As relaes entre a macroeconomia e a poltica agrcola.

Provocaes para um debate interrompido*

Nelson Giordano Delgado
1. Na Amrica Latina, a questo da macroeconomia e de sua relao com o setor
agropecurio entrou na ordem do dia como conseqncia do ajuste crise
externa imposto a nossos pases em decorrncia da crise da dvida no incio da
dcada de 80, em condies extremamente adversas de comrcio internacional e
num contexto econmico e poltico (retomada da hegemonia norte-americana)
no qual a carga do ajustamento recaiu exclusivamente sobre ns.
claro que no perodo anterior especialmente nas dcadas de 50 a 70 houve
uma poltica macroeconmica atuante, usualmente destinada a favorecer a
industrializao domstica. E que se estabeleceu, tambm, uma relao muito
significativa entre poltica macro e agricultura, de modo geral penalizadora
desta ltima, tanto que se dizia e nisso a Cepal e o Banco Mundial caminhavam
juntos- que a poltica agrcola implementada no perodo visava compensar o
estrago feito pela poltica macro.1
No entanto, nada semelhante ao que ocorreria nos anos 80 e na primeira metade
dos 90, em termos de produo acadmica e dos organismos internacionais, foi
realizado nos 60 e nos 70 a respeito da relao entre a poltica macroeconmica
e a poltica agrcola. Uma hiptese que isso se deveu ao grande crescimento,
nesse perodo, da economia latino-americana, especialmente a brasileira, o que
permitiu ao contrrio do que aconteceria nos 80 que tanto o PIB industrial
como o agrcola crescessem desigual mas significativamente.
Tendo em vista a necessidade de gerar supervits na balana de transaes
correntes, as polticas macroeconmicas postas em prtica durante quase toda
* Paper apresentado na Sesin V: La Relacin entre la Macroeconoma y las Polticas
Agrcolas en Debate do Workshop Internacional sobre Capacitacin en Anlisis de
Cadenas Agroalimentarias y Macroeconoma / Polticas Agrcolas en Amrica Latina
promovido por FAO e Redcapa. Rio de Janeiro, 16 de dezembro de 1998.
1
Na verdade, talvez se possa dizer que nos anos 50 e 60 a questo macroeconmica
relevante para os economistas agrcolas conservadores foi a penalizao da agricultura
e para os progressistas a reforma agrria.

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a dcada de 80 foram de carter contracionista e estiveram associadas a uma

exploso inflacionria, como mecanismo de viabilizao da transferncia de
recursos necessria gerao do volume de dlares requeridos para o pagamento
dos juros da dvida externa. Como se sabe, apenas no quinqnio 1982/86
foram transferidos anualmente da Amrica Latina para o resto do mundo cerca
de 26 bilhes de dlares, ou seja, em torno de 130 bilhes de dlares no total2.
Alm disso, com a socializao da dvida nas mos do Estado, o ajuste externo
ocorreu em circunstncias notveis de desequilbrio externo, interno e de
quebra do Estado.
2. Uma boa parte do trabalho na rea das relaes entre a poltica macroeconmica
e a agricultura e que redundou em um grande nmero de papers, artigos,
documentos, livros concentrou-se:3 (1.) na definio do problema externo que
deu origem imposio do ajuste (o dficit de transaes correntes e o pagamento
do servio da dvida externa) e seu tratamento analtico; (2.) na caracterizao
das polticas macroeconmicas (contracionistas) de implementao do ajuste,
em especial as polticas de reduo da demanda agregada domstica (fiscal e
monetria) e de substituio de despesas entre tradables e nontradables (comercial
e cambial) e (3.) nos efeitos (diretos e indiretos) das polticas macro sobre a
estrutura e as condies de implementao das polticas agrcola e agrria e sobre
o setor agropecurio como tal. Adicionalmente, com o espraiamento da onda de
liberalizao dos mercados, desregulamentao e formao de blocos regionais de
comrcio acrescentaram-se outras temticas relacionadas com nosso tema geral
e que diziam respeito, por exemplo: (4.) policy analysis matrix e sua tentativa
de medir o grau de afastamento, para os produtos produzidos internamente, de
seus preos de mercado dos chamados preos de eficincia, entendidos como
aqueles que vigorariam num mercado livre (e que na prtica tinham como proxy
os preos internacionais dos mesmos produtos); (5.) ao desenvolvimento de um
Para evidncias adicionais vide Delgado, Nelson Giordano. O contexto
macroeconmico e as transformaes recentes da agricultura e da indstria
agroalimentar do Cone Sul. In: Puignau, Juan P. y Buschinelli, Claudio C.A., eds.
Recursos Naturales y Sostenibilidad Agrcola. Montevideo: IICA/Procisur, Dialogo XLII,
1994, p. 7-15.
3
Veja-se, a ttulo de exemplo, os trabalhos da FAO, Polticas Agrcolas e Polticas
Macroeconmicas en Amrica Latina, Estudio FAO de Desarrollo Econmico y Social
108, Roma, 1992 e Macroeconoma y polticas agrcolas: una gua metodolgica, Materiales
de Capacitacin para la Planificacin Agrcola 39, Roma, 1995, e Delgado, Nelson
Giordano. Poltica econmica, ajuste externo e agricultura. Rio de Janeiro, Debates
CPDA n. 7, setembro 1998.
2

