REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE EDUCAO
DEPARTAMENTO DE PS-GRADUAO
REINO DE ESPAA
UNIVERSIDAD DE ALICANTE
INSTITUTO UNIVERSITRIO DE AGUA Y CIENCIAS AMBIENTALES
DEPARTAMENTO DE GESTIN INTEGRAL DEL AGUA

SAMIA NASCIMENTO SULAIMAN

DE QUE ADIANTA?
O papel da educao para a preveno de desastres naturais
DE QUE VALE?
El papel de la educacin para la prevencin de desastres naturales

Brasil, So Paulo
2014

SAMIA NASCIMENTO SULAIMAN

DE QUE ADIANTA?
O papel da educao para a preveno de desastres naturais
DE QUE VALE?
El papel de la educacin para la prevencin de desastres naturales
(verso corrigida/versin corregida)

Tese apresentada, em regime de cotutela,

Faculdade de Educao da Universidade de So
Paulo (USP), Brasil para obteno do ttulo de
Doutora em Educao, e ao Instituto Universitario
del Agua y Ciencias Ambientales da Universidad
de Alicante (UA), Espanha para a obteno do
ttulo de Doutora pela Universidad de Alicante.
Tesis presentada, en rgimen de cotutela, a la
Faculdade de Educao de la Universidade de
So Paulo (USP), Brasil para obtencin del ttulo
de Doctora en Educacin, y al Instituto
Universitario del Agua y Ciencias Ambientales de
la Universidad de Alicante (UA), Espanha para
obtencin del ttulo de Doctora por la
Universidad de Alicante.
rea de concentrao/ rea de concentracin:
Cultura, Organizao e Educao (USP, Brasil)
e/y Gestin Integral del Agua (UA, Espanha)
Orientadores/ Tutores:
Prof. Dr. Pedro Roberto Jacobi (USP, Brasil)
Prof. Dr. Antonio Aledo Tur (UA, Espanha)

Brasil, So Paulo
2014

Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
Autorizo la reproduccin y divulgacin total o parcial de este trabajo, por cualquier medio
convencional o electrnico, para fines de estudio e investigacin, desde que se cite la fuente.

Catalogao na Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo
375.991
S949d

Sulaiman, Samia Nascimento

De que adianta? O papel da educao para a preveno de desastres
naturais = De que vale? El papel de la educacin para la prevencin de
desastres naturales / Samia Nascimento Sulaiman; orientao Pedro Roberto
Jacobi, Antonio Aledo Tur. So Paulo/ Alicante: s.n., 2014.
289 p. ils.; grafs.; tabs.
Tese (Doutorado Programa de Ps-Graduao em Educao. rea de
Concentrao: Cultura, Organizao e Educao) - Faculdade de Educao
da Universidade de So Paulo, em regime de cotutela com o Instituto
Universitario del Agua y Ciencias Ambientales da Universidad de Alicante,
Espanha. (rea de Concentrao: Gestin Integral del Agua).
1. Educao 2. Preveno de acidentes 3. Desastres ambientais
4. Risco ambiental 5. Aprendizagem social. I. Jacobi, Pedro Roberto, orient.
II. Aledo Tur, Antonio, orient.

Nome/Nombre: SULAIMAN, Samia Nascimento

Ttulo/Ttulo: DE QUE ADIANTA? O papel da educao para a preveno de desastres
naturais / DE QUE VALE? El papel de la educacin para la prevencin de desastres
naturales
Tese apresentada Faculdade de Educao da Universidade
de So Paulo, Brasil, para obteno do ttulo de Doutora em
Educao e ao Instituto del Agua y Ciencias Ambientales da
Universidad de Alicante, Espanha, para a obteno do ttulo
de Doutora pela Universidad de Alicante.
Tesis presentada, en rgimen de cotutela, a la Faculdade de
Educao de la Universidade de So Paulo (USP), Brasil
para obtencin del ttulo de Doctora en Educacin, y al
Instituto Universitario del Agua y Ciencias Ambientales de
la Universidad de Alicante (UA), Espanha para obtencin
del ttulo de Doctora por la Universidad de Alicante.
Aprovada em/Aprobada en: 24 de novembro/noviembre de 2014.

Orientadores/Tutores:
______________________________
Prof. Dr. Pedro Roberto Jacobi
Instituies/Instituciones: Faculdade de Educao, Universidade de So Paulo (USP);
Programa de Cincias Ambientais (PROCAM), Instituto de Energia e Ambiente, USP, Brasil
_______________________________
Prof. Dr. Antonio Aledo Tur
Instituies/ Instituciones: Facultad de Sociologa, Universidad de Alicante (UA); Instituto
Universitario del Agua y Ciencias Ambientales, UA, Espaa

Banca Examinadora/ Tribunal:

_______________________________
Prof. Dr. Ermelinda Moutinho Pataca
Instituio: Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, So Paulo, Brasil
_______________________________
Prof. Dr. Leandro Luiz Giatti
Instituio: Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo, So Paulo, Brasil
_______________________________
Prof. Dr. Ktia Canil
Instituio: Universidade Federal do ABC, So Paulo, Brasil.
So Paulo, 2014

Dedico este trabalho a todas as pessoas que no apenas se solidarizam

com as vtimas de desastres mas que atuam em prol da construo de
uma sociedade mais justa, segura e sustentvel
Dedico este trabajo a todas las personas que no slo son solidarias
a las vctimas de los desastres pero que trabajan a favor de la construccin de
una sociedad ms justa, segura y sostenible.

AGRADECIMENTOS
Aos meus orientadores, Prof. Dr. Pedro Roberto Jacobi e Prof Dr Antonio Aledo Tur, pelo
apoio e confiana.
Ao LAPPES-USP, espao de troca de conhecimentos e experincias com professores,
pesquisadores e ps-graduandos que apoiaram meu desenvolvimento acadmico e pessoal.
Aos professores da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (FEUSP), que me
orientaram no caminho da pesquisa.
Aos meus colegas da ps na FEUSP, que tambm buscam fortalecer a Educao para uma
sociedade mais justa e sustentvel.
Aos professores do Mster de Planificacin y Gestin de Riesgos Naturales (2011-2012) da
Universidad de Alicante, Espanha, que proporcionaram conhecimentos importantssimos para
a jornada do doutorado e viabilizaram o convnio para cotutela junto ao Instituto de Agua y
Ciencias Ambientales.
Aos meus inesquecveis colegas do curso de Mster que tornaram possvel minha
aproximao ao campo das cincias naturais e aplicadas, Marian Mancino, Alban Vivert (e
sua linda Lluna Petrus), Jaume Alcaiz Solanas, Rafael Pagn Garca, Alberto Martnez
Escribano e Mara Jos Garca.
Aos pesquisadores do Instituto de Pesquisa Tecnolgicas do Estado de So Paulo (IPT), que
me deram apoio pleno para minha insero no campo da Gesto dos riscos de desastres
naturais, Ktia Canil, Eduardo Soares de Macedo, Fabrcio Mirandola e Marcelo Gramani.
Aos funcionrios da Diviso de Defesa Civil e da Secretaria de Habitao da prefeitura de So
Bernardo do Campo, que, com muita dedicao e expertise, desenvolvem, a longo prazo, um
trabalho qualificado e importante de gesto de riscos que serve de exemplo para as cidades
brasileiras, Marina Midori Fukumoto, Luiz Antonio Bongiovanni, Charbel Attala Antonio,
Joo Bosco, Felipe Torres Figueiredo, Karla Sanches.
Aos agentes da Defesa Civil do Estado de So Paulo, receptivos e disponveis ao dilogo e ao
suporte minha pesquisa, em especial a tenente PM Aline Betnia R. M. Carvalho.
s professoras Denise de La Corte Bacci e Ktia Canil pelos cuidadosos comentrios e
relevantes indicaes no processo de qualificao e na defesa, e aos professores Leandro
Giatti e Ermelinda Pataca pela cuidadosa anlise da minha tese e relevantes comentrios
durante a minha banca de defesa.
Ao apoio tcnico dos amigos Ral Ramirez e Danilo Quadros.
irm que fiz no Crusp, exemplo de dedicao pesquisa acadmica, querida Renata Dirio.
minha amiga Virgnia Talaveira Valentini Tristo, pela reviso criteriosa e carinhosa da
minha tese nos minutos finais.
minha querida me, Leny do Nascimento, apoiadora e orgulhosa da minha trajetria.
CNPq pelo financiamento deste trabalho.

Resumo

SULAIMAN, Samia Nascimento. De que adianta? O papel da educao para a preveno

de desastres naturais. 2014, 289p. Tese (Doutorado Programa de Ps-Graduao em
Educao. rea de Concentrao: Cultura, Organizao e Educao) - Faculdade de Educao
da Universidade de So Paulo, em regime de cotutela com o Instituto Universitario del Agua
y Ciencias Ambientales da Universidad de Alicante, Espanha. (rea de Concentrao:
Gestin Integral del Agua).

O aumento da ocorrncia e impacto dos desastres naturais tem demandado estratgias para
fomentar uma cultura de preveno para a construo de cidades resilientes. No Brasil, a
Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (Lei n 12.608/2012) inova ao indicar a insero
da temtica no currculo escolar nacional. Esta pesquisa, de carter exploratrio, buscou
responder a duas questes: o que educar para a preveno de desastres naturais? e quais
so seus limites e possibilidades no Brasil? Por meio de pesquisa bibliogrfica, documental e
observao participante, foram analisados materiais e atividades de informao/capacitao
para a preveno de desastres, tendo como enfoque inundaes e deslizamentos. Utilizando-se
o mtodo da anlise de contedo, identificou-se que a abordagem educativa para preveno de
desastres trata o desenvolvimento da percepo do risco e de comportamentos e atitudes de
adaptao e auto-proteo, por meio da transmisso de conhecimentos tecnocientficos e da
individualizao do risco. Essa abordagem ancora-se na perspectiva de inevitabilidade e de
convivncia com o risco, o que opera o conceito de inquestionabilidade do risco, que se
baseia em um pensar e agir sobre o risco existente, devido incapacidade cultural e poltica
de enfrentar as causas produtoras do risco, que residem no modelo socioeconmico da
sociedade contempornea, uma sociedade de risco. Prope-se a ampliao dessa abordagem,
especialmente nos espaos escolares de formao, por meio de uma abordagem crtica,
dialgica e participativa, envolvendo a construo social e multicausal dos riscos, os
conhecimentos comunitrios e a corresponsabilizao na gesto de riscos de desastres naturais
nas cidades brasileiras.

Palavras-chave: educao, preveno, desastres naturais, risco, inundao, deslizamento,

inquestionabilidade do risco, anlise de contedo

Resumen

SULAIMAN, Samia Nascimento. De qu vale? El papel de la educacin para la

prevencin de desastres naturales. 2014, 289p. Tesis (Doctorado - Programa de Posgrado
em Educacin. Area de Concentracin: Cultura, Organizacin y Educacin) - Faculdade de
Educao da Universidade de So Paulo, em rgimen de cotutela con el Instituto de Agua y
Ciencias Ambientales de la Universidad de Alicante (Area de Concentracin: Gestin Integral
del Agua).

La creciente incidencia y el impacto de los desastres naturales han exigido estrategias para
construir ciudades resilientes. En Brasil, la Poltica Nacional de Proteccin y Defensa Civil
(Ley n 12.608/2012) indica la introduccin de esta materia en el programa escolar nacional.
Esta investigacin, de tipo exploratorio, intent contestar dos cuestiones qu es educar para
la prevencin de desastres naturales? y cules son sus lmites y posibilidades en Brasil? A
travs de investigacin bibliogrfica, documental y observacin participante, fueron
analizados materiales y actividades de informacin/capacitacin para la prevencin de
desastres, con foco en las inundaciones y deslizamientos. Con el empleo del mtodo de
anlisis de contenido, se identificar que el abordaje educativo para la prevencin de desastres
naturales trata el desarrollo de la percepcin del riesgo y de comportamientos y actitudes
hacia la adaptacin y auto-proteccin, por medio de la transmisin de conocimientos
tecnocientficos y la individualizacin del riesgo. Ese abordaje se basa en la perspectiva de
inevitabilidad y convivencia con el riesgo, lo que opera el concepto de incuestionabilidad del
riesgo, que se basa en un pensar y actuar sobre el riesgo existente, debido a la incapacidad
cultural y poltica para enfrentar las causas productoras del riesgo, las cuales residen en el
modelo socioeconmico de la sociedad contempornea, una sociedad de riesgo. Se propone la
ampliacin de ese abordaje, especialmente en los espacios escolares de formacin, a travs de
una educacin crtica, dialogada y participativa que tematiza la construccin social y
multicausal de los riesgos, tiene en cuenta los conocimientos comunitarios y apoye la
corresponsabilidad en la gestin de riesgos de desastres naturales en las ciudades brasileas.

Palabras clave: educacin, prevencin, desastres naturales,

deslizamientos, incuestionabilidad del riesgo, anlisis de contenido

riesgo,

inundaciones,

Abstract

SULAIMAN, Samia Nascimento. Is it usefull? The role of education for natural disasters
prevention. 2014, 289p. Thesis (Phd Posgraduated Program in Educacin. Area: Culture,
Organization and Education) - Faculdade de Educao of Universidade de So Paulo, in coorientation with Instituto de Agua e Ciencias Ambientales of Universidad de Alicante (Area:
Water Integral Management).

Protection and preparation strategies for building resilient cities have been demanded because
of the increase in the occurrence and impact of natural disasters. In Brazil, the National Policy
on Protection and Civil Defense (Law n12.608/2012) innovates introducing the theme in the
national school curriculum. This exploratory research tried to answer two questions: what is
education for prevention of natural disasters? and what are its limits and possibilities in
Brasil? By literature revew, documentary research and participant observation, we analized
information and training materials and activities for disaster prevention about floods and
landslides. Using the method of content analysis, we identified that education approach for
disaster prevention try to develop risk perception and behaviors and attitudes to adaptation
and self-protection, by transmition of technoscientific knowledge and individualization of
risk. This approach sustains the inevitability for living with risk, that operates the concept of
unquestionability of risk, whose thinking and action is based on existent risk by a cultural
and political inability to highlight producing causes of risk, which lie in the socioeconomic
model of contemporary society, a risk society. We propose to extend this approach, especially
in the scholar education, by a critical, dialogical and participatory education, which studies
the social and multicausal construction of risk, considers the community knowledge and
supports the co-responsibility in the management of natural disaster risk in Brazilian cities.

Keywords: education, prevention, natural disaster, risk, floods, landslides, unquestionability

of risk, content analysis

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Caracterizao do paradigma tecnocntrico sobre os desastres naturais ................ 25

Quadro 2. Caracterizao do paradigma comportamentalista sobre os desastres naturais. ..... 29
Quadro 3. Caracterizao de uma viso da complexidade dos desastres naturais. ................. 45
Quadro 4. Paradigma da cincia ps-normal na gesto dos desastres naturais. ...................... 52
Quadro 5. Caracterizao dos discursos polticos sobre a gesto hdrica na Holanda. ........... 56
Quadro 6. Prioridades do Marco de Ao de Hyogo para aumento da resilincia. ................. 57
Quadro 7. Relao entre a Campanha Cidades Resilientes e o Quadro de Ao de Hyogo. ... 59
Quadro 8. Coexistncia de diferentes paradigmas na gesto dos desastres naturais. .............. 60
Quadro 9. Distino entre dado informao e conhecimento. ............................................... 75
Quadro 10. Tipos de conhecimento. ..................................................................................... 76
Quadro 11. Comparao entre as caractersticas de gesto da informao e a do conhecimento.
............................................................................................................................................ 77
Quadro 12. Dados sobre os impactos de desastres naturais em 4 estados brasileiros. ............ 91
Quadro 13. Principais tipos de movimentos de massa em encostas (caractersticas e perfil
esquemtico). ....................................................................................................................... 98
Quadro 14. Condicionantes relativos ocorrncia de deslizamentos. .................................. 100
Quadro 15. Estrutura, vertical e hierarquizada, do Sistema Nacional de Defesa Civil
(SINDEC)* ........................................................................................................................ 113
Quadro 16. Destinao dos recursos para Gesto de Riscos e Resposta a Desastres (PPA
2012-2015). ....................................................................................................................... 116
Quadro 17. Descrio das etapas das aes de Proteo e Defesa Civil Brasileira............... 128
Quadro 18. Cenrio atual de transio da Defesa Civil Brasileira. ...................................... 129
Quadro 19. Medidas de preveno em duas situaes de risco de escorregamento. ............. 130
Quadro 20. Tipologia de abordagens de gesto de riscos de escorregamentos no Brasil. ..... 130
Quadro 21. Estratgias de preveno em 2 tipos de gesto: do risco e do desastre .............. 131
Quadro 22. Atividades e eventos em que se realizou a observao participante. ................. 135
Quadro 23. Corpus da pesquisa. ......................................................................................... 142
Quadro 24. Caracterizao dos elementos do processo comunicativo no corpus. ................ 148
Quadro 25. Processo de anlise de contedo deste trabalho. ............................................... 149
Quadro 26. Variveis da categorizao das mensagens do corpus. ..................................... 150
Quadro 27. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: folhetos. ........................... 171
Quadro 28. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: cartilhas. .......................... 172
Quadro 29. Ocorrncia das categorias/ subcategorias no corpus: cadernos. ........................ 173
Quadro 30. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: cursos .............................. 175
Quadro 31. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: vdeo, cartaz. ................... 177
Quadro 32. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: livros. .............................. 179
Quadro 33. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: atividades de preparao. . 182
Quadro 34. Total da ocorrncia das categorias e subcategorias em cada material/atividade do
corpus. ............................................................................................................................... 182
Quadro 35. Educao para preveno de desastres naturais: experincias atuais e propostas.
.......................................................................................................................................... 205
Quadro 36. Elementos necessrios educao crtica de preveno de desastres naturais. .. 209
Quadro 37. Coexistencia de diferentes paradigmas en la gestin de desastres naturales. ..... 222
Cuadro 38. Proceso de anlisis de contenido de este trabajo. .............................................. 243
Cuadro 39. Elementos necesarios a la educacin crtica de prevencin de desastres naturales.
.......................................................................................................................................... 263

LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Modelo de presses para um desastre, numa progresso da vulnerabilidade........... 36
Figura 2. Modelo de presso de desastres e progresso da vulnerabilidade (Cruz Vermelha). 36
Figura 3. Fatores de vulnerabilidade em pases desenvolvidos e menos desenvolvidos ......... 40
Figura 4. Aes estratgicas dos programas de mitigao de desastres da UNDRO. ............. 54
Figura 5. Conhecimento tecnocientfico para a preveno de deslizamentos. ........................ 78
Figura 6. Aprendizagem social na gesto do risco na comunidade andina. ............................ 83
Figura 7. Hierarquia tradicional do conhecimento. ............................................................... 86
Figura 8. Perfil esquemtico do processo de enchente e inundao. ...................................... 97
Figura 9. Perfil de encosta com taludes de corte e aterro....................................................... 99
Figura 10. Assentamentos precrios em encosta (Rio Grande da Serra, ABC Paulista). ...... 100
Figura 11. Localizao geogrfica e diviso poltica da regio do ABC Paulista................. 109
Figura 12. Distribuio espacial segundo tipo de assentamento (IBGE, 2000). ................... 110
Figura 13. N de municpios brasileiros na Campanha Cidades Resilientes (10/04/2014). ... 119
Figura 14. Capa do livro sobre projeto municipal de reduo de risco (So Paulo, 1989). ... 121
Figura 15. Representao grfica das reas e linhas de ao do Plano Nacional de Gesto de
Riscos e Resposta a Desastres Naturais 2012-2014............................................................. 121
Figura 16. Assentamentos precrios e rea de risco de deslizamento (Jd. Silvina, SBC-SP).122
Figura 17. Estrutura organizacional da Operao Guarda-Chuva (SBC-SP)........................ 125
Figura 18. Esquema das etapas das aes de Proteo e Defesa Civil Brasileira. ................ 128
Figura 19. Jogo sobre escorregamentos. ............................................................................. 139
Figura 20. Progresso da vulnerabilidade a inundao e deslizamento no Brasil. ................ 152
Figura 21. Tipos de escorregamentos. ................................................................................ 157
Figura 22. Processo de ocupao de encostas e formao de rea de risco de deslizamento. 158
Figura 23. Parte de material impresso com mensagens relativas a sinais de perigo de
inundao. ......................................................................................................................... 159
Figura 24. Parte de materiais impressos com mensagens sobre sinais de perigo de
deslizamento. ..................................................................................................................... 160
Figura 25. Mensagens e imagens sobre medidas de preveno. ....................................... 162
Figura 26. Parte de material impresso com mensagens e imagens sobre medidas de
segurana. ........................................................................................................................ 165
Figura 27. Pluralidade de linguagens das mensagens do corpus.......................................... 167
Figura 28. Publicaes do IG para preveno de desastres.................................................. 168
Figura 29. Folhetos da Defesa Civil do Estado de So Paulo. ............................................. 170
Figura 30. Cartilhas da Defesa Civil. .................................................................................. 173
Figura 31. Cadernos sobre Defesa Civil para pblico infantil. ............................................ 174
Figura 32. Atividades do curso de mapeamento de risco do IPT (Ribeiro Pires, 2013). ..... 175
Figura 33. Vistoria tcnica em rea de deslizamento. ......................................................... 178
Figura 34. Cartaz da Operao Guarda-Chuva (So Bernardo do Campo, SP). .................. 178
Figura 35. Divulgao da Operao Guarda-Chuva em reas de risco de SBC.................... 181
Figura 36. Capa e contracapa do folheto da Operao Guarda-Chuva (SBC-SP). ............... 184
Figura 37. Gesto de informao para preveno de risco de desastres naturais. ................. 198
Figura 38. Gesto do conhecimento para preveno de risco de desastres naturais. ............. 198
Figura 39. Relacin contenido manifiesto (corpus) y elementos de los niveles de
vulnerabilidad. ................................................................................................................... 253
Figura 40. Espacio de los actores sociales en la gestin de informacin para prevencin de
desastres naturales.............................................................................................................. 259
Figura 41. Escala de participacin en la gestin de conocimiento para prevencin de desastres
naturales. ........................................................................................................................... 260

LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Danos humanos causados por enxurradas e deslizamentos no Brasil em 2011. ...... 96
Tabela 2. Dficit habitacional nas 5 regies brasileiras e 2 principais reas metropolitanas
(2008). ............................................................................................................................... 105
Tabela 3. Nmero de setores subnormais/precrios e de residentes no Brasil (2000 e 2007).
.......................................................................................................................................... 105
Tabela 4. Estimativa de assentamentos precrios e seus moradores no ABC Paulista (Base
Censo 2000). ...................................................................................................................... 111
Tabela 5. Dados sobre assentamentos precrios em So Bernardo do Campo (2010). ......... 111

LISTA DE GRFICOS
Grfico 1. Comparativo (%) de registros de desastres naturais no Brasil (1991-2010). ......... 92
Grfico 2. Comparativo anual de ocorrncia de movimentos de massa no pas (1991-2010). 92
Grfico 3. Comparao do aumento de registros de desastres naturais no Brasil (1991-2010).
............................................................................................................................................ 93
Grfico 4. Ocorrncia mensal de inundao gradual por regio. ........................................... 94
Grfico 5. Ocorrncia mensal de inundao brusca e alagamento por regio. ....................... 94
Grfico 6. Ocorrncia mensal de movimentos de massa por regio. ...................................... 94
Grfico 7. Mdia pluviomtrica (mensal) e movimentos de massa (dcada) no Est. de So
Paulo.................................................................................................................................... 95
Grfico 8. Dados sobre a localizao de assentamentos subnormais nas cidades brasileiras
(Censo 2010). .................................................................................................................... 108
Grfico 9. Municpios brasileiros (%), segundo instrumento de gesto de risco de desastre
(2013). ............................................................................................................................... 117

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AVADAN Formulrio de Avaliao de Danos
AVEA Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem
CAPRADE Comit Andino para a Preveno e Ateno de Desastres
CEDEC Coordenadoria Estadual de Defesa Civil
CEDEC/SP Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de So Paulo
CENAD Centro Nacional de Riscos e Desastres
CEPAL Diviso de Populao da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Estado de So Paulo)
CEPED-UFSC Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, da Universidade
Federal de Santa Catarina
CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
CMMAD Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CNPDC Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil
COMDEC Comisso Municipal de Defesa Civil
CONDEC Conselho Nacional de Defesa Civil
FEMA Federal Emergency Management Agency (Estados Unidos)
FUNCAP Fundo Especial para Calamidades Pblicas
GEACAP Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Pblicas
GDR Gesto De Risco
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
MC Ministrio das Cidades
MCTI Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
MI Ministrio da Integrao Nacional
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
NOPRED Formulrio de Notificao Preliminar de Desastre
NUDEC Ncleo Comunitrio de Defesa Civil
PAR Pressure and Release (Modelo de Presso e Liberao de Desastres)

PCNs Parmetros Curriculares Nacionais

PLANCON Plano de Contingncia de Proteo e Defesa Civil
PMRR Planos Municipais de Reduo de Riscos
PNPDEC Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil
PNEA Poltica Nacional de Educao Ambiental
PPDC Plano de Contingncia ou Preventivo de Defesa Civil (PPDC)
PREDECAN Projeto Apoio Preveno de Desastres na Comunidade Andina
REDEC Coordenadoria Regional de Defesa Civil
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
RRD Reduo de Risco de Desastre
S2ID Sistema Integrado de Informaes sobre Desastres
SEDEC Secretaria Especial de Defesa Civil
SINDEC Sistema Nacional de Defesa Civil
SINPDEC Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (Lei 12.608/2012)
SMA Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo
UFSC Universidade Federal de Santa Catarina
UNDRO United Nations Disaster Relief Organization
UNESP Universidade Estadual Paulista
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Criana
UNISDR Estratgia Internacional de Reduo de Desastres Naturais das Naes Unidas
UNOCHA Escritrio das Naes Unidas para a Coordenao de Assuntos Humanitrios
VCA Avaliao de vulnerabilidade e capacidade (Vulnerability and capacity assessment)
VCI ndice de vulnerabilidade e caapcidades (Vulnerability and capacities index)

SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................................... 15
CAPTULO 1. DESASTRES NATURAIS E SUA ABORDAGEM EDUCATIVA ............. 19
1.1

Paradigmas dos desastres naturais .......................................................................... 19

1.1.1 O paradigma tecnocntrico .................................................................................. 20

1.1.2 O paradigma comportamental .............................................................................. 26
1.1.3 O paradigma da vulnerabilidade .......................................................................... 30
1.1.4 O paradigma da complexidade ............................................................................. 41
1.1.5 O paradigma da cincia ps-normal ..................................................................... 47
1.1.6 Entre paradigmas ................................................................................................. 53
1.2

Educao, meio ambiente e desastres naturais ........................................................ 61

1.2.1 Educao e sociedade .......................................................................................... 62

1.2.2 Educao e problemticas ambientais .................................................................. 67
1.2.3 Educao e riscos de desastres naturais ................................................................ 72
1.2.3.1 Saber e preparar-se: processos educativos e comportamento responsivo ........ 73
1.2.3.2 Dialogar e prevenir-se: apreenso de experincias como processo para
preveno de riscos .................................................................................................. 82
CAPTULO 2. OS DESASTRES NATURAIS NAS CIDADES BRASILEIRAS................. 89
2.1 Os desastres naturais na realidade brasileira ............................................................... 90
2.2 As reas de risco nas cidades brasileiras ................................................................... 101
2.3 A gesto do desastre no Brasil .................................................................................. 112
2.3.1 Medidas estruturais ............................................................................................ 120
2.3.2 Medidas no estruturais ..................................................................................... 122
2.3.3 Novos paradigmas ............................................................................................. 127
CAPTULO 3. METODOLOGIA DA PESQUISA ............................................................ 133
3.1 Coleta dos dados ...................................................................................................... 134
3.2 Corpus da pesquisa ................................................................................................... 136
3.2.1 De instituies tecnolgicas e acadmicas ......................................................... 136
3.2.2 De instituies pblicas ..................................................................................... 140
3.3 Mtodo de anlise dos dados .................................................................................... 143
3.4 Etapas da anlise dos dados ...................................................................................... 144
3.5 Categorias e subcategorias de anlise dos dados ....................................................... 149
3.6 Referencial terico-metodolgico para a interpretao dos dados ............................. 151
CAPTULO 4. ABORDAGEM EDUCATIVA PARA A PREVENO DE DESASTRES
NATURAIS ....................................................................................................................... 155
4.1 O contedo manifesto sobre preveno de desastres naturais .................................... 156
4.1.1 Identificao/anlise de riscos............................................................................ 156
4.1.2 Medidas de preveno ....................................................................................... 161
4.1.3 Planejamento para situaes de emergncia ....................................................... 164

4.2 Anlise da ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus .................................. 166

4.3 O contedo latente sobre preveno de desastres naturais ......................................... 185
CAPTULO 5. DA INQUESTIONABILIDADE PARA UMA EDUCAO CRTICA DE
PREVENO DE DESASTRES....................................................................................... 189
5.1 A inquestionabilidade do risco na educao para preveno de desastre ................... 189
5.1.1 Contedos educativos baseados no enfoque tecnocntrico ................................. 190
5.1.2 Contedos educativos baseados na individualizao do risco ............................. 192
5.1.3 Processos educativos baseados na transmisso-assimilao................................ 195
5.2 A perspectiva crtica na educao para preveno de desastres ................................. 196
5.2.1 Da gesto da informao para a gesto do conhecimento ................................... 197
5.2.2 Transio educativa: da transmisso para a construo social de conhecimentos 201
5.2.3 Educao como dilogo de saberes .................................................................... 206
CONCLUSES ................................................................................................................. 211
RESUMEN EXTENDIDO EN ESPAOL ........................................................................ 213
PRESENTACIN.......................................................................................................... 213
CAPTULO 1. Desastres naturales y su abordaje educativo ............................................ 216
1.1 Paradigmas de los desastres naturales ................................................................... 216
1.2 Educacin, medio ambiente y desastres naturales ................................................. 223
CAPTULO 2. Los desastres naturales en las ciudades brasileas................................... 229
2.1 Los desastres naturales en Brasil........................................................................... 230
2.2 reas de riesgo en las ciudades brasileas ............................................................ 232
2.3 La gestin del desastre en Brasil ........................................................................... 234
CAPTULO 3. Metodologa de la investigacin ............................................................. 238
3.1 Recoleccin de datos ............................................................................................ 238
3.2 Corpus de la investigacin .................................................................................... 239
3.3 Mtodo de anlisis de los datos ............................................................................. 242
3.4 Referencial terico-metodolgico para la interpretacin de los datos .................... 243
CAPTULO 4. Abordaje educativo para la prevencin de desastres naturales ................. 245
4.1 El contenido manifiesto sobre prevencin de desastres ......................................... 246
4.2 Anlisis de la ocurrencia de las categoras/subcategoras en el corpus ................... 249
4.3 El contenido latente sobre prevencin de desastres ............................................... 253
CAPTULO 5. De la incuestionabilidad hacia una educacin crtica de prevencin de
desastres......................................................................................................................... 255
5.1 La incuestionabilidad del riesgo en la educacin para prevencin de desastres...... 256
5.2 Una perspectiva crtica sobre la educacin para la prevencin de desastres ........... 258
CONCLUSIONES ............................................................................................................. 264
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................ 267

INTRODUO
No Brasil, a proteo tornou-se central na gesto dos riscos de desastres proposta pela
recente Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (Lei n 12.608/2012). A nova Lei
colocou a importncia de se desenvolver conscincia nacional acerca dos riscos de desastre e
alterou a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/1996) indicando a
incluso de princpios da proteo e defesa civil nos currculos do ensino fundamental e
mdio. Essa alterao foi o marco para o desenvolvimento desse trabalho e meu envolvimento
com o tema da educao para a preveno de desastres naturais, um campo interdisciplinar no
qual pude transitar da lingustica para as geocincias pela interdisciplinaridade da educao.
Minha formao acadmica iniciou-se na graduao e licenciatura em Letras,
concludas em 2002. Em 2004, tornei-me voluntria da Fundao SOS Mata Atlntica onde
aprendi sobre o papel da educao na tematizao das questes ambientais contemporneas e
do trabalho coletivo e colaborativo da sociedade nesse contexto. Imersa no campo da
Educao Ambiental, entre 2007 e 2010, desenvolvi meu mestrado em Educao, utilizando a
anlise dialgica do discurso como ferramenta para evidenciar os discursos de
sustentabilidade que permeiam materiais educativos, especificamente produzidos por revistas
dirigidas ao universo escolar. Durante esse perodo tive a oportunidade de participar de
intercmbios internacionais para o Chile, na Universidad de Concepcin, dentro do Projeto
Alfa sobre Governana da gua (2005-2009), e para a Venezuela, na Universidad Central de
Venezuela, sobre projetos de participao popular em Educao Ambiental.
No mesmo ano de concluso do Mestrado, dei seguimento carreira acadmica no
Doutorado, ampliando a abordagem da pesquisa sobre Educao Ambiental com a insero do
tema das Mudanas Climticas. Em 2011, fui selecionada para uma bolsa de estudos para o
curso de mster Planificacin y Gestin em Riesgos Naturales, na Espanha, possibilitandome aprofundar a literatura sobre riscos naturais, o que se reflete no primeiro captulo deste
trabalho. Durante o curso, realizei trabalhos sobre o tema da vulnerabilidade social na gesto
de riscos e desastres naturais, tendo como exemplo representativo os elevados danos materiais
e nmero de vtimas (mais de 900 bitos) das inundaes e deslizamentos ocorridos na regio
serrana do Rio de Janeiro, em 2011.
Com meu retorno ao Brasil, tomei conhecimento das diretrizes propostas pela nova
Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil e das aes governamentais para sua
implementao. Diante de um momento oportuno e relevante para o tema da educao para
preveno de desastres naturais, reformulei a abordagem da minha pesquisa, voltada
educao frente a cenrios futuros da mudana climtica, para investigar os impactos dos
15

riscos e desastres no Brasil, os elementos de vulnerabilidade social nas cidades brasileiras e o

papel da educao para a preveno nesse contexto.
No contexto de mudana na poltica nacional de gesto dos riscos e desastres e do
ineditismo das aes educativas de preveno no ambiente escolar, o processo de investigao
deste trabalho iniciou-se com as seguintes perguntas de pesquisa: O que educar para a
preveno de desastres naturais? e quais so seus limites e possibilidades no Brasil? O
objetivo da pesquisa foi identificar os contedos e seus fundamentos ideolgicos de
materiais informativos de circulao pblica e atividades de informao/capacitao para a
preveno de desastres naturais. Adotou-se como recorte a preveno de desastres de
inundaes e deslizamentos, decorrentes dos impactos negativos das precipitaes
concentradas e intensas nas cidades brasileiras nos ltimos anos. Como objetivos especficos,
a pesquisa buscou identificar, na literatura brasileira e internacional:
a) as abordagens terico-metodolgicas que baseiam o conceito e a gesto dos
desastres, e sua repercusso nas aes educativas;
b) os referenciais legais e institucionais dessa gesto no Brasil e sua extenso na
produo de materiais e organizao de atividades de informao/capacitao no pas; e
c) a caracterizao das reas de risco de inundao e deslizamento nas cidades
brasileiras e as informaes/aes educativas nesse contexto.
Para o cumprimento dos objetivos da pesquisa, de carter exploratrio, adotou-se uma
metodologia quanti-qualitativa interdisciplinar, de modo a explorar a complexidade e
pluralidade das variveis envolvidas na problemtica dos desastres naturais e seus reflexos
nos materiais e nas prticas educativas que se direcionam a ela. Multimetodolgica, a coleta
de dados contou com reviso bibliogrfica sobre educao e preveno no contexto dos
desastres naturais; reviso documental sobre o tema nas polticas pblicas no Brasil e o
diagnstico de sua capilaridade nas diferentes esferas governamentais, com o apoio de
observao participante, especialmente em eventos acadmicos e governamentais sobre
reduo de riscos de desastres naturais no pas, realizados durante o recorte temporal da
pesquisa: maro de 2011 a maro de 2014. Entre eles, podem ser destacados os eventos
organizados pelo Ministrio da Integrao como Understand Risk Brasil - URBR 2012, em
parceria com o Banco Mundial, e a Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil 2014,
com conferncias preparatrias, em nvel municipal, regional e estadual. No mbito estadual,
as Oficinas de Preparao para o Perodo de Chuvas 2013/2014, realizadas pela
Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de So Paulo; na escala regional, o Curso de
Mapeamento de rea de Risco de Escorregamento e Solapamento de Margens de Crregos

16

ministrado pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo (IPT) em trs

cidades do ABC Paulista; e na esfera municipal, as reunies comunitrias agendadas pela
Defesa Civil do municpio de So Bernardo do Campo, em parceria com a Secretaria de
Habitao, dentro da Operao Guarda-Chuva 2013/2014.
O corpus foi formado por materiais impressos e digitais, de linguagem verbal (oral e
escrita) e linguagem no-verbal (signos visuais), e atividades de informao e/ou capacitao
para a preveno de desastres relativos a inundaes e deslizamentos. Abarcou folhetos,
cadernos, livros, cartilhas, cartaz, vdeo, cursos presenciais e em ambiente virtual de ensinoaprendizagem, oficinas e reunies comunitrias (slides de apresentao), direcionados
informao/capacitao para preveno de desastres naturais. Foram analisados materiais e
atividades educativas para a preveno de desastres naturais de alcance: 1) federal, no mbito
da Secretaria Nacional de Defesa Civil, do Ministrio da Integrao; 2) estadual, adotando-se
como referncia o Estado de So Paulo, sudeste do pas, atualmente com o maior nmero de
cidades envolvidas na campanha Cidades Resilientes das Naes Unidas; 3) regional, com a
seleo do Grande ABC Paulista, rea metropolitana de So Paulo, cujas sete cidades ilustram
a configurao socio-histrica de reas de risco na rea urbana e tm desenvolvido aes para
reduo do risco de desastre; e 4) municipal, a ttulo de exemplo, a cidade de So Bernardo do
Campo, que se destaca na regio pela poltica de reduo de risco e gesto preventiva.
O tratamento dos dados primrios realizou-se por meio da anlise de contedo. O
mtodo permite a identificao, no plano textual, dos contedos manifestos, efetivamente
observados, e a interpretao, no plano ideolgico, dos contedos latentes, ocultados
conscientemente ou no pelos autores. Tanto os objetivos quanto os procedimentos
metodolgicos foram desenhados para dar sustentao seguinte hiptese de pesquisa: a
educao para a preveno de desastres naturais, ancorada na perspectiva da
inevitabilidade e da inquestionabilidade do risco, direciona-se adaptao e convivncia
com o risco de desastre.
Identificou-se que materiais e atividades para preveno de desastres naturais
disseminam informaes tecnocientficas sobre os riscos de desastres naturais para
desenvolver tanto a percepo de risco, quanto aes e medidas de preveno e auto-proteo
individuais. Essa abordagem educativa considera a) o risco instalado, j existente, e portanto
inevitvel, e no a construo socio-histrica que produziu e produz riscos; b) a transmisso
de informao do campo da cincia e da tcnica como forma de entendimento e convivncia
com o risco, sem dilogo com os conhecimentos e cultura locais; c) a mudana de
comportamento das populaes vulnerveis pela individualizao do risco.
17

A identificao da abordagem educativa para a preveno de desastres naturais no

Brasil, ancorada na inevitabilidade do risco, no enfoque tecnocntrico e na individulaizao
do risco, permitiu concluir que se oculta a produo social do risco, advinda do modelo de
sociedade, de desenvolvimento, de gesto pblica e de gesto do prprio risco que geraram e
geram assentamentos e grupos humanos vulnerveis a inundaes e deslizamentos. Essa
limitao sustenta a tese deste trabalho de que a educao para a preveno de desastres
naturais no Brasil operacionaliza a inquestionabilidade do risco, baseada na limitada
capacidade de pensamento e ao sobre as causas produtoras do risco. O conceito de
inquestionabilidade do risco materializa-se tanto no contedo quanto na ao educativa para
preveno de desastres. Por um lado, h a transmisso de informaes de base tecnocientfica,
para desenvolver a percepo do risco presente, existente, sem a anlise socio-histria, crtica,
participativa, dialogada sobre a constituio do risco instalado. Por outro, h a indicao de
comportamentos e atitudes de preveno e auto-proteo para orientar medidas de adaptao e
convivncia, partindo-se da premissa de inevitabilidade e individualizao do risco. Ambas as
questes indicam o potencial educativo de se colocar no apenas como tema, mas como
problema, a preveno de desastres naturais numa sociedade de risco.
Para apresentar os resultados desta pesquisa, a estrutura da tese foi organizada em
cinco captulos. O primeiro captulo Desastres naturais e sua abordagem educativa
apresenta a reviso da literatura sobre diferentes interpretaes dos desastres naturais e o seu
dilogo com o campo da educao. O segundo captulo, Desastres naturais nas cidades
brasileiras, delineia o contexto de desastres naturais no Brasil, conceitua inundaes e
deslizamentos, caracteriza socio-historicamente as reas de risco no pas, bem como a nova
poltica nacional e as experincias brasileiras de gesto de risco e desastre. O terceiro,
Metodologia da pesquisa, descreve a coleta e anlise dos dados. O quarto, Abordagem
educativa para a preveno de desastres naturais, apresenta os resultados da anlise do
corpus. O quinto captulo, Da inquestionabilidade para uma educao crtica de preveno
de desastres, descreve a operacionalizao do conceito de inquestionabilidade do risco nas
mensagens do corpus, analisa os limites que esse conceito imprime abordagem educativa
para a preveno e aponta as possibilidades que o tratamento das causas produtoras de risco
pode oferecer a uma educao crtica para a preveno dos desastres naturais.
Como esta pesquisa de doutorado foi realizada em regime de cotutela entre a
Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, Brasil, e o Instituto Universitario de
Agua y Ciencias Ambientales da Universidad de Alicante, Espanha, apresenta-se uma verso
resumida da tese em espanhol, e finaliza com as referncias bibliogrficas citadas.

18

CAPTULO 1. DESASTRES NATURAIS E SUA ABORDAGEM

EDUCATIVA

Os impactos dos eventos naturais, especialmente com os prognsticos negativos sobre

alteraes no clima, tm sido uma constante preocupao da sociedade contempornea.
Diante desse cenrio, as estratgias de ao, que se centravam na resposta a esses impactos,
tm-se direcionado ao estudo, planejamento e interveno sobre situaes e contextos de
risco, antes da materializao do impacto. Palavras como mitigao e preparao tm ganhado
destaque nas abordagens de gesto sobre os chamados riscos de desastres. Nesse contexto,
enfoca-se a relevncia de se construir uma cultura de preveno sobre os riscos de desastres
no qual se inserem as aes voltadas educao.
Neste captulo, apresenta-se a reviso bibliogrfica sobre correntes de pensamento
que, ao longo dos sculos XX e XXI, apontaram diferentes formas de entendimento, anlise e
ao sobre os desastres naturais, as quais tm implicao sobre a ao educativa nesse
contexto. Na primeira parte, para alm de uma tipologia, foi delineada a construo terica
sobre os desastres naturais, apresentando diferentes pontos de vista, enfoques, variveis e
reas de conhecimento que foram sendo considerados e que deram origem a distintas
estratgias de gesto. Com base nesse processo, a segunda parte aborda as experincias
educativas relacionadas gesto do desastre que foram sendo ampliadas de uma abordagem
tecnocntrica para uma perspectiva dialogada e construtivista.

1.1 Paradigmas dos desastres naturais

Os paradigmas so modelos de resoluo de problemas dentro do campo da cincia.
Segundo Kuhn (2005:219), paradigma aquilo que membros de uma comunidade cientfica
partilham e, inversamente, uma comunidade cientfica consiste em homens que partilham um
paradigma. A definio do autor rompeu com o conceito de linearidade cumulativa na
evoluo da cincia, mostrando-a em desenvolvimentos cclicos, instveis, exigentes de
mudanas bruscas em suas regras, sujeitos aos sistemas de valores e crenas bsicas de uma
poca e de uma especfica comunidade cientfica. Com base nesse conceito, foi possvel
categorizar cinco paradigmas sobre desastres naturais, reorganizando e ampliando a tipologia
de quatro paradigmas propostos por Warner et al. (2002) e Smith e Petley (2009): paradigma
tecnocntrico ou da engenharia; paradigma comportamental; paradigma da vulnerabilidade ou
estrutural, ou paradigma do desenvolvimento; paradigma da complexidade; e, neste trabalho,
19

o paradigma da cincia ps-normal (Funtowicz, Ravetz, 1997, 2000; Ravetz, De Marchi,

1999; Funtowicz, De Marchi, 2003) que vai alm do tema dos desastres naturais, colocandose como novo paradigma cientfico pela insero da incerteza, probabilidade e risco na
construo de conhecimento e resoluo de problemas.
A apresentao dos cinco paradigmas busca explicitar as principais interpretaes
sobre desastres naturais, que saram do campo das cincias naturais e aplicadas para o campo
das cincias sociais, e se ampliaram a propostas de interao entre diferentes reas do
conhecimento e formas de saber para abarcar a complexidade e as incertezas inerentes ao
tema. A reviso bibliogrfica sobre desastres naturais revelou as limitaes da racionalidade
cientfica positivista cartesiana, as propostas de quebra do paradigma da verdade cientfica,
inserindo incerteza, probabilidade e risco, e os processos coletivos de construo de
conhecimento e gesto frente aos problemas ambientais.

1.1.1 O paradigma tecnocntrico

Os desastres foram historicamente interpretados como resultado de foras estranhas,
incontrolveis, que golpeavam o homem, como um castigo, ora de origem divina, ora da
atuao malfica da natureza. Essa perspectiva se expressa na origem etimolgica do termo
desastre que procede do prefixo latino dis (mau) e da palavra grega astron ou astren
(estrela), ou seja, m estrela, que implica infortnios, desgraas ou calamidades
relacionadas, de acordo com as antigas concepes astrolgicas, com uma m posio estelar.
Na passagem do latim para o portugus, o vocbulo manteve apenas o sentido de evento
sinistro, como se observa no dicionrio da lngua portuguesa que traz fatalidade, desgraa,
sinistro, grande revs como acepes da palavra desastre (Michaelis..., 1998: 668).
Como resultado da ao negativa natureza, os desastres naturais foram entendidos
como independentes da ao humana, a qual poderia atuar na sua previso e controle. Essa
compreenso apoiou uma abordagem fsicalista dos desastres naturais (Hewit, 1983) que
enfocou experimentos, anlises e explicaes sobre eventos geomorfolgicos, climatolgicos
e/ou hidrolgicos para dar base a respostas cientficas e solues tecnolgicas. Nesse
contexto, a relao entre cincias naturais e aplicadas deram materialidade a tecnologias de
modelagem, previso e infraestrutura, dentro do paradigma tecnocntrico (Warner et al.,
2002) ou paradigma da engenharia (Smith, Petley, 2009).
A literatura anglo-saxnica apresenta uma distino entre ameaa (hazard), risco (risk)
e desastre (disaster). A ameaa vista como um processo ou evento produzido pela
20

natureza ou induzido pelo homem com potencial de produzir perdas; o termo risco indica a
probabilidade de que se ocorra esse processo/evento e que se causem perdas; enquanto
desastre significa a materializao disso (Smith, Petley, 2009: 13). No entanto, muitas vezes
essas expresses so tidas como sinnimos porque esto relacionadas a fenmenos naturais
que tm impactos negativos sobre a sociedade humana, e/ou so utilizadas de acordo com o
enfoque do estudo, publicao e instituio.
A causalidade externa ao homem uma premissa na definio das ameaas naturais.
Burton e Kates (1964: 413) as definem como aqueles elementos do ambiente fsico, danosos
ao homem e causados por foras externas a ele e as classificam a partir de seus agentes
causais geolgicos ou biolgicos. O mesmo se observa na terminologia proposta pela
Estratgia Internacional de Reduo de Desastre das Naes Unidas (UNISDR em ingls),
que define ameaa como um fenmeno, substncia, atividade humana ou condio
perigosa que pode ocasionar morte, leses ou outros impactos a sade, danos propriedade,
perda de meios de sustento e de servios, transtornos sociais e econmicos, ou danos
ambientais (UNISDR, 2009: 05). A Estratgia classifica as ameaas como biolgicas,
geolgicas, hidrometeorolgicas e tecnolgicas. As trs primeiras so relacionadas a riscos de
desastres naturais, descrevendo as ameaas biolgicas como doenas, contgios; as geolgicas
como

terremotos,

tsunamis,

erupes

vulcnicas,

movimentos

de

massa;

as

hidrometeorolgicas como ciclones tropicais, tempestades, geadas, inundaes, secas, ondas

de frio e calor, que podem ter aes combinadas.
O entendimento da fora do mundo fsico como externa, separada das foras humanas
configurou o desastre como uma interrupo momentnea da vida normal (Smith, Petley,
2009: 5). Para Steinberg (2000), essa perspectiva desconectou os desastres naturais do
ambiente humano e de sua organizao social, perpetuando um senso de descontinuidade,
alteridade e fatalismo. O autor chama ateno para o erro de se interpretar os desastres
naturais como irrupes violentas e aleatrias da natureza ou castigo divino. Culpar a natureza
ou Deus, segundo ele, oculta a responsabilidade de lideranas econmicas e governamentais
sobre o nmero elevado de perdas e danos, especialmente dos pobres, idosos e minorias.
A prpria linguagem materializou esse tratamento dos desastres naturais. Hewitt
(1983) observou que o uso da palavra evento para se referir ocorrncia de um desastre
natural reforou a ideia de unidade no tempo e no espao, superando as vontades e aes
humanas e colocando os desastres naturais como acidentes e anomalias. O autor tambm
apontou que o uso de um prefixo de negao un, em ingls, materializou na linguagem a
no responsabilidade humana sobre os desastres naturais: unmanaged (no manejvel),
21

unexpected (inesperado), unprecedented (sem precedente), unawareness (inconscincia),

unreadiness (despreparo).
Frente s foras da natureza, a ao humana buscou entender o mundo fsico de modo
a prever seus movimentos e control-lo. Na era pr-moderna, desenvolveram-se obras de
engenharia e infraestrutura tanto na gesto da gua, como a construo de represas para
tempos de seca e conteno de episdios de inundao (Schnitter, 2000), quanto na edificao
contra terremotos. Na contemporaneidade, os desastres naturais entraram na agenda cientfica
e poltica como problema prtico de gesto. No caso dos Estados Unidos, as inundaes em
reas rurais e urbanas do pas fizeram com que o governo estadunidense solicitasse ao seu
corpo de engenheiros (U.S. Corps of Enginners), na dcada de 1920, estudos e propostas de
interveno que fizessem frente s perdas humanas e materiais decorrentes das inundaes
(White, 1945).
As medidas de gesto das inundaes inicialmente direcionaram-se construo de
barragens, canais, sistemas de irrigao e de navegao, focadas na relao custo-benefcio.
Cientistas fsicos e engenheiros dominaram os estudos sobre desastres naturais dentro de uma
postura tecnocrtica intervencionista. Para Veyret e Richemond (2007), estabelece-se o
paradigma da tecnologia, pelo qual as solues so tcnicas, com obras de engenharia,
baseadas na perspectiva de segurana e proteo frente s ameaas naturais, sem atuar sobre
as questes sociais das cidades.
O predomnio de polticas de controle da natureza, aliceradas em avanada
capacidade geofsica, geotcnica e administrativa, tambm evidenciado por Burton et al.
(1978: 219). Os autores justificam essa predominncia pela nfase dada construo de
represas, sistemas de irrigao, bem como ao desenho de sistemas de monitoramento, de
prognstico, de alarme. No surpresa que Hewitt (1983: 5-6) tenha identificado a
predominncia de medidas como monitoramento geofsico, prognstico, intervenes
diretas de engenharia, planejamento do uso do solo baseadas no pressuposto de que os
desastres naturais esto na relao proporcional entre determinadas foras da natureza e o
nvel de avano tcnico e institucional para fazer frente a elas.
Para Alexander (2000: 25), as medidas de mitigao tecnolgicas e estruturais
ofereceram e oferecem solues complexas, custosas e sofisticadas que esto estreitamente
relacionadas com os interesses de agentes econmicos, tambm interessados na percepo de
segurana que essas medidas apresentam e acabam por encorajar o desenvolvimento de reas
vulnerveis. Para Milleti (1999), a gesto de riscos tem se limitado a medidas e solues
tecnocientficas, em contrrio construo de uma poltica de mitigao sustentvel dos
22

riscos1. Segundo ele, a preponderncia do controle sobre a natureza como forma de garantir
segurana coloca intervenes urbanas, ou mesmo aes de mitigao, como medidas que
podem potencializar futuros desastres. O autor exemplifica essa questo com a drenagem dos
pntanos da Flrida e a demolio de encostas ngremes para casas na Califrnia que
modificaram padres naturais de escoamento e ampliaram o risco de inundao. Essa mesma
modificao, por meio da construo de barragens, pode aumentar a ocorrncia de inundaes
jusante e, ao trazer segurana por meio da interveno tecnolgica, pode permitir e
estimular um crescimento urbano para o qual a obra no foi planejada, causando danos
catastrficos como os das inundaes de 1993 na bacia do Mississippi.
A resposta estrutural para confrontar as ameaas naturais apoiou uma noo de
evitabilidade dos desastres pelo controle sobre a natureza e de reconstruo ps-desastre. No
paradigma da engenharia (Smith, Petley, 2009) ou paradigma tecnocrtico sobre os desastres
(Warner et al., 2002), o desastre entendido como um evento traumtico que desestrutura um
sistema social, evocando uma imagem de dano e de resposta a um agente externo. Enfatiza o
negativo e a reatividade (Quarantelli, 2005: 353), apoiando estratgias de resposta e
reestabelecimento. A percepo da preveno e da resposta, nesse contexto, est relacionada a
obras faranicas com pouca destinao de recursos para medidas no estruturais relacionadas
a planejamento urbano, normas de construo, redes de alerta, poltica habitacional
(Glemarec, 2007).
Para Hewit (1983), h trs premissas nesse paradigma: controle tecnocientfico,
avanadas ferramentas tecnolgicas e ao militar de resposta. Segundo ele, as principais
estratgias so medidas de monitoramento e anlise cientfica de processos geofsicos;
desenvolvimento de ferramentas de modelagem e predio de eventos danosos como
sensoriamento remoto e telemetria; planejamento de resposta a desastres e gerenciamento de
emergncias majoritariamente executadas pelas foras armadas. Para o autor, a interveno
militar ganhou relevncia nas aes pblicas por enfatizar a autoridade dos governos no
processo de reestabelecimento da ordem em comunidades atingidas. Essa perspectiva tambm
se ancorou sobre a interpretao do comportamento humano em situaes de crise.
Segundo Quarantelli (1960), prevalecem trs imagens, equivocadas, sobre o
comportamento humano em situaes de crise: pnico, dependncia e comando/controle. A
primeira imagem, de pnico, refere-se a um comportamento histrico, irracional e
desordenado emocionalmente tambm entendido como comportamento selvagem. A

No original, policy of sustainable hazard mitigation (Milleti, 1999: 02).

23

segunda imagem, de dependncia, baseia-se no comportamento de paralisia e imobilismo que

o choque da situao provoca. J a terceira imagem, em resposta s anteriores, a de
comando e controle, especificamente das instituies responsveis pela proteo civil, a quem
corresponderia a adoo de medidas racionais e ordenadas de segurana.
Diante do comando e controle como estratgia frente ao pnico e imobilismo que se
visualiza como comportamento da populao frente ao desastre, tornaram-se atuaes
preponderantes o socorro urgncia e a resposta humanitria, assim como os esforos para a
reconstruo e restabelecimento por parte da comunidade internacional e de competncia de
organismos especializados como a Cruz Vermelha (Thouret, 2007).
Com os programas de recuperao baseados em reconstruo, a avaliao dos danos
dos desastres naturais essencialmente quantitativa, desconsiderando impactos sociais
importantes. Por um lado, esses programas mostram-se atemporais e acrticos, por no
considerar que os desastres naturais podem redirecionar o carter das instituies sociais, criar
regulamentos novos e custosos para as futuras geraes, alterar os ecossistemas, e ainda
desestabilizar regimes polticos (Mileti, 1999). Por outro, acabam por restaurar e perpetuar o
status quo de contextos de marginalizao e reas de risco (Hewitt, 1983).
H ainda variveis polticas e econmicas. Segundo Glemarec (2007), a baixa
visibilidade dos trabalhos relacionados reduo dos riscos e a relevncia miditica dos
programas de socorro e dos fundos de ajuda especiais em agncia de fomento deslocaram a
ateno para a emergncia. Para Birkmann (2007), essa centralidade no ps-desastre provocou
uma lacuna metodolgica principalmente na gesto da preveno e da proteo frente s
ameaas e na reduo do risco de desastre, j que o relevante desenvolvimento de
mecanismos de resposta aos desastres no mbito da comunidade internacional no foi
acompanhado pelo desenvolvimento de uma metodologia comum para identificar e mensurar
os riscos e as vulnerabilidades aos desastres.
Interveno construtiva, tecnologia e ao militar configuram uma estrutura top-down
da gesto de risco de desastre baseada no paradigma tecnocntrico. O principal objetivo
conter os extremos da natureza por meio de aes de engenharia ambiental e responder com
rapidez e organizao quando da ocorrncia do desastre, o que est descrito no Quadro 1.
Hewitt (1983) criticou severamente o enfoque nos processos geofsicos e a negligncia dos
fatores sociais nos estudos sobre as causas dos desastres naturais. O autor observou uma
limitao de se explicar os desastres naturais somente como eventos naturais extraordinrios,
sem considerar a organizao social, com suas formas de uso e ocupao do solo e suas
circunstncias histricas. Apesar de ser evidente a relao entre os processos geofsicos e os
24

desastres naturais, considerou um equvoco estabelecer essa relao como nica explicao.
Acrescentou ainda que esses processos no explicam o conhecimento e os mecanismos de
resposta da sociedade frente aos desastres, desconsiderando a conscincia e a preparao para
as flutuaes naturais.

Quadro 1. Caracterizao do paradigma tecnocntrico sobre os desastres naturais

AMEAAS NATURAIS COMO ELEMENTO DE ANLISE DOS DESASTRES NATURAIS
Enfoque
Causalidade

Tecnocntrico: medidas estruturais de proteo e resposta de acordo com a

anlise cientfica sobre eventos naturais extremos
Externa: mundo fsico como uma fora externa separada das foras humanas

Explicao

Eventos extraordinrios, extremos, inesperados, acidentes, anomalias (senso de

descontinuidade, fatalismo, imprevisibilidade e evitabilidade)

reas do conhecimento

Sismologia, hidrologia, meteorologia, geologia, engenharia

Atores sociais

Cientistas, tcnicos e gestores pblicos

Estratgia de ao

Reativa, top-down: interveno tecnocientfica, medidas estruturais, avanadas

ferramentas tecnolgicas para construo segura

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Burton e Kates (1964); Gilbert (1995); Hewitt (1983); Steinberg (2000);
Warner et al., (2002); Veyret, Richemond (2007); Smith, Petley (2009).

Segundo Gilbert (1995), a perspectiva do desastre como agente externo ameaador

desponta a partir das prticas de defesa civil, no perodo da Guerra Fria. O agente externo do
desastre eram as bombas e as pesquisas basearam-se nas teorias da organizao social para
preparao e resposta. Nos Estados Unidos, autoridades governamentais fundaram a Disaster
Research Center, na Ohio State University, para atender nova ameaa sobre a sociedade
estadunidense. O Centro recebeu elevados investimentos para desenvolver estudos sobre
organizao do comportamento em situaes de estresse enfocando estratgias de proteo
civil. Com o intuito de definir recomendaes relativas ao eficaz em operaes de
emergncia, o centro tinha como misso estimular nos cidados estadunidenses
comportamentos de antecipao em caso de ataque nuclear (McEnaney, 2000). Apesar desses
estudos no estarem diretamente ligados s reaes frente a desastres naturais, eles
produziram observaes relevantes sobre os comportamentos individuais em situaes de
crise (Quarantelli, Dynes, 1972). Os comportamentos e a mudana deles para a adaptao
humana ao risco so a base para outro paradigma dos desastres, que se apresenta a seguir.

25

1.1.2 O paradigma comportamental

O controle humano sobre a natureza e a ressignificao dos sistemas naturais
primitivos permitiram pensar o ambiente como produto da tomada de deciso humana e, por
extenso, analisar os desastres naturais como responsabilidade dessa deciso. Com a
contribuio dos gegrafos para uma abordagem e viso integradas sobre a relao homemmeio e sociedade-natureza, os desastres naturais no foram apenas compreendidos como
fenmenos fsicos externos sociedade, pelo contrrio, foram relacionados com as inmeras
decises individuais sobre a ocupao e o desenvolvimento territorial (White, 1945), partindo
do pressuposto de que as pessoas contam com agncia2 e escolha (Warner et al., 2002).
O gegrafo americano Gilbert White (1945) introduz nos estudos sobre desastres
naturais a relao entre ameaas e populao, de modo a evidenciar a problemtica do
processo de ocupao humana de um territrio e a relevncia da adaptao humana ao
ambiente, em especial, s inundaes. Segundo ele, o aumento da frequncia e magnitude dos
eventos catastrficos, assim como das perdas materiais e de vidas humanas eram
diferenciadas entre os pases. Isso significou a premissa de que havia forte interdependncia
entre a dinmica fsico-natural da Terra e os processos de ocupao do territrio (White,
1973, 1974, 1986). Em suas palavras, por definio, no existe ameaa natural isolada do
ajuste do homem a ela. Ela sempre envolve iniciativa e escolha humanas (White, 1974: 3).
Segundo Mileti (1999), o relatrio de gegrafo G. White e do socilogo J. Hass
(White, Hass, 1975) teve expressivo impacto para a formao de uma abordagem
interdisciplinar na investigao e gesto sobre os desastres naturais. Deu-se origem ao que ele
definiu como comunidade de perigos (hazards community), na qual pessoas de diversas
reas e agncias passaram a abordar os aspectos de uma infinidade de desastres naturais,
englobando disciplinas como climatologia, economia, engenharia, geografia, geologia, direito,
meteorologia, planejamento, sismologia e sociologia.
O contexto tempo-espao em que ocorrem os desastres naturais tambm referendado
por Tobin e Montz (2007). Segundo eles, a localizao espacial e a distribuio ao redor do
mundo de certos eventos naturais, para alm dos parmetros fsicos, indicam como um evento
particular pode se tornar uma ameaa, considerando a organizao e os processos sociais da
rea que pode ser impactada. Exemplificam que chuvas torrenciais podem auxiliar o
aproveitamento agrcola ou causar danos aos sistemas de comunicao. Nesse sentido, os

O conceito de agncia para Giddens (2003) d ao ator social a capacidade de processar a experincia social e
desenhar maneiras diferentes de manejar suas vidas, ainda que nas condies mais extremas de coero.

26

autores falam em ameaas difusas que podem se estender por amplas reas, mas atingir
relativamente poucas pessoas. Citam o perodo de seca de 1994 na Austrlia que prejudicou
agricultores, mas no chegou a afetar a populao em geral.
Dentro de um paradigma comportamental dos desastres naturais (Warner et al., 2002;
Smith, Petley, 2009), a chave para se fazer frente a eles a mudana de comportamento para
escolhas mais adaptadas ao ambiente, possveis pelo desenvolvimento de aes individuais,
coletivas e institucionais de preveno e resposta. Nesse contexto, construiu-se uma
abordagem integrativa entre os campos da geografia, enfatizando as ameaas naturais e as
respostas sociais (Mileti, 1999), e da sociologia, abordando a anlise do comportamento
coletivo e a perspectiva da resposta e da preveno aos desastres. Desenvolveram-se, assim,
estudos sobre os eventos naturais extremos; estruturas de controle e proteo como sistemas
de alerta, evacuao, zoneamento; e medidas de ajuste como assistncia financeira,
emprstimos governamentais, seguros, fundos para catstrofes, planejamento territorial para
mitigao dos impactos de um desastre (White, 1986[1964]; Smith, Petley, 2009).
No final da dcada de 1960, a Comisso Homem Ambiente, no mbito da Unio
Geogrfica Internacional, foi encarregada de promover estudos sobre os riscos naturais e suas
consequncias para o homem. Para Lowenthal (1961), os estudos geogrficos so divididos
em trs temas: a natureza do ambiente; a percepo humana do ambiente; e seus
comportamentos/intervenes sobre ele. Segundo ele, diante da preponderncia de temas
relativos ao ambiente real, negligenciando a apreenso e ao humana sobre ele, iniciaram-se
estudos sobre a prtica cultural para a gesto dos riscos, com base na Geografia do
Comportamento e da Percepo.
O estudo da percepo, originado na psicologia, baseou-se numa tentativa de explicar
nossas observaes do mundo que nos rodeia (Hochberg, 1973: 11). Os campos tradicionais
da percepo, segundo Lee (1977), ocuparam-se dos estmulos provenientes do meio,
extrados e aplicados a indivduos cativos na situao controlada de laboratrio. Apesar de o
autor criticar essa abordagem para a psicologia ambiental, por muito tempo as questes
investigadas centraram-se no comportamento humano em relao ao meio fsico, com forte
enfoque psicologista, sendo ampliado contemporaneamente com a contribuio da filosofia,
especificamente com as bases tericas direcionadas fenomenologia3.

A Fenomenologia foi um movimento filosfico nascido no final do sculo XIX com Edmund Husserl (18591938), apesar de ter razes em Immanuel Kant (1972-1804) e Friedrich Hegel (1770-1831).

27

A Fenomenologia centra-se na superao da dicotomia entre racionalismo e

empirismo, entre sujeito e objeto. Interessa-se no pelo mundo que existe, mas sim no modo
como o conhecimento do mundo se realiza para cada pessoa, alicerada, portanto, no conceito
da intencionalidade da conscincia. Nas palavras de Merleau-Ponty (1999), a tentativa de
uma descrio direta de nossa experincia tal como ela , sem nenhuma deferncia sua
gnese psicolgica e s explicaes causais que o cientista, o historiador ou o socilogo dela
possam fornecer. Segundo Holzer (1996), a insero da fenomenologia nos estudos de
percepo ambiental intenta a descrio rigorosa do mundo vivido da experincia humana.
Dessa forma, Del Rio (1999: 3) define percepo como:
um processo mental de interao do indivduo com o meio ambiente que se
d atravs de mecanismos perceptivos propriamente ditos e principalmente,
cognitivos. Os primeiros so dirigidos pelos estmulos externos, captados
atravs dos cinco sentidos [...]. Os segundos so aqueles que compreendem a
contribuio da inteligncia, admitindo-se que a mente no funciona apenas
a partir dos sentidos e nem recebe essas sensaes passivamente.

A perspectiva de como as pessoas veem os desastres, e se comportam diante dele,

pode ser explicada pela teoria da racionalidade limitada (bounded rationality). Introduzindo
o risco e a incerteza nas teorias clssicas de comportamento racional, essa teoria assume que
o ator tem sempre informao incompleta sobre alternativas (Simon, 1972: 163), e a tomada
de deciso um processo totalmente racional de encontrar uma opo ideal dada informao
disponvel. Para Tobin e Montz (1997: 5), comportamento geralmente racional ou lgico,
mas limitado por percepo e conhecimento anterior.
Burton et al. (1978: 52) notaram que as pessoas no tm acesso a uma ampla e
complexa informao sobre os desastres naturais e, mesmo quando a obtm, apresentam
dificuldades para process-la e a utilizam de maneira distinta maximizao esperada. Em
poucas palavras, a escolha racional para lidar com os desastres naturais uma possibilidade
dentro de uma pluralidade de decises humanas. Cabem aqui as consideraes da psicologia
social no que se refere teoria da atribuio. Segundo essa teoria, toda pessoa comete o
erro fundamental de atribuio, ou seja, o comportamento das pessoas pode ser explicado
em razo da disposio pessoal para ter comportamentos particulares diante de uma variedade
de situaes, em vez de ser explicado como uma resposta a presses contextuais e
circunstanciais. Segundo Quarantelli (2005: 354), o foco est sobre o que os indivduos
percebem como presses contextuais e circunstanciais ao invs de olhar para alguma atitude
de predisposio ou motivo que os move ao.

28

Essa relao entre estmulo externo e predisposio do indivduo permeia os estudos

de percepo de risco, que enfocaram a relao entre a forma como as pessoas pensam sobre
risco e a forma com que elas respondem a esse risco. Os primeiros estudos sobre percepo de
risco centraram-se no risco tecnolgico, especificamente da energia nuclear, nos anos 1960.
Apesar da segurana propalada pelas comunidades cientficas e instituies governamentais, o
medo dominava a percepo do pblico. O problema localizava-se, ento, no descompasso
entre a opinio de peritos, baseados em fatos cientficos, e a do pblico, baseada numa
percepo de perigo (Douglas, 1985). Considerando a influncia do afeto, emoo e estigma
na percepo de risco, Slovic (2000) a definiu como julgamento intuitivo dos indivduos e
grupos de riscos, frente ao qual o conhecimento perito procederia a uma racionalizao da
percepo para um comportamento humano adaptado ao risco. O paradigma comportamental,
detalhado no Quadro 2, tem sido descrito como uma interpretao essencialmente da cultura
ocidental e que permanece em muitos pases (Smith e Petley, 2009).

Quadro 2. Caracterizao do paradigma comportamentalista sobre os desastres naturais.

ESCOLHAS INDIVIDUAIS COMO ELEMENTO DE ANLISE DOS DESASTRES NATURAIS
Enfoque

Misto: anlise de eventos naturais extremos, medidas estruturais e variveis

sociais de adaptao humana

Causalidade

Externa e Interna: relao entre eventos naturais extremos e processos/escolhas

individuais de ocupao territorial

Explicao

No adaptao humana aos eventos naturais extraordinrios, falta de percepo

sobre os riscos
Cincias naturais, aplicadas e sociais

reas do conhecimento
Atores sociais
Estratgia de ao

Cientistas, tcnicos, gestores pblicos, sociedade civil

Top-down: controle tecnocientfico, medidas estruturais, avanadas ferramentas
tecnolgicas para construo segura, educao e treinamento

Fonte: Elaborado pela autora a partir de White (1945, 1974, 1978); Burton et al. (1978); Hewitt (1983); Mileti
(1999); Alexander (2000); Warner et al., (2002); Smith, Petley (2009).

A ocupao de reas de risco de desastre no pode ser atribuda somente a escolhas

individuais (Blaikie et al., 1996), que no apartadas da situao socio-histrica em que se
processam e que envolve questes sociais de desigualdade. A principal crtica ao paradigma
comportamental est no ocultamento das relaes estruturais que foram as pessoas a
ocuparem, por exemplo, reas inundveis perto de grandes cidades (Hewitt, 1983). A
explicitao dessas relaes estruturais que originam vulnerabilidade o foco do paradigma
apresentado a seguir.

29

1.1.3 O paradigma da vulnerabilidade

Ampliando para uma abordagem macrossocial, a teoria social e humana enfocou a
relao entre desastres naturais e baixo desenvolvimento socioeconmico ou problemas no
resolvidos do desenvolvimento (Romero, Maskrey, 1993). Nesse contexto, cientistas sociais
desenvolveram investigaes sobre as caractersticas locais que tornavam as populaes
vulnerveis a desastres naturais, enfoque esse que caracteriza o paradigma da vulnerabilidade
ou estrutural (Blaikie et al., 1996; Warner et al., 2002; Wisner et al., 2004) ou paradigma do
desenvolvimento (Smith, Petley, 2009).
O conceito de vulnerabilidade abriu espao para a insero de uma viso social dos
desastres. Especialmente a partir dos anos 1970, a histria das pessoas e as estruturas sociais
passaram a ser consideradas como variveis condicionantes de um desastre. Como exemplo
podem-se citar os deslizamentos em Honduras, em 1974. Mais do que associadas ao furaco
Fifi, a causa dos 8000 bitos esteve relacionada ocupao inadequada e forada de encostas
instveis por agricultores cujas plantaes de subsistncia foram deslocadas do vale.
A popularizao da viso social dos desastres, relacionando-os com conceitos como
vulnerabilidade e desenvolvimento, pode ser atribuda s publicaes de Shelter after Disaster
(Davis, 1978) e Disasters and Development (Cuny, 1983). O livro de Davis foi um dos
primeiros a serem traduzidos para o espanhol e influenciou no desenvolvimento de programas
sobre o tema na Amrica Latina. Nos anos 1980, o destaque ficou com o livro Interpretations
of Calamity (Hewitt, 1983) que apresentou de forma sistmica uma crtica radical e global ao
que o autor definiu como concepo fisicalista dos desastres. O autor enfatizou a
valorizao da vulnerabilidade tanto como caracterstica de diferentes ameaas quanto,
sobretudo, como caracterstica dos processos econmicos, polticos e sociais das comunidades
e grupos ameaados.
Os anos 1980 foram um perodo de maturidade dos movimentos sociais em relao ao
reconhecimento da diversidade, s polticas de identidade e justia social. Nesse perodo, as
pesquisas sobre comunidades e grupos ameaados por desastres evidenciaram a diferenciao
nos efeitos e no processo de recuperao de acordo com raa, classe, idade e gnero (Bolin,
Bolton, 1983; Bolin, Klenow, 1983; Bolin, 1986). Tem destaque o movimento ambientalista4
da justia ambiental que se aproxima da sociologia ambiental e do estudo das relaes

Para Martnez Alier (2007), o movimento ambientalista possui trs correntes: a do culto ao silvestre, que tem
como bandeira a defesa da natureza intocada; a do evangelho da ecoeficincia, apoiada na perspectiva da
utilidade e da eficincia do manejo sustentvel; e a da justia ambiental fundamentada na perspectiva da
desigual distribuio socioespacial do risco.

30

tnicas, e tem como expresso os movimentos contra o racismo ambiental na poltica de

localizao de lixo txico nos Estados Unidos (Martnez Alier, 2007).
Gilbert (1995) aponta a vulnerabilidade social como um segundo paradigma do
conceito de desastre, que apresenta duplo recorte: macrossocial, das dimenses polticas
implicadas, e microssocial, das implicaes materiais sobre um dado ordenamento territorial e
grupo(s) humano(s). Em outras palavras, o desastre, de externo sociedade, passou a ser
interpretado como resultado, uma consequncia social de uma lgica interna e subjacente
comunidade. Essa a premissa adotada por estruturalistas e escolas de pensamento sobre
vulnerabilidade social: a relao entre as estruturas abstratas de sociedade humana e as aes
de adaptao aos desastres ou de incentivo/perpetuao do risco. Segundo Mileti (1999: 28),
grande parte dessa investigao centrou-se na anlise sobre a vulnerabilidade das populaes
indgenas e seus tradicionais mecanismos de adaptao ao ambiente.
Na literatura nacional e internacional, possvel encontrar uma infinidade de
definies e orientaes sobre o conceito de vulnerabilidade. Cutter (1996; et al., 2003)
comenta que a falta de consenso na definio do conceito de vulnerabilidade pode ser
explicada pela diversidade: a) nas orientaes epistemolgicas (Ecologia poltica, Ecologia
Humana, Cincias Fsicas, Anlise espacial, etc.), b) nas prticas metodolgicas de
operacionalizao do conceito, c) nos perigos envolvidos (fome, inundaes, seca, terremotos,
contaminao nuclear) e d) nas regies sob anlise (pases desenvolvidos e em
desenvolvimento). Fazendo uma reviso de diferentes tericos, a gegrafa categoriza as
diferentes interpretaes de vulnerabilidade a partir de trs temas distintos:
a) vulnerabilidade como condio preexistente ou exposio potencial ao
risco/desastre (vulnerabilidade biofsica);
b) vulnerabilidade como resposta social pela capacidade de resistncia e resposta
frente ameaa (vulnerabilidade social); e
c) vulnerabilidade como ameaa do lugar que relaciona tanto a vulnerabilidade
biofsica como a social, submetidas anlise do territrio.
Em dilogo, Pelling (2003) propem trs componentes para analisar a vulnerabilidade
nas sociedades urbanas: exposio (exposure), resistncia (resistence) e resilincia
(resilience). Nesse sentido, diferentes variveis tm sido consideradas para analisar, alm dos
fenmenos naturais e as caractersticas sociais locais, a capacidade de resistncia e superao
dos grupos humanos ameaados/atingidos por desastres naturais.

31

Essa perspectiva ecoa na definio de vulnerabilidade proposta pela Diviso de

Populao da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL). A CEPAL
vincula vulnerabilidade a trs elementos: risco de ocorrncia de um evento potencialmente
adverso endgeno ou exgeno; incapacidade de resposta; e inabilidade de adaptao psevento (CEPAL, 2002:1-2). Especificamente nos pases da Amrica Latina e Caribe, aponta
que os elementos de vulnerabilidade so delineados pelos riscos sociodemogrficos
tradicionais relacionados com taxas elevadas de mortalidade, de fecundidade e de
crescimento demogrfico, estrutura etria juvenil, migrao, segregao residencial,
desigualdade social.
Constitui-se, assim, uma relao estreita entre desastres naturais e riscos sociais. Em
suas pesquisas sobre poltica urbana, Vieillard-Baron (2007: 279) identificou que os riscos
sociais podem ser exgenos, relacionados a elementos naturais, ou endgenos, relacionados
aos produtos das sociedades, como crescimento urbano, industrializao, formas de
povoamento, elevada densidade de alguns bairros, administrao urbana deficiente. O autor
cita como exemplo a cidade do Rio de Janeiro e suas encostas ngremes, as quais, apesar de
imprprias para a urbanizao, servem de suporte aos principais assentamentos precrios,
popularmente definidos como favelas. Para ele, essas reas indicam a injustia social, a
anarquia na produo do espao urbano, a ilegalidade, a falta de infraestrutura, a
criminalidade. Mais detalhadamente o gegrafo entende que esses elementos aumentam a
vulnerabilidade dos grupos humanos locais aos riscos de deslizamento conjugando-o com
fatores socioambientais como a) inclinao do terreno e falta de rede de drenagem; b) riscos
epidemiolgicos pela superpopulao e pela falta de saneamento bsico e disposio
adequada dos resduos; c) risco de expulso pela ausncia de documentos de propriedade; e d)
risco de morte pela falta de segurana pblica.
Dentro de uma sociologia do risco (Peretti-Watel, 2000), diversos autores convergem
quanto estreita relao entre os espaos susceptveis a ameaas naturais e os espaos da
cidade que apresentam os piores indicadores sociais, econmicos e de acesso a servios de
infraestrutura (Romero, Maskrey, 1993; Figueiredo, 1994; DErcole, 1994; Blaikie et al.,
1996; Lavell, 1996; Rolnik, 1999; Pelling, 2003; Torres et al., 2003; Martinez Alier, 2007;
Veyret, Richemond, 2007; Corts, 2008; Acserald, 2009). A pobreza estrutural e a
urbanizao acelerada sem uma correspondente gesto do territrio e polticas habitacionais
levaram grande parte da populao a se instalar em zonas geogrficas perifricas,
superexpostas aos riscos naturais por falta de condies naturais favorveis e de infraestrutura
urbana. Para Veyret e Richemond (2007), esse processo revela trs questes bsicas: a)
ocupao de reas de baixo custo, distantes do centro, ambientalmente frgeis e sem
32

infraestrutura urbana; b) degradao ambiental e construes de baixa qualidade por falta de

conhecimento e recursos adequados; e c) falta de conscincia do risco e fatalismo j que tm
relevncia as preocupaes advindas de riscos especficos dos conflitos sociais relativos ao
modo de vida urbano.
A segregao socioespacial, a injustia ambiental e o enfraquecimento poltico das
populaes residentes em reas empobrecidas seriam externalidades urbanas no discurso da
economia neoclssica, como evidencia Acselrad (2009: 39):
os trabalhadores so submetidos aos riscos da moradia em encostas
perigosas, beiras de cursos dgua sujeitas a enchentes, reas contaminadas
por lixo txico, situadas sobre gasodutos ou sob linhas de transmisso de
eletricidade. Tm acesso tambm desigual aos recursos ambientais como
gua, saneamento e solo seguro.

Os desastres naturais, a partir da noo de justia ambiental, explicitam as

desigualdades sociais. Para Gould (2004: 73), a estrutura econmica e a desigualdade de
poder poltico, configuradas no capitalismo contemporneo, produzem segregao residencial
e desigualdades ambientais em contextos socialmente diferenciados de risco. Para ele, por
meio de uma geografia social do poder, possvel entender como comunidades de desespero
econmico ou zonas de sacrifcio tm baixa representatividade e resistncia poltica e,
portanto, menos capacidade de influenciar o Estado para evitar a localizao de prticas
espaciais portadoras de risco. Para Martnez Alier (2007), as zonas de sacrifcio
representam a justaposio entre assentamentos humanos de populao menos favorecida e
riscos naturais e/ou tecnolgicos. Nas palavras de Valencio (2009b: 25), o desastre mata,
antes de tudo, o que se encontra pobre.
O trabalho de Chicangana et al. (2010) analisou o risco ssmico na cidade de
Villavicencio, Colmbia e constatou que o crescimento da populao e da imigrao so
elementos-chave para analisar a vulnerabilidade local. Na dcada de 1980, a cidade teve um
assentamento clandestino de uma populao de baixa renda, cujo movimento foi forado pelo
conflito armado e o trfico de drogas. Nos anos 2000, os autores observaram que h baixos
nveis de escolaridade, que se torna um fator de vulnerabilidade em relao produo de
novos grupos criminosos em situaes de ps-desastre. Alm disso, identificaram o
crescimento urbano desordenado e permissivo que tem estimulado a proliferao de edifcios
comerciais, que no cumprem as normas mnimas para a resistncia ssmica, e construes
habitacionais com edificao de baixa qualidade nos setores mais vulnerveis da populao.

33

O projeto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina5

(PREDECAN, 2006), desenvolvido entre 2005 e 2009, tambm se baseou no paradigma do
desenvolvimento. Em seu enfoque conceitual de gesto do risco, entende os desastres numa
linha temporal de criao de condies de vulnerabilidade a fenmenos fsicos perigosos,
dentro de um processo social determinado pelas formas especficas de uso e transformao do
territrio, intimamente ligado ao desenvolvimento.
O processo histrico de relao entre riscos sociais e riscos naturais, dentro do
contexto da Amrica Latina, contou com o papel e a fora de influncia das instituies
econmicas e polticas internacionais nessa regio. Principalmente na dcada de 1990,
fortaleceram-se as polticas de ajuste estrutural do Fundo Monetrio Internacional e do Banco
Mundial, que diminuram o papel do Estado e incentivaram a internacionalizao dos
processos econmicos, polticos e socioculturais (Pereira, 1997). Para I. Sachs (1986: 54),
a ajuda ao Terceiro Mundo tem como resultado principal, salvo raras
excees, modernizar e consolidar as sociedades fundamentadas no
privilgio, ocidentalizar as elites, impulsionar o crescimento na desigualdade
e, por conseguinte, a marginalizao de uma maioria de pobres urbanos e
rurais, entre eles promovendo o mau desenvolvimento.

