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IL NUOVO CODICE DEI

CONTRATTI PUBBLICI: COME SI


AGGIUDICA
ATTI PREORDINATI, SEGGIO DI GARA,
COMMISSIONE GIUDICATRICE E LUTILIZZO
DELLOEPV

25 ottobre 2016
a cura dott.ssa Maria Teresa Massi

Programma:
I criteri di aggiudicazione
La commissione giudicatrice e le linee guida di ANAC
L'OEPV e le linee guida di ANAC

I criteri di aggiudicazione
La determina a contrattare e la scelta del criterio

Chi adotta
la
determina?

In caso di procedura autonoma:


L'ufficio, servizio o settore responsabile del procedimento di
spesa, su proposta del RUP, se diverso dal
dirigente/apicale.
Il provvedimento pu anche approvare gli atti di gara se non
vi un altro servizio che si occupa della fase di gara in
maniera centralizzata

In caso di procedura centralizzata o aggregata:


In genere, secondo quanto previsto dalla convenzione,
che si tratti di gestione associata tramite unione, di
accordo con convenzione e ufficio comune o con comune
capofila o ricorso a SUA regionale o dell'ente di area
vasta, questo provvedimento rimane in capo all'ente
committente, su proposta del RUP presso il medesimo
ente

I criteri di aggiudicazione
La determina a contrattare e la scelta del criterio

Da art. 32 del Codice:


- elementi essenziali del contratto
- criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte

Quali sono i
contenuti
della
determina?

Dal TUEEL (artt. 183 e 192):


- il fine che con il contratto si intende perseguire;
- l'oggetto del contratto, la sua forma e le clausole ritenute
essenziali;
- le modalit di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni
vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni e le
ragioni che ne sono alla base.
- (anche se vi solo prenotazione dell'impegno) verifica
preventiva che il programma dei pagamenti sia compatibile con i
relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilit
interno (cronoprogramma)

I criteri di aggiudicazione
La determina a contrattare e la scelta del criterio

Altri
contenuti
della
determina e
della
documenta
zione di
gara

- l'approvazione del progetto o il riferimento all'atto di approvazione, la


validazione, la dichiarazione di appaltabilit e l'avvenuta costituzione
dell'ufficio DL (in caso di llpp);
- le eventuali indicazioni all'ufficio/CUC/SUA su verifica anomalia o
tempistica particolare (in relazione ad es. ad urgenza qualificata);
(in caso di OEPV)
- il riferimento agli elementi del progetto migliorabili e le indicazioni per
la determinazione dei criteri di valutazione e la relativa ponderazione;
- possibilit di presentare varianti, soglie tecniche di ammissibilit o
adeguatezza dell'offerta (art. 95, co. 14)
- le regole per la nomina della commissione e la somma prevista per il
suo funzionamento (da prevedere nel quadro economico);
- indicazioni sulla verifica di anomalia e rispetto norme sicurezza e
costo del personale (art. 30, co. 3)
(Dalla proposta di linee guida per l'Albo dei commissari)
- i compiti della Commissione
- la durata ed il numero delle sedute (prima del termine per la
scadenza delle offerte pressoch impossibile dato che non si
conosce il numero dei concorrenti, forse nell'atto di nomina della
commissione)

I criteri di aggiudicazione
La scelta del criterio

I nuovi
criteri
previsti dal
Codice

L'art. 95 prevede due tipologie di criteri:


- uno basato sul miglior rapporto qualit/prezzo
(precedente OEPV) determinato valutando elementi
qualitativi e quantitativi;
- uno basato sul criterio del prezzo o del costo o del
costo/efficacia, con ricorso quindi al minor prezzo o
massimo ribasso o a tecniche (condivise e
oggettive)
di stima del costo/efficacia sia in
relazione al ciclo di vita che all'impatto sull'ambiente
(LCC o LCA)

I criteri di aggiudicazione
La scelta del criterio

L'art. 95, co 4, lo consente:

Quando si
pu far
ricorso al
criterio del
minor
prezzo?

a) per i lavori di importo pari o inferiore a 1.000.000 di


euro, tenuto conto che la rispondenza ai requisiti di
qualit garantita dallobbligo che la procedura di gara
avvenga sulla base del progetto esecutivo;
b) per i servizi e le forniture con caratteristiche
standardizzate o le cui condizioni sono definite dal
mercato, a prescindere dall'importo;
c) per i servizi e le forniture di importo inferiore alla soglia
comunitaria, caratterizzati da elevata ripetitivit, fatta
eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o
che hanno un carattere innovativo.
N.B. Il verbo pu sta ad indicare che deve essere
motivato il mancato ricorso al criterio preferenziale del
rapporto qualit/prezzo

I criteri di aggiudicazione
La scelta del criterio

Quando
non si pu
far ricorso
al criterio
del minor
prezzo?

L'art. 95, co 3, lo vieta in ogni caso per l'affidamento di:


- servizi di natura tecnica (ingegneria e architettura), di
importo superiore a 40.000 euro;
- servizi sociali;
- servizi di ristorazione ospedaliera, assistenziale e
scolastica;
- servizi ad alta intensit di manodopera, cio il cui costo
pari almeno al 50 % dellimporto totale del contratto (art.
50, co. 1)
N.B. In ogni caso il progetto dell'appalto dovr contenere
un'accurata analisi dei costi, divisi nelle solite componenti
manodopera, servizi, forniture, sicurezza aziendale, spese
generali ed utile d'impresa

I criteri di aggiudicazione
La scelta del criterio

Per le
prestazioni
standardizzate
e ripetitive, ma
ad alta
intensit di
manodopera,
quale criterio
uso?

