Coggiola Revista Praia Vermelha

Revista
PRAIAVERMELHA
Estudos de Poltica e Teoria Social
v. 23 n. 1
Janeiro/Junho 2013
Rio de Janeiro
ISSN 1414-9184
Revista Praia Vermelha Rio de Janeiro
v. 23
n. 1
p. 01-320
Jan/Jun 2013
Revista
PRAIAVERMELHA
Estudos de Poltica e Teoria Social
Programas Sociais Compensatrios:

a experincia brasileira
Osvaldo Coggiola
RESUMO
Este texto analisa os programas sociais compensatrios brasileiros, notadamente aqueles
denominados de transferncia de renda/de
renda mnima. A partir de uma recuperao
histrica destes programas no pas, centrando em indicadores de nutrio (fome) e renda
(pobreza) da populao, prioriza sua evoluo no governo Lula da Silva. Conclui que
os programas focalizados diminuram significativamente a pobreza absoluta, mas pouco
alteraram a concentrao de renda. Isto porque so financiados pela taxao do salrio.
Assim, os assalariados financiam: a estabilidade econmica (a reproduo capitalista via
consumo das camadas sociais beneficiadas);
a estabilidade social, ao financiar uma renda paliativa da misria social; a estabilidade
poltica, pois dotam o governo de uma base
poltico-eleitoral refm do pocket vote; a recuperao do capital, ao estabelecer um mecanismo de financiamento do exrcito industrial de reserva na entressafra da recesso.
PALAVRAS-CHAVE
Programas Sociais Compensatorios.
Governo Lula.
Brasil.
Recebido em 15/08/13.
Aprovado em 08/10/13.
Social Compensatory Programs: the brazilian experience
This paper analyses the Brazilian social compensatory programs, notedly those
designated as income transfer / minimum income. From a historical recovery of
these programs in Brazil, focusing in nutrition indicators (hunger) and income
(poverty) of the population, it prioritizes the evolution of those indicators in Lula da
Silvass government. It follows that the focused social programs have significantly
reduced absolute poverty, but barely altered income concentration. Thats because
they are supported by wages taxing. That way, wages support: economical stability
(capitalism reproduction by the consumption of the beneficiary stratum); social
stability, while financing an income palliative to social misery; political stability,
as it gives the government a political and electoral foundation hostage to the
pocket vote; the recovery of Capital, by establishing a financing mechanism for
the reserve army of labor between recessions. These programs change de axis of
the Social Question approach, cause they work as social conflict softeners.
Key words Social Compensatory Programs. Lula Government. Brazil.
Revista Praia Vermelha Rio de Janeiro
v. 23
n. 1
p. 69-116
Jan/Jun 2013
PRAIAVERMELHA
VOLUME23 NMERO1 [2013]
No Brasil, durante a transio da escravido para as formas modernas

(capitalistas) de trabalho, a classe mdia realizou uma poltica parlamentar de proteo do trabalho e da renda dos novos trabalhadores livres.
Segundo Dcio Saes (2001), a luta parlamentar da classe mdia a favor
da proteo ao trabalhador prenunciava a ruptura ideolgica, ocorrida na
dcada de 1920, de amplos contingentes da classe mdia com relao
democracia oligrquica da Primeira Repblica; ruptura essa que se manifestaria do modo mais agudo no movimento tenentista. Todavia, a ao
parlamentar da classe mdia em prol de um vasto leque de direitos sociais
no poderia ser bem sucedida, dado o isolamento poltico dessa classe social. As massas do campo permaneciam desorganizadas e submetidas ao
dever de lealdade pessoal para com o seu senhor (isto , o proprietrio de
terras), orientao essa indicativa da vigncia de formas econmicas prcapitalistas na rea rural. Os trabalhadores rurais no tinham condies de
apoiar politicamente o compromisso dos parlamentares reformistas com a
extenso de todas as leis sociais, eventualmente aprovadas, ao campo. Os
trabalhadores industriais, com lideranas de orientao anarquista, no se
envolviam na luta pelo reconhecimento, por parte do Estado, de direitos
sociais universais. O desemprego e subemprego urbanos, no Brasil, foram a caracterstica histrica de sua trajetria econmica, celebrizada nas
favelas e na marginalidade social (da qual toda a cultura popular brasileira testemunha). A fome agrria e urbana foram uma constante da trajetria histrica do pas. O marco da primeira poltica de alimentao foi o
Imprio. Consistia na obrigatoriedade do plantio consorciado em cultura
intensiva; para cada cova plantada de cana de acar; uma de milho e outra
de mandioca.
Nos anos 1930, Josu de Castro (1957, 1964, 2001) j denunciava a
gravidade da situao nutricional das classes trabalhadoras. Nesta poca
foi criada a comisso de merenda escolar, e em 1938 a definio da cesta
bsica com 13 alimentos, cujo peso no valor de compra no poderia ul70
R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013
Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

Osvaldo Coggiola
trapassar 20% do salrio mnimo do trabalhador. Essa cesta bsica era,

supostamente, adequada realidade das necessidades nutricionais da fora
de trabalho da poca. Jamais foi atualizada. At 1958, o salrio mnimo
manteve o poder de compra fixado nesse percentual de comprometimento
com a aquisio da cesta bsica. Nessa dcada ainda, Josu de Castro produziu o mapa das regies alimentares e de situao nutricional, o chamado
Mapa da Fome, e criou o primeiro curso de nutrio na UNIRIO1.
No Brasil, a questo da fome vinculou-se historicamente tambm com

a evoluo da questo agrria. Em 1978, as grandes exploraes, superiores a 1.000 hectares, representando 1,8% do total, ocupavam 57% da
rea total, com 3.200 propriedades gigantes que reuniam 102 milhes de
hectares, trs vezes mais que a rea de 2 milhes de minifndios. Em
1989, 6.700 latifndios tinham o mesmo nmero de hectares (mais de
127 milhes) que 4.166.000 pequenas propriedades. Enquanto a produo
per capita de alimentos bsicos diminua, no perodo, em relao a 1964,
aumentava a exportao de produtos agroindustriais, e tambm a pobreza
1
Josu de Castro foi um dos primeiros a desnaturalizar o problema da fome
no Brasil, ainda na dcada de 1930, e adquiriu projeo mundial, tendo sido deputado
federal e presidente da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentos
(FAO). Para Castro, a origem do problema estaria nos grupos humanos que se apoderam
dos recursos naturais e fazem uma diviso injusta e ilegal: A misria e a fome no so
fenmenos naturais, so uma criao humana, um produto da injustia social, o produto
de uma estrutura socioeconmica que jamais investiu no bem-estar da coletividade.
Embora nunca superasse um ponto de vista humanista, cabe dizer que a maioria das
ideias expostas por Amartya Sen j se encontravam, e com maior fundamento cientfico,
nos trabalhos de Josu de Castro. Em Geopoltica da Fome (1957), Castro sustentava que
os enormes mercados potenciais de nossos dias esperam apenas, para entrarem em ao
na economia mundial, que os seus habitantes, bem alimentados, possam produzir o suficiente para atingir um nvel de vida coerente com as possibilidades tcnicas do mundo
moderno. Na melhoria das condies de vida dessas reas, hoje de fome e de misria,
repousam, pois, a segurana econmica e a prosperidade do mundo inteiro. Dentro de
uma economia de abundncia, com os diferentes grupos humanos dispondo de recursos
alimentares adequados, processar-se-, certamente, uma radical transformao na estrutura social do mundo. Com a Geografia da Abundncia, emergiro novas estruturas
sociais, possuidoras de caractersticas gerais que garantiro a conquista de uma nova
etapa, na busca da felicidade e do bem-estar social. H duas conquistas fundamentais
a serem postas em destaque que podero ser alcanadas atravs da poltica da boa alimentao para todos: a conquista da sade e a conquista da segurana, expresses de
vitrias coletivas contra a doena e contra o medo. Doena e medo que constituem os
dois fatores de maior degradao, um fsico e outro moral, de nossa civilizao.
71
PRAIAVERMELHA
nas reas rurais (73% da populao abaixo da linha de pobreza, em 1990).

Segundo o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), os minifndios representavam 72% das propriedades em 1972, mas
ocupavam 12% da rea total, e eram responsveis por quase 50% da rea
plantada com produtos bsicos de alimentao (arroz, feijo, favas, mandioca e milho). Enquanto o valor e o volume da produo agrria cresciam,
o salrio real caa junto com o nvel de vida. Em 1968, o consumo de arroz
por habitante era de 49,5 quilos anuais, j em 1978 era de 47 quilos anuais.
No mesmo perodo, o feijo caiu de quase 27 quilos para 21 quilos anuais,
chegando a 18,3 quilos anuais em 1979. Em 1971, o salrio mdio mensal
adquiria 46 quilos de carne bovina, ou 69,3 quilos de carne de ave, ou 43
quilos de carne de porco; em 1979, 28,7; 50,2 e 28,6, respectivamente
(PASSOS GUIMARES, 1980). Durante o perodo militar, em termos
de disponibilidade para o consumo humano, houve uma queda de 20% por
habitante/dia, sendo as piores quedas em feijo e mandioca.
Em 1965, a disponibilidade calrica por habitante/dia era de 3.148; em

1967 de 3.033; em 1979, de 2.986 (HOMEM DE MELO, 1983). Nesse quadro, surgiram as polticas nutricionais. Durante o governo militar,
no perodo de 1970 a 1986, formulou-se uma poltica na rea atravs dos
programas contidos no Programa Nacional de Alimentao e Nutrio
(PRONAN), em decorrncia dos Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PNDs). Finda a ditadura militar, com o governo Collor (1989) assistiu-se
a uma ruptura que imps uma virada na trajetria desenvolvimentista,
quando, alm de uma poltica de estabilizao, surgiu a proposta de um
projeto de longo prazo, com a implementao de reformas estruturais na
economia, no Estado e na relao do pas com a economia mundial 2. Na
dcada de 1990, no Brasil, deu-se uma inflexo ideolgica, contrria ao
desenvolvimentismo precedente, apresentada como resposta ao esgotamento do modelo de substituio de importaes. Na verdade, tratou-se
2
O programa neoliberal nas metrpoles se resumia em: a) contrair a emisso
monetria; b) elevar as taxas de juros; c) diminuir os impostos sobre rendimentos altos;
d) abolir os controles sobre fluxos financeiros; e) criar desemprego massivo; f) acabar
com as greves; g) elaborar legislao antissocial; h) cortar gastos pblicos e finalmente;
i) praticar um amplo programa de privatizao. Para a Amrica Latina, no encontro
realizado em novembro de 1989 na capital dos EUA, conhecido como Consenso de
Washington, foram elaboradas diretrizes de poltica econmica baseadas no princpio
da abertura importao de bens e servios e entrada de capitais de risco.
72

Osvaldo Coggiola
de uma resposta crise mundial da economia capitalista, que criara um

capital excedente (e, portanto, uma forte tendncia para a desvalorizao de todos os ativos), combatida com uma crescente desregulamentao
dos mercados internacionais (com o grande capital indo procura de super-lucros perifricos, basicamente atravs da agiotagem financeira, com
transferncias gigantescas de valores para os credores externos), e com a
racionalizao produtiva, em que se elevou a taxa de explorao atravs
da produo de mais-valia relativa, graas ao aumento da composio orgnica do capital, impulsionada pelo aumento relativo dos investimentos
em novas tecnologias3.
A reestruturao da economia brasileira foi parte desse processo mundial. A abertura econmica (presente desde os anos 1970) intensificouse a partir de 1990, influenciada pela reduo das tarifas de importao
e eliminao de vrias barreiras no-tarifrias. A tarifa nominal mdia
de importao, que era de cerca de 40%, em 1990, foi reduzida gradualmente at atingir seu nvel mais baixo em 1995, 13%. No governo Collor
teve incio um radical processo de abertura comercial. As alquotas mdias
passaram de 32,2% em 1990, para 25,3% em 1991, e reduziram-se para
20,8% em 1992, ltimo ano desse governo. Com a ascenso de Fernando Henrique Cardoso (FHC) Presidncia, o processo de liberalizao
e privatizao foi intensificado. A poltica econmica, com o Plano Real
baseado na ncora cambial no seu aspecto monetrio, e na ncora salarial
(via desindexao) sua base produtiva, tornou a poltica econmica refm
dos ingressos do capital financeiro internacional. A abertura comercial indiscriminada, a sobrevalorizao do real e os elevados juros introduziram
um freio ao crescimento da economia e uma desvantagem da produo
domstica diante da concorrncia internacional.
A reao das empresas brasileiras, dada a sua menor competitividade,
foi a terceirizao de atividades, o abandono de linhas de produtos, o fechamento de unidades, a racionalizao da produo (com a importao
de mquinas e equipamentos), as parcerias externas, as fuses ou transferncia de controle acionrio, com o objetivo central da reduo de custos,
3
O movimento do capital informado permanentemente pelas respostas que
obrigado a encontrar para contrariar a queda da taxa de lucro. Os sucessos so transitrios e geralmente circunscritos a grupos capitalistas determinados. O poder do capital e
dos gestores financeiros, as exigncias dos acionistas e a presso das Bolsas acentuam a
presso sobre o capital industrial em busca de respostas a essa queda.
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PRAIAVERMELHA
sobretudo da mo-de-obra. O setor agrrio, por sua vez, sofreu as consequncias da apreciao cambial, que se somaram, como no restante do
continente, desvalorizao crescente da produo primria, que levara,
em toda a Amrica Latina, crise das culturas tradicionais, ao xodo agrrio (que incrementou o desemprego urbano), crise social em todas suas
manifestaes. Por isso, na Amrica Latina, as iniciativas de ajuda social
de carter setorial e emergencial remontam dcada de 1990, quando o
impacto da globalizao capitalista somou-se s consequncias da dcada perdida (1980-1990), gerando um panorama de desemprego e pobreza
social generalizados. Segundo clculos aproximados, para uma populao
de 530 milhes de habitantes, a Amrica Latina contava com 200 milhes
de pobres, e 80 milhes de pessoas padecendo de fome.
Tabela 1 - % da populao com renda inferior a US$ 1,08 por dia
(em paridade de poder de compra de 1993)
frica Subsaariana
sia Meridional
Amrica Latina
sia Oriental
Oriente Mdio e
Norte da frica
Europa Oriental e
sia Central
TOTAL
1987
1990
1993
1996
1998
44,9
44,0
42,4
42,3
40,0
26,6
27,6
25,2
14,9
15,3
11,5
8,3
8,4
7,8
7,3
0,2
1,6
4,0
5,1
5,1
28,7
29,3
28,5
24,9
24,3
46,6
15,3
Fonte: World Bank, 2006.
47,7
16,8
49,7
15,3
48,5
15,6
46,3
15,6
A pobreza relativa no bloco latino-americano teve piora entre 1987 e