Desenvolvimento mau, porque desigual e poluente. Lawrence Summers, economistachefe do Banco Mundial nos anos 1990, encorajava a migrao das indstrias sujas para os
pases menos desenvolvidos considerados parasos de poluio, porque ofereciam baixos
custos de produo em troca de desenvolvimento. Em seu memorando, intitulado Let them
eat pollution (Summers, 1992), argumentava que os impactos negativos sobre a sade
deveriam atingir pessoas pobres, cuja vida valia menos que de seus semelhantes em pases
desenvolvidos. Nesse raciocnio, est o ps-materialismo, pelo qual uma mudana cultural
para novos valores sociais como a preocupao com a natureza e as questes ambientais s
seria possvel medida que fossem garantidas as necessidades materiais, especialmente nos
pases desenvolvidos, e no nos em desenvolvimento (Inglehart, 1990).
Mesmo dentro das agendas de desenvolvimento sustentvel, os programas de
desenvolvimento bilateral e multilateral dessa dcada tiveram impacto negativo sobre a
administrao dos riscos ambientais urbanos. A primeira falha desses programas, segundo
Lynch (2009), est na limitao aos problemas rurais (projetos agroflorestais, conservao do
solo) ou temas globais de interesse aos pases do Hemisfrio Norte (mudanas climticas,
5

O projeto foi o resultado de acordo de financiamento, assinado em 2003, entre a Comisso Europeia e a
Secretaria-Geral da Comunidade Andina. Teve como objetivo contribuir para a reduo da vulnerabilidade das
pessoas e bens expostos a perigos e riscos naturais e promover o desenvolvimento sustentvel nos pases da
Comunidade
Andina
(Bolvia,
Colmbia,
Equador
e
Peru).
Informaes
obtidas
em:
<http://www.comunidadandina.org/>, Acesso em: 01/06/2014.

34

biodiversidade, camada de oznio, poluio das guas internacionais). Essa perspectiva, para
a autora, deixou de enfocar riscos relacionados, por exemplo, contaminao industrial,
veicular e sanitria nas cidades, entendidos apenas como obstculos de uma modernidade
tardia, e no contraditoriamente produtos do desenvolvimento do antigo Terceiro Mundo.
Diante desse cenrio, os trabalhos de Wisner, Blaikie, Cannon e Davis (2004 [1994])
inovaram colocando diferentes escalas, tempos e espaos na anlise da vulnerabilidade como
um processo socio-histrico de desdobramentos e interrelaes. Com uma perspectiva de
progresso da vulnerabilidade, os autores encadeiam trs escalas de anlise da
vulnerabilidade: causas profundas, presses dinmicas e condies inseguras. As
causas profundas esto distantes do problema concreto, na origem da vulnerabilidade, e
relacionam-se com a distribuio de poder e o modelo de organizao social. As presses
dinmicas so processos e atividades que decorrem das causas profundas, e podem ser
exemplificadas com crescimento populacional, polticas assistencialistas, falta de participao
social, degradao ambiental, ocupao ilegal/irregular. As condies inseguras so as
formas especficas que materializam a vulnerabilidade no tempo e espao, como habitaes
precrias, falta de rede de drenagem, analfabetos, desempregados etc.
A vulnerabilidade como uma progresso de elementos ideolgicos, processuais e
concretos faz parte do Modelo de Presso e Liberao dos Desastres (PAR, pressure and
release) (Wisner et al., 2004). No Modelo de Presso, representado na Figura 1, desenha-se a
sinergia entre ameaa natural e elementos de vulnerabilidade que geram riscos e desastres. O
modelo de liberao dos desastres, em contraposio, est relacionado com a reduo de
riscos e desastres por meio da atenuao dos elementos apontados no modelo de presso.
Indica, portanto, estratgias de gesto que considerem as causas profundas, reduzam as
presses dinmicas e produzam condies seguras.
A noo de progresso da vulnerabilidade, contida no modelo PAR, tem sido
utilizada pela Federao Internacional da Cruz Vermelha e Sociedades do Crescente
Vermelho como mtodo para avaliao de vulnerabilidade e capacidade (Vulnerability and
capacity assessment VCA). Em seu guia, denominado VCA training guide, ambas utilizam
os trs nveis que compem o modelo causas profundas, presses dinmicas e condies
inseguras adaptando-os ao seu contexto de ao, como se ilustra na Figura 2.

35

PROGRESSO DA VULNERABILIDADE
DESASTRES
CAUSAS
PROFUNDAS

ACESSO
LIMITADO A:
- Poder
- Estruturas
- Recursos

IDEOLOGIAS:
- Sistemas
polticos
- Sistemas
econmicos

PRESSES
DINMICAS

FALTA DE:
- Instituies locais
- Treinamento
- Habilidades
apropriadas
- Investimentos
locais
- Liberdade de
imprensa
Normas ticas na
vida pblica

MACROFORAS:
- Rpido
crescimento da
populao
- Rpida
urbanizao
_ Gastos em armas
- Programas de
reembolso da dvida
- Desmatamento
- Degradao na
produo do solo

AMEAAS

CONDIES
INSEGURAS

AMBIENTE FSICO
FRGIL:
- Localizaes
perigosas
- Edifcios e
infraestruturas sem
proteo
FRGIL
ECONOMIA
LOCAL:
-Subsistncia em risco
- Baixos nveis de
ingresso
SOCIEDADE
VULNERVEL:
- Grupos especiais em
risco
- Falta de instituies
locais

Terremoto

RISCO
=
AMEAA
+
VULNERABILIDADE

Ventos fortes
(ciclones/
furaces/tufo)
Inundaes
Erupo vulcnica
Deslizamento
Seca
Vrus e pestes

AES PBLICAS:
- Falta de preparao
para o desastre
- Predomnio de
doenas endmicas

Figura 1. Modelo de presses para um desastre, numa progresso da vulnerabilidade.

Fonte: Wisner et al., 2004; Blaikie et al., 1996. Traduo nossa.

Figura 2. Modelo de presso de desastres e progresso da vulnerabilidade (Cruz Vermelha).

Fonte: International..., 2008: 24-25. Traduo da autora.

36

Na Amrica Latina, a perspectiva da progresso da vulnerabilidade tem sido adotada

pela Rede de Estudos Sociais em Preveno de Desastres na Amrica Latina6 (La Red). Suas
investigaes e publicaes seguem uma perspectiva totalizadora, com importantes
contribuies terico-conceituais para a superao crtica do fisicalismo dominante em
matria de desastres (Blaikie et al., 1996). Essa abordagem permite entender que as condies
social e historicamente construdas fazem com que eventos naturais, mesmo de baixa
magnitude e intensidade, se tornem catstrofes.
Entre as publicaes de La Red, destaca-se Los desastres no son naturales (Maskrey,
1993), na qual Wilches-Chaux (1993) desenvolve o conceito de vulnerabilidade global.
Segundo ele, um determinado sistema humano pode enfrentar distintas vulnerabilidades que
incrementam a magnitude do desastre, porque so as caractersticas que representam a
incapacidade e inflexibilidade de uma comunidade para absorver uma mudana em seu meio
ambiente e adaptar-se a ela. Nesse sentido, apresenta onze ngulos de vulnerabilidade, quais
sejam: natural, fsica, econmica, social, poltica, tcnica, ideolgica, educativa, institucional,
cultural e ecolgica.
DErcole (1994) tambm entende a vulnerabilidade como um sistema que relaciona
grande nmero de variveis, naturais e humanas, e cuja dinmica no tempo e no espao
fundamental para observar o grau de risco de uma sociedade. O autor, analisando o
crescimento urbano e os riscos naturais nos pases em desenvolvimento, indica um estudo
sobre os fatores estruturais e contingentes, que constroem complexos cenrios de risco, por
meio de a) uma anlise quantitativa dos elementos vulnerveis; b) uma abordagem
semiqualitativa por uma hierarquizao dos fatores e elementos vulnerveis; e c) um trabalho
qualitativo sobre os fatores desencadeadores da vulnerabilidade (como histria e cultura da
sociedade exposta, instituies poltico-administrativas). possvel observar essa perspectiva
nos exemplos concretos que a UNISDR (2009) identifica como vulnerabilidade: o desenho
inadequado e construo deficiente dos edifcios, a proteo inadequada dos bens, a falta de
informao e de conscientizao pblica, o reconhecimento oficial limitado do risco e das
medidas de preparao e a desateno para uma gesto ambiental sensata ou prudente.
Birkmann (2005, 2006, 2007) desenhou a pluralidade de variveis relacionadas
vulnerabilidade em cinco diferentes escalas. Do mais restrito ao mais amplo, definiu a
vulnerabilidade como:

A RED foi criada em 1992, com coordenao regional em Lima, Peru. Surgiu da compreenso de que os
desastres na Amrica Latina tm sido resultado do crescimento demogrfico e empobrecimento, da ocupao
desordenada do territrio com inadequados sistemas de construo de moradias e infraestruturas bsicas, e de
deficientes sistemas de organizao socioeconmicas.

37

1) fator interno de risco (Vulnerabilidade intrnseca);

2) probabilidade para experincia de dano (antropocntrico);
3) proposio dual de susceptibilidade e capacidade de resposta;
4) estrutura mltipla envolvendo susceptibilidade, capacidade de resposta, exposio,
capacidade adaptativa; e
5) multidimensional integrando caractersticas fsica, social, econmica, ambiental e
institucional.
Como processo de mensurao, podem-se citar os trabalhos de Mustafa et al. (2011) e
Bollin e Hidajat (2006) ambos no continente asitico. Mustafa et al. (2011) definiram um
ndice para quantificar vulnerabilidade e capacidades (vulnerability and capacities index
VCI) dentro do projeto Do risco a resilincia fundado pelo Departamento para
Desenvolvimento do Reino Unido e aplicado em Nepal, Paquisto e ndia entre 2006 e 2008.
O ndice define e quantifica a vulnerabilidade material (recursos, educao), institucional
(infraestrutura, capital social) e comportamental (senso de empoderamento) adequando-se a
diferentes caractersticas e locais, rurais ou urbanos.
Tambm produziram um ndice Bollin e Hidajat (2006), denominado ndice de risco
de desastre da comunidade (the community-based disaster risk index), aplicado como projeto
piloto na Indonsia. O ndice baseou sua anlise em quatro fatores e em seus respectivos
indicadores: a ameaa (probabilidade e severidade), a exposio (estruturas, populao e
economia), a vulnerabilidade (fsica, social, econmica e ambiental) e a capacidade de gesto.
Esses indicadores foram definidos com base no trabalho de Davidson e Shah (1997: 31) que
desenharam um ndice urbano de risco de terremoto para comparar 10 cidades do mundo
vitimadas por abalos ssmicos. O resultado dessa comparao apontou que, nas cidades de
pases com maior desenvolvimento humano (Estados Unidos, Mxico, Chile, Japo), a
elevao do risco esteva relacionada ao contexto externo (economia externa, poltica nacional
sobre a poltica externa e a poltica externa mundial); enquanto que nas de pases de
desenvolvimento humano mdio (Turquia, Indonsia, Peru e Filipinas), o aumento advinha
majoritariamente da vulnerabilidade e da no capacidade de resposta e reconstruo.
No entanto, apesar de considerar variveis sociais, culturais, polticas, as metodologias
baseadas na mensurao da vulnerabilidade, por meio de ndices que possam quantificar
elementos que so, por natureza, qualitativos, apontam um enfoque tecnocrtico da
vulnerabilidade. Essa abordagem, mais operacional e pragmtica do ponto de vista da gesto,
pode incorrer na omisso/neutralizao do aspecto crtico e poltico da anlise da
38

vulnerabilidade, aspecto esse que base da sua abordagem de explicitao do status quo e das
assimetrias sociais. Essa perspectiva pode ser exemplificada ao se comparar simplesmente a
definio do vulnerability and capacities index (VCI) do trabalho de Mustafa et al. (2011) e o
vulnerability and capacity assessment (VCA) desenvolvido pela Cruz Vermelha
(International..., 2008). O ndice VCI foi direcionado para profissionais e tomadores de
deciso como uma ferramenta para avaliar a vulnerabilidade a desastre e regies sujeitas a
risco climtico. A avaliao VCA apoia-se em um processo de investigao participativa
concebido para avaliar e enfrentar os principais riscos que afetam as comunidades, para
determinar a vulnerabilidade das pessoas a esses riscos, e sua capacidade de enfrentar um
desastre e se recuperar.
Para Veyret e Richemond (2007), considerar a vulnerabilidade no necessariamente
indica que ela se torna objeto da ao, e criticam a reduo dos desastres que no considera
mudanas econmicas, sociais e polticas em diferentes escalas, do local ao global. J Smith e
Petley (2009) fazem sua crtica sob a ao baseada na importao de tecnologias e no uso de
medidas de emergncia em pases em desenvolvimento, em vez do uso do conhecimento local
e aes de resposta localmente negociadas, atuando de fato sobre a vulnerabilidade, como
prope a metodologia VCA da Cruz Vermelha (International..., 2008). De toda forma, a
literatura centrada nos elementos sociais de vulnerabilidade, e ancorada no paradigma do
desenvolvimento ou da vulnerabilidade (Warner et al., 2002; Smith, Petley, 2009), explicitou
uma relao clara entre desastre e desenvolvimento, como se aponta na Figura 3.
Segundo Smith e Petley (2009), as causas dos desastres naturais so centralizadas nos
problemas sociais, como: explorao humana, marginalizao social produzida pela influncia
e poder de sistemas polticos e econmicos, situaes de risco social (desnutrio,
enfermidades, conflitos armados). Dessa forma, observam que o enfoque das pesquisas
transitou da ameaa para os desastres, e dos pases desenvolvidos para os pases menos
desenvolvidos, j que estes apresentam fatores sociais, econmicos, polticos, geogrficos e
ambientais que diminuem seu grau de desenvolvimento humano e aumentam sua
vulnerabilidade. No entanto, h de se ressaltar que seria um reducionismo construir uma
abordagem determinista da vulnerabilidade.

39

baixa

VULNERABILIDADE

DESENVOLVIDOS

MENOS DESENVOLVIDOS
Populao jovem, pobre, em bilhes

Elevado desenvolvimento humano

Baixo/mdio desenvolvimento humano

Recursos excedentes

Recursos escassos

Economia global
Grandes cidades
Conhecimento tecnolgico

ameaas naturais

Populao idosa, rica, em milhes

Renda permanente

baixa

alta

Renda instvel
Economia local
Megacidades
Conhecimento tradicional

Pesquisa orientada teoria

Pesquisa orientada ao

Tecnologia de ponta

Tecnologia reduzida

Segurana pblica

Insegurana pblica

Independncia

Dependncia

OCORRNCIA DE DESASTRE

alta

Figura 3. Fatores de vulnerabilidade em pases desenvolvidos e menos desenvolvidos

Fonte: Elaborado pela autora a partir de adaptao de Kates et al. (2001); Smith, Petley (2009:18).

Uma leitura simplista da Figura 3 resulta na perspectiva de que os desastres naturais

so eventos em pases menos desenvolvidos e sua ocorrncia demarca uma interrupo no
processo de desenvolvimento local. No entanto, o determinismo social dos desastres no ecoa
na anlise crtica da realidade. Apesar de 3,4 bilhes de pessoas, mais de 50% da populao
mundial, estarem expostas a ameaas naturais, e majoritariamente viverem em pases menos
desenvolvidos (Dilley et al., 2005); na ltima dcada, China, Estados Unidos, Filipinas, ndia
e Indonsia ocuparam, nessa ordem, a lista dos cinco pases mais afetados por desastres
naturais, segundo estatsticas do Centro de Pesquisa em Epidemiologia de Desastres (CRED)
(Guha-Sapir et al., 2013). Apesar da diferena nos impactos Filipinas e China lideraram o
nmero de mortes e vtimas; enquanto os Estados Unidos, os danos econmicos , tanto
pases menos desenvolvidos quanto desenvolvidos tm sido vitimados por desastres naturais.
Como exemplo, pode-se citar o furaco Katrina, ocorrido em 2005 no sul dos Estados
Unidos, e que passou por diferentes reas, mas teve impactos catastrficos na cidade de Nova
Orleans. Como aponta Cutter (2006), a ocorrncia de um furaco tropical j havia sido
pesquisada, ensaiada e repetida entre os gestores de emergncia (como o exerccio simulado
de um furaco fictcio, denominado Pam, realizado na cidade em 2004). Para alm das
caractersticas fsicas, como a localizao de Nova Orleans entre trs corpos dgua (Lago
Pontchartrain, Golfo do Mxico e rio Mississippi) e as intervenes estruturais para controlar
40

as inundaes naturais que potencializaram o uso e ocupao do solo, a nova geografia social,
relacionada com um antigo passado de segregao racial e social da populao negra,
produziu vulnerabilidades sociais como ocupao de reas menos valorizadas e limitaes de
acesso a emprego, educao de qualidade e perspectivas de futuro.
As consequncias do furaco, portanto, no estiveram apenas relacionadas com falhas
no sistema de gesto de emergncia, que podem ser rapidamente identificadas e corrigidas,
mas sim com a debilidade dos sistemas de apoio social para os empobrecidos estadunidenses,
invisibilizados nas cidades do interior do pas, como Nova Orleans, The City that Care
Forgot, o que demanda tempo, recurso e vontade poltica para corrigir as desigualdades e
assimetrias produzidas e perpetuadas por mais de meio sculo e ainda presentes na sociedade
dos Estados Unidos (op. cit.). O entendimento sobre os desastres naturais, dessa forma,
demanda uma viso mais abrangente para alm do determinismo ambiental e social sobre
a complexidade de fatores e condies contextualizadas no tempo e no espao, o que
abordado no paradigma que se apresenta a seguir.

1.1.4 O paradigma da complexidade

A perspectiva da diversidade, em interao, das variveis que relacionam fenmenos
naturais e grupos humanos tem sido o desafio contempornea nos estudos sobre desastres
naturais. As teorias sistmicas, integradoras ou holsticas tm buscado compreender e explicar
os desastres naturais a partir da sinergia entre dimenses fsicas, biolgicas, ecolgicas,
econmicas, sociais, culturais, polticas e institucionais (Mileti, 1999; Cardona, 2001), dentro
do paradigma da complexidade (Warner et al., 2002; Smith, Petley, 2009). Essa abordagem
coloca os desastres naturais num contexto de mudanas ambientais globais cujos prognsticos
indicam aumento de eventos naturais extremos (IPCC, 2007, 2014). Nesse cenrio mais
contemporneo, a anlise da vulnerabilidade passa a incorporar a capacidade de resistncia e
resposta das comunidades em reas de risco, definida como resilincia, a qual se coloca como
um dos desafios para se alcanar o desenvolvimento sustentvel (NU, 2012).
Na tentativa de analisar os caminhos que percorrem os sistemas humanos como
resultado da interao de diferentes componentes, surge a noo de complexidade no campo
da cincia, especialmente como movimento de indagao e questionamento nas reas de
Matemtica e Fsica. Essa perspectiva deu origem, no Campo da Teoria do Conhecimento, s
teorias da auto-organizao e da complexidade; na Matemtica, teoria do caos e da
catstrofe; na Fsica, ao holograma; na Geologia, teoria da tectnica de placas; na Biologia,
teoria de Gaia (Rohde, 1995). A complexidade aplicada aos desastres naturais repousa sobre
41

a visibilidade e relevncia dada interao contnua entre natureza e sociedade, cuja anlise
se apoia na integrao entre diferentes reas de conhecimento (Alexander, 1997; Milleti,
1999; Cardona, 2001; Warner et al., 2002; Smith, Petley, 2009).
Cardona (2001) prope uma abordagem holstica sobre os desastres naturais frente s
limitaes terico-metodolgicas que identifica nos enfoques das cincias naturais, aplicadas
e sociais. Para ele, o enfoque das cincias naturais reducionista e parcial, porque confunde o
conceito de risco com ameaa, adotando a perspectiva de que o desastre resultado dos
feitos da natureza. As cincias aplicadas superam essa limitao, analisando os efeitos da
ameaa, mas, segundo ele, ainda consideram a ameaa natural como causa nica do desastre
desenvolvendo anlises sobre exposio ou suscetibilidade para sofrer danos. As cincias
sociais examinam com maior amplitude os desastres naturais, considerando elementos sociais,
econmicos; porm, muitas vezes, segundo o autor, desconsidera a prpria ameaa natural. A
perspectiva holstica estabelece uma integrao entre esses enfoques. Mas Leff (2011:323)
atenta que no se trata de atribuir ao social um cientificismo ampliado para substituir ao que
vem atuando, at o presente, sobre bases exclusivamente tcnicas. Deve-se estar prevenido
contra a tentao totalitria que buscaria no enfoque holstico suas justificativas cientficas.
Mileti (1999) advoga uma perspectiva sistmica sobre os desastres naturais. Sua
argumentao baseou-se em trs questes, tendo como rea de estudo os Estados Unidos: a
permanente mudana dos sistemas fsicos da Terra; a crescente expanso da ocupao
humana e o agravamento da desigualdade social; e a ampliao do ambiente construdo.
Dentro de uma perspectiva sistmica, complexa, mutante e de longo prazo, o autor apontou a)
a responsabilidade humana no desenvolvimento de um mundo insustentvel e, portanto,
vulnervel; b) a limitao da tecnologia para a construo de um mundo seguro; e c) a
relevncia de se reconhecer as foras sociais nesse processo.
Boin (2005) indica uma perspectiva integrada, que entenda o desastre no como uma
interrupo indesejada, mas dentro de uma perspectiva de crise. Em linhas gerais, o autor
conceitua crise como um perodo de descontinuidade, marcado por um ponto de ruptura
dentro de um processo padronizado de linearidade, em que pese o rpido declnio de
legitimidade de estruturas institucionais, detectado, qualitativamente, nos meios de
comunicao, nas atividades polticas e mobilizaes sociais. Nesse sentido, aponta a
necessidade de novas perspectivas tericas que considerem a complexidade do tema,
superando as definies tradicionais centradas nos agentes e nos danos, para uma abordagem
das ameaas invisveis e inatingveis que podem destruir uma comunidade.

42

A demanda por uma abordagem da complexidade , segundo Gilbert (1995), reflexo

da incapacidade institucional, que ele identifica como terceira definio do conceito de
desastre. Para este autor, as instituies so incapazes de considerar a complexidade e
dinamicidade do processo social porque so limitadas a mecanismos de resoluo de
problema padronizados e descontextualizados, numa lgica tecnocntrica. Veyret e
Richemond (2007) consideram que houve um avano no diagnstico dos riscos dentro do que
definiram como paradigma do desenvolvimento sustentvel. Contudo, atentam para a
insuficincia na considerao das limitaes econmicas e mentais dos poderes pblicos e da
sociedade civil quanto gesto dos riscos. No entender de Boin (2005), essa limitao no
considera a diversidade de cada contexto espacial e temporal, o que, se diferente,
possibilitaria flexibilidade e adaptabilidade em cada evento e seria uma oportunidade para se
reconstruir a poltica ou agenda social.
Milleti (1999) aponta a relevncia de se reconhecer a localizao de reas e habitaes
em risco e se construir capacidade local para a recuperao, numa perspectiva sustentvel de
longo prazo. Essa capacidade tem sido definida como resilincia, um conceito que recebe
variadas definies, relativas a uma pluralidade de disciplinas. Inicialmente foi utilizado nos
experimentos da Fsica7 referindo-se capacidade de um corpo retornar ao seu estado original
aps ter sido comprimido, expandido ou dobrado (Lindstrm, 2001). Posteriormente, na
psicologia e psiquiatria, indicou a competncia e adaptao da pessoa para ultrapassar com
xito o estresse e a adversidade (Rutter, 1987). Contemporaneamente, sua aplicao estendese da Ecologia Inovao Social e tem-se tornado fundamento para a adaptao da gesto
urbana aos desastres naturais e s mudanas climticas, referindo-se capacidade de
resistncia da sociedade frente a processos/eventos naturais extremos (Timmerman, 1981).
Norris et al. (2008) identificaram 21 interpretaes de resilincia, relacionadas a
diferentes nveis do indivduo ao da comunidade e amplitudes sistemas fsicos,
ecolgicos e sociais, mas observou um consenso na definio de resilincia: relacionada
capacidade ou processo, em vez de resultado; e associada mais adaptabilidade do que
estabilidade. Holling (1973) apresentou o primeiro trabalho que superou a noo de
estabilidade e retorno ao equilbrio, atribuda aos primeiros usos da palavra resilincia. O
autor apontou uma perspectiva de persistncia e mudana, para explicitar procedimentos de
permanncia e inovao para absorver processos desestabilizadores, devido capacidade de
adaptao e transformao. Segundo o autor, resilincia significa a persistncia de relaes
7

O cientista ingls Thomas Young, em 1807, observou em seus experimentos a relao entre tenso e
deformao de barras metlicas. A partir da, resilincia foi metaforicamente relacionada a um elstico que aps
uma fora, tenso, volta ao mesmo estado inicial Lindstrm (2001).

43

num sistema; uma medida da capacidade dos sistemas em absorver alteraes das suas
variveis de estado, das suas variveis determinantes e dos seus parmetros, continuando a
perdurar no tempo (Holling, 1973: 17). Para Folke el al. (2010), persistncia e capacidade de
adaptao e transformao fazem parte do pensamento resiliente.
No campo da gesto dos riscos de desastres, a resilincia fundamenta-se na
interpretao das comunidades como organismos vivos, com capacidade de adaptao, autoorganizao e interao. Desde meados de 1990, as Naes Unidas tm buscado sensibilizar e
apoiar os governos nacionais para a gesto dos desastres naturais, o que se materializou na
Dcada Internacional para Reduo de Desastres Naturais 1990-1999 (NU, 1989) e na
criao da Estratgia Internacional de Reduo de Desastres Naturais 8 (UNISDR em ingls),
em 2000. Segundo terminologia da UNISDR (2009: 28), a resilincia a capacidade de um
sistema, comunidade ou sociedade expostos a uma ameaa para resistir, absorver, adaptar-se e
recuperar-se de seus efeitos de maneira oportuna e eficaz, o que inclui a preservao e a
restaurao de suas estruturas e funes bsicas. Dessa forma, para a UNISDR (2012), o
risco de desastre passa a ser resultado da interao entre ameaa, vulnerabilidade, exposio e
resilincia, definida como resistncia ou capacidade de enfrentamento:

=

Fonte: Elaborado pela autora a partir de UNISDR (2012: 8).

A resilincia ganhou destaque na agenda internacional, sendo relacionada como um

dos desafios para o desenvolvimento sustentvel9. No documento final da Conferncia
Rio+20, Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em
2012, ficou indicado que se aborde a reduo do risco de desastres e o aumento da resilincia
ante os desastres com um renovado sentido de urgncia no contexto do desenvolvimento
sustentvel (NU, 2012: 39). O termo desenvolvimento sustentvel buscou gerar consenso e
solidariedade internacionais sobre os problemas ambientais globais (Leff, 2001: 68), por meio
da equalizao entre eficincia econmica, justia social e prudncia ecolgica (Sachs, I.,
1986, 1993, 1995). A perspectiva da resilincia e do desenvolvimento sustentvel apoia o
paradigma da complexidade na abordagem da gesto do desastre, sintetizado no Quadro 3.
8

A UNISDR foi constituda pela Resoluo 54/210 da Assembleia Geral das Naes Unidas, em fevereiro de
2000. Seu objetivo envolver governos, organismos das Naes Unidas, entidades regionais, o setor privado e a
sociedade civil para a edificao de sociedades fortalecidas por meio do desenvolvimento de uma cultura de
preveno e preparao (Informaes disponveis em: <http://www.unisdr.org>. Acesso em: 20/12/2011).
9

Segundo a Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, desenvolvimento sustentvel

aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras
atenderem a suas prprias necessidades (CMMAD, 1988: 46).

44

Quadro 3. Caracterizao de uma viso da complexidade dos desastres naturais.

COMPLEXIDADE COMO ELEMENTO DE ANLISE DOS DESASTRES NATURAIS
Enfoque

Sistmico: relao entre processos naturais,

organizao social e gesto pblica e privada

conhecimento

cientfico,

Causalidade

Multicausal: conexo e interdependncia entre fatores natural, social,

econmico, poltico, territorial, cultural

Explicao

Multinvel: ameaas visveis e invisveis, erros humanos, incapacidades e

limitaes nas organizaes/instituies

reas do conhecimento

Interdisciplinar: cincias naturais, aplicadas e sociais em interao na anlise do

problema

Atores sociais

Cientistas, tcnicos, gestores pblicos, setores sociais

Poltica local de resilincia frente aos desastres naturais com vistas ao

desenvolvimento sustentvel
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Beck (1992); Mileti (1999); Warner et al. (2002), Boin (2005);
UNISDR (2005, 2012); Veyret, Richemond (2007); Birkmann (2007); Smith, Petley (2009).

Estratgias de ao

Contudo, tanto o conceito de desenvolvimento sustentvel quanto o de resilincia, a

partir de uma anlise crtica, carregam conflitos e polmicas. Segundo Lima (2003: 105), o
termo desenvolvimento sustentvel oscila entre um avanado sentido socioambiental de
desenvolvimento e uma perspectiva conservadora de manuteno do crescimento econmico
com uma varivel ecolgica. W. Sachs (1996) prope, como ttulo de seu artigo, uma
anatomia poltica do desenvolvimento sustentvel. Essa anlise, para Gadotti (2008a: 61),
revela uma oportunidade de questionamento das bases ideolgicas de produo da sociedade
moderna: levado s ltimas consequncias, a utopia ou projeto do desenvolvimento
sustentvel coloca em questo no s o crescimento econmico ilimitado e predador da
natureza, mas o modo de produo capitalista.
O atual sistema socioeconmico est alicerado no mito do desenvolvimento
econmico, cujas promessas durante dcadas, em diversos pases, tiveram resultados
negativos na reduo das desigualdades, na promoo da participao democrtica, na
mudana cultural para o consumismo e na produo da crise ambiental (Furtado, 1974). Esse
sistema apoia-se no crescimento contnuo erigido sobre o controle da natureza; na cincia e
tecnologia capacitando especialistas para o controle de sistemas cada vez mais complexos; e
no mercado como o agente capaz de gerir de forma sustentvel as relaes entre sociedade,
economia e meio ambiente. Segundo Blhdorn e Welsh (2000, 2007), esses so os trs
imperativos,

universais

inquestionveis,

da

sociedade

contempornea,

que,

contraditoriamente, so os produtores de risco e de insustentabilidade do prprio sistema.

45

Segundo Beck (1992), o risco, na sociedade ps-industrial ou ps-moderna, torna-se

um dos componentes bsicos da estruturao da sociedade. Na teoria da Sociedade de
Risco, os riscos, e a perspectiva de probabilidade e incerteza que trazem, so uma construo
social contempornea, resultam do prprio processo de modernizao e desenvolvimento
cientfico que complexificaram os sistemas dessa sociedade (sistemas urbanos, de transportes,
sobreposio de redes de gua, de eletricidade, de telefonia) e so onipresentes para o
indivduo. A sociedade de risco define-se, ento, por trs elementos bsicos: a existncia dos
riscos ambientais, a dependncia dos homens em relao ao conhecimento cientfico e as
consequncias desse cenrio sobre um contexto de imprevisibilidade (Beck, 1992). Em
resposta, tem-se colocado a adaptao.
Thompkins et al. (2010) apontam que adaptao significa, de um lado, a construo e
o desenvolvimento da capacidade de adaptao s mudanas nos nveis individual, grupal ou
nas organizaes e, de outro, a transformao dessa capacidade em ao por meio da
implementao de estratgias de adaptao. Analisando o caso das mudanas climticas, os
autores observaram que ambas as dimenses da adaptao podem ser aplicadas na preparao
ou em resposta a impactos gerados por essas alteraes, que se podem materializar em
desastres naturais. A adaptao, portanto, significa o reconhecimento da inevitabilidade, da
incapacidade de alterar as causas profundas e as presses dinmicas (Wisner et al., 2004) da
produo social do risco.
No entanto, no autoconceito da sociedade de risco, a sociedade se torna um tema e um
problema para ela prpria: o aumento do conhecimento e da cientificao volta-se para
questionar sua prpria autolimitao, num processo de reflexividade10, para uma
Modernizao Reflexiva (Giddens, 1991). A origem do risco alicera-se, portanto, em duas
questes-chave: a reflexividade, pela qual se evidencia que as prprias verdades cientficas
produzem incertezas; e a falta de referentes, pela qual se constata a falta de referncia
alternativa cincia cartesiana, racionalista para a construo de conhecimento e proposio
de aes e intervenes (Giddens et al., 1997).
Nas proposies de Blhdorn e Welsh (2007: 185), a questo est na lacuna entre o
risco de uma crise ambiental global e a impossibilidade de questionar as bases que o
produzem. Os autores, dessa forma, situam a sociedade contempornea na era do psecologismo, cuja questo principal : Como avanadas e modernas democracias baseadas no
capitalismo e no consumo tentam e conseguem sustentar o que se sabe ser insustentvel? A
10

Na reflexividade, as prticas sociais so constantemente examinadas e reformadas luz de informao

renovada sobre estas prprias prticas, alterando assim constitutivamente seu carter (Giddens, 1991: 45).

46

resposta tem sido o desenvolvimento sustentvel e a resilincia. No entanto, baseados na

perspectiva da adaptao, o desenvolvimento sustentvel torna-se uma adaptao do
desenvolvimentismo varivel ecolgica; e a resilincia, uma adaptao da sociedade aos
riscos que ela prpria produziu e continuar produzindo.
A resilincia seria uma oportunidade de explicitar/questionar as causas profundas
(Wisner et al., 2004) que produzem riscos/vulnerabilidades, e o tornar-se resiliente seria uma
oportunidade de superar o paradigma da sociedade capitalista moderna, altamente
consumidora de hidrocarburetos e produtora de excluso/segregao socioespacial e de risco.
Mas estando alicerada na noo de adaptao, a resilincia perde fora sobre o
questionamento da sociedade contempornea. H uma perspectiva conservadora de aceitao
do que est posto, inquestionvel, negligenciando a produo de risco, a transformao do que
gerou o que est posto, o questionamento das causas profundas (Wisner et al., 2004) que
tornaram vulnerveis a desastres naturais determinados grupos humanos, comunidades e
cidades. A essa configurao de pensamento e ao atribumos o conceito de
inquestionabilidade do risco (Aledo Tur; Sulaiman, 2014, 2015), que demanda uma
racionalidade alternativa, apresentada a seguir.

1.1.5 O paradigma da cincia ps-normal

A proposta da cincia ps-normal (Funtowicz, Ravetz, 2000) busca superar a cincia
normal (Kuhn, 2005[1962]), cartesiana e positivista na resoluo de problemas, baseada na
segurana e controle sobre o mundo natural. A insero das noes de probabilidade,
incerteza e risco vo permitir o surgimento desse novo paradigma cientfico que se apoia na
Qualidade, e no na Verdade, do conhecimento cientfico constitudo e legitimado por uma
comunidade ampliada de pares (Funtowicz, De Marchi, 2003) para alm da comunidade
cientfica. Coloca, ainda, o papel da cincia na sensibilizao (Wesselink, Hope, 2013) de
uma poltica de governana dos problemas ambientais, a qual aponta a abertura da gesto
pblica participao da sociedade, num processo de governana ambiental, baseada na
corresponsabilizao.
A contemporaneidade aponta um movimento de indagao do futuro, pela crise de
paradigmas, pela falta de referentes, especialmente frente s problemticas ambientais, entre
elas as mudanas climticas e os desastres naturais. Na viso platnica, paradigma um
modelo exemplar abstrato, noo fundamentalmente normativa. Essa palavra foi introduzida

47

na cultura contempornea por Thomas Kuhn, na dcada de 1960, ao analisar a histria da

cincia11. Para ele, a concepo de paradigma,
de um lado, indica toda a constelao de crenas, valores, tcnicas, etc.,
partilhada pelos membros de uma comunidade determinada. De outro,
denota um tipo de elemento dessa constelao: as solues concretas de
quebra-cabeas que, empregadas como modelos ou exemplos, podem
substituir regras explcitas como base para a soluo dos restantes quebracabeas da cincia normal (Kuhn, 2005[1962]: 220).

A cincia normal est mais especificamente relacionada s cincias aplicadas e seus

padres para resoluo de problemas que, tradicionalmente, representava um conhecimento
seguro e um controle eficiente sobre o mundo natural. No entanto, o risco coloca em
discusso o pensamento racionalista-positivista-cartesiano, alicerado nas leis da Fsica de
teor clssico, que entendia o mundo como uma mquina e analisava suas diferentes partes
separadamente. Nos anos 1980, Capra (1982) criticou o reducionismo desse pensamento e a
emergncia de um novo paradigma, sistmico, holstico, integrador. Um paradigma que
propusesse a observao de relaes, modelos e processos, por meio de uma viso do
universo como um todo indivisvel, ou seja, uma rede de relaes dinmicas, onde o ser
humano, como observador consciente de sua existncia e da Natureza, est incluso.
Na literatura sobre desastres naturais, observamos quatro paradigmas: tecnocntrico,
comportamental, do desenvolvimento ou da vulnerabilidade e o da complexidade. Este
ltimo, mais contemporaneamente, aponta uma superao das fronteiras da cincia pelo
dilogo e interconexo entre as diferentes reas de conhecimento. Fundamentou-se, assim,
uma perspectiva interdisciplinar que implica a articulao de recortes analticos e
metodologias distintas, oriundas de diferentes disciplinas, na busca de constituio de
entendimentos mais amplos dos temas nele propostos. Campos (2001: 46) aponta, nesse
processo, o desafio de se construir referencias terico-metodolgicos interdisciplinares pelo
no reconhecimento das particularidades epistemolgicas que distinguem as cincias naturais
das cincias sociais. No entanto, este movimento encontra materialidade na medida em que
no h distino entre as cincias naturais e as cincias sociais, j que estas incorporaram
alguns dos preceitos epistemolgicas fundamentais do Positivismo. Segundo Lwy (1987),
essa uma questo do conhecimento objetivo em cincias sociais, cujas ideias principais so:
a) a sociedade regida por leis naturais, eternas, imutveis, independentes da vontade
e da ao humana, onde se perpetua uma harmonia natural;
b) a sociedade pode ser epistemologicamente assimilada pela natureza, e estudada
pelos mesmos mtodos e processos das cincias naturais;
11

Ver rodap 1.

48

c) as explicaes causais dos fenmenos so desenvolvidas de forma objetiva, neutra,

livre de juzos de valores e ideologias, livre de noes prvias e preconceitos.
Frente a isso, Lowy (1987) prope uma sociologia do conhecimento, pela qual no
existem verdades imutveis, mas determinaes histricas concretas. Para ele, todo
conhecimento estaria penetrado por posies ideolgicas e pelas vivncias dos sujeitos,
portanto, pelas suas particularidades histricas e sociais vivenciadas. Com essas
consideraes, pensar a integrao das diferentes reas do conhecimento dentro dos limites de
um paradigma cientfico analtico-reducionista mostra-se insuficiente, especialmente frente
complexidade dos desastres naturais, demandando uma abertura progressiva a novos
paradigmas cientficos. Diante da crise ambiental, Leff (2006: 239) coloca o desafio na
construo de uma nova racionalidade, no corpo das cincias naturais e sociais, para:
construir um conhecimento capaz de integrar a multicausalidade e as
relaes de interdependncia dos processos da ordem natural e social que
determinam, condicionam e afetam as mudanas socioambientais, assim
como para construir uma racionalidade produtiva fundada nos princpios do
desenvolvimento sustentvel.

O questionamento da infalibilidade das cincias ditas duras (ou ainda, deterministas,

termodinmicas etc.) e a insero das noes de probabilidade, incerteza e risco vo permitir a
emerso de um novo paradigma cientfico (Rohde, 1995). Funtowicz e Ravetz (2000)
publicizaram, em 1993, um novo mtodo de fazer cincia para atuar frente s patologias do
sistema industrial global do qual ela prpria forma base: a cincia ps-normal, constituda
para caracterizar a ultrapassagem de uma era em que a norma para a prtica
cientfica eficaz podia ser a rotineira resoluo de quebra-cabeas (Kuhn,
1962), ignorando-se as questes mais amplas de natureza metodolgica,
social e tica suscitadas pela atividade e por seus produtos (Funtowicz,
Ravetz, 1997: 222).

A originalidade da cincia ps-normal est exatamente na perspectiva sistmica e

contextualizada para dar qualidade na avaliao do saber cientfico. Para Funtowicz e De
Marchi (2003), o sistema cientfico moderno e o modelo de tomada de deciso que apoia
devem abarcar um conceito sistmico que inclua e legitime uma pluralidade de perspectivas
de respostas, defendendo como princpio organizador no a Verdade, mas a Qualidade.
Analisando o processo de construo de uma represa, Funtowicz e Ravetz (1997) apontam
que a complexidade dessa questo no reside no envolvimento de especialistas de diversas
reas do conhecimento (interdisciplinaridade). A pluralidade est nos efeitos sociais,
econmicos, culturais, patrimoniais, ambientais etc. (transdisciplinaridade) que uma deciso
poltica baseada na cincia no pode abarcar e prever com segurana e certeza e, na maioria
das vezes, nem levada em considerao.

49

Norgaard (1994) observa que grandes projetos de represas no Terceiro Mundo,

fundamentados verticalmente na cincia e no mercado, tm sido cancelados durante sua
construo ou entram em colapso no futuro, por no considerarem o conhecimento e o
compromisso das pessoas do lugar. O professor evidencia que o desenvolvimento genuno
deve levar em considerao a relao complexa e coevolutiva entre teorias cientficas e a
compreenso cientfica das mudanas dos ecossistemas e a evoluo das instituies sociais e
o imaginrio cultural. Funtowicz e De Marchi (2003: 84) enxergam essa perspectiva dentro da
pesquisa cientfica para a sustentabilidade:
por um lado, necessrio ampliar a categoria dos fatos relevantes para a
anlise e a gerncia dos problemas ambientais. Por outro lado, obrigatrio
ampliar o nmero e tipo de atores, tanto individuais como coletivos,
legitimados para intervir na definio dos problemas tanto como na seleo e
implementao das polticas conectadas. Em outras palavras, a maneira
adequada de conduzir um processo de deciso influi dramaticamente sobre
seus resultados. Alm dos fatos ampliados devemos reconhecer as
comunidades ampliadas de pares.

A cincia ps-normal no se ope ao conhecimento cientfico, mas prope a incluso

de aspectos ambientais, sociolgicos e ticos na avaliao da qualidade do trabalho cientfico,
pela incluso de aspectos externos ao trabalho cientfico. A partir de consensos, de modo
democrtico, adota-se uma postura dialogada, reflexiva, de precauo. Essa perspectiva d
visibilidade sabedoria popular e s demandas da justia ambiental, a qual supe:
de um lado apoio cincia popular, promovida por um conjunto de
trabalhadores pioneiros que pode ajudar a projetar e a implementar
estratgias eficientes em termos de custo para monitorar problemas
identificados por grupos comunitrios, e de outro, uma sofisticada cincia de
interesse pblico (Acselrad, 2009: 77).

Considerar a complexidade, a incerteza e a validao social na produo do

conhecimento cientfico so estratgias da cincia ps-normal de modo a enfrentar os novos
desafios apresentados por complexos problemas ambientais e atingir as metas relacionadas
sustentabilidade. Para Funtowicz e Ravetz (1997: 229), enfraquece-se a lgica de predio
cientfica e a viso dominante da explicao cientfica em prol de uma abordagem mais
pragmtica de previso de polticas e compreenso societria. Nesse contexto, envolvemse stakeholders, para alm do campo cientfico, que tm algum grau de legitimidade e
influncia na produo de conhecimentos e de alternativas de ao, ou seja, dentro de uma
comunidade ampliada de pares, para a qual so necessrios processos de mediao que
deem suporte participao social e construo coletiva de conhecimento, decises e aes.
Ravetz e De Marchi (1999: 756) evidenciam que acidentes sero sempre uma
constante num cenrio de complexos sistemas socio-tecnolgicos como o das sociedades
modernas contemporneas. Os autores analisaram trs eventos internacionais emblemticos: o
50

acidente qumico na cidade de Seveso, Itlia, em 1976, e o risco de contaminao; a doena

da vaca louca (encefalopatia espongiforme bovina) e o risco para a sade humana; e as
incertezas em torno dos riscos do cultivo e ingesto de organismos geneticamente
modificados, especialmente o milho. Questionaram como a governana do risco responder a
esta nova situao, combinando sutileza de riscos, vigor de grupos de presso e perda de
carisma da cincia no contexto da poltica? (Ravetz, De Marchi, 1999: 756).
A expresso governana (governance) surge nos anos 1990 relacionada s condies
de eficincia do Estado, deslocando o foco dos aspectos econmicos, e seus resultados, para
as dimenses sociais e polticas da gesto pblica, e seus processos. Segundo publicao do
Banco Mundial intitulada, Governance and development, governana a maneira pela qual o
poder exercido na administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando o
desenvolvimento (BM, 1992: 01). diferente de governar, que se relaciona com poder de
decidir, implementar, comandar, sendo mais qualificativa sobre meios e processos de
governar. A palavra, no entanto, tem aplicao em variados campos, com sentidos diferentes
de acordo com cada contexto, envolvendo assuntos administrativos ou fiscais do Estado, bens
ou servios, financeiros ou polticos e os relativos coletividade e ao bem-estar pblico. Para
temas relativos sustentabilidade ou polticas ambientais, utiliza-se o termo governana
ambiental, que tem sido relacionado com negociao, participao, envolvimento de
mltiplos atores, parceria, sociedade civil organizada, descentralizao, unidade de gesto,
mecanismos de resoluo de conflitos (Zhouri, 2008; Jacobi, 2013).
Para Ravetz e De Marchi (1999), a cincia ps-normal coloca trs questes: a
avaliao dos riscos e administrao das incertezas; os procedimentos e a participao; e os
problemas de governana. Indicam, a partir dos referenciais da cincia ps-normal, a
necessidade de transparncia no contedo e procedimentos na gesto de riscos como medida
de proteo das prprias agncias, frente a erros, e da populao ao incentivar a preparao e
planejamento para emergncias; e a relevncia de uma nova estratgia que considere os
diferentes tipos de incerteza e a coexistncia de uma variedade de perspectivas legtimas.
Wesselink e Hope (2013), examinando os 20 anos aps o primeiro trabalho publicado
de Funtowicz e Ravetz (2000[1993]), reconhecem o xito da cincia ps-normal como um
conceito sensibilizador, e menos como teoria ou heurstica para a governana de problemas
concretos. Por um lado, encontraram exemplos concretos de aplicao da cincia ps-normal,
utilizada como um mtodo de explicitao das incertezas. No entanto, na narrativa dominante
das polticas, o aumento da incerteza desencadeia presses para a permanncia do status quo
(Roe, 1994: 05), na contramo do que predicam Funtowicz e Ravetz.
51

Por outro lado, Wesselink e Hope (2013), no observaram que a cincia ps-normal
seja diferente de uma pluralidade de metodologias que classificam como cincia para a
poltica e so propostas contemporaneamente para tratar os problemas ambientais. Contudo,
so crticos ao avaliar a governana, ou do-ability, como um elemento pouco explorado na
cincia ps-normal. Funtowicz e Ravetz (2000: 751) predicavam que a cincia ps-normal
de fato um tipo de cincia, e no somente polticas ou participao pblica e que o
conhecimento cientfico no tem poder de transformar e racionalizar as decises e aes
governamentais. No entanto, posteriormente, Ravetz (2006: 276) reconheceu que a cincia
ps-normal tem tido sempre fortes aspectos polticos. Nesse sentido, Wesselink e Hope
(2013) evidenciaram que a cincia ps-normal aponta uma relao produtiva entre estudos de
cincia e tecnologia e de cincia poltica.
A relao entre a limitao do conhecimento cientfico e a potencialidade da incluso
de saberes e atores sociais para a gesto dos desastres naturais, numa perspectiva
compartilhada de governana, so elementos que caracterizam o paradigma da cincia psnormal na gesto dos riscos, sintetizado no Quadro 4.
Quadro 4. Paradigma da cincia ps-normal na gesto dos desastres naturais.
ELEMENTOS DE UM NOVO PARADIGMA NA GESTO DOS RISCOS
Enfoque
Causalidade

Contextual: relao entre processos naturais, conhecimento cientfico,

organizao social e gesto pblica
Multicausal: conexo e interdependncia entre fatores natural, social,
econmico, poltico, territorial, cultural

Explicao

Reflexiva: tema e problema construdo pelo prprio desenvolvimento da

sociedade contempornea (caracterstica da sociedade de risco)

reas do conhecimento

Interacional: cincias naturais, aplicadas e sociais e conhecimento

tradicional/popular/local em interao na construo de conhecimento e
propostas de ao

Atores sociais

Cientistas, tcnicos, gestores pblicos, sociedade civil

Governana, participao: da lgica de explicao e predio cientfica para

previso de polticas e compreenso societria
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Ravetz, De Marchi (1999); Funtowicz, Ravetz (1997,2000); Leff (2006).
Estratgias de ao

A relao entre cincia, poltica, sociedade e risco envolve a democratizao e amplo

controle crtico da cincia, pelo qual as decises so consensuais e tomadas mediante
incertezas. Esse o cenrio proposto pela cincia ps-normal enquanto teoria, e pela
governana enquanto gesto, tendo em vista que ambas esto baseadas na coexistncia em
interao de diversos saberes e atores sociais para a viabilizao da mudana social e a
reorientao da sociedade em direo sustentabilidade.

52

1.1.6 Entre paradigmas

Apesar da diferenciao das interpretaes sobre desastre segundo paradigmas, no
campo da gesto elas coexistem em diferentes escalas e relevncias. Pode-se observar esse
processo a partir do protagonismo das Naes Unidas para a insero da gesto dos riscos de
desastres na agenda internacional, passando de estratgias de resposta para a construo de
cidades resilientes.
Diante dos efeitos destrutivos dos desastres naturais, a comunidade internacional
esteve concentrada principalmente na ao de alvio. A ajuda humanitria, especialmente com
instituies como a Cruz Vermelha, a poltica de socorro urgncia e a reconstruo apoiada
pela Agncia de Coordenao das Naes Unidas para o Socorro em Desastres12 (UNDRO em
ingls) enfocava os danos dos desastres naturais (UNDRO, 1979). No entanto, com o aumento
da ocorrncia e da gravidade dos impactos dos desastres naturais em escala global, passou-se
a dar destaque ao planejamento e preveno de pr-desastre.
A dcada de 1990 o marco da insero da gesto preventiva dos desastres naturais na
poltica internacional tendo como marco a instituio da Dcada Internacional para Reduo
de Desastres Naturais 1990-199913 (NU, 1989). Uma de suas metas foi desenvolver medidas
para previso de avaliao, preveno e mitigao de desastres naturais por meio de
programas de assistncia e transferncia de tecnologia, projetos de demonstrao, e educao
e treinamento, sob medida para os perigos e locais especficos, e para avaliar a eficcia desses
programas (NU, 1989). A Dcada teve como objetivo central, por meio da ao
internacional, reduzir as perdas humanas e econmicas decorrentes de desastres naturais,
especialmente nos pases em desenvolvimento.
A UNDRO, nesse contexto, elaborou, em 1991, um modelo para o enfrentamento dos
desastres naturais baseado em preveno e preparao. As atividades de preveno
direcionam-se a estudos tcnico-cientficos sobre a ameaa natural e a magnitude de um
desastre com o intuito de definir medidas de proteo da populao e de seus bens materiais;
enquanto as atividades de preparao tm carter logstico para o enfrentamento de situaes
de emergncia ligadas, principalmente, aos trabalhos de defesa civil. O modelo apoia-se em
quatro aes estratgicas, como ilustrado na Figura 4.

12

A UNDRO, em 1992, foi incorporada ao Departamento de Assuntos Humanitrios do Secretariado das Naes
Unidas, que foi novamente reorganizado no Escritrio para a Coordenao de Assuntos Humanitrios em 1998.
13

Segundo Housner (1987), a ideia de um programa de cooperao internacional para reduo dos desastres
naturais foi primeiramente apresentada por Frank Press, presidente Academia Nacional de Cincias dos Estados
Unidos, durante seu discurso no 8 Congresso Mundial de Engenharia de Terremoto, em 1984, e foi anunciada
pelos pases membros das Naes Unidas em 1989.

53

Figura 4. Aes estratgicas dos programas de mitigao de desastres da UNDRO.

Fonte: UNDRO (1991). Elaborado pela autora.

A identificao e anlise de riscos refere-se a estudos dos processos naturais e

antrpicos de um determinado espao fsico para reconhecer e avaliar o risco desse local.
Desse processo, so definidas aes, de curto, mdio e longo prazo, que possam mitigar o
risco identificado por meio de medidas de preveno, e mobilizar a sociedade para enfrentar
condies potencialmente adversas dentro de um planejamento para situaes de
emergncia. A informao pblica e o treinamento tm como objetivo construir uma
cultura de enfrentamento do risco junto a equipes locais e populao (UNDRO, 1991). O
modelo, portanto, indica atividades de preveno relacionadas a estudos da fenomenologia
dos processos, anlise de risco, formulao de aes preventivas e atividades de preparao de
natureza logstica para situaes de emergncia, que tm sido utilizadas nos materiais e cursos
de capacitao do Ministrio das Cidades como as publicaes Preveno de Riscos de
Deslizamentos em Encostas: Guia para elaborao de Polticas Pblicas Municipais (MC,
Cities Alliance, 2006), Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios (MC, IPT,
2007) e Capacitao em Mapeamento e Gerenciamento de Risco (MC et al, s/d.).
A perspectiva da gesto de riscos e desastres, apesar de avanar no aspecto preventivo,
centrou-se numa orientao tecnocntrica para a reduo dos desastres naturais. Segundo
Jones (1993), a dcada de 1990 no avanou para uma abordagem mais sistemtica dos
fatores sociais e tecnolgicos ao lado dos elementos naturais, apesar de a dcada de 1980 ser
um perodo de consolidao de movimentos sociais. Para Buckle (1990) havia barreiras na
gesto pblica dos desastres. O autor observou a incapacidade dos gestores pblicos em
considerar uma avaliao sistemtica dos aspectos operacionais e formular polticas de futuro.
Em contraponto, indicou a necessidade de mudanas substantivas nas polticas e na prtica
54

por meio da atuao de pesquisadores acadmicos como catalizadores, difundindo mais os

resultados de suas pesquisas, estimulando o setor pblico a levar a cabo uma anlise crtica da
gesto dos desastres (Ibid.: 301). As limitaes para uma gesto preventiva e da
vulnerabilidade apareceram na avaliao dos primeiros anos da Dcada Internacional para
Reduo de Desastres Naturais 1990-1999. Em 1994, a Conferncia Mundial sobre Reduo
dos Desastres Naturais, em Yokohama, Japo, reconheceu:
a) a centralizao das discusses nos aspectos tcnicos e cientficos,
b) a preponderncia das cincias naturais e aplicadas como uma limitao no
entendimento/tratamento dos desastres naturais, e
c) a importncia dos aspectos socioeconmicos no processo de preveno de
desastres (UNISDR, 1994).
A Conferncia de Yokohama avanou ao apontar o desastre como resultado de um
modelo de desenvolvimento baseado na utilizao irracional dos recursos naturais, nas
desigualdades sociais e na homogeneizao cultural por meio da globalizao e suas
assimetrias. As discusses, na agenda internacional, centralizaram-se assim sobre a
vulnerabilidade de populaes e seus fatores sociais (como tradies culturais, crenas, nvel
econmico, educacional, confiana, comprometimento poltico) e para a promoo de uma
cultura de preveno, relacionando a gesto dos desastres poltica de desenvolvimento
sustentvel. As propostas dessa Conferncia para os ltimos anos da Dcada foram
organizados na Estratgia e Plano de Ao de Yokohama para um Mundo mais Seguro que
indicou diretrizes para a preveno dos desastres naturais, a preparao para casos de desastre
e a mitigao de seus efeitos (UNISDR, 1994). Recomendavam-se, assim, formas
intersetoriais e comits multidisciplinares para criar uma prtica sustentvel para a preveno
de desastres e reduo do risco, integrando esses aspectos como parte dos problemas e
solues do desenvolvimento (NU, 1999).
O relatrio final da Dcada (NU, 1999) avaliou que houve um processo de transio
de foco nas estratgias de reduo dos desastres naturais. Apesar do incremento de aes em
termos de treinamento, preparao e mitigao, o documento observou que o decnio pouco
avanou frente ao crescimento contnuo da vulnerabilidade e das perdas. Destacou ainda a
necessidade de se melhor utilizar o conhecimento cientfico e a experincia tcnica em
conjuno com polticas pblicas direcionadas a minimizar a desestruturao social e as
perdas econmicas resultantes de desastres naturais. A partir dessa constatao, o relatrio
apontou a necessidade de se deslocar das aes especializadas em momentos de perigo, para o
gerenciamento do risco incorporado s atividades profissionais e comunitrias contnuas, que
55

so caractersticas de todas as sociedades. Para apoiar o desenvolvimento de uma cultura de

preveno e preparao frente aos desastres, as Naes Unidas estruturaram, em 2000, a
Estratgia Internacional de Reduo de Desastres (UNISDR em ingls), propondo-se o
fortalecimento, de um lado, do manejo e da gesto integral do risco e, de outro, a reduo da
vulnerabilidade dentro das agendas internacionais, governamentais, locais e privadas, dentro
de uma viso da complexidade.
O processo de transio da abordagem do risco de desastre pode ser ilustrado na
gesto de risco de inundao na Holanda. Segundo Immink (2005), nesse pas
desenvolveram-se dois discursos polticos14 de gesto: Lutando contra o rio (Fighting the
river) e Acomodando o rio (Room for the river), cujas caractersticas esto descritas no
Quadro 5. O primeiro discurso est apoiado num arranjo poltico consagrado, baseado nas
cincias naturais, na avaliao tcnica da ameaa natural e na gesto governamental. J o
segundo um novo arranjo, iniciado aps 1995, quando a elevao das guas do baixo rio
Reno se aproximou do nvel crtico. Esse evento desestruturou a confiana na segurana
tcnica e abriu espao para as cincias sociais e o estudo da vulnerabilidade; a conjugao de
gesto da gua e planejamento territorial (Wiering, Immink, 2006) possibilitou a insero de
mltiplos atores sociais numa gesto integrada.
Quadro 5. Caracterizao dos discursos polticos sobre a gesto hdrica na Holanda.
Elementos relevantes

LUTANDO CONTRA O RIO

ACOMODANDO O RIO

rea de conhecimento

Cincias naturais

Cincias sociais

Foco

Ameaa natural

Vulnerabilidade

Abordagem

Gesto limitada ameaa

Contexto amplo de segurana pblica

Aspecto organizacional

Governabilidade: governo como nico ator

Governana: mltiplos atores sociais

Gesto

Hierrquica (top-down) para a comunidade

Integrada (bottom-up) com a comunidade

Perspectiva

Operacional/Tcnica: gesto da gua

Causalidade

Transparente e esttica

Estratgica/Institucional: planejamento
espacial
Complexa e mutante no tempo e espao

Conhecimento

Objetivo

Negociado (mltiplos atores)

Aplicao

Avaliao de risco (disciplinar)

Processo de
planejamento
Estratgia

Fases sucessivas

Avaliao de vulnerabilidade
(Multidisciplinar)
Cclico, interativo

Reativa

Proativa

Arranjo poltico

Consagrado

Novo

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Immink (2005).

14

Para Immink (2005), discurso poltico refere-se ao contedo de um domnio de poltica, a forma pela qual os
atores do sentido a ele e os significados que dele se derivam. Em outras palavras, os discursos so usados por
atores sociais para expressarem sua viso de mundo em relao a outros atores. No entendimento de Hajer
(1995), so ideias e conceitos produzidos e transformados em prticas polticas.

56

Alexander (1993) apontou uma dualidade intrnseca nos estudos sobre desastres: entre
consideraes acadmicas e prticas, conceitos tericos e aplicados, cincias naturais e
sociais, fenmenos naturais e tecnolgicos, e mtodos de mitigao estruturais e no
estruturais. Para Juneja (2008), h uma lacuna conceitual entre duas perspectivas de
implementao da gesto de risco que, apesar de excludentes, coexistem: a socioconstrutivista
e a realista. A socioconstrutivista enfoca a gesto integrada que ressalte a vulnerabilidade
como uma construo dependente de um contexto histrico, poltico e sociocultural; enquanto
a realista, ou tecnocientfica, ainda dominante, privilegia solues tecnolgicas, top-down e
minimiza e por vezes ignora a vulnerabilidade.
A coexistncia entre tecnocincia e vulnerabilidade consolidada no conceito de
resilincia. Sob o impacto do tsunami no Oceano ndico em dezembro de 2004 e da
fragilidade humana frente aos desastres naturais, as Naes Unidas realizaram, em 2005, a
Conferncia Mundial sobre Reduo de Desastres, em Kobe, Hyogo, Japo, que apontou a
perspectiva da resilincia como meta para melhorar a capacidade das sociedades fazerem
frente aos eventos extremos. A resilincia tornou-se um objetivo estratgico para a reduo de
riscos de desastres. Para apoiar a tomada de deciso nesse sentido, produziu-se o Marco de
Ao de Hyogo 2005-2015: aumento da resilincia das naes e das comunidades (UNISDR,
2005). A publicao apresenta cinco reas prioritrias de ao, como ilustrado no Quadro 6,
adotadas pelos Estados Membros das Naes Unidas, incluindo o Brasil.

Quadro 6. Prioridades do Marco de Ao de Hyogo para aumento da resilincia.

MARCO DE AO DE HYOGO (2005-2015)
Prioridade 1

Fazer com que a reduo de risco de desastres seja uma prioridade, por meio da construo de
capacidade institucional em nvel nacional e local

Prioridade 2

Conhecer o risco e tomar medidas, ao identificar, avaliar e monitorar os riscos e melhorar os

sistemas de alerta e alarme

Prioridade 3

Desenvolver uma maior compreenso e conscientizao, para construir uma cultura de segurana
e resilincia

Prioridade 4

Reduzir o risco com estratgias de ordenao do territrio

Prioridade 5

Estar preparado e pronto para atuar com respostas efetivas s emergncias.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de UNISDR (2005).

57

Tambm conhecido como Quadro de Ao de Hyogo (em ingls Framework Hyogo

Action), o documento deu base para a construo de uma campanha mundial de reduo de
desastres. A Campanha Global para 2010-2015, intitulada Construindo Cidades Resilientes
Minha cidade est se preparando (UNISDR, 2012) direciona-se aos municpios e aos
prefeitos e gestores pblicos locais. Apesar de a proposta vir de uma organizao
internacional, o espao da ao local. Sobre essa abordagem, Cardona (1996: 68-69) faz
uma interessante anlise:
o argumento fundamental de por que o municpio deve ser responsvel pela
gesto ambiental e o hbitat, pelos preparativos para emergncias, pela
preveno e a mitigao de desastres na ordem da execuo, a recuperao
da conscincia sobre o regional e sobre o local, o qual tambm o comeo
de um novo conceito sobre o nvel de risco admissvel e a valorao do
impacto ambiental. Dita valorao parte do cidado e se desenvolve de
abaixo para cima, de acordo com os deveres e direitos democrticos.

A Campanha das Naes Unidas apresenta um guia de 10 passos para auxiliar

prefeitos e gestores pblicos locais na construo de cidades resilientes e estimular a
participao social. Os passos, que dialogam com as prioridades de Hyogo, detalhadamente
descritos no Quadro 7, envolvem organizao e coordenao; oramento; avaliaes de risco;
estratgias de reduo; ordenao do territrio; segurana nas edificaes de educao e
sade; aes de reconstruo; e programas educativos e de capacitao.
Para sua implantao nos municpios, a Campanha indica um processo de
planejamento estratgico que engloba cinco fases. Na primeira, as aes direcionam-se
organizao e preparao institucional para a aplicao dos 10 passos; na segunda, indicam-se
processos de diagnstico e avaliao de risco do municpio; na terceira, prope-se o
desenvolvimento de um plano de ao de segurana e resilincia para o municpio; a
implantao do plano a quarta fase; e a ltima, porm contnua, de monitoramento e
acompanhamento.

58

Quadro 7. Relao entre a Campanha Cidades Resilientes e o Quadro de Ao de Hyogo.

CAMPANHA CIDADES RESILIENTES
10 PASSOS
ESSENCIAIS

DESCRIO GENRICA

Prioridades
Hyogo

1 Quadro institucional
e administrativo

Estabelea mecanismos de organizao e coordenao de aes com base na participao

de comunidades e sociedade civil organizada, por meio, por exemplo, do
estabelecimento de alianas locais. Incentive que os diversos segmentos sociais
compreendam seu papel na construo de cidades mais seguras com vistas reduo de
riscos e preparao para situaes de desastres

2 Recursos e
financiamento

Elabore documentos de orientao para reduo do risco de desastres e oferea

incentivos aos moradores de reas de risco: famlias de baixa renda, comunidades,
comrcio e setor pblico, para que invistam na reduo dos riscos que enfrentam

3 Avaliaes de risco e
ameaas mltiplas

Mantenha informao atualizada sobre as ameaas e vulnerabilidades de sua cidade;

conduza avaliaes de risco e as utilize como base para os planos e processos decisrios
relativos ao desenvolvimento urbano. Garanta que os cidados de sua cidade tenham
acesso informao e aos planos para resilincia, criando espao para discutir sobre os
mesmos

2, 3 e 4

4 Proteo, melhoria e
resilincia de
infraestrutura

Invista e mantenha uma infraestrutura para reduo de risco, com enfoque estrutural,
como por exemplo, obras de drenagens para evitar inundaes; e, conforme necessrio,
invista em aes de adaptao s mudanas climticas

5 Proteo de servios
essenciais: educao e
sade

Avalie a segurana de todas as escolas e postos de sade de sua cidade, e modernize-os

se necessrio

2, 4 e 5

6 Construo de regulamentos e planos de

uso/ ocupao do solo

Aplique e faa cumprir regulamentos sobre construo e princpios para planejamento do

uso e ocupao do solo. Identifique reas seguras para os cidados de baixa renda e,
quando possvel, modernize os assentamentos informais

7 Treinamento,
educao e
sensibilizao pblica

Invista na criao de programas educativos e de capacitao sobre a reduo de riscos de

desastres, tanto nas escolas como nas comunidades locais

1, 3 e 5

8 Proteo ambiental e
fortalecimento dos
ecossistemas

Proteja os ecossistemas e as zonas naturais para atenuar alagamentos, inundaes, e

outras ameaas s quais sua cidade seja vulnervel. Adapte-se s mudanas climticas
recorrendo a boas prticas de reduo de risco

9 Preparao, sistemas
de alerta e alarme, e
respostas efetivas

Instale sistemas de alerta e desenvolva capacitaes para gesto de emergncias em sua

cidade, realizando, com regularidade, simulados para preparao do pblico em geral,
nos quais participem todos os habitantes

2e5

10 Recuperao e
reconstruo das
comunidades

Depois de qualquer desastre, vele para que as necessidades dos sobreviventes sejam
atendidas e se concentrem nos esforos de reconstruo. Garanta o apoio necessrio
populao afetada e suas organizaes comunitrias, incluindo a reconstruo de suas
residncias e seus meios de sustento
Fonte: Elaborado pela autora a partir de UNISDR (2005: 2012).

4e5

1e4

Identificar, definir e estruturar as bases ideolgicas dos paradigmas de interpretao

dos desastres naturais, apresentados nesta primeira parte, possibilitou a construo de um
panorama sobre a relao entre a sociedade humana e os eventos naturais extremos e a
pluralidade de abordagens possveis e coexistentes da gesto dos desastres naturais, como se
sintetiza no Quadro 8.

59

Quadro 8. Coexistncia de diferentes paradigmas na gesto dos desastres naturais.

PARADIGMAS DOS DESASTRES NATURAIS

Variveis

TECNOCNTRICO

COMPORTAMENTAL

VULNERABILIDADE

COMPLEXIDADE

CINCIA
PSNORMAL

Enfoque

Cincia/tecnologia
(evitabilidade)

Misto (adaptao
humana)

Social (externalidades
do desenvolvimento)

Sistmico (interao
entre natureza,
cincia e sociedade)

Contextual

Causa

Externa (eventos
extraordinrios)

Externa e interna
(ocupao territorial)

Interna (segregao
socioespacial)

Multicausal e
multinvel

Reflexiva
(sociedade de
risco)

Conhecimento

Cincias naturais e
aplicadas

Cincias naturais e
aplicadas e sociais

Cincias sociais

Interdisciplinar

Interacional
(cincia e
saber social)

Atores

Cientistas, tcnicos e
gestores pblicos

Cientistas, tcnicos,
gestores pblicos e
sociedade civil

Cientistas sociais e
populaes em situao
de risco

Cientistas, tcnicos,
gestores pblicos e
sociedade civil

Todos

Ao

Reativa, top-down,
controle tcnico

Poltica local de
resilincia

Bottom-up
(Governana)

Reativa, top-down,
controle tcnico e
Justia social
treinamento
Fonte: Elaborado pela autora.

Quanto ao enfoque, observa-se uma ampliao da cincia e do estudo da ameaa

natural para o entendimento do contexto em que ocorrem os desastres, estendendo-se, assim,
os elementos considerados como causa desses eventos. Diante dessa abertura, o
conhecimento tcnico e cientfico envolvido, tradicionalmente, na gesto do desastre tornase insuficiente, requerendo-se diferentes fontes, entre elas as sociais e comunitrias, de
informao e experincias de adaptao e resposta aos riscos de desastres naturais. As
estratgias de ao, por consequncia, passam a incluir diferentes atores sociais para uma
construo coletiva de solues e propostas, por meio de uma gesto compartilhada, mais
horizontal e dialogada. Essa abordagem exige, segundo Cardona (1996: 69), uma poltica que
incorpore os princpios de sustentabilidade ecolgica, social, cultural e econmica, que
considerariam
o planejamento explcito, como instrumento de preveno e regulao no uso
do meio e dos recursos; a resposta tecnolgica, como instrumento de
eficincia e como recurso complementar para a devida transformao e
modelagem da natureza; a educao e a informao, como instrumentos de
cultura e criao de responsabilidades; a organizao comunitria, como
instrumento de adaptao e adequao do sistema social com base
democrtica; e a ao legal e jurdica, como instrumento de legalizao e
controle dos direitos, deveres e aes do homem sobre o meio.

As perspectivas e estratgias de educao para preveno de desastres naturais esto

imersas nessa pluralidade e respondem a ela a partir de seus pressupostos didticopedaggicos, o que desenvolvido na segunda parte deste captulo.
60

1.2 Educao, meio ambiente e desastres naturais

A trajetria de formao e consolidao do campo da educao apresenta diferentes
abordagens do papel e dos processos educativos na formao das sociedades humanas. Os
referencias pedaggicos transitaram de uma relao de ensino-aprendizagem vertical baseada
na transmisso-assimilao de contedos, para maior autonomia dos educandos e a
pluralidade de espaos educativos para alm da escola. Alm do estudo sobre os processos
educativos, as teorias pedaggicas buscaram analisar e evidenciar a funo ideolgica da
educao, especialmente sobre o papel da escola para a produo, reproduo e/ou
transformao da sociedade.
Evidenciando o papel da educao na formao da sociedade, diversos encontros
nacionais e internacionais, especialmente a partir dos anos 1970, reconheceram os impactos
humanos no ambiente e a relevncia das problemticas ambientais como tema do campo da
educao. Foram-se definindo objetivos, contedos, propostas didticas do que se
convencionou de educao ambiental. Posteriormente, colocou-se o papel da educao tanto
na conscientizao sobre o impacto da organizao social no ambiente, quanto na formao
de sociedades preocupadas em diminuir esses impactos de modo a estabelecer modelos
sustentveis de organizao social, principalmente nas cidades, dentro do que se definiu como
educao para o desenvolvimento sustentvel, na qual se aborda a preveno e diminuio
de desastres (UNESCO, 2005).
No aspecto dos espaos educativos, a sociedade do conhecimento uma sociedade de
mltiplas oportunidades de aprendizagem, para alm do espao da escola. O uso das
tecnologias de informao e comunicao ampliou o espao-tempo da aprendizagem; assim
como o reconhecimento de que a aprendizagem contnua, permanente e se d em qualquer
espao da vida social. Para alm do ambiente escolar da chamada educao formal,
reconhece-se a educao informal, baseada em processos espontneos e experincias
cotidianas, e a educao no formal, com objetivos explcitos de formao ou de instruo,
mas no escolarizada (Gadotti, 2005).
No caso da problemtica ambiental, com o protagonismo do movimento ambientalista
e das organizaes no governamentais, as primeiras experincias desenvolveram-se em
espaos educativos no institucionalizados, no escolares. A abordagem dos riscos e desastres
naturais tambm se apoiou na educao informal materializando-se em processos e materiais
de comunicao social, direcionados disseminao de informaes para a conscientizao e
mobilizao social, assim como na educao no formal por meio de atividades de

61

formao/capacitao para uma gesto sustentvel e o planejamento preventivo dos desastres,

colocando-se o desafio da insero do tema nos currculos escolares.
Nesta segunda parte, apresenta-se a trajetria pedaggica do campo da educao e a
ampliao dos espaos de aprendizagem e dos atores envolvidos com a construo do
conhecimento pelo campo da educao ambiental e da educao para o desenvolvimento
sustentvel. Ao final descrevem-se experincias no campo da educao sobre desastres
naturais e suas abordagens em relao aos paradigmas dos desastres anteriormente
caracterizados.

1.2.1 Educao e sociedade

A ao educativa, como toda ao humana, responde s crenas e exigncias de seu
tempo. O campo da pedagogia incumbe-se da ao de refletir sobre a racionalidade, os
paradigmas, as utopias, as intencionalidades, as finalidades, as metas que orientam as aes
educativas. Para Libneo (2005), a pedagogia se ocupa do estudo sistemtico das prticas
educativas (natureza, finalidades, processos, contextos) que se realizam em sociedade como
processos fundamentais da condio humana. Como cincia da educao, constitui-se como
um campo de conhecimento com objeto, problemticas e mtodos prprios de investigao.
Em termos gerais, h uma dicotomia entre o que se convencionou como pedagogia
tradicional e pedagogia nova, ativa, com seu conjunto de propostas e experincias. A
discusso central est no papel e no processo da ao educativa, e a relao que se estabelece
entre aluno, professor e conhecimento. Posteriormente, alm da discusso dos mtodos da
educao, a pedagogia tambm passou a discutir a funo ideolgica da educao e seu papel,
contraditrio e dialtico, de reproduo e transformao social.
Em Histria das ideias pedaggicas, Gadotti (2008b) descreve a trajetria das
concepes educativas ao longo da histria, que remetem a tendncias diferenciadas em cada
poca, sintetizadas em 16 pensamentos pedaggicos15. Dermeval Saviani (2010) o faz na
educao brasileira, dividindo as ideias pedaggicas brasileiras em quatro perodos da histria
desde 1549, com o monoplio da vertente religiosa da pedagogia tradicional, at 2001 com a
configurao da concepo pedaggica produtivista. Para alm da caracterizao de cada
abordagem pedaggica, ressalta-se neste trabalho o posicionamento ideolgico da educao
15

Os pensamentos pedaggicos podem ser caracterizados como: 1) Oriental, 2) Grego, 3) Romano, 4) Medieval,
5) Renascentista, 6) Moderno, 7) Iluminista, 8) Positivista, 9) Socialista, 10) da Escola Nova, 11)
Fenomenolgico-Existencialista, 12) Antiautoritrio, 13) Crtico, 14) do Terceiro Mundo (subdividido em
Africano e Latino-Americano), 15) Brasileiro (subdividido em Liberal e Progressista) e 16) Perspectivas Atuais
(subdividido em Tentativa Ecltica e tecnologia e Desescolarizao) (Gadotti, 2008b).

62

diante da realidade. Para Saviani (2009 [1983]), h uma dicotomia entre teorias da educao
no crticas e crtico-reprodutivistas. Segundo o autor, as teorias no crticas centram-se
nos processos educativos, desconsideram os condicionantes objetivos que sobre eles atuam e
entendem a educao como instrumento de igualdade e incluso social; j as crticoreprodutivistas consideram esses condicionantes e as determinaes sociais que caracterizam
a educao como instrumento de discriminao e marginalizao social porque baseada na
reproduo social.
Nesse contexto, a escola pode servir a uma educao como prtica de dominao ou
como prtica da liberdade (Freire, P., 1967, 1979, 1996), o que se materializa nas prticas
educativas. Para P. Freire (1987[1970]), processos de ensino-aprendizagem baseados na
transmisso-assimilao de conhecimentos fazem parte de uma educao bancria, acrtica;
j processos de aprendizagem investigativa e de construo coletiva de conhecimento
materializam

que

ele

definiu

como

educao

libertadora,

ou

educao

problematizadora.
A compreenso da racionalidade que sustenta e orienta a educao tambm pode ser
apresentada por uma leitura hermenutica16 da Histria e da situao educacional. Para
Marques (1992), as bases da educao podem ser organizadas em trs paradigmas: o
paradigma ontolgico da razo ancorada na ordem objetiva do mundo; o paradigma
mentalista da razo enquanto subjetividade de uma conscincia individual; e a proposta do
paradigma de uma neomodernidade da linguagem pragmtica, ou da ao comunicativa.
A educao ocidental, herdeira e continuadora do pensamento greco-romano e
judaico-cristo, desenvolveu a cultura aristocrtica do filsofo dedicado contemplao, ao
ser para sempre, de verdades imutveis, em que se apoia uma ontologia do eterno retorno e do
tempo circular repetitivo. Esse paradigma ontolgico, ou metafsico (Marques, 1992),
fundamenta-se na transferncia e assimilao dessas verdades imutveis, o que se transmutou
na premissa ensinar repetir e aprender memorizar que fundamenta a pedagogia
tradicional. Para Mizukami (1986: 14) estabelece-se uma relao hierrquica entre professor e
aluno, que ele ilustra como

16

A hermenutica, inicialmente, constituiu-se como uma tcnica de interpretao de textos, remontando

tradio exegtica de compreenso dos textos bblicos. Entre os sculos XVII e XIX esteve relacionada
filosofia clssica e s cincias histricas, transcendendo a problema filosfico no incio do sculo XX.
Contemporaneamente, a hermenutica moderna emerge como um mtodo de anlise de postura filosfica
enfocada na compreenso/interpretao dos sentidos produzidos historicamente, afastando-se da razo
objetivadora e possibilitando uma viso sobre a diversidade, tendo influncia em importantes correntes nas
cincias sociais e na psicanlise. Ver Ricoeur, P. (1978) O conflito das interpretaes, Rio de Janeiro, Imago; e
Vattimo, G. (1992) Hermenutica y racionalidade, Bogot, Grupo Editorial Norma.

63

vertical, sendo que um dos plos, (professor) detm o poder decisrio

quando metodologia, contedo, forma de interao na aula, etc. Ao
professor compete informar e conduzir seus alunos em direo a objetivos
que lhes so externos, por serem escolhidos pela escola e/ou pela sociedade
em que vive pelos sujeitos do processo.

Como reao ao modelo tradicional, surgiu a pedagogia nova ou ativa que se apresenta
como um conjunto de propostas pedaggicas tambm denominadas construtivista, moderna,
progressiva ou nova. A caracterstica fundamental das pedagogias ativas est relacionada com
o novo papel do aluno e do professor. Diferentemente do processo transmissivo de ensinoaprendizagem, o aluno visto como sujeito ativo e centro da ao educativa, de seu
desenvolvimento e aprendizagem; enquanto ao professor cabe a responsabilidade de orientar o
aluno e proporcionar-lhe condies que favoream sua auto-aprendizagem (Gadotti, 2008b).
A pedagogia ativa pode ser inserida dentro do que Marques (1992) identificou como
Paradigma Moderno, ou da subjetividade da razo individual. Segundo ele, processos
histricos como a queda do feudalismo, as radicais transformaes sociais, econmicas e
polticas no final da Idade Mdia, o movimento renascentista, a afirmao do iluminismo
fundamentaram a conscincia da razo humana para alm das normativas do passado e das
determinaes religiosas. Essa conscincia, no campo da educao, significou a premissa
conhecer constituir os objetos que se conhecem, superando, portanto, o tradicional
didatismo conteudstico e o magistrocentrismo, para valorizar a criao e a autonomia do
educando, identificando as estruturas do pensamento da criana com suas leis de
desenvolvimento individual.
A autonomia do educando vai ser valorizada na pedagogia libertria que baseou o
movimento brasileiro de educao popular17, nos anos 1960, protagonizado por Paulo Freire.
Para ele, a sociedade brasileira dessa poca18 estava em processo, transitando para uma
estrutura aberta, na qual a educao tinha o dilema de estar a servio da alienao e da
domesticao ou da conscientizao e da libertao. Sendo a educao uma prtica da
liberdade (Freire, P., 1967), o educador problematizador re-faz, constantemente, seu ato
17

O movimento brasileiro de educao popular, baseado numa pedagogia da liberdade para uma poltica
popular, entendeu a educao como base para a conscientizao e compreenso sobre as estruturas sociais com
seus modos de dominao e da violncia (Freire, P., 1967). O golpe de Estado de 1964 desestruturou o maior
esforo de democratizao da cultura j realizado no Brasil, que apesar de sua especificidade histrica e
geogrfica, teve sua pedagogia de dimenso prtica, poltica ou social para alm dessa poca e das fronteiras
brasileiras.
18

No Brasil, e em outros pases da Amrica Latina, as antigas elites, oligarquias liberais, interpretavam a
educao como alavanca do progresso, e a ignorncia e o atraso como outras faces da mesma moeda, mas
no atuaram sobre a questo. A inao seguiu-se aps a crise do sistema oligrquico em 1930, e os analfabetos
continuaram excludos do processo eleitoral, numa democracia para os privilegiados. Situao frente a qual se
colocou o movimento da educao popular dos anos 1960.

64

cognoscente, na cognoscibilidade dos educandos. Este, em lugar de serem recipientes dceis

de depsitos, so agora investigadores crticos, em dilogo com o educador, investigador
crtico, tambm (Id., 1987: 40). Essas so as bases da concepo libertadora,
problematizadora da educao, na qual ningum educa ningum, como tampouco ningum
se educa a si mesmo: os homens se educam em comunho, mediatizados pelo mundo (Ibid.:
39) e o que se investiga no so os homens, mas seus nveis de percepo da realidade, de
viso de mundo.
Com o desenvolvimento da tecnologia, dos sistemas de informao e da comunicao
de massa, as perspectivas atuais da educao assentam-se na ps-modernidade cuja tecnologia
eletrnica, a automao e a informao causaram certa perda de identidade nos indivduos, ou
desintegrao (Gadotti, 2008b). Esse processo para a educao aponta o Paradigma
Neomoderno, ou da linguagem pragmtica, ou da ao comunicativa que, segundo Marques
(1992), se desenvolve em face dos desafios dos novos tempos e no imperativo da
emancipao humana. Nesse contexto, a educao se estabelece no e desde o mundo da vida,
sem solues pr-fabricadas, mas sim inventadas em cada situao e por cada comunidade de
sujeitos (Marques, 1992: 561). Na tambm chamada educao ps-moderna, o conhecimento
tem carter prospectivo:
trabalhando com a noo de poder local, de pequenos grupos, a educao
chamada ps-moderna valoriza o movimento, o imediato, o afetivo, a
relao, a intensidade, o envolvimento, a solidariedade, a autogesto, contra
os elementos da educao clssica (moderna), que valoriza o contedo, a
eficincia, a racionalidade, os mtodos e as tcnicas, os instrumentos, enfim,
os objetivos e no a finalidade da educao (Gadotti, 2008b: 312 [grifos do
autor]).

