Administracin pblica:

Conjunto de funciones desempeadas por rganos de la

Federacin, de los estados y municipios, cuya finalidad es satisfacer
las necesidades generales de la poblacin en cuanto a servicios
pblicos.

Estructura Organizativa de la Administracin Pblica

Venezolana
Dentro del marco de la estructura del Estado Venezolano, la forma de la
Administracin Pblica admite la Centralizacin; entendindose esta como:
La accin de reunir o concentrar en un solo rgano, todos los asuntos de ndole
poltico y administrativo; es decir, que existe un nico rgano superior capaz de
tener bajo su mando todas las funciones, competencias y controles, con respecto
a los dems rganos que integran la Administracin Pblica Venezolana.
En este orden de ideas, se dice que existe centralizacin, cuando los rganos que
conforman la Administracin Pblica se agrupan colndose unos respectos con
otros, en una situacin de dependencia, es decir, en una relacin jerrquica,
donde el rgano que se ubica en el punto ms alto de la jerarqua, tienes ciertos
poderes sobre los otros. Dentro del modelo de centralizacin, el Presidente de la
Repblica se le atribuye un doble carcter:

1. El de rgano poltico: donde se establece la relacin directa con el

estado y con los dems rganos que constituyen a este ltimo.

2. El de rgano administrativo: ya que representa el rgano superior dentro

de la Administracin Pblica Centralizada y con esto se le atribuye el poder de
decidir, mandar y adems la gran tarea de mantener la relacin entre los rganos
que se encuentran bajo su dependencia.

3. Es necesario mencionar las caractersticas ms resaltantes de la Centralizacin,

las cuales son:

Existe un rgano superior que concentra todas las funciones y

competencias

Los dems rganos que componen la Administracin Pblica, no tienen

autonoma funcional, es decir, que no pueden tomar decisiones propias.
Ahora bien, dentro del marco de la estructura de una administracin pblica
centralizada, se encuentran diferentes niveles de organizacin que son objetos de
estudio, para comprender la centralizacin de la Administracin Pblica
Venezolana, los cuales son:

1. La Administracin Pblica Nacional

2. La Administracin Pblica Estadal

3. La Administracin Pblica Municipal

En primer trmino se explica la forma centralizada de la Administracin Pblica
Nacional; este que es el primer y ms alto nivel dentro de la administracin
pblica, se rige por las disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica (L.O.A.P), con la finalidad de ampliar y organizar la administracin del
estado, atendiendo a la organizacin y la competencia de los poderes pblicos
establecidos previamente por la Constitucin. Por otro lado y atendiendo a la
forma de centralizacin de este nivel, se encuentra que la administracin pblica
centralizada de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica; introduce ciertos rganos que ayudaran a la buena
ejecucin de las funciones pblicas, para as lograr los fines propuestos por el
estado. Dentro de los rganos establecidos se encuentran los siguientes:

a) rganos Superiores de Direccin: conformado por aquellos que integran

el Poder Ejecutivo:

Presidente de la Repblica: Jefe de Estado y mximo jerarca de la

administracin pblica; adems de las atribuciones conferidas por la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela (C.R.B.V), la L.O.A.P, le atribuye a este
dirigir la administracin pblica central a nivel nacional, entre las tareas que le
confiere esta Ley, se pueden nombrar las siguientes:

Crditos

Adicionales:

que

consiste

en

la

aprobacin

de

estos

al presupuesto nacional, con previa autorizacin de la Asamblea Nacional (A.N)

Negociacin de Emprstitos: Estos son operaciones de crditos, llevan a

cabo para realizar inversiones productivas, adems de dotar de ttulos pblicos
al Banco Central de Venezuela, para operaciones de mercado abierto, pero para
esto debe contar con la aprobacin de la Asamblea Nacional.

Contratos de Inters Pblico Nacional: son aquellos referentes a la

administracin pblica, que con la previa indicacin del presidente, sern
celebrados por el vice-presidente o el procurador.

Reglamentacin de Leyes: donde tiene la facultad de reglamentar total o

parcialmente las leyes sin alterar su espritu, propsito o razn.
Adems de las atribuciones mencionadas el Presidente de la Repblica tiene otras
funciones establecidas, que ejecutara de mano con el Vice-presidente o Ministros
del Ramo, como lo son:

Administracin de la Hacienda Pblica: es todo lo que engloba el activo y

pasivo de la nacin, como lo son: los bienes, rentas y deudas. Para un

buen control de la hacienda pblica, cada integrante es vigilante y cuida los bienes
nacionales adscritos a su ministerio.

