Relatorio Infraestrutura Planejamento

2012
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Infraestrutura e Planejamento no Brasil Coordenao estatal da regulao e dos incentivos em prol do investimento o caso do setor eltrico
Infraestrutura e Planejamento no Brasil

Coordenao estatal da regulao e dos incentivos
em prol do investimento o caso do setor eltrico
Relatrio de Pesquisa
Coordenao estatal da regulao e dos incentivos em

prol do investimento o caso do setor eltrico
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geov Parente Farias
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais, Substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Vanessa Petrelli Corra
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fabio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Coordenao estatal da regulao e dos incentivos em

prol do investimento o caso do setor eltrico
Braslia, 2012
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

FICHA TCNICA
A pesquisa que deu origem a este relatrio foi coordenada e conduzida pela Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
Coordenao Tcnica da Pesquisa
Jos Celso Cardoso Jr. Ipea
Jos Carlos dos Santos Ipea
Equipe Tcnica
Edison Benedito da Silva Filho Ipea
Eduardo Costa Pinto Ipea
Lcio da Costa Raimundo Facamp, contrato BID/Ipea
Rodrigo Sabbatini Facamp, contrato BID/Ipea
SUMRIO
INTRODUO.......................................................................................................................................................... 7
1 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO ECONMICO............................................................ 13
2 A RETOMADA DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: COORDENAO DA REGULAO E DOS INCENTIVOS
EM PROL DO INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA . ............................................................................................ 47
3 CARACTERSTICAS DO SISTEMA ELTRICO BRASILEIRO, O MARCO REGULATRIO E AS PRINCIPAIS
INSTITUIES PARTICIPANTES DO SETOR............................................................................................................... 63
4 O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO SETOR DE ENERGIA ELTRICA............................................................... 91
5 FINANCIAMENTO DO INVESTIMENTO NO SETOR DE ENERGIA ELTRICA.............................................................. 103
APNDICE........................................................................................................................................................... 125
INTRODUO
No h viabilidade para o progresso econmico de uma nao no longo prazo sem um

conjunto de meios que lhe permitam integrar e aproveitar, de forma racional, flexvel e
contnua, os recursos distribudos no seu territrio. Estes meios, tambm conhecidos
como o capital fixo de uma economia, denominam-se infraestrutura. Consiste de toda a
matriz logstica, energtica, de comunicaes, saneamento, sade, educao e segurana
pblica que possibilita a produo de bens e servios na sociedade.
Embora nas modernas economias capitalistas o setor privado comumente assuma um
papel preponderante no investimento em obras de infraestrutura, verifica-se que, no caso
dos pases em desenvolvimento, o Estado tem historicamente conservado o protagonismo
nesta rea, seja atuando diretamente, por meio da ampliao e modernizao do capital fsico do pas, seja indiretamente, por meio da regulao e do incentivo s inverses das firmas.
Nesse sentido, absolutamente imprescindvel a estes pases a construo de mecanismos
estatais eficientes para a coordenao e a induo dos investimentos em infraestrutura, de
modo a assegurar que as aes dos agentes econmicos possam no apenas produzir os melhores resultados econmicos no tempo em termos de produtividade e rentabilidade, mas
tambm ser direcionadas para aqueles objetivos mais elevados almejados pela sociedade e
expressos na Constituio nacional.
O investimento constitui a varivel-chave para a explicao da dinmica das economias
de mercado, em funo de sua instabilidade enquanto componente da demanda efetiva no
curto prazo e de seu impacto sobre o aumento da produtividade no longo prazo. De forma
geral, pode-se afirmar que as decises de investimento das firmas so influenciadas pelos
seguintes fatores:

taxa de rentabilidade do investimento (TIR) vis--vis custo de oportunidade do

capital investido;
ambiente macroeconmico, formado pelas expectativas dos agentes em relao

conduo por parte do governo das polticas fiscal, monetria e creditcia;
matriz institucional, manifestada na estrutura de incentivos produzidos pelo marco

regulatrio nos mercados;
dinmica tecnolgica, que norteia as decises estratgicas em cada setor especfico

da economia;
planejamento econmico, expresso na capacidade de coordenao, por parte do

Estado, de seus diversos instrumentos de ao em prol do incremento quantitativo
e qualitativo do nvel de inverses produtivas na sociedade; e
grau de internacionalizao do setor que receber investimento (exemplo: comrcio

ou integrao produtiva).
Reconhecendo a importncia do planejamento como elemento de interlocuo

permanente entre as esferas pblica e privada na busca pelo progresso econmico e
social de uma nao, este estudo concentrar-se- especialmente nesta dimenso da ao

estatal. Mais especificamente, mapear e dimensionar a influncia dos mecanismos
relacionados capacidade de o Estado criar, gerir e executar planos de investimento na
rea de infraestrutura que sejam negociados e coordenados de forma eficiente com a
sociedade, tomando por objeto de anlise o caso das reformas implementadas no setor
de gerao de energia eltrica ao longo das duas ltimas dcadas.
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) (2007-2011) e a atual Poltica
Industrial, denominada Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em maio
de 2008, explicitam a tentativa do governo de retomar os instrumentos e a capacidade de
interveno estatal, por meio do planejamento econmico ao menos no mbito setorial
em prol do desenvolvimento. Para Rezende (2010, p. 22), a formulao e a implementao
do PAC e, sobretudo, da PDP ajudam no processo de retomada da capacidade de o Estado
intervir na promoo do desenvolvimento. No obstante estes avanos, o autor alerta que
este tipo de poltica ainda possui um carter eminentemente setorial, sendo necessrio,
pois, construir um novo estilo de planejamento que seja efetivamente pautado num projeto
de desenvolvimento nacional qual seja, que incorpore a complexidade atual da realidade
brasileira, na qual tem-se, alm de uma economia cada vez mais aberta ao mundo, uma
sociedade democrtica permeada pelas demandas econmicas, sociais e polticas dos mais
variados grupos de interesse. preciso deixar claro que no se pretende retomar os instrumentos do planejamento impositivo utilizado em momentos pretritos, mas incorporar
a pluralidade de representaes polticas e econmicas da sociedade atual, bem como as
especificidades regulatrias criadas pelo processo de privatizao nos anos 1990, no intuito
de se alcanar uma maior eficincia na coordenao dos esforos dos agentes econmicos
em prol do bem-estar social.
preciso observar que a funo planejamento foi sendo gradativamente corroda no
Estado ao longo das dcadas de 1980 e 1990. O ostracismo do planejamento, tanto no
mbito acadmico quanto no poltico, teve por fulcro o contexto de crise do paradigma desenvolvimentista e a crescente acelerao inflacionria vivenciada no perodo. As estratgias
nacionais de longo prazo foram renegadas, ao passo que todos os esforos e preocupaes
foram direcionados para a estabilidade macroeconmica e sua gesto de curto prazo, bem
como para a construo de instrumentos de regulao que garantissem o funcionamento correto do mercado. Estabeleceu-se assim a conveno1 neoliberal que privilegiava a
estabilidade de preos denominada por Erber (2010) de institucionalista restrita ,
legitimando a lgica de atuao do Estado voltada quase exclusivamente dimenso da
concorrncia que tem como premissa a ideia de que o crescimento econmico seria uma
decorrncia da maior completude e eficincia dos mercados. Nesta perspectiva, falar ou
pensar em planejamento governamental para o desenvolvimento seria a mais pura heresia
(PINTO e CARDOSO, 2010, p. 261).
1. Apoiando-se em Orlan, De Wolf e Holvoet, assim define Erber (2008, p. 2) o conceito de convenes: O conjunto de regras, as
agendas positiva e negativa que gera e a teleologia subjacente constituem uma conveno uma representao coletiva que estrutura
as expectativas e o comportamento individual, de tal forma que, dada uma populao P, observamos um comportamento C que tem as
seguintes caractersticas: i) C compartilhado por todos os membros de P; ii) cada membro de P acredita que todos os demais seguiro
C; e iii) tal crena d aos membros de P razes suficientes para adotar C. Uma conveno surge da interao entre atores sociais, mas
externa a esses atores e no pode ser reduzida sua cognio individual ou seja, um fenmeno emergente, em que o todo no
redutvel s partes.
No se pretende, em absoluto, afirmar aqui que a concorrncia deva ser relegada a

