Material de estudio

Estado, sociedad y educacin

en la Argentina de fin de siglo.
Procesos y Desafos

Daniel Filmus

Estado, sociedad y educacin en la Argentina de fin de siglo: proceso y desafos

Filmus, Daniel

CAPTULO 2
2.2.2. Educar para el crecimiento econmico: el Estado benefactor
El acceso del radicalismo al gobierno no signific un cambio en el eje en torno al cual se organiz el sistema
educativo. Como ocurri con respecto al modelo econmico, los sectores que disputaron y, a travs del
voto universal, obtuvieron la conduccin del Gobierno, no lograron articular un sentido alternativo al
desarrollo educativo. Su propuesta se centr en cuestionar los aspectos elitistas y restrictivos del modelo y
en reclamar una mayor participacin.
Distintos autores (Weimberg, G. 1984; Rama, G. 1987) sealan que hizo falta la modificacin de los
requerimientos educativos del aparato productivo para que se transformaran tambin las funciones
principales del sistema educativo. La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento econmico surge
principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se producen en el mercado internacional.
Incipientemente en el transcurso de la Primera Guerra Mundial y con ms fuerza a partir de la crisis del '30
y de la Segunda Guerra Mundial, la cada de las exportaciones de materias primas y de las importaciones
manufactureras oblig a desarrollar una industrializacin sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad
civil con la capacidad econmica y la decisin poltica para encabezar este proceso de industrializacin
oblig al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el nuevo momento.
Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo sustitutivo sern los encargados de
cuestionar la legitimidad de un tipo de Estado que condujo un proceso de acumulacin que no estuvo
acompaado por polticas redistributivas ni mecanismos democratizadores del poder poltico (Murmis M. Y
Portantiero j.C. 1987). De esta manera, es posible proponer que al contrario de lo que ocurri en Europa, el
keynesianismo entendido como la intervencin activa del Estado en la economa surgi en la Argentina en
la dcada de los '30, con anterioridad al Estado de bienestar que se va a desarrollar con toda su
potencialidad recin a partir de la llegada del peronismo al gobierno.
De esta manera, los intentos de restauracin oligrquica (Graciarena, J.1984) ocurridos en la dcada, los '30
mostraron la incapacidad de los sectores tradicionales para restablecer la hegemona de un sistema basado
en la exclusin de las nuevas mayoras que emergieron junto con la industrializacin (Rouquie, A. 1982).
El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en Amrica Latina, segn sus caractersticas
predominantes y tambin segn la perspectiva terico-poltica desde la cual se lo analiz: Estado populista,
Estado nacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc... Sin embargo todas las visiones
coinciden en algunos rasgos comunes. En lo econmico profundiz el abandono de la idea del capitalismo
del "laissez fire" y en el marco de las concepciones keynesianas ya sealadas, enfatiz su carcter
marcadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden econmico basado en el mercado, intent
regularlo a partir de una planificacin destinada a mejorar la racionalidad econmica y de un poderoso
desarrollo del sector pblico en reas estratgicas de la produccin y los | servicios.
En lo poltico intent expresar la alianza de los sectores favorecidos con el proceso de industrializacin y el
crecimiento del mercado interno. El carcter "movimientista" de las fuerzas polticas hegemnicas permiti
que estas alianzas llegasen al poder, incorporando a la conduccin del pas a sectores histricamente
marginados. El apoyo plesbicitario, la apelacin constante a la movilizacin popular y el liderazgo
carismtico fueron algunos de los mecanismos que legitimaron permanentemente la coalicin gobernante
(Garca Delgado D. 1994).
En lo social, el Estado reconvierte en forma total su funcin. Dej de ser el protector de los derechos
individuales para transformarse en garante de los derechos sociales. Como tal, ejerci una influencia
decisiva en el proceso de redistribucin de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al mismo
tiempo desarroll una intensa actividad en torno a responder a las apremiantes necesidades sociales
(salud, vivienda, educacin, etc.) de los grupos y sectores sociales ms necesitados. No se trat slo de una
integracin ciudadana a travs del voto, sino de una integracin social ms plena a partir del creciente
acceso a los bienes que la sociedad produca.
En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en lo que se refiere a la funcin
conferida a la educacin. La primera de ellas es que en el Estado oligrquico-liberal, la intervencin oficial
en materia educativa constituy una excepcin respecto de su abstencin a participar en otras polticas
sociales. En el caso del Estado benefactor, signific una de las estrategias que form parte de una poltica
social ms general dirigida a incorporar a nuevos sectores a la participacin social. Ello habra permitido

