QUEJA: RECURSO O

REMEDIO?
EL PRESENTE ARTCULO SE PUBLICA CON LA AUTORIZACIN
EXPRESA DEL AUTOR, EL MISMO QUE EN CASO DE CONSULTAS
SOBRE EL TEMA PROCEDER A ABSOLVERLAS
QUEJA: RECURSO O REMEDIO?
Ana Margot Zapata Dominguez[1]
Resumen ejecutivo:
La queja ante el Tribunal Fiscal tiene por objeto corregir
deficiencias de carcter procedimental, esto es, no se
resuelven con el mismo cuestionamiento dirigido a un acto
administrativo, por lo que constituye un remedio procesal y no
un recurso administrativo, en consecuencia, su planteamiento
no genera una decisin que cause estado.
1.ANTECEDENTES:
Segn la Resolucin de Superintendencia N 073-200-SUNAT
las quejas son:
Las expresiones de descontento de los administrados, por
cualquier accin o inaccin de los servidores y/o funcionarios
de las diversas dependencias de la SUNAT que vulnere sus
derechos, tales como mala atencin, problemas en los
trmites y/o procedimientos o aspectos institucionales.
2. REMEDIO DE QUEJA
La ley faculta a los administrados a interponer queja contra
los defectos de tramitacin, incumplimiento de los deberes

funcionales u omisin de trmites que deben ser subsanados

antes de la resolucin definitiva del asunto en la instancia
respectiva; as lo dice expresamente el artculo 92 del Cdigo
tributario, se formula queja cuando el rgano administrador
del tributo omita o demoren resolver los procedimientos
tributarios iniciados. Es decir, cuando infringe los lineamientos
establecidos por Cdigo mencionado. Indicando as que el
recurso de queja tiene como propsito subsanar los errores de
tramitacin que se incurren en el procedimiento tributario.
No obstante, se le confunde con un medio impugnatorio, es
as que nuestro Cdigo Tributario lo denomina Recurso de
Queja, cuando en realidad no es un recurso sino que este
constituye un remedio procesal, ya que su interposicin no
genera

la

impugnacin

de

ninguna

decisin

de

la

Administracin a fin que la misma se modifique o revoque.

Este remedio procesal solo permite que los administrados
cuestionen

las

acciones

indebidas

los

defectos

de

procedimiento o tramitacin que vulneren los intereses de los

contribuyentes. Adems los Recursos administrativos tienen
una finalidad impugnatoria, cuando estos son interpuestos
dan origen a un procedimiento administrativo, se interponen
ante el mismo rgano administrativo que emiti el acto es
controversia; esto debido a que el Administrado tiene el
derecho

de

impugnar

un

acto

administrativo

la

Administracin tiene el deber de revisar su propio acto.

Incluso el artculo 135 del cdigo tributario indica cuales son
los actos reclamables, pero no hay un artculo que indique
cuales son los actos que se pueden quejar, debido a que no se

quejan actos sino actuaciones o procedimiento que infrinjan el

cdigo tributario. En resumidas cuentas la formulacin de
queja no es un recurso, sino un remedio procedimental y no
es una va idnea para resolver temas de fondo solo se
subsana.
RECURSO

REMEDIO

Autorida
d
compete
nte

Se interpone ante el mismo

rgano que emiti el acto
administrativo que es materia
de controversia.

Se interpone ante el superior

jerrquico del funcionario que
cometi el error
procedimental.

Que se
cuestion
a

Tiene una naturaleza

impugnatoria restringida. Se
cuestionan los actos
establecidos en el artculo135.

Se cuestionan los defectos de

tramitacin y los errores
procedimentales

Efectos

Se puede declarar la invalides

del acto.

Se determina la
responsabilidad de la
autoridad que cometi el error
Se indican las medidas
correctivas correspondientes.