segundo plano; ao contrrio, necessrio enfatizar sempre a importncia da competio
entre as empresas como motor das mudanas tecnolgicas e econmicas no tempo. Tampouco deve-se menosprezar o papel desempenhado pelo marco regulatrio como instrumento central para a consecuo dos objetivos amplos da poltica estatal. O argumento
neste trabalho, no obstante, possui um cunho mais abrangente: salienta-se que o Estado
necessita avanar para alm da regulao econmica estrita, uma vez que ela por si s
no capaz de assegurar o aumento quantitativo e qualitativo dos investimentos. Com
isso, quer-se dizer que o Estado deve utilizar-se tambm dos instrumentos de interveno
econmica associados matriz de incentivos diretos, qual seja, aquela relacionada a mecanismos fiscais e creditcios, que havia sido bastante negligenciada no passado recente,
em particular no campo da infraestrutura.
Numa sociedade heterognea e complexa como a brasileira, o imperativo democrtico
determina a incorporao contnua de novos atores e demandas polticas estruturadas em
torno de grupos de interesse. Entretanto, importante ressaltar que os desafios da capacidade
de ao do Estado em prol do desenvolvimento no passam, em absoluto, pelo falso dilema
entre a regulao e os incentivos econmicos, mas pela criao de instrumentos efetivos de
coordenao e induo destas duas formas de interveno estatal. Uma vez que cumpre ao
Estado assegurar que tanto o marco regulatrio como a matriz de incentivos diretos sejam
guiados por um objetivo maior de longo prazo, consubstanciado num projeto nacional, a
coordenao e a induo destas polticas adquirem relevncia fundamental para a eficincia
de um sistema de planejamento moderno.
OBJETIVOS E JUSTIFICATIVAS DA PESQUISA

O trabalho possui dois objetivos centrais: i) compreender como o planejamento governamental,
com a coordenao da regulao e dos incentivos, pode contribuir para ampliar quantitativa e
qualitativamente o nvel de inverses produtivas na sociedade e consequentemente o desenvolvimento econmico; e ii) analisar, a partir deste referencial, o caso do setor eltrico brasileiro,
destacando como as diferentes formas de regulao do setor e de atuao de Estado nos anos
1990 e 2000 geraram diferentes resultados em termos de investimento no setor, pois as mudanas regulatrias de 2004 e a retomada do planejamento estratgico coordenado pelo governo
foram elementos fundamentais para a retomada do investimento no setor.
Existe uma vasta literatura dedicada anlise da regulao do subsetor de infraestrutura
econmica (energia, transporte e telecomunicaes), bem como dos incentivos governamentais para a promoo da eficincia nestas reas. No entanto, a maior parte destas anlises permaneceu circunscrita ora ao campo da poltica econmica (incentivos monetrios, fiscais e
financeiros), ora dimenso da regulao stricto sensu. Poucos foram os estudos que lograram
relacionar de forma detalhada as dimenses econmicas e polticas das relaes estabelecidas
entre os agentes socioeconmicos e o Estado. Em particular, a literatura negligencia a importncia do componente poltico presente nas estratgias tanto do setor privado como do
estatal, de modo que a coordenao entre os diversos instrumentos de interveno estatal na
economia resulta ainda pouco compreendida em todas as suas dimenses.
10
A relativa escassez de trabalhos cientficos dedicados investigao do tema por si s j

justificaria a proposio desta pesquisa. Alm da questo acadmica, a pesquisa justificada
pela necessidade de aperfeioamento dos arranjos institucionais para incrementar a eficincia dinmica do Estado, num contexto em que, segundo estimativas do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a economia brasileira receber um grande
bloco de investimentos. Estes, entre 2010 e 2013, devero ser de um montante de R$ 1,3
trilho, o que significa um crescimento de 55% em relao ao investido em 2005-2008, segundo Coutinho (2010). Estas projees do BNDES so reforadas pelos grandes projetos de
infraestrutura econmica em curso (quadro 1), que esto ainda em fase inicial e que dificilmente podero ser revertidos ou paralisados, conforme observaram Orair e Gobetti (2010).
QUADRO 1
Seleo de grandes projetos de investimentos em infraestrutura econmica

Grupo Petrobrs
Incio das exploraes de petrleo e gs na camada pr-sal. Segundo o ltimo Plano de Investimentos da Petrobrs,
os investimentos no perodo de 2010 a 2014 so da ordem de US$ 44,8 bilhes anuais (em mdia), sendo 5%
no exterior. Cerca de metade destinada s reas de explorao e produo de petrleo, mas tambm se incluem
investimentos significativos em gs e energia, petroqumica e bicombustveis.
Transportes
Deciso do governo de criar uma nova empresa estatal que participar da construo e operao do trem de
alta velocidade (TAV), com estimativas de investimentos da ordem de R$ 33 bilhes. Projeto de construo da
Ferrovia EF-354, estimada em R$ 18,6 bilhes, com o propsito de ligar o norte fluminense fronteira do Brasil
com o Peru no Acre; da Ferrovia Norte-Sul, no valor de R$ 9,3 bilhes; e da Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste,
no valor de R$ 5,4 bilhes, ligando o litoral sul baiano Ferrovia Norte-Sul. Previso de recursos na ordem de
R$ 5,5 bilhes do PAC para o perodo de 2011 a 2014 para aeroportos e de R$ 740,7 milhes para portos nas
cidades-sede da Copa do Mundo de 2014.
Fonte: Orair e Gobetti (2010).
As estimativas do BNDES para os investimentos no setor eltrico tambm mostram

um elevado crescimento nos ltimos anos, da ordem de 53,7%, entre aqueles realizados de
2005 a 2008 e os previstos para o perodo de 20 a de R$ 67 bilhes para R$ 103 bilhes,
uma elevao de aproximadamente 9% ao ano. A maior parte destes investimentos dever
ser realizada no segmento de gerao energtica, com cerca de R$ 66 bilhes, empregados,
por exemplo, na construo das hidreltricas do rio madeira Jirau e Santo antnio e de
Belo monte, e da usina nuclear de Angra 3. Os segmentos de transmisso e distribuio de
energia devero receber nos prximos anos investimentos da ordem de R$ 16 bilhes e de
R$ 20 bilhes, respectivamente (puga et al. 2011).
ORGANIZAO DO RELATRIO DE PESQUISA

A partir dos dois objetivos da pesquisa, dividiu-se este relatrio em duas partes. A primeira parte Investimento em infraestrutura e planejamento governamental trata de maneira mais geral a importncia do investimento em infraestrutura para o desenvolvimento
econmico, bem como o papel que o planejamento governamental pode desempenhar
para a ampliao dos investimentos. Para tal intento, esta parte apresenta dois captulos.
O primeiro denominado Investimento em infraestrutura e desenvolvimento econmico,
escrito por Lcio da Costa Raimundo e Rodrigo Sabbatini tem como objetivo articular
planejamento, investimento em infraestrutura e desenvolvimento econmico, levando em
conta os condicionantes econmicos e polticos de uma determinada conjuntura histrica.
O segundo captulo A retomada do planejamento governamental: coordenao da regu-
lao e dos incentivos em prol do investimento em infraestrutura, desenvolvido por Eduardo Pinto, Edison Benedito e Rodrigo Sabbatini pretende mostrar a importncia atual
do planejamento governamental, sob a gide da coordenao da regulao e dos incentivos,
para a elevao do investimento, buscando identificar que a possvel retomada desta funo
requer simultaneamente a criao de condies instrumentais, organizacionais e tcnicas e
a incorporao da dimenso poltica para a configurao do plano.
A segunda parte do relatrio Coordenao estatal da regulao e dos incentivos no setor
de energia eltrica analisa o setor eltrico brasileiro buscando apontar como as mudanas
regulatrias de 2004 e a retomada do planejamento governamental foram os elementos
principais do aumento do investimento no setor. Para tal objetivo, esta parte apresenta trs
captulos. O captulo Caractersticas do Sistema Eltrico Brasileiro, do marco regulatrio
e das principais instituies participantes do setor, escrito por Lcio da Costa Raimundo,
busca apresentar os elementos centrais que compem o Sistema Eltrico Brasileiro (SEB),
destacando a estrutura de oferta, a gesto, o controle, o marco regulatrio e as principais
instituies participantes do setor. O captulo denominado O planejamento governamental no setor de energia eltrica, de Edison Benedito e Eduardo Pinto, tenta apresentar
a importncia desempenhada pelo planejamento estratgico estatal no setor de energia
eltrica, destacando as mudanas realizadas aps o apago de 2001. Por fim, o captulo
Financiamento do investimento do setor eltrico, escrito por Rodrigo Sabbatini, tem como
objetivos: i) apresentar os dados relevantes sobre o investimento em energia eltrica, destacando a forte desacelerao nos anos 1980 e 1990 e a recuperao significativa a partir de
2004; e ii) discutir o padro de financiamento do setor, enfatizando o papel desempenhado
pelo autofinanciamento das empresas estatais e a participao ativa do BNDES.
REFERNCIAS
COUTINHO, L. A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia

brasileira. In: ALM, A.; GIAMBIAGI, F. O BNDES em um Brasil em transio. Rio de
Janeiro: BNDES, 2010.
ERBER, F. As convenes de desenvolvimento no Brasil: um ensaio de economia poltica. In:
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______. As convenes de desenvolvimento no Brasil contemporneo: uma abordagem de
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desenvolvimento: crescimento, emprego e estabilidade. Braslia: Ipea, 2010. Livro 4.
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PINTO, E.; CARDOSO JNIOR, J. C. A experincia do Conselho de Desenvolvimento
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Lula. Braslia: Ipea/CDES, 2010. v. 2, p. 255-294.
11
12
PUGA, F. et al. Perspectiva do investimento na economia brasileira 2010-2013. In:

TORRES, E.; PUGA, F.; MEIRELLES, B. (Orgs.). Perspectiva do investimento:
2010-2013. Rio de Janeiro: BNDES, 2011.
REZENDE, F. Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio
e caminhos para a reconstruo do planejamento. In: PINTO, E.; CARDOSO JNIOR, J. C.; TARSO, P. (Orgs.). Estado, instituies e democracia: desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2010. Livro 9, v. 3.
1 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Lcio da Costa Raimundo*

Rodrigo Coelho Sabbatini**
O debate em torno da questo do desenvolvimento econmico e social passa, inevitavelmente, pela discusso sobre a disponibilidade e o acesso aos recursos necessrios
sua consecuo, tanto no que se refere aos recursos naturais quanto aos institucionais. Estes ltimos compreendem no s uma dimenso microeconmica, relativa ao
potencial de gerao e de difuso tecnolgica e capacidade de gesto estratgica dos
recursos, mas tambm uma dimenso macroeconmica, concernente existncia e alcance de instrumentos relativos s polticas fiscal, monetria e cambial, principalmente. Indispensvel se mostra, ainda, a apreenso correta da dimenso territorial e social
dos desafios a serem enfrentados.
Em geral, os estudos que relacionam desenvolvimento e investimento em infraestrutura partem de um mapeamento da disponibilidade e acessibilidade dos recursos acima
descritos para, em seguida, apontar em duas direes: i) descrever lacunas nas trajetrias de
desenvolvimento em andamento, pontificando sobre as correes necessrias na trajetria
adotada; e/ou ii) empreender esforos de planejamento, que no mais das vezes partem do
princpio da plena liberdade de movimento daqueles agentes responsveis pelos esforos de
elaborao de planos relacionados coordenao e induo dos esforos de investimento,
sobretudo em infraestrutura econmica.1
Este captulo pretende relacionar planejamento, investimento em infraestrutura e desenvolvimento econmico considerando, sobretudo, as condies polticas, econmicas e externas que se apresentam em determinado momento histrico.
Entende-se que a anlise tcnica das condies para o desenvolvimento precisa ser
complementada com a apreciao crtica de dois aspectos essenciais: i) os resultados concretos da trajetria histrica dos principais agentes envolvidos no esforo de
investimento e; ii) os graus de liberdade abertos por esta trajetria histrica para o
sucesso do exerccio de planejamento.
2
* Pesquisador do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) do Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e professor de economia da Faculdade de Campinas (FACAMP). Consultor contratado no mbito do convnio Ipea/BID.
** Professor da Facamp. Consultor contratado no mbito do convnio Ipea/BID.
1. Ver Banco Mundial (2007).
2. importante distinguir entre infraestrutura em geral (social e urbana habitao, saneamento, acesso gua potvel, iluminao pblica, redes de comunicao) e infraestrutura econmica. Esta ltima compreende estruturas fsicas ou institucionais diretamente relacionadas energia (oriunda de combustveis fsseis, como petrleo e gs liquefeito de petrleo GLP, ou no biocombustveis, biomassa;
energia hidrulica, elica, nuclear), transporte (portos, aeroportos, estradas, ferrovias) e telecomunicaes.
14
Por trajetria histrica entende-se, em primeiro lugar, o contexto social e espacial no

qual se faz o esforo de planejamento. Da tomar-se com certa suspeita estudos que do
como exemplos as trajetrias de sucesso de esforos de planejamento e implantao de
estratgias de investimento em infraestrutura e desenvolvimento em pases cujas caractersticas sociais e territoriais so extremamente diferentes daquelas existentes no Brasil.3
Em segundo lugar, a trajetria histrica das instituies importa de forma decisiva
na identificao das oportunidades consubstanciadas em esforos de planejamento. Identifica-se, aqui, um ponto de grande fragilidade na maior parte dos estudos sobre o tema.
Parte-se, em geral, de um ambiente abstrato, pressuposto bsico das cincias econmicas.
Supostamente, as instituies envolvidas e consideradas como decisivas na montagem dos
planos estratgicos de ao no teriam histria, e poderiam, portanto, ser manejadas de
forma livre e sem restries. Bancos, empresas, partidos polticos e demais atores sociais so
compreendidos a partir de uma situao ideal, como se as determinaes de fora presentes
a cada momento na sociedade no existissem ou pudessem ser removidas ou remodeladas
por um ato de fora dos agentes responsveis pela execuo dos planos de ao derivados
do esforo de planejamento.
Desta hiptese metodolgica bsica, comum a vrios estudos sobre o tema, parte-se
para a construo de recomendaes que pouca aderncia tm ao movimento concreto da
sociedade. Em ltima instncia, assume-se, na anlise dos processos sociais, um posicionamento distante da economia poltica, cujas contribuies no se deveria ignorar.
Para tanto, este captulo apresenta, inicialmente, uma discusso acerca dos elementos
centrais que cercam o tema do investimento em infraestrutura e seus impactos no desenvolvimento econmico. Argumenta-se partindo da centralidade do investimento privado
para o crescimento econmico, debatendo-se os fatores que ampliam ou diminuem a incerteza que ronda a deciso privada de investir4 (seo 1.1). Na sequncia, discutem-se as
principais caractersticas do investimento em infraestrutura econmica, tais como os aspectos conceituais, os padres deste tipo de investimento (induzido pela demanda e padro
estratgico) e a atuao do Estado neste tipo de investimento (seo 1.2). Apresenta-se,
a seguir, o papel e as dificuldades de estruturao do financiamento de longo prazo que
permita a realizao do investimento em infraestrutura econmica assim como do investimento em geral (seo 1.5). Alm disso, descrevem-se a evoluo recente do investimento
em infraestrutura e o papel desempenhado pelo Estado neste processo (seo 1.5).
Por fim, guisa de concluso, discute-se em qual contexto econmico, poltico e
externo pode ter lugar a elaborao e implantao de um projeto de expanso da infraestrutura econmica calcado na capacidade de induo e coordenao pblica (seo 1.6).
3. Ver, a esse propsito, Caldern e Servn (2004) e Banco Mundial (2007). O exemplo chileno, destacado em ambos os trabalhos, embora
no de todo desprezvel, parece-nos demasiadamente distante do caso brasileiro, dadas sobretudo as dimenses continentais dos desafios
relativos infraestrutura econmica em nosso pas.
4. Um dos fatores centrais que induzem o investimento privado o investimento pblico; este, no entanto, ganha maior eficcia quando
acompanhado de outros fatores discutidos adiante.
1.1 As decises cruciais em uma economia capitalista

