 de 25 de febrero de 1977.
28
La Telaraa Legal
regulacin del mercadeo de los productos agropecuarios y agroindustriales112, dirigida

por un Directorio integrado por el Subsecretario de Agricultura y Ganadera, quien lo
preside; por el Director de Comercializacin y Empresas del Ministerio de Agricultura, por
el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Industrias, por el Subgerente General
del Banco Nacional de Fomento y por un representante de la Federacin de Cmaras de
Agricultura.
16. Empresa Nacional de Productos Vitales, ENPROVIT, en Quito, adscrita al Ministerio de
Agricultura, para la regulacin del mercado interno al por menor, de los productos de
primera necesidad y de consumo popular113, dirigida por un Directorio integrado por el
Subsecretario de Agricultura y Ganadera, quien lo preside; por el Director General de
Comercializacin y Empresas del Ministerio de Agricultura, por el Director de Comercio
Exterior del Ministerio de Industrias, por el Subgerente General del Banco Nacional de
Fomento y por un representante de la Federacin Nacional de Cmaras de Agricultura.
17. Corporacin Financiera Nacional, en Quito, para estimular y acelerar el desarrollo
econmico del pas bsicamente en las actividades de la industria manufacturera, la
agroindustrial, la pesca y el turismo114, gobernada por un Directorio integrado por un
representante del Presidente de la Repblica, quien lo preside; por el Ministro de
Finanzas, por el Ministro de Comercio Exterior, por el Ministro de Agricultura, por el
Ministro de Energa y Minas, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificacin (hoy
CONADE), por un representante de las Cmaras de la Produccin de la Sierra y del
Oriente, por un representante de las Cmaras de de Produccin de la Costa y
Galpagos y un representante del sistema financiero privado.
18. Flota Petrolera Ecuatoriana, FLOPEC, en Quito, perteneciente a la Armada Nacional,
para el transporte comercial, martimo y fluvial de hidrocarburos y sus derivados115,
dirigida por un Directorio presidido por el Comandante General de Marina e integrado por
cuatro Directores nombrados por el Comandante General de Marina con el
asesoramiento del Consejo de Oficiales Generales de la Armada.
19. Empresa Nacional de Correos, en Quito, adscrita al Ministerio de Obras Pblicas, para el
ejercicio del monopolio postal116, gobernada por un Directorio integrado por el Ministro de
Obras Pblicas, quien lo preside; por el Subsecretario de Presupuesto y Crdito Pblico
del Ministerio de Finanzas, por un representante de las Fuerzas Armadas, por el Director
Tcnico de la Junta Nacional de Planificacin (hoy CONADE) y por un representante de
las Cmaras de Comercio del Pas.
20. Corporacin Nacional de Apoyo a las Unidades Populares Econmicas, CONAUPE, en
Quito, para mejorar la calidad de vida de las personas que integran las Unidades
112
Arts. 2 y 6 de la Ley de la Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercializacin de Productos Agropecuarios y Agroindustriales,

ENAC. Decreto Supremo No. 1683-A, Registro Oficial No. 397 de 9 de agosto de 1977. Suprimida por Decreto Ejecutivo 967, publicado
en el Registro Oficial 223 de 26 de diciembre de 1997.
113
Arts 2 y 6 de la Ley de la Empresa Nacional de Productos Vitales, ENPROVIT. Decreto Supremo No. 1683, Registro Oficial No. 397
de 9 de agosto de 1977. Suprimida por Decreto Ejecutivo 197, publicado en el Registro Oficial 47 de 15 de octubre de 1998.
114
Arts. 3 y 5 de la Ley de la Corporacin Financiera Nacional. Ley s/n, Registro Oficial 154 de 17 de septiembre de 1997.
115
Se transforma en Empresa Estatal por Decreto Supremo No. 2450, Registro Oficial No. 579 de 4 de mayo de 1978. Arts. 2 y 6.
116
Arts. 3 y 9 de la Ley General de Correos. Decreto Supremo No. 3683, Registro Oficial No. 888 de 3 de agosto de 1979.
Desmonopolizada por Decreto Ejecutivo No 1798, Registro Oficial No 454 de 3 de junio de 1994.
29
La Telaraa Legal
Populares Econmicas y de sus familias, mediante programas de crdito, investigacin,

organizacin, capacitacin y otros117, dirigida por un Directorio integrado por el Ministro
de Bienestar Social, quien lo preside; por el Ministro de Trabajo y Recursos Humanos,
por el Secretario de Planificacin del CONADE, y por cuatro representantes del sector
privado, uno por el sistema bancario, uno por el sistema cooperativo y dos por las
asociaciones o grupos de beneficiarios.
21. Empresa Estatal Petrleos del Ecuador, PETROECUADOR, en Quito, como depositaria
de los derechos privativos que la ley confiere al Estado Ecuatoriano, tiene por objeto el
desarrollo de las actividades que le asigna la Ley de Hidrocarburos, en todas las fases
de la industria petrolera118, dirigida por un directorio integrado por el Ministro de Energa y
Minas, quien lo preside; por un Miembro designado por el Presidente de la Repblica,
por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Industrias y por el Jefe del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas.
22. Empresa Estatal de Telecomunicaciones, EMETEL Ecuador, en Quito, para establecer,
explotar, mantener y desarrollar los sistemas de los servicios de telecomunicaciones que
se prestan en rgimen de monopolio119, convertida en sociedades annimas
denominadas ANDINATEL y PACIFICTEL, regidas por Estatutos aprobados por la
Superintendencia de Compaas.
23. Empresa Estatal de Aviacin Transportes Areos Militares Ecuatorianos, TAME, en
Quito, adscrita a la Fuerza Area Ecuatoriana, para la explotacin del transporte areo
pblico de pasajeros, carga y correo120, dirigida por un Directorio integrado por el Jefe del
Estado Mayor de la Fuerza Area Ecuatoriana, FAE, quien lo preside; por el
Comandante de la Primera Zona Area, por el Director de Finanzas de la FAE, por el
Director de Operaciones de la FAE, por el Presidente Ejecutivo de TAME, y por un
representante de los tripulantes y trabajadores de la Empresa.
24. Fondo de Inversin Social de Emergencia, FISE, en la Presidencia de la Repblica, para
mejorar las condiciones y la calidad de vida de la poblacin en situacin de pobreza,
mediante un mecanismo temporal de coordinacin tcnica y financiera121, dirigido por un
Consejo de Administracin del Fondo, presidido por el Presidente de la Repblica e
integrado por los Secretarios de Estado de Desarrollo Econmico, de Infraestructura, de
Desarrollo Social, por el Gerente General del Fondo y por dos representantes de
organismos no gubernamentales.
117
Arts. 3 y 6 de la Ley de la Corporacin Nacional de Apoyo a las Unidades Populares Econmicas, CONAUPE. Ley No. 44, Registro
Oficial No. 257 de 21 de agosto de 1989. Suprimida por Decreto Ejecutivo 683, Suplemento del Registro Oficial No. 149 de 16 de marzo
de 1999.
118
Arts. 2 y 4 de la Ley de la Empresa Estatal Petrleos del Ecuador, PETROECUADOR, y sus Empresas Filiales. Ley No. 45, Registro
Oficial No. 283 de 26 de septiembre de 1989.
119
Ley Especial de Telecomunicaciones. Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de 1992, reformada por Ley No. 94,
Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de 1995, por cuyo Art. 9 se elimina la personera jurdica de EMETEL, el rgano de gobierno Directorio- y los rganos de administracin.
120
Arts. 4 y 7 de la Ley Constitutiva de la Empresa Estatal de Aviacin Transportes Areos Militares Ecuatorianos, TAME. Ley No. 105,
Registro Oficial No. 506 de 23 de agosto de 1990.
121
Arts. 2 y 3 del Decreto Ejecutivo No. 121, Registro Oficial No. 28 de 17 de septiembre de 1998.
30
La Telaraa Legal
25. Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil, ECAPAG, en

Guayaquil, para la provisin, administracin y servicios de agua potable, alcantarillado y
drenaje pluvial del Cantn Guayaquil122.
Todas las leyes que han creado las empresas estatales, adems de los reglamentos
dictados por decreto ejecutivo, acreditan a uno de sus rganos empresariales la atribucin
de expedir normativa de cumplimiento obligatorio en el mbito de su giro de explotacin.
Dicha normativa -es obvio- forma parte del segmento de legislacin secundaria.
1.2.8. EL REGIMEN SECCIONAL AUTONOMO
Integran el Rgimen Seccional Autnomo los Consejos Provinciales y los Municipios.

Su facultad legislativa, de cumplimiento obligatorio en la circunscripcin territorial provincial o
cantonal, respectivamente, se manifiesta por ordenanzas123.
A pesar de que la Constitucin y la Leyes respectivas124 les garantizan a los
Municipios y Consejos Provinciales la autonoma en el ejercicio de su facultad legislativa, en
las ordenanzas tributarias se les exige el dictamen del Ministerio de Finanzas antes de su
publicacin en el Registro Oficial125. Se ha hecho prctica la publicacin en el Registro Oficial
de sus ordenanzas no tributarias, de cuyos preceptos se advierte la tipificacin de
infracciones en materia de ocupacin de la va, de construcciones, de salud, de preservacin
del medio ambiente, etc., otorgando el juzgamiento a los respectivos comisarios municipales,
con sanciones de multa, decomiso, clausuras, demoliciones, etc. Los Municipios, en
definitiva, han institudo su propio sistema de administracin de justicia, includos juzgadores
propios, apartndose del principio de unidad jurisdiccional previsto en el Art. 191 de la
Constitucin Poltica.
Este segmento de la legislacin secundaria, que crea obligaciones, deberes,
jurisdiccin y competencia para su propia administracin de justicia, restringidos a las
actividades que realiza el conglomerado social dentro de circunscripciones territoriales
definidas, obliga a los involucrados a conocerlos y cumplirlos, segn su domicilio civil o
mercantil.
Con el agravante de que no existe, a pesar del dictamen previo del Ministerio de
Finanzas, una racional homologacin en las miles de ordenanzas que reglamentan la
administracin de los recursos tributarios y sus impuestos adicionales, de los cuales son
sujetos activos o agentes de percepcin, por ley, los municipios de la Repblica.
1.2.9. OTRAS ENTIDADES U ORGANISMOS PUBLICOS
122
Decreto Ley de Emergencia Econmica No. 08, Registro Oficial No. 508 de 19 de agosto de 1994.
123
Art. 228 de la Constitucin Poltica.
124
Arts. 133 de la Ley de Rgimen Municipal y 58 de la Ley de Rgimen Provincial.
125
Art. 5 de la Ley No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 22 de 9 de septiembre de 1992.
31
La Telaraa Legal
No poda faltar un "cajn de sastre" al final del presente Captulo que trata de los
legisladores, que permita agrupar a las dems entidades u organismos pblicos no
individualizados en el desarrollo precedente, y que tienen atribucin legal para dictar
normativa secundaria de cumplimiento obligatorio, y reglamentos orgnicos funcionales,
dado que cuentan con una mxima autoridad que no es un ministro de Estado.
Entre muchas otras instituciones, han sido identificadas a las siguientes:
1. La Superintendencia de Telecomunicaciones126, con atribuciones para dictar
reglamentos tcnicos, reglamentos de homologacin y la fijacin de tasas y tarifas de los
servicios de telecomunicaciones y radioelctricos.
2. Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico, en Quito, para formular con el
CONADE el Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Regin Amaznica Ecuatoriana y
coordinar su ejercicio con los organismos seccionales y dems entes pblicos y privados
que trabajan en la Regin127.
3. El Instituto Geogrfico Militar128, que tiene a su cargo y responsabilidad la planificacin,
organizacin, direccin, coordinacin, ejecucin, aprobacin y control de las actividades
cartogrficas.
4. El Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos,
CLIRSEN129, cuya principal funcin es la formacin del inventario nacional de los
recursos naturales tanto renovables como no renovables del pas.
5. El Instituto Oceanogrfico de la Armada, INOCAR130, cuya funcin es realizar, dirigir y
controlar todos los trabajos de exploracin e investigacin oceanogrfica, geofsica y de
las ciencias del medio ambiente martimo.
6. El Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, ISSFA131, cuya finalidad es
proporcionar la seguridad social al profesional militar, a sus dependientes y derecho
habientes, a los aspirantes a oficiales, aspirantes a tropa y conscriptos, mediante un
sistema de prestaciones y servicios sociales.
7. El Instituto de Seguridad Social de la Polica Nacional, ISSPOL132, con el fin de
garantizar al polica y su familia proteccin integral frente a los riesgos asistenciales y
econmicos.
126
Creada por la Ley Especial de Telecomunicaciones, a la par de EMETEL, Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de
1992.
127
Ley No. 10, Registro Oficial No. 30 de 21 de septiembre de 1992.
128
Ley de Cartografa Nacional, Decreto Supremo No. 2686, Registro Oficial No. 643 de 4 de agosto de 1978.
129
Ley del CLIRSEN, Decreto Supremo No. 2027, Registro Oficial No. 486 de 19 de diciembre de 1977.
130
Creado por Decreto Supremo No. 642, Registro Oficial No. 108 de 25 de julio de 1972.
131
Creado por Ley No. 169, Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
132
Creado por Ley No. 90, Registro Oficial No. 707 de 1 de junio de 1995.
32
La Telaraa Legal
8. La Corporacin de Desarrollo e Investigacin Geolgica - Minero - Metalrgica133,

encargada de fomentar el desarrollo de las actividades mineras.
9. Las Autoridades Portuarias134, con jurisdiccin en las zonas portuarias predeterminadas,
con el fin de planear, construir, mejorar, financiar, administrar y mantener los terminales
martimos y fluviales a su cargo.
10. El Instituto Nacional Autnomo de Investigaciones Agropecuarias, INIAP135, con el
objetivo de investigar, desarrollar y aplicar el conocimiento cientfico y tecnolgico para
lograr una racional explotacin, utilizacin y conservacin de los recursos naturales del
sector agropecuario.
11. El Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales y Vida Silvestre, INEFAN136, con el
objetivo de velar por la conservacin y el aprovechamiento racional de los recursos
forestales y naturales existentes.
12. El Instituto Nacional de Colonizacin de la Regin Amaznica Ecuatoriana, INCRAE137,
para ejercer las funciones de planificacin, coordinacin y ejecucin de programas de
colonizacin en la Regin Amaznica Ecuatoriana.
13. El Centro de Reconversin Econmica del Azuay, Caar y Morona Santiago, CREA138,
que tiene a su cargo el estudio, planificacin, coordinacin y ejecucin del desarrollo
integral del rea de su jurisdiccin.
14. El Centro de Rehabilitacin de Manab, CRM139, con el objetivo de alcanzar el desarrollo
socio econmico integral de la provincia de Manab.
15. La Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas, CEDEGE140,
con la finalidad de realizar las investigaciones y estudios necesarios para el desarrollo de
la cuenca del Ro Guayas.
16. El Programa Nacional para el Desarrollo del Sur del Ecuador, PREDESUR141,
proveniente de la Subcomisin Ecuatoriana de la Comisin Mixta Ecuatoriano Peruana
para el Aprovechamiento de las Cuencas Hidrogrficas Binacionales Puyango - Tumbes
y Catamayo - Chira
133
Creada por Ley No. 126, Suplemento del Registro Oficial No. 695 de 31 de mayo de 1991. Suprimida por Decreto Ejecutivo 683,
publicado en el Suplemento del Registro Oficial 149 de 16 de marzo de 1999.
134
Creadas por Decreto Supremo No. 290, Registro Oficial No. 67 de 15 de abril de 1976.
135
Creado por Ley No. 165, Registro Oficial No. 984 de 22 de julio de 1992.
136
Creado por Ley No. 8, Registro Oficial No. 27 de 16 de septiembre de 1992. Fusionado al Ministerio de Medio Ambiente por Decreto
Ejecutivo 505, publicado en el Registro Oficial 118 de 28 de enero de 1999.
137
Creado por Decreto Supremo No. 2092, Registro Oficial No. 504 de 12 de enero de 1978.
138
Creado por Decreto Supremo No. 992, Registro Oficial No. 245 de 31 de diciembre de 1976.
139
Creado por Ley s/n, Registro Oficial 44 de 15 de abril de 1997.
140
Creada por Decreto Supremo No. 2672, Registro Oficial No. 645 de 13 de diciembre de 1965.
141
Decreto Supremo 944, Registro Oficial No. 139 de 7 de septiembre de 1972. Resolucin s/n, Registro Oficial No. 496 de 2 de agosto
de 1994.
33
La Telaraa Legal
17. La Corporacin Ecuatoriana de Turismo, CETUR142, con el fin de promover el turismo

receptivo, el turismo interno y social, y procurar que alcancen un desarrollo nacional
regionalmente equilibrado.
18. El Instituto Nacional de Patrimonio Cultural143, para investigar, conservar, preservar,
restaurar, exhibir, promocionar y regular el patrimonio cultural en el Ecuador.
19. El Instituto Nacional de Nutricin144, que tiene a su cargo todo lo concerniente al
problema de la nutricin en el Pas, en una forma integral.
20. El Instituto Nacional de Energa, INE145, como organismo tcnico y cientfico para
formular las medidas tendientes a desarrollar el sector energtico del pas y lograr la
utilizacin racional de sus recursos.
21. El Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa, INAMHI146, para planificar, dirigir y
supervisar las actividades meteorolgicas e hidrolgicas del pas.
22. El Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical "Leopoldo Izquieta Prez"147, para
desarrollar tareas cientficas, sanitarias, educacionales, comerciales, registro sanitario; y
para prevenir, diagnosticar, controlar y vigilar las enfermedades infecto contagiosas
endmicas y epidmicas.
23. El Instituto Ecuatoriano de Normalizacin, INEN148, para formular las normas tcnicas
que definan las caractersticas de materiales, productos intermedios y productos
terminados que se comercialicen en el Ecuador, y los mtodos de ensayo, inspeccin,
anlisis, medida, clasificacin y denominacin de aquellos materiales o productos.
24. El Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, IEOS149, para proporcionar asesora tcnica
a los municipios y otras entidades encargadas de la provisin de servicios pblicos de
agua potable, alcantarillado y disposicin de desechos slidos.
25. La Junta Nacional de la Vivienda150, en Quito, adscrita a la Presidencia de la Repblica,
para programar, coordinar y dirigir la poltica nacional de la vivienda.
142
Ley s/n, Registro Oficial No. 118 de 21 de enero de 1997. Fusionado al Ministerio de Turismo por Decreto Ejecutivo 412, Registro
Oficial 94 de 23 de diciembre de 1998.
143
Decreto Supremo No. 3501, Registro Oficial No. 865 de 2 de julio de 1979.
144
Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial No. 262 de 17 de abril de 1945.
145
Decreto Supremo No. 2888-A, Registro Oficial No. 683 de 2 de octubre de 1978. Suprimido por Decreto Ejecutivo No. 2808, Registro
Oficial No. 721 de 21 de junio de 1995.
146
Decreto Supremo No. 3438, Registro Oficial No. 839 de 25 de mayo de 1979.
147
Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial No. 348 de 23 de octubre de 1941.
148
Decreto Supremo No. 357, Registro Oficial No. 54 de 7 de septiembre de 1970.
149
Decreto Supremo No. 179, Registro Oficial No. 430 de 4 de febrero de 1965. Fusionado al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
por Decreto Ejecutivo No. 1820, Registro Oficial No. 461 de 14 de junio de 1994.
150
Decreto Supremo No. 599, Registro Oficial No. 319 de 4 de junio de 1973. Por Decreto Ejecutivo No. 1820, Registro Oficial No. 461
de 14 de junio de 1994, se fusiona la Junta de la Vivienda al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
34
La Telaraa Legal
26. La Comisin de Trnsito del Guayas151, con las funciones de organizar, dirigir, vigilar y
reglamentar el trnsito urbano y rural de vehculos y peatones en la Provincia del
Guayas.
27. El Centro de Salud Pecuaria152, en Quito, dependiente del Ministerio de Fomento (hoy de
Agricultura), para la lucha contra las enfermedades infecciosas, infecto-contagiosas y
otros flagelos que atacan a los animales.
Habra que agregar a la lista, los organismos pblicos que desempean funciones de
administradores de fondos de inversin provinciales o regionales, institucionalizados por las
Leyes de Creacin de Fondos Especiales; aquellos con funciones de desarrollo regional,
provincial o local, con financiamiento especfico; y las sociedades annimas con capital
social suscrito y pagado en su totalidad por socios correspondientes a entidades u
organismos del sector pblico, como es el caso de las Empresas Elctricas.
Variada, frondosa y especializada es la normativa secundaria expedida por estas
entidades, organismos e instituciones del sector pblico, de cumplimiento obligatorio por
parte del sector social involucrado.
Desconocemos la transparencia empleada en el trmite de los proyectos normativos,
con el propsito de convertirlos en obligatorios.
1.3. ESTADISTICAS DE LA TELARAA LEGAL
El Presidente de la Repblica ha venido sosteniendo la tesis de que las numerosas

leyes que existen en el escenario jurdico no son suficientes para la gobernabilidad del pas,
en general, y para la administracin de justicia, en particular153.
Debemos entender que la insuficiencia de leyes se refiere al contenido y no al
nmero de normas de carcter generalmente obligatorio que conforman la normativa legal.
Porque por el nmero no faltan; ms bien sobran.
En el perodo comprendido entre el 10 de agosto de 1998 y el 30 de junio de 1999,
se encuentran registrados en la Secretara del Congreso Nacional 201 proyectos de ley,
presentados por los Legisladores, en forma individual con firmas de apoyo al proyecto, o
conformados como Bloque, informacin que la tomamos de la publicacin de los Extractos
de los Proyectos que se promulgan en el Registro Oficial. Revisados los extractos,
poqusimos estn orientados a solucionar la crisis del pas. La mayora se orientan a
contentar a un clientelismo poltico a travs de condonaciones de intereses o la creacin de
organismos aspirados por una comunidad local o regional. Existen varios reformatorios de
leyes ltimamente expedidas. Otros intentan reformar la Constitucin Poltica. La gran
151
Ley No. 28, Registro Oficial 202 de 1 de junio de 1999.
152
Decreto Ley de Emergencia No. 07, Registro Oficial No. 143 de 18 de febrero de 1961.
153
Cadena Nacional de Radio y Televisin del 23 de julio de 1995, recogida en los medios de comunicacin escritos del da siguiente.
35
La Telaraa Legal
mayora consisten -se advierte del Extracto- en introducir reformas inorgnicas a la

legislacin principal aumentanto el fenmeno de incoherencia legal.
Considerando a las leyes como una parte de la normativa legal, demostraremos la
abundante normativa mediante el siguiente cuadro estadstico tomado con la autorizacin de
LEXIS S.A., que cubre el perodo 1830 al 30 de junio de 1999, fecha de corte:
36
La Telaraa Legal
Nombre
Acuerdo Contralora General
Acuerdo Legislativo
Acuerdo Ministerial
Codificacin
Comisin Legislativa
Comisin Legislativa Permanente
Consejo Nacional Valores
Circular
Convenio Internacional
Decisin Andina
Decreto Ejecutivo
Decreto Legislativo
Decreto Ley Emergencia
Decreto Supremo
Ley
Ordenanza Municipal
Ordenanza Provincial
Resolucin Banco del Estado
Resolucin Corte Suprema
Resolucin Direccin Nacional Personal
Resolucin
Regulacin INEN
Resolucin Legislativa
Regulacin Junta Monetaria
Resolucin Marina Mercante
Resolucin Superintendencia Bancos
Resolucin Superintendencia Compaias
Resolucin Tribunal Supremo Electoral
Resolucin IESS
Resolucin Tribunal Constitucional
Resolucin Tribunal Fiscal
Resolucin Tribunal Contencioso
TOTAL
1830-1979
1979-1999
Total
100
64
6.084
1.165
52
166
376
1
22.118
196
476
65
28.202
1.361
52
166
84
134
1652
389
11.232
3.268
974
14.400
2.450
10.380
262
731
6.512
625
3.339
83
735
2.403
757
4.745
619
224
958
22
19
208
23
821
8
5.276
3.044
615
14.376
640
2.817
23
241
138
1.516
12
206
266
37
813
129
117
496
1
15
10
39.271
84
111
831
381
5.956
224
259
24
1.810
7.463
239
731
6271
487
1.823
71
529
2.137
720
3.932
490
107
462
21
4
198
58.256
97.527
Es impresionante el fenmeno de los ltimos veinte aos de rgimen democrtico:

se ha dictado ms normativa principal y secundaria (58.256) que la dictada en ciento
cuarenta y nueve aos de vida republicana (39.271). Queda evidenciado que son los dioses
alados jurdicos, escapados de la Caja de Pandora.
1.4. EXPEDICION DE LA NORMATIVA, REFORMAS, DEROGATORIAS
La expedicin de la normativa conlleva, siempre, un acto de voluntad de los

legisladores -individualizados en el Captulo anterior- que ostentan atribucin constitucional o
legal para expedir el acto normativo.
La evolucin de los conceptos sociales, el respeto a los derechos humanos, el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, la irrupcin de nuevas formas
delincuenciales, las variantes de la economa, el avance de la tcnica, el desarrollo mercantil
37
La Telaraa Legal
e industrial, los requerimientos de ingresos estatales y descentralizados, las innovaciones de

las relaciones regionales e internacionales, y muchas otras realidades, obligan a los
legisladores a revisar y actualizar la normativa para adaptarla a la regulacin de actuales
realidades, mediante la expedicin de nueva, indita en la historia del pas; readaptndola
con modificaciones o reformas a la ya existente; y abrogando o derogando la obsolescencia
de las regulaciones a realidades desaparecidas.
Esto es, mediante el reconocimiento de nuevas realidades decidir su regulacin
expresa, con el objetivo de obtener una ordenacin recta, un orden jurdico que unifique lo
mltiple, tendiente a procurar la realizacin de la justicia y la paz institucional y social.
La normativa, en consecuencia, debera ser dinmica en la misma medida del
reconocimiento a las nuevas realidades tcnicas, sociales, tnicas, convencionales, etc.
Dinamia que depende del mayor o menor grado de actividad que el sector pblico est
dispuesto a generar, tanto en la conveniencia poltica de reconocer a las primeras cuanto en
el riesgo de acierto en la regulacin respectiva.
Conveniencia poltica de reconocer la dimania de difcil consenso, por el
tradicionalismo del pas, por la formacin profesional de los actores y asesores y por el
clculo de los resultados electorales de los partidos polticos.
Riesgo de acierto que tiene dos matices: el requisito de un texto claro, completo,
comprensible y aceptado por la sociedad en el cumplimiento de los nuevos deberes
inherentes y la desaparicin de inveterados derechos; y el ensamblamiento de coherencia el orden que unifica lo mltiple- en la normativa legal vigente.
El tradicionalismo del pas, especialmente representado en la formacin y la prctica
diaria de asesoramiento o patrocinio de causas de los profesionales de derecho, renuentes
en su mayora a comprender, familiarizarse y utilizar elementos tecnolgicos modernos,
exponiendo variados argumentos que van desde la vista afectada por la edad hasta el temor
de hacer el ridculo ante personal subordinado ms joven.
En esta lnea de pensamiento es oportuno remarcar la opinin del Presidente de la
Excma. Corte Suprema de Justicia, emitida con oportunidad de su Informe al Congreso
Nacional, instalado en agosto de 1990154:
"Sin embargo, nuestra sociedad marcada por la legalidad del siglo XIX, ha
hecho de los juristas adoradores de la ley y del sistema imperante, sin ningn
sentido crtico ni objetivos de cambio. Mientras los logros de la ciencia y la
tecnologa de punta estn transformando el mundo, los juristas no se
habitan a encarar la realidad social prefiriendo vivir en un mundo abstracto
en el que nicamente disean normas expresivas de un deber ser, cuyos
principios no dinamizados en la prctica, consagran una evidente mentira
social."
154
Informe del Sr. Dr. Ramiro Larrea Santos, Presidente de la Excma. Corte Suprema de Justicia al H. Congreso Nacional. Julio de 1990.
Quito. Pgina VIII.
38
La Telaraa Legal
1.4.1. PROMULGACION DE LA NORMATIVA
Promulgar consiste en hacer pblico el contenido del acto normativo para propagar
su conocimiento.
En tanto en cuanto regula derechos y consiguientes deberes institucionales, sociales
e individuales, la normativa debe ser divulgada, conocida y entendida, pues slo as se
produce el efecto esencial de que sea acatada y cumplida por la sociedad, presupuesto
indispensable para alcanzar los objetivos perseguidos por lla.
El mecanismo de divulgacin para las reformas de la Constitucin, leyes, decretosley, decretos, reglamentos, acuerdos ministeriales, actos normativos, presupuesto general
del Estado y ms actos jurdicos de obligatoriedad general, dictado por los poderes y
rganos estatales, es su publicacin en el Registro Oficial155.
Deben ser divulgadas, adems, mediante publicacin en el Registro Oficial, las
ordenanzas tributarias dictadas por los municipios. Los dems actos decisorios de los
Concejos deben hacerse pblicos por la imprenta o por cualquier otro medio de difusin156.
Sin embargo hay dos excepciones que limitan la divulgacin general o inmediata:
una por el contenido secreto de la normativa, que debe promulgarse en un Registro Oficial
Reservado, con limitada edicin, a cargo del Ministerio de Defensa Nacional157; y otra, en
razn de la materia, que faculta a los legisladores a expedir regulaciones que rijan desde la
fecha de su expedicin, sin perjuicio de su promulgacin posterior158.
Existe normativa concordante en el sentido de que los actos normativos solamente
surten efectos jurdicos desde el da en que su texto aparece publicado ntegramente en el
Registro oficial, cuando as lo dispone expresamente la normativa, hecho que da origen a la
presuncin del conocimiento social y a la no excusa por su ignorancia159.
Sin embargo de la condicin de publicar ntegramente los textos en el Registro Oficial
para que surtan efectos jurdicos, existen acuerdos ministeriales que se limitan a aprobar
manuales y normas tcnicas, sin divulgarlos, que se convierten de cumplimiento obligatorio de hecho- para la sociedad institucional e individual involucrada en sus regulaciones160.
155
Art. 153 de la Constitucin Poltica; Art. 76 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa; Art. 5 del Cdigo Civil; Art. 136 de la Ley de
Rgimen Administrativo; Art. 207 de la Ley Orgnica de Hacienda traspasado a la Ley de Rgimen Administrativo por el Art. 386 de la
LOAFYC; Art. 79 de la misma Ley; Arts. 82 y 136 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva; Decreto
Supremo No. 363, Registro Oficial No. 284 de 11 de abril de 1973; Decreto Ejecutivo No. 178, Suplemento del Registro Oficial No. 37 de
2 de octubre de 1984, entre otros.
156
Art. 133 de la Ley de Rgimen Municipal.
157
Art. 5, inciso 3o., del Cdigo Civil.
158
Art. 89 de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado.
159
160
Acuerdo No. 10188, Registro Oficial No. 929 de 5 de mayo de 1988, para Control y Vigilancia del SIDA; Acuerdo No. 5815, Registro
Oficial No. 749 de 22 de mayo de 1984, para Control de Enfermedades de Transmisin Sexual; Acuerdo No. 4690, Registro Oficial No.
420 de 19 de abril de 1990, para la Administracin y Distribucin de Anticonceptivos; Acuerdo No. 10149, Registro Oficial No. 2 de 14 de
agosto de 1984, para el Control de la Rabia, entre otros.
39
La Telaraa Legal
Las presunciones de divulgacin y conocimiento de la normativa, por el hecho de su

promulgacin en el Registro Oficial, se generan en el falso presupuesto de que a sus
ejemplares tienen acceso todos los estratos institucionales y sociales capaces de ejercer
derechos y cumplir obligaciones jurdicos.
En los ltimos tiempos recin la prensa escrita ha comenzado a informar del sumario
de los Registros Oficiales editados da a da, lo cual posibilita a los ciudadanos la compra de
ejemplares de su inters individual, cuando no se agotan por la demanda.
Para los dems es necesario suscribirse al servicio, resignndose a las entregas
recepciones de los ejemplares en la oportunidad y periodicidad que dispongan las
autoridades del Registro Oficial. Es conocido, por ejemplo, que en Guayaquil se entregan
con un mes de atraso, debiendo los Abogados suscribirse a un servicio privado ms
oportuno, a base de copias.
El suscriptor tiene un sistema de control para verificar la totalidad de las entregas: el
control numrico de las ediciones. Sin embargo se ha hecho costumbre la edicin de un
primer y de hasta un segundo suplemento, editado en fecha oportuna para legitimar
requisitos de cumplimiento de plazos oficiales fatales o para dar por iniciado un derecho
oficial que -en la prctica- ha entrado en vigor, como algunos reglamentos a leyes161 o la
regulacin de los precios de combustibles162.
Con la edicin de suplementos fracasa el control numrico y el suscriptor no tiene
pista alguna para exigir su entrega a las Oficinas del Registro Oficial. Depende -en la
prctica- del cumplimiento del deber de sus funcionarios. Qu distinta la poca en la cual la
Direccin del Registro Oficial divulgaba, en la edicin principal, de la impresin de
suplementos anexos163, como muestra de reconocimiento a los derechos del suscriptor.
1.4.2. REFORMAS Y DEROGATORIAS EXPRESAS
"Quien puede lo ms, puede lo menos", es un aforismo jurdico que, en general,

acredita atribucin legal al rgano de la Funcin Ejecutiva que emite un acto normativo de
carcter generalmente obligatorio, para que pueda reformarlo o derogarlo, por razones de
legitimidad y oportunidad164. La atribucin del Congreso con relacin a las leyes no se pone
en duda.
En otras palabras, la atribucin jurdica de reformar o derogar -abrogar, revocar,
retirar- el acto normativo tiene la misma naturaleza jurdica que la genrica atribucin
expresa de la cual proviene su potestad de dictarlo.
161
Reglamento a la Ley de Presupuestos del Sector Pblico, Suplemento del Registro Oficial No. 136 de 26 de febrero de 1993;
Reglamento General de la Ley de Modernizacin del Estado, Suplemento del Registro Oficial No. 411 de 31 de marzo de 1993.
162
Acuerdo 31, Suplemento del Registro Oficial No. 14 de 30 de agosto de 1988; Decretos Ejecutivos Nos. 1433 y 1434, Suplemento del
Registro Oficial No. 369 de 28 de enero de 1994.
163
Ver Nota de la Direccin, en el Registro Oficial No. 356 de 6 de noviembre de 1961.
164
Arts. 89 y 90 del Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.
40
La Telaraa Legal
Desde el punto de vista objetivo, la derogacin se resuelve en la emisin de un acto

jurdico normativo que tiene por objeto hacer cesar, en forma volitiva y expresa, los efectos
de un acto normativo anterior, esto es, esterilizarle su capacidad jurdica productiva,
eliminando para el futuro las relaciones jurdicas reales o potenciales -derecho y debergeneradas por l165.
Cuando la Legislatura, mediante la expedicin de una nueva ley, dispone la
derogacin expresa de una ley anterior, no hace alusin al estado jurdico consecuente de la
normativa secundaria expedida en forma secuencial por los rganos de la funcin ejecutiva
con atribucin en la ley derogada, amparndose en el principio de la divisin de poderes o
funciones.
Aparentemente esta normativa secundaria quedara sujeta a los principios de
derogacin tcita, que se tratar a continuacin.
La reforma se resuelve en la emisin de un acto normativo volitivo y expreso, que
tiene por objeto modificar, alterar, regular, limitar, ampliar, etc. uno o ms derechos y
deberes inherentes nacidos de un acto normativo anterior, considerado el acto
unitariamente166, y de mejorar el mecanismo de ensamblamiento de coherencia con el resto
de la normativa, considerado el acto reformatorio en su conjunto con el resto de la normativa
vigente.
Sano propsito, que pocas veces se obtiene. Lo normal es que la reforma expresa
complique el ensamblamiento de coherencia. Por ejemplo, suprimido el IERAC, no se sabe a
ciencia cierta qu ha sucedido con el Reglamento de Fincas Vacacionales.
Uno de los elementos esenciales de los actos normativos es la voluntad de la
autoridad de generarlos. Si son actos normativos reformatorios expresos, este elemento
esencial necesariamente debera estar presente, toda vez que el acto reformado y el
reformatorio, al fundirse, conformarn una unidad regulatoria de derechos y deberes que
involucran a la sociedad167.
En el efecto de la unidad regulatoria, por el resultado de la fusin jurdica del acto
reformado y reformatorio, radica la importancia de las reformas expresas, dictadas con
voluntad en forma detallada, clara y comprensiva.
Para evitar dudas, legislaciones de algunos Estados Americanos disponen que, en
caso de derogatoria, debe divulgarse el texto del acto normativo derogado; y, en caso de
introduccin de reformas, debe puntualizarse cmo queda a la final el nuevo texto fusionado
con el antiguo. Se entiende que las normas del orden jurdico no involucradas en los textos,
continan vigentes en forma inalterada.
En el fondo, se trata de mecanismos legales de respeto a los derechos ciudadanos,
en el ejercicio de un deber oficial, para dictar normas claras y neutralizar subjetivas
interpretaciones que pudieren perjudicarlos.
165
Olgun Jurez, Hugo. Extincin de los Actos Administrativos. Editorial Jurdica de Chile. 1961. Pgina 79 y siguientes.
166
Mndez, Aparicio. Notas para un Estudio sobre los Caracteres de la Revocacin. Imprenta El Siglo Ilustrado. Montevideo, 1949.
167
Urza Ramrez, Carlos Fernando. Requisitos del Acto Administrativo. Editorial Jurdica de Chile, 1971.
41
La Telaraa Legal
1.4.3. DEROGATORIA POR DECISION JUDICIAL
Un acto normativo irregular puede ser declarado inconstitucional o nulo por los
rganos de la Funcin Judicial con atribucin y competencia especficas. En este caso no se
produce la derogatoria, en estricto sentido, del acto normativo, por parte de la Funcin
Judicial, por razones subjetivas y objetivas: en trminos subjetivos puesto que no es el
mismo rgano o poder que lo dict, y en trminos objetivos en el sentido de que la sentencia
se retrotrae al pasado y la derogatoria no. Se trata de las consecuencias jurdicas de una
sentencia respecto al futuro, con efectos generales, que determina que, por razones de
validez, el acto normativo objeto del examen es inconstitucional o nulo y, por tanto, pierde su
vigencia desde su origen.
Si bien tal sentencia no constituye una derogatoria formal, sus efectos para el futuro,
en el fondo, son iguales a los provenientes de una derogatoria: la declaratoria de
inconstitucionalidad o de ilegalidad del acto normativo hace desaparecer a ste del
contenido del orden jurdico, esto es, deja de generar derechos y consiguientes deberes a la
sociedad, desde la fecha en que fue dictado y en el futuro a la fecha de la decisin judicial.
Es en este sentido figurado, en razn de los efectos en cuanto al futuro, que se ha
querido tratar la decisin judicial como una derogatoria168.
Dos son las modalidades de recursos que pueden llegar a sentencia de la Funcin
Judicial mediante la cual, en el fondo, produce -insistimos- iguales efectos que la derogatoria
de un acto normativo: recurso contra una norma inconstitucional; y, recurso de anulacin,
objetivo o por exceso de poder.
La demanda contra norma inconstitucional debe ser presentada ante el Tribunal
Constitucional, quien resuelve en nica y ltima instancia.
La resolucin del Tribunal Constitucional acaba declarando inconstitucional por el
fondo o por la forma, o por ambos motivos, todo el acto normativo o una parte de l,
suspendiendo todos los efectos jurdicos del acto normativo inconstitucional, con
consecuencias similares a la derogatoria en cuanto al futuro, cuando acepta la demanda; o
desechando la demanda, esto es sin producir tal consecuencia.
Estn legitimados para deducir la demanda contra norma inconstitucional el
Presidente de la Repblica, el Congreso Nacional, la Corte Suprema de Justicia, los
Consejos Provinciales, las Municipalidades, mil ciudadanos en goce de derechos de
ciudadana y cualquier persona previo informe favorable del Defensor del Pueblo169.
Las posibilidades de que el Presidente de la Repblica ejerza la accin contra norma
legal inconstitucional, son escasas, dado su carcter constitucional de colegislador que
conlleva el uso de la facultad de sancionar o vetar los proyectos de ley aprobados por la
legislatura.
168
Diez, Manuel Mara. El Acto Administrativo. Tipogrfica Editora Argentina. Buenos Aires, 1957.
169
42
La Telaraa Legal
Refirindose a la normativa secundaria dictada por los rganos de la Funcin

