ALMEIDA, C. TATAGIBA, L. Balanço Dos Conselhos de Política Pública PDF

DOI: http://dx.doi.org/10.
1590/0102-64452015009400009
BALANO DOS ESTUDOS SOBRE OS CONSELHOS

DE POLTICAS PBLICAS NA LTIMA DCADA*
Carla Almeida, Domitila Costa Cayres
e Luciana Tatagiba
Desde o final da dcada de 1980, como resultado das

exigncias da Constituio Federal de 1988 e do forte
iderio participativo que marcou o processo de transio
do regime militar ao democrtico no pas, os espaos institucionais de participao tornaram-se elementos marcantes do sistema poltico brasileiro. Tendo em vista a
novidade que representaram e a magnitude que adquiriram na democracia brasileira, no surpreende que, ao
longo das trs ltimas dcadas, eles tenham se tornado
foco crescente do interesse de diversos pesquisadores,
num processo contnuo de consolidao dessa rea de
estudos.
Este artigo tem como objetivo fazer uma reviso
de parte dessa literatura, para buscar mapear e descrever a produo acadmica nacional sobre os conselhos
de polticas pblicas, entre 2000 e 2011. Elegemos os
conselhos como objeto dessa anlise tendo em vista sua
Esse trabalho foi elaborado no quadro da pesquisa Diagnstico e Anlise da

Produo Acadmica sobre Conselhos Gestores de Polticas Pblicas no Brasil,
que contou com o apoio financeiro do CNPq.
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Balano dos estudos sobre os conselhos de polticas pblicas na ltima dcada
256
importncia como modelo participativo e sua capilaridade em todo o territrio nacional. Escolhemos como
marco a dcada de 2000 por ser um momento de consolidao dos conselhos de polticas pblicas como parte da arquitetura institucional do Estado brasileiro e,
tambm, de sua expanso na esfera federal 1. No campo
acadmico das cincias sociais, esse tambm um perodo no qual a temtica da participao ganha reconhecimento como rea de estudo relevante no debate sobre
a democracia2.
Nosso estudo analisa o conjunto da produo sobre
os conselhos, recuperando tendncias e perfis gerais.
Mas, ao mesmo tempo, tambm buscamos identificar
as especificidades desse debate nos quatro campos de
conhecimento que mais tm produzido sobre o tema:
cincias sociais, sade, servio social e educao. No
geral, os balanos sobre a literatura dos conselhos tm
ficado restritos aos seus campos disciplinares. Aqui buscamos olhar para alm das fronteiras, reconhecendo
e comparando as contribuies dos diferentes olhares
sobre o mesmo objeto, partindo de nosso campo de origem: as cincias sociais. Nossa expectativa de que essa
comparao nos permita ver com mais clareza os avan-
1
Para informaes sobre os conselhos criados e reformulados a partir de
2003, ver publicao da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (Brasil,
2011) e IPEA/DIEST (2013).
2
Vale mencionar que o GT Controles Democrticos da Anpocs, criado em
2001, veio abrigando, nas suas diversas edies desde ento, boa parte dos
estudos referentes aos conselhos e outros espaos de participao, indicando o
reconhecimento adquirido pelo tema nas cincias sociais. Nessa direo, vale
mencionar que a anlise de Arantes e Reis (2010) mostrou que, nos seus dez
anos de funcionamento, em meio grande diversidade de temas e problemas
abrigados no GT, a participao apareceu como a palavra-chave mais frequente
no conjunto dos trabalhados apresentados. Cabe ainda lembrar que, em 2012,
a Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP) criou o GT Participao Poltica, deixando evidente mais uma vez a importncia que a temtica assumiu
nas cincias sociais.
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Carla Almeida, Domitila Costa Cayres e Luciana Tatagiba
os e as lacunas que caracterizam o nosso conhecimento

sobre o tema dos conselhos, e contribuir, assim, com
a conformao de novas agendas de pesquisa. No caso
das cincias sociais, esperamos contribuir com um dos
temas hoje centrais na agenda de pesquisa das instituies participativas, que a relao entre participao
e polticas pblicas, uma associao comparativamente mais forte nos outros trs campos disciplinares por
motivos bvios.
Nosso universo de anlise contempla artigos, dissertaes e teses sobre os conselhos de polticas pblicas,
oriundos de diversas reas de conhecimento3, coletados
em bancos de dados especficos para um intervalo de
tempo definido: de 2000 a 2011. As dissertaes e teses
foram coletadas nos bancos on-line da Capes (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior) e do IBICT (Instituto Brasileiro de Informao
em Cincia e Tecnologia). Os artigos foram coletados
na base do Scielo Br 4. Para todos os tipos de produo,
adotamos como procedimento de busca a insero das
palavras conselho/conselhos nos links disponveis para esse
fim. Diante da lista resultante dessa primeira busca, um
segundo filtro foi adotado, de modo a selecionar apenas produes que tratavam dos conselhos de polticas
pblicas5. Para ser inserida no nosso universo, a produo
3
Conhecemos apenas um trabalho semelhante ao que apresentamos aqui. Trata-se do balano feito por Gugliano (2005) da produo de dissertaes e teses sobre
democracia participava no Brasil, para o perodo de 1988 a 2002. O nosso estudo
aborda o perodo posterior, contempla a produo na forma de artigos, tem como
foco especfico os conselhos de polticas pblicas e pretende uma avaliao mais
ampla do repertrio conceitual e das preocupaes que constituem o campo de
estudo desse objeto.
4
Os sites pesquisados foram: <http://capesdw.capes.gov.br/capesdw>; <http://
bdtd.ibict.br/; <http://www.scielo.br/?lng=pt>. Fizemos um controle das repeties presentes nos bancos das dissertaes e teses.
5
Exclumos os estudos sobre os conselhos locais, como os conselhos de UBS ou
conselhos de escola.
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deveria fazer meno palavra conselho/conselhos no

ttulo, nas palavras-chaves e/ou nos resumos 6. Baseado
nesses procedimentos, o universo de pesquisa foi constitudo por 537 ttulos.
A pesquisa coletou dados passveis de tratamento
quantitativo e qualitativo. Os resumos foram objeto de
anlise qualitativa, estando limitados produo relativa aos campos das cincias sociais, sade, servio social
e educao. Os resultados dessa anlise so apresentados a seguir. Primeiramente, mostramos o perfil geral
da produo sobre os conselhos, para depois nos debruarmos sobre os campos disciplinares com o objetivo de
identificar os diferentes enfoques que conferem identidade prpria ao debate sobre os conselhos em cada um
deles.
Perfil geral da produo sobre os conselhos

258
Como mencionado, foram mapeados 537 trabalhos

produzidos sobre os conselhos entre 2000 e 2011. Nesse universo, as dissertaes esto em maior nmero,
constituindo-se em 70,0% dos ttulos, seguidas das
teses (16,0%) e dos artigos (14,0%), como vemos na
Tabela 1.
6
importante reconhecer que o desenho da nossa amostra deixou de cobrir
os livros e captulos de livros, os quais ainda concentram parte significativa da
produo sobre a temtica. Podemos minimizar os impactos dessa lacuna se
considerarmos que a cobertura suficientemente abrangente que se faz aqui
das teses, artigos e dissertaes, de certa forma, reflete temas e focos de anlise
contidos nas publicaes de livros e coletneas sobre o assunto. Nossa base
para os artigos, o Scielo, introduz um crivo de qualidade sobre os textos analisados, o que se, por um lado, reduz a representatividade dos artigos analisados
em relao ao universo produzido, por outro lado nos oferece uma boa via de
acesso literatura de ponta em cada rea com impacto potencial sobre a conformao da agenda. Tambm o banco de dados de teses e dissertaes incorporou somente os trabalhos dos bolsistas Capes, com exceo das dissertaes
e teses da rea de histria (Moraes e Oliveira, 2010), excluindo bolsistas CNPq
e do sistema FAPs.
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Tabela 1
Distribuio dos trabalhos sobre conselhos,
por tipo de produo acadmica (2000-2011)
Tipos de produo
Artigos
(%)
74
14,0
378
70,0
Teses
85
16,0
Total
537
100,0
Dissertaes
Fonte: Elaborao prpria.
Os trs tipos de produo analisados apresentaram