174

instrumental quantitativo de anlise das polticas agrcolas e (6) nfase nos

condicionantes externos da poltica agrcola e do desenvolvimento agrcola e
rural (tendncias dos mercados internacionais, liberalizao, acordos regionais
de comrcio, Acordo Agrcola da Rodada Uruguai do Gatt, criao da OMC, etc.).
De qualquer modo, a discusso das relaes entre as polticas macroeconmica
e agrcola/agrria sempre esteve orientada pela questo maior em considerao:
a da reforma do Estado e de seus papis no processo de desenvolvimento
agrcola e rural, e seus correlatos referentes s relaes Estado-mercado e sua
concretude atravs da formulao das famosas parcerias pblico-privado. Ou
seja, por trs de uma discusso que era apresentada como tcnica estava em
jogo uma questo fundamentalmente poltica, que envolvia relaes de poder,
ideologias e atores sociais diferenciados e que influenciaria significativamente
as caractersticas assumidas por nossas economias e sociedades, em geral, e por
seus sistemas agroalimentares, em particular.
3. Se partimos da viso de que as relaes entre a poltica macroeconmica e
a poltica setorial so relaes de poder -usualmente conflitivas e desiguais
em termos de projetos para a sociedade (o Estado um lugar de conflitos!)e tratamos de rever a temtica desse relacionamento hoje, da perspectiva
do desenvolvimento rural e da tica da formulao da poltica pblica para a
agricultura familiar, pelo menos trs observaes podem ser feitas:
(1a.) O olhar macroeconmico sobre a realidade basicamente
um olhar homogeneizador, que tende a minimizar, ou mesmo a
menosprezar, a diversidade e, portanto, tem enorme dificuldade em
aceitar a formulao e manejar a implementao de polticas pblicas
diferenciadas.
(2a.) A poltica macroeconmica , em boa medida, determinada
pelo comportamento da economia e da poltica internacionais.
Isso significa que quase totalmente dependente dos movimentos
externos de capitais e do comportamento das taxas de juros
internacionais, e que sua suscetibilidade s crises externas e s
terapias recomendadas pelos organismos internacionais muito
grande. Assim sendo, muito pouco sensvel s demandas setoriais,
que so consideradas meramente corporativas diante de uma
perspectiva nacional plenamente alinhada liberalizao dos
mercados, desregulamentao e privatizao.
175

(3a.) Como conseqncia, a poltica macroeconmica tem um efeito

paralisador sobre a formulao e a implementao da poltica setorial,
cumprindo um papel poltico desmobilizador dos interesses setoriais,
que passam a ser considerados secundrios ou irrelevantes diante
dos infatigveis esforos que os economistas macroeconmicos,
especialmente os do Banco Central, tm de dedicar para manter a taxa
de cmbio valorizada e as taxas de juros elevadas, como requerido por
uma poltica de estabilizao com aprofundamento da dependncia
externa e da abertura da economia.
4. Nesse sentido, queria sugerir pelo menos como provocao a um debate
que foi interrompido que, nessa equao poltica macroeconmica/
poltica agrcola e agrria, voltemos a dar maior importncia ao termo
referente poltica setorial em detrimento dos grandes condicionantes
macroeconmicos que cada vez mais parecem esmagar a nossa capacidade
imaginativa como policy makers e que so constantemente manejados como
um instrumento ideolgico de poder para a aceitao de um pensamento
nico sobre as possibilidades de soluo dos problemas que afligem
nossas economias e para a considerao dos interesses que podem ser
tidos legtimos em nossas sociedades.4 No h dvida que existe um qu
de voluntarismo nesse posicionamento, mas ele no parece ser indevido
diante, por exemplo, da importncia que os desenvolvimentos local e
estadual vm assumindo no processo atual de democratizao na Amrica
Latina. Alm disso, ele no implica, obviamente, a desconsiderao dos
condicionantes macroeconmicos, mas sugere a sua relativizao ou o
seu reposicionamento na formulao e na implementao das polticas de
desenvolvimento rural.
Pierre Bourdieu faz uma distino irnica entre o que chama de mo direita do
Estado, que inclui os burocratas do ministrio das Finanas, dos bancos pblicos ou
privados e dos gabinetes ministeriais, e sua mo esquerda, onde coloca os chamados
trabalhadores sociais: assistentes sociais, educadores, magistrados e tambm, cada
vez mais, docentes e professores primrios, em suma o conjunto dos agentes dos
ministrios ditos gastadores, que so o vestgio, no seio do Estado, das lutas sociais
do passado. claro que os nossos macroeconomistas so parte importante da mo
direita do Estado, mas dificilmente, no caso brasileiro, os funcionrios do ministrio e
das secretarias municipais e estaduais de agricultura e os tcnicos da Emater poderiam
ser caracterizados como a sua mo esquerda! Vide Bourdieu, Pierre. Contrafogos.
Tticas para enfrentar a invaso neoliberal. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1998, p.
9-10.
4

176

5. Por outro lado, essa provocao requer tambm uma reavaliao da

construo, do significado e dos espaos de atuao das polticas agrcola e
agrria para o desenvolvimento rural, ou seja, para a consolidao e a expanso
da agricultura familiar. Minha experincia recente na avaliao de alguns
programas existentes no Brasil para o desenvolvimento da agricultura familiar
permite avanar algumas observaes preliminares nessa direo.5
(1a.) Existe uma enorme gama de experincias econmicas locais
em curso na agricultura familiar brasileira. Isso significa: (a) que
uma primeira exigncia para os formuladores da poltica agrcola
mapear exaustivamente essas experincias e avaliar as suas
condies de desenvolvimento e de replicabilidade, o que requer
uma mudana na postura da construo da poltica pblica; e (b) que
no existe um modelo nico de implementao das polticas, mesmo
em nvel estadual: as diversas parcerias, organizaes e mecanismos
institucionais existentes dependem de uma srie de condies
particulares que no necessariamente funcionam fora de seu habitat
histrico, cultural, poltico, ambiental, de disponibilidade de
recursos, etc. Ou seja, a poltica pblica para a agricultura familiar
tem de ter uma perspectiva efetivamente diferenciada, no sentido de
que contemple a ampla diversidade de experincias em curso e no
simplesmente as encerre em uma camisa-de-fora homogeneizadora
e excludente.
(2a.) A experincia brasileira recente6 parece permitir avanar a
hiptese de que as polticas pblicas para a agricultura familiar
funcionam mais eficiente e eficazmente ali onde os movimentos
sociais so mais atuantes e os agricultores mais organizados. Se essa
hiptese for verdadeira e representativa, ela significa que, para a
agricultura familiar, a parceria pblico-privado a ser estimulada
com prioridade entre as agncias pblicas e as organizaes de
agricultores. E no porque a base supostamente sempre tenha
5
Estou me referindo participao em duas pesquisas em fase de concluso: uma,
com o Ibase, de avaliao do Programa de Gerao de Emprgo e Renda (Proger) e do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) que envolve
oito estados mais a regio metropolitana de So Paulo e a outra, com a AS-PTA e o
IIED (Londres), sobre a questo do desenvolvimento rural local. Na primeira, minha
experincia de campo concentrou-se no Rio Grande do Sul e, na segunda, em municpio
da regio Centro-Sul do Paran.
6
As evidncias so muito sugestivas nos casos do Proger rural e, especialmente, do
Pronaf.

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razo, o que sabemos no verdade, mas simplesmente porque essa

interao pode permitir que interesses mais diversificados sejam
atingidos pelas polticas.
(3a.) muito importante que a poltica agrcola retome uma tradio
esquecida: a de destinar esforos considerveis para a realizao de
uma espcie de zoneamento econmico-ambiental da agricultura
familiar. Grande parte das dificuldades que enfrentam os agricultores
familiares tem a ver com o desconhecimento acerca das alternativas
de investimento econmico nos diversos ambientes agroecolgicos,
econmicos e sociais que habitam. Aqui a considerao das
restries e possibilidades macroeconmicas pode ser recolocada
de forma indispensvel: as tendncias dos mercados domstico
e internacional, os desenvolvimentos tecnolgicos, a evoluo da
agroindstria e do sistema agroalimentar, os acordos internacionais
etc. so fundamentais como variveis ou parmetros na determinao
desse zoneamento.
(4a.) H inmeras indicaes de que a poltica pblica para a
agricultura familiar deveria incluir um componente importante de
capacitao dos agricultores e de suas lideranas. Nesse contexto, a
capacitao relevante a que habilita os agricultores a participarem,
com conhecimento de causa (da legislao, das atribuies e
objetivos etc.), nos mecanismos institucionais de implementao
das polticas. A experincia tende a indicar que sem essa habilitao
de suas lideranas, os processos de descentralizao/municipalizao
tornam-se completamente incuos, reforando as estruturas de
poder existentes em nvel local ou regional.7
Por fim, quero encerrar essa exposio perguntando se, afinal, possvel
retomar o dilogo entre as polticas macroeconmicas e as setoriais. Qual
deve ser o significado dessa retomada? Quais so seus protagonistas? Ser a
construo de cenrios o mecanismo atravs do qual esse dilogo se expressa,
Esse parece ser o caso, por exemplo, dos chamados conselhos municipais de
desenvolvimento rural. Onde os agricultores so organizados e as suas lideranas foram
capacitadas com respeito s atribuies e ao modo de funcionamento dos conselhos,
encontram-se exemplos interessantes de como podem contribuir para o exerccio do
desenvolvimento local participativo. Quando isso no ocorre, esses conselhos tornamse basicamente conselhos do prefeito.
7