Ejecutiva, el Presidente puede derogarlos expresamente en razn de oportunidad,
legitimidad (avocacin) o inconstitucionalidad manifiestos, sin necesidad de ejercer la accin
de inconstitucionalidad.
En cuanto las leyes son dictadas por la Legislatura, no parece lgico que luego
ejercite la accin contra ley inconstitucional. Podra deducir accin contra norma secundaria
inconstitucional dictada por los rganos de la Funcin Ejecutiva, esto es someter a la
consideracin de un tercer poder o funcin del Estado una controversia jurdica entre las
funciones legislativa y ejecutiva, bajo el principio de la divisin de poderes o funciones.
Parece justa la legitimacin a la Corte Suprema de Justicia para deducir demandas
contra norma inconstitucional, bien entendido que podra referirse a leyes y normativa
secundaria, ejercicio que se referir probablemente a los mbitos que el ejercicio de su
competencia debe haberle conducido a una alta especializacin que le posibilite garantas
de xito en la sentencia.
Cabe comentar respecto a los fundamentos doctrinales o prcticos de negar a los
ciudadanos, en forma individual, el derecho a presentar demandas contra norma
inconstitucional.
En cuanto a la doctrina, todos los ciudadanos individuales aparentemente estaran
siendo representados por los tres poderes del Estado.
En cuanto a la prctica, parecera que la experiencia de los ltimos quince aos del
Tribunal de Garantas Constitucionales en la atencin a una nutrida clientela individual, ha
justificado el deslegitimar la accin y derecho al solitario ciudadano.
Reunir mil firmas de demandantes conformes con el texto de una demanda,
significara utilizar cincuenta pginas slo para firmas. A veinte firmas diarias por pgina,
requiere de cincuenta das de labor. Adems, en tanto en cuanto los firmantes deducen la
demanda, el formato con las mil firmas debera indicar, en forma incuestionable y libre de
dudas, que todos son demandantes del texto de la demanda, algo difcil de hacerse
entender. En consecuencia, por los requerimientos de material, de tiempo, de recoger mil
firmas de demandantes incuestionados, se llega a la conclusin de que ha existido un
elemento terico o prctico que ha conducido al Estado a la deslegitimacin del derecho a la
accin a los ciudadanos no ligados a grupos partidistas o gremiales.
El recurso de anulacin, objetivo o por exceso de poder tutela el cumplimiento de la
norma jurdica objetiva, de carcter administrativo. Puede proponerse, por quien tenga
inters directo, personal, legtimo y actual170 para deducir la accin, ante los Tribunales
Distritales de lo Contencioso Administrativo171 del domicilio del demandante, en cualquier
172
tiempo, solicitando la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal .
170
Los tres ltimos calificativos son agregados por la Sentencia de Casacin de la Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia No. 51/95, Registro Oficial No. 792 de 29 de septiembre de 1995. El voto salvado, en cambio, limita el inters directo como control
de legalidad, sto es restablecer el imperio de la ley quebrantado por reglamentos, ordenanzas o resoluciones de carcter general.
171
Habra que dilucidar previamente ante cual Tribunal Distrital se propone.
172
Arts. 3, 23 y 65 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo.
43
La Telaraa Legal
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al dirimir fallos contradictorios, ha

resuelto con carcter obligatorio en el futuro que "puede interponerse recurso objetivo o de
anulacin cuando se pretenda nicamente el cumplimiento de la norma jurdica objetiva173".
La clave para deducir el recurso de anulacin, adems de la demostracin de los
vicios del acto impugnado, la constituye la prueba del "inters directo" para deducir la accin,
prueba de difcil actuacin en tratndose de actos normativos de obligatoriedad general.
Terminado con xito el recurso, la sentencia de anulacin que lo acoge, produce
iguales efectos -respecto del acto- que la derogatoria del acto respecto al futuro.
En resumen, est deslegitimado el derecho individual de deducir el recurso contra
norma inconstitucional; y, por la carga de la prueba del inters directo, es casi imposible de
intentar en forma individual un recurso de anulacin.
Poqusimo ejercicio de control constitucional y legal otorga el Estado ecuatoriano a
sus solitarios ciudadanos.
1.4.4. REFORMAS Y DEROGATORIAS TACITAS
Constituye derogacin tcita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no

pueden conciliarse con las de la ley anterior, en forma total o parcial. La derogacin tcita
deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello
que no pugna con las disposiciones de la nueva ley174.
Es de notar que la regla se refiere slo a "leyes" y no a los dems instrumentos de
generacin de la normativa, como reglamentos, decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales,
resoluciones, etc.
Sin embargo, primero por costumbre y luego con base normativa, se ha includo la
institucin de la derogacin tcita a las disposiciones de la nueva normativa secundaria
dictada por los rganos de la Funcin Ejecutiva, que no pueden conciliarse con las de la
normativa anterior175, provenientes de la misma fuente.
La Legislatura suele derogar tcitamente con esta frase: "La presente Ley, que tiene
el carcter de especial, entrar en vigencia a partir de su publicacin en el Registro Oficial y
prevalecer sobre las que se le opongan".
De lo que se sigue que los reglamentos, decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales,
resoluciones, regulaciones, manuales, normas tcnicas, etc. generadores de normativa
secundaria, quedaran formalmente vigentes por tres razones: la primera, por el carcter
objetivo de la derogacin legislativa tcita que se refiere slo a las leyes que se le opongan;
la segunda, en cuanto a que el agente que derogara tcitamente no es el mismo agente
que dict las anteriores; y, la tercera, en cuanto al principio de la divisin de poderes o
173
Resolucin s/n, Registro Oficial No. 722 de 9 de julio de 1991.
174
175
Art. 99 del Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.
44
La Telaraa Legal
funciones del Estado que conlleva la independencia de cada uno respecto a los dems y la
prohibicin de incursionar en las atribuciones y competencias propias de los otros poderes o
funciones mediante actos legislativos derogatorios - expresos o tcitos- de actos normativos
dictados por otro poder o funcin del Estado.
La anmala situacin de esta normativa secundaria, con vigencia formal e
inaplicabilidad de fondo de su contenido por la esterilizacin de la capacidad jurdica
productiva, los derechos y deberes de la ley derogada, y por ende de sus reglamentos de
aplicacin, parecera resolverse, al menos en doctrina, con la institucin de la derogacin
virtual, que se tratar ms adelante.
Sin embargo es posible afirmar la "vigencia formal" de la normativa secundaria
dictada en uso de atribuciones otorgadas por una ley derogada, pues no ha sido objeto de
derogacin expresa, por acto volitivo de la Legislatura, ni es materia de derogacin tcita, en
cuanto al objeto, de acuerdo a las reglas que la rigen.
Y es posible demostrar que la "vigencia formal" ha sido aprovechada por funcionarios
pblicos, en dos casos evidentes: cuando exigan a los productores ganaderos la aplicacin
del Reglamento a la Ley de Sanidad Animal de 1959, Ley derogada por una nueva Ley
dictada en 1981, en un caso; y, en otro, obligando a los productores de cosmticos al
cumplimiento del Reglamento a la Ley de Control Sanitario de Alimentos, Cosmticos y
Medicamentos, Ley derogada por el Cdigo de la Salud176.
Para eliminar toda duda de "vigencia formal", la Presidencia de la Repblica ha
iniciado la tarea de "desregulacin" en el mbito de su competencia, sto es de la normativa
secundaria formalmente vigente, dictada por los rganos de la Funcin Ejecutiva, en uso de
su atribucin constitucional y legal de constituir uno de los poderes del Estado. Como
resultados de la tarea ha dictado tres Decretos Ejecutivos, poco conocidos y peor
analizados, bajo el calificativo de "Racionalizacin de las Funciones del Gobierno Central"177.
Algunas crticas, sin embargo, no se han hecho esperar, acusando de que "se vuelve a
derogar lo derogado".
El Presidente de la Repblica, en los decretos ejecutivos, suele disponer: "Dergase
cualquier otra disposicin de igual o menor jerarqua jurdica que se le opusiere", o
"Dergase las dems disposiciones que se opongan al presente Decreto". Es obvio que se
refiere a disposiciones normativas secundarias de carcter generalmente obligatorio.
Disposiciones de igual jerarqua jurdica lo constituyen otros decretos ejecutivos.
Disposiciones de menor jerarqua jurdica son los acuerdos ministeriales e
interministeriales, dictados por los Ministros de Estado; y las resoluciones, dictadas
176
Decreto Ejecutivo No. 2081, Registro Oficial No. 1024 de 22 de enero de 1960, que reglamenta a la Ley de Sanidad Animal dictada
por Decreto Ley de Emergencia No. 11, Registro Oficial No. 852 de 25 de junio de 1959, Ley derogada en forma expresa por la Ley No.
56, Registro Oficial No. 409 de 31 de marzo de 1981.
Decreto Ejecutivo No. 1484, Registro Oficial No. 298 de 22 de enero de 1968, que reglamenta a la Ley de Control Sanitario de Alimentos,
Cosmticos y Medicamentos, Ley derogada expresamente por el Art. 250 del Cdigo de la Salud dictado por Decreto Supremo No. 188,
Registro Oficial No. 158 de 8 de febrero de 1971.
177
Decreto Ejecutivo No. 1126, Registro Oficial No. 291 de 6 de octubre de 1993, de creacin de una Comisin Temporal de
Desregulacin del Gobierno Central.
Decreto Ejecutivo No. 2497, Registro Oficial No. 629 de 8 de febrero de 1995.
45
La Telaraa Legal
generalmente por los Directorios, Consejos Superiores o Nacionales, Empresas Estatales,

etc., dependientes de la Funcin Ejecutiva.
El Presidente de la Repblica, en cuanto es la mxima autoridad de la Funcin
Ejecutiva y, por tanto, el rgano superior de la misma, tiene la atribucin conocida en
doctrina como "Avocacin", esto es la facultad de dictar actos normativos por los cuales el
rgano superior puede ejercer una competencia atribuda a rganos inferiores178.
Los ministros de Estado han sacramentado las frases: "Derganse los acuerdos
ministeriales y todas las dems normas y disposiciones de igual o menor jerarqua, que se
opongan al presente Acuerdo" o "Djanse sin efecto las disposiciones que se opongan al
presente Acuerdo".
En cuanto a los acuerdos ministeriales y dems normas de menor jerarqua objeto de
la derogacin tcita, debera precisarse que se refiere a otros acuerdos o normas dictados
por el mismo ministro o unidades dependientes del mismo ministerio. Toda vez que es obvio
que un ministro no tiene ni atribucin ni competencia legal para derogar -aunque sea en
forma tcita- acuerdos dictados por otros ministros de Estado o normas provenientes de
rganos subordinados a otros ministerios, a pesar de "que se opongan al presente Acuerdo".
Hemos llegado a una etapa del orden jurdico que hasta las normas expresas
dictadas por los Ministros de Estado, en uso de su facultad derogatoria, deben ser objeto de
interpretacin subjetiva.
Descubrir las disposiciones de la normativa legal vigente que no pueden conciliarse
con las de la nueva normativa legal, como primer paso, para considerarlas tcitamente
derogadas; identificar las disposiciones legales que existan sobre la misma materia que no
pugnen con las nuevas leyes, como segundo paso, para considerarlas vigentes; realizar los
mismos anlisis de la normativa dictada por decretos ejecutivos en relacin a nuevos;
referirse a los acuerdos ministeriales nuevos, ministerio por ministerio, para descubrir lo
derogado y lo que queda vigente, tanto en acuerdos ministeriales cuanto en normas de
menor jerarqua; analizar, en fin, con los mismos propsitos, la normativa nueva y vieja
dictada por el sin fin de entidades pblicas; es la actividad que los profesionales en derecho
deberamos realizar todos los das laborables, con motivo de la recepcin de cada ejemplar
del Registro Oficial.
Con el riesgo de que el resultado del mprobo trabajo de localizacin y evaluacin
detallada de la normativa sera de carcter subjetivo, desprovisto de garanta objetiva de
acierto para una asesora eficaz que conduzca a piso firme al asesorado y al xito en
controversias sometidas a la administracin de justicia judicial y administrativa.
Se trata de un deber que nos ha impuesto el Estado, consecuencia del oficial
quebrantamiento generalizado de una obligacin pblica de expedir normativa principal y
secundaria dentro del "orden que unifica lo mltiple", caracterstica de un estado de derecho.
El cumplimiento de tal deber -impuesto por omisin estatales humanamente
imposible.
178
Art. 59 del Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.
46
La Telaraa Legal
Porque es pretender que el ciudadano -o profesional- privado reemplace al Estado

en el ejercicio de un deber pblico omitido, realizando el ensamblamiento de coherencia que
no lo han efectuado nuestros "legisladores".
1.4.5. DEROGATORIA POR DECAIMIENTO U OBSOLESCENCIA
Los actos normativos pueden extinguirse por la consecucin de un hecho del todo
independiente a la voluntad de su legislador. No puede hablarse, en consecuencia, de una
derogacin propiamente dicha pues no procede de la voluntad del agente emisor, pero sus
efectos en el futuro son iguales a la derogatoria.
Ello ocurre cuando el hecho hace cesar al acto normativo de sus efectos en cuanto
regula derechos y consiguientes deberes y lo torna absolutamente intil179. O por la prdida
de eficacia que experimenta un acto administrativo normativo por circunstancias
supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho,
indispensable para su existencia180.
Por ejemplo, la normativa regulatoria que se qued vigente para el transporte por
"tranvas" en la ciudad de Quito, por el hecho de que desapareci de la ciudad ese medio de
transporte. O el impuesto especial al 2% del valor de los vehculos motorizados de transporte
terrestre, nutico y areo, segn el avalo del ao 1994, creado por una sla vez, para
procurarse recursos para atender la defensa nacional181. Satisfecho el impuesto por una
nica ocasin, el Estado no puede, jurdicamente, volver a cobrar dicho impuesto. La Ley, en
consecuencia, ha perdido vigencia, con los mismos efectos jurdicos que la derogatoria.
Algo parecido sucede con los actos normativos de carcter generalmente
obligatorios dictados para ser aplicados durante un perodo de tiempo o con una condicin,
una vez vencido el plazo o cumplida la condicin. Por ejemplo la normas que autorizan el
comercio exterior, durante un plazo, de determinados productos, o referidos a un volumen o
peso. Vencido el plazo o comercializado el volumen o peso autorizado, dejan de regir,
desaparecen los presupuestos de hecho y de derecho que les di origen.
Ocurre tambin en actos normativos de obligatoriedad particular, por ejemplo la ley o
decreto de autorizacin para vender especficos terrenos a un sealado municipio, los
decretos de declaratoria de utilidad pblica de un bien privado individualizado, etc.
Terminada la venta de los terrenos autorizados o instrumentada la expropiacin, los actos
normativos dejan de regir para lo posterior, se vuelven intiles para el orden jurdico en el
futuro.
1.4.6. DEROGATORIA VIRTUAL
La doctrina ensea que la derogacin virtual se produce por la desaparicin o

derogatoria de un acto normativo de mayor jerarqua del cual dependa la existencia jurdica
179
Holgun Jurez, Hugo. Obra citada. Pgina 267.
180
Sayages Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Talleres Bianchi Altina, Montevideo, 1953. Pgina 516.
181
Ley No. 78, Suplemento del Registro Oficial No. 634 de 15 de febrero de 1995.
47
La Telaraa Legal
de otro acto normativo de menor jerarqua182, en cuanto los trminos de atribucin,

competencia y materia estuvieren fincados en el primero.
La doctrina es totalmente aplicable a toda la normativa secundaria que regulaba las
leyes de los monopolios del Estado en cuanto a fsforos, sal, tabaco y productos
alcohlicos. Derogadas las leyes que sustentaban los monopolios183 y consagrada la
desmonopolizacin, la normativa secundaria sufri una derogacin virtual.
La doctrina de la derogacin virtual, referida a la normativa secundaria dictada por
los rganos de la Funcin Ejecutiva, ha sido recogida por el inciso 2o. del Art. 99 del Estatuto
Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, con el siguiente texto:
"La derogacin o reforma de una ley deja sin efecto el acto normativo que la
regulaba. As mismo, cuando se promulga una ley que establece normas
incompatibles con un acto normativo anterior ste pierde eficacia en todo
cuanto resulte en contradiccin con el nuevo texto legal".
1.4.7. DEROGATORIA POR CODIFICACION
En las codificaciones a las leyes realizadas por la extinguida Comisin Legislativa

Permanente, se insertaba, al final del texto de la ley codificada, una nota que divulgaba la
normativa legal que sirvi de base a la codificacin de la referencia. Lo propio ha hecho el
Congreso Nacional en las pocas leyes que ha llegado a codificar. No se tiene experiencia
todava de la Comisin de Codificacin creada por la actual Constitucin Poltica.
El problema es determinar, en consecuencia, la situacin jurdica de la normativa
legal que, al servir de base de estudio, se integra al texto de la codificacin, producindose
una fusin en una disposicin nica de carcter normativo. Por otra parte es obligacin,
adems, de citar, en adelante, el nuevo texto y la nueva numeracin dada por la
codificacin.
La fecha de iniciacin del ejercicio de los derechos y deberes establecidos en la
normativa legal insertada en una codificacin no puede modificarse y, por tanto, contina
vigente la fecha de inicio para todos los efectos jurdicos, no obstante la fecha de la
codificacin.
En cuanto a su contenido, el codificador debe cuidar que el texto de la ley que
codifique sea claro y preciso; y, para sto, est facultado para hacer los cambios de forma
184
que estime convenientes, sin alterar el fondo del dispositivo legal . De lo que se sigue que
puede existir una sustitucin de texto y, en este caso, el nuevo texto derogara -por
sustitucin- al texto de la normativa legal codificada.
182
Bielsa, Rafael. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Depalma. Buenos Aires, 1955
183
Decreto Ley de Emergencia No. 13, Registro Oficial No. 232 de 10 de junio de 1957, en cuanto a fsforos.
Decreto Ley de Emergencia No. 18, Registro Oficial No. 1123 de 18 de mayo de 1960, en cuanto a tabaco y cigarrillos.
Decreto Supremo No. 206, Registro Oficial No. 28 de 14 de agosto de 1964, en cuanto a sal.
Decreto Supremo No. 413, Registro Oficial No. 449 de 3 de marzo de 1965, en cuanto a productos alcohlicos.
184
Decreto Legislativo de 22 de octubre de 1953, Registro Oficial No. 394 de 19 de diciembre de 1953.
48
La Telaraa Legal
En la prctica, sin embargo, se producen fenmenos jurdicos no previstos, de revivir

normas derogadas expresamente o de derogar conceptos de la normativa legal codificada.
En la codificacin del Cdigo Civil editada en el Suplemento del Registro Oficial No.
104 de 20 de noviembre de 1970, aparece codificado el Ttulo XIII del Libro I, denominado
"De la Adopcin", a pesar de que dicho Ttulo XIII fu expresamente derogado por el Artculo
Final del Cdigo de Menores, dictado por Ley No. 198-CLP, publicada en el Registro Oficial
No. 320 de 3 de diciembre de 1969.
En la codificacin de la Ley del Seguro Social Obligatorio editada en el Suplemento
al Registro Oficial No. 21 de 8 de septiembre de 1988 se recogen las alcuotas que financian
cada uno de las prestaciones de la seguridad social, de destino obligatorio so pena de
malversacin, como debi ser; pero se introdujo una facultad al Consejo Superior para fijar
en el presupuesto referido a los ejercicios fiscales anuales los recursos necesarios para cada
prestacin, en su Art. 78, sin precedente de Ley que hubiere creado tal atribucin. El efecto
de tal atribucin, introducida arbitrariamente por codificacin, produjo la derogacin, en la
prctica, del delito de malversacin por parte de autoridades y funcionarios del IESS.
1.4.8. DEROGATORIA POR INTERPRETACION PROFESIONAL
Para el ejercicio de los derechos concedidos por el Estado a la sociedad institucional

o individual generados por la normativa vigente, es conveniente determinar en forma previa
el status de dicha normativa antes de evaluar la posibilidad de obtener el reconocimiento
oficial de un derecho.
La mejor manera de hacerlo es mediante consultas informales a los expertos del
ramo del sector pblico, antes de embarcarse en una solicitud formal, por escrito, emitiendo
nuestra siempre modesta opinin. Es la oportunidad para cursar invitaciones a reuniones
sociales para deliberar en forma franca y abierta las opiniones al respecto, y obtener un
consenso.
En el ejercicio de los derechos institucionales del poder pblico sucede algo similar:
las consultas respecto al status de la normativa se evacan en las tradicionales sesiones de
trabajo de todos -en lo posible- los expertos del ramo, tendientes a obtener consensos que
sustenten opiniones de reforma o derogatoria de la normativa en va de sustentacin de
actos administrativos de toda clase.
Las consultas informales y las sesiones de trabajo son de primordial importancia
cuando se trata de impulsar una idea poltica, conseguir un beneficio financiero, adjudicar un
contrato, etc.
Como resultado de la actividad se producen las opiniones profesionales, en el
sentido de que singularizada normativa se encuentra vigente, reformada o derogada; y, por
tanto, los derechos y obligaciones inherentes que regula deben ser ajustados al criterio
oficial expuesto.
Con el efecto, adems, de que constituyen precedentes o jurisprudencia -calificada
impropiamente- para casos anlogos.
49
La Telaraa Legal
Si bien tales opiniones no constituyen, en doctrina, uno de los modos objetivos de

derogatoria de la normativa; en la prctica tienen gran importancia porque sujetarse a tal
derogatoria subjetiva le ahorra al interesado el tiempo y los costos que habran de ser
empleados en la tramitacin de una controversia judicial tendiente a obtener la legitimacin
de su opinin discordante.
La materia sobre la cual versan estas opiniones suele referirse a uno de los
mecanismos de modernizacin del Estado mediante la atribucin entregada al Presidente de
la Repblica de derogar -en el fondo- una Ley, mediante la expedicin de Decretos
Ejecutivos de supresin, liquidacin, transferencia de adscripcin, creacin de nuevas,
desmonopolizacin, etc., referidos a entidades del sector pblico.
A manera de ejemplo, aparecen en este mbito modernizador: la Empresa de

Suministros del Estado185, el Fondo Nacional de Preinversin FONAPRE186, Empresa
Pesquera Nacional187, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CONACYT188, la
Empresa Nacional de Correos189, el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos INERHI190,
el Consejo Superior de Energia, el Instituto Nacional de Energa191, el Centro de Desarrollo
Industrial del Ecuador CENDES, y el Centro Nacional de Promocin de la Pequea Industria
y Artesana CENAPIA192, la Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercializacion
ENAC193, la Empresa Nacional de Productos Vitales ENPROVIT194, el Instituto Ecuatoriano
Forestal y de Areas Naturales y Vida Silvestre INEFAN195, pescados al azar.
Con el problema de que nada se regula respecto a la normativa secundaria expedida
a lo largo del tiempo en uso de la atribucin de la ley base de la entidad pblica suprimida,
liquidada, fusionada, etc., como sus reglamentos de contratacin, de administracin de
recursos humanos, orgnico funcional, etc. en tanto en cuanto regulan derechos y deberes
de terceros.
Lamentablemente estas opiniones de consenso o precedentes no se divulgan para
conocimiento del pblico, con la excepcin del Boletn Jurdico editado peridicamente por la
185
Regulada por Decreto Supremo No. 1005, Registro Oficial No. 267 de 15 de julio de 1971. Suprimida por Decreto Ejecutivo No. 1847,
Registro Oficial No. 475 de 4 de julio de 1994.
186
Creado por Decreto Supremo No. 1385, Registro Oficial No. 457 de 20 de diciembre de 1973. Suprimido por Decreto Ejecutivo No.
1601, Registro Oficial No. 413 de 5 de abril de 1994.
187
Creada por Decreto Supremo No. 4, Registro Oficial No. 225 de 16 de enero de 1973. Ordenada su disolucin y liquidacin por
Decreto Ejecutivo No. 1041, Registro Oficial No. 264 de 30 de agosto de 1993.
188
Creado por Decreto Supremo No. 3811, Registro Oficial No. 9 de 23 de agosto de 1979. Suprimido por Decreto Ejecutivo No. 1603,
Registro Oficial No. 413 de 5 de abril de 1994.
189
Creada por la Ley General de Correos para explotacin del monopolio postal, Decreto Supremo No. 3683, Registro Oficial No. 888 de
3 de agosto de 1979. Desmonopolizado el servicio postal por Decreto Ejecutivo No. 1798, Registro Oficial No. 454 de 3 de junio de 1994.
190
Creado por Decreto Supremo No. 1551, Registro Oficial No. 158 de 11 de noviembre de 1966. Transferidas sus funciones al Consejo
Nacional de Recursos Hdricos por Decreto Ejecutivo No. 2224, Suplemento del Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de 1994.
191
Creados por Decreto Supremo No. 2888, Registro Oficial No. 683 de 2 de octubre de 1978. Suprimidos por Decreto Ejecutivo No.
2808, Registro Oficial No. 721 de 21 de junio de 1995.
192
193
194
195
Suprimidos por Decreto Ejecutivo No. 2946, Registro Oficial No. 757 de 11 de agosto de 1995.
Suprimida por Decreto Ejecutivo 967, Registro Oficial 223 de 26 de diciembre de 1997.
Suprimida por Decreto Ejecitivo 197, Registro Oficial 47 de 15 de octubre de 1998.
Fusionado al Ministerio de Medio Ambiente por Decreto Ejecutivo 505, Registro Oficial 118 de 28 de enero de 1999.
50
La Telaraa Legal
Procuradura General del Estado, que honra a su personal profesional. Slo las conocen al
dedillo los tramitadores vinculados a la entidad pblica competente. De ah la ineludible
necesidad de contratar sus servicios remunerados cuando se requiere de autorizaciones
concretas del organismo relacionado.
1.5. LA TELARAA LEGAL Y LA CORRUPCION
A riesgo de incursionar en una materia impropia del anlisis jurdico del contenido del
presente estudio, es oportuno enlazar dos fenmenos unidos en una relacin de causalidad:
la normativa legal es causante, por su contenido, de una gran parte de la corrupcin
administrativa.
El derecho de uno y el deber de respetarlo por parte de otro, como las dos caras de
una moneda, funcionan en un estado de derecho regulado por la normativa legal imperativa.
En ese contexto funciona la administracin de justicia dando a cada uno lo suyo.
Pero cuando la normativa crea la discrecionalidad en la relacin derecho-deber,
cuando el titular del derecho no puede exigir su reconocimiento porque el titular del deber
tiene atribuciones discrecionales para reconocerlo o no, queda en duda la prctica de un
estado de derecho recogido en papel.
La enorme cantidad de normativa jurdica que se encuentra formalmente vigente en
el pas es evidente. La falta de coherencia entre normas que regulan el mismo derecho, es
incuestionable. La dificultad jurdica de definir que determinada normativa -formalmente
vigente- en realidad tiene una vigencia de fondo. Los tres motivos expuestos producen la
corrupcin en una relacin de causalidad, porque quien desea ejercer un derecho o quien
est obligado a respetar un deber pueden escoger entre el pilago de normas a la que mejor
se acomode a sus intereses particulares; y, tanto mejor si esta decisin le genera un
beneficio tangible o poltico.
Y si a todo llo se aade que la normativa se ha especializado en crear
intencionalmente facultades discrecionales a los funcionarios pblicos, es sostenible que la
propia normativa auspicia la corrupcin administrativa.
Jorge Vivanco Mendieta, en su Articulo Avalancha de la Corrupcion, expresa:
Que en todo gobierno hay corrompidos, nadie lo dude. Es imposible evitar las
adherencias de la corrupcin en el ejercicio del poder. Lo grave es cuando los
gobernantes, a sabiendas, lo soportan; y mucho ms grave cuando en los ms altos
niveles se la practica. Si a esto se agrega que hay un marco legal que propicia esta
desviacin moral, prueba es de que hay una corrupcion profunda,
institucionalizada196.
El Estado tiene atribuciones -derechos- y obligaciones -deberes-, que se expresan a
traves de los actos administrativos de los funcionarios pblicos investidos de atribucin legal
y competencia jurdica. Los actos administrativos son, en consecuencia, reglados. Si la regla
consiste en el uso de facultades discrecionales para atender favorablemente o negar el
ejercicio de un derecho solicitado por un particular, la decisin queda al buen criterio del
funcionario pblico dado por la oportunidad, conveniencia, reiteracin, precedentes, etc.
196
Corrupcin Epidemia de Fin de Siglo, obra citada, pag. 95.
51
La Telaraa Legal
Parecera que el buen criterio ha degenerado en factores econmicos y polticos de

convencimiento. El acto administrativo discrecional puede ser oportuno y conveniente para el
Estado en razn del beneficio que recibe el funcionario, en trminos econmicos mediante
gratificaciones del particular o en trminos polticos que le aseguran la permanencia en un
cargo que le genera una remuneracin razonable en poca de crisis.
Revisada toda la normativa legal cargada en el sistema informtico de LEXIS S.A.,
en busca de funciones discrecionales identificadas con los verbos podr o podrn o
podran, el sistema ha localizado 20.386 funciones discrecionales de funcionarios y
empleados pblicos en todas las materias reguladas por la normativa, orientadas a ser
ejercidas mediante la emisin de actos administrativos.
La corrupcion, en el sentido de obtener el funcionario pblico un beneficio tangible
econmico o intangible de reconocimiento poltico, se encuentra establecida en una relacin
de causalidad. La normativa que crea funciones discrecionales -causa- y la corrupcin efecto-. Si se quiere, en consecuencia, atacar la corrupcin, hay que afectar a la causa que
la genera: las funciones discrecionales creadas por la normativa legal.
En la Declaracin Final de la Conferencia Transparencia para el Crecimiento del
Consejo de Presidentes y Primeros Ministros de las Amricas, que tuvo lugar en el Centro
Carter, los das 4 y 5 de mayo de 1999, con el fin de evaluar esfuerzos especficos
anticorrupcin, consta la Primera Declaracin, que, en parte pertinente, expone:
Reconocemos que una descripcin abreviada de la corrupcin es: Corrupcin =
Monopolios + Discrecionalidad - Responsabilidad. La tarea es eliminar las
oportunidades que proporcionan los monopolios y el poder de tomar decisiones a
discrecin...197
Tomar decisiones, en el sentido de emitir actos jurdicos administrativos.
Grondona afirma que un acto es corrupto:
Cuando una persona obligada hacia otra por razones legales aprovecha esa
relacin para beneficiarse a s misma, aadiendo que la corrupcin lleva implcita una
evidente deslealtad hacia los dems; es un verdadero abuso de confianza; y en
definitiva una traicin198.
La solucin anticorrupcin est dada por los Presidentes Americanos: la tarea es
eliminar la normativa que regula las funciones discrecionales de los administradores
pblicos, mediante una revisin pormenorizada y diligente de los 20.386 artculos de la
normativa legal que establecen funciones discrecionales. Posiblemente cambiar el uso de
los verbos de podr por deber.
1.6. LA TELARAA LEGAL Y LAS CODIFICACIONES
197
Citado por la Revista ResponDabilidad Anti-Corrupcion, No. 21, junio de 1999, pgina 6.
Citado por el Dr. Ramiro Larrea Santos, en su Artculo Etica y Corrupcin, publicado en el Libro Corrupcin Epidemia de Fin
de Siglo, Silva Artes Grficas, Quito, septiembre de 1995, pgina 28.
198
52
La Telaraa Legal
Durante la administracin del Presidente Dr. Camilo Ponce Enrquez, entre los aos
1956 y 1960, fue diseado un verdadero Programa de Gobierno tendiente a la Codificacin
de las Leyes del Ecuador. En tal virtud se organiz la Comisin Legislativa con la
participacin de cinco vocales, relevantes profesionales abogados, delegados por la Funcin
Judicial, por la Cmara del Senado, por la Cmara de Diputados, por el Ejecutivo y por las
Facultades de Jurisprudencia de las Universidades.
Para el ao de 1960199 haban Codificado cincuenta y un Leyes y Cdigos. Para
1961200, agregaron treinta y dos Leyes Codificadas. El producto final fue de ochenta y tres
Leyes Codificadas. Han transcurrido casi cuarenta aos y todava se encuentran veinticinco
leyes vigentes, codificadas en esa poca; esto es un procentaje del 30,12% del total.
En materia de codificaciones, dos municipalidades de la Repblica, de Loja y de
Quito, han dado ejemplo al Gobierno Nacional al codificar sus ordenanzas. El primero,
mediante la Recopilacion Codificada de la Legislacin Municipal de Loja201. El segundo
mediante el Cdigo Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito202.
La Superintendencia de Bancos ha realizado tambin la Codificacin de
Resoluciones de la Superintendencia de Bancos y de la Junta Bancaria203. Sin embargo,
comenz en forma irregular. Promulg las reformas204 a la Codificacin antes de la
promulgacin de la Codificacin de las Regulaciones. En la Codificacin divulg las
resoluciones que se incorporaban a lla y las que quedaban derogadas; sin embargo un
medio centenar de Resoluciones quedaron en el limbo, pues ningn pronunciamiento oficial
hubo respecto de llas. Adems, en diecisis meses de vigencia, la Superintendencia de
Bancos ha reformado su Codificacin en cincuenta y siete oportunidades, es decir a un
promedio mensual del 3.56%. La conclusin es obvia: El promedio mensual de reformas y
el silencio oficial respecto a resoluciones no consideradas en la Codificacin han
desnaturalizado el objetivo de toda codificacin. Mucho mas fcil era manejar las materias
reguladas resolucin por resolucin.
La Constitucin Poltica en sus Arts. 138 y 139 cre la Comisin de Legislacin y
Codificacin para el ejercicio de tres funciones: la preparacin de proyectos de ley, la
codificacin de leyes, y la recopilacin y el ordenamiento sistmico de la legislacin
ecuatoriana.
De las tres funciones, indudablemente la ms importante es la ltima.
La expedicin de leyes, por poco no se ha convertido en una ley por cada materia
especfica. En consecuencia, se encuentran disperdigadas relacionadas con una materia
general. Por ejemplo, rigen el derecho de familia el Cdigo Civil, el Cdigo de Menores, la
Ley de Registro Civil, Identificacin y Cedulacin en cuanto al registro del estado civil, la Ley
que regula las Uniones de Hecho, la Ley contra la Violencia a la Mujer y a la Familia, la Ley
Orgnica de Hogares de Proteccin Social. Sera deseable realizar un ordenamiento
sistemtico de todas llas en una sla Ley o en un slo Cdigo, del cual brille la coherencia.
Lo propio existe en materia mercantil o comercial. El elemento unificante son los
actos de comercio y la consecucin de un lucro legtimo por el uso del capital y del trabajo.
199
Promulgadas en el Suplemento del Registro Oficial No. 1202, Edicin Especial, de 20 de agosto de 1960.
Promulgadas en el Suplemento del Registro Oficial No. 356, Octava Edicin, de 6 de noviembre de 1961.
Promulgada en el Suplemento del Registro Oficial No. 95 de 24 de diciembre de 1998.
202
Promulgado en el Registro Oficial No. 226 del 31 de diciembre de 1998.
203
Dictada por Resolucin No. 45, promulgada en el Registro Oficial 254 de 10 de febrero de 1998.
204
Resolucin 554, promulgada en el Registro Oficial 249 de 3 de febrero de 1998.
200
201
53
La Telaraa Legal
Sin embargo existen mas de treinta leyes que regulan actividades especficas que
constituyen, en el fondo, actos de comercio y obtencin de lucro, que bien podran
sistematizarse en una sla codificacin, denominada Cdigo Mercantil (Ver Anexo 1).
Codificar por codificar no resolvera el problema de nmero de leyes y cdigos, cuyo
contenido es incoherente entre las normas que lo integran cada uno.
En el mbito de la legislacin secundaria dictada por la Funcin Ejecutiva y por los
organismos que la integran, sera deseable que la Presidencia de la Repblica y cada uno
de los seores Ministros de Estado formulen un plan de codificacin de los decretos
ejecutivos y de los acuerdos ministeriales, segn las competencias.
Lo propio correspondera a los organismos de control y al ramo de radiodifusin y
telecomunicaciones. Al codificar debe procurarse eliminar la normativa que ha perdido
vigencia por las causales ya anotadas, a fin de obtener un producto normativo real, vigente,
coherente entre s, y consistente con las leyes y con la Constitucin Poltica.
Las codificaciones de la normativa secundaria vendra a ser un acto de
modernizacin ms relevante que las privatizaciones.
Aqu dejamos identificada otra actividad modernizadora del CONAM.
54
La Telaraa Legal
2.- EL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA

2.1. LA ADMINISTRACION DE LA JUSTICIA ORDINARIA
2.1.1 EL SINDROME DEL JUZGADOR
La Teora General del Derecho ha definido a la conclusin del proceso de

administracin de justicia -sentencia- como dar a cada uno lo suyo, en relacin con los
derechos reclamados o con las obligaciones negadas de los litigantes que participan en el
proceso, mediante la expedicin de una sentencia que lleva el ritualismo de Administrando
Justicia en Nombre de la Repblica y por Autoridad de la Ley.
La administracin de justicia tiene como finalidad general dar a cada uno lo suyo, con
el propsito definido de precaver la paz social, en la interrelacin recproca de derechos y
obligaciones, individuales o colectivos, que se generan y desarrollan dentro de las
actividades cotidianas de los miembros de una sociedad. Esta administracin se desarrolla a
base de un proceso ritual con reglas tpicas institudas en el derecho procesal, al cual se
someten expresamente el juzgador, el titular del derecho y el presunto obligado, en una
relacin conceptual de jurisdiccin, accion y proceso para dirimir un conflicto de intereses205.
En los elementos constitutivos de dar a cada uno lo suyo, al reconocer derechos a
uno de los litigantes, quita algo al otro litigante afectando su patrimonio real o potencial,
imponindole obligaciones de pagar o desconociendo sus peticiones de cobrar; afectando
su derecho a la libertad con sentencias condenatorias o declarando la inocencia del
sindicado afectando al presuntamente ofendido. En la administracin de justicia es
jurdicamente imposible partir por mitades una realidad jurdica para contentar a los dos
contendientes: siempre alguien pierde algo en beneficio de otro.
Los juzgadores estn conscientes de esta realidad fsica o prctica y han llegado a
convencerse de que los perdedores de juicios, porque no tuvieron razn en sus reclamos
son sus enemigos natos; son quienes interponen recursos, includo de casacin; son los
actores de las quejas por mal desempeo presentadas a los estamentos superiores que
pueden afectar la estabilidad del juzgador; son en fin, en forma personal o por influjo,
capaces de convertirse en autoridades nominadoras de los juzgadores con oportunidad de
los perodos del ejercicio de su cargo o por las frecuentes reorganizaciones de la Funcin
Judicial.
Es humano en consecuencia buscar proteccin contra los perdedores de juicios. La
mejor proteccin es sostener la imparcialidad y profundidad jurdica del criterio juzgador, y
vivir con la conciencia tranquila. Sin embargo no son pocos los juzgadores que buscan
proteccin mediante la vinculacin partidista para que sean los polticos quienes les protejan
de las quejas o los reelijan en su funcin, sea directamente afilindose a un partido poltico,
sea indirectamente haciendo los favores solicitados por los estamentos polticos. En este
contexto no llama la atencin la declaracin de un ex Magistrado de la Corte Suprema, que
declar con franqueza: Estar aqu hasta cuando lo quiera el Director del Partido...
205
Pietro Calamandrei, Instituciones de Derecho Procesal Civil. Ediciones Jurdicas Europa Amrica, Buenos Aires 1962,
pgina 109.
55
La Telaraa Legal
Los polticos por su parte requieren de los favores de los juzgadores que buscan su
proteccin, para castigar a sus detractores o para proteger a sus servidores.
Los dos intereses se juntan: los unos en bsqueda de proteccin; los otros para
sancionar a los malcriados o proteger a sus socios. Del mutuo inters, ha nacido el
fenmeno conocido como la politizacin de la justicia.
Del fenmeno ha derivado la prctica de visitar a los juzgadores vinculados con la
poltica, con oportunidad de los litigios que se inician o se planifican iniciar -actor- o de la
defensa que se interpone -demandado-, para hacerles conocer delicadamente el inters
poltico de que la accin o la excepcin culminen favorablemente, de que se castigue o
libere, de que se apure o paralice el juicio, de que se resuelva con frmulas neutras, etc. La
informacin delicada debe ir complementada con pruebas, generalmente un mensaje
indiscutible, una llamada telefnica, o una entrevista personal, que convenza al juzgador de
la realidad del delicado pedido, del mutuo interes de atender el mensaje, y de la implcita
amenaza que se atenga a las consecuencias si no procede en consecuencia.
La Telaraa Legal facilita el funcionamiento de la fusin de intereses. No sera de
extraar encontrar fundamentos legales contradictorios para satisfacer el inters notificado.
Si no se encuentran normas que satisfagan, simplemente se las crea mediante
razonamientos que, lamentablemente, representan un doble criterio judicial para la misma
controversia judicial, objetivamente considerada.
2.1.2 EL DOBLE CRITERIO JUDICIAL
Hay un caso clsico, histrico, de un doble criterio judicial sobre la misma materia,
objetiva y jurdicamente considerada.
El actual Art. 18 del Cdigo Civil, repetido en todas sus versiones histricas, dispone:
Los jueces no pueden suspender ni denegar la administracin de justicia por
oscuridad o falta de ley...
En fecha 21 de marzo de 1936, la Excma. Corte Suprema de Justicia dict sentencia
de ltima instancia en forma coherente con el Cdigo Civil:
Entablada una demanda civil, el juez tiene que resolverla; no puede suspender o
denegar la administracin de justicia ni por oscuridad o falta de ley, a no ser que el
actor o recurrente se separe de un modo expreso o tcito de continuar el juicio o de
sostener el recurso206.
Con fecha 7 de septiembre de 1982, la Excma. Corte Suprema de Justicia dict
sentencia de ltima instancia, en forma incoherente con el Cdigo Civil:
La Constitucin Poltica que nos rige, en el rgimen de familia y en su Art. 25
reconoce que la unin estable y monogmica de un hombre y una mujer, sin vnculo
206
Gaceta Judicial, Serie Quinta, Nmero 127, pgina 3025. Octavio Augusto Coello contra Dr. Emeterio Serrano.
56
La Telaraa Legal
matrimonial con otra persona que formen un hogar de hecho, genera una sociedad
de bienes, sujeta a las regulaciones de la sociedad conyugal, en cuanto fuesen
aplicables, salvo que hubiesen estipulado otro rgimen econmico o constitudo en
beneficio de sus hijos comunes patrimonio familiar. Mas, si bien la institucin fue
creada, para el ejercicio de las acciones que de lla emana es ineludible la existencia
del requisito o elemento condicionante, es decir su conditio juris: la expedicin de la
ley que determine el tiempo, condiciones y circunstancias de aquella unin de facto.
Es pues, requisito sine qua non que tal ley exista, sin la cual ni el juzgador ni las
partes puedan suplirla207.
La importancia del contenido de la segunda jurisprudencia para la situacin jurdica
actual, es inmensa. El 11 de Agosto de 1998 entr en vigencia la actual Constitucin Poltica
de la Repblica, cuyo contenido ha venido a innovar situaciones jurdicas inexistentes en el
pais, como aquella que las autoridades de los pueblos indgenas ejercern funciones de
justicia...208; o aquella que El Estado garantizar el derecho a acceder a fuentes de
informacin209. En el primer caso no hay ley. En el segundo caso, tampoco hay la conditio
juris; hay, esto s, leyes que lo contradicen al instituir las calificaciones de secreto, reservado,
confidencial a las fuentes de informacin. La segunda jurisprudencia cae como anillo al dedo
para justificar el irrespeto a los normas constitucionales.
Dentro de la administracin de justicia de lo contencioso administrativo, en el proceso
No. 3542-DE, contentivo de un recurso de amparo deducido en norma prevista en la
Constitucin Poltica, propuesto por el Dr. Carlos Pardo Montiel y los Vocales del Tribunal
Supremo Electoral en contra del Dr. Vctor Manuel Soria Crdova, antes de que se dicte la
Ley de Control Constitucional, la Primera Sala del Tribunal Distrital de Quito, conformada por
el Dr. Luis Berrazueta Erazo, Dr. Gustavo Endara Moncayo y Dr. Francisco Montero
Maldonado, en providencia de 21 de enero de 1997, resolvi:
La Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, Distrito de
Quito, no puede conocer sobre el caso planteado por falta de ley y ordena su
archivo.
El Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en Quito, en pleno, ha
hecho gala del uso del doble criterio judicial, con motivo de las resoluciones dictadas en
procesos simultneos, en la tramitacin de recursos de amparo contra el establecimiento de
responsabilidades civiles o glosas por parte de la Contralora General del Estado, en razn
de que la Constitucin Poltica redujo las atribuciones contraloras a determinar presunciones
de responsabilidad civil introducido en los bloques de reformas a la Constitucin de 1978210,
hoy en desuso:
1. Proceso No. 4316-EG, fecha 9 de diciembre de 1997, origen Primera Sala, Magistrados
Dr. Gustavo Endara Moncayo, Dr. Francisco Montero Maldonado, Dr. Luis Berrazueta
Erazo, considerando: Que el recurso de amparo previsto en el Art. 31 de la Constitucin
Poltica tiene por objeto la tutela judicial efectiva de los derechos consagrados en la Ley
Suprema frente a un acto ilegtimo de autoridad de la administracin pblica que haya
causado, cause o pueda causar un dao inminente, a ms de grave e irreparable. Que
de la exposicin de las partes se establece, de manera clara, que la Contralora General
del Estado, al expedir el acto administrativo comunicado con Of. 1567-DIRES, del 8 de
207
Gaceta Judicial, Serie Catorce, Nmero 1, pgina 23. Georgina Ricaurte Lpez contra Arstides Muoz Coronado.
Inciso cuarto del Art. 191 de la Constitucion Poltica.
209
210
Ley s/n, Registro Oficial No. 863 de 16 de enero de 1996.
208
57
La Telaraa Legal
septiembre de 1997, viol la norma contenida en el Art. 144 de la Constitucin vigente,

cuando determin responsabilidades civiles en vez de presunciones civiles. En uso de
sus atribuciones, Resuelve, conceder el recurso de amparo...
2. Proceso No. 4335-WM, fecha 4 de diciembre de 1997, origen Primera Sala, Magistrados
los mismos anteriores, considerando: Que el recurso de amparo previsto en el Art. 31 de
la Constitucin Polcia del Estado, tiene por objeto la tutela judicial efectiva de los
derechos consagrados en la Carta Poltica del Estado frente a un acto ilegtimo de
autoridad de la administracin pblica que haya causado estado, cause o pueda causar
un dao inminente, a mas de grave e irreparable, conforme al Art. 46 de la Ley de
Control Constitucional. Que de la exposicin de las partes, en lo principal, se colige con
toda evidencia, que la Contralora General del Estado, al expedir el acto administrativo
No. 1569 de 8 de septiembre de 1997, viol la norma contenida en el Art. 144 de la
Constitucin Vigente, al determinar responsabilidades civiles en lugar de presunciones
civiles. En uso de sus atribuciones, Resuelve, conceder el recurso de amparo
propuesto...
3. Proceso No. 4339-EG, fecha 9 de diciembre de 1997, origen Primera Sala, Magistrados
los mismos anteriores, considerando: Que el recurso de amparo previsto en el Art. 31 de
la Constitucin Poltica, tiene por objeto la tutela judicial efectiva de los derechos
consagrados en la Ley Suprema frente a un acto ilegtimo de autoridad de la
administracin pblica que haya causado, cause o pueda causar un dao inminente, a
ms de grave e irreparable. Que de la exposicin de las partes se establece, de manera
clara, que la Contralora General del Estado, al expedir el acto administrativo No. 1581
de 8 de septiembre de 1997, viol la norma contenida en el Art. 144 de la Constitucin
Vigente, cuando determin responsabilidades civiles en vez de presunciones civiles. En
uso de sus atribuciones, Resuelve, conceder el recurso de amparo formulado...
4. Proceso No. 4451-006-98-EG, fecha 21 de enero de 1998, origen Primera Sala,
Magistrados los mismos anteriores, considerando: Que el Art. 144 de la Constitucin
Poltica de la Repblica del Ecuador, referente a las facultades de la Contralora General
del Estado, textualmente dice: de conformidad con la Ley, y sin perjuicio del
correspondiente derecho a la defensa, tendr potestad para determinar
responsabilidades administrativas y presunciones de responsabilidad civil y penal. Que el
establecimiento de glosas no implica determinacin de presuncin de responsabilidad
civil, ni constituye acto administrativo que haya causado estado, pues permite al auditado
desvanecerla en sede administrativa y dentro del plazo concedido al efecto. Que la glosa
determinada en contra del recurrente es una observacin a una gestin econmica, una
presuncin posible a ser desvanecida en sede administrativa, sin que cause al particular
un dao inminente. En uso de sus atribuciones, Resuelve, negar el recurso de amparo
propuesto...
5. Proceso No. 4452-DE, fecha 22 de enero de 2998, origen Primera Sala, Magistrados los
mismos anteriores, considerando: Que al haberse expedido la glosa 3055 de 19 de
noviembre de 1997 de ninguna manera contraviene lo dispuesto en el Art. 144 de la
Constitucin Poltica del Estado ... en razn de que la glosa no trata en parte alguna la
responsabilidad civil sino que se refiere nicamente a glosa que como acto administrativo
goza de presunciones de legitimidad y ejecutoriedad. Que la glosa determinada contra el
recurrente es una observacin a una gestin econmica, que puede ser desvanecida en
sede administrativa, sin que cause dao inminente al recurrente. En uso de sus
atribuciones, Resuelve, negar el recurso de amparo constitucional...
58
La Telaraa Legal
6. Proceso No. 4482-DE, fecha 29 de enero de 1998, origen Primera Sala, Magistrados los
mismos anteriores, considerando: Que el Art. 144 de la Constitucin de la Repblica
determina las facultades que tiene la Contralora General del Estado, que dice: de
conformidad con la ley, y sin perjuicio del correspondiente derecho de defensa, tendr
potestad para determinar responsabilidades administrativas y presunciones de
responsabilidad civil y penal. Que al haberse expedido la resolucin conformatoria de la
glosa DIRES 916 de 2 de enero de 1998, de ninguna manera contraviene lo dispuesto
en el Art. 144 de la Constitucin Poltica del Estado ... en razn de que la confirmacin
de la glosa no trata en parte alguna la responsabilidad civil sino que se refiere
nicamente a glosa como acto administrativo que goza de presunciones de legitimidad y
ejecutoriedad. En uso de sus atribuciones, Resuelve, negar el recurso de amparo
constitucional...
7. Proceso No. 4338, fecha 10 de diciembre de 1997, origen Segunda Sala, Magistrados
Dr. Augusto Maldonado Vsconez, Dr. Ernesto Muoz Borrero, Dr. Eloy Torres Guzmn,
considerando: El Art. 144 de la Constitucin Poltica seala que la Contralora General
del Estado, de conformidad con la Ley, y sin perjuicio del correspondiente derecho de
defensa, tendr potestad para determinar responsabilidades administrativas y
presunciones de responsabilidad civil y penal. Es por tanto evidente que el Director de
Responsabilidades de la Contralora al establecer responsabilidad civil mediante glosas,
contra el actor en este recurso, amparado en las normas de la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control, est violando la norma constitucional antes
mencionada, que faculta a la Contralora General del Estado a determinar presunciones
de responsabilidad civil y penal. Al haber establecido la Contralora, responsabilidad civil,
est asumiento facultades que ya no le corresponde. En uso de sus atribuciones,
Resuelve, admitir el recurso de amparo propuesto...
8. Proceso No. 4361-CSA, fecha 10 de diciembre de 1997, origen Segunda Sala,
Magistrados los mismos anteriores, considerando: El Art. 144 de la Constitucin Poltica
seala que la Contralora General del Estado, de conformidad con la Ley, y sin perjuicio
del correspondiente derecho de defensa, tendr potestad para determinar
responsabilidades administrativas y presunciones de responsabilidad civil y penal. Es por
tanto evidente que el Director de Responsabilidades de la Contralora al establecer
responsabilidad civil mediante glosas, contra el actor en este recurso, amparado en las
normas de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control, est violando la
norma constitucional antes mencionada, que faculta a la Contralora General del Estado
a determinar presunciones de responsabilidad civil y penal. Al haber establecido la
Contralora, responsabilidad civil, est asumiento facultades que ya no le corresponde.
En uso de sus atribuciones, Resuelve, admitir el recurso de amparo propuesto...
9. Proceso No. 4453, fecha 23 de enero de 1998, origen Segunda Sala, Magistrados los
mismos anteriores, considerando: La Sala considera que el establecimiento de una
glosa no implica determinacin de responsabilidad civil, ni constituye un acto
administrativo que haya causado estado, pues permite al auditado desvanecerla en sede
administrativa y dentro del plazo concedido en la ley. En uso de sus atribuciones,
Resuelve, negar el recurso de amparo propuesto...
10. Proceso No. 4454-CSA, fecha 23 de enero de 1998, origen Segunda Sala, Magistrados
los mismos anteriores, considerando: La Sala considera que el establecimiento de una
glosa no implica determinacin de responsabilidad civil, ni constituye un acto
administrativo que haya causado estado, pues permite al auditado desvanecerla en sede
59
La Telaraa Legal
administrativa y dentro del plazo concedido en la ley. En uso de sus atribuciones,

