2002 RT798 Proporcionalidade PDF

Revista dos Tribunais 798 (2002): 23-50.
[se fizer referncia a este trabalho, utilize a paginao original, indicada ao longo do texto]
O proporcional e o razovel
Virglio Afonso da Silva*
Doutorando na Universidade de Kiel, Alemanha
[atualmente Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo]
1. Introduo
Nos ltimos anos, a regra da proporcionalidade vem despertando cada vez mais o
interesse da doutrina brasileira e so inmeros os trabalhos produzidos sobre o tema.1 Muitas
vezes, no entanto, ela encarada como mero sinnimo de razoabilidade, seja pela doutrina,
seja pela jurisprudncia. Partindo no s do pressuposto de que essa identificao errnea,
mas tambm de que nem sempre a regra da proporcionalidade tem sido tratada de forma
clara e precisa, este artigo pretende fornecer um conceito tcnico adequado de
proporcionalidade no controle judicial da constitucionalidade das leis restritivas de direitos
fundamentais.
Para tanto, percorrerei os seguintes passos. No item 2, esclarecerei uma questo
terminolgica preliminar, ligada utilizao do termo princpio. No 3, pretendo deixar claro
que proporcionalidade, em sentido tcnico-jurdico, no sinnimo de razoabilidade, o que
implica uma anlise crtica da doutrina sobre o assunto. Anlise semelhante
23|24
desenvolvida no tpico 4, desta vez centrada no na doutrina, mas na jurisprudncia do STF.
Superadas as imprecises terminolgicas e conceituais, tentarei expor, no item 5, com auxlio
*
Gostaria de agradecer ao meu orientador, Prof. Dr. Robert Alexy, e a seu assistente na Universidade de Kiel,
Dr. Martin Borowski, a enriquecedora discusso acerca de alguns dos temas aqui tratados. E tambm aos
amigos e leitores sempre crticos, porm incentivadores, Marco Aurlio Sampaio, Jean Paul Rocha, Otavio
Yazbek e Lus Renato Vedovato, os valiosos comentrios a verses preliminares deste artigo, e a sempre
pronta ajuda no conseguimento de material bibliogrfico em lngua portuguesa, ao qual o acesso, aqui na
Alemanha, teria sido muitas vezes impossvel.
Os precursores da discusso acerca da regra da proporcionalidade em lngua portuguesa foram, em
Portugal, J.J. Gomes Canotilho e Jos Carlos Vieira de Andrade e, no Brasil, Willis Santiago Guerra Filho e
Paulo Bonavides.
Virglio Afonso da Silva
de casos prticos, a regra da proporcionalidade e seus elementos, atentando, principalmente,

para caractersticas que considero vm sendo negligenciadas nas anlises sobre o tema. No 6,
por fim, dedicar-me-ei questo da fundamentao da regra da proporcionalidade no direito
positivo brasileiro.
Para alcanar os objetivos propostos no pargrafo anterior, faz-se necessria uma
anlise fundada em um mtodo multidimensional. Em primeiro lugar, pretende-se uma
anlise detalhada do conceito tcnico-jurdico de proporcionalidade, especialmente para
diferenci-lo de conceitos afins (dimenso analtico-conceitual). No menos importante a
indagao sobre a relao entre a regra da proporcionalidade e o direito positivo brasileiro,
para que se possa discutir, por exemplo, a exigibilidade de sua aplicao (dimenso emprica).
Por fim, e com base nos resultados das anlises conceitual e emprica, tenciona-se aqui
fornecer uma resposta correta para o problema enfrentado (dimenso normativa). essa
multidimensionalidade que expressa o carter prtico deste trabalho. No se cuida aqui de
anlise terica que se esgota em si mesma. Pretende-se, pelo contrrio, no s contribuir
para a discusso sobre direitos fundamentais, mas tambm fornecer subsdios para a atividade
jurisprudencial, especialmente aquela ocupada com a proteo dos direitos fundamentais
contra atos estatais que os restrinjam.
Como remate desta introduo, um conceito preliminar de proporcionalidade, a ser
enriquecido com a anlise que segue. A regra da proporcionalidade uma regra de
interpretao e aplicao do direito - no que diz respeito ao objeto do presente estudo, de
interpretao e aplicao dos direitos fundamentais -, empregada especialmente nos casos
em que um ato estatal, destinado a promover a realizao de um direito fundamental ou de
um interesse coletivo, implica a restrio de outro ou outros direitos fundamentais. O
objetivo da aplicao da regra da proporcionalidade, como o prprio nome indica, fazer
com que nenhuma restrio a direitos fundamentais tome dimenses desproporcionais. ,
para usar uma expresso consagrada, uma restrio s restries. Para alcanar esse objetivo, o
ato estatal deve passar pelos exames da adequao, da necessidade e da proporcionalidade
em sentido estrito. Esses trs exames so, por isso, considerados como sub-regras da regra da
proporcionalidade.2
2. Questes terminolgicas preliminares
No Brasil, o termo mais difundido para designar o objeto do presente estudo princpio
da proporcionalidade, aceito sem grandes controvrsias terminolgicas. Em trabalho recente,3
contudo, Humberto Bergmann vila demonstra, com razo, que a questo mais
controversa do que parece e que a utilizao do termo "princpio" pode ser errnea,
principalmente quando se adota o conceito de princpio jurdico em contraposio ao
conceito de regra jurdica, com base na difundida teoria de Robert Alexy.4 No h como se
aprofundar aqui no tema. Algumas consideraes, no entanto, so necessrias.
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Alexy divide as normas jurdicas em duas categorias, as regras e os princpios. Essa
diviso no se baseia em critrios como generalidade e especialidade da norma, mas em sua
estrutura e forma de aplicao.5 Regras expressam deveres definitivos e so aplicadas por
meio de subsuno. Princpios expressam deveres prima facie, cujo contedo definitivo
somente fixado aps sopesamento com princpios colidentes. Princpios so, portanto,
"normas que obrigam que algo seja realizado na maior medida possvel, de acordo com as
possibilidades fticas e jurdicas"; so, por conseguinte, mandamentos de otimizao.6 Ainda que
2
4
5
H casos de aplicao da regra da proporcionalidade que no so englobados por esse conceito, como
aqueles no mbito do direito administrativo. Mas, para os objetivos do presente trabalho e, especialmente,
como ponto de partida, ele suficiente.
Cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de
proporcionalidade", RDA 215 (1999), especialmente pp. 154-158 e 168-175.
Cf. Robert Alexy, "Zum Begriff des Rechtsprinzips", passim.
Cf. Robert Alexy, "Zum Begriff des Rechtsprinzips", pp. 184 ss. Bergmann vila, contudo, sustenta que os
princpios so mais genricos que as regras. Cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e
regras e a redefinio do dever de proporcionalidade", p. 167.
Cf. Robert Alexy, "Zur Struktur der Rechtsprinzipien", p. 32; do mesmo autor, Theorie der Grundrechte, p. 75.
Como alternativa ao termo "mandamento de otimizao" pode ser utilizado "dever de otimizao", como faz
Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de
proporcionalidade", passim; ou "mandado de otimizao", como usado por Suzana de Toledo Barros, O
princpio da proporcionalidade, p. 173, nota 188. No recomendvel que se use, por influncia da traduo
espanhola da obra de Robert Alexy, o termo "mandato de otimizao", pois no se trata de um mandato. Cf.,
todavia, Inocncio Mrtires Coelho, "Constitucionalidade/inconstitucionalidade: uma questo poltica?",
RDA 221 (2000), p. 59; do mesmo autor, in: Gilmar Ferreira Mendes / Inocncio Mrtires Coelho / Paulo
Gustavo Gonet Branco, Hermenutica constitucional e direitos fundamentais, pp. 50-51; e Wilson Antnio
esta brevssima explicao no seja esclarecedora o suficiente, o que basta para o presente
trabalho, e o que possvel desenvolver aqui sem dar incio a outro tema. A literatura
jurdica em lngua portuguesa j se ocupou freqentemente do assunto e h material
bastante para aprofundamento.7
O problema terminolgico evidente. O chamado princpio da proporcionalidade no
pode ser considerado um princpio, pelo menos no com base na classificao de Alexy, pois
no tem como produzir efeitos em variadas medidas, j que aplicado de forma constante,
sem variaes. Nesse sentido, Humberto Bergmann vila afirma que Alexy, "sem o enquadrar
noutra categoria, exclui-o com razo do mbito dos princpios, j que no entra em conflito
com outras normas-princpios, no concretizado em vrios graus ou aplicado mediante
criao de regras de prevalncia diante do caso concreto, e em virtude das quais ganharia,
em alguns casos, a prevalncia."8 No de todo correta, contudo, a afirmao. correto,
como j dito, que o chamado princpio da proporcionalidade no um princpio no sentido
acima descrito. Mas Alexy enquadra-o, sim, em outra categoria, pois classifica-o
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explicitamente como regra. Aps fazer as ressalvas citadas por Bergmann vila, Alexy afirma
que os sub-elementos da proporcionalidade "devem ser classificados como regras",9 e cita
como entendimento semelhante a posio de Haverkate, segundo a qual a forma de
aplicao da proporcionalidade e de suas sub-regras a subsuno.10 Como j visto acima,
segundo a teoria defendida por Alexy, somente regras so aplicadas por meio de subsuno.11
7
10
11
Steinmetz, Coliso de direitos fundamentais e princpio da proporcionalidade, pp. 152-153.

Cf., sobretudo, Eros Roberto Grau, A ordem econmica na Constituio de 1988, pp. 73-120; Paulo Bonavides,
Curso de direito constitucional, pp. 248-252; J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da constituio,
pp. 1033-1049, alm do prprio Bergmann vila, no trabalho acima citado. Em espanhol, cf., por todos,
Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales, especialmente pp. 81 a 111 e Martin Borowski, "La
restriccin de los derechos fundamentales", REDC 59 (2000), pp. 35 a 39. Para uma anlise crtica sobre a
distino entre regras e princpios, incluindo uma anlise sobre a sua difuso no direito brasileiro, cf. Virglio
Afonso da Silva, "Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino", a ser publicado em breve.
Cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de
proporcionalidade", p. 169 (grifei).
Cf. Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, p. 100, nota de rodap 84 (grifei). No mesmo sentido, Martin
Borowski, Grundrechte als Prinzipien, p. 115.
Cf. Grg Haverkate, Rechtsfragen des Leistungsstaats, p. 11, nota 38.
Cf., para uma contraposio entre sopesamento e subsuno, Robert Alexy, "Rechtssystem und praktische
Vernunft", p. 214; Martin Borowski, "Prinzipien als Grundrechtsnormen", ZR 53 (1998), p. 309; Hege
Stck, "Subsumtion und Abwgung", ARSP 84 (1998), especialmente pp. 409 ss.
Bergmann vila utiliza o termo dever de proporcionalidade.12 O termo , sem dvida,