Finalida
des

Se impugnan los actos con la

finalidad de revocar, ratificar
o reformar dicho acto.
Va administrativa: Traslado a
otra instancia administrativa

Funcion
es

Derecho tributario: da inicio a

un nuevo procedimiento
administrativo

No es un acto impugnatorio.
Se busca la subsanacin de
errores en la tramitacin del
proceso.

Es un medio procesal: se
corrigen los defectos que se
pudieran presentar en la
tramitacin de cualquier
procedimiento administrativo.

A mayor abundamiento, tenemos la RTF N1240-5-2004 La

queja no es la va idnea para analizar asuntos de fondo

Por otra parte, el artculo 158 de La ley de procedimientos

administrativos generales seala cuando se puede interponer
la queja administrativa, se dice queja administrativa porque el
artculo 155 del Cdigo tributario tambin indica sobre la
queja procedimental. En ese sentido existen varios tipos de
queja.
3. PROCEDE INTERPONER QUEJA EN TODOS LOS ACTOS
REALIZADOS POR LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
MUNICIPAL
Existes supuesto, en los cuales la municipalidad no cumple
con remitir declaraciones juradas del Impuesto Predial que
sustentaran la emisin de sus rdenes de pago. En ese caso,
el contribuyente puede interponer queja?, la respuesta,
segn la Corte Suprema sera que NO, por lo siguientes
motivos:
CAS. N 1437-2014 LIMA, publicada el 31 de octubre de 2016
en el diario oficial El Peruano:
()
2.3. Asimismo, en la sentencia recurrida se ha indicado
que en el presente caso la entidad demandante postula como
pretensin que se declare la nulidad de la Resolucin del
Tribunal Fiscal N 01119-3-2010, de fecha veintinueve de
enero del dos mil diez, que declar fundada la queja
presentada por Jos Eleuterio Cortez Quispe contra la
Municipalidad Distrital de Puente Piedra, por haberse iniciado
indebidamente el procedimiento de ejecucin coactiva. Es

menester sealar que esta Sala Suprema que, en la anotada

resolucin

administrativa

se

estableci

que

mediante

resoluciones de ejecucin coactiva, correspondientes a los

expediente coactivos N 42229-05-OP, 0096-06-OP, 0631-07OP y 1423-08-OP; se iniciaron los procedimientos de ejecucin
coactiva, respecto de las deudas contenidas en las rdenes
de Pago emitidas por Impuesto Predial de los aos 2003 a
2005, 2006 (1 y 3 Trimestre), 2007 (1 y 2 Trimestre),
advirtindose

de

dichos

valores

que

no

sealan

las

declaraciones que los sustentan y que las rdenes de Pago no

contienen la base legal en mrito a la cual fueron emitidas y
que la Administracin no cumpli con remitir declaraciones
juradas del Impuesto Predial de los respectivos aos que
sustentaran la emisin de las rdenes de pago, o sus cargos
de recepcin por parte del quejoso, en caso tratarse del
supuesto de actualizaciones de valores; consideraciones que
llevaron al Tribunal Fiscal a concluir que no se encuentra
acreditado que las rdenes de Pago, materia de cobranza
coactiva, hayan sido emitidas vlidamente, y por tanto, que la
deuda

contenida

en

dichos

valores

sea

exigible

coactivamente. De lo que se colige que el Tribunal Fiscal

emiti pronunciamiento a travs de un recurso de
queja presentado por Jos Lorenzo Eleuterio Cortez
Quispe estableciendo la invalidez de las rdenes de
pago

por

Municipalidad

Impuesto
de

Predial emitidas

Puente

Piedra

dentro

por

la

de

un

procedimiento de ejecucin coactiva. 2.4. Ahora es

necesario distinguir el artculo legal cuya infraccin ha sido

denunciada, de las normas contenidas en l, pues en un solo

artculo se puede comprender ms de una norma, as el
artculo 155 del Cdigo Tributario (parte pertinentes) que
prescribe: Artculo 155.- Recurso de queja El recurso de
queja