Resuelve, negar el recurso de amparo propuesto...
Elevado en grado a conocimiento del Tribunal Constitucional las resoluciones de los
diez recursos de amparo, el Tribunal concedi seis recursos de amparo y neg tres recursos.
No ha notificado su resolucin respecto del ltimo, a pesar del tiempo transcurrido.
El Tribunal Constitucional tambin ha hecho gala del doble criterio judicial, como
puede observarse de dos Resoluciones:
En la Resolucin No. 07-RA-97, dictada el 16 de junio de 1997, concedi el recurso
de amparo solicitado en demanda suscrita, contra glosas de la Contralora, por el Dr. Carlos
Pardo Montiel, como Presidente del Tribunal Supremo Electoral, y por todos los Vocales del
Tribunal, entre ellos el Dr. Miguel Camba C.. La Resolucin dictada por los jueces doctores
Marco Morales Tobar, Vicente Burneo Burneo y Rosendo Lpez Novillo, con este texto:
Resuelve, Aceptar la apelacin presentada por el doctor Carlos Pardo Montiel, Presidente
del Tribunal Supremo Electoral, y otros vocales de ese organismo. Conceder el recurso de
amparo formulado en contra del Director de Responsabilidades de la Contralora General del
Estado, y en consecuencia suspender el acto administrativo (glosas) expedido por el doctor
Vctor Manuel Soria Crdova, de 30 de diciembre de 1996, con oficio No. 30592.
Sin embargo, en Resolucin No. 55-98-RA, dictada el 26 de febrero de 1998, en
recurso de amparo solicitado en demanda contra glosas de la Contralora, fundamentado en
la jurisprudencia anterior, el Tribunal Constitucional neg el recurso de amparo, en
Resolucin dictada por los seores Dr. Darwin Muoz Serrano, Dr. Xavier Muoz Ch. y
Dr. Miguel Camba C., con este texto: Si bien se evidencia que la Contralora General del
Estado, al expedir el acto administrativo No. 2793-DIRES de 5 de noviembre de 1997,
contrari el artculo 144 de la Carta Fundamental, al determinar responsabilidades civiles y
no presunciones civiles, como corresponda, el establecimiento de glosas no implica
determinacin de presuncin de responsabilidad civil, ni constituye acto administrativo que
cause estado, pues permite al recurrente desvanecerla en sede administrativa y dentro del
plazo concedido al efecto En consecuencia, confirma la resolucin expedida el 21 de
enero de 1998 por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y
consecuentemente desecha el amparo solictado.
Es interesante resaltar las dos opiniones jurdicas del Dr. Miguel Camba C.:
primero, demandante del recurso de amparo contra glosas de la Contralora, como Vocal del
Tribunal Supremo Electoral (Proceso 07-RA-97), beneficindose del recurso de amparo
favorable contra glosas de la Contralora; y, segundo, como Juez del Tribunal Constitucional
(Proceso 55-98-RA), negando el recurso de amparo contra glosas de la Contralora; en dos
procesos jurdicamente idnticos. Glosas identificadas como actos administrativos: acto
jurdico ilegtimo por exceso de poder, en la demanda suscrita como Vocal Electoral; y acto
jurdico legtimo, en la Resolucin como Juez.
El doble criterio judicial consisti en desdoblar o contraponer el concepto de
determinar responsabilidades civiles culposas con el concepto de establecer
glosas, como dos actos jurdicos administrativos independientes y con individualidad
jurdica y efectos propios de cada uno, como dos actos jurdicos no relacionados resultantes
de la actividad juzgadora de la Contralora General del Estado. Cuando se admiti lo primero
-responsabilidad civil-, los recursos de amparo fueron favorables. Cuando se admiti lo
segundo -glosas-, los recursos de amparo fueron negativos. Cuando ha existido duda, se
ha paralizado la resolucin.
60
La Telaraa Legal
Para utilizar el doble criterio judicial, los Magistrados de los Tribunales Distrital de lo
Contencioso Administrativo de Quito y Constitucional confundieron interesadamente el texto
del Art. 341 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control que establece una
relacin de causalidad entre la determinacin de la responsabilidad civil culposa -causa- y
notificacin mediante glosas -efecto-, relacin causal explicada en el Art. 23 del Reglamento
de Responsabilidades211, dndoles arbitrariamente una individualidad jurdica, distinta y
propia, a la responsabilidad civil y a las glosas como dos actos administrativos
independientes y por tanto no relacionados entre s, cada uno con un efecto jurdico singular
para fundamentar un considerando positivo o negativo del cual deriva la resolucin del
recurso de amparo concedido o negado.
Tericamente el uso del doble criterio se fundamenta en un anlisis de los resultados
prcticos de la posible resolucin del juzgador, de las consecuencias positivas para uno o
negativas para otro que puede generar una decisin positiva o negativa, de los precedentes
que se pueden crear, de los efectos prcticos que pueden derivarse; obviamente, tomada la
decisin positiva o negativa derivada de las consecuencias, se arma la argumentacin
jurdica que la sustente. Inclusive sostener con descaro criterios jurdicos contradictorios a
seguidilla.
En el caso del doble criterio jurdico aplicado a los recursos de amparo, en la primera
fase con resultados positivos, prevaleci la juridicidad, la justicia fue imparcial y ciega a los
resultados inmediatos a su Resolucin. En la segunda fase con resultados negativos, altos
funcionarios de la Contralora General del Estado parecen haber convencido a los
juzgadores de no ser ciegos a las consecuencias del fallo; que la admisin positiva de
recursos de amparo llevara a amenazar la existencia misma de la Contralora. El resultante
del anlisis de las consecuencias, que convenci a los juzgadores para cambiar a un doble
criterio judicial, aparece difanamente expuesto en el siguiente considerando, de la primera
resolucin negativa, no repetido despus:
Que el recurso de amparo, aval de los derechos de los individuos frente a los actos
de la administracin pblica que pueden causar daos inminentes, no se ha de
revertir en medio creador del caos y de la ilegalidad amenazantes de la existencia
misma del Organo Contralor del Estado212.
Parecera que en esta jurisprudencia de los juzgadores, nacida de un impdico doble
criterio judicial, producto del anlisis de daos y consecuencias amenazantes, se
fundamenta el seor Contralor General del Estado en funciones para establecer glosas
como actos administrativos propios, jurdicamente independientes, tutelares de facultades
discrecionales y con singulares efectos jurdicos; eximindose de determinar -con la
frmula de glosas- responsabilidades civiles culposas, en ejercicio de la potestad
exclusiva que le confiere el Art. 212 la Constitucin Poltica, ejercicio de potestad
constitucional que amenazara la existencia misma del Organo Contralor del Estado, nica
consecuencia lgica de la omisin de su aplicacin y de la prevalencia de las glosas.
Los efectos jurdicos de establecer glosas seran obtener -la Contralora General del
Estado- los resultados jurdicos prcticos, derivados de la Resolucin del Tribunal
Constitucional No. 55-98-RA, suscrita -entre otros jueces-, por el Dr. Miguel Camba C.,
subsumidos en este razonamiento obtenido con lgica deductiva elemental:
211
212
Acuerdo del Contralor General del Estado No. 917, Registro Oficial No. 258 de 27 de agosto de 1985.
Resolucin de la Primera Sala del Tribunal Distrital, Proceso No. 4451-006-98-EG, de 21 de enero de 1998.
61
La Telaraa Legal
No tiene importancia jurdica que el seor Contralor General del Estado en funciones
contrare el Art. 212 de la Carta Fundamental, al no determinar responsabilidades
civiles culposas, pues establecer glosas no implica responsabilidades civiles
culposas, ni constituye acto administrativo que cause estado, porque permite al
recurrente desvanecerla en sede administrativa y dentro del plazo concedido para el
efecto.
Y ms importante que el doble criterio judicial es la relevancia del razonamiento,
avalado por el Dr. Xavier Muoz Ch., quien, a la fecha, desempea la direccin de un
Organo Superior de Control213 en materia societaria, como Superintendente de Compaas.
Volveremos sobre la materia con oportunidad de examinar la administracin de la
justicia administrativa.
2.1.3 EL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL
El Art. 191 de la Constitucin Poltica, en su inciso primero, dispone que

El ejercicio de la potestad judicial corresponder a los rganos de la Funcin
Judicial. Se establecer la unidad jurisdiccional.
En qu consiste la potestad judicial. La actividad de dirimir conflictos y decidir
controversias es uno de los fines primarios del Estado. Sin esa funcin, el Estado no se
concibe como tal. Privados los individuos de la facultad de hacerse justicia por su propia
mano, el orden jurdico les ha investido del derecho de accin y al Estado de la
Jurisdiccin214. De esos fines primarios nace la potestad de administrar justicia, por parte
exclusiva de un rgano del poder pblico especializado.
El principio se encuentra relacionado con la garanta establecida en el numeral 11
del Art. 24 de la Constitucin Poltica, en el sentido de que ninguna persona podr ser
distrada de su juez competente, ni juzgada por tribunales de excepcin o por comisiones
especiales que se creen para el efecto, juez en el sentido del juzgador perteneciente a los
rganos de la Funcin Judicial.
El referido precepto coadyuva grandemente a que sea efectiva la seguridad jurdica
individual, pues en virtud de l no puede juzgarse sino por quien para ello sea facultado por
norma general, y no por quien sea especialmente facultado para conocer del caso concreto
ya producido215.
Con el fin de llevar a la prctica el principio de la unidad jurisdiccional y la prohibicin
de distraer a una persona de su juez competente, consta en la Constitucin Poltica la
Disposicin Transitoria Vigsima Sexta, por la cual se ordena que todos los jueces que
dependan de la Funcin Ejecutiva pasarn a la Funcin Judicial.
Jueces que dependen de la Funcin Ejecutiva, son:
213

Eduardo J. Couture, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Tercera Edicin. Roque Depalma Editor, Buenos Aires 1958.
pgina 30.
215
Ramiro Borja y Borja, Derecho Constitucional Ecuatoriano, Librera Alameda, Quito, 1979, Tomo I, pgina 216.
214
62
La Telaraa Legal
1. La Corte Nacional de Menores, integrada por tres ministros jueces designados por el
Presidente de la Repblica y sus respectivos conjueces, de ternas remitidas por el
Ministro de Bienestar Social216.
2. La Corte de Justicia Militar, integrada por tres Ministros jueces que sern Oficiales
Generales en servicio pasivo, preferentemente ex Comandantes Generales de Fuerza,
cada uno de los cuales representar a una de las tres Ramas de las Fuerzas Armadas;
por un Ministro Juez, Abogado, doctor en Jurisprudencia, Oficial General o Superior del
Servicio de Justicia de las Fuerzas Armadas, en servicio activo; por un Ministro Juez,
Abogado, doctor en Jurisprudencia, que reunir los mismos requisitos exigidos para ser
Ministro Juez de la Corte Suprema de Justicia, nombrado por lla; y, por un Ministro
Fiscal, Abogado, doctor en Jurisprudencia, que deber ser Oficial General o Superior del
Servicio de Justicia de las Fuerzas Armadas, en servicio activo. Los Ministros Jueces y el
Ministro Fiscal sern designados por Decreto Ejecutivo a pedido del Ministerio de
Defensa Nacional217.
3. La Corte de Justicia Policial est integrada por cinco ministros jueces, tres sern oficiales
generales en servicio pasivo, de los cuales uno por lo menos deber ser doctor en
Jurisprudencia; y, dos doctores en Jurisprudencia que hayan ejercido con notoria
probidad la profesion de abogado o, pertenecido a la Funcin Judicial o, ejercido la
ctedra universiaria por el papso mnimo de quince aos. Sern nombrados por el
Presidente de la Repblica218.
4. El Ministro de Agricultura y Ganadera, con jurisdiccin privativa, para resolver las
controversias en que fueren parte una o ms comunidades campesinas219.
5. Los Jefes de las Agencias o Distritos del INERHI ejercen jurisdiccin en sus respectivas
zonas para tramitar y resolver en primera instancia las controversias referentes a la Ley
de Aguas, correspondiendo en segunda y definitiva instancia conocer y resolver al
Consejo Consultivo de Aguas220. Dentro del proceso de modernizacin del Estado se
sustituy al INERHI por el Consejo Nacional de Recursos Hdricos221, transfirindose las
funciones de aqul y, por tanto, la de administrar justicia en materia de la Ley de Aguas.
6. El Comisario de Salud es el juez competente para conocer, juzgar e imponer sanciones,
conforme a las disposiciones del Cdigo de la Salud, mediante un procedimiento
especial. De sus resoluciones como juzgador puede apelarse ante el Ministro de Salud
Pblica, cuya resolucin causar ejecutoria222.
7. Al Director General de Obras Pblicas del Ministerio de Obras Pblicas le corresponde
conocer y resolver, privativamente, los litigios relacionados con los caminos pblicos. De
la resolucin que dicte se puede recurrir para ante la Corte Suprema de Justicia223, hoy
inaplicable por ser Tribunal de Casacin.
216
Art. 208 del Cdigo de Menores, Ley No. 170, Suplemento del Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
Arts. 1 y 3 del Decreto Supremo No. 1444, Registro Oficial No. 208 de 20 de diciembre de 1972. Literal c) del Art. 72 de la
Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas.
218
Art. 69 de la Ley Orgnica de la Polica Nacional, Ley No. 109, Registro Oficial No. 368 de 24 de julio de 1998.
219
Art. 5 de la Codificacin del Estatuto Jurdico de las Comunidades Campesinas, Registro Oficial No. 188 de 7 de octubre de
1976.
220
Arts. 80 y 81 de la Ley de Aguas, Decreto Supremo No. 369, Registro Oficial No. 69 de 30 de mayo de 1972.
221
Decreto Ejecutivo No. 2224, Suplemento del Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de 1994.
222
Arts. 213 y 220 del Cdigo de la Salud, Decreto Supremo No. 188, Registro Oficial No. 158 de 8 de febrero de 1971.
223
Art. 22 de la Ley de Caminos, Decreto Supremo No. 1351, Registro Oficial No. 285 de 7 de julio de 1964.
217
63
La Telaraa Legal
8. Los intendentes de Polica, comisarios nacionales y tenientes polticos, nombrados por el

Presidente de la Repblica mediante ternas presentadas por el Ministro de Gobierno.
Son los juzgadores natos de las contravenciones de polica224.
9. Jurisdiccin y competencia privativas otorgada a diversos funcionarios para el
juzgamiento de infracciones tipificadas en leyes, como el Director Ejecutivo del Programa
Nacional del Banano, por haber el comprador evadido o incumplido el pago del precio
mnimo de sustentacin al productor de la fruta225. El Ministro de Agricultura, por las
infracciones cometidas en la comercializacin y empleo de plaguicidas226. El Director
General de Desarrollo Agrcola del Ministerio de Agricultura y Ganadera o los Directores
Zonales Agropecuarios, por las infracciones respecto a la introduccin y propagacin de
semillas, con recurso de apelacin ante el Subsecretario de Agricultura y Ganadera227.
El Director Zonal Agropecuario o el Jefe Provincial Agropecuario del Ministerio de
Agricultura y Ganadera, de la jurisdiccin donde se haya cometido las infracciones de
sanidad vegetal, con apelacin ante el Director Nacional de Desarrollo Agrcola, cuya
resolucin causa ejecutoria228. El Intendente del Parque Nacional de su jurisdiccin,
juzga las infracciones cometidas en las zonas de reserva y parques nacionales229.
10. Jurisdiccin y competencia privativas otorgada a diversos funcionarios para el
juzgamiento de infracciones tipificadas en legislacin secundaria -no en Ley-, como los
funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente para juzgar las infracciones contempladas
en la Ley Forestal y de Areas Naturales y de Vida Silvestre230. El Ministro de Comercio
Exterior, Industrializacin y Pesca, el juzgamiento por infracciones de calidad en el caf
de exportacin231, y cacao232. El Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria SESA, el
juzgamiento de infracciones del certificado de calidad de exportacin de cafe233; por
infracciones relativas a la credencial de acreditacin de servicios agropecuarios234; y por
las infracciones a los requisitos fitosanitarios para la importacin235. La Direccin
Nacional Agropecuaria del Ministerio de Agricultura y Ganadera, el juzgamiento de
infracciones cometidas en el mantenimiento de muestras vivas vegetales236. Las
autoridades sanitarias del Ministerio de Agricultura y Ganadera por infracciones
cometidas en plantas de incubacin artificial de aves237. El Ministro de Agricultura y
Ganadera por infracciones en la comercializacin de aves para consumo humano238. El
Director del Parque Nacional Galpagos por infracciones cometidas en el Parque239. El
Director del Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales y de Vida Silvestre
INEFAN, por infracciones a la patente forestal y guas de movilizacin de madera240. El
Director General de Pesca, por infracciones en la pesca de langosta241; por
224
Numeral 13 del Art. 53 de la Ley de Rgimen Administrativo.

Art. 4 de la Ley que la Produccin y Comercializacin de Banano, Ley s/n, Registro Oficial No. 124 de 6 de agosto de 1997,
reformado por Ley No. 86, Suplemento del Registro Oficial No. 323 de 22 de mayo de 1998.
226
Art. 20 de la Ley de Comercializacin y Empleo de Plaguicidas y Productos Afines, Ley No. 73, Registro Oficial No. 442 de
22 de mayo de 1990.
227
Art. 17 de la Ley de Semillas, Decreto Supremo No. 2509, Registro Oficial No. 594 de 26 de mayo de 1978.
228
Art. 35 de la Ley de Sanidad Vegetal, Decreto Supremo No. 52, Registro Oficial No. 475 de 18 de enero de 1974.
229
Art. 15 de la Ley para la Preservacin de Zonas de Reserva y Parques Nacionales, Decreto Supremo No. 1306, Registro
Oficial No. 301 de 2 de septiembre de 1971.
230
Art. 1 del Acuerdo Ministerial No. 13, Registro Oficial No. 139 de 2 de marzo de 1999.
231
Art. 3 del Acuerdo Ministerial No. 399, Registro Oficial No. 225 de 30 de diciembre de 1997.
232
233
Art. 5 del Acuerdo Ministerial No. 11, Registro Oficial No. 124 de 6 de febrero de 1997.
234
Art. 14 del Acuerdo Ministerial No. 389, Registro Oficial No. 821 de 14 de noviembre de 1995.
235
236
Art. 4 del Acuerdo Ministerial No. 166-A, Registro Oficial No. 1000 de 31 de julio de 1996.
237
Art. 8 del Acuerdo Ministerial No. 149, Registro Oficial No. 696 de 16 de mayo de 1995.
238
239
Art. 11 de la Resolucin No. 1-RD, Registro Oficial No. 638 de 21 de febrero de 1995.
240
Art. 7 de la Resolucin No. 16-RD, Registro Oficial No. 618 de 24 de enero de 1995.
241
Art. 3 del Acuerdo Ministerial No. 75, Registro Oficial No. 228 de 8 de julio de 1993.
225
64
La Telaraa Legal
comercializacin y transporte de camarn242; por captura de larvas de camarn

marino243. El Director del Programa Nacional del Cacao, por infracciones en la
comercializacin interna de cacao en grano244. El Director Nacional Agrcola del
Ministerio de Agricultura y Ganadera, con apelacin ante el Subsecretario
Administrativo, de las infracciones a la comercializacin de flores245.
11. Los pocos casos de jueces que corresponden a la Funcin Ejecutiva, divulgados en los
dos ltimos parrafos, corresponden exclusivamente a infracciones penales,
administrativas o de otra naturaleza tipificadas, por ley o por legislacin secundaria,
dentro del mbito agrcola, agropecuario y forestal, y representan una muestra
equivalente al cinco por ciento del mbito normativo general.
No es complicado, jurdicamente, mediante reformas a las leyes, pasar a que
integren la Funcin Judicial las Cortes de Menores, de Justicia Militar y de Justicia Policial.
Integrar a la Funcin Judicial la jurisdiccin privativa del Consejo Consultivo de
Aguas, del Ministro de Salud Pblica, del Ministro de Agricultura, del Director General de
Obras Pblicas, dentro de las competencias especficas sealadas, aparece, en realidad,
ms complicado jurdicamente. Si a ello sumamos la integracin de las jurisdicciones de los
cientos de funcionarios pblicos juzgadores de infracciones tipificadas en ley, en el ejercicio
de jurisdicciones y competencias especficas, realmente requerir de un consciente y
profundo estudio, garantizados por la idoneidad y experiencia profesional de los Vocales del
Consejo Nacional de la Judicatura, rgano al cual encarga la Constitucin Poltica la
elaboracin de los proyectos de reforma a las leyes para hacer realidad el principio de la
unidad jurisdiccional246.
En cuanto a la jurisdiccin y competencia otorgada a cientos de funcionarios
pblicos, por la tipificacin como infracciones penales, administrativas o de otra naturaleza,
identificadas en la normativa secundaria, con evidente irrespeto a la garanta prevista en el
numeral 1 del Art. 24 de la Constitucin Poltica, por caracterizar su origen contradictorio a la
Constitucin y a las Leyes, sera ocioso jurdicamente integrar a tales funcionarios a la
Funcin Judicial.
La sugerencia de lo que puede hacerse la propondremos al tratar de la
Administracin de Justicia Administrativa.
2.1.4 LA CAPACIDAD INSTALADA
La administracin de justicia constituye un servicio que presta el Estado a sus

habitantes, servicio que debe constar con una capacidad instalada apta para responder a las
demandas del servicio por parte de la sociedad civil.
Bajo este punto de vista el servicio se encuentra sujeto, quiralo o no los
administradores de justicia, a las leyes de oferta de servicios y demanda de servicios.
242
Art. 5 del Acuerdo Ministerial No. 5, Registro Oficial No. 45 de 14 de octubre de 1992.
Art. 2 del Acuerdo Ministerial No. 7, Registro Oficial No. 873 de 12 de febrero de 1992.
244
Art. 7 del Acuerdo Ministerial No. 527, Registro Oficial No. 336, de 15 de diciembre de 1989.
245
Art. 6 del Acuerdo Ministerial No. 125, Registro Oficial No. 922 de 26 de abril de 1988.
246
Disposicin Transitoria Vigsima Sexta de la Constitucin Poltica
243
65
La Telaraa Legal
La oferta del servicio se identifica con el nmero de juzgados ordinarios organizados

y en funcionamiento en el territorio de la Repblica, y con la capacidad, celeridad y acierto
en la resolucin de los casos puestos a consideracin de los jueces.
La demanda del servicio se identifica con la presentacin real de solicitudes por
escrito de los actores para tutelar un derecho subjetivo y de los demandados para negar la
existencia o aplicabilidad de un deber jurdico frente al derecho alegado, deducidos ante un
juez de base.
De las estadsticas divulgadas en el Estudio Administracin de Justicia elaborado por
ANDE / CIPE247 se llega a la conclusin que existe un desequilibrio entre la oferta de
servicios y la demanda de servicios de administracin de justicia en el Ecuador, desequilibrio
que se acerca al cincuenta por ciento de la relacin, en un promedio ponderado, anotando
que en trminos generales los desequilibrios entre oferta y demanda llevan a la corrupcin,
identificada, en el ambiente mercantil, como especulacin.
A las estadsticas base de la dolorosa conclusin, hay que agregar nuevas causas
que han radicado la jurisdiccin y competencia en los jueces de base: los recursos de
amparo y los recursos de habeas data, procesos sumarsimos que obligan al juez a detener
el despacho normal de causas para atender los recursos de inmediato.
El desequilibrio, en consecuencia, a la fecha, debe ser mayor.
Pero no quiero terminar este examen estadstico sin hacer dos afirmaciones; primera,
del desequilibrio es culpable el sistema, pues la oferta crece a una tasa inferior a la tasa de
crecimiento de la poblacin que representa la demanda, referida a los jueces de base. Los
estamentos superiores han ampliado su capacidad instalada y hemos visto que la Excma.
Corte Suprema de Justicia ha crecido de quince a treinta el nmero de Ministros Jueces.
Segunda, no es culpable el juez de base, si de buscar culpables se trata, porque el nmero
de causas ingresadas por sorteo en su juzgado se cuentan por miles por ao. Si partimos de
que el juez trabaja cincuenta semanas al ao, de cinco das laborables cada una,
obtenemos doscientos cincuenta das laborables. Si llega a dictar resolucin en dos
procesos diarios, adems de todas las providencias que debe dictar y de su presencia fsica
en mltiples diligencias de prueba, obtendremos que es un rendimiento humano excelente.
Con ese rendimiento ptimo, podra resolver quinientos procesos por ao, o sea el
equivalente al cincuenta por ciento de la carga de trabajo anual, que se estima en un millar
de casos.
Parecera que la solucin es doble: ampliar la capacidad instalada de los jueces de
base y llevar a efecto la justicia oral para la sustanciacin de los procesos248, la cual tiene un
componente humano: el juez que sustancie el juicio en forma oral debe iniciarlo y resolverlo
antes de sustanciar el siguiente, para acordarse de cmo se ha trabado la litis y de las
pruebas actuadas por los litigantes, elementos sustanciales de su formacin de criterio a
expresarse en la sentencia que dicte.
2.1.5 EL DICTAMEN DE INCUMPLIMIENTO ANDINO
247
248
Impresin IRFEYAL, enero 1998, Quito.

66
La Telaraa Legal
El Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena -hoy

denominado Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina-, fue oportunamente ratificado por
parte de la Repblica del Ecuador249. El Texto del Tratado ratificado se promulg en el
mismo ao de su ratificacin250. Entr en vigencia el 19 de mayo de 1983. El texto del
Protocolo Modificatorio fue promulgado en 1997251.
De acuerdo con el Tratado que lo cre, el Tribunal tiene la siguiente competencia: a)
la accin de nulidad; b) la accin de incumplimiento; y, c) la interpretacin prejudicial. Esta
ltima debe efectuarla el Tribunal a solicitud de un juez o tribunal que deba aplicar, para
decidir sobre un proceso, cualquier norma que conforma el ordenamiento jurdico del
Acuerdo de Cartagena. El tratado distingue dos tipos de solicitudes: una facultativa y otra
obligatoria. La facultativa corresponde al juez nacional cuya sentencia puede no ser
definitiva, por existir la posibilidad de recursos segn el derecho interno. La obligatoria la
tiene que efectuar el juez o tribunal cuando la sentencia no fuere susceptible de recursos en
derecho interno252.
Dentro de un proceso judicial de carcter mercantil, por contratos de licencia de
marcas de fbrica, radicado en segunda y ltima instancia en la Quinta Sala de la Corte
Superior de Guayaquil, la parte demandada ha pedido a la Sala solicitar al Tribunal Andino
de Justicia la interpretacin prejudicial de normas andinas, en forma previa a dictar
sentencia. La Sala ha considerado que la obligacin de solicitar la interpretacin prejudicial al
Tribunal Andino es facultativa, discrecional u optativa para sus magistrados y, por llo, ha
negado tal peticin al demandado.
La providencia negativa de la Quinta Sala a dar paso a la interpretacin prejudicial
del Tribunal Andino ha sido conocida por la Secretara General de la Comunidad Andina y
decidida mediante Resolucin No. 171253, con este resultado:
Dictaminar que la Repblica del Ecuador, a travs de su Rama Judicial y en
particular como consecuencia de la conducta asumida por la Quinta Sala de la Corte
Superior de Guayaquil, al no tramitar la solicitud de interpretacin prejudicial
presentada por ... , peticin que es obligatoria en el caso analizado, y al manifestar
que el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurdico del
Acuerdo de Cartagena es discrecional u optativo ha incurrido en incumplimiento de
normas que conformen el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, en
particular de los artculos 40 y 41 del Acuerdo de Cartagena, y de los artculos 5, 28,
29 y 31 del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.
Concdese el plazo de veinte das calendario ... para que la Repblica del Ecuador
... ponga fin al incumplimiento determinado, conforme a lo dispuesto en el artculo 65,
literal f) de la Decisin 425.
Como no poda ser de otra manera, la Quinta Sala de la Corte Superior de
Guayaquil, a traves del Ministerio de Comercio Exterior, ha interpuesto recurso de
reconsideracin de la Resolucin No. 171, sustentando la obligacin discrecional u optativa.
La Secretara General de la Comunidad Andina, en Resolucin No. 210254 ha negado el
249
Decreto Supremo No. 3611, Registro Oficial No. 884 de 30 de julio de 1979.
Registro Oficial No. 18 de 5 de septiembre de 1978.
251
Registro Oficial No. 106 de 11 de julio de 1997.
252
Dr. Alejandro Ponce Martnez, Inseguridad Jurdica en la Funcin Judicial, pgina 85, Fundacin Antonio Quevedo, Quito,
1999.
253
Publicada en el Registro Oficial No. 201 de 31 de mayo de 1999.
254
Publicada en el Registro Oficial No. 221 de 28 de junio de 1999.
250
67
La Telaraa Legal
recurso de reconsideracin y ha confirmado la Resolucin original, que contiene el Dictamen

No. 51-98 de Incumplimiento por la Repblica del Ecuador.
Me he permitido relatar el caso para obtener algunas consecuencias jurdicas
relacionadas con la administracin de justicia.
En virtud de una acertada o errnea interpretacin del Derecho Comunitario, tres
Ministros Jueces de una Sala de una Corte Superior de Justicia deciden que su obligacin
jurdica comunitaria es discrecional u optativa para atender o no, a su juicio, una peticin
procesal presentada a su decisin por una de las partes de la controversia, para solicitar o
no solicitar la interpretacion prejudicial al Tribunal Andino de Justicia.
Su decisin fue examinada y cuestionada por la Secretara General de la Comunidad
Andina, quien niega que la obligacin jurdica de la Sala sea discrecional u optativa;
concluyendo que es una obligacin imperativa.
De los efectos de la decisin de tres ilustres Magistrados, resulta que se imputa a la
Repblica del Ecuador del incumplimiento de normas que conforman el ordenamiento
jurdico de la Comunidad Andina, incumplimiento que debe ser puesto fin por la Repblica.
Es extrao que la decisin de tres Magistrados, llamados por la Constitucin y la Ley
al cumplimiento sagrado de las leyes y los convenios internacionales ratificados por el
Ecuador, sea la causa de que se impute a la Repblica del Ecuador del incumplimiento de
normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina. Es inslito que
una decisin de juzgadores con obligacin jurdica y tica de cumplir y hacer cumplir la ley,
involucre a la Repblica en tan grave sancin.
A primera vista parecera injusta la relacin de causa -decisin de tres Magistrados
de una Sala de una Corte Superior- a la sancin -la Repblica del Ecuador-,
correspondindole a ella, a travs de su Organismo de Enlace, el Ministerio de Comercio
Exterior, poner fin al incumplimiento.
Qu puede hacer, jurdicamente, el Ministerio de Comercio Exterior, para reveer o
anular una sentencia ejecutoriada, que deba afectar solo a las partes del juicio. Nada en
absoluto. Cmo puede actuar jurdicamente la Funcin Judicial para enervar el dictamen de
incumplimiento, resolviendo la situacin a cumplimiento de normas. No hay frmula jurdica,
bien entendido que la sentencia ha pasado en autoridad de cosa juzgada; salvo que algo se
resuelva dentro del recurso de casacin en trmite. Y los tres Magistrados causantes del
embrollo internacional Andino, muy bien, gracias.
Es de esperarse, en consecuencia, la decisin del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina que declare en sentencia definitiva a la Repblica del Ecuador de
incumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad
Andina, en razn de una decisin procesal equivocada proveniente de tres juzgadores.
Parecera que con la irrupcin de los convenios internacionales hace falta una
revisin de la legislacin interna, para adecuarla a los conceptos comunitarios; vale decir una
modernizacin de la legislacin interna. Una tarea adicional para el CONAM.
2.1.6. LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
68
La Telaraa Legal
El 15 de noviembre de 1998 se inici en el pas el Proyecto Piloto denominado

Modernizacin del Despacho Judicial, financiado con un prstamo del Banco Mundial, por
un tiempo programado de dieciocho meses. El Proyecto Piloto ha seleccionado a veintisis
juzgados pilotos en los Distritos de Quito, Guayaquil y Cuenca, en el convencimiento de que
el inicio de solucin a los problemas de la administracin de justicia deben originarse en los
jueces de base. La experiencia y mejoras logradas en los juzgados piloto se espera exportar,
en una segunda fase, a los dems juzgados de la Repblica.
El Proyecto tiene once componentes, a saber: Talleres Regionales, Reduccin del
Tiempo de Trmite, Manejo de Registros, Reduccin de Casos Pendientes, Depuracin de
Expedientes, Sistema de Expedientes, Formatos Standar, Indicadores de Gestin, Manuales
de Operacin, Capacitacin e Informtica.
Dentro del ltimo componente, Informtica, el Proyecto contempla: Sistemas de
Gestin de Despacho, Sistema de Informacin Gerencial, Sistema de Informacin Jurdica y
Herramientas de Productividad de Oficina.
Dentro de los Sistemas de Gestin el Proyecto aspira a convertir al juez en un
administrador del Despacho con control sobre su funcionamiento y sobre las causas en
trmite.
Dentro de los Sistemas de Informacin Gerencial, el juez podr conocer como
marcha y responde su Despacho a los requerimientos de administracin de justicia de la
sociedad, mediante el seguimiento informtico de las causas, su edad, su atencin real en
trminos de diligencias o firmas estampadas por da, el nmero de sentencias dictadas en
las cuarenta horas hebdomadarias de labor, posibilidad humana de atenderlas comparada
con la capacidad instalada, ejercer el control sobre los procesos y los rendimientos reales de
su entorno de personal.
Dentro del Sistema de Informacin Jurdica se pretende convencer a los jueces de
los juzgados piloto de las ventajas de poner en prctica la administracin de justicia por
precedentes, orientndose en la resolucin de las controversias por el pensamiento jurdico
expedido por la Excma. Corte Suprema de Justicia en jurisprudencia de tercera instancia,
desde el ao 1871 hasta el ao 1992; y, en adelante por la jurisprudencia de casacin.
La justicia por precedentes, si logra desarrollarse de hoy en adelante, lograr
paulatinamente cohesionar el razonamiento jurdico de los juzgadores de base mediante una
coherencia casustica uniforme, en forma tal que todos los jueces del Distrito, competentes
por la materia, resuelvan en forma unnime la casustica de las controversias jurdicas
sometida a su conocimiento y resolucin; y posibilitar a los abogados defensores honestos
obtener por anticipado un lineamiento de conducta jurdica para no embarcar a sus clientes
en azarosas aventuras jurdicas.
La justicia por precedentes, si llega a funcionar, eliminar el indecoroso doble criterio
judicial; asegurar a los jueces su permanencia en el cargo, porque someterse al criterio del
superior enerva las frecuentes quejas de los perdedores de juicios; no ser necesaria la
proteccin poltica, indispensable para pocos juzgadores; facilitar su trabajo por el reiterado
empleo de los precedentes en la casustica conocida da a dia; y, en fin, habr menor
nmero de injusticias provenientes de la falta de acierto en la aplicacin de la normativa
pertinente, por encontrarse sta divulgada en medios informticos.
69
La Telaraa Legal
Dentro del Sistema de Herramientas de Productividad, se trata de entusiamar a los

jueces en el uso de herramientas informticas, de procesadores de palabra, descartando la
prctica de redactar a mano los proyectos, o mediante el tradicional uso de la mquina de
escribir o mediante dictado a la secretaria. Se razona que el cambio es simple. Sin embargo
aparentemente no lo es por el tradicionalismo profesional renuente a aprender nueva
tecnologa, y porque pone en riesgo la imagen bien ganada del juez como redactor de
sentencias al convertirlo en operador de una computadora, habilidad propia de la nueva
juventud.
Parecera que el Proyecto ha encontrado la punta del ovillo, y que ser cuestin de
tiempo conocer los resultados de la modernizacin.
70
La Telaraa Legal
2.2. LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

