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lEuropa necessaria

Guido Montani

il Mulino 4/2014

Far crescere
il governo dellEuropa

Grazie al relativo successo di alcuni partiti euroscettici e nazionalisti, lelezione europea ha suscitato un acuto interesse negli
organi dinformazione e nellopinione pubblica. Meno rilievo
stato invece dato a una novit
cruciale: la designazione da parte dei maggiori partiti europei
in alcuni casi molto critici rispetto allattuale Unione di un
loro candidato a presidente della
Commissione europea. Durante i
dibattiti elettorali i confronti diretti tra i candidati alla presidenza
sono stati quasi del tutto ignorati dalle maggiori reti televisive
nazionali e anche dalla stampa
quotidiana. Questo fatto dipeso
in parte da difficolt linguistiche
poich la traduzione nelle varie
lingue nazionali fa perdere spontaneit al confronto, ma anche
dallincomprensione del significato politico dellinnovazione. Solo
quando, a elezione avvenuta, si
manifestata la possibilit di uno
scontro istituzionale tra Parlamento e Consiglio si sono accesi
di nuovo i riflettori sullEuropa.
Ora, con la designazione da parte del Consiglio del 27 giugno di

Jean-Claude Junker come possibile presidente della Commissione, si conclusa la prima fase di
questo braccio di ferro. Tuttavia
quasi nessun commentatore (con
la lodevole eccezione di Andrea
Bonanni, Svolta federalista per
lEuropa, la Repubblica, 28.6.14)
ha posto nella giusta prospettiva
storica la svolta politica in corso.
Si compiuto un primo passo
verso un governo parlamentare
europeo. Questa svolta non cade
dal cielo. La Convenzione europea del 2003 aveva gi inserito
nel progetto di Costituzione europea (art. 26) la procedura, ripresa
interamente nel Trattato di Lisbona (art. 17), affinch il Consiglio,
tenuto conto delle elezioni europee e deliberando a maggioranza
qualificata, designasse un candidato che potesse ottenere la maggioranza assoluta del Parlamento
europeo. Se i loro leader lo avessero voluto, i partiti europei
avrebbero dunque gi potuto
sfruttare questa possibilit nellelezione europea del 2009. Per
scuoterli, sono state necessarie
una gravissima crisi economica e
la rivolta dei cittadini contro i
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guasti sociali dellausterit. La


scelta di scendere in campo da
parte dei rappresentanti dei partiti europei stata comunque favorita dal fatto che il Parlamento
europeo, in ultima istanza, aveva
il potere di respingere qualsiasi
altro candidato proposto dal Consiglio, negandogli la necessaria
maggioranza.
Chi ha compreso bene la svolta federalista in corso stato il
primo ministro inglese Cameron,
che ha dichiarato: Cedere potere
al Parlamento europeo, riconoscendogli la possibilit di esprimere un suo candidato, vuol dire
innescare un processo irreversibile. La stampa inglese ha poi fatto
il resto rovesciando su Junker una
serie di attacchi personali, per
screditare un candidato giudicato
arci-federalista. La cocente sconfitta di Cameron nella votazione
del Consiglio europeo ha rappresentato anche un suo insuccesso
in politica interna, perch la Gran
Bretagna si trova ora sempre pi
emarginata e il suo peso nella
contrattazione pretesa dal primo
ministro inglese per rimpatriare poteri da Bruxelles si riduce.
Cameron ha dovuto ammettere:
Non mi opporr a una pi grande integrazione della zona euro:
penso che sia inevitabile.
La posta in gioco non era pertanto il politico Junker, ma il sostanziale mutamento istituzionale
avviato dal Parlamento europeo
che rivendicando il diritto-potere
di esprimere un presidente della
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Commissione muta radicalmente