se

presenta

cuando

existan

actuaciones

procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo

establecido en este Cdigo (). La norma vinculada con
el caso concreto, es la que establece que la queja se
formular

cuando

existan

actuaciones

procedimientos que vulneren directamente o infrinjan

lo establecido en el Cdigo Tributario. En ese mismo
sentido, el artculo 38 de la Ley N 26979 (parte pertinente)
establece que: Artculo 38.- Recurso de queja. 38.1 El
obligado podr interponer recurso de queja ante el Tribunal
Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del Ejecutor o
Auxiliar que lo afecten directamente e infrinjan lo establecido
en el presente captulo (). Se extrae que la norma
vinculada con el caso concreto, es la que establece que
la queja se formular cuando existan actuaciones o
procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que lo afecten
directamente al obligado e infrinjan lo establecido en
el

procedimiento

obligaciones

de

tributarias

cobranza
de

los

coactiva

gobiernos

para

locales.

2.5. Respecto a la denuncia de aplicacin indebida del

artculo 155 del Cdigo Tributario, como se tiene antes
sealado, el supuesto de aplicacin de sta norma est
referido a procedimientos tramitados conforme a dicho
Cdigo, sin embargo, la demanda de autos se refiere a

rdenes de Pago por Impuesto Predial emitidas por la

Municipalidad Distrital de Puente Piedra, es decir, a valores
emitidos por un Gobierno Local, no resultando aplicable al
caso de autos la norma contenida en el artculo cuya
infraccin se denuncia, debido a que los hechos de la
demanda

del

procedimiento

de

cobranza

coactiva

municipal, no se regulan por las normas del Cdigo Tributario,

sino por lo previsto en las normas de la Ley N 26979; en
consecuencia,

se

ha

incurrido

en

aplicacin

indebida

denunciada. 2.6 En lo que atae a la denuncia de aplicacin

indebida del artculo 38 de la Ley N 26979, si bien es cierto
la norma contenida en el anotado dispositivo establece que la
queja

se

interpone

procedimientos

del

cuando

Ejecutor

existan
Auxiliar

actuaciones
que

afecten

o
el

procedimiento de ejecucin coactiva, esto es, que la queja se

interpone

ante

la

afectacin

de

la

tramitacin

del

procedimiento; sin embargo, en el presente caso mediante

Resolucin del Tribunal Fiscal N 01119-3-2010 emitida dentro
de un procedimiento de ejecucin coactiva, estableci la
invalidez de las rdenes de Pago por Impuesto Predial
emitidas por la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, lo
cual no importa un pronunciamiento respecto a la afectacin
de la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva,
sino a consideraciones de fondo de los valores materia de
ejecucin; sin embargo, las instancias de mrito han tenido
como argumento para la improcedencia de la demanda, que
sta estara referida a una resolucin administrativa que se
pronuncia sobre actuaciones procedimentales defectuosas

incurridas en procedimiento administrativo, cuando se est

impugnando una resolucin administrativa que se pronuncia
sobre la validez de las rdenes de pago; por lo que no existe
coherencia en la aplicacin de la referida norma a los hechos
y anexos que sustentan la demanda, habiendo incurrido en
una aplicacin indebida del artculo 38 de la Ley N 26979 al
caso de autos.
()
DECISIN: Por

estas

consideraciones,

declararon FUNDADO el recurso de casacin interpuesto por

la municipalidad Distrital de Puente Piedra con fecha once de
noviembre de dos mil trece, obrante a fojas ciento ochenta y
ocho; en consecuencia, NULA la sentencia de vista contenida
en la resolucin nmero cuatro de fecha veintisis de
setiembre de dos mil trece, emitida por la Stima Sala
Contencioso Administrativa con Subespecialidad Tributaria,
Aduanera y de Mercado de la Corte Superior de Justicia de
Lima, INSUBSISTENTE la