correto, mas limita-se a contornar o problema e no o resolve. Se se fala em dever, fala-se em
norma. Normas so ou regras, ou princpios. Como j foi visto, no que diz respeito sua
estrutura, o dever de proporcionalidade no um princpio, mas uma regra. O termo mais
apropriado, ento, regra da proporcionalidade, razo pela qual se dar preferncia a esse
termo no presente trabalho.
No possvel, todavia, fechar os olhos diante da prtica jurdica brasileira. Quando se
fala em princpio da proporcionalidade, o termo "princpio" pretende conferir a importncia
devida ao conceito, isto , exigncia de proporcionalidade.13 Em vista disso, e em vista da
prpria plurivocidade do termo "princpio", no h como esperar que tal termo seja usado
somente como contraposto a regra jurdica. No h como querer, por exemplo, que
expresses como "princpio da anterioridade" ou "princpio da legalidade" sejam
abandonadas, pois, quando se trata de palavras de forte carga semntica, como o caso do
termo "princpio", qualquer tentativa de uniformidade terminolgica est fadada ao
insucesso.
Mais importante do que a ingnua ambio de querer uniformizar a utilizao do
termo "princpio" deixar claro que ele, na expresso "princpio da proporcionalidade", no
tem o mesmo significado de "princpio" na distino entre regras e princpios, na acepo da
teoria de Robert Alexy.
Outra questo terminolgica a ser resolvida refere-se ao uso do conceito de proibio de
excesso, visto que muitos autores tratam a regra da proporcionalidade como sinnimo de
proibio de excesso.14 Ainda que, inicialmente, ambos os conceitos estivessem
12
13
14
O termo usado, entre outros, tambm por Rainer Dechsling, Das Verhltnismigkeitsgebot, passim. Klaus
Stern, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, I, 20 IV 7, p. 861.
Nesse sentido, o termo princpio, na expresso princpio da proporcionalidade, empregado com o significado
de "disposio fundamental", e essa a acepo mais corrente do termo "princpio" na linguagem jurdica
ptria. Cf. Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 450; Jos Afonso da Silva,
Curso de direito constitucional positivo, p. 95.
Exemplos do uso de ambos os conceitos como sinnimos podem ser encontrados em: J.J. Gomes Canotilho,
Direito constitucional e teoria da constituio, p. 259; Willis Santiago Guerra Filho, Teoria processual da
constituio, pp. 81-82; Gilmar Ferreira Mendes, "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal: novas leituras", Bol. IOB 14 (2000), p. 372; Wilson Antnio Steinmetz, Coliso de
direitos fundamentais e princpio da proporcionalidade, p. 148. J Paulo Bonavides, Curso de direito constitucional, p.
360, usa o termo proibio de excesso - vedao de arbtrio, nas palavras de Bonavides - como sinnimo de
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imprescindivelmente ligados, principalmente na construo jurisprudencial do Tribunal
Constitucional alemo, h razes para que essa identificao seja abandonada. Conquanto a
regra da proporcionalidade ainda seja predominantemente entendida como instrumento de
controle contra excesso dos poderes estatais, cada vez mais vem ganhando importncia a
discusso sobre a sua utilizao para finalidade oposta, isto , como instrumento contra a
omisso ou contra a ao insuficiente dos poderes estatais. Antes se falava apenas em
bermaverbot, ou seja, proibio de excesso. J h algum tempo fala-se tambm em
Untermaverbot, que poderia ser traduzido por proibio de insuficincia.15 O debate sobre a
aplicabilidade da regra da proporcionalidade tambm para os casos de omisso ou ao
estatal insuficiente ainda se encontra em fase embrionria, mas a simples possibilidade de
aplicao da proporcionalidade a casos que no se relacionam com o excesso estatal j razo
suficiente para abandonar o uso sinnimo de regra da proporcionalidade e proibio de excesso.16
15
16
exame da adequao do ato estatal, enquanto Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade no direito constitucional", RT-CDC 23 (1998), pp. 71-72, usa proibio de excesso como
sinnimo de exame da necessidade. Na jurisprudncia do Tribunal Constitucional portugus, o termo
proibio de excesso de uso corrente. Cf., para decises recentes, Acrdos 187/01, 382/01 e 400/01. Na
literatura alem, cf., por todos, Klaus Stern, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, I, 20 IV, 7, p. 861.
Para uma posio contrria identificao da proporcionalidade com a proibio de excesso, ainda que no
com os argumentos aqui aduzidos, cf. Juarez Freitas, "O intrprete e o poder de dar vida constituio", p.
232.
O termo Untermaverbot foi utilizado pela primeira vez, ao que tudo indica, por Claus-Wilhem Canaris,
"Grundrechte und Privatrecht", AcP 184 (1984), p. 228, e ganhou importncia na jurisprudncia do Tribunal
Constitucional alemo a partir da segunda deciso sobre o aborto. Cf. BVerfGE 88, 203 [245].
Sobre a aplicabilidade da regra da proporcionalidade tambm aos casos de medidas insuficientes, cf. a
resposta de Robert Alexy aos questionamentos de Christian Calliess, seguidos conferncia do prprio
Robert Alexy, "Verfassungsrecht und einfaches Recht - Verfassungsgerichtsbarkeit und
Fachgerichtsbarkeit". O texto da conferncia e a transcrio dos debates sero publicados no prximo
volume da VVDStRL (uma traduo da conferncia, feita por Lus Afonso Heck, ser publicada,
provavelmente ainda em 2002, na Revista dos Tribunais). Cf. tambm Martin Borowski, Grundrechte als
Prinzipien, pp. 115-122 e 151 ss. Sobre a discusso acerca do conceito de Untermaverbot, cf. Erhard
Denninger, "Vom Elend des Gesetzgebers zwischen bermaverbot und Untermaverbot", pp. 561 ss.;
Johannes Dietlein, "Das Untermaverbot: Bestandaufnahme und Entwicklungschancen einer neuen
Rechtsfigur", ZG 10 (1995), pp. 134 ss.; Karl-E. Hain, "Der Gesetzgeber in der Klemme zwischen bermaund Untermaverbot", DVBl. (1993), pp. 982 ss.; do mesmo autor, "Das Untermaverbot in der
Kontroverse: eine Antwort auf Dietlein", ZG 11 (1996), pp. 80 ss., alm da j citada obra de Canaris. Em
lngua portuguesa, cf. J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da constituio, p. 265. Canotilho,
contudo, prefere o termo "proibio por defeito".
3. Proporcionalidade e razoabilidade
Aquele que se prope analisar conceitos jurdicos tem que ter presente que nem
sempre os termos utilizados no discurso jurdico guardam a mesma relao que possuem na
linguagem laica. Assim, se um pai probe a seu filho que jogue futebol durante um ano,
apenas
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porque este, acidentalmente, quebrara a vidraa do vizinho com uma bolada, de se esperar
que o castigo seja classificado pelo filho - ou at mesmo pelo vizinho ou por qualquer outra
pessoa - como desproporcional. Poder-se- dizer tambm que o pai no foi razovel ao
prescrever o castigo. O mesmo raciocnio pode tambm valer no mbito jurdico, desde que
ambos os termos sejam empregados no sentido laico. Mas, quando se fala, em um discurso
jurdico, em princpio da razoabilidade ou em princpio ou regra da proporcionalidade, evidente
que os termos esto revestidos de uma conotao tcnico-jurdica e no so mais sinnimos,
pois expressam construes jurdicas diversas. Pode-se admitir que tenham objetivos
semelhantes, mas isso no autoriza o tratamento de ambos como sinnimos.17 Ainda que se
queira, por intermdio de ambos, controlar as atividades legislativa ou executiva, limitandoas para que no restrinjam mais do que o necessrio os direitos dos cidados, esse controle
levado a cabo de forma diversa, caso seja aplicado um ou outro critrio.
A tendncia a confundir proporcionalidade e razoabilidade pode ser notada no s na
jurisprudncia do STF, como se ver adiante, mas tambm em inmeros trabalhos
17
Para posies semelhantes, cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a
redefinio do dever de proporcionalidade", p. 173; Wilson Antnio Steinmetz, Coliso de direitos
fundamentais e princpio da proporcionalidade, pp. 183-192; Raphael Augusto Sofiati de Queiroz, Os princpios da
razoabilidade e proporcionalidade das normas, p. 30. Bergmann vila refere-se a uma diferenciao feita pelo
Tribunal Constitucional alemo entre dever de proporcionalidade e princpio da razoabilidade. Este ltimo
seria, segundo ele, o Zumutbarkeitsgrundsatz. O Tribunal alemo, contudo, refere-se quase sempre
Zumutbarkeit (razoabilidade, exigibilidade) como um mero sinnimo de proporcionalidade em sentido
estrito. Cf., nesse sentido, BVerfGE 95, 173 [183], de 1997, e os precedentes a citados. H esforos
doutrinrios no sentido de conferir uma autonomia a essa regra da razoabilidade. Esses esforos, no entanto,
no encontram grande ressonncia na jurisprudncia do Tribunal Constitucional. Sobre o tema, cf. tambm
Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, pp. 97 ss. e Laura Clrico, Die Struktur der
Verhltnismigkeit, p. 224, que afirma que o Tribunal Constitucional alemo no confere razoabilidade
nenhum significado autnomo. Como subsdio tese de Bergmann vila, cf., por todos, Rdiger Konradin
Albrecht, Zumutbarkeit als Verfassungsmastab, especialmente pp. 64 ss.
acadmicos e at mesmo em relatrios de comisses do Poder Legislativo.18 Lus Roberto

Barroso, por exemplo, afirma que " digna de meno a ascendente trajetria do princpio
da razoabilidade, que os autores sob influncia germnica preferem denominar princpio da
proporcionalidade, na jurisprudncia constitucional brasileira."19 Estivesse correta a afirmao,
a regra da proporcionalidade nada mais seria do que o nome dado regra da razoabilidade
pelos autores "sob influncia germnica", uma simples questo de preferncia terminolgica,
de acordo com a filiao acadmica de cada jurista. Tambm Suzana de Toledo Barros iguala
ambos os conceitos, nos seguintes termos:
"O princpio da proporcionalidade, [...] como uma construo dogmtica dos alemes,
corresponde a nada mais do que o princpio da razoabilidade dos norte-americanos".20
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A regra da proporcionalidade, contudo, diferencia-se da razoabilidade no s pela sua
origem, mas tambm pela sua estrutura. Quanto origem, basta um breve excurso histrico,
feito a seguir. Sobre a estrutura, as diferenas ficaro claras ao longo do presente trabalho.
comum, em trabalhos sobre a regra da proporcionalidade, que se identifique sua
origem remota j na Magna Carta de 1215.21 Este documento seria a fonte primeira do
princpio da razoabilidade e, portanto, tambm da proporcionalidade. Essa identificao
histrica , por diversas razes, equivocada. Em primeiro lugar, visto que ambos os conceitos
- razoabilidade e proporcionalidade - no se confundem, no h que se falar em
proporcionalidade na Magna Carta de 1215. Alm disso, de se questionar at mesmo a
afirmao de que a regra da razoabilidade tenha origem nesse documento. Como bem
18
19
20
21
Cf. PEC 264-A/95, cujo relatrio foi redigido pelo Deputado Silas Brasileiro.
Lus Roberto Barroso, "Dez anos da Constituio de 1988 (foi bom pra voc tambm?)", RDA 214 (1998), p.
18 (parte do grifo no original); do mesmo autor, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no
direito constitucional", p. 69.
Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de
direitos fundamentais, p. 57 (grifos originais suprimidos, grifos acrescentados). No mesmo sentido, cf. Paulo
Arminio Tavares Buechele, O princpio da proporcionalidade e a interpretao da constituio, p. 137: "Nos Estados
Unidos, onde denominado Princpio da Razoabilidade, o Princpio da Proporcionalidade foi fruto da
grande liberdade de criao do Direito que o sistema federal-republicano norte-americano concede, at hoje,
aos seus juzes." No mesmo sentido, cf. Ada Pellegrini Grinover, Liberdades pblicas e processo penal, p. 151.
Cf., por exemplo, Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
constitucional", p. 65; Pereira de Souza / Pinheiro Sampaio, "O princpio da razoabilidade e o princpio da
proporcionalidade", RF 349 (2000), pp. 31 ss. e 36 ss. Esses autores sugerem tambm que a regra da
proporcionalidade tem origem com o fim do Estado absolutista ingls.
salienta Willis Santiago Guerra Filho, na Inglaterra fala-se em princpio da irrazoabilidade e