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una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo. Las tasas de crecimiento de la
matrcula educativa as lo demuestran.
Pero la diferencia que ms nos interesa destacar es que en este contexto la educacin fue incorporada no
slo como un derecho de los ciudadanos, sino tambin como estrategia de capacitacin de mano de obra
para satisfacer las demandas de la surgiente industria. La "formacin del ciudadano" fue reemplazada
paulatinamente por la idea de "formacin para el trabajo" que posteriormente, a partir de las teoras del
capital humano, se convertira en "formacin de recursos humanos". Los nuevos roles ocupacionales
exigan una alfabetizacin bsica que el sistema educativo deba brindar. Tambin comenzaron a requerir
ciertos niveles tcnico-profesionales y conocimientos de oficios y especialidades que no podan ser
aprendidos slo en el lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmigrantes, no
posean. Pero por sobre todas las cosas exigan una disciplina laboral que nicamente el sistema educativo
poda brindar masivamente a millones de trabajadores rurales que provenan del | interior del pas. Estos
sectores pasaran a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fbricas y talleres.
Para contribuir a estos objetivos se cre en 1944 la Comisin Nacional de Aprendizaje y Orientacin
Profesional que desarroll una importante variedad de modalidades de capacitacin bsica y profesional
para jvenes y trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fbrica, Escuelas de Aprendizaje,
Escuelas de Capacitacin Obrera, Cursos Complementarios, Escuelas de Capacitacin Profesional para
Mujeres, Misiones Mono- tcnicas, etc. (Wiar D. 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (19471951) tambin introdujo reformas en el sistema educativo y en particular en la educacin tcnica, con el
objetivo de redefinir la relacin pedaggica entre educacin y trabajo y dotar al alumno de una orientacin
y formacin profesionales ms definidas. Una parte importante de estos cambios se encuentra reflejada en
el texto de la Constitucin aprobada en 1949 (Bernetti J. y Puiggrs A. 1993). En esta misma direccin fue
creada en 1952 la Universidad Obrera Nacional y se promovi el aporte educativo a la investigacin
cientfico-tecnolgica, que en muchos casos estuvo ntimamente vinculada con la actividad productiva.
Todas estas reformas acompaaron un proceso que a nivel mundial se desarroll en el perodo posterior a
la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de la dcada de los '40 comenz a generarse una visin
"econmico- centrista" del papel de la educacin. De la mano de las teoras de capital humano (Shultz, T.
1986), la educacin dej de ser vista como un gasto social para transformarse en una inversin que tena
como principal objetivo alcanzar una renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por la
economa clsica (materias primas, capital, trabajo y tecnologa) ya no alcanzaban para explicar el
crecimiento de los pases. A partir de la teora del "efecto residual" la capacidad de generar "capital
humano" altamente calificado pas a ser una de las ms importantes ventajas comparativas en la carrera
hacia el crecimiento (Carnoy, M. 1967).
A partir del derrocamiento del Gral. Pern, esta concepcin se profundiza con el surgimiento del modelo de
Estado desarrollista. Este modelo es genricamente definido como un sub-tipo de Estado benefactor que,
ante una realidad que no pareca hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo tiempo, centr su
accin en la promocin y conduccin del desarrollo econmico. La etapa distributiva deba ser una
consecuencia posterior al perodo de crecimiento y acumulacin. El Estado desarrollista, ante la declinacin
de la tendencia del crecimiento econmico, enfatiz su papel en esta direccin, afirmndose en las
concepciones de la CEPAL y munido del auxilio instrumental de numerosas tcnicas planificadoras. Segn
esta perspectiva la recuperacin del crecimiento ser el motor que permitira consolidar la democracia
poltica, la justicia social y la modernizacin de la sociedad (Graciarena, J. 1984). De esta manera las
concepciones economicistas de la educacin como inversin fueron fuertemente hegemnicas hasta
mediados de la dcada de los '70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el perodo
posterior al derrocamiento del presidente Arturo Frondizi, se generaron sensibles modificaciones respecto
de la etapa anterior. El cambio en los sectores integrantes de la alianza gobernante implic el creciente
abandono de la perspectiva de la educacin como un derecho social que el Estado deba garantizar para
toda la poblacin. La nueva alianza integrada por sectores empresariales ms vinculados al capital
extranjero, a la banca, a los productores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocrticos, concibi
que la participacin de los sectores populares en el estilo de las dcadas anteriores, significaba un peligro
para el modelo de acumulacin propuesto. La restriccin de la participacin poltica a travs de la
democracia condicionada o de los gobiernos militares fue el signo principal del perodo.