178

como muitas vezes parece ser sugerido? E qual a sua viabilidade? Vale a pena,
do ponto de vista setorial, insistir no dilogo? Atravs de que mecanismos
institucionais?
Essas so algumas das indagaes que podem ser sugeridas e seu equacionamento
envolve, indiscutivelmente, uma considervel complexidade. No entanto, algumas
observaes finais podem ser feitas com o intuito de caminhar nessa direo.
Em primeiro lugar, as condies para a reconstruo do dilogo, do ponto
de vista da poltica macro, so atualmente quase inexistentes. Nossa
macroeconomia continua aferrada, acima de tudo, idia de estabilizao
financeira, de liberalizao dos mercados e de desmonte dos mecanismos
institucionais de interveno estatal, o que a torna cada vez mais vulnervel
aos humores da economia internacional, fazendo com que os movimentos
recessivos dessa, mesmo que localizados, ponham imediatamente em cheque
a prpria poltica macroeconmica, induzindo a uma reao depressiva e ao
aprofundamento dos endividamentos interno e externo que acentuam ainda
mais a dependncia da economia domstica frente ao exterior. A poltica macro
est, assim, imobilizada numa armadilha que ela mesma armou, tentando
desesperadamente evitar que o pas seja a bola da vez do ataque especulativo
internacional e buscando reconquistar a confiana das finanas mundiais
atravs de seu pleno alinhamento com o receiturio do FMI. Nessas condies,
o dilogo provavelmente impossvel: a concepo de desenvolvimento agrcola
e rural e, portanto, de sistema agroalimentar da poltica macroeconmica
vai ser aquela adequada aos propsitos descritos acima, de modo que o resultado
tender, provavelmente, a ser ou a interdio do debate em nome dos interesses
nacionais ou a explicitao de um conflito crescente com os interesses setoriais
sistematicamente penalizados pela poltica macroeconmica em vigor e pelos
interesses econmicos, nacionais e internacionais, que representa.
Em segundo lugar, o grande desafio atual da poltica macro a definio de uma
estratgia que permita a retomada sustentada do desenvolvimento econmico,
ou seja, que permita a sua reconverso de uma poltica guardi da estabilizao
a qualquer preo para outra em que o desenvolvimento econmico seja seu
objetivo principal.8 Este seria um contexto interessante para se pensar a
Note-se que a passagem de uma poltica de estabilizao para outra de crescimento
no trivial, nem est necessariamente garantida nas atuais conjunturas domstica
e externa de nossos pases. Para discusses adicionais a respeito consulte-se, por
8

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retomada do dilogo entre as polticas macroeconmica e setorial. Tal dilogo

incluiria necessariamente a considerao de questes como: a definio de uma
agenda de prioridades para o sistema agroalimentar e o meio rural em particular;
a relao entre desenvolvimento rural, meio ambiente e desenvolvimento
econmico; os espaos e mecanismos institucionais e as arenas de deciso das
polticas agrcola e agrria; as transformaes do sistema agroalimentar e as
polticas agroindustriais e de commodities a elas associadas etc.
Finalmente, importante destacar que a inexistncia de polticas agrcola e
agrria ativas abre espao para que os lobbies empresariais proliferem como
forma de canalizar interesses setoriais particulares diretamente para os
formuladores e executores da poltica macroeconmica, com conseqncias,
em geral, deletrias do ponto de vista da transparncia dos acordos e das
decises, da privatizao e do desperdcio dos recursos pblicos, assim como
da proliferao da corrupo.9 Nesse sentido, a poltica setorial pode funcionar
como um elemento regulador e democratizador dessas relaes, definindo
prioridades e implementando mediaes e contrapesos institucionais que
reequilibrem a diversidade de poder de barganha dos atores econmicos
e sociais que compem o meio rural e o sistema agroalimentar dos nossos
pases.

Nelson Giordano Delgado

professor da UFRRJ/CPDA.

Estudos Sociedade e Agricultura, 14, outubro 1999: 173-180.

exemplo, Fanelli, Jos Maria, Frenkel, Roberto e Rozenwurcel, Guillermo. Crescimento
e reforma estrutural na Amrica Latina: onde estamos. In: Zini Jr. Alvaro Antnio, org.
O Mercado e o Estado no Desenvolvimento Econmico nos Anos 90. Braslia: Ipea, Srie Ipea
137, 1993, p. 229-289, e Delfim Netto. Crnica do Debate Interditado. Rio de Janeiro:
Topbooks, 1998.
9
claro que os movimentos sociais organizados por exemplo, o Movimento dos
Sem-Terra (MST) e o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) no Brasil tambm
procuram influenciar diretamente os formuladores da poltica macroeconmica. No
entanto, o objetivo de suas demandas diverso: usualmente pressionam por mudanas
na prpria poltica macro e pela implementao de polticas setoriais explcitas,
como tem sido o caso, no Brasil, da reforma agrria e do crdito rural subsidiado para
pequenos agricultores.

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