Ci si riferisce ad es. ai contratti di manutenzione


ordinaria di opere o di parti di edifici o di impianti
tecnologici (esclusi i contratti tipo facility
management o servizio calore o servizio luce)
Dovrebbe prevalere l'art. 95, co 3, anche per la forte
propensione di questi appalti ad essere progettati
come contratti a risultato e quindi con agevole
ricorso all'applicazione del criterio qualit/prezzo
N.B. Le linee guida ANAC sull'OEPV definiscono i
contratti con caratteristiche standardizzate o definite
dal mercato o ad elevata ripetitivit

I criteri di aggiudicazione
Il ricorso al prezzo pi basso

Commissione
o seggio di
gara?

Per economia, si ritiene che in questi casi si debba


far ricorso al seggio di gara monocratico (con
testimoni e segretario, anche coincidente con le alte
figure).
E' opportuno che a presiedere sia un dirigente o un
apicale (per i Comuni privi di dirigenza), che in
questo caso pu coincidere con il RUP
N.B. Si sottolinea sempre la necessit di verificare
eventuali conflitti di interesse per il seggio di gara,
comprendendo
prudenzialmente
nell'accezione
anche l'eventuale segretario verbalizzante

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I criteri di aggiudicazione
Il ricorso al prezzo pi basso

Quando posso
applicare
l'esclusione
automatica
dell'offerta
anomala?

Per lavori servizi e forniture aggiudicati al minor


prezzo e per importi inferiori alle soglie di cui all'art.
35 (ex art. 97, co. 8)
N.B. In base al dato letterale, sembrerebbe ammessa
lesclusione automatica anche nelle gare per lavori
di importo superiore a 1.000.000 di euro e inferiore a
5.225.000 euro, ma dato il divieto presente nell'art.
95, comma 4, si tratta evidentemente di un refuso
NN.BB. Si sottolinea che l'esclusione automatica
non pu essere determinata nel caso vi siano meno
di 10 offerte ammesse

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I criteri di aggiudicazione
Il ricorso al prezzo pi basso

Come si
determina
l'offerta
anomala?

La novit del sorteggio tra i cinque algoritmi previsti


dall'art. 97, comma 2
La necessit di integrare, sulla base anche delle
indicazioni (sicuramente non vincolanti!!) riportate nel
Comunicato del Presidente ANAC del 5 ottobre, le
modalit di calcolo descritte alle lett. a), b) ed e);
Il problema delle offerte uguali poste sulle ali
La non applicabilit delle formule (per la sola
determinazione dell'anomalia) in caso di offerte
ammesse in numero inferiore a cinque
N.B. Si ritiene che ci si possa sempre riservare, anche
in presenza di 5 o pi offerte, di non determinare
l'anomalia con il ricorso alle formule ma verificando
quelle offerte che, in base ad elementi specifici,
appaiano anormalmente bassa.

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nel regime attuale

Chi nomina la
commissione?
Quando?
(art. 77)

Fino all'adozione dell'albo (in realt anche dopo


trattandosi di atto da adottare formalmente ad opera
della SA) la nomina spetta (su proposta del RUP)
all'organo della stazione appaltante competente ad
effettuare la scelta del soggetto affidatario del
contratto.
La nomina deve essere fatta dopo la scadenza del
termine posto per la presentazione delle offerte,
sulla base di un regolamento o delle indicazioni
riportate nella determina a contrattare o di indizione
della procedura di gara
N.B. In caso di aggregazioni o centralizzazioni occorre
specificare, anche ai fini delle successive richieste
all'ANAC, a quale RUP ci si riferisce per la proposta

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nel regime attuale

Commissione
interna o
commissione
esterna?

Nel regime attuale non ci sono indicazioni per l'obbligo


di ricorso ad una commissione interna od esterna, ma
sono rilevanti fin d'ora le incompatibilit previste
dall'art. 77, commi 4, 5 e 6.
Pertanto, in relazione a tali esclusioni e alla necessit
di garantire che la commissione sia composta da
soggetti in possesso di adeguata competenza, il
ricorso a professionalit esterne alla SA pu essere
necessario sin d'ora
N.B. Sono da considerarsi interni, anche ai fini della
gratuit dell'incarico, i dipendenti della SA e, in caso di
aggregazione o centralizzazione, quelli dell'ente o degli
enti destinatari del contratto (cfr. CdS. Sez. III, n. 6139 del
2014 e Corte dei conti, sez. giur. Puglia, sent. n. 86 del
2015)
NN.BB. da verificare, in questi casi, ai sensi dell'art. 113,
co, 5, la possibilit di concorrere alla ripartizione della
quota dell'incentivo, ma solo per gli appalti delle altre
amministrazioni

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nel regime attuale

Come si
determina la
composizione
della
commissione?
Come si
stabiliscono i
compensi?