1998, com 0,3% a mais de sua populao vivendo sob a linha de pobreza
absoluta (o que significa, levado em conta o crescimento demogrfico, o
ingresso de milhes de pessoas na zona de misria). Certamente, houve piora mais acentuada ainda, de quase 5%, na Europa do Leste e na
sia central (ex-URSS includa), devido passagem desses pases para
a economia de mercado, com uma violenta destruio dos elementos
ainda remanescentes de igualdade e seguridade social do chamado socialismo real. O percentual geral, mundial, de pobreza absoluta, porm,
caiu, mundialmente, 4,4% nos onze anos considerados, o que sublinha o
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Osvaldo Coggiola
pssimo desempenho latino-americano. Nos dois blocos que apresentaram piora, houve aplicao do mesmo receiturio de polticas de ajuste.
Os blocos onde o nvel de pobreza o mais acentuado do mundo - frica
subsaariana e sia meridional - obtiveram evoluo positiva em termos de
reduo da pobreza absoluta, no perodo da chamada globalizao neoliberal. Dentro do quadro latino-americano, a situao brasileira era pior,
em termos percentuais, pois em 1995 o pas tinha 23,6% da sua populao
vivendo abaixo da linha de pobreza absoluta de menos de 1 dlar per capita/dia (em que pese o Brasil possuir uma das mais altas rendas per capita
do subcontinente).
Dessa realidade surgiram iniciativas como o Plan Trabajar da Argentina4, o Bonosol da Bolvia (desdobradas, no governo de Evo Morales, com
o Bono Juancito Pinto, especificamente dirigido infncia) e os clebres
programas brasileiros, que foram adotados por governos do mais diverso
signo poltico. O irmo mais velho o programa Progresa (atualmente
Oportunidades), iniciado pelo governo mexicano de Ernesto Zedillo, em
1998 (que no impediu a derrota eleitoral do PRI, partido de Zedillo,
dois anos depois). As origens e modalidades polticas desses programas
foram muito diversas em cada pas, mas indubitvel que se trata de um
fenmeno geral. Esses programas tm sido tidos como responsveis pela
estabilidade dos regimes polticos da regio.
Durante o perodo neoliberal (a dcada de 1990), o desemprego urbano no Brasil teve forte expanso (ver tabela 2)
O desemprego percentual mais do que duplicou na principal regio metropolitana e industrial (onde, em 1999, nada menos que 1.715.000 pessoas
estavam sem emprego), e atingiu patamares vizinhos a 30% nas principais
capitais do Nordeste. Levando-se em conta o crescimento demogrfico, as
cifras absolutas so maiores do que as que parecem indicadas pelos percentuais: o processo criou uma nova realidade social, em especial nas regies
urbanas. A distncia entre o nmero de pessoas aptas ao trabalho e o nmero de trabalhadores que conseguiam emprego tendeu a crescer, criando
um exrcito industrial de reserva de novas dimenses. O gap entre a PEA e
4
Cujo governo (Cristina Kirchner) foi acusado, em 2008, de apagar estatisticamente 3 milhes de pobres, atravs de manipulaes do Instituto Nacional de Estatsticas e Censos (INDEC), que estimaram a populao pobre da Argentina em 20,6% (na
realidade, ela supera 30% de pobreza absoluta, atingindo 50% de pobreza em geral).
75
PRAIAVERMELHA
os efetivamente ocupados cresceu nas regies metropolitanas do Brasil ao

longo da dcada de 1990.
Belo
Horizonte
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
15,5 15,1 14,5 15,7 16,8 18,1 19,4 21,6
Porto Alegre
12,2 11,3 10,7 13,1 13,4 15,9 19,0
Recife
So Paulo
1991
12,9 13,4 15,9 17,9
Distrito
Federal
Salvador
1990
Regies Metropolitanas
1989
Tabela 2 Taxa de desemprego total regies metropolitanas 19891999 (em %)
21,6 22,1
8,7
21,6 24,9 27,7
10,3 11,7 15,2 14,6 14,2 13,2 15,1 16,0 18,2 19,3
Fonte: GENNARI, Adilson Marques. Globalizao, Neoliberalismo e Superpopulao Relativa no Brasil nos Anos 1990. Araraquara, Departamento de Economia da
UNESP, 2005.
Foi a essa nova realidade que se deu resposta atravs dos programas
sociais setoriais (ou focalizados), no quadro das polticas neoliberais, e
da sua crise, que determinou a ascenso dos governos de esquerda. Cabe
frisar que a adoo dos programas sociais compensatrios coincidiu com
a deturpao dos recursos historicamente destinados seguridade social,
uma poltica neoliberal que a esquerda depois encampou. Em 1989, o Fundo de Investimento Social foi utilizado para financiar os encargos previdencirios. Esta disfuno se prolongou em 1990. A situao foi consolidada pela Lei 8212, que regulamentou o Plano de Organizao e Custeio
da Seguridade Social; os recursos da Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido das Pessoas Jurdicas foram usados para integrar o oramento fiscal, com destinao aos encargos previdencirios da Unio.
O segundo ato ocorreu em 1993, quando foi descumprida a Lei de
Diretrizes Oramentrias, que destinava o repasse de 15,5% da arrecadao das contribuies de empregados e empregadores para a rea da
sade. A receita dessas contribuies destinou-se, exclusivamente, rea
da previdncia social com a promulgao da Emenda Constitucional EC
20. O efeito foi a alterao da regra constitucional que determinava a no
vinculao de fontes s 3 diferentes reas da seguridade social, tal como
76

Osvaldo Coggiola
tambm ocorreu por meio da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) e a EC 29, a Emenda da Sade. Em 1994, via
Emenda Constitucional, criou-se o Fundo Social de Emergncia (FSE),
que reservou, no oramento, 20% do produto da arrecadao de todos os
impostos e contribuies. O FSE iria viger nos anos de 1994 e 1995; a partir da EC 10 ele passou a vigorar no ano de 1996 at 1997, mudando seu
nome para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), com o objetivo de saneamento financeiro. Com a EC 17, seu prazo foi dilatado at dezembro de
1999, mantendo-se seu objetivo. No ano 2000, com a EC 27, esse fundo
foi renomeado de Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), abarcando
o perodo de 2000 a 2003.
O Estado s retomou a interveno formal na questo nutricional com
o Programa Leite Sade em 1996, e em 2000 formulou a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio, com destaque para o Programa de Combate a Carncias Especficas (PCCN), alm das bolsas de complementao
de renda. Em todos esses casos, no se assumia que se tratava de combate
fome, mas desnutrio.
As polticas de combate pobreza entraram na agenda nacional nos

anos 1990, sobretudo pela influncia da campanha nacional Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela Vida, liderada pelo socilogo Betinho, e a ONG Ibase. Essa campanha foi um revelador do grau indito
atingido pela misria social no Brasil. Partindo da afirmao de que o direito alimentao deve ser assegurado pelo Estado, apresentou-se como
principal objetivo a formulao de uma Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional para a populao brasileira. Inicialmente, a principal proposta
(cupons de alimentao) previa um custo anual de R$ 19,9 bilhes, um
montante de recursos relativamente pequeno, conforme afirmava o projeto, para erradicar a fome, pois os gastos sociais (exceto a Previdncia) eram
da ordem de R$ 45 bilhes ao ano mais do que o dobro dos recursos necessrios implantao do programa de cupons de alimentao proposto.
Nos anos 1980, a concesso de benefcios e ajuda era feita pontualmente
e de forma indireta, geralmente com a distribuio de cestas bsicas em
reas carentes, principalmente do Norte e Nordeste, algumas vezes seguidas de denncias de corrupo devido centralizao das compras em
Braslia, alm do desvio de mercadorias pela falta de controle logstico.
Durante o governo FHC os programas de distribuio de renda foram implantados, alguns em parceria com ONG. Todos esses programas estavam
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PRAIAVERMELHA
agrupados na chamada Rede de Proteo Social, de abrangncia nacional.

Em 2002 havia no Brasil uma srie de programas sociais que j beneficiava
5 milhes de famlias, cada um gerido por administraes diferentes.
Houve expanso dos programas na rea de nutrio nos anos 1990, com
o Conselho de Segurana Alimentar (Consea). A Conferncia Nacional
de Segurana Alimentar, em 1994, extinguiu o Consea e criou o Conselho
do Comunidade Solidria. Acrescentou, ainda, o Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos, reativado com a seca do Nordeste, que
teve distribuio recorde de cestas em 1998. Nos dois ltimos anos do governo FHC, existia o Projeto Alvorada, um rearranjo dos programas anteriores, que incorporou recursos do Fundo de Erradicao da Pobreza, o
Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao (para crianas at 6 anos e gestantes),
substituindo o Leite Sade. No sculo XXI tivemos a primeira pesquisa
sobre Segurana Alimentar feita pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), como suplemento da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclio 2004 (PNAD-2004). Foi criado tambm o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), que at hoje atende quase 5 milhes de crianas de 4 a 6 anos em todo o pas, o que corresponde a 13% do
seu pblico total. No Brasil, os programas sociais atenderam s orientaes
do Banco Mundial (BIRD) para a reduo da pobreza eficaz em termos
de custos, atravs de programas sociais focados e compensatrios5. Estes
programas requerem, segundo o modelo proposto pelo BIRD, cortes no
oramento social geral, inclusive em matria de sade e educao.
No incio do mandato de Lula, a influente revista internacional da comunidade de negcios, The Economist, afirmou que Lula deveria cortar
os direitos sociais adquiridos dos que melhor esto e concentrar o gasto
estatal nos pobres, mencionando as penses (aposentadorias) dos empre-
5
Segundo o Banco Mundial: Transferncias condicionais de renda fornecem
dinheiro diretamente aos pobres, via um contrato social com os beneficirios - por
exemplo, manter as crianas na escola, ou lev-las com regularidade a centros de sade.
Para os extremamente pobres, esse dinheiro prov uma ajuda de emergncia, enquanto
os condicionamentos promovem o investimento de longo prazo no capital humano. O
presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz, disse que o Bolsa Famlia se tornou
um modelo altamente elogiado de polticas sociais. Pases, ao redor do mundo, esto
aprendendo lies com a experincia brasileira e esto tentando reproduzir os mesmos
resultados para suas populaes. O Bolsa Famlia Project do Banco Mundial foi inaugurado em junho de 2005.
78

Osvaldo Coggiola
gados pblicos, entre os que estavam melhor.
O programa Fome Zero foi o eixo do discurso de posse de Lula na Presidncia, em janeiro de 2003, definindo como seu objetivo que todos os
brasileiros pudessem tomar caf da manh, almoar e jantar. O programa cativou o mundo: consistia na entrega, s famlias pobres, de vales-alimentao de 50 at 250 reais por ms, segundo a quantidade de filhos.
Um casal pobre receberia 100 reais; o mesmo casal, com 3 ou 5 filhos,
receberia 250 reais (ou 110 dlares, poca). A entrega de vales, no lugar
de dinheiro vivo, tinha a funo de direcionar o subsdio para a compra de
alimentos, que seriam listados. Em troca, as famlias beneficiadas deveriam cumprir algumas exigncias: participar em programas para a comunidade local, como a construo de viadutos, ampliao da rede eltrica e
coleta de lixo, por exemplo. Cada famlia se comprometeria a construir um
banheiro em sua casa, enquanto em outros casos deveria realizar tarefas
agropecurias, de turismo ou de servios. Isto significava por disposio do Estado, ou de empresas privadas, uma massa enorme de trabalho
subsidiada pelo prprio Estado. Com 50 milhes de pobres no Brasil, no
faltavam candidatos ao benefcio. Para receber a ajuda concedida no ms
seguinte sucessivo, as famlias beneficiadas deveriam mostrar o ticket ou
a fatura dos alimentos que compraram no ms precedente. O socilogo
Francisco de Oliveira chegou a falar em funcionalizao da misria: por
ser extremamente focalizado em uma parcela da populao, o Fome Zero
se constituiria em uma espcie de ajuda humanitria para garantir a sobrevivncia dos mais pobres sem alterar a condio social destes6. O plano
se implementaria de forma gradual, e ficava condicionado a recortes nos
benefcios previdencirios7. Tambm se previu que as grandes empresas
6 Brasil de Fato, So Paulo, 15 de janeiro de 2004.
7
No final de 1994, no incio do governo de FHC, o saldo de caixa da Previdncia Social brasileira era de R$ 1,8 bilhes, quando, no Brasil, havia cerca de 62 milhes
de trabalhadores ativos para 8 milhes de aposentados, 8 para 1, uma proporo confortvel (na Frana, por exemplo, h 3 trabalhadores ativos para cada aposentado, nos
EUA a proporo de 4 para um). O nmero de beneficirios tinha crescido como consequncia da incluso no sistema previdencirio de novos setores, aps a Constituio de
1988, a uma taxa situada entre 5% ou 6% ao ano, entre 1987 e 1994. Esse crescimento,
depois, tendeu a acompanhar o crescimento vegetativo da populao. Quanto taxa
de crescimento dos contribuintes, ela cresceu vagarosamente, 2,7% ao ano, para uma
populao economicamente ativa crescente em cerca de 4% ao ano. Isto se explica pelo
crescimento do mercado ilegal (ou informal) de trabalho. A sonegao impositiva, a
79
PRAIAVERMELHA
pudessem fazer doaes para financiar o plano, para o qual seriam estimuladas atravs da criao de incentivos, como descontos no imposto de
renda (o benefcio empresarial era, portanto, duplo: trabalho subsidiado e
iseno fiscal).
O nmero de pobres do Brasil variava conforme a metodologia adotada. O projeto Fome Zero, ao utilizar o critrio de linha de pobreza do
Banco Mundial (U$ 1,08 por dia), ajustando-o para os diferentes nveis
regionais de custo de vida e pela existncia ou no de autoconsumo, estimava a populao pobre em 44,043 milhes de pessoas, o que envolveria
9,324 milhes de famlias. J o Instituto Brasileiro de Economia (IBRE)
da Fundao Getulio Vargas (FGV), ao analisar os dados do Censo Demogrfico de 2000, e adotar o critrio de R$ 60,00 per capita como definidor da linha de pobreza, conclua que 57,7 milhes de pessoas estariam
vivendo abaixo da linha da pobreza. E outras metodologias chegaram a
outros nmeros, inclusive mais baixos dos que os considerados no projeto
Fome Zero. No Brasil, segundo a PNAD, a formao histrica cunhou
uma sociedade na qual o tamanho da pobreza nunca foi residual; includos
o processo de empobrecimento e de precarizao de parcelas crescentes
de seus trabalhadores. Em outras palavras, a ausncia de pobreza residual
desautorizaria o uso do termo focalizao.8
Num balano geral de seu primeiro mandato, o governo Lula declarou

que os nveis de distribuio de renda no pas atingiram os melhores patamares desde 1992: os 50% mais pobres, hoje, possuiriam 14,1% da renda
nacional. Em 2002, a FGV estimava que o Brasil tinha 50 milhes de
pessoas miserveis. Dois anos depois, esse nmero cara para 48 milhes,
a melhor marca da srie histrica, equivalente a 25,1% da populao do
pas. Dos 10 milhes de novos empregos prometidos, no entanto, foram
criados s 4,8 milhes (embora o governo apresentasse cifras maiores),
com carteira assinada, nmero, no entanto, cerca de seis vezes maior que
sonegao de contribuies previdencirias em especial, assim como a grande quantidade de pessoas trabalhando sem carteira assinada, so enormes, no Brasil. Os gastos
com a Previdncia Social passaram, ainda assim, de 34% em 1995 para 31% em 2005,
do total do oramento pblico, apesar da incluso de novos benefcios sociais para a rea
rural e domstica.
8
Os clculos de pobreza utilizados pelo Programa Fome Zero tiveram como
base a PNAD do IBGE, que contabilizava a existncia de 46 milhes de pessoas abaixo
da linha de pobreza, em 2001.
80