il significato dellelezione europea. Si tratta di un processo verso
una maggiore democrazia europea e un riequilibrio indispensabile dei relativi poteri di Parlamento e Consiglio. Dora in poi
i cittadini potranno votare non
solo per il proprio partito, ma anche per chi avr la responsabilit di realizzare il programma di
governo concordato tra le forze
politiche che decideranno di sostenere la Commissione. E vi sar,
alla fine della legislatura, anche
la possibilit per
gli elettori di
Si compiuto un primo
punire i partiti
passo verso un governo
che non rispetparlamentare europeo
teranno le promesse elettorali.
Il canale di fiducia cittadino-partito-Parlamento-governo cruciale affinch si metta in moto un
rapporto responsabile (democratic accountability) tra corpo
elettorale e governo dellUnione.
Democrazia europea e federalismo europeo sono due facce di
una medesima medaglia. I padri
fondatori della federazione americana erano consapevoli del fatto
che nel rapporto diretto di fiducia
tra esecutivo federale e cittadini
consistesse la cruciale differenza
tra confederazione e federazione
(The Federalist, n.15).
Tuttavia, la legittimit democratica della procedura avviata consentir solo parzialmente di accrescere lautorit degli organi
rappresentativi dei cittadini euroil Mulino 4/2014

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pei. Si tratta di un aspetto sostanziale del deficit democratico europeo, spesso frainteso. Larticolo
10 del Trattato di Lisbona sostiene che i cittadini europei sono
direttamente rappresentati nel
Parlamento europeo, mentre gli
Stati membri sono rappresentati
nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato e di governo.
Come in tutte le federazioni, anche il Trattato di Lisbona accetta
il principio della doppia legittimit democratica, del popolo e degli Stati. Ci nonostante nellUnione europea, dopo la caduta
del Muro di Berlino, si manifestata una crescente, e anomala,
supremazia decisionale del Consiglio, particolarmente durante la
crisi finanziaria, quando ha imposto una severa politica di austerit
alla Commissione e al Parlamento. Con arroganza, ha trasformato
di fatto la Commissione in un suo
segretariato.
Lideologia dominante nellEuropa attuale che solo i governi nazionali sono i legittimi rappresentanti dei
cittadini,
diLideologia dominante
menticando che
vuole solo i governi
una somma di
nazionali come legittimi
rappresentanti
nazionali non
rappresentanti

democraticamente legittimata a prendere


decisioni per tutta lUnione, cos
come una conferenza di presidenti di regione non legittimata
a prendere decisioni per lintera
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nazione. Il Parlamento europeo


ha inizialmente tollerato questumiliazione della sovranit popolare, sino alla reazione dei partiti
in vista dellelezione europea.
Il riequilibrio di poteri tra Consiglio e Parlamento dovrebbe essere salutato con favore da tutti i
sostenitori di unUnione democratica. Tuttavia si tratta solo di
un primo passo: sino a quale
punto si deve spingere questo riequilibrio? Esiste un centro di gravit istituzionale? Lo ha definito
correttamente seppure con una
imprecisione che vedremo il filosofo Jrgen Habermas: Nella
prospettiva di una democrazia
transnazionale, che non assuma
carattere statale, uno Stato democratico federale come gli attuali
Stati Uniti un modello errato.
Basta invece una completa eguaglianza giuridica tra Parlamento
europeo e Consiglio (Corriere
della Sera, 18.6.14). In altre parole, occorre abolire il diritto di
veto nel Consiglio dei ministri,
trasformandolo nella camera legislativa degli Stati, mentre la Commissione diverrebbe il solo organo esecutivo dellUnione. I
dettagli giuridici di questa riforma
dei Trattati sono gi contenuti
nella proposta elaborata dal
Gruppo Spinelli del Parlamento
europeo uscente (A Fundamental Law of the European Union,
Bertelsmann Stiftung, 2013), dove
al presidente della Commissione
riconosciuto il potere di scegliere il proprio collegio di commis625