Numa perspectiva intercultural da educao e com o desenvolvimento tecnolgico dos

meios de comunicao, a escola, como espao educativo por natureza, abre-se a outras
instituies culturais, assim como se reconhece a multiplicidade de meios e espaos de
aprendizagem, especialmente os coletivos. Analisando os processos de aprendizagem na era
digital da informao, Maada e Tijiboy (1998) observaram que os ambientes telemticos,
especialmente nas comunidades virtuais, permitem a interao e comunicao entre mltiplos
usurios, tanto de forma colaborativa quanto cooperativa. Revendo diversos autores, as
pesquisadoras entendem a cooperao como mais abrangente que a colaborao: esta
representa as aes pensadas e coordenadas conjuntamente entre os indivduos que trabalham
em direo a um objetivo comum e estaria contida no conceito de cooperao, que define a
interao e contribuio mtua ou unilateral por meio de relaes de respeito mtuo no
hierrquicos entre os envolvidos, postura de tolerncia e convivncia com as diferenas e
processo de negociao permanente.
65

A ampliao dos espaos de aprendizagem coloca a educao formal como apenas

uma parte do processo educativo, reconhecendo o papel da educao informal e no formal. A
educao formal ou escolar desenvolvida no ambiente acadmico, onde h objetivos
educativos claros e especficos e uma ao intencional institucionalizada, estruturada e
sistemtica. Ela depende de uma diretriz educacional centralizada, com estruturas burocrticas
e rgos fiscalizadores (Libneo, 2005; Gadotti, 2005). J a educao informal se d no
convvio social por meio de processos espontneos e experincias cotidianas em diferentes
espaos, como o da famlia, do trabalho, das relaes sociais e dos meios de comunicao
social. As prticas educativas acontecem de maneira difusa e dispersa, e os processos de
aquisio de saberes e modos de ao ocorrem de maneira no intencional e no
institucionalizada (Libneo, 2005).
A educao no formal refere-se s atividades organizadas, com carter de
intencionalidade, realizadas fora da instituio formal de ensino, com determinado grau de
sistematizao e estruturao, para oferecer tipos selecionados de ensino a determinados
subgrupos da populao. Seus programas no necessitam obrigatoriamente seguir um sistema
sequencial e hierrquico de progresso, contando com flexibilidade tanto em relao ao tempo
quanto criao e a recriao dos seus mltiplos espaos (Gadotti, 2005). O pblico-alvo
mais heterogneo que o da educao formal, o contedo tende a ser mais funcional e de
carter menos abstrato e terico e as metodologias seguem geralmente abordagens ativas e
intuitivas. Os objetivos normalmente so de curto prazo, h menor exigncia em termos de
formao dos seus educadores, no h horrios nem espaos rgidos e, geralmente, depende
de financiamentos de organizaes privadas ou governamentais. Tem finalidade explcita de
formao ou de instruo que no esto diretamente dirigidos proviso de graus prprios do
sistema educativo regular, mas desempenha funes que podem integrar-se ao conceito de
educao permanente (Colley et al., 2002; Trilla, 2008; La Belle, 1980).
A perspectiva da educao permanente para alm do espao-tempo da escola e a
funo ideolgica da educao so centrais na discusso da educao contempornea, que tem
sido atravessada pelo desenvolvimento de novos dilemas e desafios, especialmente em relao
crise das certezas cientficas e s metas da sustentabilidade. J so consenso mundial as
problemticas ambientais, e educao tem sido direcionada a responsabilidade de formar
cidados conscientes e atuantes em prol de sociedades sustentveis. A discusso sobre os
rumos da humanidade em prol da sustentabilidade uma oportunidade para se pensar a
relao entre educao e sociedade, e os referencias tericos e prticos que essa educao

66

demanda e utiliza, assim como seu papel na preveno de desastres naturais, o que se
apresenta a seguir.

1.2.2 Educao e problemticas ambientais

Os anos 1970 ensejam o marco da temtica ambiental como questo do campo
educacional. A 1 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada
em Estocolmo, Sucia, em 1972, buscou corrigir os problemas causados pelo modelo
econmico e social vigente desviando-se da discusso sobre os estilos de desenvolvimento.
Tratou a necessidade de uma educao em questes ambientais 19 (NU, 1972) baseando-se no
educacionismo, prprio da poca, de que educar a populao bastaria para mudar a situao
presente. A partir da criou-se o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA).
Em resposta s recomendaes de Estolcomo, realizou-se a Conferncia de Belgrado,
Iugoslvia, em 1975. A Carta de Belgrado defende a conscientizao e mobilizao da
populao mundial em prol do meio ambiente. Para Gaudiano (2006: 33), no h avanos na
concepo de educao ambiental, j que no documento fcil detectar a presena de uma
concepo teleolgica e voluntarista da educao, uma vez mais assumindo que pode, por si
s, modificar o estado das coisas existentes.
Os fundamentos bsicos do que se chamou de educao ambiental definem-se na
Conferncia Intergovernamental de Educao Ambiental, realizada em Tbilisi, Rssia, em
1977. Na declarao de Tbilisi afirma-se que essa educao dever fomentar a formao de
comportamentos positivos em relao ao meio ambiente, bem como a utilizao dos recursos
existentes pelas naes (UNESCO, PNUMA, 1977). No entanto, no contexto latinoamericano e caribenho, a educao ambiental no sistema escolar estava marcada pelo
autoritarismo e enciclopedismo, por uma pedagogia tradicional de aprendizagem passiva, pela
falta de legislao e poltica ambiental, alm da desigualdade em termos de qualidade e
oportunidades entre escolas da rede pblica e da rede privada (Gaudiano, 2006). Alm disso, a

19

O princpio 19 da Declarao de Estocolmo afirma que indispensvel um esforo para a educao em

questes ambientais, dirigida tanto s geraes jovens como aos adultos e que preste a devida ateno ao setor da
populao menos privilegiado, para fundamentar as bases de uma opinio pblica bem informada, e de uma
conduta dos indivduos, das empresas e das coletividades inspirada no sentido de sua responsabilidade sobre a
proteo e melhoramento do meio ambiente em toda sua dimenso humana. igualmente essencial que os meios
de comunicao de massas evitem contribuir para a deteriorao do meio ambiente humano e, ao contrrio,
difundam informao de carter educativo sobre a necessidade de proteg-lo e melhor-lo, a fim de que o
homem possa desenvolver-se em todos os aspectos (NU, 1972).

67

educao ambiental, apoiada na mudana comportamental, estava alheia ao conflito entre

desenvolvimentistas e ambientalistas.
Na Conferncia de Estocolmo (1972), os pases em desenvolvimento, entre eles o
Brasil, reivindicavam crescimento a qualquer custo e sua reduo nos pases industrializados.
Embate intensificado com a publicao do Relatrio Meadows, intitulado The Limits to
Growth (Os limites do Crescimento), que introduziu a finitude na discusso econmica,
questionou a infabilidade do crescimento e da industrializao e props a ideia de crescimento
zero (Meadows et al., 1978). Para Veiga, a questo era mais profunda, de modo a evitar
simultaneamente o ambientalismo pueril, que pouco se preocupa com pobrezas e
desigualdades, e o desenvolvimento anacrnico, que pouco se preocupa com as geraes
futuras (Veiga, 1993: 153). O antagonismo diludo com o Relatrio Brundtland produzido
pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento 20 (CMMAD), que props a
integrao entre crescimento econmico, proteo ambiental e equidade social, lanando a
proposta do desenvolvimento sustentvel, definido como aquele que atende as
necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem
a suas prprias necessidades (CMMAD, 1988: 46).
O conceito de desenvolvimento sustentvel passou por um processo de
institucionalizao (Nobre, M.; Amazonas, 2002) nas agendas internacionais, nas polticas
nacionais, bem como na perspectiva da educao preocupada com as questes ambientais. Na
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD),
realizada no Rio de Janeiro, em 1992, foi produzida a Agenda 21; e no Frum Global das
Organizaes No Governamentais, paralelo CNUMAD, o Tratado de Educao Ambiental
para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global. No Tratado, a mudana do cenrio
ambiental est em repleta interdependncia com a mudana social, o que se evidencia em seu
princpio 4: a educao ambiental no neutra, mas ideolgica. um ato poltico, baseado
em valores para a transformao social (Frum..., 1992). Segundo Caride e Meira (2001:
178), o documento evidenciou o papel da educao ambiental com a transformao da
realidade

social,

ideologicamente

crtica

politicamente

comprometida

com

sustentabilidade. A Agenda 21, mais pragmtica, um programa de ao para a

implementao do desenvolvimento sustentvel, sendo que cada pas tem a liberdade de
instituir uma agenda nacional e agendas locais em estados e municpios (Loureiro, 2004).
20

Criada pelas Naes Unidas, em 1983, e presidida por Gro Harlem Brundtland, a CMMAD realizou um
processo de anlise sobre as questes crticas relativas ao meio ambiente, bem como de formulao de propostas
realsticas para abord-las, de novas formas de cooperao internacional nesse campo e de informao sobre os
problemas existentes. Seus trabalhos foram concludos em 1987 com a publicao do Relatrio Brundtland,
mais conhecido como Our ommon future (Nosso futuro comum) (CMMAD, 1988).

68

Atualmente conta 40 captulos, sendo que o captulo 36, Promoo do ensino, da

conscientizao e do treinamento, indica que
O ensino tambm fundamental para conferir conscincia ambiental e tica,
valores e atitudes, tcnicas e comportamentos em consonncia com o
desenvolvimento sustentvel e que favoream a participao pblica efetiva
nas tomadas de deciso. Para ser eficaz, o ensino sobre meio ambiente e
desenvolvimento deve abordar a dinmica do desenvolvimento do meio
fsico/biolgico e do socioeconmico e do desenvolvimento humano (que
pode incluir o espiritual), deve integrar-se em todas as disciplinas e
empregar mtodos formais e informais e meios efetivos de comunicao
(NU, 1993).

Na Conferncia Internacional em Ambiente e Sociedade: Educao e Conscientizao

Pblica para a Sustentabilidade, organizada em Thessaloniki, Grcia, em 1997, ratificou-se o
captulo 36 da Agenda 21 e indicou-se que a educao ambiental possa tambm ser referida
como uma educao para o meio ambiente e a sustentabilidade (UNESCO, 1997). Gaudiano
(2006) comenta que, na Europa, Estados Unidos, Canad e Austrlia, a educao ambiental
ganhou contornos de educao infantil, ensino formal e componente verde do ambiente
(green environment).

Segundo ele, essas restries impediram processos comunitrios,

atividades de educao no formal, bem como a articulao da temtica ambiental com

questes socioeconmicas e culturais. Para a Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), o problema foi resolvido pela substituio do
termo educao ambiental pela proposta de educao para o desenvolvimento sustentvel
e outros termos como sustentabilidade, futuro sustentvel que foi consolidada com a
instituio da Dcada das Naes Unidas da Educao para o Desenvolvimento Sustentvel
2005-2014 (UNESCO, 2005).
A Dcada foi instituda em 2002 pela Assembleia Geral das Naes Unidas.
Apresenta trs reas principais sociedade, meio ambiente e economia interconectadas pela
dimenso cultural. Coloca que a educao para o desenvolvimento sustentvel oportuniza a
todos os benefcios de uma educao de qualidade e de aprender os valores, comportamento
e estilos de vida requeridos para o desenvolvimento sustentvel e para uma transformao
social positiva (UNESCO, 2005: 65). O documento preconiza que os valores inerentes ao
desenvolvimento sustentvel sejam includos em todos os aspectos da aprendizagem, com a
finalidade de estimular mudanas de comportamento que tornem vivel a criao de uma
sociedade sustentvel e mais justa para todos. Reconhece o legado da educao ambiental,
mas a diferencia da educao para o desenvolvimento sustentvel:
a educao para o desenvolvimento sustentvel no deve ser equiparada
educao ambiental. Educao ambiental uma disciplina bem estabelecida
que enfatiza a relao dos homens com o ambiente natural, as formas de
conserv-lo, preserv-lo e de administrar seus recursos adequadamente.
69

Portanto, desenvolvimento sustentvel engloba a educao ambiental,

colocando-a no contexto mais amplo dos fatores socioculturais e questes
sociopolticas de igualdade, pobreza, democracia e qualidade de vida.
(UNESCO, 2005: 46).

No Brasil, apesar de se considerar a sustentabilidade como temtica e fundamento das

aes educativas, h um debate sobre educao ambiental e educao para o desenvolvimento
sustentvel. A perspectiva disciplinar, conteudista, instrumental da educao ambiental no
cenrio internacional no compartilhada por educadores ambientais brasileiros, nem a
adoo do termo educao para o desenvolvimento sustentvel. Em pesquisa realizada no V
Frum Brasileiro de Educao Ambiental, em 2004, apenas 18% dos 1500 participantes
conheciam o programa da Dcada e 68% afirmaram ser inconveniente mudar a expresso
educao ambiental para educao para o desenvolvimento sustentvel. O argumento
baseava-se em que, de um lado, a educao ambiental aborda questes sociais, polticas e
econmicas enquanto a educao para o desenvolvimento sustentvel confusa conceitual e
operativamente (Gadotti, 2008a). Jickling (1992) critica a perspectiva de instrumentalidade de
alunos que devem ser educados para a sustentabilidade, porque a educao orientada a uma
finalidade determinada sugere treinamento e aquisio de habilidade, ferindo a autonomia e o
pensamento crtico do educando que fica impossibilitado de julgar por si prprio.
Apoiando a perspectiva crtica e autnoma do processo de ensino-aprendizagem,
diversos autores brasileiros defendem uma identidade crtico-emancipatrio-transformadora
para a educao ambiental nacional (Carvalho, I., 2001, 2004; Crespo, 1998; Layrargues,
2004; Lima, 2004). Fortalecer essa identidade significa fazer com que os processos educativos
discutam a organizao da sociedade moderna e seus impactos sobre a sociobiodiversidade,
em oposio a uma concepo educacional conteudista e comportamentalista, baseada na
transmisso de conhecimentos cientficos sobre o ambiente e no adestramento de atitudes e
comportamentos ambientalmente adequados sustentabilidade (Brugger, 1999). No toa
que o documento de referncia da educao ambiental brasileira seja o Tratado de Educao
Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global (Frum..., 1992) e seus
princpios foram contemplados na Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA) (Brasil,
1999; 2002) e a temtica ambiental passou a integrar os Parmetros Curriculares Nacionais
(PCNs) (Brasil, 1997, 1998).
educao ambiental, nesse processo, incorporaram-se questes para alm da
articulao entre cincias naturais e sociais, demandando uma viso da complexidade
ambiental aberta a um universo de possibilidades de conhecimento e ao. Para Leff (2003),
essa abordagem demanda uma nova pedagogia que oriente a educao dentro do contexto
social e na realidade ecolgica e cultural onde se situam os sujeitos e atores do processo
70

educativo, a pedagogia da complexidade ambiental. Para ele, aprender a aprender a

complexidade ambiental significa superar a dicotomia entre sujeito e objeto por um processo
de hibridaes nticas, ontolgicas e epistemolgicas, onde o ambiente complexo e est
integrado por identidades e tempos mltiplos. Para tanto, necessita-se uma desconstruo do
pensamento disciplinar, fragmentado, base de uma racionalidade totalitria que reduziu a
complexidade a uma vontade de unidade, homogeneidade e globalizao. Para alm de uma
interdisciplinaridade, o autor prope outra racionalidade, a comunicativa, baseada em
processos dialgicos de hibridizao e diferenciao possveis no intercmbio de saberes, na
hibridizao da cincia, da tecnologia e dos saberes populares (Leff, 2003: 60).
No caso especfico da problemtica dos riscos e desastres naturais, a pedagogia da
complexidade considera os processos socio-histricos que configuraram um cenrio de risco,
o questionamento da verdade cientfica e a pluralidade de formas de conhecimento. Como
bem explicita Leff (2003: 58),
a educao deve preparar as novas geraes no somente para aceitar a
incerteza (uma educao como preparao ante o desastre ecolgico e
capacidades de respostas para o imprevisto); tambm deve preparar novas
mentalidades capazes de compreender as complexas inter-relaes entre os
processos objetivos e subjetivos que constituem seu mundo de vida, para
gerar habilidades inovadoras para a construo do indito. Trata-se de uma
educao que permite preparar-se para a construo de uma nova
racionalidade; no para uma cultura de desesperana e alienao; ao
contrrio, para um processo de emancipao que permita novas formas de
reapropriao do mundo.

Uma pedagogia da complexidade ambiental, dialgica, demanda metodologias

participativas para processos coletivos de construo de conhecimento e processos recprocos
de aprendizagem. O conhecimento, portanto, no vem da cincia ou de especialistas, mas
constri-se no dilogo do conhecimento cientfico com o conhecimento dos leigos, do senso
comum, da experincia e outras mltiplas fontes oficiais e/ou informais. O dilogo e a
interao de diversos saberes e atores sociais tem sido um pensamento estratgico. Para a
viabilizao da mudana social e a reorientao da sociedade em direo sustentabilidade,
Keen et al. (2005) apontam a necessidade de trs novas agendas de aprendizagem:

formar parcerias equitativas de aprendizagem combinando o conhecimento das

comunidades, dos profissionais e dos governos;

organizar plataformas de aprendizagem que possibilitem espaos de interao

entre indivduos e grupos preocupados com questes ambientais comuns para
que possam resolver conflitos agindo de forma colaborativa e tomando
decises coletivas; e

71

direcionar os processos de aprendizagem mudana social quanto ao modo de

pensar e aos novos valores ticos que sustentam o processo de aprendizagem.

Para Kilvington (2007), essas trs agendas indicam trs elementos relacionais
importantes: a) aprendizagem e pensamento, b) participao e interao do grupo, e c) social e
institucional. Esses processos so base para as propostas de Aprendizagem Social. O conceito
de Aprendizagem social (Social Learning) tem um longo percurso histrico com diferentes
abordagens e contextos. No campo da psicologia behaviorista ou comportamentalista, estava
relacionada a um tipo de aprendizagem individual possvel por meio da observao e/ou
interao com o contexto social21. No campo da gesto ambiental, o termo aprendizagem
social, enquanto um conceito moderno, parte da premissa de que as decises sociais podem
ser melhoradas por meio do aumento do nmero de oportunidades de prticas de dilogo, para
alm da obteno de apenas um consenso de opinio.
Para Kilvington (2007, 2010), a aprendizagem social tem surgido como um conceito
normativo global pelo crescente entendimento de que a diversidade de opinies dos diferentes
stakeholders da questo ambiental (planejadores, organizaes no governamentais, polticos
etc.) e as diversas fontes de conhecimento da rea (pesquisa cientfica, povos indgenas, donos
de terras etc.) podem, em dilogo e interao, subsidiar tomadas de deciso com maior
qualidade e validade social. A integrao desses stakeholders, de acordo com a autora,
permite compor um quadro analtico construdo a partir da mediao entre diferentes pontos
de vista e fontes de informao, que pode ser utilizado para apoiar a deciso coletiva na
gesto de recursos naturais. Esse processo permite uma melhor deciso coletiva das aes
mais adequadas a serem implementadas em cada caso pela possibilidade de considerar a
complexidade e a incerteza que permeiam a resoluo das problemticas ambientais atuais.
Essa perspectiva, contudo, no a preponderante nos processos educativos que tematizam as
questes ambientais, especialmente as sobre desastres naturais, como se apresenta a seguir.

1.2.3 Educao e riscos de desastres naturais

Experincias, projetos, propostas, materiais educativos sobre desastres naturais
existem em muitos idiomas em dezenas de pases, desenvolvidos por agncias
governamentais de proteo civil, sociedades nacionais da Cruz Vermelha, organizaes de

21

A teorizao inicial desenvolvida pelo psiclogo canadense Albert Bandura encontra-se na obra Social
Learning and Personality Development (1963) e baseou-se na teoria do condicionamento operante de Burrhus F.
Skinner (1904-1990), que posteriormente foi ampliada quando se reconheceu a importncia das atividades
cognitivas (como imaginao e antecipao). A sua teoria atualmente considerada uma teoria social cognitiva.

72

investigao cientfica e no governamental, e s vezes apoiados por organizaes civis. As

primeiras abordagens educativas sobre desastres estiveram centralizadas no ensino sobre as
ameaas naturais, como vulces, terremotos, inundaes, presentes em todo o mundo,
desvinculadas das ameaas locais; assim como enfocaram contedos relativos preparao
pr-desastre e resposta de emergncia em caso de catstrofes, sendo pouco abordadas
estratgias de mitigao e recuperao (Lidstone, 1999).
A educao direcionada reduo dos riscos de desastres, portanto, tem abordado o
que so riscos de desastres naturais e como atuar para enfrent-los, por meio de processos de
conscientizao pblica e capacitao de modo a modificar a percepo de risco e motivar
aes de auto-proteo. No entanto, mais contemporaneamente, tem-se buscado o
desenvolvimento de uma cultura de preveno com uma abordagem baseada na comunidade
(community-based approach), por meio de uma educao horizontalizada, coletiva e
participativa, pela qual o conhecimento e as estratgias de ao so construdos local e
comunitariamente, o que do contrrio manteria a opresso e a vulnerabilidade (Petal et al.,
2008). A seguir apresentamos essas abordagens que, mais que excludentes, coexistem em
diferentes experincias de educao para preveno de desastres naturais.

1.2.3.1 Saber e preparar-se: processos educativos e comportamento

responsivo
A perspectiva educativa sobre riscos de desastres e formas de agir frente a eles
enfocou inicialmente a definio dos tipos de risco e aes de preparao e resposta
(Lidstone, 1999; Petal, 2008), principalmente com o protagonismo das instituies de ajuda
humanitria e de ao militar. Os contedos educativos, nesse contexto, direcionaram-se a
disseminar informaes sobre os riscos e aes adequadas em emergncia, colocando a
preveno como sinnimo de preparao para uma resposta adequada em situao de crise.
Uma referncia de gesto preventiva para resposta o Departamento Federal de
Administrao de Emergncias (Federal Emergency Management Agency FEMA em
ingls) criado em 1979 nos Estados Unidos. Sua misso conduzir a Amrica a se preparar,
prevenir, responder e recuperar-se de desastres com uma viso de Uma nao preparada22.
Em sua diviso de educao e treinamento (National Training and Education Division),
oferece mais de 200 cursos sobre habilidades necessrias aos socorristas em atos de
terrorismo e eventos catastrficos. O pblico-alvo so servidores dos trs nveis de governo,
22

Informao obtida na pgina virtual da FEMA: <http://www.fema.gov/>, Acesso: 20/06/2014.

73

profissionais da iniciativa privada e cidados, enfocando a preparao domstica. A instruo

atua nos nveis de conscientizao, desempenho, gesto e planejamento (FEMA, 2014).
A preveno como preparao demanda comunicao clara e eficiente em momentos
de crise, como ilustra o guia com mensagens-padro produzido pela National Disaster
Education Coalition23, em 2004. O Talking About Disaster: Guide for Standard Messages
traz mensagens sobre o que fazer (what to do action messages), por meio da utilizao de
palavras e expresses de maneira positiva como Fique calmo em vez de No entre em
pnico. A publicao teve o intuito de oferecer informao segura sobre desastres em
territrio estadunidense para o pblico em geral, incluindo gestores, meteorologistas,
professores, educadores (definidos como disaster educators), alm de relaes pblicas,
especialistas e comunicadores (National, 2004). Para cada tipo de desastre, o guia apresenta
indicaes de atitudes e comportamentos adequados para antes, durante e depois do evento e
em diferentes situaes de emergncia, diferenciando fico e fato. Quanto a inundaes e
enxurradas, por exemplo, desmistifica a crena de que as inundaes ocorrem ao longo dos
cursos dgua, afirmando que elas podem ocorrem em cursos secos e reas urbanas sem
rios, citando as intervenes de drenagem urbana que modificam os cursos dgua.
Sob o conceito de educao para a preparao frente aos desastres naturais (education
for natural disaster preparedness), esto as propostas da Dcada das Naes Unidas da
Educao para o Desenvolvimento Sustentvel 2005-201424, coordenada pela UNESCO
(2005). Segundo o documento, os governos deveriam implementar as medidas da Dcada nos
sistemas de ensino e planos de desenvolvimento nacional, assim como promover a
conscientizao pblica e o engajamento da sociedade civil para uma reao adequada em
situaes de desastre, tendo em vista que
as crianas que sabem como reagir no caso de terremoto, os lderes
comunitrios que aprenderam a avisar a sua comunidade a tempo de se
protegerem dos riscos e camadas sociais inteiras que foram ensinadas a se
preparar para enfrentar desastres naturais contribuem para melhorar as
estratgias de atenuao dos efeitos dos desastres. Educao e saber
forneceram sociedade estratgias de auto-ajuda que diminuem sua
vulnerabilidade e melhoram sua vida. (UNESCO, 2005: 55)

23

A coaliso composta por 15 instituies, quais so: American Geological Institute, American Red Cross,
Disability Preparedness Center, Home Safety Council, The Humane Society of the United States, Institute for
Business & Home Safety, International Association of Emergency Managers, National Fire Protection
Association, National Science Foundation, U. S. Consumer Product Safety Commission, U. S. Department of
Agriculture, U. S. Department of Commerce, U. S. Department of Health and Human Services, U. S. Department
of Homeland Security e U. S. Department of the Interior (National, 2004).
24

A Dcada foi instituda em 2002 pela Assembleia Geral das Naes Unidas que adotou a resoluo 59/237.

74

No mbito escolar, a preveno como preparao para uma resposta segura e eficiente
tem sido associada segurana nos edifcios escolares. A campanha Disaster risk reduction
begins at school (Reduo do risco de desastres comea na escola), promovida, entre 2006 e
2007, pela Estratgia Internacional de Reduo de Desastres Naturais das Naes Unidas das
Naes Unidas, buscou promover o tema nos planos nacionais de estudo de pases vulnerveis
a ameaas naturais, assim como a construo segura e a modernizao dos edificios escolares
para resistiram s ameaas naturais (UNISDR, 2006: 5-6).
Da mesma forma, a publicao Children and disasters: Building resilience through
education (Crianas e Desastres: Construindo resilincia atravs da educao), que relata o
estudo de 22 pases no contexto da Europa Central e Oriental e da Comunidade dos Estados
Independentes, recomenda a incluso do conhecimento sobre reduo do risco de desastre nas
plataformas nacionais, por meio dos Ministrios de Educao; a insero da matria nos
currculos escolares; uso de canais formais e informais de informao; e o aperfeioamento da
segurana nos edifcios escolares transformando as escolas em ambientes de proteo
(protective environments) (UNICEF, UNISDR, 2011). Indica ainda eficincia na gesto da
informao como estratgia, j que informaes sobre risco de desastre e opes de proteo,
especialmente para os cidados e as autoridades em reas de alto risco, deve ser facilmente
disponvel para capacit-los a tomar medidas para reduzir o risco e construir resilincia (Op.
Cit: 187).
A palavra informao, no entanto, possui diferentes significados com inmeras
possibilidades de aplicao. No campo da Teoria da Informao, a informao precisa ser
quantificvel, aditiva, armazenvel e passvel de transmisso. Segundo Floridi (2004: 560),
ela pode ser vista em trs perspectivas: como realidade (representativa), sobre a realidade
(interpretativa) e para a realidade (instrutiva). Essa distino, para Davenport (1998), refere-se
a dado, informao e conhecimento, respectivamente, como se ilustra no Quadro 9.
Quadro 9. Distino entre dado informao e conhecimento.
definio

caractersticas

dado
Simples observao
sobre o estado do
mundo

informao
Dados dotados
de relevncia e
propsito

conhecimento
Informao valiosa
da mente humana (inclui
reflexo, sntese, contexto)

- Facilmente estruturado
- Facilmente obtido por
mquinas
- Frequentemente
quantificado
- Facilmente transfervel

- Requer unidade de
anlise
- Exige consenso em
relao ao significado
- Exige necessariamente
a mediao humana

- Difcil estruturao
- Difcil captura em mquinas
- Frequentemente tcito
(subjetivo, das experincias
pessoais)
- Difcil transferncia

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Davenport (1998: 19).

75

A diferenciao proposta por Davenport (1998) problematiza a compreenso de que

dados e informaes significam, automaticamente, conhecimento. Nas explanaes de Tuomi
(1999), na viso convencional sobre a hierarquia do conhecimento, dado representa a
informao desestruturada; a estruturao do dado, processo que lhe agrega valor, o
transforma em informao. A informao, articulada com outras, dentro de um determinado
contexto, que lhe d aplicabilidade, transformada em conhecimento, entendido, portanto,
como um processo cognitivo desencadeado por informaes desenvolvidas a partir de dados.
Segundo Nonaka e Takeuchi (1997), pioneiros do estudo da Gesto do Conhecimento,
o conhecimento pode ser a) tcito, subjetivo, no codificado ou b) explcito, objetivo,
codificado, distino apresentada no Quadro 10. Para os autores, a articulao de ambos que
produz novos saberes, dentro de um processo de mobilizao ou converso do
conhecimento25. Nas palavras de Lemos (1999: 130), a informao e o conhecimento
codificado podem ser facilmente transferidos atravs do mundo, mas o conhecimento que no
codificado, aquele que permanece tcito, s se transfere se houver interao social, e esta se
d de forma localizada e enraizada em organizaes e locais especficos.

Quadro 10. Tipos de conhecimento.

Conhecimento tcito (subjetivo)

Conhecimento explcito (objetivo)

da experincia (corpo),
construdo ao longo da vida das
experincias individuais

da racionalidade (mente),
disponvel em livros, documentos,
base de dados, publicaes

simultneo (aqui e agora)

sequencial (l e ento)

anlogo (prtica)

digital (teoria)

difcil formalizao/transferncia

fcil transferncia/reutilizao

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Nonaka, Takeuchi (1997: 67).

Apesar dos estudos de gesto de informao e de conhecimento, cuja diferenciao

est ilustrada no Quadro 11, estarem assentados na gesto tecnolgica em organizaes,
apontam diretrizes interessantes para se analisar a premissa informao gera proteo ou
conhecer para prevenir presentes nos materiais e nas atividades direcionadas preveno de
25

Nonaka e Takeuchi (1997) definem quatro modelos de converso de conhecimento. Na socializao, duas
ou mais pessoas compartilham conhecimentos pessoais, subjetivos, na experincia do dilogo, convertendo
conhecimento tcito em conhecimento tcito, pelo fazer junto. Na externalizao, h dilogo e reflexo entre
duas pessoas, grupo e/ou coletividade, resultando em produo, geralmente em linguagem escrita, de conceitos,
metforas, analogias, hipteses e modelos, convertendo conhecimento tcito, subjetivo, em conhecimento
explcito, objetivo. Na combinao ocorre um processo de converso do conhecimento explcito para
conhecimento explcito, especialmente em espaos de educao formal que permitem ao indivduo perceber ou
entender intuitivamente por meio de conceitos novos, metforas. Na internalizao, realiza-se o processo de
incorporao do conhecimento explcito no conhecimento tcito (Ibid.: 77), provocando mudana e
enriquecimento das prticas individuais, grupais e coletivas.

76

desastres. evidente a relevncia da transmisso de informaes, a partir do conhecimento

tcnico e cientfico sobre desastres naturais, para a preveno de modo a evitar perdas
humanas e materiais por desastre. No entanto, a educao para a reduo de riscos de
desastres que se restringe a esse conhecimento e a sua transmisso deixa de considerar o
conhecimento local, experienciado, comunitrio, e de potencializar o dilogo produtivo entre
conhecimentos explcitos e tcitos, limitando-se gesto da informao e perdendo o
potencial da gesto do conhecimento (De Long et al., 1997).
Quadro 11. Comparao entre as caractersticas de gesto da informao e a do conhecimento.
Gesto da informao
Acesso e distribuio da informao
(conhecimento explcito/codificado)
Transferncia unilateral de informaes
Viso unidimensional: padronizao de
dados e informaes

Gesto do conhecimento
Agregar valor s informaes, contextualizando-as
(gesto do conhecimento explicito e tcito)
Transferncia de conhecimentos com feed-backs e
progressivas contribuies dos usurios
Viso multidimensional: integrao dinmica para um
sistema diferencial de conhecimento

Fonte: Elaborado pela autora a partir de adaptao de De Long et al. (1997) e Costa et al. (2000).

Materiais impressos, digitais e audiovisuais como folhetos, cartilhas, publicaes,

vdeos; campanhas e propagandas nos meios de comunicao; assim como cursos, oficinas,
treinamentos, reunies comunitrias, so pensados para disseminar dados, informaes e
conhecimentos j produzidos sobre tipos de risco de desastres e aes e comportamentos
adequados para se fazer frente a eles.
No Brasil, o Centro de Estudos e Pesquisa em Desastres da Universidade Federal de
Santa Catarina (CEPED-UFSC) tem tido protagonismo na pesquisa, preveno e informao
frente aos desastres naturais, enfocando a divulgao cientfica como estratgia para
desenvolver percepo de risco e comportamentos de preveno e auto-proteo. Podem-se
citar projetos como o Plano de Preveno e Controle de Desastres Naturais nos Municpios
do Estado de Santa Catarina Afetados pelas Adversidades Climticas, de 2003, cuja
publicao Preveno de desastres naturais: conceitos bsicos26 (Kobiyama et al, 2006a: 90)
referncia na rea, indicando atividades de educao ambiental para a conscientizao sobre
a chuva, os recursos hdricos e medidas de preveno, especialmente sobre o que se deve ou
no fazer; e o projeto Aprender Hidrologia para a Preveno de Desastres Naturais, de
2006, que teve como um de seus objetivos, atravs da educao ambiental, repassar os
conhecimentos sobre hidrologia e desastres naturais para que as comunidades estejam
26

Livro produzido por 10 especialistas de universidades e institutos de pesquisas nacionais. resultado de uma
apostila didtica criada para subsidiar cursos de capacitao de professores da rede pblica e membros das
Comisses Municipais de Defesa Civil (COMDECs), sendo utilizada, at o momento da publicao em 2006, em
4 municpios catarinenses (Rio do Sul, Joaaba, Florianpolis, e Rio Negrinho).

77

preparadas para agirem quando ocorrer um desastre (Tasca et al., 2010). Ambos os projetos
basearam-se na preveno por meio da transmisso e assimilao de conhecimentos
tecnocientficos, como se ilustra na Figura 5, e da utilizao desses conhecimentos na gesto
preventiva como se l no material do curso sobre hidrologia: com a hidrologia, tcnicos do
governo e cientistas estudam os fenmenos da natureza e desenvolvem maneiras de prever
quando e como esses fenmenos podero acontecer, atravs do monitoramento da rea de
estudo e modelagem (Kobiyama et al., 2006b: 9).

Figura 5. Conhecimento tecnocientfico para a preveno de deslizamentos.

Fonte: Preveno de desastres naturais: conceitos bsicos (Kobiyama et al., 2006a: 55).

A finalidade que o conhecimento explcito, objetivo, acumulado, produzido

principalmente no campo da cincia e tecnologia, seja adquirido pela populao no processo
definido como internalizao do conhecimento (Nonaka, Takeuchi, 1997), processo esse
reconhecido pela Dcada Internacional para Reduo de Desastres Naturais 1990-1999:
o entendimento tcnico e cientfico das causas e impacto de desastres
naturais e de maneiras de reduzir tanto perdas humanas quanto materiais tem
progredido de tal forma que o esforo concertado para reunir, divulgar e
aplicar esse conhecimento por meio de programas nacional, regional e
mundial poderia ter efeitos muito positivos a este respeito, especialmente
para os pases em desenvolvimento (UNESCO, 1988).

A relevncia do entendimento tcnico e cientfico frente ao entendimento intuitivo

da populao sobre riscos de desastres tem-se validado nos estudos de percepo de risco.
Esses estudos apontam que a tomada de deciso de indivduos e grupos, ajustados aos riscos,
baseiam-se em conhecimentos limitados, muitas vezes devido ao do sistema social em que

78

vivem (Peek, Mileti, 2002), como foi abordado anteriormente no paradigma comportamental
dos desastres naturais.
Os primeiros estudos de percepo de risco apontaram uma incorreo ao se atribuir
ignorncia ou irracionalidade s preocupaes do pblico, entendendo que havia sensibilidade
do pblico s qualidades tcnicas, sociais e psicolgicas dos desastres (como a incerteza do
risco, a desigualdade na distribuio de riscos e de vantagens), o que no era considerado nas
avaliaes tcnicas de risco. No entanto, a visibilidade aos valores sociais na percepo e
aceitao do risco (Slovic, 2000) ainda esbarram na noo de que o conhecimento
tecnocientfico pode racionalizar e, portanto, melhorar a percepo de risco da populao:
o papel primordial dos estudiosos da percepo de risco educar
capacitando tecnicamente os moradores das reas de risco e profissionais de
outras reas, por meio da transmisso de conhecimentos, com o intuito de
transmutar a simples intuio psicolgica que possuem sobre os eventos que
possam ocorrer, em um olhar mais tcnico e, portanto mais real dos
problemas aos quais esto sujeitos, bem como alert-los sobre como agir em
situaes de necessidade (Silva, Macedo, 2007).

O desenvolvimento da percepo de risco est relacionado com a viso e entendimento

sobre o contexto local, com suas caractersticas sociais, econmicas, culturais, polticas, ou
seja, o conhecimento e a experincia de no especialistas. Para Amaral e Silva (2004), essas
caractersticas, relacionadas aos juzos de valor do pblico leigo, que indicaro a
aceitabilidade das informaes a ele direcionadas, colocando o problema fora das informaes
propriamente ditas. Dessa forma, torna-se importante reconhecer os ritos existentes na
comunidade, o universo de significados localmente estabelecidos, os riscos que so
priorizados ou ocultados, para que a integrao de novas prticas s j vigentes seja
preferencialmente positiva e agregadora. No entanto, ao se entender que o olhar mais
tcnico mais real, por fundamentar-se na racionalidade cientfica, por extenso
considera-se que o olhar da populao, intuitivo, menos real; deixando de considerar
que a populao principalmente dos moradores em rea de risco quem vive a realidade
material do risco e tem conhecimento experienciado desse risco, que perdido por no estar
contemplado no conhecimento tecnocientfico. Petal et al. (2008) definem essa questo como
negao de conhecimento (knowledge denial), uma das faces do processo de opresso para
a reduo de risco de desastre. Os autores exemplificam essa negao de conhecimento, por
um lado, quando no se disponibiliza conhecimento para moradias seguras e se permitem
auto-construes vulnerveis; e por outro, quando a reconstruo no ps-desastre alheia
opinio das pessoas que iro ocupar as reas recuperadas (Ibid.: 197).
Coloca-se que os contedos e as aes para a reduo dos riscos de desastres
principalmente no campo educativo no podem estar alheios ao contexto local aos diferentes
79

setores e partes interessadas. Os resultados do projeto Educational Materials for Education

for Natural Disaster Preparedness in Asia-Pacific in the Context of Education for Sustainable
Development apontaram isso. Como exemplo, pode-se citar o jogo de tabuleiro, Disaster
Master, produzido na Tailndia. O uso do material foi exitoso por sua natureza ldica e
interativa de aprendizagem, adequada ao pblico alvo de estudantes de ensino mdio. No
entanto, produzido em ingls, no pde ser utilizado amplamente pela populao. Como
concluso, apontou-se a necessidade de adequao dos termos sobre preveno de desastres
lngua e/ou linguagem local (UNESCO, 2007), processo esse desafiante, mas oportuno para
uma comunicao clara e eficaz com o pblico-alvo local.
Petal (2008) observa que os riscos de desastres iniciaram sua abordagem na rea
educacional, principalmente nas disciplinas de cincias e geografia, como fenmenos
mundiais, sem a conexo com o local e sem as medidas prticas disponveis de proteo
frente a eles. Segundo a autora, frente a essa lacuna, caberia o engajamento das crianas na
avaliao local dos riscos e vulnerabilidade e no levantamento de recursos e capacidades para
minimizar a vulnerabilidade e o risco, colocando a preparao para a resposta em ltimo
lugar, para apenas compensar as deficincias em preveno27.
A mitigao e a ao coletiva tambm so apontadas pela UNESCO e a UNICEF
como centrais nas aes educativas para a reduo de risco de desastres, mas ainda pouco
tratadas nos currculos escolares. Em regime de parceria, elas realizaram um mapeamento
internacional sobre a integrao da reduo de risco de desastres nos currculos escolares de
30 pases28. O estudo dignosticou uma infuso limitada, relacionada com: a) a restrio da
temtica a determinados assuntos, normalmente de cincias fsicas (Geografia e Cincias)
cujo contedo j abarca o estudo dos riscos naturais, b) a aprendizagem para a aquisio de
conhecimentos e habilidades prticas que no responde ao envolvimento da comunidade e s
propostas internacionais de mitigao e resilincia e c) a abordagem de preveno e resposta
ao desastre que impede as aes de mitigao de desastres relacionadas comunidade e s
metas de resilincia (UNESCO, UNICEF, 2012: 17).

27

Petal (2008:25) prefere o termo preveno de desastres a preparao para a resposta quando se refere
reduo de risco (No original: Since risk reduction is often misused to refer to response-preparedness, this
document prefers disaster prevention).
28

Os 30 estudos de caso envolveram pases de diferentes regies: na Europa Central e Oriental e a Comunidade
dos Estados Independentes: Armnia, Gergia, Cazaquisto, Rssia, Turquia; no Leste da sia e Pacfico:
Camboja, Fiji, Indonsia, Laos, ianmar, Filipinas; na frica Oriental e Austral: Angola, Lesoto, Madagscar,
Malaui; em Pases industrializados: Frana, Japo, Nova Zelndia; na Amrica Latina e Caribe: Ilhas Virgens
Britnicas, Chile, Costa Rica, Cuba, Nicargua, Peru; no Oriente Mdio e Norte de frica: Egito; no Sul da sia:
Bangladesh, Maldivas, Nepal; e na frica Ocidental e Central: Benim, Nigria (UNESCO, UNICEF, 2012: 15).

80

Segundo a publicao, o que se faz em matria de educao para a reduo de risco de

desastre explorar a cincia bsica de riscos ambientais e apontar medidas de segurana. Essa
abordagem, por um lado, inviabiliza uma cobertura sistemtica do perigo e, por outro, inverte
a escala de importncia das aes da preveno e mitigao para as medidas de preparao. O
documento ainda explicita que
entender a cincia de um perigo por si s no desenvolve a propenso para a
pr-ao, focando-se exclusivamente na segurana sem examinar a
preveno e a mitigao implica na inevitabilidade do que est para
acontecer. A ateno , portanto, desviada das dimenses sociais,
econmicas e polticas dos desastres, e do tratamento das vulnerabilidades e
da construo da resilincia (UNESCO, UNICEF, 2012: 20).

A constatao de que a educao para reduo de risco de desastres trabalha na

perspectiva da sua inevitabilidade materializa o conceito de inquestionabilidade do risco
(Aledo, Sulaiman, 2014, 2015). Ao tomar o risco como inevitvel, a abordagem educativa
para preveno de desastres naturais explicita a incapacidade cultural e poltica, de
pensamento e de ao, para se evidenciar e questionar as bases produtoras do
desenvolvimento da modernidade e, ao mesmo tempo, do risco.
Frente a essa abordagem da inevitabilidade do risco como fundamentao ideolgica
no tratamento dos riscos de desastres nos currculos escolares, a publicao da UNESCO e
UNICEF (2012) contrape uma infuso holstica. Essa perspectiva indica a superao de
dois obstculos. O primeiro refere-se objetividade no ensino de assuntos especficos, que
pode ser superado por meio de um aprendizado interdisciplinar, abrangente e sistemtico em
todo o currculo escolar, abarcando diferentes e sinrgicas variveis que constroem a
complexidade dos riscos e desastres naturais. O segundo obstculo relaciona-se ao reforo
vertical estruturado de resultados de aprendizagem, que pode ser ultrapassado por meio da
noo de um currculo em espiral para reforo cumulativo, aprofundamento e
complexificao do conhecimento, procedendo ao entendimento conceitual, de habilidades e
de disposies ao longo dos nveis de ensino (UNESCO, UNICEF, 2012).
A abordagem educativa para preveno de desastres naturais prescinde a construo de
um currculo que tematize a reduo dos riscos de desastres contextualizados na localidade,
atentando para a proatividade da comunidade atendida pela escola e para estruturas mais
amplas da sociedade, poltica e economia e dinmica atravs das lentes inversamente
complementares da vulnerabilidade e da resilincia (UNESCO, UNICEF, 2012: 20). Tem-se
aqui as bases de uma educao para preveno de riscos de desastres que, alm dos
conhecimentos do campo da cincia e da tcnica e das medidas de preparao, considera a
experincia, o saber local, o conhecimento comunitrio, e a participao como elementos
81

relevantes para se entender o risco de desastre e para se construir uma cultura de preveno e
resilincia de base comunitria, abordagem que se desenvolve a seguir.

1.2.3.2 Dialogar e prevenir-se: apreenso de experincias como processo para

preveno de riscos
Uma cultura de dilogo e participao possibilitam momentos de aprendizagem mais
significativos, por meio de dinmicas interativas e colaborativas de comunicao, superando a
transmisso/assimilao passiva de informao. O processo de reduo dos riscos de desastres
que reconhece o conhecimento produzido socialmente e a igualdade de condies entre
pessoas, grupos humanos, comunidades vulnerveis, apoia-se numa abordagem baseada na
comunidade (community-based approach) (Petal et al., 2008). Combinam-se, assim,
conhecimentos externos e internos comunidade por meio de processos de avaliao de risco
baseadas na troca de conhecimento para alm dos processos de transferncia de informaes e
conhecimentos tecnocientficos. O xito da reduo do risco de desastre estaria relacionado
com a ao e o apoio da populao chamada a pensar e produzir solues locais, mais do que
aquelas advindas de profissionais, especialistas e outras intervenes externas (Twigg, 2004).
A sinergia entre diversos espaos e atores sociais tem sido apoiada no Japo aps o
terremoto Hanshin Awaji, popularmente conhecido como terremoto de Kobe (1995). At os
anos 1990, os materiais didticos sobre os desastres do terremoto eram principalmente filmes,
folhetos e livretos publicados por governos locais. Aps Kobe, desenvolveram-se softwares e
CD-ROMs para computadores pessoais principalmente com a pesquisa e a gesto preventiva
apoiada por centros de preveno de desastres, geridos pelos governos locais. Esses centros
tambm passaram a ensinar a auto-proteo populao por meio de aulas abertas e na
Internet (Miura, 2000 apud Tanaka, 2005), construindo redes sociais para troca de
informaes nas comunidades locais. Essa mudana estendeu-se ao ambiente escolar.
Shiwaku e Shaw (2008) analisaram os efeitos do terremoto sobre a educao para o
desastre no Japo, especialmente nas escolas. A pesquisa29 indicou que a educao escolar
tradicional contribua com conhecimentos bsicos sobre o tema, mas no atuava efetivamente
na conscientizao sobre a necessidade de preparao antes do desastre, o que, por outro lado,
era favorecido pela educao familiar e comunitria. Evidenciando essa constatao, os

29

A pesquisa, realizada entre 2002 e 2003, baseou-se em um questionrio respondido por 1.065 estudantes de
ensino mdio de 5 cidades japonesas. O questionrio compreendeu 5 subtpicos (percepo de risco, inteno de
buscar informao, busca de informao, inteno de implementar aes e implementao) para identificar os
fatores que aumentavam a conscincia sobre os desastres (Shiwaku, Shaw, 2008).

82

autores avaliaram o curso Educao para Mitigao de Desastres

30

, desenvolvido pela

Maiko High School, aps o terremoto. Para os pesquisadores, o curso foi bem sucedido
porque facilitou aos estudantes um ambiente para desenvolvimento de capacidades de anlise
e ao social, materializando o que eles defendem como novo paradigma da educao para o
desastre baseado em processos de co-aprendizagem pr-ativa (proactive co-learning).
Na Amrica Latina, uma experincia interessante de interao social e aprendizagem
coletiva o projeto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina
(PREDECAN). Ele se baseou em uma estratgia educativo-comunicacional, envolvendo
atores-chave que participaram dos eventos promovidos pelo Comit Andino para a Preveno
e Ateno de Desastres (CAPRADE), tendo como objetivo facilitar espaos e condies para
que todos aprendam de todos (PREDECAN, 2006), ilustrado na Figura 6. Foi desenhado a
partir da noo de que os desastres so problemas de falta de comunicao, considerando-se
comunicao e a educao como parte dela como um processo
complexo, permanente, multilateral e reciproco de intercmbio de
informao entre atores institucionais e atores e setores sociais, que mediante
a gerao de confiana mtua, a identificao de interesses compartilhados e
a construo de uma linguagem comum, contribui a semear e consolidar a
incorporao da preveno na cultura (PREDECAN, 2006: 19).

Comunicadores e
educadores dos Sistemas
Nacionais de Preveno e
Ateno de Desastres,
Defesa Civil, Proteo
Cidad ou equivalentes

Lderes polticos e
tomadores de deciso
nos setores pblico e
privado

Funcionrios e
profissionais dos
Sistemas Nacionais de
Preveno e Ateno de
Desastres, Defesa Civil,
Proteo Cidad o
equivalentes

Instituies
civis e
organismos
internacionais

Ministros de
Educao e
responsveis de
reas curriculares

Meios de
comunicao
e jornalistas

Coordenadores e
promotores de
mestrados e outras
ps-graduaes em
universidades pblicas
e privadas

Representantes
nacionais das equipes
PREDECAN e
CAPRADE

Figura 6. Aprendizagem social na gesto do risco na comunidade andina.

Fonte: PREDECAN (2006: 23). Traduzido pela autora.
30

O curso baseou-se em 3 fundamentos: a) as lies aprendidas com o terremoto de Kobe, b) as

interdependncias entre ambiente natural e social e a relao entre fenmenos naturais, desastres e sociedade
humana, e c) o papel da implementao de aes de modo a estimular atitudes (Shiwaku, Shaw, 2008).

83

O projeto diagnosticou uma lacuna comunicativa entre: a) comunidades e

ecossistemas; b) cientistas e tomadores de deciso nas reas de economia e poltica; c)
pesquisadores e comunidades; d) autoridades pblicas e setor privado; e) organismos
internacionais e atores nacionais e locais; e f) planejadores e gestores do desenvolvimento e
aqueles que socorrem as vtimas dos desastres (PREDECAN, 2006: 19). Dettmer (2002)
aponta quatro razes para a falta de comunicao entre os atores envolvidos com a gesto dos
riscos de desastres naturais, principalmente nos pases menos desenvolvidos:

a desvinculao entre as polticas de preveno e mitigao de desastre e os

contedos, as orientaes e as aprendizagens promovidas pelo sistema
educativo;

o desconhecimento e subestimao do potencial quantitativo e qualitativo que

possui o sistema educativo em prol de uma cultura de preveno;

a subestimao tambm dos fatores educativos, culturais e em geral

ideolgicos para essa cultura; e

a falta de comunicao entre especialistas em desastre e especialistas em

educao, prejudicando a construo de conhecimento sobre as relaes entre
educao e desastres.

O campo da comunicao do risco tem tentado superar tanto a apatia quanto a histeria
social frente ao risco. O trabalho de Sandmann (1997) contribui nesse sentido ao analisar o
processo comunicativo sobre risco realizado por companhias e agncias governamentais
reguladoras. Para ele, a comunicao do risco ganhou espao ao se deixar de ignorar o
pblico, atuando para alertar e tranquilizar a populao, mas ainda enfrenta dois obstculos.
Por um lado, a comunicao como processo unilateral, partindo de especialistas, considerados
os que sabem explicar o risco, em direo populao entendida como ignorante; por outro,
como processo suficiente, a partir da mentalidade da indstria e do governo de que o risco
suficientemente pequeno se h uma populao bem informada, empoderada e que
racionalmente acha aceitvel o risco. Nesse sentido, o autor afirma que a comunicao de
risco que implantada como um substituto para reduo de risco est fadada ao fracasso e
com razo (Ibid.: 79). O erro de considerar suficiente a democratizao do conhecimento
tecnocientficos, sem a democratizao dos processos decisrios apontado pelo projeto
PREDECAN em sua linha de ao Educao e comunicao:
o conhecimento cientfico sobre o risco, esquemas organizacionais, os
desenvolvimentos
regulamentares,
ferramentas
tcnicas
e
equipamentos apropriados para reduzir o risco de desastres no so
suficientes para melhorar os servios na rea da gesto de risco, se no
se baseiam em uma base slida de uma real participao de todos os
84

interessados, incluindo as comunidades e grupos em situao de risco

mais vulnerveis, que deve ter acesso ao conhecimento e tomada de
deciso31.
Sandman (1997) desenha uma linha progressiva da rea de comunicao de risco em
quatro estgios. No primeiro estgio, da Parede de pedra (Stonewall stage), no h
comunicao, despreza-se o pblico, considerado ignorante. No segundo, Missionrio,
busca-se superar essa ignorncia por meio da educao, mas uma educao de mo nica: a
companhia ou agncia ensina; o pblico se cala e aprende (Ibid.: 118), principalmente sobre
termos e conceitos tcnicos. O terceiro estgio, do Dilogo, centra-se em apresentar a viso
do gestor e entender a viso da populao, de modo a reduzir a indignao (outrage).
Pretende-se, nesse processo, superar barreiras: psicolgicas no caso do pblico, e psicolgicas
e organizacionais no caso das companhias e agncias. nesse avano institucional que reside
o quarto estgio da comunicao de risco, o Organizacional, que indica no s uma
mudana no dilogo com a comunidade, mas uma mudana estrutural que inclua esse dilogo
como parte da organizao.
A ampliao do dilogo e do compartilhamento da informao e gesto entre
instituies e sociedade pode ser uma estratgia para superar outra limitao do processo
comunicativo do risco: as diferenas culturais em cada contexto. Tanaka (2005) comparou as
estratgias da educao frente aos terremotos na cidade de Fukui, Japo, e em So Francisco,
Estados Unidos, e concluiu que as prticas sociais e culturais necessitam ser consideradas,
pois modificam o resultado de processos de preveno e preparao. Segundo seu estudo, os
americanos tm costumes dirios para estocar uma grande quantidade de comida e gua; os
japoneses no. Proprietrios de casas japonesas sabem sobre os servios pblicos em
residncias e tm uma prtica de assistir s reunies da comunidade; os americanos no. Os
japoneses tendem a aceitar a exigncia de alguma obrigao oficial para participar de
programas fornecidos por escolas e organizaes governamentais; enquanto nos EUA, so
mais comuns atividades voluntrias para cooperar com os governos locais o que se estimulado
apoiaria processos de educao sobre desastre nas comunidades.
Voltando s teorias de gesto do conhecimento, que relacionam hierarquicamente
dado, informao e conhecimento, Tuomi (1999) prope a insero de mais dois elementos:
inteligncia e sabedoria, que ele representou simbolicamente como uma linha curva, como se
apresenta na Figura 7. Essa representao, segundo ele, o valor das vrias formas de dadoinformao-conhecimento incrementa atravs da aprendizagem. Nesse processo, o
31

Informao obtida em: <http://www.comunidadandina.org/predecan/R4_enfoque.html>, Acesso em:

01/06/2014.

85

conhecimento objetivado, produzido e transfervel, definido como conhecimento explcito

(Nonaka, Takeuchi, 1997), torna-se informao sobre determinado tema que possibilita a
gerao de dados, que se analisados e estruturados de maneira compreensvel e aplicvel
geram novo conhecimento contextualizado.

RENDIMENTO =
intelectual/esforo investido

Compaixo
SABEDORIA
Escolha
INTELIGNCIA
Previsibilidade
CONHECIMENTO
Padres
INFORMAO
Brutos
DADOS
APRENDIZAGEM/ EXPERINCIA
Figura 7. Hierarquia tradicional do conhecimento.
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Tuomi (1999).

Analisa-se, neste trabalho, que a cultura de preveno no significa apenas a

transferncia e aquisio de conhecimentos explcitos referentes a tecnocincia e prticas
institucionalizadas de reduo de risco de desastre, mas, sim, o dilogo desses conhecimentos
com outros tcitos construdos socialmente de experincias locais de ao frente ao risco
vivido, o que leva gerao de novos conhecimentos contextualizados emergentes desse
dilogo. Essa perspectiva faz parte das caractersticas de uma comunidade resiliente a
desastres32, na qual h:

programas de comunicao pblica que envolvem dilogo com os stakeholders sobre

riscos de desastre e questes relacionadas, diferentemente de uma disseminao de
informao unidirecional;

agncias externas que entendem as comunidades com suas vulnerabilidades,

capacidades, riscos, percepo de risco e sua racionalidade de deciso sobre gesto de

32

A publicao Characteristics of a Disaster-Resilient Community (Twigg, 2009) foi encomendada por um

grupo de seis agncias ActionAid, Christian Aid, Plan UK, Practical Action e Tearfund, Cruz Vermelha
Britnica e Federao Internacional da Cruz Vermelha e Sociedades do Crescente Vermelho que receberam
financiamento do Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional para apoiar a reduo de
risco de desastres reduo e a promoo do Quadro de Hyogo no nvel local.

86

risco e que reconhecem a viabilidade do conhecimento local nas estratgias de

enfrentamento;

redes profissionais ativas para gesto de risco de desastre por meio do

compartilhamento de informao cientfica, tcnica e aplicada e conhecimento
tradicional/local; e

agenda abrangente de pesquisa que envolve cincia, tcnica, poltica, planejamento e

participao na reduo de risco de desastre (Twigg, 2009: 33-35).
As experincias educativas sobre desastres naturais tem-se apoiado na disseminao

de informao sobre os desastres e formas de enfrent-lo. Mecanismos e ferramentas

eficientes de tecnologia da informao e gesto do conhecimento possibilitam a difuso de
contedos, mas no a comunicao interativa entre governo, especialistas e sociedade,
perdendo-se a oportunidade de desenvolver uma conscincia socialmente mediada sobre
riscos e desastres e sustentar a participao social na tomada de deciso e gesto. A
perspectiva utilitarista (Warner et al., 2002), enraizada na construo da educao para a
preveno de desastres naturais, limita o dilogo e o intercmbio de saberes, deixa de
potencializar o conhecimento local, o envolvimento participativo e a mudana para uma
cultura de preveno. No caso especfico da insero do temas nas instituies educativas:
temas e tpicos do currculo no so de forma alguma toda a mensagem
recebida pelos alunos, pois eles so complementados (ou desviados) pelo
currculo oculto do processo de aprendizagem. O meio tambm a
mensagem. Um currculo que chama os alunos para a ao enquanto ouvem
de forma passiva e sedentria ser recebido como incongruente. Por outro
lado, um currculo que chama os alunos para a ao ao mesmo tempo em que
os faa ativamente participar da aprendizagem de um impacto
potencialmente cataltico e possvel (UNESCO, UNICEF, 2012: 29).

A segunda parte deste primeiro captulo buscou apresentar a trajetria do campo da

educao, a construo histrica da sua relao com a problemtica ambiental e as
experincias educativas para a preveno de desastres naturais. Observou-se que as teorias
educativas ampliaram-se de uma abordagem baseada na transmisso-assimilao para uma
abordagem ativa e compartilhada. A relao ensino-aprendizagem coletiva e recproca
tambm pluralizou os ambientes e as oportunidades de aprendizagem e de construo de
conhecimento para alm do espao escolar. Neste trabalho, adota-se que formas dialgicas de
educao no s ampliam e potencializam os contedos e a interao no processo educativo,
como tambm estimulam processos de participao e integrao social que so fundamentais
para

entender

abordar

coletivamente

as

complexas

problemticas

ambientais

contemporneas, especialmente a dos riscos e desastres naturais.

87

88

CAPTULO 2. OS DESASTRES NATURAIS NAS CIDADES

BRASILEIRAS

No Brasil, as condies geoambientais, principalmente relacionadas s caractersticas

climticas de tropicalidade, apresentam elevados e concentrados ndices pluviomtricos
especialmente nas estaes chuvosas, durante o inverno nas regies norte e nordeste, e
durante o vero nas regies sul e sudeste do pas. Alm disso, as formas e velocidade de
ocupao do espao urbano inegavelmente alteraram o ciclo hidrolgico natural o que tm
incrementado a frequncia de desastres naturais hidrometeorolgicos como as inundaes e os
deslizamentos de terra. O processo e os modelos de urbanizao das cidades brasileiras,
portanto, so elementos indispensveis para analisar o contexto dos desastres naturais no pas.
Nos ltimos anos, os desastres naturais causaram elevados impactos e entraram na
agenda nacional. As inundaes em Santa Catarina (2008), em Alagoas e Pernambuco (2010)
e na regio serrana do Rio de Janeiro (2011), que tambm sofreu com deslizamentos,
evidenciaram a debilidade do pas frente a desastres naturais. Eventos esses que relacionam
sinergicamente elevados ndices pluviomtricos, que tendem a aumentar com o avano das
mudanas climticas (IPCC, 2007, 2014), e condies de vulnerabilidade nas cidades
brasileiras, constitudas historicamente pelo modelo de desenvolvimento urbano no pas.
Frente a esse cenrio, em 2012, aprovou-se a Lei n 12.608, que instituiu a Poltica
Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC) que tem a proteo como objetivo da gesto
do risco de desastre no Brasil. A nova poltica enfoca a gesto do territrio, vinculando
ordenamento territorial, desenvolvimento local e a preveno/mitigao de desastres,
abordagem essa em reposta a uma demanda nacional e internacional em alinhamento com
diretrizes e campanhas das Naes Unidas. Destaca-se o Marco de Ao de Hyogo 20052015: aumento da resilincia das naes e das comunidades (UNISDR, 2005) e a campanha
Construindo Cidades Resilientes: minha cidade est se preparando (UNISDR, 2012) da qual
o Brasil um dos promotores (MI, SEDEC, 2013: 19).
A abordagem da proteo colocou a urgncia de se construir uma cultura de preveno
de desastres no pas, por meio de aes de conscientizao, treinamento e educao pblica.
Essas aes vm sendo desenvolvidas pela esfera governamental, especialmente ligada
Defesa Civil, e por instituies tecnolgicas e acadmicas envolvidas com o tema dos
desastres naturais. Com a nova Lei, a questo colocada s escolas, ao se indicar a incluso
de contedos de proteo e defesa civil nos currculos escolares (Brasil, 2012a, art. 29).

89

Este captulo tem como objetivo delinear o panorama nacional sobre gesto de
desastres e, para tanto, divide-se em 3 partes. A primeira apresenta as estatsticas nacionais de
desastres naturais, que apontam maior ocorrncia e impactos de eventos relacionados com os
perodos de chuvas intensas e concentradas, especialmente nos ltimos cinco anos (CEPEDUFSC, 2011a; Brasil et al., 2012), e a caracterizao dos riscos de desastres relacionados a
inundaes e deslizamentos. A segunda parte centra-se no contexto socioambiental das reas
de risco de inundaes e deslizamentos nas cidades brasileiras. A terceira parte apresenta a
construo histrica da poltica nacional de gesto de riscos de desastres naturais, seu dilogo
com as diretrizes internacionais e a nova abordagem proposta pela Lei n 12.608/2012.
guisa de exemplo, apresenta-se o cenrio da Defesa civil do Estado de So Paulo, envolvida
no apoio construo de cidades resilientes (CEDEC-SP, 2014), o contexto de reas de risco
da regio metropolitana de So Paulo, especificamente do Grande ABC paulista, cujos 7
municpios so vitimados ciclicamente por chuvas intensas e concentradas e ilustram a
produo social de reas de risco de inundao e deslizamento; e as iniciativas da cidade de
So Bernardo do Campo por seu protagonismo na gesto e planejamento preventivo na regio
do Grande ABC (Bongiovanni et al., 2011).

2.1 Os desastres naturais na realidade brasileira

Registros e avaliaes de impacto a respeito de desastres naturais no Brasil so ainda
incipientes. Por muito tempo, acreditou-se que o Brasil era um pas livre de tragdias naturais,
por no ser sofrer com terremotos, vulces, tsunamis que assolam pases desse e de outros
continentes. Essa viso tem se alterado, especialmente nos ltimos 5 anos. O estado de Santa
Catarina, regio sul do pas, sofreu com inundaes em 2008; Alagoas e Pernambuco, em
2010, foram vtimas da pior estao chuvosa em 20 anos; e o Rio de Janeiro, em 2011, teve
sete cidades atingidas por inundaes e deslizamentos de terra.
Os dados sobre os desastres em Santa Catarina, Pernambuco, Alagoas e Rio de Janeiro
fazem parte de uma recente e pioneira avaliao sobre danos e perdas por desastres naturais
no Brasil. O levantamento foi realizado pela equipe de Gesto de Riscos de Desastres do
Departamento de Desenvolvimento Sustentvel do Banco Mundial no Brasil, em parceria com
governos estaduais e a Secretaria Nacional de Defesa Civil. A avaliao dos impactos nos
quatro estados, que deu origem a quatro publicaes, contabilizou aproximadamente R$ 15
bilhes em danos e perdas, afetando especialmente o setor de habitao, com perdas de pelo
menos R$ 7 bilhes (BM, 2012a, 2012b, 2012c, 2012d), como se descreve no Quadro 12.
90

Quadro 12. Dados sobre os impactos de desastres naturais em 4 estados brasileiros.

TIPO

ESTADO
(REGIO)
PERODO

Santa Catarina
(sul)

inundaes

novembro/2008 a
janeiro/2009

Pernambuco
(nordeste)
junho/2010

Alagoas
(nordeste)

inundaes e deslizamentos

junho/2010

Rio de Janeiro
(sudeste)
Dias 11 e 12 de
janeiro de 2011

IMPACTOS

- 84 municpios afetados
- 14 municpios em Estado de
Calamidade Pblica
- 110 mortes
- 55 mil desabrigados
- danos ao gasoduto Brasil-Bolvia
- Custos de R$ 4,7 bilhes (5 vezes o
volume total de investimentos
estaduais em 2008)

- 67 municpios afetados
- 12 municpios em situao de
calamidade pblica
- 30 cidades em situao de
emergncia
- 20 mortes
- 16 mil casas populares destrudas
- Custos de R$ 3.4 bilhes

- 36 mortes
- 1.131 feridos
- 270 mil pessoas afetadas
- 44 mil desalojados
- mais de 28 mil desabrigado
- Custos de R$ 1,89 bilho (3 vezes
volume de investimen-tos estaduais
em 2009)

- 7 cidades da Regio Serrana em

estado de calamidade pblica
- 921 bitos*
- mais de 45 mil afetados*
- Custos de R$ 4,78 bilhes (64% do
setor pblico e 36% do setor privado)

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Banco Mundial (2012a, 2012b, 2012c, 2012d).
* Dados obtidos no Anurio Brasileiro de Desastres Naturais 2011 (CENAD, 2012)

91

No comparativo das dcadas 1991-2000 e 2001-2010, o Atlas Brasileiro de Desastres

Naturais 1991-2010 (CEPED-UFSC, 2011a: 28) explicita o crescimento exponencial de
ocorrncia de desastres naturais e de seus impactos no pas. Elevao essa tambm resultado
do aprimoramento dos instrumentos de monitoramento e dos processos de registro. Nos 20
anos analisados no Atlas, foram registrados 31.909 desastres relacionados a: estiagem e seca;
inundao brusca e alagamento; inundao gradual; vendaval e/ou ciclone; tornado; granizo;
geada; incndio florestal; movimento de massa; eroso fluvial; eroso linear; e eroso
marinha. No entanto, no perodo 2001-2010 foram 23.238 registros, ou seja, 73% do total de
desastres identificados nas 2 dcadas. Os movimentos de massa tiveram aumento expressivo
na 2 dcada de anlise, como se ilustra nos Grficos 1 e 2, e superaram em 6 vezes a mdia
de aumento em relao a outros desastres naturais registrados na pesquisa, como se demonstra
no Grfico 3.

Grfico 1. Comparativo (%) de registros de desastres naturais no Brasil (1991-2010).

Fonte: Elaborado pela autora a partir de CEPED-UFSC (2011a: 29).

Grfico 2. Comparativo anual de ocorrncia de movimentos de massa no pas (1991-2010).

Fonte: Elaborado pela autora a partir de CEPED-UFSC (2011a:).

92

Aumento de registros de ocorrncias de desastres naturais no Brasil (1991-2010)

Grfico 3. Comparao do aumento de registros de desastres naturais no Brasil (1991-2010).

Fonte: Elaborado pela autora a partir de CEPED-UFSC (2011a: 29).

O aumento dos desastres naturais torna-se ainda mais preocupante com os

prognsticos do Painel Intergovernamental de Mudana Climtica33 (IPCC, 2007, 2014). No
Brasil, as anomalias relativas aos regimes pluviomtricos passam da savanizao de partes da
Amaznia e desertificao do Nordeste brasileiro, a desastres hidrometeorolgicos nas regies
sul e sudeste do pas (Sampaio, Lapola, 2007). Em megacidades como So Paulo, as
projees climticas at 2100 indicam elevao mdia da temperatura da regio de 2C a 3C,
se mantida a expanso da mancha urbana e o padro de uso e ocupao do solo; elevao essa
que poderia dobrar o nmero de dias com chuvas intensas (acima de 10 milmetros) e a
ocorrncia de acidentes naturais provocados pelas chuvas (Nobre, C. et al., 2010). Alm das
previses, o cenrio atual j alarmante.

2.1.1 Eventos pluviomtricos extremos e desastres hidrometeorolgicos

Os desastres hidrometeorolgicos esto associados a eventos extremos de escassez ou

excesso de chuvas. Em cada regio do Brasil h regimes pluviomtricos distintos. Tomando
para anlise, os perodos chuvosos com picos de intensidade pluviomtrica, causados por
clulas de tempestade, possvel identificar a relao entre a ocorrncia desses perodos com

33

O IPCC foi criado por iniciativa da Organizao Meteorolgica Mundial e do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente. Seu objetivo organizar uma base de dados com informaes tcnicas, cientficas e
socioeconmicas sobre o fenmeno do aquecimento global (Lckman, 2007).

93

maiores registros de inundaes, graduais, bruscas e alagamentos, assim como movimentos de

massa, como se ilustra nos Grficos 4, 5 e 6.

Grfico 4. Ocorrncia mensal de inundao gradual por regio.

Fonte: CEPED-UFSC, 2012: 43.

Grfico 5. Ocorrncia mensal de inundao brusca e alagamento por regio.

Fonte: CEPED-UFSC, 2012: 39

Grfico 6. Ocorrncia mensal de movimentos de massa por regio.

Fonte: CEPED-UFSC, 2012: 67.

94

Na regio Norte, a pluviosidade apresenta significativa heterogeneidade na

distribuio espacial e sazonal, com mdia em torno de 2.500 mm/ano (Marengo; Nobre,
2009); a regio Sul est marcada, historicamente, pela ocorrncia de grandes desastres
hidrometeorolgicos e de fenmenos atpicos, como o Furaco Catarina (CEPED-UFSC,
2012); o Centro-Oeste possui uma marcante variabilidade espacial e temporal de temperaturas
e chuvas, alm da diversidade de relevos, que resulta na grande biodiversidade presente nos
ecossistemas da Amaznia, do Cerrado e do Pantanal (Quadro et al., 1996); o Nordeste possui
marcante variabilidade sazonal e interanual na distribuio de chuva, e sofre tanto por secas
quanto por precipitaes intensas (Rao et al., 1993); a regio Sudeste, com alta densidade
demogrfica aliada ocupao desordenada em reas de risco, sofre com as adversidades
atmosfricas principalmente durante o vero (entre novembro e maro).
Numa anlise pormenorizada da regio Sudeste, o Estado de So Paulo sofre com as
chuvas intensas devido a dois fatores naturais: as frentes frias, com massa de ar frio polar
(mais denso), provocam a subida do ar mais quente (menos denso) e causam intensa
conveco; e a Zona de Convergncia do Atlntico Sul traz umidade e calor da regio tropical
do norte do pas, formando nuvens carregadas (Ide, Macedo, 2004: 593). Durante o vero,
chuvoso, possvel estabelecer uma relao entre os meses de maior mdia pluviomtrica e a
ocorrncia de movimentos de massa, como se ilustra no Grfico 7.

Grfico 7. Mdia pluviomtrica (mensal) e movimentos de massa (dcada) no Est. de So Paulo.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de CEPED-UFSC (2011b).

No ano de 2012, os dados do Anurio Brasileiro de Desastres Naturais: 2011

(CENAD, 2012) apontaram que os extremos climticos tiveram enorme impacto sobre a
sociedade brasileira. A seca ou estiagem afetou quase 9 milhes de pessoas, e a regio
Nordeste teve o maior percentual de municpios atingidos (47,16%). J as chuvas intensas
95

desencadearam movimentos de massa e enxurradas que provocaram o maior nmero de

mortes (55,92%, percentual divido igualmente para ambos os processos), especialmente na
regio Sudeste (CENAD, 2012). Na relao entre nmero de afetados ou mortos, tipo de
desastres e regio afetada, constatou-se que a regio Nordeste, com maior porcentagem de
afetados pela seca (32,79% do total nacional), foi vitimada por apenas 5,59% dos eventos de
desastres; enquanto a regio Sudeste, com maior porcentagem de bitos (75,27% do total
nacional) provocados por movimentos de massa e inundaes bruscas, foi assolada por
35,64% dos eventos de desastres no pas em 2012.
No ano de 2011, segundo o Anurio, os deslizamentos, juntamente com as inundaes,
ocorridos nas cidades serranas do Rio de Janeiro, representaram 88% do total de bitos
ocasionados por desastres no Brasil nesse ano. Comparativamente, as inundaes bruscas, ou
enxurradas, atingiram mais de 50% do volume total de pessoas afetadas, em quase 40% dos
municpios brasileiros que sofreram desastres naturais nesse ano; j os deslizamentos, apesar
de afetarem somente 5% do total de pessoas em apenas 6% dos municpios vitimados,
representaram 43% do total de bitos em 2011, conforme se demonstra na Tabela 1.
Tabela 1. Danos humanos causados por enxurradas e deslizamentos no Brasil em 2011.
bitos

feridos

enfermos

desabrigados

desalojados

desaparecidos

afetados

n de municpios
afetados

enxurradas

518

304

306

52.832

247.726

7.043.989

944

deslizamentos

472

11

7.228

44.519

676.388

161

eventos

Total

1.094
672
10.651
115.539
655.952
5
12.535.401
2.370
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Anurio Brasileiro de Desastres Naturais: 2011 (CENAD, 2012).

Diante do cenrio atual e das projees advindas da cincia do clima quanto a aumento
de eventos extremos e desastres naturais relacionados a elevados e concentrados ndices
pluviomtricos, o recorte da pesquisa enfocou as inundaes e os deslizamentos, tipo mais
recorrente de movimentos de massa no Brasil (CEPED-UFSC, 2011b).
Quanto a fenmeno fsico, as inundaes podem ocorrer por condies naturais ou
antrpicas, como uso e ocupao do solo, desmatamento, obras hidrulicas, e so motivadas
pelo volume de precipitao que no se infiltra no solo e supera a capacidade de drenagem.
Esse volume excedente passa a ocupar a vrzea do corpo dgua, inundando de acordo com a
topografia das reas prximas a ele, o que pode causar perdas humanas e materiais de acordo
com o grau e tipo de ocupao humana da vrzea e pela frequncia com que ocorrem esses
eventos (Tucci, 2003: 45, 54).

96

Segundo o Glossrio de defesa civil, inundao definida como transbordamento de

gua da calha normal de rios, mares, lagos e audes, ou acumulao de gua por drenagem
deficiente, em reas no habitualmente submersas (Castro, 1998). O Glossrio classifica as
inundaes em funo da magnitude (inundaes excepcionais, as de grande magnitude, as
normais ou regulares e as de pequena magnitude) e do seu padro evolutivo (enchentes ou
inundaes graduais, enxurradas ou inundaes bruscas, alagamentos e inundaes
litorneas). A publicao Mapeamento de riscos em encostas e margens de rios, produzida
pelo Ministrio das Cidades em parceria com o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) do
Estado de So Paulo, distingue 4 processos: enchente, inundao, alagamento e enxurrada
(MC, IPT, 2007). A enchente um evento temporrio e no ultrapassa o canal de drenagem
ou calha principal do rio, enquanto a inundao indica o extravasamento das guas para as
reas marginais (plancie de inundao, vrzea ou leito maior do rio) como na Figura 8.

Figura 8. Perfil esquemtico do processo de enchente e inundao.

Fonte: MC, IPT (2007: 92).

J os alagamentos e as enxurradas esto relacionados deficincia do sistema de

drenagem, que podem ou no ter relao com os processos de natureza fluvial. Os
alagamentos referem-se s guas superficiais que se acumulam momentaneamente; enquanto
as enxurradas indicam um escoamento superficial concentrado e com alta energia de
transporte, especialmente em terrenos com alta declividade natural (MC, IPT, 2007). A
diferena entre enchente, alagamento, enxurrada, inundao refere-se, em linhas gerais, ao
padro evolutivo de avano ou acmulo do excesso de gua, diferenciao essa que no ser
pormenorizada neste trabalho que adotou o termo inundao, por ser mais recorrente na
literatura e nos documentos revisados, assim como no corpus selecionado.
No caso dos movimentos de massa, estes fenmenos fsicos ocorrem ao longo de
terrenos inclinados (como encostas, pendentes ou escarpas). Processam-se devido fora
gravitacional e a fatores que desequilibram a estabilidade dos materiais do terreno, como a
dinmica da gua (infiltrao e saturao do solo), os terremotos e as aes antrpicas, e
podem ser de diferentes naturezas, segundo materiais e processos envolvidos (Augusto Filho,
97

1992). Uma das classificaes internacionalmente mais utilizadas por sua simplicidade a de
Varnes (1978). No Brasil, destacam-se as classificaes propostas por E. Freire (1965),
Guidicini & Nieble (1984) e Augusto Filho (1992). Segundo este ltimo autor, os
movimentos de massa em encostas podem ser classificados como rastejos, escorregamentos,
quedas e corridas, como se apresenta no Quadro 13, classificao essa adotada pelo Ministrio
das Cidades, no Curso de Capacitao de Tcnicos e Gestores Municipais no Mapeamento e
Gerenciamento de Riscos de Deslizamentos em Encostas e Inundaes (MC et al., s/d.).
Quadro 13. Principais tipos de movimentos de massa em encostas (caractersticas e perfil esquemtico).

Rastejos
(creep)

MOVIMENTOS DE MASSA EM ENCOSTAS

PROCESSO
ILUSTRAO
Dinmica:
-vrios planos de deslocamento internos;
-velocidades muito baixas (cm/ano) a baixas e
decrescentes com a profundidade;
-movimentos constantes, sazonais ou intermitentes
Material: solo, depsitos, rocha alterada/fraturada
Geometria: indefinida

Escorregamentos
(slides)

TIPO

Dinmica:
-poucos planos de deslocamento externos,
-velocidades mdias (m/h) a altas (m/s),
-pequenos a grandes volumes de material
Geometria e Material: variveis:
1. Planares ou translacionais: solo pouco espessos,
solo e rochas com um plano de fraqueza (1)
2. Rotacionais ou Circulares: solos espessos
homogneos e rochas muito fraturadas (2)
3. Em cunha: solo e rochas com dois planos de
fraqueza (3)

Quedas
(falls)

3
Dinmica:
-sem planos de deslocamento,
-movimentos tipo queda livre ou em plano inclinado,
-velocidades muito altas (vrios m/s),
-pequenos a mdios volumes,
-outros processos: Rolamento de mataco (1) e
Tombamento (2)
Material: rochoso
Geometria: varivel lascas, placas, blocos etc.

Corridas
(flows)

Acidente associado ao processo do tipo corrida

Dinmica:
-muitas superfcies de deslocamento, movimento
-semelhante ao de um lquido viscoso,
-desenvolvimento ao longo das drenagens,
-velocidades mdias a altas,
-mobilizao de grandes volumes de material,
-extenso raio de alcance (mesmo em reas planas)
Material: solo, rocha, detritos e gua

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Augusto Filho (1992) e MC, IPT (2007).

98

Os escorregamentos (landslide em ingls) so os mais frequentes no Brasil (CEPEDUFSC, 2011b) e so popularmente conhecidos como deslizamentos (Tominaga et al.,
2009), o que pode justificar seu uso constante nos materiais de Defesa civil nacional e o
argumento para sua utilizao generalizada neste trabalho. Os deslizamentos so mais
recorrentes porque se estabelecem no contexto dos assentamentos precrios em reas de
encostas, adaptadas inadequadamente pela populao para a construo da moradia.
Seguindo a cultura popular de morar no plano (MC et al., s/d.: 19), realiza-se um
padro de interveno no terreno por corte e aterro do talude natural. O talude de corte
resultado de um processo de escavao executado pelo homem sobre o talude natural
encostas de macios terrosos, rochosos ou mistos, de solo e/ou rocha, de superfcie no
horizontal, originados por agentes naturais; enquanto o talude de aterro resultado do aporte
de materiais, como solo, rocha, rejeitos industriais ou de minerao, normalmente originrios
do talude de corte (MC, IPT, 2007: 30), como se ilustra na Figura 9.

Figura 9. Perfil de encosta com taludes de corte e aterro.

Fonte: MC, IPT (2007: 30).

Alm do processo de corte e aterro do talude para tornar plana a rea de construo,
notrio observar que a localizao das habitaes muito prxima base ou ao topo do
talude, como se ilustra na Figura 10, o que intensifica o impacto sobre a moradia em caso de
movimentao do terreno. Cerri e Nogueira (2012: 288) descrevem o processo de ocupao
inadequada de encostas:
as principais alteraes no meio so representadas pela execuo de cortes
de alturas e inclinaes, alm dos limites tecnicamente seguros e de
patamares (aterros), utilizando o prprio material de escavao dos cortes,
que simplesmente lanado sobre o terreno natural, sem receber
compactao adequada. (...) Em complemento, ainda comum observar a
instalao de edificaes muito prximas base ou ao topo de taludes
ngremes (naturais ou de corte), em reas que deveriam ser preservadas de
ocupao permanente.

99

Figura 10. Assentamentos precrios em encosta (Rio Grande da Serra, ABC Paulista).
Fonte: Arquivo pessoal.