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Esta nueva situacin puso en evidencia la contradiccin existente entre el sentido modernizante que se
quera imponer al crecimiento econmico y el sentido elitista que adopt el Estado desarrollista frente a las
demandas de participacin social y poltica plena de grandes sectores de la poblacin.
En el mbito educativo esta contradiccin se manifest, entre otros aspectos, en la formulacin de
discursos modernizantes y tecnocrticos en torno a la universalizacin y el papel de la educacin en el
crecimiento; y polticas a travs de las cuales el Estado comenz a desentenderse crecientemente de la
distribucin social de conocimientos a travs de la escuela. Cabe destacar que en el breve perodo en que el
radicalismo accedi al gobierno a travs del presidente A. Illia se intentaron revertir estas tendencias, pero
el escaso tiempo del que se dispuso impidi importantes reformas en este sentido.
Los efectos ms sentidos de la contradiccin antes sealada se manifestaron en el comienzo del deterioro
de la calidad educativa brindada por el sistema. Mientras la demanda por educacin sigui creciendo y se
ampli la matrcula escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las polticas educativas no se
incrementaron en la misma proporcin. Ello implic un paulatino deterioro de las condiciones materiales
de enseanza que tuvieron en el salario docente la principal variable de ajuste.
Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificacin educativa puestos en prctica con el objetivo
de focalizar el aporte de la educacin hacia las demandas previamente definidas por las estrategias de
crecimiento, contrastaban con una realidad donde los actores econmicos y sociales mostraban sus propias
lgicas de comportamiento.
Cabe destacar que en los perodos en los cuales los gobiernos militares adoptaron el modelo definido por
Guillermo O'Donell (1985) como Estado Burocrtico Autoritario, la combinacin entre un discurso
modernizante en lo econmico y la aplicacin de las teoras de la Seguridad Nacional en lo poltico tambin
impact en el deterioro de la calidad educativa. La intervencin de las Universidades ocurrida en 1966, la
discriminacin ideolgica y poltica en los contenidos curriculares y en la seleccin de maestros y
profesores y el xodo masivo de docentes e investigadores al exterior, son ejemplo de la mencionada
contradiccin.
Por ltimo, as como el Estado oligrquico-liberal, habiendo centrado su accionar en el papel poltico de la
educacin, tambin habla concebido funciones econmicas para el sistema educativo el Estado benefactor
atribua la primaca al rol econmico de la educacin aunque no impidi que la misma desempeara una
importante funcin poltica. Poco estudiada por los historiadores de la educacin, esta funcin se
manifest principalmente en dos sentidos.
En primer lugar, la escuela junto con el movimiento poltico y los sindicatos fue una de las instituciones que
permiti que el gran movimiento poblacional de urbanizacin ocurrido en este perodo no alcanzara la
conflictividad que adquiri en otros pases de la regin. La escuela se convirti en uno de los principales
instrumentos de socializacin en las normas, valores y estndares de comportamientos urbanos para los
millones de trabajadores que llegaron desde el medio rural.
Mucho se ha escrito acerca del peligro de "anomia (en el sentido dado a este trmino por Durkheim) que
produce el trnsito de una sociedad tradicional, a una sociedad urbana y moderna. La institucin educativa
cumpli con el requisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, prevea para atender los
peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad: la articulacin entre sus funciones
homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras que a travs de su funcin homogeneizadora la escuela
brind su aporte a la incorporacin de toda la poblacin a las pautas, valores y normas de un orden social
emergente, mediante su efecto diferenciador se ocup de dotar a los individuos de las condiciones exigidas
para ocupar el lugar especfico que la sociedad le brindaba. El efecto legitimador que cumpli la educacin
a partir del cumplimiento de estas funciones, permiti minimizar en parte las consecuencias de los
conflictos sociales que se produjeron por las profundas transformaciones ocurridas en la sociedad
argentina de aquella poca.
La segunda de las funciones polticas que es necesario enunciar brevemente, est vinculada a la
distribucin de ideologas que explcita o implcitamente se efectu a travs del sistema educativo. Esta
funcin fue claramente manifiesta en los contenidos ideolgico-partidarios que contuvieron tanto el diseo
curricular como los textos escolares de la poca peronista. Pero tambin es importante sealar que el
conjunto de los gobiernos de este perodo utiliz al sistema educativo para distribuir sus concepciones
polticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Revolucin Libertadora,
aunque menos explcitamente, tambin son un ejemplo del papel ideolgico que se esperaba desempeara
la escuela. Este papel no estuvo confiado nicamente a los contenidos. La modificacin de las prcticas

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escolares tambin fue implementada con el mismo objetivo. La acentuacin del carcter burocrtico,
jerarquizador y disciplinador de las normas que rigieron la actividad educativa en el perodo 1966/73 por
ejemplo, permite observar el rol encomendado a la escuela en torno de la construccin de un orden
autoritario.
Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la recuperacin de la democracia
coincidirn con el inicio de la declinacin del tipo de Estado benefactor. El Estado burocrtico autoritario se
haba concebido a s mismo como un instrumento tcnico-racional frente a los que consideraban como los
principales obstculos para el crecimiento y la modernizacin del pas: la movilizacin poltica y social de las
masas excluidas de la participacin y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La paradoja
principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo que respecta al crecimiento
industrial, los factores desencadenantes de su crisis fueron precisamente las movilizaciones sociales y el
reclamo de la restauracin de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del general Pern
al gobierno (O'Donell G. 1986).
El perodo de expansin del modelo de Estado benefactor concluira sin que las promesas realizadas en
torno a las funciones del sistema educativo se cumplieran totalmente. La escolaridad se expandi en forma
notable, sin embargo en 1970 cerca del 13% de los nios en edad escolar se encontraban fuera de la
escuela primaria y el 29% de los jvenes de 15 a 19 aos no haba culminado el nivel. Slo el 12,7% de los
argentinos mayores de 20 aos haba obtenido el ttulo secundario y la tasa de escolarizacin del nivel
medio era cercana al 36%.
El rendimiento del sistema tambin mostraba grandes dficits. La tasa de retencin en la escuela primaria
de la cohorte 1964/70 alcanzaba apenas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descenda al 26,6%. Slo
el 26% de los nios que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lapso tericamente esperado. En
la escuela media la mitad de los alumnos abandonaba antes de terminar y slo el 37% de los estudiantes
egresaba en el tiempo normal.
Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca del 20% de la poblacin era
analfabeta en provincias como Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. Slo 1 de cada 3
habitantes mayores de 14 aos haba terminado la escuela primaria en Corrientes, Chaco, Entre Ros,
Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero.(Braslavsky, C y Krawkzyk, N. 1988)
Por ltimo, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respecto de la funcin de la escuela en
torno a la formacin ciudadana y la educacin para la democracia se encontraban en cuestin en los finales
de la dcada de los '60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de los derechos civiles y el uso
de la violencia como mecanismo para dirimir los conflictos polticos estaban indicando una socializacin
ciudadana en pautas de comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes.
En este mismo sentido Peter Waldman (1982) seala que la violencia poltica era slo uno de los sntomas
de anomia social que se manifestaban en la sociedad argentina de inicios de los '70. El autor sostiene que
un conjunto de indicadores mostraban una preocupante falta de cohesin social. La evolucin de la
criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiares y la disminucin del nmero de personas con
disposicin a ejercer una profesin con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes), corroboran para
Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transformaciones socio-econmicas y
polticas de la poca. Profundas transformaciones a las que el papel integrador de la escuela no habra
alcanzado a procesar de manera armnica.