Convenciones de Gobernadores: es la reunin que hace el presidente de todos los

gobernadores, para marcar los planes a buscar y las respectivas labores
administrativas, y as garantizar una mejor coordinacin. La convocatoria a la
reunin es realizada por el Ministerio de Interior y Justicia.
Vice-Presidente de la Repblica: Es el rgano directo de colaboracin del
Presidente de la Repblica, le corresponde al igual que el presidente,
ejecutar funciones tanto

de gobierno como

administrativo,

por

lo

que

le

corresponde coordinar la administracin pblica nacional, de acuerdo a las

instrucciones previas del presidente. Adems debe presidir el consejo de
ministros, previa autorizacin del presidente, coordinar relaciones con la Asamblea
Nacional, entre otros.
Ministros y Vice-Ministros: son rganos directos de colaboracin para con el
presidente, que junto al Vice-presidente forman el Consejo de Ministros (a este
asistir el procurador general, con derecho a voz); estos son responsables
solidariamente de sus propios actos y se rigen por la Ley Orgnica de
la Administracin Central.

Anteriormente

los recursos bajados

estos

se

establecan por cuotas del presupuesto nacional, por dos etapas una para la
formulacin y otra para la ejecucin; pues ahora solo los proyectos aprobados son
los que recibirn los recursos necesarios para su ejecucin.

b) rgano

de

Coordinacin

y Control de

la Planificacin Centralizada:

Encabezada esta por la Comisin Central de Planificacin, que est regida por la
Ley Orgnica de Creacin de la Comisin Central de la Planificacin. Este es un
rgano permanente de la administracin pblica y est integrada principalmente
por el Vice-presidente y el Ministerio del PoderPopular de Planificacin

y Desarrollo. Con esta Comisin Central de Planificacin, se busca transitar hacia

un modelo de sociedad socialista, que asegure la satisfaccin de las necesidades
del ser humano, con una justa distribucin de las riquezas nacionales y la lucha
incansable contra la pobreza, exclusin y opresin; adems impulsar y pondr en
marcha

un proceso intenso

de

revisin

de

los

planes, presupuestos y estrategias de las empresas del Estado, a fin de reorientar

su direccin y gerencia, sus modos de produccin y de gestin, hacia el nuevo
modelo de desarrollo econmico y social.

c) rganos Superiores de Consulta: Son rganos que apoyan la gestin de

la administracin pblica, entre estos se encuentran:

Procuradura General de la Repblica: tiene la tarea de asesorar, defender

y

representar

judicial

extrajudicialmente

los inters patrimoniales,

que

correspondan a la Repblica, adems ser consultada para la aprobacin previa

de los contratos celebrados con respecto al inters pblico nacional.

Consejo de Estado: Sera de su competencia recomendar polticas de

inters nacional, en aquellos asuntos sobre los que el presidente considere
requiera de su opinin.

Consejo de Defensa de la Nacin: El Consejo de Defensa de la Nacin es

el mximo rgano de consulta para la planificacin y asesoramiento del Poder
Pblico en los asuntos relacionados con la defensa integral de la Nacin,
su soberana y la integridad de su espacio geogrfico.

Juntas Sectoriales: Son creadas con el fin de asesorar y proponer acuerdos

o polticas sectoriales, as como estudiar y hacer recomendaciones sobre las
decisiones tomadas en consejo de ministros.

Juntas Ministeriales: estar integrada por el ministro y vice-ministro,

quienes tendrn la tarea de planificar y coordinar los asuntos que estn sujetos a

su cargo; adems esta contara con una unidad estratgica de seguimiento

y evaluacin adscrita a su despacho.
En segundo trmino y ayudando de forma directa en la consecucin de
los objetivos dentro de la Administracin Pblica Venezolana, se encuentra el
modelo de centralizacin a nivel estadal, pero antes de mencionar la forma como
se estructura la centralizacin en los estados, se debe abordar en el concepto del
mismo,

entendindose

este

como:

una

entidad

autnoma,

con

plena personalidad jurdica, obligada a mantener la soberana e integridad

nacional y cumplir con lo expuesto en la Constitucin, para el logro de
sus competencias. Ahora bien, la centralizacin a nivel estadal va dirigida por el
Gobernador, que es el representante del poder ejecutivo en este nivel y la gestin
de este ser vigilada por el Controlador del Estado. Dentro de las funciones
administrativas del gobernador, se mencionan las siguientes:

Ejecutar las leyes dictadas por el poder ejecutivo

Prestar servicio policial

Administrar y suministrar papel sellado, timbres y estampillas

Administracin y conservacin de puertos y aeropuertos

Administracin y conservacin de vas terrestres que correspondan al

Estado

As como actos relativos a su organizacin y rgimen de personal.

Adems de lo antes mencionado, existe una parte legislativa que ayuda a que se
d un modelo centralizado dentro del Estado, las mismas estarn a cargo del
Consejo Legislativo, que ayudara a circunscribir las potestades de organizacin y
funcionamiento; este rgano contara con la colaboracin de los Consejos de
Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, que actuaran conjuntamente
para establecer pautas de polticas de descentralizacin.
Antes de explicar la forma de centralizacin del ltimo nivel (municipal), se hace
necesario destacar que en el caso de Venezuela, que cuenta con un Distrito

Metropolitano, el cual se crea con la unin de dos o ms municipios, bien sea para
compartir una misma actividad econmica, social o fsica; en el caso venezolano el
Distrito Metropolitano de Caracas que est formado por el estado Miranda y el
Distrito Capital.

En

este

caso

la

administracin

se

realiza

atendiendo

principalmente a las condiciones de la poblacin, desarrollo econmico y social, y

en cuanto a las competencias administrativas de la misma sern asumidas por el o
los principales representantes del poder ejecutivo, en ese distrito.
Ahora bien, en tercer y ltimo trmino, se encuentra la estructura centralizada de
los municipios, la representan los alcaldes, quien se encargara de lo siguiente:

Ejecutar las leyes u ordenanzas establecidas por el Consejo

Prestar servicios de agua

potable, electricidad, gas domstico,

aseo

urbano, cementerio, mercados pblicos

Prestar servicio policial

As como cualquier otra actividad relacionado con la organizacin, funcionamiento
o rgimen de personal. De la mano con el alcalde estarn los Consejos, que
dentro de sus atribuciones administrativas tendrn la potestad de, realizar
actividades relativas a su funcin y organizacin, adems en ejercicios de tales
funciones dictan reglamentos interiores y dedebate, nombran y remueven su
personal; el encargado de controlar y vigilar los ingresos y gastos efectuados es el
Contralor Municipal; el cual goza de autonoma orgnica, segn la Ley Orgnica
de Rgimen Municipal.
Base Jurdico-Normativo de la Administracin Pblica
La constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela expone en el ttulo IV,
donde aborda al Poder Pblico y lo distribuye de forma vertical y horizontal; en la
forma vertical se encuentra el poder nacional, estatal y municipal; y
horizontalmente en ejecutivo, legislativo, judicial, ciudadano y electoral.
Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administracin
Pblica, se ha dictado la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (LOAP), la
cual establece sus objetivos primordiales en su primer artculo, entre estos estn:

Establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el

funcionamiento de la Administracin Pblica;

Establecer los principios y lineamientos de la organizacin y funcionamiento

de la administracin Pblica Nacional y de la administracin descentralizada
funcionalmente;

Regular los compromisos de gestin;

Crear mecanismos para promover la participacin y el control sobre las

polticas; Establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos.
Entre los principios relativos a la Administracin Pblica, se destacan aquellos que
son comunes a todos los rganos que ejercen el Poder Pblico, entre los cuales
deben mencionarse: el principio de legalidad, y todos los principios que rigen la
actividad de la Administracin pblica.