Alm da incorreta construo das habitaes, nos assentamentos precrios em reas de

encostas possvel observar o descarte de resduos e entulho, o lanamento de guas servidas
nas superfcies dos terrenos e a instalao de fossas. As duas ltimas prticas promovem uma
permanente infiltrao de gua na encosta aumentando a possibilidade de movimentao do
terreno que pode ter maior impacto ao se juntar aos materiais descartados na superfcie (Cerri,
Nogueira, 2012). Dessa forma, explicita-se o papel da atividade humana na induo, produo
e condicionamento de movimentos de massa (Augusto Filho, Virgili, 1998), cuja ocorrncia,
portanto, est relacionada conjuno e interrelao entre condicionantes naturais e
antrpicos, descritos no Quadro 14.
Quadro 14. Condicionantes relativos ocorrncia de deslizamentos.
Condicionantes naturais
Caractersticas dos solos e rochas
(complexo geolgico-geomorfolgico)
Relevo (inclinao, forma, amplitude da encosta)
Vegetao
Clima, ndices pluviomtricos
(complexo hidrolgico-climtico)

Condicionantes antrpicos
Adensamento da ocupao
Cortes e aterros inadequados e deficientes
Desmatamento, cultivo inadequado
Lanamento de lixo e entulho

Vazamentos de tubulao, concentrao de guas

pluviais e servidas na superfcie, fossas sanitrias
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Nogueira (2006:32); MC, IPT (2007: 40-42).
Nvel dgua

Apesar de serem fenmenos naturais, inundaes e deslizamentos tornaram-se

sinnimo de desastres naturais, devido s intervenes humanas e a processos de ocupao
urbana que configuraram reas de risco. Na perspectiva de construo social do risco (Garca
Acosta, 2005), os fenmenos naturais no so, necessariamente, os agentes ativos que
provocam o desastre; ao contrrio os desastres naturais constituem o detonador de uma
situao social, econmica e poltica crtica previamente existente (Garca Acosta, 1993:
132), entendidos como desastres no naturais (unnatural disasters) (BM, 2010; BM, MI,
2012), ou fenmenos induzidos (Pinheiro, 2007), o que desenvolvido na seo seguinte.
100

2.2 As reas de risco nas cidades brasileiras

O espao urbano o espao da interveno humana por excelncia. Nas cidades, a

dinmica natural alterada ao longo do processo de urbanizao que responde a processos
tcnicos, polticos, econmicos, sociais, culturais de uma poca, de uma sociedade.
Swyngedouw (2009: 113) prope uma anlise da histria poltico-ecolgica das cidades e,
portanto, das relaes de poder dominao e subordinao, acesso e excluso, emancipao
e represso que se materializam no ambiente, em especial nos processos de domesticao da
gua, uma gua que encarna, simultnea e inseparavelmente, propriedades bioqumicas e
fsicas, significados culturais e simblicos e caractersticas socioeconmicas (op. cit.: 113)
A publicao do Ministrio do Meio Ambiente, intitulada Vulnerabilidade Ambiental Desastres Naturais ou fenmenos induzidos? (MMA, 2007), evidencia que a ao humana na
configurao do ambiente urbanizado significa a remoo da cobertura vegetal e sua
substituio por asfalto, cimento e outros materiais, alm de obras de engenharia que
modificam as bacias hidrogrficas e a eficincia de fluxo da gua. A inadequada ateno e
ao sobre esse processo dentro do planejamento urbano tm feito com que precipitaes
pluviomtricas intensas causem inundaes e deslizamentos.
No caso das inundaes, esses processos respondem diretamente humanizao dos
rios no Brasil. Essa perspectiva remonta ao perodo colonial, com base na ao de
engenheiros militares e no pensamento higienista para polticas pblicas de aformoseamento e
saneamento urbanos (Abreu, 1997). Esse pensamento deu suporte a obras de canalizao,
retificao e tamponamentos de rios e crregos, at mesmo do cenrio smbolo da
independncia do pas34. Esse processo intensificou-se em meados do sculo XX, quando o
crescimento exponencial da populao e a expanso da mancha urbana demandaram a
ocupao das vrzeas. Conforme ditou o Plano de Avenidas de Prestes Maia, em 1930, os
fundos de vale foram modificados e o sistema hdrico foi transformado em sistema virio
(Young, Hogan, 2010), complexificando os sistemas de drenagem urbana.
Como aponta Almeida (2010), os rios urbanos, de elemento fundamental para o
assentamento humano e prosperidade econmica (agrcola, comercial e industrial), foram
transformados, principalmente nos pases em desenvolvimento, em receptores e condutos de

34

O pas cujo hino nacional inicia-se com referncia ao que outrora foi um agradvel riacho onde crianas se
banhavam e brincavam o Riacho do Ipiranga por absoluto descaso das autoridades municipais, estadual e
federal, deixou esse smbolo transformar-se numa das reas mais poludas e socialmente degradadas da maior
cidade do continente sul-americano (Figueiredo, 2006: 608).

101

resduos, problematizando ainda mais a vazo da gua j comprometida pela

impermeabilizao e alterao dos canais fluviais. De forma pessimista, o autor visualiza que
os principais significados dos rios urbanos so fundos de lote, cloacas, receptculo de esgotos,
latrinas, canais, vales, zonas de bota-fora, rampas, repositrios de resduos slidos e
efluentes. Essa viso urbana dos rios estende-se compreenso das inundaes que de
positivas, porque promoviam periodicamente a fertilizao de solos marginais e a
prosperidade agrcola, passaram a ser percebidas como malficas, porque destroem vidas
humanas, tanto por afogamento, danos diretos e seus bens, quanto pelas doenas de
veiculao hdrica.
O desenvolvimento urbano provoca alteraes no ciclo hidrolgico, aumentando a
probabilidade de ocorrncia de inundaes. A eliminao da cobertura vegetal pela
impermeabilizao do solo, materializada em telhados, ruas, caladas, retira a reteno da
gua nas folhas das plantas, reduzindo a evapotranspirao, assim como elimina as reas de
infiltrao, aumentando o escoamento superficial (Tucci, 2003: 90). O processo de
urbanizao no pas foi acentuado pela migrao campo-cidade, incentivada pela poltica de
expanso da produtividade agrcola com a introduo de maquinrios e pela perspectiva da
cidade como smbolo de progresso e modernizao.
Na dcada de 1940, a concentrao de terras e a inovao tecnolgica foraram o
deslocamento populacional campo-cidade. No final dos anos 1950 e incio dos 1960, o
boom industrial dos grandes centros urbanos estimulou o fluxo migratrio de cidades
secundrias. Esse movimento foi incrementado nos anos 1970 pelo processo de
metropolizao que criou, por exemplo, as regies de So Paulo, Porto Alegre, Curitiba, Belo
Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm (Lei Federal Complementar n 14/1973). Esse
processo, realizado de forma compulsria, num momento de governo ditatorial, teve o intuito
de estimular a produtividade e o crescimento econmico. No entanto, essa dcada tambm foi
palco de uma crise econmica contribuindo significativamente para aumentar a dvida social,
fazendo crescer os cintures de extrema pobreza nos centros urbanos (MMA, 2007). Em
2010, o Plano Nacional de Habitao (MC, 2010) apontava 3,2 milhes de domiclios em
assentamentos precrios como resultado das desigualdades social e econmica somadas ao
processo de urbanizao intensificado a partir dos anos 1940.
O guia de implementao do Estatuto da Cidade35 evidencia que os problemas
urbanos so consequncia de uma interao bastante perversa entre processos
socioeconmicos, opes de planejamento e de polticas urbanas, e prticas polticas, que
construram um modelo excludente em que muitos perdem e pouqussimos ganham (Brasil,
35

Estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana nas cidades brasileiras (Lei n 10.257, de 10/07/2001).

102

2001: 24). Como pontuou Figueiredo (1994), a migrao, especialmente da classe

trabalhadora, de baixa renda, materializou a ocupao de terrenos marginais precrios,
raramente monitorados, localizados em terraos e cones aluviais inundveis, reas de
manancial, encostas ngremes, topos de morro, ausentes de infraestrutura urbana como rede de
drenagem, saneamento bsico e servios pblicos.
Pode-se tomar como exemplo o municpio de Petrpolis, localizado na regio serrana
do Rio de Janeiro e atingido por movimentos de massa em 2011. Junto com as limitaes
fsicas de ocupao do territrio, a invaso de reas pblicas ou desocupadas por ser rea de
proteo ambiental ou por sua declividade configuraram reas de risco (Gonalves, Guerra,
2010). Entre as dcadas de 1960 e 1980, o elevado potencial hidrulico da regio atraiu
indstrias e, com elas, trabalhadores de vrias regies do estado e do pas. O aumento da
demanda habitacional foi evidente e contou com uma legislao urbana permissiva que se
omitiu frente a formao de loteamentos aqum das condies territoriais da cidade.
A relao entre localizao dos desastres naturais e sua magnitude nas cidades
brasileiras evidenciam geograficamente a excluso socioespacial. Nesse contexto, o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA, 2002) afirma
que os desastres naturais no Brasil esto inseridos num contexto socioeconmico de
desenvolvimento imediatista e antientrpico, de crescimento desordenado das cidades e de
segregao social que problematizou a deteriorao ambiental e o agravamento das
vulnerabilidades dos ecossistemas e dos assentamentos humanos, materializando uma
diferenciao socioespacial das desigualdades intra-urbanas.
Para Rolnik (1999), o processo brasileiro de ocupao do espao permitiu a
configurao de espaos fora da lei onde a cidadania limitada, ficando fora das
responsabilidades dos gestores pblicos, num processo que ela definiu como urbanizao de
risco. A arquiteta observa uma diviso: de um lado, h reas que oferecem oportunidades de
trabalho, cultura e lazer na parte legal, rica e dotada de infraestrutura; de outro, regies
perifricas ilegais, pobres e precrias que so mais baratas porque no possuem aquelas
oportunidades e/ou so vedadas para o estabelecimento dos mercados formais (como beiras de
crrego, encostas, reas rurais ou de preservao).
Young e Hogan (2010) tambm observam essa diviso. Segundo eles, h legislao e
planejamento urbano nas reas consolidadas ou aptas para urbanizao direcionadas a
empreendimentos imobilirios de mdia e alta renda; enquanto no h regulao para a
produo de habitao popular que relegada informalidade, precariedade e autoproduo.
Para os autores, o contra-senso que a irregularidade se tornou regular, enquanto medida
habitual (Ibid.: 19).
103

2.2.1 Relao entre reas de risco natural e risco social

Tanto os riscos naturais esto associados ao processo de urbanizao e ocupao do

solo no Brasil, quanto os riscos sociais. Estabeleceu-se, assim, a relao entre a ocorrncia de
desastres naturais e a sua localizao e maior impacto em reas de assentamentos precrios. A
sinergia entre crescimento populacional, concentrao urbana, desigualdade socioespacial,
dficit habitacional e viso do curto prazo poltico-econmica fez crescer, nas cidades, esses
assentamentos que se configuraram como reas fsicas e humanas mais expostas e vulnerveis
a eventos naturais, mesmo que no extremos, o que bem descrito no Programa 2040 de
gesto de risco no pas, dentro do Plano Plurianual da Unio 2012 a 2015 (Lei n 12.593,
18/01/2012):
O processo de urbanizao do Pas, que se acelerou intensamente a partir da
dcada de 195036, no foi acompanhado de polticas de desenvolvimento
urbano que se preocupassem em prover moradia para toda a populao. Sem
condies de adquirir no mercado legal uma residncia, importantes parcelas
da populao mais pobre ocuparam aqueles terrenos menos valorizados em
funo de restries ocupao legal, seja devido situao de risco
potencial, seja devido necessidade de preservao ambiental. Assim os
assentamentos precrios se implantaram e se expandiram, com ocupao de
reas de elevada declividade e margens de rios, gerando um quadro urbano
de extrema vulnerabilidade a deslizamentos de encostas, inundaes e
enxurradas (MP, 2012).

Os assentamentos habitacionais precrios nova designao para as favelas (MC,

2007) enquadram-se num amplo processo de desigualdade e precarizao socioespacial. A
crescente concentrao urbana da populao 84% no Brasil, 93% na regio Sudeste e 96%
Estado de So Paulo (IBGE, 2010) , aliada a uma poltica habitacional excludente, causou
elevado dficit habitacional, especialmente nas principais reas metropolitanas do pas, o que
se descreve na Tabela 2. Esse contexto, na histria das cidades, permitiu o aumento no
nmero de assentamentos precrios como se observa nos dados comparativos entre 2000 e
36

Na dcada de 1940, a concentrao de terras e a inovao tecnolgica foraram o deslocamento populacional

campo-cidade. No final dos anos 1950 e incio dos 1960, o boom industrial dos grandes centros urbanos
estimulou o fluxo migratrio de cidades secundrias. Esse movimento foi incrementado nos anos 1970 pelo
processo de metropolizao que criou, por exemplo, as regies de So Paulo, Porto Alegre, Curitiba, Belo
Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm (Lei Federal Complementar n 14/1973). Esse processo,
realizado de forma compulsria, num momento de governo ditatorial, teve o intuito de estimular a produtividade
e o crescimento econmico. No entanto, essa dcada tambm foi palco de uma crise econmica contribuindo
significativamente para aumentar a dvida social, fazendo crescer os cintures de extrema pobreza nos centros
urbanos (MMA, 2007). Em 2010, o Plano Nacional de Habitao (MC, 2010) apontava 3,2 milhes de
domiclios em assentamentos precrios como resultado das desigualdades social e econmica somadas ao
processo de urbanizao intensificado a partir dos anos 1940.

104

2007 obtidos pelo Ministrio das Cidades em 561 municpios das cinco regies polticas do
pas, apresentados na Tabela 3.

Tabela 2. Dficit habitacional nas 5 regies brasileiras e 2 principais reas metropolitanas (2008).
DFICIT HABITACIONAL 2008
% relativo a domiclios
Valores Absolutos
particulares permanentes
total

urbano

total

urbano

5.546.310

4.629.832

9,4

9,8

Regio Centro-Oeste

417.240

387.628

9,8

10,4

Regio Norte

555.130

448.072

13,8

14,8

Regio Sul

580.893

519.080

6,5

6,9

Regio Nordeste

1.946.735

1.305.628

13

11,7

Regio Sudeste

2.046. 312

1.969.424

8,1

8,3

Rio de Janeiro

426.518

420.853

8,1

8,3

Regio metropolitana

320.091

318.818

8,2

8,3

1.060.499

1.033.453

8,2

8,4

510.326

504.403

8,2

8,3

BRASIL

So Paulo
Regio metropolitana

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Dficit habitacional no Brasil 2008 (MC, 2008: 31).

Tabela 3. Nmero de setores subnormais/precrios e de residentes no Brasil (2000 e 2007).

VARIVEIS

Setores
Indivduos

REFERNCIA

SUBNORMAIS/PRECRIOS NO BRASIL

N TOTAL

2000

2007

102.450

7.701

14.608

88.084.143

6.365.573

12.415.831

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Assentamentos precrios no Brasil (MC, 2007: 40-41).

Na pesquisa de 2007, os maiores nmeros absolutos foram identificados nas regies de

maior densidade demogrfica, em especial Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, e
cidades do Norte e Nordeste do pas, como Belm, Fortaleza, Salvador e Recife. No caso da
regio metropolitana de So Paulo, composta por 39 municpios37 e uma populao total de

37

Aruj, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras, Cajamar, Carapicuba, Cotia, Diadema, Embu, Embu-Guau, Ferraz
de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Itapevi,
Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairipor, Mau, Mogi das Cruzes, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Po,

105

17.476.789 pessoas (Censo de 2000), as estimativas so de que 2.616.178 pessoas (14,97% da

populao) vivam em assentamentos precrios (MC, 2007). Os dados duplicaram-se devido
ao fato de que, alm dos setores subnormais estimados no Censo de 2000, o estudo de 2007
identificou setores precrios, caracterizados por precariedade habitacional e de infraestrutura,
alta densidade e ocupao de terrenos alheios. Terrenos esses, em sua maioria, baratos por
estarem localizados em margens de cursos dgua e terrenos com declividade acentuada e
elevada incidncia de eroso.
Com a legislao direcionada definio de reas de proteo ambiental38,
especialmente topos de morro, encostas e reas de manancial, indicaram-se restries de uso e
ocupao dessas reas, de modo a frear a contaminao das guas por lanamento de esgotos
domsticos e resduos slidos nos corpos dgua, bem como o assoreamento resultante de
processos erosivos possibilitados pela supresso de vegetao (Duarte et al., 2010: 248). Ao
limitarem o uso dessas reas, as leis reduziram a sua gerao de rendas produtivas, o que fez
cair o preo da terra e aumentar as expectativas de lucro dos loteadores clandestinos com a
instalao de assentamentos precrios. Como bem descreve Reydon (2005: 04), formou-se um
mercado de terras informal nas reas de mananciais:
a terra desvalorizada para os usos rurais determinados pela lei, sendo
portanto vendida para o loteador a um preo baixo. Mas, quando o loteador
parcela a terra, vendendo-a em lotes de no mximo 125 m2 sem custos de
implantao do loteamento, obtm elevado retorno econmico. A
valorizao ainda maior para aqueles loteamentos que, na barganha
poltica, conseguem asfalto, ligaes oficiais de gua, luz e infraestrutura
urbana, obtendo mais uma valorizao, com frequncia tambm capitalizada
pelo loteador.

Mananciais referem-se a guas interiores subterrneas, superficiais, fluentes,

emergentes ou em depsito, efetiva ou potencialmente utilizveis para o abastecimento
pblico39. Essas reas tornam-se reas de risco de enchente e inundao quando, segundo
definies propostas pelo Ministrio das Cidades e o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas,
apresentam assentamentos precrios que ocupam terrenos marginais a cursos dgua e so

Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Salespolis, Santa Isabel,Santana do Parnaba, Santo Andr, So Bernardo
do Campo, So Caetano do Sul, So Loureno da Serra, So Paulo, Suzano, Taboo da Serra, Vargem Grande
Paulista.
38

O Cdigo Florestal previa, at a sua alterao pela Lei Federal n. 12.651, de 2012, reas de preservao
permanente, tais como florestas; cursos dgua; rea ao redor de lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou
artificiais; reas de manancial; topo de morros, montes, montanhas e serras; encostas ou partes destas; restingas;
florestas nativas; vegetaes campestres etc (Lei Federal n. 4771/65, art. 2).
39

Definio apresentada no art. 1, pargrafo nico, da Lei n 9.866, de 28/11/1997, que dispe sobre diretrizes e
normas para a proteo e recuperao das bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional do Estado de
So Paulo e d outras providncias.

106

vulnerveis a impactos diretos de qualquer alterao no sistema hdrico (Reydon, 2005: 05).
Como evidencia Maricato (2000: 32),
na ausncia de alternativa habitacional regular, a populao apela para os
seus prprios recursos e produz a moradia como pode. As consequncias
desse universo de construo, completamente desregulado e ignorado pelo
Estado, so trgicas, dadas suas dimenses. A maior parte dos governos
municipais e estaduais desistiu de responder pelo poder de policia sobre o
uso e a posse do solo. A ocupao predatria e irracional resultante dessa
falta de controle a principal causa de uma lista grande de males,
inaceitveis em pleno incio do sculo XXI: enchentes, desmoronamentos,
poluio hdrica, epidemias, etc.

Os assentamentos precrios definem-se diante do contexto socioeconmico, poltico e

ideolgico de ocupao e uso do solo nas cidades brasileiras. Apresentam, assim, seis
caractersticas principais (Figueiredo, 1994; Veyret, Richemond, 2007; Alheiros, 2011; Cerri,
Nogueira, 2012), que se materializam nos dados do Censo Demogrgico 2010 sobre
assentamentos subnormais40 (IBGE, 2010) apresentados no Grfico 8:
1. irregularidade fundiria ou urbanstica: reas de ocupao menos caras, distantes do
centro, em terrenos marginais precrios e raramente monitorados;
2. ausncia ou insuficincia de infraestrutura, como rede de drenagem, saneamento,
servios pblicos, educao, sade e segurana;
3. altos nveis de densidade dos assentamentos e das habitaes;
4. precariedade construtiva por falta de apoio tcnico e institucional e recursos
materiais, com graves problemas de habitabilidade (auto-construo);
5. ocupao de reas ambientalmente frgeis, como terraos e cones aluviais
inundveis, reas de manancial, encostas ngremes, topos de morro, que so sujeitos a
inundaes, deslizamentos ou outros tipos de risco natural; e
6. populao em situao de risco e excluso social, preocupada com riscos
especficos dos conflitos sociais relativos ao modo de vida urbano e, assim,
inconsciente ou de percepo fatalista sobre o risco de desastre.

40

Segundo o Censo Demogrfico 2010, os aglomerados subnormais so um conjunto constitudo de, no mnimo,
51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de servios pblicos essenciais,
ocupando ou tendo ocupado, ilegalmente, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou
particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e/ou densa (IBGE, 2010: 18).

107

Grfico 8. Dados sobre a localizao de assentamentos subnormais nas cidades brasileiras (Censo 2010).
Fonte: Elaborado pela autora a partir de IBGE (2010: 46)

A definio de reas de risco rea passvel de ser atingida por fenmenos ou

processos naturais e/ou induzidos que causem efeito adverso (MC, IPT, 2007); no contexto
das cidades brasileiras, essa definio incorpora as caractersticas de ncleos habitacionais de
baixa renda, os assentamentos precrios.Para analisar o contexto das reas de risco, tomamos
como exemplo a rea do Grande ABC41 ou ABC Paulista. A regio, situada no setor sudeste
da Regio Metropolitana de So Paulo, composta por sete municpios: Santo Andr, So
Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da
Serra, identificados na Figura 11.

41

A sigla vem das trs cidades, que originalmente formavam a regio: Santo Andr (A), So Bernardo do
Campo (B) e So Caetano do Sul (C), que deu origem regio dos trs santos de So Paulo.

108

Figura 11. Localizao geogrfica e diviso poltica da regio do ABC Paulista.

Fonte: Elaborado por Ral Ramirez.

A regio do ABC o primeiro centro da indstria automobilstica brasileira como

tambm do movimento sindical contemporneo42 o que impulsionou a ocupao e o
adensamento populacional, num processo espacial economicamente vinculado a atividades
secundrias e tercirias. Seus municpios so economicamente dinmicos e de grande porte,
com exceo de Rio Grande da Serra e Ribeiro Pires, cuja totalidade de seu territrio rea
de proteo. Uma caracterstica importante da regio do ABC que 56% de sua superfcie
ocupada por mananciais (Rolnik, 2002), o que se problematiza com a ocupao sem controle
dessas reas e os registros de desastres hidrometeorolgicos, como se pode vislumbrar na
Figura 12.

42

As greves dos operrios foram intensas no final da dcada de 1970, o que resultaria na fundao do Partido
dos Trabalhadores (PT) e da Central nica dos Trabalhadores (CUT) no incio da dcada seguinte.

109

Figura 12. Distribuio espacial segundo tipo de assentamento (IBGE, 2000).

Fonte: MC (2007: 220).

A maior extenso de assentamentos precrios vai da regio sudeste do municpio de

So Paulo cidade de Diadema, alcanando poro centro-sul de So Bernardo do Campo at
Santo Andr. Essa regio, alm da precariedade socioeconmica e habitacional, sofre com a
alta densidade de ocupao, a distncia de locais de oferta de emprego e com os impactos,
como enchentes e inundaes, resultantes da ocupao desordenada no entorno da represa
Billings. Esses assentamentos ainda representam um problema ambiental pela ameaa
qualidade da gua de um dos maiores reservatrios da Regio Metropolitana de So Paulo, j
que apresentam precariedade nos sistemas de esgoto. Em Santo Andr, esses assentamentos
concentram-se ao sul e a leste, com pontos de ocupao ao norte da cidade, na divisa com So
Caetano do Sul. O municpio de Mau apresenta significativo padro de contiguidade e
conurbao em relao aos assentamentos precrios do extremo leste de So Paulo, e alguns
pontos ao sul da cidade, prximos divisa da cidade com Ribeiro Pires.
A partir de levantamento realizado pelo Ministrio das Cidades (MC, 2007), com base
no censo demogrfico de 2000, possvel vislumbrar o volume de pessoas e de assentamentos
precrios na regio do ABC paulista, indicados na Tabela 4. Em nmeros absolutos, a cidade
de So Bernardo do Campo apresenta os valores mais expressivos.

110

Tabela 4. Estimativa de assentamentos precrios e seus moradores no ABC Paulista (Base Censo 2000).
MUNICPIO

NMERO TOTAL
EM TODOS OS SETORES*

ESTIMATIVA DE CONDIES PRECRIAS

(em nmeros e porcentagem)

assentamentos

pessoas

assentamentos

pessoas

Diadema

98.139

354.762

22.175 (22,60%)

87.107 (24,55%)

Mau

98.965

362.627

18.649 (18,84%)

73.907 (20,38%)

Ribeiro Pires

28.264

103.841

746 (2,64%)

3.076 (2,96%)

Rio Grande da Serra

9.722

36.901

850 (8.74%)

3.542 (9,6%)

Santo Andr

185.461

641.581

20.165 (10,87%)

79.315 (12,36%)

So Bernardo do Campo

194.478

687.236

39.423 (20,27%)

154.790 (22,52)

So Caetano do Sul

43.415

139.217

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Censo Demogrfico IBGE de 2000 apud MC (2007: 211-212).
* Inclui reas urbanas e reas rurais de extenso urbana.

Dados mais recentes do censo demogrfico de 2010 apontaram elevao da

precariedade habitacional do municpio de So Bernardo do Campo. Segundo a Secretaria de
Habitao municipal (Regino, 2014), a distribuio espacial de unidades habitacionais em
situao precria aumentou de 39.423, segundo o censo de 2000, para 86.820 favelas e
loteamentos irregulares, sendo que mais da metade (52%) est localizada em rea de
manancial, conforme se demonstra na Tabela 5.

Tabela 5. Dados sobre assentamentos precrios em So Bernardo do Campo (2010).

REA TOTAL DO MUNICPIO

REA DE MANANCIAL

Tipos de
assentamentos
precrios

N de
ncleos

N e % de unidades
habitacionais

N de ncleos

N e % de unidades
habitacionais

Favelas

155

55.012 (63%)

68

18.053 (31%)

Loteamentos
irregulares

106

31.808 (37%)

83

26.850 (59%)

261
86.820 (100%)
151
44.903 (100%)
Total
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Regino (2014) com base no censo de 2010.

A reconstituio do processo histrico de industrializao e urbanizao da rea

metropolitana de So Paulo e os dados habitacionais da regio do ABC Paulista,
pormenorizados com os dados da cidade de So Bernardo que relacionam assentamentos
precrios a reas fisicamente expostas a eventos naturais materializam, guisa de exemplo, a
configurao das reas de risco de inundaes e deslizamentos nas cidades brasileiras.

111

2.3 A gesto do desastre no Brasil

A gesto do desastre no Brasil pode ser analisada a partir de diferentes processos
histricos at a atual organizao da Defesa Civil nacional e sua nova poltica priorizando a
proteo frentes aos riscos de desastres. Historicamente, a Defesa Civil foi estruturada para
atuar frente ao evento, da Segunda Guerra Mundial s calamidades pblicas43, centrando seus
esforos na resposta e na recuperao ps-desastre, como operao tcnica e militar. No
entanto, a dcada de 2010 indica alteraes no perfil de ao da defesa civil nacional.
Segundo o Decreto n 7.257, de 04/08/2010, a Defesa Civil conceituada como conjunto de
aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e
minimizar seus impactos para a populao e restabelecer a normalidade social (Brasil,
2010a, art. 2, I). Essa perspectiva consolidou-se com a Lei n 12.608, de 10/04/2012, que
instituiu a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC), para fazer frente a um
cenrio cada vez mais dramtico e recorrente de desastres naturais e a uma fragilidade na
poltica de gesto desses cenrios (Brasil, 2012a).
Segundo Gobatto (1997), a dcada de 1940 o marco histrico de institucionalizao
da Defesa Civil no Brasil, vinculada s Foras Armadas, e a dcada de 1960 o incio da
responsabilidade frente a desastres naturais44. Com a promulgao da Constituio Federal de
1988, cria-se o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), composto por um conjunto de
rgos especficos, setoriais e de apoio, cujo objetivo planejar e promover a defesa
permanente contra desastres, naturais ou provocados pelo homem, e atuar em situaes de
emergncia e em estado de calamidade pblica (MI, SEDEC, 2007). organizado vertical e
hierarquicamente, do nvel nacional ao comunitrio, como se demonstra no Quadro 15.

43

No sculo XIX, a Constituio Poltica do Imprio do Brasil, de 1824, art. 179, fala em socorros pblicos; e a
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 1891, art. 5, indica recursos da Unio aos Estados
em caso de calamidade pblica. No XX, a Constituio de 1934 aponta a destinao de recursos aos efeitos da
seca no Norte do pas. O Decreto-Lei n 4.624, de 01/08/1942, criou o Servio de Defesa Civil Anti-Area,
frente Segunda Guerra Mundial, que foi extinto aps o conflito (Decreto-Lei n 9.370, de 17/06/1946). Com a
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967, cria-se o Ministrio do Interior (Decreto-Lei n 200, de
25/02/1967) cuja competncia remete ao beneficiamento de reas e obras de proteo contra secas e inundaes
e assistncia a calamidades pblicas. A coordenao foi inicialmente articulada pelo Grupo Especial para
Assuntos de Calamidades Pblicas (Decreto n 69.347, de 05/10/1970) que foi substitudo pelo Sistema Nacional
de Defesa Civil (SINDEC) (Decreto n 97.274, de 11/12/1988). O Decreto n 1.080, de 08/03/1994,
regulamentou o Fundo Especial para Calamidades Pblicas (FUNCAP). Informaes disponveis na pgina
virtual do Ministrio da Integrao Nacional, na seo Secretaria Nacional de Defesa Civil
(http://www.integracao.gov.br/historico-sedec), [consulta: 19/10/2012].
44

Como ritos, indica o contexto das inundaes e deslizamentos em 1966 no Estado da Guanabara, que teve
aprovado seu Plano Diretor de Defesa Civil e a criao das primeiras Coordenadorias Regionais de Defesa Civil
no Brasil (Decreto n 722, de 18/11/1966). Em 1967 foi criado o Ministrio do Interior cuja competncia era
assistir as populaes atingidas por calamidades pblicas em todo territrio nacional, alm do Fundo Especial
para Calamidades Pblicas (FUNCAP) e o Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Pblicas (GEACAP).

112

Quadro 15. Estrutura descentralizada e hierarquizada, do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC)*
RGOS

SIGLA

ALOCAO

Conselho Nacional de Defesa Civil

CONDEC

rgo superior no nvel dos Ministrios

Secretaria Especial de Defesa Civil

SEDEC

Ministrio de Integrao Nacional (MIN)

Coordenadorias Estaduais

CEDEC

Governos Estaduais

Coordenadorias Regionais

REDEC

Ligadas aos estados

Comisses Municipais

COMDEC

Prefeituras

RELAO

NUDEC**
rgos seccionais nos bairros
Ncleos Comunitrios
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Gobatto (1997).
* A partir de Lei 12.608/2012, passa a ser denominado Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SINPDEC)
** Termo suprimido na Lei 12.608/2012, mas referendado como associaes de voluntrios (art. 8, XV).

A estrutura organizacional descentralizada da Defesa Civil Brasileira colocou em

debate as atribuies e reordenamentos da gesto nos nveis estaduais e municipais. A
obrigatoriedade de elaborao e reviso das Constituies Estaduais, Leis Orgnicas
Municipais e Planos Diretores Fsicos impulsionou o crescimento da geologia de engenharia
no Brasil motivada pelos trabalhos na rea do meio ambiente (Ruiz, 1987), bem como prticas
sistemticas para minimizao das consequncias de acidentes nos Estados45.
Para Valencio et al. (2003), a estrutura hierarquizada da Defesa Civil prejudicou sua
efetividade e eficincia. Os autores chamam a ateno para a falta de a) eficcia em aes de
preveno e recuperao, b) organizao acerca da qualidade e suporte tcnico, equipamentos
e recursos, e c) organizaes sociais relevantes para a capacidade de proteo civil
comunitria. Segundo eles, esse cenrio resultado da falta de gerenciamento das
informaes em nvel local, tanto por deficincia na sistemtica de coleta de dados 46, quanto
por no divulgao de mapas de risco ou de ameaas mltiplas, confinados nas defesas civis
de alguns municpios.
45

No Estado de So Paulo, a Defesa Civil surgiu aps a calamidade de Caraguatatuba em 1967 e os incndios
dos edifcios Andraus (1972) e Joelma (1974) (Shimbo e Caballero Campos, 1989); e as aes para minimizao
dos impactos com o Plano Preventivo de Defesa Civil, especfico para escorregamentos nas encostas da
Serra do Mar no Estado de So Paulo (Decreto Estadual n 30.860 do 04/12/1989), os estudos desenvolvidos
pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo - IPT (MC, IPT, 2007) e pelo Instituto
Geolgico (Souza, 1999). No Rio de Janeiro, a execuo de obras de conteno desenvolvidas pela Fundao
Instituto de Geotcnica (Geo-Rio, 1996).
46

Segundo Valencio et al. (2003), as estatsticas disponveis resumiam-se aos boletins de ocorrncia da Defesa
Civil, ou do Corpo de Bombeiros, sobre as perdas de segmentos sociais que comunicavam ao Poder Pblico a
sua situao de vulnerabilidade. Essa comunicao muitas vezes no chegava aos rgos pblicos, restringindose ao mbito familiar, e o sistema de seguro privado, de seguradoras e bancos no Brasil, como no cobrem
catstrofes de origem natural, no podem colaborar com dados. Valencio (2009b) ainda apontou que, como o
registro de ocorrncia de um desastre deve ser realizado pelo representante legal municipal de Defesa Civil, este
muitas vezes no existe, o que problematizava o processo de comunicao do desastre e precarizava a
contabilizao oficial. Alm disso, o processo de comunicao de desastre era manuscrito, por meio do
Formulrio de Notificao Preliminar de Desastre (NOPRED) e do Formulrio de Avaliao de Danos
(AVADAN), sendo informatizado apenas em 2012 pelo S2ID (CEPED-UFSC, 2012).

113

O gerenciamento e a divulgao de dados sobre desastres naturais no pas ganharam

destaque a partir de 2010. O Anurio Brasileiro de Desastres Naturais (CENAD, 2011, 2012,
2013) apresenta uma sistematizao dos registros de desastres naturais ocorridos em todo o
pas desde 2010 a partir do pioneiro Atlas Brasileiro de Desastres Naturais 1991-2010
(CEPED-UFSC, 2011a: 28) que traz dados comparativos, entre as dcadas de 1990 e 2000,
dos registros de desastres no nvel nacional e nos estados brasileiros. Esses dados podem ser
complementados/atualizados pelo Sistema Integrado de Informaes sobre Desastres 47, o
S2ID, que est em processo gradativo de implementao para acesso e envio de dados on-line.
Caballero Campos (2005) aponta outra limitao das defesas civis e do SINDEC: o
entendimento de que os desastres naturais, especialmente as inundaes e deslizamentos, so
resultado de um fenmeno climtico de chuvas fortes e sbitas. Segundo o autor, essa
compreenso valorizou estudos hidrometeorolgicos e favoreceu polticas de emergncia em
detrimento da identificao e anlise das vulnerabilidades e de uma poltica de promoo
social nas reas de riscos. Frente a isso, Valencio (2009a: 12) defende uma viso sociolgica
do desastre e critica a viso doutrinria das instituies de Defesa Civil que se vinculam a
corpus de conhecimento correspondente peritagem cuja formao de base insuficiente,
impeditiva e, por vezes, alienante, do exame social profundo da realidade brasileira.
Uma viso sociolgica da Defesa Civil sobre os desastres demanda uma transio do
paradigma tecnocntrico para o da vulnerabilidade (Warner et al., 2002; Smith, Petley, 2009),
o que pode ser dificultado pela fragilidade institucional da Defesa Civil. Caballero Campos
(2005) observa a falta de profissionalizao dos integrantes da Defesa Civil. Segundo ele, a
formao de um agente de Defesa Civil exige anos de experincia e pode ser descartada em
processos de mudana de governo, j que a Defesa Civil utilizada como espao poltico de
oferta de cargo a correligionrios.
Para Valencio (2009b), a problemtica est na coordenao dos municpios que se
constitui de apadrinhados polticos sem formao e preocupao a respeito da estrutura
burocrtica e a interlocuo local da Defesa Civil. Para a autora, esse cenrio fragiliza as
aes de planejamento, preparao, resposta e recuperao/reconstruo da defesa civil, as
quais demandam tempo, cooperao, articulao e viso de futuro acima de disputas polticas.
A problemtica considerada pela prpria instituio de Defesa Civil, como se l na pgina
web da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de So Paulo (CEDEC-SP) preocupada com
47

O S2ID permite a consulta de informaes (banco de dados e anlise espacial, Atlas Brasileiro de Desastres
Naturais, e biblioteca virtual) e facilita, via registro on-line, a decretao municipal de situao de emergncia ou
estado de calamidade pblica, segundo Instruo Normativa n1, 24/08/2012 (MI, 2012). Informaes obtidas na
pgina virtual do Ministrio da Integrao (<http://www.integracao.gov.br/web/guest/defesa-civil/s2id>).

114

a preparao dos agentes municipais para a Operao Vero, perodo de maior ndice de
chuva e de ocorrncias de inundaes e deslizamentos na regio:
A CEDEC/SP orienta a todos os prefeitos eleitos que no desestruturem suas
Coordenadorias Municipais de Defesa Civil, em razo de questes polticas,
pois os atuais agentes foram capacitados ao longo do ano para enfrentar o
perodo mais crtico que se aproxima, em razo da maior incidncia de
chuvas, no podendo a populao ser prejudicada (CEDEC-SP, s/d. d).

Somam-se a isso problemticas interinstitucionais. As reformas administrativas tm

sido prejudiciais continuidade da poltica setorial ou nacional do SINDEC. O prprio
IBAMA (2002) explicita que no perodo de 11 anos (de 1990 a 2001) o SINDEC pertenceu a
7 diferentes pastas ministeriais. Esse cenrio tem criado, segundo Alheiros (2011), uma
dicotomia entre preveno e reduo de riscos e resposta e mitigao de desastres. Segundo
ela, a preveno dos riscos est associada aos problemas urbanos no mbito do Ministrio das
Cidades, enquanto a resposta aos desastres executada pelo Ministrio da Integrao, por
meio da Secretaria Nacional de Defesa Civil. Indicando a superao disso, a Lei
n12.608/2012 afirma que:
A PNPDEC deve integrar-se s polticas de ordenamento territorial,
desenvolvimento urbano, sade, meio ambiente, mudanas climticas, gesto
de recursos hdricos, geologia, infraestrutura, educao, cincia e tecnologia
e s demais polticas setoriais, tendo em vista a promoo do
desenvolvimento sustentvel (Brasil, 2012a, art. 3, pargrafo nico).

A integrao, no entanto, ainda tem o obstculo da fragmentao oramentria. No

Plano Plurianual da Unio - PPA 2012-2015, o Programa 2040 - Gesto de Riscos e
Resposta a Desastres (Lei n 12.593, 18/01/2012) destina recursos a diferentes ministrios.
Segundo dados atualizados em 2014, os recursos foram destinados a quatro minstrios
diferentes: Minas e Energia, Integrao Nacional, Cidades e Cincia, Tecnologia e Inovao
(MP, 2014), como descrito no Quadro 16. Segundo Alheiros (2011), esse contexto inviabiliza
a integrao de aes e a troca de informaes e debilita o entendimento dos desastres, que
so tidos como apenas naturais, e limita as intervenes decorrentes desse pressuposto.

115

Quadro 16. Destinao dos recursos para Gesto de Riscos e Resposta a Desastres (PPA 2012-2015).
TEMAS

mapeamento

monitoramento

intervenes

aperfeioamento

OBJETIVOS
0602 - Expandir e difundir o mapeamento geolgico-geotcnico com
foco nos municpios recorrentemente afetados por inundaes,
enxurradas e deslizamentos
0587 - Expandir o mapeamento de reas de risco com foco em
municpios recorrentemente afetados por inundaes, eroses
martimas e fluviais, enxurradas e deslizamentos, para orientar as
aes de defesa civil
0173 - Promover a estruturao de sistema de suporte a decises e
alertas de desastres naturais
0174 - Promover aes de pronta resposta e reconstruo de forma a
restabelecer a ordem pblica e a segurana da populao em
situaes de desastre em mbito nacional
e internacional
0169 - Promover a preveno de desastres com foco em municpios
mais suscetveis a inundaes, enxurradas, deslizamentos e seca, por
meio de instrumentos de planejamento urbano e ambiental,
monitoramento da ocupao urbana e implantao de intervenes
estruturais e emergenciais.
0172 - Induzir a atuao em rede dos rgos integrantes do Sistema
Nacional de Defesa Civil em apoio s aes de defesa civil, em
mbito nacional e internacional, visando preveno de desastres
Fonte: Elaborado pela autora a partir de MP (2014).

RESPONSVEL
Ministrio de Minas e
Energia (MME)
Ministrio da
Integrao Nacional
(MI)
Ministrio da Cincia
e Tecnologia (MCTI)
MI

Ministrio das
Cidades (MC)

MI

Alm da lacuna entre as diretrizes da lei e as linhas de ao da gesto pblica, h

ausncia da defesa civil nas cidades brasileiras. Segundo dados da pesquisa do IBGE sobre o
perfil dos municpios brasileiros, a mdia nacional de municpios com algum tipo de unidade
de defesa civil em 2012 foi de apenas 66,3%. As Regies Sul e Sudeste ficaram acima da
mdia nacional com, respectivamente, 89,4% e 73,3%; ao contrrio do Centro-Oeste e Norte
com 32% e 36,7%, respectivamente, resultado de um decrscimo de 2009 para 2012 (IBGE,
2013: 165). A mesma pesquisa, para o ano de 2013, trouxe dados mais aprofundados ao
inserir pela primeira vez o tema gesto de risco e resposta a desastre e definir, como
indicadores de anlise, instrumentos de planejamento e gerenciamento relativos preveno
de ocorrncias de alagamentos, enchentes e inundaes, e deslizamentos de encostas. A
pesquisa apontou a necessidade de se superar o dficit de 48% dos municpios sem
instrumento de gesto e apoiar as iniciativas que tm inserido a preveno de desastre na
gesto municipal (IBGE, 2014), como se ilustra no Grfico 9.

116

Grfico 9. Municpios brasileiros (%), segundo instrumento de gesto de risco de desastre (2013).
Fonte: Elaborado pela autora a partir de IBGE (2014: 105).
Legenda: (1) Enchentes ou inundaes graduais, ou enxurradas ou inundaes bruscas;
(2) Escorregamentos ou deslizamentos de encostas; (3) Plano de Saneamento Bsico.

Um dos instrumentos de gesto de risco no nvel das cidades o Plano Municipal de

Reduo de Riscos48 (PMRR). A Pesquisa Perfil dos Municpios 2011 (IBGE, 2012), que
pela primeira vez traz informaes sobre os PMRRs, apontou que 6,2% (344) dos municpios
brasileiros (5.565) tm o Plano e outros 10% (564) esto em processo de elaborao. Entre os
municpios com mais de 500 mil habitantes, 52,6% (20) apresentam um plano formalizado,
enquanto que nos outros 21% (8), o documento est sendo produzido. Por outro lado, a
pesquisa identificou que uma proporo mais elevada de municpios (32,5% ou 1.812
cidades) declarou realizar algum tipo de programa ou ao de gerenciamento de riscos de
deslizamento e recuperao ambiental de carter preventivo.
O PMRR, amparado legalmente pelo Estatuto das Cidades (Brasil, 2001), tem por
objetivo a construo de referenciais fundamentais para a implantao e desenvolvimento de
uma poltica pblica municipal de gesto de riscos em reas ocupadas ou no. Esse
planejamento importante tanto para o risco j instalado, como futuro ao garantir um registro
ao longo do tempo dos eventos naturais que impactam cada cidade.
Como exemplo, Tucci (2003) observa que a inundao em 1983 no vale do Itaja,
Santa Catarina, que comprometeu 8% do PIB do estado, deveu-se falta de planejamento
urbano e de memria sobre as histricas inundaes do vale desde 1852. O autor observou
48

A elaborao dos PMRRs conta com o apoio do Ministrio das Cidades que, desde sua criao em 2003,
incorporou a gesto de riscos gesto urbana, o que se verifica com a criao, em 2008, da Ao de Apoio a
Programas Municipais de Reduo e Erradicao de Riscos em Assentamentos Precrios do Programa
Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios (MC, 2009).

117

que no se manteve uma ocupao urbana coerente com as variaes naturais do rio Itaja. As
maiores inundaes na regio ocorreram entre 1852 e 1911, com pico em 1880, quando o rio
atingiu 17,10 m na cidade de Blumenau. De 1911 at 1982 no houve registros, eliminando a
imagem de inundao da memria da populao que passou a ocupar o vale, que se inundou
em 1983, atingindo-se a cota mxima de 15,34m. Evento que no atingiu a empresa Cia
Hering, fundada em 1880 no perodo da maior inundao, que manteve a construo e a
ampliao das suas instalaes em cota elevada.
Os esforos atuais direcionam-se ao desenvolvimento de uma cultura de preveno no
pas. Desde a 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil, entre 2009 e 2010, iniciou-se um
processo de anlise de riscos e proposio de medidas para sua reduo (MI, SEDEC, 2007:
05), o que ganhou legitimidade com a nova Lei n 12.608/2012 e o dilogo com as diretrizes
internacionais baseadas no conceito de resilincia. O Brasil adotou o Marco de Ao de
Hyogo 2005-2015: aumento da resilincia das naes e das comunidades (UNISDR, 2005),
direcionado a melhorar a capacidade das sociedades fazerem frente aos eventos extremos, e
promotor da campanha das Naes Unidas Construindo Cidades Resilientes: minha cidade
est se preparando (UNISDR, 2012). Nesse contexto, criou-se a Plataforma Brasileira de
Reduo de Riscos de Desastres (Portaria n 96, de 15/03/2013) que tem, como um de seus
objetivos, apoiar a participao e adeso dos municpios brasileiros na campanha das Naes
Unidas (MI, SEDEC, 2013: 18), apoio esse divulgado principalmente em eventos
direcionados Defesa Civil49. O destaque da campanha o Estado de So Paulo50, que possui
125 das 169 cidades brasileiras que aderiram campanha e j est na 2 fase, chamada de
Ferramenta de Autoavaliao de Risco, como se ilustra na Figura 13, divulgada na pgina
virtual da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de So Paulo em abril de 2014 (CEDECSP, 2014).

49

O tema da Campanha Cidades Resilientes das Naes Unidas fez parte da programao de atividades do X
Frum Nacional de Defesa Civil (Joinville, Santa Catarina, de 25 a 27/09/2012) e de um dos 4 eixos temticos
do texto de referncia para a 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil (CNPDC) desenvolvida entre
06/11/2013 a 07/11/2014. Informaes obtidas por meio de observao participante e acesso pgina virtual do
Ministrio da Integrao (<www.mi.gov.br>).
50

A Defesa Civil do Estado de So Paulo (CEDEC-SP) apresentou a campanha da UNISDR em Oficinas

Preparatrias para Operao Vero 2013-2014 (de outubro a dezembro de 2013) e solicitou que os agentes
municipais de defesa civil presentes convidassem os prefeitos de suas cidades a aderirem campanha.
Reforando esse processo, durante Semana Nacional de Reduo de Desastres (de 7 a 13 de outubro), a CEDECSP junto com o Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (CEPAM), do Governo do estado
organizou o Seminrio Construindo Cidades Resilientes.

118

Figura 13. N de municpios brasileiros na Campanha Cidades Resilientes (10/04/2014).

Fonte: CEDEC-SP (2014).

Por um lado, a campanha aponta estratgias e aes concretas para melhorar a

capacidade dos municpios fazerem frente a um evento extremo. Por outro, o conceito de
resilincia vem enfatizar o papel da reduo do risco de desastre indo ao encontro da
abordagem de proteo e preveno proposta pela nova Poltica Nacional, que tem como um
de seus objetivos estimular o desenvolvimento de cidades resilientes (Lei n 12.608/2012,
art. 5, VI). Por isso, tem se seguido a realizao de eventos nacionais, regionais e municipais
para divulgao dos princpios da nova lei de proteo e defesa civil e da campanha Cidades
Resilientes das Naes Unidas.
Um exemplo foi o X Frum Nacional de Defesa Civil. Realizado em Joinville, Santa
Catarina, de 25 a 27/09/2013, que reuniu cerca de 1.200 pessoas, entre agentes de Defesa
Civil, gestores pblicos, representantes de universidades e de escolas (MI, SEDEC, 2013: 17).
A palestra magna de abertura do Frum, intitulado H uma dcada fazendo da informao
uma forma de proteo, teve como palestrante um representante da UNISDR, Ricardo Mena,
que abordou a reduo do risco de desastre por meio da passagem do gerenciamento de
desastres para o gerenciamento de riscos, enfocando, portanto, as aes preventivas de
conhecimento, planejamento e interveno pr-evento51. Essa passagem foi questo central da
2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil, que teve como tema Proteo e Defesa
Civil: novos paradigmas para o Sistema Nacional (MI, SEDEC, 2013).
51

Informaes obtidas por observao participante.

119

A nova Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC) expressa a

preocupao em direcionar a defesa civil para a proteo da populao e a nfase nas aes
que antecedem o desastre, de modo a evit-lo ou a minimizar seus efeitos (MI, SEDEC,
2013: 16). Coloca, portanto, que a prioridade est em aes preventivas relacionadas
minimizao de desastres (Brasil, 2012a, art. 4, III). A preveno de desastres, segundo o
Manual de Planejamento em Defesa Civil (Castro, 1999, vol. I), depende de duas atividades.
Por um lado, realizam-se anlise, avaliao e caracterizao dos riscos de desastres; por outro,
reduo dos riscos de desastres, por intermdio de medidas estruturais e no estruturais. A
distino entre ambas as medidas importante para se analisar as estratgias de gesto dos
riscos de desastres no pas.

2.3.1 Medidas estruturais

As medidas estruturais tm por finalidade aumentar a segurana intrnseca dos
bitopos humanos. Baseadas no paradigma tecnocntrico (Warner et al., 2002; Smith, Petley,
2009), esto centradas em atividades construtivas, podendo ser chamadas de medidas de
pedra-e-cal (Castro, 1999, vol. I). Segundo a UNISDR (2004), as medidas estruturais so
corretivas, de curto prazo, custosas, paliativas, com possvel impacto ambiental e geradoras de
falsa segurana. No entanto, elas so mais populares entre os administradores municipais
(Castro, 1999, vol. I).
As medidas de construo e engenharia tm maior representatividade nas aes
direcionadas reduo de riscos no pas. Na pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros 2012,
divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), verificou-se que a
drenagem urbana (em 1.135 cidades) e a construo de redes e galerias de guas pluviais (em
1.090 municpios) so as aes mais executadas nos planos municipais de reduo de riscos
(IBGE, 2012). No caso especfico de So Paulo, o Programa de Trabalho em reas de Risco,
realizado em 1989 pela Prefeitura de So Paulo, apesar de propor uma engenharia social52
frente construtivite endmica (Figueiredo, 1994), centrou-se em obras de engenharia para
controle do solapamento de margens de rios e conteno de encostas como se ilustra na capa
do livro sobre o Programa, na Figura 14 , bem como de remoo de moradias, que
caracterizam a abordagem da gesto de risco por medidas estruturais.

52

No livro Engenharia social: solues para reas de risco, o coordenador do programa afirma que houve uma
abordagem social ao se considerar o espao em sua historicidade, com suas caractersticas fsicas e formas de
ocupao, e se construir um processo de dilogo com a populao (Figueiredo, 1994).

120

Figura 14. Capa do livro sobre projeto municipal de reduo de risco (So Paulo, 1989).
Fonte: Figueiredo (1994).

A preponderncia das aes construtivas para a preveno de desastres tambm

ressaltada no Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais 20122014 (Brasil, 2012b). O Plano traz um avano para o fortalecimento da poltica de defesa civil
brasileira, pela destinao de investimentos (na ordem de R$ 18,8 bilhes) e pela relevncia
da rea de preveno com 83% dos recursos (R$ 15,6 bilhes), seguida das reas de resposta
(R$ 2,6 bilhes), monitoramento e alerta (R$ 362 milhes) e mapeamento (R$ 162 milhes)
(Brasil, 2012b). As medidas preventivas, em relao a trs riscos naturais (inundaes,
deslizamentos e seca), tm como linha de ao obras estruturantes, baseada em intervenes
construtivas como conteno de encostas, drenagem, conteno de cheias, barragens, adutoras
e sistemas de abastecimento de gua, o que se simboliza na imagem da retroescavadeira
utilizada na representao grfica do Plano, apresentada na Figura 15.

Figura 15. Representao grfica das reas e linhas de ao do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a
Desastres Naturais 2012-2014.
Fonte: Brasil (2012b).

121

Diante de um contexto de reas de risco formadas e em processo de ampliao, as

medidas para reduo do risco de desastre esto interligadas com processos de urbanizao, e
obras de interveno municipais que tm sido apoiadas por recursos da esfera federal. Como
exemplo, a Prefeitura de So Bernardo do Campo captou cerca de R$ 63,8 milhes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), Decreto n 7.025, 07/12/2009 (Brasil, 2009),
e investiu mais R$ 32,7 milhes, totalizando R$ 96,5 milhes em recursos, com o intuito de
desenvolver o plano integrado de urbanizao e regularizao fundiria sustentvel dos
assentamentos precrios Jardim Silvina Audi, Gaspar de Souza, Bananal e Rua Washington
Lus, localizados no Jardim Silvina, segundo Decreto n 17.660, 28/09/2011 (SBC, 2011). A
regio, apresentada na Figura 16, tem 332.000m e 3.265 famlias residentes, est sujeita a
alagamentos e deslizamentos e oferece pouca/nenhuma infraestrutura de servio pblico.

Figura 16. Assentamentos precrios e rea de risco de deslizamento (Jd. Silvina, SBC-SP).
Fonte: Foto area - Revista Infraestrutura urbana (maio, 2013)53; foto em detalhe - Arquivo pessoal.

Junto s aes de urbanizao e regularizao fundiria ps-ocupao em contextos de

risco, definidas como medidas estruturais, podem ser desenvolvidas aes no estruturais
relacionadas a planejamento urbano, comunicao e educao, como se desenvolve a seguir.

2.3.2 Medidas no estruturais

As medidas de reduo de risco definidas como no estruturais relacionam-se com a
urbanizao, com a implementao de normas tcnicas e de regulamentos de segurana, assim
como com a mudana cultural e comportamental. Essas medidas tm por finalidade permitir o
53

Com recursos do PAC, Prefeitura de So Bernardo do Campo melhora as condies de moradia em reas de
risco. Intervenes de R$ 96 milhes iro regularizar ttulos fundirios de mais de trs mil famlias no municpio
de So Bernardo do Campo (SP) e viabilizar a construo de conjuntos habitacionais e servios pblicos de
infraestrutura,
Revista
Infraestrutura
urbana,
ed.
27,
maio,
2013.
Disponvel
em:
<http://infraestruturaurbana.pini.com.br/solucoes-tecnicas/27/artigo288548-1.aspx>, Acesso em: 14/04/2014.

122

desenvolvimento das comunidades em harmonia com os ecossistemas naturais ou

modificados pelo homem (Castro, 1999, vol. I). Segundo a UNISDR (2004), elas so de
mdio e longo prazo, baixo custo e geradoras de uma correta percepo do risco, e podem ser
exemplificadas por processos de mapeamento e zoneamento de reas de risco, anlises de
vulnerabilidade e educao. O Manual de Planejamento em Defesa Civil indica a
complementaridade entre as medidas estruturais e as no estruturais, mas considera que estas
ltimas costumam ser mais efetivas (Castro, 1999, vol. I).
As medidas no estruturais tm estreita relao com a abordagem preventiva dos
desastres naturais. O conceito de preveno, de acordo com o Decreto 7.257/2010, refere-se a
aes destinadas a reduzir a ocorrncia e a intensidade de desastres, por meio da
identificao, mapeamento e monitoramento de riscos, ameaas e vulnerabilidades locais,
incluindo a capacitao da sociedade em atividades de defesa civil, entre outras estabelecidas
pelo Ministrio da Integrao (Brasil, 2010a, art. 2, IX). Algumas experincias relacionadas
a medidas no estruturais, especialmente preventivas, podem ser ilustradas no Brasil. No nvel
federal, a Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC) realiza oficinas de preparao e
exerccios simulados para emergncia. Em 2013, 11 mil pessoas passaram por atividades de
capacitao e cursos distncia, e cerca de 4 mil participaram de simulados em reas de risco,
realizados em todas as regies do pas (MI, SEDEC, 2013: 16).
No mbito estadual, a Defesa Civil do Estado de So Paulo (CEDEC-SP) tem
realizado e apoiado a Operao Vero, junto aos municpios paulistas, direcionada gesto
preventiva em situaes de emergncia por meio da elaborao de planos municipais de
emergncia para o perodo de chuvas. A operao ocorre entre os meses de dezembro e
maro, em que se registram maiores ndices pluviomtricos e eventos de inundao e
deslizamento. Segundo informaes da pgina web da CEDEC-SP (s/d. d), a Operao Vero
foi concebida para otimizar os recursos existentes e antecipar situaes de risco, articulando
Secretarias Estaduais e Municipais envolvidas, rgos de atendimento emergencial (Polcia
Militar, Corpo de Bombeiros), equipes de Defesa Civil dos municpios e a prpria
comunidade. Envolve oficinas de preparao de equipes municipais de Defesa Civil
(COMDECs) para o planejamento estratgico, especialmente para a confeco do Plano de
Contingncia ou Preventivo de Defesa Civil54 (PPDC) definido como
instrumento de convivncia na preveno de acidentes naturais e/ou
tecnolgicos induzidos ou no pela ocupao humana. Deve utilizar os
conhecimentos tcnicos-cientcos, associados aos procedimentos
54

Decreto Estadual n 30.860 do 04/12/1989 (redefinido pelo Decreto n 42.565 de 01/12/1997), proposto pelo
governo do Estado de So Paulo frente a acidentes em larga escala e com graves impactos acontecidos no vero
de 1987-1988, na regio da Serra do Mar, com vtimas fatais nas cidades de Cubato e Ubatuba.

123

operacionais de atendimento das populaes, visando proteo da vida e

diminuio dos prejuzos socioeconmicos (Macedo et al., 2006: 79).

Nas oficinas de preparao55 para a Operao Vero, enfoca-se a elaborao e/ou

atualizao do PPDC, por meio de um formulrio de padro nacional, proposto pela SEDEC,
intitulado Plano de Contingncia de Proteo e Defesa Civil: Deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos
(PLANCON)56. Alm disso, indicada a realizao de simulados (Brasil, 2012a, art. 8) como
forma de aprimorar os instrumentos de gesto de desastres e informar e mobilizar a
populao, entendendo a comunicao como instrumento de planejamento e de gesto
ambientais (Ribeiro, 2001). Tambm so propostas aes como acompanhamento da previso
meteorolgica, medio dos ndices pluviomtricos, vistorias tcnicas de campo em reas de
risco para a realizao de remoo preventiva dos moradores das reas em situao de risco
iminente, assim como na minimizao dos impactos que se elevam no perodo chuvoso tpico
do vero.
A Operao Vero tambm desenvolvida nos municpios paulistas, onde recebe
nomes variados (Operao Chuvas, Operao Chuvas de Vero, Operao Guarda-chuva).
Com expressiva atuao nesse contexto, a cidade de So Bernardo do Campo desenvolveu um
processo poltico de gesto de desastre por meio da Operao Guarda-Chuva, estabelecida
pelo Decreto n 17.303, 25/11/2010 (SBC, 2010a), que indicada como referncia nacional
em gesto de risco57. A ao conta com grupos operacionais responsveis por atribuies
especficas (SBC, 2010b), com a estrutura bsica de equipes de um Plano de Contingncia
(Macedo et al., 2006: 88), cujo organograma est representado na Figura 17. A Operao
prev:
(1) adoo de procedimentos pr-definidos, garantindo maior rapidez e
eficcia s aes emergenciais de resposta, e imediato restabelecimento da
normalidade social; (2) capacitao dos agentes pblicos envolvidos; (3)
incentivo participao comunitria por meio de campanhas de
conscientizao e orientao; (4) constituio de Ncleos Comunitrios de

55

Informaes obtidas, por meio de observao participante, nas oficinas de preparao da CEDEC-SP dentro
da Operao Vero de 2012-2013 (dias 29 e 30/11/2012) e de 2013-2014 (dia 12/11/2013).
56

Disponvel na pgina virtual da SEDEC: <http://www.integracao.gov.br/defesacivil>.

57

Recebeu o VII Prmio CAIXA Melhores Prticas em Gesto Local; foi Meno Destaque no 13 Congresso
Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental; foi recomendado pelo Instituto Geolgico como modelo
Defesa Civil Estadual; recebeu o Prmio da Associao Brasileira de Cohabs e Agentes Pblicos de Habitao
(Regio do ABC), no 59 Frum Nacional de Habitao de Interesse Social, em 2012; recebeu a indicao de
referncia por parte do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC Paulista. Informaes obtidas por observao
particpante no 2 Encontro Municipal de Ncleos de Defesa Civil (NUDECs) em So Bernardo do Campo, em
31/08/2013.

124

Defesa Civil (NUDECs)58 e organizao e capacitao de Rede de

Voluntrios; (5) monitoramento pluviomtrico e das previses
meteorolgicas para tomada de decises; (6) monitoramento em campo
contnuo dos setores de risco mapeados pelo PMRR; (7) interdio e
remoo de moradias em situao de risco muito alto (Bongiovanni et al.,
2011).

Prefeito
Grupo
Intersecretarial de
Coordenao
Grupo Tcnico
Executivo

Grupo de
Mobilizao Social
Ncleos
Comunitrios de
Defesa Civil e
Voluntrios

Grupo de Remoo,
Refgios e Abrigos

Grupos de Apoio Externo (REDEC, CEDEC,

Polcia Militar, Corpo de Bombeiros)

Grupo Especial de
Fiscalizao Preventiva
e Monitoramento

Grupo de Atendimento a
Emergncias

Grupo de Aes
Recuperativas
Figura 17. Estrutura organizacional da Operao Guarda-Chuva (SBC-SP).
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Bongiovanni et al. (2011).

Outra experincia em mbito municipal foi o Projeto Defesa civil nas escolas59
(SUBDEC, 2013), desenvolvido em 2013 pela Defesa Civil da cidade do Rio de Janeiro. O
projeto est dentro do Programa de Proteo Comunitria, que ainda possui os projetos
Capacitao e Treinamento dos Moradores e Sistema de Alerta e Alarme Comunitrio. O
projeto buscou atender as novas diretrizes da Lei de Diretrizes e Bases (Lei n 9.394/1996, art.
26, 7), alterada pela Lei n 12.608/2012, art. 29. Como processo piloto, foi realizado em 38
escolas pblicas municipais de turno integral de ensino, consideradas mais adequadas por ter
uma carga horria ampliada para a implantao das aulas e atividades do projeto, quais sejam:
1) noes de defesa civil e preveno de acidentes domsticos; 2) educao ambiental e
desastres naturais com foco na cidade; 3) noes de primeiros socorros e cuidados iniciais em
situao de urgncia; e 4) chuvas e suas consequncias na cidade do Rio de Janeiro, simulado

58

O NUDEC formado por um grupo comunitrio e pode ser organizado em um distrito, bairro, rua, edifcio,
associao comunitria ou entidade, entre outros, que participa de atividades de defesa civil em carter
voluntrio. A instalao do NUDEC prioritria em reas de risco de desastres e tem por objetivo organizar e
preparar a comunidade local a dar a pronta resposta aos desastres (MI, SEDEC, 2013: 30).
59

A proposta do projeto (SUBDEC, 2013), bem como materiais didticos e de apoio utilizados nas escolas
participantes foram concedidos pela Defesa Civil Municipal do Rio de Janeiro durante a apresentao do projeto
no X Frum Nacional de Defesa Civil (setembro/2013).

125

de desocupao e atividades ldicas complementares. Teve como pblico alvo, professores60 e

alunos de 5 ano (antiga 4 srie) do Ensino Fundamental e alunos de 1 ao 4 ano nas
atividades ldicas e de simulado.
As aes educativas relacionadas proteo e defesa civil tambm contam com a
parceria de instituies tecnolgicas e acadmicas. Em mbito federal, o Centro de Estudos e
Pesquisas em Desastres da Universidade Federal de Santa Catarina (CEPED-UFSC), criado
em 2000, foi o pioneiro com a cooperao tcnica tripartite entre o Ministrio da Integrao
Nacional (MI), via Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC); o Estado de Santa Catarina,
via Departamento Estadual de Defesa Civil; e a UFSC. Atua nas reas de ensino, pesquisa e
extenso relacionadas reduo de riscos de desastres, com a finalidade de cooperar para o
desenvolvimento tcnico, cientfico e cultural da sinistrologia e de sua difuso junto
sociedade61. Alm de produzir o primeiro Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010
(CEPED-UFSC, 2011a), tem atuado na produo de cursos e materiais de educao e
capacitao sobre desastres naturais. Destacam-se trs projetos de extenso universitria
relacionando educao ambiental e desastres naturais.
Em 2003, a UFSC desenvolveu o projeto Plano de Preveno e Controle de Desastres
Naturais nos Municpios do Estado de Santa Catarina Afetados pelas Adversidades
Climticas. O Projeto envolveu cursos de capacitao para difundir contedos relacionados
educao ambiental e aos desastres naturais (Kobiyama et al., 2006a). Em 2006, o projeto
Aprender Hidrologia para a Preveno de Desastres Naturais buscou difundir
conhecimentos especficos sobre hidrologia para melhorar a preparao comunitria frente a
desastres hidrometeorolgicos (Tasca et al., 2010). Entre 2008 e 2009, em parceria com a
Defesa Civil do Estado de Santa Catarina, a UFSC desenvolveu o Projeto Percepo de
Risco: A Descoberta de um Novo Olhar, dentro da Campanha das Naes Unidas Disaster
Reduction Begins in Schools 2006-2007 (UNISDR, 2006), enfocando a percepo de risco e
preveno de desastres no ensino fundamental e a formao de cidados conscientes dos
riscos existentes e da importncia de aes simples para a reduo das vulnerabilidades
socioambientais62. Foi direcionado s escolas pblicas estaduais do estado, s comunidades

60

Os docentes participaram de um Plano de Nivelamento do Conhecimento em Defesa Civil e Proteo

Comunitria, promovido pelos tcnicos da Defesa Civil e da Cruz Vermelha Brasileira, com uma capacitao (4
horas/aula), disponibilizao de material didtico do docente e de material informativo para os alunos (alocado
na biblioteca da escola); entrega de cartilhas tipo passa-tempo para todos os alunos do 5 ano (SUBDEC,
2013).
61

Informaes obtidas na pgina virtual da instituio: <http://www.ceped.ufsc.br/>, Acesso em: 20/06/2014.

62

Informaes obtidas em <http://goo.gl/0Goud3>, Acesso em 29/06/2014.

126

em situao de vulnerabilidade social na cidade de Florianpolis, e sociedade em geral, e

contou com a criao de materiais63 e a realizao de um concurso de desenhos e frases.
As medidas no estruturais, apesar de no ser a primeira opo dos gestores pblicos
(Castro, 1999, vol. I), tm ganhado espao como estratgicas para a Defesa civil, com apoio
de instituies tecnolgicas e acadmicas. Esse contexto d respaldo nova abordagem da
Poltica Nacional de Defesa Civil (Lei n 12.608/2012) que insere, com centralidade, a
perspectiva da proteo na gesto de riscos de desastres no Brasil, que se apresenta a seguir.

2.3.3 Novos paradigmas64

O cenrio atual da gesto nacional dos riscos de desastres aponta e demanda um
processo de transio, o que foi tema da 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil
(CNPDC) 2013-2014. A 2 Conferncia, renomeada65, foi desenvolvida com base no tema
Proteo e Defesa Civil: novos paradigmas para o Sistema Nacional. Foi realizada entre
2013 e 2014, por meio da eleio de delegados em etapas prvias nas Conferncias
Municipais, Intermunicipais e Estaduais de Proteo e Defesa Civil, com o intuito de
promover e fortalecer a participao, o controle social e a integrao das polticas pblicas
relacionadas, a partir da perspectiva de que a reduo de riscos de desastres estratgica para
a reduo das desigualdades regionais e o desenvolvimento nacional.
Os novos paradigmas a que se refere a conferncia direcionam-se para a mudana de
cultura sobre a gesto de riscos de desastres no pas para ampliar a capacidade de percepo
dos riscos existentes, de preparao para possveis eventos adversos e de transformao do
ambiente, para torn-lo menos vulnervel e, em consequncia, mais resiliente aos impactos
negativos provocados pelos eventos adversos, principalmente aqueles recorrentes (MI,
SEDEC, 2013: 7). Mudana essa j colocada pelo prprio processo conferencial que integrou
diferentes segmentos da sociedade (poder pblico e agentes da Defesa Civil; conselhos e
entidades profissionais e conselhos de polticas pblicas; comunidade cientfica; e sociedade

63

Foram produzidos 2 mil kits educativos para 1.324 escolas estaduais de ensino fundamental com boletim
informativo, livro didtico para professores, gibi para alunos da 7 srie, dvd contendo um filme documentrio,
um filme curto e vinhetas de animao, e o processo de realizao do projeto. Informaes obtidas em:
<http://goo.gl/0Goud3>, Acesso em 29/06/2014.
64

Em referncia ao tema da 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil, ocorrida entre 2013 e 2014.

65

A 1 Conferncia, realizada entre 2009 e 2010, denominou-se Conferncia Nacional de Defesa Civil e
Assistncia Humanitria e teve como tema Assistncia Humanitria: por uma ao integral e contnua (MI,
SEDEC, 2013).

127

civil) para definir conjuntamente princpios e diretrizes66 para a Poltica Nacional de Proteo
e Defesa Civil (PNPDEC). As aes de Proteo e Defesa Civil organizam-se quanto
ocorrncia de um desastre, numa linha do tempo relativa ao pr ou ps-evento, conforme
esquema da Figura 18, subdividida em quatro etapas: preveno e preparao; mobilizao;
socorro, assistncia e restabelecimento; e reconstruo, descritas no Quadro 17. A proposta de
mudana cultural est, portanto, priorizando a preveno, o conhecimento do risco e a
capacitao dos agentes de Proteo e Defesa Civil e das comunidades, sempre considerando
as aes de resposta e de reconstruo das reas afetadas (MI, SEDEC, 2013: 07).

Figura 18. Esquema das etapas das aes de Proteo e Defesa Civil Brasileira.
Fonte: MI, SEDEC (2013: 11)
Quadro 17. Descrio das etapas das aes de Proteo e Defesa Civil Brasileira.

Pr-evento

Tempo
do
desastre

Etapa

preveno

conjunto de aes destinadas a reduzir a ocorrncia e a intensidade de desastres naturais

ou humanos, por meio da avaliao e da reduo de ameaas e de vulnerabilidades,
minimizando os prejuzos e os danos socioeconmicos, humanos, materiais e ambientais.

preparao

conjunto de aes desenvolvidas pela comunidade e pelas instituies governamentais e

no governamentais para minimizar os efeitos dos desastres, por meio da difuso de
conhecimentos cientficos e tecnolgicos e da formao e capacitao de pessoas.

mobilizao

conjunto de medidas que visam a ampliar, de forma ordenada, a capacidade de concentrar

recursos institucionais, humanos, econmicos e materiais para enfrentar uma situao de
emergncia.

socorro
Ps-evento

Definio

aes de imediato atendimento populao afetada pelo desastre, tais como busca e
salvamento, primeiros socorros, atendimento pr-hospitalar e atendimento mdico
cirrgico emergencial.

assistncia

atendimento populao afetada pelo desastre, mediante aporte de recursos destinados a

atividades logsticas, assistenciais e de promoo da sade, at que se restabelea a
situao de normalidade.

restabelecimento

execuo de obras provisrias e urgentes, voltadas para o restabelecimento de servios

essenciais, estabilizando a situao para que se possa promover a reconstruo do cenrio
afetado pelo desastre.

reconstruo

Obras com carter definitivo, voltadas para a restaurao do cenrio.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de MI, SEDEC (2013: 12); Castro (1998).

66

Segundo regimento Interno da 2 CNPDC, princpio significa a regra geral para a PNPDEC, construda para
orientar a elaborao de diretrizes ou a partir da sistematizao dessas; enquanto diretriz representa o conjunto
de metas especficas para PNPDEC e as respectivas medidas prioritrias e suficientes para a realizao de cada
uma delas. Disponvel em <www.2cnpdc.mi.gov.br>, Acesso em: 20/04/2014.

128

Diante da caracterizao do processo histrico de institucionalizao e das estratgias

de ao da defesa civil no Brasil, das novas diretrizes colocadas pela Lei n 12.608/2012 e seu
dilogo com as diretrizes internacionais baseadas na construo de cidades resilientes, bem
como da proposta de mudana paradigmtica colocada pela 2 CNPDC, busca-se uma
mudana na cultura da gesto do risco de desastre, enfocando as aes no pr-evento. Com
essa constatao, possvel desenhar o cenrio atual de transio por que passa a Defesa Civil
Brasileira, descrito no Quadro 18.
Quadro 18. Cenrio atual de transio da Defesa Civil Brasileira.
DE
Setorizao
Dicotomia entre preveno/reduo de risco
(Ministrio das Cidades) e resposta/mitigao de
desastres (Ministrio do Interior)

PARA
Poltica integrada
Defesa civil integrada a ordenamento territorial,
desenvolvimento urbano, sade, meio ambiente, mudanas
climticas, gesto de recursos hdricos, geologia,
infraestrutura, educao, cincia e tecnologia e demais
polticas setoriais (Lei 12.608/2012, art. 3)

Medidas estruturais
Intervenes construtivas de preveno (como
obras de conteno de encostas, drenagem urbana,
pontes) e recuperao (obras emergenciais)

Medidas no estruturais
Urbanizao, mapeamento e zoneamento de reas de risco,
anlises de vulnerabilidade, organizao e fortalecimento
de defesa civil local, Planos Municipais de reduo de
risco e de Contingncia, cursos de capacitao e educao

Aes pontuais e de curto prazo

Intervenes tcnicas localizadas e
planejamento/preparao em perodos de ateno
(como Operao Vero)

Aes contextualizadas e de mdio/longo prazo

Aes socio-urbansticas integradas,
planejamento/preparao na poltica de gesto do
municpio, profissionalizao do agente de defesa civil,
insero de contedos no currculo escolar

Recursos para resposta (ps-evento)

Fundo Especial para Calamidades Pblicas
(FUNCAP)

Investimentos para preveno (pr-evento)

Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a
Desastres Naturais 2012-2014 (83% dos recursos para
preveno)
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Figueiredo (1994), Castro (1999), UNISDR (2004), Caballero Campos
(2005), Valencio (2009b), Alheiros (2011), Brasil (2012a, 2012b), MP (2012), MI, SEDEC (2013), CEDEC-SP
(s/d).

A 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil explicitou a necessidade e

relevncia de se priorizar a gesto preventiva do risco de desastre no Brasil. Nesse contexto,
importante diferenciar as estratgias de preveno, alm de medidas estruturais e no
estruturais, com base na diferena proposta por Cerri (1993) de risco atual e risco
potencial. A distino est em que o risco atual refere-se a uma situao de risco existente,
presente numa rea ocupada por assentamentos ou atividades humanas; enquanto reas
desocupadas, mas susceptveis, so alvo de medidas frente ao risco potencial. O autor
props essa diferenciao ao analisar as medidas preventivas de acidentes de
escorregamentos, que so descritas no Quadro 19.

129

Quadro 19. Medidas de preveno em duas situaes de risco de escorregamento.

SITUAES
DE RISCO
ATUAL

SITUAES
DE RISCO
POTENCIAL

MEDIDAS DE PREVENO DE ACIDENTES DE ESCORREGAMENTOS

AO SOBRE
OBJETIVO
MEDIDA
Eliminar o risco
Realocao para local
(evitar impactos sociais/econmicos)
seguro
impactos
Conviver com o risco instalado
Planos preventivos para
(evitar impactos sociais)
escorregamentos
Reduzir o risco instalado
Urbanizao e obras de
(evitar ocorrncia do processo e
processos
estabilizao
reduzir sua magnitude)
processos e impactos

Evitar instalao de novas situaes de risco

(evitar ocorrncia do processo e
impacto sociais e econmicos)

Planejamento urbano
(expanso e adensamento
da ocupao)

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Cerri (1993).

As duas situaes de risco propostas por Cerri (1993) foram consideradas nas cinco
abordagens de gesto de risco de escorregamentos desenhadas por Nogueira (2002), que,
contudo, no as considerou todas preventivas. A tipologia desenhada por este est sintetizada
no Quadro 20. Para ele, eliminar o risco eliminando a ocupao uma gesto negligente
desconsiderando os processos que geraram e geram risco; agir nos momentos de maior
ocorrncia de eventos desastrosos uma gesto reativa, uma resposta a uma emergncia,
sem atuar no cenrio que permitiu que ela ocorresse; realizar intervenes construtivas nas
reas de maior risco uma gesto corretiva de uma situao, e no aponta solues de
longo prazo de planejamento urbano de uso e ocupao do solo, o que se feito seria mais
caracterizado como preventivo; e aliar a gesto do risco gesto ambiental urbana seria,
portanto, uma abordagem proativa e prospectiva em torno das cinco aes relativas
proteo e defesa civil nacional: preveno, mitigao, preparao, resposta e recuperao
(Lei 12.608/2012, art. 3).
Quadro 20. Tipologia de abordagens de gesto de riscos de escorregamentos no Brasil.
ABORDAGENS
Negligente

Reativa

Corretiva
Preventiva

Proativa

130

ESTRATGIAS
- Ao ps-desastre
- Escassez de recursos tcnicos e/ou financeiros para medidas preventivas
- Eliminao do risco pela desocupao das reas de risco
- Aes pontuais no tempo e espao
- Resposta a ocorrncias ou iminncia de acidentes
- Aes em perodos de alerta (estaes chuvosas), sem continuidade
- Obras de recuperao e remoo de moradias em risco iminente
- Planos preventivos somente em perodos de chuva
- Mapeamento das situaes de risco
- Priorizao de medidas estruturais nas reas de risco (obras, remoes , reurbanizao)
- Controle de ocupao e uso do solo
- Plano preventivo de defesa civil
- Mapeamento e monitoramento das situaes de risco
- Intervenes estruturais sobre o meio fsico e a vulnerabilidades das populaes locais
- Controle e planejamento da ocupao urbana
- Integrao entre gesto de risco e gesto ambiental urbana
- Trabalho permanente com ncleos de defesa civil
Fonte: Elaborado pela autora a partir de Nogueira (2002: 78).

H um duplo desafio Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil: enfocar a

preveno e desenvolver a gesto proativa. Conhecer, analisar e definir diretrizes sobre
situaes existentes de risco de desastre pode limitar a abordagem preventiva, entendidas
como apenas corretivas, segundo Nogueira (2002), assim como a adoo de medidas
construtivas, aes pontuais e de curto prazo. Essa limitao pode ser observada na
centralizao da preveno do desastre e no do risco como se ilustra no Quadro 21. A viso
social dos desastres e a articulao entre diferentes instituies governamentais, privadas,
acadmicas e setores da sociedade na busca de alternativas buscam ampliar o entendimento e
o alcance das polticas de reduo dos desastres.
Quadro 21. Estratgias de preveno em 2 tipos de gesto: do risco e do desastre
FOCO DA AO

GESTO DO RISCO

GESTO DO DESASTRE

Ameaa natural

Monitoramento pluviomtrico

Sistemas de alerta e alarme

Mapeamento
Caractersticas geolgicas e de ocupao
Reduo da formao e ampliao de
reas de risco
Fiscalizao da ocupao urbana,
obras de mitigao e remoo

Vistorias
Debilidades do terreno e das edificaes
Reduo da vulnerabilidade nas reas de risco
j instaladas
Ncleos comunitrios de Defesa Civil
e simulados de preparao

Poltica Pblica Integrada

Planejamento urbano:
Plano Municipal de Reduo de Risco

Poltica Setorizada de Defesa Civil

Planejamento de resposta, evacuao e resgate:
Plano de Contingncia de Defesa Civil

Susceptibilidade

Vulnerabilidade

Planejamento

Resilincia

Cultura de preveno
Cultura de preparao
Espaos de Aprendizagem social
Oficinas de capacitao e treinamento
Projetos comunitrios
Campanhas de divulgao (Operao Vero)
Riscos naturais nos currculos escolares
Materiais informativos e propaganda
Fonte: Elaborado pela autora.

A gesto de risco traduz as escolhas polticas e as decises finais de organizao dos

territrios (Veyret, Richemond, 2007). No Brasil, frente aos elevados impactos dos desastres
naturais ocorridos no pas nos ltimos anos e s diretrizes internacionais para sua reduo dos,
a nova Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil ditou novos referenciais baseados na
proteo e na cultura de preveno, frente ao centralismo na resposta e reconstruo e nas
intervenes tecnocientficas, enfatizando a gesto pr-desastre (MI, SEDEC, 2013: 11). No
entanto, as medidas estruturais corretivas, custosas e de curto prazo (UNISDR, 2004) tm
predominado como estratgia de reduo de risco de desastre. O grande desafio da gesto de
risco de desastre nas cidades brasileiras no so apenas os assentamentos precrios e sua
vulnerabilidade, mas a possibilidade de desenvolver conscincia nacional acerca dos riscos
de desastre (Brasil, 2012a, art. 5, XIII) nos gestores pblicos, agentes econmicos, tcnicos
e cientistas e nos setores sociais, afetados ou no, pelos desastres naturais, tarefa para a qual a
educao tem expressiva relevncia.
131

132

CAPTULO 3. METODOLOGIA DA PESQUISA

A metodologia, etimologicamente, uma disciplina instrumental que orienta a
trajetria e os instrumentos utilizados para fazer cincia (Demo, 1981). A metodologia
definida de acordo com a proposta de pesquisa. Neste trabalho, a pesquisa teve um carter
exploratrio e quanti-qualitativo. As pesquisas exploratrias objetivam explicitar um
problema de modo a permitir maior entendimento sobre ele (Gil, 1994). Esse entendimento
pode ser motivado por ordem intelectual ou por razes prticas ou aplicadas. Esta pesquisa
tem ambas as motivaes, por um lado, ampliar conhecimentos sobre a perspectiva educativa
na gesto preventiva dos desastres e, por outro, apoiar polticas, programas, atividades e
materiais educativos sobre essa temtica atendendo s diretrizes que a nova poltica brasileira
para gesto dos riscos de desastre coloca.
Adotou-se a pesquisa exploratria, porque ela indicada em reas em que haja pouco
conhecimento cientfico acumulado ou sistematizado (Trivios, 1987). A perspectiva da
gesto preventiva dos riscos de desastres est em processo de estruturao e consolidao
desde a dcada de 1990 (NU, 1989) e a abordagem educativa nesse contexto ainda
incipiente, j que a preveno tem sido relacionada com medidas tecnolgicas e intervenes
construtivas e a maior parte dos recursos direcionada para o socorro e reconstruo no psdesastre (Glemarec, 2007).
Tambm uma pesquisa quanti-qualitativa, porque considera instrumentos estatsticos
no processo de anlise do problema, assim como significados, motivos, ideologias, valores,
atitudes a ele relacionados. Adotando um mtodo indutivo, relaciona as concepes tericas
da abordagem, a realidade emprica e os pensamentos sobre a realidade (Minayo, 2010). A
pesquisa deste trabalho baseou-se na investigao social para analisar a relao entre riscos de
desastres naturais, discurso tecnocientfico, polticas pblicas e educao.
A pesquisa teve, portanto, uma abordagem interdisciplinar. Apesar de o problema sob
estudo estar no campo da Educao, a pesquisa envolveu outras reas de conhecimento como
Sociologia, Geologia, Geografia, Histria, Poltica e Gesto Pblica, Urbanismo, Demografia,
Economia para explorar a complexidade e pluralidade de variveis envolvidas na
problemtica dos riscos e desastres naturais e seus reflexos nas prticas educativas que se
direcionam a ela.