algumas particularidades quando considerados de forma
especfica7. Apesar dessas diferenas, possvel identificar
os traos mais salientes do perfil da produo olhando para
os dados como um todo. Assim, ainda que esses tipos de
produo guardem singularidades, o que pode ser justificado pelas diferenas de envergadura que esses trabalhos permitem e exigem, relevante notar que encontramos entre
eles tendncias semelhantes, que nos permitem identificar
os saldos dessa produo de forma agrupada.
No que se refere evoluo temporal da produo ao
longo do perodo analisado, vemos uma evoluo irregular
entre 2000 e 2005, com um pico em 2004, crescimento entre
2006 e 2009 e queda a partir de 2010 (ver Grfico 1). Nos seis
primeiros anos da nossa amostra (2000-2005), foram mapeados 195 ttulos, e nos quatro anos seguintes (2006-2009), 255
7
De modo geral, o universo de dissertaes e teses apresentou a mesma distribuio ao longo da srie histrica e as maiores variaes em termos de reas de
poltica pblica abordadas. Os artigos obtiveram presena nas cincias humanas,
cincias sociais aplicadas e cincias da sade. As teses e artigos, quando comparados s dissertaes, apresentam maior equilbrio em termos de frequncia entre
os estudos que abordam a esfera municipal, estudos de natureza comparativa e
aqueles que no tomam, em especfico, uma esfera de governo para ser analisada.
Ou seja, como esperado, nos artigos e teses, encontramos maior esforo no sentido
de generalizao terica e de anlises comparativas quando comparados com as
dissertaes.
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ttulos. Ou seja, apesar de uma variao com tendncia de

queda a partir de 2010, h concentrao da produo nesse
ltimo perodo, cujos ttulos respondem por quase 46,0% da
totalidade da srie histrica. Quando analisamos a evoluo
temporal por campos disciplinares (ver Tabela 8), notamos
que, exceo do servio social, todos os demais campos
concentraram a sua produo entre 2006-2011. Como veremos mais adiante, o alto nmero de publicaes a partir de
2006 tambm est relacionado com a difuso da temtica dos
conselhos para outros campos do conhecimento no tradicionalmente afeitos a essa discusso.
Grfico 1
Distribuio da produo acadmica sobre conselhos (2000-2011)
70
260
Produo
60
50
40
40
20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Ano
Assim, apesar da tendncia de queda a partir de 2010,

entendemos que o desempenho desse campo de pesquisa
ao longo dos anos 2000, e particularmente aps 2005, pode
ser interpretado como um indicador da visibilidade e da
crescente legitimidade que a temtica foi ganhando como
objeto de investigao no meio acadmico, reforando a
ideia de que os conselhos tm se consolidado como objeto
de pesquisa relevante para os pesquisadores do campo e
para parte dos meios de divulgao cientfica.
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Na distribuio por grandes campos de conhecimento8,

como era esperado, h maior concentrao nas cincias
humanas (38,5%), seguidas de perto pelas cincias sociais
aplicadas (36,0%), e mais distante pelas cincias da sade
(18,1%), como vemos na Tabela 2.
Tabela 2
Distribuio da produo acadmica sobre conselhos,
por grandes campos de conhecimento (2000-2011)
Grandes campos de conhecimento
(%)
Cincias humanas
207
38,5
Cincias sociais aplicadas
193
36,0
Cincias da sade
97
18,1
Multidisciplinar
16
3,0
Cincias agrrias
12
2,3
Cincias biolgicas
0,7
Engenharia
0,7
Cincias exatas e da terra
0,7
537
100,0
Total
Os demais campos respondem por apenas cerca de

7,0% do total da produo acadmica sobre os conselhos,
totalizando 40 trabalhos. Um dado interessante que 34
desses 40 trabalhos foram produzidos a partir de 2005, indicando que essa difuso da temtica recente9, e pode estar
relacionada a uma nova onda de criao de conselhos reiniciada em 2003, com a chegada do Partido dos Trabalha-
A diviso por grandes campos de conhecimento foi realizada de acordo com a

classificao utilizada pela Capes para organizao do processo de avaliao dos
programas de ps-graduao do pas.
9
Na nossa amostra, os estudos sobre conselhos no campo multidisciplinar aparecem, por exemplo, a partir de 2004; nas cincias biolgicas, em 2006; nas cincias
exatas, em 2007; e, finalmente, nas engenharias, apenas a partir de 2008.
8
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261
dores (PT) ao governo federal, fazendo emergir o interesse

pelo tema em diferentes campos disciplinares.
Quando exploramos a diversidade interna aos grandes campos de conhecimento, vemos que cincias sociais,
servio social e educao concentram a produo em seus
respectivos campos (ver Tabela 3). As cincias sociais respondem por 53,0% e a educao por 34,0 % da produo
de todo o campo das cincias humanas. J o servio social
responde por 37,0% da produo nas cincias sociais aplicadas. Juntando esses trs campos e as cincias da sade,
percebemos que eles respondem por 65% da produo acadmica sobre conselhos no conjunto da nossa amostra.
Tabela 3
Campos de conhecimento que mais concentram a produo
acadmica sobre conselhos (2000-2011)
262
Campos de conhecimento
(%)
Cincias sociais
110
31,6
Cincias da sade
97
27,8
Educao
71
20,5
Servio social
70
20,1
348
100,0
Total
Analisamos tambm as reas de polticas pblicas10 que

foram abordadas nos estudos. Como vemos na Tabela 4, a
sade rea que se destaca.
10
Dada a necessidade de sistematizao das informaes, agregamos as diferentes
reas das polticas pblicas levando em conta algumas questes: na categoria Defesa de direitos, por exemplo, foram consideradas as definies jurdico-legais
incluindo nesse caso os Conselhos da Criana e Adolescente, Idoso e Mulher. J na
categoria Outros, foram includas todas aquelas reas que, mesmo aps uma primeira agregao, no superaram a marca de 10 trabalhos, a saber: cidades, cultura
e desporto, pblicos especficos, recursos hdricos e saneamento, comunicao,
economia e oramento, segurana pblica, habitao e logstica.
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Tabela 4
rea de poltica pblica abordada na produo acadmica
sobre conselhos (2000-2011)
rea de poltica pblica
(%)
Sade
186
34,6
Educao
79
14,7
Assistncia social
60
11,2
Defesa de direitos
50
9,3
Meio ambiente
32
6,0
Trabalho e emprego
18
3,4
Agricultura
16
3,0
Comparada
15
2,8
Sem rea de abrangncia especificada
44
8,2
Outros
37
6,9
537
100,0
Total
Considerando que os conselhos de sade, assistncia

social e criana e adolescente estavam presentes em cerca
de 90,0% dos municpios brasileiros j no incio dos anos
2000 (cf. Gohn, 2001), so indispensveis para o repasse
de verbas do governo federal e formam a base da poltica
social, no de se estranhar o interesse dos analistas pelo
funcionamento dos conselhos nessas reas. Em termos da
evoluo temporal, constata-se maior diversificao das
reas de polticas pblicas abordadas nos estudos aps
2006, possivelmente um reflexo do mesmo processo ao qual
j nos referimos, de expanso qualitativa dos conselhos no
sistema institucional brasileiro.
No que se concerne s esferas de governo abordadas,
h uma nfase j esperada na esfera municipal em todo o
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perodo analisado, correspondendo a 53,0% dos estudos.

Um dado interessante a se observar na Tabela 5 a presena de desenhos de pesquisa que comparam diferentes
esferas de governo, correspondendo a 20,0% do total de
estudos produzidos. Considerando sua evoluo no perodo
investigado, constatamos que os estudos comparativos dessa
natureza cresceram especialmente a partir de 2006.
Tabela 5
Esfera de governo abordada na produo acadmica
Esfera de governo
264
(%)
Municipal
287
53,0
Estadual
60
11,0
Nacional
31
6,0
Regional
12
2,0
1,0
107
20,0
37
7,0
537
100,0
Metropolitana
Comparada
No especificada
Total
A anlise das palavras-chave informa uma grande

diversidade de aproximaes temticas pelas quais os
conselhos so analisados. Nosso tratamento estatstico
gerou uma codificao da qual resultaram 15 categorias,
incluindo Outros, que obteve 8,0% do total 11. Dessas,
11
Partimos de uma classificao abrangente das palavras-chave que resultou em 21
entradas. Analisada a frequncia, buscamos reduzir a disperso criando categorias
mais amplas. Por exemplo, expresses como democracia deliberativa, democracia participativa, democracia comunitria, foram todas includas na categoria democracia, e assim por diante. Desse processo, chegamos s 15 categorias finais.
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definimos como critrio de corte as palavras-chave que

obtiveram 2,0% ou mais de frequncia, do que resultou
a Tabela 6.
Tabela 6
Frequncia de palavras-chave na produo acadmica
Palavras-chave
(%)
Poltica pblica
415
35,0
Participao e controle social
342
29,0
Democracia
135
11,0
Instituies polticas e poder estatal
99
8,0
Sociedade civil e associativismo
81
7,0
Movimentos sociais e cidadania
57
5,0
Representao
31
3,0
1.191
100,0
Total
Os termos que estabelecem forte associao com os