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sari, al Parlamento e al Consiglio


spetta liniziativa legislativa e viene istituito un collegio elettorale
unico europeo per consentire agli
elettori di scegliere con due
schede, una per i candidati nazionali e una per i candidati su liste
europee un certo numero di
deputati su liste transnazionali,
rafforzando cos il rapporto elettore-eletto. In questo modo si obbligherebbero i leader europei,
designati dai loro partiti alla carica di presidente della Commissione, a presentarsi nel collegio unico europeo.
Apparentemente si tratta di riforme ragionevoli e necessarie, ma
nota lostinata resistenza di alcuni governi, in particolare quello francese, ad aprire il vaso di
Pandora delle riforme istituzionali. Eppure, lattuale legislatura
non potr evitare cambiamenti
costituenti per molteplici ragioni.
In primo luogo, vi sono le pendenze riguardanti riforme gi avviate, come il Fiscal Compact, che
devono essere inserite nei trattati.
Inoltre, resta in sospeso lUnione fiscale, messa in cantiere dai
quattro presidenti (Rapporto Van
Rompuy, 2012) e avviata con lincarico a Mario Monti di presentare
un rapporto sulle risorse proprie.
Vi poi la questione inglese, con
il governo Cameron che preme
per un rimpatrio di poteri. Infine, vi sono le due lacune gravi
dellUnione: la mancanza di una
politica della crescita sostenibile
e delloccupazione e la politica
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estera e della sicurezza. La crisi


ucraina e i continui drammatici
sbarchi dimmigrati dallAfrica e
dal Medio Oriente hanno rivelato
ancora una volta un fianco scoperto dellUnione e impongono
una risposta urgente.
La politica della crescita e delloccupazione merita una particolare
sottolineatura, perch rappresenta non solo una sfida, ma anche
unoccasione per riconquistare la
fiducia dei cittadini. La formula
Agli Stati il rigore, allUnione la
crescita, proposta da Tommaso
Padoa-Schioppa, riassume con
efficacia la linea dazione che dovrebbe essere perseguita. Tuttavia, i governi nazionali fanno di
tutto per cercare scappatoie e vie
traverse, come una maggiore flessibilit dentro il Patto di stabilit.
Si tratta di briciole.
Per far uscire leconomia europea
dalla grave crisi depressiva a cui
stata condotta dal malgoverno del
Consiglio necessario puntare su
obiettivi pi consistenti, compresa una politica della domanda e
degli
investimenti. Il ParlaC chi proprio non ne
mento europeo
vuole sapere di riaprire
uscente ha elail vaso di Pandora
borato un ecceldelle riforme
lente studio sui
costi della nonEuropa (Eprs, Mapping the Cost of
Non-Europe, 2014) in cui si dimostra che in alcuni settori 24 per
la precisione: un mercato digitale
unico, un mercato integrato
dellenergia, un fondo di solidail Mulino 4/2014

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riet contro la disoccupazione,


unarea europea della ricerca,
una difesa europea ecc. si potrebbero realizzare guadagni di
produttivit pari al 6% del Pil europeo: sei volte lattuale bilancio
dellUnione. Questo studio riporta tutte le delibere del Parlamento
europeo relative alla realizzazione dei 24 beni pubblici europei
in attesa di approvazione da parte del Consiglio.
Si tratta di politiOccorre affrontare subito
che
possibili
e a viso aperto i nemici
senza riforme
dichiarati dellEuropa
dei Trattati; in
qualche
caso
con un modesto aumento delle
risorse di bilancio dellUnione. In
generale, la lettura di questo studio dimostra quanto sia giustificato il risentimento dei cittadini europei di fronte ai guasti sociali
della crisi e allincapacit dei governi nazionali di uscire da un vicolo cieco. Un piano di rilancio
delleconomia europea richieder
uno sforzo finanziario e organizzativo su un lungo arco di anni,
ma possibile. tuttavia impensabile che lo si possa realizzare
senza un governo democratico.
Non tutto deve essere fatto subito, ma la direzione di marcia deve
essere visibile e sostenuta da una
forte volont politica sin da ora.
Sono queste le prospettive che
devono entrare a far parte del
programma dazione della nuova
Commissione europea.
NellUnione europea la formail Mulino 4/2014