Occorre predeterminare con un regolamento dell'ente, della CUC o


della SUA, o con un atto organizzativo dell'ufficio, o al pi nella
determina a contrattare le regole cui attenersi (magari copiando la
vecchia normativa con relative terne o sorteggi).
Per i compensi non ci sono indicazioni, le tariffe professionali non
sono applicabili in quanto si tratta di attivit di funzionario
onorario con compenso di natura indennitaria (cfr. TAR, PugliaBari, sez. I, sentenza 03/11/2009 n 2591, Cons. Stato, Sezione
quinta, decisione 26 marzo 2009 n. 1807, Corte di cassazione
Sentenza 19 novembre 2014, n. 24654) e la determinazione
dovrebbe tener conto della complessit dell'appalto e del numero
delle offerte
Per i lavori pubblici ci si pu rifare ad un datato parere (29/09/2004)
del Consiglio superiore LLPP
N.B. Per i membri esterni ma dipendenti di PA si possono prevedere:
- convenzioni, pi o meno stabili, con rimborso alla PA di appartenenza del
costo del dipendente utilizzato in orario di lavoro;
- incarichi autonomi, autorizzati dalla PA di appartenenza, con compenso
stabilito di comune accordo e svolgimento delle attivit fuori dall'orario di
lavoro.

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Le linee guida per la formazione dell'albo: Documento sottoposto a consultazione il 29


aprile, proposta approvata dal Consiglio dell'ANAC del 6 luglio 2016, inviata per
l'acquisizione dei pareri del Consiglio di Stato, della Commissione VIII - Lavori pubblici e
comunicazioni del Senato della Repubblica e della Commissione VIII - Ambiente, Territorio e
Lavori Pubblici della Camera dei Deputati.
Natura delle Linee Guida: Il Consiglio di Stato (parere della Commissione Speciale n.
1919/2016) le ha qualificate come vincolanti, in quanto integrative del precetto normativo
primario, anche se non equiparabili ai regolamenti, ma ad atti di regolazione di unAutorit
indipendente
Fonte normativa: art. 78, co. 1
La portata ed i limiti: atti di regolazione, con impatto erga omnes ed obbligo di osservanza
a pena di illegittimit degli atti consequenziali e piena giustiziabilit di fronte al giudice
amministrativo, peraltro affermata chiaramente gi dalla legge delega (lett. t). Inoltre,
secondo il Consiglio di Stato occorre valutare di volta in volta la natura del precetto per
stabilire se esso sia compatibile con un ulteriore svolgimento da parte delle singole stazioni
appaltanti di proprie attivit valutative e decisionali.
Ulteriore intervento regolatorio: con successivo regolamento di ANAC saranno definite le
modalit per la trasmissione della documentazione necessaria per liscrizione allAlbo

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


Le osservazioni di ANCI alle proposte di linee guida

- Le difficolt applicative dell'obbligo di ricorso a presidente esterno anche


nei piccoli appalti;
- Le particolarit degli appalti svolti tramite CUC e SUA e la presenza di
componentiesterni ma interni all'aggregazione;
- La possibilit di prevedere accordi o convenzioni su base territoriale per
scambio di funzionari tra SS.AA.;
- La possibilit di prevedere albi regionali presso gli Osservatori;
- Chiarimento su commissione che lavora a distanza e compresenza per le
decisioni assunte quale collegio perfetto.

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Come si
compone
l'albo?

L'albo si comporr di due sezioni:


a) una sezione ordinaria contenente lelenco degli
esperti che possono essere selezionati dallAutorit a
seguito di richiesta delle stazioni appaltanti nonch
direttamente dalle stesse quando ricorrano le condizioni
di cui al punto 3 della deliberazione (commissioni
interne);
b) una sezione speciale, prevista dallart. 77, comma 3,
per le procedure di aggiudicazione svolte da Consip
S.p.A., Invitalia S.p.A. e dai Soggetti Aggregatori
Regionali di cui allart. 9 del d.l. 66/2014, convertito con
modificazioni dalla legge 89/2014.
N.B. I commissari interni devono comunque essere iscritti
all'albo. Secondo ANAC, con interpretazione confermata dal
CdS nel parere, in coerenza con gli obiettivi di trasparenza
perseguiti dalla nuova normativa, anche alla luce del criterio
direttivo contenuto nella legge delega (art. 1, lett. hh)
lobbligo di iscrizione si intende riferito sia ai commissari
interni sia a quelli esterni alla PA

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Potranno iscriversi all'albo:

Chi potr
iscriversi
all'albo?

a. professionisti la cui attivit assoggettata allobbligo di iscrizione


in ordini o collegi;
b. professionisti la cui attivit non assoggettata allobbligo di
iscrizione in ordini o collegi;
c. dipendenti pubblici appartenenti alle amministrazioni di cui allart.
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
d. professori ordinari, professori associati, ricercatori delle Universit
italiane e posizioni
assimilate.
In particolare la sezione ordinaria dellalbo divisa in sottosezioni
individuate sulla base della normativa ordinistica e della nuova
classificazione delle professioni CP2011, adottata dallIstat in recepimento
della International Standard Classification of Occupations Isco08,
dellOrganizzazione Internazionale del Lavoro. Lelenco delle sottosezioni
contenuto nellAllegato. LAllegato aggiornato periodicamente con
deliberazione dellAutorit, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana.

N.B. Da notare che nel documento di consultazione la suddivisione


dell'albo era fatta in relazione all'ambito del contratto, con la
classificazione delle categorie delle CPV

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Quali sono i
requisiti per
l'iscrizione
all'albo?