sentencia

apelada

de

fecha

veinticuatro de octubre de dos mil doce, obrante a fojas ciento

treinta, que declar improcedente la demanda de autos,
debiendo el A quo emitir nueva sentencia conforme a lo
expuesto en la presente resolucin.
4. QUEJA ADMINISTRATIVA O QUEJA TRIBUTARIA?
Uno de los derechos que protege la ley 27444 es el debido
procedimiento, el cual indica que deben cumplirse con las
plazas que ya estn establecidos por la ley y de no ser as los
administrados tenemos derecho a exigir ello. La finalidad de
los plazos es asegurar la tramitacin de los procedimientos

administrativos y la eficacia de los servicios que realiza la

administracin. En ese sentido el incumplimiento de los plazos
establecidos faculta al administrado a la interposicin de la
respectiva queja.
La queja se presenta ante el superior jerrquico de la
autoridad que tramita el Procedimiento, citndose el deber
infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior
resuelve la queja dentro de los tres das siguientes, previo
traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe
que estime conveniente al da siguiente de solicitado
Artculo 158.- Queja por defectos de tramitacin
158.1 En cualquier momento, los administrados pueden
formular queja contra los defectos de tramitacin y, en
especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los
plazos

establecidos

legalmente,

incumplimiento

de

los

deberes funcionales u omisin de trmites que deben ser

subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto en la
instancia respectiva.
158.2 La queja se presenta ante el superior jerrquico de la
autoridad que tramita el procedimiento, citndose el deber
infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior
resuelve la queja dentro de los tres das siguientes, previo
traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe
que estime conveniente al da siguiente de solicitado.
158.3 En ningn caso se suspender la tramitacin del
procedimiento en que se haya presentado queja, y la
resolucin ser irrecurrible.

158.4 La autoridad que conoce de la queja puede disponer

motivadamente que otro funcionario de similar jerarqua al
quejado, asuma el conocimiento del asunto.
158.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarn las
medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento,
y en la misma resolucin se dispondr el inicio de las
Actuaciones necesarias para sancionar al responsable.
Si la

queja se declara fundada, se dictarn las medidas

correctivas

respectivas

al procedimiento, y en la misma

resolucin se dispondr el inicio de las actuaciones necesarias

para

sancionar

al

responsable

de

los

defectos

en

el

procedimiento
De acuerdo con la Ley la resolucin que se emita en la queja
ser irrecurrible. Ello no obsta, sin embargo, para que los
defectos del procedimiento sean alegados.
En un eventual recurso administrativo ni para que pueda
establecer en Responsabilidades posteriores en contra de los
funcionarios o servidores responsables de los defectos en la
tramitacin del procedimiento.
Como parte de los efectos de la queja, la autoridad que
conoce de la misma puede disponer motivadamente que otro
funcionario,

de

similar

jerarqua

alquejado,

asuma

el

conocimiento del asunto, a fin de proseguir la marchadel

procedimiento sin perjudicar a los administrados ni el inters
general involucrado.[2]
El artculo 158 de la ley de procedimientos administrativos
seala que en cualquier momento se puede formular queja,

cuando se cometan errores de tramitacin, incumplimiento de

plazos o incumplimiento de los deberes funcionales u omisin
de trmites. Adems indica que la queja se presenta ante el
superior

jerrquico

de

la

autoridad

que

tramita

el

procedimiento, citndose el deber infringido y la norma que lo

exige. Es decir los fundamentos de hecho y derecho
respectivamente.
Por otra parte, este tipo de quejas procede contra las
actuaciones de la administracin tributaria que vulneren los
derechos o intereses del deudor tributario; as lo determina el
artculo 155 del Cdigo Tributario la queja se presenta cuando
existan

actuaciones

procedimientos

que

afecten

directamente o infrinjan lo establecido en el Cdigo.