no em princpio da razoabilidade.22 E a origem concreta do princpio da irrazoabilidade, na
forma como aplicada na Inglaterra, no se encontra no longnquo ano de 1215, nem em
nenhum outro documento legislativo posterior, mas em deciso judicial proferida em 1948. 23
E esse teste da irrazoabilidade, conhecido tambm como teste Wednesbury, implica to
somente rejeitar atos que sejam excepcionalmente irrazoveis. Na frmula clssica da deciso
Wednesbury: "se uma deciso [...] de tal forma irrazovel, que nenhuma autoridade razovel
a tomaria, ento pode a corte intervir".24 Percebe-se, portanto, que o teste sobre a
irrazoabilidade muito menos intenso do que os testes que a regra da proporcionalidade
exige, destinando-se meramente a afastar atos absurdamente irrazoveis.
A no-identidade entre os dois conceitos fica ainda mais clara quando se acompanha o
debate acerca da adoo do Human Rights Act de 1998 na Inglaterra. Somente a partir da
passou a haver um real interesse da doutrina jurdica inglesa na aplicao da regra da
proporcionalidade, antes praticamente desconhecida na Inglaterra. Atualmente, discute-se
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qual o papel que a regra da proporcionalidade dever desempenhar ao lado do princpio da
irrazoabilidade ou, at mesmo, se aquela dever substituir este. Se ambos fossem sinnimos,
essa discusso seria impensvel.25 Por fim, no difcil perceber que um ato considerado
desproporcional no ser, necessariamente, considerado irrazovel, pelo menos no nos
22
23
24
25
Cf. Willis Santiago Guerra Filho, "Princpio da proporcionalidade e teoria do direito", p. 283. Guerra Filho
sugere que a utilizao do termo razoabilidade, no lugar de irrazoabilidade, fruto da influncia argentina.
Nesse sentido, de se recomendar a leitura do trabalho de Laura Clrico, que contm uma minuciosa
anlise da regra da proporcionalidade alem e da razoabilidade na jurisprudncia argentina. Cf. Laura
Clrico, Die Struktur der Verhltnismigkeit, especialmente pp. 251 ss. Uma traduo para o espanhol est
sendo preparada pela autora e ser publicada provavelmente ainda este ano. Para outra recente e minuciosa
anlise da regra da proporcionalidade, incluindo uma discusso sobre sua recepo no direito espanhol, cf.
Carlos Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, a ser publicado ainda este
ano.
Cf. Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation [1948], 1 KB 223, pp. 228-230.
Cf., nesse sentido, alm da deciso no caso Wednesbury acima citada (p. 234), Council of Civil Service Unions v.
Minister for the Civil Service [1985], AC 374, p. 410.
Sobre a relao entre proporcionalidade e irrazoabilidade na Inglaterra, cf., por exemplo, Paul Craig,
"Unreasonableness and Proportionality in UK Law", especialmente pp. 85-87 e 94 ss.; Garreth Wong,
"Towards the Nutcracker Principle: Reconsidering the Objections to Proportionality", Public Law (2000), pp.
94-96; David Feldman, "Proportionality and the Human Rights Act 1998", pp. 117 ss.; Nicholas Green,
"Proportionality and the Supremacy of Parliament in the UK", pp. 145 ss.
termos que a jurisprudncia inglesa fixou na deciso Wednesbury, pois, para ser considerado
desproporcional, no necessrio que um ato seja extremamente irrazovel ou absurdo. H
decises na Corte Europia de Direitos Humanos expressamente nesse sentido, ou seja,
decidindo pela desproporcionalidade de uma medida, mesmo admitindo a sua
razoabilidade.26
Mais freqente a associao entre a proporcionalidade e a razoabilidade da
jurisprudncia da Suprema Corte dos Estados Unidos, baseada no chamado substantive due
process.27 Como o STF costuma tambm fazer essa associao, voltarei ao tema mais adiante,
quando da anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Em algumas decises
recentes, a Suprema Corte dos Estados Unidos introduziu, para certos casos, a exigncia de
proporcionalidade aproximada.28 Tal exigncia no guarda, contudo, qualquer semelhana com
a regra da proporcionalidade, na forma aqui analisada.
A regra da proporcionalidade no controle das leis restritivas de direitos fundamentais
surgiu por desenvolvimento jurisprudencial do Tribunal Constitucional alemo e no uma
simples pauta que, vagamente, sugere que os atos estatais devem ser razoveis, nem uma
simples anlise da relao meio-fim. Na forma desenvolvida pela jurisprudncia
constitucional alem, tem ela uma estrutura racionalmente definida, com sub-elementos
independentes - a anlise da adequao, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito que so aplicados em uma ordem pr-definida, e que conferem regra da proporcionalidade
a individualidade que a diferencia, claramente, da mera exigncia de razoabilidade.29
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27
28
29
Cf., por exemplo, Smith and Grady v. United Kingdom [1999], 137 ss.
Cf., por exemplo, Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
constitucional", pp. 65 ss.; Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade e o controle de
constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais, pp. 60 ss.
A primeira deciso que fez uso dessa exigncia de proporcionalidade foi Dolan v. City of Tigard, 512 U.S. 374
[1994], p. 391. A prpria Suprema Corte, contudo, restringiu o mbito de aplicao desse novo teste de
proporcionalidade aproximada a alguns casos relativos a limitaes ao direito de propriedade e planejamento
urbano, e desde que no sejam baseadas em decises legislativas, o que limita sobremaneira a sua
aplicabilidade prtica. Cf., nesse sentido, City of Monterey v. Del Monte Dunes at Monterey, Ltd., 119 S.Ct. 1624
[1999], pp. 1635 ss. Sobre esse tema, cf. Inna Reznik, "The Distinction Between Legislative and Adjudicative
Decisions in Dolan v. City of Tigard", New York University Law Review 74 (2000), especialmente pp. 246 ss.,
com a literatura e, especialmente, a jurisprudncia a citadas.
Essa distino muito bem analisada por Wilson Antnio Steinmetz, Coliso de direitos fundamentais e
princpio da proporcionalidade, pp. 183-192. Steinmetz deixa ntida a diferena estrutural acima citada com a
seguinte indagao: "Os princpios parciais da adequao [...], da exigibilidade [...], e proporcionalidade em
sentido estrito [...] funcionam como indicadores de 'mensurao', de controle [do princpio da
30|31
A regra da proporcionalidade, portanto, no s no tem a mesma origem que o
chamado princpio da razoabilidade, como freqentemente se afirma, mas tambm deste se
diferencia em sua estrutura e em sua forma de aplicao, como se esclarecer mais adiante.
4. A jurisprudncia do STF
O recurso regra da proporcionalidade na jurisprudncia do STF pouco ou nada
acrescenta discusso e apenas solidifica a idia de que o chamado princpio da
razoabilidade e a regra da proporcionalidade seriam sinnimos. A invocao da
proporcionalidade , no raramente, um mero recurso a um topos, com carter meramente
retrico, e no sistemtico.30 Em inmeras decises, sempre que se queira afastar alguma
conduta considerada abusiva, recorre-se frmula " luz do princpio da proporcionalidade ou da
razoabilidade, o ato deve ser considerado inconstitucional".31
Na deciso da liminar do sempre citado HC 76.060-4, por exemplo, o Tribunal faz uso
da regra da proporcionalidade nos seguintes termos:
"O que, entretanto, no parece resistir, que mais no seja, ao confronto do princpio da
razoabilidade ou da proporcionalidade - de fundamental importncia para o deslinde
constitucional da coliso de direitos fundamentais - que se pretenda constranger
fisicamente o pai presumido ao fornecimento de uma prova de reforo contra a
presuno de que titular."32
Apesar de salientar a importncia da proporcionalidade "para o deslinde constitucional

da coliso de direitos fundamentais", o Tribunal no parece disposto a aplic-la de forma
estruturada, limitando-se a cit-la. Na deciso, a passagem mencionada a nica a fazer
referncia regra da proporcionalidade. No feita nenhuma referncia a algum processo
racional e estruturado de controle da proporcionalidade do ato questionado, nem mesmo
um real cotejo entre os fins almejados e os meios utilizados. O raciocnio aplicado costuma
ser muito mais simplista e mecnico. Resumidamente:
30
31
32
proporcionalidade]. Quais seriam os indicadores de 'mensurao' do princpio da razoabilidade?" (grifei).

Cf., sobre o tema, Trcio Sampaio Ferraz Jr., Introduo ao estudo do direito, p. 298.
Cf., por exemplo, RTJ 167, 92 [94]; RTJ 169, 630 [632]; RTJ 152, 455; Lex STF 237, 304.
Lex STF 237, 304 [309].
. a constituio consagra a regra da proporcionalidade.