Per gli esterni alla PA:


- possesso di adeguata esperienza e professionalit (iscrizione
ordine, collegio o associazione professionale da 5 o 10 anni,
formazione, copertura assicurativa, regolarit contributiva,
assenza di sanzioni disciplinari, esperienza documentata con
incarichi specifici nel settore per cui si chiede liscrizione)
N.B. Secondo il CdS:
- E necessario chiarire a favore di quale soggetto operi (stazione appaltante o
terzi) lobbligo previsto dalle linee guida, per i commissari nominati, di
possedere una copertura assicurativa obbligatoria e che, per i dipendenti
pubblici, essa non pu essere a carico della PA di appartenenza;
- Occorre che le linee guida contengano requisiti omogenei, in ordine
allassenza di sanzioni disciplinari, per tutti i soggetti che possono essere
nominati nelle commissioni giudicatrici;
- E necessario chiarire come debbano essere considerati i requisiti di nomina
posseduti nellambito di una categoria nel caso di passaggio dellesperto in
categoria di soggetti inclusi tra quelli suscettibili di nomina;
- Nellelenco degli affidamenti da considerarsi particolarmente complessi
devono essere inseriti anche i lavori relativi al settore ambientale, con
particolare riferimento, ad esempio, alle attivit di bonifica di siti inquinati
ovvero a quella di gestione di rifiuti soprattutto quelli pericolosi.

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Quali sono i
requisiti per
l'iscrizione
all'albo dei
dipendenti
PA?

I dipendenti della PA che vorranno iscriversi dovranno


possedere:
- adeguato stato di servizio di 5 o, per appalti complessi, 10 anni
e laurea magistrale o vecchio ordinamento, abilitazione
all'esercizio della professione se richiesto, copertura
assicurativa, assenza di sanzioni disciplinari, esperienza
documentata con incarichi specifici o master in contrattualistica
pubblica.
Il dipendente non dovr pagare la tassa di iscrizione
N.B. Secondo il CdS necessario chiarire in relazione alla una copertura
assicurativa obbligatoria che, per i dipendenti pubblici, essa non pu essere
a carico della PA di appartenenza (ma allora chi si iscrive visto che deve
essere posseduta a prescindere dallo svolgimento di gare?);
Peraltro, in caso di copertura assicurativa a valenza interna, per il dipendente
pubblico potrebbe essere attivata, per rivalsa della PA, solo in caso di
comportamento connotato da colpa grave.

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Quali sono le
condizioni di
iscrizione
all'albo?

Per tutti:
possesso dei requisiti di moralit e assenza cause di
incompatibilit (di nuovo verifica del conflitto di
interessi, chiaramente in relazione alla specifica
procedura di gara ed elenco di concorrenti)
NN.BB. Il CdS ritiene opportuno che le linee guida
considerino ostative alla nomina dei commissari tutte le
condanne per reati di cui allart. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016,
anche al fine di creare una sorta di simmetria escludente tra
requisiti dei partecipanti e dei giudicanti

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Quando pu
farsi ricorso
ad una
commissione
interna, a
regime?

In caso di affidamento di contratti dimporto inferiore alle soglie di


rilevanza comunitaria o che non presentano particolare complessit,
nel rispetto del principio di rotazione.
Sono considerate di non particolare complessit le procedure
interamente gestite tramite piattaforme telematiche di negoziazione, ai
sensi dellart. 58 del Codice e quelle che prevedono lattribuzione di un
punteggio tabellare sulla base di formule indicate nella
documentazione di gara.
Secondo l'ANAC, quando la commissione (interna) deve esprimere
valutazioni di tipo discrezionale necessario che almeno il presidente
sia nominato facendo ricorso alla lista comunicata dallAutorit.
N.B. Il CdS ritiene non conformi alla normativa primaria la parte delle linee
guida che prevede, nel caso in cui ricorrono i presupposti per la nomina di
una commissione interna, che il Presidente della commissione deve essere
scelta tra soggetti esterni alla commissione, e la parte in cui si dispone
che La nomina di commissari interni pu essere effettuata solo quando
nellAlbo vi siano un numero di esperti della stazione appaltante sufficiente
a consentire il rispetto dei principi di indeterminatezza del nominativo dei
commissari di gara prima della presentazione delle offerte e della rotazione
delle nomine.

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Come si
nomina la
commissione
esterna, a
regime?

La nomina di tutti commissari, compresi quelli interni, deve


avvenire dopo la scadenza del termine fissato per la presentazione
delle offerte.
Invio richiesta all'autorit (almeno 15 giorni prima dell'aperura delle
offerte tecniche)
Invio, entro 5 giorni, dell'elenco predisposto dall'ANAC in numero
doppio rispetto a quello previsto per la commissione
Sorteggio pubblico dei componenti
N.B. Il CdS ritiene opportuno integrare le linee guida, da un lato, mediante
lindicazione delle modalit di nomina di eventuali sostituti se uno o pi dei
candidati designati dallANAC abbia un impedimento soggettivo ovvero
versi in una situazione ostativa, dallaltro, mediante la previsione
dellobbligo, per le stazioni appaltanti, di comunicare il compenso dei singoli
commissari e il costo complessivo, sostenuto dallamministrazione,
connesso alla procedura di nomina
Anche in relazione alle operazioni di sorteggio dei candidati commissari, la
Commissione speciale del CdS rileva lopportunit di unintegrazione del
precetto mediante: i) lindicazione della data in cui si svolger il sorteggio
pubblico e se esso si svolger in una apposita seduta o in altra gi dedicata
allesercizio delle altre funzioni della stazione appaltante (ad. es. seduta in
cui si procede alle ammissioni e esclusioni dei candidati); ii) le modalit
(documentazione di gara o avviso sul profilo del committente) attraverso le
quale rendere nota tale data.

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


La commissione giudicatrice nelle proposte di linee guida

Il RUP pu far
parte della
commissione
giudicatrice?
Pu
presiederla se
dirigente o
apicale?

La norma (art. 77, co. 4): I commissari non devono aver svolto n
possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o
amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si
tratta.
L'interpretazione di ANAC (par. 1.2 delle linee guida sul RUP):
Il ruolo di RUP incompatibile con le funzioni di commissario di
gara e di presidente della commissione giudicatrice (art. 77, comma
4 del Codice).
La posizione del Consiglio di Stato: Il CdS non ritiene possibili
automatismi di incompatibilit RUP/Commissione, richiamando la
giurisprudenza precedente, e conclude (par.3.2 della Parte B del
parere 1767/2016) non sembra condivisibile che le linee-guida
costituiscano lo strumento per revocare in dubbio (e in via
amministrativa) le acquisizioni giurisprudenziali
Tuttavia indubbio che il nuovo co. 4 dell'art. 77 sia diverso dal co
4 dell'art. 84 che escludeva da verifiche di compatibilit il
presidente della commissione. E peraltro, nello stesso parere, il
CdS sottolinea l'incongruenza di tale assunto con la possibilit per il
RUP, prevista da ANAC, di svolgere la verifica di anomalia con il
supporto della commissione giudicatrice

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La commissione giudicatrice e le linee guida ANAC


Le competenze della commissione giudicatrice

Alla commissione giudicatrice spetta la valutazione delle offerte dal punto di


vista tecnico ed economico(art. 77, co.1)
Dalla deliberazione ANAC 620/2016 sui criteri per le commissioni delle gare
dell'Autorit, si ricava che alla commissione, fermo il rispetto del divieto di
cumulo in capo ai componenti di altre funzioni tecnico-amministrative relative al
contratto di cui si tratta, demandato lo svolgimento dellintero procedimento di
valutazione delle offerte, attribuendo alla medesima la competenza sulla
valutazione degli aspetti amministrativi oltre che tecnico-economici delle
medesime, al fine di garantire lunitariet del procedimento di valutazione e la
terziet del valutatore
Tuttavia il Consiglio di Stato non ritiene che la commissione possa valutare la
congruit tecnica od economica delle offerte, funzione che spetterebbe al RUP, in
virt della sua competenza residuale
Inoltre, il Consiglio di Stato invita l'ANAC a predeterminare, a livello normativo, la
scansione procedimentale delle sedute pubbliche e delle sedute riservate, ed i
contenuti delle diverse attivit. Nel frattempo il completamento della regolazione
potrebbe avvenire mediante una modifica delle linee guida in oggetto, senza che
la scelta delle modalit di svolgimento delle sedute venga demandata alla
stazione appaltante.

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L'OEPV e le linee guida ANAC


Le linee guida sull'offerta economicamente pi vantaggiosa

Le linee guida sull'OEPV: sottoposte a consultazione il 29 aprile, adottate in forma di


proposta il 21 giugno ed inviate per l'acquisizione dei pareri del Consiglio di Stato (1767/2016),
della Commissione VIII - Lavori pubblici e comunicazioni del Senato della Repubblica e della
Commissione VIII - Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati, adottate
in forma definitiva con la Delibera ANAC n. 1005/2016, GU 238 dell'11/10/2016
Portata delle linee guida: La stessa ANAC, richiamando l'art. 213, co. 2 le colloca tra le linee
guida non vincolanti (lettura confermata dal CdS nel parere 1767/2016); pertanto sono atti
amministrativi ordinari, qualificabili come raccomandazioni
Finalit e contenuti: in base all'art. 213 hanno lo scopo di garantire la promozione
dellefficienza, della qualit dellattivit delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche
facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneit dei procedimenti amministrativi e
favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche.
Portata e limiti: Se le stazioni appaltanti intendono discostarsi da quanto disposto
dallAutorit, devono adottare un atto che contenga una adeguata e puntuale motivazione,
anche a fini di trasparenza, che indichi le ragioni della diversa scelta amministrativa e anche
qualora le stesse linee guida dovessero apparire prescrittive, magari perch riproduttive di
disposizioni precedenti. Al di fuori di questa ipotesi, la violazione delle linee guida pu essere
considerata come elemento sintomatico delleccesso di potere, sulla falsariga dellelaborazione
giurisprudenziale che si avuta con riguardo alla violazione delle circolari.

27

L'OEPV e le linee guida ANAC


Le attivit preliminari

(dal parere CdS 1767/2016)


Si segnala, al riguardo, lopportunit che lANAC suggerisca alle stazioni appaltanti i parametri sulla cui
base assumere la pertinente decisione, guidando in tal modo il corretto esercizio della discrezionalit.
Si tratta, in altri termini, di offrire alle stazioni appaltanti, nel rispetto, ovviamente, della discrezionalit
loro riconosciuta dalla legge, i criteri alla cui stregua assumere la scelta sul metodo di aggiudicazione da
adottare, precisando, seppur in astratto e con formule non vincolanti, per quali tipologie di contratti,
tenuto conto delloggetto, dellimporto e dei contenuti, preferibile il metodo del prezzo pi basso
(criterio del prezzo o del costo) e per quali, invece, quello dellOEPV. (in realt non si andati oltre il
dettato normativo n.d.a.)