Asimismo indica que cuando se interponga queja contra la
administracin tributaria esta se presentara ante el tribunal
fiscal, la cual ser resuelta por la oficina de atencin de
quejas, y las veces que se interponga queja contra el tribunal
fiscal esta ser ante el Ministro de Economa y Finanzas en
ambos casos el plazo para que estas se resuelvan es de 20
das.
El cdigo tributario no seala expresamente cuales son los
requisitos de admisibilidad, no obstante, las resoluciones del
tribunal fiscal son las que han dado cuenta de ello es por eso
que se recomienda que en la queja se expresen los hechos e
indicar claramente cul es el acto en cuestin, el pedido, y la
base legal que protegen el pedido o prohben el acto en
cuestin. La misma debe contener el lugar, fecha, firma o

huella digital en caso no pueda firmar, por estar impedido o

no saberlo hacer. El contribuyente debe indicar su nombre o
razn social, domicilio fiscal, su nmero de RUC, y en caso de
un representante tambin debe nombrarlo.
Resulta complicado determinar los casos en los que cabe
interponer queja; por eso es que el cdigo tributario no
precisa los casos en que esta procede; adems de ser as la
queja tendra naturaleza indicativa. Sin embargo el Tribunal
Fiscal ha ido resolviendo reiteradas jurisprudencia en las ha
ido sealando los casos en que la queja procede y en qu
casos no procede.
En este orden de ideas, el tribunal fiscal en el acuerdo de sala
plena 2004-11 de 03-06-2004 seala:
La

queja

permite

corregir

las

actuaciones

de

la

administracin Tributaria y reencauzar el procedimiento. No

es un recurso impugnativo, tiene la naturaleza de remedio
procesal
Algunos de los casos en los que procede la queja procede son
os siguientes:
Procede interponer queja cuando que cuando el TF exceda el
plazo y no resuelve dentro de los 6 meses se puede formular
queja, as advierte el ltimo prrafo del artculo.
Procede la queja cuando los administrados o contribuyentes
intentan presentar algn escrito, documento o recurso, y
encuentran una negativa a su recepcin bajo el fundamento

que no se ha cumplido algn requisito de admisibilidad. (RTF

N 282-5-1996.)
Cuando se dirija contra las actuaciones o procedimientos del
Tribunal Fiscal que afecten directamente o infrinjan lo
establecido en el Cdigo Tributario (Decreto Supremo N 1332008-EF de 27-11-08)
Procede el recurso de queja respecto de la validez de la
notificacin de los valores y/o resoluciones emitidos por la
Administracin Tributaria, cuando la deuda se encuentra en
cobranza coactiva. (RTF N 1380-1-2006)
Procede la queja cuando la notificacin por ceduln no ha
sido bien efectuada. En este caso, para que la notificacin por
ceduln prevista por el inciso f) del artculo 104 del Cdigo
Tributario sea vlida debe dejarse constancia de que el
ceduln se ha fijado en el domicilio fiscal y que los
documentos a notificar se han dejado en sobre cerrado, bajo
la puerta. (RTF N 2680-5-2007)
No procede interponer queja cuando se trata de cuestionar el
actuar

de

la

administracin

Tributaria

durante

un

procedimiento de fiscalizacin (RTF N 073-5-2001.)

Cuando se trata de cuestionar la demora de la Administracin
Tributaria en pronunciarse sobre una reclamacin, ya que la
queja no es la va idnea, debiendo hacerse uso del silencio
administrativo negativo. Esto es tener por denegado El
recurso de reclamacin y presentar recurso de apelacin ante
el Tribunal Fiscal. (RTF N 4197-5-2002.)

1]Estudiante del IV Ciclo de la Facultad de Derecho y Ciencias

Polticas de la Universidad Nacional Jos Faustino Snchez
Carrin,

tercio

Superior.

Practicante

en

el

ESTUDIO

FERNANDEZ ABOGADOS & ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L.

(http://www.estudiofernandez.pe/)
[2] Dra. Carmen del Pilar Robles Moreno