Em uma economia capitalista, o gasto mais importante do ponto de vista da formao
do produto e da renda o gasto privado em suas formas de consumo e de investimento.
O gasto pblico, muito embora importante enquanto possvel fator indutor do gasto privado, no se compara com este como proporo do gasto total, principalmente para pases
capitalistas de renda mdia e alta.
A manuteno dos gastos privados em patamares elevados, porm, no est garantida a priori e depende de uma srie de circunstncias para sua consecuo. O consumo
privado, funo sobretudo do nvel de emprego, do acesso ao crdito e da renda disponvel das famlias, subordina-se aos gastos das empresas. Estas tomam fundamentalmente
dois tipos de deciso: colocar em funcionamento o estoque de capital existente e ampliar
o volume de capital disponvel. So estas decises, em ltima instncia, que viabilizam
a expanso equilibrada do consumo das famlias e a manuteno do nvel de renda da
coletividade.5 Por este motivo, as decises empresariais de produzir e de investir podem
ser consideradas como as decises cruciais em uma economia capitalista.
A crucialidade de tais decises pode ser verificada a partir de seu carter intrinsecamente instvel. Dada a incerteza que acompanha as decises empresariais, avanos e recuos
nas decises de produzir e de investir constituem-se em comportamentos racionais em uma
sociedade organizada em moldes capitalistas. A instabilidade da economia capitalista a
instabilidade que emana das decises empresariais em tal sociedade.
1.1.1 A deciso de investir

A deciso de investir constitui-se, assim, em uma das decises fundamentais de uma economia
capitalista. Ao lado da deciso de utilizar o estoque existente de capital (deciso de produo),
a deciso de ampliar o estoque de capital existente (deciso de investimento) implica em efeitos
importantes para a ampliao do nvel de renda da coletividade. O fluxo de investimento , do
ponto de vista macroeconmico, seminal para que as demais decises de gasto em uma economia capitalista possam se dar de modo sustentvel em longo prazo. Mesmo que ancoradas no
crdito, as decises de consumo (das famlias e do governo) tm que ser sancionadas em algum
momento pela obteno de renda. Esta s pode ser oriunda das decises de utilizar o estoque
de capital existente e/ou das decises de ampli-lo.
Para que uma sociedade estruturada em moldes capitalistas funcione de maneira organizada, econmica e socialmente, indispensvel que ela busque permanentemente o
desenvolvimento, na forma de maiores e melhores oportunidades de emprego da mo de
obra e do capital fsico disponveis. Para tanto, apenas as decises imediatas de produo
so insuficientes; faz-se imprescindvel o investimento como motor do crescimento e da
transformao econmica, expandindo-se as possibilidades de produo no tempo.
5. Em que pese a aparente infinita possibilidade de expanso do crdito recentemente verificada em algumas economias antes da crise
de 2008.
15
16
A deciso de investimento do empresrio capitalista foi bem retratada por Keynes em sua obra mxima, a Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda.6 Nesta obra,
Keynes define a eficincia marginal do capital (EMgK) como a varivel-chave no que
concerne deciso de investir. A EMgK definida como a taxa de retorno que o empresrio espera obter por unidade de capital investida consideradas as condies de
incerteza vigentes. Para calcul-la, faz-se necessrio projetar os fluxos futuros de rendimento que se espera obter dada a realizao do investimento e descont-los do custo
de capital da empresa, trazendo-os ao valor presente. soma dos valores presentes de
tais fluxos Keynes chamou de preo de demanda. A razo entre este preo de demanda,
assim calculado, e o preo de oferta do investimento (custo de aquisio de uma unidade de capital) resulta na EMgK e aponta ao empresrio, com determinado grau de
confiana, a oportunidade de realizar-se ou no o investimento.
Os fatores que permitem que tal clculo seja feito, porm, esto sujeitos a variados
graus de incerteza, na medida em que a atividade capitalista, por excelncia, e a deciso de
investir, em particular, lidam fundamentalmente com o comportamento futuro das variveischave subjacentes a tal clculo. Sendo assim, fundamental identificar os fatores que tornam a deciso de investir sujeita incerteza, que lhe inerente e inalienvel.
Os fatores que pautam a deciso de investimento em uma economia capitalista podem ser divididos em pelo menos oito tipos primrios, listados a seguir.
1. Marco institucional. A deciso de investir implica o estabelecimento de contratos
tanto no que se refere aquisio de mo de obra, insumos, mquinas e equipamentos quanto no que se relaciona distribuio do produto final. A solidez e
confiabilidade das instituies que, em ltima instncia, faro valer os contratos
estabelecidos so cruciais para diminuir o grau de incerteza da deciso de investir.
Alm deste aspecto especificamente relacionado segurana jurdica, destacam-se
os fatores de ordem regulatria. Os setores de atuao da empresa, de seus fornecedores e seus clientes imediatos podem estar sujeitos a estruturas regulatrias de
diferentes graus de rigidez. A clareza das regras relativas a estes ambientes concorrenciais decisiva para a diminuio da incerteza do agente que se coloca frente
deciso de investir.
2. Grau de confiana na trajetria esperada dos preos-chave da economia. A confiana
que se tem na trajetria macroeconmica esperada da economia decisiva para
incentivar ou frear decises de investimento. Assim, a confiana que se tem na
trajetria previamente traada para o nvel de salrios, da taxa de juros, da taxa
de cmbio, do nvel de tributao e do nvel de preos (inflao) crucial para a
consecuo das decises de investir. Destaca-se, assim, a importncia determinante da gesto macroeconmica para o crescimento em uma economia capitalista.
Trata-se, em essncia, de tentar antecipar com o menor grau possvel de incerteza
os preos futuros que afetaro os custos de produo e os preos pelos quais os
bens produzidos sero vendidos.
3. Acesso a fontes de financiamento e custo de capital. As fontes de financiamento utilizadas para sustentar as decises de investimento em uma economia capitalista so os
lucros retidos, o capital prprio e a utilizao de recursos de terceiros. A depender
6. Keynes (1985).
do grau de acessibilidade de cada tipo de fonte, a deciso de investimento ser dificultada ou facilitada. O ambiente institucional que permite maior facilidade ao
acesso a operaes de alavancagem (utilizao de capital de terceiros via lanamento
de papis de dvida no mercado) e/ou ampliao da utilizao de capital prprio (via
lanamento de aes no mercado) reduz a incerteza relativa deciso de investir na
medida em que permite ao empresrio uma maior flexibilizao na composio (mix)
de suas estratgias de financiamento e composio do custo de capital. A capacidade
de antecipao em relao s fontes de financiamento diz respeito tambm ao preo
futuro deste financiamento e, portanto, possibilidade de antecipar uma varivelchave para a deciso de investir, que o custo de capital da empresa no longo prazo. Ambientes institucionais caracterizados pela existncia de parmetros claros de
composio do custo de capital reduzem a incerteza em relao a este fator de forma
acentuada. Assim, a existncia de uma dvida pblica formada por papis de elevada
liquidez com vencimentos variados e longos no tempo estrutura uma referncia de
custo de financiamento para o ativo livre de risco, servindo como um piso para os
clculos intertemporais de custo de capital das empresas.
4. Disponibilidade de mercados. A capacidade de antecipao em relao existncia