(dalle Linee guida)


Nella definizione dei criteri di valutazione delle offerte, le stazioni appaltanti devono tener conto della
struttura del settore merceologico a cui afferisce loggetto del contratto, delle caratteristiche tecniche
dei lavori/beni/servizi rispondenti alle esigenze della stazione appaltante e di quelle che il mercato di
riferimento in grado di esprimere.
Le stazioni appaltanti devono pertanto:
a) in fase di programmazione, di definire le caratteristiche dellaffidamento che consentono di verificare
la sussistenza delle condizioni per le quali il Codice e le linee guida prescrivono o consentono lutilizzo di
un particolare criterio di aggiudicazione;
b) in fase di progettazione, di avviare la definizione dei criteri di valutazione e dei relativi punteggi;
c) in sede di adozione della determina a contrarre e di elaborazione della documentazione di gara, di
procedere alla compiuta definizione degli ulteriori elementi.

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L'OEPV e le linee guida ANAC

I criteri di valutazione

Le definizioni

I criteri o elementi di valutazione: sono gli aspetti dell'offerta che


sono oggetto di valutazione in quanto espressione degli obiettivi
(scopi) che la PA intende perseguire con quel determinato contratto.
Possono essere qualitativi e quantitativi.
L'art. 95 li elenca e abbiamo pertanto:
- elementi tecnico/qualitativi riferiti all'opera, al servizio o ai
prodotti offerti;
- elementi qualitativi riferiti al concorrente o al processo
produttivo;
- elemento prezzo o elemento costo;
- altri elementi espressivi del costo/efficacia
Per quanto concerne l'elemento costo/efficiacia, lo stesso pu
essere sia un criterio di aggiudicazione, autonomo e di tipo numerico
(come il prezzo pi basso) laddove oggetto di regole oggettive che
consentano di ricondurre l'offerta ad un unico valore numerico, sia un
elemento nell'ambito del criterio qualit/prezzo

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L'OEPV e le linee guida ANAC


La scelta dei criteri di valutazione
- Vengono introdotti elementi di carattere ambientale e sociale con i quali la PA persegue
obiettivi non propri ma finalizzati alla promozione dell'abbattimento dei livelli di inquinamento o al
sostegno a particolari soggetti, che vanno oltre i criteri pi strettamente pertinenti alla natura,
all'oggetto e alle caratteristiche del contratto (l'utilizzo in % maggiore di materiali riciclati, che di per
s non garantiscono caratteristiche prestazionali migliorative rispetto agli altri prodotti, ne sono un
tipico esempio). In questo caso la normativa (artt. 50 e 112, i CAM) a determinare la correttezza
dell'operato della PA.
- In ogni caso Sono considerati connessi alloggetto dellappalto, ai sensi del comma 11, i criteri di
aggiudicazione (rectius elementi dell'offerta tecnica) relativi a lavori, servizi e forniture da fornire
nellambito dellappalto sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del loro ciclo di vita e che
attengano alle caratteristiche dei lavori, dei beni o dei servizi ritenute pi rilevanti dalla stazione
appaltante ai fini della soddisfazione delle proprie esigenze e della valorizzazione degli ulteriori
profili indicati dal Codice .
- Superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che
possono prendere in considerazione profili di carattere soggettivo dell'offerente che siano indice del
contenuto e dellaffidabilit dellofferta e sempre a patto che riguardino aspetti che incidono in
maniera diretta sulla qualit della prestazione; in questo caso, la valutazione dellofferta riguarda
solo la parte eccedente la soglia richiesta per la partecipazione alla gara, e a patto che non
introduca barriere dimensionali e ANAC consiglia di non attribuire pi di 10 punti a tali elementi;
- Utilizzabilit del rating di legalit, ma a patto di consentirne la dimostrazione con misure
alternative, dato che l'attuale sistema gestito dall'AGCM costituisce un criterio barriera (fatturato
minimo annuo di 2 milioni)

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L'OEPV e le linee guida ANAC

I pesi o ponderazione

Le definizioni

I pesi o punteggi (e i sub pesi o sub punteggi) di ponderazione


sono il valore attribuito dalla stazione appaltante a ciascun
criterio (o sub criterio).
La determinazione dei punteggi da attribuire a ciascuna componente
dellofferta, a ciascun criterio o sub-criterio rimessa alla stazione
appaltante che deve tener conto delle specificit dellappalto e,
dunque, dellimportanza relativa della componente economica, di
quella tecnica e dei relativi profili oggetto di valutazione.
Non vi sono pi i valori minimi (fattori ponderali) di criteri qualitativi e
quantitativi, anzi possibile anche azzerare il fattore prezzo e
concorrere solo per la qualit.
In generale si deve attribuire un punteggio limitato alla componente
prezzo quando si ritiene opportuno valorizzare gli elementi qualitativi
dellofferta o quando si vogliano scoraggiare ribassi eccessivi che si
ritiene difficilmente perseguibili dagli operatori economici; viceversa si
deve attribuire un peso maggiore alla componente prezzo quando le
condizioni di mercato sono tali che la qualit dei prodotti offerti dalle
imprese sostanzialmente analoga