zione della volont politica un


processo molto pi complesso
di quanto avviene al livello nazionale. Affinch un governo
democratico europeo possa agire con efficacia non basta che
nel Parlamento europeo vi sia
una maggioranza che lo sostenga. Deve esistere anche un largo
consenso nel Consiglio rispetto
agli obiettivi cruciali riguardanti il
futuro dellUnione. La situazione
politica attuale dellUnione non
questa. La crisi finanziaria ha diviso lUnione: gli Stati del Nord
contrastano il lassismo del Sud e
i cittadini indignati preferiscono i
partiti euroscettici e nazionalisti
alle forze tradizionali. Per mutare
questo stato di cose necessaria
una volont di lotta che al momento non si manifesta, se non in
alcune coraggiose avanguardie.
Occorre affrontare a viso aperto
i nemici dellEuropa, in particolare sul fronte culturale e istituzionale. Le due questioni sono
strettamente connesse. I cittadini
comprendono il significato delle istituzioni grazie a immagini
simboliche efficaci. Per quanto
riguarda il fronte culturale vale la
pena di citare il recente episodio
della commemorazione dellattentato di Sarajevo del 28 giugno
1914, unoccasione per celebrare
lunit europea come alternativa
alle divisioni nazionali del pas
sato.
La Commissione europea era stata inizialmente incaricata di organizzare un Consiglio europeo
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straordinario proprio a Sarajevo.


Ma, dopo un primo esame del
problema, ha archiviato la proposta perch Le differenti memorie della prima guerra mondiale
mettono in luce linesistenza di
una memoria collettiva europea.
Ecco il problema, osserva nel suo
commento Pierre Lemaitre (Europe, la mmoire fragmente de
la Grande Guerre, Le Monde,
30.6.2014):
La memoria collettiva va costruita. E
questa costruzione spetterebbe allEuropa politica [] Questo compito ambizioso implica un lavoro profondo di
rottura con la figura del nemico, la decostruzione delle ragioni della violenza che hanno sconvolto il continente
[] una missione colossale di ordine
culturale che [lEuropa] non ha saputo
fare.

Nel dibattito attuale sulle cause


del rifiuto dellEuropa, della rinascita del nazionalismo e del
populismo, si deve riconoscere
che la responsabilit maggiore
della crisi delleuropeismo dei
leader politici, sia al governo sia
allopposizione. La loro reticenza
condanna lUnione allo stallo e
allimpotenza. Ai governi, lUnione va bene per conservare il potere nazionale, non per decidere
il futuro dei cittadini. vero che
essi hanno ereditato una costruzione imperfetta dai padri fondatori Walter Hallstein lha definita
una Federazione incompiuta ma
stanno rischiando di dilapidare
leredit ricevuta, senza compren628

dere che nessuno Stato, nessun


partito e nemmeno lUnione possono sopravvivere senza rimetterne in discussione, per rifondarle,
le originarie fondamenta morali.
Il secondo fronte di lotta quello
istituzionale. Lambiguit contenuta nella dichiarazione di Habermas rilevatrice: che significa
uno Stato democratico federale
come gli attuali Stati Uniti un
modello errato? Se Habermas intende sostenere che lo Stato federale europeo sar diverso dagli
Stati Uniti dAmerica non si pu
non essere daccordo, ma un governo democratico europeo un
governo federale, perch non vi
altro modo di
definire un siLa difesa ostinata
stema politico
della sovranit nazionale
statuale con pi
rivela solo miopia e
livelli di goverprovincialismo
no, quello nazionale e quello
europeo. pur vero che il modello statunitense presenta delle caratteristiche di centralismo amministrativo che non sono adottabili
in Europa. LUnione federale europea non diventer mai un super-Stato centralizzato, come sostiene la propaganda euroscettica.
La differenza fondamentale sta
nel fatto che in America il modello federale si innestato dentro
una societ politica in cui prevalsa lidentit nazionale rispetto
a quella dei singoli Stati membri.
I freni allaccentramento del potere introdotti nella costituzione federale del 1787 hanno progressiil Mulino 4/2014