. o ato questionado no respeita essa exigncia.
.. o ato questionado inconstitucional.
O silogismo, inatacvel do ponto de vista interno,33 composto de premissas de

fundamentao duvidosa e , por isso, bastante frgil quando se questiona sua
admissibilidade do ponto de vista externo.34
31|32
Com relao fundamentao da premissa maior, no se pode deixar de questionar se
realmente a constituio brasileira consagra a regra da proporcionalidade, como se vem
repetindo, muitas vezes irrefletidamente. Isso ainda ser discutido mais adiante neste artigo
e, no momento, interessa apenas verificar a fundamentao que o prprio STF fornece. A
comeam os problemas, pois nem sempre o recurso regra da proporcionalidade
justificado nas decises do Supremo Tribunal Federal. Muitas vezes a fundamentao
simplesmente pressuposta, como se se tratasse da utilizao de um princpio constitucional
de larga tradio no direito brasileiro. Quando alguma fundamentao fornecida, quase
sempre mencionado o art. 5, LIV, e o chamado substantive due process of law. A deciso da
medida cautelar na ADIn 1407-2 um exemplo de fundamentao nesse sentido:
"O princpio da proporcionalidade - que extrai a sua justificao dogmtica de diversas
clusulas constitucionais, notadamente daquela que veicula a garantia do substantive due
process of law - acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Pblico no
exerccio de suas funes, qualificando-se como parmetro de aferio da prpria
constitucionalidade material dos atos estatais.
33
34
Com o intuito de simplificar o silogismo, e como no o objetivo deste trabalho discutir questes
relacionadas supremacia constitucional e legitimidade do controle de constitucionalidade, pressups-se a
premissa de que os atos que violem qualquer princpio constitucional devem ser considerados
inconstitucionais.
Sobre a diferena entre justificao interna e externa dos silogismos, cf. Jerzy Wrblewski, "Legal Syllogism and
Rationality of Judicial Decision", Rechtstheorie 5 (1974), pp. 33 ss.; Robert Alexy, Theorie der juristischen
Argumentation, p. 373 ss. Para uma aplicao dessa diferenciao como forma argumentativa, ainda que de
maneira extremamente simplificada, cf. Lus Virglio Afonso da Silva, "Ulisses, as sereias e o poder constituinte
derivado", RDA 226 (2001), p. 13.
A norma estatal, que no veicula qualquer contedo de irrazoabilidade, presta obsquio ao

postulado da proporcionalidade, ajustando-se clusula que consagra, em sua dimenso
material, o princpio do substantive due process of law (CF, art. 5, LIV)".35
A nica meno ao modo concreto de aplicao da regra da proporcionalidade resumese a uma referncia a duas de suas sub-regras, a adequao e a necessidade, por meio da
citao de trabalho doutrinrio, de autoria de Gilmar Ferreira Mendes,36 sem nenhuma
preocupao em aplic-las ao caso concreto. O Tribunal, mais uma vez, limita-se a equiparar
proporcionalidade a razoabilidade, atendo-se frmula de que proporcional aquilo que no
extrapola os limites da razoabilidade.
No tpico anterior j foi discutida a no-identidade entre proporcionalidade e
razoabilidade. Essa no-identidade fica ainda mais clara quando se analisa a conexo entre o
devido processo legal substancial e a razoabilidade.37
A exigncia de razoabilidade, baseada no devido processo legal substancial, traduz-se
na exigncia de "compatibilidade entre o meio empregado pelo legislador e os fins visados,
bem como a aferio da legitimidade dos fins".38 Barroso chama a primeira exigncia 32|33
compatibilidade entre meio e fim - de razoabilidade interna, e a segunda - legitimidade dos fins -, de
razoabilidade externa. Essa configurao da regra da razoabilidade faz com que fique ntida
sua no-identidade com a regra da proporcionalidade. O motivo bastante simples: o
conceito de razoabilidade, na forma como exposto, corresponde apenas primeira das trs subregras da proporcionalidade, isto , apenas exigncia de adequao.39 A regra da proporcionalidade
35
36
37
38
39
DJU 15.03.1996.
Gilmar Ferreira Mendes, "A proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal", Bol. IOB 23
(1994), p. 475.
Sobre a relao entre o substantive due process e o chamado princpio da razoabilidade, cf. a anlise, resumida
porm esclarecedora, de Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
constitucional", pp. 65 ss. e a literatura e jurisprudncia, nacionais e estrangeiras, a citadas.
Cf. Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito constitucional", p.
66. No mesmo sentido, cf. Carlos Roberto de Siqueira Castro, O devido processo legal e a razoabilidade das leis na
nova Constituio do Brasil, p. 158. Sobre o mesmo tema, com base na jurisprudncia espanhola, que considera a
razoabilidade como simples exame da legitimidade de uma medida, cf. Carlos Bernal Pulido, "Razionalit,
proporzionalit e ragionevolezza nel giudizio di costituzionalit delle leggi", a ser publicado em breve.
Caso se siga a tese de que a regra da proporcionalidade deve ser dividida em quatro sub-regras, em vez de apenas
trs, a anlise da razoabilidade corresponderia s duas primeiras dessas sub-regras. Sobre as diversas teses acerca do
nmero de sub-regras, cf. tpico 5 deste artigo.
, portanto, mais ampla do que a regra da razoabilidade, pois no se esgota no exame da

compatibilidade entre meios e fins, conforme ficar claro mais adiante.40
Em vista disso, ainda que o STF se refira freqentemente ao princpio da
proporcionalidade, essa referncia tecnicamente incorreta, e deve ser entendida como
referncia anlise da razoabilidade. Destarte, pode-se dizer que na jurisprudncia do STF
no se encontram maiores subsdios para o desenvolvimento da discusso sobre a regra da
proporcionalidade no Brasil.
H autores que defendem posio contrria. Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar
Ferreira Mendes, por exemplo, afirmam que o "princpio da proporcionalidade [...] tem plena
aplicao entre ns".41 Entendimento semelhante sustentado por Suzana de Toledo Barros,
que afirma no serem raras as decises, exaradas por diversos rgos jurisdicionais, que
poderiam ser "catalogadas como manifestaes do reconhecimento do princpio da
proporcionalidade."42 Baseados nesse entendimento, tanto Gilmar Ferreira Mendes, quanto
Suzana de Toledo Barros dedicam-se a analisar "o princpio da proporcionalidade na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal".43 Vrios so os julgados citados como
exemplos de aplicao da regra da proporcionalidade entre ns, dos mais recentes at
julgados do incio da dcada de 1950. Mesmo que no nos ocupemos com o fato de que, na
maioria deles, a proporcionalidade nem sequer citada, e concentremos somente naqueles em
que, pelo menos nominalmente, faz-se referncia a ela, como o caso das duas decises j
citadas, salta aos olhos um problema de difcil soluo: tanto Gilmar Ferreira Mendes como
Suzana de Toledo Barros, quando expem teoricamente a regra da proporcionalidade,
referem, como no poderia deixar de ser, os exames da adequao, da necessidade e da
proporcionalidade em sentido estrito. Contudo, quando da anlise da suposta aplicao da
40
41
42
43
Em sentido oposto, ou seja, entendendo que a razoabilidade mais ampla do que a proporcionalidade, cf. Raphael
Augusto Sofiati de Queiroz, Os princpios da razoabilidade e proporcionalidade das normas, p. 46.
Ives Gandra da Silva Martins / Gilmar Ferreira Mendes, "Sigilo bancrio, direito de autodeterminao sobre
informaes e princpio da proporcionalidade", Bol. IOB 24 (1992), p. 438 (grifei). Com "entre ns", querem eles
dizer, especialmente, "na jurisprudncia do STF".
Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, p. 103.
Cf. Gilmar Ferreira Mendes, "A proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal", pp. 475 ss.;
do mesmo autor, "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: novas
leituras", especialmente pp. 370 ss.; Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, pp. 102-128, em
tpico denominado "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal".
proporcionalidade pelo STF, esses exames simplesmente desaparecem. Sempre citada a

deciso liminar do STF que declarou inconstitucional a exigncia de pesagem de botijes
33|34
de gs na presena do consumidor, instituda, no Paran, por lei estadual. No h como no
se perguntar se os dispositivos considerados inconstitucionais - no s nessa, mas em vrias
outras decises em que se recorreu regra da proporcionalidade - foram considerados
inadequados, desnecessrios ou desproporcionais em sentido estrito. No se sabe. E no h como se
saber, visto que o STF no procedeu a nenhum desses exames de forma concreta e isolada. E
se no os realizou, no foi aplicada a regra da proporcionalidade. Destarte, fica tambm sem
fundamentao a premissa menor do silogismo exposto anteriormente.
5. A regra da proporcionalidade e seus elementos
A subdiviso da regra da proporcionalidade em trs sub-regras, adequao, necessidade e
proporcionalidade em sentido estrito, conquanto praticamente ignorada pelo STF, bem
salientada pela doutrina ptria. Algumas vezes, contudo, a anlise dessas sub-regras no tem
sido feita de maneira a torn-las compreensveis e aplicveis na prtica jurisprudencial.
Muitas vezes fornecido apenas um conceito sinttico de cada uma delas, sem que se analise,
no entanto, a relao entre elas, nem a forma de aplic-las.44 Com isso, so ignoradas
algumas regras importantes da aplicao da regra da proporcionalidade, impossibilitando
sua correta aplicao pelos tribunais brasileiros. Uma dessas regras, trivial primeira vista,
mas com importantes conseqncias, a ordem pr-definida em que as sub-regras se
relacionam.
Se simplesmente as enumeramos, independente de qualquer ordem, pode-se ter a
impresso de que tanto faz, por exemplo, se a necessidade do ato estatal , no caso concreto,
questionada antes ou depois da anlise da adequao ou da proporcionalidade em sentido estrito.45
44
45
Como visto acima, a exposio terica costuma no corresponder anlise prtica da aplicao da regra da
proporcionalidade.
Willis Santiago Guerra Filho, Processo constitucional e direitos fundamentais, pp. 67 e 68, expe as sub-regras da
proporcionalidade na seguinte ordem: proporcionalidade em sentido estrito, adequao e necessidade. Isso poderia
dar a entender que a anlise da proporcionalidade em sentido estrito precede as anlises da adequao e da
necessidade. Em trabalho mais recente, contudo, a anlise das sub-regras segue o modelo padro. Cf. Willis
Santiago Guerra Filho, Teoria processual da constituio, p. 84.
No o caso. A anlise da adequao precede a da necessidade, que, por sua vez, precede a da
proporcionalidade em sentido estrito.
A real importncia dessa ordem fica patente quando se tem em mente que a aplicao
da regra da proporcionalidade nem sempre implica a anlise de todas as suas trs sub-regras. Podese dizer que tais sub-regras relacionam-se de forma subsidiria entre si. Essa uma importante
caracterstica, para a qual no se tem dado a devida ateno. A impresso que muitas vezes se tem,
quando se mencionam as trs sub-regras da proporcionalidade, que o juiz deve sempre
proceder anlise de todas elas, quando do controle do ato considerado abusivo. No
correto, contudo, esse pensamento. justamente na relao de subsidiariedade acima
mencionada que reside a razo de ser da diviso em sub-regras. Em termos claros e
concretos, com subsidiariedade quer-se dizer que a anlise da necessidade s exigvel se, e
somente se, o caso j no tiver sido resolvido com a anlise da adequao; e a anlise da
proporcionalidade em sentido estrito s imprescindvel, se o problema j no tiver sido
solucionado com as anlises da adequao e da necessidade. Assim, a aplicao da regra da
proporcionalidade pode esgotar-se, em alguns casos, com o simples exame da adequao do
ato estatal para a promoo dos objetivos pretendidos. Em outros casos, pode ser
indispensvel a anlise acerca de sua necessidade. Por fim, nos
34|35
casos mais complexos, e somente nesses casos, deve-se proceder anlise da
proporcionalidade em sentido estrito.
Antes de iniciar a anlise individual das sub-regras da proporcionalidade, cabe registrar
que h trs tendncias diversas quanto a seu nmero.
A primeira delas, amplamente majoritria - e aqui seguida - adota a diviso em trs subregras: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
A segunda, adotada principalmente pelos crticos do sopesamento como mtodo de
aplicao do direito, representados principalmente por Bckenfrde e Schlink,46 aceita
46
Cf. Ernst-Wolfgang Bckenfrde, "Vier Thesen zur Kommunitarismus-Debatte", p. 83; como juiz do Tribunal
Constitucional, pde Bckenfrde expressar sua rejeio ao sopesamento entre direitos fundamentais em diversas
decises do Tribunal. Cf., por exemplo, BVerfGE 69, 1 [63-65]. Cf. tambm Bernhard Schlink, Abwgung im
Verfassungsrecht, pp. 76 ss.; do mesmo autor, "Freiheit durch Eingriffsabwehr", p. 462. No Brasil, Gilmar Ferreira
somente a anlise da adequao e da necessidade, excluindo o sopesamento que a anlise da