133

3.1 Coleta dos dados

A coleta de dados refere-se maneira pela qual se obtm os dados necessrios para se
responder ao problema da pesquisa. No caso das pesquisas qualitativas, elas possuem
caractersticas multimetodolgicas e variados instrumentos de coleta/anlise de dados. Neste
trabalho, os dados foram obtidos por meio de pesquisa bibliogrfica, pesquisa documental e a
observao participante.
A pesquisa bibliogrfica foi o ponto de partida da pesquisa de modo a identificar,
selecionar e analisar informaes e conhecimentos prvios sobre o tema de investigao (Gil,
1994). Nesse processo foram considerados livros, publicaes e artigos cientficos, nacionais
e internacionais, relativos conceituao de desastres naturais e educao.
Junto a ela, realizou-se a pesquisa documental. Os documentos so entendidos de
forma ampla, incluindo materiais escritos, estatsticas e elementos iconogrficos, e
constituem-se uma fonte natural de informaes (Godoy, 1995: 23), pois revelam o
contexto histrico, econmico e social no qual foram produzidos. Foram analisados
programas, projetos e materiais de instituies de relevncia nacional e internacional, assim
como leis, decretos, programas e planos governamentais relativos preveno de desastres.
Para a triangulao de dados67, foi utilizado um terceiro mtodo de coleta de dados, a
observao participante, com o intuito de obter informaes por meio de outro ponto de vista
e contribuir com a validade da pesquisa (Vergara, 2006). A observao participante uma
tcnica de observao sistemtica, que oportuniza a interao pesquisador/pesquisado(s) e a
relao entre o objeto e seu contexto para melhor compreend-los. Neste trabalho, a
realizao da observao participante em eventos e atividades de informao/capacitao para
preveno de desastres naturais, descritos no Quadro 22, permitiu uma descrio sobre a
realidade social, dos conflitos e tenses, da viso de conjunto sobre a questo em estudo, por
meio do posicionamento do pesquisador como observador de uma situao social para uma
investigao cientfica (Minayo, 2010).

67

A triangulao de dados significa coletar dados em diferentes perodos e de fontes distintas de modo a obter
uma descrio mais rica e detalhada dos fenmenos (Denzin, 1978).

134

Quadro 22. Atividades e eventos em que se realizou a observao participante.

EVENTO/ATIVIDADE DE PREVENO DE RISCOS E DESASTRES NATURAIS ENTRE 2012 E 2014
NVEL

NOME

ANO

REALIZAO/COORDENAO

X Frum Nacional de Proteo e Defesa Civil (20h)

2013

SEDEC

Entendendo o risco 2012 (Understanding Risk 2012) (16h)

2012

Banco Mundial, MIN, Secretaria Nacional

de Defesa Civil (SEDEC)

1 Conferncia Estadual de Defesa Civil So Paulo (16h)

2014

CEDEC-SP

Oficina de Preparao para o perodo das chuvas

nas regies sul e sudeste em So Paulo
(Operao Vero) (12h)

2013

Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de

So Paulo (CEDEC-SP)

nacional

estadual

regional

municipal

2012

IV Seminrio Estratgias para Reduo de Riscos e

desastres a ventos geodinmicos no Est. de So Paulo (8h)

2012

1 Conferncia Intermunicipal de Defesa Civil do Grande

ABC (12h)

2014

Seminrio Construindo Cidades Resilientes (8h)

2013

Curso Mapeamento de rea de Risco de escorregamento e

Solapamento de margens de crregos (16h)

2012 e
2013

2 Conferncia Municipal de Proteo e Defesa Civil

Cidade de So Paulo (8h)

2014

Reunio comunitria da Operao Guarda-Chuva 2013-2014

de So Bernardo do Campo (SBC) (2h)
2 Encontro Municipal de Ncleos de Defesa Civil
(NUDECs) de So Bernardo do Campo (4h) 68

2014
2013
2013

Secretaria do Meio Ambiente do Estado de

So Paulo (SMA-SP), Secretaria da Casa
Militar, Instituto Geolgico (IG)
Coordenadorias Municipais de Defesa Civil
do ABC, Consrcio Intermunicipal Grande
ABC e CEDEC-SP
CEDEC-SP e Centro de Estudos e Pesquisas
de Administrao Municipal (CEPAM)
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) do
Estado de So Paulo, Consrcio
Intermunicipal Grande ABC
Coordenadoria Municipal de Defesa Civil
(COMDEC-SP)
Defesa Civil e Secretaria de Habitao da
cidade de So Bernardo do Campo

Fonte: Elaborao prpria.

Os dados coletados foram classificados em dados secundrios, que j obtiveram

tratamento analtico e provieram da pesquisa bibliogrfica; e dados primrios, sem tratamento
analtico, obtidos pela pesquisa documental e observao participante, cujas fontes
compuseram, em parte, o corpus da pesquisa. O perodo de coleta de dados da pesquisa foi de
maro de 2011 a maro de 2014. A amostra da pesquisa pautou-se em materiais e atividades
de informao, capacitao e educao direcionados preveno de desastres naturais.
Para a seleo do corpus, foram adotados trs critrios: 1) relevncia e
representatividade; 2) pertinncia e acesso; 3) escala e abrangncia. Foram selecionados
materiais e processos oriundos da Defesa Civil e de instituies tecnolgicas e acadmicas a
ela ligadas. No nvel federal: Ministrio da Integrao (MI) e Secretaria Nacional de Defesa
Civil (SEDEC) em parceria com o Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre
68

Apresentao dos resultados da Operao Guarda-Chuva 2012-2013 e da pesquisa sobre percepo de risco no
bairro Jardim Silvina realizada, em 2012, pelo grupo Armando o Barranco, configurado como projeto de
extenso universitria e formao extracurricular do Instituto de Geocincias da Universidade de So Paulo.

135

Desastres da Universidade Federal de Santa Catarina (CEPED-UFSC). No nvel estadual:

Coordenadoria Estadual de Proteo e Defesa Civil de So Paulo (CEDEC-SP), em parceria
com a Escola Virtual de Programas Educacionais do Estado de So Paulo (EVESP), o
Instituto Geolgico (IG) e Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), institutos que tambm
atuam nos mbitos regional e municipal. No nvel regional: Coordenadorias Municipais de
Proteo e Defesa Civil (COMDECs) e Consrcio Intermunicipal da regio do ABC Paulista,
rea metropolitana da cidade de So Paulo. No nvel municipal: Defesa Civil Municipal e
Prefeitura de So Bernardo do Campo, por seu protagonismo em aes de preveno e
resposta a desastres de natureza hidrogeolgica (inundaes e deslizamentos).

3.2 Corpus da pesquisa

O corpus foi composto por materiais e atividades de linguagem verbal (oral e escrita) e
linguagem no-verbal (signos visuais). Podem ser definidos como folhetos, cadernos, livros,
cartilhas, cartaz, vdeo, livros impresso e digital, cursos presencial e em ambiente virtual de
ensino-aprendizagem, oficinas e reunies comunitrias, com slides de apresentao, relativas
abordagem educativa para preveno de riscos de desastres naturais, selecionados dentro do
escopo temporal da pesquisa.
Para uma breve apresentao do corpus, os materiais selecionados foram agrupados,
de acordo com a sua procedncia, em dois contextos de produo. De um lado, instituies
governamentais relativas Defesa Civil, responsvel pela gesto pblica dos riscos de
desastres no Brasil; de outro, instituies ligadas ao desenvolvimento tecnolgico e
acadmico do pas, que atuam em regime de parceria com as instituies pblicas.

3.2.1 De instituies tecnolgicas e acadmicas

Vinculados ao governo do Estado de So Paulo, est o Instituto de Pesquisas
Tecnolgicas (IPT) junto Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia, Tecnologia e
Inovao; o Instituto Geolgico, junto Secretaria do Meio Ambiente; e a Escola Virtual de
Programas Educacionais do Estado de So Paulo (EVESP). Em parceria com a Secretaria
Nacional de Defesa Civil (SEDEC), est o Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre
Desastres da Universidade Federal de Santa Catarina (CEPED-UFSC).

136

O Instituto de Pesquisas Tecnolgicas69 (IPT) tem apresentado protagonismo sobre a

problemtica das reas de risco. Atua em quatro grandes reas: inovao; pesquisa e
desenvolvimento; servios tecnolgicos; desenvolvimento e apoio metrolgico, e informao
e educao em tecnologia. Por meio de seu Centro de Tecnologias Ambientais e Energticas
(CETAE), tem desenvolvido pesquisas, assessorias tcnicas e cursos de capacitao voltados
a reas de risco geolgico, como o curso Mapeamento de rea de risco de escorregamento e
solapamento de margens de crregos70, cuja metodologia foi adotada como referncia pelo
Ministrio das Cidades (MC, IPT, 2007). O curso de 16 horas organiza-se em aula expositiva,
trabalho de campo e de escritrio (sistematizao dos dados e produo de mapas de risco).
Ao final do curso foi distribudo um CD com materiais complementares71.
O curso de mapeamento de reas de risco foi realizado, em 2013, em trs cidades da
regio do ABC paulista (Rio Grande da Serra, Ribeiro Pires e Santo Andr). Sua realizao,
junto com concepo de intervenes estruturais para setores de risco, fez parte do contrato
firmado, em 05/11/2011, entre o IPT e o Consrcio Intermunicipal Grande ABC. O objetivo
da parceria foi a elaborao dos Planos Municipais de Reduo de Riscos em Rio Grande da
Serra, Ribeiro Pires e Santo Andr, para, integrados aos planos das outras quatro cidades da
regio, a articulao de um Programa Regional de Reduo de Riscos a Desastres Naturais 72.
Para esta pesquisa, do curso foram analisados os slides de apresentao com conceitos e
metodologia de mapeamento de risco em encostas e o material de apoio com roteiro e ficha
geral de trabalho de campo73, bem comoas estratgias didticas utilizadas.

69

Informaes disponveis na pgina web do IPT <www.ipt.br>.

70

O primeiro curso, patrocinado pelo Ministrio das Cidades com recursos do Banco Mundial, foi realizado em
2004. Totalizava 40 horas e foi oferecido a cerca de 30 tcnicos de municpios do ABC paulista, regio
metropolitana de So Paulo (Mau, Diadema, Ribeiro Pires e Santo Andr). Com resultados positivos, foi
sistematizado na forma de Ensino Distncia, sob a coordenao do CEPED-UFSC e, posteriormente, passou
por adequaes para ser aplicado a todas as cidades brasileiras como Capacitao em Mapeamento e
Gerenciamento de Risco (MC, IPT, CEPED-UFSC, s/d).
71

O CD contm: 20 artigos da revista Emergncia, produzidos pelo gelogo Eduardo Soares de Macedo, do IPT,
na coluna Desastres Naturais; 9 artigos tcnicos/cientficos; 4 textos de legislao (Lei n 6.766/1979 sobre
parcelamento do solo urbano, Lei n10.257/2001 sobre diretrizes gerais da poltica urbana, Lei n 12.340/2010
sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil (Brasil, 2012b), e Lei n 12.608/2012 que institui a Poltica Nacional
de Proteo e Defesa Civil); 2 livros em PDF: Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios (MC, IPT,
2007), no qual se baseia o curso; Preveno de Riscos de Deslizamentos em Encostas: Guia para Elaborao de
Polticas Municipais (MC, Cities Alliance, 2006); 2 roteiros (Vistoria tcnica para blocos rochosos em encostas;
e Mapeamento de risco de escorregamentos, o qual foi utilizado no curso); e o vdeo reas de risco: informao
para preveno, exibido durante o curso e analisado neste trabalho.
72

Informao obtida na pgina virtual do IPT (Disponvel em: <http://www.ipt.br/noticia/607.htm>, Acesso em:
20/04/2014).
73

Contedos relativos aos captulos 2, 3 e 4 do livro Mapeamento de riscos em encostas e margens de rios (MC,
IPT, 2007, pp. 13-86).

137

Um ano antes, aps atuao na cidade de Mau no mbito do Plano Municipal de

Reduo de Riscos (PMRR) na regio do ABC Paulista, o IPT produziu e publicizou o
vdeo74 reas de risco: informao para preveno, como ferramenta de orientao de
profissionais e moradores de reas de riscos. Alm de servir como material de formao nos
cursos do IPT (integrou os materiais que compuseram o CD distribudo no curso de
Mapeamento) para agentes de defesa civil e ser exibido em diferentes eventos das defesas
civis75, o vdeo est disponvel gratuitamente na rede virtual e acessvel a um pblico
heterogneo.
Outro instituto do Governo de Estado que atua sobre reas de risco o Instituto
Geolgico que funciona, desde 1987, como um centro de referncia em Geocincias para
fornecer subsdios tcnicos e cientficos ao poder pblico e sociedade, de modo a subsidiar a
ocupao do territrio paulista76. Os materiais produzidos pelo IG trazem informaes do
campo das geocincias para contribuir com o conhecimento sobre a definio, caracterizao
e anlise dos cenrios de risco de desastre. Em 2012, o IG publicou a 2 edio de trs
materiais impressos direcionados preveno de desastres, quais sejam: o livro Desastres
naturais: conhecer para prevenir (IG, 2012a), de 2009; o caderno Desastres naturais, de
2011, que compe o 8 nmero da Srie Cadernos de Educao Ambiental (IG, 2012b); e a
cartilha Voc sabe o que deslizamento? (IG, 2012c), de 2011, que o 1 nmero da
Coleo Geonatural do Instituto. Esses materiais so distribudos77 em eventos do instituto
e da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil do Estado de So Paulo (CEDEC-SP).
Outra instituio que apoia atividades de educao para preveno de desastres A
Escola Virtual de Programas Educacionais do Estado de So Paulo (EVESP). Ela foi criada,
no mbito da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo, para oferecer programas
educacionais regulares, especiais e de capacitao em situaes que requeiram atendimentos a
necessidades de grupos especficos da populao (ESP, 2011, Decreto n 57.011, de
23/05/2011).

74

O vdeo, de 11 minutos e 28 segundos, foi produzido pelo IPT para a Prefeitura de Mau com recursos do
Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios Ao de apoio Preveno e
Erradicao de Riscos em Assentamentos Precrios, coordenado pelo Ministrio das Cidades e tendo a Caixa
Econmica Federal como agente financeiro. Informao obtida no final do vdeo (IPT, 2012).
75

O vdeo foi reproduzido no X Frum Nacional de Defesa Civil (setembro/2013), na Conferncia Municipal de
Proteo e Defesa Civil de So Paulo (maro/2014) e na Conferncia Intermunicipal do Grande ABC
(maro/2014). Informaes obtidas a partir de observao participante.
76

Informaes disponveis na pgina virtual do instituto <http://igeologico.sp.gov.br/instituto/quem-somos/>.

77

Distribuio durante a Conferncia Estadual de Proteo e Defesa Civil de So Paulo (abril/2014), o X Frum
Nacional de Defesa Civil (setembro/2013) e o Seminrio Estratgias para Reduo de Riscos e Desastres a
Eventos Geodinmicos no Estado de So Paulo (2012/2013). Informaes obtidas por observao participante.

138

A EVESP, com o apoio do IPT e do IG, desenhou o curso Defesa Civil: a aventura.
Em formato de jogo, o curso, de 50 horas, uma produo coletiva dessas instituies com a
Casa Militar, a Secretaria de Educao do Estado de So Paulo e a Coordenadoria Estadual de
Defesa Civil de So Paulo (CEDEC-SP). O curso-jogo sobre Defesa Civil foi lanado em
2013 e est direcionado ao pblico escolar, especificamente alunos do 6 ao 9 ano do ensino
fundamental e ensino mdio da rede estadual de ensino, que tem acesso ao curso pela pgina
da EVESP78, em ambiente virtual de aprendizagem. Abordando nove temas: defesa civil,
escorregamentos, inundaes, tempestades e raios, estiagem, afogamentos, acidentes
domsticos, abrigo, e comunidades resilientes, o curso organiza-se em aulas-atividades
conduzidas por dois agentes de Defesa Civil (Paula e Marcelo). Aps a exposio de
contedos de um tema, por meio de um dilogo entre os personagens, h uma atividade de
aplicao como Assinale verdadeiro ou falso, que, realizada corretamente, libera uma senha
para que o participante acesse o jogo correspondente, que exige os conhecimentos abordados
na aula-atividade, como se ilustra na Figura 19.

Figura 19. Jogo sobre escorregamentos.

Fonte: curso Defesa Civil: a aventura (CEDEC-SP, 2012).

O nvel de desempenho do participante do jogo recompensado com medalhas de

outro, prata ou bronze. A cada medalha encerra-se uma fase. Aps a finalizao dos nove
jogos, liberado o talism que d acesso a um superjogo com atividades em forma de misses
do futuro para salvar vidas que esto em risco, como uma reviso sobre todo o contedo do
curso. Ao concluir, o participante recebe um certificado em que se l Agora voc um
representante da Defesa Civil, juntamente com sua foto e as medalhas conquistadas.
78

<http://www.educacao.sp.gov.br/evesp/cursos/NovaExibicao/Home.aspx>.

139

O Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, da Universidade

Federal de Santa Catarina (CEPED-UFSC) tambm atua nas reas de ensino, pesquisa e
extenso relacionadas reduo de riscos de desastres para o desenvolvimento tcnico,
cientfico e cultural da sinistrologia e de sua difuso junto sociedade 79. O Centro produziu,
em 2014, a 5 edio do curso Capacitao Bsica em Proteo e Defesa Civil, em parceria
com a SEDEC. Concebido em ambiente virtual de ensino-aprendizagem, o curso foi
direcionado a agentes de proteo e defesa civil de todo o pas, com foco principal nos
municpios prioritrios, e outros interessados, de acordo com a disponibilidade de vagas80.
Com 30 horas, organizou-se em duas teleconferncias; videoaulas; servio de tutoria e 1 livrotexto digital (em formato PDF). Fez parte do corpus deste trabalho o livro-texto digital, que
aborda, em 5 unidades, o histrico, a estrutura e as atribuies da Defesa Civil no pas, os
conceito e definies sobre desastres e a implantao e operacionalizao de um rgo
municipal de proteo e defesa civil. Em formato digital, foi utilizado no curso e est
disponvel na internet81.

3.2.2 De instituies pblicas

O Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SINPDEC), que organiza a proteo e
defesa civil no Brasil, tem organizado atividades e produzido materiais sobre risco de
desastres direcionados preparao de agentes pblicos e da sociedade civil para a preveno
e a minimizao dos desastres, como prioriza a Poltica Nacional (Brasil, 2012a, art. 4, III).
No nvel nacional, analisaram-se duas cartilhas distribudas pela Secretaria Nacional
de Defesa Civil (SEDEC) em 2011: Guia de orientaes para elaborao de exerccios
simulados de preparao para os desastres, e Lixo no lixo em sua 6 edio. O guia foi
produzido em parceria com o CEPED-UFSC. Em 68 pginas, traz as etapas de realizao de
exerccios simulados de preparao para desastres para serem apreendidas por um pblico
heterogneo: voltado para agentes de Defesa Civil, o guia pode ser utilizado, entretanto, por
qualquer agncia ou instituio e, inclusive, pelas prprias comunidades (MI, SEDEC,
79

O Centro atua com base na cooperao tcnica com o Ministrio da Integrao Nacional, via Secretaria
Nacional de Defesa Civil; o Estado de Santa Catarina, via Departamento Estadual de Defesa Civil; e a
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Em 2011, produziu o pioneiro Atlas Brasileiro de Desastres
Naturais 1991-2010 (CEPED-UFSC, 2011a: 28) que traz dados comparativos entre as dcadas de 1990 e 2000
sobre os registros de desastres no nvel nacional e nos estados brasileiros.
80

Informaes obtidas em: <http://www.mi.gov.br/curso-de-capacitacao-basica-em-defesa-civil-5a-ed>, Acesso

em: 02/06/2014.
81

Material disponvel em: <http://labgestao.ufsc.br/portal/dc5/>, Acesso em: 25/05/2014.

140

CEPED-UFSC, 2011: 05). J a segunda cartilha tematiza, em 16 pginas ilustradas para o

pblico infantil, a relao entre lixo e enchente, desabamento e queimadas (MI, SEDEC,
2011). Essa publicao foi enviada para as Coordenadorias Municipais de Defesa Civil
(COMDEC) que distriburam em sua localidade82. A SEDEC possui diversas publicaes,
inclusive disponveis em sua pgina na internet83; no entanto, foram selecionados apenas os
materiais distribudos durante o perodo de coleta de dados da pesquisa. Em 2014, o SEDEC
ofereceu o curso de capacitao para defesa civil cujo livro-texto digital, sob anlise neste
trabalho, foi anteriormente descrito por ter sido desenvolvido por uma instituio do campo
acadmico, o CEPED-UFSC.
No nvel estadual, foram analisadas as oficinas da Operao Vero organizadas pela
Coordenadoria Estadual de Defesa Civil de So Paulo (CEDEC-SP), edies 2012-2013 e
2013-2014. As oficinas so atividades preparatrias para o perodo de maior registro de
inundaes e deslizamentos, o das chuvas de vero, entre 21 de dezembro a 21 de maro na
regio sudeste do pas. Junto s oficinas so disponibilizados materiais impressos aos
participantes, em sua maioria, agentes de Defesa Civil, para distribu-los em suas regies.
Neste trabalho, foram analisados dois folhetos: Como se proteger das enchentes (CEDEC-SP,
s/d. a) e Como evitar deslizamentos (CEDEC-SP, s/d. b); um caderno: Defesa civil para
crianas: caderno para colorir. Dicas de vero (CEDEC-SP, s/d. c);. e uma cartilha: Manual
do Cidado v. 1: como proceder nas emergncias de vero (CEDEC-SP, 2013).
No nvel municipal, as atividades analisadas dizem respeito s reunies comunitrias
para a Operao Guarda-Chuva da cidade de So Bernardo do Campo, regio do ABC
paulista, nas edies 2012-2013 e 2013-2014. Alm disso, foram analisados materiais
impressos, produzidos e distribudos pelas cidades do ABC paulista, especialmente durante o
perodo de chuvas da regio. O corpus foi composto por um caderno: Defesa civil para
crianas: caderno para colorir (SBC, s/d.); uma cartilha: Defesa Civil na Escola (Mau;
Defesa Civil, s/d.); um cartaz: Operao Guarda-Chuva 2012-2013 (SBC, 2012b); e seis
folhetos: Boca de Lobo no come lixo Campanha de conscientizao contra enchentes (So
Caetano do Sul; DEA, s/d.); Juntos, vamos proteger Santo Andr das chuvas (Santo Andr;
SEMASA, s/d.); Preveno em reas de risco Diadema (Diadema, 2013); Preveno em
reas de risco Mau (Mau; Defesa Civil, s/d.); Operao Guarda-Chuva 2012-2013

82

Defesa Civil vai distribuir cartilhas sobre o lixo aos alunos da rede municipal de ensino. A cartilha traz o
tema: "Lixo no Lixo". A campanha de educao ambiental uma iniciativa da Defesa Civil Municipal em
parceria com a Secretaria Municipal de Educao. Noticias - Geral, 04/07/2013, Prefeitura de Linhares, So
Paulo. Disponvel em: <http://www.linhares.es.gov.br/Noticias/Noticias.aspx?id=3789>,Acesso em: 01/06/2014.
83

<http://www.mi.gov.br/>.

141

(SBC, 2012a); Operao Guarda-Chuva 2014 (SBC, 2013). A lista dos materiais e atividades
que compuseram o corpus acima descrito foi organizada, de acordo com a caracterstica de
cada um, no Quadro 23.
Quadro 23. Corpus da pesquisa.
MATERIAIS E ATIVIDADES EDUCATIVAS PARA PREVENO DE DESASTRES NATURAIS (CORPUS)
NATUREZA

AUTOR

TTULO

ANO

Cartaz

So Bernardo do Campo

Operao Guarda-Chuva 2012-2013

2012-2013

Vdeo

IPT

reas de risco: informao para preveno

2012

CEPED-UFSC, SEDEC

Capacitao bsica em Defesa Civil (5 edio) (AVEA**)

2014

IG

Desastres naturais: conhecer para prevenir

2012

MI, SEDEC

Lixo no lixo (Lixo, Enchente, Desabamento, Queimadas,

6 edio ilustrada)

CEPED-UFSC, MI, SEDEC

Guia de orientaes para elaborao de exerccios simulados

de preparao para os desastres

IG

Voc sabe o que deslizamento?

2011

Mau

Defesa Civil na Escola

s/data

CEDEC-SP

Manual do Cidado: como proceder nas emergncias de vero

2013

CEDEC-SP

Defesa Civil para Crianas. Caderno para colorir.

Dicas de vero.

s/data

So Bernardo do Campo

Defesa civil para crianas: caderno para colorir

s/data

IG

Desastres Naturais (Cadernos de Educao Ambiental, 8)

2012

Como se proteger das enchentes

s/data

Como evitar deslizamentos

s/data

So Caetano do Sul

Boca de Lobo no come lixo Campanha de conscientizao

contra enchentes

s/data

Santo Andr

Juntos, vamos proteger Santo Andr das chuvas

s/data

Diadema

Preveno em reas de risco Diadema

2013

Mau (apoio IPT)

Preveno em reas de risco Mau

2012

Operao Guarda-Chuva 2012-2013

2012

Operao Guarda-Chuva 2014

2013

CEDEC-SP

Oficina de Preparao para o perodo das chuvas nas regies

sul e sudeste

2012-2013
2013-2014

IPT

Curso de capacitao Mapeamento de rea de Risco de

escorregamento e Solapamento de margens de crregos
(PPT* e roteiro metodolgico1)

2013

MATERIAIS IMPRESSOS E AUDIO-VISUAL

Livro

Cartilha

Caderno

CEDEC-SP

Folheto

2011

So Bernardo do Campo

ATIVIDADES

Oficina

Escola Virtual de Programas

Educacionais do Estado de So
Defesa Civil: a Aventura
Paulo (EVESP), Casa Militar e
2012
(curso AVEA**)
Secretaria de Educao do Estado
de So Paulo, CEDEC-SP, IPT, IG,
Reunio
So Bernardo do Campo
Operao Guarda-Chuva (PPT*)
2012-2013
Legenda: PPT* Slides de apresentao, **AVEA Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem
1
contedos e materiais relativos aos captulos 2, 3 e 4 do livro Mapeamento de riscos em encostas e margens de
rios (MC, IPT, 2007, pp. 13-86).
Curso

142

3.3 Mtodo de anlise dos dados

Na pesquisa qualitativa, o momento da anlise j est ancorado em ideias prvias
sobre as direes tericas do estudo e desenvolve-se com o intuito de destacar, por meio da
investigao do material acumulado, as principais contribuies da pesquisa (Lcke, Andr,
1986). Esse processo de investigao utilizou o mtodo de anlise de contedo, comumente
adotado no tratamento de dados de pesquisas qualitativas (Minayo, 2000).
A anlise de contedo desenvolveu-se, primeiramente, como instrumento de anlise de
comunicaes nos Estados Unidos, ganhando fora na Segunda Guerra Mundial com a
investigao poltica sobre as orientaes e estratgias dos pases estrangeiros. As regras,
desde o ponto de vista metodolgico, foram elaboradas por E. Berelson, auxiliado por P.
Lazarsfeld, no final dos anos 1940 e 1950. Nessa primeira fase de estruturao, o modelo
berelsoniano normativo e restritivo, buscando sistematizao, validao dos procedimentos
e resultados, verificao da fidelidade dos codificadores e at medio de produtividade da
anlise, para estabelecer rigor e objetividade incipiente metodologia (Berelson, Lazarsfeld,
1948). Na abordagem epistemolgica de Berelson (1952: 18), a anlise de contedo uma
tcnica de investigao para a descrio objetiva, sistemtica e quantitativa do contedo
manifesto de comunicao.
Os pesquisadores que o sucederam colocaram o contexto no centro dos estudos sobre
anlise de contedo, na chamada anlise de contingncia. Aperfeioada por C. Osgood
(1959), esse processo de anlise tambm chamado de associativo, vai alm da presena e
frequncia de ndices, para identificar e interpretar as co-presenas, quer dizer, as
associaes por proximidade espacial ou implicaes lgicas desses ndices. Problematiza-se,
portanto, um modelo instrumental preocupado com o contexto e as circunstncias em que se
veicula a mensagem, e uma abordagem qualitativa que objetivava a deduo, ou a inferncia,
enveredando pelas causas e efeitos das caractersticas das comunicaes.
Superando o rigor em objetividade e quantificao de Berelson, a construo histrica
da anlise de contedo passou a incluir diferentes tcnicas para a abordagem qualitativa sobre
as mensagens. O segundo nome de referncia L. Bardin. Para ela, a anlise de contedo
um processo de desocultao que desenvolve uma anlise interpretativa das mensagens,
baseada na deduo e sustentada por processos tcnicos de validao. A partir da definio de
indicadores, quantitativos ou qualitativos, dos contedos manifestos, observados, realiza-se a
identificao de contedos latentes relativos s condies de produo (ou, eventualmente, de
recepo) das mensagens. Em suas palavras, a anlise de contedo
143

um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter por

procedimentos sistemticos e objectivos de descrio do contedo das
mensagens indicadores (quantitativos ou no) que permitam a inferncia de
conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis
inferidas) destas mensagens (Bardin, 2009[1977]: 44).

Para Bardin (2009 [1977]), a anlise de contedo pode radiografar, tipologizar,

avaliar, compreender, explicitar as caractersticas das mensagens, atuando no s sobre o
cdigo lingustico (escrito e oral), mas tambm sobre outros cdigos semiticos, icnicos
(sinais, imagens, vdeos) ou no (msica, objetos, comportamentos). Num primeiro momento,
pode-se tratar a informao contida nas mensagens, com uma classificao e recenseamento
das frequncias (de presena ou ausncia), por meio de uma descrio analtica tanto dos
significados

(anlise

temtica),

quanto

dos

significantes

(anlise

lexical,

dos

procedimentos). Com esse procedimento, delimitam-se unidades de codificao, que podem

ser enriquecidas de referenciao definindo-se unidades de contexto. Bardin entende esse
processo de classificao dos elementos de significao constitutivos da mensagem como um
mtodo taxonmico que se tem denominado de anlise categorial.
Todo o processo de anlise de contedo direciona-se a um objetivo: a deduo, ou
inferncia. Em outras palavras, a partir dos contedos manifestos, efetivamente observados,
identificar contedos latentes. Para tanto, realiza-se a inferncia de conhecimentos relativos
s condies de produo (ou, eventualmente, de recepo), inferncia esta que recorre a
indicadores (quantitativos ou no) (Bardin, 2009 [1977]: 40). O processo de deduo sobre
as caractersticas do texto permite passar da enumerao dessas caractersticas significao
atribuda a elas. A descrio, a inferncia e a interpretao formam, portanto, a sequncia das
trs etapas da anlise de contedo que articula a observao/descrio das caractersticas do
texto e a deduo lgica dos fatores que as determinam, ou ainda, uma correspondncia entre
as estruturas semnticas ou lingusticas e as estruturas psicolgicas ou sociolgicas (por
exemplo: condutas, ideologias e atitudes) dos enunciados (Ibid.: 43). Metaforicamente,
articula a superfcie e o subsolo dos textos.

3.4 Etapas da anlise dos dados

No campo de mtodos de anlise de contedo, possvel apontar duas fronteiras: de
um lado, a fronteira da lingustica tradicional, e de outro, o territrio da interpretao do
sentido das palavras (hermenutica). No centro, localiza-se o grupo de mtodos lgicosemnticos (Franco, 1986). Nesse ltimo campo, mais comum e adotado neste trabalho, so
definidas trs fases de anlise de contedo: pr-anlise, explorao e interpretao.
144

A primeira etapa da anlise de contedo a leitura superficial do corpus. Uma fase de

pr-explorao para o conhecimento do material e seu contexto. o processo de apreenso
das ideias principais, sem o intuito de sistematizao, mas com a possibilidade de elaboraes
mentais sobre os aspectos importantes do material, sobre pistas e indcios que vo dar base
fase exploratria propriamente dita.
A fase exploratria realiza uma anlise temtica, que se baseia, tradicionalmente, em
trs processos de seleo: a) recorte (escolha das unidades), b) enumerao (escolha das
regras de contagem), e c) classificao e agregao (escolha das categorias), buscando
identificar ncleos de sentido (Bardin, 2009[1977]: 131) ou unidades de informao
(Kientz, 1973: 164). Para identific-las, so definidas unidades de anlise (ou unidades de
registro ou de significado), cada unidade representa o elemento unitrio de contedo a ser
submetido posteriormente classificao. Nos estudos qualitativos, a sistematizao
orientada pelas questes de pesquisa que necessitam ser respondidas, direcionando a escolha
dos recortes pela anlise temtica (temas) ou categorial, que enfoca a regularidade e desenha
reagrupamentos analgicos, com o intuito de descobrir os ncleos de sentido que compem
uma comunicao (Krippendorff, 1969, 1990, 2004).
A explorao do material inicia-se por meio do recorte do texto em unidades uma
palavra, frase, tema, personagem, acontecimento (Minayo, 2000) que representem conjuntos
de informaes com significado completo em si mesmas. Esse processo de transformao dos
dados brutos em unidades de anlise fundamental para as fases posteriores em que se
organizaro novos conjuntos de informaes nos quais as unidades de anlise, mesmo fora do
contexto da mensagem original, podero ser compreendidas e interpretadas mantendo-se o
significado original. Para essa manuteno, tambm se podem definir unidades de contexto,
que so pargrafos ou segmentos da mensagem utilizados como unidades de compreenso
para identificar as unidades de anlise. Essas unidades so importantes para que se possa
periodicamente retornar ao contexto de origem de cada unidade de anlise e acessar de forma
mais completa o seu significado (Moraes, 1999).
A partir da divulgao social e ambiental como objeto de estudo, Milne e Adler (1999:
244) apontaram que a sentena84 oferece confiabilidade e resultados significativos para a
sistematizao, organizao e categorizao dos dados. Este trabalho, portanto, adotou a
sentena como unidade de anlise, tendo as sees/subttulos em que aparecem como unidade
de contexto, para apoiar o processo de categorizao.

84

Entende-se sentena como reunio de palavras que formam um sentido completo, sinnimo de frase (Milne e
Adler, 1999).

145

A categorizao um processo estruturalista que busca classificar os elementos

constitutivos de um conjunto por meio de diferenciao (formao do inventrio) e,
posteriormente, reagrupamento por analogia (organizao da classificao). A categorizao
busca estabelecer correspondncias entre as mensagens e a realidade subjacente, tornando
visveis ndices dos dados em bruto, por meio de decomposio-reconstruo.
Para a categorizao, podem ser empregados dois processos, inversos: 1) a
categorizao apriorstica pela qual os elementos so organizados dentro de um sistema de
categorias/subcategorias que so definidas anteriormente anlise e decorrentes de
fundamentos tericos hipotticos; e 2) a categorizao no apriorstica pela qual as
categorias/subcategorias so definidas durante o processo de classificao dos elementos.
Bardin (2009[1977]: 147) diferencia ambos os processos de categorizao, respectivamente,
como procedimento por caixas e procedimento por acervo. Esses dois processos de
categorizao colocam trs modelos de definio das categorias analticas: no modelo
fechado, elas so concebidas a priori, apoiadas num referencial terico que as coloca prova,
prprio da categorizao apriorstica; no modelo aberto, elas so constitudas no curso da
anlise, relativo categorizao no apriorstica; e no modelo misto, elas so selecionadas
anteriormente e podem ser modificadas conforme os aportes advindos do processo de anlise
(Silva et al., 2005). Neste trabalho, adotou-se o modelo misto.
No processo de categorizao, as categorias e subcategorias renem um grupo de
elementos que possuam caractersticas comuns, seguindo um critrio semntico, sinttico,
lxico e expressivo (Minayo, 2000), que resultam em anlises diferenciadas. Neste trabalho,
para a categorizao foram adotados critrios semnticos, dando origem a categorias
temticas, tendo como base o modelo de abordagem para preveno e preparao frente aos
desastres das Naes Unidas (UNDRO, 1991), apresentado na seo seguinte.
As categorias e subcategorias devem ser: a) homogneas, no se mesclando com
outras categorias; b) exaustivas, permitindo a categorizao de todo o contedo do texto; c)
exclusivas, evitando a classificao de um mesmo elemento em categorias diferentes; e d)
adequadas ou pertinentes, sendo adaptadas ao contedo e ao objetivo da anlise (Bardin,
2009[1977]: 36). Aps a definio das categorias e subcategorias, necessria a descrio de
cada uma delas. Produz-se um texto descritivo que sintetize o conjunto de significados
presentes nas diversas unidades de anlise includas em cada uma delas. Nesse processo, so
utilizadas citaes diretas dos dados originais para explicitar as caractersticas de cada
categoria/subcategoria (Moraes, 1999).

146

Na terceira etapa da anlise de contedo realiza-se a compreenso mais aprofundada

do contedo das mensagens, possvel por meio da inferncia e interpretao. A inferncia
refere-se mais especificamente pesquisa quantitativa, em que os resultados do estudo,
normalmente de uma amostra, so passveis de generalizao; enquanto a interpretao
associa-se mais pesquisa qualitativa, mesmo que no ausente na abordagem quantitativa
(Moraes, 1999). A interpretao relaciona-se com a compreenso que, no caso da anlise de
contedo, se processa sobre os contedos manifestos das mensagens, como tambm sobre os
latentes, ocultados conscientemente ou no pelos autores. Esse processo pode ser
desenvolvido a partir dos dados e das categorias da anlise dos quais emerge a teoria; ou estar
baseado numa fundamentao terica explicitada a priori, que permite a explorao dos
significados expressos nas categorias da anlise (Moraes, 1999), como o caso deste trabalho.
A anlise de contedo pode apoiar-se em diferentes elementos constitutivos da
comunicao. Segundo o esquema de Lasswell85, a anlise de um processo comunicativo
baseia-se em cinco questes: De Quem?, Para quem?, Em qual canal?, Em que estilo? Com
que efeito?86, que se referem, respectivamente, ao emissor, ao receptor, ao seu canal,
mensagem e os efeitos. No caso do produtor (ou produtores) da mensagem, a anlise centrase na funo expressiva/representativa da comunicao ou, hipoteticamente, na mensagem
como representao do emissor. No outro extremo, a anlise busca evidenciar a finalidade da
mensagem sobre o receptor, ou receptores, ou ainda explicitar a adaptao dessa mensagem
em funo do pblico e do objetivo a que se destina. Sobre o canal da mensagem, a anlise de
contedo desdobra-se sobre os procedimentos de suporte e transmisso/recepo da
mensagem. A mensagem em si o ponto desencadeador da anlise de contedo sobre o seu
valor informacional, tanto no aspecto formal (palavras, frases, figuras de linguagem), quanto
temtico (temas, assuntos, sequncias lgicas, smbolos, valores, ideologias). Por ltimo,
enfoca-se a identificao e descrio dos efeitos de uma comunicao, que no
necessariamente so atingidos, possibilitando a anlise entre fins e resultados (Moraes, 1999).
No corpus deste trabalho, os emissores das mensagens so instituies acadmicas e
tecnolgicas (CEPED-UFSC, EVESP, IPT e IG) e instituies governamentais (MI, SEDEC,
CEDEC-SP, COMDECs e prefeituras das cidades do Grande ABC Paulista). Os receptores

85

Harold Laswell considerado um dos fundadores do campo da Comunicao, que nasce em um contexto
social novo, o da Sociedade Tecnolgica, ps Revoluo Industrial. O novo campo requeria um melhor
entendimento dos fenmenos da comunicao de massa, entre eles a propaganda, o que vai ser objeto de
investigao do autor (Lasswell, 1971; Carvalho, R., 2012).
86

No original: Object reference representation/ by whom / to whom / in what channel / in what stile/ with what
effect, Texto da capa do manual para utilizao do esquema de Lasswell na Diviso Experimental para o Estudo
das Comunicaes em Tempo de Guerra (Carvalho, R., 2012: 164).

147

das mensagens so plurais: gestores e funcionrios pblicos, agentes e voluntrios de defesa

civil, moradores de reas de risco e sociedade em geral, o que se justifica pelo slogan a
defesa civil somos todos ns e ningum melhor do que todos ns juntos87. O canal das
mensagens, orais, visuais e escritas, foram materiais impressos de diferentes dimenses
textuais e atividades tambm com durao distinta; essa diferenciao teve reflexos sobre a
construo sinttica e semntica da mensagem que tambm foi considerada na anlise. A
mensagem envolveu definies sobre inundaes e deslizamentos e procedimentos
individuais de preveno frente a esses processos; definies e procedimentos esses que
foram elaborados para que o processo comunicativo lograsse, como efeito, que o receptor da
mensagem desenvolvesse a percepo sobre os riscos de inundao e deslizamento e
comportamentos de preveno e auto-proteo. O Quadro 24 apresenta a sntese da relao
estabelecida entre os cinco elementos do processo comunicativo e o corpus dessa pesquisa.
Quadro 24. Caracterizao dos elementos do processo comunicativo no corpus.
Elementos do
processo de
comunicao

Elementos do corpus

- instituies tecnolgicas e acadmicas (IPT, IG, CEPED-UFSC, EVESP)

- instituies governamentais (MI, SEDEC, CEDEC-SP, Defesas civis e
Prefeituras das 7 cidades do ABC paulista)
- tcnicos
- gestores pblicos
- agentes de defesa civil
Receptor
- voluntrios de defesa civil
- moradores em rea de risco
- sociedade civil
- definio de inundao e deslizamento
- aes humanas inadequadas produtoras/ampliadoras de risco
- sinais fsicos de instalao do risco de inundao e deslizamento
Mensagem
- responsveis pela gesto do risco e da emergncia
- medidas individuais e comunitrias de preveno
- aes individuais e comunitrias de auto-proteo
- materiais impressos, virtuais, audiovisuais
- atividades de capacitao e informao pblica
Canal
- linguagem escrita, grfica, oral, visual
- conhecimento sobre inundaes e deslizamentos
- percepo de r iscos
- adoo de comportamentos para convivncia com o risco
Efeito
- conhecimento sobre medidas de auto-proteo
- preparao para situaes de emergncia
Fonte: Elaborado pela autora a partir de adaptao de Lasswell (1971).
Emissor

Este trabalho analisou, em diferentes graus, os cinco elementos da comunicao acima

descritos, tendo como referencial terico-metodolgico a perspectiva da progresso da
vulnerabilidade (Wisner et al., 2004) a ser apresentado na seo seguinte. O detalhamento do
processo da anlise de contedo est expresso no Quadro 25.
87

Defesa civil orienta: como se proteger das inundaes, Nota de Imprensa: 181/640/11. Disponvel em:
<http://goo.gl/W4eNqA>, Acesso em: 01/06/2014.

148

Quadro 25. Processo de anlise de contedo deste trabalho.

ETAPA

OBJETIVO

Pr-anlise ou
pr-explorao do
material

conhecimento do
material e seu
contexto

anlise temtica do
contedo manifesto
do material

Explorao do
material

Tratamento
interpretativo dos
resultados

explorao
aprofundada dos
significados do
contedo manifesto
do material

PROCEDIMENTO

RESULTADO

apreenso das ideias principais, abordagem das

informaes e linguagem utilizada

organizao preliminar
sobre temas, enfoques e
estratgias lingusticas

transformao dos dados brutos em unidades de

anlise (sentenas) e unidades de contexto
(sees/subttulos) e sua agregao segundo
caractersticas comuns pelo processo de
categorizao do contedo com categorias
apriorsticas (modelo de gesto de risco das
Naes Unidas) e subcategorias no
apriorsticas (questes relativas a risco de
deslizamento e inundao)

diferenciao e
reagrupamento do
contedo em categorias e
subcategorias descritas por
meio de citaes diretas
do material

seleo de fundamentao terica (perspectiva

da progresso da vulnerabilidade) para explorar
os resultados da etapa anterior e interpretao a
partir dos elementos constitutivos da
comunicao (emissor, receptor, mensagem,
canal e efeito)

definio do contedo
latente do material

Fonte: Elaborado pela autora.

3.5 Categorias e subcategorias de anlise dos dados

As categorias e subcategorias foram definidas de acordo com os temas relacionados
gesto preventiva dos desastres. Esses elementos foram selecionados a partir do modelo de
abordagem para gesto de riscos de desastres, desenvolvido pela Agncia de Coordenao das
Naes Unidas para o Socorro em Desastres (UNDRO, em ingls). Como apresentado no
primeiro captulo, na seo 1.1.6, o modelo baseia-se em 4 aes estratgicas:
identificao/anlise de riscos; medidas de preveno; planejamento para situaes de
emergncia; e informao pblica e treinamento (UNDRO, 1991). Como a 4 ao dessa
metodologia refere-se aos objetos de anlise desta pesquisa, foram utilizadas as trs primeiras
aes estratgicas da UNDRO como categorias de anlise do corpus.
Por meio de um processo de categorizao apriorstica, definiram-se trs categorias de
anlise, recolhidas do modelo da UNDRO, quais so: identificao/anlise de riscos,
medidas de preveno e planejamento para situaes de emergncia. Com a leitura do
material, foram sendo definidos os temas especficos sobre preveno de inundaes e
deslizamentos que se relacionavam com cada uma das categorias. Esse processo de
categorizao no apriorstica deu origem s 10 subcategorias de anlise deste trabalho. A
relao entre o modelo da UNDRO, as categorias e as subcategorias, com os respectivos
contedos relacionados, est descrita no Quadro 26.
149

Quadro 26. Variveis da categorizao das mensagens do corpus.

Categorias apriorsticas
de anlise (UNDRO, 1991)

Subcategorias no
apriorsticas de anlise
condicionantes naturais

identificao/anlise
de riscos

condicionantes
antrpicos
sinais de perigo

medidas de preveno

Regime pluviomtrico
Processo fsico de inundaes e deslizamentos
Caractersticas de risco da ocupao e uso do
solo
Evidncias no terreno/moradia de instalao do
risco

moradia

Localizao da moradia

gua

Drenagem pluvial e rede de esgoto

resduos slidos

Destinao adequada de lixo/entulho

vegetao

Desmatamento e plantio adequado

gerenciamento
planejamento para situaes de
emergncia

Contedos relacionados

responsveis
medidas de segurana

Planejamento para reduo de risco, preparao

e aes de resposta
rgo(s) pblico(s), organizaes locais,
indivduos
Aes/comportamentos de auto-proteo (antes,
durante e depois)

Informao pblica e
--------------materiais e atividades sob anlise nesta pesquisa-----------treinamento
Fonte: Elaborado pela autora a partir de adaptao de UNDRO (1991).

A primeira categoria identificao/anlise de riscos reuniu as mensagens que

apontaram informaes sobre os processos relacionados a riscos de desastres por inundaes e
deslizamentos. Possui trs subcategorias: condicionantes naturais, condicionantes
antrpicos e sinais de perigo. A subcategoria condicionantes naturais agrupou
mensagens sobre fenmenos naturais, caractersticas geoambientais e processos climticos
relativos a esses riscos, como se exemplifica no trecho a seguir: principal fator que provoca o
risco: chuvas intensas e concentradas (Diadema, 2013). A subcategoria condicionantes
antrpicos agrupou mensagens que trouxeram explicaes sobre aes humanas relacionadas
com aqueles riscos, como No s gua da chuva que provoca deslizamento. A infiltrao
de gua no solo pode vir de vazamentos de gua, esgoto, fossas (...) (IG, 2012c). Em sinais
de perigo, foram identificadas as mensagens direcionadas a apontar elementos,
caractersticas, processos relativos instalao desses riscos, como Verifique os sinais de
risco: trincas e rachaduras; aparecimento de degraus ou de rebaixamento no terreno (...)
(SBC, 2013).
A segunda categoria, definida como medidas de preveno, envolveu as mensagens
que indicavam aes para a convivncia com o risco, por meio da orientao de aes e
comportamentos adequados referentes a moradia, gua, resduos slidos, vegetao e
gerenciamento. A frase Plante Grama ou capim nas encostas do terreno (...) (Mau, s/d.),
por exemplo, foi classificada na subcategoria vegetao. J a sentena O que o PMRR?
150

um plano que contm medidas de preveno e correo para reduzir os riscos de

escorregamento (...) (Diadema, 2013), na subcategoria gerenciamento.
A terceira categoria, planejamento para situaes de emergncia, incluiu as
mensagens de orientao em caso da iminncia/ocorrncia de um desastre. Mensagens que
indicaram aes e comportamentos de auto-proteo antes, durante e aps a ocorrncia de
uma inundao e/ou deslizamento foram classificadas como medidas de segurana como
Saia imediatamente do local. Procure abrigo em lugares sem perigo de deslizamento
(CEDEC-SP, s/d. b). J as mensagens que indicaram os responsveis pela ao em caso de
emergncia, como Informe a Defesa Civil. Ligue 199. A Defesa Civil quer proteger a sua
casa (op. cit.), compuseram a subcategoria responsveis.

3.6 Referencial terico-metodolgico para a interpretao dos dados

A interpretao dos dados categorizados baseou-se nas relaes de causalidade entre o
contexto de risco de desastre de inundaes e deslizamentos e as mensagens de preveno
sobre ele. A interpretao dos contedos educativos para a preveno de desastres foram,
portanto, interpretados a partir do referencial terico-metodolgico da progresso da
vulnerabilidade (Wisner et al., 2004), apresentado no captulo 1, seo 1.1.3, cujas trs
escalas de vulnerabilidade (causas profundas, presses dinmicas e condies
inseguras) foram delineadas a partir do contexto socio-histrico dos riscos de desastre de
inundao e deslizamento nas cidades brasileiras, apresentado no captulo 2. O referencial
terico-metodolgico para anlise interpretativa do corpus est descrito na Figura 20.
Uma das relaes de causalidade contida na progresso da vulnerabilidade a risco de
desastre de inundaes e deslizamentos nas cidades brasileiras est alicerada na problemtica
das mudanas climticas. Os prognsticos do Painel Intergovernamental de Mudana
Climtica (IPCC, 2007, 2014), corroborados pelos relatrios regionais (Sampaio, Lapola,
2007) e das megacidades brasileiras, como So Paulo (Nobre et al., 2010), fazem previses de
aumento da temperatura e de eventos extremos, tornando episdios de chuvas intensas e
concentradas mais impactantes e recorrentes.
Outra relao de causalidade est vinculada ao mito do desenvolvimento econmico,
assim entendido por no cumprir suas promessas de reduo das desigualdades e de promoo
da participao democrtica (Furtado, 1974). Esse processo gerou rpido crescimento
demogrfico, degradao ambiental, risco e excluso social, perpetuando um modelo
excludente/negligente de urbanizao de risco (Rolnik, 1999) que materializa
151

ausncia/insuficincia de infraestrutura urbana, densificao habitacional, precariedade

construtiva (auto-construo) e evidncias de risco de desastre.

CAUSAS
PROFUNDAS

IDEOLOGIAS
-Mudanas
climticas

PRESSES
DINMICAS

NEGLIGNCIA
-Planejamento
urbano
-Gesto ambiental
-Habitao social

-Mito do
desenvolvimento
econmico
-Interesses
polticos e
econmicos
-Paradigma
tecnocntrico e
comportamental
da gesto de risco
de desastre

MACROFORAS
-Eventos extremos
-Rpido crescimento
demogrfico
-Degradao
ambiental
-Urbanizao de
risco
-Gesto corretiva do
risco

CONDIES
INSEGURAS

AMBIENTE FSICO
FRGIL
- Chuvas intensas e
concentradas
-Ausncia/ insuficincia de
infraestrutura urbana
-Precariedade construtiva
(auto-construo)
-Densificao habitacional
-Ocupao de reas
ambientalmente frgeis
-Evidncias de risco de
desastre
SOCIEDADE
VULNERVEL
-Irregularidade fundiria ou
urbanstica
-Risco e excluso social
-Inconscincia/desinformao
AES PBLICAS
INSUFICENTES
-Medidas estruturais
paliativas
-Medidas utilitaristas de
convivncia e preparao
-Fragilizao da Defesa Civil

Figura 20. Progresso da vulnerabilidade a inundao e deslizamento no Brasil.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de adaptao de Wisner et al. (2004).

Os interesses polticos e econmicos na produo e desenvolvimento do espao

urbano (Brasil, 2001; IBAMA, 2002; Reydon, 2005; MMA, 2007; MC, 2007, 2008;
Gonalves, Guerra, 2010; Young, Hogan, 2010) configuram uma terceira relao de
causalidade. Esses interesses apoiaram um planejamento urbano segregador e alheio s
questes socioambientais, configurando-se cintures de extrema pobreza nos centros urbanos
(MMA, 2007; MP, 2012), caracterizados pela ocupao de reas ambientalmente frgeis e
irregularidade fundiria e urbanstica (Regino, 2014), cujas caractersticas definem os
chamados assentamentos urbanos precrios (Rolnik, 1999; MC, 2007; Veyret, Richemond,
2007; Young, Hogan, 2010; Alheiros, 2011; MP, 2012; Cerri, Nogueira, 2012).

152

Uma quarta causalidade relaciona a progresso da vulnerabilidade com o modelo de

gesto de risco de desastre no Brasil. Apesar de estar em processo de mudana88, tem-se uma
gesto corretiva do risco (CEPED-UFSC, 2014; UNISDR, 2009) baseada em controle da
natureza (Burton et al., 1978: 219), capacidade tcnica e institucional de enfrentamento
(Hewitt, 1983) e mudana do comportamento humano, sem uma anlise densa sobre a
realidade social brasileira (Valencio, 2009a). Apontam-se vrias questes. H falta de
integrao entre Ministrio das Cidades e Ministrio da Integrao, desvinculando a gesto
urbana da gesto ambiental, no que tange os riscos de desastres (Alheiros, 2011); ausncia de
uma poltica de habitao social nas reas de riscos (Caballero Campos, 2005); medidas
estruturais paliativas em aes de socorro e reconstruo (CEPED-UFSC, 2014) com
destaque na mdia, na destinao dos recursos governamentais e na promoo poltica e
econmica de gestores pblicos. As medidas no estruturais, preventivas, no atuam
constitutivamente sobre a produo de condies de vulnerabilidade, tornando-se medidas
utilitaristas de convivncia e preparao. Alm disso, o uso poltico de cargos pblicos
demarca a fragilizao da Defesa Civil nos municpios, passvel de desestruturao a cada
mudana de governo, desconsiderando-se que a formao de agentes desse setor exige
consistentes processos de formao e tempo de experincia (Caballero Campos, 2005;
Valencio, 2009b; CEDEC-SP, s/d.).
No mbito da sociedade civil, especialmente a populao em rea de risco, a
inconscincia e desinformao sobre risco de desastre materializam condies inseguras
de todo o contexto social, poltico, econmico e de gesto descrito como causas profundas.
Por um lado, a perspectiva do enfrentamento dos desastres por meio da ao/interveno
tecnocntrica e da convivncia com o risco (White, 1973, 1974; Burton et al., 1978; Hewitt,
1983; Veyret, Richemond, 2007) limitou a participao social a programas educativos e
treinamentos, numa perspectiva utilitarista para mudana de comportamento (Warner et al.,
2002). Por outro lado, o modelo socioeconmico e poltico, que permitiu a justaposio entre
reas de risco de desastres e de assentamentos humanos mais vulnerveis aos riscos
sociodemogrficos tradicionais (CEPAL, 2002), colocou o risco social como o foco central
de preocupao e aes das pessoas nas reas de risco, apoiando uma noo de fatalismo
(Steinberg, 2000) e uma lacuna da conscincia e informao sobre o risco de desastres
(Veyret, Richemond, 2007; Gould, 2004; Martnez Alier, 2007).

88

A nova Lei 12.608/2012 insere a Proteo na Poltica Nacional de gesto de risco no pas e tem como uma de
suas diretrizes a priorizao das aes preventivas (Brasil, 2012a, art. 4). A 2 Conferncia Nacional de
Proteo e Defesa Civil props novos paradigmas baseados na mudana cultural da resposta para a preveno
(MI, SEDEC, 2013).

153

O processo de anlise de contedo do corpus envolveu a leitura geral do material, a

organizao e categorizao dos contedos manifestos e a definio dos contedos latentes
identificados pelo processo de interpretao. A interpretao das mensagens categorizadas foi
realizada com base nos trs nveis da progresso da vulnerabilidade, cujos elementos foram
definidos a partir da reviso bibliogrfica e documental sobre risco de desastre de inundao e
deslizamento nas cidades brasileiras. Os resultados da categorizao e interpretao do
contedo analisado do corpus so apresentados no captulo a seguir.

154

CAPTULO 4. ABORDAGEM EDUCATIVA PARA A PREVENO DE

DESASTRES NATURAIS
Para se definir a abordagem educativa para preveno de desastres naturais, esta
pesquisa analisou os contedos presentes em materiais e atividades relativos preveno de
desastres com maior ocorrncia e impacto nas cidades brasileiras, quais sejam inundaes e
deslizamentos (CEPED-UFSC, 2011a), tendo como recorte, guisa de exemplo, a rea do
ABC Paulista, regio metropolitana de So Paulo. Foi utilizado o mtodo de anlise de
contedo para identificar a estrutura e os elementos presentes nas mensagens do corpus e
permitir a compreenso da construo de significados (Silva et al., 2005), o que foi
organizado neste captulo como o que se ensina para a preveno de desastres naturais.
O processo de compreenso do contedo de corpus por meio da anlise de contedo
processou-se em trs etapas: pr-anlise do material, descrio analtica e interpretao
referencial, detalhadas no captulo 3. Cada uma contribuiu com informaes para a etapa
seguinte. A pr-anlise apontou as principais tendncias e direcionamentos das mensagens do
corpus que, em sntese, buscaram definir os processos naturais e antrpicos relacionados a
inundaes e deslizamentos e orientar aes para a preveno e preparao frente a esses
eventos. Para a descrio analtica, foram definidas categorias e subcategorias de anlise para
categorizar os materiais sob anlise, de forma a identificar o contedo manifesto das
mensagens. A presena (ou no) e o tipo de abordagem das categorias/subcategorias em cada
material foram analisados de acordo com os elementos constitutivos da comunicao, quais
sejam: o emissor, o receptor, a mensagem, seu canal e efeito. De posse desse panorama
analtico, realizou-se a interpretao dos dados com o intuito de desvelar os contedos
latentes das mensagens direcionadas preveno de inundaes e deslizamentos, com base no
referencial terico-metodolgico da progresso da vulnerabilidade (Wisner et al., 2004).
Este captulo apresenta o processo de descrio, anlise e interpretao das mensagens
dos materiais que compuseram o corpus. Na primeira parte, desenvolve-se a descrio do
contedo manifesto das mensagens a partir do processo de categorizao; na segunda, a
anlise sobre a ocorrncia das categorias e subcategorias no corpus; e, na terceira parte, a
perspectiva interpretativa sobre os contedos latentes que foram identificados como base
ideolgica da construo das mensagens analisadas neste trabalho.

155

4.1 O contedo manifesto sobre preveno de desastres naturais

O contedo manifesto est relacionado com os elementos fisicamente presentes e
identificveis, o que, neste trabalho, foi organizado em trs categorias analticas. Elas foram
definidas com base no modelo de gesto de risco de desastre das Naes Unidas (UNDRO,
1991), que deram origem s categorias apriorsticas identificao/anlise de riscos,
medidas de preveno e planejamento para situaes de emergncia. Com a anlise do
material, essas categorias foram pormenorizadas, por meio de subcategorias definidas de
acordo com o contexto a que o corpus fez referncia: desastres por inundaes e
deslizamentos. Dessa forma, foram definidas 10 subcategorias no apriorsticas. A seguir,
apresentam-se as mensagens do corpus relativas a cada uma das categorias e subcategorias
definidas para anlise de contedo deste trabalho.

4.1.1 Identificao/anlise de riscos

A categoria identificao/anlise de riscos envolve as mensagens relativas
definio e caracterizao dos processos relacionados com a ocorrncia de inundaes e
deslizamentos. Essas mensagens foram ainda subcategorizadas de acordo com o enfoque que
apresentaram, quais sejam condicionantes naturais, com mensagens sobre caractersticas e
processos fsicos; condicionantes antrpicos, sobre processos humanos especialmente de
uso e ocupao do solo; e sinais de perigo, sobre evidncias da instalao do risco.
Quanto aos condicionantes naturais, as mensagens de preveno apresentaram, por
um lado, definio e caracterizao dos processos naturais de inundaes e deslizamentos; por
outro, as causas naturais que desencadeiam esses processos. Sobre inundaes:

no livro Desastres naturais (IG, 2012a: 41): inundaes e enchentes so eventos

naturais que ocorrem com periodicidade nos cursos dgua, frequentemente
deflagrados por chuvas fortes e rpidas ou chuvas de longa durao; e

no folheto Como se proteger das enchentes: Enchente ou Inundao o

transbordamento de gua de calha normal de rios, mares, lagos e audes ou acmulo
de gua no leito das ruas e nos permetros urbanos, por forte [sic] precipitaes
pluviomtricas (quantidade de chuva), em cidades com sistemas de drenagem
deficientes (CEDEC-SP, s/d. a).

Sobre deslizamentos:

156

no folheto Como evitar deslizamentos: Geralmente, os deslizamentos acontecem nos

morros e podem trazer srios problemas, principalmente na poca e que ocorre muita
chuva. Os deslizamentos causam desabamentos e soterramentos (CEDEC-SP, s/d. b);

no curso Defesa civil: a aventura: O escorregamento o movimento de solo (terra),

rocha (pedra) e vegetao, ENCOSTA abaixo. Portanto, para que o escorregamento
acontea necessria a existncia de um barranco ou de uma encosta natural
(CEDEC-SP, 2012, Mdulo Escorregamentos); e

no caderno Desastres naturais:

escorregamentos so movimentos rpidos de pores de terrenos (solos e
rochas) que se deslocam por ao da gravidade, para baixo e para fora da
encosta. (...) Existem tipos de escorregamentos, que so definidos em relao
velocidade, tipo de material, tamanho e forma da massa movimentada (IG,
2012b: 30),

cuja classificao pode ser representada na Figura 21.

Figura 21. Tipos de escorregamentos.

Fonte: caderno Desastres Naturais (srie de Educao Ambiental) (IG, 2012b: 31).

Quanto subcategoria condicionantes antrpicos, as mensagens indicam a

contribuio humana para a ocorrncia de inundaes e deslizamentos, especialmente pelo
processo de ocupao do solo e formao de rea de risco. Essa contribuio denota aes
tanto individuais e cotidianas, quanto aes coletivas originadas em processos sociohistricos. No caso das inundaes:

no folheto Boca de lobo no come lixo: O lixo jogado nas ruas, nos terrenos baldios,
nas margens dos crregos e rios um dos grandes viles que contribuem para a
ocorrncia de cheias (So Caetano do Sul, DEA, s/d); e
157

na cartilha Manual do cidado (vol. 1): O lixo um fator de agravamento de

problemas, pois entope bueiros e galerias, impedindo o escoamento das guas
(CEDEC-SP, 2013: 5).

No caso de deslizamentos:

no folheto Preveno em reas de risco Mau:

Grandes contingentes de pessoas provenientes de diversas partes do pas
estabeleceram-se inicialmente em reas com pouca ou nenhuma
infraestrutura urbana. As casas so auto-construdas e localizadas em
loteamentos irregulares ou clandestinos. Esses bairros acabam se
transformando em reas de risco, onde deslizamentos em pocas de chuva
podem vitimar seus moradores como ocorreu em 2010 (Mau, 2012);

no curso Defesa Civil: a Aventura: Pois . O homem, quando ocupa essas reas
inadequadas com a inteno de construir sua moradia, geralmente faz vrias coisas
erradas no terreno, aumentando o risco de ocorrer um escorregamento (CEDEC-SP,
2012, Mdulo Escorregamentos); e

no vdeo reas de risco: informao para a preveno:

Elas [as pessoas] chegam a esse local, uma rea de encosta por exemplo. Os
primeiros ocupam a parte de baixo que mais fcil de se ocupar, da os
ltimos vo ocupar as partes mais inclinadas da encosta (...) quando voc vai
ter uma ocupao, a populao faz uma escavao no talude natural
formando, ento, o talude de corte, esse material escavado lanado na
encosta formando o aterro lanado (IPT, 2012),

mensagens essas acompanhadas de imagens como se ilustra na Figura 22.

Figura 22. Processo de ocupao de encostas e formao de rea de risco de deslizamento.

Fonte: vdeo reas de risco: informao para a preveno (IPT, 2012).

Na subcategoria sinais de perigo, as mensagens apontaram as evidncias que

demarcam o risco e/ou iminncia de desastre. No caso das inundaes, essas evidncias
relacionam-se localizao da moradia e presena de barreiras para o escoamento da gua:
no caderno Desastres naturais:
quando a rea ocupada est localizada montante da bacia hidrogrfica, o
volume de gua que passa pelo rio relativamente pequeno, se comparado

158

ao volume que se apresentar no mdio curso. Este volume aumentar

consideravelmente em direo jusante (IG, 2012b: 42); e

na cartilha Lixo no lixo: quando a gua das chuvas tem dificuldade para chegar aos
crregos e rios, vira problema. E se a enxurrada fica represada, as ruas enchem de
gua suja, lama, lixo e esgoto (MI, SEDEC, 2011: 02-03), cujo contexto
apresentado na Figura 23.

Figura 23. Parte de material impresso com mensagens relativas a sinais de perigo de inundao.
Fonte: cartilha Lixo no lixo (MI, SEDEC, 2011: 02-03).

No caso dos deslizamentos, as mensagens quanto a sinais de perigo abordam as

evidncias de movimentao do solo na moradia e no terreno ocupado:
no caderno Defesa civil para crianas: caderno para colorir: Como saber se minha
casa corre perigo? Observe estes sinais para evitar desabamentos ou escorregamentos
de terra: trincas, barrigas no cho ou nas paredes, portas e janelas empenadas indicam
risco de queda (SBC, s/d: 13);
no vdeo reas de risco: informao para a preveno: Fique alerta aos sinais que
indicam que o terreno est se movimentando como as trincas e rachaduras no cho e
nas paredes; a inclinao de postes, rvores, muros (IPT, 2012); e
no curso Defesa Civil: a aventura:
Agora eu fiquei pensando: o escorregamento acontece sem que ningum perceba? /
Paula, geralmente quando ocorre alguma movimentao de terra, alguns sinais podem
ser notados antes que ocorra o escorregamento. Esses sinais so importantes indcios
(avisos) de movimentao do solo, que ns chamamos de feies de instabilidade
(CEDEC-SP, 2012, Mdulo Escorregamentos).

159

Ao dilogo que se estabelece durante todo o curso Defesa Civil: a aventura, entre dois
agentes de Defesa Civil Marcelo e Paula seguem imagens sobre as feies de
instabilidade, o que recorrente nos outros materiais como se ilustra na Figura 24.

Figura 24. Parte de materiais impressos com mensagens sobre sinais de perigo de deslizamento.
Fonte: acima, esquerda, folheto Preveno em reas de risco - Mau (Mau, 2012), direita, folheto Juntos
vamos proteger Santo Andr das chuvas (Santo Andr, s/d); abaixo 2 pginas da cartilha Voc sabe o que
deslizamento? (IG, 2012c: 8-9).

160

4.1.2 Medidas de preveno

A segunda categoria de anlise de contedo aborda as mensagens que indicam medidas
de preveno. As mensagens so, portanto, propositivas e orientacionais quanto a
comportamentos e atitudes que possam reduzir/evitar a formao de reas e situaes de risco
de inundao e deslizamento. No contexto desses riscos, foram definidas cinco subcategorias
moradia, gua, resduos slidos, vegetao, gerenciamento relativas aos temas de
orientao das mensagens. Em geral, as mensagens relativas a cada subcategoria apareceram
juntas como uma lista de recomendaes, utilizando a conjugao verbal no modo imperativo,
afirmativo ou negativo, como se ilustra na Figura 25 e se observa nos trechos a seguir:
no folheto Preveno em reas de risco Diadema:
COMO REDUZIR OS RISCOS
no retirar a vegetao, principalmente de lugares muito inclinados;
no lanar gua servida no barranco;
no deixar acumular guas das chuvas no barranco;
no deixar vazamentos da rede de gua e de esgoto cair no barranco;
no construir fossas em terrenos muito inclinados, pois podem
proporcionar escorregamentos;
no fazer cortes em barranco muito inclinado;
no lanar o lixo nas encostas de morros;
no aterrar encostas ou morros para construir principalmente com lixo,
pois pode provocar escorregamento;
no construir em cima de barrancos que possam deslizar, carregando sua
casa;
no construir embaixo de barrancos que possam deslizar, soterrando sua
casa;
no construir nas margens de rios e canais. Isto perigoso e proibido;
no plantar bananeiras e rvores grandes em morros, pois, acumulam
gua no solo e provocam escorregamentos;
conserve a vegetao nas margens dos rios e canais para impedir a eroso.
(Diadema, 2013, grifos do autor); e

no folheto Juntos, vamos proteger Santo Andr das chuvas:

Mas dever de cada um colaborar para diminuir consequncias mais
graves em dias de chuva. Veja como simples seguir algumas dicas:
nunca jogue lixo nas ruas, crregos ou rios;
mantenha sempre quintais e bueiros limpos para a gua da chuva escoar
com rapidez;
mantenha ralos e calhas desobstrudos;
nunca bloqueie a passagem das guas que vm das casa acima da sua;
embale bem o lixo e coloque-o em locais altos como caambas e lixeiras;
(Santo Andr, s/d., grifos do autor).

161

Figura 25. Mensagens e imagens sobre medidas de preveno.

Fonte: acima, esquerda, cartilha Manual do Cidado 1(CEDEC-SP, 2013: 10), direita, cartilha Defesa Civil
na escola (Mau, s/d.); abaixo, curso Defesa civil: a aventura (CEDEC-SP, 2012, Mdulo Escorregamentos).

No caso especfico da preveno quanto ao tema gua, principal vetor de ocorrncia

de inundaes e deslizamentos, h mensagens isoladas e/ou relacionadas a outras
subcategorias (resduos slidos, vegetao, moradia e gerenciamento). No caso de
inundaes:

162

na cartilha Lixo no lixo: Outra boa ideia organizar um mutiro. Os vizinhos se

juntam para limpar as redondezas, levam o lixo para longe e conseguem para todos os
moradores mais segurana, sade e bem-estar (MI, SEDEC, 2011), e

no livro-texto do curso Capacitao bsica em Defesa Civil:

Limpeza e manuteno no sistema de drenagem urbano (galerias de
drenagem, bocas de lobo, sarjetas...): atividades contnuas e programadas,
que, juntamente com a educao da populao atravs da promoo de
campanhas de conscientizao ambiental como ao paralela, evitem os
problemas de obstruo do escoamento devido disposio inadequada dos
resduos slidos pela populao. Essas atividades so de responsabilidade
municipal e no podem ser custeadas com recursos da SEDEC (CEPEDUFSC, 2014).

No caso dos deslizamentos:

no vdeo reas de risco: a casa deveria t [sic] mais afastada do barranco, no ? O

que a gente tem orientado que a populao no faam esses tipos de corte, evitem
fazer o lanamento da sua gua servida na casa, no quintal do vizinho (IPT, 2012); e

no folheto Operao Guarda-chuva 2014:

Siga as dicas de preveno para as reas com risco de escorregamento: Evite
que a gua que sai da casa caia diretamente na terra; No plante bananeiras
em encostas; No jogue lixo e entulho nos morros, o que aumenta o perigo
de deslizamentos (SBC, 2013).

Especificamente na subcategoria gerenciamento, h mensagens:

no caderno Desastres naturais: O desenvolvimento de um plano de evacuao evita a

confuso e a perda de tempo em situaes crticas; todos os familiares e a comunidade
devem estar cientes do risco e saber os detalhes do plano (IG, 2012b: 44);

no folheto Operao Guarda-chuva 2013:

OPERAO GUARDA-CHUVA: Desde o ano de 2011, So Bernardo no
registra bitos nem sequer feridos devido a acidentes relacionados a chuvas.
Para obter esse sucesso foi fundamental a parceria entre a Administrao
Municipal e a populao. Agora o vero chegou e com ele as chuvas esto de
volta. Para passarmos por esse perodo com segurana, a Prefeitura
implantou a Operao Guarda-Chuva, que est em vigor e se estender at
15 de abril (SBC, 2012);

no folheto Juntos, vamos proteger Santo Andr das Chuvas:

Todos os anos, a Prefeitura de Santo Andr, por meio do servio de
diferentes secretarias, e o Semasa [Saneamento Ambiental], atravs da
Defesa Civil, promovem a Operao Chuvas de Vero um conjunto de
aes preventivas e emergenciais para minimizar situaes de risco
provocadas pelas chuvas (Santo Andr, s/d, grifos do autor);

na cartilha Defesa civil para crianas: caderno para colorir:

Treinamento brincadeira? No! Participar de treinamentos ou simulados
pode ser divertido, mas muito importante para sabermos o que fazer nas
emergncias. Portanto, participe sempre com seriedade e responsabilidade.
Bombeiros, policiais e agentes de Defesa Civil querem ensin-lo a se
proteger e ajudar outras pessoas (SBC, s/d); e
163

no livro-texto do curso Capacitao bsica em Defesa Civil:

Essa lei [Lei n 12.608/2012] afirma ainda que verificada a existncia de
ocupaes em reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos, o Municpio dever adotar as providncias para reduo do risco,
dentre as quais, a execuo de plano de contingncia e de obras de segurana
e, quando necessrio, a remoo de edificaes e o reassentamento dos
ocupantes em local seguro (CEPED-UFSC, 2014: 125).

4.1.3 Planejamento para situaes de emergncia

A categoria planejamento para situaes de emergncia tambm tem uma
abordagem orientacional como a categoria anterior, mas, diferentemente, est direcionada
preparao em caso de ocorrncia de inundao e deslizamento. Foi dividida em duas partes,
em duas subcategorias definidas por abordagem temtica.
A subcategoria responsveis envolveu mensagens que abordaram a Defesa Civil e seu
papel em situaes de emergncia, como:

no folheto Como evitar deslizamentos: Informe a Defesa Civil. Ligue 199. A Defesa
Civil quer proteger a sua casa (CEDEC-SP, s/d. b); e

na cartilha Defesa civil para crianas: caderno para colorir:

Para que serve a Defesa Civil? A Defesa Civil um rgo do Governo
Federal, Estadual ou do Municpio que trabalha antes, durante e depois de
um desastre. Trabalha antes, ensinando as pessoas tudo o que devem fazer
para evitar desastres (...). Isso a chamada fase de Preveno. Trabalha
durante, auxiliando outros rgos como Bombeiros, a Polcia, etc. (...).
Chamamos essa de Fase de Socorro. Trabalha aps um desastre, quando
cuida das pessoas que perderam suas casas (...) Essa a Fase de Assistncia.
Quando o desastre acaba, o trabalho da Defesa Civil ainda continua, at que
consiga deixar as pessoas tranquilas e os locais atingidos em ordem
novamente (...). um trabalho mais demorado, mas muito importante, e essa
fase chamada de Fase de Reconstruo (SBC, s/d.: 3-4, grifos do autor).

Na subcategoria medidas de segurana foram incorporadas mensagens que

apresentaram informaes sobre as aes de emergncias, ou seja, as atitudes e
comportamentos adequados em caso de ocorrncia de inundao e deslizamento, geralmente
acompanhadas de ilustraes, como na Figura 26.

164

Figura 26. Parte de material impresso com mensagens e imagens sobre medidas de segurana.
Fonte: folheto Juntos, vamos proteger Santo Andr das Chuvas (Santo Andr, s/d).

O que se observou, nessa subcategoria, foram mensagens relacionadas a trs diferentes

momentos das inundaes e deslizamentos: a) antes das chuvas, com a previso de ocorrncia
desses eventos; b) durante as chuvas e a ocorrncia desses eventos; e c) aps as chuvas e
trmino desses eventos. No vdeo reas de risco: informao para preveno (IPT, 2012),
que aborda especificamente as reas de risco de deslizamentos, afirma-se que a populao
das reas de risco ela [sic] tambm pode exercer o que a gente chama de auto-proteo, ou
seja, ela pode observar esses sinais de que pode acontecer um deslizamento e tomar
providncia de chamar a Defesa civil e sair da sua casa (IPT, 2012). As mensagens da
subcategoria medidas de segurana, portanto, so orientaes para a adoo de
comportamentos de preveno do que se denomina auto-proteo.
165

4.2 Anlise da ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus

Com a definio de cada categoria e a descrio analtica das mensagens do corpus de
acordo com o processo de categorizao, passou-se identificao da ocorrncia das
categorias e subcategorias de acordo com cada tipo de material/atividade (folheto, cartilha,
caderno, livro, cartaz, vdeo, curso/oficina/reunio) e a consequente anlise sobre essa
ocorrncia a partir dos elementos constitutivos da comunicao (o emissor, o receptor, a
mensagem, o seu canal e efeito) (Lasswell, 1971).
Quanto aos emissores das mensagens do corpus, os autores dos materiais/atividades
dividiram-se em: a) instituies tecnolgicas e acadmicas e b) instituies governamentais
ligadas Defesa Civil, em seus diferentes nveis de governo; sendo que muitos
materiais/atividades foram produzidos em parceria. Quanto aos receptores das mensagens do
corpus, o pblico alvo foi bastante heterogneo, envolvendo indivduos pertinentes gesto
do risco de desastre: tcnicos, gestores pblicos, funcionrios de prefeitura, agentes e
voluntrios de defesa civil, moradores em rea de risco, pblico em geral. A anlise dos
emissores busca as marcas que eles interpem ao contedo das mensagens; a anlise dos
receptores, o formato da mensagem e sua finalidade (Lasswell, 1971).
No caso das instituies relacionadas com pesquisa e produo de conhecimento, as
mensagens tiveram abordagem de transferncia desse conhecimento acumulado. Essa
abordagem explicitada no caderno Desastres naturais, da Srie Educao Ambiental,
produzido pelo Instituto Geolgico, que traz informaes essenciais das geocincias para
contribuir como o aumento do conhecimento dos cidados, dos professores de ensino mdio e
fundamental, e dos demais disseminadores de informao (IG, 2012b: 07). J nos materiais
produzidos pelas instituies de gesto dos riscos de desastres, as mensagens tiveram uma
abordagem direcionada a indicar aes prticas, como se expressa no trecho final do folheto
Preveno em reas de risco Mau: no suficiente conhecer OS RISCOS. necessrio
que voc e seus vizinhos ponham em prtica as informaes contidas neste informativo
(Mau, 2012, grifo do autor).
A finalidade das mensagens est relacionada a disseminar informaes e produzir
aes/prticas relativas preveno de desastre, moldando-se ao pblico alvo por meio da
linguagem. A utilizao de palavras de conhecimento popular ou expresses tcnicas; fotos e
ilustraes, textos, ou ambos em complementao; jogos ou explicaes cientficas so
exemplos da pluralidade de linguagens observadas na construo das mensagens do corpus
analisado, como se observa na Figura 27: acima, esquerda, foram utilizados modelos
esquemticos, numa abordagem tecnocientfica direcionada formao de agentes
166

capacitados para o mapeamento de risco; enquanto direita, h ilustraes e jogos, numa

abordagem ldica de disseminao de informaes para o pblico infantil; abaixo, ao pblico
geral, organizaram-se informaes esquemticas com ilustraes sobre medidas de preveno.

Figura 27. Pluralidade de linguagens das mensagens do corpus.

Fonte: acima, esquerda, Roteiro Mapeamento de risco de escorregamentos (IPT, s/d. b: 2), direita, cartilha
Manual do cidado 1 (CEDEC-SP, 2013: 13); abaixo, folheto Operao Guarda-Chuva, 2012 (SBC, 2013).

167

Outra varivel importante na construo da mensagem o canal pelo qual ela se d, ou

seja, as caractersticas fsicas de suporte das mensagens. Essa caracterstica teve implicao
direta no volume, bem como no aprofundamento, do contedo sobre preveno de desastres.
Essa varivel pode ser ilustrada na comparao entre as trs publicaes do Instituto
Geolgico, ilustradas na Figura 28. Desastres naturais: conhecer para prevenir (IG, 2012a)
um livro com 192 pginas; Desastres naturais (IG, 2012b: 07) um caderno de apoio
educativo, com 97 pginas; e Voc sabe o que deslizamento? (IG, 2012b) uma cartilha de
27 pginas. Apesar de grande parte das mensagens desses materiais ter sido classificada na
categoria identificao/anlise de riscos, a abrangncia diferente em cada um deles. O livro
apresentou detalhadamente cada tipo/processo de movimentao do terreno e de aumento do
volume de gua nas reas urbanas, com diversas fotos e esquemas ilustrativos, mensagens
relativas subcategoria condicionantes naturais. Igualmente, de maneira mais sucinta, mas
ocupando 60% das pginas, o caderno abordou informaes sobre os eventos naturais que
causam desastres naturais, especificamente no Estado de So Paulo. J a cartilha apresentou a
maior parte das mensagens relacionadas subcategoria sinais de perigo, com desenhos
ilustrativos e atividades para colorir, adequada ao pblico infantil a que se destina.

Figura 28. Publicaes do IG para preveno de desastres.

Fonte: IG, 2012a, 2012b, 2012c.

Nota-se a diferena tambm na comparao entre folhetos de 1 pgina (em geral

dobrada e com impresso em ambos os lados) e cursos de 30/50 horas. A heterogeneidade dos
materiais sob anlise implica em diferente volume e tratamento das informaes: livros e
cursos apresentaram maior detalhamento das informaes e da abordagem sobre o tema; j
folhetos e cartilhas apresentaram informaes sintticas e objetivas. Apesar da diversidade do
168

canal da mensagem dos elementos do corpus, todos tiveram como contedo o contexto dos
desastres naturais e as aes para minimizar sua ocorrncia e impactos, assim como aes
adequadas em momentos de crise, e apresentaram certa homogeneidade de ocorrncia nas
categorias e subcategorias de anlise.
Os folhetos, em maior nmero no corpus, so utilizados para disseminar informaes
de preveno populao. Um folheto (ou panfleto, prospecto, volante) um meio de
divulgao de uma ideia ou marca, feito de papel, de fcil manuseabilidade, baixo custo, de
circulao rpida e para grandes pblicos (Rabaa, Barbosa, 1987). Apoia-se em uma
linguagem visual, iconogrfica, com desenhos e ilustraes, e mensagens objetivas. Por
exemplo, os folhetos da CEDEC-SP, distribudos principalmente durante a Operao Vero
(CEDEC-SP, s/d. d), contm uma nica folha de papel (10x21cm), com impresso em ambos
os lados e organizam, objetivamente em tpicos, informaes sobre causas do risco e aes
adequadas para reduzi-lo e enfrentar situaes de desastre, o que se ilustra na Figura 29.
No entanto, outros folhetos, constitudos como uma brochura solta (sem uma cobertura
dura ou encadernao), com maior espao fsico, apresentaram mais informaes sobre
preveno de desastres naturais. Houve folhetos do tamanho de uma folha A4 (21x29,7cm),
dobrada em teros, como Preveno em reas de risco Diadema (Diadema, 2013);
Preveno em reas de risco Mau, com uma pgina sobre o processo de ocupao e
formao de reas de risco na cidade (Mau, IPT, 2012); e Juntos, vamos proteger Santo
Andr das Chuvas com uma pgina dedicada s aes de gesto de risco da prefeitura (Santo
Andr, SEMASA, s/d.). Essa mesma informao sobre a operao municipal apareceu nos
folhetos de So Bernardo do Campo, que apresentaram formatos diferentes do tradicional da
folha A4: em 2013, uma folha de 15x46cm, dividida em quartos e, em 2014, trs folhas
quadradas (26x26cm) dobradas ao meio e grampeadas nas dobras para fazer um livro simples.