conselhos so poltica pblica, participao e democracia. Juntos, eles correspondem a 75,0% do total,
evidenciando sua importncia para a conformao do
horizonte de sentidos ao qual os conselhos so majoritariamente referidos. Essa relao entre conselhos, polticas
pblicas e participao explicita um percurso muito prprio redemocratizao no Brasil, no qual o anseio pela
participao da sociedade civil, comum em outros pases
da Amrica Latina, aqui se traduziu no anseio por incidir sobre polticas pblicas. Como inovao institucional,
os conselhos selam esse encontro, essa aposta. E no de
se estranhar, portanto, a estreita unio, demonstrada pela
alta frequncia entre participao e polticas pblicas que,
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265
266
no caso das dissertaes e teses, so as nicas palavras-chave que aparecem em todas as reas de conhecimento
apesar de toda a diversidade temtica vista nesse universo.
Encontrar essa associao de sentidos entre participao e
polticas pblicas no debate sobre conselhos no significa,
contudo, que haja uma teorizao sobre esses vnculos, o
que ser mais bem discutido adiante. Na categoria participao e controle social, a referncia participao
representa 66,0% do total. Na categoria instituies polticas e poder estatal, metade das referncias diz respeito
descentralizao e poder local, forma predominante pelas
quais as questes do Estado, no geral ausentes do debate,
so introduzidas. Por outro lado, chama a ateno a pouca
referncia sociedade civil, conceito bastante frequente
como lente para discusso dos conselhos nos anos de 1990.
Tambm a fraca presena de referncia aos movimentos
sociais mostra o paralelismo entre essas duas agendas,
como discutido por Tatagiba (2011). Quanto representao, cabe notar que, apesar de um debate recente, essa
temtica j desponta como importante marco analtico
para enquadramento dos estudos dos conselhos.
A partir de 2006, percebemos tambm uma diversificao das palavras-chave empregadas. Isso fica evidente
quando olhamos para a composio interna das 15 categorias e para as palavras-chave que, por no terem atingido 2,0% de frequncia, no foram includas na Tabela
6. Numa perspectiva geral, algumas novas palavras-chave
aparecem ou se tornaram mais frequentes aps 2006,
repetindo-se muitas vezes nos diferentes campos disciplinares e nos variados tipos de produo, o que sugere a
existncia de trnsitos e dilogos. Nessa direo, podemos citar: deliberao e democracia deliberativa, capital
social, associativismo, accountability, redes sociais e redes
de polticas pblicas, representao e representao poltica, inovao institucional, inovao democrtica, instiLua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
tuies participativas, fruns participatrios, governana

e governana democrtica. Essas palavras-chave sugerem
a entrada de novos enquadramentos analticos e repertrios conceituais, deslocando a centralidade daqueles
referenciais remetidos ao iderio participativo sobre o
qual se forjaram as prprias instncias participativas no
Brasil e que inspirou uma gerao importante de estudos sobre conselhos. Nota-se tambm o emprego de palavras-chave que indicam a busca de conceitos com maior
poder de generalizao, com capacidade de se despregar
da imediata realidade na qual se fundam, para abrigar
a diversidade emprica que o fenmeno da participao
expressa, como o caso da utilizao das palavras inovao institucional, fruns participatrios, inovao
democrtica, instituies participativas.
Para finalizar essa primeira parte do artigo, chamamos a ateno para os sinais de mudana no perfil da
produo a partir de 2005. No Grfico 1, fica evidente
como o ano de 2006 ponto de referncia para um crescimento significativo do nmero de trabalhos produzidos
em nossa srie histrica. Da mesma forma, quando analisamos o comportamento de algumas variveis ao longo
do perodo investigado, como campos de conhecimento,
rea de polticas pblicas, esferas de governo e palavras-chave, percebemos uma mudana consistente de perfil a
partir de 2006, que vai na direo de maior diversificao
e pluralizao.
Como j sugerimos, essa inflexo est associada, em
parte, prpria criao de conselhos em novas reas de
polticas, principalmente aps 2003. Ou seja, sua difuso
pelo sistema poltico tornou os conselhos objeto de interesse
para outros campos de conhecimento, o que, em alguma
medida, ajuda a entender a pluralizao dos repertrios
conceituais e a diversificao das reas de polticas verificadas nos estudos sobre o tema.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
267
A seguir, aprofundamos essa anlise, nos detendo

sobre os enfoques analticos predominantes nos quatro
campos de conhecimento que, ao longo de nossa srie
histrica, mais produziram sobre os conselhos: cincias sociais, educao, sade e servio social. Um olhar
sobre a produo nesses campos tambm nos fornece
pistas para compreender a inflexo detectada a partir
de 2006, que expressa o prprio amadurecimento dessa agenda de pesquisa, com investimento em desenhos
de investigao comparados e com maior potencial de
generalizao.
Enfoques analticos por (e entre)

campos disciplinares
268
Como mostramos anteriormente, na Tabela 3, os campos

disciplinares que concentraram a produo sobre os conselhos so cincias sociais, cincias da sade, educao e
servio social12. Agora, vamos analisar como esses campos
enquadram os conselhos, destacando os seus enfoques analticos predominantes.
A discusso sobre os enfoques busca destacar os interesses que motivam as pesquisas e a forma como eles so
So 348 ttulos nesses quatro campos do conhecimento, correspondendo a

64,0% de nossa amostra, assim distribudos: 110 nas cincias sociais, 97 nas cincias da sade, 71 na educao e 70 no servio social. Cabe esclarecer que selecionamos, dentro dos estudos contidos na grande rea das cincias humanas, aqueles especficos das cincias sociais e educao. Do mesmo modo, selecionamos
dentre aqueles contidos na grande rea das cincias sociais aplicadas, aqueles do
servio social. Entretanto, os estudos da grande rea das cincias da sade foram
tomados no seu conjunto, sem que reas especficas fossem selecionadas. Isso se
deu disperso encontrada no interior dessa grande rea dos estudos provindos
de vrias subreas, como sade pblica, sade coletiva, sade da comunidade,
enfermagem e etc. Consideramos que a desagregao da produo da grande
rea das cincias da sade pelas reas que as constituem no nos permitiria captar, em linhas gerais, os contornos especficos do horizonte de problema que
orienta seus estudos. E, por outro lado, o peso dos estudos dessa produo no
universo total da nossa amostra exige de nossa parte uma anlise mais detida
sobre ela.
12
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
justificados. Para lidar com a diversidade de formatos dos

resumos no interior (e entre) os campos disciplinares, utilizamos como marcador central a formulao que se segue
ao enunciado o objetivo dessa pesquisa ... ou essa pesquisa visa..., e enunciaes correlatas. Como dissemos no
incio desse artigo, um primeiro esforo de aproximao
que tenta explorar as potencialidades desse dilogo interdisciplinar.
Nossa motivao partiu dos recentes balanos da literatura sobre as instituies participativas, realizados nas
cincias sociais (Dagnino e Tatagiba, 2007; Cunha et al.,
2011; Gurza Lavalle, 2011; Silva, 2011; Vaz, 2011). Ainda
que haja nuances, esses balanos apontam como tendncia
uma nova fase dos estudos caracterizada pela sofisticao
dos mtodos de anlise, pelo esforo comparativo, por um
olhar para alm das instncias de participao, buscando
localiz-las no entorno mais amplo, pela busca por generalizao dos resultados consoante a um maior investimento
terico e um enfoque mais realista, ou seja, menos laudatrio e normativo. Tais mudanas teriam sido possibilitadas pelo prprio avano da agenda de pesquisa nas
fases anteriores. Esses balanos realizados nas cincias
sociais tambm localizam os pontos cegos do debate: a
relao entre participao e polticas pblicas e os impactos da participao sobre o Estado. Quisemos ento saber
em que medida essa narrativa se aplicaria aos demais campos de conhecimento, tradicionalmente importantes para
a conformao dos conselhos como objeto de anlise,
como as cincias da sade, servio social e educao. Buscamos, assim, explorar as potencialidades desse dilogo
interdisciplinar.
A leitura dos resumos gerou uma primeira categorizao dos enfoques, a qual foi reformulada em trs etapas
subsequentes. Ao final, classificamos os resumos em sete
categorias, conforme o Quadro 1.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
269
Quadro 1
Categorizao dos enfoques analticos na produo
acadmica sobre conselhos (2000-2011)
Enfoques
Objetivos dos trabalhos
Foco nas dinmicas internas

dos conselhos
Abordar as dinmicas internas de funcionamento dos

conselhos, partindo de perguntas gerais, tais como: como
se d a participao/controle social nos conselhos.
Foco na anlise do perfil

e desempenho de atores
especficos no interior dos
conselhos
270
Compreender como grupos ou atores especficos (usurios

da sade, ONGs, movimento popular, empresrios etc.)
atuam como conselheiros.
Foco nos resultados dos