Existe en el Ecuador una administracin de justicia administrativa, cuya jurisdiccin y
competencia ostentan funcionarios pblicos especialmente sealados como juzgadores por
la ley o por la normativa secundaria para el juzgamiento de infracciones tipificadas, dentro
del campo de las relaciones recprocas de la sociedad civil con el Estado. Sus sentencias la
constituyen resoluciones de nica y ltima instancia, en su mayora, o con recursos de
apelacin al superior jerrquico, en unos pocos casos. No se usa el ritualismo
Administrando Justicia en Nombre de la Repblica y por Autoridad de la Ley, utilizado por
los juzgadores de la Funcin Judicial
Destacan en este mbito, los efectos del silencio administrativo, las glosas de la
Contralora General del Estado, los Comisarios Municipales, la Superintendencia de
Telecomunicaciones, el ejercicio de la jurisdiccin coactiva y las controversias originadas en
un sin fin de infracciones de tipo penal administrativo, tipificadas como tales por la normativa
secundaria, atribuda jurisdiccin y competencia a otro sin fin de funcionarios pblicos.
2.2.1 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO OFICIAL
El derecho de peticin reiterado por todas las Constituciones Poltica y recogido en el

numeral 15o. del Art. 23 de la Carta Poltica actual, se ejerce mediante la presentacin de
una solicitud por escrito dirigida a la autoridad pblica competente. La solicitud puede tener
tres contenidos: mediante la presentacin de una denuncia; mediante la peticin del
reconocimiento de un derecho, de alcanzar una autorizacin indispensable para una
actividad econmica; y mediante reclamos deducidos por los particulares con la
presentacin de argumentos jurdicos y pruebas en una tramitacin, reglada o no, del
ejercicio de una justicia administrativa.
En este ltimo contenido, es pertinente analizar el tema.
El efecto jurdico tradicional del silencio administrativo consagrado en la
legislacin255, como efecto negativo al derecho de peticin no atendido en el plazo o trmino
previsto en ley, fue considerarlo como denegacin tcita de la solicitud tendiente, efecto
negativo que nicamente tena por objeto posibilitar la continuacin y desenvolvimiento del
proceso contencioso administrativo, a juicio del recurrente, interponiendo los recursos que
correspondan en grado.
El Art. 28 de la Ley de Modernizacin del Estado sustituy el efecto jurdico del
silencio administrativo, de negativo a positivo. Por tanto,
255
Art. 41 del Reglamento General de la Ley de Defensa Contra Incendios. Acuerdo Ministerial No. 596, Registro Oficial No.
834 de 17 de mayo de 1979.
Arts. 336 y 350 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.
Art. 18 de la Ley que Regula las Empresas Privadas de Salud y Medicina Prepagada, Ley No. 8, Registro Oficial No. 12 de 26
de agosto de 1998.
Art. 24 del Decreto de Creacin de la Direccin Nacional de Avalos y Catastros, Decreto Supremo No. 869, Registro Oficial
No. 99 de 17 de agosto de 1966.
Arts. 102, 127 y 234 del Cdigo Tributario, Decreto Supremo No. 1016-A, Suplemento del Registro Oficial No. 958 de 23 de
diciembre de 1975.
71
La Telaraa Legal
en todos los casos vencido el respectivo trmino se entender por el silencio

administrativo, que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la reclamacin ha
sido resuelta en favor del reclamante.256
La sustitucin del efecto negativo al efecto positivo del silencio administrativo vino a
superponerse a las leyes tradicionales, dentro del principio de la reforma tcita ya analizado.
El legislador ni siquiera tuvo la precaucin de revisar las normas legales que creaban el
efecto negativo del silencio administrativo, para insertarles un texto reformatorio contentivo
del efecto positivo, precaviendo con llo su obligatorio cumplimiento por parte de los
administradores pblicos.
El principal defecto del texto modernizador fue que prescindi de la Teora General
del Derecho y del Derecho Prctico al no incorporar un efecto jurdico administrativo
inmediato, especfico y prctico de la declaracin de la aceptacin tcita de la reclamacin
del recurrente.
Se limit a consolar a los recurrentes recordndoles que pueden recurrir ante los
jueces con jurisdiccin penal acusando, a los funcionarios pblicos que no resolvieren dentro
del trmino, de la infraccin prevista en el Art. 213 del Cdigo Penal, infraccin que se
comete mediante actos volitivos expresos ordenados o ejecutados, elemento constitutivo
del delito muy diferente a la inexistencia de actos volitivos, de actos de omisin, que
fundamentan el silencio administrativo.
Como consecuencia de la reforma tcita de la legislacin y de la falta de un efecto
jurdico, la administracin pblica ha reaccionado mediante cuatro prcticas conocidas, para
desacatar el efecto positivo del silencio administrativo:
1. Simplemente, lo ignoran. Cuando se alega el efecto positivo del silencio administrativo
en una reclamacin, en la resolucin oficial ni siquiera tienen a bien referirse a la
alegacin.
2. Afirman que no es aplicable el efecto positivo del silencio administrativo a los reclamos
presentados a la institucin pblica, en razn de que rige para para ella un derecho
especializado de carcter, agropecuario, de bienestar social, cooperativo, bancario,
petrolero, de telecomunicaciones, etc., derecho especializado al cual -segn el
razonamiento oficial- la norma general del efecto positivo del silencio administrativo no
puede afectarlo.
3. Interpretan que el citado artculo tiende a proteger el derecho a los particulares que
tramitan sus peticiones, mas no faculta a stos para que, acogindose a la citada norma
legal, pretendan solicitar a un Ministro de Estado que no cumpla con la Ley257, como
resultado del efecto positivo del silencio administrativo.
4. Simplemente enfrentan el efecto positivo del silencio administrativo, mediante actos
normativos debidamente promulgados, enervando el derecho de peticin258.
256
El Artculo 28 dispone que la peticin debe ser resuelta en un trmino no mayor a quince das, salvo que una norma legal
expresamente seale otro distinto. Sin embargo, el Art. 127 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva, dictado por Decreto Ejecutivo 1634, Registro Oficial Suplemento No. 411 del 31 de marzo de 1994, dispone que la
peticin debe ser resuelta en el plazo mximo de sesenta das, sin constituir norma legal.
257
Texto pertinente del Oficio No. D-MIDUVI-01974, del 28 de julio de 1998, suscrito por el Arq. Diego Ponce Bueno, Ministro
de Desarrollo Urbano y Vivienda.
258
El Art. 1 del Acuerdo del Ministro de Salud No. 84, publicado en el Registro Oficial No. 52 de 25 de abril de 1997, dispone:
Todos los precios de comercializacin de las medicinas tienen que ser aprobados por este Consejo, nica instancia de la
administracin pblica que tiene principios jurdicos para aprobar precios de los medicamentos y que bajo ningn concepto se
72
La Telaraa Legal
Las cuatro prcticas conocidas siguen en plena y total aplicacin, a pesar de que
han transcurrido seis aos de la innovacin del efecto jurdico negativo a positivo del silencio
administrativo. Ello se debe a los defectos de la legislacin modernizadora que prescinde de
los elementos esenciales de la Teora General del Derecho y del Derecho Prctico,
posiblemente por considerarlas el rgano modernizador como obsoletas, sustentando la
nueva legislacin modernizadora en base a declaraciones o principios sin crear en paralelo
un efecto jurdico legal que sea consecuencia del efecto positivo del silencio administrativo,
para que, producido ste, sea acatado en forma obligatoria por los funcionarios pblicos
involucrados.
Amenazarlos con un castigo por no resolver dentro del plazo o trmino, sin ningn
examen de los motivos -desidia o exceso de trabajo considerado el nmero de reclamos y la
capacidad instalada-, propende a la administracin a defenderse en los trminos de las
cuatro prcticas sealadas, levantadas de la experiencia. Propende, en conclusin, a que
las normas legales sean reiteradamente desconocidas, enfrentadas e inaplicadas.
Queda a los interesados solo el derecho a recurrir ante la administracin de justicia,
para tutelar, en sentencia, el efecto jurdico positivo del silencio administrativo, por la falacia
conceptual de la legislacin modernizadora259.
2.2.2 LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR LA CONTRALORIA
El Dr. Alfredo Corral Borrero, Contralor General del Estado, en declaraciones a los
medios de comunicacin260, el 25 de abril de 1999, ha hecho conocer que en los primeros
cuatro meses del ao 1999 ha establecido 1200 glosas con un monto estimado de cien
mil millones de sucres de responsabilidades. En nuevas declaraciones efectuadas el 5 de
julio del mismo ao261, hace conocer que en los cinco primeros meses de labor ha
establecido 2420 glosas por un monto total de 220.000 millones de sucres y dos millones
de dlares de responsabilidades. Estos valores deberan ser repuestos al Estado -declar-,
por medio del Sistema de Rentas Internas, pero ese proceso es ms complicado de lo que
podra parecer.
Finalmente, en el Informe a la Nacin, 1998 - 1999, el seor Contralor General en
Funciones, nos hace conocer262:
Por mandato constitucional la Contralora tiene potestad exclusiva para determinar
responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal.
El establecimiento de responsabilidad civil culposa se fundamenta en el perjuicio
econmico irrogado a una entidad u organismo
aceptarn precios que se pretendan establecer bajo la interesada interpretacin del Silencio Administrativo, dado por la Industria
Farmacutica.
259
Ver Sentencia de Recurso de Casacin de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, de 10
de diciembre de 1997, Expediente 331-97, publicada en el Registro Oficial No. 287 de 31 de marzo de 1998.
260
Edicin No. 34.392 del Diario El Comercio, correspondiente al Domingo 25 de abril de 1999, pgina A2.
261
Edicin No. 34.463 del Diario El Comercio, correspondiente al Lunes 5 de julio de 1999, pgina A3.
7 Informe a la Nacin, 1998 - 1999, presentado a la Legislatura; Pag. V.
73
La Telaraa Legal
En los ltimos doce meses se han establecido 4460 glosas, por un monto de
531.100.849.761,67 sucres y 54.754.875,82 dlares
Dos comentarios iniciales, a ser fundamentados en un estudio jurdico profundo, se
desprenden del Informe:
1. La Constitucin otorga a la Contralora la potestad de determinar responsabilidades
civiles culposas; no le otorga potestad para establecer glosas. El Informe no sustenta
el nexo causal entre determinar responsabilidades civiles culposas y establecer glosas.
2. La responsabilidad civil culposa se fundamenta en la culpa del agente que ocasiona un
perjuicio a una entidad u organismo; por ello es culposa. No se fundamenta en el
perjuicio irrogado.
La importancia relativa de la justicia administrativa de la Contralora General del
Estado es, pues, incuestionable, primero, por el monto acumulado de los recursos
adeudados al Estado por parte de los involucrados en la determinacin de las
responsabilidades civiles culposas de que trata el Art. 212 de la Constitucin Poltica,
provenientes de la accin u omisin culposas de los servidores pblicos que causan un
263
perjuicio econmico irrogado al Estado , establecidas como glosas -todava-, segundo
elemento, los cuales fundamentan un anlisis ms profundo de esta administracin de
justicia administrativa especializada.
El Art. 212 de la Constitucin Poltica de la Repblica asigna a la Contralora General
del Estado, a ttulo de potestad exclusiva, la atribucin para determinar responsabilidades
civiles culposas. No le asigna potestad exclusiva para establecer glosas.
Determinar, segn el Diccionario de la Lengua, tiene los significados de resolver,

decidir, fijar o precisar. Glosar -segn el Diccionario Etimolgico de la Lengua Castellana
tiene el sentido latino de palabra rara y de sentido oscuro; y, segn el Diccionario de la
Lengua, tiene el significado de explicacin de un texto oscuro, nota que se pone en una
cuenta, una composicin potica, variacin sobre unas mismas notas. En el Diccionario de
Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, tiene los significados de Explicacin, comentario o
interpretacin de un texto oscuro o difcil de entender. Nota en un instrumento o libro de
cuenta y razn para constancia de la obligacin, hipoteca, juro, etc. Observacin o reparo a
una o ms partidas de la cuenta.
Las declaraciones pblicas del seor Contralor General del Estado en funciones, al
afirmar que ha establecido 1200 glosas (el 25 de abril de 1999), 2420 glosas (el 5 de julio
del mismo ao) y 4460 glosas (en agosto de 1999, en su Informe a la Legislatura),
aparentemente contradicen la potestad exclusiva otorgada por la Constitucin Poltica a la
administracin de justicia administrativa de la Contralora General del Estado -de determinar
responsabilidades culposas; no de glosar-, declaraciones e Informe que fundamentan,
adems, el presente anlisis.
Por tanto, cinco son los elementos que sern objeto de anlisis:
a) la responsabilidad civil culposa;
b) el perjuicio econmico:
263
Art. 341 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.
74
La Telaraa Legal
c) la culpa;
d) las glosas y,
e) la recaudacin de las glosas.
2.2.2.1 LA RESPONSABILIDAD CIVIL CULPOSA
Porqu una persona que ha causado un perjuicio econmico a otro -persona natural,
jurdica o entidad pblica- est obligada en ciertos casos a pagarle o reembolsarle el
perjuicio econmico; y, por el contrario, no incurre en ninguna responsabilidad en otros
casos. Descubrir el fundamento de la responsabilidad civil culposa es al mismo tiempo
determinar su campo de aplicacin.
Existe el principio general de que todo hecho de accin u omisin del ser humano
que causa un perjuicio econmico a otro obliga a aquel, por cuya culpa se ha producido, a
repararlo. La obligacin de reparacin y pago es una obligacin legal que nace de la falta
cometida264.
De lo que se sigue que es el hecho de la culpa -no el perjuicio- la fuente de la
responsabilidad civil culposa.
La responsabilidad del autor de la falta se llama civil por oposicin a la
responsabilidad penal y porque el derecho civil no la considera sino desde el punto de vista
de la reparacin pecuniaria del perjuicio y no de la sancin penal.
La legislacin privada ecuatoriana exige dos elementos -culpa y perjuicio- unidos en
forma copulativa en una relacin de causalidad, en un nexo causal de causa -culpa- a efecto
-perjuicio-, para la determinacin de una responsabilidad civil a una persona natural o
jurdica -imputacin al autor culposo-, mediante la creacin legal de una obligacin jurdica
para indemnizar o reembolsar el costo de un perjuicio econmico causado a otra u otras
personas agraviadas, pblicas o privadas, preceda o no una relacin jurdica expresa y
directa entre llas.
Este principio est recogido por el derecho privado en el Art. 1480 del Cdigo Civil,
que declara que las obligaciones nacen "a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria
o dao a otra persona, como en los delitos y cuasidelitos". Es del hecho -no de la injuria o
dao- de donde nace la obligacin jurdica de la responsabilidad civil.
El derecho pblico ecuatoriano recoge los mismos principios y relacin de causalidad
del derecho privado. El Art. 212 de la Constitucin Poltica, en concordancia con el Art. 20 de
la misma, determina que la culpa o dolo presuponen la determinacin de la responsabilidad
civil culposa para reembolsar el perjuicio a la entidad pblica o para repetir la indemnizacin
pagada por el Estado. La causa de la obligacin jurdica es la culpa o el dolo, no el perjuicio
causado. El Art. 341 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control reitera el
principio al declarar que "cuando por la accin u omisin de los servidores respectivos se
264
Ripert, Georges y Boulanger, Jean. Tratado de Derecho Civil segn el Tratado de Planiol. Traduccin de Delia Garca Daireaux.
Ediciones La Ley, Buenos Aires, Argentina, 1965. Tomo V, pgina 11.
75
La Telaraa Legal
haya producido perjuicio econmico a la entidad u organismo". Es de la accin u omisin de

los empleados pblicos -no del perjuicio econmico- de donde se genera la obligacin
jurdica de la responsabilidad civil culposa.
El calificativo de culposas insertado en el Art. 212 de la Constitucin Poltica
constituye una reforma jurdica de fondo de las atribuciones tradicionales de la Contralora
General del Estado. Recoge la teora general del derecho de que no hay responsabilidad
sin culpa y reconoce la relacin de causalidad entre la culpa -causa- y determinacin de la
responsabilidad civil -efecto-. Determinacin en el sentido de resolver, decidir, fijar, precisar,
y no en el sentido de hacer observaciones a la cuenta presentada a estudio, de glosar, en el
sentido tradicional.
Naturalmente la primera fase de imputacin de la determinacin de la
responsabilidad civil culposa hecha por la Contralora General del Estado, para posibilitar el
derecho a la defensa por parte del imputado, debera denominarse como predeterminacin
de la responsabilidad civil, dejando la determinacin para el momento de resolver el punto,
cuando sea procesalmente oportuno dictar la resolucin administrativa que corresponda, en
el proceso de la administracin de justicia administrativa contralora.
2.2.2.2. EL PERJUICIO ECONOMICO
Dao o perjuicio, en su sentido natural y obvio, significa todo detrimento, perjuicio,

menoscabo, dolor o molestia que sufre un individuo en su persona fsica o moral (honra,
afecciones, libertad, crdito, salud, etc.) o en sus bienes265.
De lo que se sigue que el perjuicio o dao irrogado puede ser de dos tipos: a)
perjuicio econmico, detrimento patrimonial, dao emergente y lucro cesante, con una
valoracin en dinero de caractersticas lquida, pura, clara y determinada; y, b) dao moral,
por afectar a la honra, buen nombre, prestigio, libertad, crdito, expectativas sociales, etc.,
que no tiene una valoracin en dinero de las caractersticas del primero y, por tanto, requiere
de un proceso de valoracin y apreciacin.
La prueba de la existencia de un perjuicio econmico causado por culpa del agente a
un particular o a una entidad pblica o a terceros constituye parte vital integrante de la
responsabilidad civil culposa, porque si no se ha producido un perjuicio culposo no genera
obligaciones jurdicas, responsabilidad civil, obligacin a indemnizacin.
Donde no hay perjuicio culposo no hay delito civil ni responsabilidad de esta
ndole266.
En definitiva no existe un deudor con obligacin jurdica por falta de causa real, e
inexiste un potencial acreedor con derecho a indemnizacin o reembolso por no existir el
agravio culposo en sus bienes -perjuicio econmico- o en su honra -dao moral-. La relacin
jurdica es una consecuencia de la indivisibilidad de la teora del derecho y de la obligacin,
como las dos caras de una moneda.
265
Alessandri Rodrguez, Arturo y Somarriva Unduraga, Manuel. Curso de Derecho Civil. Editorial Nascimento. Santiago de Chile, 1961.
Redactado y puesto al da por Antonio Vodanovic H. Pgina 496.
266
Colin, Ambrosio y Capitant, H. Curso Elemental de Derecho Civil. Traduccin hecha por la Revista General de Legislacin y
Jurisprudencia. Editorial Reus S.A., Madrid, Espaa, 1924. Tomo Tercero, pgina 800.
76
La Telaraa Legal
Examinemos el perjuicio econmico, prescindiendo injurdicamente de la relacin

causal de culposo, para exponer con mayor claridad.
Al perjuicio econmico, como una especie, se lo conoce como dao material o fsico
en tanto en cuanto constituye un agravio en los bienes, en el patrimonio, y no en los
atributos morales o sociales de la persona267.
Agravio en los bienes que entraa una lesin pecuniaria, una disminucin de
patrimonio, de carcter cuantificable y demostrable en forma matemtica.
El resarcimiento del perjuicio comprende, por lo general, no slo el perjuicio positivo
por disminucin del patrimonio -dao emergente- sino tambin el perjuicio negativo por
ganancia dejada de obtener en la gestin afectada -lucro cesante-. La valoracin del primero
-perjuicio positivo- es relativamente simple. La cuantificacin del segundo -perjuicio negativodepende de las apreciaciones demostradas de la hiptesis de una ganancia, de un lucro
legtimo, esperado a ser obtenido en forma razonable en el futuro e impedido por el perjuicio.
La obligacin legal de resarcir el perjuicio inferido -material, fsico, positivo,
pecuniario- puede aproximarse a la pena, la cual tiene la funcin de reintegracin
patrimonial; el resarcimiento cumple el cometido de restaurar el patrimonio del perjudicado,
lesionado, agraviado, puesto que este tipo de perjuicio produce, de ordinario, un menoscabo
patrimonial268.
La forma ms clara del perjuicio es la prdida o el deterioro de un bien corporal que
pertenece a otro: destruccin de una casa por un incendio culposo, avera de un automotor
por colisin debido a conduccin imprudente, prdida de objetos muebles por falta de
cuidado. El importe del perjuicio se calcula fcilmente de acuerdo con el valor del objeto. Es
igual a ese valor si la cosa ha quedado completamente destruda, fuera de uso o
desaparecida. Se calcula de acuerdo con el importe de la reparacin, si la cosa puede ser
reparada, o, en caso contrario, teniendo en cuenta el valor de los restos.
En la teora jurdica se lo conoce como el perjuicio directo.
El perjuicio puede consistir, adems, en una disminucin del valor de los elementos
del patrimonio del afectado, particular o entidad pblica, sin lesin material directa sobre el
patrimonio. Si el afectado tiene la obligacin de llevar contabilidad, al ocurrir una disminucin
en los elementos del activo o un alza en los elementos del pasivo, su patrimonio resultar
disminudo exactamente en el monto del perjuicio. Bien entendido que el patrimonio de una
persona natural o jurdica es el activo menos el pasivo.
En la teora jurdica es conocido como el perjuicio indirecto.
En ambos casos precedentes, se trata de obtener una valoracin en dinero de
caractersticas lquida, pura, clara y determinada del perjuicio irrogado, procedimiento ms o
menos simple en cuanto al dao emergente o perjuicio directo, y complicado de cuantificar
en cuanto al lucro cesante o perjuicio indirecto.
267
Puig Pea, Federico. Compendio de Derecho Civil Espaol. Ediciones Nauta S.A. 1966. Tomo I. Parte General. Pgina 583.
268
Messineo, Francesco. Manual de Derecho Civil y Comercial. Traduccin de Santiago Sentis Melendo. Ediciones Jurdicas Europa
Amrica, Buenos Aires, Argentina, 1955. Tomo VI. Pgina 475.
77
La Telaraa Legal
En el derecho privado, el Art. 2241 del Cdigo Civil ordena que "el que ha cometido
un delito o cuasidelito que ha inferido dao a otro, est obligado a la indemnizacin". En
general, desde el artculo citado hasta el Art. 2257, el Cdigo se refiere al dao econmico
en los bienes del agraviado, al perjuicio econmico de carcter patrimonial individual.
Involucra al dao emergente y al lucro cesante, al perjuicio directo y al perjuicio indirecto.
En el derecho pblico, el numeral 17 del Art. 303 de la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control limita al perjuicio econmico sufrido por la entidad u
organismo y en el Art. 341 de la misma Ley a que se haya producido perjuicio econmico a
la entidad u organismo; esto es se refiere al perjuicio directo, esto es al perjuicio en los
bienes y, adems, al perjuicio en el patrimonio de la entidad u organismo del sector pblico.
Parecera no involucrar al perjuicio indirecto, esto es al lucro cesante. No considera en
absoluto el perjuicio moral.
En cuanto el perjuicio est constitudo por la prdida o el deterioro de un bien
corporal -perjuicio directo- de propiedad del agraviado u ofendido -particular o ente pblico-,
su valoracin es simple y puede constituir -si hay causalidad con culpa- obligacin clara,
pura, lquida y determinada, mediante la apreciacin del costo histrico ajustado a valor
actual, costo de la reparacin -repuestos y mano de obra-, costo de reposicin, etc.
Pero el perjuicio puede consistir, adems, en una disminucin del valor de los
elementos del patrimonio del afectado -perjuicio indirecto- demostrado en la afectacin de
las cuentas contables que sustentan los balances de informacin financiera de su
contabilidad, sin lesin material en los bienes del agraviado u ofendido (propiedad, planta y
equipo). Su cuantificacin debe ser hecha por el valor de la disminucin patrimonial causada
por la disminucin del activo o por el incremento del pasivo y puede constituir -si hay
causalidad con culpa-, asimismo obligacin clara, pura, lquida y determinada, mediante el
anlisis financiero e impacto econmico del perjuicio en los registros contables y en la
posicin financiera patrimonial de la entidad.
Este segundo supuesto -dao indirecto- no es corriente en el derecho privado, pues
el afectado individual no lleva contabilidad que demuestre su patrimonio. Podra aplicarse
cuando las afectadas son personas jurdicas con obligacin legal de llevar contabilidad.
Segn el derecho pblico es absolutamente aplicable a los entes pblicos el perjuicio
sin lesin material o perjuicio indirecto, pues por disposicin legal estn obligados a llevar
contabilidad de acuerdo a los principios de contabilidad generalmente aceptados. En
consecuencia el perjuicio causado en sus bienes por perjuicio directo y cualquier otro tipo de
perjuicio indirecto se reflejar en una disminucin del activo y, por ende, en una reduccin
del patrimonio del ente pblico al ser comparado entre distintos ejercicios fiscales.
En cuanto al perjuicio indirecto o dao emergente ocasionado por el agente culposo
a la entidad u organismo pblico, parecera que no est involucrado en los textos citados de
la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control. Adems los entes pblicos son de
servicio y no persiguen una ganancia, un lucro legtimo, utilidades por su gestin, elementos
que son la materia del perjuicio indirecto. Por ltimo, la expectativa de obtener una ganancia
por parte de un ente pblico -empresa estatal- no se refleja en los registros contables de un
ejercicio econmico.
En resumen el perjuicio econmico (descartado el dao moral), puede consistir en el
derecho privado y en el derecho pblico, en los siguientes prototipos:
78
La Telaraa Legal
a) Perjuicio positivo, esto es el dao emergente;

b) Perjuicio negativo, esto es el lucro cesante;
c) Perjuicio directo, sobre los bienes corporales;
d) Perjuicio indirecto, sobre el patrimonio.
En donde s difiere el derecho privado del derecho pblico es en los procedimientos,
solemnidades, jurisdiccin y competencia del juzgador, para llegar a la comprobacin de uno
o ms prototipos de perjuicio econmico; comprobado ste, para llegar a su valoracin hasta
un punto no discutible; y, comprobado y valorado aquel, para constituir -supuesta la
causalidad con la culpa- un derecho legalmente exigible por el agraviado al autor culposo del
perjuicio econmico y un deber de ste de reparar el perjuicio.
En el mbito del derecho civil es indispensable recurrir a los servicios de la
administracin de justicia, mediante el ejercicio de una accin judicial deducida ante juez
competente, la instauracin de un juicio, el desarrollo de las etapas procesales y la
expedicin de una sentencia. Proceso judicial reglado, en el mbito sustantivo, por el Cdigo
Civil; y, en el mbito adjetivo, por el Cdigo de Procedimiento Civil.
En el mbito del derecho pblico, corresponde a la Contralora la comprobacin de
que el acto administrativo es culposo, por accin u omisin; la evidencia comprobada del
perjuicio resultante del acto culposo en una relacin de causalidad encasillado en uno o ms
de los prototipos; la valoracin del perjuicio econmico directo o indirecto y la determinacin
de la responsabilidad civil al empleado pblico culposo imputado, mediante la notificacin de
rigor (predeterminacin).
Es importante remarcar que el anlisis en el sector pblico debe iniciarse por el acto
administrativo del empleado pblico y la generacin, en una relacin de causalidad, de las
consecuencias jurdicas derivadas del acto.
Si el acto es idneo no genera ninguna responsabilidad al autor del mismo. Si el acto
es culposo por culpa leve y no genera un perjuicio econmico, se trata de la determinacin
de una responsabilidad administrativa culposa. Si el acto es culposo por culpa leve y
ocasiona un perjuicio econmico en un nexo causal, se trata de la determinacin de la
responsabilidad civil culposa. Si el acto es culposo por culpa grave que equivale al dolo,
genera los indicios de responsabilidad penal. Si el acto es culposo por culpa levsima no
genera ninguna consecuencia jurdica derivada, perjudicial al agente.
Es perjuicio o dao moral cuando implica la prdida o disminucin de algo que no
269
tiene carcter patrimonial, como la honra y las afecciones de la persona .
En general se trata de un perjuicio moral por afectar a la reputacin ajena, status
social, buen nombre, prestigio profesional, etc.; o por ser causa de sufrimientos fsicos o
psquicos como angustia, ansiedad, humillaciones. En todos los casos causados por actos o
hechos resultantes de la accin u omisin ilcita de alguien en contra del ofendido o
agraviado.
269
Alessandri Rodrguez, Arturo y Somarriva Unduraga, Manuel. Obra Citada. Pgina 497.
79
La Telaraa Legal
La valoracin del dao moral no sigue las reglas de valoracin del perjuicio
econmico. El valor de la indemnizacin queda a la prudencia del juez, atentas las
circunstancias del cuasidelito y del ofendido.
La posible indemnizacin por dao moral fu introducida al Cdigo Civil por el Art.
2258 y ampliado su contenido recin por la Ley No. 171 publicada en el Registro Oficial No.
779 de 4 de julio de 1984.
En el derecho pblico no se admite determinacin de responsabilidad civil culposa
por dao moral causado a la entidad u organismo del sector pblico por accin u omisin de
los empleados pblicos.
2.2.2.3 LA CULPA
La nocin de culpa est considerada en un estado intermedio entre el dolo270 y la
fuerza mayor271.
Despojada, por tanto, de toda intencionalidad tendiente a ocasionar un perjuicio, se
la define como "la violacin daosa del derecho ajeno, cometida con libertad pero sin
malicia, por alguna causa que puede y debe evitarse272.
En sentido amplio la culpa se caracteriza por implicar una actitud contraria a la ley,
causar o ser capaz de causar un perjuicio y resultar imputable al autor como consecuencia
de su libre determinacin. En sentido estricto, en cambio, adems de estos requisitos, el acto
culposo tiene su origen en la impericia, imprudencia, imprevisin, improvisacin,
impreparacin, negligencia del agente, en la realizacin del hecho o del acto jurdico
administrativo, con abstraccin de cualquier querer doloso.
Gira, por eso, en torno a la idea de previsibilidad. Es decir la culpa significa la no
previsin de un evento que es perfectamente previsible en el instante en que se manifiesta
la voluntad del agente, debiendo estimarse como previsible aquello que se pudo o se debi
preveer poniendo el debido cuidado. Si no se pudo preveer, o si previsto no pudo evitarse,
se estara en presencia del caso fortuito. Es importante resaltar que la evaluacin para
determinar si ha habido o no culpa debe retrotraerse al instante en que se manifest la
voluntad del agente y no a las actuales circunstancias de evaluacin.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto que para que exista
culpa:
"es menester que se produzca una accin u omisin voluntaria pero no intencional
por el agente que ejecuta un acto inicial sin tomar aquellas cautelas o precautelas o
precauciones necesarias para evitar resultados perjuiciales a otro. Todo hombre
270
El dolo consiste en la intencin positiva de irrogar injuria a la persona o propiedad de otro. Inciso final del Art. 29 del Cdigo Civil.
271
Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de
enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario pblico, etc. Art. 30 del Cdigo Civil.
272
Cuasidelito. Enciclopedia Jurdica OMEBA. Editorial Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1956. Tomo V, pgina 166.
80
La Telaraa Legal
tiene el deber de obrar con la adecuada diligencia para que de su conducta no se

originen consecuencias daosas"273.
La conducta culposa por accin u omisin generadora del hecho o acto jurdico
administrativo, puede ofrecer aspectos y producir efectos jurdicos muy diversos, segn: a) el
modo como se manifiesta, b) la intensidad de la misma, y, c) la relacin en que se da la
diligencia274.
Segn el modo como se manifiesta, la culpa puede consistir en un acto positivo, esto
es cuando se ha hecho algo que se estaba obligado a no hacer -culpa por accin-; o cuando
no se hubiera hecho algo que se estaba obligado a hacer -culpa por omisin-, omitiendo el
deber jurdico de hacerlo.
Es necesario distinguir el "estar obligado a no hacer" segn se trate del mbito del
derecho privado o del derecho pblico.
En el mbito del derecho privado se "est obligado a no hacer" slo cuando existe
expresa prohibicin en la normativa legal. En cambio, en el mbito del derecho pblico se
"est obligado a no hacer" todo aquello que silencia la Constitucin y las leyes. Distincin
que proviene del aforismo legal conocido por todos.
Segn la intensidad de la culpa, histricamente se la dividi en culpa lata, como la
omisin de la diligencia que hasta el hombre menos previsor suele cumplir; culpa leve, como
la falta de la diligencia ordinaria que un buen padre de familia acostumbra a poner en sus
cosas; y culpa levsima, como la falta de cuidado que tendra un diligentsimo padre de
familia. El Cdigo Civil ha recogido esta divisin, modificando la conceptualizacin de una u
otra.
El Cdigo Civil, siguiendo el Cdigo Napolenico, defini la intensidad de la culpa en
el Art. 29, bajo tres grados o clases de culpa equiparando a la grave275, como no manejar los
negocios ajenos con aquel cuidado que an las personas negligentes y de poca prudencia
suelen emplear en sus negocios propios; a la leve, como la falta de cuidado que los hombres
emplean ordinariamente en sus negocios propios; y a la levsima como no administrar un
negocio como un buen padre de familia.
Segn la relacin en que se da la diligencia, esto es de la existencia o inexistencia
de una relacin jurdica civil, laboral, de servicio civil o mercantil entre el agente culposo y el
agente agraviado, se divide la culpa entre contractual y extracontractual.
La culpa contractual se considera tradicionalmente como la accin u omisin
voluntaria que, sin nimo de perjudicar, impide el desarrollo normal de una obligacin
jurdica. Se diferencia la culpa contractual del caso fortuito contractual en que aqulla es
voluntaria y ste es totalmente involuntario; y del dolo contractual en que la culpa contractual
implica voluntad en cuanto al simple acto de accin u omisin, pero no en cuanto a su
significado y sus consecuencias daosas, mientras que en el dolo contractual media la
273
Segunda Sala, sentencia de 6 de julio de 1972.
274
Puig Pea, Federico. Obra citada. Tomo I, Pgina 572.
275
Ver jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, publicada en la Gaceta Judicial Serie VI, No. 14, pgina 797.
81
La Telaraa Legal
voluntad consciente del agente de realizar el acto ilcito y generalmente, adems, el deseo
de causar con l un dao o perjuicio276 al contratista.
En la doctrina jurdica, la culpa contractual, en cuanto a la intensidad de la culpa, se
regula basndose en criterios de utilidad de las partes de la relacin contractual.
La imputacin por la intensidad de la culpa contractual, en criterios de utilidad, se
encuentra definida en las reglas del Art. 1590 del Cdigo Civil:
Culpa lata o grave. El deudor no es responsable sino de la culpa lata en los contratos
que por su naturaleza slo son tiles al acreedor.
Culpa leve. El deudor es responsable de la culpa leve en los contratos que se hacen
para beneficio recproco de las partes.
Culpa levsima. El deudor es responsable de la culpa levsima en los contratos en
que el deudor es el nico que reporta beneficio.
La culpa extracontractual se refiere a la culpa incurrida por el agresor por un dao en
contra del agredido, con relacin de causalidad entre culpa y dao, sin que medie una
relacin contractual civil o mercantil entre el ofensor y el ofendido.
La culpa extracontractual o Aquiliana proviene del derecho romano y fu previsto por
la Lex Aquilia (Digesto, 9, 2, fr.1)277, fuente de la cual toma su calificativo. La Ley enumeraba
en tres captulos diferentes ciertos perjuicios causados intencionalmente. La palabra injuria
designa el acto realizado contra el derecho. En materia de perjuicios designa al hecho
realizado por una falta (culpa) y es opuesto al hecho debido al azar (caso fortuito). Se ha
admitido que toda falta, incluso la ms leve, poda constituir una injuria. La idea de injuria
como perjuicio se extendi de inmediato, habiendo sido admitido ampliamente en el caso del
perjuicio pecuniario sufrido por el propietario, aunque la cosa no haya sido quebrada o rota.
Presentaba, en fin, la caracterstica de no involucrar ms que una pena igual al monto del
perjuicio278.
Para que el acto culposo extracontractual de lugar a indemnizacin o, en otro
trminos, para que sea fuente de obligaciones, para que genere una determinacin de
responsabilidad civil culposa es preciso que rena los siguientes requisitos:
a) Que el acto cause dao;
b) Que el acto sea imputable;
c) Que el acto sea culposo; y,
d) Que entre la accin o la omisin culposa del acto y el perjuicio exista una relacin
de causalidad279, un nexo causal.
276
Puig Pea, Federico. Obra Citada. Pgina 574.
277
Esta ley es un plebiscito que habra sido votado el ao 287 A. C., con motivo de la secesin de la plebe, para dar satisfaccin a los
campesinos que sufran los daos causados por los patricios.
278
Ripert, Georges y Boulanger, Jean. Obra citada. Pgina 16.
279
Alessandri Rodrguez, Arturo y Somarriva Unduraga, Manuel. Obra Citada. Pgina 496.
82
La Telaraa Legal
Examinamos ya en que consiste el perjuicio econmico y sus prototipos.

La imputabilidad se refiere a que haya sido cometido por una persona dotada del
discernimiento necesario para darse cuenta del hecho o acto jurdico que ejecuta, esto es en
consideracin a la capacidad jurdica delictual y cuasidelictual del agente.
La imputabilidad requiere demostrar con acierto que el sujeto ofensor haya tenido
voluntad y conciencia de realizar el acto positivo -accin- o del acto negativo -omisin- que
ejecutaba, y que pueda haberlo realizado y querido libremente. O simplemente haber podido
decidir con conciencia no realizar la accin y actuar para impedir la omisin. Esto es la
consideracin del planteamiento del dilema y de su razonable decisin.
Porque en la imputabilidad de la culpa hay que distinguir dos situaciones: a) la falta
de diligencia o cuidado y b) las condiciones personales del autor del acto en cuanto el
agente, estando a su alcance hacerlo, ha podido evitar o suprimir dicha falta. Esto es, resulta
de una situacin en virtud de la cual un acto puede serle atribudo a una persona,
considerndola como la causa de ese acto280.
Es necesario que el hecho o acto jurdico sea causado con culpa. Si el acto se
perpetra con dolo, es delito y, por tanto, entra al mbito del Cdigo Penal, extrao al
presente estudio. Si el hecho o acto jurdico es causado sin culpa es un acto ineficaz de
constituir la fuente de la obligacin de la determinacin de la responsabilidad civil, o podra
ser un acto no voluntario de fuerza mayor o caso fortuito. Es imprescindible, por tanto, la
demostracin de la culpa en la generacin de acto.
Finalmente, entre la culpa y el perjuicio es preciso que haya una relacin de
causalidad, un nexo causal; es decir es indispensable que el perjuicio sea la consecuencia y
efecto del hecho o acto jurdico culposo, bien entendido que la culpa es la fuente de la
obligacin jurdica de la indemnizacin, no el perjuicio; ste sirve para la valoracin de la
indemnizacin cuando hay fuente de obligacin, o sea culpa.
En otras palabras la relacin de causalidad puede explicarse por una relacin directa
entre causa -culpa del agente agresor imputable-; y efecto -perjuicio del agente agredido-.
Aqulla genera la obligacin jurdica de indemnizar; ste sirve para la valoracin de la
indemnizacin. Causa y efecto en cuanto estn ligados que producen las consecuencias
jurdicas de la culpa extracontractual o Aquiliana, conceptualizados en el derecho civil como
los cuasidelitos.
Cuando falta el nexo de causalidad, no hay -no puede haber jurdicamentedeterminacin de responsabilidad civil culposa, aunque exista un perjuicio econmico.
Examinemos si el derecho privado y pblico recoge la doctrina jurdica resumida.
Para comenzar, las obligaciones jurdicas nacen, entre otras fuentes, de un hecho
que ha inferido injuria o dao (o perjuicio) a otra persona, segn el Art. 1480 del Cdigo Civil.
Queremos dejar bien claro que las obligaciones no nacen del dao o perjuicio efecto- sino del hecho o acto jurdico que infiere injuria, dao o perjuicio -causa- a otra
persona.
280
Enciclopedia Jurdica OMEBA. Obra Citada. Pgina 172.
83
La Telaraa Legal
En el mbito del derecho privado el Art. 2211 del Cdigo Civil precisa que si el hecho
es culpable, pero cometido sin intencin de daar, constituye un cuasidelito.
Nuestro Cdigo Civil distingue la culpa contractual como fuente de obligacin en los
siguientes casos, entre otros:
1. Las recompensas a la sociedad conyugal por los perjuicios que cada cnyuge le hubiere
causado con dolo o culpa grave (Art. 179 del Cdigo Civil).
2. Las prdidas y deterioros ocurridos en los bienes propios de cada cnyuge, que
provengan de dolo o culpa grave del otro cnyuge (Art. 201 del Cdigo Civil).
3. El tutor o curador que en su administracin fuere convencido de dolo o culpa grave en
los bienes del pupilo (Art. 466 del Cdigo Civil).
4. La destruccin de la cosa en poder del deudor, despus de que ha sido ofrecido al
acreedor y durante el retardo de ste en recibirla, no hace responsable al deudor sino
por culpa grave o dolo (Art. 1723 del Cdigo Civil).
5. Si el comprador se constituye en mora de recibir, el vendedor solo ser responsable del
dolo o de la culpa grave (Art. 1794 del Cdigo Civil).
6. El depositario responder por la culpa grave (Art. 2154 del Cdigo Civil).
7. El agente oficioso responde del dolo o culpa grave (Art. 2215 del Cdigo Civil).
8. Los padres son responsables en la administracin de los bienes del hijo, hasta la culpa
leve (Art. 309 del Cdigo Civil).
9. El tutor o curador que administra los bienes del pupilo es responsable hasta la culpa leve
(Art. 434 del Cdigo Civil).
10. El heredero beneficiario es responsable de la conservacin de las especies o cuerpos
ciertos que se deban, hasta por la culpa leve (Art. 1305 del Cdigo Civil).
11. El albacea es responsable del desempeo de su cargo hasta de la culpa leve (Art. 1342
del Cdigo Civil)
12. El socio que ha retardado la entrega de lo que le toca poner en comn, o que ha
causado perjuicios a la sociedad, es responsable por culpa leve (Arts. 2014 y 2024 del
Cdigo Civil).
13. En el cumplimiento de su mandato, el mandatario responde hasta de la culpa leve (Art.
2060 del Cdigo Civil).
14. El depositario remunerado responde hasta de la culpa leve (Art. 2151 del Cdigo Civil).
15. El comunero es responsable hasta de la culpa leve por los daos que hubiere causado
en las cosas o negocios comunes (Art. 2235 del Cdigo Civil).
84
La Telaraa Legal
16. El fiador es responsable hasta de la culpa leve en todas las prestaciones a que estuviere
obligado (Art. 2277 del Cdigo Civil).
17. El que en caso de necesidad, y por amparar al pupilo, toma la administracin de los
bienes de ste, responde hasta de la culpa levsima (Art. 470 del Cdigo Civil).
18. El comodatario responde hasta de la culpa levsima (Art. 2108 del Cdigo Civil).
En muchsimas otras disposiciones, el Cdigo Civil no grada expresamente la
intensidad de la culpa contractual en grave, leve o levsima como fuente de obligacin. Se
limita a disponer la presencia de culpa, sin definir su intensidad281. Corresponder al juez
definir la intensidad de la culpa de acuerdo con las reglas del Art. 1590 del Cdigo Civil.
En el derecho pblico tenemos normas concordantes con el concepto de cuasidelito
contractual del derecho privado, con prepotencia en el mbito regulatorio de la contratacin
pblica.
El Art. 63 de la Ley de Contratacin Pblica282 enumera las causales de nulidad de
los contratos. Producida una o ms de llas debe demandarse la nulidad del contrato, sin
perjuicio de las responsabilidades administrativa, civil o penal de los funcionarios "por cuya
culpa se hubiere causado la nulidad".
La norma reitera la relacin de causalidad de la doctrina jurdica. La culpa -causa- y
la nulidad -efecto-, para el establecimiento de la responsabilidad civil al empleado culposo.
El Art. 67 de la misma Ley283 regula dos hiptesis: la no celebracin del contrato "por
culpa del adjudicatario" y la no celebracin por "culpa de la entidad". En el primer caso se
ejecutar la garanta de seriedad de la oferta. En el segundo el adjudicatario podr
demandar a la entidad el pago de los perjuicios. A esta hiptesis le es aplicable el contenido
del Art. 20 de la Constitucin Poltica.
El Art. 116 del Reglamento de la Ley de Contratacin Pblica284 regula el caso de
diferencias entre las cantidades de obra apreciadas en los estudios y confirmadas en la
ejecucin, atribuibles a dolo o culpa de quienes prepararon los estudios, quienes, sern
responsables. Esto es el principio de causalidad ya examinado: dolo o culpa -causadiferencias en la cantidad de obra -efecto- para la declaracin de responsabilidad del
empleado pblico que prepar los estudios.
La normativa secundaria dictada por los rganos de la Funcin Ejecutiva para regular
las actuaciones administrativas de las entidades u organismos del sector pblico en sus
especiales procesos precontractuales y contractuales, es coherente con la doctrina jurdica
examinada y con el contenido de la Ley de Contratacin Pblica y su Reglamento, en el
sentido de que establece la relacin de causalidad entre la culpa -causa- ante el posible
281
Arts. 569, 790, 806, 820, 964, 970, 1143, 1303, 1389, 1529, 1539, 1545, 1547, 1549, 1564, 1569, 1576, 1633, 1714, 1715, 1720,
1722, 1793, 1813, 1822, 1829, 1842, 1850, 1893, 1894, 1900, 1903, 1908, 1909, 1913, 1915, 1929, 1943, 1961, 1980, 2015, 2032,
2088, 2089, 2156, 2167, 2307, entre otros.
282
Artculo reformado por la Ley No. 112, Registro Oficial No. 612 de 28 de enero de 1991.
283
Artculo reformado por la Ley No. 112, Registro Oficial No. 612 de 28 de enero de 1991.
284
Decreto Ejecutivo No. 2392, Suplemento del Registro Oficial No. 673 de 29 de abril de 1991.
85
La Telaraa Legal
perjuicio econmico contractual a la entidad pblica -efecto- y la responsabilidad civil culposa