Osvaldo Coggiola
o gerado no governo FHC em oito anos. Os gastos sociais no Brasil cresceram de R$ 1,3 bilhes em 1995 (primeiro ano do governo FHC) para
R$ 18,8 bilhes em 2005 (terceiro ano do governo Lula), um crescimento
superior a... 1.400%, em termos nominais. A diminuio da pobreza absoluta foi acentuada: ela passou de 35,6%, em 2003, para 26,9%, em 2006.
Os gastos sociais per capita apresentaram igualmente uma trajetria de
crescimento em breve perodo de tempo para as categorias mais pobres
contabilizadas nas estatsticas sociais oficiais (renda familiar per capita
igual ou inferior a 40% da renda mais comum brasileira; quem recebe 1/4
do salrio mnimo; renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 100).
Paralelamente ao crescimento do gasto social governamental, houve um
decrscimo acentuado dos investimentos sociais empresariais, que caram
de R$ 6,9 bilhes em 2000, para R$ 4,7 bilhes em 2004, bem que o percentual de empresas investidoras aumentasse de 59% para 69%. Lula ainda
havia prometido, tambm, dobrar o poder de compra do salrio mnimo.
Antes da sua posse, o salrio mnimo comprava 1,4 cesta bsica. Em 2007,
ele j comprava 2,2 cestas bsicas um aumento real de 60%. Alm disso, o governo federal tambm intensificou a fiscalizao contra o trabalho
informal. No entanto, a implantao do programa Primeiro Emprego fracassou (poucas empresas se interessaram). Lula tampouco elevou o gasto
em educao para 7% do PIB: nos trs primeiros anos de seu mandato, a
proporo no saiu dos 4,2%.
A proposta do programa Fome Zero fora apresentada ao debate pblico
em outubro de 2001, antes da vitria eleitoral de Lula, em documento elaborado pelo Instituto de Cidadania, sob a coordenao de Jos Graziano
da Silva (designado depois titular do Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate Fome), com a participao de representantes
de ONGs, institutos de pesquisa, sindicatos, organizaes populares, movimentos sociais. O Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar
e Combate Fome foi criado em 2003 por Medida Provisria, a partir
do pressuposto de que os programas de transferncia de renda existentes
(Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Peti , Agente Jovem,
BPC, Bolsa-Alimentao, Bolsa-Renda, Bolsa-Escola, Auxlio-Gs9 etc.)
9
O Vale-Gs foi o ltimo dos programas sociais criados pelo governo FHC, e
repassava R$ 15 a cada dois meses a 8,5 milhes de pessoas. O Bolsa Renda dava R$ 30
por ms a 842 mil famlias que moravam em municpios atingidos pela seca. No mesmo
governo FHC, a bolsa-alimentao, no valor de R$ 15 mensais, era dada a mulheres
81
PRAIAVERMELHA
deveriam ser unificados e expandidos, evitando a sua fragmentao e pulverizao. Em 2004, dois anos aps sua criao, porm, no Nordeste do
pas, trs milhes e novecentas mil famlias com insuficincia alimentar
no receberam qualquer assistncia10. O Fome Zero teria, no entanto, tirado da fome milhes de pessoas11, abrangendo diversas frentes, criando
canais alternativos de comercializao de alimentos, convnios com supermercados e sacoles, abrindo cooperativas de consumo, apoio agricultura
alimentar, incentivo produo para autoconsumo e combate ao desperdcio.
Em seu primeiro ano, o Fome Zero dobrou seus objetivos iniciais. At

janeiro de 2004 houve o atendimento de 1.900.000 famlias, totalizando
11 milhes de pessoas, em 2369 municpios, prioritariamente localizados
nas regies semi-ridas do Nordeste. O projeto-piloto fora iniciado nos
municpios de Acau e Guaribas, no Estado do Piau (semi-rido nordestino), em interligao com a necessidade de gua e da construo de
cisternas para obt-la. Essas aes foram desencadeadas pelo Programa
Articulao do Semi-rido, que construiu 22.040 cisternas12. Foi criada
tambm uma linha de crdito destinada construo de pequenas obras
hdricas dentro do Programa Nacional de Agricultura Familiar - Pronaf
grvidas ou que estivessem amamentando, e a crianas de at seis anos de idade de famlias carentes. O programa bolsa-alimentao complementava o Bolsa Escola, programa
do Ministrio da Educao.
10 PNAD 2004. In: www.ibge.gov.br.
11 In: www.fomezero.gov.br: Os benefcios financeiros esto classificados em
dois tipos, de acordo com a composio familiar: - bsico: no valor de R$ 50,00, concedido s famlias com renda mensal de at R$ 60,00 por pessoa, independentemente da
composio familiar; - varivel: no valor de R$ 15,00, para cada criana ou adolescente
de at 15 anos, no limite financeiro de at R$ 45,00, equivalente a trs filhos por famlia. Alm disso, o Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio (BVCE) foi concedido
s famlias dos programas remanescentes (Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao,
Carto Alimentao e Auxlio-gs), cuja migrao para outros programas implicasse em
perdas financeiras para a famlia. O valor concedido foi calculado caso a caso, com prazo
de prescrio.
12 Atravs de assinatura de Protocolo de Intenes entre o governo e a Articulao do Semi-rido (ASA), se propiciou a construo de 21 mil cisternas na regio de
expanso do Carto de Alimentao. Desse total, 10 mil cisternas seriam provenientes
do convnio firmado com a Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN). As outras
11 mil seriam construdas com recursos do governo. Estava previsto um investimento
de R$ 32,5 milhes. A ASA uma Organizao No-Governamental que rene mais
de 700 entidades.
82

Osvaldo Coggiola
Semi-rido, tendo sido concludas 205 obras13. Os programas foram financiados com recursos pblicos: os contribuintes, atravs de impostos,
subsidiaram a manuteno fsica dos trabalhadores carentes de emprego,
ou com renda insuficiente para garantir sua subsistncia. Uma sinopse do
programa Fome Zero nos seus primeiros dois anos e meio demonstrou a
preeminncia absoluta do Programa Bolsa Famlia (PBF) dentro do mesmo (o PBF foi posto em prtica desde 2004, a partir de juno de quatro
programas j existentes).
As aes contra a fome envolveram o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, o Ministrio da Sade, o Ministrio da Educao (MEC), do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, o Ministrio do
Trabalho e Emprego, o Ministrio da Cincia e Tecnologia, o Ministrio
da Integrao Nacional, o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio
da Justia e a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial, alm do Ministrio da Fazenda: foi uma poltica que subordinou
todas as reas do governo, como eixo da sua atividade. A diminuio da
taxa de crescimento demogrfico e o aumento da produtividade agrcola
haviam mitigado o problema alimentar no pas. Isso coexistiu com um
aumento na vulnerabilidade do setor. Houve uma produo, em 2005, de
113,507 milhes de toneladas de gros, um pouco inferior safra de 2004,
que foi de 119,370 milhes de toneladas. O setor agrrio apresentava um
aumento na produo de gros. As oscilaes no mercado mundial, no
entanto, assim como a poltica econmica, afetaram a oferta de alimentos.
A safra 2006/2007 foi a segunda consecutiva de ajuste poltica de juros
elevados e taxa de cmbio apreciada. Mas as variveis internacionais mudaram rapidamente. Na safra 2005/2006 houve uma reduo de 1812 mil
hectares na rea com gros (-3,7%). Na safra 2006/2007, a queda foi um
pouco maior, de 1873 mil hectares (-4,0%). O destaque foi a diminuio
da rea com soja, principalmente na regio Centro-Oeste. No total, a reduo foi de 2485 mil hectares. Milho e trigo tambm tiveram apreciveis
13 O Projeto Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural disponibiliza aos

trabalhadores rurais financiamentos, que variam conforme a regio, com tetos entre 12 e
18 mil reais, prazo de amortizao de at 20 anos, com trs anos de carncia, juros fixos
de 6% ao ano, sem correo monetria e com desconto de 50% quando os pagamentos
so feitos em dia. As famlias beneficiadas tambm recebem financiamento para a infraestrutura bsica.
83
PRAIAVERMELHA
decrscimos. A rentabilidade do setor agrcola, entretanto, foi garantida

por: a) menores custos de produo, resultado da apreciao cambial; b)
elevao dos preos internacionais de gros, milho, soja, trigo e arroz; c)
drstica queda dos estoques mundiais, principalmente de milho e trigo;
d) expanso dos programas de bioenergia, principalmente nos EUA. O
aumento da rentabilidade do setor agrrio pde coexistir com uma queda
da oferta alimentria para a populao.
Com o andar do governo petista, o Fome Zero acabou substitudo pelo

PBF. Montado pelo Ministro do Desenvolvimento Social (MDS) do governo Lula, Patrus Ananias, o Bolsa Famlia foi considerado o mais bem
sucedido programa de massificao de polticas sociais j tentado no mundo. Ele implicou a consolidao de um corpo tcnico, a montagem das
redes com movimentos sociais, prefeituras e ministrios, para levar polticas compensatrias a 50 milhes de pessoas, 12 milhes de famlias um
quarto da populao brasileira. Antes do PBF, os tericos de polticas sociais se dividiam em duas linhas. De um lado, os focalistas especialistas
em indicadores e estatsticas que centravam seus estudos na identificao
dos segmentos mais necessitados da populao. De outro lado, os universalistas defensores das polticas sociais universais. O MDS foi responsvel por vrios programas, do Bolsa Famlia aos Benefcios Continuados
(como aposentadoria para idosos). Esse foi o foco que fez com que o PBF
substitusse seu antecessor, o Fome Zero. O PBF foi tocado inicialmente
por 1.500 pessoas, com movimentos sociais e, especialmente, prefeituras,
incumbidas de cadastrar os beneficirios. Para prevenir fraudes, foram
montados convnios com Ministrios Pblicos Federal e Estaduais, visando a criminalizao das fraudes.
A centralizao crescente dos programas sociais coincidiu com seu incremento: os gastos do governo federal com programas e aes sociais ampliaram a partir de 1995 (em algumas reas, aumentaram dez vezes entre
1995 e 2005), uma tendncia que precedeu o governo Lula. Foi o caso
do conjunto de programas englobados na assistncia social: o pagamento
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do PBF, dos servios de
ao continuada (SAC) e do Peti. Em 1995, destinava-se 0,08% do PIB
para esses benefcios; em 2005, eles j representavam 0,83%, ou seja, os
benefcios mais que decuplicaram (levado em conta o crescimento do PIB
no mesmo perodo). Os gastos sociais no Brasil se encorparam significativamente com a regulamentao de direitos previstos na Constituio de
84

Osvaldo Coggiola
1988. O BPC outro programa social de grande abrangncia, destinado

a garantir uma renda aos indivduos que, por velhice ou incapacidade, esto fora do mercado de trabalho, sem renda familiar nem acesso aos benefcios da Previdncia Social. Pela Constituio, qualquer pessoa nessas
condies, que demonstre ter renda inferior a 1/4 do salrio mnimo, pode
requerer o benefcio, passando a receber um salrio mnimo por ms (o que
o diferencia dos outros programas de transferncia de renda, j que varivel), quantia superior do PBF. Dos 2,4 milhes de pessoas que recebem
o benefcio, 1,27 milho so idosos, e 1,16 milho pessoas com deficincia.
Em 1995, o nmero de atendidos pelo BPC era de 1,2 milho. Em 2005,
chegou a 2,8 milhes. So pessoas localizadas no setor pobre da populao
idosa, a partir de 65 anos de idade. Em 2006, foram incorporados 160 mil
beneficirios ao programa, perfazendo um aumento de mais de 40% entre
2002 e 2006. Os programas referidos foram um dos principais temas da
campanha de Lula reeleio14.
Os cash transfer programs so chamados de mecanismo condicional de

transferncia de recursos, pois agiriam contra a pobreza atravs de transferncias condicionadas de renda, visando a transmisso da misria de
gerao a gerao, buscando interromper o ciclo inter-geracional. A ideia
desses programas comeou a ganhar fora em 1997, quando s existiam,
limitadamente, em trs pases no mundo: Bangladesh, Mxico e Brasil.
Dentro do Fome Zero, o PBF se transformou no principal programa de
transferncia de renda. Destinado s famlias em situao de pobreza
e extrema pobreza, o PBF unificou os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda e do cadastramento nico. Estima-se que com o PBF houve uma transferncia mdia de recursos de R$
73,00 por famlia. A sua origem esteve no Programa Carto-Alimentao
(PCA)15, que fez parte das polticas especficas do Fome Zero, sendo substitudo pelo PBF. O intuito foi o de unir diversos programas de distribuio
de renda, com a unificao dos programas Bolsa-Alimentao (Ministrio
14 Na campanha pela reeleio, afirmou-se que o PBF deveria receber mais recursos no segundo governo Lula, para aumentar os valores pagos, mesmo sem previso
oramentria.
15 O Programa Carto-Alimentao (PCA) foi regulamentado por decreto presidencial, definindo o valor e a durao do benefcio: R$ 50,00 para cada famlia com
renda mensal per capita inferior a meio salrio mnimo, em at seis meses, prorrogveis
por mais dois perodos de seis meses.
85
PRAIAVERMELHA
da Sade), Auxlio-Gs (Ministrio das Minas e Energias), Bolsa-Escola

