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FEDERALISMO (dir. comp.

Sommario
1. - Il federalismo come tipo ideale
2. - Federalismo, federazione, stato federale
3. - Repubblicanesimo e costituzionalismo nelle origini del federalismo statunitense
4. - Il federalismo statunitense agli occhi di un francese: tocqueville
5. - Il federalismo statunitense agli occhi di un inglese: bryce
6. - Federalismo, comunicazione, cibernetica: il contributo di elazar
7. - Il federalismo come processo: il contributo di
friedrich
8. - Il federalismo nella cultura giuridica tedesca
9. - Il federalismo europeo
10. - Verso un federalismo cosmopolitico
11. - Fonti normative
13. - Bibliografia

1. - Il federalismo come tipo ideale


Unindagine comparata sul federalismo comincia da una chiarificazione sulle funzioni svolte dalla comparazione giuridica. Questa assolve compiti differenziati a seconda del contesto in cui si trova ad operare. Se il ricorso alla comparazione
tra modelli federali avviene nellarena politica per proporre
modifiche di tipo legislativo e/o costituzionale, la comparazione svolge una funzione normativa. Lo studio del federalismo viene cos orientato alla selezione degli assetti istituzionali da imitare o importare. Se il ricorso alla comparazione
avviene nel contesto giurisdizionale, essa svolge una funzione argomentativa: allinterno della decisione giudiziaria il ricorso a soluzioni federali sperimentate altrove serve a rafforzare la persuasivit dellargomentazione addotta a sostegno
della decisione. Se infine, il ricorso alla comparazione avviene in sede dottrinale, essa svolge una funzione essenzialmente critica, di conoscenza della circolazione di modelli o
di valutazione delle narrazioni che emergono dallesperienza
giuridica.
Seguendo questultima finalit si possono anche distinguere
tre dimensioni del federalismo cos come risultano da uno studio comparativo: secondo una prima accezione descrittiva, il
federalismo essenzialmente un assetto strutturale adottato
da alcune comunit politiche per assolvere ad alcune funzioni comuni; secondo una seconda accezione normativa, il federalismo un insieme di regole e principi che prescrivono
sia condotte che debbono essere osservate dai poteri pubblici sia valori che debbono essere perseguiti dalle comunit federalizzate; secondo una terza accezione narrativa, il federalismo linsieme di miti fondativi di comunit, aspirazioni
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identitarie di gruppi sociali e testi classici in cui si articolano


i racconti che intendono orientare lagire politico e giuridico
di culture costituzionali.
Se si tenta di catalogare le accezioni che accompagnano il
lemma federalismo ci si imbatte in una sterminata sequenza di paradigmi federali: si apprende cos che il federalismo
pu essere liberale e sociale, duale e cooperativo, centripeto
e centrifugo, simmetrico e asimmetrico, con principio di supremazia del diritto federale su quello statale o senza, a favore dellespansione dei poteri del governo federale o a favore dei diritti degli stati membri, con differenziazione camerale su base territoriale o senza, combinabile con tutte le
forme di governo, funzionalista e integrazionista, nazionale
ed internazionale, statalista e post-nazionalista, infranazionale e sovranazionale, europeo, mondiale, globale, cosmopolitico Nella loro opera classificatoria, Bassani, Stewart
e Vitale hanno catalogato 407 concetti, metafore ed aggettivi che vengono associati al lemma federalismo, e lelenco
da considerare come non esaustivo (Bassani, L.M.-Stewart,
W.-Vitale, A., [8])!
Come nozione a contenuto variabile, il federalismo abbraccia una quantit quasi infinita di qualificazioni. Esso pu quindi essere inteso weberianamente come un tipo ideale, vale a
dire come un concetto che serve a orientare il giudizio di imputazione nel corso della ricerca: esso non una ipotesi, ma
intende indicare la direzione allelaborazione di ipotesi. Esso non una rappresentazione del reale, ma intende fornire
alla rappresentazione un mezzo di espressione univoco.
Esso ottenuto mediante laccentuazione unilaterale di uno
o di alcuni punti di vista, e mediante la connessione di una
quantit di fenomeni particolari diffusi e discreti, esistenti qui
in maggiore e l in minore misura, e talvolta anche assenti,
corrispondenti a quei punti di vista unilateralmente posti in
luce, in un quadro concettuale in s unitario. Nella sua purezza concettuale questo quadro non pu mai essere rintracciato empiricamente nella realt; esso unutopia, e al lavoro storico si presenta il compito di constatare in ogni caso singolo la maggiore o minore distanza dalla realt da quel quadro
ideale (Weber, M., [66], 108).
Se le categorie giuridiche del federalismo sono indeterminate, storicamente situate e geneticamente comparative, la rilevanza geopolitica del federalismo non pu essere dubitata:
secondo il Forum delle federazioni, solo 24 Stati su 193 sono organizzati secondo principi federali, ma in essi vive ben
il 40 per cento della popolazione mondiale. Le differenze comparative che si riscontrano tra le varie manifestazioni organizzative dei federalismi sono di natura quantitativa e non
qualitativa. Se un approccio ontologico e formalistico scientificamente improduttivo oltre che praticamente fuorviante
(Ruggiu, I., [58], 1055) , lanalisi storica mostra come i governi federali spesso si sono sviluppati da leghe o confederazioni. Fu cos negli Stati Uniti. Era stato cos in Svizzera e nei
Paesi Bassi. Secondo Friedrich, ragionevole esaminare le
caratteristiche organizzative delle federazioni se si insegue il
desiderio di procedere lungo linee pragmatiche nellanalisi
del federalismo: se si studiano le prime leghe di citt, come
la Lega Achea, lAnsa, e la Lega delle Citt Sveve, o se si studiano lUnione Svizzera e lUnione Olandese, e se si prendono in esame la Confederazione Americana, la Confedera1

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zione Tedesca, ed infine la Societ delle Nazioni, le Nazioni
Unite e lUnione Europea, sempre si trova uno statuto o convenzione, che esprime tre elementi dellorganizzazione: (1)
unassemblea di rappresentanti dei membri costituenti che
elaborano e mantengono lo statuto (trattato=foedus); (2) un
organo esecutivo di qualche specie, istituito dai membri, che
esegue le decisioni dellassemblea dei rappresentanti; (3) un
organo arbitrale o giudiziario che interpreta lo statuto per
quanto riguarda i rapporti tra particolari membri della federazione e la federazione stessa, cos come le relazioni tra due
o pi membri particolari della federazione; tale procedura arbitrale si suppone ordinariamente elimini il ricorso alle armi
tra i membri (Friedrich, C., [24], 276-277).
Vero e proprio Leitmotiv degli studi di diritto comparato sul
federalismo stato lindividuazione di criteri che permettano di distinguere tra confederazione, stato federale e stato regionale. I presupposti statocentrici e funzionalistici di tali studi hanno condotto le tendenze formalistiche ad ossificare le
reificate concettualizzazioni in cui incasellare le realt fenomeniche; le dispute sulla qualificazione giuridica di realt politiche hanno spesso trasformato il giurista asettico in un entomologo afflitto da pedanteria (Bognetti, G., [14], 114).
La crisi del paradigma dello stato nazionale, lascesa delle rivendicazioni identitarie di gruppi sociali territorialmente ancorati, il dispiegarsi del processo di integrazione europea, la
globalizzazione dei mercati finanziari e delle tecnologie comunicative hanno sottoposto il concetto di federalismo a nuove esigenze di interpretazione. Pi che alla conformit ad
astratte categorizzazioni giuridico-formali, il federalismo dellera post-moderna si avvicina ai temi della complessit sociale, del pluralismo istituzionale e della comunicazione. Dal
punto di vista del vocabolario giuridico, le categorie del federalismo si caratterizzano per un elevato tasso di indeterminatezza e per una resistenza alla categorizzazione. Pi che
raccogliere cataloghi di ripartizioni di competenze, la scienza giuridica post-positivistica si orienta verso la traduzione di
narrative federali e verso larcheologia delle metafore del federalismo. In questo senso la dimensione costituzionale della narrazione federale evoca i concetti di divisione territoriale del potere, di sovranit divisa, di pluralit delle ambizioni,
di diritti del luogo, di allargamento dellorbita, di identit multipla e di obbedienza molteplice. Per ricercare lo sviluppo
comparativo di tali concetti fondamentali del federalismo
dunque necessaria unindagine necessariamente parziale e
selettiva sui testi classici del federalismo.
Mentre gli approcci formalistici sono andati alla ricerca di categorie dogmatiche e di archetipi istituzionali rispetto ai quali misurare il tasso di federalizzazione di ordinamenti politici, gli approcci processuali hanno accettato lincertezza e lindeterminatezza delle retoriche federali e, anzich applicare
un metodo comparativo ad una realt supposta come statica,
hanno concluso che il concetto stesso di federalismo intimamente comparativo (Bakvis, H.-Chandler, W.M., [6],
5). Cos, possibile constatare come per ogni tentativo di
astrazione generalizzante riguardo il federalismo sia possibile trovare un dato empirico che lo smentisce. Al cospetto di
tale variet fenomenica comunque utile operare una distinzione concettuale tra federalismo, federazione e stato federale.
2. - Federalismo, federazione, stato federale
Il federalismo un concetto normativo che invoca unarticolazione dei poteri pubblici in ambiti plurimi, con una combinazione di autoregolazione locale e regolazione condivisa.
Lelemento di valore cui tende il federalismo una combinazione di unit e diversit, di promozione delle specificit
culturali e identitarie allinterno di ununione politica pi ampia. Lessenza del federalismo come principio normativo la
perpetuazione tanto dellunione quanto della non centraliz2

zazione (Watts, R., [65], 6).