de los empleados pblicos involucrados en la causa.
El Art. 330 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control, al regular las
responsabilidades en los procesos de contratacin y ejecucin dispone que ciertos
funcionarios sern responsables "por su legal y correcta celebracin" y otro grupo de
funcionarios son responsables "de tomar todas las medidas para que sean ejecutados con
estricto cumplimiento de las estipulaciones contractuales, los programas, costos y plazos
previstos".
De lo que se sigue que enfrentar la legal y correcta celebracin constituye, por
esencia, culpa por accin; y no tomar las medidas apropiadas, configura a la culpa por
omisin. Solo en presencia de culpa -causa-, hay lugar a la responsabilidad contractual efecto- como consecuencia del perjuicio contractual.
Respecto de la culpa contractual de los empleados pblicos el derecho privado y el
derecho pblico examinados reconocen la relacin de causalidad. La culpa contractual causa- que genera un perjuicio econmico contractual a la entidad -efecto- por actos
jurdicos administrativos de carcter contractual de los empleados pblicos -imputabilidad- da
fundamento a la determinacion de la responsabilidad civil culposa para la recaudacin de la
indemnizacin valorada por el perjuicio econmico.
En el derecho privado, el Art. 2211 del Cdigo Civil se refiere a las obligaciones que
se contraen sin convencin, esto es sin existencia de vnculo jurdico alguno entre las partes,
de carcter legal o contractual.
En su ltimo inciso, al definir el cuasidelito como proveniente de un hecho culpable
pero sin intencin de daar, reconoce lo que en la doctrina jurdica se conoce como culpa
Aquiliana.
El Art. 2241 del Cdigo Civil dispone que el que ha cometido un delito o cuasidelito
que ha inferido dao a otro, est obligado a la indemnizacin. Recoge, pues, la relacin de
causalidad. El hecho o acto jurdico culpable -causa- que ha inferido un perjuicio a otro, es la
fuente de la obligacin jurdica de indemnizar el valor del perjuicio.
En el Art. 2246 se recoge la doctrina jurdica de la imputabilidad, ya analizada.
En cuanto a la intensidad de la culpa extracontractual, no est expresamente
definida por el Cdigo Civil. Se refiere simplemente a la culpa que genera un dao285.
En el mbito del derecho pblico, como reina de las normas de la materia, se
encuentra el Art. 20 de la Constitucin que regula la obligacin del Estado y ms entidades
del sector pblico de indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irrogaren como
consecuencia de los servicios pblicos o "de los actos de sus funcionarios y empleados en el
desempeo de sus cargos". En este caso el Estado y las entidades tendrn el derecho de
286
repeticin para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios o empleados que, por
dolo o culpa grave judicialmente declarada, hubieren causado los perjuicios. Se trata de una
determinacin de responsabilidad civil culposa, en este supuesto constitucional, establecida
por la Funcin Judicial.
285
Arts. 2253 y 2255 del Cdigo Civil.
286
Accin de cobrar al agente doloso o culposo el valor de la indemnizacin pagada por el Estado o por la entidad.
86
La Telaraa Legal
De lo que se sigue que la fuente de obligacin jurdica de los funcionarios y

empleados pblicos es la declaracin judicial del dolo o culpa grave incurrida -causa- para
ser obligados al pago del perjuicio -efecto- valorado como indemnizacin, dentro del trmite
de la accin de repeticin de lo pagado por el Estado.
Es claro que la Constitucin establece la relacin de causalidad estudiada en la
doctrina jurdica.
En cuanto a la graduacin de la intensidad de la culpa como fuente de obligacin
jurdica para la accin de repeticin del perjuicio, se refiere exclusivamente a la culpa grave o
dolo. La culpa leve y la culpa levsima, segn el Art. 20 de la Constitucin Poltica, no son
fuente de obligacin para la accin de repeticin de la indemnizacin pagada por el Estado.
En este contexto constitucional, se encuentra el Art. 212 que trata de la
determinacin de las responsabilidades civiles culposas, que no requieren de declaracin
judicial, pero s de demostracin y determinacin de la culpa por parte de la Contralora
General del Estado.
En cuanto a la graduacin de la intensidad de la culpa, el Art. 327 de la Ley Orgnica
de Administracin Financiera y Control y el numeral 4o. Art. 10 del Reglamento de
Responsabilidades, imputan la culpa leve. Involucran, por tanto, a la culpa grave; y excusan
a la culpa levsima.
El Captulo 4 del Ttulo VII de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control
trata de la "Determinacin de las Responsabilidades". El contenido de su Seccin 3 trata de
la Responsabilidad administrativa, civil y penal".
El contenido del mentado Captulo 4 ha sido regulado por la Contralora mediante el
Reglamento de Responsabilidades287.
Los citados Captulo 4 y Reglamento de Responsabilidades nos servirn para el
siguiente anlisis.
Habamos examinado la doctrina jurdica y hemos precisado que para que el acto
culposo extracontractual de lugar a indemnizacin, requiere reunir cuatro requisitos:
Primero, que cause un perjuicio econmico.
Segundo, que sea imputable a su autor.
Tercero, que el acto que causa el perjuicio sea culposo.
Cuarto, que haya una relacin de causalidad, un nexo causal, entre la culpa -causay el perjuicio econmico -efecto-.
Examinemos si el derecho pblico admite el cumplimiento de cada uno de los cuatro
requisitos en la culpa extracontractual o Aquiliana.
287
Acuerdo del Contralor No. 917, Registro Oficial No. 258 de 27 de agosto de 1985.
87
La Telaraa Legal
En cuanto al primero, el numeral 17 del Art. 303 y el Art. 341 de la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control se refieren al perjuicio econmico.
En cuanto al segundo, el Art. 9 del Reglamento de Responsabilidades consigna
reglas para la imputabilidad mediante la identificacin de los sujetos de la responsabilidad,
con este texto:
"Se identificarn a uno o ms sujetos de la responsabilidad por accin
cuando se establezca que un acto o hecho les es imputable, por la Ley o por
las circunstancias que rodean el acto o hecho, pudiendo distinguirse
categoras de responsabilidad, segn el grado de imputabilidad en cada
caso.
La identificacin de uno o ms sujetos de la responsabilidad por omisin se
realizar mediante el anlisis de las obligaciones que pesen sobre los
sujetos, segn la Ley, la distribucin interna de funciones de cada entidad u
organismo, estipulaciones contractuales o los cometidos asignados."
En cuanto al tercero, el Art. 1 del Reglamento de Responsabilidades recoge el tercer
requisito doctrinario, con este texto:
"De acuerdo con la Ley, los servidores de las entidades u organismos del
sector pblico y los terceros relacionados con los actos de la administracin y
del servicio pblico, por razn de la Ley o de estipulaciones contractuales,
son responsables de los actos ejecutados o de la omisin inintencional o
culposa de lo que ordena la Ley en forma directa o indirecta, en la accin del
servicio pblico o por causa del mismo".
Distingue, en consecuencia, el acto culposo por accin, esto es el acto que se aparta
de lo que ordena la Ley en forma directa o indirecta, y el acto culposo por omisin,
intencional o no intencional, encontrndose regulada la materia por el Art. 10 del
Reglamento de Responsabilidades.
Puede apartarse de lo que ordena la Ley por accin -que es la actividad positiva
puesta por el agente-, esto es infringiendo voluntariamente un precepto concreto regulatorio
del acto jurdico administrativo ejecutado.
Puede apartarse de la ley, adems, por aprobar con conciencia y voluntad actos
administrativos sin tener atribucin y competencia constitucional o legal para aprobarlos, bien
entendido que, en el derecho pblico, "lo que silencia la ley est prohibido".
Puede apartarse de lo que ordena la ley por omisin simple, esto es por dejar de
hacer algo a que estaba obligado por disposicin legal, por la distribucin de funciones, por
estipulaciones contractuales, o cometidos asignados.
Puede apartarse de lo que ordena la ley por omisin intencional, esto es con el
designio de obtener algn resultado daoso.
Puede apartarse de lo que ordena la ley por omisin culposa o no intencional, esto
es mediante la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean
ordinariamente en sus negocios propios.
88
La Telaraa Legal
En cuanto al cuarto elemento, el Art. 2 del Reglamento de Responsabilidades

dispone:
"Los factores determinantes de la responsabilidad de los servidores y
terceros corresponden a los deberes y cometidos que les sean exigibles, de
acuerdo con normas o estipulaciones legtimamente establecidos, el grado
de poder de decisin, el grado de importancia del servicio pblico que se trata
de llenar, y las consecuencias imputables del acto o de la omisin".
La relacin de causalidad examinada en la doctrina jurdica se encuentra regulada
en las normas que preceden. La accin u omisin culposas por no actuar conforme a los
deberes y cometidos que les sean exigibles -causa-, relacionados con las consecuencias perjuicio-, con posibilidad de identificacin e imputacin al autor -imputabilidad-, que dan
lugar a la generacin -efecto- de un perjuicio econmico al patrimonio de la entidad u
organismo pblico -agraviado-, quien tiene el derecho a la indemnizacin -responsabilidad
civil culposa- para ser reparado el perjuicio.
En definitiva, son consistentes todos los elementos constituyentes del cuasidelito
regulado en la doctrina jurdica, en el derecho civil y en el derecho pblico, que pueden
configurar un principio universal de fcil comprensin y aplicacin:
"No hay responsabilidad civil sin culpa".
De hecho hay perjuicios econmicos causados a las entidades u organismos
pblicos que, por falta de actos culposos, no generan obligacin jurdica indemnizatoria o
determinacin de responsabilidad civil culposa: por ejemplo cuando son causados por caso
fortuito (terremoto, inundacin, que destruye bienes pblicos), fuerza mayor (acto de
autoridad competente, como una devaluacin monetaria que lesiona el patrimonio del ente
pblico), convenios colectivos con sindicatos pblicos (que obligan a mayor gasto corriente
al ente) o normativa legal perjudicial (privatizaciones en cuanto causa un lucro cesante o
dao indirecto a la empresa pblica).
Hemos prescindido de propsito examinar la relacin de causalidad entre un acto
doloso -causa- y el cometimiento de un delito -efecto-, causa y efecto que generan indicios
de responsabilidad de carcter penal sancionada por la ley penal, pues el examen de esta
relacin nos aparta de los propsitos de la responsabilidad civil culposa.
A lo largo del anlisis hemos venido sosteniendo la relacin de causalidad, el nexo
causal, entre culpa -causa- y perjuicio econmico -efecto-, imputable al autor culposo, como
la relacin imprescindible para determinar una responsabilidad civil culposa.
Conviene profundizar en el contenido de la relacin de causalidad, siguiendo el
pensamiento del reputado tratadista del Cdigo Civil Peruano, Fernando de Trazegnies288.
Toda relacin de responsabilidad civil culposa implica que una determinada persona
(la vctima) pueda exigir a otra (el responsable) el pago de una indemnizacin por daos
causados por sta ltima a la primera. Pero este "poder exigir" no se dirije arbitrariamente
contra cualquier persona. Tiene que haber una razn para que una determinada persona y
288
De Trazegnies, Fernando. La Responsabilidad Extracontractual. Pontificia Universidad Catlica del Per. Fondo Editorial 1988.
Tomo I, pgina 281 y siguientes.
89
La Telaraa Legal
no otra sea obligada a pagar la indemnizacin, una razn que individualice un presunto
responsable dentro del universo de personas.
El primer elemento que utiliza el derecho para estos efectos es la relacin de causa a
efecto. Establecida esta relacin, el derecho exige todava otro elementos ms para convertir
al causante del efecto en efectivamente responsable: la actuacin culposa del causante. De
lo que se sigue que la culpa como elemento jurdico reemplaza a la causa fsica del efecto.
Por eso la pregunta causal consiste siempre en "quin hizo qu"; pero este "hacer"
no debe ser entendido en sentido fsico sino jurdico; es decir el "hacer" del derecho es el
acto del agente que el mismo derecho seala como causa de un efecto.
La causalidad natural, de carcter mecnico, apunta unicamente al enlace material
entre un hecho antecedente y un hecho consecuente, mientras que la causalidad jurdica se
refiere a la posibilidad de imputar un acto culposo a una persona determinada289.
Para saber si una persona es culpable debe demostrarse primero que es autor del
acto que produce un perjuicio. Recin despus de que sto quede demostrado podr
evidenciarse si el acto del agente es culposo o no; si es afirmativo, para la imputacin de la
responsabilidad civil culposa. Si es negativo, para examinar otras distintas consecuencias
jurdicas.
En consecuencia atribuir como causa al hecho fsico, al hecho jurdico o al hecho
administrativo considerados en s mismos no constituye la causa que exige la relacin de
causalidad. Es la culpa imputada al agente por accin u omisin, como causa jurdica, la que
sustenta el nexo causal. Cualquier otra causa produce la inexistencia de la relacin de
causalidad jurdica.
Si la culpa jurdica no produce un efecto, esto es un perjuicio econmico ocasionado
a un tercero, inexiste la relacin de causalidad jurdica para la responsabilidad civil culposa.
Finalmente si no hay imputabilidad al agente, al autor de la causa, de la culpa, del
acto culposo por accin u omisin, inexiste la relacin de causalidad por inexistencia del
sujeto pasivo que tendra obligacin de pagar el perjuicio, que es el efecto de la causa.
Por lo dicho, el anlisis causal de la responsabilidad civil culposa no se basa en el
orden natural de causas sino en la voluntad de la ley.
De lo que se infiere que sin la relacin de causalidad jurdica comentada no hay
posibilidad jurdica de establecer e imputar una responsabilidad civil culposa que ostente
caracteres de legalidad, legitimidad y eficacia, tanto en el derecho privado cuanto en el
derecho pblico.
La importancia de dilucidar a quien corresponde la prueba de la culpa radica en que
la culpa es la fuente de la obligacin jurdica de indemnizar el perjuicio por parte del agente
del hecho o acto jurdico culposo. Pues si no se prueba la culpa no nace la obligacin
jurdica indemnizatoria, por falta de causa.
289
Goldenberg, Isidoro H. La Relacin de Causalidad en la Responsabilidad Civil. Editora Astrea, Buenos Aires 1984. Citado por
Fernando de Trazegnies.
90
La Telaraa Legal
En el derecho privado existe un principio general, denominado la carga de la prueba,

de que quien afirma algo debe probar, encontrndose aventajado en no producir pruebas
quien niega simple y llanamente lo afirmado.
El principio general de la carga de la prueba se recoge en el Art. 117 del Cdigo de
Procedimiento Civil.
En tratndose de la culpa contractual en el derecho privado hay la excepcin al
principio general290. Con motivo de la imputacin de culpa al ofensor por parte del ofendido,
corresponde a aqul probar haber empleado la diligencia o cuidado para desvirtuar la culpa
contractual, segn el ltimo inciso del Art. 1590 del Cdigo Civil.
Esto es que quien afirma culpa del deudor en una relacin contractual no est
obligado a probar. Es el sujeto que recibe la imputacin de culpa quien debe probar su no
culpabilidad mediante la demostracin de actos positivos que prueben la diligencia o cuidado
empleados.
En la culpa extracontractual se trata de una accin entablada contra una persona a
consecuencia de un hecho que se dice ha cometido con infraccin de la ley, y como el
fundamento de la demanda del ofendido es el hecho de la contravencin legal cometida por
el ofensor -hecho que legalmente no se presume- corresponde al primero soportar todo el
peso de la prueba291.
Sin embargo hay excepciones a la carga de la prueba de la culpa por el ofensor, en
tanto en cuanto el cuasidelito civil estuviere tipificado en uno o ms de los Arts. 2245, 2247,
2248, 2249, 2250, 2253, 2254, 2255 y 2256 del Cdigo Civil.
En el derecho pblico la prueba de la culpa contractual o extracontractual es lo
contrario de lo dispuesto en el derecho privado.
Quien imputa culpa al empleado pblico debe probar que ste quebrant, por accin
u omisin o por falta de diligencia o cuidado empleado en la generacin del acto jurdico
administrativo, preceptos concretos de la normativa jurdica regulatoria del mbito de sus
atribuciones y obligaciones inherentes a sus funciones de empleado pblico.
Dentro del mbito del derecho pblico las expresiones de voluntad de los empleados
pblicos se manifiestan en actos jurdicos administrativos, que causan efectos jurdicos,
como una manifestacin de una parte del poder pblico que ostentan; poder pblico que
inexiste en las relaciones del derecho privado.
Existe adems otra diferencia de fondo. En el derecho privado quien reclama la
indemnizacin es el agente ofendido. En el derecho pblico no se otorga a la entidad u
organismo del sector pblico ofendido ninguna accin indemnizatoria cuya fuente se localice
en la culpa de sus empleados pblicos dependientes292. Esta accin corresponde en forma
privativa a la Contralora General del Estado, de acuerdo al precepto del Art. 212 de la
Constitucin Poltica la Repblica.
290
Ver jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, publicada en la Gaceta Judicial Serie VII, No. 12, pgina 1439.
291
Barros Errzuriz, Alfredo. Curso de Derecho Civil. Editorial Nascimiento. Santiago, Chile, 1932. Volumen III, pgina 506.
292
Salvo en la accin de repeticin dirigida al empleado pblico autor de dolo o culpa grave, judicialmente comprobada, por el Estado o
la entidad que ha sido obligada a pagar una indemnizacin, segn el Art. 20 de la Constitucin Poltica.
91
La Telaraa Legal
En el derecho privado, la posibilidad de actuar con culpa se encuentra en la

realizacin de hechos o actos jurdicos en general ejecutados por el ofensor.
En el derecho pblico, el empleado pblico -ofensor- siempre acta a travs de actos
jurdicos administrativos como el nico medio idneo para la descarga de atribuciones y
cumplimiento de obligaciones normativas o contractuales inherentes a su funcin.
La voluntad de la administracin pblica -ente abstracto- se manifiesta desde el
ordenamiento jurdico hasta las transacciones financieras de las entidades u organismos del
sector pblico mediante actos volitivos de personas fsicas que son los representantes de la
administracin pblica, del ente, en tanto en cuanto tengan capacidad jurdica para
manifestar la voluntad de la administracin pblica, de la entidad, y competencia legal para
hacerlo. La voluntad de la administracin, en definitiva, es una forma de expresar la potestad
pblica, de propiedad exclusiva del Estado y de los entes pblicos que lo integran.
Dicha manifestacin de voluntad se expresa, segn el derecho administrativo,
mediante la emisin de actos jurdicos administrativos de los empleados pblicos revestidos
de atribucin y de competencia.
Es obvio que al diferir los actos jurdicos administrativos del derecho pblico, en
cuanto forman parte de la potestad pblica, de los actos jurdicos de los particulares que no
ostentan potestad pblica, dichos actos llevan en forma inherente presunciones de legalidad
y ejecutoriedad.
Respecto de los actos jurdicos de los particulares se presume la buena fe293.
Respecto de los actos jurdicos administrativos de los empleados pblicos se presume,
adems de la buena fe, la legalidad y ejecutoriedad.
Las presunciones de buena fe -en el primer caso- y de la legalidad y ejecutoriedad en el segundo- tienen por objeto proporcionar seguridad jurdica a la sociedad institucional e
individual, esto es la situacin del individuo que conoce y puede preveer las consecuencias
jurdicas de su conducta, tanto para con los dems hombres como para con el Estado294. El
individuo es obviamente el empleado pblico.
Este es el fundamento doctrinario para que los actos jurdicos administrativos
autorizados por los empleados pblicos, comprendidos en ellos las operaciones y
transacciones financieras sujetas a examen por el control externo de la Contralora General
del Estado, gocen de las presunciones legales de confiabilidad y correccin acreditadas por
el Art. 325 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.
Dichos actos administrativos se presumen, adems, legtimos, conforme la
presuncin del Art. 67 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva.
Por tanto, los actos jurdicos administrativos de los empleados pblicos se presumen
legalmente confiables y correctos y, adems, se presumen legtimos.
293
294
Madariaga Gutirrez, Mnica. Derecho Administrativo y Seguridad Jurdica. Editorial Jurdica de Chile, 1965. Pgina 12.
92
La Telaraa Legal
Es decir, se presumen exentos de vicios y, de entre ellos, exentos de culpa, la cual

es, en el fondo, un vicio de la voluntad.
En consecuencia la carga de la prueba, la obligacin de producir prueba que
demuestre que los actos administrativos bajo examen de control no son confiables, que son
incorrectos o que son ilegtimos, para destruir las presunciones legales295 que les benefician
a los actos administrativos, corresponde a quien imputa culpa, por accin u omisin, en la
formacin de voluntad y aprobacin del acto jurdico administrativo por parte del empleado
pblico imputado como agente o autor del mismo.
En trminos del derecho y del deber -como las dos caras de una moneda-, es deber
u obligacin legal de la Contralora General del Estado producir prueba -evidencia, en su
lxico tcnico- de la impericia, imprudencia, imprevisin, improvisacin, impreparacin o
negligencia en la realizacion del hecho o en el proceso de preparacin y perfeccionamiento
del acto jurdico administrativo culposo, y la relacin causal con el perjuicio econmico a la
entidad, para destruir o quebrantar el derecho de los empleados pblicos que ostentan el
beneficio legal de las presunciones; evidencias que sustentarn jurdicamente la
determinacin de la responsabilidad civil culposa.
En esta materia, a mayor abundamiento de la tesis de que la carga de la prueba de
la culpa del empleado pblico corresponde a la Contralora, el Art. 6 del Decreto de
Racionalizacin de Funciones del Gobierno Central296, dispone textualmente:
"Se presume la inocencia de toda persona. Por tanto no ser exigida prueba
alguna a las personas para beneficiarse de la presuncin. Corresponde al
sector pblico, cuando alegue lo contrario, proponer la prueba pertinente
para destruir la presuncin..."
Bien entenido que para destruir la presuncin de inocencia del agente se requiere
probar la imputacin de culposo del empleado pblico.
2.2.2.4 LAS GLOSAS
La institucin de las glosas es un concepto histrico. Desde la poca colonial hasta

el 28 de octubre de 1974297, todas las entidades pblicas tenan su funcionario rindente o
cuentadante, con obligacin de presentar, mes a mes, para estudio del Tribunal de
Cuentas, hasta el ao 1927, y de la Contralora General de la Nacin, a partir de tal ao, las
cuentas del movimiento de ingresos y gastos de los fondos fiscales y municipales a su
cargo. El Tribunal de Cuentas o el Contralor General de la Nacin, segn el perodo
histrico, estudiaba dichas cuentas y, si las encontraba correctas, notificaba con un
finiquito de la cuenta al cuentadante. Si el Contralor hiciere observaciones a la cuenta
presentada a su estudio, formulaba las glosas respectivas. El precepto de todas las
versiones histricas se encontraba recogido en el Art. 305 de la derogada Ley Orgnica de
Hacienda de 1927. La rendicin de cuentas se suprimi en el ao 1974 y, por ende, los
rindentes o cuentadantes.
295
296
297
Decreto Supremo No. 1065-A, Registro Oficial 668 de 28 de octubre de 1974.
93
La Telaraa Legal
La atribucin de hacer observaciones, mediante glosas, a la cuenta presentada

por el rindente, del sistema anterior, era una atribucin discrecional. Nunca existieron los
elementos jurdicos que fundamentaran una casustica jurdica que d soporte incuestionado
a las observaciones. La consecuencia jurdica a la atribucin discrecional de la
Contralora de la Nacin era proporcional al resultado: se formulaban observaciones o
glosas. No se determinaban responsabilidades civiles culposas. Bien comprendido que
un efecto jurdico tiene observar y otro efecto jurdico distinto tiene determinar.
El efecto jurdico de perdurar en el tiempo el establecimiento de glosas, por parte del
seor Contralor General del Estado en funciones, es grave y riesgoso, y sus efectos jurdicos
son impredecibles.
El Art. 119 de la Constitucin Poltica dispone que los funcionarios pblicos no
podrn ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitucin y en la ley .
Revisada la Constitucin Poltica no se encuentra ninguna atribucin otorgada al seor
Contralor General en funciones para establecer glosas. Si eventualmente las leyes le
asignaran la atribucin legal de establecer glosas, esas disposiciones legales se
encontraran en contradiccin con la Constitucin o alteraran sus prescripciones,
conforme al Art. 272 de la Constitucin y, por tanto, tales disposiciones legales no tendran
valor. Bien entendido que la atribucin de establecer glosas est en contradiccin con la
atribucin de determinar responsabilidades civiles culposas asignada al seor
Contralor General en funciones por el Art. 212 de la propia Constitucin, en tanto en cuanto
es un funcionario pblico.
Puede sostenerse, como consecuencia jurdica, que el acto jurdico administrativo de
establecer glosas, emitido por el seor Contralor General del Estado en funciones, por s o
a travs de delegado, sera un acto jurdico administrativo ilegtimo por exceso de
poder, al no encontrarse fundamentado en ninguna atribucin constitucional y, por tanto,
violatorio, por omisin, del precepto del Art. 119 de la Constitucin; acto jurdico ilegtimo de
notificacin de glosas que podra ser impugnado -entre otras acciones- mediante la
interposicin de un recurso de amparo, que tiende a evitar la comisin o remediar
inmediatamente las consecuencias de un acto u omisin ilegtimos de una autoridad pblica,
que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitucin, acorde con la
conceptualizacin del recurso previsto en el Art. 95 de la Constitucin Poltica.
Recurso de amparo que debe ser presentado, en general, ante los jueces de lo
civil298, juzgadores especializados en controversias civiles y mercantiles; pero de poco
conocimiento y de ninguna experiencia en la aplicacin de los principios generales del
Derecho Constitucional y mucho menos del Derecho Administrativo, a los cuales estn
sujetos los actos jurdico administrativos -legtimos e ilegtimos- de los funcionarios y
autoridades de las entidades u organismos del sector pblico.
El concepto de determinacin de responsabilidades civiles culposas, por accin u
omisin, se introduce por primera vez, en el derecho pblico, en la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control, precisando que tal determinacin se tramitar como
glosas. En este nuevo concepto la glosa pasa a ser un elemento adjetivo del trmite de lo
sustantivo que es la determinacin de la responsabilidad civil culposa. Lo que surte los
efectos jurdicos previstos en la Ley es la determinacin de la responsabilidad civil culposa.
298
Art. 47 de la Ley de Control Constitucional, dictada por Ley s/n, Registro Oficial No. 99 de 2 de julio de 1997
94
La Telaraa Legal
No surte efecto jurdico la glosa en el sentido de observacin a la cuenta presentada por el

rindente a estudio que, por otra parte, inexiste jurdicamente la cuenta desde el ao 1974.
Las razones prcticas para perdurar en el tiempo la institucin de establecer glosas,
tomadas de los informes anuales presentados a la Legislatura por los seores Contralores,
son varias:
Se argumenta -todava- que el Contralor General del Estado es Juez de Cuentas,
con jurisdiccin y competencia especiales por la materia. En verdad, fue Juez de las
Cuentas presentadas, mes a mes, para su estudio, por los rindentes o cuentadantes,
para que aprobara la cuenta mediante un finiquito o para que formulara observaciones
mediante glosas. La rendicin de cuentas se suprimi en el ao 1974. Por lo tanto, la
materia de su judicatura desapareci jurdicamente. Si un juez no tiene materia sobre la cual
ejercer jurisdiccin y competencia especiales, simplemente ha dejado de ser juez. Realidad
jurdica que la Institucin Contralora aparentemente se niega reconocer.
Se sigue sosteniendo que la Contralora General del Estado formula glosas como
observaciones al movimiento de la cuenta contable (no a la cuenta presentada por el
rindente o cuentadante para estudio), dentro del ejercicio de funciones discrecionales, las
mismas que deben ser estudiadas en sede con la contestacin del imputado para dictar la
resolucin pertinente que confirme o desvanezca las glosas establecidas a la cuenta.
En este contexto se ha patentado la terminologa de glosas culposas para
demostrar la adhesin jurdica de la Contralora a la Constitucin Poltica.
Se sostiene que la carga de la prueba de la no culpabilidad de los empleados
pblicos corresponde a stos, en la contestacin a las glosas, cuando se ha hecho presente
una afirmacin contralora de la existencia de un perjuicio econmico directo en los bienes o
indirecto en el patrimonio ocasionado por los empleados pblicos o contratistas a la entidad
u organismo.
La nica y razonable explicacin lgica extra legal, que podra inducir a la Contralora
General del Estado a expresar el injurdico aserto es que el Contralor General del Estado en
funciones y los funcionarios de la Contralora consideran el perjuicio econmico irrogado a
una entidad u organismo como el fundamento jurdico del cual nace la obligacin jurdica
indemnizatoria de la responsabilidad civil culposa -glosa-, sin consideracin a la culpa por
accin u omisin del empleado pblico299. La carga de la prueba, en esta injurdica
explicacin, correspondera al empleado pblico imputado para demostrar en la contestacin
a las glosas de la no existencia del perjuicio econmico o de motivos excusantes o
eximentes del perjuicio econmico causado.
La injurdica explicacin lgica que antecede, ratificada en el Informe a la Nacin
presentado por el seor Contralor General del Estado en funciones, con esta frase: EL
ESTABLECIMIENTO DE RESPONSABILIDAD CIVIL CULPOSA SE FUNDAMENTA EN EL
PERJUICIO ECONOMICO IRROGADO A UNA ENTIDAD U ORGANISMO300 nos lleva a la
conclusin jurdica inequvoca y extra legal de que la Contralora General del Estado no
acepta jurdicamente, en forma expresa y pblica. la relacin de causalidad que
necesariamente debe existir entre la culpa -causa- y el perjuicio econmico, -efecto- para
299
300
Ver Responsabilidades del Informe del Contralor a la Nacin, Pag. V

Ver en pgina V del Informe
95
La Telaraa Legal
determinar una responsabilidad civil culposa a un empleado pblico301, de carcter

indemnizatorio. Por ello contina estableciendo las histricas glosas, consistente con el
intrngulis jurdico declarado.
En consecuencia, la explicacin lgica elemental, en el mbito de la juridicidad, es
que la Contralora General del Estado ha configurado su propia y singular relacin de
causalidad, trocando la relacin de causalidad jurdica de la culpa -causa- y el reembolso del
perjuicio econmico irrogado -efecto-, admitida por la doctrina jurdica, la Constitucin de la
Repblica y las leyes; relacin de causalidad trocada en el sentido de que el perjuicio
econmico irrogado a una entidad u organismo pblico es el fundamento legal de una
obligacin jurdica suigneris -causa- que da origen a las glosas -efecto- que sustentan la
obligacin indemnizatoria del empleado pblico302 por el perjuicio irrogado a un ente pblico,
mediante la orden de emisin de los correspondientes ttulos de crdito por parte del Servicio
de Rentas Internas.
Esto significara que la Contralora General del Estado est haciendo supervivir en el
tiempo preceptos de la derogada Ley Orgnica de Hacienda referidos a las glosas, en todas
las versiones histricas303, como si las glosas se trataran -para la Contralora- de un derecho
real adquirido segn una ley derogada304 que subsiste bajo el imperio de otra nueva, a pesar
de enfrentar preceptos legales y conceptuales de fondo de la Constitucin Poltica y de la
Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control. Esta realidad explicara porqu el
seor Contralor General del Estado en funciones contina denominando como glosas a la
observacin formulada a las cuentas contables (no a las cuentas presentadas para su
estudio por los rindentes), eximindose de determinar la responsabilidad civil culposa cuya
potestad exclusiva le otorga la Constitucin Poltica.
Sostienen esta tesis las afirmaciones jurdicas de altos Funcionarios de la Contralora
General del Estado, como:
La del Dr. Mauricio Torres Trujillo, Jefe de Determinacin de Responsabilidades de
la Contralora, quien expres textualmente:
Una Contralora que no glosa no es una Contralora305.
301
La singular doctrina se encuentra puntalizada en los puntos de vista de la Direccin de Responsabilidades, con esta frase: "la glosa
constituye un mecanismo jurdico idneo porque se demuestra el perjuicio econmico irrogado a la entidad...". Informes del Contralor
General al Congreso, perodo 1990 -1991, pgina 181; perodo 1991 - 1992, pgina 251; y perodo 1992 - 1993, Pgina 231; perodo
1998 - 1999, Pgina V.
302
Esta apreciacin queda ratificada por el contenido del Art. 18 del Reglamento General para el Control de los Ingresos Pblicos, dictado
por Acuerdo del Contralor No. 19-CG, Registro Oficial No. 427 de 25 de abril de 1994, que dice:
"Como resultado del control posterior de los ingresos pblicos, de haber lugar, la Contralora determinar responsabilidades
administrativas y presunciones de responsabilidad penal, y establecer responsabilidades civiles, si se ocasionare perjuicio econmico.
303
Ley Orgnica de Hacienda de 20 de octubre de 1863, El Nacional s/n de 28 de octubre de 1963, que regul el Juicio de Cuentas a
cargo de los Tribunales de Cuentas.
Art. 238 de la Ley Orgnica de Hacienda de 14 de noviembre de 1927, de creacin de la Contralora, Decreto Supremo s/n, Registro
Oficial No. 488 de 16 de noviembre de 1927.
Art. 252 de la Codificacin de la Ley Orgnica de Hacienda de 15 de noviembre de 1947, Registro Oficial No. 71 de 11 de diciembre de
1947.
Art. 305 de la Codificacin de la Ley Orgnica de Hacienda, Suplemento del Registro Oficial No. 1202 de 20 de Agosto de 1960 (Primer
Tomo de la publicacin Constitucin y Leyes del Ecuador)
304
Ver numeral 9 del Art. 7 del Cdigo Civil.
305
Exposicin en la Audiencia en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, que tuvo lugar el 20 de enero de 1998, a
las nueve horas, con motivo del recurso de amparo tramitado en el expediente No. 4451-006-98-EG.
96
La Telaraa Legal
La del Dr. Humberto Aguilar Bueno, Subdirector de Responsabilidades de la

Contralora, quien sostuvo en audiencia de recurso de amparo306:
Si la facultad de glosar de la Contralora se fundamenta en el Art. 305 de la Ley
Orgnica de Hacienda y, por tanto, siendo una observacin, sta no puede ser
discutida en recurso jurisdiccional.
Y la de los seores Doctora Mnica Maldonado Nieto y Doctor Gonzalo Falcon
Gomezjurado, Abogados de la Contralora, refirindose al contenido de la Resolucin de
Amparo dictada por el Tribunal Constitucional, dejando sin efecto glosas de la Contralora
General del Estado por contravenir a preceptos constitucionales, quienes expresaron:
La Resolucin de Amparo ... que deslegitima la glosa , constituye un funesto
precedente que enervar el accionar de la Contralora General del Estado y
propiciar que la corrupcin administrativa cobre mayor cuerpo y menoscabe an
ms la confianza que los ciudadanos tienen en las instituciones del Estado307.
La ltima afirmacin puntualizada lleva a configurar a las glosas con un nuevo
elemento: las glosas constituyen -en opinin contralora- mecanismos anticorrupcin,
elemento que se recoge en el Plan Anticorrupcin de la Presidencia de la Repblica.
En el mes de marzo del ao 1999, el Consejo de Modernizacin del Estado CONAM,
a travs del Proyecto de Modernizacin del Estado MOSTA, present su Anteproyecto de
Ley Orgnica de Control y Auditora de la Gestin Pblica a la consideracin de altas
autoridades estatales, en un esfuerzo -segn se divulga- de modernizar a la Contralora
General del Estado mediante la introduccin de aspectos doctrinarios modernos de control y
de auditora, con el fin de sustituir a la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.
Sin embargo, el anteproyecto mantiene la institucin de las glosas a las cuentas,
como observacin, sin definir si se refiere -la glosa- a la cuenta presentada a estudio del
Contralor General del Estado por el rindente y cuentadante o a la cuenta contable. No
regula la predeterminacin y la determinacin de la responsabilidad civil culposa, o sea no
regula la potestad constitucional exclusiva contenida en el Art. 212. Recoge la culpa
simplemente agregando culposa a la responsabilidad civil. No recoge la relacin de
causalidad jurdica que debe existir entre culpa y perjuicio. No grada la intensidad de la
culpa. Silencia la obligacin de la carga de la prueba de la culpa, a pesar de mantener la
presuncin de correccin de los actos administrativos. En definitiva no crea ningn efecto
jurdico a la determinacin de la responsabilidad civil y al calificativo culposas, de
que trata el Art. 212 de la Constitucin Poltica, repitiendo el mismo error jurdico del
CONAM, que fue analizado con motivo del cambio de los efectos del silencio administrativo,
de negativo a positivo, introducido en el Art. 28 de la Ley de Modernizacin (Ver No. 2.2.1).
Como puede observarse, poco de modernizacin tiene el proyecto del Consejo de
Modernizacin. Felizmente no recoge la aspiracin del seor Contralor General del Estado
en funciones de instituir el control previo ... para que no nos topemos con el hecho ya
308
consumado... , control previo a los desembolsos que, de ser ejercido por la Contralora
General del Estado, paralizara las actividades financieras de los Ministerios, de los
306
Exposicion en la Audiencia en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, que tuvo lugar el 27 de enero de 1998, a
las nueve horas, con motivo del recurso de amparo tramitado en el expediente No. 4482-ED.
307
Escrito presentado a consideracin del Tribunal Constitucional, el 1 de julio de 1997, dentro del expediente No. 07-RA-97,
como Defensores del Contralor General del Estado.
308
Declaraciones al Diario El Comercio, publicadas en la pgina A2 del domingo 25 de abril de 1999.
97
La Telaraa Legal
Municipios, de los Consejos Provinciales, de los colegios fiscales, de las empresas estatales,
de las unidades ejecutoras y de los organismos adscritos. En resumen, del sector pblico en
general.
La estrategia del plan anticorrupcin de la Presidencia de la Repblica considera
como actividad fundamental la presentacin y aprobacin por el Congreso Nacional del
Anteproyecto relatado309, dentro del Plan de la Contralora General de Lucha contra la
Corrupcin. El Anteproyecto de la nueva Ley, en cuanto regula el establecimiento de glosas
y en tanto silencia los efectos jurdicos de la determinacin de las responsabilidades civiles
culposas prevista en el Art. 212 de la Constitucin Poltica, tiene ms un contenido de
legitimacin legal de la perpetuacin del intrngulis jurdico extra legal armado por la propia
Contralora General del Estado, proveniente de un indecoroso doble criterio judicial, materia
ya examinada (Ver No. 2.1.2), que de una actividad anticorrupcin propiamente dicha, de la
cual solo tiene el nombre.
2.2.2.5 LA RECAUDACION DE LAS GLOSAS
En todo proceso de administracin de justicia se culmina con una etapa de ejecucin

de la sentencia, en la Funcin Judicial, o de ejecucin de la resolucin, en la justicia
administrativa.
Legalmente se encuentra previsto el proceso de ejecucin de las determinacines de
la responsabilidad civil confirmadas por la Contralora General del Estado, mediante la
expedicin de ttulos de crdito, los mismos que sirven de fundamento jurdico para la
iniciacin del proceso de pago mediante el ejercicio de la jurisdiccin coactiva, por parte del
Servicio de Rentas Internas, fundamentalmente.
Sin embargo, el valor de las glosas confirmadas de la Contralora General del
Estado no se recaudan, a pesar de que el monto total adeudado por los glosados, de los
ltimos veinte aos, se aproxima al monto de la deuda externa ecuatoriana.
Las excusas oficiales no se han hecho esperar. La Contralora General del Estado
acusa de desidia o negligencia al Ministerio de Finanzas, concretamente al Servicio de
Rentas Internas, de no iniciar los procesos coactivos. Los acusados se defienden con el
argumento de que existen ordenes de emisin de ttulos de crdito y contraordenes de
eliminarlos provenientes de la misma Contraloria General del Estado o de los Tribunales de
Justicia, en razn del ejercicio del derecho de defensa de los glosados.
Se han sugerido reformas a la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control
para otorgar, a la Contralora General del Estado, el ejercicio de propia jurisdiccin coactiva.
Inclusive se han intentado reformas en el sentido de que las resoluciones confirmatorias de
glosas constituyan ttulo y obligacin ejecutivos, para intentar su recaudacin mediante juicio
ejecutivo tramitado ante los jueces de la Funcin Judicial310.
Se ha acusado a la Ley que franquea exhorbitantes recursos de defensa a los
glosados, que demora la iniciacin de un proceso de ejecucin con garantas jurdicas de
acierto, y que son necesarias reformas legales.
309
ANEXO 9 del Plan Nacional Anticorrupcion. Componente: Fortalecimiento del Control. Contralora General del Estado.
Ver el Proyecto de Ley Reformatoria a la LOAFYC presentada por el ex-Contralor General del Estado, Dr. Benjamn Tern
Varea, a consideracin del CONAM.
310
98
La Telaraa Legal
Muchas son las excusas; pero la realidad es que las glosas no se pagan por los
glosados y el Estado no recauda los perjuicios ocasionados al patrimonio estatal.
En nuestra opinin esta realidad tiene una doble causa:
La primera, en el proceso de determinacin de responsabilidades civiles culposas, la
Contralora General del Estado irrespeta los preceptos constitucionales y legales y se apega
al proceso de establecimiento de glosas a la cuenta presentada por el rindente y
cuentadante, funcin que lo ha venido ejerciendo desde la poca colonial, en uso, hoy en
da, de inexistentes facultades discrecionales. La falta de juridicidad Contralora posibilita
ejercer el derecho a la defensa por parte de los glosados, en variadas formas: mediante
recursos de amparo; mediante recursos de revisin; mediante acciones de impugnacin;
mediante excepciones a la coactiva, mediante negociacin administrativa, etc., con enormes
expectativas jurdicas de triunfar en la controversia frente a la deleznable posicin jurdica de
la Contraloria General del Estado, expresada todava en glosas a la cuenta presentada a su
estudio por inexistentes rindentes o cuentadantes.
La segunda, porque la Contralora General del Estado quebranta un principio general
del derecho procesal: para entrar en fase de ejecucin de una sentencia judicial o de una
resolucin administrativa, se requiere que aqulla se encuentre ejecutoriada o firme. Que
pase en autoridad de cosa juzgada, expresa la doctrina.
Al regular la etapa de ejecucin de las resoluciones confirmatorias de
responsabilidades civiles culposas -no de glosas- de la Contralora General del Estado, el
Art. 337 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control dispone que se ordenar
la emisin de los ttulos de crdito cuando las resoluciones se encuentren ejecutoriadas. A
continuacin, el Art. 338 de la misma Ley, interpreta y define cuando se entendern
ejecutoriadas las resoluciones del Contralor General del Estado.
Sin embargo, en la resolucin confirmatoria de glosas, antes de la ejecutoria,
antes de que cause estado el acto administrativo, la Contralora General del Estado ordena
intempestivamente la emisin de ttulos de crdito a cargo de los glosados. La consecuencia
jurdica de la violacin legal de la Contralora es obvia: los glosados, al ejercer su derecho a
la defensa, solicitan y obtienen la anulacin de los ttulos de crdito ordenados emitir
prematuramente por la Contralora General del Estado con violacin de los Arts. 337 y 338
de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.
Y de esta segunda violacin legal de la Contralora General del Estado proviene el
tira y afloja entre el Servicio de Rentas Internas y el glosado que ejercita su derecho a la
defensa, producindose la consecuencia jurdica conocida por todos: los glosados no pagan
y el Estado no se reembolsa de los perjuicios econmicos irrogados a su patrimonio.
Por sus obras los conoceris..., sentencia la Biblia. Las obras de la Contralora
General del Estado, es decir su funcin principal de obtener el reembolso de los perjuicios
econmicos irrogados al Estado por parte de los servidores pblicos a quienes les ha
determinado una responsabilidad civil culposa, mediante resolucin administrativa o judicial
ejecutoriada, no se cumple, no hay la obra, inexisten resultados concretos. El Estado, a
travs de una tasa de servicios del cinco por mil311 impuesta a los ingresos de las entidades
u organismos del sector pblico, financia todos los gastos de la Contralora General del
Estado, para obtener, al final, un resultado negativo en trminos econmicos y financieros
311
Decreto Supremo No. 41, Registro Oficial No. 232 del 25 de enero de 1973.
99
La Telaraa Legal
de resarcimiento, reembolso o pago de los perjuicios econmicos causados al patrimonio

estatal.
Todos los seores Contralores, en los ltimos veinte aos, inclusive el seor
Contralor General del Estado en funciones, han declarado a los medios de comunicacin
social que, como resultado de su acertada gestin pblica personal, han establecido unos
montos enormes por glosas, en una competencia de valores segn los perodos, cuyo gran
total por poco alcanza el valor de la deuda pblica externa. Sin embargo, todos han omitido
precisar el monto de los perjuicios econmicos irrogados al Estado efectivamente
reembolsados.
2.2.3 LA JURISDICCION COACTIVA

El ejercicio de la jurisdiccin coactiva se materializa en el juicio de coactiva,
verdadero juicio sustanciado por juzgadores administrativos -el juez de coactivas- y apoyado
por auxiliares como alguaciles y depositarios judiciales.
Tiene por objeto hacer efectivo el pago de lo que, por cualquier concepto, se le deba
al Estado y a las dems instituciones del sector pblico que por ley tiene esta jurisdiccin312.
La coactiva sirve para la recaudacin de obligaciones tributarias no pagadas por los
contribuyentes, y su ejercicio se encuentra regulado por el Cdigo Tributario, con recurso de
excepciones ante los Tribunales Distritales de lo Fiscal.
Sirva, adems, para la recaudacin de los perjuicios irrogados al Estado como
consecuencia de la determinacin de las responsabilidades civiles culposas firmes
demostradas por la Contralora General del Estado, con recurso de excepciones ante los
Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, segn la LOAFYC y la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativo.
Sirve, en general, para la recaudacin de las obligaciones no tributarias de los
crditos no tributarios de particulares ligados con un vinculo civil o mercantil con el Estado y
sus instituciones; para la ejecucin de contribuciones para el sostenimiento de las
Superintendencias de Compaas o de Bancos313 y para la recaudacin de prstamos,
aportes y fondo de reserva insolutos para con el IESS314 con recurso de excepciones ante el
Juez de lo Civil, segn el Cdigo de Procedimiento Civil.
Sirve, en fin, para la recaudacin de multas impuestas como sancin a los
contraventores por los juzgadores administrativos competentes315. Para el ejercicio del
312
Art. 993 del Cdigo de Procedimiento Civil.

Art. 457 de la Ley de Compaas y Art. 187 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.
314
Art. 212 de la Ley del Seguro Social Obligatorio.
315
Art. 273 de la Ley de Propiedad Intelectual. Art. 40 de la Ley General de Seguros. Art. 628 del Cdigo del Trabajo. Art. 36 de
la Ley del Centro de Rehabilitacin de Manab. Art. 17 de la Ley Especial de Desarrollo Turstico. Art. 20 de la Ley de Rgimen
del Sector Elctrico. Art. 157 de la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre. Art. 36 de la Ley Especial de Telecomunicaciones.
Art. 101 de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado. Art. 24 de la Ley de Facilitacin de Exportaciones y del Transporte
Acutico. Art. 163 de la Ley de Minera. Art. 17 de la Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrpicas. Art. 21 de la Ley
Especial de Petroecuador y sus Empresas Filiales. Art. 6 de la Ley de Impuesto a la Exportacin de Cacao. Art. 91 de la Ley
Forestal y de Conservacin de Areas Naturales y Vida Silvestre. Art. 24 de la Ley de Sanidad Animal. Art. 27 de la Ley General
de Correos. Art. 24 de la Ley del Centro de Reconversin Econmica de Azuay y Caar. Art. 37 de la Ley del Instituto
Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas. Art. 19 de la Ley sobre el Banco Ecuatoriano de la Vivienda. Art. 142 de la Ley
Orgnica del Banco Nacional de Fomento. Art. 38 de la Ley de Aviacin Civil. Art. 104 de la Ley de Aguas. Art. 166 de la Ley de
Rgimen Municipal. Art. 48 de la Ley de Rgimen Provincial. Art. 155-V del Cdigo de Polica Martima.
313
100
La Telaraa Legal
derecho de defensa hay que dilucidar, caso por caso, la atribucin y competencia del Juez
Ordinario que le correspondera conocer y tramitar el juicio de excepciones.
Si la defensa es jurdicamente imposible -porque la obligacin es clara, lquida,
determinada y de plazo vencido- o equivocada -por recurrir a jueces incompetentes- el
proceso de la jurisdiccin coactiva culmina con el embargo y remate de bienes de propiedad
del deudor de la obligacin, a base de un proceso reglado tramitado por juzgadores
administrativos que no forman parte de la Funcin Judicial.
2.2.4 LOS COMISARIOS MUNICIPALES
El Comisario Municipal es una institucin jurdica que viene desde la poca colonial,
legitimado por todas las versiones de la Ley de Rgimen Municipal. Algunos municipios han
diversificado las funciones de sus comisarios municipales, por mbitos de competencia: de
higiene o salud; de construcciones; de mercados, etc.
Los cargos de comisarios municipales no podrn ser desempeados sino por
egresados o estudiantes del ltimo curso de las facultades o escuelas de Derecho316. Gozan
de fuero de Corte Superior en toda causa penal que se promueva contra ellos por el ejercicio
de sus funciones317.
Les corresponde a los Comisarios Municipales aplicar las sanciones previstas en la
Ley de Rgimen Municipal siguiendo el procedimiento previsto en el Cdigo de
Procedimiento Penal para el juzgamiento de las contravenciones318 de Polica.
Del juzgamiento de las contravenciones realizado por el Comisario Municipal, si se
trata de sancin prevista en la Ley de Rgimen Municipal, se puede interponer recurso
jerrquico de apelacin para ante el Alcalde Municipal319. En el caso del Distrito
Metropolitano de Quito el recurso jerrquico de apelacin se interpone ante el Alcalde
Metropolitano320.
Los Comisarios Municipales estn facultados, adems, para juzgar a los infractores a
la Ley de Pesas y Medidas y sus Reglamentos, con posibilidad del infractor de interponer el
recurso jerrquico de apelacin ante el Director Nacional de Pesas y Medidas321, no el
Alcalde Municipal.
Les corresponde a los Comisarios Municipales, en adicin, el juzgamiento a las
infracciones penadas por el Cdigo de la Salud, mediante un procedimiento especial distinto
del empleado para las contravenciones de polica. Del resultado del juzgamiento, resolucin,
puede interponerse recurso de apelacin ante el Ministro de Salud Pblica322, previo
316
Art. 2 de la Ley de Proteccin de Estudiantes de Derecho, Decreto Supremo No. 1381, Registro Oficial No. 150 de 28 de
octubre de 1966.
317
Art. 23 de la Ley Orgnica de la Funcin Judicial, Decreto Supremo No. 891, Registro Oficial No. 636 de 11 de septiembre
de 1974.
318
Literal g) del Art. 167 de la Ley de Rgimen Municipal. Tomada en cuenta la Reforma proveniente de la Ley No. 104, Registro
Oficial No. 315 de 26 de agosto de 1982.
319
Numeral 38 del Art. 72 de la Ley de Rgimen Municipal.
320
Art. 21 de la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito, Ley No. 46, Registro Oficial No. 345 de 27 de diciembre de
1993.
321
Arts. 22 y 23 de la Ley de Pesas y Medidas, Decreto Supremo No. 1456, Registro Oficial No. 468 de 9 de enero de 1974;
adems, Decreto Supremo s/n, Registro Oficial No. 31 de 17 de agosto de 1925.
322
Arts. 213, 220, 221 y 230 del Cdigo de la Salud, Decreto Supremo No. 188, Registro Oficial No. 158 de 8 de febrero de
1971.
101
La Telaraa Legal
depsito en garanta de un cheque certificado o dinero efectivo por el mximo de la pena de

multa que corresponda a la infraccin objeto del juzgamiento.
Compete a los Comisarios Municipales el juzgamiento y sancin de innumerables
infracciones tipificadas en leyes y en legislacin secundaria, como las infracciones tipificadas
en el Reglamento para el Manejo de los Desechos Slidos323; las infracciones en materia de
alimentos en la va pblica tipificadas en el Reglamento de Control Sanitario de Alimentos324;
juzgar las infracciones establecidas en el Reglamento de Distribucin de Alimentos con
Fines Benficos325; juzgar las infracciones por acaparamiento de artculos de primera
necesidad326; el juzgamiento por el sacrificio o desposte de ganado vacuno menor de dos
aos con fines comerciales, o de ganado mayor en sitios no autorizados327; las infracciones
al Reglamento para la Elaboracin, Conservacin y Venta de Chicha328; de las infracciones
al Reglamento de Cruces de Caminos con Vas del Ferrocarril329; de las infracciones al
Reglamento para Funcionamiento de las Casas de Juegos de Azar330; de las infracciones a
la Gestin de Productos Qumicos Peligrosos331. Generalmente en esta explcita entrega de
jurisdiccin y competencia a los Comisarios Municipales no se regula el recurso jerrquico de
apelacin de la resolucin de juzgamiento, que podra interponer el infractor.
Adems de esta variada normativa explcita, las Ordenanzas Municipales que
regulan la administracin del Impuesto de Patente Municipal, del Impuesto a los Activos
Totales, de Anuncios y Carteles, de Ocupacin de la Va, de Ornato y Fbrica, del Servicio
de Rastro, de Ocupacin de Mercados, de Explotacin de Canteras, de Espectculos
Pblicos, en lo principal, dictadas por los Concejos Municipales y muchas de llas,
consideradas como tributarias, con dictamen favorable del Ministerio de Finanzas332,
tramitadas con intervencin del Ministerio de Gobierno para ser aceptadas a ser
promulgadas en el Registro Oficial, asignan jurisdiccin y competencia a los Comisarios
Municipales para el juzgamiento y sancin de una gran casustica de infracciones penales
tipificadas en llas, muchas veces en coordinacin con el Director Financiero Municipal. El
Comisario Municipal cuenta con el auxilio de la Polica Municipal, tanto para hacer
comparecer al infractor, cuanto para ejecutar su resolucin de juzgamiento.
Las infracciones as tipificadas por las ordenanzas municipales, y el consiguiente
juzgamiento por parte del Comisario Municipal, conllevan una o ms de las siguientes penas:
multa; clausura; decomiso o incautacin; demolicin o derrocamiento; y, a veces, penas de
privacin de la libertad.
La tipificacin de infracciones realizada en los Acuerdos Ministeriales antes
identificados, y en ordenanzas municipales sin fundamento jurdico en ley expresa,
quebrantan la garanta prevista en el numeral 1ro. del Art. 24, y en el numeral 2do. del Art.
141, de la Constitucin Poltica que dispone que solo por ley se tipificarn las infracciones
323
Art. 144 del Reglamento para el Manejo de los Desechos Slidos, Acuerdo Ministerial No. 14630, Registro Oficial No. 991 de
3 de agosto de 1992.
324
Art. 2 del Reglamento de Control Sanitario de Alimentos, Acuerdo Ministerial No. 14381, Registro Oficial No. 966 de 26 de
junio de 1992.
325
Art. 19 del Reglamento de Distribucin de Alimentos con Fines Benficos, Acuerdo Ministerial No. 478-A, Registro Oficial
No. 560 de 9 de agosto de 1965.
326
Art. 2 del Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial No. 827 de 7 de marzo de 1947.
327
Art. 4 del Decreto Ejecutivo No. 246, Registro Oficial 769 de 19 de marzo de 1943.
328
Art. 12 del Reglamento de Elaboracin, Conservacin y Venta de Chicha, Resolucin Sanitaria s/n, Registro Oficial No. 306
de 3 de septiembre de 1941.
329
Art. 20 del Reglamento de Cruces de Caminos con Vas del Ferrocarril, Decreto Supremo No. 414, Registro Oficial No. 336
de 11 de noviembre de 1936.
330
Art. 12 del Reglamento para el Funcionamiento de las Casas de Juegos de Azar, Decreto Supremo No. 500, Registro Oficial
No. 32 de 6 de noviembre de 1935.
331
332
Art. 5 de la Ley No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 22 de 9 de septiembre de 1992.
102
La Telaraa Legal
penales, administrativas o de otra naturaleza, ni se le aplicar una sancin no prevista en la

Constitucin o la Ley, garanta que se la identifica en doctrina como la previsin en ley de
infracciones sancionadas con una pena.
El derecho de defensa ms socorrido es el convencimiento al comisario municipal egresado o estudiante de Derecho- de la inocencia del infractor, mediante la presentacin de
mltiples argumentos de contenido jurdico y de contenido prctico. Sin embargo, con la
institucionalizacin del recurso de amparo, muchos han recurrido a deducir este mecanismo
de defensa -presentado en horas no laborabes, o en das festivos, ante el Juez de lo Penal
de turno para evitar el sorteo entre los Jueces de lo Civil o Tribunales de Instancia-, recurso
que, lamentablemente, es dificil de fundamentarlo jurdicamente y de ser asimilado
debidamente por nuestra justicia ordinaria que desconoce el contenido del acto
administrativo ilegtimo por exceso de poder, base del recurso; y por los precedentes
contradictorios dictados por el Tribunal Constitucional al resolver el recurso de apelacin de
la resolucin del juez o tribunal de instancia, en el mbito del amparo constitucional, materia
ya examinada.
2.2.5 JUSTICIA EN ACTIVIDADES PRIVATIZADAS
La Telefona Celular, parte del sistema de telecomunicaciones nacionales, fue

concesionada a operadoras interesadas a partir del ao 1993. Paralelamente a la concesin
ha venido dictndose normas regulatorias del servicio fundamentadas en artculos legales
de dudosa coherencia entre lo dispuesto en la Ley y lo regulado para el servicio. A este
grupo de normativa se ha venido a superponer las normas de la nueva Constitucin Poltica,
en vigencia desde el 11 de agosto de 1998.
El mbito al cual est sujeto el servicio concesionado est determinado por la Ley
Especial de Telecomunicaciones333. Por consiguiente el concesionado podra verse incurso
en el cometimiento de las infracciones a las telecomunicaciones tipificadas en el Art. 28 de la
Ley, sujetos a las sanciones previstas en el Art. 29 impuestas dentro del juzgamiento al
presunto infractor por el Superintendente de Telecomunicaciones mediante el trmite
procesal previsto en los Arts. 31, 32 y 33, en ejercicio de la jurisdiccin y competencia
especial otorgada por el Art. 30 de la misma norma legal.
Los preceptos de los artculos de la Ley Especial de Telecomunicaciones, a pesar de
haberse dictado seis aos antes, son consistentes con el contenido de la garanta prevista
en el numeral 1 del Art. 24 de la Constitucin Poltica, que reza:
Nadie podr ser juzgado por un acto u omisin que al momento de cometerse no
est legalmente tipificado como infraccin penal, administrativa o de otra naturaleza,
ni se le aplicar una sancin no prevista en la Constitucin o la ley ...
Por el Art. 10 de la Ley No. 94334 se cre el Consejo Nacional de
Telecomunicaciones CONATEL, como ente de administracin y de regulacin de las
Telecomunicaciones en el pais. Se encuentra integrado por un representante del Presidente
de la Repblica, por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, por el
333
Dictada por Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de 1992. Reformada por Ley No. 14, Registro Oficial No.
61 de 9 de noviembre de 1992; por Ley No. 94, Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de 1995; por Ley s/n, Suplemento del
Registro Oficial No. 15 de 30 de agosto de 1996; por Ley No. 15, Suplemento del Registro Oficial No. 120 de 31 de julio de
1997; y por Ley No. 17, Suplemento del Registro Oficial No. 134 de 20 de agosto de 1997.
334
Publicada en el Registro Oficial No. 770, de 30 de agosto de 1995.
103
La Telaraa Legal
Secretario General del CONADE, por el Secretario Nacional de Telecomunicaciones, por el

Superintendente de Telecomunicaciones, por un representante de las Cmaras de la
Produccin y por el representante legal del CONAUTEL.
Entre las materias de su competencia legal respecto a los servicios concesionados
est: Aprobar las normas de homologacin, regulacin y control de equipos y servicios de
telecomunicaciones; y de su competencia reglamentaria335 est Regular la prestacin de
servicios de telecomunicaciones, y las empresas operadoras, Dictar normas para la
proteccin de los derechos de los usuarios y Aprobar los trminos y condiciones de
relacin entre operadoras y usuarios y sus modificaciones.
El CONATEL, en uso de la atribucin y competencia legal y reglamentaria ya
identificada, ha dictado los siguientes reglamentos: Reglamento General de los Servicios de
Radiocomunicaciones336; Reglamento para el Servicio de Telefona Movil Celular337;
Reglamento para la Homologacin de Equipos Terminales338; Reglamento para la Provisin
de Segmento Espacial339; Reglamento de Telefona Pblica de Prepago340; Reglamento de
los Sistemas de Televisin Codificada Satelital341; Reglamento de Conexin a Redes y
Sistemas de Telecomunicaciones342; Reglamento para la Prestacin de Servicios
Portadores343; Reglamento del Servicio del Valor Agregado344; entre los que hemos sido
capaces de identificar.
El CONATEL en ejercicio de la atribucin y competencia legal y reglamentaria,
mediante resoluciones explicitas regulatorias de los servicios, ha creado y tipificado
infracciones penales y administrativas, enumeradas: en el Art. 89 del Reglamento General
de los Servicios de Radiocomunicaciones; en el Art. 42 del Reglamento para el Servicio de
Telefona Movil Celular; en el Art. 42 del Reglamento para Homologacin de Equipos
Terminales; en el Art. 25 del Reglamento para la Provisin de Segmento Especial; y en el
Art. 44 del Reglamento de Telefona Pblica de Prepago. Reiteradamente le otorga
jurisdiccin y competencia al Superintendente de Telecomunicaciones para el juzgamiento
de las infracciones tipificadas por resolucin y, es de esperarse que dicho funcionario haya
hecho uso, o pretendido hacer uso, de tal jurisdiccin y competencia otorgada por
resolucin.
El caso es que en un proceso tan delicado de la privatizacin o concesin de los
servicios de telecomunicaciones, que requieren de acierto y juridicidad legal en las reglas de
juego regulatorias, en razn de la seguridad jurdica reclamada por el concesionado para
proteger la inversin extranjera, el CONATEL no coadyuva con un extricto y fiel cumplimiento
al precepto constitucional. Solo por ley se puede tipificar un acto o actos como infraccin
penal, administrativa o de otra naturaleza, para que tal tipificacin tenga validez y efectos
jurdicos. No se puede tipificar infracciones penales o administrativas por simple resolucin,
por ms que en del CONATEL forme parte un delegado del Presidente de la Repblica,
tipificacin que se encuentra reservada exclusivamente al Congreso Nacional en tanto en
335
Prevista en el Art. 41 del Reglamento General General a la Ley Especial de Telecomunicaciones Reformada, dictado por
Decreto Ejecutivo No. 3301, Suplemento del Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995, y modificado el nombre por
Decreto Ejecutivo No. 206, Registro Oficial No. 50 de 21 de octubre de 1996.
336
Resolucin No. 423, Registro Oficial No. 10 de 24 de agosto de 1998.
337
338
339
Resolucin No. 296, Registro Oficial No. 353 de 3 de julio de 1998.
340
Resolucin No. 335, Registro Oficial No. 353 de 3 de julio de 1998.
341
Resolucin No. 74, Registro Oficial No. 198 de 20 de noviembre de 1997.
342
Resolucin No. 83, Suplemento del Registro Oficial No. 1008 de 10 de agosto de 1996.
343
Resolucin No. 84, Suplemento del Registro Oficial No. 1008 de 10 de agosto de 1996.
344
Resolucin No. 513, Suplemento del Registro Oficial No. 960 de 5 de junio de 1996.
104
La Telaraa Legal
cuanto apruebe leyes. Ni siquiera el Congreso tiene atribucin jurdica para tipificar
infracciones mediante Resolucin Legislativa.
Algo debe hacer el Estado para corregir la injuridicidad de las resoluciones del
CONATEL en tanto en cuanto tipifican infracciones penales, administrativas o de otra
naturaleza, excedindose de su atribucin y competencia legal y constitucional. Porque
mientras no sean expresamente revisadas en sede o en contradiccin judicial, jurdicamente
se encontraran vigentes, con vigencia formal, y, por tanto, seran aplicables.
Solo queda a los concesionados de los servicios de telecomunicaciones la
interposicin de los recursos de defensa otorgados por la Constitucin Poltica, como el
recurso de amparo o el recurso de inconstitucionalidad, pues tanto la tipificacin de la
infraccin hecha por el CONATEL cuanto el juzgamiento realizado por el Superintendente de
Telecomunicaciones, son actos administrativos ilegtimos por exceso de poder, por
quebrantar la garanta constitucional, prevista en el numeral 1ro. del Art. 24 y en el numeral
2do. del Art. 141 de la Constitucin; o los recursos de defensa otorgados por la Ley para
interponer el recurso de impugnacin que corresponda ante los Tribunales Especializados
de Justicia.
Esta consecuencia jurdica es la proteccin que brinda el Estado Ecuatoriano a los
concesionados de los servicios de telecomunicaciones. Tarde o temprano tendrn que
requerir los servicios de la administracin de justicia reclamando la inconstitucionalidad o
injuridicidad de las reglas de juego de los servicios concesionados, cuando les notifique el
Superintendente de Telecomunicaciones al juzgamiento de las infracciones, injurdica e
inconstitucionalmente, tipificadas por el CONACEL.
2.2.6 JUZGAMIENTOS COMO EN BOTICA
La tipificacin de infracciones penales, administrativas o de otra naturaleza,

atribucin exclusiva del Congreso Nacional ejercida al dictar leyes, ha sido usurpado -como
un patrimonio histrico de la administracin pblica-, al ser ejercido contradiciendo el
precepto constitucional contenido en el numeral 1ro. del Art. 24 y numeral 2do. del Art. 141
de la Constitucin Poltica, con motivo de expedir Decretos Ejecutivos, Acuerdos
Ministeriales o simplemente Resoluciones.
Parecera que la administracin pblica considera a la sociedad civil como una cfila
de malandrines, para imponer el cumplimiento de las regulaciones pblicas mediante
sanciones. No considera a la sociedad civil como una sociedad responsable, que procede
por convencimiento. El examen de la normativa presupone que su cumplimiento por la
sociedad debe proceder por miedo a la amenaza de una pena, denominada multa, clausura,
decomiso y, el algunos casos, aprehensin personal.
Revisada al azar la normativa secundaria tipificadora de infracciones, en sentido
regresivo, dictada en el perdo comprendido entre los aos junio de 1999 a enero de 1995,
encontramos:
1. Infracciones tipificadas para los colegios de formacin artesanal y gramios artesanales,
cuyo juzgamiento se atribuye a la Junta Nacional de Defensa del Artesano345.
345
Art. 46 del Reglamento de Titulacin de Artesanas; Acuerdo Ministerial No. 1, Registro Oficial No. 188 de 11 de mayo de
1999.
105
La Telaraa Legal
2. Los funcionarios del Ministerio del Medio Ambiente, en las infracciones forestales346.
3. Tipificacin de infracciones cometidas en el suministro del servicio de electricidad, con el
juzgamiento asignado al CONELEC347.
4. Infracciones al Estatuto de la Comisin de Emergencias Mdicas, juzgadas de acuerdo a
lo dispuesto en reglamento interno348.
5. Infracciones al derecho de va para el paso lateral de Ambato, juzgadas por el Director
General de Obras Pblicas349.
6. Tipificacin de infracciones a la gestin de productos qumicos peligrosos, juzgadas por
los comisarios nacionales o comisarios municipales350.
7. Infracciones a la comercializacin del gas licuado de petrleo, juzgadas por el Director
Nacional de Hidrocarburos del Ministerio de Energa351.
8. Infracciones a la produccin, distribucin y comercializacin de lubricantes, juzgadas por
el Director Nacional de Hidrocarburos352.
9. Infracciones en los casinos bingo mecnicos, juzgadas por el CETUR353.
10. Tipificacin de infracciones en el Reglamento de Concesiones para la Prestacin de
Energa Elctrica, juzgadas por el CONELEC354.
11. Infracciones cometidas en el ejercicio de la seguridad privada, juzgadas por el Ministro
de Gobierno355.
12. Infracciones en las actividades mineras, juzgadas por las Direcciones Regionales de
Minera de la jurisdiccin356.
13. Infracciones cometidas en la comercializacin del gas licuado de petrleo, juzgadas por
el Director Nacional de Hidrocarburos357.
14. Infracciones cometidas en la comercializacin de combustibles derivados de petrleo,
juzgadas por el Director Nacional de Hidrocarburos358.
15. Infracciones en la produccin y comercializacin de la sal yodada para consumo
humano, juzgadas por las autoridades de salud359.
346
Acuerdo Ministerial No. 33, Registro Oficial No. 139 de 2 de marzo de 1999.
Art. 37 y siguientes del Decreto Ejecutivo No. 592, Registro Oficial No. 134 de 23 de febrero de 1999.
348
Art. 34 del Acuerdo Ministerial No. 790, Registro Oficial No. 82 de 7 de diciembre de 1998.
349
Art. 8 del Acuerdo Ministerial No. 36, Registro Oficial No. 64 de 11 de noviembre de 1998.
350
Arts. 25, 26 y 27 del Acuerdo Ministerial No. 212, Registro Oficial No. 47 de 15 de octubre de 1998.
351
352
353
Art. 47 del Acuerdo Ministerial No. 35, Registro Oficial No. 291 de 6 de abril de 1998.
354
Arts. 103 y 104 del Decreto Ejecutivo No. 1274, Suplemento del Registro Oficial No. 290 de 3 de abril de 1998.
355
Art. 13 del Decreto Ejecutivo No. 1104, Registro Oficial No. 257 de 13 de febrero de 1998.
356
Art. 73 del Decreto Ejecutivo No. 625, Registro Oficial No. 151 de 12 de septiembre de 1997.
357
Art. 27 del Decreto Ejecutivo No. 3989, Suplemento del Registro Oficial No. 1002 de 2 de agosto de 1996.
358
Art. 25 del Acuerdo Ministerial No. 347, Suplemento del Registro Oficial No. 998 de 29 de julio de 1996.
359
Art. 36 del Decreto Ejecutivo No. 4013, Registro Oficial No. 998 de 29 de julio de 1996.
347
106
La Telaraa Legal
16. Tipificacin de infracciones en el Reglamento de Agencias de Viaje, juzgadas por el

CETUR360.
17. Infracciones en las exposiciones caninas, juzgadas por el SESA361.
18. Infracciones al Reglamento Ambiental de Actividades Hidrocarburferas, juzgadas por los
Comisarios de Salud362.
El comportamiento de la muestra tomada al azar, referida a un perodo de cuatro
aos y medio, adems de la muestra expuesta con relacin a las actividades agrcolas,
agropecuarias y forestales, parece fundamentar la afirmacin hecha al comienzo de esta
parte especfica del estudio, de la percepcin por parte de la administracin pblica de la
tica de la sociedad civil.
Las infracciones tipificadas y su juzgamiento por parte de los empleados pblicos
competentes, constituye una parte de la legislacin secundaria manifiestamente
inconstitucional e ilegal, que afecta la relacin derecho-deber de la sociedad con los
estamentos pblicos, en trminos doctrinarios; y que podra estar produciendo ingresos
libres de impuestos a los juzgadores administrativos competentes, en trminos prcticos.
Algo jurdico se debe hacer al respecto. Por lo menos intentar paralizar el problema
de hoy en adelante, mediante algn mecanismo jurdico idneo que garantice la
constitucionalidad y legalidad de la normativa secundaria a futuro. El Estado Chileno tiene un
mecanismo denominado Toma de Razn, encargado a su Contralora, para realizar la
coherencia constitucional y legal de toda la normativa en proyecto de recibir la aprobacin.
Con respecto a la normativa dictada antes del 30 de junio de 1999, podran
intentarse varias acciones administrativas: la revisin de lla por parte de oficinas de la
Presidencia de la Repblica; la revisin por parte de la Procuradura General del Estado; o la
revisin por parte de las entidades u organismos pblicos, en las materias de su
competencia, para solucionar los defectos constitucional y legal. O, en fin, la realizacin de
otra obra modernizadora del CONAM.
La sociedad civil podra intervenir, en fin, con una o ms acciones de
inconstitucionalidad deducidas ante el Tribunal Constitucional. Para ello requerir reunir mil
firmas de ciudadanos, con la identidad acreditada con la copia de su cdula de identidad,
que patrocinen el recurso363.
360
Arts. 13 a 17 del Decreto Ejecutivo No. 3309-A, Registro Oficial No. 850 de 27 de diciembre de 1995.
362
Arts. 62 y 63 del Decreto Ejecutivo No. 2982, Registro Oficial No. 766 de 24 de agosto de 1995.
363
Literal d) del Art. 18 de la Ley de Control Constitucional, Ley s/n, Registro Oficial No. 99 de 2 de julio de 1997.
361
107
La Telaraa Legal
3.- LA ESPERANZA
En el Olimpo de los griegos no haba igualdad. Haba santos grandes y santos
chicos, beatos relucientes y beatos opacos, dioses mayores y dioses menores y, en fin, no
faltaban los diosecillos tmidos a los que Jpiter les daba poca importancia364, diosecillos
que, al ser abierta la Caja de Pandora, permanecieron en lla, en espera de la oportunidad
de salir, representando a la Esperanza.
Porque tambin all, como en la Telaraa Legal, haba dioses mayores,
prepotentes, cuya misin, en el entorno jurdico, consista en tejer ms y ms hebras para
mejorar la red, mediante acciones intencionadas para pescar presas a ro revuelto, o
mediante acciones desconocidas sugeridas por hermticos grupos, o mediante acciones de
omisin inspirados en el aforismo de que el que nada hace, nada teme, o, en fin, mediante
la incursin en la redaccin de la normativa legal, sin ser especialistas, poniendo en juego su
relativa experiencia, desconociendo los preceptos de la normativa vigente que seran
afectados. Desde luego despreciando las protestas y reclamos de los diosecillos menores cuando tenan el atrevimiento de enfrentarlos-, o simplemente ingnorndolos.
A riesgo de enfrentarnos a los dioses mayores del entorno jurdico, queremos
puntualizar algunas acciones que, por consenso, pueden ser planteadas; y, digeridas, iniciar
las acciones conducentes a destruir la Telaraa Legal y sus efectos jurdicos:
3.1. LA CODIFICACIN DE LAS LEYES
Quienes redactaron la vigente Constitucin Poltica captaron el problema de la

Telaraa Legal y orientaron su solucin mediante la institucionalizacin de la Comisin de
Legislacin y Codificacin, cuya funcin principal encomendada es: recopilar y ordenar
sistemticamente la legislacin ecuatoriana.
Recopilar en el sentido de conocer que la Repblica cuenta con 881 Leyes, 1279
Decretos Legislativos con fuerza de Ley, 156 Decretos Leyes de Emergencia Econmica, 44
Codificaciones y 19 Cdigos; todos llos vigentes.
Sistematizar en el sentido de conocer el texto de toda la normativa anterior para
disear un mtodo de sistematizacin, a base de elementos jurdicos unificantes que
propendan a enlazar todos los preceptos de la normativa en reglas de conducta nicas,
definidas, coherentes y claras. Como resultado de la sistematizacin puede lograrse la
unificacin de varias leyes en una sola ley concebida en reas de materias generales, como
el derecho de familia, el derecho agrario, el derecho mercantil, el derecho tributario, el
derecho pblico, etc.
En el rea del derecho mercantil, invitamos a observar en el Anexo 1, un ejercicio de
sistematizacin del Cdigo de Comercio con todas las dems leyes que regulan los actos
de comercio, elemento unificante para el ejercicio.
364
Andrade Noboa, Jorge, Obra citada.
108
La Telaraa Legal
Si la Comisin resolviera codificar por codificar su trabajo se ver recompensado

con la aprobacin de 2.379 codificaciones. Para llo la Comisin puede contar con la
asistencia de especialistas de entidades pblicas, como personal profesional de las
Superintendencias para las Leyes de Compaas y del Sistema Financiero, del Ministerio de
Finanzas, para las leyes tributarias, del Ministerio de Agricultura, para las leyes agrarias, etc.
Sin embargo esta forma de trabajar, mantendra las incoherencias jurdicas
existentes entre un precepto de una ley y otro precepto de otra ley, sobre la misma materia
jurdica, como la definicin de la patria potestad, que es una en el Cdigo Civil y otra distinta
en el Cdigo de Menores; como la adquisicin por ocupacin mediante aluvin, que es una
en el Cdigo Civil y otra distinta en la Ley de Rgimen Municipal; como la prestacin del
servicio de energa elctrica, que es una en la Ley de Rgimen Municipal y otra en la Ley de
Rgimen del Sector Elctrico.
El codificar por codificar es un trabajo mucho mas simple y de bajo costo comparado
con el trabajo de recopilar y sistematizar, ms complejo y costoso. A manera de ejemplo, el
ejercicio del Cdigo Mercantil del Anexo 1 tiene un presupuesto de inversin y gastos que se
acerca a los cincuenta mil Dlares Americanos que financian honorarios de expertos, gastos
administrativos, equipamiento y material y gastos sociales para la discusin jurdica de los
documentos de trabajo. Es obvio que la Comisin no puede financiar estos presupuestos.
Sera de desear que la Comisin, al codificar o al recopilar y sistematizar, revise las
atribuciones discrecionales de la administracin pblica creadoras de la corrupcin
administrativa, modificndolas a atribuciones regladas y obligatorias, materia que fue
comentada en su oportunidad.
3.2. LA DESREGULACION
La expedicin de la normativa secundaria confirma el fraccionamiento de la
administracin pblica mediante islas de administracin. Examinar la normativa por materia
es confirmar que cada ente pblico, alejado de un contexto de Estado unitario, dicta
normativa para el ejercicio de atribuciones, sealadas por la Constitucin y la Ley365, en
pocos casos, y de acuerdo a los intereses de poder del consejo o funcionario de turno, en su
mayora, prescindiendo de la limitacin constitucional, materia que fue examinada en el
estudio.
Es indispensable una recopilacin de la normativa secundaria para someterla a
examen de cumplimiento de la limitacin constitucional. Toda normativa dictada con exceso
de poder legal y constitucional constituye un acto jurdico ilegtimo y, por tanto, es
jurdicamente necesario derogarlo.
La identificacin de esta normativa fundamenta la interposicin de recursos de
amparo constitucional, tan comentado desfavorablemente por los directivos pblicos, cuyo
ejercicio pone en riesgo la existencia misma de los entes pblicos, conforme afirm una
sentencia ya comentada.
365
109
La Telaraa Legal
El Presidente de la Repblica tiene la funcin de Avocacin366 para examinar y

decidir la derogatoria expresa de los acuerdos ministeriales y resoluciones de la
administracin pblica central que constituyan actos jurdicos ilegtimos. Hay el precedente
de que la Presidencia lo ha hecho en dos oportunidades367. Sin embargo, la administracin
pblica ha continuado con su prctica de emitir actos ilegtimos por exceso de poder, como
fue puntualizado.
Es indispensable, en consecuencia, volver en la tarea de desregular, como primer
paso, y de crear controles para que el fenmeno no vuelva a repetirse, como segundo paso.
Estas tareas bien podran ser otra obra de la modernizacin del CONAM, mucho ms
importante que las privatizaciones.
Para lo primero se requiere de la decisin poltica de los altos niveles y del
financiamiento consiguiente del estudio de recopilacin de la normativa secundaria, que
anda por los niveles puntualizados en el cuadro estadstico ya comentado, discriminando la
normativa derogada, la que ostenta vigencia formal y la que tiene vigencia de fondo, para
ser sometidas a un riguroso examen de constitucionalidad y de legalidad.
En cuanto a lo segundo, Chile ha delegado a su Contralora el examen de legalidad
de todos los proyectos de normativa antes de su expedicin. Lamentablemente nuestra
Contralora General del Estado no es jurdicamente confiable, conforme lo demostr el
estudio divulgado en su oportunidad. Podra asignarse una funcin similar a la Toma de
Razn a la Procuradura General del Estado. Solo as podr enervarse la expedicin de
actos jurdicos ilegtimos por todos los legisladores de normativa secundaria, en tanto en
cuanto la Procuradura acierte en el ejercicio de su nueva funcin de anlisis de la
constitucionalidad y legalidad, en forma previa, como filtro a su expedicin.
3.3. LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA ORDINARIA
El principal problema de la administracin de justicia como sistema se encuentra en

el desequilibrio entre la capacidad instalada y la demanda de servicios, especialmente entre
la capacidad y servicios requeridos de los jueces de base.
Ampliar la capacidad instalada tiene un costo enorme que la crisis financiera estatal
no podr sostenerlo. Queda como nica fuente de financiamiento eliminar la justicia gratuita,
con las excepciones previstas en el Art. 207 de la Constitucin Poltica.
Hoy da las controversias judiciales tienen un alto componente patrimonial. Se
discuten derechos provenientes de ttulos ejecutivos, por acciones posesorias, por
reivindicacin y por adquisicin del dominio por prescripcin extraordinaria, entre los ms
frecuentes. Las acciones mercantiles tienen, necesariamente, un componente patrimonial.
Las sentencias, en consecuencia, producen en el triunfador del pleito un incremento
patrimonial. Parece justo, en consecuencia, que una parte de ese incremento patrimonial, en
escalas progresivas, el beneficiario pague por el servicio de administracin de justicia que el
Estado le ha brindado. Parece justo que el trabajador que recibe indemnizaciones que
superan los montos previstos para el contrato individual de trabajo, sobre la diferencia que
366
Acto por el cual el rgano superior puede ejercer una competencia atribuda al inferior. Definicin y Art. 59 del Estatuto del
Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, Decreto Ejecutivo No. 1634, Suplemento del Registro Oficial No. 441
de 31 de marzo de 1994.
367
Decretos Ejecutivos Nos. 1572 y 2497, Registros Oficiales Nos. 402 y 629, de 18 de marzo de 1994 y de 8 de febrero de
1995, en su orden.
110
La Telaraa Legal
constituye un privilegio respecto de los dems trabajadores, generalmente originada en

contrato colectivo legitimado por el Estado, pague por el servicio de administracin de
justicia, en escalas progresivas.
El Consejo Nacional de la Judicatura tiene atribucin constitucional para fijar el
monto de las tasas por servicios judiciales. Es de desear que su producto se destine a
equilibrar la relacin servicio - demanda, y no se destine al aumento de remuneraciones.
Podra simplificarse el procedimiento procesal, muchas veces ritualista (como
reproducir todo lo favorable de autos e impugnar lo desfavorable) o solemne (como requerir
la presencia del juez para un elevado nmero de diligencias de prueba) o intil (repreguntar
por escrito a los testigos sin conocer de su declaracin) o peligroso (calificar o descalificar,
en sentencia, la acusacin particular) o injusto (orden de prisin preventiva por aos).
Podra revisarse el contenido jurdico de la Verdad Procesal, con oportunidad de
instaurar la justicia oral, para proteger al principio sin perjuicio de las alegaciones orales de
los recurrentes. Hoy da la prctica de las alegaciones orales consiste en dictar, muy
despacio, al amanuence o a la secretaria del juzgado, nuestras alegaciones orales, tpicas
de las audiencias o juntas de conciliacin o de las diligencias de exhibicin e inspeccin
judicial. No funcionan innovaciones tcnicas y cuando se solicita facilidades para la
presentacin de pruebas a base de elementos tcnicos, los jueces las niegan por
improcedentes.
Como puede observarse es una materia difcil de ser innovada, por constituir reglas
procesales que garantizan la eficiencia y efectividad del derecho a la accin y,
fundamentalmente, del derecho de defensa. Alterar el derecho procesal sin suficiente
meditacin y anlisis de las consecuencias, podra ser ms daino el remedio que la
enfermedad.
Sin embargo algo puede hacerse inmediatamente: que los juzgadores busquen la
proteccin humana necesaria para mantenerse en el ejercicio de su delicada funcin, en los
elementos jurdicos profundos que fundamenten sus fallos, que produce la paz de la
conciencia y el sentimiento del deber cumplido, y dejen de someterse, unos pocos, a las
directivas de la clase poltica. Y que de una vez por todas dejen de utilizar el doble criterio
judicial, gane quien gane y pierda quien pierda, siendo ciegos a las consecuencias
inmediatas o precedentes que vayan a producir su fallos.
Es de esperarse que el Programa Modernizacin del Despacho Judicial tenga un
xito para que el Estado obtenga el mejoramiento del servicio de su administracin de
justicia.
111
La Telaraa Legal
Parte del problema se solucionar con la implementacin del Principio de Unidad

Jurisdiccional a cargo del Consejo Nacional de la Judicatura. Sin embargo, para
conseguirlo, requerir de decisin poltica del organismo, aparejada de financiamiento para
la elaboracin de los estudios jurdicos de recopilacin de la normativa involucrada, anlisis,
elaboracin de los documentos de trabajo, reuniones para alcanzar consensos y para la
tramitacin y convencimiento a los estamentos superiores.
Es jurdicamente indispensable institucionalizar las consecuencias jurdicas del
cambio del silencio administrativo con efecto negativo a efecto positivo dispuesto por el Art.
28 de la Ley de Modernizacin -otra obra del CONAM-, mediante la urgente reforma a la
Ley, a fin de que sea acatado irrestrictamente por todos los administradores pblicos, sin
sanciones consecuenciales y posibilitndoles su continuacin en el cargo.
Para obtener la adhesin jurdica irrestricta al precepto constitucional de determinar
responsabilidades civiles culposas -no de glosar- del seor Contralor General del Estado en
funciones, parecera que la sociedad civil nada efectivo y prctico puede proponer. Sera la
pugna de opiniones de diosecillos menores contrapunteando con un dios mayor, en el
Olimpo de los griegos. En el fondo se tratara de combatir una estrategia institucional
cargada de nostalgia por perdurar las atribuciones contraloras discrecionales del pasado
histrico (Ver Anexo 2); del inexacto convencimiento de ser la nica entidad anticorrupcin
del sector pblico; y del ningn deseo profesional de los Abogados de la Contralora de
regular -en ley- los efectos jurdicos para aplicar con acierto el moderno mandato
constitucional, de determinar responsabilidades civiles culposas. Frente a estas actitudes,
nada concreto se puede proponer, excepto expresar el deseo de que las actitudes sean
erradicadas con juridicidad.
Respecto de los Comisarios Municipales es indispensable elevar los requisitos de
ideoneidad profesional. No puede ser, el cargo, patrimonio de estudiantes o egresados de
una facultad universitaria de derecho. En cuanto son juzgadores, con jurisdiccin y
competencia especiales, su nombramiento debe provenir de las Cortes Superiores de
Justicia del Distrito de la Municipalidad, mediante concurso de merecimientos, con el
requisito fundamental de ser Abogados o Doctores en Jurisprudencia. Habra que unificar,
en fn, la legislacin que les confiere jurisdiccin y competencia y que regula los recursos de
alzada.
Igual cambio debe introducirse para el nombramiento de los Intendentes de Polica y
Comisarios Nacionales, juzgadores natos de las contravenciones de polica y, por ende,
aplicadores de penas privativas de la libertad, con iguales requisitos de idoneidad
profesional.
Los dems juzgadores de la funcin ejecutiva, con jurisdiccin y competencia creada
por resolucin, acuerdo ministerial o decreto ejecutivo, su atribucin juzgadora debe ser
eliminada de plano, por ser manifiestamente inconstitucional e ilegal. Un decreto ejecutivo es
suficiente para conseguir el propsito.
112
La Telaraa Legal
3.5. DEBER DE LAS UNIVERSIDADES
La Telaraa Legal est presente en nuestro pas en razn de que Abogados

ecuatorianos, asesores del sector pblico que expide normativa principal -la legislatura- y
secundaria -la administracin pblica-, han coadyuvado a su construccin.
Las Facultades de Derecho se han dedicado eficientemente a la formacin de
estudiantes en la carrera de abogados, y les han abandonado en su desempeo profesional
en el entorno jurdico. Los Colegios de Abogados, en materia de investigacin jurdica, en
nada colaboran a la capacitacin del abogado, a diferencia de -por ejemplo- la Federacin
Mdica, o los Colegios Contadores y de Economistas.
Parece necesario que las Facultades de Derecho de las Universidades se preocupen
de abrir talleres de capacitacin dirigidos a los abogados, ofertando servicios de
adiestramiento en el uso de tecnologa informtica; estudios de coherencia de la nueva
Constitucin con las leyes y sus proyectos; recursos jurisdiccionales especializados no
estudiados en las aulas universitarias, como los de inconstitucionalidad, de amparo, de
habeas data, de habeas corpus, de casacin, de impugnacin de los actos administrativos
en sede y jurisdiccional, etc.; aplicacin de convenios internacionales y del derecho
comunitario a controversias judiciales, como la presencia del mismo ADN en el hijo y en el
padre para la investigacin judicial de la paternidad. Y muchas materias ms.
Siempre me viene a la memoria los esfuerzos que debieron hacer los mdicos
antiguos, acostumbrados a interpretar sntomas de enfermedad a travs de placas de rayos
X, que tuvieren que capacitarse para interpretar lo mismo con imgenes de scanner o de
ultrasonido, asistiendo a talleres de estudio para asimilar las modernas tcnicas de deteccin
de enfermedades. Los abogados, en cambio, seguimos pensando y actuando como
nuestros abuelos juristas lo hacan a comienzos de siglo.
3.6. NUESTRA HISTORIA
Revisando el entorno jurdico nacional de los perodos de la primera y segunda

guerras mundiales -aos 1914 -1918 y 1939 -1944- para examinar con cario y con
curiosidad la legislacin nacional dictada por nuestros antepasados juristas para solucionar
las crisis de credibilidad de la poblacin y el respeto a sus derechos fundamentales,
especialmente la accin de las Legislaturas, resaltan las inventivas legales puestas en
accin por los poderes pblicos. Lamentablemente, la historia no es hoy una inspiradora de
enseanzas de la buena prctica de administrar la cosa pblica. Ahora estn en boga la
privatizacin y la modernizacin.
La privatizacin conceptualizada por nuestros antecesores, puesta en prctica con
motivo de la supresin de los monopolios o estancos de alcohol, tabaco, fsforos, sal y
cigarrillos, fue distinta de la actual que ha creado, para el efecto, sociedades annimas con
un solo socio. Como consecuencia de la desmonopolizacin de los estancos, el consiguiente
giro mercantil fue privatizado, con todo xito, sin la participacin consiguiente de funcionarios
prepotentes y castigadores.
En cuanto a la modernizacin, el concepto es vaco en un contexto jurdico; por llo
las leyes modernizadoras vigentes no han cumplido sus objetivos jurdicos. Es que los
113
La Telaraa Legal
principios inspiradores de la teora jurdica ecuatoriana global provienen del Derecho