proporcionalidade em sentido estrito implica.
Por fim, a terceira tendncia costuma identificar um elemento adicional, que precede a
anlise da adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito: a anlise da
legitimidade dos fins que a medida questionada pretende atingir. Essa tendncia
perceptvel principalmente nos autores que se ocupam com a aplicao da regra da
proporcionalidade perante a Corte Europia de Direitos Humanos.47
Para que o arcabouo terico da regra da proporcionalidade fique claro parece ser
recomendvel que as sub-regras sejam no s explicadas em separado, mas, o que mais
importante, que cada uma delas seja analisada com a ajuda de casos concretos. Essa conexo
entre a explicao terica e a aplicao prtica pode ajudar sobremaneira a compreenso
geral do problema. Para tanto, utilizar-me-ei de alguns casos j decididos pelo Supremo
Tribunal Federal, pois, ainda que as decises do Tribunal Constitucional alemo pudessem
fornecer inmeros exemplos reais da utilizao da regra da proporcionalidade, parece-me
que s se tem a ganhar quando a discusso se mantm o mais prximo possvel da realidade
forense brasileira.
A anlise desses casos concretos no pretende fornecer uma resposta nica e supostamente
correta, j que isso exigiria, principalmente no caso do exame da necessidade das medidas
questionadas, uma extensiva anlise de medidas alternativas, o que s seria possvel se o
artigo fosse dedicado exclusivamente aos temas dos exemplos escolhidos. Ela serve mais para
demonstrar,
de
forma
prtica,
como
seria
uma
possvel
anlise
concreta
da
proporcionalidade das medidas impugnadas, ou seja, como seria uma aplicao da regra da
proporcionalidade que no se limitasse a ser mais um recurso a um mero topos. Nesse
sentido, so esses
47
Mendes, sempre influenciado pelas lies de Pieroth e Schlink (cf. Grundrechte - Staatsrecht II, Rn 293, p. 68),
menciona algumas vezes apenas os testes da adequao e da necessidade. Cf., por exemplo, "O princpio da
proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: novas leituras", p. 372; cf., contudo, do
mesmo autor, Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade, p. 80, para uma referncia s trs sub-regras,
incluindo a proporcionalidade em sentido estrito.
Cf., por exemplo, Jeffrey Jowell, "Beyond the Rule of Law: Towards Constitutional Judicial Review", p. 679.
Ainda sobre a regra da proporcionalidade no direito comunitrio europeu, cf. o estudo de Nicholas Emiliou, The
Principle of Proportionality in European Law, especialmente pp. 115 ss.; John Josef Cremona, "The Proportionality
Principle in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights", pp. 323 ss.
35|36
exemplos meros modelos para anlise, no havendo como no abstrair das tecnicidades a eles
inerentes, e considerar somente o quanto seja necessrio para essa finalidade.48
Os exemplos prticos escolhidos so:
Exemplo 1: ADC 9-6, racionamento de energia.
Exemplo 2: ADIn 855-2, pesagem de botijes de gs.
5.1. Adequao
No Brasil, um difundido conceito de adequao sugere que um meio deve ser
considerado adequado se for "apto para alcanar o resultado pretendido".49 Gilmar Ferreira
Mendes, por exemplo, cita deciso do Tribunal Constitucional alemo para fornecer o
conceito de adequao, nos seguintes termos:
"os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessrios consecuo dos
fins visados. O meio adequado se, com a sua utilizao, o evento pretendido pode ser
alcanado [...]"50
Esses conceitos de adequao no so, contudo, os mais corretos. A causa do problema

est na traduo imprecisa da deciso. A sentena em alemo seria melhor compreendida se
se traduzisse o verbo frdern, usado na deciso, por fomentar, e no por alcanar, como faz
Gilmar Ferreira Mendes, porque, de fato, o verbo frdern no pode ser traduzido por
alcanar. Frdern significa fomentar, promover. Adequado, ento, no somente o meio com
cuja utilizao um objetivo alcanado, mas tambm o meio com cuja utilizao a realizao
de um objetivo fomentada, promovida, ainda que o objetivo no seja completamente
realizado. H uma grande diferena entre ambos os conceitos, que fica clara na definio de
Martin Borowski, segundo a qual uma medida estatal adequada quando o seu emprego faz
48
49
50
Por isso, uma possvel discordncia quanto aos resultados dos exames relativos aos casos prticos no os invalida,
dado o explcito carter didtico que os reveste e dadas as limitaes tcnicas referidas.
Cf Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de
proporcionalidade", p. 172.
Cf. Gilmar Ferreira Mendes, "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
novas leituras", p. 371 (grifei); do mesmo autor, in: Gilmar Ferreira Mendes / Inocncio Mrtires Coelho / Paulo
Gustavo Gonet Branco, Hermenutica constitucional e direitos fundamentais, p. 248. A deciso citada encontra-se
em BVerfGE 30, 292 [316].
com que "o objetivo legtimo pretendido seja alcanado ou pelo menos fomentado."51 Dessa
forma,
36|37
uma medida somente pode ser considerada inadequada se sua utilizao no contribuir em
nada para fomentar a realizao do objetivo pretendido.52
Exemplo 1: ADC 9-6, racionamento de energia
As medidas governamentais mais questionadas judicialmente foram aquelas constantes
dos arts. 14 a 18 da MP 2152-2, razo pela qual o Presidente da Repblica props ao
declaratria de constitucionalidade (ADC 9-6) para que esses artigos fossem declarados
constitucionais, com efeitos vinculantes. O Supremo Tribunal Federal deferiu a medida
cautelar na ao declaratria para suspender, com eficcia ex tunc, e com efeito vinculante,
at final julgamento da ao, "a prolao de qualquer deciso que tenha por pressuposto a
constitucionalidade ou a inconstitucionalidade dos artigos 14 a 18 da Medida Provisria
2.152-2". O Tribunal entendeu "demonstrada, em face da crise de energia eltrica, a
proporcionalidade e a razoabilidade das medidas tomadas".53
51
52
53
Cf. Martin Borowski, Grundrechte als Prinzipien, p. 116. A definio de Martin Borowski baseia-se exatamente na
mesma deciso citada por Gilmar Ferreira Mendes. Tambm Pieroth e Schlink, em cujas lies Ferreira Mendes se
baseia, definem, de forma lapidar: "o meio deve fomentar o objetivo". Cf. Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 283, p. 66 (grifei). Cf. tambm Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, pp.
50 ss e Eberhard Grabitz, "Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts", AR 98 (1973), p. 572. No sentido aqui proposto, cf. Willis Santiago Guerra Filho,
Teoria processual da constituio, pp. 84 e 85, que, ainda que, em certa passagem, refira-se a meio adequado como
aquele que atinge o fim almejado, nas demais passagens segue a definio aqui defendida como correta, quando, por
exemplo, define adequao como "conformidade com o objetivo", ou ainda quando oferece a sua prpria traduo
da deciso mencionada, utilizando o verbo "promover" em vez do verbo "alcanar", usado por Ferreira Mendes. A
correta traduo de Guerra Filho tambm citada por Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e
proporcionalidade no direito constitucional", p. 71. Para mais detalhes sobre as implicaes dessa variao no
conceito de adequao, cf. Carlos Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, no
prelo, (captulo VI, II, 1).
Cf., nesse sentido, Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, p. 78; Wilson Antnio Steinmetz,
Coliso de direitos fundamentais e princpio da proporcionalidade, p. 150; Pereira de Souza / Pinheiro Sampaio, "O
princpio da razoabilidade e o princpio da proporcionalidade", p. 38.
DJU 09.08.2001. O mrito do pedido foi julgado em 13.12.2001 e o pleno decidiu, vencidos os ministros Nri da
Silveira e Marco Aurlio Mello, manter a deciso cautelar. At a data de envio deste artigo para publicao, a
deciso ainda no havia sido publicada.
Os citados artigos 14 a 18 disciplinam as metas de consumo de energia eltrica e

prevem as sanes para aqueles que no as cumprirem. A medida que aqui interessa a
suspenso do fornecimento de energia eltrica.
O teste da adequao da medida limita-se, como j visto, ao exame de sua aptido para
fomentar os objetivos visados. O objetivo do plano de racionamento de energia eltrica ,
como prev o prprio art. 1 da MP 2152-2, "compatibilizar a demanda e a oferta de energia
eltrica, de forma a evitar interrupes intempestivas ou imprevistas do suprimento de
energia eltrica". questionvel se a previso de suspenso do fornecimento de energia
eltrica, nos moldes previstos pela MP 2152-2, medida adequada - ou a mais adequada para que sejam completamente evitadas "interrupes intempestivas ou imprevistas do
suprimento de energia eltrica". Mas inegvel que, devido ao seu carter coercitivo, a
medida pressiona os consumidores a economizar energia eltrica e, ainda que, sozinha, no
seja necessariamente capaz de evitar as interrupes no fornecimento de energia, colabora
para que esse objetivo possa ser alcanado. Destarte, pode-se dizer que as medidas previstas
nos arts. 14 a 18 da MP 2152-2 so adequadas, nos termos exigidos pela regra da
proporcionalidade.
Exemplo 2: ADIn 855-2, pesagem de botijes de gs54
Com o objetivo de proteger o consumidor, uma lei do Estado do Paran (Lei
10.248/93) exigia que os botijes de gs fossem pesados na presena do consumidor, 55 para
que
37|38
possveis variaes no peso do botijo vendido, ou possveis sobras de gs no botijo
devolvido, fossem devidamente ressarcidas ou abatidas do preo do botijo novo. A autora
da ao alegou, genericamente, alm de vcios de competncia, violao aos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, argumento aceito pelo STF - sem qualquer anlise
54
55
Esse caso j foi chamado de "nosso leading case em matria de proporcionalidade" (cf. Pereira de Souza / Pinheiro
Sampaio, "O princpio da razoabilidade e o princpio da proporcionalidade", p. 38). Parece um exagero classific-lo
dessa forma, principalmente quando se tem em mente que a aplicao do princpio da proporcionalidade, por
parte do STF, , quando muito, uma aplicao de um controle de razoabilidade, como j foi visto no tpico 4.
A mesma exigncia feita pela Lei 9048/95 (lei ordinria federal).
concreta em separado sobre adequao ou necessidade da medida adotada. No exame da

