DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA: UN PROCESO CRTICO

No es novedad para ninguno de los colombianos el establecer las terribles dificultades

que tiene el estado colombiano para garantizar la calidad de vida. No s necesario
siquiera recurrir a estadsticas: basta con echar un vistazo a su alrededor. Desigualdad,
carencia de oportunidades, dficit econmico, predominan por doquier. Saliendo un
poco de la realidad bogotana, el panorama no mejora. Municipios estancados, con
economas en decadencia y migracin de cerebros. No es, de ningn modo, lo que los
padres de la Constitucin poltica de 1991, tenan presupuestado para 23 aos despus
de redactar la que se llam en su momento una de las constituciones ms garantistas
del mundo. Las buenas intenciones de estas garantas, se han esfumado con el
transcurrir de los aos.
No obstante, no todo es negligencia. Se pretendi en algn momento que la
constitucin del 91 si marcara la historia del desarrollo del pas en dos. En trminos
reales, parte de la crisis obedece a los malos manejos ejecutivos y administrativos.
Sumado a esto, la muy extensa cadena burocrtica y los cargos polticos con
contribuyen a solucionar el amplio panorama de caos que impera en el nivel
administrativo.
Desde la concepcin misma de la patria, ha representado un problema el conflicto
centralismo-federalismo. Si bien la historia se va a encargar de nombrar al centralismo
como ganador de la contienda, resulta curioso observar cmo, uno de los procesos en
auge que busca reactivar la eficacia de la administracin y funcionamiento del estado,
sea precisamente la descentralizacin, concebida como un proceso de delegacin de
ciertos servicios a entes subalternos gubernamentales, incluyendo las disposiciones
legales, fiscales, y la responsabilidad poltica y administrativa sobre dicho servicio
(Galilea, Letelier y Ross, 2011). Estamos hablando, pues, de autonoma.
La descentralizacin es un ncleo problmico, centro de gran debate en lo que a
polticas administrativas se refiere. Como es natural, tiene adeptos y detractores,
aunque las posturas de stos sean maleables al modelo ideolgico-poltico de turno. Es
importante aclarar que no es objeto de este documento apoyar o deslegitimar en modo
alguno el proceso de descentralizacin; se busca, por el contrario, analizar ciertas
particularidades con respecto a la descentralizacin de algunos servicios en especfico,
con sus causa y consecuencias, y plantear una postura objetiva al respecto, con
beneficios y falencias, todo esto enmarcado dentro del proceso evolutivo natural que
dichos servicios deben ostentar.

La necesidad de descentralizar la plataforma poltica y administrativa se hace latente

hace varias dcadas, pero se hace explcita a partir de las reformas constitucionales. Es
importante aclarar que esta nueva empresa no slo buscaba otorgar ms
responsabilidades y autonoma fiscal a los entes territoriales, sino que surge de una
necesidad imperativa de democratizar el ejercicio del poder en las regiones -este
segundo tem va a ser fundamental para el cumplimiento del primero- (Penning Gaviria,
2003).
Este nuevo modelo descentralizado, con alcaldes electos bajo poder popular, va a
permitir en cierto modo una mejor accin sobre los recursos y las necesidades
especficas de cada regin, en tanto los dirigentes, como parte de su proceso poltico,
deben empaparse de las falencias administrativas de las poblaciones, as como
plantear metas de desarrollo de los municipios a futuro.
Con el poder centralizado y la escala burocrtica extendindose progresivamente, se
haca extremadamente complicado realizar una gestin efectiva que supliera
necesidades e identificara problemticas locales. Sumado a esto, la dirigencia local
puede tambin adaptar el funcionamiento de los servicios pblicos y la prestacin de los
mismos a las caractersticas particulares de cada regin (poblacin, nivel
socioeconmico, vulnerabilidad, accesibilidad, acueducto y alcantarillado, etc.).
Galilea, Letelier y Ross (2011) asumen la descentralizacin como un proceso que se da
en cuatro dimensiones en paralelo. La primera de estas dimensiones es la institucional.
Esta faceta involucra todo lo que respecta al poder poltico, los dirigentes y su
concatenacin (nacional-departamental/distrital-municipal).
Como se estableci anteriormente, la descentralizacin institucional permite autonoma
de los dirigentes locales en las cuestiones administrativas y de prestacin de servicios,
sin perder de vista que se trata tambin de un proceso poltico, y todo lo que de l se
pueda derivar.
En segundo lugar, tenemos la dimensin del desarrollo. sta contempla todo lo que
tiene que ver con el crecimiento de la poblacin en trminos de infraestructura y su
desarrollo sustentable. Debe este factor garantizar el crecimiento de la poblacin y
polticas eficientes en trminos de vivienda y calidad de vida.
En este punto, esta segunda dimensin entra en un eventual conflicto con la primera, ya
que el plan de desarrollo establecido por un dirigente, a menudo va en contra de las
ideas y gestiones de su predecesor o sucesor. Esto produce retrasos en el desarrollo de
las poblaciones, una alta volatilidad de las prioridades que se supeditan al dirigente de
turno, y malversacin de fondos y malas inversiones.