(Ministrio da Educao) e o Carto-Alimentao (MESA)16. O quadro
que segue informa as caractersticas iniciais do programa:
Quadro 1: Caractersticas iniciais do PBF
Critrio de Elegibilidade
Situao das
Famlias
Situao de
Pobreza
Renda Mensal
per capita
De R$ 60,01 a
R$ 120,00
Ocorrncia de
crianas / adolescentes 0-15
anos, gestantes
e nutrizes
Quantidade e
Tipo de Benefcios
Valores do
Benefcio
(R$)
2 Membros
(1) Varivel
(2) Varivel
15,00
30,00
(3) Varivel
45,00
Bsico
50,00
Bsico +
(1) Varivel
65,00
1 Membro
3 ou +
Membros
Sem
ocorrncia
Situao de
Extrema
Pobreza
At R$ 60,00
Fonte: www.mds.gov.br.
1 Membro
2 Membros
3 ou +
Membros
Bsico +
(2) Varivel
Bsico +
(3) Varivel
80,00
95,00
Ao entrar no PBF, a famlia se compromete a manter suas crianas e

adolescentes em idade escolar frequentando a escola, e a cumprir os cuidados bsicos em sade. Em 2004, 6,5 milhes de famlias (59% das famlias
pobres) foram beneficiadas pelo programa, os recursos destinados somaram R$ 5,7 bilhes. J em 2005, presente em 5542 municpios do pas,
o PBF atendeu mais de 8,7 milhes de famlias. Em 2006, esse nmero
cresceu para 10,9 milhes. Finalmente, no segundo semestre de 2007, o
PBF atingiu suas metas, atendendo 11,1 milhes de famlias, beneficiando
um em cada quatro brasileiros: um em cada dois nordestinos foi atendido
pelo programa (no Nordeste, o PBF repassa benefcios a mais de 5,7 mi16 O ministro Graziano afirmou: J vimos que o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao apresentam resultados positivos. J o Vale-Gs e o Bolsa-Renda tm cadastros
ruins e acabaram tendo uso eleitoral, o que foi, segundo o ministro, o motivo da sua
unificao.
86

Osvaldo Coggiola
lhes de famlias, ou 25 milhes de pessoas). Foi argumentado que o PBF

no seria mais do que uma continuao dos planos do governo FHC: Lula
simplesmente teria unificado planos precedentes Bolsa Escola, Vale Gs,
entre outros em um nico benefcio. Os defensores do governo FHC
afirmaram que, durante esse governo, entre os 10% mais pobres, ocorreu
um aumento anual de renda de 8%; entre os 20% mais pobres, de 5,9%; e,
enfim, entre os 30%, de 4,9%, em virtude de uma srie de fatores (os avanos da educao, a diminuio da diferena de renda entre campo e cidade,
a reduo do preo dos alimentos e o aumento do salrio mnimo)17.
verdade que s uma parte dos programas sociais do governo Lula

foi criao do mesmo, em especial o Fome Zero: os outros j existiam antes que Lula assumisse a presidncia em 2003. Mas um consenso que
os aproximadamente 75% dos votos recebidos por Lula no Nordeste, em
2006, tiveram por base a concesso de benefcios do Programa Fome Zero
para cerca de 4 milhes de famlias em 2004, que ajudaram a movimentar
a economia local, com a injeo de R$ 200 milhes anuais. Os crticos
dos programas afirmaram que o governo Lula fez demagogia social com
os trabalhadores pauperizados, desorganizados e politicamente desinformados:
Esse novo populismo deve provocar deslocamentos na base social
do prprio PT, cujas relaes com os trabalhadores organizados
esto se deteriorando. Fernando Henrique Cardoso multiplicou as
bolsas e ajudas efmeras, incertas e insuficientes, que vinham sendo
implementadas desde o governo Sarney: auxlio gs, auxlio leite,
bolsa escola, renda de emergncia, etc. O governo Lula unificou
tudo isso numa Bolsa Famlia e aumentou um pouco a dotao oramentria para esse fim. No so direitos, so sobras de caixa que
dependem do humor do capital financeiro. O governo Lula est sabendo explorar simbolicamente essa iniciativa: faz solenidades para
distribuir bolsas, faz publicidade na rdio e na TV. Os ministros da
17 Segundo Augusto de Franco, funcionrio do governo FHC no programa Comunidade Solidria: Nos dois ltimos anos do governo FHC, preparou-se um plano
para unificar todos os programas de renda mnima, dispersos em diferentes ministrios,
como o da Sade, o da Educao e o da Assistncia Social. Montava-se, ento, um
cadastro nico; imaginava-se que essa juno seria badalada publicitariamente para dar
uma marca social ao governo. Alguns ministros (Jos Serra, por exemplo) imaginaram
que perderiam um patrimnio eleitoral. O plano no saiu do papel alis, saiu, s que
no governo do PT.
87
PRAIAVERMELHA
rea social simulam resolver no varejo a desgraa que os ministros

da rea econmica promovem no atacado. No se trata de uma proposta de organizao poltica dos trabalhadores pauperizados pelo
capitalismo neoliberal para fazer deles uma fora pela mudana do
modelo econmico. (BOITO, 2005)
Finalmente, cabe assinalar o papel do PBF como amortecedor dos conflitos sociais. O programa foi um fator determinante para o esvaziamento
dos movimentos sem terra durante o primeiro mandato do presidente Lula.
O nmero de famlias que invadiram terras no Brasil caiu de 65.552, em
2003, para 44.364, em 2006; uma queda de 32,3%. Nesse mesmo perodo,
a quantidade de famlias sem-terra acampadas despencou de 59.082 para
10.259 uma diminuio de 82,6%. O nico nmero que se manteve estvel foi o de invases, que oscilou de 391, em 2003; para 384, em 200618.
As polticas sociais compensatrias focadas so um modelo defendido

pelo Banco Mundial desde h, pelo menos, duas dcadas. A crtica a esses
programas afirma que as polticas sociais compensatrias criaram um novo
modelo de clientelismo poltico associado ao controle dos cadastros e
cooptao dos movimentos sociais: o modelo assistencialista perpetuaria
a dependncia dos beneficiados, e estabeleceria uma diviso na classe trabalhadora entre os que recebem e os que no recebem sem trabalhar:
Focalizadas apenas nos indigentes, seletivas e compensatrias, as
polticas sociais vm desenvolvendo estratgias fragmentadoras da
18 Diante da incluso de acampados no Bolsa Famlia, o MST assumiu a posio

que segue, a 18 de maio de 2009: 1- Defendemos todas as polticas pblicas que contribuam para resolver os problemas emergenciais das famlias de trabalhadores pobres
do campo e da cidade, como a cesta bsica e o programa Bolsa Famlia. 2- No entanto,
consideramos insuficientes essas polticas assistencialistas, que so limitadas e no resolvem os problemas estruturais da sociedade brasileira, como a terra, educao, sade e
habitao. 3- Defendemos o assentamento imediato de todos os acampados e a atualizao dos ndices de produtividade como medidas emergenciais para resolver os problemas das famlias que vivem na beira de estradas em todo o pas. 4- Somos contrrios s
polticas do governo para ajudar os bancos e grandes empresas diante da crise econmica
mundial, que vai piorar as condies de vida de todos os trabalhadores e trabalhadoras
do campo e da cidade. 5- A soluo para os trabalhadores rurais a realizao de uma
Reforma Agrria Popular e um programa de agroindstrias em todas as cooperativas de
assentamentos, para garantir a produo de alimentos para toda a populao e a gerao
de renda para as famlias assentadas. Vale notar que, dentre as famlias acampadas (a
grande maioria pelo MST) da Reforma Agrria, aproximadamente 226 mil esto cadastradas no PBF.
88

Osvaldo Coggiola
pobreza e se colocando em um movimento contrrio universalizao de direitos sociais. Sob esse ngulo de anlise, o Fome Zero,
apesar de seu grande apelo simblico (tal como o Programa Comunidade Solidria), no apresenta inovaes. (YASBEK, 2003b)
Chegou-se a afirmar que
(...) a desproporo entre a Bolsa Famlia (R$ 10 bilhes) e o oceano de misria que h no pas, que impede que esta poltica compensatria garanta, mesmo que em uma longussima durao, uma
reduo significativa da desigualdade, ao contrrio do que j foi demonstrado pelo aumento do salrio mnimo e da garantia do pleno
emprego (ARCARY, 2006).
Aldaza Sposati (1997), ao contrrio, sustentou que haveria
(...) uma dupla interpretao de mnimos sociais: uma que restrita,

minimalista, e outra que considero ampla e cidad. A primeira se
funda na pobreza e no limiar da sobrevivncia e a segunda em um
padro bsico de incluso. Propor mnimos sociais estabelecer o
patamar de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade
quer garantir a todos seus cidados. Trata-se de definir o padro
societrio de civilidade. Neste sentido ele universal e incompatvel
com a seletividade e o focalismo.
Para Frei Betto e Patrus Ananias, as aes desenvolvidas no mbito

do Fome Zero no so assistencialistas. O objetivo desta poltica pblica
a incluso social, atravs da universalizao dos direitos da cidadania, a
comear pelos direitos sociais bsicos (acesso a alimentao, sade, educao, previdncia e proteo do emprego) visando reduo do dficit social
do nosso pas19. O Banco Mundial props um modelo semelhante para
toda a assistncia e previdncia social, com uma aposentadoria bsica para
os pobres, paga pelo Estado (quem desejasse receber mais, teria de colocar dinheiro em um fundo complementar, fundo de penso, que seria
aplicado no mercado financeiro, para render a aposentadoria no futuro).
Existe uma tendncia geral mundial para reduzir a seguridade social a um
benefcio universal bsico20: qualquer benefcio acima desse valor seria
19 Patrus Ananias foi ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Frei Betto foi assessor especial da Presidncia da Repblica, no primeiro governo Lula.
20 Segundo Eduardo Suplicy, programas de renda mnima resultam em redistribuio de renda e na melhoria das condies de vida da populao. Alm disso, ajudam a
enfraquecer prticas clientelistas. O custo do programa seria de cerca de 3% do PIB. A
89
PRAIAVERMELHA
coberto pelo trabalhador, com contribuies obrigatrias ou voluntrias

para fundos privados. A imprensa conservadora, de modo geral, avaliou
negativamente o PBF, como assistencialista e clientelstico. Segundo O
Globo: O Bolsa Famlia precisa ser reestruturado para ganhar uma dimenso social mais efetiva, perdendo seu carter assistencialista. Outras
avaliaes assumiram suas dimenses assistenciais de maneira positiva:
aceita a necessidade de certo grau de assistencialismo e, com dimenso
condicional, se apostou em que seus beneficirios encontrariam sada no
crescimento econmico.
No Brasil, a Lei n 10.835/2004, de autoria de Eduardo Suplicy, instituiu a Renda Bsica de Cidadania, sendo sancionada no senado em 8
de janeiro de 2004 (em seu primeiro mandato como senador, Suplicy j
apresentara o Projeto de Lei n 80/91, instituindo um Programa de Garantia de Renda Mnima). A aplicao deveria ser feita de forma gradual, comeando pelos mais necessitados, com a evoluo de programas
de transferncia de renda. O PBF teria um papel distributivo de carter
emergencial, condicionado ao poder aquisitivo do beneficirio que constitui famlia. Foi dito que por ser incondicional e universal, a Renda Bsica
supriria limitaes e desvios dos programas de transferncia de renda. No
momento da instaurao da Renda Bsica de Cidadania, no Brasil, o seu
proponente Philippe Van Parijs saudou-a como complementar aos programas focalizados j em andamento, deixando claro que a diferena entre o
assistencialismo focado e o universal de grau, no de qualidade. Porm, a
focalizao, contraposta a universalismo, estaria associada concepo
de justia de mercado: uma economia de mercado seria dotada de uma
capacidade integradora irresistvel, pois seus benefcios materiais se transmitiriam quase totalidade da sociedade. As polticas sociais seriam residiferena entre os programas de garantia de renda mnima e a renda bsica de cidadania,
seria que a segunda a melhor maneira de se contribuir para os objetivos de erradicao
da pobreza absoluta, de melhoria da distribuio da renda, de garantia de real dignidade
e liberdade s pessoas, prover a todos o direito inalienvel de participar da riqueza
da atravs de uma renda bsica que, na medida do possvel, seja suficiente para atender
s suas necessidades vitais. Ao longo da histria foram sendo institudos sistemas que
guardam relao com as formas de garantia de renda mnima que ns mesmos introduzimos no Brasil, sobretudo nos anos 90, como o Bolsa-Escola, o Bolsa-Alimentao,
o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, o seguro-desemprego, at chegar ao
Bolsa Famlia. Nessa argumentao, os dois tipos de programa seriam praticamente a
mesma coisa.
90