Il federalismo quindi un concetto normativo, di valore, cui
gli assetti istituzionali possono pi o meno tendere, senza per
mai esaurirne la eccedenza di contenuto deontologico.
Il termine federazione, invece, un concetto descrittivo che
si applica a forme particolari di organizzazioni politiche. Esso si riferisce ad unampia categoria di sistemi politici in cui,
in contrasto con ununica sorgente di autorit che si incontra
nei sistemi unitari, ci sono due o pi livelli di governo che
combinano la regolazione condivisa attraverso istituzioni comuni con lautoregolazione locale attraverso i governi delle
unit costitutive. Questo ampio genere abbraccia un ampio
spettro di forme non unitarie quali le unioni, le federazioni,
le confederazioni, i federacies, le associazioni di stati, i condomini, le leghe e le autorit connesse funzionalmente.
I caratteri strutturali comuni delle federazioni in quanto forme specifiche di sistemi politici federali sono: due livelli di
governo che agiscano direttamente nei confronti dei cittadini; una distribuzione costituzionale formale di autorit legislativa ed esecutiva e unallocazione di risorse finanziarie tra
i due livelli di governo che assicuri aree di rispettiva autonomia; la previsione di rappresentazione delle diverse istanze
regionali attraverso camere di rappresentanza territoriale o sistema di raccordi intergovernativi quali conferenze; una costituzione scritta modificabile non unilateralmente ma solo
con il consenso di una porzione significativa delle unit costitutive; un arbitro che risolva le controversie tra i governi
(corti costituzionali o referendum popolari); processi ed istituzioni che facilitino la collaborazione intergovernativa in
quelle aree in cui le responsabilit di governo sono condivise o sovrapposte.
Anche quello di stato federale un concetto descrittivo,
che connota il connubio tra principio federale e forma statuale. Tuttavia, essendo le varianti organizzative e funzionali degli esistenti stati federali tali e tante da impedire la costruzione di una teoria unitaria dello stato federale capace di
adattarsi a tutte le diversit fenomeniche, lapproccio comparativo si spesso accontentato di operare una ricognizione-classificazione dei sistemi politici federali. Tra la descrittivit del concetto di federazione e la normativit del concetto di federalismo la comparazione giuridica deve evidenziare
la narrativit federale; in questo senso, compito della comparazione di non limitarsi ad una catalogazione degli epifenomeni federali, ma di evidenziare i concetti fondamentali
che ispirano il principio federale ed i testi classici da cui le
narrative federali traggono ispirazione e forza.
Se possibile rintracciare nel mondo antico molte tracce di
istituzioni federali e di comunit politiche che si sono date ordinamenti giuridici ispirati a principi federali, solo con la
rivoluzione americana e con ladozione e la ratifica della costituzione federale statunitense che si ha il big bang della modernit federale. Per unanalisi comparata del federalismo
dunque indispensabile riepilogare gli sviluppi concettuali del
repubblicanesimo federale statunitense prima di raccontare la
percezione di essi da parte degli osservatori europei.
Innanzitutto, occorre ricordare la ragione di fondo del diverso approdo delle due rivoluzioni costituzionali della modernit: mentre in Francia lesigenza di abbattere il sistema dei
privilegi locali su cui si basava lancien rgime conduceva
alla vittoria il centralismo giacobino, negli Stati Uniti lomogeneit sociale del ceto rivoluzionario permetteva laffermazione della non centralizzazione federale. Come rilevato da
Levi, la difficolt di trovare riunite le condizioni politiche e
storico-sociali che permettono alle istituzioni federali di funzionare spiega il carattere marginale del federalismo, che nellOttocento si affermato soltanto in zone periferiche del mondo. In effetti, il federalismo si sviluppato in zone dove era
debole la pressione centralizzatrice dei conflitti internazionali, cio in stati che avevano scelto un ruolo neutrale (Svizzera) o isolazionistico (Stati Uniti), e dove la lotta di classe
si manifestata in modo attenuato, grazie alla possibilit of2006 (*)

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ferta agli oppressi di colonizzare immensi spazi liberi (e in
effetti il federalismo negli Stati Uniti, in Canada e un Australia ha molti aspetti in comune con il colonialismo), oppure nel piccolo stato, come la Svizzera, dove i problemi di governo hanno pi carattere amministrativo che politico, cio
in situazioni nelle quali la lotta di classe non ha assunto forme tanto radicali da impedire la formazione di una certa solidariet allinterno della comunit di base (Levi, L., [42],
36).
Ma al di l delle condizioni storico-sociali, laffermarsi di una
cultura politica di tipo federale nel nuovo mondo si deve anche agli sviluppi concettuali del repubblicanesimo.
3. - Repubblicanesimo e costituzionalismo
nelle origini del federalismo statunitense
Gli sviluppi concettuali del costituzionalismo repubblicano
statunitense trovarono la loro codificazione in una serie di articoli di giornale che Hamilton, Madison e Jay scrissero per
convincere lelettorato a ratificare la costituzione federale approvata dalla convenzione di Filadelfia. I Federalist Papers,
libro sapienziale del federalismo moderno, debbono la propria classicit allo stile argomentativo e letterario con cui gli
scienziati della politica seppero articolare la retorica federale, cristallizzandola in una narrativit persuasiva ed in uno stile espressivo ispirato al linguaggio delle metafore e delle passioni.
Cos, nel Federalist n. 9 Hamilton d una definizione di repubblica federale come di un insieme di societ o unassociazione di due o pi stati in uno stato unico (Hamilton,
A., in Id.-Madison, J.-Jay, J., [35]). Egli aggiunge che la latitudine, le modifiche, loggetto dellautorit federale sono
questioni meramente discrezionali. Riconoscendo le possibili varianti in cui una comunit politica pu scegliere di organizzarsi seguendo principi federali, Hamilton individua nella persistenza di due livelli di governo la condizione minima
di un ordinamento federale, che egli limita ad un processo
centripeto. Nello stesso saggio Hamilton conia la metafora a
mio avviso decisiva per orientare linterpretazione del federalismo, vale a dire lallargamento dellorbita entro cui i sistemi popolari di governo debbono ruotare. Limmagine astronomica fa riferimento innanzitutto allallargamento della base territoriale del governo repubblicano, ma anche
allampliamento dellorizzonte degli interessi e delle passioni politiche che solo il repubblicanesimo federale in grado
di garantire nella sua virtuosa pluralit.
Mentre le fazioni locali restringono lorizzonte delle aspirazioni repubblicane mediante collusioni ed intrighi, lallargamento dellorbita federale consente alle passioni politiche di
godere di un pi ampio respiro unitario, che impedisce la disgregazioni delle comunit locali in una infinit di piccole
repubbliche rivali, litigiose, tumultuose sventurate culle di
discordie perenni, e miserandi oggetti di piet e disprezzo universali.
Il tema del controllo degli interessi settoriali e territorialmente
ancorati trova nel Federalist n. 51 la sua fondazione antropologica. Secondo Madison, allambizione bisogna opporre lambizione. Linteresse delluomo deve essere connesso
con i diritti costituzionali del luogo (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]). Il federalismo dunque tanto un dispositivo giuridico di riconoscimento delle pretese di validit normativa avanzate dagli interessi territorialmente ancorati, quanto un meccanismo di bilanciamento tra
pretese settoriali difese da gruppi sociali in reciproca contrapposizione. Il pluralismo sociale non configurato da Madison in modo organicistico, ma conflittuale; la composizione degli interessi antagonistici non avviene mediante una neutralizzazione autoritativa, ma attraverso la libera competizione
tra ambizioni: se gli uomini fossero angeli, non ci sarebbe
bisogno di controllo esterni o interni sul governo. Ma nel crea2006 (*)