conselhos
Responder, com diferentes nveis de sofisticao, a

pergunta os conselhos importam?. Na maioria dos
casos, no h seleo de variveis especficas para testar
impacto.
Foco no debate terico
Interpelar teorias, criticar e/ou propor novos instrumentos

analticos, ainda que contemplando ou se baseando em
pesquisas empricas.
Foco nos processos

histrico-institucionais
mais amplos, nos quais os
conselhos esto inseridos
Compreender os marcos histrico-institucionais no

bojo dos quais os conselhos emergem: construo da
democracia, reviso do pacto federativo, criao do SUS,
LOAS, ECA etc.
Pesquisas multifocais,
que combinam diferentes
dimenses de anlise
Combinar, com a mesma centralidade, diferentes enfoques,

por exemplo, atores e dinmicas internas. Incluem
desde desenhos mais sofisticados, que buscam testar
correlaes entre dimenses de anlise, at trabalhos
que abordam os conselhos de uma perspectiva geral,
contemplando dois ou mais enfoques.
Foco nos condicionantes

que influenciam, de fora, a
atuao dos conselhos e/ou
dos conselheiros
Avaliar as dinmicas e os resultados dos conselhos a

partir de dimenses externas, como projeto poltico dos
governos, padro associativo, cultura poltica local etc.
A Tabela 7 informa os resultados da anlise dos dados,

com distribuio dos enfoques por campos de conhecimento. Na anlise geral, vemos que o enfoque dos resultados foi
o predominante, seguido do estudo das dinmicas internas.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
Ocupando a posio final da tabela, os trabalhos com foco

terico representam apenas 9,5% do total de nossa amostra.
Tabela 7
Enfoques predominantes da produo acadmica sobre conselhos, por
campos disciplinares (2000-2011)
Enfoque
Cincias
sociais
Cincias
da sade
Servio
social
Educao
Total
Resultados
17
28
15
30
90
Dinmicas internas
18
16
19
15
68
Histrico
institucional
10
11
11
11
43
Atores
19
11
41
Multifocal
20
39
Condicionantes
14
10
34
Terico
23
33
Total
110
97
70
71
348
Porm, quando olhamos para os campos disciplinares,

vemos que essa leitura geral conduz a algumas distores.
Nas cincias sociais, o enfoque terico no o ltimo, mas
o primeiro. Nas cincias da sade, a questo dos atores a
segunda preocupao mais presente nos estudos, e no a
quarta. E na educao, a importncia do enfoque dos resultados no da ordem de 25,0% em relao ao total, mas de
42,0%. Portanto, o que a Tabela 7 evidencia a variao dos
enfoques por campos disciplinares. A seguir, vamos explorar
essa diversidade. Mas, antes, apenas algumas breves consideraes gerais sobre os dois primeiros enfoques que se destacam como predominantes no conjunto de nossa amostra:
resultados e dinmicas internas.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
271
272
De modo geral, os estudos classificados no enfoque

dos resultados objetivaram saber o impacto ou a contribuio dos conselhos para a democratizao da gesto
das polticas pblicas ou para o acesso aos direitos a elas
correspondentes. Entretanto, via de regra, a preocupao
com os resultados foi formulada com uma inteno muito
geral de captar o papel dos conselhos para a democratizao da gesto das polticas ou para a ampliao do acesso
s polticas pblicas, sem maior sofisticao terico-metodolgica. Ou seja, no identificamos nos resumos referncias precisas aos problemas de natureza terico-metodolgica que avaliaes acerca da efetividade necessariamente
implicam. Vale notar que, no campo das cincias sociais, o
reconhecimento da necessidade de superar essa lacuna na
avaliao dos diferentes impactos que a participao pode
produzir vem ocupando um lugar importante no debate
mais contemporneo13. O foco nas dinmicas internas foi
no apenas o segundo mais presente no conjunto dos trabalhos, mas tambm o que mostrou maior equilbrio entre
os campos disciplinares e maior continuidade ao longo do
perodo considerado.
Essa constatao nos permite dizer que o estudo das
dinmicas internas segue constituindo, nos quatro campos
estudados, uma importante agenda de pesquisa. Os trabalhos includos nessa categoria olham, predominantemente,
para dentro dos conselhos, amplificando dinmicas e processos cotidianos de formao do consenso, disputa pelo poder
entre os conselheiros, rotinas organizacionais, montagem da
pauta de discusso, definio de procedimentos etc. Como
13
Como notam Pires et al. (2011), a magnitude adquirida pelos mecanismos e
instrumentos de participao no Brasil obriga o reconhecimento da necessidade
de se explicar se e sob que condies a participao e os controles sociais melhoram o funcionamento dos governos no pas. Na mesma direo, para Avritzer
(2011), a crescente associao no pas entre participao e polticas pblicas
tornou central para analistas o problema da efetividade, ou seja, o problema de
saber quais impactos os controles sociais tm produzido nas polticas pblicas.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
se costuma dizer, como se o pesquisador olhasse para o

conselho com uma lupa, buscando responder a perguntas
gerais, tais como como se d a participao no conselho?
ou como a prtica do controle social no conselho?. Busca-se compreender a configurao do poder no conselho14 e
seus resultados sempre mantendo como referncia o olhar
para dentro das instncias participativas. Encontramos dois
tipos de justificativas nos estudos para preocupaes dessa
natureza. Nos estudos das cincias sociais, por exemplo, a
investigao das dinmicas internas dos conselhos foi justificada pelo que poderia dizer a respeito da contribuio
dessas instncias para a democracia, enquanto nos estudos
das cincias da sade, essa investigao foi vista como fundamental para avaliar a importncia do conselho para a poltica pblica de sade. Na educao e no servio social, a preocupao com a democracia e a poltica pblica apareceu de
forma equilibrada.
Notamos uma correspondncia importante na maneira como os conselhos foram formulados como objeto de
estudo nesses dois enfoques. Considerando que eles predominaram na nossa amostra, podemos dizer que uma parte
importante da produo do perodo orientou-se pelo pressuposto geral da importncia dos conselhos para as polticas
pblicas e/ou para a democratizao dos processos decisrios. Entretanto, observamos bem pouca preocupao
com a definio e a construo de instrumentos tericos e
metodolgicos, para o tratamento das relaes entre conselho e polticas pblicas, que pudessem oferecer avaliaes
mais precisas e refinadas sobre suas mtuas implicaes. Na
ausncia ou fraca presena desse suporte, os estudos quase
sempre produziram avaliaes muito gerais e quase sempre
pendulares a respeitos daquelas implicaes.
14
Para a diferena entre agendas de pesquisa voltadas a compreender o poder no
conselho e o poder do conselho remetemos a Vargas (2009).
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
273
Caractersticas do debate por campos disciplinares

Para a leitura da produo por campos disciplinares, agregamos outra dimenso nossa anlise: a evoluo temporal dos enfoques. Como vimos anteriormente, a anlise
das tendncias gerais da produo acadmica sobre conselhos evidenciou inflexes de 2006 em diante. Assim, testamos para a anlise dos enfoques o peso dessa variao
temporal com o objetivo de saber tambm quanto ela seria
significativa no interior de cada campo do conhecimento. Para isso, comparamos dois perodos: 2000-2005 (P1)
e 2006-2011 (P2), cujos resultados so apresentados nas
Tabelas 8 e 915.
Tabela 8
Distribuio da produo acadmica sobre conselhos
por campos disciplinares e perodo histrico
274
Perodo
Cincias
sociais
Cincias
da sade
Servio social
Educao
P1 (2000-2005)
40,0%
34,0%
56,0%
35,0%
P2 (2006-2011)
60,0%
66,0%
44,0%
65,0%
A Tabela 8 mostra que exceo do servio social, todos

os demais campos disciplinares concentraram a produo
em P2 (2006-2011). Mas, na Tabela 9 que encontramos os
resultados mais interessantes.
15
Destacamos com preto os perodos em que houve concentrao de trabalhos.
Na Tabela 9, no caso de distribuio regular ao longo da srie histrica, optamos
por preencher os dois perodos. Nos casos em branco, no se trata de ter ou no
estudos, mas de enfatizar o contraste entre os perodos ou de destacar, nos casos
sem preenchimento nos dois intervalos, que a produo em termos numricos se
mostrou pouco relevante para anlise que estamos propondo.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
Condicionantes
Multifocal
Histricoinstitucional
Terico
Resultados
Atores
Perodo
Dinmicas
internas
Tabela 9
Enfoques analticos da produo acadmica sobre conselhos
por campos disciplinares e perodo histrico
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
P1 (2000-2005)
P2 (2006-2011)
1 = Cincias sociais
2 = Cincias da sade
3 = Servio social
4 = Educao
Embora o enfoque nas dinmicas internas tenha sido o