adequao deve-se indagar simplesmente se a medida empregada promoveria a defesa do
consumidor. Com base em parecer do Inmetro, afirmou-se que no. Em primeiro lugar,
porque o tipo de balana necessria para a pesagem seria extremamente sensvel,
desgastando-se facilmente, o que poderia acarretar desregulagem. Em segundo lugar, porque
a pesagem impediria que o consumidor adquirisse o botijo em local distante do veculo,
como feito freqentemente. Nenhum dos argumentos , contudo, suficiente para decretar
a inadequao da pesagem para a proteo do consumidor. Se a balana desregula-se
facilmente, basta que haja controle por parte do poder pblico. E o fato de o consumidor ter
que andar at o veculo para acompanhar a pesagem pode at ser considerado incmodo,
mas no altera em nada a efetividade da medida. A medida pode, portanto, ser considerada
adequada para promover a defesa do consumidor, porque fomenta a realizao dos fins
visados.
5.2. Necessidade
Um ato estatal que limita um direito fundamental somente necessrio caso a
realizao do objetivo perseguido no possa ser promovida, com a mesma intensidade, por
meio de outro ato que limite, em menor medida, o direito fundamental atingido. Suponha-se
que, para promover o objetivo O, o Estado adote a medida M1, que limita o direito
fundamental D. Se houver uma medida M2 que, tanto quanto M1, seja adequada para
promover com igual eficincia o objetivo O, mas limite o direito fundamental D em menor
intensidade, ento a medida M1, utilizada pelo Estado, no necessria. 56 A diferena entre o
exame da necessidade e o da adequao clara: o exame da necessidade um exame
imprescindivelmente comparativo, enquanto que o da adequao um exame absoluto.
56
Essa frmula corresponde frmula de otimizao proposta por Vilfredo Pareto e , por isso, conhecida como
eficincia de Pareto. Cf. Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, p. 149, nota 222; do mesmo autor, "Individuelle
Rechte und kolletive Gter", p. 259; Bernhard Schlink, Abwgung im Verfassungsrecht, pp. 178-182; Laura Clrico,
Die Struktur der Verhltnismigkeit, pp. 112-119. Cf. tambm Rainer Dechsling, Das Verhltnismigkeitsgebot,
pp. 51-54. Dechsling sugere tambm a aplicao do critrio de Kaldor-Hicks, com algumas modificaes, para a
anlise da necessidade de uma medida (cf. p. 68).

Vimos que as medidas previstas nos arts. 14 a 18 da MP 2152-2 so adequadas,
porquanto ajudam a promover a economia de energia por parte dos consumidores e, com
isso, colaboram para que se evitem interrupes intempestivas ou imprevistas do suprimento
de energia eltrica. Na anlise da necessidade dessas medidas, trata-se de cotej-las com
outras medidas que sejam capazes de promover o mesmo objetivo com a mesma
intensidade, mas que restrinjam menos os direitos dos cidados. Para tanto, necessrio
primeiramente questionar quais direitos so limitados. A ameaa de suspenso do
fornecimento de energia eltrica restringe, em primeiro lugar, o amplo acesso a um servio
pblico de primeira necessidade. E restringe-o de forma extremamente desigual, porquanto
a fixao de cotas baseadas na mdia de consumo de meses anteriores faz com que
justamente aqueles que sempre economizaram energia tenham a menor margem de
manobra, correndo um risco maior
38|39
de ter seu fornecimento de energia suspenso. Se uma pessoa P1 consumiu, em mdia, nos
meses de maio, junho e julho de 2000, 125 kWh de energia eltrica, e outra, P2, em moradia
idntica, consumiu, no mesmo perodo, 250 kWh de energia eltrica, no poder P1
ultrapassar, a partir do incio do racionamento de energia, 100 kWh por ms, sob pena de ter
seu fornecimento suspenso (art. 14, II e 2 e 4 da MP 2152-2), enquanto P2 poder
consumir at 200 kWh por ms, sem maiores conseqncias. A limitao ao direito de
igualdade perante a lei (CF, art. 5, caput e inc. I) parece evidente. Mas no s a igualdade
limitada pelo plano de racionamento de energia. Tambm a livre iniciativa, quando esta
depende de fornecimento de energia que supere os limites fixados. O direito ao trabalho,
pelas mesmas razes. Em ltima anlise, at mesmo o direito a uma vida digna limitado.
Como j explicado, na anlise da necessidade de uma medida, deve-se indagar sobre a
existncia de medida igualmente eficaz. No caso em anlise, de medida que tambm possa
fazer com que sejam evitadas "interrupes intempestivas ou imprevistas do suprimento de
energia eltrica", mas que restrinjam em menor escala os direitos dos cidados. Uma
aplicao real da sub-regra da necessidade, algo no realizado pelo STF, implica analisar
medidas alternativas que satisfaam essa condio. No o caso de faz-lo neste artigo, que
no dedicado ao problema do racionamento. Medidas alternativas foram propostas em
grande quantidade e bastante divulgadas, no s em veculos especializados, mas tambm
pela grande imprensa. provvel que uma anlise minuciosa dessas alternativas revelasse a
existncia de medidas to (ou mais) adequadas do que as adotadas pelo Governo Federal,
mas que restringissem em menor intensidade os direitos dos cidados. Nesse caso, as
medidas previstas pelas medidas provisrias do Governo deveriam ser consideradas
desproporcionais, pois, conquanto fossem elas adequadas para fomentar a realizao do
objetivo desejado, dificilmente resistiriam a um cotejo com medidas alternativas e seriam
classificadas como desnecessrias.57 claro que no se pode excluir a possibilidade de que as
medidas governamentais sejam, de fato, necessrias. Mas a essa concluso s pode chegar
quem as compara com medidas alternativas. Essa a essncia do exame da necessidade.
Exemplo 2: ADIn 855-2, pesagem de botijes de gs
A exigncia de pesagem dos botijes de gs, como foi visto, adequada para a defesa
do consumidor. Para saber se necessria, o primeiro passo , como visto acima, verificar
qual direito fundamental est sendo restringido para, num segundo passo, perquirir sobre a
existncia de medidas alternativas que, da mesma forma, protejam o consumidor, mas
restrinjam em menor escala o direito em questo.
A autora da ao alegou apenas uma possvel restrio a um direito fundamental, a
restrio liberdade de iniciativa, pois a produo de balanas exigiria "investir muitos
recursos em tecnologia", o que poderia levar "runa econmica das empresas"
distribuidoras.58
Como medida alternativa, sugeriu-se que a proteo ao consumidor fosse feita por
meio de controle do peso dos botijes por amostragem, realizado pelo Poder Pblico, como
57
58
Para alguns exemplos de alternativas, cf. o relatrio Colapso Energtico no Brasil e Alternativas Futuras, que o
resultado de um estudo realizado por comisses permanentes da Cmara dos Deputados (Minas e Energia e Defesa
do Consumidor). Sobre a discusso na imprensa, cf., por exemplo, Jos Goldemberg, "H alternativas ao
racionamento de energia?", O Estado de So Paulo, 15.05.2001; Rogrio L. Furquim Werneck, "Alternativa ao
racionamento", O Estado de So Paulo, 16.03.2001; Bruno Duque Horta Nogueira, "A tarifa extra-fiscal: uma
alternativa ao racionamento", Gazeta Mercantil, 19.06.2001.
RTJ 152, 455 [461].
39|40
atualmente feito. Alega-se que os consumidores so protegidos e que as empresas no se
locupletam com o que resta de gs nos botijes recolhidos, porquanto tais sobras "so levadas
em conta na fixao dos preos pelo rgo competente, beneficiando, assim, toda a
coletividade dos consumidores finais".59 Mesmo em um cenrio de preos controlados, o
argumento no suficiente para decidir pela desnecessidade da medida, uma vez que ela no
exclui esse controle por amostragem, mas a ele se soma. Caso a medida se destinasse apenas
a evitar locupletamento indevido por parte das empresas, poder-se-ia argumentar que o
controle por amostragem seria no s menos restritivo livre iniciativa, mas tambm to ou
mais eficiente do que a pesagem na frente do consumidor. Mas a exigncia de pesagem tem
tambm outra finalidade: proteger o consumidor individualmente, para que ele no pague
pelo que no recebeu. E, para a consecuo dessa finalidade, a exigncia de pesagem
certamente mais eficiente do que o controle por amostragem. Nesse sentido, a exigncia de
pesagem na presena do consumidor pode ser considerada como necessria, nos termos da
regra da proporcionalidade.
5.3. Proporcionalidade em sentido estrito
Ainda que uma medida que limite um direito fundamental seja adequada e necessria
para promover um outro direito fundamental, isso no significa, por si s, que ela deve ser
considerada como proporcional. Necessrio ainda um terceiro exame, o exame da
proporcionalidade em sentido estrito, que consiste em um sopesamento entre a intensidade
da restrio ao direito fundamental atingido e a importncia da realizao do direito
fundamental que com ele colide e que fundamenta a adoo da medida restritiva.60
59
60
RTJ 152, 455 [460 e 461].

Cf., por exemplo, na jurisprudncia do Tribunal Constitucional alemo, BVerfGE 90, 145 [173]. A idia de
sopesamento , contudo, extremamente polmica. Como j referido anteriormente, vrios so os autores que a
rechaam (vide nota 46). Cf., por exemplo, Jrgen Habermas, Faktizitt und Geltung, pp. 316-317; Friedrich
Mller, Juristische Methodik, p. 63; do mesmo autor, Die Positivitt der Grundrechte, p. 18. Bernhard Schlink,
Abwgung im Verfassungsrecht, pp. 76 ss., por exemplo, sugere que a proporcionalidade em sentido estrito deve
garantir o ncleo essencial do direito restringido, sem a necessidade de sopesamento. Hirschberg, contudo, insinua
que Schlink, ainda que rejeite a necessidade de sopesamento como parte da proporcionalidade em sentido estrito,
inclui-o, disfaradamente, no exame da necessidade. Cf. Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit,
pp. 174-175. Para uma crtica idia de sopesamento na teoria de Robert Alexy, cf. Matthias Jestaedt,
Grundrechtsentfaltung im Gesetz, pp. 229-241. Recomendvel tambm a anlise de Walter Leisner, Der
Abwgungsstaat, especialmente pp. 11-45.
Um exemplo extremo pode demonstrar a importncia dessa terceira sub-regra da

proporcionalidade. Se, para combater a disseminao da Aids, o Estado decidisse que todos
os cidados devessem fazer exame para detectar uma possvel infeco pelo HIV e, alm
disso, prescrevesse que todos os infectados fossem encarcerados, estaramos diante da
seguinte situao: a medida seria, sem dvida, adequada e necessria - nos termos previstos
pela regra da proporcionalidade -, j que promove a realizao do fim almejado e, embora
seja fcil imaginar medidas alternativas que restrinjam menos a liberdade e a dignidade dos
cidados, nenhuma dessas alternativas teria a mesma eficcia da medida citada. Somente o
sopesamento que a proporcionalidade em sentido estrito exige capaz de evitar que esse
tipo de medidas descabidas seja considerado proporcional, visto que, aps ponderao
racional,
40|41
no h como no decidir pela liberdade e dignidade humana (art. 5 e 1, III), ainda que isso
possa, em tese, implicar um nvel menor de proteo sade pblica (art. 6).
Para que uma medida seja reprovada no teste da proporcionalidade em sentido estrito,
no necessrio que ela implique a no-realizao de um direito fundamental. Tambm no
necessrio que a medida atinja o chamado ncleo essencial de algum direito fundamental.61
Para que ela seja considerada desproporcional em sentido estrito, basta que os motivos que
fundamentam a adoo da medida no tenham peso suficiente para justificar a restrio ao
direito fundamental atingido. possvel, por exemplo, que essa restrio seja pequena, bem
distante de implicar a no-realizao de algum direito ou de atingir o seu ncleo essencial. Se
a importncia da realizao do direito fundamental, no qual a limitao se baseia, no for
suficiente para justific-la, ser ela desproporcional.62
61
62
Em sentido oposto, cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever
de proporcionalidade", pp. 159-160 e 173; Willis Santiago Guerra Filho, "Sobre princpios constitucionais gerais:
isonomia e proporcionalidade", RT 719 (1995), p. 59.
Alexy costuma dividir o grau de restrio de um direito fundamental e o grau de importncia da realizao do
direito que justifica a medida restritiva em alto, mdio e pequeno. Assim, se o grau de restrio a um direito
mdio - portanto longe de implicar a sua no-realizao -, mas o grau de importncia da realizao do direito
colidente pequeno, ento a medida desproporcional. Como se v, o conceito de no-realizao de um direito
no fundamental na anlise da proporcionalidade em sentido estrito. Cf., nesse sentido, o posfcio que Robert
Alexy elaborou para a traduo inglesa da sua Teoria dos direitos fundamentais, no qual rebate algumas das crticas
a suas teses (Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Oxford, no prelo, com previso de publicao para
2002. Uma traduo desse posfcio para o espanhol ser publicada na Revista Espaola de Derecho Constitucional,

Como j foi explicado anteriormente, dada a relao de subsidiariedade que as subregras da proporcionalidade guardam entre si, s h que se falar em exame da
proporcionalidade em sentido estrito caso a medida estatal tiver sido considerada adequada
e necessria. Como, na anlise acima realizada, chegou-se concluso de que as medidas
previstas pelos arts. 14 a 18 da MP 2152-2 no so necessrias, ento no h a possibilidade
de se indagar acerca de sua proporcionalidade em sentido estrito.
Exemplo 2: ADIn 855-2, pesagem de botijes de gs
Como visto, a exigncia de pesagem de botijes de gs na presena do consumidor
pode ser considerada adequada para fomentar a realizao dos fins perseguidos. Dentro das
possibilidades da presente anlise, a medida pde tambm ser considerada como necessria,
pois ainda que a medida alternativa de pesagem por amostragem pudesse restringir em
menor escala a livre iniciativa das empresas distribuidoras de gs, tal alternativa no parece
ter a mesma capacidade de fomentar a proteo do consumidor. Na anlise da
proporcionalidade em sentido estrito deve ser questionado se a proteo ao consumidor
justificaria essa pequena limitao liberdade de iniciativa.
A resposta parece bvia, e no foi toa que me referi limitao liberdade de
iniciativa, nesse caso, como pequena. A proteo ao consumidor parece ter um peso maior
do que uma restrio mnima liberdade de iniciativa. O Supremo Tribunal Federal, no
entanto, decidiu de forma diversa.63
41|42
6. A regra da proporcionalidade no direito brasileiro
Aqui se cuida do que, na introduo deste artigo, chamei de dimenso emprica, isto ,
da identificao da regra da proporcionalidade no direito positivo brasileiro. A questo de se
saber se a aplicao da regra da proporcionalidade encontra fundamento no direito positivo
brasileiro tem recebido respostas diversas.
63
provavelmente no ltimo nmero de 2002).

Cf., contudo, o voto divergente do Min. Marco Aurlio Mello, RTJ 152, 455 [462].
Em algumas decises do STF, como j visto, esse fundamento meramente

pressuposto, o que em nada contribui para o deslinde da questo. Em vrias outras, contudo,
o tribunal encontra um fundamento para a proporcionalidade no inciso LIV do art. 5.
Boa parte da doutrina entende que a regra da proporcionalidade tem seu fundamento
no chamado princpio do Estado de Direito, como o caso de Gilmar Ferreira Mendes, 64 Lus
Roberto Barroso,65 e Suzana de Toledo Barros.66 Esta uma tendncia que, na Alemanha,
encontra apoio em decises do Tribunal Constitucional e na doutrina.67
H tambm quem encontre o fundamento da proporcionalidade nos mais diversos
dispositivos constitucionais. o caso, por exemplo, de Suzana de Toledo Barros, Antonio
Magalhes Gomes Filho, e de Carlos Affonso Pereira de Souza e Patrcia Regina Pinheiro
Sampaio.68 Segundo esses autores, fundamentam a aplicao da proporcionalidade os artigos
5, II (legalidade), 5, XXXV (inafastabilidade do controle jurisdicional), 1, caput (princpio
republicano), 1, II (cidadania), 1, III (dignidade). So ainda citados os institutos do habeas
corpus (art. 5, LXVIII), mandado de segurana (artigo 5, LXIX), habeas data (artigo 5,
LXII), assim como o direito de petio (artigo 5, XXXIV, a). No mesmo sentido, e
provavelmente como inspirador dos autores citados, leciona Paulo Bonavides.69
42|43
64
65
66
67
68
69
Cf. Gilmar Ferreira Mendes, "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
novas leituras", p. 372, citando Hans Schneider, que, no entanto, tem postura crtica acerca da fundamentao da
regra da proporcionalidade com base no princpio do Estado de Direito. Cf. Hans Schneider, "Zur
Verhltnismigkeits-Kontrolle insbesondere bei Gesetzen", pp. 390-392.
Cf. Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito constitucional", pp.
75 e 77.
Cf. Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas
de direitos fundamentais, p. 95.
Sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cf. sobretudo BVerfGE 23, 127 [133]; para decises mais
recentes, cf. BVerfGE 90, 145 [173]; BVerfGE 92, 277 [317]; NJW 1995, 383; BVerfGE 93, 99 [108]; NVwZ 1996,
1199 [1200]; NJW 1997, 1910. Na literatura, cf. Eberhard Grabitz, "Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts", pp. 584 ss.; Konrad Hesse, Grundzge des Verfassungsrechts, Rn
185, p. 78; Chistian Starck, Praxis der Verfassungsauslegung, pp. 26-27. Para uma crtica a essa posio, cf. Peter
Lerche, berma und Verfassungsrecht, p. 64 e 81 ss. Veja tambm nota 64, supra.
Cf. Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, p. 93; Antonio Magalhes Gomes Filho, "A
violao do princpio da proporcionalidade pela Lei 9296/96", Bol. IBCCrim 45 (1996), p. 14 (Gomes Filho cita
apenas os arts. 60, 4, IV e 5, II); Pereira de Souza / Pinheiro Sampaio, "O princpio da razoabilidade e o
princpio da proporcionalidade", pp. 39 ss. O Supremo Tribunal Federal tambm afirma freqentemente que o
"princpio da proporcionalidade [...] extrai a sua justificao dogmtica de diversas clusulas constitucionais", sem
nunca afirmar quais so essas diversas clusulas. Cf., por exemplo, ADIMC 1407-2, DJU 15.03.1996.
Cf. Paulo Bonavides, Curso de direito constitucional, p. 395.
H, ainda, baseada tambm na lio de Paulo Bonavides, 70 uma tendncia a tratar os

diversos dispositivos constitucionais que mencionam o adjetivo "proporcional", 71 ou termos
correlatos, como expresses da regra da proporcionalidade no direito constitucional
brasileiro.
Por fim, h a tese de que a proporcionalidade integra o direito positivo brasileiro por
meio do 2 do art. 5, por decorrer do regime e dos princpios adotados na Constituio,
defendida especialmente por Willis Santiago Guerra Filho e Paulo Bonavides.72
de se reconhecer que pelo menos alguns desses dispositivos exigem que as atividades
legislativa e executiva sejam controladas, para que se evitem abusos. O que resta sem
resposta, contudo, a razo pela qual esse controle deve ser feito por intermdio da
aplicao da regra da proporcionalidade e no por outro mtodo. H diversos outros
modelos de controle que poderiam desempenhar a mesma tarefa. Na Itlia, por exemplo,
fala-se em ragionevolezza, para a qual no se aplicam as trs sub-regras aqui discutidas.73 O
mesmo vale para qualquer outro mtodo.
A despeito da opinio de inmeros juristas da mais alta capacidade, entendo que a
busca por uma fundamentao jurdico-positiva da regra da proporcionalidade uma busca
fadada a ser infrutfera.74
A exigibilidade da regra da proporcionalidade para a soluo de colises entre direitos
fundamentais no decorre deste ou daquele dispositivo constitucional, mas da prpria
estrutura dos direitos fundamentais.75 Essa fundamentao no se confunde, contudo, com
70
71
72
73
74
75
Cf. Paulo Bonavides, Curso de direito constitucional, p. 395; tambm Pereira de Souza / Pinheiro Sampaio, "O
princpio da razoabilidade e o princpio da proporcionalidade", p. 40.
Por exemplo, o art 5, V; art. 7, V, XXI; art. 45, caput e 1; art. 58, 1 e 4, entre outros.
Cf. Willis Santiago Guerra Filho, "Princpio da proporcionalidade e teoria do direito", p. 278; do mesmo autor,
"Hermenutica constitucional: direitos fundamentais e princpio da proporcionalidade", mimeo, p. 20, in verbis:
"A circunstncia de ele [o princpio da proporcionalidade] no estar previsto expressamente na Constituio de
nosso Pas no impede que o reconheamos em vigor tambm aqui, invocando o disposto no 2 do art. 5"; cf.
tambm Paulo Bonavides, Curso de direito constitucional, p. 396. No mesmo sentido, citando Paulo Bonavides, cf.
Juarez Freitas, "O intrprete e o poder de dar vida constituio", p. 233.
Digna de nota, contudo, a tese de Laura Di Gregorio no sentido da necessidade da aplicao dessas sub-regras
para o aperfeioamento do princpio da ragionevolezza. Cf. Laura Di Gregorio, The Necessary Criteria for Legal
Reasonableness in Italian Constitutional Adjudication, especialmente pp. 198 ss.
Cf., no mesmo sentido, Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever
de proporcionalidade", p. 160.
A igual concluso, seguindo a tese de Alexy, chegam Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e
regras e a redefinio do dever de proporcionalidade", pp. 158-160 e 175; e Suzana de Toledo Barros, O princpio
aquela anteriormente citada, segundo a qual a exigncia de aplicao da regra da

proporcionalidade, por decorrer "do regime e dos princpios" adotados pela Constituio,
encontraria sustentao legal no 2 do art. 5. A fundamentao aqui seguida tem um
carter estritamente lgico, e valeria ainda que esse 2 no existisse.
Se se admite que a grande maioria dos direitos fundamentais so princpios, no sentido
defendido por Robert Alexy, analisado brevemente no tpico 2, admite-se que eles so
43|44
mandamentos de otimizao, isto , normas que obrigam que algo seja realizado na maior
medida possvel, de acordo com as possibilidades fticas e jurdicas.76 E a anlise da
proporcionalidade justamente a maneira de se aplicar esse dever de otimizao ao caso
concreto. por isso que se diz que a regra da proporcionalidade e o dever de otimizao
guardam uma relao de mtua implicao.77
Qual a relao entre a otimizao diante das possibilidades fticas e a regra da
proporcionalidade? As possibilidades fticas dizem respeito s medidas concretas que podem
ser utilizadas para o fomento e a proteo de direitos fundamentais. Se para o fomento do
princpio P1, h duas medidas estatais, M1 e M2, que so igualmente adequadas para esse fim,
mas M1 restringe um outro direito fundamental P2, de se admitir que a otimizao desse
princpio P2 exija que seja empregada a medida M2. Essa conseqncia da otimizao de P2
em relao s possibilidades fticas presentes nada mais do que a j analisada sub-regra da
necessidade.78
J o exame da terceira sub-regra - a proporcionalidade em sentido estrito - nada mais
do que um mandamento de ponderao ou sopesamento, como j visto acima (item 5.3).
Quando dois ou mais direitos fundamentais colidem, a realizao de cada um deles depende
do grau de realizao dos demais e o sopesamento entre eles busca atingir um grau timo de
realizao para todos. A otimizao de um direito fundamental, nesse caso, vai depender das
76
77
78
da proporcionalidade, pp. 157 e 158. Suzana de Toledo Barros, contudo, recorre a quase todas as possibilidades de
fundamentao, seja recorrendo ao argumento do Estado de Direito (vide nota 66), seja a diversos outros preceitos
constitucionais (vide nota 68).
Contra essa idia, cf. Jrgen Habermas, Faktizitt und Geltung, pp. 310-317.
Cf. Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, p. 100.
Cf. Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, p. 101.
possibilidades jurdicas presentes, isto , do resultado do sopesamento entre os princpios

colidentes, que nada mais do que a sub-regra da proporcionalidade em sentido estrito.79
7. Concluso
Como concluso, antes de arrolar sucintamente as teses aqui defendidas, examino mais
um caso concreto sobre a aplicao ou no-aplicao da regra da proporcionalidade. Nos
controvertidos casos sobre a admissibilidade de provas obtidas por meios ilcitos, a regra da
proporcionalidade constantemente aventada. Nesse sentido, sustenta Ada Pellegrini
Grinover:
"embora se aceite o princpio geral da inadmissibilidade da prova obtida por meios
ilcitos, propugna-se a idia de que em casos extremamente graves, em que estivessem
em risco valores essenciais, tambm constitucionalmente garantidos, os tribunais
poderiam admitir e valorar a prova ilcita.
primeira vista, a Constituio brasileira parece impedir essa soluo, quando no abre
nenhuma exceo expressa ao princpio da proporcionalidade [...]".80
Como visto, a Constituio no prev a aplicao da regra da proporcionalidade. E, por

uma razo lgica, se no a prev, tambm no pode abrir excees e dizer quando ela no
aplicvel. Se se entende, no entanto, que a regra da proporcionalidade decorre logicamente
do fato de os direitos fundamentais, em sua maioria, serem princpios, e no regras, no h
como tentar afastar a aplicao da regra da proporcionalidade, sob o argumento de que no
44|45
h previso constitucional a respeito. Isso no significa, contudo, que, necessariamente, uma
aplicao da proporcionalidade poder autorizar a admisso de provas obtidas por meios
ilcitos. Se se entende que essa vedao uma regra, no sentido definido por Alexy e
brevemente comentado no item 2 deste trabalho, no haveria a possibilidade de
sopesamento com outros princpios colidentes, porque regras, ao contrrio dos princpios,
no comportam sopesamento. No haveria, por conseguinte, como relativizar a proibio
79
80
Cf. Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, pp. 100-101.

Ada Pellegrini Grinover, "A eficcia dos atos processuais luz da Constituio Federal", RPGE-SP 37 (1992), p. 46
(grifei). No mesmo sentido, cf. Lus Roberto Barroso / Ana Paula de Barcellos, "A viagem redonda: habeas data,
direitos constitucionais e as provas ilcitas", RDA 213 (1998), pp. 159 ss.
das provas ilcitas por meio da aplicao da regra da proporcionalidade, pois essa s
aplicada quando h coliso entre princpios, no nos casos de conflitos entre regras.81
Por fim, algumas das principais teses defendidas neste trabalho:
1. Proporcionalidade e razoabilidade no so sinnimos. Enquanto aquela tem uma
estrutura racionalmente definida, que se traduz na anlise de suas trs sub-regras
(adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito), esta ou um dos vrios
topoi dos quais o STF se serve, ou uma simples anlise de compatibilidade entre meios e fins;
2. Na forma como discutida neste artigo, a regra da proporcionalidade tem origem na
jurisprudncia alem, e no na jurisprudncia inglesa ou norte-americana;
3. A aplicao da regra da proporcionalidade pelo Supremo Tribunal Federal consiste
apenas em um apelo razoabilidade;
4. As sub-regras da proporcionalidade guardam uma relao de subsidiariedade, o que
significa dizer que nem sempre ser necessria a aplicao de todas elas;
5. Para que uma medida seja considerada adequada, nos termos da regra da
proporcionalidade, no necessrio que o seu emprego leve realizao do fim pretendido,
bastando apenas que o princpio que legitime o objetivo seja fomentado;
6. A regra da proporcionalidade no encontra seu fundamento em dispositivo legal do
direito positivo brasileiro, mas decorre logicamente da estrutura dos direitos fundamentais
como princpios jurdicos;
7. Se se aceita, portanto, a definio de princpio jurdico como mandamento de
otimizao, necessrio tambm aceitar a aplicao da regra da proporcionalidade, pois
ambos guardam uma relao de implicao.
Estes dois ltimos pontos desta concluso tm um significado maior do que pode
parecer primeira vista. Dizer que a regra da proporcionalidade decorre de uma posio
terica acerca da estrutura dos direitos fundamentais, e no de uma norma de direito
81
Discute-se, muitas vezes, a possibilidade de coliso real entre uma regra e um princpio. Como j foi dito
anteriormente, no h espao para uma anlise aprofundada da teoria dos princpios jurdicos neste artigo
dedicado proporcionalidade. A resposta fornecida acima suficiente dentro dos limites deste artigo. Para
referncias bibliogrficas em lngua portuguesa, cf. nota 7, supra.
positivo ou do Estado de Direito, significa tambm esvaziar um pretenso carter universal

dessa regra. Para aqueles que sustentam que a exigncia de proporcionalidade decorrncia
do Estado de Direito ou do devido processo legal, resta a tarefa de justificar a sua noutilizao, por exemplo, pela Suprema Corte dos Estados Unidos, ou por qualquer outro
tribunal de pases onde, inegavelmente, vige um Estado de Direito.
Que fique claro, pois, que se cobra apenas coerncia nos julgados no STF, e no a
aplicao da regra da proporcionalidade. Se o Supremo Tribunal Federal, por ter outra
concepo acerca da estrutura dos direitos fundamentais ou da forma de controlar a coliso
entre eles, sustentasse que a regra da proporcionalidade no aplicvel ao caso brasileiro,
poder-se-ia criticar essa concepo,
45|46
mas no a sua coerncia. Mas, a partir do momento em que o STF sustenta que a regra da
proporcionalidade tem "fundamental importncia para o deslinde constitucional da coliso
de direitos fundamentais",82 e assim o faz no com o intuito de se manter meramente no
plano retrico, isto , de recorrer a um topos - como acontece quando menciona o princpio
da razoabilidade -, mas com o expresso intuito de ir alm, e passar para o plano da aplicao
sistemtica e estruturada de um modelo pr-existente, de se esperar, ento, que dele seja
cobrada coerncia.
7. Bibliografia citada
Albrecht, Rdiger Konradin. Zumutbarkeit als Verfassungsmastab: Der eigenstndige Gehalt des
Zumutbarkeitsgedankens in Abgrenzung zum Grundsatz der Verhltnismigkeit . Berlin:
Duncker & Humblot, 1995.
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Diskurs: Studien zur Rechtsphilosophie. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1995: 232-261.
____. "Rechtssystem und praktische Vernunft", In: Alexy, Robert, Recht, Vernunft, Diskurs:
Studien zur Rechtsphilosophie. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1995: 213-231.
____. Theorie der Grundrechte. 2. Aufl., Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1994 (1. Aufl., 1985).
____. Theorie der juristischen Argumentation: Die Theorie des rationalen Diskurses als Theorie der
juristischen Begrndung. 3. Aufl., Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1996 (1. Aufl., 1983).
82
Lex STF 237, 304 [309].
____. A Theory of Constitutional Rights. translated by Julian Rivers. Oxford: Oxford University
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____. "Verfassungsrecht und einfaches Recht Fachgerichtsbarkeit". VVDStRL 61 (2002, no prelo).
Verfassungsgerichtsbarkeit
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____. "Zum Begriff des Rechtsprinzips", In: Alexy, Robert, Recht, Vernunft, Diskurs: Studien
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____. "Zur Struktur der Rechtsprinzipien", In: Schilcher, Bernd / Koller, Peter / Funk,
Bernd-Christian (Hg.), Regeln, Prinzipien und Elemente im System des Rechts. Wien: Verlag
sterreich, 2000: 31-52.
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Revista dos Tribunais 798 (2002): 23-50.

Doutorando na Universidade de Kiel, Alemanha

[atualmente Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo]

Virglio Afonso da Silva

Revista dos Tribunais 798 (2002): 23-50.

de casos prticos, a regra da proporcionalidade e seus elementos, atentando, principalmente,

Virglio Afonso da Silva

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Virglio Afonso da Silva

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Steinmetz, Coliso de direitos fundamentais e princpio da proporcionalidade, pp. 152-153.

Virglio Afonso da Silva

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Bergmann vila utiliza o termo dever de proporcionalidade.12 O termo , sem dvida,

Virglio Afonso da Silva

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Virglio Afonso da Silva

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acadmicos e at mesmo em relatrios de comisses do Poder Legislativo.18 Lus Roberto

Virglio Afonso da Silva

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salienta Willis Santiago Guerra Filho, na Inglaterra fala-se em princpio da irrazoabilidade e

Virglio Afonso da Silva

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Virglio Afonso da Silva

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Apesar de salientar a importncia da proporcionalidade "para o deslinde constitucional

proporcionalidade]. Quais seriam os indicadores de 'mensurao' do princpio da razoabilidade?" (grifei).

Virglio Afonso da Silva

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. a constituio consagra a regra da proporcionalidade.

O silogismo, inatacvel do ponto de vista interno,33 composto de premissas de

Virglio Afonso da Silva

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A norma estatal, que no veicula qualquer contedo de irrazoabilidade, presta obsquio ao

Virglio Afonso da Silva

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, portanto, mais ampla do que a regra da razoabilidade, pois no se esgota no exame da

Virglio Afonso da Silva

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proporcionalidade pelo STF, esses exames simplesmente desaparecem. Sempre citada a

Virglio Afonso da Silva

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Virglio Afonso da Silva

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somente a anlise da adequao e da necessidade, excluindo o sopesamento que a anlise da

Virglio Afonso da Silva

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Esses conceitos de adequao no so, contudo, os mais corretos. A causa do problema

Virglio Afonso da Silva

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Virglio Afonso da Silva

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Os citados artigos 14 a 18 disciplinam as metas de consumo de energia eltrica e

Virglio Afonso da Silva

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concreta em separado sobre adequao ou necessidade da medida adotada. No exame da

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Exemplo 1: ADC 9-6, racionamento de energia

Virglio Afonso da Silva