El Principio de Legalidad, es el primer principio que se estable en la

administracin pblica y por ende a todos los rganos que la componen, este
principio se deriva de la constitucin venezolana en el artculo 137, donde dispone
lo siguiente: "La Constitucin y la Ley definirn las atribuciones de los rganos que
ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben ejecutarse las actividades que
realicen". Ahora bien la LOAP, expresa formalmente este principio vinculndolo a
la competencia ya que, la asignacin, distribucin o ejercicio de cualquiera de sus
funciones debe sujetarse a lo establecido en la constitucin, leyes y actos
administrativos de carcter normativo dictados formal y previamente; adems de
tener una vinculacin con las competencias que se establecen dentro de la
administracin pblica, este principio fundamenta a esta ultima ya que, todos los
funcionares que se desempeen en cualquier organismo pblico estn obligados a
cumplir y hacer cumplir aquello encontrado en la constitucin y leyes que lo rigen.

 La Administracin Pblica en Venezuela: evolucin o

involucin?
La Administracin Pblica en Venezuela ha recorrido un ciclo de
vida interesante, con pasos hacia adelante y hacia atrs, que se ha
visto influido por diversas tendencias, en algunos casos divergentes
entre ellas.
La declaracin de Venezuela como un Estado federal en la
Constitucin de 1999 configura de entrada la Administracin Pblica
venezolana, al menos en teora, puesto que las ltimas acciones
del gobierno de turno van en contra del modelo descentralizado que
ellos mismos promovieron cuando iniciaron su gestin de gobierno
en 1998.
Crdova (2006) diferencia tres modelos de administracin pblica
en Venezuela a partir de 1958, con la cada de la dictadura de
Prez Jimnez y la instauracin de la democracia. A esos tres
modelos los denomina: de administracin burocrtica populista
centralizada, de administracin descentralizada, y de administracin
burocrtica populista centralizada con base militar. Utilizaremos
esta estructura para describir el caso venezolano, describiendo el
contexto donde se desarrolla cada modelo de administracin
pblica y desarrollando una breve evaluacin de cada uno de ellos.
2-Administracin Pblica Centralizada

Desde el ao 1958 hasta 1990 predomin en Venezuela un modelo

de administracin centralizada y burocrtica, a partir del desarrollo
de la democracia representativa planteada en la Constitucin de
1961 y que estuvo vigente hasta 1999. En este modelo, la
administracin pblica estaba alineada al desarrollo del Estado del
Bienestar a travs del gasto pblico financiado con la renta
petrolera, no con impuestos internos, lo cual hace una diferencia
notable no solamente en trminos econmicos, sino tambin en
trminos socio-culturales, pues el Estado es percibido por la
sociedad como un benefactor.
En este perodo se crea a Comisin de la Administracin Pblica,
que buscaba modernizar el manejo operativo de la administracin
pblica, y que termin redactando un proyecto de Ley de Carrera
Administrativa, aprobada en 1970 (Gaceta N 1.428 Extraordinario
del 4 de septiembre de 1970) y luego reformada en 1975 a travs
de Decreto-Ley (Gaceta N 1.475 Extraordinario del 23 de mayo de
1975), donde se incorporaron cambios que le permitan a los
tcnicos asumir posiciones de decisin en las empresas pblicas
(Ochoa, 1997). Esta Ley estuvo muy influida por el sistema francs,
creando entre otras figuras, una Oficina Central de Personal,
adscrita directamente a la Presidencia de la Repblica (De Pedro,
2005)
Durante este perodo el empleo del sector pblico tuvo un
crecimiento considerable, producto en primer lugar de la
estructuracin del funcionariado pblico y en segundo lugar de la
creacin de nuevas instituciones y empresas pblicas que
buscaban el desarrollo de la produccin nacional, en el marco del
modelo de sustitucin de importaciones planteado por la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
El modelo predominante es de tipo centralizado. Si bien algunas de
las empresas y corporaciones pblicas se crearon para promover
polos de desarrollo regionales, todo ello estaba planificado y
dirigido desde el poder nacional. Los gobernadores de estado eran

designados por el Presidente de la Repblica y actuaban como

agentes del poder ejecutivo.
El ingreso a la administracin pblica tena entonces una va formal
y otra paralela, como apunta Crdova (2006), a travs de los
partidos polticos gobernantes mediante el desarrollo de estructuras
clientelares, que reclutaban a los funcionarios de las filas de estos
partidos, dndole una importancia secundaria a las calificaciones
tcnico-profesionales de las personas.