Osvaldo Coggiola
duais, incidindo sobre os segmentos margem dos processos econmicos

integradores. O remdio seria o aprofundamento da lgica do mercado,
com focalizao das polticas sociais. A focalizao seria um componente
menor da racionalidade do sistema, de sua eficincia global. A verdadeira
poltica social seria a poltica econmica, que promoveria as reformas de
mercado (que a longo prazo seriam capazes de incluir todos). A concepo focalizada rejeita a considerao das desigualdades scio-econmicas
como motivadoras da interveno pblica: a poltica social seria a proviso
de um seguro contra as agruras imprevisveis.
A defesa liberal da focalizao a apresenta como o estilo racional de

poltica social, envolvendo uma escolha moral sobre o que deve e o que
no deve ser objeto de responsabilidade pblica. A pobreza imerecida
(resultante no de escolhas irresponsveis, mas do acaso que ningum
poderia prever) seria a principal circunstncia a justificar a interveno pblica na forma de um seguro social contra o infortnio. De resto, a livre
operao dos mercados promoveria a alocao tima dos recursos (KERSTENETZKY, 2006). A proposta de uma aposentadoria mnima para todos
os cidados no seria contrria a essa viso (a velhice seria uma agrura
universal...)21.
Analistas polticos e econmicos apontaram a ampliao do PBF como
a principal causa da alta na avaliao do governo Lula pela populao.
21 O Banco Mundial batizou sua proposta como a previdncia dos trs patamares. O primeiro seria estatal, daria lugar a um benefcio bsico definido fixo ou com
um piso e um teto, equivalente a uma cesta bsica de indigncia, e seria financiado com
contribuies dos trabalhadores ou diretamente pelo Estado sobre a base dos impostos
gerais. Um segundo patamar seria privado (fundos ou companhias de seguros) com
contribuies obrigatrias dos trabalhadores acima do percentual de contribuio do
primeiro. O terceiro tambm seria privado, com contribuies voluntrias dos trabalhadores. O que se quer reduzir a aposentadoria estatal de modo a diminuir o gasto
previdencirio. O Estado garantiria um benefcio universal, e qualquer excedente sobre essa soma proveria de contribuies a um fundo, com o trabalhador assumindo o
risco pelo investimento. A proposta consta do relatrio Averting the old age: policies to
protect the old and promote growth, produzido pelo Banco Mundial em 1994, que apresenta os trs patamares: o obrigatrio, com um sistema pblico de assistncia, financiado
por impostos, e encarregado de pagar uma quantia mnima pela velhice; o segundo,
tambm obrigatrio, gerenciado pelo setor privado e capitalizado para fins de poupana;
o terceiro, facultativo, a poupana individual como alternativa complementar aos nveis
obrigatrios. O sistema recomendado parcialmente de contribuies definidas, capitalizado e gerenciado pelo setor privado.
91
PRAIAVERMELHA
No PBF, inicialmente, as famlias beneficiadas ganhavam at R$ 120, ou

+/- US$ 67, por ms: para receber a bolsa, os filhos precisavam manter
frequncia de pelo menos 85% na escola (a exigncia legal mdia de
75% de frequncia escolar), estar com o calendrio de vacinao em dia; as
mes precisam seguir a agenda de exames pr e ps-natal (na propaganda
governamental afirmou-se que o beneficio pago me, para fortalecer
a autoridade materna e os vnculos familiares). O programa estabeleceu
incentivos econmicos para tarefas cumpridas pelas famlias. A famlia
que descumprisse o condicionamento por cinco vezes consecutivas teria
seu benefcio definitivamente cancelado22. Para entrar no PBF, as famlias
com renda mensal por pessoa de at R$120 deveriam procurar a prefeitura
de seu municpio e se inscrever no Cadastro nico dos Programas Sociais
(CADnico), a fim de que a incluso no programa fosse feita via sistema,
de forma impessoal, para minimizar influncias polticas. Pesquisas indicaram que o dinheiro recebido gasto, pela ordem, em comida, material
escolar, roupas e sapatos. Um estudo realizado pela Universidade Federal
de Pernambuco entre os beneficirios residentes na rea rural, concluiu
que 87% do dinheiro recebido era usado para comprar comida.
Diversos analistas do PBF viram nele apenas uma espcie de bolsa
eleitoral, do tipo das chamadas de pocket vote, que serviria para subornar
as camadas mais vulnerveis da populao com transferncias de dinheiro
para obter eleitores cativos, sem erradicao da pobreza pelo trabalho23.
Alguns crticos s se referem ao programa pelo seu apelido pejorativo de
Bolsa Misria. Em julho de 2009, o poeta (e comunista histrico) Fer-
22 Em setembro de 2007, por falharem reiteradamente na exigncia dos filhos

em idade escolar no faltarem a mais do que 15% das aulas, 4.076 famlias tiveram cartes do PBF cancelados, e outras 81,2 mil tiveram o benefcio bloqueado ou suspenso.
Esse foi o primeiro corte e suspenso em massa de benefcios, por no cumprimento do
programa. Em dezembro desse ano, o MDS advertiu 201.717 beneficirios que descumpriram as condies de educao.
23 claro que h, por parte dos polticos governantes, uma imensa capacidade
de transmutar os benefcios da poltica social promovida pelo Estado - paga por todos
os contribuintes - em uma ajuda dada pelo governante de turno, o que retira a poltica
social do mbito das relaes sociais na esfera pblica, e abre as portas para seu uso
clientelstico. O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) aprovou, em novembro de 2008, a
cassao dos mandatos do governador da Paraba, Cssio Cunha Lima (PSDB), e de seu
vice Jos Lacerda Neto (DEM), acusados de utilizar programas sociais para a distribuio irregular de dinheiro.
92

Osvaldo Coggiola
reira Gullar publicou, na Folha de So Paulo, artigo afirmando que governo populista enche a barriga at dos que no precisam, com a famosa
e desestimulante Bolsa Famlia, que provocou reprovao, mas tambm
apoio, com diversas reaes: O Bolsa Famlia vai muito alm de um modo
fcil de aumentar a renda familiar. Ter filhos no Brasil do Lula garantir e
perenizar os votos de cabresto que vo eleger os outros Lulas; Os planos
assistencialistas, especialmente o Bolsa Famlia, so instrumentos emergenciais, que esto se tomando um fim em si mesmos. Ou seja, aqueles que
menos tm condies de criar, educar e formar esto gerando mais filhos
em busca de um benefcio imediato. O Brasil arma uma bomba-relgio
social e fiscal24. Para Glucio Soares, defensor do privatismo, os recursos pblicos no Brasil so escassos e objeto de pilhagem (o que ) agravado
pelo assistencialismo e pelo nepotismo, que no consideram a responsabilidade individual e desprezam o mrito.
O efeito poltico do PBF teria sido de permitir Lula vencer com folga
(mais de 20 milhes de votos de vantagem) o segundo turno das eleies
de 2006, abrindo-lhe o caminho para um segundo mandato (2007-2010)25.
Os pobres, basicamente, o teriam reconduzido presidncia da Repblica:
s 11% de seus eleitores ganhavam mais de cinco salrios mnimos por
ms (aproximadamente 800 dlares). Dos cidados que recebem at dois
salrios mnimos, 56 % votaram nele em 2006. Desse contingente, em
24 Essa crtica bem semelhante ao argumento, de cunho racista, usado nos

EUA contra as famlias negras beneficiadas pelo welfare. Nesse ponto, Lula recebeu
apoio do Banco Mundial: luz de uma srie de investigaes no terreno, essa crtica
revela ser amplamente infundada. A quantia mdia recebida por uma famlia pobre
trs ou quatro vezes mais reduzida do que o salrio mnimo. Portanto, de qualquer
maneira, mais vale descolar um emprego, mesmo que este seja pouco qualificado. Longe
de serem indolentes, as famlias interessadas trabalham muito mais do que as outras.
Outra crtica afirmou a possvel gerao de um estado de dependncia que o Bolsa Famlia criaria entre a populao beneficiada: o programa no traria solues a mdio
e longo prazo para eliminar a situao de pobreza; essa tese defendida e divulgada
inclusive pela Igreja Catlica. Para esses crticos, o PBF no resolveria o problema da
pobreza e no seria suficiente para transformar a vida dos pobres. O Banco Mundial,
novamente, se ops a essas crticas, afirmando que os efeitos de desincentivo na oferta
de mo de obra parecem ser pequenos. A Terceira Conferncia Internacional de Transferncias Condicionadas, patrocinada pelo Banco Mundial, concluiu: Existem provas
de que em certos ambientes, a condicionalidade transforma a assistncia social em
investimento social.
25 Verso contestada por: SHIKIDA, Cludio et al., 2007.
93
PRAIAVERMELHA
1989 apenas 37 % deram seu voto ao candidato do PT. Em 2006, apenas

6% dos eleitores de Lula tinham curso superior; em 1989, eles somavam
11%, o mesmo ndice dos que haviam atingido s a quarta srie do ensino
fundamental. Agora, estes somaram 35%. No final de 2007, Lula ditou
Medida Provisria para garantir a expanso do beneficio para jovens de
16 e 17 anos. Diversas avaliaes apontaram que a base eleitoral e poltica do PT deslocou-se da classe operria sindicalizada para os pobres
(desempregados ou trabalhadores informais), especialmente da regio
Norte-Nordeste.
No ano imediato anterior reeleio de Lula, o ndice de pobreza do

pas caiu de 30,5% para 26,9%, uma reduo de 3,5%, perfazendo o menor
ndice de pobreza desde 1997. O PBF foi dado como um dos responsveis
pela reduo do ndice de misria no Brasil, que caiu 27,7% entre 2002 e
2006. Medido pelo nvel de renda, a classe C passou de 33% para 54% da
populao, entre 2003 e 2008, enquanto as classes D/E, as mais baixas,
passaram de 48% para 23%, no mesmo perodo. Mas os programas sociais
foram vistos, sobretudo, pelos seus efeitos polticos, pela sua potencialidade
para definir um novo modelo de governana. A estabilidade do governo,
porm, em que pesem as repetidas crises polticas, deveu-se a razes econmicas de ordem mais geral 26.
O crescimento do PIB foi maior do que informado inicialmente. Pelos
dados revistos do IBGE, no primeiro governo Lula, ele foi de 3,3% ao ano
(ao invs dos 2,6% ao ano da srie de dados original), um ponto superior
ao governo anterior, de FHC. Em 2006, o PIB cresceu 3,7%. Parte desse
desempenho foi devido ao crescimento das exportaes, que quase duplicaram no perodo, passando de US$ 73 bilhes para US$ 137,5 bilhes.
Motivado pelo aquecimento da demanda mundial, esse boom exportador
teve efeitos eleitorais (alm de alimentar o caixa destinado a financiar os
programas sociais). O candidato Lula foi mais votado nos municpios menos desenvolvidos do Brasil. A anlise sugere que sua votao esteve inversamente relacionada com a renda per capita do municpio e diretamente
26 Embora no se possa ignorar o uso eleitoral dos programas sociais. No projeto

Territrios de Cidadania, o governo Lula destinou R$ 9,3 bilhes para 958 municpios
(pouco menos de 20% da totalidade dos municpios do Brasil) para o repasse de verbas
em crdito agrrio e Bolsa Famlia. Os governos do PT concentram 2/3 das verbas, 75%
dos municpios esto em mos de partidos da base poltica governamental, 70,4% (675
municpios) em estados governados por aliados do governo Lula.
94

Osvaldo Coggiola
com a taxa de mortalidade infantil, analfabetismo e desigualdade. Essas

caractersticas esto presentes nos municpios potencialmente mais favorecidos pelo PBF. Surgiu a hiptese de que os ganhos de bem-estar dos
mais pobres teriam sido responsveis pela reeleio de Lula. Tomando-se,
por exemplo, a variao dos ndices de preo, so notveis as diferenas
de acordo com as faixas de rendas. Observando o perodo entre a posse
de Lula, em janeiro de 2003, e as eleies ocorridas em 2006, o ndice
de Preos ao Consumidor Ampliado (IPCA), que considera as rendas das
famlias at 40 salrios mnimos, aumentou 24%. No mesmo intervalo,
o preo da cesta bsica teve aumentos bem menores: nas capitais do Rio
Grande do Sul e de So Paulo teve uma elevao de 8,5% e 10,4%. Em
Recife e Fortaleza, a cesta bsica s aumentou nesse perodo em 4% e 3%
(no segundo turno de 2006, Lula recebeu em Pernambuco 82% dos votos,
e no Cear, 75%).
Concluiu-se disso que teve mais peso no eleitor a estabilizao dos preos para o consumo de baixa renda (os eleitores optaram por votar no
candidato que lhes pareceu mais comprometido com a sua continuao).
As mudanas que supostamente amenizaram a concentrao de renda j
teriam estado em curso quando Lula chegou ao governo, sendo ampliadas
graas conjuntura favorvel da economia mundial. Segundo o Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), existiriam evidncias de que a
desigualdade de renda caiu, com a renda mdia dos pobres aumentando
proporcionalmente mais do que a dos ricos. Isto explicaria a popularidade
do governo Lula: A queda da desigualdade suficiente para que os mais
pobres percebam um nvel de desenvolvimento no pas e um aquecimento
da economia que outros grupos de renda no esto percebendo. Analisando a curva de reduo da desigualdade no ano de 2004, o Ipea observou
que 75% do aumento da renda dos 20% mais pobres resultou da diminuio do grau de desigualdade: O crescimento econmico (de 2004) foi
responsvel por menos de 1/3 da queda observada na extrema pobreza e,
portanto, para os pobres, a reduo no grau de desigualdade foi trs vezes
mais importante do que o crescimento econmico.
Frei Betto, membro do governo Lula na sua fase inicial, considerou que
graas ao Bolsa Famlia, h mais recursos circulando no interior do pas
e nas periferias, bem como maior frequncia de crianas escola. Porm,
lamento que o projeto original do Fome Zero tenha sido abandonado. Previa-se que cada famlia beneficiria ficaria, no mximo, um ano e meio
95
PRAIAVERMELHA
com direito de receber a renda da Unio. Tempo suficiente para que ela
se emancipasse do programa e passasse a gerar a prpria renda. Previa-se
ainda uma ampla participao da sociedade civil, sobretudo atravs dos
Comits Gestores. Estes foram erradicados pelo prprio governo e, por
sua vez, o Fome Zero ficou praticamente reduzido a um dos seus 60 programas de polticas pblicas: o Bolsa-Famlia. A emergncia se transformou em poltica permanente27.
Depois de quase seis anos de sua adoo, o PBF atendia (julho de 2009)
11.333.308 famlias (entre 45 e 50 milhes de pessoas), em 5.564 municpios (quase a totalidade do Brasil), concedendo benefcios de R$ 20 a
R$ 182 a famlias miserveis (com renda mensal at R$ 69), que recebiam
o benefcio bsico de R$ 62, mais R$ 20 por filho (limite de trs) e R$
30 por adolescente (limite de dois); e pobres (com renda entre R$ 69 e
R$ 182). No estado de So Paulo, quase 134 mil vagas para o PBF no
foram preenchidas. Ao PBF deve-se somar as bolsas famlia estaduais,
que atingem 805 mil benefcios, com R$ 828 milhes de gastos estaduais
anuais (beneficirios parcialmente coincidem). Com o reajuste de 9,67%
de setembro de 2009 (o benefcio bsico foi para R$ 68), o PBF teve trs
aumentos: em agosto de 2007 houve uma recomposio de 18,25%, referente s perdas entre outubro de 2003 (quando o programa foi criado) e
maio de 2007; em junho de 2008 houve um reajuste mdio de 8%.28
Para 85,6% das famlias atendidas pelo programa, a qualidade da alimentao melhorou depois que passaram a receber a Bolsa. Os impactos
dos programas focalizados, setoriais, no entanto, tendem a se reduzir em
processos inflacionrios, pela alta dos alimentos e dos produtos da cesta
bsica 29. At o final de 2010, a meta do governo era atender 13 milhes de
27 O PSDB, principal oposio ao governo de Lula, j declarou que defenderia o
PBF na sua campanha eleitoral presidencial de 2010.
28 Foi previsto um reajuste do valor do PBF em 2009, juntando a inflao acumulada desde 2008, mais a previso de inflao para 2010. O valor mdio do benefcio, de
R$ 85, foi reajustado para R$ 95. Outra possibilidade seria seu reajuste atrelado a outro
indicador econmico, como o salrio mnimo; o PBF no ficaria vinculado ao indicador
de inflao, que tem apresentado tendncia de queda (deflao).
29 Segundo Lula, a elevao mundial do preo dos alimentos seria uma inflao boa, que convocaria os pases a produzir mais e atender demanda por alimentos
no mundo, contrariando os alertas de organismos como a FAO: A inflao sobre os
alimentos decorrente do fato de que as pessoas esto comendo mais. Ora, na medida
em que mais gente comea a comer carne, produtos de soja, trigo... se a produo de
96

Osvaldo Coggiola
famlias. Em julho de 2009, a FGV apresentou um estudo de nove estados

nordestinos (Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco,
Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe) entre os anos 2001 e 2007, com
base em 36 micro-indicadores: saneamento bsico, qualidade de moradia,
educao, segurana pblica, renda, emprego, desigualdade e pobreza. A
renda da populao do Nordeste teria aumentado nesses anos, impulsionada pelo crescimento econmico e pelos programas de transferncia de
recursos, mas isso no refletiu em melhora na qualidade de vida dos mais
pobres e nem contribuiu para um desenvolvimento local sustentvel, segundo o coordenador do estudo, Fernando Blumenschein30.
Em 2008, o PBF demandou R$ 11,1 bilhes do oramento pblico,

ou 0,4% do PIB (o pagamento dos juros da dvida pblica equivaleu a
3,8% do PIB, quase dez vezes mais). Estudos do Banco Mundial avaliaram que j foram registrados resultados mensurveis positivos no consumo
alimentos no aumentar, obviamente que ns vamos ter inflao. Os sinais de inflao

nos alimentos, demonstrando que o povo est comendo mais, so uma boa provocao e
ao mesmo tempo uma convocao ao mundo de que se precisa produzir mais alimentos,
sendo possvel, para ele, combater a alta com um aumento equivalente na produo de
alimentos. Paul Krugman referiu-se alta dos alimentos como a outra crise. Com a
inflao chinesa, a importao de produtos chineses teve elevao do custo, provocando
inflao nos pases que usam os produtos chineses para cont-la. Na China, o preo
mdio dos alimentos subiu 21% em 2008.
30 Marcos Costa Lima, da Universidade Federal de Pernambuco, perguntouse: Por que o incremento de renda proporcionado pelo Bolsa-Famlia no significou
melhora na qualidade de vida dos nordestinos pobres? Muitos entraram no mercado
de consumo, mas continuam a morar em palafitas, sem saneamento bsico. Para ele,
bem-estar e desenvolvimento no esto associados apenas ao incremento da renda, mas
tambm ao acesso a saneamento bsico, sade, educao, habitao. O Bolsa-Famlia
uma poltica nacional de combate pobreza. Como h uma larga concentrao de pobres no Nordeste, a regio se beneficiou muito do programa. Mas ele nacional. Falta
ao governo Lula uma poltica de desenvolvimento regional. Ainda assim, O BolsaFamlia fundamental em um Pas em que as elites sempre ignoraram as premncias
dos pobres. Mas no deve se perpetuar. Espero que mais para frente o Brasil no precise
do Bolsa-Famlia. Neste momento, porm, ele cumpre bem um papel: faz com que a
populao desassistida tenha um excedente mnimo de dinheiro, impulsiona o consumo
de bens industriais, movimenta a economia e sinaliza um futuro melhor. No concordo
que o programa anestesie as pessoas. Com o nvel de informao que possui, a populao pobre tem dificuldade de perceber a complexidade do Brasil. Os pobres no esto
pensando em investimentos em programas educacionais que podero surtir efeito daqui
a 20 anos. Suas demandas so imediatas: alimento, roupa. E nisso a vida do nordestino
melhorou.
97
PRAIAVERMELHA
de alimentos, na qualidade da dieta e no crescimento das crianas. Kathy

Lindert, chefe do Bolsa Familia Project listou desafios: definio clara de
objetivos, monitoramento e avaliao, para assegurar que o programa no
se torne uma ilha isolada, mas seja complementado por investimentos na
educao, sade e na infraestrutura, ajudando as famlias a sarem do programa etc. Julia SantAnna definiu o PBF como um programa de baixo
custo fiscal e alto benefcio poltico: um esquema anti-pobreza inventado
na Amrica Latina (que) est ganhando adeptos mundo afora, segundo
The Economist. O PBF tem sido recomendado pela ONU para adoo em
outros pases em desenvolvimento. Um relatrio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) ressaltou a importncia da manuteno e da
ampliao do PBF no contexto da crise econmica internacional: tratarse-ia de uma medida anticclica que promoveria benefcios para a economia como um todo, ao fomentar a demanda de alimentos e produtos de
primeira necessidade.
Os problemas de administrao e corrupo no foram nem so pequenos. Alguns estudos apontaram que o cumprimento dos condicionamentos no estaria sendo satisfatoriamente fiscalizado. Em 2006 no foram
monitorados os condicionamentos de 68% das famlias beneficiadas. Tais
falhas fizeram com que os ndices de vacinao e de nutrio entre famlias
beneficiadas e no beneficiadas fossem equivalentes31. Existem tambm
clculos de que 195.330 famlias (quase 2% do total) teriam renda acima
do limite; 299.832 beneficirios j teriam morrido (o que perfaz, somado
cifra anterior, quase 5% de benefcios irregulares); entre os polticos eleitos
em 2004 e 2006, h 20.601 famlias que receberam ou recebem benefcios32. Desde a criao do programa, s 60.165 famlias (pouco mais de
0,5% das beneficirias) pediram voluntariamente seu desligamento. H
2,2 milhes de famlias inscritas no cadastro-fila para o PBF (enquanto
outras 5 milhes de pessoas podem estar excludas... por falta de docu-
31 O governo Lula assinou em junho de 2005 um convnio de apoio analtico e

de orientao tcnica com o Banco Mundial, que forneceu 572 milhes de dlares para
sua implantao, para estabelecer mecanismos de controle mais eficientes.
32 A chamada corrupo endmica cobra tambm aqui, portanto, seu tributo.
No geral, o Brasil perderia o equivalente a 32% de sua arrecadao tributria com corrupo e ineficincia na administrao da mquina pblica. Considerando o valor total
desembolsado pelos contribuintes em 2006, que atingiu quase R$ 733 bilhes, o desperdcio com a corrupo chegou a R$ 234,5 bilhes, segundo um estudo do Instituto
Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT).
98

Osvaldo Coggiola
mentos de identidade!). Ao todo, 15.160.000 famlias brasileiras (60 milhes de pessoas, ou um tero da populao do pas) tem renda inferior a
R$ 120: destas, 4,03 milhes de famlias no recebem o PBF, segundo o
Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase).
As crticas ao PBF misturam argumentos oriundos de diversos horizontes ideolgicos e polticos: 1. No ofereceria uma perspectiva real de
um emprego e a independncia gradativa do benefcio33; 2. No chegaria
a muitos que precisam; e beneficiaria muitos que no precisam, por fiscalizao ainda ineficiente e fraudes; 3. No garantiria a permanncia das
crianas e dos jovens nas escolas, por no existirem ferramentas de controle amplas o bastante; 4. Desestimularia pobres a buscar trabalho formal
para receber o benefcio; 5. Acostumaria uma massa de pobres a encarar
o benefcio como um direito adquirido. No existem tampouco ainda
avaliaes sobre o impacto do PBF no chamado ciclo inter-geracional de
pobreza, ou seja, estimativas acerca de se os filhos das famlias beneficiadas esto melhor posicionados no mercado de trabalho que seus pais, ou
que as famlias que no receberam os benefcios do PBF34.
Comparados com o PIB e, sobretudo, com os lucros gerais do capital,

os programas sociais constituem um percentual baixo. O PBF custou ao
governo, em 2005, R$ 5,5 bilhes (aproximadamente US$ 2,3 bilhes),
que pagaram benefcios a 8,7 milhes de famlias, ou seja, aproximadamente 35 milhes de pessoas. Mas, em 2006, o setor financeiro recebeu
R$ 272 bilhes, em conceito de pagamento dos juros das dvidas, quase
50 vezes o que se gastou com o PBF. A dvida pblica consome, por outro
lado, 42% do oramento federal35: os servios da dvida passaram de 16%
do oramento federal, em 1995, para 42%, em 2005, ou de R$ 26 bilhes
para R$ 257 bilhes anuais. Com isso, a dvida pblica caiu de 57,2% do
33 O plano para qualificar profissionalmente beneficirios do PBF no decolou.
34 Em setembro de 2007, um pesquisa encomendada pelo MDS revelou que o
incentivo do Bolsa Famlia no significou melhora no aproveitamento escolar de dez
milhes de alunos de famlias beneficiadas. As faltas s aulas foram reduzidas em 37%,
mas sem impacto no desempenho geral dos alunos. Para especialistas em educao, o
problema estaria na alfabetizao deficiente, ocasionada pela m formao dos professores e por materiais didticos de m qualidade.
35 A concentrao de renda provocada pela poltica econmica de juros altos faz
com que cerca de 20 mil famlias brasileiras fiquem com 4,25% do PIB s por emprestar
dinheiro ao governo, segundo estudo do economista Marcio Pochmann, da Unicamp.
Com o projeto de dficit nominal zero esse percentual subiria at 7% do PIB.
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PRAIAVERMELHA
PIB, em 2003, para 49,5%, em 2007. Em 2005, o governo federal aplicou

26,49% do oramento em reas sociais, frente a 42,45% em servios da
dvida pblica. A verba restante, 31,06%, foi destinada para a Previdncia
Social. A carga tributria teria crescido, portanto, no Brasil, basicamente
para cobrir o aumento dos encargos da dvida pblica. Se fosse extirpada
essa rubrica do oramento, a carga tributria cairia dos atuais 38% para
26% do PIB. A dvida contrada pelo governo com a emisso de ttulos
pblicos cresceu R$ 470 bilhes no primeiro mandato do governo Lula,
chegando a R$ 1,094 trilho no final de 2006. O aumento de 75% se explica pelos elevados juros praticados no pas, e pela estratgia de substituir
o endividamento externo por dvida interna36.
Com relao situao dos assalariados formais, o reajuste do salrio

mnimo, em 2006, atingiu 13%, o que significou um gasto a mais de R$
5,6 bilhes quase o mesmo montante do PBF. Para assegurar o salrio
mnimo de 1536 reais, definido pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), seriam necessrios R$ 132 bilhes anuais a mais. A defasagem do poder de compra do salrio mnimo
para garantir a cesta bsica oficial da famlia era de 227%, em novembro
de 200237. A renda mdia mensal dos trabalhadores caiu de R$ 850 mensais (1996), para pouco menos de R$ 700 (2003). A PNAD de 2003 mostrou que entre os anos 2002 e 2003 (ltimo ano do governo FHC) ocorreu
a maior reduo no rendimento mdio mensal, com uma queda de 7,4%.
Em 2003, os 10% com os maiores salrios ficaram com 45,3% do total dos
rendimentos no pas, enquanto que os 10% com menores salrios ficaram
com apenas 1%: quase um tero da populao, em torno de 60 milhes de
pessoas, sobrevivia com dois salrios mnimos.
Em 2006, pesquisa do Dieese mostrou que crescia o nmero de trabalhadores que ganhava at 1,5 salrio mnimo: 68,7% dos pisos salariais
pagos pelas empresas aos trabalhadores correspondiam a at 1,5 salrio
36 Durante o governo FHC (1995-2002), os ttulos pblicos em circulao no

mercado interno representavam 42% do PIB. Entre janeiro de 2000 e dezembro de
2002, a dvida cresceu R$ 182 bilhes. S em 2006, a carga de juros que incidiu sobre os
ttulos pblicos em circulao no mercado foi de R$ 142 bilhes, 17 vezes mais do que
o valor destinado, no mesmo perodo, aos beneficirios do PBF.
37 Entre os beneficirios dos programas sociais com emprego formal, 896.247
esto no PBF. Deles, 609.448 se incluem no critrio de renda de at R$ 100 per capita
por famlia.
100