Como es de suponer, las poblaciones se ven ms afectadas que beneficiadas cuando el

proceso de descentralizacin, en trminos de desarrollo, est saturado por conflictos
polticos. La contrariedad no slo se presenta a nivel local, sino que se desprende
desde el gobierno nacional, cuando bancadas y fortines polticos se muestran
negligentes con dirigentes electos que en campaa (y an en el ejercicio) pertenecen a
un partido poltico de oposicin.
En un tercer momento, encontramos la dimensin social. La descentralizacin en este
nivel atae a todo lo que tiene que ver con la integracin social, la prestacin equitativa
de los servicios pblicos, los mecanismos de accin e integracin social en las regiones
urbanas y los sectores rurales, entre otros.
La descentralizacin en este aspecto desempea un papel fundamental: es
absolutamente necesario dilucidar las necesidades primarias de cada poblacin en
especfico, y a partir de esto desarrollar planes de accin efectivos con los entes
subalternos destinados para ello. Estas necesidades especficas estn delimitadas y
articuladas por factores tan diversos, que van desde la cultura y las dinmicas sociales,
hasta la ubicacin de la poblacin en un plano geogrfico.
En cuarto lugar, pero no por eso menos importante, encontramos la dimensin
participativa y de gestin ciudadana. Este nivel de la descentralizacin corresponde a
factores determinantes como la construccin de un capital social, la participacin y
gestin ciudadana, el poder local, las identidades, etc.
En esta faceta es la poblacin, como es evidente, quien desempea el rol determinante.
A partir de la participacin estructurada y organizada de la ciudadana en la
construccin de su plan de desarrollo, y de los proyectos comunitarios se derivan de
este norte, es que se puede dirigir a la poblacin, en el sentido amplio de la palabra, por
una direccin establecida que comprenda evolucin y gestiones eficientes en lo
respecta a lo poltico, el desarrollo y la infraestructura, y el ecosistema social y sus
necesidades particulares.
A pesar de lo ya establecido, resulta vago y hasta ambiguo hablar de descentralizacin
en el estado, sin poner en claro no slo las dimensiones de la descentralizacin, sino
aquellos servicios bsicos cuya descentralizacin pas a ser el factor determinante en
la re-evolucin del estado en trminos administrativos.
Galilea, Letelier y Ross (2011) plantearon 5 servicios bsicos, en proceso de
descentralizacin a partir de la Constitucin poltica de 1991. Ellos son salud,
educacin, sanidad, seguridad y orden pblico, y fomento productivo. Como se puede
apreciar, estos servicios bsicos comprenden un espectro dentro de cual, con la

recepcin adecuada y efectiva de dichos servicios, se podra estar hablando en cierta

medida de calidad de vida.
En lo referente a la salud, el progreso es evidente. Antes del proceso de
descentralizacin que inicia con la ley 10 de 1990, el sistema hospitalario era ineficaz y
poco confiable. Los hospitales estatales se vean profundamente contrariados
manejando usuarios sin estructuras de afiliacin determinadas, fuera de las provistas
por la Caja Nacional de Previsin Social. El sector pblico, por su parte, ostentaba una
afiliacin diferente, a centros hospitalarios especficos destinados a funcionarios
oficiales. Este modelo era un poco ms eficiente, pero como se ha establecido, se debe
propender por acceso equitativo a los servicios pblicos, y la salud no puede, de ningn
modo, ser la excepcin.
Por otra parte, la inversin en salud, en lo que respecta a locaciones, instrumentos,
personal, investigacin, etc., se vea afectada por los estamentos burocrticos,
especialmente en las regiones de la periferia. Con este panorama, es apenas lgico
que el servicio de salud fuese poco efectivo y no llegara de manera adecuada a los
usuarios de forma indiscriminada.
Con la creacin de las Entidades Promotoras de Salud, logr articularse de una manera
mucho ms efectiva el funcionamiento de los centros hospitalarios y de los afiliados,
generndose una amplia gama de empresas en donde el usuario comparte los aportes
con el empleador, y es libre de escoger la empresa que le prestar el servicio. Otro
avance significativo fue dar la responsabilidad de inversin y manejo administrativo y
operativo a los entes locales, con el fin de identificar las particularidades y necesidades
especficas de estos centros y poder actuar sobre estos de forma efectiva.
Con todo este panorama, se podra suponer que el modelo de salud en Colombia ha
mejorado; no obstante, presenta falencias gravsimas en regiones donde la gestin es
ineficaz y los fondos se han malversado. Sumado a esto, las EPS han encontrado
vacos en la reglamentacin jurdica que les cobija, y a menudo su actuar est
condicionado por la cantidad de tutelas en su contra. Esto sin mencionar la
problemtica de los medicamentos y las enfermedades y sus respectivos tratamientos
que se niegan a proveer por el costo de los mismos, an cuando el usuario se
encuentre al da con los aportes.
Con respecto a la educacin, la situacin actual es similar. Con la descentralizacin se
otorg mayor poder de gestin a los entes municipales y departamentales. Con la ley
115 de 1994, o Ley General de educacin, se redistribuyen las responsabilidades desde
lo nacional hasta lo local. No obstante, la ley contempla una falla fundamental: se
inclina mucho hacia lo administrativo, y lo acadmico queda rezagado. A pesar de que
en la dcada siguiente, varias reformas trataran de resolver el problema planteado, se