3-Administracin Pblica Descentralizada

A partir del ao 1990 la administracin pblica implement un
modelo descentralizado, con miras a la consecucin de los
llamados planes regionales y programas sectoriales de desarrollo,
buscando acercar la accin de gobierno a los ciudadanos con miras
a fortalecer el sistema democrtico. Para ello se aprob en 1989 la
eleccin de gobernadores y alcaldes a travs del sufragio.
Las discusiones previas a la aprobacin de la eleccin de
gobernadores y alcaldes estaba centrada en si el proceso de
descentralizacin deba concentrarse en los estados o en los
municipios, no slo porque ya stos ltimos de alguna manera ya
tenan algunas competencias fiscales, sino porque el Municipio es
una herencia de la poca colonial espaola, que ya para esa poca,
en la Ordenanzas Reales y los Cdigos de Leyes de Indias, a los
ayuntamientos se le asignaban funciones muy cercanas a los
ciudadanos, que luego fueron recogidas en la Constitucin Federal
de Venezuela de 1811 bajo la figura de las Municipalidades
(Becerra, 2009)
En 1984 se cre la Comisin Presidencial Para la Reforma del
Estado (COPRE), conformada por dirigentes de los principales
partidos polticos y por independientes. En el marco de esa

comisin, algunos dirigentes, como el Presidente Lusinchi, se

pronunciaron por la eleccin de gobernadores, mientras que el
secretario general de su partido (Accin Democrtica), el
sindicalista Manuel Pealver consideraba que se deba rescatar el
Municipio como la instancia donde los ciudadanos ejercen sus
derechos democrticos, lo que de alguna manera da muestra de la
discusin interna acerca del modelo a seguir (Mascareo, 2004)
Durante este perodo se aplicaron un conjunto de medidas
de carcter macroeconmico que buscaban darle ms
competitividad a la economa, y que implicaban ajustes severos a
un conjunto de variables econmicas que estaban rezagadas de la
dinmica econmica internacional. Este proceso de liberalizacin
de la economa estuvo acompaado en el sector pblico de un
conjunto de reformas fundamentadas en el New Management,
lideradas por Ministros que no provenan del funcionariado pblico,
pero tampoco de la poltica; se trataba de tecncratas del mundo
acadmico, que promovan la descentralizacin de la
administracin de infraestructuras (puertos, aeropuertos, carreteras,
hospitales) con miras a la modernizacin de la administracin
pblica bajo el argumento de que a mayor capacidad para
establecer cambios, mayor es la capacidad de mantener
gobernabilidad, como plantea Crdova (2006), y con el objetivo
tambin de reorganizar el gobierno central y simplificar los
procedimientos administrativos, siguiendo el argumento de Ochoa
(1997)
El cambio de la administracin pblica a la gerencia pblica supone
una visin del Estado como oferente de servicios pblicos que
adems los produce de forma eficiente, dndole mayor nfasis a las
finanzas pblicas (Snchez, 2007). Supone adems, la
participacin ciudadana a travs de las ONGs, que funcionaran
como mecanismos de control ciudadano para garantizar la
eficiencia de la gestin pblica, ms que objetivos polticopartidistas.

La transferencia de la administracin de mayores gastos para las

regiones, pero ello no estuvo acompaado de una transferencia de
fuentes de ingresos que financiaran tales actividades. En este
sentido, los estados dependan an ms de las transferencias del
gobierno central, y ello termin contribuyendo al debilitamiento de la
gobernabilidad y de los actores polticos de la poca, representados
en los partidos polticos tradicionales hasta 1998, Accin
Democrtica (socialdemcrata) y Copei (socialcristiano)
Por otra parte, la administracin pblica consolidada se vio reducida
como consecuencia del proceso de privatizaciones de grandes
empresas pblicas deficitarias, tales como compaas telefnicas,
empresas siderrgicas, lneas areas, entre otras.
Este modelo termina mal, no solamente por el descuido de los
aspectos poltico-institucionales del enfoque del New Management,
sino tambin por el hecho de que su desarrollo coincidi con una
cada estrepitosa de los precios del petrleo (que llegaron a USD
6), lo que genero un choque adverso de demanda para la industria
petrolera venezolana, y en consecuencia la imposibilidad de
financiar las viejas y nuevas estructuras creadas en la
administracin pblica, generando una aceleracin en la
acumulacin de problemas sociales, en reas como la salud,
educacin, vivienda, seguridad, estructuras salariales de los
empleados pblicos, etc.

Artculo 141 - Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela

"La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio
de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho",