Licenciatura de Sociologia Sociologia da Cidade e do Territrio

Docente Isabel Duarte

Turma SD4 Trabalho Final

NDICE

1.

INTRODUO--------------------------------------------------------------------------------------------1

2.

DAS CIDADES-METRPOLES QUOTIDIANAS---------------------------------------------2

3.

PLANEAMENTO URBANO CAMINHOS PARA UM NOVO PARADIGMA------------4

Governabilidade estratgica-------------------------------------------------------------------------------6

4.

PLANEAMENTO ESTRATGICO UM NOVO QUADRO DE CIDADANIA

URBANA----------------------------------------------------------------------------------------------------------9
5.

PARA UMA CONSOLIDAO DO DESENVOLVIMENTO ESTRATGICO

MUNICIPAL----------------------------------------------------------------------------------------------------11
6.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS--------------------------------------------------------------19

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ii

INTRODUO

Pensar a cidade de hoje implica cruzar as dimenses polticas, culturais, econmicas, sociais e
ambientais sobre o consumo, produo e reproduo do espao urbano.
As mudanas operadas no contexto de uma economia global, estruturada em redes de fluxos
informacionais em tempo real, sobre uma plataforma de comunicaes tecnologicamente avanada,
reduziram a distncia entre os lugares e a forma como gerimos e associamos o tempo e o espao
(Giddens, 1992).
Neste novo tempo apelidado de ps-moderno ou ps-industrial, a propriedade de bens materiais
perde o seu valor econmico face ao acesso e capacidade de tratar e gerir informao. A cidade
global est a transformar a sua organizao em mercados de bens materiais para redes de acesso
informao (Rifkin, 2001). De uma cidade de lugares a uma cidade de fluxos (Borja e Castells,
1996) economicamente desmaterializada.
Os desafios colocados por um novo paradigma tcnico-econmico exigem novas perspectivas e
instrumentos de anlise sociolgica da cidade (Rodrigues, 1999) face s necessrias transformaes
no seu modelo de desenvolvimento e gesto poltica.
A urbanizao e informatizao da sociedade global colocam a cidade, enquanto espao territorial e
entidade social, cultural e poltica, em risco de diluio e colonizao por esta tendncia
(Rodrigues, 1999 e Borja e Castells, 1996), incapaz de dar uma resposta local eficiente aos
problemas urbanos emergentes numa nova ordem econmica e social.
Este trabalho apresenta alguns dos fenmenos mais marcantes da globalizao e revoluo digital
na transformao da cidade quotidiana e discute os mecanismos de gesto poltica ao nvel local 1,
entre as propostas tradicionais e um novo quadro de planeamento, para a consolidao de uma viso
futura politicamente aceite, socialmente justa e economicamente vivel, sobre os problemas da
cidade.

Considerando em particular a realidade dos municpios.

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iii

DAS CIDADES-METRPOLES QUOTIDIANAS

As crises econmicas que desde a dcada de 70 assolaram as bases do Estado Providncia foram
progressivamente alterando os padres de desenvolvimento social e econmico das sociedades
ocidentais, com forte expresso sobre a organizao da cidade. medida que os problemas das
pessoas se tornam globais, e elas tomam disso conscincia, no se resolvendo escala nacional
(fome, degradao ambiental, regulao da concorrncia e circulao de bens e pessoas, guerras e
narcotrfico), o tradicional Estado-Nao entra em colapso (Rodrigues, 1999; 104) o que coloca
problemas democracia e governabilidade.
Tambm a expanso da rea urbana, fruto de um movimento cada vez mais acentuado de migraes
para a cidade, onde se dispersa a mo-de-obra necessria para as diversas actividades econmicas
que a se concentram, torna a cidade um agente social economicamente relevante, estabelecendo a
ligao entre as instituies polticas e a sociedade civil (Borja e Castells, 1996; 90).
Os custos econmicos e sociais deste processo mecanicista 2, de urbanizao desenfreada e
desordenada so muito elevados, devido ao desperdcio de energia e degradao ambiental numa
poca de escassez de recursos e aos riscos de perda de identidade da cidade, enquanto sistema
especfico de relaes sociais e culturais com uma administrao poltica definida. Assiste-se ao
desfasamento entre a cidade real e a cidade legal (Seixas, 2002) e incapacidade em definir-se
os limites da cidade difusa.
A competitividade de empresas e territrios na atraco de investimentos e recursos globais
promove, neste quadro de carncia de uma viso estratgica e integrada sobre os problemas da
cidade, um predomnio de elites urbanas3 (Thornley, 1996) cujo capital econmico e financeiro lhes
confere a concentrao de poder, subtraindo a democraticidade local.
No mercado global a terciarizao das economias, os novos processos de organizao e gesto
flexvel do trabalho, a segmentao do processo produtivo em pequenas unidades de negcio por
diferentes territrios ligados em rede4 e a valorizao do capital humano, acentuam nas metrpoles
mundiais mais desenvolvidas a polarizao entre os recursos humanos qualificados das elites
urbanas (insiders) e os restantes trabalhadores (outsiders) que lhes prestam tarefas de apoio, mal
2

Segundo os parmetros clssicos da estandardizao fordista e taylorista.

Tratam-se de organizaes globais do sector tercirio como bancos, consultoras e sociedades multinacionais.

As actividades de Investigao e Desenvolvimento localizam-se mais prximo dos locais onde existe maior inovao e
concentrao de crebros, a produo no qualificada descentralizada para locais de mo-de-obra no qualificada barata e as
actividades de ps-venda e apoio ao cliente localizam-se prximo dos mercados metropolitanos.

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remuneradas e em regime de precariedade, ao assumir diversas expresses na coexistncia entre os

diversos segmentos sociais na apropriao da cidade.
A colonizao dos centros urbanos por estas elites empresariais, com a proliferao das periferias e
dos movimentos pendulares, a especializao funcional, o aumento da imigrao, a insegurana e a
gentrificao so traos marcantes das cidades globais, ou cidades duais5, cuja reflexo vital
para a programao da estrutura social e espacial da cidade com vista a garantir a sustentabilidade e
coeso social do territrio urbano em articulao com as tendncias da globalizao.
Os padres de socializao urbana, mediados pela generalizao das novas tecnologias de
informao e comunicao, esvaziam o espao pblico tradicional de cariz habermasiano, enquanto
espao de lazer e agir comunicacional, local de formao e exerccio cvico, de apreenso da
identidade urbana, ao privilegiar relacionamentos impessoais, efmeros e annimos, por detrs de
um interface de comunicao matricial.
A revoluo digital, matriz dinamizadora da economia global, possibilita o acesso a uma
diversidade de dados e contedos informacionais. A capacidade de aceder, processar e tratar
informao um valor em si mesmo, como a propriedade privada o foi na era industrial. As cidades
so ns importantes deste sistema de redes de informao e comunicao que circula em tempo real
escala global (Borja e Castells, 1996, 9).
Na sociedade em tempo real (Rosnay; 1975; 1967) a diversificao de estilos de vida em estratgias
pessoais de individualizao ou insero em comunidades de pertena assume novos contornos com
as potencialidades das modernas plataformas de comunicao e, por outro lado, pela massificao
de referncias culturais universais. Tais percursos levantam diversas questes sobre o papel
integrador da cidade na pluralidade de referncias culturais que lhe do sentido e constroem a sua
identidade.
Com efeito, a cultura do indivduo, a procura da diferena, do alternativo, assim como a
demarcao de estilos de vida urbanos, so marcas das dimenses imateriais de um padro de
referncias ps-modernas (Inglehart, 1990), cada vez mais valorizadas pelos indivduos e expressas
na promoo do capital simblico e cultural da cidade, bem como na importncia crescente da sua
imagem num quadro de valores ps-materialistas.

Este termo utilizado para expressar a polarizao nas cidades mais desenvolvidas. Preferimos adoptar uma perspectiva de
coexistncia entre diversos actores urbanos uma vez que as dinmicas sociais so demasiado complexas para se reduzirem a uma
relao bipolar entre ricos e pobres.

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PLANEAMENTO URBANO CAMINHOS PARA UM NOVO PARADIGMA

O metabolismo das cidades, entendidas como elementos de suporte do modelo econmico global e
das redes de fluxos de informao, pessoas, bens e capitais que o suportam, necessita de se ajustar a
esta nova realidade e aos problemas expostos, sem olvidar as especificidades culturais, econmicas
e sociais de cada territrio.
A instabilidade e a mudana so as duas dimenses mais consensuais nos autores que estudam o
fenmeno da globalizao. Neste contexto os novos desafios que se colocam gesto das cidades
globais no podem ser analisados e geridos segundo os mesmos procedimentos do passado, sob
pena das cidades virem a ser excludas de competio nos mercados globais.
Os processos de tomada de deciso tm de ser planeados com base nas dinmicas de
desenvolvimento globais de modo a potenciar os seus efeitos e minimizar os riscos no que respeita
s transformaes na estrutura da cidade.
Segundo Lacaze (1995) de uma maneira geral, as polticas de gesto do territrio tm pretendido
distribuir de uma forma mais harmoniosa os indivduos, as actividades e os grandes equipamentos,
pelo conjunto do territrio nacional, ou seja, contrariar os inconvenientes da concentrao
espontnea da populao e das empresas nas zonas j mais densificadas e industrializadas.
Mas, perante difceis e difusas percepes do que , hoje em dia, a grande cidade, o exerccio de
uma gesto e regulao sustentveis destes territrios urbanos tem-se tornado cada vez mais
complexo. De facto, nos ltimos anos tem-se vindo a assistir a um acrscimo da importncia das
metrpoles e das regies metropolitanas no desempenho econmico dos territrios, tanto nacionais
como internacionais, que tem vindo a fazer emergir novas problemticas e a exigir um tipo de viso
mais flexvel e inovadora.
Tem-se vindo a assistir, de certa forma, ao despertar de uma conscincia social e cultural perante a
relevncia de algumas dimenses de raiz urbana, sendo que as grandes mudanas, as
condicionantes, causas, consequncias, e respectivas urgncias da cidade, tm-se instalado de uma
forma progressiva nas representaes e nos discursos (Seixas, 2002; 58).
A expanso da economia de mercado auto-reguladora transformou todas as facetas da actividade
social, mas em particular a produo, permitindo que as estruturas capitalistas ultrapassassem os
limites nacionais e urbanos para uma escala global (Harvey, 1977).

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Estas transformaes no plano econmico modificaram profundamente as anteriores formas de

urbanismo nos pases capitalistas desenvolvidos, estando o metropolitanismo contemporneo
submetido as ditames de uma economia global de grande complexidade (idem). A globalizao,
concentrando nas cidades mais importantes que Ascher (1998) denomina global cities, as
funes-chave da economia internacional, constitui assim uma importante dimenso da
metropolizao.
No tendo o anterior modelo de planeamento produzido os efeitos scio-econmicos esperados
veio, por outro lado, confrontar-se com uma multiplicidade de novos problemas o declnio da
cidade a partir da sua metropolizao, desenraizamento das populaes, ausncia de emprego,
crise financeira pblica e burocrtica da cadeia administrativa (Pereira, 1990; 12), situao que
origina novas reivindicaes e faz questionar a forte componente quantitativa do anterior modelo de
planeamento.
Por outro lado, o espao reflecte tambm as questes mais agudas e contemporneas da actividade
humana e dos factos societais. A questo social tornou-se hoje territorial, concentrada em sectores
fragilizados nos grandes conjuntos metropolitanos (Guerra, 2002; 38).
Para muitos, ento, as actuais metrpoles apresentam-se como territrios praticamente
ingovernveis, dada a sua enorme complexidade, as suas mltiplas dimenses, e muito seguramente
a quase insustentvel forma de se poder gerir em diferentes escalas, em diferentes dimenses, em
diferentes reas e sectores, com um mnimo de estratgia comum de coordenao e integrao de
iniciativas (Seixas, 2002; 69).
Governabilidade estratgica
A emergncia de novas problemticas socio-urbansticas exige novas formas de pensar e agir sobre
a cidade, a qual deve ser concebida enquanto uma realidade flexvel, que se pode adaptar e
modificar ao longo do tempo, ao contrrio do que acontecia no passado com a produo massificada
e rgida de mdulos urbanos. O urbanismo deve ser gil e realizar-se mais a partir de projectos
urbanos do que atravs de grandes planos directores, j que, sendo necessrio promover nas cidades
a miscigenao funcional e a polivalncia, o planeamento deve ser mais pragmtico, elstico e
sensvel s lgicas do marketing urbano, no sentido de ser competitivo (Ascher, 1998).
O insucesso e o descrdito do planeamento urbanstico de tipo determinstico, num novo contexto
de incerteza, fizeram surgir um novo quadro conceptual, o Plano-Processo de apoio tomada de

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deciso. O novo sistema de planeamento estratgico que se prope para os Municpios, tem como
objectivo uma prtica contnua de desenvolvimento e estruturao do territrio (Pereira, 1990; 12).
O que tido como mais conveniente e equilibrado para o planeamento das cidades passa por um
processo liderado pelo sector pblico, participativo, de consenso, de compromisso, de
reflexo/aco, que sirva de quadro de referncia e que desencadeie e oriente as intervenes de
variadas agncias, pois na democracia e no aproveitamento de todas as contribuies que reside a
legitimidade da estratgia (Esteban, 1991).
Il sagit de promouvoir un urbanisme stratgique et dcisionnel, qui articule donc les ambitions
long terme et la gestion quotidienne, le global et le local, le gnral et le particulier, les capacits
cratives des initiatives prives et les moyens rgulateurs des pouvoir publics(Ascher, 1990; 115)
Na obteno de consensos e na construo de parcerias, acumula-se a sinergia e legitimidade do
processo de planeamento e definem-se os seus objectivos orientadores, cujo alcance e
operacionalizao passa, sobretudo, pelo trabalho de hierarquizao de prioridades, escolha de
instrumentos, avaliao de recursos, diagnstico das condies contextuais e da viabilidade da sua
concretizao (Domingues, 1995).
No entanto, segundo Seixas (2002), no nosso pas, no se tem assistido, na prtica, a substanciais
alteraes nos sistemas de gesto e actuao poltica e a um maior exerccio de cidadania. As
vises, as lgicas de actuao so muito distintas nos diferentes sectores coexistentes na cidade, o
que implica uma considervel dose de cedncias, de partilha, de descentralizao e de reorganizao
de responsabilidades e de poder. A sociedade portuguesa apresenta ainda uma cultura social de fraca
propenso para a mudana e mobilizao, muito ligada a um enquadramento muito prprio de
redes, canais e interdependncias de poder poltico relacional muito discricionrios e pouco plurais.
Tanto as polticas urbanas quanto o planeamento urbano tendem para a busca de maiores consensos,
rejeitando cada vez mais anteriores abordagens que ignoravam a diversidade e o conflito. Torna-se,
assim, pertinente a introduo do conceito de Governao Urbana, essencialmente desenvolvido por
Dunleavy, que reconhece uma crescente tendncia para a fragmentao e difuso do poder
territorial, e coloca assim a nfase na necessidade de uma interveno e viso estratgica plural,
atravs da coordenao dos diferentes actores urbanos, e nos consequentes processos de regulao e
legitimao, e nas dinmicas de negociao (Bagnasco e LeGals, citados por Seixas, 2002; 60).
Esta nova abordagem das cidades advm, assim, em larga medida, do reconhecimento do pouco
impacto do planeamento tradicional, mas tambm de uma nova forma de encarar o territrio e as

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suas dinmicas. Impe-se a ideia de que este construdo e apropriado por uma mirade de actores
de interesses e lgicas de aco diferentes (Guerra, 2002; 39).
Assim, a passagem da ideia de crescimento para a noo de desenvolvimento (local) parece passar
cada vez mais por uma gesto e planeamento prximos dos moldes empresariais, em que a imagem
das cidades um factor essencial para uma competio capaz, no seio do jogo econmico e cultural
global.
A principal diferena do planeamento estratgico face ao planeamento tradicional, baseado na
elaborao e utilizao de um plano rgido e estabelecido partida, pouco sensvel s flutuantes
dinmicas urbanas, volteis, principalmente dentro do nosso tempo histrico, o facto de pretender
ser interactivo. O seu quadro de referncia a aco e valoriza os processos mais do que os
produtos do planeamento. O planeamento encarado como uma vontade de produzir resultados e de
os controlar tratando-se, em ltima instncia, de um processo de racionalizao da aco pblica
urbana (idem, ibidem). Dito de outro modo, as principais diferenas estratgicas para com o
planeamento tradicional, residem na sua flexibilidade e construo contnua, (Domingues, 1995).
O planeamento estratgico considerado um mtodo sistemtico para gerir a mudana,
correspondendo, nesse sentido, a uma retrica da prtica que visa tornar aceitveis as novas
formas de aco pblica urbana, apelando a uma legitimidade no eleitoral mas democrtica
baseada nas decises colectivamente assumidas (Guerra, 2002).
Ao contrrio do processo de planeamento tradicional, o Plano-Processo desenvolve-se
simultaneamente a vrios nveis em articulao. Enquanto no planeamento tradicional a fase de
proposta corresponde sempre sntese do conhecimento pleno de cada sector de interveno, no
Plano-Processo as propostas surgem ao longo do prprio processo de elaborao do plano. O
objectivo operar sectorialmente, desde que conhecidas as interaces mais importantes, o que no
significa no existir uma viso global do funcionamento sistmico da realidade (Pereira, 1990).
Segundo Sorkin, citado por Neves (1996; 45-46) o planeamento estratgico define-se como um
processo sistemtico para gerir a mudana e criar o melhor futuro possvel. Trata-se de um processo
criativo de identificao e acompanhamento das aces mais importantes, tendo em ateno as
foras e fraquezas, bem como as ameaas e oportunidades.
O planeamento estratgico torna-se, assim, num processo de investigao/deciso/aco apto a
gerir oportunidades, eventualidades, mudanas e contingncias, a contrariar bloqueamentos e
fragilidades das organizaes a que se destina e a tirar partido das principais potencialidades, face a
cenrios desejveis de chegada (Domingues, 1995; 38).

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Instrumento activo de construo de um projecto para o futuro da cidade, tem na capacidade de agir,
ao sabor da adaptao s circunstncias, um antdoto para a paralisao operativa causada muitas
vezes pela incerteza (Domingues, 1995).
Consiste, assim, em aumentar as capacidades estratgicas dos actores que produzem e se
apropriam da cidade, utilizando utenslios e procedimentos cientficos e tcnicos com a inteno de
melhorar a eficcia, ou melhor as competncias da aco pblica (Guerra, 2002; 40).
O planeamento estratgico concretiza-se, ento, numa filosofia de governana activa para as
metrpoles contemporneas, atravs de uma viso sistmica da realidade territorial, desenvolvida a
longo prazo, identificando tendncias, estando atenta s oportunidades, organizando prioridades,
identificando vantagens competitivas, sendo flexvel ao nvel da tomada de decises, alimentando
uma nova cultura administrativa e fomentando a participao de todos os agentes sociais,
concertadamente (Guell, 1991).
O equilbrio parece estar no carcter mais animador e menos gestor do Estado, tendo-se substitudo
a preocupao com o crescimento urbano pela perseguio de um modelo de desenvolvimento
sustentado, com vista concretizao de uma cidade mais justa e habitvel, sublinhando-se a
necessidade de lidar com a sua complexidade de forma mais flexvel e democrtica (Guerra, 2002).
Exige-se rapidez na interveno, dado o carcter urgente dos problemas urbanos e a necessidade de
acompanhar os fluxos competitivos globais, ao mesmo tempo que se requer um planeamento bem
pensado, que consulte as diferentes partes, concertando interesses, efectuando um diagnstico
preciso da realidade. Aproximamo-nos de um equilbrio tnue entre a necessidade de agir de forma
rpida, eficiente e flexvel e a importncia de se ser sensvel aos interesses particulares de cada
contexto, trabalhando democraticamente, enquanto, por outro lado, a cidade ainda encarada como
um corpo total, no sentido de perseguir o bem comum (Seixas, 2002).

PLANEAMENTO ESTRATGICO UM NOVO QUADRO DE CIDADANIA

URBANA

Os principais bloqueios ao desenvolvimento estratgico local continuam a estar, por um lado, na

extrema dependncia do Municpio em relao Administrao central, no que se refere
operacionalizao dos instrumentos gerais que lhe permitem desenvolver as suas polticas de solo e
urbansticas e, por outro lado, na ausncia duma vontade poltica em enveredar decididamente por
um efectivo controlo do ordenamento e desenvolvimento do Municpio (Pereira, 1990: 12).

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No que diz respeito ao enquadramento normativo e administrativo, muitas das bases dos actuais
cdigos administrativos provm ainda do tempo do Estado Novo, com pesados e rgidos
regulamentos. Este enquadramento visto, manifestamente, como um forte adversrio processual
ao desenvolvimento de uma diferente cultura administrativa. A grande maioria dos responsveis de
departamentos municipais tm referido que o peso do trabalho processual to elevado e
burocrtico, que no permite praticamente nenhum tempo de reflexo, de formao, e o necessrio
desenvolvimento de uma cultura de mudana com vista a uma organizao mais pr-activa. Assim
foi-se desenvolvendo, ao longo de dcadas, uma cultura administrativa que permite muito pouco
espao para procedimentos, negociaes e entendimentos mais flexveis (Pinho, citado por Seixas,
2002: 68).
Outra dimenso em termos das dificuldades a enfrentar so os status de poder estabelecidos nos
actuais enquadramentos, que reagem a todo o tipo ou tendncia de mudana. Privilgios, pequenos
e grandes, alguns estabelecidos h longa data, que passam mesmo por modificaes polticas de
fundo, posicionamentos de lobbies, formas de influncia colateral, provavelmente s consentiro a
mudana quando esta no se traduzir por uma perda da sua influncia (Seixas, 2002; 61).
O planeamento estratgico apela a uma aliana entre a sociedade civil e os poderes pblicos,
permitindo e desejando a parceria pblico-privado. No entanto, a aco pblica conduzida por
protagonistas heterogneos pode tornar-se ambgua e fazer esquecer os objectivos de equidade. Ao
procurar os actores que tm recursos para intervir ao nvel do espao urbano arrisca-se que sejam os
actores de maior poder e se desprivilegiem os menos poderosos. Ao perder as referncias, a eficcia
pode dominar sobre a equidade (Guerra, 2002; 43).
Mas, se o desenvolvimento significa alguma coisa deve ser a clara melhoria das condies de vida,
sobretudo dos excludos e isso exige no apenas um Estado consciente, no demissionrio mas
assente em instituies de democracia participada (idem: 44).
Este tipo de planeamento passa por uma activa participao das populaes, eleitos locais e
tcnicos, de molde a interpretar e confrontar as aspiraes e os interesses das respectivas
comunidades, com os meios tcnicos e financeiros dos Municpios. () Por outro lado, h que
tentar compatibilizar os diferentes interesses em jogo pblicos e privados por forma a minimizar
os conflitos no seio da comunidade, e ainda, assegurar que a interveno dos poderes pblicos se
processe atempadamente, no estrito cumprimento da lei, de molde a poder orientar eficazmente a
iniciativa privada (Pereira, 1990; 11).

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No se pode, no entanto, deixar de reconhecer aos diversos rgos do Estado um papel essencial de
elemento, de certa forma, dinamizador desta necessria motivao cvica, numa sociedade com
grandes dificuldades de afirmao participativa (Seixas, 2002).
No entanto, segundo Ruivo, citado por Seixas, os canais de negociao utilizados na configurao
dos processos de poder e influncia ao nvel local, em Portugal, so desenvolvidos informalmente
por teias e redes de poder relacional. Esta democracia de acessos que temos assume uma lgica
de decises fundamentada em esquemas de reciprocidade de influncias e de solidariedades
partilhadas em crculos muito restritos, que atravessam verticalmente os diferentes nveis do
Estado(idem).
Deve competir ao Estado um importante papel de catalisador da mudana, de potenciador dos
efeitos de multiplicao e de coordenador da Governao, evidentemente. Uma reforma fiscal,
novos quadros normativos de planeamento e negociao, novas geraes de planos, o reforo das
autoridades metropolitanas, a correco das perverses normativas ao nvel dos solos, dos valores
matriciais, do arrendamento, so todas reas de fundamental e evidente actuao poltica (Seixas,
2002: 70).
Por outro lado, para serem competitivas, as cidades devem ser, mas tambm parecer, atractivas,
garantindo qualidade de vida e prosperidade econmica, assumindo assim a sua capacidade de se
venderem e de se representarem exteriormente uma importncia crescente (Ascher, 1998).
Devido ao constante processo de avaliao e hierarquizao a que as cidades esto hoje sujeitas, que
impe cenrios de competio global entre lugares, tem aumentado a presso para a mediatizao
das polticas urbanas. Neste contexto, as cidades esto a tornar-se um objecto cuja imagem est a
ser permanentemente trabalhada e promovida e procuram, em conformidade, gerir estrategicamente
as suas imagens de modo a ganharem vantagem no jogo concorrencial que as estratgias discursivas
e representaes esto a converter em cenrio simbolicamente dominante (Peixoto, 2000; 99).
A afirmao do potencial das cidades passa cada vez mais por polticas de concepo e de gesto de
imagens que sejam capazes de revelar as oportunidades que a cidade capaz de oferecer. Assim, as
campanhas de marketing urbano, atravs das quais as cidades se auto-representam, constituem-se
como uma das dimenses centrais do jogo concorrencial intercidades (Peixoto, 2000).
Assim, qualquer plano de desenvolvimento que no contenha estratgias de promoo estar
sempre incompleto, no possuindo capacidades reais de gerar desenvolvimento (Ledo, 1996).

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PARA UMA CONSOLIDAO DO DESENVOLVIMENTO ESTRATGICO

MUNICIPAL

Desde logo surge a ideia de reforar a sociedade local e as suas instituies polticas como base de
articulao eficiente, justa e solidria entre sociedade e economia, e tecnologia e cultura no sistema
tcnico-econmico global (Borja e Castells, 1996), dado que estas instituies se encontram mais
prximas dos seus cidados, compreendendo e defendendo melhor os seus interesses, sendo-lhes
reconhecida legitimidade e representatividade para tal.
A histria e tradio do Poder Local em Portugal, anterior formao do prprio Estado tornam os
municpios a principal dimenso territorial portuguesa, ocupando uma posio privilegiada para o
equacionamento dos contornos de um modelo de desenvolvimento alternativo para o nosso pas
(Henriques, 1990; 85). Assim na organizao administrativa do pas as autarquias locais,
nomeadamente os municpios, constituem os actores privilegiados na interface entre as dinmicas
globais e locais.
As transformaes na cidade ps-moderna operadas pelas dimenses econmicas, tecnolgicas,
sociais e culturais no contexto da globalizao tm vindo a ser equacionadas na gesto das cidades
atravs de uma perspectiva mecanicista, sustentada por metodologias de planeamento funcionalista.
O planeamento urbano na maioria dos municpios portugueses e no ordenamento jurdico vigente
um planeamento funcionalista, hierarquizado e finalista, desajustado da complexidade,
heterogeneidade, mudana, escassez de recursos, incerteza, desequilbrios scio-urbansticos e
conflitualidade, as novas variveis do planeamento territorial e urbano (Ferreira, 2005; 70).
Trata-se de uma perspectiva centralista, sectorial, rgida e tecnocrtica de desenvolvimento da
cidade, fundada na regulao e programao de elementos fundamentalmente econmicos e fsicos,
como o uso do solo, as infra-estruturas e os equipamentos. Os instrumentos de gesto territorial
esto fortemente sujeitos a arbitrariedades polticas e a influncias de elites urbanas, nomeadamente
do sector financeiro e imobilirio, cultivando uma postura passiva no que respeita reteno no
mercado fundirio e pouco interventiva na oferta pblica e privada do mercado de habitao.
A importncia do planeamento na requalificao da cidade requer a consolidao de uma
perspectiva integrada da cidade (Carvalho, 2003), de uma viso de futuro sobre o caminho a
percorrer face aos desafios que se colocam, em particular a modernizao econmica, infra-

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estruturao urbana, qualidade de vida, integrao social e governabilidade (Borja e Castells, 1996;
98).
Para tal no so suficientes as medidas polticas actualmente implementadas no sentido do reforo
das competncias e autonomia dos municpios, de uma cultura democrtica, descentralizao
poltica e administrativa e reforma dos instrumentos de gesto territorial. O problema coloca-se a
outro nvel, isto , a ruptura com um modelo de planeamento funcionalista, estruturado de cima para
baixo.
Hoje em dia a cidade metropolitana plurimunicipal e politicamente desordenada, sem uma
integrao local das vrias polticas sectoriais6, integrando vrios agentes polticos em diversos
nveis da administrao, amide com competncias sobrepostas, funcionando em modos de gesto
burocrtica, fechada sobre as suas rotinas e procedimentos pouco transparentes, suportados por uma
legislao7 excessiva e desconexa.
Ainda que com boas reformas administrativas, as carncias de recursos do Estado no asseguram
uma estratgia de descentralizao eficaz. Sem a necessria legitimao poltica, por eleio
democrtica, a administrao intermdia no passar disso mesmo um conjunto de rgos
meramente administrativo sem um poder poltico estvel para garantir a aplicao do seu quadro de
competncias e legtima representatividade sobre as conurbaes metropolitanas8.
A resposta eficaz aos problemas actuais da cidade passa por uma cultura urbana forte a partir da
participao e envolvimento activo dos cidados, actores pblicos e privados na definio de um
projecto de cidade, consubstanciado num contrato poltico entre a sociedade civil e as instituies
pblicas, o qual constitui uma oportunidade mobilizadora para dar resposta aos desafios da
globalizao e suprir incapacidade do Estado, legitimando a gesto administrativa local em torno
dos princpios da descentralizao, autonomia, transparncia e subsidiariedade.
Garantir a inovao democrtica, em torno do exerccio efectivo da cidadania urbana, constitui a
base motriz para um modelo dinmico de desenvolvimento da cidade a partir da gesto da
governana, isto , estabelecendo um contrato de cidade com mecanismos de regulao do poder
que estimulem e potenciem a participao dos cidados e organizaes da sociedade civil no
6

A maioria das instituies com influncia em reas como os transportes, servios sociais, ou a habitao, entre outras reas, pouco
ou nada tm que ver com o governo local (Seixas, 2002; 66)
7

Relembre-se que o nosso Direito Administrativo ainda fortemente marcado pela concepo jurdica de Marcello Caetano e Freitas
do Amaral, seu discpulo e assistente acadmico.
8

Veja-se o caso das CCDRs.

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governo das cidades, enfatizando a autonomia da tomada de deciso de comunidades

territorialmente organizadas (Guerra, 2002; 44) atribuindo-lhes claras responsabilidades na gesto
de medidas e projectos concretos, renovando assim a noo de Rousseau de contrato social.
Para tal, a glocalizao, expresso local de uma viso ampla sobre os fenmenos globais, requer
uma nova definio da governao local com vista a reforar as interdependncias e sinergias entre
os actores urbanos na promoo externa da cidade em cooperao com nveis centrais da
administrao e em parcerias pblico-privadas, bem como no reforo dos laos de pertena cidade
em estratgias de inovao poltico-administrativa de modo a gerar mecanismos de cooperao e
participao da sociedade civil.
Esperar e agir, prever e planear, ou fazer acontecer so estas as etapas de desenvolvimento de
uma metodologia de projecto; a primeira corresponde a uma viso reactiva e burocrtica, a segunda
a uma perspectiva gestionria, a terceira a uma atitude empreendedora. O futuro j existe para quem
o sabe ler, portanto, a viso estratgica da cidade procura um controlo da entropia 9 do sistema
urbano em torno de objectivos claros, social e economicamente sustentados, negociados entre todos
os parceiros.
Todavia no possvel realizar este desiderato sem atribuir um poder social e poltico efectivo aos
cidados organizados na prossecuo dos objectivos de um projecto de cidade. O empowerment,
ambicioso modelo alternativo de desenvolvimento social proposto por Friedmann (1996) incorpora
a democracia participada e o envolvimento de sectores excludos como prioridade no
desenvolvimento das sociedades, face aos objectivos de crescimento econmico. Renasce, assim, a
inteno de recuperar algumas iniciativas, pouco activas nos ltimos anos, que atravs da
organizao informal ou associativa de cidados, questionam os obstculos institucionais que as
separam das estruturas de tomada de deciso (Gonzlez, 1995).
Ora aqui se colocam os maiores desafios poltica estratgica das cidades. Como garantir a
competitividade das cidades numa economia global flexvel, atravs da integrao scio-cultural
dos cidados, em processos de tomada de deciso eficientes, cleres, descentralizados e
participativos, que assegurem o respeito pelas geraes futuras, a preservao do ambiente e a
coeso social?

O princpio da entropia (2. lei da termodinmica) refere-se tendncia dos sistemas para a degradao por dissipao de energia e
progressivo aumento da sua indisponibilidade. Entropia, relembre-se, tem origem na palavra grega entrope que significa mudana.

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Ver primeiro e mais longe, analisar em profundidade, agir e pensar no homem a proposta de
Brgson (cit. Stacey, 1998). O planeamento estratgico, fundado nestes propsitos, rompe com um
planeamento mono-funcionalista e estandardizado, assume claramente a diferena como um valor
cultural e identitrio da cidade, recusa a homogeneidade e constitui-se como a expresso dinmica e
multi-cultural da cidade integrando componentes econmicas, sociais, urbansticas, culturais e
ambientais (Ferreira, 2005;128).
A adeso a um processo de investigao-participao-negociao-deciso-aco remete o
planeamento estratgico para uma mudana de paradigma na governabilidade local cujos novos
processos foram j propostos por Guerra (2000) no quadro de uma sociologia da aco. A transio
de uma poltica de representatividade democrtica para uma poltica de participao democrtica
acarreta, por certo, a necessidade de uma cultura scio-politica e administrativa (Seixas, 2002; 61)
dos eleitos locais no sentido de promoverem um maior envolvimento e expresso da comunidade
nos processos de tomada de deciso e aco colectiva, reduzindo as discricionariedades polticas em
face de uma cultura participativa da sociedade civil mais embrenhada na organizao do seu
territrio.
Contudo, o nvel de qualificaes educativas e a urbanizao tardia da nossa sociedade expressam
uma afinidade ainda muito forte com valores tradicionais (Inglehart, 1990) traduzidos num
potencial de mobilizao cvica e poltica reduzido, segundo padres mais convencionais,
nomeadamente o voto, com uma proximidade a valores materialistas 10 associados a sociedades
industriais pouco desenvolvidas atavicamente dependentes do Estado-Nao.
Uma cultura poltica e urbana moderna, manifesta num quadro de valores ps-materialista 11 de
cidados politicamente mobilizados e lderes polticos empenhados em processos de gesto mais
negociados, flexveis e subsidirios, constitui o repositrio essencial para desenvolver solues de
partenariado num plano estratgico de projecto de cidade, no mbito de uma sociedade globalizada.
Resta saber se as excepes de planos estratgicos no nosso pas confirmam esta regra.
A ruralizao do urbano (Ferreira, 2005; 103) foi a pesada herana do processo histrico de
urbanizao, marcada no ordenamento catico do nosso territrio, com as naturais dificuldades,
ainda hoje manifestas, nas percepes e representaes sociais dos cidados face cidade (Ferreira

10

Defesa, segurana e rendimento econmico.

11

Qualidade de vida, preservao do ambiente, futuro das geraes vindouras.

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e Casanova, 1999) que caracterizam o dficit de cidadania urbana, assimilao cultural da cidade e
urbanidade de todos os actores da cidade.
Esta uma questo decisiva para a sustentabilidade do territrio. A motivao cultural da sociedade
civil para os problemas urbanos em Portugal apenas se tem feito sentir nos movimentos NIMBY 12
(Seixas, 2002; 63). Os autarcas mantm a salvaguarda do seu peso dominante no processo de
tomada de deciso, pouco pluralista e carente de uma viso estratgica, ratificado pelos agentes
privados dado que lhes de todo conveniente as polticas liberais de valorizao mercantil do solo.
A planificao estratgica muitas vezes um chavo levianamente utilizado para fins de
marketing urbano e menos para a transformao estratgica real dos territrios urbanos (Guerra,
2002).
Por ser um processo moroso, que implica um empenho poltico e comunitrio forte, de
transformao estrutural das estratgias de produo do espao urbano, quando no so atingidos os
objectivos a curto ou a mdio prazo por incapacidade tcnica ou falta de vontade poltica real, uma
frustrao generalizada pode pr em causa a continuidade do processo numa linha mais produtiva e
esforada (idem).
Ainda dentro das fraquezas que caracterizam muitas vezes a implementao destes processos de
planificao, pode apontar-se a recorrente preocupao excessiva com os objectivos economicistas
e competitivos, que se sobrepe ao interesse de alcanar um desenvolvimento sustentado ao nvel
ambiental e social, e que corrompe, assim, os princpios redistributivos, igualitrios e ecolgicos do
modelo ideal de governana urbana que se exige nesta etapa do processo de urbanizao (ibidem).
A planificao estratgica no e, nem pretende ser, a panaceia que d resposta a todos os
problemas que confluem na planificao e gesto urbana. O excesso de expectativas pode revelar-se
frustrante e perder credibilidade (Guerra, 2002; 55), sendo, por isso, importante que se combinem
abordagens tradicionais e inovadoras, multidisciplinares, numa combinao de esforos e numa
partilha de objectivos, por parte do sector privado, da administrao pblica e da aco participada
dos urbanitas em geral, num trabalho real e interessado que evite a trivializao deste til
instrumento de governana urbana, tirando dele o melhor partido.
No quer isto dizer que o planeamento estratgico um caminho condenado partida, sujeito
banalizao, discricionariedade e demagogia poltica; apenas salientar que ele rduo e complexo.
... um processo de conduo da mudana baseado numa anlise participativa da situao e da
12

Not in my Backyard

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evoluo prospectvel, com a utilizao dos recursos (escassos) nos domnios crticos (Ferreira,
2005; 126).
O planeamento estratgico, enquanto projecto de transformao urbana resulta, segundo Borja e
Castells (1996; 98) da conjugao de trs factores:

Sensao de crise agudizada por uma preocupao da globalizao da economia;

Cooperao entre os agentes urbanos pblicos e privados, e a existncia de lideranas locais

(poltica e cvica);

Vontade comum e consenso dos cidados para a cidade dar um salto em frente do ponto de
vista territorial, econmico, social e cultural.

A mudana, que se afigura morosa e difcil, para este paradigma urbano centrado na negociao,
participao, continuidade e envolvimento dinmico num processo circular equaciona as
responsabilidades polticas ao nvel da formao e responsabilizao dos cidados, como tambm
na reforma administrativa e estratgias de governabilidade, no sentido de aproximar os cidados da
gesto do territrio, consolidando uma cultura poltica democrtica em torno da ideia de um
projecto comum de desenvolvimento.
Importa saber a posio dos nveis polticos nacionais para fomentar este processo. Os municpios
sero amortecedores da crise, apndices locais da administrao central, minorando as
carncias das populaes atravs de medidas avulsas no mbito de um planeamento funcionalista
maximizador do crescimento econmico e infra-estrutural, em fluxos de desenvolvimento centroperiferia?
Ou assume-se efectivamente uma nova poltica urbana (Portas, 2003) reforando a legitimidade
democrtica do Poder Local e a sua autodeterminao selectiva (Henriques; 1990; 88) actuando
como agente de mudana social, num modelo de desenvolvimento endgeno de pessoas e no de
lugares, privilegiando a redistribuio de riqueza e a mobilizao dos recursos locais para a
satisfao prioritria das necessidades bsicas dos muncipes, ao reforar a identidade territorial das
populaes e das suas formas de organizao comunitria (Henriques, 1990, 54)?
Com efeito, reflectir sobre o futuro do planeamento estratgico, enquanto instrumento macro de
planeamento fsico, econmico, social e cultural para o territrio passa por uma anlise profunda do
modelo de desenvolvimento local e do seu quadro poltico-institucional. Por um percurso
partilhado, entre os actores polticos e a sociedade civil, de uma administrao local do Estado

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central efectivao do Estado local, considerando a possibilidade de incluir na gesto estratgica
local as seguintes facetas (Henriques, 1990; 88-89).

Prioridade mobilizao de recursos, identificando aqueles que antes eram invisveis

(ONGs, energias renovveis, internalizao financeira dos custos sociais da urbanizao,
preservao do patrimnio imobilirio edificado);

Entendimento do planeamento como um pacto coordenador e compatibilizador de

intervenes (com respectiva avaliao econmico-social) de baixo para cima (bairro,
quarteiro, freguesia); um planeamento no dissociado da gesto e participado (no s
formalmente, auscultando as objeces ao plano exposto) no estabelecimento dos programas
polticos, por problemas e reas, levando descentralizao da gesto de servios e dos
espaos colectivos para nveis inferiores (freguesias) ou para o sector autnomo;

Novas formas de desenho urbano, envolvendo utentes futuros em processos de planeamento

mais realistas, partindo de problemas concretos e identificados, avaliando recursos e
identificando agentes promotores, respeitando a identidade cultural local nas formas
urbansticas.

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Sociologia da Cidade e do Territrio
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Planeamento Estratgico Municipal

Uma Proposta de Interveno no Espao Urbano
Trabalho de Avaliao Final

Joo Paulo Rosa Azevedo de Almeida - 21727

Jos Paulo da Costa Neves 22700
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14 de Junho de 2006