Osvaldo Coggiola
mnimo. Tambm crescia o percentual de trabalhadores que ganhavam

at 1,25 mnimo (de 23,4% para 43,6%), e at um mnimo (de 1,7% para
2,8%). Por outro lado, os pisos salariais acima de trs salrios caram de
4,6% em 2005 para 3,8%, em 2006. Na mdia, os pisos salariais pagos
pelas empresas caram de 1,69 salrio mnimo, em 2005, para 1,52 mnimo. Em 2005, o salrio mnimo subiu de R$ 260 para R$ 300 e, em abril
de 2006, a alta foi de R$ 300 para R$ 350. O reajuste real (descontada a
inflao) do salrio mnimo, nesses dois anos, alcanou 22%.
Durante o governo Lula, no entanto, no retrocedeu a regresso tributria. As pessoas com renda at 2 salrios mnimos (R$ 930, e lembremos
que se trata de quase 33% da PEA) levam mais dois meses que os demais
- um total de 197 dias - para quitar as obrigaes tributrias. Os que ganham mais de 30 salrios mnimos mensais (R$13.950) trabalham trs
meses a menos um total de 106 dias do que os de renda at dois salrios
mnimos para quitar tributos. A carga tributria bruta para as pessoas que
ganham at 2 salrios de 53,9%, enquanto que para os que ganham mais
de 30 salrios mnimos, de 29%. A carga impositiva para quem recebe
at 2 salrios mnimos , portanto, 85,8% maior do que para quem recebe
acima de R$ 13.950 mensais, o que contraria, obviamente, o princpio de
capacidade contributiva. O PBF, no entanto, foi usado como argumento
contra a elevao do salrio mnimo. Durante o debate sobre o valor do
salrio mnimo, o Ipea elaborou um estudo defendendo o valor menor.
Argumentou que s 29% da elevao da renda das famlias proporcionada pelos R$ 15 a mais no salrio mnimo iria para famlias efetivamente
pobres. A soma da renda anual das famlias subiria R$ 2,4 bilhes com o
salrio mnimo maior. Disso, R$ 1,8 bilho viria de benefcios previdencirios, e R$ 600 milhes, de aumento de salrios. Mas s R$ 700 milhes
do total iriam para as famlias mais pobres. O mesmo efeito, dizia o Ipea,
poderia ser conseguido com a elevao do valor do benefcio bsico do
PBF em R$ 10,90 por ms. O custo seria de R$ 700 milhes, supondo que
todo o dinheiro destinado elevao do benefcio chegasse at os pobres.
A questo do desemprego, provocado por mudanas na estrutura produtiva e na posio mundial do pas no comrcio internacional, vincula-se
com a questo da fome e da misria. Fernando Henrique Cardoso assumiu
a presidncia com o desemprego em 6,7% da populao economicamente
ativa. Entregou-o a Lula com 9,9%. Sob o governo Lula, o desemprego
elevou-se um pouco acima dos 10%. Entre os jovens de 15 a 24 anos, o deR. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013
101
PRAIAVERMELHA
semprego pulou de 35% para 40% a partir de 2001, ficando estvel desde
ento. Mais da metade dos trabalhadores brasileiros no tem emprego formal (51,2% em 2004): O setor informal gera empregos de baixa qualidade
e remunerao, constituindo um atraso, uma distoro a ser combatida.
Tem efeitos deletrios no longo prazo, na medida em que cerceia a expanso de companhias mais eficientes e que respeitam a legislao38. Segundo
o Ipea, quase 80% dos trabalhadores carece de proteo social. A urgncia
para conquistar o sustento individual, faz com que muitos desistam de
buscar empregos com carteira assinada. Associada ao mercado informal
est a baixa escolaridade e profissionalizao.
Os dados do IBGE mostram que o setor informal gira riquezas equivalentes a R$ 248 bilhes anuais; segundo o Banco Mundial, essa parcela
da economia brasileira chegaria a 3,8% do PIB. Para cerca de 32 milhes
de trabalhadores no mercado formal, h 48 milhes no informal, incluindo empregados e quem trabalha por conta prpria, mas sem declarar
rendimentos:
A existncia de uma grande parcela de cidados que no possuem

trabalho fixo ou que trabalham no setor informal da economia, sinnimo de excluso dos direitos trabalhistas, no permite ao Estado tomar conhecimento preciso da situao real e do montante de
famlias em situao de fome e pobreza. Tentativas de identificao
dos pobres atravs de critrios tcnicos dificilmente so capazes
de diferenciar os pobres do restante da populao de baixa renda
(IPEA, 2006)
Para o perodo 2003-2006 (primeiro mandato), o governo Lula deu a

conhecer um balano econmico que lhe era favorvel. A transferncia
de renda foi apresentada de modo demasiadamente geral como para ser
analisada. Outros ndices (como o aumento da carga tributria, inclusive
sobre os salrios) foram simplesmente ignorados39. No entanto, a questo
38 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Brasil: Estado de uma Nao. So
Paulo, 2006.
39 As contas do setor pblico (Unio, Estados, municpios e estatais), excluindo
despesas financeiras, registraram saldo positivo, supervit primrio, durante quase todo
o governo Lula. Ao incluir a fatura com os juros da dvida estatal, desse resultado primrio positivo se chega a um dficit, dito nominal, do PIB. Apesar da poupana que
vem fazendo desde 1998, o setor pblico ainda no conseguiu baixar substancialmente
a sua dvida lquida. A carga tributria j ultrapassa, no entanto, 37% do PIB. Em 1995,
102

Osvaldo Coggiola
tributria e fiscal no alheia questo da alimentao40. O Brasil tem

um dos mais altos tributos do mundo para a comida. A camada de renda
mais baixa da populao brasileira paga, proporcionalmente, a maior carga
tributria sobre alimentos, em relao s classes mais abastadas. Os que
recebem at R$ 350 pagam tributo na comida quatro vezes maior (3,94%)
do que os com renda superior a 20 salrios mnimos (1,05%). A carga tributria sobre a comida de 15,29% no pas, mais do que o dobro da mdia
dos pases (7,11%) da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
a Econmico (OCDE). A diferena maior quando os nmeros so comparados com os dos EUA: dos 50 estados estadunidenses, 34 tm alquota
zero sobre os produtos alimentcios. O tributo mdio sobre a venda de
alimentos naquele pas de 0,66%.
O argumento liberal afirma que, se fosse feita uma desonerao total
(federal e estadual) sobre os alimentos, seria possvel reduzir em 2,5 milhes o nmero de pobres, e em 960 mil o de indigentes existentes no pas.
Caso a iseno fosse realizada em apenas 10 estados (Pernambuco, Rio
Grande do Sul, Minas Gerais, Par, Rio de Janeiro, Paran, Mato Grosso
do Sul, Gois, So Paulo e Bahia), haveria reduo de 6,6% da pobreza e
de 18,08% da indigncia (respectivamente 1,75 milho e 684 mil indivduos). (CAVALCANTI, 2007). Claro que essa desonerao provocaria
queda na arrecadao fiscal, afetando os programas sociais. Mas os impostos indiretos (os que recaem sobre os produtos alimentcios) incidem
em um percentual muito maior no oramento da populao trabalhadora
e pobre, do que no oramento das classes abastadas. E o grosso da arrecadao fiscal no destinado a programas sociais, mas ao pagamento da
dvida pblica. Ainda que este fosse um dado conjuntural, evidente que
a nica soluo seria a de reduzir os impostos indiretos, ou elimin-los (no
caso dos gneros de primeira necessidade), substituindo-os por uma taxao progressiva sobre o grande capital e seus lucros.
Desde a adoo do Plano Real verificou-se uma tendncia para a queda
os gastos pblicos em investimentos representavam 2,54% do PIB, relao que caiu para
1,9%, em 2000, e para 0,9%, em 2005, ou seja, em 2005, o Estado absorveu 37,4% de
toda a riqueza produzida, mas investiu apenas 0,9% dela.
40 No Brasil, historicamente, o crescimento da carga fiscal coincidiu com a acentuao das desigualdades regionais e, principalmente, das desigualdades sociais. Entre
1920 e 1958, a carga passou de 7% a 19% do PIB. Entre essa ltima data e hoje, ela subiu
para 37%.
103
PRAIAVERMELHA
da pobreza absoluta41. Em relatrio conjunto da ONU e do governo, estabeleceu-se uma reduo pela metade da extrema pobreza no pas, entre
1990 e 2005: nesse perodo, 4,7 milhes de pessoas deixaram essa condio, o que fez cair o ndice respectivo de 9,5%, em 1992, para 4,2%, em
2005. O ndice de Gini, que mede a desigualdade de renda, caiu de 0,595
para 0,566. Na ltima divulgao do ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH) da ONU, pela primeira vez, o Brasil entrou no rol de pases considerados de alto IDH. O ndice do Brasil de 2005 subiu de 0,792 para
0,800, marco do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) para o alto desenvolvimento. Mas o pas caiu do 69 para o 70,
ltimo lugar entre os pases com IDH alto, sendo ultrapassado por Albnia e Arbia Saudita. A entrada no grupo do alto IDH foi estimulada pelo
crescimento econmico e pelos programas sociais, segundo o PNUD.
A iseno fiscal, durante o governo Lula, criou tambm problemas para
programas sociais de antiga data, gerenciados pelo setor privado, com o
fim da contribuio das micro e pequenas empresas para o Sistema S: Sesc,
Senac, Sesi, Senai e Sebrae. Essas entidades privadas desenvolvem polticas sociais voltadas para a aprendizagem e cultura dos trabalhadores.
Os recursos so obtidos a partir de um percentual recolhido sobre a folha
de pagamento de todas as empresas que atuam no mercado formal. Uma
nova lei promoveu renncia fiscal, isentando as micro e pequenas empresas. O Sesc estimou que a mudana implicou perda de 20% de sua receita.42
41 Mas essas tendncias verificaram-se paralelas a outra queda: a do rendimento

mdio das famlias. E algumas coisas permanecem basicamente inalteradas: os 10%
mais ricos da populao so donos de 46% do total da renda nacional, enquanto os 50%
mais pobres, ou seja, 87 milhes de pessoas ficam com apenas 13,3% do total da renda
nacional. O Brasil tem 14,6 milhes de analfabetos, e pelo menos 30 milhes de analfabetos funcionais. Da populao de 7 a 14 anos que frequenta a escola, menos de 70%
concluem o ensino fundamental. Na faixa entre 18 e 25 anos, apenas 22% terminaram
o ensino mdio. Os negros so 47,3% da populao, mas correspondem a 66% do total
de pobres. A renda das mulheres corresponde a 60% da renda dos homens. A tendncia
histrica de concentrao de renda e de propriedade no Brasil enorme: pases com
renda per capita similar brasileira tm 10% de pobres em sua populao, enquanto o
Brasil se situa na casa dos 30%: ainda hoje, cerca de 55 milhes de brasileiros vivem em
situao de pobreza. Destes, cerca de 22 milhes em indigncia. No Brasil, a renda dos
20% mais ricos quase 22 vezes maior que a dos 20% mais pobres (na China, 12,2 vezes, na Rssia, 7,6, na ndia, 5,6), e os 10% mais ricos ostentam renda 51,3 vezes maior
que os 10% mais pobres (5 mil famlias se apropriam de 45% da renda nacional).
42 O chamado Super Simples, alm de diminuir a carga de impostos das micro-
104

Osvaldo Coggiola
Para a burguesia industrial, com a promoo de novos programas sociais

focados, estaramos assistindo, no Brasil, a uma substituio dos eixos
dos programas sociais vigentes, deslocando-os da capacitao profissional
para o trabalho, em direo da assistncia fome e penria material em
geral. Caberia pensar, no entanto, que o que preocupa este setor que os
programas sociais fixariam um patamar de remunerao mnimo da fora
de trabalho assalariada. As estatsticas confirmam que a renda que vem do
trabalho uma proporo cada vez menor dos rendimentos das famlias
brasileiras, em especial nas muito pobres. Em 2006, a fatia de outras
fontes de renda que no as do trabalho ou de aposentadorias e penses
subiu. Nas famlias do fundo do poo social, as 10% mais pobres, o trabalho era 54% do rendimento total, contra 65% em 2004 e 76% em 2001.
Outras fontes passaram de 18% em 2001 para 37% em 2006 (nmeros
calculados a partir de dados da PNAD de 2006). De 2001 a 2006, a renda
dos 10% mais pobres foi a que mais cresceu: 56% em termos reais. A renda
mdia dessas famlias era de R$ 131,38 mensais em 2006, ou R$ 34,77 per
capita. Exatamente 1.468.142 famlias, ou 3.485.305 pessoas, declararam
renda zero.
A renda mdia declarada de outras fontes cresceu para todas as faixas

de renda at 80% das famlias. No caso dos 20% ou 30% mais pobres,
possvel atribuir tal incremento a rendas mnimas, entre elas o PBF. H
disparidade entre o crescimento da renda do trabalho e a de outras fontes
entre as famlias mais pobres. No dcimo mais pobre, o trabalho rendeu
mais 18% entre 2001 e 2006; a renda de outras fontes subiu 226%. No
Nordeste, a renda do trabalho subiu 7,7%; outras fontes, 245%. O trabalho constituiu 74% da renda em 2001 e 48,9% em 2006; outras fontes, 23% e 49,2%, respectivamente. No Sudeste, a rubrica outras fontes
tambm cresceu, de 6,3% para 13,8%, da renda familiar. Falha, portanto,
a incluso dos excludos (TORRES FREIRE, 2007), isto , cresce o
exrcito industrial de reserva. Cabe tambm mencionar a atuao das Organizaes No Governamentais (ONG), central, no Brasil, nos ltimos
anos.43 A CGU (Controladoria Geral da Unio) estima que as parcerias
empresas, flexibilizou os direitos trabalhistas de seus empregados.
43 Para o Programa Fome Zero, foi criada a Ao Fome Zero, ONG formada
por empresas comprometidas com o desenvolvimento humano e social do pas com a
misso de apoiar tcnica e financeiramente aes que pretendam reduzir os nveis de
pobreza do Brasil.
105
PRAIAVERMELHA
do governo federal com entidades no governamentais tenham consumido R$ 33,8 bilhes desde 1999. Em valores corrigidos pela inflao, os
anos de mais intensa parceria da Unio com entidades foram 2000 e 2001.
No existe, no oramento brasileiro, uma classificao exclusiva para os
repasses feitos a ONG e Oscips (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico). Eles aparecem em meio a pagamentos feitos a entidades
privadas sem fins lucrativos. No h estimativa nem de quantas entidades
desse tipo prestam servios ao Estado. Existem apenas estimativas, que
revelam grande crescimento desses repasses durante o governo Lula. As
ONG foram especialmente ativas na administrao do Peti e na questo
do trabalho infantil, desde bem antes do governo Lula.
No Brasil, a aproximao entre ONGs e o governo comeou nos anos

1980. Era o momento em que questes sociais, de direitos humanos e
ambientais, passaram a fazer parte da agenda poltica oficial. Na dcada de 1990, a denominao passou a ser usada por vrias entidades. As
Oscips, diferentemente das ONG comuns, podem remunerar a diretoria.
Em outros pases, as entidades no governamentais no recebem recursos
pblicos e vivem de doaes. Por outro lado, um estudo do Ipea apontou
que o montante investido todo ano pelo setor privado em projetos sociais
atinge cerca de R$ 4,7 bilhes, destinados a aes sociais por empresas
(dedutveis, em geral do Imposto de Renda, o que provoca queda da arrecadao fiscal)44. O campo das entidades de assistncia social, o segmento mais antigo do terceiro setor, carece de legislao, o que se vincula
fora dos lobbies articulados em relao questo da assistncia social. O
segmento goza de imunidade tributria, com base no art. 50 da Constituio. Nele esto no s entidades sem fins lucrativos que atuam na rea
da assistncia social, mas tambm muitas que atuam na rea da sade e da
educao, que no deveriam ser consideradas como entidades privadas sem
fins lucrativos. o caso, por exemplo, de escolas e hospitais particulares
que, muitas vezes, s secundariamente realizam aes gratuitas no campo
da sade e da educao, e que, no entanto, so entidades contempladas
com o estatuto filantrpico (ou pilantrpico, na piada popular).
44 A Fundao Bradesco, por exemplo, movimentou em 2005 um oramento de
R$ 167 milhes para manter funcionando seus projetos. No mesmo ano, a Secretaria
Especial de Direitos Humanos, ligada Presidncia da Repblica, gastou pouco mais
de R$ 46 milhes; a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial,
R$ 14 milhes.
106