169

Figura 29. Folhetos da Defesa Civil do Estado de So Paulo.

Fonte: acima, Como se proteger das enchentes (CEDEC-SP, s/d. a); abaixo, Como evitar deslizamentos
(CEDEC-SP, s/d. b).

170

Independente das diferentes formas fsicas dos folhetos, seis dos oito analisados
centralizaram as mensagens em medidas de segurana. As subcategorias com menor
ocorrncia no corpus foram condicionantes antrpicos e gerenciamento, ausncia
compensada em outras subcategorias. Por exemplo, no folheto Como evitar deslizamentos
(CEDEC-SP, s/d. b) h a seguinte informao: Nunca jogue gua de pia, tanque ou chuveiro
nas encostas. Alm de ser errado e contaminar o solo, umedece a rea e aumenta o risco de
deslizamento. Esse perodo indica a necessidade de uma destinao mais adequada da gua
utilizada na moradia, apontando a responsabilidade humana para uma situao de risco de
deslizamento. A sentena que indica a ao humana incorreta poderia ser classificada como
condicionantes antrpicos, mas foi construda dentro de uma mensagem de orientao sobre
o que fazer com a gua residual de uma casa em rea de risco de deslizamento. Essa sentena,
portanto, foi classificada na categoria medidas de preveno, subcategoria gua.
Da mesma forma, algumas mensagens que envolveram caractersticas relativas
subcategoria gerenciamento foram construdas como orientao para aes prticas de autoproteo, sendo classificadas na categoria planejamento para situaes de emergncia,
relacionadas subcategoria medidas de segurana, a qual teve elevada ocorrncia no corpus,
como se demonstra no Quadro 27. O caractere x indica a ocorrncia de mensagem em cada
uma das 10 subcategorias definidas; e o caractere X, em letra maiscula, a preponderncia
desse tipo de mensagem no material. A preponderncia refere-se subcategoria com maior
volume de mensagens no material/atividade sob anlise.
Quadro 27. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: folhetos.

vegetao

x
x
x
x
x

X
x
x
x
x
x

x
x
x
x
x

x
x

medidas de
segurana

resduo slido

gerenciamento

gua

x
X
x
Como evitar deslizamentos (1)
(2)
x
x
Como se proteger das enchentes
(2)
x
x
Boca de Lobo no come lixo
x
Juntos, vamos proteger Santo Andr das chuvas (1,2)
(1,2)
x
x
x
Preveno em reas de risco Diadema
(1)
x
x
x
x
Preveno em reas de risco Mau
x
x
x
Operao Guarda-Chuva 2013 SBC (1,2)
(1,2)
x
x
Operao Guarda-Chuva 2014 SBC
Fonte: Elaborado pela autora.
Legenda: (1)deslizamento, (2) inundao.

responsveis

Planejamento
em situaes
de emergncia

Medidas
de preveno

moradia

sinais de perigo

materiais do corpus: FOLHETOS

condicionantes
antrpicos

subcategorias de anlise

Identificao/
anlise de risco
condicionantes
naturais

Categorias de anlise

x
X

x
x
x
x
x

X
X
X
X
X

171

Quanto s cartilhas, das cinco analisadas, todas indicaram o papel da Defesa Civil na
gesto do risco de desastre com mensagens na subcategoria responsveis, mas apenas uma,
Guia de orientaes para elaborao de simulados de preparao para os desastres (MI,
SEDEC, CEPED-UFSC, 2011), abordou mensagens dentro da subcategoria gerenciamento,
que foi preponderante nas 68 pginas da cartilha. Com exceo desse material impresso, as
outras quatro cartilhas apresentaram mensagem em todas as categorias, especialmente nas
subcategorias condicionantes antrpicos, resduos slidos e responsveis. Em duas
cartilhas preponderaram mensagens sobre medidas de segurana, como se v no Quadro 28.

Quadro 28. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: cartilhas.

X
x
x
x

x
X
x
x

x
x

Guia de orientaes para elaborao de

simulados de preparao para os desastres (1,2)
Fonte: Elaborado pela autora.
Legenda: (1)deslizamento, (2) inundao.

gerenciamento

vegetao

resduo slido

gua
x
x

x
x
x
x

x
x
X

medidas de
segurana

x
x
x

responsveis

Lixo no lixo(1,2)
Voc sabe o que deslizamento? (1)
Manual do Cidado 1(1,2)
Defesa Civil na Escola - Mau(1,2)

Planejamento
em situaes
de emergncia

Medidas
de preveno

moradia

materiais do corpus: CARTILHA

condicionantes
antrpicos
sinais de
perigo

subcategorias de anlise

Identificao/
anlise de risco
condicionantes
naturais

Categorias de anlise

x
x
x
x

x
X
X

As cartilhas, assim como os folhetos, so distribudas em eventos/atividades de Defesa

Civil e das instituies tecnolgicas e acadmicas envolvidas, assim como nas escolas, como
apresentado no captulo 3, seo 3.2. Destinadas a um pblico amplo, alm do escolar, as
cartilhas apresentaram mensagens textuais seguidas por imagens que reforam o contedo dos
textos, como se observa na ilustrao da capa das cartilhas Manual do cidado 1 e Lixo no
lixo, na Figura 30. Na imagem esquerda, a emergncia de vero indica inundao e ao de
salvamento da Defesa Civil; em quanto na imagem direita, a destinao correta dos resduos
slidos ganha significao na palavra lixo cuja letra X representa um ser humano e a letra
O, o cesto de lixo.

172

Figura 30. Cartilhas da Defesa Civil.

Fonte: esquerda, Manual do cidado 1 (CEDEC-SP, 2013: 05); direita, Lixo no lixo (MI, SEDEC, 2011).

Quanto aos cadernos, os trs analisados apresentaram mensagens nas trs categorias
definidas pela anlise de contedo do corpus. A diferena esteve na proposta, abordagem e
linguagem. O caderno Desastres Naturais, da srie Educao Ambiental, vol. 8, foi produzido
pelo Instituto Geolgico e seu contedo objetiva passar informao em linguagem simples e
acessvel para o pblico em geral e servir para orientar aes educativas na rea de meio
ambiente e cidadania (IG, 2012b: 9). O material apresentou detalhadamente cada tipo de
desastre, especialmente os que ocorrem no estado de So Paulo, o que explica a
preponderncia de mensagens na subcategoria condicionantes naturais, como se evidenciou
no Quadro 29.
Quadro 29. Ocorrncia das categorias/ subcategorias no corpus: cadernos.
Planejamento
em situaes
de emergncia
medidas de
segurana

responsveis

gerenciamento

vegetao

resduo slido

X
x
x
x
Desastres Naturais srie Educao Ambiental, v. 8 (1,2)
Defesa Civil para Crianas. Caderno para colorir. Dicas
x
x
x
de vero (1,2)
x
x
x
x
Defesa civil para crianas. Caderno para colorir (1,2)
Fonte: Elaborado pela autora.
Legenda: (1)deslizamento, (2) inundao.

gua

Medidas
de preveno

moradia

sinais de perigo

materiais do corpus: CADERNOS

condicionantes
antrpicos

subcategorias de anlise

Identificao/
anlise de risco
condicionantes
naturais

Categorias de anlise

x
x

173

Alm das definies e demonstraes dos desastres, o caderno Desastres Naturais teve
uma seo chamada fato ou fico, de modo a explicitar as compreenses corretas e
incorretas na percepo de risco da populao, como se reproduz a seguir:

Muitas pessoas acreditam que os escorregamentos s acontecem noite.

Fico. Os escorregamentos ocorrem em qualquer horrio. Entretanto,
quando acontecem noite atingem um nmero maior de pessoas, porque
estavam dormindo e no puderam identificar os sinais, como o barulho de
rvores e paredes caindo, e no tiveram tempo para se organizar e deixar o
local. (IG, 2012b: 37).
As inundaes e enchentes so os desastres naturais mais comuns.
Fato. As inundaes e enchentes podem ocorrer em qualquer local prximo
de cursos dgua e tm grande poder de destruio (IG, 2012b: 45).

Os outros dois cadernos analisados, por outro lado, foram direcionados s crianas
como material para colorir. Como se ilustra na Figura 31, ambos apresentaram uma
combinao entre linguagem verbal e no verbal, com mensagens sobre medidas de
preveno de desastres naturais por meio de desenhos, ilustraes, jogos. A ludicidade
permite maior interao com o leitor e maior empatia com a temtica, especialmente do
pblico infantil a quem esses materiais se destinam.

Figura 31. Cadernos sobre Defesa Civil para pblico infantil.

Fonte: esquerda, Defesa civil para crianas. Caderno para colorir. Dicas de Vero (CEDEC-SP,
s/d.c); direita, Defesa civil par crianas. Caderno para colorir (SBC, s/d.).

Os cursos, da mesma forma, distinguiram-se pelo pblico alvo, a linguagem e a

abordagem da temtica sobre desastres naturais. Com perspectiva ldica, foi pensado o curso
Defesa Civil: a aventura (CEDEC-SP, 2012) em formato de jogo, direcionado a alunos do 6
ao 9 ano da rede estadual paulista de ensino. No entanto, para jogar, o participante precisa
174

ler/ouvir os contedos sobre cada tema. Apesar de esses contedos serem apresentados de
forma dinmica pelo dilogo entre dois agentes de Defesa Civil, uma apresentao pouco
interativa, j que o participante acompanha o dilogo para assimilar as informaes
necessrias para a realizao de atividades e do jogo que se seguem aps cada tema (defesa
civil, escorregamentos, inundaes, tempestades e raios, estiagem, afogamentos, acidentes
domsticos, abrigo, e comunidades resilientes) que traz mensagens relacionadas a todas as
categorias e subcategorias definidas na anlise de contedo deste trabalho, como se evidencia
no Quadro 30.
Quadro 30. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: cursos

moradia

gua

resduo slido

vegetao

gerenciamento

responsveis

medidas de
segurana

Defesa Civil: a Aventura (1,2)

Curso de capacitao Mapeamento de rea de Risco de
escorregamento e Solapamento de margens de crregos PPT*(1)
roteiro metodolgico (1)

sinais de perigo

materiais do corpus: CURSOS

Planejamento
em situaes
de emergncia

Medidas
de preveno

condicionantes
antrpicos

subcategorias de anlise

Identificao/
anlise de risco
condicionantes
naturais

CATEGORIAS DE ANLISE

Fonte: Elaborado pela autora.

Legenda: *slides de apresentao; (1)deslizamento; (2) inundao

J o Curso de capacitao Mapeamento de rea de Risco de escorregamento e

Solapamento de margens de crregos (IPT, s/d. a, b) foi direcionado ao pblico adulto para
instrumentalizar os participantes, especialmente os agentes de defesa civil e em menor
nmero gestores pblicos, funcionrios da prefeitura, moradores em rea de risco,
especialmente voluntrios da defesa civil sobre como identificar e avaliar uma rea de risco,
por meio de aula expositiva, trabalho de campo e produo de mapas de risco, processo
ilustrado na Figura 32.

Figura 32. Atividades do curso de mapeamento de risco do IPT (Ribeiro Pires, 2013).
Fonte: Arquivo pessoal (da esquerda direita, sada de campo, trabalho em grupo e resultado do mapeamento).

175

Durante a aula expositiva (IPT, s/d. a) do curso de mapeamento do IPT, foi

apresentado detalhadamente o contexto natural dos processos de movimentao do solo, em
relao s caractersticas da encosta (declividade, drenagem natural, tipo de solo/rochas,
vegetao) e aos tipos de processos de instabilizao ocorridos e/ou esperados de movimentos
de massa (rastejos, escorregamentos/deslizamentos, queda de blocos, corrida). As mensagens
com essa abordagem foram categorizadas em condicionantes naturais. Foram explicitadas
informaes sobre as caractersticas e processos de ocupao humana de reas de encosta
(caracterstica das moradias como posio no talude, tipo de construo, presena de
tubulaes, de drenagem superficial, de impermeabilizao, de lixo/entulho), o que foi
categorizado como condicionantes antrpicos. Foram apontadas tambm as marcas de
movimentao do terreno (trincas, degraus de abatimento, muros inclinados/embarrigados,
cicatriz de escorregamento, solapamento de margem), cujas mensagens foram categorizadas
como sinais de perigo.
As informaes da aula expositiva do curso apoiaram o trabalho de campo. Com o
roteiro metodolgico (IPT, s/d. b) e imagens areas da rea de estudo89, os participantes
realizaram anlise tcnica e entrevista com moradores, o que lhes permitiram identificar
setores de risco (S1, S2, S3 e etc.) e seus respectivos graus de risco (R1, R2, R3 e R4)90. Os
dados obtidos no campo foram trabalhados posteriormente em grupo para a produo de
mapas de risco e as respectivas aes de interveno. Essas aes foram especialmente
desenhadas como medidas estruturais, e no educativas e/ou comportamentais como abordado
no corpus dessa pesquisa, o que significou ausncia de mensagens nas categorias medidas de
preveno e planejamento para situaes de emergncia.
Ambos os cursos do CEDEC-SP91 e do IPT92 utilizaram o vdeo reas de risco:
informao para a preveno (IPT, 2012) que tambm tem sido exibido em diferentes

89

Segundo o contrato entre IPT e o Consrcio do ABC, cada prefeitura indica as reas com registro de
ocorrncias na defesa civil. As que apresentam riscos em encostas e margens de rios so mapeadas pelo instituto.
Para a realizao da atividade de campo do curso de capacitao, selecionada uma das reas mapeadas que
explicite as diversas situaes de risco com o intuito de formar o olhar dos participantes do curso na
identificao e avaliao dos diferentes nveis de risco, uma rea didtica. Informao obtida por meio de
comunicao pessoal de tcnicos do Laboratrio de Riscos Ambientais do IPT, no curso em Ribeiro Pires, em
22/08/2013.
90

Os graus de probabilidade de ocorrncia do processo ou risco so R1- risco baixo ou inexistente, R2 - risco
mdio, R3 - risco alto e R4 - risco muito alto, considerando a susceptibilidade das caractersticas fsicas da rea,
a exposio a ameaas e a vulnerabilidade da ocupao humana. Classificao estabelecida por documento do
Ministrio das Cidades e nos trabalhos realizados na Prefeitura de So Paulo, pelo IPT e pela Universidade
Estadual Paulista (UNESP) (MC, IPT, 2007: 63-65).
91

O vdeo faz parte da aula de Escorregamento do curso Defesa civil: a aventura (CEDEC-SP, 2012).

92

O vdeo faz parte das atividades do curso do IPT, seja no incio para contextualizar a temtica, seja no final,
como forma de reificar o contedo trabalhado. Informaes obtidas por observao participante.

176

eventos das defesas civis93 municipal e estadual, e foi indicado como atividade complementar
no livro-texto do curso Capacitao Bsica em Defesa Civil (5 edio) (CEPED-UFSC,
2014). Como recurso audiovisual de acesso pblico, o vdeo foi concebido para explicitar o
que uma rea de risco de deslizamento e indicar o que fazer nesse contexto. Traz
informaes sobre o processo de ocupao de encostas, o baixo padro construtivo das
moradias, os sinais de instalao de movimentao do solo, as intervenes inadequadas dos
moradores, e as medidas de preveno e auto-proteo. Como se afirma no vdeo, sua
produo surgiu da necessidade de ter mais um instrumento para a educao tanto do pessoal
de prefeitura como de populao, principalmente de populao (IPT, 2012). Segundo o
coordenador da produo, a ideia que o vdeo seja difundido para todos, podendo ser usado
em aulas ou qualquer outra situao pertinente. Ele um instrumento de educao para
alunos, tcnicos que trabalham na rea e principalmente para os moradores94. Tanto o curso
como o vdeo, produzidos pelo IPT, enfocaram mensagens sobre sinais de perigo, como se
nota, respectivamente, nos Quadros 30 e 31.
Quadro 31. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: vdeo, cartaz.

resduo slido

vegetao

responsveis

medidas de
segurana

gerenciamento

gua

moradia

CARTAZ Operao Guarda-Chuva 2012/2013 (1)

material do corpus: VDEO/CARTAZ

sinais de perigo

condicionantes
naturais

VDEO reas de risco: informao para preveno (1)

subcategorias de anlise

Planejamento
em situaes
de emergncia

Medidas
de preveno

condicionantes
antrpicos

Identificao/
anlise de risco

CATEGORIAS DE ANLISE

Fonte: Elaborado pela autora.

Legenda: (1)deslizamento.

No curso, o objetivo identificar as evidncias de risco de deslizamento, avali-las e

produzir mapas de risco que explicitem os setores com maior ou menor risco, permitindo
definir quais as aes mais adequadas e prioritrias ao cenrio mapeado. Enquanto o vdeo
narra esse processo por meio da apresentao de uma vistoria tcnica, como se ilustra na
Figura 33. A vistoria aponta e avalia as evidncias de risco instalado. A mesma nfase dada a
sinais de perigo observou-se no cartaz da Operao Guarda-chuva, desenvolvida na cidade
de So Bernardo do Campo, apresentado na Figura 34.

93

O vdeo foi reproduzido no X Frum Nacional de Defesa Civil (setembro/2013), na Conferncia Municipal de
Proteo e Defesa Civil de So Paulo (maro/2014) e na Conferncia Intermunicipal do Grande ABC
(maro/2014). Informaes obtidas a partir de observao participante.
94

Riscos ambientais em imagens. Notcias, 25.07.12. Disponvel em: <http://www.ipt.br/noticia/551riscos_ambientais_em_imagens.htm>, Acesso em: 09/06/2013.

177

Figura 33. Vistoria tcnica em rea de deslizamento.

Fonte: vdeo reas de risco: informao para a preveno (IPT, 2012)

Figura 34. Cartaz da Operao Guarda-Chuva (So Bernardo do Campo, SP).

Fonte: cartaz da Operao Guarda-Chuva 2012/2013 (SBC, 2012b).

178

O corpus ainda foi composto por livros, um impresso e outro digital. O livro
Desastres naturais: conhecer para prevenir foi produzido pelo IG e distribudo nos eventos
da CEDEC-SP e do prprio instituto. O material enfocou a descrio fsica dos desastres
naturais, apresentando uma preponderncia em mensagens da categoria condicionantes
naturais, como se observa no Quadro 32. Ocuparam segundo lugar de relevncia as
mensagens da subcategoria gerenciamento, j que o livro apresentou, em 17 pginas, um
captulo especfico sobre o tema, intitulado Gerenciamento de desastres naturais.
Quadro 32. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: livros.

medidas de
segurana

responsveis

gerenciamento

vegetao

gua

moradia

resduo slido

Desastres naturais: conhecer para prevenir (1,2) (impresso)

Capacitao Bsica em Defesa Civil (5 edio) (1,2)
(digital)

condicionantes
antrpicos

material do corpus: LIVROS

Planejamento
em situaes
de emergncia

Medidas
de preveno

condicionantes
naturais

subcategorias de anlise

sinais de perigo

Identificao/
anlise de risco

CATEGORIAS DE ANLISE

Fonte: Elaborado pela autora.

Legenda: (1)deslizamento; (2) inundao.

J o livro-texto digital do curso Capacitao Bsica em Defesa Civil, em sua 5

edio, centralizou-se na contextualizao e atribuies da Defesa Civil, apresentando
predominncia de mensagens da subcategoria responsveis. Abordagem que se materializa
nos temas-captulos: Defesa Civil no Brasil; Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil;
Ciclo de Gesto de Defesa Civil; Estudo dos desastres; e Implantao e operacionalizao de
rgo Municipal de Proteo e Defesa Civil. Nesse material, tambm foram identificadas
mensagens classificadas na subcategoria gerenciamento, como no trecho:
Foi assim que se desenvolveu um novo modelo que evoluiu da gesto de
desastres (com nfase na resposta) para a gesto de riscos de desastres, que
envolve intenes muito bem fundamentadas de reduo de risco e de
desastres no contexto do planejamento do desenvolvimento (CEPED-UFSC,
2014: 51),

e mensagens relacionadas subcategoria condicionantes antrpicos, como em:

O risco, como uma construo social, resultante de processos de
desenvolvimento inadequados que geram insegurana para a populao ou
para a infraestrutura edificada. No passado, a noo de desastre era centrada
na perda de benefcios acumulados pelo processo de desenvolvimento
(quantidade de casas, comrcio, pontes, escolas, hospitais danificados) (Id.,
Ibid.).

179

Para finalizar o estudo do corpus, foram analisadas as mensagens, orais e escritas

(slides de apresentao), das atividades de preparao nos perodos de chuva: no nvel
estadual, as oficinas de Preparao para o perodo das chuvas nas regies sul e sudeste
2012-2013 e 2013-2014 e, no nvel municipal, as reunies comunitrias da Operao
Guarda-Chuva 2014, na cidade de So Bernardo do Campo, So Paulo.
As oficinas95 de preparao da CEDEC-SP durante a Operao Vero 2012-2013, no
final do ano de 2012, tematizaram:
a) legislao vigente (Lei 12.608/2012) e novas diretrizes na gesto da Defesa Civil;
b) estratgias institucionais de gesto de risco: uso do S2ID (Sistema Integrado de
Informaes sobre Desastre) e produo do Plano de Contingncia de Proteo e Defesa
Civil: Deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos (PLANCON), e
c) instituies de apoio: Agncia Nacional de guas (ANA), Instituto Geolgico (IG)
e Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB).
As mensagens produzidas nessas oficinas foram classificadas nas subcategorias
responsveis e gerenciamento. A mesma classificao ocorreu quanto s mensagens
produzidas nas oficinas da Operao Vero 2013-2014, realizadas no final do ano de 2013, j
que a temtica foi a Campanha das Naes Unidas Construindo Cidades Resilientes: minha
cidade est se preparando (UNISDR, 2012). A atividade dessas oficinas teve como objetivo
convidar os participantes (agentes de defesa civil nos municpios paulistas) para ser porta-voz
da campanha junto a seus respectivos prefeitos, a quem se possibilita a adeso proposta e a
responsabilidade de implementar as medidas de gesto preventiva que prev a campanha.
Apesar de ter uma abordagem diferente da edio anterior, essas oficinas tambm
pronunciaram o papel da Defesa Civil, especificamente na gesto articulada com outras
esferas de governo, e as medidas de planejamento norteadas pela campanha.
A Operao Guarda-Chuva (OGC), edies 2012-2013 e 2013-2014, na cidade de
So Bernardo do Campo, est baseada na Operao Vero da CEDEC-SP. Como se l no
folheto informativo da OGC 2012-2013, 2013-2014, seu objetivo Informar para Prevenir:
Todas as reas em situaes de risco receberam materiais informativos e, nas 38 reas
prioritrias, foram realizadas reunies de reforo de informao (SBC, 2012, 2013). As
reunies comunitrias96 apresentaram as aes relativas OGC para cada em rea de risco
95

Informaes obtidas por meio de observao participante nas oficinas Preparao para o perodo das chuvas
nas regies sul e sudeste, realizadas nos dias 29 e 30/11/2012 e 12/11/2013.
96

As reunies realizadas nas comunidades em rea de risco fazem parte da Operao Guarda-Chuva 2012-2013
e 2013-2014 do municpio de So Bernardo do Campo e foram coordenadas entre a Defesa Civil e a Secretaria
de Habitao. Informao obtida por comunicao pessoal e observao participante.

180

como a de Vila So Pedro/Vila Vanguarda ilustrada na Figura 35 , entre elas: monitoramento

do nvel previsto e acumulado das chuvas; acompanhamento da evoluo dos sinais de perigo
nas reas de risco; apresentao dos setores da comunidade com maior risco; localizao dos
espaos de abrigo e refgio; acesso virtual97 s informaes da defesa civil local; Ncleos
Comunitrios de Defesa Civil98 (NUDECs) da cidade; plano preventivo e de resposta da
Defesa Civil, capacitaes realizadas bem como orientaes em caso de emergncia para os
moradores em rea de risco, reforadas com a distribuio de materiais impressos.

Figura 35. Divulgao da Operao Guarda-Chuva em reas de risco de SBC.

Fonte: Arquivo pessoal ( esquerda, detalhe da Comunidade Vila So Pedro/Vila Vanguarda; direita, reunio
sobre a Operao Guarda-Chuva na comunidade em 28/11/2013).

Ambas as atividades oficinas e reunies comunitrias so um momento para

definio de responsabilidades, do municpio, agentes de defesa civil e dos moradores em rea
de risco, e de orientao para uma ao conjunta. No so espaos de formao ou discusso
sobre o problema do risco de desastre local, o que justifica a presena de mensagens apenas
na subcategoria responsveis e gerenciamento, sendo esta ltima preponderante. No caso
das reunies tambm estiveram presentes mensagens da subcategoria medidas de segurana,
como se observa no Quadro 33. No entanto, os participantes, tanto agentes de defesa civil
quanto moradores, receberam materiais informativos (folhetos e cartaz), que fazem parte do
corpus deste trabalho, e imprimem mensagens classificadas em todas as categorias.

97

A defesa civil de So Bernardo do Campo possui um blog um site cuja estrutura permite a atualizao rpida
a partir de acrscimos dos chamados artigos (posts) com informaes sobre as aes e medidas de preveno
de riscos naturais na cidade (<http://dcsbcsp.blogspot.com.br>).
98

Em 2009 foram criados os dois primeiros NUDECs da cidade, e em 2010, outros 9. A criao envolve seleo
da rea com risco, contato com lideranas, reunio com moradores para criao do NUDEC e curso de
capacitao como mdulos terico e prtico, e de preparao para Operao Guarda-Chuva. Informaes obtidas
por observao participante no 2 encontro municipal de NUDECs de So Bernardo do Campo, em 31/08/2013.

181

Quadro 33. Ocorrncia das categorias/subcategorias no corpus: atividades de preparao.

Operao Guarda-Chuva 2012-2013 (1,2)

Operao Guarda-Chuva 2013-2014 (1,2)

vegetao

gua

Preparao para o perodo das chuvas nas

regies sul e sudeste 2012-2013 (1,2)
Preparao para o perodo das chuvas nas
regies sul e sudeste2013-2014 (1,2)

medidas de
segurana

responsveis
x

resduo slido

moradia

gerenciamento

sinais de perigo

condicionantes
naturais

material do corpus:
ATIVIDADES DE PREPARAO
oficinas

Planejamento
em situaes
de emergncia

Medidas
de preveno

subcategorias de anlise

reunies
comunitrias

condicionantes
antrpicos

Identificao/
anlise de risco

CATEGORIAS DE ANLISE

Fonte: Elaborado pela autora.

Legenda: (1)deslizamento; (2) inundao.

Um tratamento estatstico simples sobre a ocorrncia e predomnio de mensagens de

acordo com as categorias e subcategorias para a anlise de contedo do corpus selecionado
revela a diferenciao de abordagens de cada material, como se verifica no Quadro 34.

Quadro 34. Total da ocorrncia das categorias e subcategorias em cada material/atividade do corpus.

vegetao

gerenciamento

responsveis

medidas de
segurana

resduo slido

gua

8
7
3
6
4
6
7
5
3
4
4
2
2
4
3
3
2
3
3
1
2
2
2
2
2* 2
1
1
2
2
1
2* 2
2
2
2
2*
2
0
2
1
2
4
0
0
0
0
0
0
26
19
14 17 15 13 18
100
73
54 65 58 50 69
Fonte: Elaborado pela autora.
Legenda: *subcategoria com maior ocorrncia de mensagens.

Folhetos
Cartilha
Cadernos
Cursos
Vdeo/Cartaz
Livros
Atividades de preparao
N total de ocorrncia das subcategorias
% total de ocorrncia das subcategorias

Planejamento
em situaes
de emergncia

Medidas
de preveno

moradia

sinais de perigo

condicionantes
antrpicos

materiais do corpus

N total de cada
material/atividade

subcategorias de anlise

condicionantes
naturais

Identificao/
anlise de risco

Categorias de anlise

5
2
2
1
2
2
0
14
54

3
1
2
1*
0
2
4*
13
50

6
5
3
2
2
2*
4
24
92

7*
3*
3*
1
2
1
2
19
73

A primeira categoria identificao/anlise de riscos esteve presente na maioria dos

materiais do corpus, que apresentaram mensagens sobre a chuva como causa dos riscos de
182

inundao e deslizamento, o que foi demarcado na subcategoria condicionantes naturais.

Nos folhetos, especificamente, a descrio sobre esses riscos concisa, diferentemente dos
livros e cursos que, com maior espao/tempo, desenvolveram com maior detalhe os processos
relacionados com riscos de desastres de inundao e deslizamento. A subcategoria
condicionantes antrpicos teve a maioria das mensagens atrelada ao tema dos resduos
slidos como causas humanas na ocorrncia de inundaes e deslizamentos, como na cartilha
Manual do cidado 1: O lixo um fator de agravamento de problemas, pois entope bueiros e
galerias, impedindo o escoamento das guas (CEDEC-SP, 2013: 05). Observou-se a
relevncia dada s mensagens sobre sinais de perigo, conjugando texto e imagem, com o
intuito de estimular a percepo de risco das pessoas, para que elas sigam as recomendaes
de preveno e auto-proteo presentes nos materiais/atividades analisados.
A segunda categoria medidas de preveno teve mensagens como maior ocorrncia
sobre resduos slidos, mas a preponderncia foi da subcategoria gerenciamento,
especialmente nas atividades de preparao para o perodo de chuvas e de maior registro de
inundaes e deslizamentos. Tanto a segunda como a terceira categoria planejamento em
situaes de emergncia tiveram mensagens orientacionais direcionadas mudana de
comportamento e adoo de atitudes relativas reduo do risco de desastre e resposta. Esse
direcionamento resultou em uma construo gramatical, quase preponderante, nos materiais
impressos, baseada na conjugao do verbo no modo imperativo.
O modo imperativo do verbo tem o intuito de advertir, aconselhar o interlocutor a
cumprir a ao indicada pelo verbo, funcionando, portanto, como exortao, conselho, convite
(Cunha, 2001: 477-480). Para apresentar aes a serem realizadas, utiliza-se o verbo no modo
imperativo afirmativo; para aes a serem evitadas, faz-se uso de um advrbio de negao
(no, nunca) seguido de verbo no modo imperativo negativo. Ambas as possibilidades
esto presentes no folheto Preveno em reas de risco Mau: Plante grama ou capim nas
encostas do terreno (...); No plante bananeiras e rvores grandes (...); Nunca construa
prximo a barrancos (...) (Mau, IPT, 2012). possvel tambm usar o imperativo
impessoal, como no folheto Preveno em reas de risco Diadema: no retirar a
vegetao, principalmente de lugares muito inclinados; no lanar gua servida no barranco;
no deixar acumular guas das chuvas no barranco (Diadema, 2013). As mensagens desses
exemplos foram classificadas na categoria medidas de preveno. O uso de verbos no modo
imperativo tambm esteve presente nas mensagens classificadas na categoria planejamento
em situaes de emergncia, como em: Saia imediatamente da casa; Avise a Defesa Civil;
Pegue apenas o indispensvel, como objetos de valor e documentos; Procure lugares sem

183

perigo de escorregamento; e Tenha cuidado com buracos, pontilhes, escadas e corredeiras

que se tornam perigosos com as chuvas (op. cit.).
A terceira categoria planejamento em situaes de emergncia foi bastante presente
no corpus, especialmente com mensagens classificadas na subcategoria medidas de
segurana, preponderante em trs tipos de materiais impressos: folhetos, cartilhas e cadernos.
As mensagens apontaram aes adequadas sobre antes, durante e depois de uma inundao
e/ou deslizamento, com a peculiaridade do folheto Operao Guarda-Chuva 2014 (SBC,
2013), cuja capa e contracapa se ilustram na Figura 36, que apresentou o processo de
higienizao do que foi tocado por gua/terra contaminada por meio da limpeza com
hipoclorito de sdio, comumente conhecido como gua sanitria. Todos esses materiais foram
construdos como ferramenta de orientao para que as pessoas exeram a auto-proteo,
baseado na premissa de que, segundo o vdeo do IPT, as reas de risco so um problema dos
moradores, dos governos e da sociedade como um todo; pra resolv-lo cada um tem que fazer
a sua parte (IPT, 2012).

Figura 36. Capa e contracapa do folheto da Operao Guarda-Chuva (SBC-SP).

Fonte: folheto da Operao Guarda-Chuva 2014 (SBC, 2013).

Apesar das diferenas de linguagem, o contedo dos materiais que compem o corpus
organizou-se com base no fundamento conhecer para prevenir, como est expresso no ttulo
do livro do IG (2012b), na perspectiva de que preciso informar para se difundir aes de
preveno e preparao, cujas mensagens foram categorizadas em medidas de preveno e
planejamento em situaes de emergncia, respectivamente. No entanto, observou-se que
houve uma abordagem preventiva diferente entre deslizamentos e inundaes.
As mensagens que tematizaram a preveno de deslizamentos enfocaram os sinais de
risco de movimento do solo e as aes antrpicas relacionadas com a instabilidade do terreno,
ou seja, mensagens relativas categoria identificao/anlise de riscos. Essa abordagem
evidencia que o risco de deslizamentos visvel na moradia e no terreno habitado, e a gesto
preventiva direciona-se a fazer com que a populao identifique situaes e sinais
184

relacionados movimentao do solo, monitore-a e no seja surpreendida por um

deslizamento, evitando perdas humanas, principalmente por soterramento.
J sobre preveno de inundaes, as mensagens apresentaram majoritariamente
contedos sobre o que fazer antes, durante e depois da ocorrncia, ou seja, mensagens
relacionadas com a categoria planejamento em situaes de emergncia. A preocupao
preventiva est na preparao em caso de ocorrncia de uma inundao, para evitar choques
eltricos, afogamento e problemas de sade por contaminao, principais impactos sobre a
populao atingida.
O resultado da anlise temtica do contedo observado nos materiais e atividades do
corpus apontou mensagens relacionadas s caractersticas de um cenrio de risco de desastre
de inundao e deslizamento e s aes adequadas para evit-lo ou enfrent-lo, com o intuito
de aumentar a conscincia das pessoas sobre o risco e a sua capacidade de enfrentamento.
Aps essa descrio analtica que definiu o contedo manifesto do corpus, passou-se a uma
anlise interpretativa sobre os fundamentos ideolgicos que possibilitaram esse contedo
manifesto, para a identificao de contedos latentes, o que se apresentada na prxima seo.

4.3 O contedo latente sobre preveno de desastres naturais

Diferentemente do contedo manifesto que dinmico, estrutural e histrico, o
contedo latente revela ideologias e tendncias das caractersticas dos fenmenos sociais que
so analisados (Silva et al., 2005). Como apresentado na seo anterior, o contedo manifesto
identificado nas mensagens do corpus abordou informaes sobre os riscos de desastre de
inundaes e deslizamentos, e atitudes e comportamentos preventivos, tanto nas aes
cotidianas, quanto em situaes de emergncia. Numa anlise interpretativa, essa abordagem
enquadra os materiais e as atividades do corpus numa proposta educativa em ateno
vulnerabilidade a riscos de desastres naturais, interpretao baseada na premissa de que uma
sociedade bem informada resultar numa sociedade protegida (Kobiyama et al., 2006: 99).
Para analisar a perspectiva de vulnerabilidade a risco de desastres abordada no corpus,
adotou-se o referencial terico-metodolgico da progresso da vulnerabilidade (Wisner et
al., 2004). Esse referencial aborda trs nveis de anlise da vulnerabilidade: condies
inseguras, presses dinmicas e, mais distante do problema concreto, causas profundas,
baseando-se em relaes de causalidade entre cada nvel. Os elementos de cada nvel, neste
trabalho, foram definidos de acordo com a vulnerabilidade a inundaes e deslizamentos nas
cidades brasileiras, detalhado na Figura 20, no captulo 3, seo 3.6. A partir desses
185

elementos, foram identificados quais eram abordados nos contedos manifestos do corpus,
para ento definir os contedos latentes das mensagens sobre preveno de desastres naturais.
O processo intercruzou os contedos manifestos sobre preveno de riscos de deslizamentos e
inundaes com os elementos de vulnerabilidade (Wisner et al., 2004) desses mesmos riscos,
o que possibilitou evidenciar o que tratado, pouco abordado e os elementos que no so
mencionados nos materiais.
Numa anlise quantitativa, entre os 24 elementos listados de vulnerabilidade a
inundaes e deslizamentos, segundo a reviso bibliogrfica e documental, apenas cinco no
foram abordados. Entre os elementos ausentes esto: a) no nvel de causas profundas de
vulnerabilidade, interesses polticos e econmicos e paradigma tecnocntrico e
comportamental da gesto de risco de desastre; b) no nvel de presses dinmicas,
gesto ambiental e eventos extremos; e c) no de condies inseguras, fragilizao da
defesa civil. Por outro lado, houve elevado volume de mensagens do corpus referentes a
outros elementos listados. A preponderncia de mensagens relativas a sinais de perigo e
medidas de segurana indica que os contedos educativos para preveno de desastres
centralizaram-se em elementos do nvel de condies inseguras de vulnerabilidade,
especificamente relativas a evidncias de risco de desastre e medidas utilitaristas de
convivncia e preparao. Enquanto os elementos relacionados a presses dinmicas e
causas profundas aparecem de forma pontual e difusa nos materiais analisados.
Alguns materiais abordaram pontualmente elementos relacionados a presses
dinmicas. O vdeo reas de risco: informao para a preveno, por exemplo, relacionou a
formao das reas de risco a elementos de vulnerabilidade relativos a planejamento urbano,
habitao social e urbanizao de risco nas cidades brasileiras: as reas de risco elas [sic]
se formam porque a populao realmente ela [sic] no tem dinheiro, ela no tem condies de
habitar em um terreno que seja um terreno bom para construo, elas migram para essas reas
que sobram na cidade, n?, que so os terrenos mais baratos (IPT, 2012). As mesmas
questes aparecem na cartilha Voc sabe o que deslizamento?, juntamente com elementos
relacionados a condies inseguras, como ausncia/insuficincia de infraestrutura, risco
e excluso social, irregularidade fundiria ou urbanstica, precariedade construtiva
(auto-construo), densificao habitacional, inconscincia/desinformao, ocupao de
reas ambientalmente frgeis:
O crescimento da populao traz a necessidade de construo de novas
moradias, o que deve ocorrer de acordo com um planejamento adequado de
ocupao do territrio. [...] No entanto, nem sempre isto acontece da melhor
forma e uma parte da populao acaba construindo suas casas em regies
inadequadas e s vezes perigosas, onde h possibilidade de deslizamentos.
186

Assim, instala-se uma rea de risco [...]. Porm, justamente nessas reas
de risco que h uma grande concentrao de pessoas morando, seja por falta
de condies financeiras ou de reas adequadas, ou mesmo pelo fato de as
pessoas no conseguirem reconhecer uma rea perigosa (IG, 2012c: 7).

Apesar de se identificar elementos de nveis mais aprofundados de vulnerabilidade a

riscos de inundao e deslizamento, a maioria dos materiais e atividades que compuseram o
corpus no se dirige a essas questes. Suas mensagens tm como finalidade fazer com que a
populao em rea de risco e os envolvidos na sua gesto saibam reconhecer os riscos
presentes e atuar frente a eles, enfocando, portanto, as causas imediatas, os elementos
relativos a condies inseguras frente ao risco atual (Cerri, 1993). Essa perspectiva
declarada no portal do Governo do Estado de So Paulo, sobre o curso Defesa Civil: a
aventura (CEDEC-SP, 2012): o curso ensina, de forma interativa, como agir em situaes de
risco. Os alunos aprendero, por exemplo, como identificar se uma moradia pode escorregar
morro abaixo, ou como agir durante uma tempestade com raios99.
O livro-texto digital do curso Capacitao bsica em Proteo e Defesa Civil
(CEPED-UFSC, 2014) o nico material que aprofunda a abordagem da vulnerabilidade a
inundaes e deslizamentos, apontando elementos de causas profundas e presses
dinmicas. Por exemplo, o elemento mudanas climticas, aparece, em um pargrafo, sobre
o relatrio do IPCC e a nova Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC)100 que
indica o tratamento dessas mudanas. Em outra parte, o material questiona o modelo de
gesto de risco no Brasil, fazendo referncia ao elemento de vulnerabilidade gesto corretiva
do risco : infelizmente, hoje em dia, boa parte do que fazemos ainda se enquadra como
aes de gesto corretiva do risco de desastre (Ibid.: 51). Sobre isso, coloca a discusso
sobre a evoluo dessa gesto, no que tange a ampliao de um modelo baseado no desastre e
na resposta para uma ao de reduo dos riscos de desastres. O documento ainda faz
referncia a uma terceira causa profunda de vulnerabilidade a desastres naturais a o mito do
modelo de desenvolvimento econmico apontando que:
no passado, a noo de desastre era centrada na perda de benefcios
acumulados pelo processo de desenvolvimento (quantidade de casas,
comrcio, pontes, escolas, hospitais danificados). No entanto, agora o
desenvolvimento se incorpora como um fator causal de risco e o desastre
como um acumulador de investimentos desperdiados; logo, devemos aceitar
que a GDR, seja ela prospectiva ou corretiva, um instrumento de
desenvolvimento (CEPED-UFSC, 2014: 51 e 77).
99

Informaes obtidas em notcia on-line de 07/10/2013, no portal do Governo do Estado de So Paulo.

Disponvel em: <http://goo.gl/9Ko5Of>, Acesso em: 28/04/2014.
100

A PNPDEC deve integrar-se s polticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, sade, meio
ambiente, mudanas climticas, gesto de recursos hdricos, geologia, infraestrutura, educao, cincia e
tecnologia e s demais polticas setoriais, tendo em vista a promoo do desenvolvimento sustentvel (Brasil,
2012a, art. 3, pargrafo nico).

187

O material do curso aborda, claramente, as causas profundas relacionadas aos

desastres, assim como as atividades delas decorrentes, entendidas como presses dinmicas.
O curso parte da perspectiva de que as polticas pblicas, as aes nas trs esferas de
governo, a gesto local e municipal dos riscos, o planejamento urbano, entre outros aspectos,
possibilitam que a populao tenha melhores ou piores condies para enfrentar os desastres
(CEPED-UFSC, 2014: 72). Ou seja, entende que as condies inseguras so apenas sinais
concretos de um problema mais amplo que torna vulnerveis certos assentamentos e grupos
humanos. No entanto, a maior parte das mensagens para preveno de desastres naturais do
corpus analisado neste trabalho ateve-se ao risco existente e concreto, deixando de abordar
relaes de poder e o modelo de organizao social. Dessa forma, do contedo latente do
corpus infere-se que h: a) centralizao sobre as condies inseguras, relativas a ambiente
fsico frgil e sociedade vulnervel; b) tratamento parcial das presses dinmicas, apontando
parcialmente aes de negligncia, principalmente do poder pblico, e macroforas de
vulnerabilidade; e c) tratamento limitado das causas profundas, omitindo as ideologias que
possibilitaram a configurao de reas de risco.
Com base nessas inferncias sobre o contedo latente, verificou-se uma limitao na
abordagem da vulnerabilidade a riscos de desastres naturais, pela nfase dada nas condies
concretas da vulnerabilidade, na superficialidade do risco, mas tambm uma potencialidade a
ser explorada pela educao para a preveno de desastre, o que ser argumentado no
prximo captulo.

188

CAPTULO 5. DA INQUESTIONABILIDADE PARA UMA EDUCAO

CRTICA DE PREVENO DE DESASTRES
A perspectiva educativa tematizando os desastres naturais direciona-se construo de
uma cultura de preveno baseada em processos de comunicao e formao social. Esses
processos tm-se baseado no conhecimento acumulado da histria humana e no modelo de
sociedade que o apoia, sem considerar as incertezas, os riscos e as desigualdades que foram
produzidas, presentes na produo social do espao urbano e na configurao de reas de
risco. Diante desse contexto, a educao para preveno de desastres naturais operacionaliza o
que definimos como inquestionabilidade do risco (Aledo, Sulaiman, 2014, 2015).
A partir dos resultados da anlise do corpus, apresentados no captulo anterior,
observou-se que conhecer para prevenir

101

a premissa da educao para preveno de

desastres. Premissa que se materializou em contedos e atividades que se direcionaram

formao de um olhar mais tcnico (Silva, Macedo, 2007) para diagnstico do risco de
desastre e mudana de comportamento dos envolvidos com reas de risco. Ambas as
abordagens foram entendidas a partir de dois enfoques: o tecnocntrico e o da
individualizao

do

risco.

Ambos

os

enfoques

operacionalizam

conceito

de

inquestionabilidade do risco, argumentao desenvolvida na primeira parte deste captulo.

Para ampliar essa abordagem, a educao para preveno de desastres naturais pode
explicitar as causas profundas (Wisner et al., 2004) produtoras de risco na sociedade
contempornea e considerar outras formas de saber juntamente com o tecnocientfico, para
uma comunidade ampliada de pares (Funtowicz, Ravetz, 1997). Perspectiva educativa que
demanda processos de mediao, como a aprendizagem social, para a participao social e a
construo coletiva de conhecimento, o que desenvolvido na segunda parte deste captulo.

5.1 A inquestionabilidade do risco na educao para preveno de desastre

Nas teorias sociolgicas de risco, coloca-se o risco como produto do prprio
desenvolvimento da sociedade contempornea (Beck, 1992). Mais que uma inevitvel
consequncia do progresso, o risco inerente alta modernidade, sua outra face (Giddens,

101

Baseado no ttulo do livro Desastres naturais: conhecer para prevenir (IG, 2012a), que retomado no vdeo
reas de risco: informao para a preveno (IPT, 2012), ambos do corpus deste trabalho, bem como no tema
do X Frum Nacional de Defesa Civil:H uma dcada fazendo da informao uma forma de proteo
(Joinville, Santa Catarina, de 25 a 27/09/2013).

189

1991); no entanto, as bases dessa sociedade contempornea aliceram-se em imperativos,

universais e inquestionveis (Blhdorn, Welsh, 2007). Diante desse cenrio, definimos o
conceito de inquestionabilidade do risco como essa incapacidade cultural e poltica, de
pensamento e de ao, para evidenciar e questionar as bases produtoras do desenvolvimento
da modernidade e, ao mesmo tempo, do risco (Aledo, Sulaiman, 2014, 2015).
A partir da anlise do corpus, foi possvel evidenciar a inquestionalidade do risco
nos contedos e atividades de educao para preveno de desastres naturais. O conceito
operacionaliza-se na premissa conhecer para prevenir que d base a dois enfoques
observados nas mensagens do corpus: o enfoque tecnocntrico e a individualizao do risco.
Por um lado, no enfoque tecnocntrico, conhecer significa conhecer o conhecimento
tecnocientfico, em que se baseou o desenvolvimento da sociedade e a produo do risco.
Por outro, no enfoque da individualizao do risco, para prevenir significa a aplicao do
conhecimento tecnocientfico por meio da adoo, pelos envolvidos com reas de risco, de
comportamentos de convivncia com o risco e preparao para o desastre.
A inquestionabilidade do risco tambm foi observada na forma como foi tratada a
vulnerabilidade. correto afirmar que, no corpus, houve um hbrido entre a gesto de risco
realista, tecnocntrica, dominante, e a socioconstrutivista que d relevo vulnerabilidade
(Juneja, 2008). No entanto, os materiais e atividades analisados neste trabalho, apesar de
considerarem a vulnerabilidade, abordaram-na de maneira superficial, sem dar relevo s
causas profundas (Wisner et al., 2004), como foi apontado no captulo anterior. O
tratamento da situao imediata de risco e verificvel nas condies inseguras tambm
operacionaliza o conceito.

5.1.1 Contedos educativos baseados no enfoque tecnocntrico

Apesar da ampliao do entendimento sobre os desastres naturais da ameaa natural
e da necessidade de controle, para o reconhecimento das incertezas, riscos e vulnerabilidades
produzidas pelo desenvolvimento da sociedade contempornea , o paradigma tecnocntrico
ocupa posio de destaque no planejamento e na gesto dos riscos naturais (UNESCO, 1988;
UNISDR, 1994; NU, 1999). Dentro do paradigma tecnocntrico ou da engenharia (Warner et
al., 2002; Smith, Petley, 2009), os desastres naturais foram entendidos como irrupes
violentas e aleatrias da natureza (Steingberg, 2000), apoiando uma abordagem fsicalista dos
desastres naturais (Hewit, 1983). Essa abordagem demarca o enfoque tecnocntrico dos
contedos educativos para a preveno de desastres naturais. No corpus deste trabalho, foi
possvel identificar o enfoque tecnocntrico nas mensagens que foram classificadas na
190

categoria identificao/anlise de riscos e suas trs subcategorias, quais sejam:

condicionantes naturais, condicionantes antrpicos e sinais de perigo.
Em

condicionantes

naturais,

as

mensagens

referiram-se

explicaes

hidrogeolgicas sobre inundaes e deslizamentos. A hidrologia um conhecimento apontado

como importante para a preveno de inundaes pelo livro Desastres naturais: conhecer
para prevenir, indicando que umas das medidas reconhecer a bacia hidrogrfica do curso
dgua que passa prximo ao local das moradias (IG, 2012a: 41). Assim como o
conhecimento de termos tcnicos relevante para entender os processos naturais relacionados
a deslizamentos, como prope o curso Defesa civil: a aventura, destinado ao pblico escolar:
[Paula] Isso mesmo! Vamos tratar o barranco por um termo muito usado
pelos tcnicos, que TALUDE. Assim, vamos combinar: barranco igual a
talude. E encosta natural? O que , hein Marcelo?
[Marcelo] Encosta Natural uma elevao do terreno, como por exemplo,
um morro, cuja forma ainda no foi modificada pelo homem.
[Paula] Legal! Ento, encosta igual a morro e barranco igual a talude
(CEDEC-SP, 2012 Mdulo Escorregamentos).

O termo tcnico talude, ou encosta, utilizado, especialmente, para caracetrizar o

meio fsico mais suscetvel movimentao que, se ocupado inadequadamente, pode se tornar
uma rea de risco de deslizamento. sobre as intervenes humanas de uso e ocupao do
solo que seguem a cultura popular de morar no plano (MC et al., s/d.:19) e o padro de
interveno no terreno por corte e aterro do talude natural (Cerri, Nogueira, 2012: 288) que
abordam as mensagens da subcategoria condicionantes antrpicos. A apresentao de
termos tcnicos na educao para a preveno de desastres remonta divulgao cientfica,
que cumpriria a funo social de aproximar o homem leigo dos saberes e conhecimentos
historicamente excludos da laicidade e cada vez mais restritos a comunidades fechadas, como
uma estratgia de lanar pontes de trnsito entre o saber institucionalizado e o que se
consideraria no saber laico. No entanto, a apropriao passiva da terminologia cientfica
deixa de considerar, por um lado, as implicaes sociais do desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, e, por outro, as relaes da evoluo da cincia e tecnologia e da qualidade e do
modo de vida em diferentes comunidades (Krasilchik, Marandino, 2004).
Na terceira subcategoria, sinais de perigo, as mensagens do corpus explicitaram que,
por exemplo, a presena de lixo nas ruas pode prejudicar o sistema de drenagem urbana,
bloquear o escoamento da gua da chuva e causar inundaes, como explicitou a cartilha Lixo
no lixo (MI, SEDEC, 2011: 02-03). Assim como a moradia e o seu terreno podem apresentar
evidncias de movimentao do solo e instalao do risco de deslizamento, observveis a
partir do conhecimento tecnocientfico, de uma vistoria tcnica, como pontua o vdeo reas
191

de risco: informao para preveno (IPT, 2012) e o Curso de Capacitao Mapeamento de

rea de Risco de escorregamento e Solapamento de margens de crregos (IPT, s/d. a, b).
No paradigma tecnocntrico, a interveno frente s ameaas naturais apoiou a noo
de que se podem evitar os desastres ao se dominar conhecimentos tcnicos e estruturais. A
maioria dos materiais e atividades analisados neste trabalho teve mensagens classificadas na
subcategoria sinais de perigo, como forma de fazer com que a populao reconhea o risco
de desastre em sua comunidade. Essa perspectiva faz parte do campo da percepo de risco,
relacionada forma como as pessoas pensam sobre risco e como respondem a ele (Douglas,
1985). O entendimento da percepo do risco como elemento intuitivo (Slovic, 2000) apoiou
a transferncia de conhecimento, especialmente tecnocientfico, para a racionalizao da
percepo do risco, para a aquisio do olhar mais tcnico e, portanto mais real dos
problemas (Silva, Macedo, 2007).

5.1.2 Contedos educativos baseados na individualizao do risco

Reconhecendo o risco, so tomadas atitudes de preveno e auto-proteo. Os
materiais e atividades analisados neste trabalho seguiram esse raciocnio: o papel de cada um
na gesto dos riscos de desastres, j que educao e saber forneceram sociedade estratgias
de auto-ajuda que diminuem sua vulnerabilidade e melhoram sua vida (UNESCO, 2005: 55).
A corresponsabilizao e a gesto compartilhada tm sido centrais nas polticas
relacionadas s problemticas ambientais, dentro da perspectiva da Governana ambiental
(Zhouri, 2008; Jacobi, 2013). No entanto, as mensagens do corpus esto direcionadas
principalmente aos indivduos que vivem em reas de risco e a pessoas que atuam nesse
campo dentro de uma gesto corretiva do risco que ainda central no pas, como evidenciou o
livro-texto digital do curso Capacitao bsica em Proteo e Defesa Civil (CEPED-UFSC,
2014:51). A questo que, no Brasil, os desastres naturais so problemas sociais, polticos,
econmicos, especialmente relacionados com problemas histricos de urbanizao das
cidades brasileiras (Figueiredo, 1994; Rolnik, 1999; IBAMA, 2002; MMA, 2007; Young e
Hogan, 2010), o que a gesto corretiva deixa de abarcar.
O processo que responsabiliza a pessoa, grupo humano alvo do problema, no caso
deste trabalho as inundaes e deslizamentos, teorizado por Ryan (1976) como culpando a
vtima (blaming the victim, no original). Analisando a situao de negros, pobres e
trabalhadores nos Estados Unidos, durante a dcada de 1970, o socilogo observou um
processo ideolgico que justificava a inequidade encontrando defeitos nas vtimas dessa
192

inequidade, encontrando inadequao na natureza maligna da pobreza, da injustia, da vida

na favela e nas dificuldades raciais (Ibid.: 7). Como exemplo, o autor identificou a relao
lgica que se estabelecia entre a privao cultural (cultural deprevation) e a falncia
educacional nas escolas e a aprendizagem deficiente de crianas negras.
A culpabilizao da vtima estigmatiza a origem do problema social como
individual, at mesmo gentica, e paralisa o processo de justia social. Nas palavras de Ryan:
uma brilhante ideologia para justificar a forma perversa de ao social desenhada para
mudar, no a sociedade, como se poderia esperar, mas sim as vtimas da sociedade (Ibid.: 8).
Como um processo ideolgico, uma viso de mundo (ideias e conceitos) baseada numa
sistemtica distoro da realidade que acaba por apoiar a manuteno do status quo,
favorecendo a um grupo especfico (Ibid.: 11). Colocando a pergunta para quem os
problemas sociais so um problema?, o autor explicita o processo ideolgico arraigado no
pensamento tradicional estadunidense sobre problemas sociais e estratgias de ao sobre
eles, o qual admite que indivduos tm problemas sociais devido a circunstncias anormais
(acidente, doena, deficincia fsica, desajuste) que os excluram do processo social comum e
que a atuao deve ser para que os afetados mudem e superem seus problemas.
Para o processo de culpabilizao da vtima, o autor identifica quatro passos: 1)
identificar o problema social; 2) estudar os afetados pelo problema e detectar de que maneira
a privao e a injustia os tornam diferentes do resto da populao; 3) definir as diferenas
como causas do prprio problema social; e 4) designar um burocrata governamental para
desenhar um programa de ao humanitria para corrigir as diferenas (Ibid.: 8-9). Para ele, o
segundo ponto, a diferenciao, fundamental porque marca a dificuldade pessoal e a m
adaptao da vtima sociedade, o que seria, portanto, a causa, individual, dos problemas
sociais. Essa diferenciao, no caso das vtimas de inundaes e deslizamentos, refere-se
caracterizao das reas de risco, relacionada como ocupao irregular e inadequada de reas
ambientalmente frgeis, precariedade construtiva, disposio inadequada de guas residuais e
resduos slidos (Figueiredo, 1994; Veyret, Richemond, 2007; Alheiros, 2011; Cerri,
Nogueira, 2012).
Completando sua teorizao, Ryan (1976: 17-18) aponta duas possibilidades de
soluo para os problemas sociais: uma viso excepcionalista e outra universalista. Na
primeira, os problemas sociais so incomuns, excees regra, resultam de defeitos
individuais, acidentes ou infortnios, e so remediados em termos particulares como casos
individuais. O autor compara essa viso ao que se chamou de ideologia de patologias
sociais (Mills, 1943 apud Ryan, 1976:19). Na segunda viso, os problemas sociais so
193

questes da comunidade ou sociedade e so previsveis e passveis de preveno por meio da

ao pblica. Apesar de essa viso envolver pessoas, no lhes so atribudas caractersticas
negativas que justifiquem o problema.
O processo ideolgico de culpabilizao da vtima (Ryan, 1976) insere-se na
primeira viso que utiliza explicaes excepcionalistas para problemas universalistas, o
que, nos Estados Unidos dos anos 1990, foi revigorado pela ideologia do Darwinismo Social.
Para Ryan, o antigo conceito de inaptido, cio, preguia substitudo pela teoria mais
moderna de cultura de pobreza; aponta ainda que a premissa da seleo natural entre os
indivduos sociais tambm se tornou funcional para a manuteno do status quo (Hofstadter,
1955 apud Ryan, 1976: 20). As aes, nesse contexto, buscam tornar as vtimas menos
vulnerveis, enviando-as ao campo de batalha com armas melhores, armaduras mais
resistentes e moral elevado (Ryan, 1976: 29). Essa abordagem importante para se analisar
os contedos de preveno de desastres do corpus que se centram em indicar medidas de
preveno e autoproteo para diminuir a vulnerabilidade de indivduos e grupos sociais em
reas de risco, classificadas nas categorias de anlise do corpus como medidas de preveno
e planejamento em situaes de emergncia.
Em dilogo com o enfoque tecnocntrico, a perspectiva da individualizao do
risco indica o predomnio de uma abordagem de responsabilizao dos indivduos
envolvidos com reas de risco, por meio da aquisio de conhecimentos tecnocientficos que
permitem a percepo do risco e indicam como atuar para a convivncia com o risco e a autoproteo. Como se expressou no vdeo reas de risco: informao para preveno: a
populao das reas de risco, ela tambm pode exercer o que a gente chama de auto-proteo
(IPT, 2012) ou no caderno Defesa civil para crianas: caderno para colorir: Aprenda a
tomar conta de voc, obedecendo queles que voc ama. Ajude a cuidar de sua famlia e dos
seus amigos. Assim, com toda a certeza, voc ser um grande cidado, e poder [a] fazer da
nossa cidade, do nosso Estado e do nosso pas o melhor lugar do mundo! (CEDEC-SP, s/d.).
Alm do contedo educativo para preveno de desastre, cujas mensagens foram
categorizadas e interpretadas, o processo comunicativo das prticas educativas analisadas
neste trabalho tambm apresentou o enfoque tecnocntrico e o da individualizao de
risco, operacionalizando a inquestionabilidade do risco, o que apresentado a seguir.

194

5.1.3 Processos educativos baseados na transmisso-assimilao

Os referencias da pedagogia tradicional baseiam-se na relao de ensino-aprendizagem
vertical, na transmisso-assimilao de conhecimentos, referenciais esses presentes na
educao para preveno de desastres baseada na premissa do conhecer para prevenir. A
partir das cinco variveis de um processo comunicativo (Lasswell, 1971), essa premissa
apoia-se num processo comunicativo unidirecional, j que o emissor (instituies tecnolgicas
e acadmicas e governamentais) produz e dissemina informaes; o receptor (agentes de
defesa civil, tcnicos e agentes pblicos, moradores em reas de risco e sociedade civil)
recebem as informaes; o canal (materiais e atividades) suporte para transmitir informao
e capacitar; a mensagem (informaes tcnicas e comportamentais) padronizada; e o efeito
(sobre o receptor) a percepo de risco e mudana comportamental para preveno e autoproteo.
Com base no referencial do campo da gesto do conhecimento, evidencia-se a
preponderncia do processo de converso de conhecimento denominado internalizao
(Nonaka e Takeuchi, 1997) pelo qual um conhecimento j produzido, objetivado, explcito
transfervel e passvel de assimilao. Neste trabalho, esse processo materializou-se na
transmisso de conhecimentos tecnocientficos, produzidos pelos emissores das mensagens do
corpus, a ser assimilado, internalizado pelos receptores. Esse processo de converso de
conhecimento desconsidera o conhecimento tcito, subjetivo, no codificado/objetivado dos
receptores e no possibilita outras formas de converso de conhecimento baseado na troca e
na construo coletiva de conhecimento, limitando as experincias de aprendizagem social e
de produo de novos conhecimentos contextualizados e resultantes da interao social.
No campo da educao, o processo de transmisso e assimilao de conhecimento foi
definido, metaforicamente, por P. Freire (1987 [1970]) como ato de depositar, sendo os
educandos os depositrios, e o educador, o depositante. Esse modelo educacional de doao
do saber, para ele, significa um instrumento de opresso e alienao. Baseia-se numa relao
hierrquica entre ensino-aprendizagem, em que o professor se constitui sujeito do processo
educativo, e os alunos objetos desse processo direcionado adaptao, integrao,
ajustamento desses objetos engrenagem social, sem possibilidade de contest-la. Essa
abordagem educativa presente nos processos comunicativos de preveno de desastres
naturais, portanto, operacionalizam o conceito de inquestionabilidade do risco.
Para Cardona (2001), as medidas de preveno vo alm de obras e servios,
envolvendo medidas legais, fiscais, administrativas, financeiras e comunitrias. Distingue,
portanto, mtodos preventivos passivos, como legislao, cdigos de construo,
195

regulamentao do uso do solo, relocao de assentamentos em risco; e mtodos preventivos

ativos, como programas de uso e ocupao do solo e de desenvolvimento urbano, executados
como instrumentos de democratizao da gesto urbana, por meio de processos de informao
pblica e oramento participativo. Apesar de Cardona (op. cit.) colocar a informao pblica
como um mtodo preventivo ativo, os processos comunicativos para a preveno de riscos de
desastres tm se baseado numa abordagem de transmisso-assimilao num processo de
aprendizagem passiva, baseada na gesto da informao e no do conhecimento (De Long et
al., 1997). No caso dos riscos de inundao e deslizamento, tematizados neste trabalho,
observou-se a perspectiva de ampliao do acesso ao conhecimento especializado,
especialmente produzido pelas cincias naturais e aplicadas, e a disseminao em mo nica
desse conhecimento para profissionais, gestores e populao.
Os processos de comunicao unidirecionais indicam uma relao passiva de
aprendizagem, diferentemente de processos comunicativos multidirecionais que agregam
diversos atores sociais e possibilitam a emerso da diversidade de saberes e experincias para
a constituio de culturas de preveno contextualizadas, participativas e crticas. Essa
abordagem foi explorada apenas no curso Mapeamento de rea de risco de escorregamento e
solapamento de margens de crregos, especificamente, por meio do trabalho de campo e de
escritrio. Na visita a uma rea de risco, os participantes do curso, organizados em grupos
heterogneos, observaram as caractersticas do terreno sob anlise, a partir dos conhecimentos
tcnicos apresentados na aula terica anterior, e obtiveram informaes dos moradores, uma
fonte alternativa ao conhecimento tecnocientfico, baseada em experincia e histria local.
Com esses dados, os participantes discutiram entre si, em cada um dos grupos, e definiram os
setores e seus respectivos graus de risco. O resultado de cada um foi diferente devido a
subjetividade, conhecimento prvio (advindo do curso e de experincia pessoal/profissional),
levantamento de informaes em campo, dilogo e consenso entre os integrantes do grupo. A
socializao dos resultados evidenciou as estratgias de seleo, hierarquizao e priorizao
utilizadas em cada grupo. O curso, portanto, oportunizou um processo de aprendizagem
dialogado e crtico sobre a definio de reas de risco, abordagem que se apresenta a seguir.

5.2 A perspectiva crtica na educao para preveno de desastres

A construo de uma cultura de preveno vai alm da adoo de comportamentos
adequados de convivncia e auto-proteo, e exige mais que conhecimentos, especialmente se
centralizados na produo de especialistas. A percepo de risco e a participao da sociedade
196

na gesto dos riscos de desastres passam por experincias participativas e mobilizadoras,

relacionados a educativos que se baseiam na integrao de diferentes atores sociais, no
dilogo de saberes, na abordagem da complexidade dos problemas ambientais e na construo
coletiva de conhecimentos e solues.
Prope-se, assim, uma educao crtica que discuta as origens dos cenrios de risco de
desastres e construa solues contextualizadas, que se somem as aes j padronizadas de
diagnstico, preveno e preparao. Para tanto, so necessrias estratgias de
ao/comunicao que transitem da transmisso para a construo social de conhecimentos,
tendo como espao privilegiado a escola, que chamada a contribuir a partir da insero de
contedos sobre proteo e defesa civil nos currculos escolares (Brasil, 2012a, art. 29).

5.2.1 Da gesto da informao para a gesto do conhecimento

As mensagens analisadas do corpus apoiaram-se no enfoque tecnocntrico e com forte
presena de processos de transmisso e assimilao, relacionando a aprendizagem de
conhecimentos tecnocientficos a medidas de segurana. O objetivo dessas mensagens
direcionaou-se a desenvolver a percepo do risco de desastre, no caso deste trabalho, de
inundao e deslizamento, e a adoo de protocolos de atuao e autoproteo para melhorar
a resposta em caso de emergncia. Para ampliar a mobilizao de conhecimentos e a
participao social, importante considerar que os indivduos envolvidos nos processos de
ensino-aprendizagem sobre preveno de risco de desastre tm conhecimentos prvios da
experincia vivida que poderiam ser identificados e utilizados, o que pode ser ilustrado na
diferenciao entre gesto da informao e na gesto do conhecimento.
Na gesto da informao, enfoca-se o acesso e a distribuio da informao codificada
a partir de um conhecimento produzido, objetivo, oriundo da racionalidade, a partir da
padronizao e transferncia unilateral (De Long et al., 1997). Enquanto a gesto do
conhecimento envolve conhecimento objetivo e subjetivo, agregando valor s informaes
pela contextualizao possvel por meio de integrao dinmica e feed-backs entre usurios
(Costa et al., 2000). Esses estudos, apesar de situados na gesto tecnolgica em organizaes,
apontam diretrizes interessantes para se analisar os processos de educao para preveno de
desastres naturais quanto diferente relao entre mobilizao de conhecimentos e
participao, impressa na gesto da informao e na gesto do conhecimento.
A educao para preveno desastres baseada na gesto da informao envolve a
participao de diferentes atores sociais em processos comunicativos unilaterais, por meio de
197

transferncia de conhecimentos oriundos da produo tecnocientfica e da gesto pblica,

como se ilustra na Figura 37. Por outro lado, a educao para preveno de desastres naturais
baseada na gesto do conhecimento articula a participao e mobilizao de conhecimentos,
como se ilustra noa Figura 38, ao oportunizar processos comunicativos dialgicos e
interacionais. Essa perspectiva d visibilidade e legitimidade aos saberes sociais,
profissionais, locais, comunitrios, laicos, democratizando o espao educativo.

Mobilizao de conhecimentos
sim

Cientistas
Acadmicos
Gestores
Tcnicos
no

Participao
sim

Agentes pblicos
Agentes de defesa civil
Sociedade civil
Moradores de rea de risco
no

Figura 37. Gesto de informao para preveno de risco de desastres naturais.

Fonte: Elaborado pela autora.

ampla

Mobilizao de
conhecimentos

sociedade civil
e moradores em
rea de risco
agentes
pblicos e de
defesa civil

gestores e
tcnicos
cientistas e
acadmicos
restrita

ampla
Participao

Figura 38. Gesto do conhecimento para preveno de risco de desastres naturais.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de adaptao de Funtowicz, Ravetz (1997: 223).

Uma proposta pertinente de minimizao da dicotomia entre gesto da informao e

do conhecimento o estudo problematizado do local. Erdik (1992) props a contextualizao

198

do contedo da aprendizagem s questes locais, relacionando conhecimento explcito e tcito

(Nonaka, Takeuchi, 1997), o que neste trabalho se referem, respectivamente, aos
conhecimentos tecnocientficos e aos conhecimentos sociais, profissionais, vivenciados,
comunitrios. Para Santos (1994), a anlise do ambiente intervencionado pode contribuir para
o entendimento do fenmeno tcnico, assim como pode revelar o papel do fenmeno tcnico
na produo e nas transformaes do espao geogrfico. Para ele, a tcnica constitui-se como
elemento de explicao do espao e da sociedade, em seus diferentes tempos, especialmente
pela anlise de objetos tcnicos e artificiais (como hidroeltricas, fbricas, portos, estradas de
rodagem, cidades) e sua relao com aes igualmente imbudas de artificialidade, e cada
vez mais tendentes a fins estranhos ao lugar e a seus habitantes (Santos, 2006 [1996]: 39).
Dessa forma, o espao materializa o processo de desenvolvimento da sociedade, e a sua
anlise pode ser uma estratgia para relacionar esse desenvolvimento, baseado na cincia e
tecnologia, com a produo social do risco, materializada na formao de reas de risco, como
evidenciou o livro-texto digital do curso Capacitao bsica em Proteo e Defesa Civil:
Sabemos que os desastres esto intimamente relacionados com as
transformaes e o crescimento da sociedade, com o modelo global de
desenvolvimento adotado, com a ocupao dos espaos urbanos, enfim, com
os modos de vida que produzem vulnerabilidades sociais. Essas
vulnerabilidades sociais agregadas insuficincia de processos de gesto de
riscos, de capacidade de resposta (de preparao de pessoas e de equipes, de
servios adequados de socorro e de assistncia, de polticas assistenciais e de
reconstruo ps-desastre) potencializa a vulnerabilidade aos desastres
(CEPED-UFSC, 2014: 75).

O local tambm formado pela relao cultural entre homem-ambiente, estudada a

partir da mobilizao de conhecimentos sociais, tradicionais, comunitrios que podem
potencializar ou obstruir uma cultura de preveno de desastres. O Guia de orientaes para
elaborao de exerccios simulados de preparao para os desastres aponta a relevncia da
cultura e do conhecimento local, que podem oferecer resistncia s mudanas em prol da
preveno de desastres, ou potencializar a gesto de riscos de desastres, j que
a comunidade quem melhor conhece sobre sua realidade, sobre seus
espaos e territrios e sobre seus hbitos. Os conhecimentos produzidos pela
populao, que circulam na vida social da comunidade, podem ser valiosos
para o planejamento de aes em Defesa Civil, seja na preveno ou na
resposta (MI, SEDEC, CEPED-UFSC, 2011: 10).

Dessa forma, o Guia prope o levantamento de informaes gerais sobre a

comunidade para planejar um simulado. Esse levantamento, feito por questionrios e
entrevistas, permite coletar dados e gerar informaes sobre a comunidade. Ele poderia, por
outro lado, ser potencializado por meio de processos participativos de dilogo de saberes para

199

produzir informaes com a comunidade sobre ela mesma e sobre o simulado, para, assim,
conduzir a comunicao comunitria e promover a mobilizao social. A proposta de trabalho
de campo, e posterior anlise, durante o curso Mapeamento de rea de risco de
escorregamento e solapamento de margens de crregos, realizado pelo IPT um exemplo de
processos de aprendizagem dialgicos e interacionais.
A contextualizao e regionalizao dos processos escolares para a gesto do risco
fazem parte das orientaes propostas pelo Projeto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la
Comunidad Andina (PREDECAN). Em suas diretrizes metodolgicas, aponta que a unidade
educativa deve possibilitar o reconheicmento do contexto, para caracteriz-lo e desvelar as
manifestaes do risco em seu entorno, considerando-o como importante fonte de saberes e
conhecimentos que permitem dar significado aos processos de aprendizagem. Nesse sentido,
busca-se, por um lado, a recuperao e valorao de saberes prprios e
fontes de conhecimento que as comunidades possuem para enfrentar seus
riscos e desastres. E por outro lado, explorar seus imaginrios, pois o que se
pensa que importante e til ensinar a uma comunidade, pode no ser de
acordo com suas crenas, costumes e cosmoviso (PREDECAN, 2008: 30).

Da mesma maneira, prope o Centro de Estudios y Prevencin de Desastres102

(PREDES) para a incorporao de um currculo de gesto de riscos nas instituies educativas
do Peru. Para tanto, indica um proceso de diversificao curricular inserindo informaes
sobre a realidade sociocultural e ambiental das comunidades, que permitam a) identificar
ameaas e vulnerabilidades dos lugares em que atuam as escolas, b) aproximar os estudantes
do seu contexto e fomentar seu sentido de pertencimento e identidade, c) favorecer a
participao de pais de famlia, autoridades e instituies locais na tarefa educativa, e d)
tornar o currculo escolar flexvel, adequado e pertinente a sua comunidade.
Diante do processo de transio sobre a) o entendimento dos desastres naturais, de
ameaa natural a problemtica complexa, que coloca em questo o modelo de sociedade que
produz riscos e vulnerabilidades; b) a gesto de riscos de desastres, da resposta preveno e
de interveno corretiva para ao prospectiva; e c) sobre a educao, da concepo
tradicional da transmisso-assimilao de conhecimentos para uma aprendizagem dialogada e
compartilhada de diferentes saberes, possvel uma educao para preveno de desastres de
forma crtica e participativa, para uma sociedade no apenas protegida, mas justa e
democrtica.

102

O PREDES uma organizao no governamental peruana, criada em 1983 para contribuir com a reduo da
vulnerabildiade e do risco de desastres. Realiza estudos e assessoria tcnica e promove atividades de educao e
participao cidad junto a comunidades vulnerveis, governos loacis e regionais e instituies pblicas e
privadas (PREDES, 2008: 139).

200

5.2.2 Transio educativa: da transmisso para a construo social de conhecimentos

A educao para a preveno de desastres naturais vem sendo baseada na transmisso
e assimilao de contedos tecnocientficos sobre riscos de desastres e de aes adequadas de
convivncia e adaptao. Esse contexto d maior nfase s condies inseguras, abordando
de forma pontual e superficial, as causas profundas e as presses dinmicas (Wisner et
al., 2004) que (re)produzem condies de vulnerabilidade a riscos de desastres. Entendemos
que a construo de uma cultura de preveno depende da explicitao das causas primeiras
dos riscos de desastres para que, de fato, se materialize uma educao para cidades resilientes.
Como operacionalizar essa proposta? Retomamos a relao entre o contedo
manifesto (corpus) e os elementos de vulnerabilidade a inundaes e deslizamentos (Figura
37), de acordo com a progresso da vulnerabilidade proposta por Wisner et al. (2004).
Apesar de apenas cinco, dos 24 elementos de vulnerabilidade, no serem abordados no
corpus, somente um material trouxe mensagens relativas a causas profundas, enquanto a
maioria, com elevado volume de mensagens, abordou condies inseguras e pontualmente
elementos relacionados a presses dinmicas.
Como causas profundas das inundaes e deslizamentos, foram apontadas 4
questes: Mudanas climticas, Mito do desenvolvimento econmico, Interesses polticos
e econmicos, e Paradigma tecnocntrico e comportamental da gesto de risco e
desastre. O livro-texto do curso Capacitao Bsica em Proteo e Defesa Civil foi o nico a
tratar causas profundas, apontando o tema das mudanas climticas como problemtica
ambiental contempornea contemplada na nova Lei n12.608/2012 e a relao entre desastres
e o modelo global de desenvolvimento adotado (CEPED-UFSC, 2014: 75), mas no
colocou explicitamente os paradigmas que baseiam a gesto do risco de desastre no Brasil.
Atividades de formao e seus materiais de apoio, impressos ou no, possuem maior
tempo/espao para contedos de aprendizagem e so importantes para colocar temas e
questes que desenvolvam o raciocnio crtico sobre os processos sociais de construo do
risco. Materiais e atividades com menor tempo/espao, no entanto, tambm podem abordar
esses temas e questes, mesmo que de forma reduzida e superficial, como parte integrante do
cenrio concreto de risco, o que foi possvel observar nos elementos presentes no corpus em
relao a presses dinmicas.
As presses dinmicas da vulnerabilidade a inundaes e deslizamentos foram
definidas por 8 questes divididas em Macroforas, quais sejam Eventos extremos,
Rpido crescimento demogrfico, Degradao ambiental, Urbanizao de risco, Gesto
corretiva do risco e Negligncias quanto a Planejamento urbano, Gesto ambiental e
201

Habitao social. Apesar do espao fsico limitado, o folheto Preveno em reas de risco
Mau (Mau, 2012) descreveu a formao das reas de risco baseada na perspectiva sociohistrica de ocupao e expanso urbana na cidade, relacionada elevao demogrfica e
precarizao habitacional. A cartilha Voc sabe o que deslizamento? (IG, 2012c), assim
como o vdeo reas de risco: informao para preveno (IPT, 2012) tambm mencionaram
esse processo. J a gesto do risco, baseada no desastre e na resposta, com uma abordagem
corretiva, foi tratada apenas no livro-texto do curso Capacitao Bsica em Proteo e
Defesa Civil (CEPED-UFSC, 2014). Somente elementos relativos a eventos extremos e
gesto ambiental no foram observados no corpus.
A maior abrangncia de elementos de vulnerabilidade nas mensagens do corpus foi
sobre as condies inseguras que foram divididas em trs questes. A primeira abordou o
Ambiente fsico frgil, relativo a Chuvas fortes e concentradas, Ausncia/ insuficincia
de

infraestrutura,

Precariedade

construtiva

(auto-construo),

Densificao

habitacional, Ocupao de reas ambientalmente frgeis e Evidncias de risco de

desastre, elementos esses que foram amplamente observados no corpus, principalmente nos
folhetos. A segunda questo, Sociedade vulnervel, referiu-se a Irregularidade fundiria
ou urbanstica, Risco e excluso social e Inconscincia/desinformao, que apareceram
com menor volume. A terceira questo das condies inseguras esteve relacionada com
Aes pblicas insuficientes, quais sejam Aes estruturais paliativas, Medidas
utilitaristas de convivncia e preparao e Fragilizao da Defesa Civil. A segunda ao
foi amplamente abordada, diferentemente da ltima que no foi mencionada no corpus.
A nfase dada aos aspectos fsicos de vulnerabilidade, por um lado, deixa de analisar o
contexto socio-histrico e ideolgico que permitiu, e tem permitido, esse cenrio. De outro,
centra-se na perspectiva de desenvolver a percepo do risco atual e visvel, para que a
populao possa ler o ambiente a partir de conhecimentos tecnocientficos que caracterizam
uma rea de risco (regio de vrzea, vazamento de gua, casas no topo do morro etc.). Tem
como objetivo fazer com que a populao possa se prevenir e se proteger seguindo as normas
de segurana de quem vive ou atua em rea de risco. Essa abordagem individualiza o
problema deixando de apontar a relao entre condies inseguras, presses dinmicas e
causas profundas.
O objetivo de desenvolver a percepo e comportamentos de proteo fundamental
na educao para a preveno de desastres, mas esse processo tem sido limitado s condies
inseguras de vulnerabilidade, neste trabalho, relativa a inundaes e deslizamentos. Propese que os materiais e atividades de preveno de desastre ampliem esse objetivo para
202

desenvolver uma percepo complexa de risco fundamentada na concepo de que o risco

uma construo socio-histrica envolvendo, alm de condies inseguras, as problemticas
relacionadas a causas profundas e presses dinmicas.
Essa abordagem, por um lado, explicita o papel do desenvolvimento econmico,
social, poltico, urbano, assim como o tecnolgico, na formao de reas e situaes de risco.
Por outro, permite-se a socializao do risco, para alm da responsabilizao dos moradores
de rea de risco e dos agentes de Defesa Civil pela adoo de protocolos de atuao para
convivncia com o risco e auto-proteo, sem questionar o status quo e a ausncia de outras
esferas como evidencia a prpria Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil, que indica a
integrao da gesto do risco de desastre com polticas de ordenamento territorial,
desenvolvimento urbano, sade, meio ambiente, mudanas climticas, gesto de recursos
hdricos, geologia, infraestrutura, educao, cincia e tecnologia (Brasil, 2012a, art. 3,
pargrafo nico).
Para alm de comportamentos de adaptao, a cultura de preveno demanda
comportamentos de mobilizao, questionamento e participao sobre as causas, efeitos e
respostas relacionadas s reas de risco. Para tanto, relevante a gesto do conhecimento,
numa relao multidirecional e dialogada, incluindo saberes para alm dos teorizados e
institucionalizados, permitindo a possibilidade de se construir solues contextualizadas que
respondam complexidade do risco de desastre e aos conhecimentos locais. Essa perspectiva
integra as diretrizes propostas para a incorporao da gesto do risco no sistema educativo
plurinacional bolivariano. Segundo o PREDECAN (2008), a abordagem educativa deve
viabilizar uma gesto participativa do risco, por meio de uma comunicao para a mudana
social, entendida como processo integral, estratgico e devidamente planejado, com
mltiplos nveis de interao, que propicie o dilogo, a participao e o empoderamento dos
actores sociais (PREDECAN, 2008: 35).
A partir de 30 estudos de caso sobre a incluso da reduo dos riscos de desastres nos
currculos escolares, a UNESCO e UNICEF (2012) apontaram que as abordagens, que foram
observadas no estudo e entendidas como adequadas ao engajamento necessrio preveno,
devem basear-se em processos de aprendizagem interativos e experienciais. Nesse sentido,
foram listadas sete modalidades ou sobreposies de aprendizagem:
1) a aprendizagem interativa (brainstorming), em que as ideias sobre um
determinado assunto so apresentadas espontaneamente e geram discusses em pares,
pequenos grupos e com todo o grupo, que podem contar com apresentaes interativas
multimdia;
203

2) a aprendizagem afetiva, pela qual se possibilita o compartilhamento de

sentimentos sobre ameaas e catstrofe por meio do depoimento de afetados por desastres;
3) a aprendizagem de pesquisa, em que as pessoas so articuladas como uma equipe
de pesquisa para realizar anlise de estudo de caso, com aplicao de questionrios,
entrevistas e definio de projeto;
4) a aprendizagem experiencial substituta, em que a vivncia do desastre
facilitada pela produo de filmes, jogos de tabuleiro, representao, drama (sketches),
mmica (fantoches), jogos de simulao, assembleias escolares;
5) a aprendizagem experiencial de campo, em que se promovem viagens de campo,
mapeamento de perigos e avaliao de vulnerabilidade nas escolas e nas comunidades, reviso
de planos de emergncia, entrevista com membros da comunidade local sobre os riscos e
perigos de desastre e eventos anteriores de desastres, seus impactos e as aes empreendidas;
7) a aprendizagem ativa, que estabelece parcerias entre diferentes atores sociais para
ampliar a conscientizao sobre o perigo, elaborar coletivamente mapas de risco e estratgias
para sua reduo, campanhas em cartazes, dramatizao (teatro de rua), campanhas de
reduo de risco (por exemplo, plantio de rvores); e
8) a aprendizagem imaginativa, que implica a visualizao de resultados positivos e
negativos a partir do aprendizado sobre tempos passados, sobre histrias de perigo.
As abordagens de aprendizagem interativas e experienciais para preveno de
desastres naturais tambm precisam estar presentes na formao do professor. Como ressalta
o estudo da UNESCO e UNICEF (2012), os treinamentos, em geral, envolvem processos
passivos de transmisso e assimilao de contedos com a apresentao de um guia de
atividades o que a publicao define como livro de receitas o que desmobiliza a
flexibilidade e a capacidade criativa do professor e, por conseguinte, a do seu aluno. Segundo
a publicao:
um treinamento de RRD [reduo de risco de desastres] que permite aos
professores facilitar a aprendizagem scio-afetiva em torno de esperanas,
preocupaes e medos uma necessidade premente. Inversamente, a
aprendizagem de uma ao efetiva em que as crianas adquirem
autoconfiana no caso de um perigo um antdoto para o medo (mas no um
que elimine a necessidade de trabalhar com as emoes negativas na sala de
aula) (UNESCO, UNICEF, 2012: 41).