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L'OEPV e le linee guida ANAC

I criteri di giudizio o
motivazionali

Le definizioni
Sono i metodi o gli algoritmi utilizzati per attribuire al singolo
elemento o sub-elemento il punteggio previsto (peso)
Possiamo avere:
- giudizi basati su una scale di valori e di corrispondenti giudizi
soggettivi, pi o meno articolata (ottimo=1, buono= 0,7,
...inadeguato=0) con relativi punteggi intermedi;
- giudizi ricavati dal metodo del confronto a coppie con matrice
triangolare o quadrata;
- metodi tabellari che prevedono in relazione alla quantit del relativo
elemento rilevato nell'offerta l'attribuzione di determinati punteggi o
formule matematiche ccdd. indipendenti;
- metodi attribuiti con formule matematiche lineari, bilineari, non lineari
(interdipendenti)
N.B. Sul punteggio espresso solo in forma numerica, il CdS, Sez. V,
n. 3911/2016 ritiene che lo stesso sia idoneo a rappresentare in modo
adeguato l'iter logico seguito dalla Commissione nella sua
espressione nella misura in cui vi un adeguato grado di
specificazione dei criteri allo stesso sottesi. Ne consegue che, tanto
pi dettagliata l'articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione,
tanto pi risulta esaustiva l'espressione del punteggio in forma
numerica.

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L'OEPV e le linee guida ANAC


La valutazione degli elementi quantitativi

Il pi importante degli elementi quantitativi chiaramente il prezzo, ma possiamo


trovare anche i tempi di esecuzione o consegna, la durata delle garanzie
successive, ecc.
Nelle linee guida vengono proposte diverse formule utilizzabili, in relazione alla
necessit di amplificare o scoraggiare la concorrenza sul determinato criterio
- formule lineari (presentano il rischio di attribuire differenze di punteggio elevate
anche a fronte di minimi scostamenti di prezzo e di incentivare ribassi eccessivi)
- formule bilineari, ( consente di scoraggiare ribassi eccessivi in quanto offerte
superiori a quelle del punto di flesso danno vantaggi molto limitati in termini di
punteggio)
- formule non lineari convesse (esponente > 1) o concave (esponente <1) che
scoraggiano o premiano le offerte poste alle estremit delle linee di distribuzione
N.B. Si ricorda che in generale la giurisprudenza ritiene logico quel criterio che
consente potenzialmente di attribuire al coefficiente tutti i valori da 0 (offerta pari
alla base d'asta) ad 1 (offerta migliore presentata) .

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La valutazione degli elementi qualitativi

La stazione appaltante resta libera di determinare il criterio di attribuzione dei


punteggi per i criteri di natura qualitativa (con la condizione implicita che tale
criterio rispetti i principi di proporzionalit, trasparenza e che abbia basi
scientifiche), tuttavia nella prassi applicativa si ricorre a due gruppi di sistemi
alternativi:
a) lattribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il
punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e
uno, da parte di ciascun commissario di gara;
b) il confronto a coppie tra le offerte presentate, da parte di ciascun
commissario di gara.
N.B. In relazione a ciascun criterio o subcriterio di valutazione la stazione
appaltante deve indicare gli specifici profili oggetto di valutazione, in maniera
analitica e concreta. Con riferimento a ciascun criterio o subcriterio devono essere
indicati i relativi descrittori che consentono di definire i livelli qualitativi attesi e di
correlare agli stessi un determinato punteggio, assicurando la trasparenza e la
coerenza delle valutazioni.

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L'OEPV e le linee guida ANAC


La formazione della graduatoria

Per arrivare a determinare la classifica occorre individuare con un unico


parametro numerico finale lofferta economicamente pi vantaggiosa. I metodi
sono:
- Metodo aggregativo-compensatore (presenta linconveniente di compensare i
punteggi attribuiti ai diversi elementi e di colmare, nellambito del punteggio finale,
eventuali profili carenti dellofferta con quelli pi completi. Tale metodo inoltre
particolarmente sensibile alle distorsioni descritte per i criteri economici, specie
quando si utilizza linterpolazione lineare)
In alternativa abbiamo gli altri metodi multi-criterio o multi-obiettivo elaborati
dalla letteratura scientifica in materia di orientamento alle scelte, che sono:
- Metodo electre
- Metodo AHP
- Metodo topsis

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L'OEPV e le linee guida ANAC

Le gare senza l'elemento prezzo

Possibilit introdotta con le nuove direttive e


ammessa dallart. 95, comma 7, del Codice,
secondo il quale possibile prevedere gare in cui si
competa esclusivamente sulla qualit.
La norma lascia per aperta la definizione delle
fattispecie per le quali possibile annullare
lelemento costo nellambito dellOEPV. Invero, il
citato comma 7, rimanda allart. 95, comma 2, per
lindividuazione dei casi in cui si pu ricorrere al
prezzo fisso: i casi in cui sono presenti
disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative relative al prezzo di determinate
forniture o alla remunerazione di servizi
specifici. Tale casistica per non esaustiva, in
considerazione della locuzione anche utilizzata per
il suddetto rimando.

In sostanza, fuori dai casi di cui


allart. 97, comma 2, del Codice,
le stazioni appaltanti se vogliono
limitare
o
annullare
la
concorrenza sul prezzo devono
adeguatamente motivare sulle
ragioni alla base di tale scelta e
sulla metodologia seguita per il
calcolo del prezzo o costo fisso,
in base al quale verr remunerato
loggetto dellacquisizione.