de mercados para a futura produo da empresa caracteriza-se como elemento
central do conjunto de fatores incertos que cercam a deciso de investir. A clara
perspectiva de existncia de mercados e de seus perfis de comportamento reduz a
incerteza associada a este fator. Nessa linha, a existncia de contratos de fornecimento de longo prazo funciona da mesma maneira como um fator limitante da
incerteza empresarial.
5. Estrutura logstica. O acesso tanto s matrias-primas essenciais quanto aos mercados
consumidores da produo condio sine qua non para o sucesso do investimento.
O conjunto de fatores que diminuem a incerteza relativa a prazos, quantidade e qualidade de entrega do bem no destino conforma uma das variveis de maior relevncia
para o sucesso da deciso de investir. Nesse sentido, a existncia de uma infraestrutura de transportes adequada e confivel condio fundamental. Pode-se incluir,
tambm, a oferta de insumos energticos e o acesso a servios de comunicaes em
quantidade e com grau mnimo de confiabilidade.
6. Padro de concorrncia. Uma ao relativa inovao tecnolgica da concorrncia,
por exemplo, pode produzir danos irreversveis ao clculo da EMgK e portanto ao
sucesso do investimento. A existncia de redes confiveis de acesso informao
condio indispensvel para a diminuio do grau de incerteza relativo a este fator.
7. Pesquisa e desenvolvimento. Os riscos associados pesquisa e desenvolvimento
(P&D), tanto no que se refere internalizao da capacidade inovativa quanto
em relao ao acesso tecnologia j desenvolvida, so de grande monta, raramente sendo passveis de assuno por parte de pequenas e mdias empresas. Mesmo
para os grandes blocos de capital, a existncia de redes pblicas de P&D, formadas por grandes centros de pesquisa e universidades, diminui sobremaneira o risco
percebido frente deciso de investir.
8. Grau de controle sobre os mercados consumidores e grau de controle sobre as matriasprimas essenciais. O controle oligoplico (e/ou oligopsnico) constitui-se em uma
caracterstica no to recente da organizao social capitalista. O maior grau de
controle sobre variveis-chave do circuito produtivo constitui fator de extrema
relevncia para a diminuio do grau de incerteza que cerca a deciso de realizar
ou no o investimento.
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1.2 Investimento em infraestrutura econmica: aspectos conceituais,

padres e atuao do Estado
1.2.1 Aspectos conceituais
Sem a pretenso de esgotar o tema, j bastante discutido na literatura econmica,7 amplamente reconhecido que o investimento em infraestrutura tem grandes efeitos sobre a
sociedade. Tais efeitos se do nos diversos aspectos econmicos associados, tais como crescimento do produto interno bruto (PIB) ou incremento da competitividade das empresas,
mas tambm em aspectos sociais, vinculados universalizao de servios pblicos de saneamento bsico e mesmo de transporte.
Porm, antes de discutir mais detalhadamente o papel da infraestrutura no desenvolvimento econmico, vale ressaltar algumas caractersticas econmicas da infraestrutura:

seus servios podem ser considerados estratgicos, cruciais para o desenvolvimento

nacional e regional muitos empreendimentos devem ser distantes dos centros
econmicos , e/ou so reconhecidos como socialmente essenciais; configuram-se
como bens pblicos, no necessariamente de interesse ou capacidade de oferta por
agentes privados;
intensiva em escala e capital (s vezes, tambm intensiva em tecnologia), com necessidade de oferta contnua, e organizada atravs de redes de distribuio que implicam elevados custos fixos irrecuperveis (sunk costs) em projeto e construo, e,
portanto, configuram-se, no mais das vezes, em monoplios naturais;
requer o uso amplo de recursos para o financiamento da instalao, cujos prazos de

maturao e as condies de incerteza afastam, quase sempre, os investidores privados: o investimento em capacidade nova e sua amortizao constituem, na maior
parte das vezes, uma funo do Estado; e
requer o uso amplo de recursos financeiros para a manuteno do estoque. Pode-se,

no caso, contar com maior presena de operadores privados, sobretudo nos segmentos em que possa haver remunerao diferenciada pelo uso do servio (por exemplo,
telecomunicao mvel ou estradas de grande fluxo de veculos). Neste sentido, so
necessrios instrumentos de regulao das empresas privadas concessionrias de servios pblicos de infraestrutura, de modo a evitar ganhos de monoplio, observados
tanto na majorao abusiva de preos, quanto, sobretudo, na subalocao de recursos
para a manuteno do estoque.
Uma anlise sinttica sobre o papel da infraestrutura pode ser observada a partir da
figura 1.1 a seguir.
7. Ver Banco Mundial (2007), Frischtak (2008) ou Pinto Jnior (2010) para amplas resenhas e referncias sobre o tema.

FIGURA 1.1
Uma anlise do papel e dos efeitos da infraestrutura
Aspectos
macroeconmicos
Aspectos
microeconmicos
Infraestrutura
Aspectos
sociais
Aspectos
regionais
Fonte: Adaptada de Pinto Jnior (2010, p. 5).
Os aspectos macroeconmicos so influenciados pela expanso (ou estagnao) da infraestrutura em vrios vetores. Em primeiro lugar, a capacidade instalada da infraestrutura se
constitui como um dos limites e, ao mesmo tempo, como um indutor, do crescimento econmico sustentvel. A estagnao do investimento em infraestrutura, tanto em sua expanso quanto em sua manuteno, impe limites ao crescimento da oferta de todos os setores
econmicos tributrios dos servios infraestruturais. Por exemplo, energia, transportes e
telecomunicaes para ficar apenas nos casos mais evidentes , quando deficientes (ou
apenas percebidos como insuficientes) influenciam negativamente as decises de investimento dos agentes econmicos a jusante na cadeia produtiva. Desnecessrio dizer que
esta restrio da oferta em termos agregados pode ter ainda significativos impactos sobre a
formao de preos na economia como um todo, ensejando medidas de poltica monetria
anti-inflacionrias que, na maioria das vezes, contribuem ainda mais para a postergao
de toda a sorte de investimentos, sejam os investimentos em infraestrutura, sejam aqueles
destinados expanso da capacidade produtiva nos demais segmentos.
Toda essa relao viciosa tanto mais marcante quanto maior for a defasagem do investimento em infraestrutura. O efeito cumulativo: anos de estagnao da infraestrutura
exigem cada vez mais recursos para superar tais gargalos, o que impe a inrcia dos ofertantes de infraestrutura (os agentes pblicos e, sobretudo, os privados) e conspira, mais uma
vez, contra as expectativas dos agentes econmicos demandantes destes servios
Por sua vez, a expanso do investimento em infraestrutura pode ter amplos efeitos
de encadeamento da renda, no apenas por meio da gerao de postos de trabalho diretos
e indiretos, mas tambm mediante o consumo de bens de capital e de diversos insumos
industriais. Valendo-se da larga escala dos empreendimentos infraestruturais que os demandam, estes bens e insumos tambm podem encontrar espao para a expanso de sua
prpria produo e de sua capacidade, multiplicando, tambm assim, o investimento
agregado e, desta forma, configurando-se como elemento decisivo para um crescimento
sustentvel da economia.
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Com o que concorda Pinto Jnior (2010, p. 7-8), ao afirmar:

parece bastante plausvel admitir que h uma relao de complementaridade entre o investimento
em infraestrutura e o investimento total. Dada esta relao, pode-se estabelecer um teto para o
ritmo de crescimento em longo prazo em funo da taxa de investimento em infraestrutura.
No que tange aos aspectos microeconmicos, vale ressaltar o impacto, positivo ou

negativo, que a infraestrutura tem sobre a competitividade sistmica do tecido econmico de um pas. Infraestrutura econmica em permanente expanso e/ou em condies de manuteno adequada uma aliada decisiva na estrutura de custos de setores
exportadores. Por exemplo, energia acessvel e relativamente barata e corredores logsticos com ampla malha de atendimento e em bom estado de conservao reduzem
sobremaneira os custos de produo e de transporte, tanto de bens e insumos primrios
quanto de bens manufaturados. Num contexto de acirramento da concorrncia em
nvel global, a adequao da infraestrutura se torna mais que um diferencial constitui
um imperativo.
Os aspectos sociais da expanso e devida conservao de redes de infraestrutura econmica, mas sobretudo infraestrutura social e urbana, esto associados aos seus efeitos
sobre a melhoria das condies de vida da populao e sobre o meio ambiente. A universalizao de servios pblicos de eletricidade, saneamento bsico e telecomunicaes
um direito social inalienvel que, por si s, deveria estimular permanentemente a superao dos dficits infraestruturais. Mas, em ltima anlise, o investimento e a operao das atividades de infraestrutura tambm oferecem impactos sobre a produtividade
do trabalho. Populaes bem atendidas por redes de gua e esgoto e/ou por malhas de
transporte urbano tm melhores condies de sade e, desta forma, conquistam no
apenas um evidente direito social, mas tambm melhores condies para exercerem suas
atividades profissionais.
Por fim, os aspectos regionais se referem ocupao econmica do territrio.
evidente a correlao entre a expanso da infraestrutura para espaos antes carentes
destes servios e o desenvolvimento da atividade econmica nestas regies ento
contempladas. Aqui a necessidade do planejamento estatal do investimento ainda
mais marcante, tendo em vista que a organizao territorial da infraestrutura condiciona a dinmica da localizao produtiva, o que pode dirimir ou aprofundar as
desigualdades regionais no pas. Uma vez decididos os eixos espaciais de expanso da
infraestrutura sobretudo de transportes, mas tambm de energia e telecomunicaes so impostos elevados efeitos de irreversibilidade, com resultados geracionais
para as regies contempladas ou preteridas pela expanso. Sem o planejamento adequado e/ou sem a coordenao dos investimentos pblicos e privados em infraestrutura ampliam-se os riscos de aprofundamento de eventuais desigualdades regionais.
Quando a deciso de investir relegada apenas s foras de mercado, a tendncia
natural da expanso do investimento, quando ocorre, se localizar no entorno de
espaos j com ampla densidade.
1.2.2 Padres de investimento em infraestrutura e atuao do Estado

O investimento em infraestrutura econmica pode seguir dois padres: o investimento induzido pela demanda e o investimento de carter estratgico. No primeiro tipo, o investimento pblico na ampliao do acesso e melhoria da qualidade da infraestrutura econmica
segue os sinais emitidos pelo mercado, sobretudo por parte dos grandes grupos econmicos.
Trata-se, em essncia, de uma expanso no planejada, feita a reboque das necessidades,
ainda que, dadas as descontinuidades de escala que o investimento em infraestrutura econmica normalmente apresenta, a oferta de infraestrutura se antecipa sua demanda.
Tal padro de investimento em infraestrutura econmica desperdia a oportunidade
de capturar economias de complementaridade, prprias aos setores de infraestrutura, o que
aponta para o desperdcio de recursos em termos macroestruturais. Alm disso, a adoo de
tal padro normalmente refora os desequilbrios presentes na economia. A infraestrutura
econmica percebida, neste padro, apenas como o suporte fsico e/ou institucional que
permitir aos agentes econmicos desenvolverem suas estratgias prprias de expanso, de
forma no mais das vezes desarticulada entre si.
O pressuposto terico subjacente o de que cabe ao responsvel pelo fornecimento
de infraestrutura a oferta das condies a partir das quais se concretizar a concorrncia
entre os capitais. O resultado esperado a criao de um ambiente competitivo que amplie
a riqueza privada e crie como subproduto elevao da produtividade social e aumento do
bem-estar geral da sociedade.
No caso do segundo padro, a deciso de investimento em infraestrutura econmica
est calcada em um planejamento estratgico. Neste caso, a expanso da oferta de infraestrutura faz-se menos por fora das demandas no atendidas dos grupos econmicos e muito mais por fora do exerccio de planejamento, ainda que a presena dos grandes grupos
no prprio planejamento normalmente se faa presente.
Aparentemente sutil, a diferena fundamental entre os dois tipos de padro de investimento em infraestrutura econmica fundamental e assenta-se, em ltima instncia, nos
graus de liberdade poltica que determinado grupo de interesse alcana em certo momento
histrico. Apenas o conforto propiciado por amplo grau de liberdade no mbito poltico,
espelhado em uma ampla capacidade de recentralizao da capacidade de coordenao,
possibilita o pleno exerccio do planejamento e o controle das decises relativas aos grandes
investimentos em infraestrutura econmica, invertendo a lgica do padro anterior e conduzindo os interesses privados a seguirem o estabelecido no plano.
A consecuo plena de tal estratgia, no entanto, carece ainda da existncia de um
conjunto de instrumentos que confiram a devida capacidade de interveno e concretizao dos investimentos infraestruturais planejados. Tais instrumentos referem-se existncia de grandes atores pblicos que possam no apenas elaborar e executar conjuntamente
planos de ao estratgica, como tambm intervir diretamente na realidade econmica
mediante suas estruturas de propriedade e controle principalmente grandes empresas,
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22
com poder de induo do investimento privado por meio de sua capacidade de demanda
e desenvolvimento tecnolgico. Desta feita, a adoo de um padro de investimento em
infraestrutura de carter estratgico apresenta, essencialmente, a capacidade de mudar o
padro de oferta de uma economia, caracterizando-se como pea central de qualquer estratgia de desenvolvimento.
Por todas estas razes, a oferta de infraestrutura esteve ligada ao planejamento e ao
direta dos Estados nacionais, em especial ao longo do sculo XX. Desde os anos 1980, no
entanto, tem havido uma clara inverso nesta tendncia. Constrangido por limites crescentes ao gasto pblico e imerso num contexto poltico de renovao das ideias liberais, o
Estado vem reduzindo seu papel de provedor de infraestrutura econmica.
Emerge neste contexto a tendncia de substituio do Estado pela iniciativa privada na
proviso dos investimentos e, sobretudo, dos servios de operao de infraestrutura. Novos
mecanismos de financiamento como o project finance 8 e o aperfeioamento de instrumentos de regulao econmica9 destas atividades com vocao para monoplios naturais
tm permitido a crescente participao de grupos privados na operao de atividades de infraestrutura, tais como rodovias com grande fluxo; ferrovias e aeroportos em grandes centros;
transmisso e distribuio de energia eltrica; e sobretudo servios de telecomunicao. No
por acaso, so atividades as quais, com a amortizao do investimento, demandam relativamente menores custos de manuteno, nelas podendo-se auferir grande rentabilidade, especialmente em pases que, como o Brasil, tinham forte demanda reprimida por tais servios.
Instrumentos como as parcerias pblico-privadas (PPP)10 tambm tm cumprido papel ativo, no apenas na concesso de servios pblicos de infraestrutura j amortizada, mas
tambm na expanso de capacidade nova, sempre de forma associada ao direito de explorar
por largo perodo de tempo os servios correspondentes.
No entanto, vale ressaltar que no possvel afirmar que a atividade privada na infraestrutura tem sido suficiente para suprir adequadamente as necessidades de expanso da
oferta, em especial em pases nos quais h ainda elevado dficit do investimento em infraestrutura e gargalos acumulados que limitam as decises privadas de investimento. o caso
do Brasil, como se ver adiante.
Mesmo assim, instituies multilaterais e diversos analistas11 consolidaram, ao longo
dos anos 1990, o ideal de um modelo em que o Estado retivesse alguma capacidade de planejamento e concentrasse seus esforos na regulao da atividade de servios de infraestrutura que, por seu turno, teriam seus investimentos e sua gesto comandados por empresas
privadas, se no para todos, ao menos para a maior parte dos segmentos de infraestrutura.
8. Ver Arajo (2006) ou Carneiro (2006) para uma apreciao do papel de project finance como instrumento de apoio ao financiamento
de projetos de infraestrutura.
9. Ver Pires e Piccinini (2002) para um amplo balano da instituio da regulao de infraestrutura a partir das privatizaes dos anos
1990. Para uma viso mais recente, ver Ramalho (2009 e 2010).
10. Para uma discusso aprofundada das PPPs no Brasil, ver, por exemplo, Pasin e Borges (2003) ou Brito e Silveira (2005).
11. Ver, por exemplo, Williamson (1990) para o texto paradigmtico desta avaliao dita consensual, aplicada, no caso, s reformas
econmicas na Amrica Latina.
Tal modelo teria capacidade de superar o esgotamento do investimento pblico em infraestrutura, uma vez que a iniciativa privada, devidamente regulada, poderia conferir maior
dinamismo para a expanso da oferta e melhor qualidade na gesto dos segmentos, melhorando a qualidade dos servios como um todo.
O que se pode observar nos ltimos anos um arcabouo inconcluso, distante dos
efeitos esperados pelas reformas liberais. Houve crescimento das privatizaes via concesses, com melhora dos servios (e aumento significativo de preos), mas no h indcios
generalizados de crescimento, ao menos na Amrica Latina, do investimento para a expanso da oferta. No mximo observa-se, por parte dos operadores privados, algum grau de
investimento na manuteno do estoque.
De acordo com trabalhos, como os de Frischtak (2008) ou do Banco Mundial (2007),
grande parte desta insuficincia dos investimentos privados se daria pela presena de gargalos reguladores ou pela persistncia de incertezas polticas e jurdicas de um marco regulatrio voltil.
Sem a diluio deste risco regulatrio, os investimentos seriam necessariamente postergados.
Vale ressaltar, no entanto, que tais autores no discutem a natureza incerta do clculo
capitalista, potencializado no caso de investimentos de longo prazo de maturao e com
altos requisitos de recursos financeiros, tais como aqueles de acrscimo de estoque novo de
infraestrutura. No contexto brasileiro, de limites estreitos ao financiamento de longo prazo
e com a existncia de custos de oportunidade amplamente distorcidos pela liquidez do
mercado de ttulos de dvida pblica com altos juros reais, este clculo capitalista desautoriza, mais do que nunca, o investimento incerto e de longa maturao, presente na maior
parte dos projetos de infraestrutura que devem ser realizados no Brasil.
Por seu turno, observa-se a incapacidade de o Estado, diante deste novo e complexo
contexto, exercer de maneira adequada suas funes de planejamento, coordenao e regulao da infraestrutura econmica. Mesmo assim, o Estado, em especial no Brasil, manteve
em muitos segmentos papel relevante ainda que em menor intensidade e, portanto, em
grau insuficiente para atender a demanda de investidor na infraestrutura e de seu gestor.
Tal papel foi mais expressivo justamente nos segmentos em que a expectativa de retorno dos empreendimentos limitada, seja pelos elevados custos de projeto e instalao, pelos longos perodos de maturao do investimento, ou ainda pela baixa capacidade
de remunerao dos servios. So os casos de gerao de energia eltrica (numa matriz
fortemente dependente de amplos reservatrios e instalaes hidrulicas), transmisso e
distribuio de energia (que tambm conta com a iniciativa privada nos mercados mais
populosos), rodovias com baixo fluxo de veculos, alguns eixos ferrovirios, alguns portos
pblicos e saneamento bsico.
A exceo so os servios de telecomunicaes, cujas inovaes tecnolgicas permitiram e exigiram um significativo mas algo descontinuado esforo de investimento
das empresas concessionrias, agora expostas a um ambiente competitivo completamente
diferente daquele vigente na era da comunicao fixa e analgica.
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No quadro 1.1, tenta-se sintetizar uma anlise das tendncias da oferta de projetos de
infraestrutura, discutindo-se a interao entre o Estado e a iniciativa privada.
QUADRO 1.1
Modelos de investimento e gesto da infraestrutura econmica
Modelo
Responsabilidades do Estado
Responsabilidades da iniciativa
privada
Modelo do ps-Guerra
Planejamento
Investimento
Gesto
Oferta de servios
de construo
Modelo ideal na retomada liberal
Planejamento
Regulao
Investimento
Gesto dos servios
Modelo vigente na retomada liberal
Planejamento insuficiente
Investimento insuficiente
Regulao ineficaz
Gesto dos servios
Efeitos
Forte expanso inicial
da infraestrutura
Posterior esgotamento da capacidade fiscal: limites ao investimento
e gesto satisfatria dos servios
Privatizaes dos servios, por
meio de concesses
Melhoria da qualidade dos servios, com aumento de preos
Nveis insuficientes de investimento
Elaborao dos autores.
A complexidade das novas operaes de infraestrutura, em funo de inovaes tecnolgicas, mas tambm da multiplicidade de atores e necessidades (por exemplo, implicando
amplos problemas de interconexo de redes de servios operados por empresas diferentes),
impe novos desafios para os agentes envolvidos. Neste momento de transio inconclusa
entre o modelo anterior (comandado pelo Estado) e um suposto modelo ideal (comandado
pelas empresas privadas), os investimentos em infraestrutura e a capacidade de planejamento ficaram bastante deprimidas, sobretudo no Brasil.
1.3 O investimento em infraestrutura econmica e a

diminuio da incerteza
O padro estratgico de investimento em infraestrutura assenta-se em pilares de cunho
institucional e fsico. Cumpre ao Estado garantir que tais pilares sejam constitudos. As
formas de infraestrutura econmica que mais diretamente se relacionam com a diminuio
do horizonte de incerteza que se apresenta deciso privada de investir podem ser divididas
em duas grandes reas, relacionadas abaixo.
1.3.1 Infraestrutura econmica institucional

1. Marco jurdico e regulatrio. A estabilidade do marco jurdico e regulatrio possibilita
uma diminuio do horizonte de incerteza, sobretudo no que se refere segurana
jurdica dos contratos. Investimentos que requerem contratos de longo/mdio prazo, tais quais aqueles relacionados ao fornecimento de matrias-primas ou mesmo
contratao antecipada dos volumes produzidos, so mais sensveis s perspectivas de
mudanas da legislao e na regulao especfica. O direcionamento de esforos e recursos que assegurem a estabilidade do marco jurdico e regulatrio essencial para a
consecuo de estratgias de desenvolvimento que se assentem no padro estratgico
de investimento em infraestrutura.
2. Poltica macroeconmica. A gesto da poltica macroeconmica pea decisiva do
arcabouo institucional e pode ser decisiva na reduo do risco percebido pelo investidor privado. Suas dimenses essenciais podem ser dividas em seis subdimenses.
I) Dvida pblica mobiliria. A existncia de uma dvida pblica mobiliria ampla (em proporo ao tamanho da economia), alicerada em papis lquidos
e com prazos variados de vencimento (mas sobretudo de longo prazo) constitui uma das estruturas institucionais mais fundamentais para o incentivo
realizao do investimento privado. Tal estrutura de dvida pblica fornece
um piso de referncia para o custo de capital da empresa privada, principalmente no que tange ao estabelecimento de taxas de captao de recursos de
terceiros que exijam o lanamento de papis privados de longo prazo, assim
como no estabelecimento de contratos de crdito bancrio de longo prazo.
II) Regime cambial. O estabelecimento de um regime de cmbio que permita
um grau elevado de previsibilidade ao clculo privado de fundamental importncia para a diminuio do risco percebido pelo empresrio. A intensificao recente do processo de internacionalizao da economia brasileira
torna esta condio cada vez mais essencial, na medida em que um volume cada vez mais expressivo de decises de investimento prev a aquisio
futura de recursos financeiros externos e/ou insumos importados ou tem
como perspectiva a venda dos bens produzidos para mercados externos. O
acmulo de reservas cambiais pode mostrar-se essencial para o estabelecimento de um regime cambial mais estvel e menos sujeito s intempries do
mercado. Outro elemento central a existncia de restries ao movimento
de capitais, sobretudo aquele de carter meramente especulativo.
III) Poltica monetria. A taxa de juros de curto prazo no pode premiar o
financiador da dvida pblica com uma remunerao que contamine o
custo de capital das empresas investidoras, elevando-o, sob o risco de contribuir para a diminuio do nvel geral de investimento. A transmisso
do elevado prmio das taxas curtas para as taxas longas manifesta-se negativamente em toda a estrutura de taxas de juros da economia, ampliando
a taxa de desconto mediante a qual o empresrio calcula a EMgK de seu
possvel investimento. A utilizao deste instrumento como principal elemento de combate inflao, prprio do regime de metas de inflao,
sobrecarrega a poltica monetria com uma responsabilidade da qual ela
no pode dar conta de forma eficiente, conduzindo a sociedade para uma
escolha do tipo baixa inflao-com-baixo crescimento.
IV) Inflao e volume potencial de vendas. A previsibilidade do preo de venda
do produto um elemento central da deciso de investir e a poltica macroeconmica tem um papel essencial na manuteno de baixas taxas de
inflao. No menos importante, porm, a expectativa do empresrio
em relao existncia e ao tamanho dos mercados consumidores no futuro. A poltica macroeconmica, assim, poderia ser encaminhada de forma
mais eficiente considerando a proposio bsica de que a inflao resulta
de um desequilbrio das estruturas de demanda e oferta na economia.
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Polticas macroeconmicas que resultem em uma ampliao e adequao