Diante das experincias atuais e das proposies identificadas e apresentadas neste

trabalho, o Quadro 35 apresenta uma sntese sobre as abordagens educativas para preveno
de desastres naturais.

204

Quadro 35. Educao para preveno de desastres naturais: experincias atuais e propostas.
Elementos
relevantes
rea de
conhecimento

Aprender sobre desastre naturais

Construir conhecimento sobre desastres naturais

Cincias naturais, aplicadas e sociais

Cincias naturais, aplicadas e sociais e conhecimento

tradicional, popular, comunitrio em interao

Causalidade

Presente e esttica: ameaa natural, risco

atual e condies inseguras de
vulnerabilidade

Complexa e mutante no tempo e espao: variabilidade

da ameaa natural, produo social do risco (presente
e potencial) e progresso da vulnerabilidade (causas
profundas, presses dinmicas e condies inseguras)

Concepo
pedaggica

Tradicional

Aprendizagem Social

Conhecimento

Objetivo, transmissvel

Negociado, construdo (mltiplos atores)

Comunicao social

Gesto da informao

Gesto do conhecimento

Aprendizagem

Hierrquica (top-down) para a comunidade

Integrada (bottom-up) com a comunidade

Abordagem

Operacional/Tcnica/Comportamental

Experiencial/Participativa/Comunitria

Enfoque

Tecnocntrico
Individualizao do risco

Multicultural
Socializao do risco (corresponsabilizao)

Realizao

Pontual, localizada

Cclica, interativa, contnua

Finalidade

Percepo tecnocientfica do risco

Comportamentos de adaptao

Percepo complexa do risco

Comportamentos de mobilizao, questionamento e
participao

Gesto de risco

Corretiva e Preventiva

Prospectiva e Proativa

Arranjo poltico

Institucionalizado:
Governabilidade (governo, com apoio de
instituies, como nico ator)

Novo:
Governana (mltiplos atores sociais)

Fonte: Elaborado pela autora.

A 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil, realizada entre 2013-2014 teve

como tema novos paradigmas para o sistema nacional. Dentro desse enfoque, abriu o
debate, no nvel municipal, estadual e nacional, com diferentes setores sociais a partir de
quatro eixos temticos: gesto integrada de riscos, polticas pblicas, gesto do conhecimento
e mobilizao social para cidades resilientes. As discusses tiveram como objetivo definir
princpios e diretrizes sobre o que seja prioritrio Poltica Nacional de Proteo e Defesa
Civil, resultado esse motivado por questes definidas pelo texto de referncia da Conferncia.
Especificamente no eixo 3 Gesto do conhecimento em Proteo e Defesa civil, uma das
questes motivadoras foi Como promover, nas comunidades, uma cultura de preveno e de
percepo de riscos, valorizando tanto os conhecimentos cientficos como os conhecimentos
tradicionais? (MI, SEDEC, 2013: 30). Est colocado, portanto, o desafio de se estabelecer
uma interlocuo entre especialistas e populao, e a oportunidade de a educao para
preveno de desastres naturais propiciar esse dilogo de saberes, o que se aborda a seguir.

205

5.2.3 Educao como dilogo de saberes

Valorizar a criao e a autonomia do educando so princpios da educao crtica

(Saviani, 2009), problematizadora (Freire, P., 1987), ps-moderna (Gadotti, 2008b) em que o
conhecimento tem carter prospectivo e no acumulativo como na educao clssica
(moderna), baseada no contedo, nas tcnicas, na racionalidade, na eficincia. A perspectiva
da aprendizagem social, no campo da gesto ambiental, potencializa oportunidades de
prticas de dilogo que podem qualificar as decises sociais, para alm da obteno de
apenas um consenso de opinio ou a imposio de uma estratgia.

A educao para

preveno de desastres, dessa forma, tem responsabilidade na formao de pessoas para essa
empreitada, para que, em processos comunicativos multidialogados, participem das
negociaes e da busca por melhorias e solues adequadas ao contexto.
A construo dialogada do conhecimento tem sido defendida pelo campo da educao
ambiental brasileira que aponta o papel da educao para discutir a organizao da sociedade
moderna e sua insustentabilidade. H uma oposio concepo educacional conteudista e
comportamentalista, e a defesa de uma identidade crtico-emancipatrio-transformadora para
a educao ambiental (Carvalho, I., 2004; Crespo, 1998; Layrargues, 2004; Lima, 2004). Essa
perspectiva contribui com a educao para preveno de desastres. O campo da educao
ambiental atua na construo de uma cultura de sustentabilidade e a formao de sociedades
sustentveis (Frum..., 1992; UNESCO, 2005), o que est em plena relao com a construo
de uma cultura de preveno de desastres, especialmente no Brasil (Brasil, 2012a), e de
comunidades/cidades resilientes no mundo (UNISDR, 2005; s/d.).
De acordo com o corpus desta pesquisa, os processos educativos dentro da gesto de
riscos de desastres naturais realizam-se de duas formas: sensibilizao e capacitao. A
sensibilizao, para um pblico amplo, ocorre por meio de campanhas educativas e
distribuio de materiais informativos; j a capacitao direcionada a pblicos especficos,
por meio de oficinas e cursos de formao e treinamento, e tambm conta com publicaes e
materiais de apoio.
Ambos os processos tm buscado a comunicao do risco e a disseminao de
informaes. Para o Comit de Percepo e Comunicao de Risco, da National Research
Council, a comunicao e disseminao podem ter como objetivo, quando realizadas pelo
poder pblico e entidades privadas: a) minimizar oposies s suas decises, b) compartilhar
o poder entre o governo e a comunidade, e c) desenvolver alternativas mais efetivas do que a
imposio e o controle (Comittee..., 1989), como a ampliao da ao sobre para a ao
206

com a comunidade. Esse ltimo objetivo mecionado no livro-texto digital do curso

Capacitao bsica em Proteo e Defesa Civil: a atuao sobre os riscos, por meio de um
programa de gesto, precisa incluir, alm de aes de controle do governo (Legislaes,
fiscalizao, dentre outros), a participao social, integrando os diferentes saberes sobre a
realidade (CEPED-UFSC, 2014: 74).
O desenvolvimento de programas de educao e treinamento, de currculos e
estratgias de preparao, segundo Erdik (1992), deve responder a trs questes: 1) o que
precisa ser aprendido?, 2) quem precisa aprender? e 3) como pode ser aprendido? O autor
aponta que a apropriao de estratgias internacionalmente conhecidas, principalmente por
parte de pases em desenvolvimento, resulta em inadequaes por no se considerar a
singularidade do problema em seu contexto de produo. Indica, portanto, que o contedo de
aprendizagem pode comear com a identificao dos problemas especficos associados
gesto do desastre.
Erdik (1992) constri suas argumentaes sobre a educao para gesto de desastres
por terremoto. Quanto primeira questo, o que precisa ser aprendido?, a ocorrncia de um
terremoto est relacionada com localizao geogrfica e caractersticas geotectnicas, que
permitem determinar zonas ssmicas, zonas de contato entre diferentes placas e subplacas
tectnicas (Giner, Molina, 2001). No entanto, segundo ele, os abalos ssmicos so eventos
naturais marcados pela impreciso, tanto do local quanto da magnitude, e a imprevisibilidade
do momento de sua ocorrncia exige medidas de proteo dos elementos expostos e
preparao da populao essencialmente para a convivncia com o risco.
Diferentemente dos terremotos, as inundaes e os deslizamentos, tematizados neste
trabalho, podem ser previstos e as reas de risco mapeadas. Ambos eventos esto associados a
chuvas torrenciais que so cclicas no sul e sudeste do pas no perodo de vero, com
possibilidade de elevao dos ndices pluviomtricos segundo os prognsticos de mudana do
clima (IPCC, 2007, 2014). Assim como esto relacionados a reas de vulnerabilidade social,
mais especificamente de assentamentos precrios, que so geograficamente identificveis e
cujas caractersticas denotam desastres anunciados (Jacobi et al., 2013). Dessa forma, o
contedo de aprendizagem pela identificao contextualizada do problema (Erdik, 1992) pode
potencializar e aprofundar criticamente esse contedo se mapear as causas profundas e
presses dinmicas da vulnerabilidade (Wisner et al., 2004), abordando no apenas as
condies inseguras e a convivncia com o risco, mas a sua produo.
Quanto segunda questo, quem precisa aprender?, Erdik (1992) coloca como
pblico-alvo profissionais, empresrios, agentes pblicos e de defesa civil, tomadores de
207

deciso e o pblico geral, que foram identificados, neste trabalho, como receptores do
contedo presente no corpus da pesquisa. Como produtores de processos e contedos
educativos, o autor identifica instituies governamentais ligadas gesto do desastre, centros
de estudos/pesquisa, instituies acadmicas nacionais, bem como agncias internacionais
como a UNESCO e a Cruz Vermelha. Com exceo destas ltimas, as anteriores foram
verificadas como emissores do contedo do corpus: Defesa Civil em suas trs esferas
(SEDEC, CEDEC e COMDECs), os institutos IPT e IG, e as instituies acadmicas EVESP
e CEPED-UFSC. Com base numa perspectiva de aprendizagem dialogada, o pblico-alvo,
mais que receptor de informaes, tem potencial para ser emissor de mensagens, assim como
os produtores podem enriquecer seu repertrio com os conhecimentos de outros atores
sociais, para uma troca de conhecimentos, um dilogo de saberes, que demanda processos de
aprendizagem dialgicos, o que est inserido na terceira questo, como pode ser
aprendido?: o canal de aprendizagem.
Erdik (1992) aponta que os meios tradicionais de ensino abordavam o uso de materiais
impressos e materiais grficos, kits de segurana, acervo audiovisual, documentos de
referncia e base de dados tipos de materiais que tambm fizeram parte do corpus deste
trabalho. Frente a essa produo, o autor prope o desastre, ou seja, a documentao sobre
eventos anteriores, para a construo de habilidade e conhecimento por meio de resoluo de
problemas com nfase em trabalho de equipe; adaptao s condies e restries vigentes;
exerccios, jogos de simulao e apresentaes audiovisuais (Erdik, 1992: 6082).
A utilizao de um desastre como tema motivador e desencadeador do processo de
aprendizagem no s uma estratgia dinmica, integrativa, construtiva de educao, mas
pode apoiar uma proposta dialogada e participativa de aprendizagem. O pblico-alvo,
envolvido com o tema, pode explicitar seus conhecimentos prvios, vindos da experincia do
desastre ou da relao com reas de risco, assim como as instituies tecnolgicas,
acadmicas e governamentais podem aportar conhecimentos tcnicos e cientficos sobre o
tema. Essa abordagem, fundamental Aprendizagem Social, permite um processo
participativo e colaborativo de mobilizao e integrao de conhecimentos para, sim,
construir uma cultura de preveno. Abordagem essa que relaciona o trabalho intelectual com
a experincia vivida, como se aponta no Quadro 36.

208

Quadro 36. Elementos necessrios educao crtica de preveno de desastres naturais.

Elementos
relevantes do
processo
educativo

TRABALHO INTELECTUAL

EXPERINCIA VIVIDA

EDUCAO
CRTICA PARA
PREVENO DE
DESASTRES
NATURAIS

Conhecimentos

Tecnocientficos
- definio de desastres naturais
- elementos de uma rea de risco
- sinais/contexto de risco (tempo
presente)

Locais, tradicionais, comunitrios

- experincia pessoal/profissional com
desastres naturais e reas de risco
- conhecimentos prvios sobre reas de risco
- transformao territorial (relao tempoespao) na construo do risco

Construo de
conhecimentos e
ressignificao: anlise
da configurao
territorial

Percepo

Dos sinais de risco

- aspectos fsicos do terreno
- aspectos humanos da ocupao do
territrio

Dos processos sociais de risco

- os aspectos socio-histricos de produo
fsica e humana do territrio

Percepo ampliada
das variveis de risco:
interpretao sobre a
lgica de produo do
territrio

Transmisso-assimilao
- materiais de informao e
divulgao padronizados:
protocolos de atuao
- atividades expositivas
- transferncia de conhecimentos
institucionalizados
Execuo
- adoo de comportamentos
adequados padronizados
- adoo de medidas de convivncia e
auto-proteo

Aprendizagem Social
- materiais de informao e divulgao
contextualizados: experincias das
comunidades
- atividades dialogadas
- explicitao de conhecimentos subjetivos,
cotidianos, culturais, da experincia local
Participao
- problematizao da no execuo de
comportamentos adequados
- construo local de solues
- mudana socioambiental

De Responsabilizao
- fazer a sua parte para diminuir o
risco e se auto-proteger

De comunidade e pertencimento ao lugar

- fazer junto para a melhoria da qualidade de
vida coletiva

Ensinoaprendizagem

Plano de ao

Sentimento

Ensino-aprendizagem
mtuo: troca de vises
de mundo e construo
de conhecimentos

Integrao de atores
sociais e governana
Corresponsabilidade e
bem comum:
interveno
comunitria

Fonte: Elaborado pela autora.

A coordenao entre conhecimentos intelectuais e experincia vivida coloca a

aprendizagem como um processo contextualizado, compartilhado e participativo para o
diagnstico complexo e aprofundado da formao de reas de risco e para a formulao de
solues contextualizadas em corresponsabilidade. Essa abordagem desloca a percepo do
meio ambiente como problema a ser resolvido, para uma percepo de projeto
comunitrio (Sauv, 1992,1994) em que os desastres naturais so um tema a ser analisado de
forma crtica por meio da participao poltica da comunidade. o que Jacobi (2006) indica
como complexa construo de um interesse geral, que alavanca o tema da cidadania, de
direitos e responsabilidades, de prticas participativas, de processos decisrios de interesse
pblico. Como um processo dialgico, a educao para preveno de desastres naturais no s
tem suporte na cincia, na tcnica, na legislao e/ou na gesto pblica, como tambm tem
como fontes a cultura social, profissional, as experincias cotidianas, o saber da realidade,
numa interlocuo produtiva e criativa entre emissores e receptores de mensagens relevantes
preveno de desastres naturais.

209

210

CONCLUSES
A sociedade contempornea, acometida por recorrentes e impactantes desastres
naturais, vive uma crise das certezas cientficas e de sua capacidade predicativa, assim como
uma crise da planificao do mundo centralizada na racionalidade cientfica e na
racionalizao dos processos sociais. A perspectiva da gesto de riscos e desastres, apesar de
avanar da resposta para a preveno, ainda tem limitada capacidade de considerar e avaliar a
interao entre elementos naturais, fatores sociais e tecnolgicos, assim como de desenvolver
polticas de futuro, predominando a orientao tecnocntrica, comportamental e corretiva para
a reduo dos riscos de desastres naturais existentes, presentes. Essa abordagem ancora-se na
perspectiva da inevitabilidade do risco, o que materializa o conceito desenvolvido neste
trabalho de inquestionabilidade do risco, relacionada incapacidade de se explicitar e tratar
as causas produtoras de risco. Essa limitao de pensamento e ao est impressa na
abordagem educativa para preveno dos desastres naturais.
A anlise de contedo do corpus desta pesquisa verificou que so considerados os
elementos que materializam a vulnerabilidade a desastres naturais. Os contedos textuais do
corpus descrevem os elementos que caracterizam uma rea de risco de inundao e
deslizamento e as medidas e comportamentos adequados para preveno e auto-proteo. O
objetivo explicitar o risco presente, atual e as condies inseguras decorrentes, assim
como responsabilizar as pessoas que, dotadas de conhecimento, devem seguir as orientaes
para adaptao e convivncia com o risco. Nesse contexto, o papel da educao transmitir
conhecimentos preestabelecidos do campo da cincia e da tcnica para que, por assimilao,
os envolvidos saibam o que se deve ou no fazer. Reconhecer o risco e saber atuar frente a ele
so habilidades importantes para garantir a segurana social e a vida humana; no entanto,
isoladas, limitam a educao a um vis instrutivo, prescritivo e comportamentalista, sem
explorar as causas produtoras das reas de risco e sem reconhecer os conhecimentos locais.
Tem-se dado passos importantes no campo da comunicao e informao pblica e na
capacitao para a preveno de desastres, deslocando a centralidade das aes de resposta e
reconstruo

para

as

de

preveno.

No

entanto,

mantm-se

perspectiva

da

inquestionabilidade do risco, a incapacidade cultural e poltica de evidenciar e enfrentar as

causas produtoras do risco que residem no modelo socioeconmico da sociedade
contempornea e nos processos socio-histricos das cidades brasileiras. Nesse cenrio, a
gesto preventiva corretiva, o risco inevitvel e a educao instrucional e prescritiva.
Apoiada em estratgias de percepo, adaptao e a preparao frente aos riscos de
desastres naturais j instalados, a educao para preveno de dsesastres naturais perde a
211

potencialidade educativa de uma abordagem crtica e participativa dos mltiplos atores sociais
que esto envolvidos na gesto dos riscos de desastres: agentes pblicos e privados, tcnicos,
especialistas, acadmicos, tomadores de deciso, bem como a sociedade civil. Essa
diversidade o insumo para uma gesto prospectiva e democrtica, a longo prazo, para apoiar
a nova Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (Lei n 12.608/2012).
um momento oportuno para fundamentar as bases nacionais para uma educao
crtica, participativa e atuante de preveno de desastres naturais. Apontar que os currculos
escolares podem trabalhar os conhecimentos tecnocientficos, a percepo do risco presente,
os protocolos de preveno e auto-proteo, mas tambm, e principalmente, aprofundar a
anlise sobre os processos sociais relativos ao desenvolvimento e perpetuao do atual
sistema socioeconmico globalizado que produziu e produz riscos e vulnerabilidades;
considerar as caractersticas socioeconmicas e culturais das reas de risco; valorizar os
conhecimentos locais, e criar oportunidades de aprendizagem social pelo dilogo entre
diversos atores sociais envolvidos na gesto dos riscos de desastres.
A educao um processo de comunicao baseada na relao ensino-aprendizagem
que tradicionalmente estabeleceu uma postura hierrquica de transmisso e assimilao de
contedos. Essa abordagem educativa apoiou-se numa aprendizagem passiva, na qual se tem
baseado materiais e atividades de educao para preveno de desastres, direcionada
formao de uma populao adaptada aos desastres naturais. As cincias, em suas diferentes
reas de conhecimento, tm relevante contribuio com temas, questes, descobertas,
solues para o campo da educao e dos desastres naturais; assim como a sociedade
tcnicos e agentes pblicos, profissionais liberais, organizaes do terceiro setor, moradores
de reas de risco pode contribuir com experincia pessoal e profissional. O dilogo entre
diferentes formas de conhecimento e de ao social, por meio de processos de aprendizagem
social, potencializa a viso sobre a realidade e a corresponsabilizao para enfrentar, com
criatividade e contextualizao, a vulnerabilidade ao risco de inundaes e deslizamentos.
Diante do questionamento do ttulo de que adianta? , este trabalho pretendeu
contribuir com uma viso mais ampliada e crtica sobre o papel da educao para a preveno
de desastre que adianta para o reconhecimento do risco e a indicao de formas mais
seguras de conviver com ele. Mas, principalmente, adianta, de forma crtica, para a
discusso sobre as formas sociais produtoras de risco, para a oportunidade de uma gesto
integrada de conhecimentos e saberes, e para construo coletiva de uma cultura de
corresponsabilizao e participao democrtica, o que vai ao encontro dos novos paradigmas
de gesto dos riscos de desastres na poltica nacional.
212

RESUMEN EXTENDIDO EN ESPAOL

PRESENTACIN
En Brasil, la proteccin se ha vuelto central en la gestin de riesgo de desastres. Este
inters se ha visto impulsado por la reciente Poltica Nacional de Proteccin y Proteccin
Civil (Ley n 12.608/2012). La nueva ley apunta la importancia del desarrollo de la
conciencia nacional acerca de los riesgos de desastre y cambia el artculo 26, 7 de la Ley de
Directrices y Bases de la Educacin Nacional (Ley n 9.394/1996) que indica la inclusin de
los principios de proteccin y defensa civil en los programas de estudio de la educacin
primaria y secundaria. Este cambio fue el hito para el inicio de este trabajo y mi implicacin
con el tema de la educacin para la prevencin de desastres naturales, un campo
interdisciplinario en el que he transitado de la lingstica a las ciencias de la tierra por la
interdisciplinariedad de la educacin.
Este trabajo trata de responder a las siguientes preguntas de investigacin: Qu es la
educacin para la prevencin de desastres naturales? y Cules son sus lmites y posibilidades
en Brasil? La construccin de las respuestas comenz con una extensa revisin de la literatura
sobre la educacin y la prevencin en el contexto de los desastres naturales y una
investigacin documental sobre el tema en las polticas pblicas en Brasil y su alcance a los
estados, las regiones y los municipios, tomando como ejemplo el Estado de So Paulo, una de
sus reas metropolitanas, el ABC Paulista donde se ubica la ciudad de So Bernardo do
Campo, con polticas importantes en reduccin de riesgo de desastres.
El objetivo de esta investigacin es identificar los contenidos, y sus fundamentos
ideolgicos, de materiales informativos de circulacin pblica y de las actividades de
informacin/capacitacin para la prevencin de desastres naturales en Brasil, relacionados con
las lluvias intensas, es decir, las inundaciones y deslizamientos de tierra. Como objetivos
especficos, se busc identificar en la literatura internacional y brasilea: a) los enfoques
tericos y metodolgicos que subyacen en el concepto y la gestin de los desastres y su
impacto en las acciones educativas; b) los marcos jurdicos e institucionales en Brasil y su
extensin

en

la

produccin

de

materiales

organizacin

de

actividades

de

informacin/capacitacin en el pas; c) la caracterizacin de las zonas de riesgo de

inundaciones y deslizamientos de tierra en las ciudades brasileas y las informaciones y
actividades educativas existentes en este contexto, cuyo pblico involucra gestores, agentes

213

pblicos y funcionarios de la defensa civil, los residentes en zonas de riesgo y el pblico en

general.
Para cumplir con los objetivos de la investigacin, de tipo exploratorio, adoptamos una
metodologa cuanti-cualitativa, involucrando revisin bibliogrfica, investigacin documental
y observacin participante en eventos e actividades para la reduccin de riesgos de desastres
realizados en el marco temporal de la investigacin: de marzo de 2011 a marzo de 2014. Se ha
elegido un abordaje interdisciplinaria con el fin de explorar la complejidad y multiplicidad de
variables que intervienen en el problema de los desastres naturales y sus efectos sobre los
materiales y las prcticas educativas que se dirigen a l. El tratamiento de los datos primarios
recogidos se realiz a travs del anlisis de contenido (Bardin, 2009[1977]; Moraes, 1999)
para identificar el contenido manifiesto, efectivamente observado, y el contenido latente,
oculto de manera consciente o no por los autores, relacionado a la base ideolgica de la
construccin de los mensajes del corpus.
El corpus consisti en materiales impresos, digitales y audio-visuales, en lenguaje
verbal (oral y escrita) y no verbal (signos visuales), y actividades de informacin y/o
capacitacin para la prevencin de los desastres relacionados con inundaciones y
deslizamientos. Se compone de folletos, cuadernillos, libros, folletos, cartel, vdeo, cursos
presenciales y en ambiente virtual de enseanza-aprendizaje, talleres y reuniones con la
comunidad con diapositivas para presentaciones, dirigidos a la informacin/capacitacin para
la prevencin de desastres naturales. El corpus representa 4 niveles: 1) nacional,
respectivamente, con acciones/publicaciones de la Secretara Nacional de Defensa Civil, en el
Ministerio de Integracin; 2) provincial, el Estado de So Paulo, sureste de Brasil, que
actualmente cuenta con el mayor nmero de ciudades participantes en la Campaa Ciudades
Resilientes de las Naciones Unidas; 3) regional, rea del Gran ABC Paulista, regin
metropolitana de So Paulo, cuyas 7 ciudades ilustran la realidad histrico-social de
configuracin de reas en riesgo de inundaciones y deslizamientos de tierra en las ciudades
brasileas; y 4) municipal, a modo de ejemplo, la ciudad de So Bernardo do Campo, que se
destaca en la regin por la planificacin preventiva de estos desastres.
Tanto el objetivo como los procedimientos metodolgicos fueron diseados para dar
soporte a la siguiente hiptesis de investigacin: la educacin para la prevencin de
desastres naturales, ancorada en la inevitabilidad, trata la adaptacin y convivencia con el
riesgo de desastre. Los materiales y las actividades destinadas a la prevencin de los desastres
tienen la intencin, en primer lugar, de difundir informacin tecnocientfica sobre los riesgos
de desastres naturales para desarrollar la percepcin del riesgo y acciones y medidas de
214

prevencin y la autoproteccin individual. Este enfoque considera a) el riesgo presente,

concreto, ya existente, y por lo tanto inevitable, y no la construccin socio-histrica que
produjo y sigue produciendo riesgo; b) la transmisin de informaciones desde el campo de la
ciencia y tcnica como forma de entendimiento y convivencia con el riesco, sin dilogo con
los conocimientos y cultura locales; c) el cambio de comportamiento de las poblaciones
vulnerables a travs de la individualizacin del riesgo.
El diagnstico del abordaje educativo para la prevencin de desastres naturale en
Brasil, ancorada en la inevitabilidad del riesgo, el enfoque tecnocntrico y la
individualizacin del riesgo, ha permitido concluir que se oculta la produccin social del
riesgo, que resulta del modelo de sociedade, desarrollo, gestin pblica y del propio riesgo
que generaran y generan asentamientos y grupos humanos vulnerables a inundaciones y
deslizamientos. Esa limitacin da soporte a la tesis de este trabalho de que la educacin para
la prevencin de desastres naturales en Brasil operacionaliza la incuestionabilidad del riesgo,
que se basa en la limitada capacidad de pensamiento y de accin sobre las causas productoras
de riesgo.
El concepto de incuestionabilidad del riesco se materializa en el abordaje educativo
para prevencin de desastres tanto en el contenido como en la accin educativa. De un lado,
se hace la transmisin de informaciones de base tecnocientfica, para desarrollar la percepcin
del riesgo presente, existente, sin el anlisis socio-histrico, crtico, participativo, dialogado
sobre la constitucin del riesgo instalado. De outro, se hace la indicacin de comportamientos
y actitudes de prevencin y auto-protecin para orientar medidas de adaptacin y convivencia,
desde la premisa de inevitabilidad e individualizacin del riesgo. Ambas las cuestiones
indican el potencial educativo de se poner no solo como tema, pero si como problema, la
prevencin de desastres naturales en una sociedad de riesgo.
. Para presentar los resultados de esta investigacin, la tesis se estructura en cinco
captulos. En el primer captulo se presenta una revisin de la literatura sobre las diferentes
interpretaciones de los desastres naturales y su dilogo con el campo de la educacin. El
segundo, el contexto de los desastres naturales en Brasil, la conceptualizacin de las
inundaciones y los deslizamientos de tierra eventos de alto impacto en las ciudades
brasileas en los ltimos aos , la caracterizacin socio-histrica de las zonas de riesgo de
inundaciones y deslizamientos de tierra en el pas, la nueva poltica nacional e experiencias
brasileas de gestin de riesgos y desastres. La tercera parte describe el enfoque metodolgico
de la investigacin, la recopilacin y el anlisis de datos, basado en el mtodo de anlisis de
contenido. La cuarta parte describe los resultados obtenidos a partir del anlisis de los
215

mensajes categorizados del corpus. El quinto captulo proporciona los fundamentos tericos
sobre la incuestionabilidad del riesgo y sus implicaciones en los lmites y posibilidades de la
educacin para la prevencin de desastres naturales. Como esta investigacin doctoral se
realiz bajo la cotutela entre la Faculdade de Educao de la Universidade de So Paulo,
Brasil y el Instituto Universitario de Ciencias Ambientales y Agua de la Universidad de
Alicante, Espaa, esta seccin presenta el resumen extendido, en espaol, de la tesis
producida en lengua portuguesa.

CAPTULO 1. Desastres naturales y su abordaje educativo

Los impactos de los fenmenos naturales, en especial con las predicciones negativas
sobre los cambios en el clima, son una preocupacin constante de la sociedad contempornea.
Ante este escenario, las estrategias de accin, que se centraron en la respuesta a estos
impactos, se han dirigido al estudio, la planificacin y la intervencin en situaciones y
contextos de riesgo antes de la materializacin del impacto. Palabras tales como mitigacin y
preparacin han ganado importancia en los enfoques de gestin de los llamados riesgos de
desastres. En este contexto, resulta de vital importancia construir una cultura de prevencin de
riesgos ante desastres en el que se insertan las acciones relacionadas con la educacin.
En este primer captulo se present una revisin de la literatura sobre las corrientes de
pensamiento que, en los siglos XX y XXI, mostraron diferentes formas de comprensin,
anlisis y accin en materia de desastres naturales, que tienen implicaciones en las actividades
educativas en este contexto. En la primera parte, ms all de una enumeracin tipolgica, se
esboz la construccin terica sobre los desastres naturales, la presentacin de diferentes
puntos de vista, los enfoques, las variables y reas de conocimiento que se estaban
considerando y dieron lugar a diferentes estrategias de manejo. Sobre la base de este proceso,
la segunda parte se acerc a los fundamentos del campo educativo, su relacin histrica con el
tema ambiental y las experiencias educativas relacionadas con la gestin de los desastres que
se han ampliado desde un enfoque tecnocntrico a una perspectiva dialogada y constructivista.

1.1 Paradigmas de los desastres naturales

Los paradigmas son modelos de resolucin de problemas en el campo de la ciencia.
Segn Kuhn (2005:219), paradigma es lo que los miembros de una comunidad cientfica
comparten y, a la inversa, una comunidad cientfica consiste en hombres que comparten un
216

paradigma. La definicin del autor rompe con el concepto de linealidad acumulada en la

evolucin de la ciencia, que se muestra en una evolucin cclica, inestable, exigiendo cambios
abruptos en sus normas, con sujecin a los valores y creencias bsicas de una poca y una
comunidad cientfica especfica. Basado en este concepto, podramos categorizar cuatro
paradigmas de los desastres naturales: el paradigma tecnocntrico o de la ingeniera; el
paradigma comportamental; el paradigma de la vulnerabilidad o estructural, o paradigma del
desarrollo; y el paradigma de la complejidad (White, 1974; Hewitt, 1983; Blaikie et al., 1996;
Wisner et al., 2004; Warner et al., 2002; Smith, Petley, 2009).
Los desastres han sido histricamente interpretados como resultado de extraas
fuerzas incontrolables, que golpean al hombre, como un castigo, de origen divino o por las
malas acciones de la naturaleza. Este entendimiento impregna la etimologa de la palabra: del
prefijo latino dis (malo) y la palabra griega astron o astren (estrella), o mala estrella, y
reverbera en palabras como unmanaged (no manejable), unexpected (inesperado),
unprecedented (indito), unawareness (inconsciencia), unreadiness (sin preparacin) (Hewitt,
1983). Para Steinberg (2000), esta perspectiva ha desconectado los desastres naturales del
entorno humano y su organizacin social, lo que perpetu un sentido de la discontinuidad, la
otredad y el fatalismo. Frente a eso, se propone el control tecnocientfico como principal
instrumento ante los desastres naturales (Schnitter, 2000; White, 1945).
La respuesta estructural para hacer frente a las amenazas naturales apoy una nocin
de evitabilidad por el control de la naturaleza y la reconstruccin post-desastre. La percepcin
de la prevencin y la respuesta, en este contexto, se refiere a inversiones en las obras
faranicas y escasa asignacin de recursos a las medidas no estructurales relacionadas con la
planificacin urbana, las normas de construccin, redes de alerta o la poltica de vivienda
(Glemarec, 2007). Intervencin constructiva, tecnologa y accin militar establecieron una
estructura top-down de gestin basada en el paradigma de la ingeniera (Smith, Petley,
2009) o paradigma tecnocrtico sobre el desastre (Warner et al., 2002). El objetivo principal
es contener los extremos de la naturaleza a travs de acciones de ingeniera ambiental, y
responder con rapidez y organizacin en caso de desastre.
Hewitt (1983) critic severamente el enfoque en los procesos geofsicos y el descuido
de los factores sociales en los estudios sobre las causas de los desastres naturales, que defini
como la concepcin fisicalista del desastre. Aunque sea evidente la relacin entre los
procesos geofsicos y los desastres naturales, el autor considera poco apropiado establecer esta
relacin

como la nica explicacin para fenmenos naturales extraordinarios,

independientemente de la organizacin social, con sus formas de uso y ocupacin, y sus

circunstancias histricas.
217

White (1945) seal la contribucin de los gegrafos en el enfoque y la visin

integrada de la relacin medio-hombre y sociedad-naturaleza con el fin de poner de relieve el
tema del proceso de ocupacin humana de un territorio y la pertinencia de la adaptacin
humana al medio ambiente. Segn l, el aumento de la frecuencia y magnitud de los eventos
catastrficos, as como las prdidas materiales y de vidas humanas son diferentes entre los
pases, porque hay una fuerte interdependencia entre la dinmica fsica y naturales de la Tierra
y los procesos de ocupacin del suelo (White, 1973, 1974). En sus palabras, por definicin,
no hay amenaza natural aislada del ajuste del hombre a ella. Ella siempre implica iniciativa y
la eleccin humana (White, 1974: 3).
Dentro del paradigma comportamental de los desastres naturales (Warner et al.,
2002; Smith, Petley, 2009), la clave para enfrentarlos es el cambio de comportamiento para
elecciones ms adaptadas al medio ambiente, lo que es posible a travs del desarrollo de
acciones individuales, colectivas e institucionales de preparacin y respuesta. En este
contexto, se desarroll un enfoque integrador entre los campos de la geografa y de la
sociologa, haciendo hincapi en los peligros naturales, la conducta colectiva y las respuestas
sociales (Mileti, 1999), ganando relevancia la percepcin del riesgo.
Segn Tobin e Montz (1997: 5), el comportamiento general es racional o lgico, pero
est limitado por la percepcin y el conocimiento previo. Los estudios sobre la percepcin
del riesgo se centraron en la relacin entre la forma en que la gente piensa acerca de los
riesgos y la forma en que responden a este riesgo. Teniendo en cuenta la influencia del afecto,
la emocin y el estigma en la percepcin del riesgo, Slovic (2000) la defini como juicio
intuitivo de los individuos y de los grupos de riesgo. Frente a la intuicin, el paradigma
comportamental apunta el papel del conocimiento experto para la racionalizacin de la
percepcin para una conducta humana adaptada al riesgo.
El concepto de vulnerabilidad abri espacio para la inclusin de una visin social de
los desastres. Sobre todo desde la dcada de 1970, la historia de las personas y de las
estructuras sociales fueron consideradas como variables que hacan las poblaciones
vulnerables a los desastres naturales dentro del paradigma de la vulnerabilidad o
estructural (Blaikie et al., 1996; Warner et al., 2002; Wisner et al., 2004) o el paradigma del
desarrollo (Smith, Petley, 2009). Esta perspectiva hace eco en la definicin de vulnerabilidad
propuesta por la Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL). CEPAL la define por tres elementos: riesgo de ocurrencia de un evento
potencialmente adverso endgeno o exgeno; la incapacidad de respuesta; y la inhabilidad de
adaptacin post-evento (CEPAL, 2002:1-2). Particularmente en Amrica Latina y Caribe,
seala que los elementos de vulnerabilidad se describen en los riesgos demogrficos
218

tradicionales, relacionados con altas tasas de mortalidad, la fecundidad y el crecimiento

demogrfico, la estructura de edad joven, la migracin, la segregacin residencial, la
desigualdad social. Varios autores estn de acuerdo acerca de la estrecha relacin entre los
espacios susceptibles a los peligros naturales y los espacios de la ciudad con peores
indicadores sociales, econmicos y acceso a servicios de infraestructura (Romero, Maskrey,
1993; Figueiredo, 1994; D'Ercole, 1994; Blaikie et al., 1996; Rolnik, 1999; Pelling, 2003;
Martnez Alier, 2007; Veyret, Richemond, 2007; Corts, 2008; Ascerald, 2009).
Ante este escenario, el trabajo de Wisner, Blaikie, Cannon y Davis (2004[1994])
innov proponiendo diferentes escalas, tiempos y espacios en el anlisis de los desastres,
entendiendo la vulnerabilidad como un proceso socio-histrico de causas y consecuencias
interrelacionadas. Con la perspectiva de la progresin de la vulnerabilidad, los autores
vinculan tres escalas de anlisis de la vulnerabilidad: causas de fondo, presiones
dinmicas y condiciones inseguras. Las causas de fondo estn lejos del problema
concreto, son la fuente de la vulnerabilidad, y se relacionan con la distribucin del poder y el
modelo de organizacin social. Las presiones dinmicas son los procesos y las actividades
derivadas de las causas de fondo, y se pueden ejemplificar con el crecimiento demogrfico,
las polticas de bienestar social, la falta de participacin social, la degradacin del medio
ambiente, la ocupacin ilegal/irregular. Las condiciones inseguras son las formas
especficas en que la vulnerabilidad se materializa en el tiempo y en el espacio, tales como
malas condiciones de vivienda, la falta de drenaje urbana, analfabetos, desempleados, etc.
As, en oposicin a los paradigmas tecnocntrico y comportamental, el paradigma de la
vulnerabilidad establece que los desastres naturales materializan las vulnerabilidades sociales
latentes e intensifican las debilidades en las estructuras/sistemas sociales (Quarantelli, 2005).
La perspectiva de la diversidad en la interaccin de las variables que se relacionan con
los fenmenos naturales y los grupos humanos ha sido el reto en los estudios contemporneos
sobre los desastres naturales. Las teoras sistmicas, integrales u holsticas han tratado de
entender y explicar los desastres naturales a partir de la sinergia entre las dimensiones fsica,
biolgica, ecolgica, econmica, social, cultural, poltico e institucional (Mileti, 1999;
Cardona, 2001), dentro del paradigma de la complejidad (Warner et al., 2002; Smith,
Petley, 2009). Este enfoque coloca a los desastres naturales en el contexto del cambio
ambiental global cuyas predicciones indican un aumento de eventos naturales extremos
(IPCC, 2007, 2014), y busca acciones para incrementar la capacidad de recuperacin y
respuesta de las comunidades en zonas de riesgo, uno de los desafos para el desarrollo
sostenible (NU, 2012).

219

El riesgo, en la sociedad post-industrial o post-moderna, se convierte en uno de los

componentes bsicos de la estructura de la sociedad (Beck, 1992). En la teora de la Sociedad
de riesgo, los riesgos, y la perspectiva de la probabilidad y la incertidumbre que conllevan,
son una construccin social contempornea, producidos por el proceso de modernizacin y el
propio desarrollo cientfico que volvieron complejos los sistemas que caracterizan a esta
sociedad (los sistemas urbanos, transporte, redes superpuestas de agua, luz, telfono) y son
presentes para el individuo. La sociedad del riesgo se define por tres elementos bsicos: la
existencia de riesgos ambientales, la dependencia de los hombres a los conocimientos
cientficos y las consecuencias de esta situacin en un contexto de imprevisibilidad (Beck,
1992). Un contexto que demanda capacidad local de adaptacin y recuperacin en una
perspectiva sostenible a largo plazo (Milleti, 1999), lo que se ha definido como resiliencia.
El concepto de resiliencia sali de los experimentos de Fsica. Tiene como definicin
la capacidad fsica de un cuerpo para volver a su estado original despus de ser comprimido,
expandido o doblado (Lindstrom, 2001). Tambin ha sido utilizado en la psicologa y
psiquiatra acerca de la competencia y la adaptacin de la persona a superar con xito el estrs
y la adversidad (Rutter, 1987). An tuvo aplicacin en la gestin urbana cuanto a la capacidad
de resistencia de la sociedad en relacin con los procesos/eventos naturales extremos
(Timmerman, 1981). As, para la UNISDR (2012), el riesgo de desastres es el resultado de la
interaccin entre la amenaza, la vulnerabilidad, la exposicin y la resiliencia o resistencia o
capacidad de afrontamiento, la relacin que se sintetiza en la siguiente ecuacin matemtica:

=

Fuente: UNISDR (2012: 8). Preparacin propia.

La resiliencia gan prominencia en la agenda internacional como uno de los retos para
el desarrollo sostenible (NU, 2012). Ambos resiliencia y desarrollo sostenible en el enfoque
de la gestin de desastres son compatibles con el paradigma de la complejidad. Sin embargo,
cargan conflictos y controversias. Segn Lima (2003: 105), el desarrollo sostenible oscila
entre un sentido avanzado de desarrollo socio-ambiental y una actitud conservadora para el
crecimiento econmico continuado con la variable ambiental. Esta oscilacin, para Gadotti
(2000), pone de manifiesto la oportunidad de cuestionar el modelo de produccin capitalista y
la base ideolgica que lo sostiene en la sociedad moderna, el llamado mito del desarrollo
econmico, cuyas promesas no han reducido las desigualdades ni ampliado la participacin
democrtica, pero si producido el cambio cultural para el consumo y la produccin de la crisis
ambiental (Furtado, 1974).
220

Este sistema de produccin capitalista se basa en un crecimiento continuo erigido en el

control de la naturaleza; en la ciencia y tecnologa que capacita expertos para el control de
sistemas cada vez ms complejos; y en el mercado como agente capaz de gestionar de forma
sostenible las relaciones entre sociedad, economa y medio ambiente. Segn Bluhdorn y
Welsh (2007), estos son los tres imperativos universales e indiscutibles de la sociedad
contempornea, que, paradjicamente, son los productores de riesgo y la insostenibilidad del
sistema en s. La contradiccin entre el riesgo de una crisis ambiental global y la
imposibilidad de cuestionar las bases que la producen sita la sociedad contempornea en el
post-ambientalismo, cuya pregunta principal es: Cmo las democracias avanzadas y
modernas basadas en el capitalismo y el consumo intentan y logran sostener lo que se sabe
que es insostenible? (Bluhdorn, Welsh, 2007: 185). Se ha colocado la respuesta a esa
pregunta en el concepto de resiliencia, una adaptacin de la sociedad a los riesgos que ella
misma ha producido y sigue produciendo.
La aceptacin de lo que est puesto, indiscutible, oculta la produccin del riesgo, la
transformacin de lo que est puesto. La incapacidad de cuestionamiento de las causas de
fondo (Wisner et al., 2004) que hicieron a los grupos humanos, comunidades y ciudades
vulnerables a los desastres naturales es lo que definimos como incuestionabilidad del riesgo.
Opuesta a esa incapacidad, la resiliencia puede ser una oportunidad para aclarar las causas que
generan riesgo/vulnerabilidad; y volverse resiliente sera una oportunidad para superar el
paradigma de la sociedad capitalista moderna altamente consumidora de hidrocarburos y
productora de exclusin/segregacin socio-espacial y de riesgo. No obstante, basada en la
nocin de adaptacin, la resiliencia pierde fuerza sobre el cuestionamiento de la sociedad
contempornea. Su debilidad consiste en que est fundamentada en una racionalidad
cartesiana, positivista, orientada a la resolucin de problemas basada en la seguridad y el
control sobre el mundo natural, que proviene de la llamada ciencia normal (Kuhn, 2005).
Frente a ella, Funtowicz e Ravetz (2000) propusieron un nuevo paradigma cientfico,
la ciencia post-normal, que involucra los conceptos de probabilidad, incertidumbre y riesgo
para la Calidad, no la Verdad, del conocimiento cientfico constituido y legitimado por una
comunidad extendida de pares (Funtowicz, De Marchi, 2003) ms all de la comunidad
cientfica. Tambin ponen el papel de la ciencia en la sensibilizacin (Wesselink, Hope,
2013) de una poltica de gobernanza de los problemas ambientales y corresponsabilidad, por
la apertura de la gestin pblica a la participacin de la sociedad.
El trmino gobernanza ambiental, en las polticas de sostenibilidad y
medioambientales, se ha relacionado con negociacin, participacin, mltiples actores,
asociacin, sociedad civil organizada, descentralizacin, unidad de gestin y mecanismos de
221

resolucin de conflictos (Zhouri, 2008; Jacobi, 2013). La relacin entre la limitacin del
conocimiento cientfico y la posible inclusin de los conocimientos y de los actores sociales
para la gestin de los desastres naturales, en una perspectiva compartida, son elementos que
caracterizan el paradigma de la ciencia post-normal y aportan estrategias para el
entendimiento de los desastres naturales.
A pesar de la diferenciacin en paradigmas, presentada en el Cuadro 37, las
interpretaciones de los desastres en el mbito de la gestin coexisten con diferentes escalas y
relevancia. Se puede observar este proceso desde el papel de las Naciones Unidas para la
insercin de la gestin del riesgo de desastres en la agenda internacional. Teniendo en cuenta
los efectos destructivos de los desastres naturales, la comunidad internacional se ha centrado
principalmente en la ayuda humanitaria, especialmente con instituciones como la Cruz Roja, y
polticas de ayudas a la urgencia y la reconstruccin, con el apoyo de la Agencia para la
Coordinacin de la Ayuda para Desastres de las Naciones Unidas (UNDRO en ingls), se
centr en el dao de los desastres naturales (UNDRO, 1979).

Quadro 37. Coexistencia de diferentes paradigmas en la gestin de desastres naturales.

PARADIGMAS DE LOS DESASTRES NATURALES
Variables

TECNOCNTRICO

COMPORTAMENTAL

VULNERABILIDAD

COMPLEXIDAD

CIENCIA
PSNORMAL

Enfoque

Ciencia/tecnologa
(evitabilidad)

Misto (adaptacin
humana)

Social (externalidades
del desarrollo)

Sistmico
(interacin entre
naturaleza, ciencia
y sociedad)

Contextual

Causa

Externa (eventos
extraordinarios)

Externa e interna
(ocupacin territorial)

Interna (segregacin
socioespacial)

Multicausal y
multinvel

Reflexiva
(sociedad de
risco)

Conocimiento

Ciencias naturales y
aplicadas

Ciencias naturales,
aplicadas y sociales

Ciencias sociales

Interdisciplinar

Interacional
(ciencia y
saber social)

Actores

Cientficos, tcnicos y
gestores pblicos

Cientficos, tcnicos,
gestores pblicos y
sociedad civil

Cientficos sociales y
poblaciones en riesgo

Cientficos,
tcnicos, gestores
pblicos y
sociedad civil

Todos

Accin

Reactiva, top-down,
control tcnico

Reactiva, top-down,
control tcnico y
capacitacin

Justicia social

Poltica local de
resiliencia

Bottom-up
(Governanza)

Fonte: Elaborado pela autora.

Sin embargo, el aumento de la incidencia y la gravedad de los impactos de los

desastres naturales a nivel mundial cambi la estrategia para la planificacin y la prevencin
antes del desastre, como se indic en la Dcada Internacional para la Reduccin de los
222

Desastres Naturales 1990-1999 (NU, 1989). En este contexto, la UNDRO produjo un modelo
con cuatro acciones estratgicas: identificacin y anlisis de riesgos; medidas preventivas;
planificacin para situaciones de emergencia; e informacin pblica y entrenamiento. El
modelo, por lo tanto, indica las actividades de prevencin relacionadas con los estudios de la
fenomenologa de los procesos; el anlisis y la formulacin de medidas de prevencin de
riesgos; actividades de preparacin logstica para emergencias; y la informacin y
comunicacin de riesgo (UNDRO, 1991, MC, IPT, 2007). Sin embargo, en los primeros aos
del Decenio, los debates cuestionaron el monopolio de los aspectos tcnicos y cientficos, la
preponderancia de las ciencias naturales y aplicadas como una limitacin en la
comprensin/tratamiento de los desastres naturales, y destacaron la importancia de los
factores socioeconmicos en el proceso de prevencin de desastres (NU, 1994).
Alexander (1993) seal una dualidad inherente a los estudios de los desastres: entre
las consideraciones acadmicas y prcticas, conceptos tericos y aplicados, las ciencias
naturales y sociales, fenmenos naturales y tecnolgicos, y los mtodos de mitigacin
estructurales y no estructurales. Para Juneja (2008), existe una brecha conceptual entre dos
perspectivas de la aplicacin de la gestin de riesgos, que coexisten contradictoriamente: una
visin constructivista y otra realista. La constructivista enfoca el manejo integrado que hace
hincapi en la vulnerabilidad como un constructo dependiente de un contexto histrico,
poltico y sociocultural; mientras la realista o tecnocientfica, todava dominante, se apoya en
las soluciones tecnolgicas, top-down y minimiza e ignora a veces la vulnerabilidad. Esta
coexistencia puede ser observada en el concepto de resiliencia que se vuelve referencia en la
toma de decisiones a travs del Marco de Accin de Hyogo 2005-2015: aumento de la
resiliencia de las naciones y las comunidades (UNISDR, 2005).
Identificar, definir y estructurar las bases ideolgicas de los paradigmas de
interpretacin de los desastres naturales que se presentaron en la primera parte de este
captulo, permiti la construccin de una visin general de la relacin entre la sociedad
humana y los fenmenos naturales extremos y la pluralidad de enfoques posibles y que
coexisten en la gestin de desastres naturales. Esta pluralidad se refleja en el campo de la
educacin, especialmente para la prevencin de los desastres naturales, lo que se desarroll en
la segunda parte del primer captulo.

1.2 Educacin, medio ambiente y desastres naturales

La trayectoria de la formacin y consolidacin del campo de la educacin presenta
diferentes enfoques sobre el papel de la educacin y de los procesos educativos en la
formacin de las sociedades humanas. Las referencias pedaggicas parten de una relacin
223

vertical de enseanza-aprendizaje basada en la transmisin-recepcin de los contenidos, haca

una mayor autonoma de los estudiantes y la pluralidad de los espacios educativos ms all de
la escuela. Adems del estudio de los procesos educativos, las teoras pedaggicas trataron de
analizar y poner de relieve la funcin ideolgica de la educacin, especialmente sobre el papel
de las escuelas para la produccin, reproduccin y/o transformacin de la sociedad.
La actividad educativa, como toda accin humana responde a las creencias y las
exigencias de su tiempo. En general, existe una dicotoma entre lo que es convencionalmente
conocido como la pedagoga tradicional y la pedagoga activa, nueva, con su conjunto de
propuestas y experiencias. La discusin central es el papel y el proceso de la actividad
educativa, y la relacin que se establece entre el estudiante, el profesor y el conocimiento.
Posteriormente, adems de discutir los mtodos de la educacin, la pedagoga tambin lleg a
discutir la funcin ideolgica de la educacin y su papel, contradictorio y dialctico, de
reproduccin y/o transformacin social. Para Saviani (2009 [1983]), hay una dicotoma entre
teoras de la educacin no crtica, centrada en el proceso educativo y en la educacin como
instrumento de igualdad e inclusin social, y crtico-reproductivista que considera las
limitaciones y determinaciones sociales que caracterizan a la educacin como un instrumento
de discriminacin y marginacin social porque se basa en la reproduccin social.
En la prctica, hay una pedagoga tradicional heredera de la cultura greco-romana y el
pensamiento judeo-cristiano basada en la transferencia y asimilacin de verdades inmutables,
que transmutan la premisa ensear es repetir y aprender es memorizar en una relacin
jerrquica entre maestro y alumno. Por otro lado, la pedagoga nueva, tambin llamada activa,
constructivista, moderna, progresista, propuso una nueva relacin entre maestro y alumno,
dnde ste es sujeto activo en el desarrollo de su aprendizaje, mientras que el profesor tiene la
responsabilidad de guiarlo y ofrecerle condiciones que favorezcan su auto-aprendizaje
(Gadotti, 2008b).
Con la perspectiva de la autonoma del estudiante, la educacin formal, de la escuela,
pasa a ser una parte del proceso educativo. La sociedad del conocimiento es una sociedad de
mltiples espacios educativos y oportunidades de aprendizaje principalmente con el uso de
tecnologas de informacin y comunicacin; reconocindose que el aprendizaje es continuo,
permanente y se produce en cualquier espacio de la vida social. Ms all de la educacin
formal desarrollada en el ambiente escolar, se reconoce la educacin informal basada en
procesos espontneos y experiencias cuotidianas, y la educacin no formal, con objetivos
explcitos de formacin o instruccin, independiente de la escuela (Libneo, 2005; Gadotti,
2005). La educacin contempornea, por lo tanto, tiene una perspectiva de educacin
permanente, ms all del espacio-tiempo de la escuela, y su funcin ideolgica ha sido
224

atravesada por el desarrollo de nuevos dilemas y desafos, especialmente en relacin con la

crisis en las certezas cientficas y los objetivos de la sostenibilidad.
A partir de la dcada de 1970, son reconocidos los impactos humanos sobre el medio
ambiente y la importancia de las cuestiones ambientales como un tema relevante en el campo
de la educacin. Se fueron definiendo as los objetivos, contenidos, propuestas didcticas de
lo que se ha llamado educacin ambiental, relacionada con la concienciacin sobre el
impacto de la organizacin social en el medio ambiente y con la formacin de sociedades
interesadas en la reduccin de estos impactos, a fin de establecer modelos sostenibles de
organizacin social, especialmente en las ciudades, dentro de lo que se defini como
educacin para el desarrollo sostenible, que se ocupa de la prevencin y reduccin de
desastres (UNESCO, 2005).
Para la viabilidad del cambio social y la reorientacin de la sociedad hacia la
sostenibilidad, hay una demanda por nuevas agendas de aprendizaje que, para Kilvington
(2007), relacionan el aprendizaje y pensamiento, la interaccin y participacin del grupo, y el
aprendizaje social e institucional. Estos procesos son la base para la propuesta del
Aprendizaje Social (Social Learning). El concepto de Aprendizaje Social tiene largo
contexto histrico y diferentes enfoques. En el campo de la psicologa de la conducta o del
comportamiento, estaba relacionado con un posible tipo de aprendizaje individual a travs de
la observacin y/o la interaccin con el contexto social. En el campo de la gestin ambiental,
el trmino aprendizaje social, como un concepto moderno, asume que las decisiones sociales
se pueden mejorar mediante el aumento de la cantidad de oportunidades para practicar el
dilogo, ms all de conseguir un consenso de opinin. Pero esa perspectiva no es an la
principal en los procesos educativos que tematizan las problemticas ambientales,
especialmente relacionados a desastres naturales.
En el caso de las cuestiones ambientales, con el liderazgo de los movimientos
ambientalistas y las organizaciones no gubernamentales, las primeras experiencias se
desarrollaron en espacios educativos no institucionalizados. Las acciones educativas sobre
riesgos y desastres naturales tambin se desarrollaron en la educacin informal, con
materiales y procesos de comunicacin social, dirigidos a la difusin de informacin para la
sensibilizacin y la movilizacin social, as como en la educacin no formal a travs de
actividades de capacitacin/formacin para la gestin sostenible y la planificacin preventiva
de los desastres, poniendo el desafo de insercin del tema en el currculo escolar. Cuanto al
abordaje educativo sobre riesgos de desastre, las propuestas y contenidos se han desarrollado
en dos caminos: saber y prepararse; y dialogar y prevenirse.

225

Para la prevencin y disminucin de los impactos de los desastres naturales, se ha

propuesto una educacin para la preparacin ante desastres naturales (education for
natural disaster preparedness). En los Estados Unidos, el Departamento Federal de Manejo
de Emergencias (FEMA en ingls), creado en 1979, ofrece ms de 200 cursos sobre
habilidades necesarias en situaciones de terrorismo y eventos catastrficos, centrndose en la
preparacin domstica (FEMA, 2014). En este contexto opera la National Disaster Education
Coalition, que en 2004 elabor una gua con mensajes estndar (Talking About Disaster:
Guide for Standard Messages) sobre lo que se debe hacer, a travs del uso de palabras y
expresiones de una manera positiva como Mantenga la calma en lugar de No entre en
pnico (National, 2004). Para el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),
de acuerdo con la publicacin Children and disasters: Building resilience through education,
la informacin sobre el riesgo de desastres y las opciones de proteccin, especialmente para
los ciudadanos y las autoridades en las reas de alto riesgo, debe estar fcilmente disponibles
para darles la posibilidad de tomar medidas para reducir al riesgo y aumentar la resiliencia
(UNICEF, UNISDR, 2011: 187). Lo mismo apunta la UNESCO, que coordina el Decenio de
la Educacin para el Desarrollo Sostenible 2005-2014, basado en que
los nios que saben cmo reaccionar en caso de un terremoto, los lderes de
la comunidad que han aprendido a advertir a su comunidad en el tiempo para
protegerse de los riesgos y estratos sociales completos que se les ense a
prepararse para enfrentar los desastres naturales contribuyen a mejorar las
estrategias de mitigacin de los efectos de los desastres. La educacin y el
conocimiento dan a la sociedad estrategias de auto-ayuda que reducen su
vulnerabilidad y mejoran su vida (UNESCO, 2005: 55)

A travs de procesos de sensibilizacin del pblico y la formacin, el aprendizaje se

basa en la adquisicin de saber sobre los riesgos de desastres naturales y cmo actuar para
hacer frente a ellos con el fin de modificar la percepcin de riesgo y motivar acciones de
autoproteccin. Los materiales impresos, digitales y audiovisuales, as como cursos, talleres,
capacitaciones se basan en la difusin de datos e informacin sobre los tipos de riesgo de
desastres y las acciones y los comportamientos adecuados para hacer frente a ellos. La
educacin para la reduccin del riesgo de desastres, por lo tanto, se basa en la difusin de
informacin para crear conciencia y generar conductas de prevencin y autoproteccin,
bajo un proceso de internalizacin del conocimiento (Nonaka, Takeuchi, 1997). El propsito
es el la difusin del conocimiento tcnico y cientfico de las condiciones inseguras e impactos
de los desastres naturales y las formas de reducir tanto prdidas humanas cuanto materiales
para la poblacin (UNESCO, 1988), lo que tratan los estudiosos de la percepcin del riesgo
permitiendo educar tcnicamente a los residentes de las zonas de riesgo y
profesionales de otras reas, a travs de la transmisin de conocimientos, con
el fin de transmutar la intuicin psicolgica simple que sostienen acerca de
226

los eventos que pueden ocurrir para una mirada ms tcnica, y por lo tanto
ms real, de los problemas a que estn sujetos, as como alertarlos sobre
cmo actuar en situaciones de necesidad (Silva, Macedo, 2007).

Petal (2008) seala que el enfoque sobre los riesgos de los desastres comenz, en la
educacin, como fenmenos globales, sin la conexin con el local y sin medidas prcticas
disponibles para protegerse contra ellos. Segn la autora, para superar esa brecha, sera
adecuado que los nios se ocuparan de la evaluacin local de riesgos y la vulnerabilidad y
mapeo de recursos y capacidades para minimizar la vulnerabilidad y el riesgo, as la
preparacin para la respuesta estara en el ltimo lugar, slo para compensar deficiencias.
Aqu tenemos la base para un enfoque que considera la intuicin, experiencia, conocimiento
local, conocimiento de la comunidad como base para pensar en el riesgo de desastres, dentro
un enfoque basado en la comunidad (community-based approach) (Petal et al., 2008).
En la Amrica Latina, un interesante experimento en la interaccin social como un
proceso de aprendizaje colectivo es el proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la
Comunidad Andina (PREDECAN). El proyecto ha organizado una estrategia de educacincomunicacin con actores claves que participaron en los actos organizados por el Comit
Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres (CAPRADE). El objetivo de esa
estrategia fue facilitar espacios y condiciones para que todos puedan aprender de todos
(PREDECAN, 2006), partiendo de la nocin de que
conocimientos cientficos sobre riesgos, esquemas de organizacin,
desarrollos regulatorios, herramientas tcnicas y equipos adecuados para
reducir el riesgo de desastres no son suficientes para mejorar los servicios en
el rea de gestin de riesgos, si no se basan en una slida base de una
verdadera participacin de todos los interesados, incluidas las comunidades
y grupos en riesgo ms vulnerables, que debe tener acceso al conocimiento y
la toma de decisiones.

Procesos

de

comunicacin

interactivos

colaborativos,

superando

la

transmisin/asimilacin pasiva de la informacin, con un enfoque basado en la comunidad,

pretenden desarrollar una cultura de prevencin en el que las estrategias de conocimiento y de
accin son construidos local y comunitariamente sin la cual se perpetuara la opresin y la
vulnerabilidad (Petal et al., 2008). Adems, la ampliacin del dilogo y el intercambio de
informacin y de gestin entre las instituciones y la sociedad puede ser una estrategia para
superar otra limitacin: las diferencias culturales de cada contexto.
Tanaka (2005) compar las estrategias educativas de los terremotos en la ciudad de
Fukui, Japn, y las de San Francisco, California, Estados Unidos, y lleg a la conclusin de
que las prcticas sociales y culturales deben ser tenidas en cuenta, porque pueden cambiar el
resultado de los procesos de prevencin y preparacin. Segn su estudio, los estadounidenses
227

tienen hbitos diarios para almacenar una gran cantidad de alimentos y agua; los japoneses no.
Los japoneses, propietarios de casas, saben de los servicios pblicos para los hogares y tienen
la costumbre de asistir a reuniones de la comunidad; los estadounidenses no. Los japoneses
tienden a aceptar la obligacin oficial de participar en los programas que ofrecen las escuelas
y las organizaciones no gubernamentales; mientras que en los EE.UU., son ms comunes las
actividades de voluntariado para cooperar con los gobiernos locales.

En este primer captulo, de fundamentacin terica y revisin de trabajos anteriores, se

busc presentar los cuatro paradigmas de desastres. Se explicit que en la construccin de
las principales interpretaciones de los desastres naturales se ha abandonado la restriccin al
campo de las ciencias naturales y aplicadas para involucrar las ciencias sociales y extender la
propuesta de interaccin entre las diferentes reas del conocimiento y las formas de saber para
abarcar la complejidad de la cuestin.
Una revisin de la literatura sobre los desastres naturales revel las limitaciones de la
racionalidad cientfica positivista y cartesiana. Tambin se mostraron las propuestas para
romper el paradigma de la verdad cientfica, con la insercin de la incertidumbre, la
probabilidad y el riesgo, y los procesos colectivos de construccin de conocimiento y
gestin ante los problemas ambientales, para una gobernanza ambiental. En ese sentido
tambin ha caminado la trayectoria pedaggica de la educacin para la ampliacin de las
oportunidades de aprendizaje y de los actores involucrados en la construccin del
conocimiento, especialmente en el campo de la educacin ambiental y la educacin para el
desarrollo sostenible.
Experiencias educativas en desastres naturales han apoyado la difusin de
informacin sobre desastres y las maneras de enfrentarlo. Mecanismos y herramientas
eficientes de tecnologas de la informacin y gestin del conocimiento permiten la
divulgacin de contenidos, pero no la comunicacin interactiva entre el gobierno, los
expertos y la sociedad, perdindose la oportunidad de desarrollar realmente la conciencia de
los riesgos y desastres y la participacin social en su gestin. La educacin para la prevencin
de los desastres naturales ha adoptado una perspectiva utilitaria (Warner et al., 2002) y dejado
de aprovechar el conocimiento local, la participacin y el cambio hacia una cultura de la
prevencin.

228

CAPTULO 2. Los desastres naturales en las ciudades brasileas

En Brasil, las condiciones geoambientales, principalmente relacionadas con las

caractersticas climticas tropicalidad ocasionan precipitaciones con alto y concentrado
volumen sobre todo en la temporada de lluvias, durante el invierno en las regiones Norte y
Noreste, y el verano en las regiones Sur y Sureste. Por otra parte, las formas y la velocidad de
la ocupacin del espacio urbano alteraran el ciclo hidrolgico natural, lo que ha aumentado la
frecuencia de los desastres hidrometeorolgicos, como inundaciones y deslizamientos de
tierra. Adems de las cuestiones ambientales, el proceso y los paradigmas de la urbanizacin
son indispensables para analizar el contexto de los desastres naturales en el pas.
En los ltimos aos, los desastres naturales han causado grandes impactos y entraron
en la agenda nacional. En 2012, se aprob la Ley n 12.608, que estableci la Poltica
Nacional para la Proteccin y Defensa Civil (PNPDEC) que tiene la proteccin como objetivo
de la gestin del riesgo de desastres en el pas. La nueva poltica se centra en la gestin del
territorio,

vinculado

la

ordenacin

del

territorio,

el

desarrollo

local

la

prevencin/mitigacin de desastres en respuesta no slo a una demanda nacional, pero

tambin en lnea con las directrices internacionales encabezadas por las Naciones Unidas. Es
de destacar el Marco de Accin de Hyogo 2005-2015: aumento de la resiliencia de las
naciones y las comunidades (UNISDR, 2005) y la Campaa Construyendo ciudades
resilientes: Mi ciudad se est preparando (UNISDR, 2012), de la que Brasil es uno de los
promotores (MI, SEDEC, 2013: 19).
El enfoque de la proteccin puso la urgencia de construirse una cultura de prevencin
de desastres en el pas, apoyada en la concienciacin, la formacin y la educacin pblica,
desarrolladas principalmente por las agencias gubernamentales, tales como la defensa civil, y
las instituciones tecnolgicas y acadmicas que trabajan con el tema de desastres naturales.
Con la nueva ley, la cuestin se plantea a la educacin nacional, por la inclusin de
contenidos de proteccin y defensa civil en los programas escolares (Brasil, 2012a, art. 29).
Este captulo tiene como objetivo apuntar una visin general de la gestin brasilea de
los riesgos de desastres, presentando las amenazas naturales, los elementos de vulnerabilidad,
las directrices de la poltica nacional y las experiencias educativas para la prevencin de
desastres. La primera parte presenta las estadsticas nacionales sobre los desastres naturales,
que indican una mayor incidencia e impacto de los eventos relacionados con los perodos de
intensas y concentradas precipitaciones, sobre todo en los ltimos cinco aos (CEPED-UFSC,
2011a; Brasil et al., 2012) y la caracterizacin de los riesgos de desastres relacionados con
inundaciones y deslizamientos de tierra.
229

La segunda parte se centra en el contexto socio-ambiental de las zonas de riesgo de

inundaciones y deslizamientos de tierra en las ciudades brasileas. A ttulo de ejemplo, se
describe el contexto de las reas de riesgo del rea metropolitana de So Paulo,
especficamente la regin llamada de Gran ABC Paulista, cuyos 7 municipios son vctimas,
de forma cclica, de intensas y concentradas lluvias, e ilustran la produccin social de reas de
riesgo de inundaciones y deslizamientos de tierra. La tercera parte presenta la evolucin
histrica de la poltica nacional de gestin de riesgos de desastres naturales, el dilogo con las
directrices internacionales y el nuevo enfoque propuesto por la Ley n 12.608/2012. A modo
de ejemplo, se presentan las acciones de la defensa civil del Estado de So Paulo, que es
protagonista en el apoyo a la construccin de ciudades resilientes (CEDEC-SP, 2014) y la
ciudad de So Bernardo do Campo por su papel en la gestin y planificacin preventiva
(Bongiovanni et al., 2011).

2.1 Los desastres naturales en Brasil

Los registros y evaluaciones de impacto en materia de desastres naturales en Brasil
siguen siendo insuficientes. Durante mucho tiempo se crey que Brasil era un pas libre de
desastres naturales, por no tener vctimas de terremotos, volcanes, tsunamis que asolan
muchos pases y otros continentes. Este punto de vista ha cambiado, sobre todo en los ltimos
cinco aos: Santa Catarina sufri inundaciones en 2008; Alagoas y Pernambuco, en 2010,
sufrieron la peor temporada de lluvias en 20 aos; y Ro de Janeiro, en 2011, tuvo siete
ciudades de su Regin Montaosa afectadas por las inundaciones y deslizamientos de tierra, y
ms de 900 muertos.
Para el ao 2011, segn el Anuario Brasileo de Desastres Naturales: 2011 (Cenad
2012), los deslizamientos de tierra, junto con las inundaciones que ocurrieron en Rio de
Janeiro, representaron 88% de todas las muertes causadas por desastres en Brasil ese ao. Las
inundaciones afectaron a ms del 50% del nmero total de personas afectadas en casi el 40%
de los municipios brasileos que han sufrido desastres naturales este ao. Por otro lado, los
deslizamientos de tierra, aunque slo afectaron a 5% del total de personas y slo en el 6% de
los municipios victimados, representaron el 43% del total de muertes en el ao 2011.
Al comparar las dcadas 1991-2000 y 2001-2010, el Atlas Brasileo de Desastres
Naturales 1991-2010 (CEPED-UFSC, 2011a: 28) expone el crecimiento exponencial de la
ocurrencia de los desastres naturales y sus impactos en el pas. En los 20 aos analizados en el
Atlas, se registraron 31.909 desastres, relacionados con la sequa; las inundaciones; ciclones;
tornados; granizo; heladas; incendios forestales; movimientos de masas; erosin fluvial, lineal
y marina. Sin embargo, en el perodo 2001-2010 se registraron 23.238 eventos, es decir, el
230

73% del total de las dos dcadas. Los movimientos de masas han tenido un aumento
significativo en la segunda dcada de anlisis, y super 6 veces el aumento promedio en
relacin con otros desastres naturales registrados en la investigacin.
Las predicciones del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climtico (IPCC,
2007, 2014) sealan, en Brasil, anomalas relacionadas con el rgimen de precipitacin,
desde la sabanizacin de partes de la Amazona y la desertificacin en el noreste de Brasil, a
los desastres hidrometeorolgicos en las regiones del sur y sureste (Sampaio, Lapola, 2007).
En las megaciudades como So Paulo, las proyecciones climticas para 2100 indican un
aumento en el nmero de das con elevada precipitacin (ms de 10 mm) y la ocurrencia de
los desastres naturales causados por fuertes lluvias (Noble et al., 2010), especialmente las
inundaciones y deslizamientos de tierra, eventos que se abordan en este trabajo.
Como fenmeno fsico, las inundaciones pueden ocurrir por las condiciones naturales
o antropognicas, tales como el uso y ocupacin del suelo, la deforestacin, las obras
hidrulicas, y son impulsadas por el volumen de precipitacin que no se infiltra en el suelo y
superan la capacidad de drenaje (Tucci 2003: 45, 54). En el caso de los movimientos de
masas, estos fenmenos fsicos se producen sobre terrenos inclinados (como colinas,
acantilados o pendientes), debido a la fuerza gravitacional y a los factores que alteran la
estabilidad de los materiales del suelo, tales como la dinmica del agua (infiltracin y
saturacin del suelo), los terremotos y las actividades humanas, y pueden ser de diferentes
naturalezas, de acuerdo a los materiales y procesos que intervienen (Augusto Filho, 1992).
Los escorregamientos (landslides en ingls) son los movimientos de masa ms
frecuentes

en

Brasil

(UFSC-CEPED,

2011b),

popularmente

conocidos

como

deslizamientos (Tominaga et al., 2009). Estn relacionados con asentamientos precarios en

zonas de laderas, ya que la poblacin las adapta incorrectamente para la construccin de
viviendas. Se dice que hay una cultura popular para vivir en el plano (MC et al., s/d.: 19),
estableciendo un padrn de

intervencin sobre el terreno de corte e aterro (corte y

aterramiento) del talud natural. El talud de corte es el resultado de un proceso de excavacin,

realizado por el hombre, en la pendiente natural; mientras que el talud de aterramiento es
resultado de la inyeccin de los materiales, como suelo, rocas, desechos industriales o de
minera, comnmente de origen del talud de corte (MC, IPT, 2007: 30). Adems del proceso
de volver plano el terreno, la ubicacin de la vivienda cerca de la base o de la parte superior
del talud, ampla el impacto de un deslizamiento (Cerri, Nogueira, 2012: 288).
Los datos sobre los desastres naturales apuntaron la debilidad del pas no solo frente a
la amenaza natural en los periodos de elevada precipitacin, sino tambin con respecto a las

231

condiciones de vulnerabilidad en las ciudades brasileas, histricamente constituida por la

forma en que se dio el desarrollo urbano en el pas.

2.2 reas de riesgo en las ciudades brasileas

El espacio urbano es el espacio de la intervencin humana por excelencia. En las
ciudades, los cambios en la dinmica natural por el proceso de urbanizacin conectado a
procesos tcnicos, polticos, econmicos, sociales y culturales de una poca, de una sociedad
se materializaron en la remocin de la vegetacin y su sustitucin por el asfalto, el cemento
y otros materiales, y en las obras hidrulicas que modifican las cuencas hidrogrficas y la
eficiencia del flujo de agua (MMA, 2007), lo que est relacionado con inundaciones y
deslizamientos de tierra.
En el caso de las inundaciones, estos procesos responden directamente a la
humanizacin de los ros de Brasil. En el perodo colonial, la participacin de los ingenieros
militares y el pensamiento higienista direccionaron la poltica pblica al embellecimiento y el
saneamiento urbano (Abreu, 1997). En la mitad del siglo XX, el crecimiento exponencial de
la poblacin exigi la ocupacin de las llanuras de inundacin: los valles fueron modificados
y el sistema hdrico se transform en un sistema de carreteras (Young, Hogan, 2010) y de
alcantarillado (Almeida 2010), volviendo an ms problemtico el drenaje urbano.
El proceso de urbanizacin se acentu por la migracin rural-urbana en la dcada de
1940, alentado por la expansin de la productividad agrcola y la perspectiva poltica de la
ciudad como smbolo de progreso y la modernizacin. En la dcada de 1950 y comienzos de
1960, el boom industrial de los grandes centros urbanos estimul la migracin a las
ciudades secundarias, lo que se expandi en la dcada de 1970 con el proceso de formacin de
centros metropolitanos (Lei Federal Complementar n 14/1973). Sin embargo, esta dcada
tambin fue escenario de una crisis econmica contribuyendo de manera significativa al
aumento de la deuda social, creciendo los cinturones de la extrema pobreza en los centros
urbanos (MMA, 2007). En 2010, el Plan Nacional de la Vivienda (MC, 2010) seal 3,2
millones de hogares en asentamientos precarios, como resultado de las desigualdades sociales
y econmicas aadidas al proceso de urbanizacin intensificado desde la dcada de 1940.
El Estatuto da Cidade muestra que los problemas urbanos son el resultado de una
interaccin muy perversa entre los procesos socioeconmicos, la planificacin y las opciones
de poltica urbana y las prcticas polticas, que construyeron un modelo excluyente en el que
muchos pierden y muy pocos ganan (Brasil, 2001: 24). Como Figueiredo (1994) apunta, la
migracin, especialmente de la clase obrera, junto con los bajos ingresos, materializaron la
ocupacin de tierras marginales, precarias, rara vez supervisadas, situadas en terrazas y
232

abanicos aluviales de inundacin, reas de cuencas, laderas, sin infraestructura urbana como
red de drenaje, alcantarillado y los servicios pblicos.
Para Rolnik (1999), el proceso brasileo de ocupacin del suelo permiti la
configuracin de espacios fuera de la ley, donde la ciudadana es limitada, y las
responsabilidades de los gestores pblicos, ausente, un escenario que ella define como
urbanizacin de riesgo. Del mismo modo, Young y Hogan (2010) observan que existe la ley
y el urbanismo en las zonas consolidadas o adecuadas para la urbanizacin destinadas a
inmuebles de media y alta renta; mientras que no existe una regulacin para la produccin de
viviendas sociales que se relega a la informalidad, precariedad y la auto-produccin.
Los asentamientos de viviendas precarias antes llamados de favelas (MC, 2007)
hacen parte de un amplio proceso de desigualdad e inseguridad socio-espacial. La creciente
concentracin urbana de la poblacin el 84% en Brasil, 93% en el Sureste, y en el Estado de
So Paulo el porcentaje llega a 96% (IBGE, 2010) en combinacin con las polticas
excluyentes de vivienda tuvieron como resultado un elevado dficit de viviendas,
especialmente en las principales zonas metropolitanas del pas. Este contexto, en la historia de
las ciudades, llev al crecimiento exponencial de los asentamientos precarios (MC, 2008:31).
La legislacin dirigida a la definicin de las reas naturales protegidas, especialmente
las cimas, laderas y las cuencas hidrogrficas, ha indicado restricciones para el uso y la
ocupacin de estas reas. El fin era frenar la contaminacin de las aguas por el vertido de
aguas residuales y residuos slidos en los cuerpos de agua y la sedimentacin resultante de los
procesos de erosin habilitados por la eliminacin de la vegetacin (Duarte et al., 2010: 248).
Con esa limitacin, las leyes redujeron la generacin de ingresos productivos de estas reas.
Eso provoc la cada del precio de la tierra y aument las expectativas de beneficio de los
urbanizadores ilegales con la instalacin de viviendas irregulares (Reydon, 2005). Para
Maricato (2000: 32), esta falta de control es la causa principal de una larga lista de males,
inaceptables en su totalidad a principios del siglo XXI: las inundaciones, los deslizamientos
de tierras, la contaminacin del agua, epidemias, etc.. As, a los asentamientos precarios
presentan 6 caractersticas principales (Figueiredo, 1994; Veyret, Richemond, 2007; Alheiros,
2011; Cerri, Nogueira, 2012):
1) irregularidad del suelo urbano: las zonas de ocupacin menos caras, lejos del centro,
en tierras marginales, precarias y raramente monitoreadas;
2) ausencia o inadecuada infraestructura, como el sistema de drenaje, el saneamiento, los
servicios pblicos, la educacin, la salud y la seguridad;
3) altos niveles de densidad de los asentamientos y de viviendas;

233

4) precariedad constructiva por falta de apoyo tcnico e institucional y de los recursos

materiales, con graves problemas de vivienda (autoconstruccin);
5) ocupacin de zonas ambientalmente frgiles, tales como terrazas y conos aluviales,
reas de cuencas, laderas, cimas, que estn sujetas a inundaciones, deslizamientos de
tierra y otros peligros naturales; y
6) poblacin en situacin de riesgo y exclusin social, preocupada por los riesgos
especficos de los conflictos sociales relacionados con el modo de vida urbano y la
percepcin fatalista sobre el riesgo de desastres.
Aunque la definicin de zonas de riesgo est conectada a reas que puedan verse
afectadas por los fenmenos o procesos naturales y/o inducidos que causan efecto adverso
(MC, IPT, 2007), en el contexto de las ciudades brasileas, existe una correspondencia directa
entre las zonas las reas de riesgo y de vivienda de bajos ingresos, los asentamientos
precarios. Como ejemplo, tomamos la zona del Gran ABC o ABC Paulista. La regin,
ubicada en el sector sureste de la Regin Metropolitana de So Paulo, se compone de siete
municipios: Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau,
Ribeiro Pires y Rio Grande da Serra (Figura 10). El 56% de su superficie est ocupada por
manantiales (Rolnik, 2002) que no ha sido adecuadamente protegidos por la ocupacin y
aumento de la densidad de poblacin migrante para actuar en el primer centro de la industria
automovilstica brasilea. Especficamente la ciudad de So Bernardo do Campo, en base al
censo de poblacin de 2010, mostr nmeros de asentamientos precarios por encima de las
estimaciones de 2007, con base en datos de 2000. De acuerdo con el Departamento de
Vivienda Municipal (Regino, 2014), la distribucin espacial de las unidades en viviendas
precarias ha visiblemente aumentado: de 39.423 para 86.820, donde ms de la mitad (52%)
est ubicada en rea de manantial.