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vamente ceduto alla pressione


centralizzatrice nel corso dei secoli successivi. Lelezione indiretta del presidente si , di fatto, trasformata in una elezione diretta e
cos avvenuto per il senato, originariamente composto da rappresentanti eletti indirettamente,
cos che le principali caratteristiche decentralizzatrici del federalismo americano sono state espunte dalla costituzione, generando
un effetto centralistico (W. Riker,
The Senate and American Federalism, The American Political
Science Review, 1955). Il risultato stato un sistema federale di
tipo nazionale. Il secondo fattore
di accentramento dipeso dalla
politica estera. Nella Dmocratie
en Amrique, Tocqueville giustificava i debolissimi poteri di politica estera e di difesa del presidente
statunitense
osservando:
Separati dal resto del mondo
dallOceano, troppo deboli ancora per voler dominare il mare,
non hanno nemici e i loro interessi non sono che raramente in
contatto con quelli delle altre nazioni del globo. Le due guerre
mondiali hanno del tutto modificato il felice isolamento degli Stati Uniti, trasformandoli in una superpotenza mondiale.
Il federalismo europeo sar forzatamente un federalismo sovranazionale, dove le ragioni storiche
e culturali che hanno giustificato
lintegrazione europea manterranno in vita una forte differenziazione nazionale, anzi consenil Mulino 4/2014

tiranno di rinnovare la politica e


lidentit nazionali su nuove basi
culturali. LUnione europea e la
democrazia sovranazionale rappresentano innovazioni di cui
gli europei devono essere fieri.
Al di fuori dellEuropa, negli altri continenti, i popoli nazionali
devono ancora convivere con feroci rivalit, odi etnici e religiosi
e guerre. Inoltre, lUnione europea ha interesse a sviluppare una
politica estera di buon vicinato e
di cooperazione, anche su scala
mondiale, sebbene per ora la sua
politica estera sia ancora molto
imperfetta a causa delle divisioni
che permangono tra i suoi Stati
membri. La difesa ostinata della
sovranit nazionale rivela solo la
miopia e il provincialismo dei governi europei. In occasione della
crisi ucraina si sono tutti stretti
impauriti sotto le ali protettrici
dellaquila americana. Chi il sovrano in Europa?
In conclusione, la legislatura che
si aperta con lelezione europea
del 2014 sar decisiva per il futuro dellUnione e per la democrazia europea. La posta in gioco
stata ben descritta da Marine
Le Pen nel giorno del suo trionfo elettorale: Se fossi eletta presidente nel 2017 ha dichiarato
organizzerei un referendum per
chiedere ai francesi se vogliono
uscire dallUnione europea. Si
badi, non di uscire dallUnione
monetaria, ma dallUnione europea. Sarebbe la fine dellintegra629

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zione europea e linizio della balcanizzazione dellEuropa. Ha poi


chiesto una moratoria immediata
sulla costruzione dellUnione, basta avanzamenti verso il federalismo europeo.
I nemici dellunit europea hanno
dunque le idee molto chiare su
ci che vogliono. Non altrettanta chiarezza esiste nel fronte opposto, da cui i cittadini europei
aspettano un piano per il rilancio
dellUnione. Da tempo si sostiene che finita la fase negativa
dellintegrazione e che occorre
passare a quella positiva (ho discusso di questa transizione in
The European Federal State: from
Utopia to Supranational Democracy, Il Politico, n. 1/2014).
Ma la fase positiva non prende
forma perch non si mettono a

fuoco gli obiettivi istituzionali


e culturali del rilancio. I leader
europei devono dire ai cittadini
che si impegnano a costruire un
governo democratico europeo.
La democrazia sovranazionale
europea uninnovazione forse
ancora pi importante delle maggiori scoperte scientifiche della
civilt industriale. La tecnologia
e la ricchezza economica sono
beni indispensabili per migliorare la qualit della vita, ma senza
un governo che orienti le scelte
dei cittadini verso la creazione
di una civilt fondata sul rispetto
della dignit umana, della libert, delleguaglianza e della solidariet su scala sovranazionale,
scienza, tecnologia ed economia
si potranno trasformare in funesti
strumenti di distruzione.

Guido Montani insegna International Political Economy allUniversit di Pavia. stato presidente del
Movimento federalista europeo e vicepresidente della Union of European Federalists di cui ora membro onorario. Tra le sue pubblicazioni, The New Global Political Economy. From Crisis to Supranational
Integration (con R. Fiorentini, Edward Elgar Publishing, 2012).
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