Romano y de los Cdigos Napolenicos, inspiracin que no se la toma en cuenta al
momento de modernizar. Ni siquiera se revisan las soluciones jurdicas histricas de
nuestros juristas.
Por estas razones me he apartado sistemticamente de los conceptos de
privatizacion y modernizacin como instrumentos de solucin jurdica de la Telaraa Legal y
sus efectos; y me he permitido someter a vuestra consideracin soluciones pragmticas,
aplicables, poco dogmticas, para enfrentar el problema de la Telaraa Legal y de sus
consecuencias jurdicas, hasta donde pueda hacerse, inspirado en los resultados prcticos
de nuestros juristas mayores.
114
La Telaraa Legal
ANEXO 1
PROYECTO DE UN NUEVO CODIGO DE COMERCIO
"CODIGO MERCANTIL"
OBJETIVOS:
1.
Dar seguridad jurdica a la actividad mercantil, en especial en la relacin capital - trabajo y en la obtencin
de un lucro legtimo.
2.
Coherencia de los Textos Legales con el Texto de la Constitucin Poltica.
3.
Recoger en un slo instrumento legal, todas las Leyes de carcter mercantil que regulan los actos
de comercio, que hoy en da se manejan en forma autnoma, independiente y disperdigada.
4.
Posibilitar a la Comisin de Legislacin y Codificacin a dar cumplimiento a su atribucin constitucional de

Recopilar y ordenar sistemticamente la legislacin ecuatoriana368.
5.
Insertar normas legales disperdigadas que rigen actividades mercantiles, incluyendo aquellas
relevantes dadas por legislacin especializada.
6.
Reconocer en el Proyecto ciertas instituciones mercantiles que la sociedad ecuatoriana ha puesto en

operacin y que se encuentran disperdigadas en leyes especializadas.
7.
Ampliar el contenido o casustica del objeto ilcito tradicional, al narcotrfico y lavado de divisas
8.
Configurar los vicios redhibitorios de carcter mercantil, y el consiguiente saneamiento.
CODIGO MERCANTIL
Esquema bsico Preliminar
(Propuesta para Sustituir el Cdigo de Comercio)
TITULO PRELIMINAR
Disposiciones Generales
(Definir si compraventa de inmuebles puede ser mercantil)
(Enriquecer enumeracin de actos de comercio)
(Tomar en cuenta intangibles: know how, tecnologa)
(Definir si consultora es mercantil)
(Licencias de software empresariales)
LIBRO PRIMERO
DEL COMERCIO Y LA INDUSTRIA
TITULO 1.
DE LOS COMERCIANTES E INDUSTRIALES
Seccin 1a.
De las personas capaces para ejercer el comercio
(Definir que los industriales son comerciantes)
(Incluir Cooperativas y Asociaciones o no)
(Capacidad y responsabilidad de la mujer casada)
(Impacto en la sociedad conyugal)
(Firma conjunta de cnyuges o no)
(comerciante menor de edad)
(Incluir normas del comerciante natural extranjero)
(Referir normas de persona jurdica a Compaas)
(Revisar Ley de CEBCA)
Seccin 2a.
De las sociedades de hecho
368
Numeral tercero del Art. 139 de la Constitucin Poltica.
115
La Telaraa Legal
(Recoger normas de leyes tributarias)
(Crear la empresa unipersonal de responsabilidad limitada)
(Regular comercio de economa informal)
(Ferias Libres)
Seccion 3a.
Del derecho a la informacin
(Recoger normas de transparencia de informacin)
(Del Poder Pblico y de los Particulares)
(Del derecho de Habeas Data)
(Sigilo Bancario y Societario)
Seccin 4a.
De las obligaciones de los comerciantes
Pargrafo 1o.
De la matrcula de comercio
(Dilucidar si requiere matrcula concedida
por el Juez, slo afiliacin a Cmaras, o
ambos requisitos)
(Definir capital en giro propio y ajeno)
Pargrafo 2o.
Del Registro Mercantil
Pargrafo 3o.
De otros Registros
(Registro de Importador y Exportador)
(Registro en el INEC)
(Registro de Patente Municipal)
(Registro en Ministerio de Trabajo)
(Registro Tributario)
(Registro en MOP: Comercio equipo caminero)
(Registro en MAG: Comercio equipo agrcola)
(Registro en MSP: Comercio equipo mdico o dental)
(Registro CGE: Contratista del Estado)
(Registro MICEI: Leyes de Fomento)
(Registro DITURIS: Actividad Turstica)
(Registro Patente Navegacin: Actividad Martima)
(Registro Aviacin Civil: Transporte Areo)
(Etc.)
Pargrafo 4o.
De la materia (objeto) del comercio
(Debe ser real y lcito)
(Prohibicin narcotrfico)
(Prohibicion lavado de divisas)
(Prohibicion objetos atentatorios buenas costumbres)
(obligaciones del intermediario en comercio interno)
Pargrafo 5o.
De la contabilidad mercantil
(Actualizado a las Conferencias Interamericanas)
(recoger de normas tributarias)
Pargrafo 6o.
De los archivos
(Adems de la Correspondencia)
(Documentos sustentatorios de contabilidad)
(Archivos de propuestas)
(Archivo de cotizaciones)
Pargrafo 7o.
De la auditora interna y externa
116
La Telaraa Legal
(Aqu las normas de auditora disperdigadas)
(Obligacin de someterse a llas)
Pargrafo 8o.
Del saneamiento ambiental
(Aqu normas disperdigadas de prevencin de contaminacin)
(Obligacin de prevencin)
(Responsabilidades por incumplimiento)
Parfrago 9o.
De la Normalizacin
Normalizacion del INEN
(Obligacin de productores de someterese a lla)
(Divulgacin)
(Recursos contra engaos)
Pargrafo 10o.
De la informacin al Estado
(Informacin de resultados financieros)
(Informacin estadstica)
(Informacin de mano de obra ocupada)
(Reconocer honorarios por agentes retencin)
Seccin 5a.
Derechos de los comerciantes
Pargrafo 1o.
De las marcas de fbrica
(Aqu Ley de Propiedad Intelectual)
(Agregar normas disperdigadas)
(Recoger conceptos de convenios internacionales)
(Decisin Subregional Andina)
Pargrafo 2o.
De las patentes de exclusiva de explotacin de inventos
(Aqu Ley de Propiedad Intelectual)
(Agregar normas disperdigadas)
(Decision Subregional Andina)
Pargrafo 3o.
De los Nombres Comerciales
(Aqu Legislacin Disperdigada)
(Ley de Propiedad Intelectual)
(Decisin Subregional Andina)
Pargrafo 4o.
De los derechos intangibles
(De la propiedad intelectual)
(Del Contrato de Licencia de Uso)
(De los Bienes Incorporales en actos de comercio)
(De la competencia desleal)
Pargrafo 5o.
Del registro de productos
(Aqu normas disperdigadas del Registro Sanitario)
(Registro de medicamentos consumo humano y veterinario)
(Registro de productos de uso humano y veterinario)
(Registro de alimentos)
(Registro de fertilizantes, funguicidas, pesticidas, etc.)
TITULO 2.
DE LAS BOLSAS Y DE LOS AGENTES DE COMERCIO
117
La Telaraa Legal
Seccin 1a.
De las Bolsas de Comercio
(Incluir Bolsas Agropecuarias ?)
Seccin 2a.
De las Bolsas de Valores
(Aqu Ley de Bolsas de Valores)
(Ley de Mercado de Valores)
Seccin 3a.
De las Casas de Cambio
(Sistematizar legislacin sobre llas)
(Rol como intermediarias en cambios)
(Derechos y obligaciones)
Seccin 4a.
De la intermediacin de bienes races
(Sistematizar el negocio de real state)
Seccin 5a.
De los corredores
Seccin 6a.
De los Martilladores
(Aqu recoger legislacin disperdigada)
Seccin 7a.
De los factores, dependientes, agencias,
sucursales de comercio
(Representantes de comerciantes extranjeros)
Pargrafo 1o.
De los factores
(Distribuidores, representantes de comercio)
Pargrafo 2o.
De los dependientes de comercio
Pargrafo 3o.
De las agencias y sucursales
(Aqu recoger legislacin disperdigada)
(Definir personalidad jurdica)
(Sucursarles Extranjeras e Internacionales)
Pargrafo 4o.
Disposiciones comunes
TITULO 3o.
DE LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES
Seccin 1a.
Del Control de Precios y Calidad
(Aqu la Ley de Control de Precios)
(Ley de Defensa del Consumidor)
(Recoger normas municipales)
Seccin 2a.
De las Pesas y Medidas
(Aqu la Ley de Pesas y Medidas)
(Recoger normas municipales de afericin)
Seccin 3a.
De la Rotulacin de Productos
118
La Telaraa Legal
(Aqu normas disperdigadas)
(Garanta de especificaciones divulgadas)
(Recoger conceptos de Convenios Internacionales)
(Recursos contra engaos)
TITULO 4o.
DE LAS CAMARAS DE LA PRODUCCION
Seccin 1a.
De las Cmaras de Comercio
(Aqu Ley de Cmaras de Comercio)
(Recoger normas disperdigadas)
Seccin 2a.
De las Cmaras de la Construccin
(Aqu la Ley de Cmaras de la Construccin)
Seccin 3a.
De las Cmaras de Agricultura
(Aqu Ley de Cmaras de Agricultura y Centros Agrcolas)
(Incluir normas disperdigadas)
Seccin 4a.
De las Cmaras Artesanales y de la Pequea Industria
(Aqu partes pertinentes de leyes)
Seccin 5a.
De las otras Cmaras
(Ejemplo: de Minera, del Libro, etc.)
LIBRO SEGUNDO
DE LOS CONTRATOS Y OBLIGACIONES MERCANTILES EN GENERAL
TITULO 1o.
DISPOSICIONES GENERALES
(Recoger contratos por medios electrnicos)
(Contratos por comunicacin a distancia)
(Por telecomunicaciones abiertas a la correspondencia)
(Contratos por prctica reiterada)
(Lugar de la celebracin del contrato: nacional o extranjero)
(Jurisdiccion y competencia)
TITULO 2o.
DE LA COMPRAVENTA
Seccin 1a.
De la cosa vendida
(Incluir intangibles: ejm. know how, software)
Seccin 2a.
Del precio
Seccin 3a.
De los efectos del contrato de venta
Seccin 4a.
De las obligaciones del vendedor y del comprador
(Precisar el saneamiento por vicios)
TITULO 3o.
DE LA VENTA CON RESERVA DE DOMINIO
(Aqu la Ley de Ventas con Reserva de Dominio)
119
La Telaraa Legal
TITULO 4o.
DE LAS VENTAS POR SORTEO
(Aqu Ley de Ventas por Sorteo)
(Ley de juegos de azar)
(Loteras, Casinos, etc.)
TITULO 5o.
DE LA PERMUTA
TITULO 6o.
DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO MERCANTIL
(Aqu la Ley de Arrendamiento Mercantil)
(Normas de Leasing Financiero)
TITULO 7o.
DEL CONTRATO DE CESION Y TRANSMISION DE DERECHOS
(Recoger otros derechos adems de crditos)
(Adems recoger normas de "royalties")
TITULO 8o.
DEL CONTRATO DE TRANSFERENCIA DE TECNOLOGIA
(aqu normas disperdigadas)
TITULO 9o.
DEL CONTRATO DE TRANSPORTE TERRESTRE
(Recoger normas de transporte por carretera)
(Transporte por ferrocarril)
(Containers)
(Compaginar con la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre)
(Transporte Intermodal)
Seccin 1a.
Del transporte en general
Seccin 2a.
De la carta de porte
Seccin 3a.
De las obligaciones y derechos del cargador
Seccin 4a.
De las obligaciones y derechos del porteador
Seccin 5a.
De las obligaciones y derechos del consignatario
Seccin 6a.
Del transporte de personas
Seccin 6a.
Reglas relativas al transporte ajustado con empresarios pblicos
TITULO 10o.
DEL CONTRATO DE TRANSPORTE AEREO
(Partes pertinentes de Ley de Aviacin Civil)
(Partes de Cdigo Aeronutico)
(Partes de Ley de Trnsito Areo)
(Revisar Convenios Internacionales)
(Transporte de personas)
(Incluir a los "currier")
120
La Telaraa Legal
(Incluir actos ilcitos, polizones y piratera)
(Cielos Abiertos)
TITULO 11o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DEL SISTEMA FINANCIERO
(Aqu Ley General de Instituciones Financieras)
(Revisar Ley de Rgimen Monetario)
(Revisar normas disperdigadas)
(Rol de Superintendencia de Bancos)
(Rol del Banco Central)
TITULO 12o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE COMERCIO
(Aqu Ley de Compaas)
TITULO 13o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO
(Aqu Ley de Almacenes Generales de Depsito)
(Regulaciones de Superintendencia de Bancos)
TITULO 14o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE SEGURO
(Aqu la Ley General de Compaas de Seguro)
TITULO 15o.
DE LOS CONTRATOS FINANCIEROS
(Aqu los contratos importados al Ecuador del exterior)
TITULO 16o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE MANDATO E INTERMEDIACION FINANCIERA
O COMPRA DE CARTERA
(Aqu las normas de Factoring)
TITULO 17o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE TARJETAS DE CREDITO
(Aqu las normas)
TITULO 18o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE CAPITALIZACION
(Aqu la Ley de Compaas de Capitalizacin)
TITULO 19o
DEL CONTRATO DE COMPAA DE CONSULTORIA Y DE AUDITORIA
(Si la decisin es positiva)
(Aqu Ley de Consultora)
(Recoger normas disperdigadas de Firmas de Auditora)
(Capital mnimo para examen de auditora)
TITULO 20o.
DEL CONTRATO DE COMISION
(Definir cuando hay o no relacin de dependencia)
TITULO 21o.
DE LA LETRA DE CAMBIO
Seccin 1a.
De la creacin y forma de la letra de cambio
Seccin 2a.
Del endoso
Seccin 3a.
De la aceptacin
121
La Telaraa Legal
Seccin 4a.
Del aval
Seccin 5a.
Del vencimiento
Seccin 6a.
Del pago
Seccin 7a.
De los recursos por falta de aceptacin y por falta de pago
(Incluir ritualidad de protesto que
se encuentra en Ley Notarial)
(Definir cuando corresponde a jurisdiccin extranjera)
Seccin 8a.
De la intervencin
Pargrafo 1o.
De la aceptacin por intervencin
Pargrafo 2o.
Del pago por intervencin
Seccin 9a.
De la pluralidad de ejemplares y de las copias
Pargrafo 1o.
De la pluralidad de ejemplares
Pargrafo 2o.
De las copias
Seccin 10a.
De la falsificacin y de las alteraciones
Seccin 11a.
De la prescripcin
Seccin 12a.
Disposiciones generales
Seccin 13a.
De los Conflictos de leyes
(Revisar los convenios suscritos por Ecuador)
TITULO 22o.
DEL PAGARE A LA ORDEN
TITULO 23o.
DEL CHEQUE
(Aqu Ley de Cheques)
(Incluir convenios suscritos por Ecuador)
(Conflictos de leyes)
(Prohibicin de girar al portador. Endosos)
(Definir jurisdiccion extranjera en razn del Banco Girado)
TITULO 24o.
DE LAS CARTAS DE CREDITO
(Incluir cartas domsticas)
TITULO 25o.
DEL CONTRATO DE CUENTA CORRIENTE
(Incluir el contrato de sobregiro en cuenta)
122
La Telaraa Legal
TITULO 26o.
DEL CONTRATO DE PRESTAMO
TITULO 27o.
DEL CONTRATO DE DEPOSITO
TITULO 28o.
DEL CONTRATO DE PRENDA
Seccin 1a.
De la prenda comercial ordinaria
Seccin 2a.
De la prenda especial de comercio
Seccin 3a.
De la prenda agrcola e industrial
Seccin 4a.
Disposicin Comn
TITULO 29o.
DEL CONTRATO DE FIANZA
TITULO 30o.
DEL SISTEMA DE GARANTIA CREDITICIA
(Aqu Ley del Sistema de Garanta Crediticia)
TITULO 31o.
DEL CONTRATO DE SEGURO
(Incluir la Ley de Seguros)
Captulo 1o.
Disposiciones generales
Seccin 1a.
Definiciones y elementos del contrato de seguro
Seccin 2a.
De la pliza
Seccin 3a.
Del objeto del seguro
Seccin 4a.
De los derechos y obligaciones de las partes
Captulo 2o.
De los seguros de daos
Seccin 1a.
Seccin 2a.
Del seguro de incendio
Seccin 3a.
Del seguro de responsabilidad civil
Seccin 4a.
Del seguro de transporte terrestre
(Recoger normas de la Ley de Trnsito)
123
La Telaraa Legal
Seccin 5a.
Del seguro de transporte martimo
(Transferir aqu el Titulo 7 del Libro III)
Seccin 6a.
Del seguro de transporte areo
(Aqu legislacin disperdigada)
Seccin 7a.
De otros seguros especiales
(Seguros transitorios)
(Seguros mdicos)
(Seguros de intangibles)
(Seguros de atletas, jugadores, artistas, etc)
Captulo 3o.
De los seguros de personas
Seccin 1a.
Seccin 2a.
De los seguros de vida
Captulo 4o.
Del reaseguro
TITULO 32o.
DE LAS EMPRESAS PUBLICAS
(Definirlas a base proyecto Sup.Cas)
(Requieren matrcula de comercio o no)
(Responsabilidad mercantil)
(Nuevo concepto de Empresa Estatal)
TITULO 33o.
DEL COMERCIO EXTERIOR
(Normas de Ley de Aduanas)
(Ley del Rgimen de la Maquila)
(Ley de Facilitacin de Exportaciones)
(Ley de Comercio Exterior e Inversiones)
(Normas Antidumping)
TITULO 34o.
DE LA PRESCRIPCION
LIBRO TERCERO
DEL COMERCIO MARITIMO
(Revisar convenios internacionales)
(Revisar Normas de la Marina Mercante)
(Patente de navegacin)
(Facilitacin de Exportaciones y Transporte Acutico)
(Revisar Ley General de Puertos)
(Revisar Ley de Faros y Boyas)
(Revisar Reglamento de Actividad Martima)
TITULO 1o.
DE LAS NAVES MARITIMAS
(Compaginar con el Cdigo de Polica Martima)
(Incluir naves de no propulsin a vela)
TITULO 2o.
DE LOS PROPIETARIOS DE LA NAVE
(Compaginar con la Ley de Fomento de la Marina Mercante)
124
La Telaraa Legal
TITULO 3o.
DEL CAPITAN
TITULO 4o.
DEL FLETAMENTO
Seccin 1a.
Del contrato de fletamento
(Incluir containers)
(Revisar representacin de Agencias)
Seccin 2a.
Del conocimiento
Seccin 3a.
De la reserva de carga
(Aqu la Ley de Reserva de carga)
(FLOPEC, reserva de carga de hidrocarburos)
(Revisar TRANSNAVE)
Revisar Flota Mercante Grancolombiana)
(Revisar Ecuatoriana Aviacin: pasajeros)
(Revisar Ferrocarriles: pasajeros)
TITULO 5o.
DE LOS RIESGOS Y DAOS DEL TRANSPORTE MARITIMO
Seccin 1a.
De las averas
Seccin 2a.
De la echazn
Seccin 3a.
De la contribucin por avera gruesa
Seccin 4a.
Del abordaje
(Incluir actos ilcitos y piratera)
Seccin 5a.
De la arribada forzosa
Seccin 6a.
Del naufragio y de la varada
(Compaginar con Cdigo de Polica Martima)
TITULO 6o.
DEL CONTRATO A LA GRUESA O PRESTAMO A RIESGO MARITIMO
TITULO 7o.
DE LA EXTINCION DE ACCIONES
LIBRO CUARTO
TITULO 1o.
DE LA JURISDICCION Y PROCEDIMIENTOS
(Definir si el Juez de lo Civil es Mercantil o no)
(Admitir justicia oral)
(Revisar trmite verbal sumario)
(Proveer de Recursos al Comerciante Informal)
TITULO 2o.
DEL ARBITRAJE Y MEDIACION
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La Telaraa Legal
(Aqu Ley de Arbitraje y Mediacin)
TITULO 3o.
DE LA SUSPENSION DE PAGOS
LISTADO DE NORMAS TOMADAS EN CUENTA
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
126
La Telaraa Legal
ANEXO 2
PROTOTIPOS DE GLOSAS DE LA CONTRALORIA
De las Direcciones de Auditora de la Contralora
Publicadas en los Informes de los Contralores al Congreso
1980 - 1993
A.- CONTRATACION PUBLICA

1. Subdivisin de contratos para evadir los requisitos precontractuales determinados segn la cuanta
de los mismos. El perjuicio estiman en lo desembolsado por todos los contratos subdivididos.369
2. Celebracin de contratos contra expresa prohibicin de la Ley de Contratacin Pblica. Involucran
al contratista y los funcionarios que hubieren tramitado y celebrado el contrato. El perjuicio estiman
en lo desembolsado.370
3. Contratos de provisin de bienes en forma directa por el titular de la entidad, sin contar con la
correspondiente aprobacin de los Comits de Contratacin de la entidad, en razn de monto. El
perjuicio estiman en lo desembolsado.371
4. Celebracin de contratos sin contar con los informes previos previstos en ley. El perjuicio estiman
en el valor del contrato.372
5. Convenios de compra de bienes por factura, sin contar con el contrato formal, de acuerdo a las
cuantas de la compra. El perjuicio estiman en el valor de la factura.373
6. En la adjudicacin del concurso de ofertas, el titular de la entidad no cont con el informe tcnico
de las propuestas presentadas. A pesar de llo el titular celebr el contrato. El perjuicio es el valor
del contrato.374
7. Habindose adjudicado a una propuesta con mayor precio en el concurso de provisin de bienes o
servicios, sin evidencia de que son mejores equipos o servicios, existiendo otra de menor precio,
hay sobreprecio en el contrato y, por tanto, estiman el perjuicio en la diferencia entre la menor y la
mayor.375
8. Por sobreprecios en contratos de provisin. Mediante pruebas alternas de auditora, comparan los
precios unitarios de items contratados, solicitan factura proforma a proveedores, obtienen la
diferencia por item, multiplican por el nmero de items y demuestran el monto del sobreprecio. No
importa haber sido licitado, concursado o por compra directa. Comparan precio de contratos "de
369
Congreso Nacional. Informe 81/82. Pag. 31.

ENPROVIT. Informe 84/85. Pag. 113.
Municipio de Salcedo. Informe 85/86. Pag. 57.
Municipio de Tena. Informe 85/86. Pag. 69.
Municipio de Puyango. Informe 86/87. Pag. 165.
Municipio de Ambato. Informe 87/88. Pag. 68.
Ministerio de Trabajo. Informe 88/89. Pag. 57.
Municipio de Espndola. Informe 90/91. Pag. 99.
Ministerio de Salud Pblica. Informe 91/92. Pag. 81.
DINADER. Informe 92/93. Pag. 200.
370
Junta de Recursos Hidrulicos. Informe 91/92. Pag. 71.
371
Municipio de Otavalo. Informe 85/86. Pag. 49.
Colegio Nacional Bolvar. Informe 85/86. Pag. 89.
Consejo Provincial del Guayas. Informe 91/92. Pag. 130.
Gobernacin de Cotopaxi. Informe 91/92. Pag. 170.
Junta de Recursos Hidrulicos. Informe 91/92. Pag. 213.
372
IETEL R-1. Informe 91/92. Pag. 84.
373
DINACE. Informe 81/82. Pag. 147.
Municipio de Archidona. Informe 86/87. Pag. 172.
Municipio de Puerto Ayora. Informe 86/87. Pag. 174.
Municipio de Latacunga. Informe 89/90. Pag. 141.
Ministerio de Salud Pblica. Informe 91/92. Pag. 81
374
375
Municipio de Guano. Informe 83/84. Pag. 40.
Municipio de Urcuqu. Informe 85/86. Pag. 51.
Cancillera. Informe 92/93. Pag. 71.
127
La Telaraa Legal
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
ejecucin simultnea" con precios de contratos de "tracto sucesivo". El perjuicio estiman en el total
de la diferencia.376
Reforma arbitraria de contratos de compraventa de bienes, con incremento de los precios
contratados por cambios en la cotizacin monetaria, sin que el contrato prevea reajustes de precio.
El perjuicio estiman en la diferencia.377
Celebracin de contratos para reparacin de equipo de propiedad de la entidad, los mismos que no
fueron cumplidos por los contratistas a pesar del anticipo, sin que las autoridades realicen los
reclamos pertinentes. Evalan el perjuicio.378
Celebracin de contratos para la adquisicin de bienes muebles, los que no fueron entregados,
causando perjuicio a la entidad por el valor correspondiente al anticipo.379
Compra de materiales de construccin cuyo ingreso a bodega no se realiz, ni se presentaron
evidencias competentes que justifiquen su utilizacin en beneficio de la entidad. Estiman el
perjuicio en lo desembolsado.380
Celebracin de seis contratos con un slo contratista, a ejecutarse en distintos lugares geogrficos,
quien al no poder ejecutar las obras devolvi los anticipos causando perjuicio a la entidad.381
Celebracin de contratos de compraventa de bienes con clusula de entrega inmediata por el
proveedor, contra pago del precio. Pagado el precio el proveedor demora la entrega sin que la
entidad formule ningn reclamo. Definen el perjuicio por los intereses calculados entre las fechas
de pago y entrega de los bienes.382
Planillas de avance de obras de rubros menores a los ejecutados, o no ejecutados por el
contratista. Estiman el perjuicio en las diferencias.383
376

Empresa de Correos. Informe 82/83. Pag. 175.
Ministerio de Bienestar Social. Informe 85/86. Pag. 22.
Municipio San Miguel de Bolvar. Informe 85/86. Pag. 61.
Municipio de Aguarico. Informe 85/86. Pag. 74.
Escuela Politcnica de Chimborazo. Informe 89/90. Pag. 111.
Empresa Suministros del Estado. Informe 90/91. Pag. 82.
Municipio de Catamayo. Informe 92/93. Pag. 152.
Congreso Nacional. Oficio No. 21565 de 19 de agosto/94.
377
Municipio de Pangua. Informe 83/84. Pag. 39.
FODUR. Informe 92/93. Pag. 88
378
Municipio de El Empalme. Informe 91/92. Pag. 135.
Municipio de Santiago. Informe 92/93. Pag. 122.
379
Direccin de Geologa y Minas. Informe 80/81. Pag. 255.
CRM. Informe 87/88. Pag. 93.
Municipio de Santo Domingo. Informe 89/90. Pag. 142.
380
Municipio de Baos. Informe 83/84. Pag. 44.
Municipio de Chinchipe. Informe 88/89. Pag. 108.
Municipio de Quevedo. Informe 91/92. Pag. 143.
IETEL. Informe 92/93. Pag. 93.
381
Consejo Provincial de Cotopaxi. Informe 91/92. Pag. 172.
382
Ministerio de Agricultura. Informe 83/84. Pag. 118.
Municipio de Yantzaza. Informe 91/92. Pag. 186.
383
Municipio de Salinas. Informe 84/85. Pag. 71.
Municipio de Yacuambi. Informe 84/85. Pag. 75.
Consejo Nacional de Trnsito. Informe 85/86. Pag. 17.
Municipio de Bolvar, Manab. Informe 85/86. Pag. 41.
Municipio de Quero. Informe 85/86. Pag. 59.
Municipio de Chillanes. Informe 85/86. Pag. 63.
Municipio de Gualaceo. Informe 85/86. Pag. 65.
Municipio de Putumayo. Informe 85/86. Pag. 71.
INERHI. Informe 87/88. Pag. 89.
Consejo Provincial de Napo. Informe 91/92. Pag. 220.
Municipio de Saraguro. Informe 92/93. Pag. 153.
128
La Telaraa Legal
16. Liquidacin o ajuste de intereses por mora en el pago de obligaciones contractuales de particulares
a entidades pblicas. El perjuicio son los intereses.384
17. Liquidacin de plazos contractuales de contratos, en las actas de entrega recepcin provisional y
definitiva. Liquidacin o ajuste de las multas diarias establecidas contractualmente. El perjuicio son
las diferencias.385
18. Anticipos contractuales no devengados, en ausencia o sin ejecucin de garanta de anticipo.
Estiman el perjuicio en el valor del anticipo.386
19. Por no exigir garanta de cumplimiento en la celebracin de contratos, no se puede recaudar el
perjuicio.387
20. Caducidad de las garantas contractuales, sin exigir su renovacin. Glosan si hay perjuicio a la
entidad.388
21. Improcedencia, errores en el clculo e incorrecta aplicacin de la frmula del reajuste de precios
del anticipo, de contratos en ejecucin o terminados, nuevo clculo y estimacin del perjuicio por
las diferencias.389
384

Municipio de Ibarra. Informe 85/86. Pag. 48.
Municipio de Calvas. Informe 85/86. Pag. 67.
Consejo Provincial de Chimborazo. Informe 85/86. Pag. 78.
Autoridad Portuaria de Manta. Informe 86/87. Pag. 37.
Consejo Provincial de Manab. Informe 91/92. Pag. 72.
Municipio de Manta. Informe 91/92. Pag. 75.
Direccin de Registro Civil. Informe 92/93. Pag. 9.
PREDESUR. Informe 92/93. Pag. 151-A.
386
Ministerio de Gobierno. Informe 80/81. Pag. 257.
Junta de la Vivienda. Informe 83/84. Pag. 11.
ENPRODE. Informe 83/84. Pag. 102.
Municipio de Sucre. Informe 84/85. Pag. 72.
Defensa Civil del Guayas. Informe 85/86. Pag. 10.
Municipio de Vinces. Informe 85/86. Pag. 45.
Municipio San Miguel de Bolvar. Informe 85/86. Pag. 61.
Consejo Provincial de Chimborazo. Informe 85/86. Pag. 78.
Consejo Provincial de Manab. Informe 91/92. Pag. 73.
Consejo Provincial de El Oro. Informe 91/92. Pag. 150.
Municipio de Yantzaza. Informe 91/92. Pag. 186.
Municipio de Portoviejo. Informe 91/92. Pag. 193.
Municipio de Alaus. Informe 91/92. Pag. 201.
Vicepresidencia de la Repblica. Informe 92/93. Pag. 9.
Municipio de Machala. Informe 92/93. Pag. 98.
Municipio de Cuenca. Informe 92/93. Pag. 113.
Municipio La Joya de los Sachas. Informe 92/93. Pag. 139.
387
Municipio de Cotacachi. Informe 92/93. Pag. 41.
388
Consejo Provincial de Pastaza. Informe 83/84. Pag. 35.
Defensa Civil de Tungurahua. Informe 87/88. Pag. 23.
Municipio de Naranjal. Informe 87/88. Pag. 73.
389
Municipio de Gualaceo. Informe 85/86. Pag. 65.
Consejo Provincial de Imbabura. Informe 86/87. Pag. 179.
Municipio de Loja. Informe 87/88. Pag. 71.
385
129
La Telaraa Legal
22. Liquidacin econmica del contrato, en las actas de entrega recepcin, o en documento separado,
de la que aparece saldos en contra del contratista, sin que la entidad haga nada por recaudarlos.
Estiman el perjuicio en los saldo ms intereses.390
23. Incumplimientos en la ejecucin de contratos celebrados por la entidad, sin que las autoridades
realicen gestin alguna para dar solucin. El perjuicio lo estiman los auditores.391
24. Perjuicios por vicios o defectos en la ejecucin de obras pblicas.392
25. Pago a contratistas no efectuado dentro del plazo contractual, siendo la entidad obligada a
reconocerle el inters legal de mora. Perjuicio los intereses.393
26. Falta de depsito en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda de los valores descontados por concepto
fondo de garanta del 5% en planillas pagadas a los contratistas por obras efectuadas, destinando
estos valores al pago de sueldos y otros conceptos. Perjuicio el valor no depositado.394
27. Por honorarios pagados por contratacin de servicios de profesionales, cuando la entidad cuenta
con profesionales. Perjuicio los honorarios pagados.395
28. Tasa de servicio a CEBCA no cancelada, o cancelada parcialmente por el contratista involucrado.
Perjuicio es lo desembolsado por la entidad.396
Municipio de Gonzanam. Informe 90/91. Pag. 96.
Ministerio de Educacin. Informe 91/92. Pag. 212.
Ministerio de Obras Pblicas. Informe 92/93. Pag. 203.
390
IEOS. Informe 82/83. Pag. 235.
Empresa Ferrocarriles del Estado. Informe 82/83. Pag. 236.
Municipio de El Puyo. Informe 83/84. Pag. 43.
Universidad Tcnica del Norte. Informe 91/92. Pag. 90.
Instituto Alejandro Humbolt. Informe 92/93. Pag. 100.
Municipio de Paltas. Informe 92/93. Pag. 154.
391
Junta de la Vivienda. Informe 83/84. Pag. 11.
Comisin de Energa Atmica. Informe 83/84. Pag. 18.
Municipio de Guaranda. Informe 87/88. Pag. 70.
Municipio de Zamora. Informe 91/92. Pag. 185.
FODUR. Informe 92/93. Pag. 88.
Consejo Provincial de Esmeraldas. Informe 92/93. Pag. 199.
392
393
Municipio de Bolvar, Manab. Informe 88/89. Pag. 90.
394
Municipio de Rumiahui. Informe 81/82. Pag. 106.
Municipio de Chillanes. Informe 85/86. Pag. 63.
Tribunal Garantas Constitucionales. Informe 86/87. Pag. 9.
Superintendencia de Bancos. Informe 87/88. Pag. 21.
Consejo Provincial de Tungurahua. Informe 87/88. Pag. 81.
Municipio de Daule. Informe 89/90. Pag. 145.
Municipio de Chone. Informe 90/91. Pag. 95.
Municipio de Ventanas. Informe 91/92. Pag. 145.
Municipio de Junn. Informe 91/92. Pag. 196.
395
CONACYT. Informe 86/87. Pag. 34.
Municipio de Puebloviejo. Informe 92/93. Pag. 95.
130
La Telaraa Legal
29. Impuesto del cinco por mil a la Procuradura por contratos celebrados, no cancelada, cancelada
con fondos de la entidad, o cancelada parcialmente por el contratista involucrado. Perjuicio lo
desembolsado por la entidad.397
30. Pago de IVA en facturas de proveedores, no obstante la entidad encontrarse exonerada del
impuesto. Perjuicio el impuesto desembolsado.398
31. Falta de retencin de impuesto a la renta en la fuente a proveedores, en el pago de facturas.
Perjuicio el valor no retenido.399
32. Pagos a concejales, por contratos de obra, provisin u otros conceptos, en contra de la prohibicin
del Art. 42 de la Ley de Rgimen Municipal. Perjuicio el valor de los contratos.400
33. Faltantes de bienes en importaciones, sin notificar a la aseguradora para que cubra el valor del
seguro de los faltantes. Perjuicio el valor de los faltantes.401
34. Por permitir la recepcin definitiva presunta a un contratista que da lugar a la reclamacin
administrativa o judicial del contratista. El perjuicio se manifestar en la resolucin o sentencia. Sin
embargo lo estiman por anticipado.402
35. Los valores pagados a contratistas por la entidad superan a las autorizaciones de giro aprobadas.
Se contrajeron compromisos y obligaciones contractuales, sin contar con los cupos de gasto
autorizados. Se han realizado egresos contractuales superiores a los presupuestados, sin contar
con las autorizaciones de traspasos o incrementos de partidas por parte del Ministerio de Finanzas.
Los perjuicios son todos los desembolsos.403
B.- PAGOS EN RELACIONES DE DEPENDENCIA
1. Pluriempleo, o sea percepcin de dos (o ms) remuneraciones provenientes de funciones, cargos
o empleos desempeados simultneamente en instituciones del sector pblico, no comprendidos
en las excepciones. Detectado, los auditores le invitan a renunciar a uno de llos y liquidan las
remuneraciones percibidas. Perjuicio los emolumentos del cargo que renuncian.404
2. Pagos de incrementos salariales al margen de las disposiciones legales. Perjuicio los
incrementos.405
3. Por el monto de beneficios laborales estipulados en contratos colectivos a servidores de la entidad
que, a juicio de auditores, no estn dentro del contrato colectivo. Estiman el perjuicio por el monto
de esos beneficios.406
396
Empresa de Agua Potable de Quito. Informe 91/92. Pag. 65.

398
SECAP. Informe 88/89. Pag. 58.
Hospital Vicente Corral. Informe 92/93. Pag. 115.
Empresa de Agua Potable de Ambato. Informe 92/93. Pag. 131.
399
400
Municipio de Guayaquil. Informe 81/82. Pag. 86.
401
Autoridad Portuaria Guayaquil. Informe 91/92. Pag. 123.
402
403
Ministerio de Salud Pblica. Informe 91/92. Pag. 81
404
Universidad Luis Vargas Torres. Informe 84/85. Pag. 94.
Colegio Enrique Noboa Arzaga. Informe 88/89. pag. 102.
Colegio Rashid Torbay. Informe 91/92. Pag. 139.
405
Comisin de Trnsito del Guayas. Informe 86/87. Pag. 25.
Colegio Nacional Pastaza. Informe 87/88. Pag. 64.
IECE. Informe 88/89. Pag. 16.
CENAPIA. Informe 91/92. Pag. 87.
Municipio de Aguarico. Informa 91/92. Pag. 173.
Colegio Lenn Avila. Informe 92/93. Pag. 119.
Consejo Provincial Zamora Chinchipe. Informe 92/93. Pag. 156
406
Autoridad Portuaria Esmeraldas. Informe 84/85. Pag. 168.
IETEL. Informe 92/93. Pgina 39.
397
131
La Telaraa Legal
4. Gastos de Representacin, de Residencia, Bonificaciones y Subsidios. Dcimos tercero, cuarto,
quinto, etc. sueldos. Comparan las cuantas y derechos de la base legal con la realidad. Si no
coinciden, definen las diferencias que constituyen el perjuicio.407
5. Pago de bonificacin por circunstancias geogrficas sin que el trabajo de los servidores
beneficiarios se desarrolle en otro sitio diferente al de su residencia. Perjuicio lo desembolsado.408
6. Pagos por alimentacin y bonificaciones sin sustento legal. Perjuicio lo desembolsado.409
7. Subsidio de antigedad o por aos de servicio que excede del sueldo bsico del servidor
beneficiario, o sin derecho por el tiempo. Art. 5 de la Ley de Remuneraciones. Perjuicio
conformado por el exceso.410
8. Subsidio familiar que excede por cinco cargas del beneficiario. Art. 3 del DS 3003 RO 418
19/01/65. Perjuicio constituye el exceso.411
9. Pago de vacaciones no gozadas en forma contraria al Art. 43 del Reglamento a la Ley de Servicio
Civil. Perjuicio lo desembolsado.412
10. Licencia con sueldo de servidores, por tiempos que exceden a las normas de los Arts. 51 y 53 de la
Ley de Servicio Civil. Perjuicio por el pago en el exceso.413
11. Exceso en el pago de dietas a los miembros de los cuerpos colegiados. 25% del sueldo mensual
que se le haya asignado por nombramiento: Art. 46 de la Ley de Servicio Civil. Perjuicio por el
exceso.414
12. Pago de dietas a los concejales municipales cuando exceden del 25% del sueldo del Alcalde o
Presidente del Concejo. Art. 30 de la Ley de Rgimen Municipal. Perjuicio por el exceso.415
13. Anticipos de sueldo a servidores de la entidad por sumas consideradas excesivas. Perjuicio los
anticipos concedidos.416
407
Direccin de Rehabilitacin. Informe 80/81. Pag. 256.