segundo mais presente ao longo do perodo considerado
(ver Tabela 7), a Tabela 9 demonstra que ele foi o que apresentou maior concentrao de trabalho nas quatro reas,
sendo que, na educao, essa concentrao se restringiu a
P2. O enfoque nos atores teve distribuio equilibrada em
todo o perodo nas cincias da sade e servio social; no
se destaca na educao e aparece como tema relevante nas
cincias sociais apenas em P2. O enfoque nos resultados
mostra uma inverso interessante entre cincias sociais,
cincias da sade e servio social, e tem distribuio equilibrada no perodo, no caso da educao. O enfoque terico
no relevante no servio social e na educao, e aparece em P2 com concentrao relativa nas cincias sociais e
cincias da sade. No enfoque histrico-institucional, a maioria dos campos disciplinares mostra concentrao em P2,
exceo do servio social. A abordagem multifocal ausente no servio social e tem distribuio mais equilibrada nas
cincias sociais. Por fim, o enfoque nos condicionantes no
expressivo na educao, tem concentrao em P2 nas
cincias sociais e cincias da sade, ao contrrio do servio
social, onde aparece concentrado em P1.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
275
Nesse ponto, podemos avanar na anlise dos traos

especficos que marcam o debate dos conselhos em cada
campo disciplinar.
Cincias sociais
276
O campo das cincias sociais apresenta uma distribuio

relativamente equilibrada entre os enfoques, com predominncia do debate terico e multifocal. Vemos que, no caso
do debate terico, trata-se de uma tendncia nova, com
concentrao a partir de 2006. J a abordagem multifocal
est igualmente distribuda em P1 e P2. Tambm apresenta
padro regular ao longo da srie o foco nas dinmicas internas. J o foco nos resultados parece perder fora no perodo,
mais concentrado no primeiro (P1) e menos no segundo
(P2). Tambm nova a tendncia de foco nos atores. Ou
seja, nossa pesquisa permite afirmar que, ao longo da dcada, houve renovao na agenda de pesquisa nas cincias
sociais, que se expressa pela diversificao dos enfoques,
com destaque para os enfoques terico e nos atores, o que
mostra amadurecimento dos estudos nesse campo. Essa
renovao ajuda tambm a compreender as inflexes detectadas a partir de 2006 na produo acadmica sobre conselhos, tal como mencionamos anteriormente.
Nessa direo, encontramos nas cincias sociais vrios
estudos motivados a rever/criticar conceitos e modelos tericos conhecidos ou consagrados pela produo anterior e/
ou a proposio de instrumentais analticos e tericos julgados mais adequados para a compreenso dos conselhos.
Esse movimento de reviso terica e de elaborao de novas
propostas analticas apareceu particularmente nos artigos,
mas o importante a notar que os termos/questes e problemas que ele levantou se refletiu tambm nas dissertaes
e teses. Exemplos so as crticas a abordagens consideradas
muito normativas e dicotmicas de sociedade civil e s
altas expectativas que o modelo de democracia participativa
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
enderearia s instncias participativas que, por isso mesmo,

teriam obscurecido dimenses analticas fundamentais das
dinmicas conselhistas, como a accountability e a representao poltica (cf. Moura e Silva, 2008; Rocha, 2011; Gurza
Lavalle, Houtzager e Castello, 2006a; Lchmann, 2007 e
2011, Abers e Keck, 2008).
O destaque aqui a discusso do fenmeno/conceito
da representao poltica, marca distintiva de parcelas significativas da produo mais recente sobre conselhos de polticas pblicas nas cincias sociais. Essa produo trouxe um
novo repertrio conceitual para os estudos sobre conselhos,
prprio do debate afeito representao poltica, e inseriu
os estudos acerca desse tema num debate mais amplo sobre
a plurarizao ou reconfigurao da representao poltica. Essa
perspectiva tambm favoreceu a considerao dos vnculos
entre as dinmicas de representao poltica protagonizadas pelas organizaes civis nos conselhos e nas instituies
tradicionais da poltica (cf. Gurza Lavalle, Houtzager e
Castello, 2006b).
De forma geral, pode-se dizer que os estudos sobre
representao alimentam e so alimentados por uma tendncia mais ampla da bibliografia recente sobre os conselhos nessa rea. Trata-se de uma agenda de investigao
que, em contraste com a bibliografia basicamente voltada anlise das dinmicas internas dos conselhos, passa a
chamar ateno e formular perguntas de investigao que
interpelam o ambiente institucional e societal nos quais
os conselhos esto inseridos. Nesse contexto, o aparecimento de determinadas palavras-chave, como movimentos
sociais, governo, partidos e oramento participativo, reflete
a ampliao da lente de pesquisa para o entorno dos conselhos, o que tambm implica olh-los a partir de sua relao
com outros espaos institucionais de participao.
nessa mesma direo que os estudos das cincias sociais,
ao lado dos do servio social, como se ver mais frente,
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
277
278
tambm se sobressaem em termos comparativos no enfoque

dos condicionantes, aquele que agrupou as preocupaes
manifestas com os diagnsticos dos condicionantes da atuao
dos conselhos. Nas cincias sociais, os estudos classificados nesse enfoque pretenderam entender os fatores que favorecem
ou dificultam a ao dos conselhos segundo algumas variveis,
como o desenho institucional e a cultura poltica.
digno de nota, entretanto, que esse movimento da
bibliografia das cincias sociais no sentido de maior sofisticao e preciso analtica e de ampliao do olhar para o
entorno dos conselhos no se reverteu em incorporao mais
consistente de problemas, conceitos e ferramentas de anlise
que permitisse compreender as relaes entre participao e
polticas pblicas. As preocupaes referentes ao novo papel
assumido pela sociedade civil nas instncias decisrias parecem ter mediado a relao conceitual e terica entre participao e democracia, resultando num obscurecimento ou numa
fraca conexo, para o perodo abordado, com a bibliogrfica
especfica das polticas pblicas, ou com problemas conceituais e tericos mais afeitos aos processos estatais. Podemos dizer
assim que, se a abordagem das relaes entre sociedade civil
e Estado deslocou-se de uma viso dicotmica para uma mais
relacional, o Estado continua sendo subtematizado.
Cincias da sade
Nas cincias da sade, diferente do padro nas cincias
sociais, h maior concentrao dos trabalhos em dois
enfoques: resultados e atores. Juntos, eles compreendem
48,0% dos trabalhos produzidos na rea. Em nmero
menor esto os trabalhos preocupados com a questo
dos condicionantes externos e com o debate terico16.
16
No custa lembrar: no estamos dizendo que esses trabalhos no produzam teorizao sobre seus objetos de anlise. O que o dado nos diz que seus autores, nos
resumos, no definiram como objetivo de seus trabalhos a reviso ou contestao
terico-conceitual em qualquer nvel.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
Quando consideradas as informaes da Tabela 9, vemos

que o enfoque nos resultados segue tendncia inversa
das cincias sociais: os trabalhos classificados nesse enfoque esto concentrados na segunda metade dos anos
2000 (P2). J o enfoque dos atores mais bem distribudo ao longo do perodo e o interesse recai em dois atores
em especial: os usurios e os profissionais da rea de sade, com destaque para a atuao dos enfermeiros. Essa
nfase compreensvel dado que a composio formal
dos conselhos de sade, e tambm da assistncia social,
prev a representao de profissionais e trabalhadores
de seus respectivos setores. Ou seja, diferentemente das
cincias sociais, por exemplo, a prpria prtica dos profissionais da sade e da assistncia social est conectada
com as dinmicas conselhistas, o que pode nos ajudar a
entender a significativa presena do tema dos atores em
suas agendas de pesquisa. O enfoque terico bastante restrito e concentrado na segunda metade da dcada.
Outro indicador de renovao da agenda a emergncia
dos enfoques nos condicionantes a partir de 2007. Assim,
um balano da produo sobre os conselhos nas cincias
da sade, com base em nossos dados, sugere a manuteno de dois enfoques importantes as dinmicas internas
e atores e um indcio de renovao da agenda com o
aparecimento de novos enfoques, em particular, dos tericos e dos condicionantes.
Nesse campo disciplinar, percebemos grande preocupao, que permeia os estudos nos diferentes enfoques,
em entender os conselhos atrelados sua importncia
para o SUS (Sistema nico de Sade). Vale notar, inclusive, a forte presena dos estudos desse campo na amostra,
em especial na forma de artigos, o que revela o prestgio
do tema conselhos nos seus peridicos especializados. E
destacar que, dos 74 artigos de nossa amostra, 35 so do
campo da sade.
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279
280
Vianna, Cavalcanti e Cabral (2009, p. 220), em um dos