nota el desfase entre el avance administrativo con respecto a lo acadmico, an cuando

ste ltimo debera ser predominante. Otro de los fallos es el paralelismo entre la ley
que regula la educacin bsica y media, y la ley que regula la educacin superior. Si
bien se entiende que en el caso de la educacin la descentralizacin al largo plazo
puede llegar a ser un proceso beneficioso, no es concebible que estas dos facetas de la
educacin estn desarticuladas. Se debe avanzar en un frente educativo homogneo.
Cuando se habla de sanidad, en este caso particular, nos referimos especficamente a
los servicios de recoleccin y disposicin de residuos domiciliarios. Con la ley 99 de
1993, la responsabilidad de la disposicin de estos recurso recae sobre las cabeceras
municipales. Son stas las encargadas de darle manejo a los residuos domiciliarios, y
de darle cobertura al servicio para que el acceso sea para la poblacin en su totalidad.
Esto plantea dos problemas: los rellenos sanitarios, que representan una solucin
provisional que crece a magnitudes inverosmiles a diario, y la falta de polticas de
reciclaje eficientes que permitan el re-uso de materiales contaminantes.
Aparte de este factor, las Corporaciones Autnomas Regionales, reglamentadas
tambin por esta ley y beneficiadas fiscalmente por los impuestos prediales, han
devenido en fortines polticos y sus acciones derivan de beneficios y ddivas a los
dirigentes de las regiones donde operan. Sus manejos estn ligados generalmente a los
planes de contingencia, y la falta de polticas preventivas para el cuidado del ambiente,
muestran una homognea tendencia hacia una crisis ambiental en todo el pas.
En lo que respecta a la seguridad y el orden pblico, es importante aclarar que el ente
encargado de velar por esta necesidad es la Polica Nacional. Su subdivisin va ligada
a los entes departamentales y distritos especiales. El problema fundamental de la
fuerza pblica en Colombia deriva de la superposicin de funciones con las fuerzas
militares (de las cuales la polica no forma parte) en las zonas del conflicto armado. Las
fuerzas militares tiene por funcin primaria la proteccin de la soberana, por lo que el
conflicto interno y su manejo perteneceran nicamente a la polica.
Como a todas luces esto es imposible, por las dimensiones desbordadas del conflicto,
los recursos destinados al control del orden pblico se vuelven errticos, y se propende
por el mismo en regiones militarizadas, en muchos casos descuidando poblaciones,
que si bien no se ven afectadas por el conflicto, necesitan tambin de la fuerza pblica
para su proteccin y control.
Por ltimo, el apoyo a los pequeos productores y medianas empresas (PYME), se
establece de manera estructurada con la ley 905 de 2004. Como se puede apreciar,
este factor est desfasado del proceso de descentralizacin de los dems servicios
bsicos alrededor de una dcada. Curiosamente, las entidades que regulan estos
apoyos son independientes de los gobiernos departamentales a pesar de su carcter

pblico. Sin embargo, son los departamentos y municipios los encargados de promover
el desarrollo econmico en sus territorios. Esto implica la institucin de polticas y
planes de gestin en los que se promuevan las iniciativas locales dependiendo de la
regin y sus productos locales. Estas polticas y planes de gestin encuentran su mayor
contradiccin en los Tratados de Libre Comercio, donde de una forma u otra, se
importan productos que localmente tambin se producen, rompiendo las expectativas y
campos de accin de las PYME y afectando de forma contundente las economas
locales. No sobra decir que estas nuevas polticas nacionales de intercambio libre
tambin estn supeditadas a la maquinaria poltica y el gobierno de turno.
A modo de conclusin, es importante rescatar los aportes que el proceso de
descentralizacin trae consigo para el desarrollo y la prestacin de los servicio bsicos.
No obstante, es un desarrollo que a menudo se ve truncado por los fines polticos y el
contradictorio actuar de los dirigentes. La descentralizacin no pasar de ser un pao
de agua tibia, mientras los ciudadanos no se involucren en el diseo de planes de
desarrollo efectivos y estructurados, que aporten a la satisfaccin de las necesidades
particulares de las poblaciones, y por encima de todo, que se encuentren por encima de
los fines polticos y su maquinaria, en tanto es sta ltima el lastre que trunca el
desarrollo de las poblaciones, habiendo dado ya un paso adelante tan importante como
lo es la delegacin de funciones administrativas a nivel regional.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

GALILEA, Sergio; LETELIER, Leonardo; ROSS, Katherine (2011):

Descentralizacin de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica y Mxico en salud, educacin, residuos, seguridad y fomento.
Santiago de Chile: Naciones Unidas.
PENNING GAVIRIA, Jean Philippe (2003): Evaluacin del proceso de
descentralizacin en Colombia. Bogot. En: Economa & Desarrollo, volumen 2
nmero 1. Fundacin Universidad Autnoma de Colombia.