2.3 La gestin del desastre en Brasil

La gestin de los desastres en Brasil se puede analizar desde diferentes procesos
histricos hasta la actual organizacin de la Defensa Civil nacional y su nueva poltica que da
prioridad a la proteccin frente a los riesgos de desastres. Histricamente, la Defensa Civil fue
estructurada como una operacin militar y tcnica, en el contexto de la Segunda Guerra
Mundial y para hacer frente a las calamidades pblicas, centrando sus esfuerzos en la
respuesta y la recuperacin posterior al evento. Sin embargo, en la dcada de 2010 se
iniciaron cambios en el perfil de accin de la defensa civil nacional. De acuerdo con el
Decreto n 7.257/2010, la Defensa Civil se define como un conjunto de acciones de
234

prevencin, emergencia y atencin recuperativa para prevenir los desastres y reducir al

mnimo su impacto en la poblacin y restablecer la normalidad social (Brasil 2010, art 2, I).
Esa perspectiva se consolid con la Ley n 12.608/2012, que estableci la Poltica Nacional
para la Proteccin y Defensa Civil (PNPDEC), para hacer frente a un escenario cada vez ms
dramtico y recurrente de los desastres naturales y a una debilidad en la gestin preventiva de
estos escenarios (Brasil 2012a).
El Sistema Nacional de Defensa Civil (SINDEC) se organiza jerrquica y
verticalmente, desde el nivel nacional hasta la comunidad. La descentralizacin aunque
ample la responsabilidad a los gobiernos locales, fragiliza la profesionalidad de los miembros
de la Defensa Civil cuyas posiciones se utilizan polticamente sin la debida atencin a la
formacin necesaria y a la experiencia de los agentes que se reemplazan con el cambio de
gobierno (Caballero Campos, 2005; Valencio, 2009b; CEDEC-SP, s/d.).
La investigacin del Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) sobre el
perfil de los municipios brasileos, en 2013, recolect datos sobre gestin de riesgos y
respuesta a los desastres, a travs de indicadores de anlisis, instrumentos de planificacin y
de gestin relativas a la prevencin de la ocurrencia de inundaciones y deslizamientos de
tierra. Los resultados indicaron la necesidad de superar el dficit de 48% de los municipios sin
instrumento de gestin y apoyar iniciativas de prevencin de desastres en la gestin municipal
(IBGE, 2014), como el Plan Municipal de Reduccin de Riesgo (PMRR). La misma encuesta
en el ao 2011 mostr que el 6,2% (344) del total de los municipios brasileos (5.565) tienen
un Plan y otros 10% (564) estn en el proceso de redaccin; mientras que una mayor
proporcin de municipios (32,5% o 1.812 ciudades) declar realizar algn tipo de accin o
programa de gestin de riesgo de deslizamientos y recuperacin ambiental como medidas
preventivas (IBGE, 2012).
La prevencin ha sido central en la nueva poltica de gestin del riesgo de desastres en
Brasil. El pas adopt el Marco de Accin de Hyogo 2005-2015 (UNISDR, 2005) y est
promoviendo la campaa de las Naciones Unidas Construyendo Ciudades Resilientes: Mi
ciudad se est preparando (UNISDR, 2012). Se ha creado la Plataforma Brasilea de
Reduccin del Riesgo de Desastres (Portara n 96, de 15/03/2013), que tiene como uno de sus
objetivos, apoyar la participacin de los municipios en la campaa de las Naciones Unidas
(MI, SEDEC, 2013: 18), teniendo relieve el Estado de So Paulo, con 125 de las 169 ciudades
brasileas participantes, y ya est en la segunda fase de la campaa (CEDEC-SP, 2014).
Las acciones preventivas pueden caracterizarse como estructurales o no estructurales.
Para la UNISDR (2004), las medidas estructurales son correctivas, a corto plazo, costosas,
paliativas, con posible impacto ambiental y generan falsa seguridad; relativas a las actividades
235

constructivas, a que pueden llamar medidas de piedra y cal y son ms populares entre los
administradores de la ciudad (Castro, 1999 vol. I). Mientras que las medidas para reducir el
riesgo definidas como no-estructurales, son a largo plazo, de bajo costo y generan una
correcta percepcin de riesgo; pueden ser ejemplificadas por mapeo y zonificacin de reas de
riesgo, evaluacin de la vulnerabilidad y la educacin (UNISDR, 2004). El Manual de
Planificacin de Proteccin Civil de Brasil indica la complementariedad entre ambos, pero
considera que las medidas no estructurales tienden a ser ms eficaces (Castro, 1999 vol. I).
Dado un contexto de zonas de riesgo y en proceso de ampliacin, las medidas para
reducir el riesgo de desastres se entrelazan con los procesos de urbanizacin, y obras de
intervencin municipales han sido apoyadas por los fondos del gobierno federal. A modo de
ejemplo, So Bernardo do Campo levant alrededor de R$ 63,8 millones del Programa de
Aceleracin del Crecimiento (PAC) (Decreto n 7025, 07/12/2009) y ha invertido ms R$32,7
millones, con un total de R$ 96,5 millones (US$ 48 millones en la poca), con el objetivo de
desarrollar un plan integrado para la urbanizacin sostenible y la regularizacin de los
asentamientos ilegales de Jardn Silvina Audi, Gaspar de Souza, Bananal y de la Calle
Washington Luis, ubicada en el Jardn Silvina (Decreto n 17660, 28/09/2011). La regin
tiene 332.000 m y 3.265 familias, est sujeta a inundaciones y deslizamientos de tierra y
ofrece poca o ninguna infraestructura de redes de servicios pblicos.
Por otro lado, la ciudad desarrolla, en el periodo de elevados ndices pluviomtricos, y
ocurrencia de inundaciones y deslizamientos, la Operao Guarda-Chuva (Operacin
Paraguas) (SBC, 2010a, 2010b). La Operacin tiene la estructura bsica de equipos de un
Plan de Contingencia (Macedo et al., 2006: 88) e involucra 1) procedimientos predefinidos
para las acciones de respuesta de emergencia y restablecimiento inmediato de la normalidad
social; 2) la formacin de los funcionarios pblicos; (3) la participacin de la comunidad a
travs de campaas de sensibilizacin y orientacin; (4) el establecimiento de Centros
Comunitarios de Defensa Civil (NUDECs) y la organizacin y capacitacin de la Red de
Voluntarios; (5) el seguimiento de las lluvias y las previsiones del tiempo para la toma de
decisiones; (6) la vigilancia continua sobre el terreno las zonas de riesgo asignadas por el
PMRR; (7) la prohibicin y eliminacin de las viviendas en riesgo muy alto (Bongiovanni et
al., 2011).
La planificacin preventiva ha direccionado la gestin nacional del riesgo de desastres
a una transicin, como ha sido propuesto en la 2 Conferencia Nacional de Proteccin Civil y
Defensa (CNPDC) 2013-2014, con el tema Proteccin y Defensa Civil: nuevos paradigmas
para el Sistema Nacional. Esos nuevos paradigmas se refieren al cambio de la cultura sobre
la gestin de riesgos de desastres en el pas para ampliar la capacidad de percepcin de los
236

riesgos existentes, de preparacin para posibles eventos adversos y de transformacin del

entorno, para hacerlo menos vulnerable y por lo tanto ms resistentes a los impactos negativos
causados por eventos adversos, en particular los recurrentes (MI, SEDEC, 2013: 7). Ese
cambio aparece en el proceso de la conferencia que ha integrado diferentes sectores de la
sociedad (funcionarios del gobierno y de la defensa civil; consejos y colegios profesionales y
los consejos de poltica pblica; la comunidad cientfica; y la sociedad civil) para definir
conjuntamente los principios y directrices para la Poltica Nacional Proteccin y Defensa
Civil (PNPDEC).
Sin embargo, las acciones preventivas de Proteccin Civil siguen dirigidas al riesgo
actual y no hacia el riesgo potencial (Cerri, 1993), ya que las medidas actan en las zonas
de riesgo y no en las desocupadas, pero susceptibles. Con ms detalle, Nogueira (2002)
identific cinco abordajes de gestin del riesgo en Brasil, especialmente frente a los
deslizamientos de tierra. Segn su clasificacin, eliminar el riesgo eliminando la ocupacin es
una gestin negligente porque deja de lado una gestin integrada de los procesos que
generan los riesgos; actuar solamente en los momentos de ocurrencia de eventos catastrficos
es una reaccin, una respuesta a una emergencia, una gestin reactiva sin actuar en el
escenario que permiti que esto sucediera; hacer intervenciones constructivas en zonas de alto
riesgo slo corrige una situacin, es una gestin correctiva y no apunta soluciones a largo
plazo para la planificacin urbana y uso de la tierra, lo que si hecho sera un abordaje
preventivo; y conectar la gestin de riesgos a la gestin ambiental urbana, por lo tanto, sera
un enfoque proactivo y con visin de futuro en torno a las cinco acciones relacionadas con
la proteccin civil y la defensa nacional: la prevencin, mitigacin, preparacin, respuesta y
recuperacin (Ley n 12.608/2012, art. 3).
Conocer, analizar y definir las directrices sobre las situaciones de riesgo de desastres
puede limitar el enfoque preventivo, entendido como meramente correctivo, segn Nogueira
(2002), as como la adopcin de medidas constructivas, acciones especficas y de corto plazo.
Esta limitacin ocurre en la gestin brasilea porque la prevencin se direcciona hacia el
desastre y no el riesgo. La visin social de la catstrofe y la articulacin entre los diferentes
sectores gubernamentales, privados y acadmicos de la sociedad en la bsqueda de
alternativas buscan ampliar la comprensin y el alcance de las polticas de reduccin de
desastres. El reto de la gestin del riesgo de desastres en las ciudades brasileas no son los
asentamientos precarios y su vulnerabilidad, pero la capacidad de desarrollar la conciencia
nacional sobre los riesgos de desastre (Brasil, 2012a, art. 5 , XIII) en los gestores pblicos,
agentes econmicos, tcnicos y cientficos, y en los sectores sociales afectados o no por los
desastres naturales, tarea en la cual la educacin tiene una relevancia significativa.
237

CAPTULO 3. Metodologa de la investigacin

Este trabajo desarroll una investigacin exploratoria dirigida a explicar un problema

para lograr una mejor comprensin de l (Gil, 1994), siendo indicada para temas donde hay
poco conocimiento sistemtico o cientfico acumulado (Trivios, 1987). Puede ser motivada
por orden intelectual o por razones prcticas o aplicadas. Esta investigacin tiene las dos
motivaciones. La perspectiva de la gestin preventiva de los riesgos de los desastres est en
proceso de estructuracin y consolidacin desde la dcada de 1990 (NU, 1989) y el enfoque
educativo en este contexto es an incipiente, ya que la prevencin se ha relacionado con las
medidas tecnolgicas y las intervenciones constructivas y la mayor parte de los recursos
destinados a la ayuda y reconstruccin de post-desastre (Glemarec, 2007). As, este trabajo
intenta, por un lado, ampliar el conocimiento sobre la perspectiva educativa en la gestin
preventiva de desastres y, por otro, apoyar las polticas, programas, actividades y materiales
educativos sobre este tema siguiendo las directrices que la nueva poltica brasilea para la
gestin de riesgo de desastres establece.
Tambin es una investigacin cuanti-cualitativa, utilizndose de herramientas
estadsticas y el anlisis de significados, motivaciones, ideologas, valores, actitudes;
adoptando as un mtodo inductivo, relacionando los conceptos tericos del enfoque, la
realidad emprica y pensamientos acerca de la realidad (Minayo, 2010). Aunque el objeto de
estudio se encuentre en el campo de la educacin, la investigacin tuve un enfoque
interdisciplinario, involucrando otras reas de conocimiento como Sociologa, Geologa,
Geografa, Historia, Poltica y Gestin Pblica, Planificacin, Demografa, Economa para
explorar la complejidad y la pluralidad de variables que intervienen en el problema de los
riesgos y desastres naturales y su impacto en las prcticas educativas que se dirigen a l.

3.1 Recoleccin de datos

La recoleccin de datos se refiere a la manera en que se recogen los datos necesarios
para responder al problema de investigacin. En el caso de la investigacin cualitativa, tienen
caractersticas multimetodolgicas y variados instrumentos de recoleccin/anlisis de datos.
En este trabajo, los datos fueron obtenidos a travs de investigacin bibliogrfica, documental
y la observacin participante. Se consideraron libros, publicaciones y artculos cientficos,
nacionales e internacionales, sobre el concepto de desastres naturales y educacin; programas,
proyectos e materiales de instituciones de relevancia nacional e internacional, as como las
leyes, los decretos, los programas y planes gubernamentales sobre prevencin de desastres; y
238

eventos gubernamentales para la reduccin del riesgo de desastre, con el fin de obtener
informacin a travs de otro punto de vista y contribuir a la validez de la investigacin
(Vergara, 2006). El perodo de recopilacin de datos fue entre marzo de 2011 y marzo de
2014. La muestra de la investigacin se bas en los materiales y actividades de informacin y
formacin en materia de prevencin de los desastres naturales.
Se han adoptado tres criterios para la seleccin del corpus: 1) la representatividad; 2)
el acceso; 3) la escala. Por lo tanto, han sido seleccionados materiales y actividades derivados
de la Defensa Civil en el mbito a) federal: Secretara Nacional de Defensa Civil (SEDEC),
del Ministerio de Integracin (MI); b) provincial (Coordinacin Estadual de Proteccin Civil
y Defensa de So Paulo (CEDEC-SP); c) regional: Coordinaciones Municipales de Proteccin
y Defensa Civil (COMDEC) y Consorcio Intermunicipal de las 7 ciudades del ABC Paulista,
regin metropolitana de So Paulo; y d) municipal: la ciudad de So Bernardo do Campo, por
su destaque en la prevencin y respuesta a desastres de carcter hidrogeolgico (inundaciones
y deslizamientos de tierra).
Fueron considerados materiales y procesos producidos por instituciones tecnolgicas y
acadmicas relacionadas con la Defensa Civil, en el nivel federal: Centro Universitario de
Estudios e Investigacin sobre Desastres de la Universidad Federal de Santa Catarina
(CEPED-UFSC); a nivel provincial, regional y municipal: el Instituto Geolgico (IG), el
Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (IPT) y la Escuela Virtual de Programas Educativos
del Estado de So Paulo (EVESP) ligados al gobierno del Estado de So Paulo.

3.2 Corpus de la investigacin

El corpus se compone de materiales y actividades con lenguaje verbal (oral y escrito)
y no verbal (signos visuales): folletos, publicaciones, cuadernos, cartel, video y libros
impresos y digitales, cursos presenciales y en ambiente virtual, talleres y reuniones
comunitarias con diapositivas para presentaciones. Estos materiales tematizan la educacin
para la prevencin de riesgos de desastres naturales y fueron seleccionados en el espacio
temporal de la bsqueda. Para una breve presentacin del corpus, los materiales seleccionados
fueron agrupados de acuerdo a su origen, que se divide en las instituciones relacionadas con el
desarrollo tecnolgico y acadmico del pas y las instituciones gubernamentales relacionadas
con la Defensa Civil, en el nivel federal, provincial y municipal.

De las instituciones tecnolgicas y acadmicas

El Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (IPT), en 2013, llev a cabo el curso
Mapeamento de rea de risco de escorregamento e solapamento de margens de crregos
239

[Mapeo de rea de riesgo de deslizamientos y socavamiento de mrgenes de arroyos], en

tres ciudades de la regin del ABC Paulista (Rio Grande da Serra, Ribeiro Pires y Santo
Andr) como parte del contrato con el Consorcio Intermunicipal Grande ABC. La
metodologa del curso, que fue adoptada como referencia por el Ministerio de las Ciudades
(MC, IPT, 2007), consiste en conferencias, trabajo de campo y de oficina (sistematizacin de
datos y produccin de mapas de riesgo), divididos en 16 horas. La realizacin del curso en
2012 en la ciudad de Mau, tambin en la regin del ABC, permiti al Instituto producir el
vdeo reas de risco: informao para a preveno [reas de riesgo: informacin para la
prevencin], como una herramienta de orientacin para profesionales y los residentes de las
zonas de riesgo. El audiovisual se ha utilizado en los cursos del IPT, en diferentes eventos de
la defensa civil y est disponible gratuitamente en la red virtual para el pblico en general.
El Instituto Geolgico (IG), en 2012, public la 2 edicin de tres materiales impresos
dirigidos a la prevencin de desastres, a saber: el libro Desastres naturais: conhecer para
prevenir [Desastres naturales: conocer para prevenir] (IG, 2012a), de 2009; el cuaderno
Desastres Naturais, de 2011, que es el nmero 8 de la serie Cadernos de Educao
Ambiental (IG, 2012b) y la cartilla Voc sabe o que deslizamento? [Usted sabe que es
deslizamiento?] (IG, 2012c), de 2011, que es la primera de la serie Coleo Geonatural.
Estos materiales se distribuyen en los eventos del Instituto y de la Coordinacin Estadual de
la Defensa Civil del Estado de So Paulo (CEDEC-SP).
La Escuela Virtual de Programas Educativos del Estado de So Paulo (EVESP), con el
apoyo de IPT e IG, ha diseado el curso Defesa Civil: a aventura, de 50 horas en formato de
juego. Lanzado en 2013, se dirige a los estudiantes del 6 al 9 grado de la escuela primaria y
secundaria del Estado de So Paulo, que tienen acceso al curso a travs de Internet. El curso
trata nueve temas: defensa civil, deslizamientos de tierra, inundaciones, tormentas y
relmpagos, sequa, ahogamiento, accidentes domsticos, refugio y comunidades resilientes.
Hay una exposicin terica a travs del dialogo entre dos agentes de Defensa Civil (Marcelo y
Paula), una actividad de verificacin como Marque verdadero o falso, que se contestada
correctamente libera una contrasea para que el participante acceda a un juego. Al trmino de
los nueve juegos, se libera el talismn que da acceso a un superjuego en la forma de misiones
futuras para salvar vidas que estn en riesgo, como una revisin de todo el contenido del
curso. Por fin, el programa produce un certificado a participante que dice Ahora usted es un
representante de la Defensa Civil, junto con su foto y medallas de cada juego.
El Centro Universitario de Estudios e Investigacin sobre Desastres de la Universidad
Federal de Santa Catarina (CEPED- UFSC) produjo, en 2014, la quinta edicin del curso
Capacitao Bsica em Proteo e Defesa Civil, en colaboracin con la SEDEC. Diseado en
240

ambiente virtual de enseanza y aprendizaje, el curso fue dirigido a los agentes de proteccin
y defensa civil en todo el pas, y otros grupos de inters, de acuerdo a la disponibilidad. Con
30 horas, fue organizado en dos teleconferencias; clases de vdeo; servicio de tutora y 1 librotexto digital (en formato PDF), documento disponible en Internet y que hace parte del corpus
de este trabajo.

De las instituciones gubernamentales

A nivel federal, se analizaron 2 folletos distribuidos por la Secretara Nacional de
Defensa Civil (SEDEC) en 2011. La cartilla Lixo no lixo [Basura en la basura], en su sexta
edicin, tematiza, en 16 pginas ilustradas a los nios, la relacin entre la basura y las
inundaciones, derrumbes e incendios (MI, SEDEC, 2011). Ese material se envi a las
Coordinaciones Municipales de Defensa Civil (COMDEC) que distribuyeron en su localidad.
La otra cartilla Guia de orientaes para elaborao de exerccios simulados de preparao
para os desastres [Gua de orientacin para la preparacin de ejercicios simulados para
prepararse para los desastres], en 68 pginas, fue producida en asociacin con el CEPEDUFSC y distribuida a un pblico heterogneo.
A nivel provincial, fueron analizados los talleres de la Operao Vero [Operacin
Verano], organizados por la Coordinacin Estadual de la Defensa Civil de So Paulo
(CEDEC-SP), entre 2012-2013 y 2013-2014. Los talleres son actividades preparatorias para el
perodo de ms registros de lluvias y de inundaciones y deslizamientos de tierra. Junto con los
talleres, son disponibilizados materiales impresos a los participantes, en su mayora agentes
de la Defensa Civil para que ellos los distribuyan en sus reas de actuacin. En este trabajo, se
analizaron dos folletos: Como se proteger das enchentes [Cmo protegerse de las
inundaciones] (CEDEC-SP, s/d. a) y Como evitar deslizamentos [Cmo evitar los
deslizamientos] (CEDEC-SP, s/d. b); un cuaderno: Defesa civil para crianas: caderno para
colorir. Dicas de vero [Defensa Civil para nios: cuaderno para colorear. Consejos de
verano] (CEDEC-SP, s/d. c); y una cartilla: Manual do Cidado v. 1: como proceder nas
emergncias de vero [Manual del Ciudadano v. 1: qu hacer en caso de emergencia de
verano] (CEDEC SP-2013).
A nivel municipal, las actividades analizadas fueron las reuniones comunitarias para la
Operao Guarda-Chuva [Operacin Paraguas] en So Bernardo do Campo, en la regin
de ABC paulista, entre 2012-2013 y 2013-2014. Adems, fueron analizados los materiales
impresos producidos y distribuidos por las ciudades de la regin, especialmente durante la
temporada de lluvias. Cuales son: un cuaderno Defesa civil para crianas: caderno para
colorir [Defensa civil para nios: cuaderno para colorear] (SBC, s/d); una cartilla: Defesa
241

Civil na Escola [Defensa Civil en la escuela] (Mau, Defesa Civil, s/d); un cartel: Operao
Guarda-Chuva 2012-2013 [Operacin Paraguas 2012-2013] (SBC, 2012b); y seis folletos:
Boca de Lobo no come lixo Campanha de conscientizao contra enchentes [Alcantarilla
no come basura Campaa de sensibilizacin contra inundaciones] (So Caetano do Sul,
DEA, s/d); Juntos, vamos proteger Santo Andr das chuvas (Santo Andr; Semasa, s/d);
Preveno em reas de risco Diadema (Diadema, 2013); Preveno em reas de risco
Mau (Mau, Defensa Civil, s/d.); Operao Guarda-Chuva 2012-2013 [Operacin
Paraguas 2012-2013] (SBC, 2012a); Operao Guarda-Chuva 2014 (SBC 2013). La lista de
materiales y las actividades que formaron el corpus est organizada de acuerdo a las
caractersticas de cada uno, en el Cuadro 21.

3.3 Mtodo de anlisis de los datos

En este trabajo se utiliz el mtodo de anlisis de contenido, comnmente adoptado en
la investigacin cualitativa (Minayo, 2000). El anlisis de contenido se desarroll
principalmente como una herramienta para el anlisis de las comunicaciones en los Estados
Unidos durante la Segunda Guerra Mundial. Fue estructurado por E. Berelson y P. Lazarsfeld
a finales de los aos 1940 e inicio de los 1950, como una tcnica de investigacin para la
descripcin objetiva, sistemtica y cuantitativa del contenido manifiesto de la comunicacin
(Berelson, 1952: 18). Superando el rigor de la objetividad y de la cuantificacin de Berelson,
L. Bardin define el anlisis de contenido como un conjunto de tcnicas en que se articula la
observacin/descripcin de las caractersticas del texto y la deduccin lgica de los factores
que lo determinan, o una correspondencia entre estructuras semnticas y lingsticas y las
estructuras psicolgicas o sociolgicas (por ejemplo, conductas, ideologas y actitudes) de los
enunciados (Bardin, 2009[1977]: 43). Se realiza en tres etapas:
1) Pre-anlisis y/o pre-exploracin de materiales o lecturas fluctuantes del corpus;
2) Exploracin del material con una seleccin de unidades de anlisis (o unidades de
significado) para el proceso de categorizacin y subcategorizacin a travs de la
diferenciacin y de la reunificacin;
3) Tratamiento de la interpretacin de los resultados.
La categorizacin es un proceso estructuralista que busca clasificar los elementos
constitutivos de un conjunto a travs de la diferenciacin (formacin del inventario) y la
reunificacin por analoga (organizacin de la clasificacin). La categorizacin tiene por
objetivo establecer las correspondencias entre los mensajes y la realidad subyacente,
volviendo visibles los ndices de los datos en bruto, a travs de la descomposicinreconstruccin. Las categoras/subcategoras pueden ser definidas a priori, antes del anlisis,
242

de acuerdo con fundamentos tericos hipotticos (categorizacin apriorstica), o durante el

proceso de anlisis (categorizacin no apriorstica). En este trabajo se han adoptado ambos
procesos: las tres categoras se definieron a priori sobre la base del modelo de abordaje de la
prevencin y preparacin frente a desastres de las Naciones Unidas (UNDRO, 1991) y las 10
subcategoras fueron definidas durante la lectura del material, con referencia a las cuestiones
especficas de prevencin de inundaciones y deslizamientos que se relacionan con cada una de
las categoras. El proceso de anlisis de contenido desarrollado en este trabajo se detalla en el
Cuadro 38.
Cuadro 38. Proceso de anlisis de contenido de este trabajo.
ETAPA

OBJETIVO

PROCEDIMIENTO

RESULTADO

Pr-anlisis o prexplotacin del

material

conocimiento del
material y su
contexto

aprehensin de las ideas principales, del

abordaje de las informaciones y del lenguaje
utilizado

organizacin preliminar
sobre temas, enfoques y
estrategias lingusticas

transformacin de los datos brutos en unidades

de anlisis (frases) y unidades de contexto
(secciones/subttulos) y su agregacin segn
caractersticas comunes por el proceso de
categorizacin del contenido manifiesto con
categoras apriorsticas (modelo de gestin de
riesgo de las Naciones Unidas) y subcategoras
no apriorsticas (cuestiones relativas a riesgo
de deslizamiento e inundacin)

diferenciacin y
reagrupamiento del
contenido en categoras y
subcategoras descriptas a
travs de citaciones
directas del material

seleccin del fundamento terico (perspectiva

de la progresin de la vulnerabilidad) para
explotar los resultados de la etapa anterior e
interpretacin desde los elementos
constitutivos de la comunicacin (emisor,
receptor, mensaje, canal y efecto)

definicin del contenido

latente del material

anlisis temtico del

contenido manifiesto
del material

Explotacin del
material

Tratamiento
interpretativo de
los resultados

explotacin
profundizada de los
significados del
contenido manifiesto
del material

Fuente: Elaborado por la autora.

3.4 Referencial terico-metodolgico para la interpretacin de los datos

La interpretacin de los datos organizados en el proceso de categorizacin se basa en
las relaciones de causalidad entre el contexto de riesgo y los mensajes de prevencin sobre l,
teniendo el marco terico y metodolgico de la perspectiva de progresin de la
vulnerabilidad (Wisner et al., 2004), sintetizada en la Figura 1. La progresin establece una
relacin de causalidad entre tres escalas de la vulnerabilidad a los riesgos de desastres, que
son: condiciones inseguras, presiones dinmicas

y causas de fondo. Esa relacin

causal, en este estudio, fue diseada respecto a las diferentes escalas de la vulnerabilidad a los
riesgos de desastres por inundaciones y deslizamientos en las ciudades brasileas, como se
demuestra en la Figura 20, de acuerdo con el contexto socio-histrico de la formacin en las
reas de riesgo y sus caractersticas que se indicaron en el Captulo 2.

243

Una de las relaciones de causalidad de la vulnerabilidad a los riesgos de desastres en

las ciudades brasileas tiene sus races en el problema del cambio climtico. Las
predicciones del Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (IPCC, 2007, 2014),
corroboradas por los informes regionales (Sampaio, Lapola, 2007) y de las megaciudades
brasileas como So Paulo (Noble et al., 2010) indican elevacin de la temperatura y de
eventos extremos, como episodios de intensas y concentradas lluvias, que estn
relacionados con la ocurrencia de inundaciones y deslizamientos.
Otra causalidad est ligada al mito del desarrollo econmico, que no ha cumplido sus
promesas de reducir las desigualdades y promover la participacin democrtica (Furtado,
1974). Al contrario ha generado rpido crecimiento demogrfico, degradacin ambiental,
riesgo y exclusin social, perpetuando un modelo negligente y excluyente de urbanizacin
de riesgo (Rolnik, 1999), que materializa ausencia/insuficiencia de infraestructura urbana,
densificacin de viviendas, precariedad constructiva (auto-construccin) y evidencias de
riesgo de desastre.
Las decisiones polticas y las prcticas econmicas de produccin y desarrollo de las
zonas urbanas (Brasil, 2001; IBAMA, 2002; Reydon, 2005; MMA, 2007; MC, 2007, 2008;
Gonalves, Guerra, 2010; Young, Hogan, 2010) constituyen una tercera relacin de
causalidad. En los procesos de toma de decisiones participaron intereses respaldados en una
planificacin basada en la segregacin y ajena a las cuestiones medioambientales, generando
cinturones de extrema pobreza en los centros urbanos (MMA 2007, MP 2012), caracterizados
por ocupacin de reas ambientalmente frgiles e irregularidad urbanstica (Regino,
2014) cuyas caractersticas definen los llamados asentamientos urbanos precarios (Figueiredo,
1994; Rolnik, 1999, MC, 2007; Veyret, Richemond, 2007; Young, Hogan, 2010; Alheiros
2011; MP, 2012; Cerri, Nogueira, 2012).
Una cuarta causalidad se relaciona al modelo de gestin de riesgos de desastre en
Brasil. Aunque est en proceso de cambio, es una gestin correctiva del riesgo (CEPEDUFSC, 2014; UNISDR, 2009) basada en el control de la naturaleza (Burton et al., 1978, p.
219), la capacidad tcnica e institucional para hacer frente a los desastres (Hewitt, 1983) y el
cambio en el comportamiento humano, sin un anlisis slido de la realidad social brasilea
(Valencio, 2009a). Hay muchas cuestiones. La falta de integracin entre los Ministerios de las
Ciudades y de Integracin desconecta la gestin urbana de la gestin ambiental, en el tema
de riesgos de desastres (Alheiros, 2011); la ausencia de una poltica de vivienda social en las
reas de riesgo (Caballero Campos, 2005); medidas estructurales paliativas en acciones de
socorro y reconstruccin (CEPED-UFSC, 2014), con relieve en los medios de comunicacin,
en la destinacin de los recursos gubernamentales y la promocin poltica y econmica de los
244

gestores pblicos. Las medidas no estructurales, preventivas, no actan constitutivamente

sobre la produccin de condiciones de vulnerabilidad, volviendo-se medidas utilitaristas de
convivencia y preparacin. Adems, el uso poltico de los cargos pblicos demarca la
fragilidad de la Defensa Civil en los municipios, cuya estructura se desmantela a cada
gobierno, sin tener en cuenta la formacin de los agentes de ese sector que requiere procesos
consistentes de capacitacin y experiencia (Caballero Campos, 2005; Valencio, 2009b;
CEDEC-SP, s/d).
En la sociedad civil, especialmente las personas que viven en zonas de riesgo, la
inconsciencia y la falta de informacin sobre el riesgo de desastres materializan
condiciones inseguras de todo el contexto social, poltico, econmico y de gestin descrito
como causas de fondo. Por un lado, la nocin de fatalismo (Steinberg, 2000) y de la
accin/intervencin tecnocntrica para hacer frente a los riesgos (White, 1973, 1974, Burton
et al., 1978. Hewitt, 1983; Veyret, Richemond, 2007) ha limitado la participacin social en
programas educativos y de capacitacin a una perspectiva utilitarista para el cambio de
comportamiento (Warner et al., 2002). Por otro lado, el modelo socio-econmico y poltico,
que permiti la yuxtaposicin entre reas de riesgo de desastres y de asentamientos humanos
ms vulnerables a los riesgos sociodemogrficos tradicionales (CEPAL, 2002), ha puesto el
riesgo social como el foco central de preocupacin y acciones de las personas en las zonas
peligrosas, abriendo una brecha en la conciencia y la informacin sobre el riesgo de desastres
(Veyret, Richemond, 2007; Gould, 2004; Martnez Alier, 2007).

El proceso de anlisis de contenido del corpus involucr la lectura general del

material, la organizacin y categorizacin de los contenidos manifiestos y la definicin de los
contenidos latentes identificados por el proceso de interpretacin. La interpretacin de los
mensajes categorizados se bas en los tres niveles de la progresin de la vulnerabilidad,
cuyos elementos fueron definidos a partir de la revisin bibliogrfica y documental sobre
riesgo de desastre de inundacin y deslizamiento en las ciudades brasileas. Los resultados de
la categorizacin e interpretacin se presentan en el captulo 4.

CAPTULO 4. Abordaje educativo para la prevencin de desastres naturales

Los contenidos en los materiales y actividades destinados a la prevencin de desastres

en las ciudades brasileas, especialmente las inundaciones y deslizamientos, que forman el
corpus de esta investigacin, fueron analizados mediante el mtodo de anlisis de contenido.
245

A travs de la demostracin de la estructura y los elementos presentes en los mensajes del

corpus, este mtodo ha ayudado a entender la construccin del significado (Silva et al., 2005)
y permiti dibujar, en este captulo, lo que ensea para la prevencin de desastres naturales.
El proceso se desarroll en tres etapas: pre-anlisis del material, la descripcin
analtica e interpretacin referencial, detalladas en el captulo 3. Cada etapa contribuy con
informaciones para el siguiente paso. El pre-anlisis revel las principales tendencias y
direcciones de los mensajes del corpus que, en resumen, trat de definir los procesos naturales
y antropognicos relacionados con las inundaciones y los deslizamientos y orientar las
acciones de prevencin y preparacin frente a estos eventos. La descripcin analtica de ese
contenido, desarrollada a travs de categoras y subcategoras de anlisis, defini el contenido
manifiesto de los mensajes. La presencia (o no) y el enfoque de las categoras/subcategoras
para cada material se analizaron de acuerdo con los elementos de la comunicacin, a saber: el
emisor, el receptor, el mensaje, canal y efecto. Con esta visin analtica, se realiz la
interpretacin de los datos con el fin de descubrir el contenido latente de los mensajes
dirigidos a la prevencin de inundaciones y deslizamientos, con base en el marco terico y
metodolgico de la progresin de la vulnerabilidad (Wisner et al., 2004).
En este captulo se presenta el proceso de descripcin, anlisis e interpretacin de los
mensajes de los materiales que componen el corpus. En la primera parte, la descripcin del
contenido manifiesto de los mensajes a travs del proceso de categorizacin; en el segundo, el
anlisis de la aparicin de las categoras y subcategoras en el corpus; y la tercera parte, la
perspectiva interpretativa sobre el contenido latente que se ha identificado como la base
ideolgica de la construccin de los mensajes analizados en este trabajo.

4.1 El contenido manifiesto sobre prevencin de desastres

El contenido manifiesto se relaciona con los elementos fsicamente presentes e
identificables, que en este trabajo se organiz en tres categoras analticas. Ellos se definieron
sobre la base del modelo de gestin del riesgo de desastres de las Naciones Unidas (UNDRO,
1991), que dio origen a 3 categoras de anlisis apriorsticas identificacin/anlisis del
riesgo, medidas preventivas y planificacin para casos de emergencia. Con la lectura del
material, estas categoras se detallaron a travs de 10 subcategoras no apriorsticas definidas
de acuerdo con la lectura y el contexto del corpus: el desastre por las inundaciones y
deslizamientos. A continuacin, se presentan los mensajes del corpus para cada una de las
categoras y subcategoras definidas para el anlisis del contenido de este estudio.

246

La categora identificacin/anlisis de riesgo

La categora de identificacin/anlisis de riesgo involucra mensajes que abordan la
definicin y caracterizacin de los procesos relacionados con la ocurrencia de inundaciones y
deslizamientos. Estos mensajes fueron an subcategorizados en condicionantes naturales
con mensajes acerca de las caractersticas y los procesos fsicos; condicionantes antrpicos
sobre los procesos humanos involucrados, especialmente sobre el uso y la ocupacin del
suelo; y seales de peligro sobre la evidencia de instalacin del riesgo.
En cuanto a condicionantes naturales, se apunta como ejemplos, acerca de las
inundaciones: las inundaciones y enchentes son fenmenos naturales que se producen con
frecuencia en los ros, a menudo provocadas por las lluvias fuertes e rpidas o lluvias
duraderas (libro Desastres naturais, IG, 2012a: 41); y acerca de los deslizamientos: El
deslizamiento de tierra es el movimiento de tierra (suelo), roca (piedra) y la vegetacin,
PENDIENTE abajo. Por lo tanto, para que el deslizamiento ocurra, es necesaria la existencia
de un barranco o una pendiente natural (curso Defesa Civil: a aventura, CEDEC-SP, 2012,
Mdulo Deslizamientos).
Para la subcategora condicionantes antrpicos, se puede apuntar los siguientes
ejemplos, en el caso de las inundaciones: La basura tirada en la calle, en lotes baldos, a lo
largo de las orillas de los arroyos y ros es uno de los grandes villanos que contribuyen a la
ocurrencia de inundaciones (folleto Boca de lobo no come lixo [Alcantarilla no come
basura], So Caetano do Sul, DEA, s/d). En el caso de los deslizamientos de tierra:
un gran nmero de personas de diferentes partes del pas se establecieron
inicialmente en reas con poca o ninguna infraestructura urbana. Las casas
son de construccin propia, y situadas en asentamientos irregulares o
ilegales. Estos barrios terminan convirtindose en zonas de riesgo, donde los
deslizamientos de tierra en pocas de lluvia pueden victimizar a sus
residentes como ocurri en 2010 (folleto Prevencin en reas de risco Mau, Mau, 2012).

En la subcategora seales de peligro, los mensajes indican, para las inundaciones:

Cuando el agua de lluvia tiene dificultades para llegar a los arroyos y ros, se convierte en un
problema. Y si la inundacin se presa, las calles se llenan de agua sucia, lodo, basura y aguas
negras (folleto Lixo no lixo [Basura en la basura], MI, SEDEC, 2011: 02-03). Cuanto a los
deslizamientos: Cmo saber si mi casa est en peligro? Observe las seales para evitar
derrumbes o deslizamientos de tierra: grietas, vientres en el suelo o las paredes, puertas y
ventanas deformadas indican riesgo de queda (cuadernillo Defesa Civil para crianas:
caderno para colorir [Defensa Civil para nios: cuaderno para colorear], SBC, s/d: 13), con
informaciones siempre acompaadas de imgenes.

247

La categora medidas de prevencin

La segunda categora de anlisis de contenido se dirige a los mensajes que indican
medidas preventivas. Los mensajes, por lo tanto, proponen y orientan comportamientos y
actitudes que pueden reducir/prevenir la formacin de reas y situaciones de riesgo de
inundaciones y deslizamientos. En el contexto de estos riesgos, fueron definidas cinco
subcategoras vivienda, agua, residuos slidos, vegetacin, gestin. En general, los
mensajes de cada subcategora aparecieron juntos como una lista de recomendaciones, con la
conjugacin de verbos en el modo imperativo, afirmativo y negativo, como se muestra en los
extractos a continuacin:
folleto Preveno em reas de risco Diadema:
CMO REDUCIR RIESGOS
No retire la vegetacin, principalmente en pendientes;
No suelte las aguas residuales en el barranco;
No permita que el agua de lluvia se acumule en el barranco;
No permita que las fugas de agua y de aguas negras caigan en el
barranco;
No construya pozos cloacales en terrenos muy abruptos, puede
proporcionar al deslizamiento;
No haga cortes en el barranco muy inclinado;
No arroje basura en las laderas de los cerros;
No aterrizar laderas o cerros para construir principalmente con
basura, ya que puede causar deslizamientos;
No construir sobre la cumbre de barrancos que pueden deslizar,
cargando su casa;
No construya bajo los barrancos que se pueden deslizar,
enterrando su casa;
No construya en las orillas de los ros y canales. Esto es peligroso
y prohibido;
no plante bananeras y grandes rboles en las colinas, porque
acumulan agua en el suelo y causan deslizamientos de tierra;
conserve la vegetacin en las orillas de ros y canales para evitar la
erosin. (Diadema, 2013, nfasis del autor)
folleto Juntos vamos proteger Santo Andr das chuvas:
Pero es deber de cada uno colaborar para reducir las
consecuencias ms graves en los das de lluvia. Vea lo fcil que es
seguir algunos consejos:
Nunca arroje basura en las calles, arroyos o ros;
Siempre mantenga los patios y desages limpios para drenar el agua
de lluvia rpidamente;
Mantenga los desages y las alcantarillas sin obstruccin;
Nunca obstruya el flujo de agua que viene de las casas arriba a la
suya;
Paquete la basura y la coloque en lugares elevados, como cubos y
contenedores (Santo Andr, s/d., nfasis del autor).
248

La categora planificacin para casos de emergencia

La categora planificacin para casos de emergencia tambin tiene un enfoque de
orientacin, pero dirigido a la preparacin en caso de inundaciones y deslizamientos de tierra.
Fue dividida en dos subcategoras definidas por enfoque temtico: responsables y medidas
de seguridad. En la subcategora responsables se ubicaron mensajes sobre la Defensa Civil y
su papel en situaciones de emergencia, como en el folleto Como evitar deslizamentos:
Informe a la Defensa Civil. Llame 199. La Defensa Civil quiere proteger su casa (CEDECSP, s/d. b). En la subcategora medidas de seguridad, se observaron mensajes sobre actitudes
y conductas apropiadas en caso de inundaciones y deslizamientos de tierra, por lo general
acompaadas de ilustraciones, como poner arriba muebles y electrodomsticos, evite el
contacto con el agua de lluvia debido a su contaminacin o ten cuidado con las serpientes,
las ratas y las araas que pueden aparecen despus de las inundaciones, fragmentos retirados
del folleto Juntos, vamos proteger Santo Andr das Chuvas (Santo Andr, s/d.).
Lo que se observ en esta subcategora, fueron mensajes relativos a tres momentos
diferentes: a) antes de la precipitacin y la posibilidad de ocurrencia de inundaciones y
deslizamientos; b) durante las lluvias y la ocurrencia de estos eventos; y c) despus de las
lluvias y estos eventos. En el vdeo reas de risco: informao para preveno, que se refiere
especficamente a las reas de riesgo de deslizamientos de tierra, se afirma que la poblacin
del rea de riesgo ella tambin puede hacer lo que llamamos auto-proteccin, es decir, ella
puede observar estos seales de que puede suceder un deslizamiento y llamar a la Defensa
Civil y salir de su casa (IPT, 2012). Los mensajes son, por lo tanto, las directrices para la
adopcin de comportamientos de prevencin de lo que se conviene llamar auto-proteccin.

4.2 Anlisis de la ocurrencia de las categoras/subcategoras en el corpus

Con la definicin de cada categora y la descripcin analtica de los mensajes del
corpus de acuerdo con el proceso de categorizacin, se pas a identificar la ocurrencia de las
categoras y subcategoras en cada tipo de material/actividad (folleto, cuadernillo, cartilla,
libro, cartel, video, curso/taller/reunin). La posterior anlisis de esta ocurrencia se realiz de
acuerdo con los elementos constitutivos de la comunicacin (emisor, receptor, mensaje, canal
y efecto) (Lasswell, 1971).
En cuanto al emisor de los mensajes del corpus, los autores de los
materiales/actividades fueron instituciones tecnolgicas y acadmicas y la defensa civil, en
los diferentes niveles de gobierno, con muchas producciones conjuntas. En cuanto al receptor
de los mensajes, la audiencia fue heterognea, relacionada con personas relevantes para la
gestin del riesgo de desastres: gestores pblicos, tcnicos, empleados del ayuntamiento, los
249

funcionarios de la defensa civil, los residentes en zonas de riesgo, el pblico en general. El

anlisis de los emisores busca las marcas que ellos interponen al contenido de los mensajes;
mientras que el anlisis del destinatario, el propsito y la construccin de los mensajes.
En el caso de las instituciones relacionadas con la investigacin y produccin de
conocimiento, los mensajes tuvieron un enfoque de transferencia de conocimientos
acumulados. Por ejemplo, el libro Desastres Naturais, Serie Educacin Ambiental, elaborado
por el Instituto Geolgico, afirma que trae informaciones esenciales de las geociencias para
contribuir a un mayor conocimiento de los ciudadanos, los maestros de las escuelas
secundarias y primarias, y otros difusores de informacin (IG, 2012b: 07). En los materiales
producidos por las instituciones de gestin de riesgos de desastres, se observ la indicacin de
una accin prctica dirigida, como en el texto final del folleto Preveno em reas de risco
Mau: No es suficiente conocer LOS RIESGOS. Es necesario que usted y sus vecinos
pongan en marcha la informacin contenida en este informe (Mau, 2012, nfasis del autor).
El propsito de los mensajes est relacionado con la difusin de la informacin y
prctica de acciones relacionadas con la prevencin de desastres. Para este objetivo el
lenguaje se adapta al pblico: el uso de datos estadsticos, modelos esquemticos, en un
enfoque tecnocientfico para tcnicos, gestores, acadmicos, maestros; uso de palabras de
conocimiento popular al pblico en general y personas en reas de riesgo; ilustraciones y
juegos, en un enfoque ldico, para los nios.
Otra variable importante en la construccin del mensaje es su canal, es decir, las
caractersticas fsicas del soporte. Esta caracterstica tiene una implicacin directa en la
cantidad, as como la profundizacin de los contenidos de prevencin de desastres. Eso qued
explcito en la heterogeneidad del material bajo anlisis: libros y cursos presentan
informacin ms detallada; folletos y cuadernillos presentaron informaciones ms sucintas y
objetivas, pero todos describen el contexto de los desastres naturales y las acciones para
minimizar su ocurrencia y el impacto, as como las medidas adecuadas en tiempos de crisis, y
mostraron homogeneidad de ocurrencia en las categoras y subcategoras de anlisis.
Los folletos, en mayor nmero en el corpus, son utilizados para difundir informacin
para prevenir a la poblacin. Los seis folletos de los ocho analizados centraron los mensajes
en la subcategora medidas de seguridad. Las subcategoras con menor frecuencia en el
corpus fueron condicionantes antrpicos y gestin, pero sta es indicada indirectamente en
los mensajes sobre acciones prcticas clasificados en la subcategora medidas de seguridad;
as como aquella, en los mensajes que indicaron las acciones humanas apropiadas en
reas/situaciones de riesgo, clasificadas en la categora de medidas preventivas.

250

Las cartillas, as como los folletos, son distribuidos a un pblico amplio en

eventos/actividades de la Defensa civil, de las instituciones tecnolgicas y acadmicas
involucradas y en las escuelas. Presentan mensajes en texto e imgenes las cuales, en general,
tratan de reforzar el contenido de los textos. Todas las cinco analizadas indicaron el papel de
la Defensa civil en la gestin del riesgo de desastres con mensajes clasificadas en la
subcategora responsables; slo una, el Guia de orientaes para elaborao de simulados
de preparao para os desastres (MI, SEDEC, CEPED UFSC-2011), tuvo mensajes en la
subcategora gestin que clasific todo su contenido.
En lo que respecta a los cuadernillos, los tres analizados mostraron mensajes en las
tres categoras definidas por el anlisis de contenido del corpus. El cuadernillo Desastres
Naturais, Serie Educacin Ambiental, tuvo una preponderancia de mensajes en la
subcategora condicionantes naturales; los otros dos analizados, presentaron ms mensajes
en la categora medidas de prevencin para los nios, a travs de dibujos para colorear,
juegos, en un lenguaje ldico muy importante para la interaccin con el lector y una mayor
empata con el tema, especialmente del pblico infantil.
Los cursos, del mismo modo, se distinguen por el pblico, el lenguaje y el enfoque
temtico sobre los desastres naturales. Con perspectiva ldica, est el curso Defesa Civil: a
aventura (CEDEC SP-2012) en formato de juego, dirigido a los estudiantes del 6 al 9 grado
de las escuelas pblicas del estado de So Paulo. Sin embargo, para jugar, el participante debe
seguir, de manera poco interactiva, el dilogo entre dos agentes de Defesa Civil y asimilar el
contenido de cada tema, cuyos mensajes fueron clasificados en todas las categoras y
subcategoras de anlisis de este estudio. El curso de capacitacin Mapeamento de rea de
Risco de escorregamento e Solapamento de margens de crregos [Mapeo de rea de riesgo
de deslizamientos y socavamiento de mrgenes de arroyos] (IPT, s/d. a, b), dirigido a los
adultos, a travs de conferencias, trabajo de campo y la elaboracin de mapas de riesgo. El
contenido del curso abord informaciones sobre cmo identificar y evaluar un rea de riesgo,
teniendo predominancia de mensajes en la categora identificacin/anlisis del riesgo.
Mientras que el libro-texto digital del curso Capacitao Bsica em Defesa Civil, en
su quinta edicin, se centra en el contexto y las funciones de la Defensa Civil. Hubo
predominio de mensajes en las subcategoras responsable y gestin como se observa en el
siguiente fragmento: As fue que se ha desarrollado un nuevo modelo que ha evolucionado
de la gestin de desastres (con nfasis en la respuesta) para la gestin de riesgos de desastres,
que implica intenciones muy bien fundadas de reduccin de riesgos y desastres en el contexto
de la planificacin del desarrollo (CEPED-UFSC, 2014: 51). El mismo abordaje y, por lo
tanto, las mismas subcategoras, tambin fueron predominantes en los talleres Preparao
251

para o perodo das chuvas nas regies sul e sudeste, y en las reuniones de la Operao
Guarda-Chuva (Operacin Paraguas) junto a las comunidades en rea de riesgo de la
ciudad de Sao Bernardo do Campo, regin del ABC Paulista, So Paulo, ambos realizados
entre 2012-2013 y 2013-2014.
Los tres cursos analizados, as como la reunin comunitaria, utilizaron o indicaron la
visualizacin del vdeo reas de risco: informao para a preveno (IPT, 2012). Como un
recurso audiovisual de acceso pblico, el video est diseado para explicar lo que es una zona
de riesgo e indicar qu hacer en ese contexto, teniendo mensajes en todas las categoras de
anlisis, sobre todo en la subcategora seales de peligro. El mismo nfasis se observ en el
cartel distribuido como material informativo de la Operao Guarda-chuva (Operacin
Paraguas) de la ciudad de So Bernardo.
A pesar de las diferencias de lenguaje, el contenido de los materiales que componen el
corpus fueron organizados sobre la premisa conocer para prevenir; sin embargo, se pudo
distinguir el abordaje entre deslizamientos e inundaciones. Los mensajes que tematizaron la
prevencin de deslizamientos de tierra se centraron en las seales de riesgo de movimiento
del suelo y las acciones humanas relacionadas con la inestabilidad del terreno, es decir, los
mensajes relacionados con la categora identificacin/anlisis de riesgo y medidas de
prevencin. Este enfoque puede indicar que el riesgo de deslizamientos de tierra es visible en
la vivienda y en el terreno ocupado, y la gestin preventiva busca que la poblacin sepa
identificar las situaciones de riesgo y pueda supervisarlas para que la gente no se sorprenda
con un deslizamiento y no haya prdidas humanas. Mientras que, para la prevencin de
inundaciones, los mensajes en su mayora presentan contenidos sobre qu hacer antes, durante
y despus de la ocurrencia, es decir, mensajes relacionados con la categora de planificacin
para casos de emergencia, como evitar una descarga elctrica, ahogamiento y problemas de
salud debido a la contaminacin, los principales impactos en la poblacin afectada.
Los materiales y actividades seleccionadas en el corpus mostraron las caractersticas
de un escenario de riesgo de desastres de deslizamiento e inundaciones y las medidas
apropiadas para evitarlo o hacer frente a l, con el objetivo de aumentar la conciencia de las
personas y su capacidad para hacer frente a situaciones de riesgo de desastres naturales. A
continuacin se presenta un anlisis crtico sobre los mensajes categorizados del corpus, el
contenido manifiesto, con el fin de encontrar los fundamentos ideolgicos, el contenido
latente, que permitieron la produccin de estos mensajes.

252

4.3 El contenido latente sobre prevencin de desastres

A diferencia del contenido manifiesto que es dinmico, estructural e histrico, el
contenido latente revela ideologas y tendencias en las caractersticas de los fenmenos
sociales que se analizan (Silva et al., 2005). El contenido manifiesto de los materiales y las
actividades que compusieron el corpus se basa en la premisa de que una sociedad bien
informada resultar en una sociedad protegida (Kobiyama et al., 2006: 99), y por lo tanto, se
dirige a la vulnerabilidad a los riesgos de inundaciones y deslizamientos de tierra.
Para el anlisis de la perspectiva de la vulnerabilidad tratada en el corpus, se ha
adoptado el marco terico y metodolgico de la progresin de la vulnerabilidad (Wisner et
al., 2004). Este marco se centra en tres niveles de anlisis de la vulnerabilidad: condiciones
inseguras, presiones dinmicas y causas de fondo, cuyos elementos, en este trabajo, se
refieren a deslizamientos e inundaciones en las ciudades brasileas, y fueron descritos en la
Figura 20. El contenido latente es resultado, por lo tanto, del anlisis de la ocurrencia de cada
uno de esos niveles de vulnerabilidad a inundaciones y deslizamientos en las ciudades
brasileas en los mensajes sobre la prevencin de los desastres naturales categorizados en el
corpus. En el proceso de anlisis se observaron los elementos abordados por el corpus, as
como los que no son tratados, que aparecen tachados en la Figura 39. La mayora de los
mensajes para la prevencin de desastres naturales analizados en el corpus abord el riesgo
existente y presente, relacionado a las condiciones inseguras, no ocupndose de las
estructuras y procesos del modelo de organizacin social, por tratar superficial o
puntualmente los elementos relacionados a las causas de fondo y presiones dinmicas.
Elementos de los niveles de progresin de la vulnerabilidad a desastres naturales presentes en el corpus
Causas de fondo

Presiones dinmicas

-Cambio climtico

NEGLIGENCIA
-Planificacin urbana
-Gestin ambiental
-Vivienda social

-Mito del desarrollo

econmico
-Intereses polticos y
econmicos
-Paradigma tecnocntrico
y comportamental
de la gestin de
riesgo y desastre

MACROFUERZAS
-Eventos extremos
-Rpido crecimiento
demogrfico
-Degradacin ambiental
-Urbanizacin de riesgo
-Gestin correctiva
del riesgo

Condiciones inseguras
AMBIENTE FSICO DBIL
- Lluvias fuertes y concentradas
-Ausencia/ insuficiencia de infraestructura
-Precariedad constructiva (auto-construccin)
-Densificacin habitacional
-Ocupacin de reas ambientalmente dbiles
-Evidencias de riesgo de desastre
SOCIEDADE VULNERAVEL
-Irregularidad de la tierra o urbanstica
-Riesgo y exclusin social
-Inconsciencia/ desinformacin

ACCIONES PBLICAS
-Medidas estructurales paliativas
-Medidas utilitaristas de convivencia y preparacin
-Debilidad de la Defensa Civil
Figura 39. Relacin contenido manifiesto (corpus) y elementos de los niveles de vulnerabilidad.
Elaborado por la autora.

253

Por lo tanto, del contenido latente del corpus se infiere que existe:
a) la centralizacin de las condiciones inseguras: relacionadas a la debilidad del
medio fsico, la vulnerabilidad de la sociedad y las acciones pblicas.
Hubo predominio de mensajes en la categora identificacin/ anlisis de riesgo que
describe los procesos naturales y las intervenciones humanas relacionadas con las
inundaciones y deslizamientos de tierra y las seales de que eses riesgos estn instalados.
Como ejemplo est la descripcin, en la pgina web del Estado de So Paulo, del curso
Defesa Civil: a aventura (CEDEC SP-2012): El curso ensea, de forma interactiva, cmo
actuar en situaciones de riesgo. Los estudiantes aprendern, por ejemplo, determinar si un
casa puede deslizarse por la colina, o cmo actuar durante una tormenta elctrica.

b) tratamiento parcial de las presiones dinmicas, en parte apuntando acciones de

negligencia, especialmente del gobierno, y macrofuerzas de vulnerabilidad.
Algunos fragmentos en los materiales y actividades analizadas apuntaron la relacin
entre el proceso de configuracin/expansin de las reas de riesgo y el crecimiento
demogrfico sin planificacin urbana o vivienda social, as como la desigualdad social, como
en el vdeo reas de risco: informao para preveno (IPT, 2012), o en la cartilla Voc sabe
o que deslizamento? (IG, 2012c). Sin embargo, los materiales y las actividades del corpus
abordan parcialmente estas cuestiones y dirigen sus mensajes para que la poblacin, en zonas
de riesgo y/o participan en su gestin, reconozcan y acten sobre las causas inmediatas y
concretas. Todos los mensajes clasificados en las categoras medidas preventivas y
planificacin para casos de emergencia estn relacionados con la gestin correctiva de los
riesgos,

explicando

qu

hacer

para,

respectivamente,

reducir

los

daos

los

asentamientos/grupos humanos y ampliar la capacidad de afrontamiento.

c) tratamiento limitado de las causas de fondo, omitiendo las ideologas que

permitieron la configuracin de las zonas de riesgo.
El libro-texto digital del curso Capacitao bsica em Proteo e Defesa Civil
(CEPED-UFSC, 2014:51) es el nico que trata las causas de fondo. Menciona la relacin
entre cambio climtico y desastres naturales, aunque no la desarrolle. Llama la atencin sobre
la concepcin social de los desastres, con base en la Teora de la Sociedad del Riesgo (Beck,
1992) que pone el riesgo como una construccin social, como resultado de los procesos de
desarrollo inadecuados que generan inseguridad para la poblacin o para la infraestructura
254

construida (CEPED-UFSC, 2014: 51). Indica la necesidad de conocer las caractersticas de

cada local de la ciudad, otras variables desde la perspectiva de que las polticas pblicas, las
acciones de las tres esferas de gobierno, la gestin del riesgo local y municipal, planificacin
urbana, entre otras cosas, permiten que la poblacin tenga mejores o peores condiciones para
enfrentar desastres (CEPED-UFSC, 2014: 72). Adems indica la evolucin de la gestin de
riesgos (GDR) de un modelo basado en el desastre y en la respuesta hacia la gestin para
reducir los riesgos de desastres. Tambin relaciona el desastre con los estilos de vida que
producen vulnerabilidades sociales (CEPED-UFSC, 2014: 75), especialmente cuanto a las
perspectivas de desarrollo:
en el pasado, la nocin de desastre se centraba en la prdida de beneficios
acumulados por el proceso de desarrollo (cantidad de casas, tiendas, puentes,
escuelas, hospitales daados). Sin embargo, ahora el desarrollo se incorpora
como un factor de causa del riesgo y el desastre como un acumulador de
inversiones desperdiciadas; por lo tanto, tenemos que aceptar que la GDR,
sea prospectiva o correctiva, es una herramienta de desarrollo (CEPEDUFSC, 2014: 51 y 77).

Sobre la base de esos anlisis sobre el contenido latente, se observ una limitacin del
abordaje del contenido de los materiales y actividades para la prevencin de desastres
naturales. Se ha dado nfasis a las condiciones concretas de la vulnerabilidad a las amenazas
naturales y a la superficialidad y materialidad del riesgo, dejando una laguna en el abordaje
sobre las bases ideolgicas y dinmicas que mantienen y amplan esas condiciones. La
limitacin y su potencial abordaje son tratados como tema y problema para ser explotado por
la educacin para la prevencin de desastres, lo que se argumenta en el captulo 5.

CAPTULO 5. De la incuestionabilidad hacia una educacin crtica de prevencin de

desastres

La perspectiva educativa que tematiza a los desastres naturales se dirige a la

construccin de una cultura de prevencin basada en procesos de comunicacin y formacin
social. Esos procesos se han basado en el conocimiento acumulado de la historia humana y en
el modelo de sociedad que lo apoya, sin tener en cuenta las incertidumbres, los riesgos y las
desigualdades que han producido y estn materializados en la produccin social del espacio
urbano y la configuracin de las zonas de riesgo. Desde esa visin, la educacin para la
prevencin desastres naturales operacionaliza lo que definimos como incuestionabilidad del
riesgo (Aledo, Sulaiman, 2014, 2015).

255

Los procesos de informacin y capacitacin para la prevencin de desastres estudiados

en el corpus se basan en la premisa conocer para prevenir. Tienen como objetivo la
formacin de una mirada ms tcnica (Silva, Macedo, 2007) hacia los desastres naturales y
el cambio en el comportamiento de los involucrados en reas de riesgo, a travs de procesos
educativos de transmisin y difusin de conocimientos tecnocientficos sobre prevencin de
desastres. Eses objetivos pueden ser entendidos a partir de dos enfoques: el tecnocntrico y la
individualizacin de los riesgos, que hacen operativo el concepto de incuestionabilidad del
riesgo, cuya argumentacin se desarrolla en la primera parte de este captulo.
Adems de ese abordaje, la educacin para la prevencin de los desastres naturales
puede tratar las causas de fondo (Wisner et al., 2004) que han producido el riesgo en la
sociedad contempornea y considerar otras formas de conocimiento, junto con el
tecnocientfico, hacia una comunidad extendida de pares (Funtowicz, Ravetz, 1997). Este
enfoque se puede desarrollar a travs de procesos de mediacin, como el aprendizaje social,
para la participacin social y la construccin colectiva del conocimiento, perspectiva que se
desarrolla en la segunda parte de este captulo.

5.1 La incuestionabilidad del riesgo en la educacin para prevencin de desastres

En las teoras sociolgicas de riesgo, el riesgo surge como producto del desarrollo de
la sociedad contempornea (Beck, 1992). Ms que una consecuencia inevitable del progreso,
el riesgo es inherente a la alta modernidad, su otra cara (Giddens, 1991). Aunque haya la
perspectiva de que el riesgo sea una construccin social, las bases que lo produjeron y lo
producen no son contestadas (Bluhdorn, Welsh, 2007), lo que definimos con el concepto de
incuestionabilidad del riesgo (Aledo, Sulaiman, 2014, 2015).
A partir del anlisis de contenido del corpus de este trabajo, se observ que el
contenido de los mensajes operacionaliz la incuestionalidad del riesgo. Eso se puede
explicar con la premisa de que conocer para prevenir significa conocer el conocimiento
tecnocientfico, la base para el desarrollo de la sociedad y la produccin del riesgo, y para
prevenir se entiende la aplicacin del conocimiento tecnocientfico mediante la adopcin de
los comportamientos de convivencia con el riesgo y la preparacin para el desastre.
La incuestionabilidad del riesgo se comprueba, por lo tanto, en dos enfoques
observados en el corpus: el enfoque tecnocntrico y la individualizacin de los riesgos.
Aunque los materiales y las actividades analizadas en este trabajo consideren la
vulnerabilidad a travs de un hbrido entre una gestin de riesgos realista, tecnocntrica,
dominante, y una gestin socioconstructivista, que enfatiza la vulnerabilidad (Juneja, 2008), el
abordaje de los mensajes del corpus se han centrado en las condiciones inseguras y no las
256

causas de fondo (Wisner et al., 2004), lo que tambin refuerza el concepto de

incuestionabilidad del riesgo.
El contenido educativo basado en el enfoque present mensajes que fueron
clasificados en la categora identificacin/anlisis del riesgo. Como ejemplos, el
conocimiento de la hidrologa para evitar inundaciones, como es observado en el libro
Desastres naturais: conhecer para prevenir: una de las medidas es reconocer la cuenca del
arroyo que pasa cerca del lugar de las viviendas (IG, 2012a: 41); sobre la geologa y lenguaje
tcnico, como ha sido identificado en el curso Defesa civil: a aventura, direccionado a
estudiantes de la escuela pblica: Vamos a tratar el barranco por un trmino ampliamente
utilizado por los tcnicos, que es TALUD. As, vamos a combinar: barranco es igual a talud
(CEDEC-SP, 2012 - Escorregamientos); sobre la inspeccin tcnica para diagnosticar
evidencias de movimiento de suelos y el riesgo materializado de deslizamiento, como
apuntado en el video reas de risco: informao para a preveno (IPT, 2012), y en el curso
de Capacitacin Mapeamento de rea de risco de escorregamento e solapamento de mrgens
de crregos (IPT, s/d. a, b). El objetivo fue, por lo tanto, desarrollar la percepcin de riesgo,
ms all del elemento intuitivo (Slovic, 2000), a travs de la transferencia de conocimientos,
especialmente tecnocientficos, para racionalizar la percepcin de riesgo, para la adquisicin
de una mirada ms tcnica y por lo tanto ms real (Silva, Macedo, 2007).
El contenido educativo basado en la individualizacin de los riesgos se observ en los
mensajes del corpus dirigidos principalmente a las personas que viven en zonas de riesgo y/o
trabajan en este campo, dentro de una gestin correctiva del riesgo que sigue siendo central en
el pas, como lo demuestra el libro-texto digital del curso Capacitao bsica em Proteo e
Defesa Civil (CEPED-UFSC, 2014: 51). El proceso que vuelve responsable la persona o
grupo humano que vive el problema, en el caso de este trabajo las inundaciones y
deslizamientos de tierra, fue teorizado por Ryan (1976) como culpar a la vctima (blaming
the victim, en el original). Este proceso estigmatiza el origen del problema social como un
problema del individuo, un origen incluso gentico, y paraliza el proceso de la justicia social.
En las palabras de Ryan es una ideologa brillante para justificar la forma perversa de accin
social dibujada para cambiar, no la sociedad, como uno podra esperar, sino ms bien las
vctimas de la sociedad (Ibd.: 8).
Las acciones basadas en culpar a la vctima van encaminadas a hacer que las
personas vctimas sean menos vulnerables envindoles al campo de batalla con mejores
armas, armaduras y moral ms fuerte (Ibd.: 29). Este enfoque es importante para analizar el
contenido de prevencin de desastres del corpus que se centra en la indicacin de medidas de
prevencin y autoproteccin para reducir la vulnerabilidad de los individuos y grupos sociales
257

en zonas de riesgos, mensajes que fueron clasificadas en las categoras de anlisis como
medidas de prevencin y planificacin en situaciones de emergencia.
En cuanto a los procesos educativos, la incuestionabilidad de riesgo se presenta en
el proceso de comunicacin unidireccional basado en la transmisin-asimilacin. En ese
proceso, el emisor (instituciones tecnolgicas y acadmicas y gubernamentales) produce y
difunde informacin; el receptor (funcionarios de la defensa civil, los tcnicos y los
funcionarios del gobierno y la sociedad civil) recibe la informacin; el canal (materiales y
actividades) sirve de apoyo para transmitir informaciones y entrenamiento; el mensaje
(informaciones tcnicas y de comportamiento) es estandarizado; y los efectos (en el receptor
del mensaje) es la percepcin de riesgo y las conductas de prevencin y autoproteccin. Los
procesos de comunicacin unidireccional indican una relacin de aprendizaje pasivo, a
diferencia de los procesos de comunicacin multidireccionales al que se suman diferentes
actores sociales y que permiten el surgimiento de la diversidad de conocimientos y
experiencias para formar culturas de prevencin contextualizadas, crticas y participativas,
como se aborda a continuacin.

5.2 Una perspectiva crtica sobre la educacin para la prevencin de desastres

La construccin de una cultura de prevencin, adems de la adopcin de
comportamientos adecuados para la interaccin y la auto-proteccin, requiere ms que el
conocimiento, sobre todo si es producido solamente por los especialistas. La percepcin del
riesgo y la participacin de la sociedad en la gestin de riesgos de desastres demandan
experiencias participativas e inspiradoras a travs de procesos educativos basados en
integracin de los diferentes actores sociales, dilogo de saberes sobre la complejidad de los
problemas ambientales y enfoque en la construccin colectiva de conocimientos y soluciones.
Se propone una educacin crtica que trate sobre los orgenes de los escenarios de
riesgo de desastres y construya soluciones contextualizadas, no slo acciones estandarizadas
de diagnstico, prevencin y medidas de preparacin. Con este fin, se necesita una transicin
desde estrategias de transmisin de accin/comunicacin hacia la construccin social del
conocimiento, teniendo como espacio provilegiado la escuela, llamada a contribuir a travs de
la propuesta de incluir informacin sobre la proteccin y la defensa civil en los programas
escolares (Brasil, 2012a, art. 29).
Los mensajes analizados en el corpus se han basado en el enfoque tecnocntrico y en
procesos de transmisin y recepcin de contenidos para desarrollar la conciencia de los
riesgos de desastre inundaciones y deslizamientos de tierra en este trabajo y la adopcin
de medidas de prevencin y actuacin para mejorar la respuesta en caso de emergencia. Este
258

proceso, adems de apoyar lo que definimos como incuestionabilidad del riesgo. Para
ampliar la movilizacin de conocimientos y participacin social, es importante considerar que
los individuos involucrados en el proceso de enseanza-aprendizaje sobre prevencin de
desastres tienen conocimientos previos de la experiencia vivenciada que podran ser
identificados y utilizados. Este contexto demanda transiciones: a) desde la gestin de
informacin hacia la gestin de conocimiento; b) desde la transmisin-asimilacin hacia la
construccin social del conocimiento; y c) desde la educacin transmisora hacia un dilogo de
saberes.
La gestin de la informacin se centra en el acceso y la distribucin de la informacin
codificada a partir del conocimiento producido, derivado de una racionalidad objetiva, basada
en la estandarizacin y las transferencias unilaterales (De Long et al., 1997). Por otro lado, la
gestin del conocimiento implica un conocimiento objetivo y subjetivo, agregando valor a la
informacin a travs del contexto, mediante la integracin dinmica y feed-backs entre
usuarios (Costa et al., 2000). Estas contribuciones de los estudios sobre la gestin de la
tecnologa en las organizaciones apuntan directrices interesantes para analizar los procesos de
educacin para la prevencin de los desastres naturales en la relacin entre la participacin y
la movilizacin del conocimiento, que se ilustra en las Figuras 40 y 41.
Analizando la Figura 40, todos los actores involucrados en la prevencin de desastres
estn presentes en el eje de la participacin; sin embargo, el mismo no sucede en el eje de la
movilizacin de conocimientos en lo cual participan los actores relacionados con el
conocimiento tecnocientfico y la gestin pblica del riesgo de desastres. Se ilustra, por lo
tanto, la gestin de informacin observada en los procesos comunicativos para prevenir los
desastres naturales analizados en este trabajo.

Movilizacin de conocimientos
si

Cientficos
Acadmicos
Gestores
Participacin

Tcnicos

no

si

Agentes pblicos
Agentes dedefensa civil
Sociedad civil
no

Residentes en rea de riesgo

Figura 40. Espacio de los actores sociales en la gestin de informacin para prevencin de desastres naturales.
Elaborado por la autora.

259

Por otra parte, la Figura 41 ilustra la relacin proporcional entre la participacin y

la movilizacin de conocimientos. En esa relacin se tiene en cuenta el conocimiento local
de la poblacin dentro de lo que se puede identificar como la gestin del conocimiento para la
prevencin de desastres naturales.

amplia

Mobilizacin de
conocimientos

sociedad civil
y residentes en
rea de riesgo
agentes
pblicos y de
defensa civil

gestores y
tcnicos

restricta

cientficos y
acadmicos

amplia
Participacin

Figura 41. Escala de participacin en la gestin de conocimiento para prevencin de desastres naturales.
Fuente: Adaptado de Funtowicz, Ravetz (1997: 223). Elaborado por la autora.

Erdik (1992) propuso la contextualizacin de los contenidos de aprendizaje a las

cuestiones locales, relativas al conocimiento explcito y tcito (Nonaka, Takeuchi, 1997), que
en este trabajo se refieren, respectivamente, al conocimiento tecnocientfico y al conocimiento
desde la experiencia, conocimiento de la comunidad. Se puede profundizar el estudio sobre el
espacio mediante la movilizacin del conocimiento tecnocientfico que revela la
transformacin y la artificialidad del medio ambiente.
Para Santos (1994), la tcnica se estableci como parte de una explicacin de la
sociedad, en sus diferentes momentos, por lo tanto el anlisis del ambiente intervenido, puede
contribuir a la comprensin del fenmeno tcnico, y puede revelar el papel de la tcnica en el
fenmeno de la produccin y los cambios en el espacio geogrfico. El espacio tambin est
formado por la relacin cultural entre el hombre y el medio ambiente, estudiado a partir de la
movilizacin de conocimientos sociales, tradicionales, comunitarios que pueden facilitar o
dificultar una cultura de prevencin de desastres. Como se indica en la Guia de orientaes
para elaborao de exerccios simulados de preparao para os desastres, la comunidad es
quien conoce mejor su realidad, sobre sus espacios y territorios y sobre sus hbitos (MI,
SEDEC, CEPED-UFSC, 2011: 10).
260

Con este fin, es necesaria la transicin de la educacin como transmisin-asimilacin

de los contenidos producidos tcnicamente sobre las reas de riesgo hacia un enfoque
socioconstructivista que considere y tenga dilogo con los conocimientos socialmente
producidos en esta rea. Cmo operacionalizar esta propuesta? La perspectiva del
aprendizaje social, en el mbito de la gestin del medio ambiente, posibilita oportunidades de
prcticas de dilogo que pueden calificar las decisiones sociales, y va ms all de una manera
para obtener slo un consenso de opinin o para imponer una estrategia. La educacin para la
prevencin de desastres, en este sentido, tiene que actuar en la formacin de personas para
este trabajo, para que, en los procesos comunicativos multidialogados, puedan participar en
las negociaciones y en la bsqueda de soluciones adecuadas al contexto.
Ambos procesos de informacin pblica y de formacin que forman parte de la
comunicacin de riesgos observada en el corpus, segn el Comit de Percepcin y
Comunicacin de Riesgo, de la National Research Council, pueden ter como objetivo, cuando
son llevados a cabo por autoridades pblicas y entidades privadas: a) minimizar la oposicin a
sus decisiones, b) compartir el poder entre el gobierno y la comunidad, y c) desarrollar
alternativas ms eficaces que la imposicin y control (Comittee..., 1989), como la ampliacin
de la accin sobre para la accin con la comunidad. Esta perspectiva es mencionada en el
libro-texto digital del Curso Capacitao bsica em Proteo e Defesa Civil: la actuacin
sobre los riesgos, a travs de un programa de gestin debe incluir, adems de las acciones de
control del Gobierno (legislacin, fiscalizacin, entre otros), la participacin social,
integrando los diferentes saberes acerca de la realidad (CEPED-UFSC, 2014: 74).
Se propone que los materiales y las actividades de prevencin de desastres desarrollen
una percepcin compleja del riesgo, que se fundamenta en la concepcin de que el riesgo es
una construccin socio-histrica que involucra, adems de condiciones inseguras, los
problemas relacionados con causas de fondo y presiones dinmicas. Este enfoque, por un
lado, explica el papel del desarrollo econmico, social, poltico, urbano, as como, el
tecnolgico, en la formacin de reas y situaciones de riesgo. Por otro, permite la
socializacin del riesgo, ms alla de la responsabilizacin de los que viven en reas de riesgo
y los agentes de Defensa Civil por la adopcin de protocolos de actuacin para convivir con el
riesgo y se autoproteger, sin cuestionar el status quo y la ausencia de otra esferas como
evidencia la propia Poltica Nacional de Proteccin y Defensa Civil, que indica la integracin
de la gestin del riesgo de desastre con polticas de ordenamiento territorial, desarrollo
urbano, salud, medio ambiente, cambio climtico, gestin de recursos hdricos, geologa,
infraestructura, educacin, ciencia y tecnologa (Brasil, 2012a, art. 3, pargrafo nico).

261

Ms all de la conducta de adaptacin, la cultura de prevencin exige la movilizacin,

la participacin y el cuestionamiento acerca de las causas, los efectos y las propuestas sobre
reas de riesgo. Para eso, es relevante la gestin del conocimiento en una relacin
multidireccional y de dialogo, incluyendo saberes, adems de los saberes teorizados e
institucionalizados, lo que permite la posibilidad de construir soluciones contextualizadas que
respondan a la complejidad de los riesgos de desastre y consideren el conocimiento local.
La construccin dialgica del conocimiento ha sido defendida por el campo de la
educacin ambiental brasilea que apunta al papel de la educacin para discutir la
organizacin de la sociedad moderna y su insostenibilidad. Existe, por lo tanto, una oposicin
a la concepcin basada en contenidos y comportamientos adecuados, y la defensa de una
identidad critico-emancipatorio-transformadora de la educacin ambiental (Carvalho, 2004;
Crespo, 1998; Layrargues, 2004; Lima, 2004). Esta perspectiva es relevante en la educacin
para la prevencin de desastres. El campo de la educacin ambiental trabaja en la
construccin de una cultura de la sostenibilidad y la creacin de sociedades sostenibles
(Forum..., 1992; UNESCO, 2005), que est plenamente en relacin con la construccin de una
cultura de prevencin de desastres, especialmente en Brasil (Brasil, 2012a), y de
comunidades/ciudades resilientes en el mundo (UNISDR, 2005; s/d.).
El uso de un desastre como un tema que motiva y desencadena el proceso de
aprendizaje, como indica Erdik (1992), no es slo una estrategia dinmica, constructiva e
integradora de educacin, sino que puede dar soporte a una propuesta dialgica y participativa
de aprendizaje. El pblico, involucrado con el tema, puede explicitar sus conocimientos
previos, oriundos de una experiencia con una situacin de desastre o reas de riesgo. Del
mismo modo, las instituciones que promueven ese proceso educativo pueden contribuir con
conocimientos tcnicos y cientficos sobre el tema. Este enfoque, pertinente al Aprendizaje
Social, permite un proceso de participacin y colaboracin para la movilizacin y la
integracin de los conocimientos para, s, generar una construccin de una cultura de
prevencin. Esta aproximacin que relaciona el trabajo intelectual con la experiencia vivida se
seala en el Cuadro 39.

262

Cuadro 39. Elementos necesarios a la educacin crtica de prevencin de desastres naturales.

Elementos
relevantes del
proceso
educativo

TRABAJO INTELECTUAL

EXPERIENCIA VIVIDA

Conocimientos

Tecnocientficos
- definicin de desastres naturales
- elementos de un rea de riesgo
- contexto de riesgo (tiempo
presente)

Locales, tradicionales, comunitarios:

- experiencia personal de desastres naturales
- conocimientos previos sobre reas de riesgo
- transformacin territorial (relacin tiempoespacio)

Percepcin

De los seales de riesgo

- los aspectos fsicos de ocupacin
del territorio

De los procesos sociales de riesgo

- los aspectos socio-histricos de produccin
del territorio

Enseanzaaprendizaje

Transmisin-asimilacin
- materiales de informacin y
divulgacin padronizados:
protocolos de actuacin
- actividades expositivas
- transferencia de conocimientos
institucionalizados

Plan de accin

Ejecucin
- adopcin de comportamientos
adecuados ya definidos

Aprendizaje Social
- materiales de informacin y divulgacin
contextualizados: experiencias de las
comunidades
- actividades dialogadas
- explicitacin de conocimientos subjetivos,
diarios, culturales de la experiencia local
Participativa
- problematizacin de la no ejecucin de
comportamientos adecuados
- construccin local de soluciones

Sentimiento

De Responsabilizacin
- hacer su parte para convivir con el
riesgo

De comunidad y pertenencia al lugar

- hacer junto para mejorar la calidad de vida

EDUCACIN
CRTICA PARA
PREVENCIN DE
DESASTRES
NATURALES
Construccin de
conocimientos y
resignificacin:
anlisis de la
configuracin
territorial
Percepcin ampliada
de las variables de
riesgo: interpretacin
sobre la lgica de
produccin del
territorio
Enseanzaaprendizaje mutuo:
intercambio de
conocimientos y
visiones de mundo:

Integracin de actores
sociales y gobernanza
Co-responsabilidad y
bien comn:
intervencin
comunitaria

Elaborado por la autora.

La coordinacin entre el conocimiento intelectual y la experiencia vivida localiza el

aprendizaje como un proceso de doble sentido en el cual los emisores son tambin receptores
de los mensajes, as como los receptores tambin producen mensajes relevantes de prevencin
de desastres naturales. Es lo que Jacobi (2006) indica como la compleja construccin de un
inters general. Como resultado de su investigacin sobre las percepciones, actitudes y las
condiciones sociales y ambientales de los residentes del centro y la periferia de la ciudad de
So Paulo, el autor concluye que la inclusin del concepto de inters general impulsa el
tema de la ciudadana, que relaciona los derechos y responsabilidades, y la dimensin de la
educacin para una ciudadana activa con prcticas participativas en los procesos de toma de
decisiones de inters pblico. Este enfoque cambia la percepcin del medio ambiente como
un problema a resolver, hacia una percepcin de proyecto comunitario (Sauv, 1992,
1994) donde los desastres naturales son un asunto que debe examinarse crticamente a travs
de la participacin poltica de la comunidad, con la cual la educacin tiene relevante
contribucin.

263

CONCLUSIONES
La sociedad contempornea, afectada por los desastres naturales que son recurrentes y
con impactos cada vez ms negativos, est experimentando una crisis de las certezas
cientficas y de su capacidad predicativa, as como una crisis de la planificacin del mundo
que ha estado centralizada en la racionalidad cientfica y en la racionalizacin de los procesos
sociales. La perspectiva de la gestin de riesgos y desastres, a pesar del avance de las acciones
hacia la prevencin, todava tiene una capacidad limitada para considerar una evaluacin
sistemtica de la parte social y tecnolgica junto con los elementos naturales, as como
debilidades para la formulacin de polticas futuras. El resultado es una orientacin
predominantemente tecnocntrica para la reduccin de desastres naturales existentes,
presentes, un abordaje que est ancorado en la inevitabilidad del riesgo, lo que materializa el
concepto de incuestionabilidad del riesgo relativo a la incapacidad de se explicitar y tratar
las causas productoras de riesgo. Esa limitacin de pensamiento y accin est impresa en el
abordaje educativo para prevencin de desastres naturales.
El anlisis del contenido del corpus de este trabajo verific que son considerados los
elementos que materializan la vulnerabilidad a desastres naturales. Los contenidos textuales,
manifiestos, de los materiales y actividades para prevencin de desastres naturales del corpus
abordaran los elementos que caracterizan un rea de riesgo de inundacin y deslizamiento y
las medidas y comportamientos adecuados para prevencin y auto-proteccin. Esos
contenidos, por medio de un anlisis interpretativo, desde la perspectiva de la progresin de
la vulnerabilidad, trataran las condiciones inseguras de un riesgo actual, concreto, presente
y la responsabilizacin de las personas que, con conocimiento, pueden actuar individualmente
de forma preventiva. En ese contexto, el papel de la educacin es transmitir conocimientos
preestablecidos que, asimilados, pueden apoyar acciones adecuadas sobre lo que se debe o no
hacer. Reconocer el riesgo y saber actuar frente a l son habilidades importantes para
garantizar la seguridad social y la vida humana; sin embargo, limitan la educacin a un vis
instructivo, prescritivo y comportamental, sin explorar las causas productoras de reas de
riesgo.ty reconocer los conocimientos y cultura locales.
Se han dado pasos importantes en el campo de la comunicacin, la informacin
pblica y la capacitacin para la prevencin de desastres, desplazando la centralidad de las
acciones en respuesta y reconstruccin para las de prevencin. Sin embargo, se ha mantenido
la perspectiva de incuestionabilidad del riesgo, la incapacidad cultural y poltica de
evidenciar y hacer frente a las causas productoras de riesgo que resinden en el modelo
socioeconmico de la sociedad contempornea y en los procesos sociohistricos de las
264

ciudades brasileas. En ese escenario, la gestin preventiva es correctiva, el riesgo inevitable

y la educacional instrucional y prescritiva.
Apoyada en estrategias de percepcin, adaptacin y la preparacin ante los riesgos de
desastres naturales ya instalados, la educacin para prevencin de desastres naturales pierde
su potencialidad educativa propia de un abordaje crtica y partcicipativo de los mltiples
actores sociales que estn involucrados en la gestin de los riesgos de desastres: agentes
pblicos y privados, tcnicos, expertos, acadmicos, diseadores de polticas pblicas y la
sociedad civil. Esa diversidad es la materia-prima para una gestin prospectiva y democrtica,
a largo plazo, que apoye la nueva Poltica Nacional de Proteccin y Defensa Civil (Ley n
12.608/2012).
Es um momento oportuno para fundamentar las bases nacionales para una educacin
crtica, participatica y actuante de prevencin de desastres naturales. Apuntar que los
currculos escolares pueden trabajar los conocimientos tecnocientficos, la percepcin del
riesgo presente, los protocolos de prevencin y auto-proteccin, as como, principalmente,
profundizar el anlisis sobre los procesos sociales relativos al desarrollo y perpetuacin del
actual

sistema

socioeconmico

globalizado

que

produzi

produce

riesgos

vulnerabilidades; considerar las caractersticas socioeconmicas y culturales de las reas de

riesgo; valorizar los conocimientos y cultura locales, y crear oportunidades de aprendizaje
social a travs del dilogo entre diversos actores sociales involucrados en la gestin de los
riesgos de desastres.
La educacin es un proceso de comunicacin basado en la relacin de enseanzaaprendizaje que se estableci tradicionalmente en una relacin jerrquica de transmisinasimilacin de los contenidos. Este enfoque educativo se apoy en un aprendizaje pasivo, en
lo cual se basa materiales y actividades educativas para la prevencin de desastres, dirigidos a
la formacin de una poblacin consciente y protegida de los desastres naturales. Las ciencias,
en sus diferentes reas de especializacin, tienen importante contribucin a los temas,
cuestiones, interrogantes, soluciones en el campo de la educacin y de los desastres naturales,
as como tambin la sociedad los gestores, funcionarios pblicos, tcnicos y profesionales,
organizaciones sin fines de lucro, la sociedad civil y los residentes en las reas de riesgo
puede contribuir con su experiencia y conocimientos personales y profesionales. El dilogo
entre las diferentes formas de conocimiento y de accin social a travs de procesos de
aprendizaje social potencializa la visin de la realidad y favorece la corresponsabilidad de
atender y resolver la configuracin de las reas de riesgo de inundaciones y deslizamientos.

265

Frente a la pregunta del ttulo de qu vale? , este trabajo busc contribuir con
una visin extendida y crtica sobre el papel de la educacin en la prevencin de desastres
que, s, vale no slo para el reconocimiento del riesgo y la indicacin de formas ms
seguras para vivir con l. Pero vale, principalmente, de forma crtica, para la discusin de
las formas sociales de produccin de riesgo, para la oportunidad de una gestin integrada de
los conocimientos y el aprendizaje, y para la construccin colectiva de una cultura de
corresponsabilidad y participacin democrtica, lo que apunta los nuevos paradigmas del
riesgo de desastre en la poltica nacional.

266

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