artigos que integra a amostra, j haviam notado a pujante
literatura na rea de sade coletiva, produzida para avaliar
o cumprimento da exigncia instituda pelo SUS: de dar
voz chamada sociedade civil nos conselhos da rea. Para
entender a presena marcante desse campo de conhecimento na produo aqui considerada (como o prprio interesse dos pesquisadores de forma geral na poltica de sade), temos de levar em conta, como nos informa Teixeira
(2013), que foi nessa rea que o discurso da participao
por dentro de uma poltica pblica teve sua origem no Brasil. De fato, o SUS tornou-se o modelo a ser seguido por
outras reas no que diz respeito construo de um sistema
propriamente dito de participao e controle social, orientado pelo princpio da descentralizao e com presena em
todos os nveis federativos.
No perodo investigado, foi possvel perceber os reflexos
na produo das cincias da sade do iderio participativo do qual resultou o SUS, que se forjou na conjuno das
experincias dos conselhos populares de sade em So Paulo na dcada de 1970 e do Movimento Sanitarista da dcada seguinte ambos influenciados pelas ideias de Educao Popular, de Paulo Freire, e da Teologia da Libertao,
da Igreja catlica. Conforme Ana Cludia Chaves Teixeira
(2013), foi nos conselhos populares de sade que se forjaram as propostas pioneiras de combinao de luta autnoma e participao institucional, ainda que em torno dessa
combinao tenha se constitudo um debate marcado por
tenses, dvidas e divergncias. Tambm no caso do Movimento Sanitarista, ainda que nuances estivessem presentes
no seu interior, as reivindicaes que prevaleceram ao longo da dcada de 1980 defendiam uma participao popular autntica nas decises de polticas de sade e se contrapunham tanto a uma viso empresarial como estatizante e
tcnica de produo de polticas na rea.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
Para Teixeira, no campo dos atores em jogo, a dcada

de 1990 foi marcada pela anlise dos efeitos dessa aposta
institucional, seus limites e potencialidades. E a produo
das cincias da sade na dcada de 2000 reflete essa avaliao. Trata-se de uma produo fortemente enquadrada pela
associao das seguintes palavras-chave, que foram as mais
frequentes nos artigos, dissertaes e teses: participao,
controle social e polticas pblicas. Essa associao, em larga
medida, elaborada nos marcos de uma expectativa de que
os conselhos promovam um empoderamento popular ou cidado, o que fornece os parmetros para seu conhecimento e
avaliao na produo das cincias da sade. Vrios trabalhos classificados no enfoque dos atores revelaram preocupaes dessa natureza. Uma parte significativa dos estudos
enfatizou os processos de formao poltica e tcnica dos
atores sociais como varivel ou como indicador conclusivo, importante na compreenso dos conselhos e do controle social na poltica de sade, tendo em vista exatamente
a preocupao com o empoderamento. Na produo que integra nossa amostra, para Bogus et al. (2003), por exemplo,
a preocupao com a formao poltica e a capacitao tcnica das lideranas sempre existiu no movimento de sade.
A capacitao foi vista nesses estudos como condio para o
efetivo controle social na rea da sade, como condio de
apropriao por parte de lideranas e usurios de um saber
tcnico que propicia maior equilbrio de poder no interior
dos conselhos (cf. Cotta, Cazal e Rodrigues, 2009).
Nesse sentido, digno de nota que as dinmicas internas dos conselhos foram, assim, quase sempre analisadas
sob a perspectiva das preocupaes relativas distribuio
interna de poder entre os diferentes grupos representados
nos conselhos. Variveis como composio dos conselhos,
grau de informao dos conselheiros, dados socioeconmicos dos conselheiros, regras institucionais, entre outros,
foram utilizadas para diagnosticar as assimetrias e excluses
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
281
existentes nesses espaos. Essas variveis foram analisadas

tendo em vista sua influncia para promover/dificultar o
ideal elaborado desde o movimento da reforma sanitria
brasileira. com essa mesma preocupao que vrios estudos
desse campo tambm manifestaram apreenses relativas
aos resultados dos conselhos para a poltica pblica, com a
mensurao de algum nvel de efetividade.
Educao
282
Os estudos da educao se destacam pela nfase no debate

sobre os resultados. Esse enfoque responde por quase a metade de toda a produo nesse campo, seguido do enfoque
das dinmicas internas. Juntos, os dois enfoques representam
mais da metade da produo. Interessante tambm perceber que a educao a rea que menos abordou a temtica
dos atores. A Tabela 9 mostra que, nesse campo, o enfoque
nos resultados no apenas o mais frequente, mas tambm
o mais bem distribudo ao longo de todo o perodo. Nos
outros campos disciplinares, o foco nas dinmicas internas
est mais concentrado no segundo perodo (P2). Alis, diferente do servio social, o grosso da produo est concentrado no ps-2006, quando novos enfoques se destacam:
o histrico-institucional e as abordagens multifocais. Isso nos
leva a concluir que a educao um campo disciplinar cujo
olhar sobre os conselhos se d sob uma perspectiva menos
diversa do que nos outros campos, com grande concentrao nos enfoques dos resultados e nas dinmicas internas,
mas com tendncia no perodo mais recente de incorporao principalmente do enfoque histrico-institucional.
No que diz respeito ao enfoque nos resultados, embora
o problema metodolgico apontado anteriormente persista
no caso da educao, notamos aqui maior esforo em definir
as categorias a serem investigadas. De um lado, vrios estudos desse campo quiseram saber dos impactos pedaggicos
dos conselhos, em termos dos aprendizados que eles geram
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
para os seus participantes. De outro lado, encontramos tambm vrios estudos que pretenderam avaliar o impacto dos
conselhos na normatizao da poltica pblica de educao,
tema que adquiriu grande importncia para essa rea de
poltica.
esse o tema que responde pela importncia que assumiu nessa rea tambm o enfoque histrico-institucional.
Na educao, de um lado, os conselhos foram analisados
como produto das reivindicaes por participao inscritas
na Constituio Federal, que determinou tambm para essa
rea de poltica o princpio da gesto democrtica, materializado na LDB (Lei de Diretrizes Bsicas da Educao:
Lei n 9394/96). De outro, eles tambm foram percebidos
como fruto das polticas de descentralizao e municipalizao postas em prtica durante os anos de 1990, no mbito
mais amplo da reforma do Estado realizada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. Em vrios trabalhos,
encontramos anlises das sintonias e/ou das contradies
que marcam o encontro daqueles dois processos que impulsionaram a criao dos conselhos na educao. Do mesmo
modo, encontramos trabalhos que procuraram compreender as tenses do encontro histrico das demandas por
participao na gesto da educao, de um lado, e as orientaes de descentralizao oriundas de organismos internacionais para essa rea, de outro, que estariam sintonizados
com um projeto de desonerao estatal da responsabilidade
sobre as polticas de educao.
Em um dos trabalhos que compem a amostra dessa
pesquisa, Souza e Vasconcelos (2006) tambm j haviam
notado a nfase dos estudos sobre os conselhos da rea de
educao nas discusses sobre os processos, planos e projetos de descentralizao e municipalizao da educao,
que foram propostos e implementados nessa rea ao longo
das ltimas dcadas. Esses autores mapearam a produo
acadmica sobre os conselhos da rea da educao de 1996
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
283
e 2002, concluindo que, em muitos trabalhos, o tema dos

conselhos aparecia de forma secundria em face da centralidade conferida queles processos nas anlises. De fato, nossa
amostra no apenas corrobora essa concluso como possibilita atestar que esse tipo de abordagem na educao responde tambm pelo aumento da produo desse campo sobre
conselhos no ltimo perodo, como sinaliza a Tabela 9. Nessa direo, vale registrar que, nos artigos publicados nesse
campo, a palavra-chave participao obteve uma frequncia
pequena, enquanto as que se referiram a planos e polticas
pblicas ocuparam uma posio mais destacada, seguidas
das relacionadas a descentralizao, leis orgnicas municipais e municipalizao.
Servio social
284
No caso do servio social, o enfoque nas dinmicas internas

o mais presente ao longo do perodo considerado, seguido
dos enfoques nos atores, conforme j mencionado anteriormente, e do enfoque nos marcos histricos e institucionais. Vale
notar que o enfoque nos resultados, segundo mais frequente, parece seguir um padro de esgotamento: no segundo
perodo (P2), poucos trabalhos foram categorizados nesse
enfoque. Assim como o enfoque nos condicionantes, que no
tem trabalhos nos anos de 2009, 2010 e 2011. Nesse campo,
chama a ateno tambm a quase ausncia de trabalhos no
enfoque terico. Em termos de tendncia, portanto, o servio social manteve dois enfoques mais regulares ao longo
do perodo dinmicas internas e atores , mas, diferente das outras reas, no incorporou novos enfoques sua
agenda, o que parece indicar certo enfraquecimento da
prpria rea de estudos sobre os conselhos. Nesse sentido,
quando comparamos a produo em P1 (2000-2005) com
P2 (2006-2011), temos que o servio social o nico campo
de conhecimento que teve queda na produo total sobre
conselhos, como mostra a Tabela 8.
Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
Vale ainda destacar que os estudos do servio social