INEC. Informe 81/82. Pag. 65.
Instituto Nacional de Polica. Informe 81/82. Pag. 67.
SOLCA. Informe 81/82. Pag. 165.
Municipio de Esmeraldas. Informe 81/82. Pag. 313.
CONCOPE. Informe 83/84. Pag. 21.
Consejo Provincial de Bolvar. Informe 83/84. Pag. 32.
Colegio Luis A. Martnez. Informe 83/84. Pag. 88.
Colegio Eloy Alfaro. Informe 84/85. Pag. 106.
Colegio Sebastin de Benalczar. Informe 84/85. Pag. 107.
INCRAE. Informe 86/87. Pag. 188.
Asociacin de Municipalidades. Informe 88/89. Pag. 97.
Municipio de Francisco de Orellana. Informe 88/89. Pag. 105.
Municipio de Pastaza. Informe 91/92. Pag. 206.
Consejo Nacional de Trnsito. Informe 92/93. Pag. 13.
Direccin de Salud de Tungurahua. Informe 92/93. Pag. 132.
408
Ministerio de Recursos. Informe 84/85. Pag. 134.
Colegio Lenn Avila. Informe 92/93. Pag. 119.
409
410
Ministerio Recursos Naturales. Informe 84/85. Pag. 134.
411
Hospital Abel Gilbert. Informe 91/92. Pag. 126.
412
Colegio San Pablo. Informe 83/84. Pag. 87.
413
Colegio Vicente Anda Aguirre. Informe 85/86. Pag. 92.
414
415
416
Universidad Tcnica de Manab. Informe 83/84. Pag. 82.
132
La Telaraa Legal
14. Horas extras en exceso a 48 horas mensuales, en caso de que la relacin sea laboral, de carcter
individual o regulada por contrato colectivo. Aplican los Arts. 54 y 55 del Cdigo del Trabajo.
Perjuicio la diferencia de horas pagadas.417
15. Horas extras en exceso 30 horas mensuales, cuando la relacin es de servicio civil. Aplican el Art.
31 del Reglamento a la Ley de Servicio Civil, las Normas de Restriccin del Gasto Pblico y las
Disposiciones Generales del Presupuesto. Perjuicio la diferencia de horas pagadas.418
16. Pago de horas extras dentro de los lmites, sin demostrar documentadamente la necesidad
impostergable de realizar labores fuera del horario normal. Perjuicio lo desembolsado.419
17. Pago de horas extras a servidores de la entidad, sin que se evidencie que hubiesen trabajado ms
del tiempo normal. Perjuicio lo desembolsado.420
18. Declaratorias de comisin de servicios con viticos. Chequean los das de comisin con los das en
la tarjeta de asistencia; o verifican con tcnicas de auditora si la comisin real ha sido por menos
das. Prevalece la firma en la tarjeta o el resultado de la investigacin. Calculan as los das
incumplidos de la comisin de servicio. Perjuicio los viticos diarios pagados en exceso.421
19. Pago de viticos en cuanta normal, pero sin la debida documentacin de soporte que evidencie la
comisin y su conveniencia. Perjuicio lo desembolsado.422
INIAP. Informe 84/85. Pag. 131.
Presidencia de la Repblica. Informe 85/86. Pag. 5.
Colegio Mixto Cascol. Informe 85/86. Pag. 85.
Colegio Repblica de Mxico. Informe 86/87. Pag. 96.
Colegio Enrique Gil Gilbert. Informe 86/87. Pag. 99.
Corte Suprema de Justicia. Informe 87/88. Pag. 13.
Colegio Juan Bautista Vsquez. Informe 87/88. Pag. 63
Colegio Nacional Pastaza. Informe 87/88. Pag. 64.
Municipio de Colta. Informe 90/91. Pag. 92.
Ministerio de Finanzas. Informe 92/93. Pag. 212.
417
418
SOLCA. Informe 81/82. Pag. 165.
Colegio Benito Surez. Informe 84/85. Pag. 107.
Colegio El Carmen. Informe 84/85. Pag. 107.
Autoridad Portuaria de Guayaquil. Informe 84/85. Pag. 164.
Colegio 21 de Julio. Informe 87/88. Pag. 64.
419
420
Colegio Teodoro Gmez. Informe 91/92. Pag. 92.
Colegio Alejo Lascano. Informe 91/92. Pag. 197.
421
Tribunal Electoral de Cotopaxi. Informe 81/82. Pag. 315.
Municipio de Tisaleo. Informe 91/92. Pag. 168.
ENAC. Informe 92/93. Pag. 116.
422
PREDESUR. Informe 80/81. Pag. 148.
Colegio Angel Polibio Chvez. Informe 83/84. Pag. 87.
133
La Telaraa Legal
20. Pago de pasajes areos sin evidencias de su utilizacin en el cumplimiento de comisiones de
servicio autorizadas. Perjuicio lo desembolsado.423
21. Pago de pasajes y viticos por comisiones al exterior, sin contar con la documentacin necesaria
que posibilite establecer las condiciones de las invitaciones relativas al financiamiento del gasto del
invitado. Perjuicio lo desembolsado.424
22. Pago de pasajes y viticos a miembros de cuerpos colegiados, cuando stos actan en
representacin de entidades miembros. Sostienen los auditores que dicho pago debe ser hecho por
la autoridad nominadora y no por la entidad a cuyo cuerpo colegiado acta el representante.
Perjuicio lo desembolsado.425
23. Pagos de viticos y subsistencias sin motivo real o por sobre el lmite mximo fijado por el
Ministerio de Finanzas. Perjuicio por el desembolso o la diferencia.426
24. Viticos para cinco personas para realizar gestiones oficiales fuera de la ciudad sede de la entidad,
que pudieron llevarse a cabo con una sla de llas. Perjuicio el valor de viticos de cuatro
personas.427
25. Viajes al exterior en comisin de servicio, sin que preceda la autorizacin de la mxima autoridad o
Secretario General de la Administracin y el informe previo de la Direccin Nacional de Personal
referente a la necesidad y conveniencia de la comisin. Art. 38 de la Ley de Servicio Civil.
26. Compra en el mercado libre de divisas para entregar a servidores declarados en comisin de
servicio en el exterior, cuando la cotizacin oficial del Banco Central era menor. Perjuicio por la
diferencia entre las cotizaciones.429
27. Valor de pasajes y viticos a personas ajenas a la entidad, sin que preceda relacin de
dependencia. Perjuicio lo desembolsado.430
28. Subrogacin por 2 aos; encargo por 90 das. Perjuicios son las diferencias de sueldos y
bonificaciones del subrogado percibidas por el subrogante.431
Municipio de Pallatanga. Informe 92/93. Pag. 173.
423
Jefatura de Salud de Galpagos. Informe 83/84. Pag. 111.
424
425
426
Municipio de Sucumbos. Informe 83/84. Pag. 42.
Ministerio de Salud. Informe 83/84. Pag. 109.
Autoridad Portuaria de Guayaquil. Informe 84/85. Pag. 164.
Colegio Nacional Chordeleg. Informe 85/86. Pag. 94.
Colegio Nuevo Rocafuerte. Informe 85/86. Pag. 101.
427
428
Registro Civil. Informe 82/83. Pag. 53.
Procuradura General del Estado. Informe 90/91. Pag. 49.
FERTISA. Informe 90/91. Pag. 85.
CETUR. Informe 92/93. Pag. 36.
429
ESPOL. Informe 83/84. Pag. 76.
430
431
Empresa Ferrocarriles Estado. Informe 84/85. Pag. 157.
Hospital Isidro Ayora. Informe 90/91. Pag. 60.
134
La Telaraa Legal
29. Celebracin y pago de contratos por servicios ocasionales sin sujetarse a la Ley de la materia; o sin
que se evidencia la imperiosa necesidad de contratacin. Perjuicio todo el valor desembolsado.432
30. Contratacin de personal administrativo ocasional, con cargo a la partida de jornales. Perjuicio lo
desembolsado.433
31. Entrega de beneficios econmicos a las Asociaciones de Empleados de las entidades, sin base
legal. Perjuicio lo desembolsado.434
32. Desembolsos para pago de crditos particulares del personal de la entidad en varias casas
comerciales, sin que esos valores se descuenten del rol de pagos. Perjuicios los desembolsos.435
33. Prstamos en dinero a los sindicados, asociaciones, clubs y otras organizaciones gremiales o
sociales de la entidad, o sus servidores para la adquisicin de mercancas en casas comerciales.
Perjuicios el valor de la tarjeta de membresa y el prstamo no reintegrado.436
34. Diferencias de remuneraciones a funcionarios de otras entidades que se encontraban en comisin
de servicio en la entidad bajo control: Ley de Servicio Pblico Obligatorio dada por DS 18 RO 10
de 29 de febrero de 1972. Perjuicio por la diferencia.437
35. Pago de remuneraciones a choferes y operadores de maquinaria, con nombramiento, a pesar de
que un buen porcentaje de los vehculos y maquinaria a su cargo se encuentra paralizada por
desperfectos mecnicos. Perjuicio las remuneraciones desembolsadas.438
36. Tolerar o consentir que el becario de una entidad incumpla, total o parcial, el contrato de prestacin
de servicios que, por un plazo obligatorio, celebr para compensar la beca, sin tomar ninguna
accin competente. El perjuicio se estima el monto de los sueldos percibidos durante su beca.439
37. Honorarios a servidores pblicos por su participacin en recaudaciones procedentes del ejercicio
de la jurisdiccin coactiva de la entidad bajo dependencia. Perjuicio los honorarios lo
desembolsados.440
38. Intereses y multas por pagos inoportunos de aportes patronal e individual, fondo de reserva, y
descuentos de prstamos quirografarios o hipotecarios, en favor del IESS. Perjuicio los intereses y
multas.441
Hospital Isidro Ayora. Informe 91/92. Pag. 181.
432
Municipio de Riobamba. Informe 86/87. Pag. 146.
433
434
Casa de la Cultura. Informe 82/83. Pag. 153.
435
Colegio San Camilo. Informe 91/92. Pag. 146.
436
437
Ministerio de Recursos Naturales. Informe 84/85. Pag. 134.
438
439
440
Municipio de ... Informe 83/84. Pag. 49.
IERAC. Informe 85/86. Pag. 108.
441
CONCOPE. Informe 83/84. Pag. 21.
Colegio Angel Polibio Chvez. Informe 83/84. Pag. 87.
Colegio Rumiahui. Informe 84/85. Pag. 106.
Colegio Juan Bautista Vsquez. Informe 84/85. Pag. 108.
Colegio Nacional Solano. Informe 85/86. Pag. 83.
Colegio Nacional Amazonas. Informe 86/87. Pag. 104.
Universidad de Guayaquil. Informe 86/87. Pag. 108.
135
La Telaraa Legal
C.- CAJA BANCOS
1. Falta total o parcial de documentacin sustentatoria que justifiquen la legalidad y propiedad de los
desembolsos, por pagos de valores hechos a beneficiarios por cheques girados por la entidad y
cancelados por el Banco girado. Perjuicio los desembolsos sin documentacin sustentatoria.442

Municipio de Eloy Alfaro. Informe 90/91. Pag. 94.
Municipio de Paute. Informe 91/92. Pag. 160.
442
Instituto de Capacitacin, Pastaza. Informe 81/82. Pag. 77.
Municipio de Colta. Informe 83/84. Pag. 40.
Junta de Defensa Civil del Guayas. Informe 84/85. Pag. 60.
Presidencia de la Repblica. Informe 85/86. Pag. 5
Municipio de Guayaquil. Informe 86/87. Pag. 125.
INEMIN. Informe 88/89. Pag. 33.
Municipio de Espejo. Informe 88/89. Pag. 95.
Municipio de Yaguachi. Informe 88/89. Pag. 101.
Municipio de Samborondn. Informe 88/89. Pag. 101.
Colegio Hispano Amrica. Informe 88/89. Pag. 106.
Municipio de Balzar. Informe 91/92. Pag. 137.
Municipio de Lago Agrio. Informe 91/92. Pag. 77.
Colegio San Camilo. Informe 91/92. Pag. 146.
Municipio de Marcabel. Informe 91/92. Pag. 150.
Colegio Tena. Informe 91/92. Pag. 176.
Feria Integracin Fronteriza. Informe 92/93. Pag. 17.
Facultad de Medicina, U. Central. Informe 92/93. Pag. 31.
Facultad Medicina U. Central. Informe 92/93. Pag. 36.
Colegio Los Babahoyos. Informe 92/93. Pag. 96.
Colegio 12 de Febrero. Informe 92/93. Pag. 139.
136
La Telaraa Legal
2. Valor de notas de dbito del Banco girado por cheques protestados de la entidad. Perjuicio el valor
de las notas de dbito.443
3. Roles de pago incluyendo personas fallecidas, que se separaron de la entidad o simplemente que
no tienen ninguna relacin de dependencia. Perjuicio lo desembolsado.444
4. Cheques girados a pagadores o habilitados para que puedan pagar la nmina mensual de sueldos
y salarios en dinero efectivo a servidores sujetos al Cdigo del Trabajo. Perjuicio cuando hay
discrepancias con el totales del cheque y del rol firmado y por la diferencia.445
5. Recepcin por la entidad de cheques y, luego, protestados, por cualquier causa, sin que el
funcionario involucrado haya realizado ninguna gestin para la recuperacin de su valor. Perjuicio
por el valor de los cheques protestados.446
6. Ttulos de crdito prescritos y no recaudados por falta de accin eficiente. Perjuicio el valor de los
ttulos.447
7. Efectuar pagos sin contar con la partida o disponibilidad presupuestaria correspondiente, utilizando
fondos de otras partidas. Perjuicio los desembolsos.448
8. Intereses con motivo del depsito bancario de fondos de la entidad en cuentas corrientes
particulares, supuesto la devolucin del valor a la cuenta oficial. Perjuicio los intereses a quien
deposit el cheque.449
9. Pago de facturas, planillas, recibos, roles, etc., por bienes o servicios prestados, en forma
duplicada. Perjuicio el segundo pago.450
443

Municipio de Eloy Alfaro. Informe 90/91. Pag. 94
444
445
Municipio de San Cristbal. Informe 91/92. Pag. 152.
446
SNALME. Informe 80/81. Pag. 115.
Universidad Tcnica del Norte. Informe 91/92. Pag. 90.
447
Municipio de Calceta. Informe 83/84. Pag. 55.
Empresa de Agua Potable de Loja. Informe 83/84. Pag. 59.
Municipio de Jipijapa. Informe 84/85. Pag. 74.
Municipio de Cuenca. Informe 92/93. Pag. 113.
448
Casa de la Cultura del Guayas. Informe 80/81. Pag. 107.
Colegio Anglica Idrobo. Informe 84/85. Pag. 107.
Colegio Enrique Gil Gilbert. Informe 86/87. Pag. 99.
Consejo Provincial de Pichincha. Informe 92/93. Pag. 15.
449
Colegio Ciudad de Cuenca. Informe 85/86. Pag. 96.
Hospital de Tena. Informe 92/93. Pag. 138.
450
137
La Telaraa Legal
10. Utilizacin de recursos financieros en compra de bienes, u otros fines, en contra del objeto para el
cual fueron transferidos y acreditados los fondos. Perjuicios los desembolsos.451
11. Gastos injustificados aplicados a la Caja Chica, en contra o en ausencia de normativa de uso.
Perjuicios los gastos.452
12. Intereses y multas por pagos inoportunos de servicios (luz, agua, telfonos, etc) recibidos por la
entidad, o del impuesto a la renta descontado a los servidores. Perjuicio los intereses y multas.453
13. Faltante de ingreso a la cuenta oficial de transferencias o cheques entregados a la entidad por
otras entidades pblicas o privadas. Perjuicio el faltante.454
14. La entidad solicit un prstamo a un comerciante de la localidad, sin suscribir documento alguno y
pag intereses excesivos en perjuicio de la entidad. Perjuicio los intereses excesivos.455
15. Transferencia de fondos a otras entidades pblicas, gremios, comunidades, etc., con destino
especfico, sin atribucin legal o sin haber controlado la entidad la correcta utilizacin y destino por
parte del beneficiario. Perjuicio lo desembolsado.456
16. Inoportunidad en los trmites de desaduanizacin que ocasiona el pago de tasas portuarias, de
almacenaje y de aduanas en perjuicio de los intereses institucionales. Evalan el perjuicio y glosan
su monto.457
17. El pago de tributos aduaneros fuera de los plazos establecidos en la ley, ocasiona costos
adicionales a las importaciones y por ende perjuicios a la entidad. Perjuicio los costos
adicionales.458
18. Falta de entrega a los beneficiarios de los valores recibidos con cargo a terceros: impuestos
cobrados por un municipio con cargo a otra municipalidad. Impuestos adicionales a los municipales
cuyo sujeto activo es otra entidad pblica, etc. Perjuicio los valores no entregados.459
D.- BIENES NACIONALES, INVENTARIOS, ESPECIES VALORADAS

1. Reparacin de vehculos oficiales accidentados. Perjuicio la reparacin en todo el valor o en la
parte no cubierta por el seguro.460
Municipio de Sucumbos. Informe 83/84. Pag. 41.
451
Feria Integracin Fronteriza. Informe 92/93. Pag. 17.
452
ESPOL. Informe 83/84. Pag. 75.
Ecuatoriana de Aviacin. Informe 83/84. Pag. 199.
453
Defensa Civil del Guayas. Informe 87/88. Pag. 22.
Municipio de Mera. Informe 91/92. Pag. 207.
454
Colegio Hualcopo Duchicela. Informe 83/84. Pag. 88.
455
456
Municipio de Santa Isabel. Informe 84/85. Pag. 71.
457
458
459
Consejo Provincial de Los Ros. Informe 80/81. Pag. 51.
Municipio de Jipijapa. Informe 81/82. Pag. 100.
460
138
La Telaraa Legal
2. Destruccin o daos de equipo y maquinaria por falta de mantenimiento preventivo divulgado en
los manuales tcnicos del proveedor. Perjuicio el valor del bien o de su reparacin.461
3. Caducidad de la garanta tcnica del proveedor, por manipulacin no autorizada de partes y piezas
de equipos sujetos a garanta. Perjuicio el valor de la reparacin.462
4. Bienes oficiales robados sin que el custodio o responsable haya iniciado el juicio penal por
denuncia, y, adems, en este caso, no haya obtenido la conclusin del juicio penal, por
sobreseimiento o condena, para dar de baja contable al bien. Perjuicio el valor del bien valorizado
al valor actual, segn cotizaciones de proveedores.463
5. Remates y bajas de bienes muebles de propiedad de la entidad, sin dar cumplimiento al
Reglamento de Bienes del Sector Pblico. Perjuicio el valor del remate y bajas.464
6. Prstamos de maquinaria y equipos para fines ajenos al servicio pblico, causa un perjuicio a la
entidad, estimado por los auditores.465
7. Anulacin de ttulos de crdito, por reclamos de contribuyentes u otras razones, sin derecho segn
los auditores, por dejar la entidad de percibir dichos valores. Perjuicio el valor de los ttulos
anulados.466
8. Ttulos de crdito emitidos por orden de la Contralora en concepto de responsabilidades
administrativas y civiles a cargo de servidores del rgimen municipal, que por no haberse iniciado
ningn proceso de recaudacin se encuentran a punto de prescribir. Perjuicio el valor de los
ttulos.467
E.- GASTOS SUPERFLUOS
1. Gastos por invitaciones, compromisos, agasajos, obsequios, flores, acuerdos de condolencia, etc.
Municipio de Yacuambi. Informe 84/85. Pag. 76.
Consejo Provincial de Tungurahua. Informe 87/88. Pag. 82.
IEOS. Informe 92/93. Pag. 118.
461
462
463
Municipio de Urbina Jado. Informe 91/92. Pag. 138.
Programa Nacional del Caf. Informe 91/92. Pag. 193.
Colegio Daniel Crdova. Informe 92/93. Pag. 117.
Municipio de Santiago. Informe 92/93. Pag. 122.
464
Municipio de Balzar. Informe 91/92. Pag. 137.
465
Municipio de Zapotillo. Informe 90/91. Pag. 98.
466
Municipio de Guaranda. Informe 83/81. Pag. 38.
467
Consejo Zamora Chinchipe. Informe 92/93. Pag. 156
468
INEC. Informe 81/82. Pag. 65.
139
La Telaraa Legal
2. Adquisicin de trofeos y uniformes deportivos. Perjuicio el desembolso.469
3. Gastos de publicidad y propaganda de imagen de la entidad Perjuicio lo desembolsado.470
4. Tarjetas VIP para transporte areo. Ley de Regulacin y Control de Gasto Pblico. Normas de
Restriccin del Gasto Pblico. Perjuicio lo desembolsado.471
5. Destinar bienes o fondos pblicos para atender asuntos ajenos a los intereses institucionales.
6. Donaciones en dinero o en bienes a fundaciones sin que preceda relacin contractual, o a
instituciones de beneficencia, escuelas, colegios, etc., pblicas o privados, o a ciudadanos
indigentes, en contra del objetivo principal de la entidad. Perjuicio lo desembolsado.473
7. Charter de transportes areos para observaciones areas de eventos polticos, culturales,
accidentes, terremotos, etc. sin que la entidad tenga ninguna funcin que cumplir. Perjuicio lo
desembolsado.474
F.- OTROS
1. Pago a tramitadores para la matriculacin de vehculos oficiales. Perjuicio lo desembolsado.475
Casa de la Cultura. Informe 82/83. Pag. 154.

Municipio de Calceta. Informe 83/84. Pag. 53.
Colegio Nacional Montalvo. Informe 83/84. Pag. 90.
Ministerio de Salud. Informe 83/84. Pag. 109
CREA. Informe 83/84. Pag. 140.
Colegio Juan Bautista Vsquez. Informe 84/85. Pag. 108.
CONACYT. Informe 86/87. Pag. 34.
Colegio Luis Ulpiano de la Torre. Informe 87/88. Pag. 63.
Municipio de Francisco de Orellana. Informe 88/89. Pag. 105.
Colegio Tena. Informe 91/92. Pag. 176.
469
470
471
472
Junta de Defensa Civil de Manab. Informe 84/85. Pag. 63.
Colegio Gabriela Mistral. Informe 84/85. Pag. 107.
Municipio de Marcabel. Informe 91/92. Pag. 150.
473
474
Tribunal Electoral de Pastaza. Informe 92/93. Pag. 176.
475
Empresa Agua Potable Ambato. Informe 92/93. Pag. 131.
140
La Telaraa Legal
2. Llamadas de larga distancia, nacional e internacional, hecho por personal de la entidad, o terceros,
por asuntos no oficiales o no siendo autorizados para uso de telfonos de la entidad. Utilizan
procedimientos de auditora para la identificacin del personal no autorizado. Perjuicio los pagos.476
3. No cobro de intereses en ventas a plazos de bienes, mercaderas o servicios de empresas
pblicas. Perjuicio los intereses no cobrados.477
4. Venta de bienes o servicios de entidades pblicas por precios inferiores a los constantes en la lista
interna oficial de precios debidamente aprobada. Perjuicio las diferencias.478
5. Contrato con la Compaa ASERMA para el despacho, en Quito, de las asignaciones
presupuestarias provenientes del Gobierno Central a favor de la entidad, a pesar de que las
transferencias del Gobierno son acreditadas directamente en el Banco Central en la cuenta de la
entidad. Perjuicio lo desembolsado.479
6. Cobro de matrculas en establecimientos de educacin por montos menores a los aprobados por
los niveles de autoridad. Perjuicio son las diferencias.480
7. Caducidad de garantas aduaneras que imposibilitan su cobro, sin que se hayan liquidado y
cobrado los tributos exigibles. Perjuicio el tributo afianzado por la garanta aduanera.481
8. Incorrecta aplicacin de las partidas arancelarias a bienes importados, se perjudica al fisco por el
cobro de derechos arancelarios inferiores a los reales. Perjuicio las diferencias.482
9. Incorrecto clculo de tasa de almacenaje aduanera. Perjuicio la diferencia con el clculo
correcto.483
10. El monto neto del remate de bienes por medio de la jurisdiccin coactiva a deudores tributarios, es
inferior al valor de los ttulos de crdito, producindose por la diferencia un perjuicio a la entidad.
Perjuicio la diferencia.484
11. Excesivo consumo de combustibles para la operacin de vehculos con relacin a kilmetros por
galn. Valoran el combustible en exceso como perjuicio.485
12. Aplicacin de incorrectos parmetros para calcular el destare, evaporacin, manipuleo y prdidas
en productos transportados o recibidos al por mayor y vendidos al detal por el sector pblico.
Recalculan de acuerdo a parmetros, y estiman como perjuicio las diferencias.486
13. Fletes pactados por unidades de distancia o de tiempo, como kilmetro caminado, milla nutica
navegada, hora de vuelo, etc. cuando el contratista, utilizando caminos alternativos o distintos
medios de transporte cobra por ms unidades de las realmente utilizadas. Perjuicio las diferencias
reajustadas.487
14. Rellenos con material transportado. Verifican el volumen del material transportado (metros
cbicos) y aprecian si ese volumen se encuentra en el relleno. Cuando no coincide, los perjuicio
son las diferencias del valor del volumen faltante.488
476

ETAPA. Informe 92/93. Pag. 114.
477
Municipio de Aguarico. Informe 91/92. Pgina 173.
478
Municipio de Santa Elena. Informe 81/82. Pag. 313.
479
480
Universidad Central del Ecuador. Informe 91/92. Pag. 83.
481
Direccin General de Aduanas. Informe 91/92. Pag. 124.
482
Direccin General de Aduanas. Informe 91/92. Pag. 124.
483
Aduanas VIII Distrito. Informe 92/93. Pag. 16.
484
485
Consejo Provincial de Los Ros. Informe 83/84. Pag. 28.
Municipio de Riobamba. Informe 92/93. Pag. 173.
486
487
488
141
La Telaraa Legal
LA TELARAA LEGAL
ESTUDIO JURIDICO PRESENTADO A CONSIDERACION
DEL FORO
CONSTRUYENDO CONSENSOS: RESOLVIENDO LA CRISIS
AUSPICIADO POR ANDE - CIPE
PARTICIPACION DE INVITADOS DE LA SOCIEDAD CIVIL
IBARRA, 25 DE JULIO DE 1999
142
La Telaraa Legal
INDICE GENERAL
Pag.
PRESENTACION
1
1. EL LABERINTO LEGAL
1.1. CONCEPTUALIZACION
1.2. LOS LEGISLADORES EN EL PAIS
6
1.2.1 EL CONGRESO NACIONAL
1.2.2 EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
9
1.2.3 LOS MINISTROS DE ESTADO
1.2.4 LOS ORGANISMOS DE CONTROL
16
1.2.5 LA JUNTA MONETARIA Y EL BANCO CENTRAL
17
1.2.6 LOS CONSEJOS SUPERIORES O NACIONALES
18
1.2.7 LAS EMPRESAS ESTATALES
1.2.8 EL REGIMEN SECCIONAL AUTONOMO
31
1.2.9 OTRAS ENTIDADES U ORGANISMOS PUBLICOS
31
1.3. ESTADISTICAS DE LA TELARAA LEGAL
35
1.4. EXPEDICION DE LA NORMATIVA, REFORMAS, DEROGATORIAS
37
1.4.1. PROMULGACION DE LA NORMATIVA
39
1.4.2. REFORMAS Y DEROGATORIAS EXPRESAS
1.4.3. DEROGATORIA POR DECISION JUDICIAL
42
1.4.4. REFORMAS Y DEROGATORIAS TACITAS
1.4.5. DEROGATORIA POR DECAIMIENTO U OBSOLENSCENCIA
47
1.4.6. DEROGATORIA VIRTUAL
1.4.7. DEROGATORIA POR CODIFICACION
48
1.4.8. DEROGATORIA POR INTERPRETACION PROFESIONAL
49
1.5. LA TELARAA LEGAL Y LA CORRUPCION
1.6. LA TELARAA LEGAL Y LAS CODIFICACIONES
53
2. EL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA
2.1. LA ADMINISTRACION DE LA JUSTICIA ORDINARIA
2.1.1. EL SINDROME DEL JUZGADOR
55
2.1.2. EL DOBLE CRITERIO JUDICIAL
56
2.1.3. EL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL
62
2.1.4. LA CAPACIDAD INSTALADA
143
3
7
12
25
40
44
48
51
66
La Telaraa Legal
2.1.5. EL DICTAMEN DE INCUMPLIMIENTO ANDINO

67
2.1.6. LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
66
2.2 LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA
2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO OFICIAL
71
2.2.2. LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR LA CONTRALORIA
73
2.2.2.1. LA RESPONSABILIDAD CIVIL CULPOSA
75
2.2.2.2. EL PERJUICIO ECONOMICO
76
2.2.2.3. LA CULPA
80
2.2.2.4. LAS GLOSAS
94
2.2.2.5. LA RECAUDACION DE LAS GLOSAS
98
2.2.3. LA JURISDICCION COACTIVA
100
2.2.4. LOS COMISARIOS MUNICIPALES
101
2.2.5. LA JUSTICIA EN ACTIVIDADES PRIVATIZADAS
104
2.2.6. JUZGAMIENTOS COMO EN BOTICA
106
3. LA ESPERANZA
3.1. LA CODIFICACION DE LAS LEYES
109
3.2. LA DESREGULACION
110
3.3. LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA ORDINARIA
111
113
3.5. DEBER DE LAS UNIVERSIDADES
114
3.6. NUESTRA HISTORIA
114
ANEXO 1: NUEVO CODIGO MERCANTIL, ESQUEMA
116
ANEXO 2: PROTOTIPO DE GLOSAS DE LA CONTRALORIA
128
144
La Telaraa Legal
INDICE ANALITICO
TEMA
PAGINA
A
Acto Administrativo Culposo por Accin
78-80-85-87/88
Acto Administrativo Culposo por Omisin
78-80-85-87/88
Acto Jurdico Administrativo Ilegtimo
94
Acto Jurdico Administrativo Legtimo
92-94
ACTVE (Asociacin de Canales de Televisin del Ecuador)
21
Acuerdo Ministerial
11-12/1315
Administracin de Justicia
54
Administracin de Justicia Ordinaria
108-110
AER (Asociacin Ecuatoriana de Radio)
21
AFEME (Asociacin de Facultades Ecuatorianas de Medicina)
19
Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG)
30
ANDE
65
ANDINATEL
29
ANECAFE
18
ANETA
18
Anexo No. 1: Cdigo Mercantil
107/108-114/125
Anexo No. 2: Prototipos de Glosas de la Contralora
111-126/141
Astilleros Navales Ecuatorianos (ASTINAVE)
26
Atribuciones Discrecionales
50/51-108
Autoridades Portuarias
32
Autoridades Sanitarias del MAG
64
Autorizacin Previa
10
Avocacin
109
B
Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV)
27
Banco Nacional de Fomento
26
Bienes Nacionales, Inventarios, Especies Valoradas (Glosas)
138/139
145
La Telaraa Legal
C
Caja Bancos (Glosas)
135/138
Capacidad Instalada de la Administracin de Justicia
65/66
Caso Fortuito
79-82-89
Caso Fortuito Contractual
80
Causalidad Jurdica
89
Causalidad Natural
89/90
CEDEGE
22-23
CENAPIA
50
CENDES
27-50
CLIRSEN
31
CREA
32
CRM
32
Centro de Salud Pecuaria
34
CETUR
33-105
CIPE
65
Clientelismo Poltico
35
Codificacin
107/108
Comisario Municipal
99/101105-111
Comisario Nacional
63-105-111
Comisario de Salud
63-105
Comisin de Emergencias Mdicas
104
Comisin de Trnsito del Guayas
34
Comit de Coordinacin Nacional del Programa Cooperativo
para
el Desarrollo del Trpico Sudamericano
22
CONADE
18-29-31-102
CONASEP
17
Conflictividad Social
5
Consejo Consultivo Nacional de Proteccin Social
22
Consejo Cooperativo Nacional
22
Consejo Nacional de Alfabetizacin
20
Consejo Nacional de Archivos
20
Consejo Nacional de Aviacin Civil
18
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT)
49
Consejo Nacional de Deportes
21
Consejo Nacional de Educacin
20
Consejo Nacional de Electrificacin (CONELEC)
23-104/105
Consejo Nacional de Empleo
23
Consejo Nacional de Estadstica y Censos (INEC)
21
146
La Telaraa Legal
Consejo Nacional de Fijacin de Precios de Medicamentos de

Uso Humano
19
Consejo Nacional de la Judicatura
110/111
Consejo Nacional de Marina Mercante y Puertos
18
Consejo Nacional de Menores
22
Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (CONAM)
23-53-68-97-109-109-111
Consejo Nacional de Poblacin
22
Consejo Nacional de la Radiodifusin y Televisin (CONARTEL)
21
Consejo Nacional de Recursos Hdricos
19
Consejo Nacional de Rehabilitacin Social
21
Consejo Nacional de Salarios (CONADES)
20
Consejo Nacional de la Salud
19
Consejo Nacional de Semillas
19
Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)
23-102/104
Consejo Nacional de Trnsito y Transporte Terrestre
18
Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas
(CONUEP) 20
Consejo Nacional de Zonas Francas
19
Consejo de Seguridad Nacional (COSENA)
21
Consejo Superior de Energa
50
Consejo Superior del IESS
17
Contralora General del Estado
73
Contratacin Pblica (Glosas)
126/130
Conveniencia Poltica
37
Corporacin de Desarrollo e Investigacin Geolgica-MineroMetalrgica
32
Corporacin Financiera Nacional (CNF)
28
Corporacin de Apoyo a las Unidades Populares Econmicas
(CONAUPE) 29
Corporacin Regional de Desarrollo de Chimborazo
23
Corporacion Regional de Desarrollo de El Oro
23
Corporacion Regional de Desarrollo de la Sierra Centro
23
Corporacin Regional de Desarrollo de la Sierra Norte
23
Control Previo
97
Corrupcin Administrativa
50
147
La Telaraa Legal
Corte de Justicia Militar

62
Corte de Justicia Policial
62
Corte Nacional de Menores
Cuadro Estadstico de la Normativa Legal
36
Cuenta del Rindente
Cuentadante
Cuenta Contable
Culpa
84-89
Culpa Aquiliana
81/82-86
Culpa Contractual
83/85-90/91
Culpa Extracontractual
80/81-86/87-90/91
62
95
95
95
73-79/80-
80/81-
D
Dao Emergente
76
Dao Moral
75-78
Decreto Ejecutivo
9/11
Denegacin Tcita
70
Derecho Mercantil
107
Derogacin Tcita
43-44
Derogatoria por Codificacin
47/48
Derogatoria por Decaimiento
46
Derogatoria por Decisin Judicial
41
Derogatoria Expresa
39/40
Derogatoria por Interpretacin Profesional
48
Derogatoria Virtual
47
Determinacin de Responsabilidad Civil Culposa
75-78-90-97/98
Direccin Nacional Agropecuaria
64
Direccin Regional de Mineria
105
Director Ejecutivo del Programa Nacional del Banano
63
Director General de Desarrollo Agrcola
63
Director General de Obras Pblicas
63104
Director General de Pesca
64
Director Nacional de Hidrocarburos
105
Director del Parque Nacional Galpagos
64
Director del Programa Nacional del Cacao
64
148
La Telaraa Legal
Director Zonal Agropecuario

Doble Criterio Judicial
55/56-59/60-69-97-110
Dolo
Dolo Contractual
63
79
80
E
EMETEL
23
Empresa de Abonos del Estado
25
ECAPAG
30
Empresa Estatal
24
Empresa Estatal de Aviacin (TAME)
29
Empresa Estatal de Petrleos del Ecuador (PETROECUADOR)
29
Empresa Estatal de Telecomunicaciones
29
Empresa Nacional de Correos
28-49
Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado
25
Empresa Nacional de Leche
25
Empresa Nacional de Semen (ENDES)
26
Empresa Nacional de Talleres Industriales Demostrativos
(ENTID)
27
Empresa Pesquera Nacional (EPNA)
26-49
Empresa de Suministros del Estado
25-49
ENAC
27/28-50
ENPROVIT
28-50
Ensamblamiento de Coherencia Legal
7/8
F
Facultad Normativa del Ejecutivo
9
Facultades de Derecho
112
FENECAFE
18
Finiquito
93/94
Flota Petrolera Ecuatoriana (FLOPEC)
28
FONAPRE
49
Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE)
29
Fuerza Mayor
79-82-89
Funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente
63
Funciones Discrecionales
51
Fundamentos de la Responsabilidad Civil Culposa
73
G
Gastos Superfluos (Glosas)
139/140
149
La Telaraa Legal
Glosa
93/95-97/98
Glosa Culposa
Glosa Mecanismo Anticorrupcion
97
Glosas Varias
56/61-70-72/7395
140/141
I
IICA (Instituto Interamericano de Ciencas Agrcolas)
22
Impunidad de las Conductas Delincuenciales
5
Imputabilidad Culposa
81/82-85/87-89/90-93
Incumplimiento Andino
66/68
INERHI
50-62/63
INIAP
19
Iniciativa Legislativa
6/7
Instituto para el Desarrollo Regional Amaznico
31
Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas (IECE)
27
Instituto Ecuatoriano de Electrificacion (INECEL)
26
Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales y Vida
Silvestre (INEFAN) 32-50-54
Instituto Ecuatoriano de Normalizacin (INEN)
33
Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS)
34
Instituto Geogrfico Militar (IGM)
31
Instituto Nacional Autnomo de Investigaciones Agropecuarias
(INIAP)
32
Instituto Nacional de Colonizacin de la Regin Amaznica
(INCRAE) 32
Instituto Nacional de Energa (INE)
33
Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical Izquieta
Prez
33
Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa (INAMHI)
31
Instituto Nacional de Nutricin
33
Instituto Nacional de Patrimonio Cultural
33
Instituto Oceanogrfico de la Armada (INOCAR)
31
Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA)
31
Instituto de Seguridad Social de la Polica Nacional
(ISSPOL)
32
150
La Telaraa Legal
Intendente del Parque Nacional

63
Intendente de Polica
111
63-
J
Junta Nacional de Defensa del Artesanado
104
Junta Nacional de Planificacin (Vase CONADE)
18
Junta Nacional de la Vivienda
Jueces que Dependen de la Funcin Ejecutiva
62
Juez de Cuentas
Jurisdiccin Coactiva
Justicia Administrativa
Justicia de la Contralora General del Estado
72
Justicia Oral
Justicia por Precedentes
Juzgadores de la Funcin Ejecutiva
34
94
100
70
110
69
111
L
La Caja de Pandora
Legislacin Secundaria
Legislatura
Ley Orgnica de Hacienda
Lucro Cesante
1-36-107
53
6
93-96
76-89
M
Ministro de Agricultura y Ganadera
62/64
Ministerio de Medio Ambiente
104
Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca
63
Ministro de Gobierno
105
Modernizacin
113
Modernizacin de la Administracin de Justicia
68
MOSTA
97
N
Nexo Causal
87-89/9095-97
Normativa Legal
Normativa Secundaria
47-53-64-106-108
74-81/82-84/852/3
17-43/44-
O
151
La Telaraa Legal
Obsolescencia
Ordenanza Cantonal
Ordenanza Provincial
Ordenanza Tributaria
Organismo de Control
46
30
30
30
15/16
P
PACIFICTEL
29
Pagos en Relacin de Dependencia (Glosas)
130/138
Papeleo
15
Perjuicio Directo
76/78
Perjuicio Econmico
72/75-8789-95
Perjuicio Indirecto
76/78
Perjuicio Negativo
76
Perjuicio Positivo
76
Pirmide de Kelsen
3
Plan Anticorrupcin de la Presidencia
97
Plan Nacional Anticorrupcin de la Contralora General del
Estado
97
Potestad Judicial
61
Predeterminacin de la Responsabilidad Civil Culposa
75-78-90-97/98
Presuncin Legal de Confiabilidad y Correccin
92
Presuncin de Legalidad y Ejecutoriedad
92
Privatizacin
112
Procedimiento Procesal Injusto
110
Procedimiento Procesal Inutil
110
Procedimiento Procesal Peligroso
110
Procedimiento Procesal Ritualista
110
Procedimiento Procesal Solemne
110
Programa de Modernizacin del Despacho Judicial
110
Programa Nacional para el Desarrollo del Sur (PREDESUR)
33
Promulgacin de la Normativa
38
Prueba de la Culpa o Carga de la Prueba
90-92-95-97
R
Recaudacin de las Glosas
Recopilacin
73-98
107/108
152
La Telaraa Legal
Recurso de Amparo
Recurso de Anulacin
Recurso contra Norma Inconstitucional
41
Reforma Expresa
Reglamentacin de las Leyes
Reglamento Orgnico Funcional
Regulaciones del Banco Central
17
Responsabilidad Civil
56/57-74
Responsabilidad Civil Culposa
78/79-85/86-88/90-93/94-111
Riesgo de Acierto
Rindente o Cuentadante
56/60
41/43
39/40
8-16
14/15
60/61-72/7437
93-98
S
SECAP
27
Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA)
63-105
Servicio Nacional de Almacen de Libros (SNALME)
26
Servicio de Rentas Internas
98/99
Silencio Administrativo
Sndrome del Juzgador
Sistema de Gestin del Despacho
68
Sistema de Herramientas de Productividad
68/69
Sistema de Informacin Gerencial
68
Sistema de Informacin Jurdica
69
Sistematizacin
107/108
Sistematizacin del Cdigo de Comercio
107
Sociedad Civil
105
SOLCA
19
Subsecretario de Agricultura y Ganadera
63
9570/72
54/55
T
Telaraa Legal
107-112-113
Telefona Celular
102/103
Teniente Poltico
Ttulo de Crdito
Tradicionalismo del Pas
2-5-50-52-55-
63
95-98
37
153
La Telaraa Legal
Transparencia para el Crecimiento

51
Transportes Navieros Ecuatorianos (TRANSNAVE)
27
Tribunal de Cuentas
Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena
65
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
65
93/94
U
UNE
Unidad Jurisdiccional
Unidad Regulatoria
17
61/62
40
V
Verdad Procesal
110
154
La Telaraa Legal
BIBLIOGRAFIA
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Accin Popular.- CAAP.- Impresin Albazul Offset.- Quito,
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Hernando de Soto.- Mexico, 1991.
Vivanco Mendieta, Jorge y Otros Autores.- Corrupcin:
Epidemia de Fin de Siglo.- Edicin Silva Artesgrficas.Quito, 1995.
156
La Telaraa Legal
157

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Dr. Luis Hidalgo Lpez

Parecera que este propsito tiene, exclusivamente, un contenido especializado en la

La alternativa es simple: o utilizamos las armas del Derecho o empleamos gobiernos

El Estudio pretende, adems, relievar la importancia actual que tiene el ltimo

1.- EL LABERINTO LEGAL

Tomamos prestado el calificativo de "Telaraa Legal" del insigne escritor peruano

La sociedad civil, presionada por el doble flujo de conflictividades, desarrolla una

Polticos: se agot su libreto. Diario El Comercio de 30 de agosto de 1995, pgina A2 "Comentario".

1.2. LOS LEGISLADORES EN EL PAIS

Intencionalmente quebrantamos el concepto etimolgico de legislador -que legisla,

1.2.1. EL CONGRESO NACIONAL

De acuerdo con la Constitucin Poltica corresponde legislar al Congreso Nacional,

Art. 130 numeral 5o.de la Constitucin.

Art. 1 del Cdigo Civil.

Arts. 144 y 145 de la Constitucin Poltica

La Corte Suprema de Justicia, en las materias de su competencia, cuenta con

1.2.2. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

La Constitucin otorga al Presidente de la Repblica la facultad reglamentaria de las

Numeral 5o. del Art. 171 de la Constitucin.

Arts. 20, numeral 2), y 45 de la Ley de Rgimen Administrativo.

Numeral 1o. del Art. 171 de la Constitucin.

Dada la amplitud del marco legal de la facultad normativa del Presidente de la

Numerales 1o., 3o. y 11o. del Art. 24 de la Constitucin Poltica.

de ella, introducen nuevos casos de tipificacin de infracciones para enarbolar la aplicacin

1.2.3. LOS MINISTROS DE ESTADO

La facultad normativa de los Ministros de Estado se encuentra expresada mediante

Art. 5 del Cdigo Civil.

Creados por el Art. 18 de la Ley de Seguridad Nacional.

Hasta el ao de 1962 era fcil localizar las competencias ministeriales, pues se

Es oportuno observar que el contenido de los acuerdos ministeriales, en cuanto

Los reglamentos orgnicos funcionales forman parte del derecho administrativo, es

Borja y Borja, Dr. Ramiro. Obra citada. Pgina 45.

1.2.4. LOS ORGANISMOS DE CONTROL

La Constitucin Poltica ha creado siete Organismos de Control, a saber: la

Art. 211 de la Constitucin Poltica

La Superintendencia de Bancos promulg a inicios del ao 199860 la Codificacin de

1.2.5. LA JUNTA MONETARIA Y EL BANCO CENTRAL

Los Arts. 77 y 89 de la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado acreditaban a

1.2.6. LOS CONSEJOS SUPERIORES O NACIONALES

Resolucion 45, publicada en el Registro Oficial 254 del 10 de febrero de 1998.

Dentro del conjunto de entidades u organismos pblicos que no son ministerios de

Nacional, quien lo preside; por el Comandante General de la Marina, por el Ministro de

10. Adscrito al Ministerio de Industrias ha sido creado el Consejo Nacional de Fijacin de

Art. 7 de la Ley No. 1, Registro Oficial No. 625 de 19 de febrero de 1991.

15. Como organismo permanente de asesoramiento y consulta del Ministro de Educacin,

Art. 120 del Cdigo del Trabajo.

Ley s/n, Registro Oficial No. 691 de 9 de mayo de 1995.

Presidente del Congreso Nacional, por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia,

33. La Corporacion Regional de Desarrollo de la Sierra Centro93.

1.2.7. LAS EMPRESAS ESTATALES

empresas pblicas ecuatorianas han sido creadas casusticamente obedeciendo ms bien a

4. Empresa de Suministros del Estado, en Quito, adscrita al Ministerio de Finanzas, para la

regulacin del mercadeo de los productos agropecuarios y agroindustriales112, dirigida

Arts. 2 y 6 de la Ley de la Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercializacin de Productos Agropecuarios y Agroindustriales,

Populares Econmicas y de sus familias, mediante programas de crdito, investigacin,

25. Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil, ECAPAG, en

1.2.8. EL REGIMEN SECCIONAL AUTONOMO

Integran el Rgimen Seccional Autnomo los Consejos Provinciales y los Municipios.

1.2.9. OTRAS ENTIDADES U ORGANISMOS PUBLICOS

Art. 228 de la Constitucin Poltica.

Arts. 133 de la Ley de Rgimen Municipal y 58 de la Ley de Rgimen Provincial.

Ley No. 10, Registro Oficial No. 30 de 21 de septiembre de 1992.

8. La Corporacin de Desarrollo e Investigacin Geolgica - Minero - Metalrgica133,