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L'OEPV e le linee guida ANAC

La riparametrazione

Metodo di calco che riconduce ad 1 il coefficiente


dell'offerta che ha ottenuto il giudizio migliore e
riparametra proporzionalmente i coefficienti degli altri
concorrenti
Criterio razionale che serve ad assicurare un corretto
equilibrio tra tutte le componenti dellofferta (in modo che
per ogni criterio almeno unofferta ottenga il punteggio
massimo)
La posizione del CdS (par. 2.5, della Parte B del parere
1767/2016) Va chiarito, al riguardo, in coerenza con la
giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr., ex multis,
Cons. Stato, III, 25 febbraio 2016, n. 749), che, poich
nessuna disposizione primaria la impone, la
riparametrazione attiene a una scelta discrezionale della
stazionale appaltante e, per essere legittimamente
adottata, come criterio di computo del punteggio,
devessere espressamente e chiaramente prevista nel
bando.

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Le linee guida propongono la


riparametrazione a livello di
singolo elemento o criterio
(normalizzazione)
e
una
riparametrazione finale sul
complesso
dell'offerta
tecnica , lasciando alla S.A. la
scelta da esplicitare nel
bando. Tale scelta era stata
considerata necessaria dal
CdS nel paragrafo citato. La
presenza di offerte anomale
va
fatta
dopo
la
riparametrazione (eventuale)

L'OEPV e le linee guida ANAC

La soglia tecnica

(art. 95, co 8) Possibilit di fissare una


soglia minima di punteggio (soglia di
sbarramento) che i concorrenti devono
vedersi attribuire o acquisire, in relazione
a taluni criteri di valutazione. Questa
norma, di origine comunitaria, consente
alla stazione appaltante di prevedere, nei
documenti di gara, che gli offerenti, in
relazione ad alcuni criteri di valutazione
ritenuti
particolarmente
importanti,
debbano conseguire un punteggio
soglia minimo prestabilito. Va sottolineato
che la soglia pu anche essere
stabilita con riferimento ai singoli
elementi.

Il confronto con la soglia, se relativo


al singolo elemento, non pu tener
conto
della
riparametrazione.
Viceversa se vi un valore soglia per
l'offerta tecnica nel complesso,
opportuno che la riparametrazione
sia fatta a livello del singolo elemento
o criterio di cui si compone l'offerta,
per evitare l'adozione di soglie
anticoncorrenziali o eccessivamente
discriminatorie (cfr. Consiglio di
Stato, sez. III 27/9/2016 n. 3970)

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I criteri ambientali minimi (CAM)

I criteri di valutazione definiti dalla stazione


appaltante tengono anche conto dei criteri
ambientali minimi (CAM) adottati con decreto
del Ministero dellambiente e della tutela del
territorio e del mare; a tal fine, i criteri di
valutazione prevedono lattribuzione di
specifici punteggi qualora vengano
proposte condizioni superiori a quelle
minime previste dai CAM con riferimento
alle specifiche di base e alle clausole
contrattuali/condizioni di esecuzione o
siano proposte le condizioni previste,
nellambito
dei
predetti
CAM,
dalle
specifiche
tecniche
premianti
(appositamente elaborate per le procedure
aggiudicate sulla base del criterio del miglior
rapporto qualit/prezzo)

Nella fase di progettazione del


contratto, il progettista deve
attenersi alle indicazioni riportate
nei CAM applicabili, e per le
relative percentuali, per definire
gli elementi essenziali delle
prestazioni (cfr. art. 23, art. 68 e
art. 71 del Codice)

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I criteri ambientali minimi (CAM)

I CAM nei lavori (D.M. Ambiente 24/12/2015


modificato con D.M. Ambiente 24/05/2016)
Si utilizzano SOLO in caso di nuova costruzione o
ristrutturazione o di affidamento di servizi di
progettazione per tali lavori
- Criteri ambientali da inserire nella
progettazione (specifiche tecniche obbligatorie):
sono riferiti ad alcune prestazioni minime di
elementi dell'edificio o dei materiali utilizzati
- Criteri premiali (da utilizzare per la fase di
valutazione dell'offerta tecnica): capacit tecnica
dei progettisti, miglioramento delle prestazioni
- Criteri di esecuzione (clausole contrattuali):
rispetto progetto, clausola sociale, garanzie, ecc.
N.B. Il Criterio Selezione dei concorrenti pu
essere utilizzato per la riduzione del numero dei
candidati

Art. 2 Decreto Min. Ambiente 24


dicembre 2015
Per consentire
lattuazione del monitoraggio previsto al
punto 6.4 del PAN GPP, di cui al decreto
ministeriale del 10 aprile 2013, ai sensi
dellart. 7 comma 8 del decreto legislativo
n. 163/06, le stazioni appaltanti debbono
comunicare allOsservatorio dei contratti
pubblici, nel rispetto delle modalit
indicate nelle apposite schede di
rilevamento
predisposte
dal
citato
Osservatorio, i dati riguardanti i propri
acquisti relativi allapplicazione dei criteri
ambientali minimi adottati con il presente
allegato

40

Grazie per lattenzione


Maria Teresa Massi
massimariateresa@gmail.com

I materiali saranno disponibili su:

www.fondazioneifel.it/formazione

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