classificados no enfoque histrico-institucional nos legaram
um importante conhecimento sobre a relao dos conselhos com os marcos legais que, desde a Constituio de
1988, vm normatizando as polticas pblicas. No caso desse
campo, trata-se de um conhecimento produzido, em particular, para a assistncia social17. Sob essa perspectiva, os
conselhos foram quase sempre abordados como instrumentos fundamentais e constitutivos do deslocamento da assistncia social do terreno da filantropia para o terreno prprio da poltica pblica. Nessa chave, os conselhos foram
vistos como expresses de uma nova institucionalidade,
como espaos pblicos ou esferas pblicas de publicizao de interesses e mediao das relaes entre Estado e
sociedade civil (cf. Silva, 2000; Souza, 2001; Castro, 2001;
Oliveira, 2003; Brisola, 2003; Bredemeier, 2003; Emrick,
2008). O pensamento de Antonio Gramsci foi bastante citado como inspirador do repertrio conceitual das expresses esferas pblicas, espaos pblicos e relaes entre
Estado e sociedade civil. Podemos sugerir tambm que o
livro de Raquel Raichelis cuja primeira edio foi publicada em 1998, com o ttulo Esfera pblica e conselhos de assistncia social: caminhos da construo democrtica exerceu forte influncia na definio do horizonte de problemas e do
repertrio conceitual por meio dos quais os conselhos de
polticas pblicas foram construdos como objeto de estudo
pelo servio social18.
17
Podemos citar, nessa direo, a Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei
n 8.742), de 1993, o Sistema nico de Assistncia Social, aprovado pela IV Conferncia Nacional da rea realizada em 2003 e a Poltica Nacional de Assistncia
Social, aprovada em 2004 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, que definiu e detalhou os conceitos referentes gesto dessa poltica, os direitos e usurios
que ela deveria abranger.
18
importante mencionar que, para alm desse campo, o livro de Raichelis constituiu-se em importante referncia na bibliografia brasileira sobre conselhos de
polticas pblicas.
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Importante registrar que, nos estudos do servio social,

o foco mais especfico nos encontros/tenses entre o projeto
poltico associado aos impulsos democratizantes advindos da
Constituio e o projeto poltico vinculado s reformas neoliberais apareceu de forma um pouco distinta do da educao.
Mais do que conformar seu contexto histrico, nesse campo
disciplinar os projetos polticos, ou suas tenses e disputas
mais precisamente, foram analisados como fatores determinantes das dinmicas e dos resultados dos conselhos, o que
nos fez incluir esses trabalhos no enfoque dos condicionantes. A coletnea organizada por Evelina Dagnino (2002)
reforaria e ampliaria a influncia do repertrio conceitual
dos projetos polticos nos estudos sobre conselhos. Encontramos nos estudos do servio social bastante presente o argumento contido naquela coletnea, de que a construo da
democracia na Amrica Latina estaria marcada pelos desafios decorrentes da confluncia perversa entre aqueles projetos
polticos. Seguindo as linhas mais gerais desse raciocnio, os
estudos desse campo analisaram os impactos negativos do
neoliberalismo sobre o processo de reconhecimento da assistncia social como poltica pblica.
***
A anlise dos trabalhos produzidos no pas entre 2000 e
2011 sobre conselhos de polticas pblicas mostrou que esse
um tema pujante de pesquisa. Nesse perodo, em funo
do prprio espraiamento dos conselhos pelo sistema poltico
brasileiro, essas instncias passaram a receber a ateno de
novos campos disciplinares, como engenharias, cincias
exatas, biolgicas e o campo multidisciplinar. Em trs dos
quatro campos que mais produzem trabalhos sobre esse
tema, cincias sociais, cincias da sade e educao, notamos que a maior parte dos trabalhos se concentra na faixa temporal posterior a 2006, indicando uma tendncia de
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crescente visibilidade e de consolidao desse objeto como

tema de investigao.
Acompanhando esse crescimento, notamos tambm
que, a partir de meados dos anos 2000, h importantes
inflexes nessa agenda de pesquisa. Verificamos que h presena predominante na nossa amostra de estudos focados
na esfera de governo municipal e na rea de poltica pblica em sade. Entretanto, a partir de 2006, detectamos uma
tendncia de crescimento dos estudos de natureza comparativa e de maior pluralizao nas escolhas das reas de
polticas investigadas, bem como de estudos que no selecionaram especificamente uma rea, o que sugere aumento
de trabalhos de natureza terica. Essas inflexes nos levam
a pensar em uma tendncia de amadurecimento dos estudos sobre o tema, com esforos de investigao que visam a
maiores graus de generalizao e com desenhos de pesquisa
mais sofisticados.
A partir do mesmo ano, percebe-se tambm pluralizao
nas palavras-chave utilizadas, o que indica a entrada, nesse campo de estudos, de novos repertrios conceituais e
enquadramentos analticos para alm daqueles remetidos
ao iderio participativo sobre o qual se forjaram as prprias
instncias participativas no Brasil. Isso no deve obscurecer,
entretanto, a importncia desse iderio para os estudos
sobre os conselhos. Como mostramos, as palavras-chave que
mais aparecem associadas nesses estudos so poltica pblica,
participao e democracia. Deduzimos que essa associao traduza, em larga medida, os anseios endereados aos
conselhos, quais sejam, de promover a qualidade da democracia ou seu aprofundamento com a insero de atores
da sociedade civil nos processos decisrios. As fontes desse
anseio encontram-se no iderio participativo construdo e
(re)afirmado no processo de redemocratizao brasileira,
fenmeno que tambm se fez presente em outros pases da
Amrica Latina.
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Entretanto, a associao encontrada nas palavras-chave

entre conselhos, democracia e polticas pblicas no esteve
suficientemente acompanhada pelo esforo de uma teorizao sobre os modos pelos quais se do e se processam
a relao entre essas palavras e conceitos. A despeito das
importantes inflexes que detectamos na agenda de estudos sobre conselhos e que sugerem amadurecimento desse
campo de investigao, essa uma das lacunas importantes diagnosticada para o perodo investigado. Uma parcela
significativa dos estudos de nossa amostra partiu do pressuposto geral da importncia dos conselhos para as polticas
pblicas, mas careceu de instrumentos analticos e recursos
metodolgicos que propiciassem avano no entendimento
de suas mtuas implicaes. De forma particular, essa lacuna foi verificada nos estudos classificados nos enfoques dos
resultados e das dinmicas internas, que tambm foram os
dois enfoques mais presentes em nossa amostra. Sugerimos
que o peso das dissertaes, que chega a 70,0% da amostra,
explique a presena significativa de estudos dessa natureza.
De outro lado, os trabalhos classificados no enfoque
histrico-institucional, o terceiro mais presente na amostra, nos legaram um rico acmulo de conhecimento sobre
os contextos polticos e institucionais e sobre as trajetrias
especficas de polticas pblicas no interior das quais a criao
e o funcionamento dos conselhos ganham inteligibilidade.
Aqui notamos diferenas entre os campos disciplinares. Por
exemplo, nas cincias sociais, a preocupao com os marcos histricos foi informada, sobretudo, pela inteno de
compreender os conselhos no quadro mais amplo do processo de construo democrtica no Brasil. Nas cincias
da sade, os conselhos foram inseridos na narrativa de
construo do SUS.
Notamos, assim, que h diferenas entre os campos disciplinares em relao maneira como o debate sobre os
conselhos ocorre no interior de cada um deles; e que essas
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diferenas precisam ser reconhecidas, pois nos fornecem