Osvaldo Coggiola
Muitas entidades tm o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Cebas) e esto se beneficiando de imunidade tributria.
O debate aponta para a atuao das empresas propriamente ditas e das
fundaes empresariais que tm finalidades especficas nesse campo45. A
legislao existente uma colcha de retalhos, amparada pela Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS). Um ncleo de interesses enorme, que ultrapassa a conjuntura do governo Lula, se constituiu em torno de ONG46,
cujo nmero supera a casa dos milhares. O valor dos repasses do Estado
s ONG (que atingiu 1,3% do PIB em 2006, depois de um forte crescimento) se estabilizou a partir de 2007. Conseguindo fazer um governo que
agradasse ao capital em geral, especialmente o setor financeiro, e que mantivesse, ao mesmo tempo, o apoio das camadas mais pobres da populao,
a experincia brasileira 2003-2010 prope de fato um novo modelo de
governabilidade (ou governana), de alcance universal? Ou estaramos
diante da reedio das clssicas polticas clientelistas do populismo (nacionalismo) latino-americano?
A oposio simplista. Por um lado, as polticas sociais focalizadas
45 As fundaes mereceriam um capitulo a parte. Frequentemente no encaminham dados de sua atuao ao Ministrio Pblico. O volume de dinheiro pblico
repassado a essas entidades grande: pelo menos, 113 fundaes brasileiras foram beneficiadas com recursos federais, cujos fins vo desde bolsas de pesquisa at a promoo de
eventos. Promotores pblicos lutam pela extino dessas entidades.
46 Sobre o papel internacional das ONGs j foi dito que: O mercado da expertise (consulta e avaliao) internacional elitista e protegido. Para aceder a ele, necessrio possuir competncias lingusticas e culturais As organizaes no governamentais
recrutam entre os melhor diplomados dentre os profissionais jovens dos campi Porm,
o acesso para esta elite educacional est reservado, no essencial, para os herdeiros de
um establishment liberal que sempre cultivou certa forma de idealismo e universalismo.
Graas a tal recrutamento, algumas organizaes militantes, algumas ONG, tm um
viveiro constantemente renovado de competncias. To incentivado quanto reconhecido, eles se transformam em scios crticos das multinacionais e dos Estados. Estas
colaboraes, mal remuneradas, mas ricas de experincia, no excluem, ou at mesmo encorajam, carreiras ulteriores nas instituies de Estado, nos grandes estudos de
consulting ou de avaliao, at nas multinacionais. Os profissionais da combatividade
reencontraro os velhos colegas de escola, e muitas vezes os ultrapassaro. Os treinamentos militantes deste tipo permitem adquirir algumas das chaves da internacionalizao, realmente essenciais: um carn de endereos, mas tambm uma experincia
poltica que combina a visibilidade da mdia e a discrio da intriga, do lobbying, sem
esquecer de uma reputao muito til no caso de reconverso ulterior como empresrio
moral (DEZALAY, Yves; GARTH, Bryant, 2005).
107
PRAIAVERMELHA
levam visivelmente a marca da crise social das dcadas de 1980-1990 na

sua ata de nascimento (ou seja, so polticas de crise).
Por outro lado, as diferenas com o populismo histrico (peronismo

ou varguismo, por exemplo) so gritantes: a marca principal dos regimes
nacionalistas de meados do sculo XX na Amrica Latina foram as concesses feitas em matria salarial e de cobertura social (includos o salrio
mnimo e o salrio diferido na forma de legislao social e previdenciria) e tambm sindical, com vistas a criar estruturas sindicais atreladas ao
Estado (a chamada integrao da classe operria). A assistncia social
aos pobres no trabalhadores, ou trabalhadores informais e/ou ocasionais
(biscateiros no Brasil, ou changuistas, na Argentina) ocupou, nesses regimes, um lugar secundrio, quando no simplesmente inexistente. A sua
funo histrica foi, portanto, diversa. O governo do PT buscou, por sua
vez, evitar a acusao de reedio do populismo. Os programas sociais
atuais se encontrariam no fio da navalha, essa estreita fronteira entre direitos e carncias na qual transitam programas como esse (e que) diz respeito s mediaes polticas entre o mundo social e o universo pblico dos
direitos e da cidadania. Essas mediaes, a serem construdas e reinventadas, circunscrevem um campo de conflito que tambm de disputa pelos
sentidos de modernidade, cidadania e democracia. Disputa que diz respeito tambm ao sentido poltico e desdobramentos possveis de programas
de enfrentamento pobreza. Pois, no fio da navalha em que transitam,
suas promessas de cidadania dependem grandemente da refundao da
poltica como espao de criao e generalizao de direitos (TELLES,
1998). No segundo mandato de Lula, a segunda gerao da reforma da
previdncia props um programa de Renda Bsica do Idoso, em substituio da LOAS (de dezembro de 1993, que regulamentou os artigos
203 e 204 da Constituio Federal de 1988) que estabelece, em seu artigo
primeiro: A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais,
realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica
e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas. A
lei vem sendo gradativamente substituda pelo programa; a garantia do
direito pela precariedade da concesso, subordinada vigilncia das condicionalidades ( isto que proposto como modelo mundial, nos chamados
behavior-based income transfers).
Os programas sociais compensatrios foram classificados dentro dos
108

Osvaldo Coggiola
estabilizadores automticos da economia capitalista, com vistas a evitar

que as polticas anticclicas viessem a decorrer de aes aleatrias, dependentes dos humores polticos. Segundo Paulo Haddad, desde a crise de
1929 se vem buscando implantar mecanismos legais, constitucionais (seguro desemprego, Previdncia Social) ou infraconstitucionais (programas
sociais compensatrios) que possam defender o nvel de renda da economia, atenuando os impactos da insuficincia de demanda agregada (mas)
se a atual crise econmico-financeira mundial se prolongar e se aprofundar
haver uma perda de eficcia relativa desses estabilizadores, que esto totalmente ancorados na receita federal e na sua expanso. A unificao e
ampliao dos programas sociais compensatrios efetuada pelo governo
Lula teve essa funo econmica como eixo essencial. Significou tambm
uma mudana na orientao poltica do Estado, fazendo da poltica de
assistncia social um dos eixos principais da estabilidade poltica (nos governos precedentes, aquela ocupava um lugar economica e politicamente
secundrio). O oramento do MDS aumentou 150% entre 2003 e 2008
(passando de R$ 11,4 bilhes para R$ 28,6 bilhes). A unificao no
foi, portanto, meramente administrativa, mas (macro) econmica e poltica. A mudana afetou os mtodos de governo (ou governana). Na etapa
poltica precedente, os direitos sociais eram postos como universais; em
1988 implantou-se uma Constituio Cidad, em momentos em que,
como analisa Julia SantAnna, muitos dos pases vizinhos do Brasil j se
adaptavam s restries das reformas de mercado. Aquela Constituio
implantou o Sistema nico de Sade (SUS), assim como um benefcio assistencial a adultos maiores de baixa renda. A mesma autora nota que seis
anos de governo de um partido diretamente envolvido nessas conquistas
permitem ver que sua principal estratgia social a concesso de benefcios
que no so direitos garantidos por lei, supostamente porque a suspenso
do benefcio funcionaria como castigo aos que no cumprem com as regras
estabelecidas, no que caracterizado como contradio histrica entre o
que perseguia o PT nos anos 1980, e o que ps em prtica j no governo,
pois o PBF no substituiu os direitos ainda inacessveis para os que no
esto cobertos pelo sistema de proteo social.
O tratamento da questo social mudou de eixo. Os programas sociais
focalizados permitiram uma diminuio significativa da pobreza absoluta,
coexistente, no entanto, com uma trajetria pouco alterada da concentrao de renda e, ao mesmo tempo, com uma diminuio da renda mdia das
109
PRAIAVERMELHA
famlias, uma diminuio significativa da remunerao mdia do trabalho

assalariado, e um grande incremento das fontes de renda no vinculadas
ao trabalho, nas camadas mais pobres. Isto indicaria que os programas
sociais foram financiados, basicamente, com uma transferncia de renda
dos assalariados para os setores mais pobres. Cabe, portanto, questionar a
prpria noo de transferncia de renda, que provoca a impresso de um
imposto pago pelos setores mais abastados para financiar a sobrevivncia
dos mais pobres, e que classifica as classes sociais, no pela sua relao
com os meios de produo e de troca, mas pelo seu nvel de renda. Os
programas sociais compensatrios so financiados, basicamente, no pela
taxao do capital, mas pela taxao do salrio, na forma de impostos ou
contribuies; por isso a diminuio da pobreza absoluta coexiste com a
diminuio real da mdia do piso salarial (e da prpria massa salarial,
quando medida em relao ao PIB). Do lado oposto da estrutura social, o
faturamento real (descontada a inflao) das empresas brasileiras cresceu
41% de 2000 para 2007.
Os assalariados, ao serem os principais financiadores do fundo pblico e dos programas sociais compensatrios, financiam: a) a estabilidade
econmica, ou seja, a prpria reproduo capitalista, que se beneficia dos
programas sociais como estabilizadores automticos, via consumo das
camadas sociais beneficiadas; b) a estabilidade social, ao financiar uma
renda paliativa da misria social; c) a estabilidade poltica, ao dotar o governo de uma base poltico/eleitoral refm do pocket vote, ou seja, de subsdios precrios que dependem da renovao de seu mandato poltico; e d)
a recuperao do capital, ao estabelecer um mecanismo de financiamento
do exrcito industrial de reserva na entressafra da recesso ou da crise,
criando uma massa de fora de trabalho disponvel. Sua plena disposio
depende, no entanto, da supresso ou reduo (por qualquer mecanismo)
dos subsdios compensatrios. Os recursos consagrados aos direitos universais estabelecidos constitucionalmente experimentaram, ao contrrio
dos programas sociais, um retrocesso relativo durante o governo Lula: os
gastos com sade e educao, embora crescessem em termos absolutos,
decresceram em termos percentuais, passando de 1,79% para 1,59% do
PIB; e de 0,95% para 0,77% do PIB, respectivamente (de 1995 at 2005).
Uma diferena de 0,4% do PIB, enquanto os gastos sociais foram incrementados, em prazo semelhante, em 0,7% do PIB. A diferena de 0,3% foi
coberta, em principio, pela maior taxao (direta e indireta) dos salrios.
110

Osvaldo Coggiola
A poltica geral do governo Lula no provocou uma inflexo na tendncia histrica de queda relativa do rendimento do trabalho, considerando
tanto o salrio direto quanto o indireto (sade, previdncia e educao
pblica): a remunerao do trabalho tem um peso na renda nacional, em
2008, de 39,1%; em incios da dcada de 1980, ela superava 50%. As condies criadas de retrocesso relativo da pobreza mais acentuada, se encontram vinculadas ao desempenho econmico da conjuntura prevalecente
at 2008, sem mudanas de natureza estrutural na produo de renda (e
na sua distribuio, que consequncia daquela). A sua implantao, no
entanto, abalou as estruturas polticas precedentes, ao ponto de estas no
poderem ser reimplantadas simplesmente como no passado, em caso de
crise do modelo. Poltica de crise, ela amplia as bases da crise que a originou, apoiada na misria social que foi a marca da formao social brasileira
desde seu nascedouro.
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* Osvaldo Coggiola Professor Titular de Histria Contempornea da
Universidade de So Paulo (USP).
<coggiol@hotmail.com>
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UNIVERSIDADE FEDERAL
DO RIO DE JANEIRO
REITOR
Carlos Antnio Levi da Conceio
PR-REITORA DE
PS-GRADUAO E PESQUISA
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ESCOLA DE SERVIO SOCIAL
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Coimbra-Portugal), Ana Elizabete Mota
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Plata-Argentina), Maria Carmelita Yasbeck
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Estudos de Poltica e Teoria Social

Revista Praia Vermelha Rio de Janeiro

Estudos de Poltica e Teoria Social

Programas Sociais Compensatrios:

Social Compensatory Programs: the brazilian experience

VOLUME23 NMERO1 [2013]

No Brasil, durante a transio da escravido para as formas modernas

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

trapassar 20% do salrio mnimo do trabalhador. Essa cesta bsica era,

No Brasil, a questo da fome vinculou-se historicamente tambm com

VOLUME23 NMERO1 [2013]

nas reas rurais (73% da populao abaixo da linha de pobreza, em 1990).

Em 1965, a disponibilidade calrica por habitante/dia era de 3.148; em

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

de uma resposta crise mundial da economia capitalista, que criara um

VOLUME23 NMERO1 [2013]

Fonte: World Bank, 2006.

A pobreza relativa no bloco latino-americano teve piora entre 1987 e

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

VOLUME23 NMERO1 [2013]

os efetivamente ocupados cresceu nas regies metropolitanas do Brasil ao

15,5 15,1 14,5 15,7 16,8 18,1 19,4 21,6

12,2 11,3 10,7 13,1 13,4 15,9 19,0

12,9 13,4 15,9 17,9

Tabela 2 Taxa de desemprego total regies metropolitanas 19891999 (em %)

21,6 24,9 27,7

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

As polticas de combate pobreza entraram na agenda nacional nos

VOLUME23 NMERO1 [2013]

agrupados na chamada Rede de Proteo Social, de abrangncia nacional.

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

gados pblicos, entre os que estavam melhor.

VOLUME23 NMERO1 [2013]

Num balano geral de seu primeiro mandato, o governo Lula declarou

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

VOLUME23 NMERO1 [2013]

Em seu primeiro ano, o Fome Zero dobrou seus objetivos iniciais. At

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

13 O Projeto Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural disponibiliza aos

VOLUME23 NMERO1 [2013]

decrscimos. A rentabilidade do setor agrcola, entretanto, foi garantida

Com o andar do governo petista, o Fome Zero acabou substitudo pelo

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

1988. O BPC outro programa social de grande abrangncia, destinado

Os cash transfer programs so chamados de mecanismo condicional de

VOLUME23 NMERO1 [2013]

da Sade), Auxlio-Gs (Ministrio das Minas e Energias), Bolsa-Escola

Ao entrar no PBF, a famlia se compromete a manter suas crianas e

R. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 69-116, Jan./Jun. 2013

Programas Sociais Compensatrios: a experincia brasileira

lhes de famlias, ou 25 milhes de pessoas). Foi argumentado que o PBF

verdade que s uma parte dos programas sociais do governo Lula

VOLUME23 NMERO1 [2013]

rea social simulam resolver no varejo a desgraa que os ministros

As polticas sociais compensatrias focadas so um modelo defendido