re un governo di uomini su altri uomini, la grande difficolt


sta in questo: prima si deve mettere il governo in condizione
di controllare i governati e poi obbligarlo a controllare se stesso (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J.,
[35]). Il federalismo sia un tipo di organizzazione del potere che permette di civilizzare le fazioni, sia un mezzo per
controllare gli abusi di potere, dividendo questultimo su base territoriale: nella repubblica composita dAmerica, il
potere, cui il popolo rinunzia, viene prima diviso tra due organi distinti e separati. Di qui risulta una doppia garanzia per
i diritti del popolo. I governi si controlleranno lun laltro e,
nello stesso tempo, si autocontrolleranno (Madison, J., in
Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]). Il federalismo
dunque un rimedio repubblicano per i mali repubblicani causati dalla pluralit delle fazioni e dalle possibili dittature delle maggioranze del momento. Nel proporre la soluzione federale, Madison immagina che negli Stati Uniti avverr, infatti, che mentre tutti i poteri discenderanno e dipenderanno
dalla comunit, la comunit stessa si comporr di tante parti,
interessi e classi di cittadini, che i diritti degli individui, o della minoranza, saranno raramente minacciati dalle combinazioni della maggioranza. In regime di libert devono esserci garanzie per i diritti civili come per quelli religiosi. In un
caso, si identificheranno in una molteplicit di interessi e, nellaltro, in una molteplicit di sette. Il grado di sicurezza dipender, in ambedue i casi, dal numero di interessi e di sette;
e questo si pu pensare che dipenda dallampiezza del paese
e dal numero di persone che vivono sotto il medesimo governo. Questa considerazione ci fa raccomandare, in particolare, un vero sistema federale a chi crede, con sincerit e intelligenza, al governo repubblicano (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
Madison dirige le sue critiche allassetto confederale ed alle
sue deficienze: la debolezza della nuova repubblica allestero, i conflitti tra gli stati membri e, soprattutto, i vizi peggiori dello spirito localistico. Nei classici Federalist Papers nn.
10 e 51 Madison sviluppa le sue critiche agli articoli della
Confederazione secondo due linee argomentative fondamentali: le debolezze interne ed esterne di una forma di governo
basata su un accordo tra piccole repubbliche sovrane e il pericolo di una tirannia della maggioranza allinterno dei piccoli stati. Queste linee coincidono con la critica a Montesquieu
ed alla sua difesa della confederazione e delle virt delle piccole repubbliche.
Per Madison la dimensione territoriale risulta decisiva per
laffermarsi della libert; con il crescere dei numeri crescono
le differenze e con la differenziazione sociale si radica la libert pluralistica. La diminuzione della diversit che risulta
dalle dimensioni ridotte produce un pericolo crescente per la
libert repubblicana. Nelle societ omogenee la comunanza
di interessi e valori conduce al formarsi di una compatta maggioranza; tuttavia nella vita reale come Madison scrive in
una lettera a Jefferson lomogeneit totale non viene mai
raggiunta e vi sar sempre una minoranza con idee ed interessi diversi che sar vulnerabile alloppressione da parte della maggioranza (Madison, J., [45], 212).
Nella sua critica al modello confederale cos come costruito
da Montesquieu nello Spirito delle leggi (Montesquieu, C.,
[49], 275), Madison segue il solco tracciato da Hume, che nel
suo Idea of a Perfect Commonwealth (Hume, D., [39], III,
492) aveva denunciato la falsit dellopinione comune secondo cui nessuno stato di grandi dimensioni, quali la Francia o la Gran Bretagna, pu diventare un commonwealth,
argomentando che al contrario un governo repubblicano pu
essere meglio preservato in un paese esteso che non in una
citt. La repubblica estesa, rifuggendo dalloppressivit del
dominio aristocratico, in quanto repubblicana, e dalle pressioni delle passioni popolari, in quanto estesa, pu mantenere le promesse del governo nellinteresse pubblico. Tra la repubblica di piccole dimensioni e la vasta confederazione, la
repubblica federale costituiva la nuova terza via capace di im3

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maginare lallargamento dellorbita delle libert repubblicane per una comunit costituzionale che si estende su vasti territori. Madison temeva la tirannia della maggioranza, ma egli
vedeva questo pericolo a livello statale, non nazionale. I luoghi pericolosi erano quelle piccole repubbliche in cui lomogeneit del popolo lo esponeva al dominio delle fazioni. Nella nazione Madison vedeva la salvezza della causa repubblicana.
Per Madison i pericoli maggiori cui va incontro il governo
popolare il dilagare delle fazioni locali. Il federalismo viene cos ad essere concepito come un dispositivo di frazionamento territoriale del potenziale distruttivo degli interessi settoriali: tra i numerosi vantaggi che unUnione ben costruita
ci promette, nessuno merita di essere pi accuratamente approfondito della capacit che essa ha di troncare e tenere sotto controllo la violenza delle fazioni Per fazione intendo
un gruppo di cittadini, che siano una maggioranza o una minoranza rispetto alla popolazione, uniti e spinti da un identico impulso di passione o di interesse in contrasto con i diritti di altri cittadini o con gli interessi permanenti e aggregati
della comunit (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison,
J.-Jay, J., [35]). Eliminare le fazioni non possibile se non
seguendo politiche illiberali o totalitarie: la libert sta alla
fazione come laria sta al fuoco e per eliminare la fiamma
della fazione sarebbe necessario eliminare laria della libert
politica. Anche costruire un ordine sociale in cui tutti i cittadini abbiano gli stessi interessi, opinioni e passioni elimina il
problema delle fazioni, ma nel far ci elimina anche le libert
fondamentali: finch la ragione umana rimane fallibile e fino a che luomo libero di usarla, si avranno sempre opinioni differenti Le differenze di capacit di ogni uomo da
cui traggono origine i diritti di propriet non sono ostacoli
facilmente superabili ai fini di una uniformit di interessi. Ed
la tutela di tali capacit il primo obiettivo del governo (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
Ma quali sono le cause che generano il proliferare delle fazioni? Le cause latenti da cui possono nascere le fazioni sono dunque disseminate nella natura umana; e ovunque le vediamo sviluppare in maniera diversa, a seconda delle situazioni sociali. Opinioni profondamente diverse relative alla
religione, a questioni di governo o daltro genere, speculative o pratiche, nonch legami verso leaders diversi (che con
ambizione lottano per la preminenza e il potere) o verso persone di tipo diverso (le cui fortune siano interessanti per le
umane passioni) hanno, di volta in volta, diviso gli uomini in
partiti, li hanno infiammati di mutua animosit e resi molto
pi pronti a oppressioni e vessazioni reciproche, che non a
cooperare per il bene comune (Madison, J., in Hamilton,
A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
Ecco allora che la soluzione al problema del dilagare delle fazioni in una societ democratica risiede nella concretizzazione del principio repubblicano: le cause che fanno nascere
una fazione non possono essere eliminate e i rimedi si trovano solamente nei mezzi che ne controllano gli effetti. Se una
fazione non riesce a formare una maggioranza, il rimedio
dato dal principio repubblicano stesso che mette la maggioranza in grado di sconfiggere i sinistri propositi con regolari
elezioni. Una fazione potr ostacolare lamministrazione e
portare sconvolgimenti nella societ, ma non potr esercitare la propria violenza e mascherarla sotto una qualche forma
costituzionale (Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.Jay, J., [35]). La repubblica federale allora quellassetto
istituzionale che consente lesercizio della sovranit popolare senza assecondare i manipolatori dellopinione pubblica,
che permette il funzionamento della democrazia attraverso il
medium della rappresentanza politica e su una base territoriale ampia. Il problema delle dimensioni territoriali assume
un ruolo centrale nella riflessione di Madison: lallargamento dellorbita consente sia lestensione del pluralismo degli
interessi sociali sia il ridimensionamento delle passioni localistiche e degli agitatori del popolo: pi piccola la societ,
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minore probabilmente sar il numero dei partiti che la compongono e dei diversi interessi; tanto minore sar il numero
dei partiti e dei diversi interessi, tanto pi facilmente si trover una maggioranza di partito; e quanto pi piccolo il numero degli individui che compongono una maggioranza, quanto pi circoscritta larea entro cui si muovono, tanto pi facilmente essi potranno concertare e mettere in atto i loro piani
di oppressione. Allargate lorbita, e accogliete cos una maggiore variet di partiti e dinteressi; renderete meno probabile che una maggioranza possa trovare un interesse comune
per calpestare i diritti degli altri cittadini; oppure, anche qualora esistesse quellinteresse comune, sar certo pi difficile
per quelli che lo condividono, scoprire la propria forza e agire allunisono con gli altri. Oltre ad altri impacci, si pu notare che, dove esiste la consapevolezza di propositi ingiusti o
disonorevoli, l i contatti sono tenuti sotto controllo dalla diffidenza reciproca, che tanto maggiore quanto pi ampio
il numero di coloro la cui complicit sarebbe necessaria
Linfluenza di capi faziosi pu appiccare il fuoco nei loro Stati, ma non sar in grado di diffondere una conflagrazione generale negli altri. Una setta religiosa pu, in qualche parte della federazione, degenerare in fazione politica, ma la variet
di sette, diffuse sullintera sua superficie, difender le assemblee nazionali da ogni pericolo di tale origine Nellestensione dellUnione, e nella sua struttura idonea, vediamo
dunque, un rimedio repubblicano per i mali pi tipici cui il
governo repubblicano va soggetto. E commisurato al piacere
e orgoglio di essere repubblicani, deve essere lardore con cui
serbiamo lo spirito e manteniamo il carattere di federalisti
(Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
Dopo uno sguardo interno relativo allautocomprensione federale nel periodo della fondazione costituzionale, lindagine si volge verso le considerazioni comparative sul federalismo statunitense svolte da osservatori europei.
4. - Il federalismo statunitense
agli occhi di un francese: tocqueville
Non possibile sopravvalutare le pagine di Tocqueville sul
federalismo americano, per via della classicit della Democrazia in America e per via del metodo comparativo adottato dallautore, che costantemente confronta la realt indagata con quella di altri paesi, la sua Francia innanzitutto. Il racconto di Tocqueville specifica la necessit di studiare ci che
avviene negli stati particolari prima di parlare del governo
dellUnione, ci sia perch il federalismo statunitense nasce
come unaggregazione di stati preesistenti, sia perch la logica costituzionalista ha limitato il campo dazione della federazione, lasciando ampio spazio alla libert degli stati membri. Per Tocqueville negli Stati Uniti la vita politica e amministrativa si trova concentrata in tre centri di azione,
paragonabili ai diversi centri nervosi che fanno muovere il
corpo umano. Al primo grado troviamo il comune, poi la contea, infine lo stato (Tocqueville, A. de, [64], 69). Ritenendo il comune unassociazione naturale lautore nota che
la societ comunale esiste dunque presso tutti i popoli, quali che ne siano le usanze e le leggi; mentre i regni e le repubbliche sono opera umana, sembra che il comune esca direttamente dalle mani divine. Ma se il comune esiste da quando
esistono gli uomini, la libert comunale cosa rara e fragile
(Tocqueville, A. de, [64], 70). Per Tocqueville la libert
comunale preziosa e praticabile per via delle dimensioni territoriali limitate in cui viene esercitata, ma proprio questa
caratteristica che la espone al rischio di aggressione esterna.
Similmente, le piccole nazioni sono dunque state la culla
della libert politica ed avvenuto che molte di esse abbiano
perduto la libert ingrandendosi, ci che mostra chiaramente
quanto questa libert dipendesse pi dalla piccolezza del popolo che dal popolo stesso (Tocqueville, A. de, [64], 156).
Accanto a queste annotazioni di carattere montesquieuiano
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(la storia del mondo non ci d lesempio di una grande nazione che sia restata molto tempo repubblica, il che ha fatto
dire a qualcuno che la cosa impossibile), Tocqueville percepisce la novit costituzionale del repubblicanesimo federale statunitense ed afferma che per parte mia, penso che sia
molto imprudente per luomo voler limitare le possibilit e
giudicare lavvenire, quando gli sfuggono ogni momento il
reale e il presente, e si trova continuamente e improvvisamente sorpreso nelle cose che meglio conosce. Quello che si
pu dire con certezza, che lesistenza di una grande repubblica sar sempre infinitamente pi esposta al pericolo di una
piccola (Tocqueville, A. de, [64], 156).
Da una parte un territorio limitato costituisce un vantaggio
per lesercizio delle virt repubblicane, daltra parte esso
anche un limite per le capacit difensive di una comunit libera. Tuttavia, nota Tocqueville, non sono solo le esigenze
militari ed economiche a decidere del carattere di una comunit costituzionale, ma anche la grammatica delle sue passioni, quali lamore della gloria, la libert di pensiero ed il desiderio del benessere: si potuto inoltre notare che le passioni umane aumentano di intensit, non solo con la grandezza
dello scopo da raggiungere, ma anche con la moltitudine degli individui che insieme le sentono. Non vi nessuno che
non si sia sentito pi commosso in mezzo a una folla agitata
che condivideva la sua passione, che se fosse stato solo a provarla. In una grande repubblica, le passioni politiche divengono irresistibili, non solo perch loggetto da raggiungere
grandissimo, ma anche perch milioni di uomini le provano
allo stesso modo e nello stesso momento. Sar dunque lecito
affermare, in linea generale, che niente pi contrario al benessere e alla libert degli uomini che gli imperi troppo grandi. I grandi stati offrono tuttavia vantaggi particolari che bisogna riconoscere (Tocqueville, A. de, [64], 157).
La soluzione federale dunque una felice combinazione delle virt interne coltivate dalle piccole comunit e della forza
esterna tipica degli stati che abbracciano vasti territori; lUnione gli appare libera e felice come una piccola nazione, ma
gloriosa e forte come una grande. Tocqueville ammira profondamente il federalismo statunitense, tuttavia avverte che tale
soluzione costituzionale si appoggia su di uno specifico sostrato culturale: solo una coscienza civica radicata in una consuetudine alle prassi di autogoverno pu tollerare la divisione della sovranit tipica del federalismo. Da una parte il patriottismo provinciale alimenta il patriottismo costituzionale
( un fatto incontestabile che negli Stati Uniti il gusto e luso del governo repubblicano sono nati nei comuni e in seno
alle assemblee provinciali Ogni cittadino degli Stati Uniti porta, per cos dire, linteresse ispiratogli dalla sua piccola
repubblica nellamore della patria comune: Tocqueville,
A. de, [64], 159); daltra parte solo unelevata coscienza costituzionale permette la sopravvivenza di una forma di vita
giuridica basata su concetti e metafore e non su paure e comandi: il sistema federale riposa dunque su una teoria complicata, la cui applicazione esige nei governati un uso continuo dei lumi della ragione Quando si esamina la costituzione degli Stati Uniti, la pi perfetta di tutte le costituzioni
federali conosciute, si resta colpiti dalla moltitudine di conoscenze diverse e di discernimento che essa suppone nei governati. Il governo dellUnione riposa quasi interamente sopra finzioni legali. LUnione una nazione ideale che esiste,
per cos dire, solo negli spiriti, della quale solo lintelligenza
pu scoprire lestensione e i limiti (Tocqueville, A. de,
[64], 161).
Evidenziando il legame che unisce condizioni geopolitiche e
culturali con gli assetti costituzionali del federalismo, Tocqueville giunge a considerare la soluzione statunitense non
esportabile: la costituzione degli Stati Uniti assomiglia insomma a quelle belle creature dellindustria umana che colmano di gloria e di potenza quelli che le inventano e restano
sterili in altre mani Il patto federale non potrebbe avere
una lunga esistenza se non incontrasse, nei popoli a cui vie2006 (*)

ne applicato, un certo numero di condizioni di unione che rendano comoda questa vita comune e facilitino lopera del governo. Cos, il sistema federale per riuscire ha bisogno non
solo di buone leggi, ma anche di circostanze favorevoli. Tutti i popoli che si sono confederati hanno avuto un certo numero di interessi comuni che formavano come i legami intellettuali dellassociazione. Ma oltre agli interessi materiali
luomo ha ancora idee e sentimenti. Perch una confederazione possa sussistere a lungo necessario che vi siano, oltre
ad una certa quantit di bisogni comuni dei popoli confederati, anche unomogeneit di civilt fra questi vari popoli
(Tocqueville, A. de, [64], 163).
5. - Il federalismo statunitense
agli occhi di un inglese: bryce
Nella valutazione del federalismo statunitense Bryce ne discute debolezze e punti di forza. Rispetto ai sistemi unitari,
lo stato federale esposto a rischi di debolezza nella conduzione degli affari esteri, debole autorit interna nei confronti
degli stati membri e dei cittadini, rischio di dissoluzione mediante secessione, rischio di divisione in gruppi e fazioni, mancanza di uniformit legislativa ed amministrativa, costi e ritardi dovuti al doppio livello di amministrazione e legislazione. Rispetto a questi possibili inconvenienti Bryce elenca
anche i vantaggi del federalismo: 1) fornisce i mezzi per unificare dei commonwealths in una sola nazione senza eliminare le amministrazioni, i parlamenti ed i patriottismi locali;
il federalismo una risorsa legittima tanto per stringere quanto per allentare i legami di unioni preesistenti; 2) fornisce i
mezzi per sviluppare un paese nuovo su larga base territoriale; 3) impedisce lascesa di un governo centrale e dispotico;
4) stimola lautogoverno dei cittadini valorizzando i legami
comunitari e i doveri civici; 5) favorisce la buona amministrazione locale, garantendone un adeguato controllo; 6) permette ai cittadini di provare degli esperimenti legislativi ed
amministrativi che non potrebbero essere tentati in vasti paesi centralizzati; gli errori locali vengono corretti, le soluzioni vincenti vengono imitate dagli altri stati; 7) diminuisce i
rischi distribuendoli sul territorio; una nazione divisa federalmente come una nave dotata di compartimenti stagno,
quando si verifica una perdita in un compartimento, la nave
pu continuare a rimanere a galla; 8) alleggerisce il peso del
governo centrale, lasciando che siano i governi locali a svolgere una serie di funzioni che finirebbe per oberare il governo federale. Comunque, conclude Bryce, il problema centrale che tutte le federazioni debbono risolvere quello di mantenere in equilibrio le forze centripete e quelle centrifughe, in
modo che n gli stati orbitanti fuggano nello spazio, n il sole del governo centrale li attiri allinterno del suo fuoco distruggendoli (Bryce, J., [17], 252).
6. - Federalismo, comunicazione, cibernetica:
il contributo di elazar
Il contributo di Elazar allo studio comparativo del federalismo centrale. Indagato come idea e come processo politico, il federalismo appare nellanalisi di Elazar sganciato dal
paradigma della statualit e dilatato a tal punto da confondersi
con quasi tutte le categorie del diritto pubblico. Alcuni punti
caratterizzanti della sua analisi meritano di essere ricordati:
innanzitutto la stretta relazione esistente tra federalismo e contrattualismo. La stessa etimologia indica che il foedus era un
accordo, un patto. Il federalismo non pu essere imposto e
non si accorda con concezioni imperativiste dellordine giuridico-politico. Se forme di accordi politici tra comunit sono sempre esistite, soltanto con il processo di formazione
degli Stati Uniti dAmerica che si ha linizio della modernit
federale: nella genesi del costituzionalismo statunitense si ha
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FEDERALISMO (dir. comp.)


una coorigine di nazionalismo, statualismo, repubblicanesimo, federalismo e costituzionalismo. Oggi, con la crisi del
paradigma della sovranit statale, il federalismo acquista un
nuovo significato sovra- e internazionale e si mostra la forma politica pi adeguata a plasmare gli accordi istituzionali
della postmodernit globalizzata (Elazar, D.J., [22], 155).
Dal punto di vista della genealogia, Elazar individua nellAntico Testamento lorigine dellidea contrattuale (il patto
con Dio) e dellorganizzazione istituzionale delle trib ebraiche in fuga dallEgitto. In effetti, gi Proudhon aveva avanzato questa ipotesi: la federazione appare pi di dodici secoli prima di Ges Cristo nelle trib ebraiche, separate le une
dalle altre nelle loro vallate, ma unite, come le ismaelite, da
una specie di patto fondato sulla consanguineit. Quasi contemporaneamente essa si manifesta nellAnfizonia greca
e nelle leghe gloriose dei popoli slavi e germanici (Proudhon,
P.-J., [55], 73).
Risalire allorigine del federalismo tuttavia unimpresa vana, vuoi perch ogni autore tende a ricondurre allinterno della propria tradizione culturale lorigine di concetti universali (e cos si ha unorigine preitalica, romanistica, greco-ellenizzante, ebraica, statunitense, europea ecc.), vuoi perch
lorizzonte culturale del federalismo per sua natura irraggiungibile (quanto pi ci si avvicina allorizzonte, tanto pi
esso tende a spostarsi in avanti).
Dal punto di vista della storia delle idee, Elazar nota come nel
moderno pensiero politico europeo si siano fronteggiate due
grandi tradizioni: quella statista e quella federalista. La prima trova un riconoscimento positivo e istituzionale nei trattati di Westfalia del 1648 e viene concettualizzata nellopera
di Jean Bodin (Bodin, J., [13]); la seconda dovr attendere
la rivoluzione americana per essere positivizzata, ma gi era
stata elaborata da Althusius nella sua opera Politica Methodice Digesta (Althusius, J., [2]). A differenza del modello statista, incentrato sul comando del sovrano, il modello federalista si basa su principi repubblicani e consociativi, configurando lorganizzazione dei poteri pubblici come una serie
di accordi tra gruppi sociali, dalla famiglia alle associazioni
volontarie sino alla comunit statale.
Mentre il costituzionalismo europeo ha in gran parte seguito
il modello statista, il costituzionalismo nordamericano si viceversa ispirato al modello federalista. Ci non avvenuto
accidentalmente, ma stato il frutto delle diverse basi sociali delle due rivoluzioni moderne: mentre nei nascenti Stati
Uniti il potere costituente era alimentato da una classe di proprietari le cui condizioni erano molto simili e che ambivano
ad estendere la propria organizzazione costituzionale su di un
terreno che essi percepivano come vergine, in Francia lesigenza di sconfiggere il vecchio regime inegualitario aveva finito per prendere il sopravvento, spingendo il giacobinismo
ad un accentramento burocratico, necessario per sconfiggere
laristocrazia che fondava il proprio potere su istituzioni locali, organizzate sulla base dei principi del privilegio. Al motivo della lotta di classe, in cui lappartenenza si specifica in
relazione allopposizione allaltra parte e non alla condivisione di un comune spazio politico, si aggiungeva in Europa
il tema della politica di potenza, per cui le esigenze di carattere militare scoraggiavano ladozione di soluzioni federali.
Ma oltre questa specificazione storica delle ragioni della riluttanza del costituzionalismo europeo ottocentesco ad abbracciare soluzioni di tipo federale, il contributo pi originale dellanalisi di Elazar consiste nella sua identificazione del
modello federale con la matrice cibernetica. Secondo Elazar,
nella teoria politica vi sono fondamentalmente tre modelli di
organizzazione del potere (che incidentalmente corrispondono con le tre immagini mentali o archetipi di visualizzazione dellordinamento giuridico): il modello piramidale, quello a cerchi concentrici e quello a matrice. Questi tre modelli
corrispondono alle modalit di fondazione di una comunit
politica: la conquista, la crescita organica e la scelta.
Nel modello piramidale, la conquista devessere concepita
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non solo nella sua manifestazione pi diretta, cio quella di


un conquistatore che sottomette una terra o un popolo, ma anche nelle sue forme affini: la conquista rivoluzionaria di uno
Stato gi esistente, un colpo di Stato, o anche la conquista di
un mercato da parte di un imprenditore che ne organizza il
controllo secondo una struttura aziendale. In genere, la conquista produce regimi organizzati gerarchicamente e governati in modo autoritario: piramidi di potere con il conquistatore al vertice, i suoi agenti nel mezzo, e il popolo che occupa gli strati inferiori della struttura di governo (Elazar, D.J.,
[21], 4). Il modello a centri concentrici riflette invece lideologia organicistica, che concepisce lo sviluppo della vita politica a partire da famiglie, trib e villaggi, fino alle comunit
politiche pi estese, in modo tale che le istituzioni, le relazioni costituzionali e gli allineamenti di potere emergano in
risposta alle tensioni generate dalla frizione tra tradizione e
cambiamento, con un livello minimo di esplicita scelta costituzionale. Il risultato ultimo tende ad essere una comunit politica con un unico centro di potere, organizzato in uno dei
vari modi possibili (Elazar, D.J., [21], 5). Mentre il modello politico piramidale tende a riprodurre il suo ordine gerarchico nellorganizzazione dellordinamento giuridico (da
qui lidea di una gerarchia delle fonti), il modello a centri concentrici tende ad ordinare le relazioni centro-periferia secondo il criterio della competenza.
A differenza del modello piramidale della conquista, e del
modello a cerchi concentrici della crescita organica, il modello federale un modello a matrice, volutamente policentrico: lessenza della matrice federale deve essere compresa sia nel significato originario del termine (un sistema che
plasma e abbraccia e non un singolo punto focale, o centro
che concentra) sia nel suo significato contemporaneo (una rete di comunicazione che stabilisce i collegamenti che creano
linsieme) (Elazar, D.J., [21], 13).
importante sottolineare che nel modello a matrice non vi
n un sopra e un sotto come nella piramide n un centro
e una periferia come nei centri concentrici ; si pu dire
che il federalismo sia ciberneticamente valido perch prevede la presenza di ampi margini di ridondanza nello svolgimento delle funzioni di governo (Elazar, D.J., [21], 25).
Dal punto di vista giuridico, ci significa che la pluralit di
soluzioni normative e giurisprudenziali non pu essere ordinata n secondo il criterio gerarchico della prevalenza, n secondo quello funzionalistico della ripartizione di competenze; la ridondanza cibernetica, leccedenza di contenuto deontologico sono il riflesso giuridico della natura policentrica e
sperimentale di una comunit che organizza le sue relazioni
secondo una rete di comunicazioni politiche federali.
Bench nella letteratura specializzata e nella retorica politica
i termini di decentramento e di federalismo vengono impiegati in modo promiscuo, Elazar specifica la differenza fondamentale che intercorre tra non centralizzazione federale e
decentramento: mentre questultimo un fenomeno che avviene allinterno del modello regionalistico, in cui il centro si
de-centra, ma rimane libero di ri-accentrarsi, in un ordinamento federale non esiste unautorit centrale. Mentre nei sistemi decentralizzati la diffusione del potere in realt una
concessione, nei sistemi federali esistono delle vere e proprie
barriere costituzionali che impediscono la formazione di un
accentramento di potere.
Seguendo le analisi di Elazar, e valorizzando la distinzione
tra decentramento e non centralizzazione, possiamo specificare le garanzie costituzionali del federalismo: 1) garanzie
propriamente costituzionali, che garantiscono la partecipazione degli enti federati al processo di revisione della costituzione federale (ci che ne garantisce la natura di poteri costituenti); 2) garanzie politiche, che consistono in un sistema
di rappresentazione politica o di raccordo intergovernativo
tra gli enti federati e la federazione (senati territoriali e/o conferenze intergovernative); 3) garanzie giurisdizionali, che attribuiscono a corti supreme o costituzionali il compito di re2006 (*)

FEDERALISMO (dir. comp.)


dimere i conflitti tra gli enti federati e tra questi e la federazione.
7. - Il federalismo come processo:
il contributo di friedrich
Friedrich critica latteggiamento giuridico e formalista prevalente negli studi sul federalismo. Ossessionati dal problema
dellallocazione della sovranit nella forma statuale, secondo Friedrich, i giuristi hanno reificato il concetto di federalismo e lo hanno incasellato in astrazioni statiche. Friedrich
procede invece a considerare il federalismo come la forma
territoriale di divisione dei poteri politici in base ad una costituzione. Per quanto riguarda la tipologia classificatoria,
Friedrich rifiuta visioni ontologiche che presuppongono differenze qualitative tra le forme federali: da un punto di vista pragmatistico, un governo efficacemente centralizzato, un
governo decentrato, un governo federale, una federazione,
confederazione o lega di governi, unalleanza, un allineamento, un sistema di governi indipendenti, ed infine governi completamente indipendenti (come quelli di Roma e della Cina al tempo di Cesare), tutti questi potrebbero essere rappresentati come differenze di grado nella relazione del governo
con il territorio da esso influenzato, fra due estremi, lunit
completa e la separazione completa (Friedrich, C., [24],
275).
Secondo Friedrich, non solo non possibile offrire una definizione univoca del federalismo, essendo questo un insieme
di processi e non uno stato di fatto, ma neanche una definizione univoca del concetto correlato di costituzionalismo
auspicabile: il costituzionalismo praticamente lunico sistema di governo che sembri in grado di andare avanti senza
tale accordo sui principi fondamentali (Friedrich, C., [24],
XVI). A causa della variet di origini probabile che ogni
federalismo sia diverso dallaltro. La composizione delle assemblee rappresentative federali pu sorprendere lo studioso
per la grande variet di forme eterogenee. La distribuzione
delle loro funzioni legislative ancora pi complessa. Molte
costituzioni federali comprendono lunghi cataloghi di ci che
spetta al corpo legislativo federale: la Costituzione americana relativamente semplice in paragone alla Legge Fondamentale tedesca. ovvio che tali divisioni delle competenze, cio la sfera entro la quale ciascuna pu operare, deve variare e varier secondo il tempo e lo spazio. La vita economica
e sociale, i fattori militari e geografici, svolgeranno tutti la loro parte nel determinare la particolare disposizione. Da un
punto di vista politico, non pu essere tratta alcuna generalizzazione o principio distintivo. una questione di pi o di
meno (Friedrich, C., [24], 294).
Il federalismo condivide con il costituzionalismo tanto un
aspetto negativo la limitazione del potere quanto un aspetto positivo la creazione di potere : il federalismo, con la
sua divisione dei poteri tra autorit centrali e locali, uno dei
pilastri del libero governo costituzionale. Ma il freno che esse esercitano luna sullaltra non dovrebbe farci dimenticare
che tutte le unit governative partecipano al comune compito di attuare la volont del popolo (Friedrich, C., [24],
311). Come Elazar, anche Friedrich insiste sulla distinzione
propriamente costituzionale tra decentramento e federalismo:
se si dovesse mettere a confronto il federalismo con il decentramento, il giudizio sarebbe incerto. Finch si pensa allo
stato unitario come a un governo centralizzato, non difficile distinguere tra esso e una struttura federale. Ma, se il governo unitario dovesse essere decentrato, come lo stato in
Inghilterra o in Prussia? La differenza precisamente questa, che il federalismo fornisce una sanzione costituzionale
alla divisione territoriale dei poteri governativi. Per questa
sanzione, il cambiamento di tale divisione al di l della sfera dinfluenza del governo centrale (Friedrich, C., [24],
314-315).
2006 (*)

In via generale, secondo Friedrich, il decentramento indicato dove le considerazioni di tipo funzionale hanno importanza primaria, mentre il federalismo viene richiesto dove le
preoccupazioni di carattere comunitario guadagnano preminenza: il federalismo intimamente connesso con il costituzionalismo moderno, come invero indicato dalla loro ascesa parallela. Non vi nulla nella distinzione tra federalismo
e decentramento che implicherebbe una superiorit intrinseca delluno sullaltro; i loro vantaggi e svantaggi possono essere messi in contrasto solo in relazione alle peculiari condizioni del tempo e del luogo in cui si suppone operi un particolare governo. Ma il federalismo parte integrante del
costituzionalismo moderno. Una struttura governativa federale fornisce una divisione dei poteri spaziale o territoriale,
distinta da una funzionale. Tale divisione opera un freno piuttosto efficace allabuso dei poteri governativi da parte delle
autorit centrali. Invero, in molte situazioni pi probabile
che essa sia pi efficace di una divisione funzionale, poich
questa pu essere sopraffatta pi facilmente dalle attivit extracostituzionali di una efficiente organizzazione di partito.
In altre parole, lazione del federalismo di mobilitare a sostegno della costituzione poteri locali saldamente consolidati, e offrire loro, inoltre, protezione in base alla costituzione.
I raggruppamenti localizzati ricevono un trattamento analogo a quello del singolo cittadino, al quale parimenti garantita una sfera di relativa indipendenza, di libert civili. A queste considerazioni costituzionali, vi da aggiungere il grande vantaggio che deriva dal fornire una possibilit di limitato
esperimento in una o pi delle unit componenti. Per, le strutture governative federali condividono con il costituzionalismo formalizzato la difficolt di adattare uno schema relativamente rigido alle mutevoli esigenze di una societ industriale in dinamico sviluppo. Nelle condizioni moderne, le
zone di attrito sono destinate a svilupparsi dove il cambiamento tecnologico altera radicalmente le condizioni in cui il
governo deve agire Le rigidit che sorgono da una divisione dei poteri sono insite nel sistema federale e sono il prezzo che si deve pagare per i vantaggi che abbiamo definiti. A
questo riguardo la divisione spaziale dei poteri non differisce
dalla diffusione funzionale. In entrambi i casi una certa misura di inefficienza il prezzo per la misura di libert data da
tali freni costituzionali (Friedrich, C., [24], 315-317).
Per quanto riguarda le dimensioni geopolitiche del federalismo, Friedrich si oppone alla coppia concettuale nazionaleinternazionale, proprio in virt della natura processuale del
concetto: nel discutere il tema del federalismo internazionale, non intendo utilizzare questa espressione in contrapposizione a quella di federalismo nazionale, n intendo fare ricorso a qualsivoglia dicotomia. Quando si afferma la realt
politica, che di rado strutturata in semplici alternative del
tipo aut-aut, le distinzioni dicotomiche dominio dei giuristi sono generalmente ingannevoli. Piuttosto che suggerire
una tale distinzione, lattributo internazionale dovrebbe significare che il federalismo costituisce tipicamente un modello di relazioni tra pi o meno autonome entit, nonch il
processo o i processi attraverso i quali un tale modello istituito e continua ad essere operativo e a mutare (Friedrich,
C., [26], 257).
Persino la coppia concettuale federazione-impero mostra degli elementi di continuit; se possibile distinguere concettualmente il fondamento contrattualistico del federalismo rispetto al fondamento imperativistico dellimperialismo, tuttavia lesperienza giuridica mostra casi di transizione da una
forma allaltra: se la federazione costituisce lalternativa allimpero, perch il potere esercitato in una federazione
prevalentemente consensuale, mentre quello dellimpero
coercitivo Non sorprende che un impero possa essere trasformato in una federazione, e una federazione in un impero.
Il Commonwealth britannico e il Sacro romano impero forniscono esempi interessanti del primo processo, la Repubblica romana del secondo. Entrambe le strutture, federazione e
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FEDERALISMO (dir. comp.)


impero, sono suscettibili di una tale trasformazione (Friedrich, C., [26], 260; v. anche Aron, R., [5], 862). Il federalismo deve essere visto e inteso non solo come unalternativa allimpero, cosa che certamente , ma anche come una
forma istituzionale risultante da un processo politico molto
generale, operante ad ogni livello dellordine politico. Ai livelli pi alti, questo processo intimamente legato al costituzionalismo, in quanto presuppone il governo della legge e
la santit dei contratti (Friedrich, C., [26], 265).
Il nesso con il costituzionalismo ci che da una parte permette al federalismo di distinguersi dallimperialismo e dallaltra consente di fondare delle barriere che impediscono di
confondere il decentramento, che si incontra nelle organizzazioni imperiali, con la distribuzione territoriale del potere
garantita da una costituzione federale: la differenza tra i due
tipi di sistema poggia sul fatto che negli imperi lautonomia
potrebbe in ogni momento essere limitata o soppressa dal capriccio delle autorit centrali, mentre lautonomia costituzionalmente protetta di una unit di un sistema federale, per quanto possa essere limitata, salvaguardata contro queste arbitrarie intrusioni da idonee procedure costituzionali (Friedrich,
C., [26], 267).
Ma secondo Friedrich vi unaltra componente concettuale
specifica del federalismo, vale a dire la sua antiteticit rispetto
al concetto di sovranit: noi possiamo parlare correttamente di federalismo solo se pi comunit politiche coesistono e
interagiscono come entit autonome, unificate allinterno di
un ordine comune, esso stesso, naturalmente, con una propria
autonomia. Tale concetto di federalismo incompatibile con
quello tradizionale di sovranit. Nessun sovrano pu essere
individuato in un sistema federale; autonomia e sovranit si
escludono a vicenda (Friedrich, C., [26], 269).
Da un lato il federalismo mal si concilia la tradizionale nozione di sovranit sia essa statale o nazionale concepita
come una qualit indivisibile del Leviatano; dallaltro esso
mostra anche frizioni con il correlato concetto di democrazia.
Confutando le tesi di Carl Schmitt, che aveva giudicato incompatibili federalismo e democrazia (Schmitt, C., [60],
508), Friedrich osserva che se la democrazia intesa nei termini di un governo assoluto e senza limiti della maggioranza dei membri di una data comunit politica, come nel caso
di Rousseau e molti altri, allora deve essere riconosciuta lesistenza di un duro e irrisolvibile conflitto tra federalismo e
democrazia La democrazia assolutista incompatibile con
il federalismo, perch essa non permette unefficace divisione dei poteri Le difficolt insite nel rapporto tra federalismo e democrazia possono essere risolte se, come base dellanalisi, teorica ed empirica, viene presa in considerazione
la democrazia costituzionale, e non quella assolutista (Friedrich, C., [26], 272). Da un punto di vista empirico, un governo centralizzato, un governo decentrato, un governo federale, una federazione, una confederazione o lega di governi (stati), unalleanza, un allineamento, un sistema di governi
(stati) indipendenti e, infine, governi (stati) privi di ogni relazione, sono tutti casi che presentano differenze di grado nella relazione tra i governi e le persone soggette al loro imperio, nonch tra i primi e il territorio che occupano. I due estremi sono costituiti dal controllo unitario da parte di un solo
governante, e da un controllo completamente separato esercitato da governanti distinti, entrambi casi marginali. Il federalismo come processo deve essere inteso come una realt che
lega diversi sistemi di relazioni posti nella sezione centrale
del continuum. Come tale, esso identifica una serie di configurazioni di ordini politici adatti a situazioni in cui la popolazione organizzata in distinte comunit territorialmente
identificabili, vale a dire modelli territorialmente diversificati di valori, interessi e credenze, sopra ai quali vi sono valori, credenze e interessi comuni della comunit pi inclusiva.
La formazione di un modello complesso di tali valori, interessi e credenze, , dunque, fondamentale in quanto proprio
questo che origina il processo di federalizzazione di ordini
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politici esistenti, inteso come risposta ad unevoluzione della vita comunitaria verso una maggiore diversificazione o verso lunificazione (Friedrich, C., [26], 273).
La visione processuale del federalismo di Friedrich richiede
dunque che si guardi ad esso non come un modello statico di
organizzazione caratterizzato da una divisione rigida di poteri tra i livelli di governo, ma piuttosto come il processo di
federalizzazione di una comunit politica, vale a dire tanto il
processo mediante il quale un numero di comunit politiche
separate entra in una serie di accordi per risolvere problemi,
adottare politiche comuni e negoziare decisioni comuni per
problemi comuni, quanto il processo inverso mediante cui una
comunit politica unitaria si differenzia in un tutto organizzato federalisticamente. Le relazioni federali sono per loro
natura relazioni fluttuanti. Ogni comunit organizzata in modo federale deve quindi dotarsi di strumenti per la periodica
revisione dei propri assetti; solo in questo modo lequilibrio
tra valori, interessi e credenze comuni e diverse pu essere riflesso in relazioni pi differenziate ed integrate. Dunque, vi
federalismo solo se un insieme di comunit politiche coesistono ed interagiscono come entit autonome, unite in un
ordine comune con una propria autonomia. In un sistema federale non vi pu essere un sovrano; lautonomia e la sovranit si escludono a vicenda in un ordine politico di tipo federale. Parlare di trasferimento di quote di sovranit significa
negare lidea di sovranit che dalla teorizzazione di Bodin ha
voluto significare indivisibilit. In un sistema federale nessuno ha lultima parola. Lidea di accordo (compact) implicita in quella di federalismo (Friedrich, C., [25], 7-8).
8. - Il federalismo nella cultura giuridica tedesca
Per la comparazione giuridica la storia del federalismo tedesco rappresenta una narrativa imprescindibile, sia per la centralit geopolitica della Germania sia per la ricchezza del contributo che la dottrina tedesca ha fornito alla cultura mondiale del federalismo.
Qui possono solo venire accennati i temi di maggiore interesse per la futura ricerca sui principi federali. Sebbene le radici del federalismo tedesco affondino nellordine giuridico
medievale, e grande stato il contributo del pensiero tedesco
al formalismo categorizzante del dualismo Bundesstaat e
Staatenbund, nelle riflessioni sul federalismo costituzionale reinstaurato dalla Legge fondamentale del 1949 che si
ritrovano linee di sviluppo che interessano una ricerca comparativa che ponga al centro dellindagine le idee cristallizzate nei testi classici. Anche per il federalismo tedesco vale
il principio che lindagine storica pi chiarificatrice di quella logica (Maier, H., [46], 215).
Nel XIX secolo il federalismo tedesco esprime una visione
centripeta orientata dalla funzione di integrazione politica (e
pluribus unum); nel secondo dopoguerra, ma anche nella riunificazione di est e ovest, il federalismo non viene semplicemente imposto dallesterno (ex uno plures), ma contrattato tra varie forze integratrici e disgregatrici che operano sia
allinterno della Germania, sia dallesterno (Luther, J., [44],
249).
Agli inizi degli anni sessanta del secolo scorso, lo stato federale unitario (Hesse, K., [37], 116) appariva come la manifestazione tipicamente tedesca del federalismo solidale e cooperativo, in cui agli stati membri spettano poche competenze
legislative, ma molta influenza nel procedimento legislativo
federale (Schefold, D., [59], 17). La fine del paradigma unitario specchio teoretico di una sostanziale uniformit amministrativa e delle condizioni di vita sul territorio federale
prodottasi con la riunificazione ha suggerito la formulazione
del paradigma fiduciario (Hberle, P., [31], 335). Da ultimo, nel 2006, con la riforma della Legge fondamentale il legislatore costituzionale ha introdotto elementi competitivi,
che hanno fatto rievocare la metafora di Bryce dello stato spe2006 (*)

FEDERALISMO (dir. comp.)


rimentatore (Michael, L., [48], 884). Al cospetto di tale sovrapposizione, rimane saggio linvito a concettualizzare una
teoria mista del federalismo (Hberle, P., [33]) che ponga
laccento sugli elementi culturali che garantiscono sia identificazione sia differenziazione.
9. - Il federalismo europeo
La crisi degli stati nazionali europei ed il collasso del sistema westfalico nel secondo conflitto mondiale hanno spinto il
federalismo europeo verso la costruzione di un nuovo ordine
giuridico internazionale in Europa. Battuto allepoca della
fondazione delle Comunit economiche europee dal paradigma funzionalista, la visione federalista si trova rivitalizzata
dal difficile cammino della costituzione europea.
Dal punto di vista del diritto positivo, la disputa dottrinale degli ultimi anni del XX secolo si incentrata sullesistenza o
meno di una costituzione sovranazionale. La visione funzionalista (Weiler, J.H.H., [68]) ha individuato nella giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunit europee e
nella sua ricezione da parte delle corti costituzionali nazionali elementi di un processo di costituzionalizzazione: lemersione dei principi di efficacia diretta e di supremazia del
diritto comunitario sul diritto nazionale sono stati visti come
i tratti caratterizzanti di una costituzione costruita attraverso
linterpretazione giudiziaria. La visione federalista (Habermas, J., [34], 163), per contro, ha insistito sulla necessit di
addivenire ad un passaggio politico mediante la redazione di
una costituzione europea di stampo autenticamente federale.
Le due visioni, oggi ibridate e confluite in una realt istituzionale ispirata da entrambe, confermano la vetust dellequiparazione tra federalismo e stato federale. Sia che si parli
di costituzionalizzazione dei trattati istitutivi, sia che si parli
di internazionalizzazione delle costituzioni nazionali, sia che
si cerchi una via di mezzo nella nuova figura del trattato costituzionale, lo ius publicum europaeum rileva limpraticabilit della tradizionale distinzione nazionale/internazionale su cui la dottrina tradizionale aveva costruito la distinzione costituzione/trattato (Pernice, I., [52]).
Dal punto di vista della storia dellidea del federalismo europeo, il contributo di Altiero Spinelli rimane di fondamentale
importanza ed esprime la visione internazionalista del regionalismo italiano.
Come evidenziato dalla ricostruzione di Paolo Ridola, nella storia del regionalismo italiano convivono due anime che
corrispondono a concezioni profondamente differenti del ruolo delle autonomie territoriali nellassetto costituzionale complessivo La prima lanima municipalistica, di impronta
spiccatamente garantista. Essa si riallacciava alla tradizione
delle libert comunali nella storia italiana e ne esaltava la componente di difesa dalle ingerenze di un potere accentrato
La seconda lanima federalista, che concep la lotta contro
laccentramento e a favore delle autonomie come battaglia
per la realizzazione e la diffusione della sovranit popolare,
una sovranit articolata e organizzata su pi livelli fra loro
coordinati. Attraverso la federazione delle forze libere, si
sarebbe dovuto attuare lideale dellintegrazione fra democrazia a livello nazionale, locale e sopranazionale (Ridola,
P., [57], 121-122).
Se i Federalist Papers sono il liber sapientiae dello stato
federale, il Manifesto di Ventotene uno dei testi classici
del federalismo europeo: l Spinelli articola la sua critica al
sistema westfalico degli stati nazionali europei, alla pretesa
di sovranit assoluta che essi hanno avanzato ed ai disastrosi esiti delle politiche di potenza indotte dal sistema del balance of power: il problema che in primo luogo va risolto
e fallendo il quale qualsiasi altro progresso non che apparenza, la definitiva abolizione della divisione dellEuropa
in stati nazionali sovrani (Spinelli, A., [62], 48). Per unindagine comparativa del federalismo come ideologia e come
2006 (*)

prassi politica, rileva il confronto tra il processo di federalizzazione nazionalistico che ha prodotto la fondazione degli
Stati Uniti dAmerica ed il processo di federalizzazione che
si propone di costituzionalizzare lUnione europea e gli stati
nazionali che ne fanno parte; nel pensiero di Spinelli il confronto costante con la storia costituzionale statunitense suggerisce un comune orizzonte atlantico del federalismo costituzionale nonch un costante tentativo di tradurre le narrative federali (Spinelli, A., [63]).
Quale che sia la ricezione delle narrative federali statunitensi
da parte del federalismo europeo, rimane la distinzione fondamentale tra la natura propriamente nazionalistica del processo di federalizzazione delle unit statali nordamericane e
la natura sovranazionalistica del processo di federalizzazione
degli stati nazionali europei. Proprio il nazionalismo metodologico mostra tutte le sue insufficienze descrittive e normative nel costruire una credibile narrativa del futuro dellUnione europea. Il superamento della prospettiva nazionalistica ed il ritorno della visione mondiale del movimento
federativo hanno fatto parlare dellUnione europea come di
un esperimento nel cosmopolitismo istituzionalizzato (Beck,
U., [10]).
10. - Verso un federalismo cosmopolitico
Dallautoamministrazione comunale allautonomia regionale,
dallautodeterminazione nazionale allintegrazione europea
fin dove possibile allargare lorbita della visione federale? Si
pu concettualizzare un federalismo cosmopolitico?
Nel secondo articolo definitivo per la pace perpetua, Kant
scrive: il diritto internazionale deve fondarsi sopra una federazione di liberi Stati (Kant, I., [40], 59). Nelloffrire un
ideale normativo, Kant evita di immaginare uno stato mondiale pacificato, ma suggerisce la via della federazione di popoli. La tendenza naturale dellordinamento repubblicano a
dividere il potere, assicurare la tutela dei diritti individuali ed
escludere il ricorso alla forza per la soluzione dei conflitti si
estende dalla sfera nazionale alla sfera internazionale. Il federalismo dunque per Kant tanto una componente ideale
quanto un principio organizzativo dellimmaginata repubblica universale: sebbene questa federazione di Stati appaia oggi soltanto abbozzata, comincia per a destarsi un presentimento in tutti i membri interessati alla conservazione del tutto, e ci d a sperare che, dopo qualche crisi rivoluzionaria di
trasformazione, sorga finalmente quello che il fine supremo della natura, cio un generale ordinamento cosmopolitico, che sia la matrice nella quale vengono a svilupparsi tutte
le originarie disposizioni della specie umana (Kant, I., [41],
40).
La teoria democratica contemporanea ha ormai abbandonato
la finzione metodologica della societ chiusa e lorizzonte del
federalismo si va fondendo con quello della globalizzazione
(Benhabib, S., [12]; Held, D., [36]). Certo, di fronte al persistere delle divisioni del genere umano il realismo politico
ha buon gioco nellinsistere sulla visione dellordine internazionale come di uno stato di natura hobbesiano in cui gli attori perseguono il solo interesse di accrescere la propria sfera di influenza. E, tuttavia, se si guarda al federalismo con le
lenti weberiane del tipo ideale, la natura utopica del concetto rivela delle risorse culturali e normative tali da indurre ad
accogliere lo sguardo cosmopolita. Lo stesso Kant nel terzo
articolo definitivo per la pace perpetua aveva preconizzato
che ora, poich con la comunanza (pi o meno stretta) tra i
popoli della Terra, che alla fine dappertutto ha prevalso, si
arrivati a tal punto che la violazione di un diritto commessa
in una parte del mondo viene sentita in tutte le altre parti, allora lidea di un diritto cosmopolitico non appare pi come
un tipo di rappresentazione chimerica ed esaltata del diritto,
ma come un necessario completamento del codice non scritto sia del diritto politico sia del diritto internazionale verso il
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FEDERALISMO (dir. comp.)


diritto pubblico dellumanit, e quindi verso la pace perpetua, e solo a questa condizione possiamo lusingarci di essere
in costante cammino verso di essa (Kant, I., [40], 68).
11. - Fonti normative
Si rinvia alle fonti citate nel testo.
12. - Bibliografia
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ALBERTO VESPAZIANI

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