pistas de entendimento para as inflexes detectadas a partir
de 2006 nos estudos sobre esse tema. Como vimos, trs dos
quatro campos de conhecimento que mais produzem sobre
conselhos diversificaram, a partir daquele ano, suas lentes
de investigao por motivaes especficas, que conformam
suas respectivas agendas e comunidades cientficas. Ainda
que no nos seja possvel explorar, com os dados que temos,
mais profundamente tais motivaes, a leitura dos resumos
de toda a produo luz das Tabelas 8 e 9 nos permitem
tecer algumas consideraes a respeito.
Nas cincias sociais, percebemos um movimento de
reviso conceitual e de abordagem terica dos conselhos
em direo a um conhecimento de natureza mais verticalizada. Assim, se, em uma viso de conjunto da amostra, foi
fraca a nfase no debate terico, nas cincias sociais ela foi,
ao contrrio, predominante, com estudos voltados a rever
e propor novos modelos analticos e novos repertrios conceituais para a compreenso dos conselhos. No contexto
desses estudos, ganhou projeo temtica e conceitual o
debate sobre o fenmeno da representao poltica nas instncias participativas. Porm, a renovao terica e conceitual
encontrada nesse campo no incorporou um dilogo mais
efetivo com a literatura sobre polticas pblicas, de forma
a favorecer uma compreenso mais ampla dos impactos da
participao sobre a capacidade de resposta estatal.
No caso da sade, da educao e mesmo do servio
social, ficou muito evidente como a trajetria das polticas pblicas correspondente queles campos e s suas
respectivas demandas e momentos histricos , impacta a
conformao do conhecimento sobre os conselhos e responde por tendncias prprias inerentes a tais estudos.
No toa, portanto, que encontramos grande incidncia de estudos focados em atores especficos no servio
social e na sade. Nesse caso, o interesse dos estudos foi
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290
entender como o usurio dessas polticas participa dos

conselhos, mas tambm como atuam nessas instncias os
prprios profissionais do servio social e da sade, j que
os conselhos de sade e assistncia social reservam cadeiras para os trabalhadores do setor. Assim, o fato de a prtica de seus profissionais estarem conectadas diretamente
aos conselhos parece ter motivado um olhar especfico
para esse objeto nos campos das cincias da sade e do
servio social.
Nossa anlise indica que, nas cincias da sade, ao
longo do perodo estudado, os enfoques nas dinmicas
internas e em atores especficos mantm uma importante
regularidade, ao mesmo tempo que h indcios de renovao da agenda vistos no aparecimento de novos enfoques,
em particular dos enfoques tericos, dos condicionantes
do funcionamento e dos resultados dos conselhos. Como
tendncia, os estudos desse campo buscam, assim, uma
avaliao da forte aposta na participao institucional realizada pelos atores vinculados sade profissionais, pesquisadores, movimentos sociais para essa rea de poltica
pblica.
Na educao, verificamos grande concentrao de estudos com foco nos resultados e nas dinmicas internas dos
conselhos, mas com grande tendncia de pluralizao, principalmente com a incorporao de estudos enfocados em
marcos histricos. Sugerimos que essa pluralizao resulta
em larga medida da preocupao especfica de se compreender os impactos das reformas institucionais que vigoraram no perodo sobre essa rea de poltica pblica.
Finalmente, no servio social, detectamos dois enfoques mais regulares ao longo do perodo anlise da dinmica interna e atores , mas, diferente dos outros campos,
esse no incorporou novos enfoques sua agenda, fato que
nos leva hiptese de enfraquecimento dos estudos sobre
conselhos nesse campo.
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Como dissemos no incio desse artigo, esse esforo de

anlise que valoriza o dilogo interdisciplinar se fez a partir
de nosso campo de atuao, as cincias sociais. Consideramos que o desdobramento dessa agenda a partir de outras
perspectivas nos permitir seguir de forma mais efetiva no
conhecimento da relao entre a especificidade das comunidades cientficas e o posicionamento dos conselhos como
rea de estudos, bem como na explorao dos pontos de
contato e das contribuies mtuas advindas do dilogo
interdisciplinar.
Carla Almeida
professora do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Estadual de Maring e pesquisadora do Ncleo
de Pesquisa em Participao Poltica (Nuppol/UEM).
Domitila Costa Cayres
doutoranda do Departamento de Sociologia Poltica
da Universidade Federal de Santa Catarina e membro do
Ncleo de Pesquisa em Movimentos Sociais (NPMS/UFSC).
Luciana Tatagiba
professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e coordenadora do Ncleo de Pesquisa em Participao, Movimentos
Sociais e Ao Coletiva (Nepac/Unicamp).
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Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015
Resumos / Abstracts
BALANO DOS ESTUDOS SOBRE OS CONSELHOS

DE POLTICAS PBLICAS NA LTIMA DCADA
CARLA ALMEIDA
DOMITILA COSTA CAYRES
LUCIANA TATAGIBA
Resumo: Este artigo apresenta uma reviso da literatura sobre os
conselhos de polticas pblicas no Brasil com base em artigos,

dissertaes e teses produzidos entre 2000 e 2011 com o objetivo de contribuir com a conformao das novas agendas de
pesquisa na rea. Na primeira parte do trabalho, traamos um
diagnstico do perfil geral e das tendncias dessa produo e,
na segunda, analisamos de forma comparada a identidade do
debate sobre os conselhos nos quatro campos disciplinares que
mais tm produzido sobre o tema: as cincias sociais, a sade, o
servio social e a educao. Os dados mostram que ocorreram
crescimento e consolidao dessa rea de estudos e que houve
importantes inflexes na agenda de pesquisa no perodo investigado, sugerindo seu amadurecimento. Essas tendncias gerais
ganham, entretanto, diferentes graus, contornos e direes,
dependendo dos campos disciplinares considerados.
Conselhos de Polticas Pblicas; Balano Bibliogrfico; Campos Disciplinares; Polticas Pblicas; Participao.
Palavras-chave:
REVIEW OF THE LITERATURE ON POLICY COUNCILS

OVER THE LAST DECADE
This paper reviews Brazilian literature regarding public
policy councils on different types of academic productions (articles,
masters thesis and doctoral dissertations) published from 2000 to
2011 in order to contribute on shaping new research agendas to
the subject. We draw a diagnosis of general profile and trends of
this production and compare the debate in and across disciplinary
fields that have produced more about the subject: Social Sciences,
Abstract:
Lua Nova, So Paulo, 93: 329-341, 2014
Resumos / Abstracts
Health, Social Services and Education. We concluded that there

were growth, consolidation and changes on the research agenda in
the area of discussion within the period analyzed, suggesting the
debate is ripening. These general trends gain, however, different
degrees, forms and directions relying of the disciplinary fields.
Keywords: Policy Councils; Literature Review; Disciplinary Fields;
Public Policy; Participation.
Recebido: 30/07/2014Aprovado: 20/02/2015
Lua Nova, So Paulo, 93: 329-341, 2014

ALMEIDA, C. TATAGIBA, L. Balanço Dos Conselhos de Política Pública PDF

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BALANO DOS ESTUDOS SOBRE OS CONSELHOS

Desde o final da dcada de 1980, como resultado das

Esse trabalho foi elaborado no quadro da pesquisa Diagnstico e Anlise da

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Balano dos estudos sobre os conselhos de polticas pblicas na ltima dcada

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os e as lacunas que caracterizam o nosso conhecimento

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Balano dos estudos sobre os conselhos de polticas pblicas na ltima dcada

deveria fazer meno palavra conselho/conselhos no

Perfil geral da produo sobre os conselhos

Como mencionado, foram mapeados 537 trabalhos

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Fonte: Elaborao prpria.

Os trs tipos de produo analisados apresentaram

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ttulos. Ou seja, apesar de uma variao com tendncia de

Assim, apesar da tendncia de queda a partir de 2010,

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Na distribuio por grandes campos de conhecimento8,

Cincias sociais aplicadas

Cincias exatas e da terra

Os demais campos respondem por apenas cerca de

A diviso por grandes campos de conhecimento foi realizada de acordo com a

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dores (PT) ao governo federal, fazendo emergir o interesse

Analisamos tambm as reas de polticas pblicas10 que

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Sem rea de abrangncia especificada

Considerando que os conselhos de sade, assistncia

Balano dos estudos sobre os conselhos de polticas pblicas na ltima dcada

perodo analisado, correspondendo a 53,0% dos estudos.

A anlise das palavras-chave informa uma grande

Lua Nova, So Paulo, 94: 255-294, 2015

Carla Almeida, Domitila Costa Cayres e Luciana Tatagiba

definimos como critrio de corte as palavras-chave que

Participao e controle social

Instituies polticas e poder estatal

Sociedade civil e associativismo

Movimentos sociais e cidadania

Os termos que estabelecem forte associao com os

Balano dos estudos sobre os conselhos de polticas pblicas na ltima dcada

Carla Almeida, Domitila Costa Cayres e Luciana Tatagiba

tuies participativas, fruns participatrios, governana

Balano dos estudos sobre os conselhos de polticas pblicas na ltima dcada

A seguir, aprofundamos essa anlise, nos detendo

Enfoques analticos por (e entre)

Como mostramos anteriormente, na Tabela 3, os campos

So 348 ttulos nesses quatro campos do conhecimento, correspondendo a

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justificados. Para lidar com a diversidade de formatos dos

Balano dos estudos sobre os conselhos de polticas pblicas na ltima dcada

Objetivos dos trabalhos

Foco nas dinmicas internas

Abordar as dinmicas internas de funcionamento dos

Foco na anlise do perfil