da estrutura de oferta so mais eficientes na medida em que incentivam
a deciso de investir e, portanto, o crescimento da economia. Polticas
calcadas na represso de demanda indicam ao empresrio que, no futuro, a quantidade demandada dos bens produzidos ser diminuda e que,
portanto, seus planos de ampliao da capacidade de produo devem ser
postergados ou mesmo cancelados, sob risco de forte frustrao.
V) Mercado de capitais e de crdito. A existncia de um mercado de capitais se
caracteriza como uma estrutura institucional vital para ampliao do capital
prprio e/ou oferecimento de formas alternativas de captao de recursos
de terceiros por parte da empresa privada. Tambm a ampliao do crdito
bancrio constitui-se em pea fundamental para a viabilizao da deciso de
investir. Ambas as formas de acesso a recursos de terceiros podem consubstanciar-se em pilares fundamentais da deciso de investir, desde que sejam
ofertados a preos e prazos compatveis com as exigncias de investimento.
Nesse sentido, a atuao estratgica de agentes pblicos no papel de ofertantes de garantias, como participantes ativos de estruturaes de operaes de
financiamento ou mesmo como market makers para papis privados pode
ser essencial para a ampliao e aprofundamento destes mercados.
VI)
Fiscal. A atividade fiscal afeta o poder aquisitivo dos diferentes segmentos da economia e da sociedade, bem como os diversos tipos de bens e
servios que so produzidos e consumidos. Objetivos da poltica fiscal: i)
sistema de preos adequados; ii) nvel de consumo conveniente; iii) nvel
de emprego desejvel; e iv) distribuio de renda. Principais fontes de
receita: i) impostos e contribuies; ii) emprstimos; iii) venda de bens,
servios e concesses; e iv) emisso de moeda.
1.3.2 Infraestrutura econmica fsica

1. Acessibilidade aos mercados, s matrias-primas essenciais e rede de informao. A malha
de portos, aeroportos, estradas, ferrovias e hidrovias, diretamente relacionada ao escoamento da produo, constitui um aspecto central para a diminuio do horizonte
de incerteza que cerca a deciso de investir do empresrio capitalista. A disponibilidade de uma rede de acesso e distribuio de informao, como aquela relativa
existncia de uma rede de internet de alta velocidade confivel e acessvel tambm
essencial para a deciso de investir.
2. Previsibilidade em relao quantidade e qualidade do produto entregue nos mercados
consumidores e das matrias-primas recebidas. To importante quanto ter acesso a mercados consumidores e fornecedores poder garantir, com um grau elevado de preciso, o tempo de deslocamento dos produtos e a qualidade com as quais os mesmos
chegaro a seus destinos. Assim, uma infraestrutura de armazenamento e deslocamento de mercadorias (tais como silos, containers e vages) ampla e bem organizada
fundamental para a construo de cenrios futuros favorveis ao investimento por
parte do empresrio.
3. Previsibilidade da continuidade da produo. A possibilidade de interrupo na produo

por fatores externos vontade do empresrio caracteriza um dos maiores fatores de
risco para quem est frente da deciso de ampliar o estoque de capacidade produtiva.
A interrupo do fornecimento de energia ou um colapso do sistema de comunicaes
representa um risco que o empresrio, individualmente, no pode correr sem que se
reduzam em muito suas perspectivas de ganho. A existncia de um sistema robusto e de
dimenses que se antecipem demanda nos setores de telecomunicaes e gerao, distribuio e transmisso de energia (alm da garantia de abastecimento de suas principais
fontes) so aspectos vitais do clculo capitalista.
4. Diminuio do horizonte de risco associado a pesquisa e desenvolvimento. O risco associado s atividades de P&D no pode, salvo raras excees, ser inteiramente suportado pelo empresrio privado. Apenas grandes grupos podem arcar com os riscos do
insucesso de trajetrias tecnolgicas, dado seu custo relativo. Dessa forma, a existncia de redes pblicas de P&D, constitudas em torno de laboratrios, centros de
pesquisa e universidades um dos fatores de maior relevncia para a viabilizao da
deciso privada de investir. Quando o padro de investimento em infraestrutura econmica visado pretende mudar o padro de oferta da economia, tal suporte pblico
inovao ainda mais decisivo.
1.4 A relao entre financiamento de longo prazo e a construo da

infraestrutura econmica
Pea central da articulao entre financiamentos de longo prazo e a construo da infraestrutura econmica a existncia de uma estrutura institucional para este tipo de financiamento. Sem tal estrutura, torna-se muito mais complicado suportar os riscos e custos
associados ao investimento em infraestrutura econmica, dadas suas caractersticas bsicas.
Para a construo de uma estrutura slida de financiamento de longo prazo, dois
alicerces so imprescindveis.
1. Construo de ambientes institucionais voltados constituio de funding. Apenas a
captao de poupanas de longo prazo de maturao permite o equacionamento
de posies ativas tambm de longo prazo relacionadas ao investimento em infraestrutura econmica. Entre as formas institucionais mais importantes do funding ao
financiamento de longo prazo destacam-se:
I) Os esquemas de aposentadoria e penso calcados em regimes de financiamento de capitalizao, em geral geridos por fundos de penso, compem o
primeiro alicerce das formas institucionais que so fontes importantes passveis de serem atradas para o financiamento do investimento. Sua caracterstica de estabelecer contratualmente passivos de longo prazo de maturao
confere a tais agentes uma posio de destaque na estruturao de arranjos
financeiros que alicercem as decises de investir a longo prazo.
II) Os fundos de investimento que sejam formados pelas poupanas dispersas pela
sociedade so outra fonte de recursos importante. O incentivo sua estruturao com base em ativos de longo prazo de maturao pode capturar parte
importante desta poupana, sobretudo se atrelado a arranjos financeiros e
tributrios que confiram s suas cotas uma remunerao esperada mais ele-
27
28
vada, condizente com o maior prazo de resgate. Tal arranjo no necessariamente precisa estar associado a uma baixa liquidez das cotas, sendo vital para
o sucesso de tal arranjo a promoo de um mercado secundrio que garanta
liquidez quelas, garantindo maior atratividade a tais fundos. A participao
de agentes pblicos que funcionem como market makers destas cotas pode
ser essencial.
III) A existncia de um mercado de capitais que viabilize a colocao de papis
privados de longo prazo de maturao, como debntures e aes, por exemplo, imprescindvel para a construo de um ambiente slido de financiamento de longo prazo. Tal mercado possibilita a reestruturao de passivos
e o acesso a fontes variadas12 de recursos de longo prazo, algo fundamental
para a flexibilidade necessria de arranjos financeiros voltados ao financiamento do investimento em infraestrutura econmica.
IV) A existncia de um mercado privado de negociao do risco (mercado
de derivativos) que seja largo e profundo, ou seja, que tenha amplo
volume de negociaes e conte com variado nmero e formas de contratos em negociao voltados ao risco privado de projetos de largo
prazo de maturao.
2. A construo de uma dvida pblica lquida de longo prazo. O papel da dvida pblica,
nem sempre devidamente considerado nos estudos sobre financiamento do investimento, vital para a consecuo de uma estratgia de canalizao de funding ao
esforo de financiamento do investimento em infraestrutura econmica.
Em primeiro lugar, a dvida pblica precisa ser compreendida em seu papel estruturante para a construo das estratgias privadas de valorizao do capital.
A existncia de uma dvida pblica excessivamente concentrada no curto prazo
interessa apenas queles que buscam escapar dos riscos normalmente associados
ao longo prazo: alto risco de liquidez, de mercado e de crdito. No que papis de
curto prazo no sejam necessrios na composio da dvida pblica. Estes conferem maior agilidade poltica monetria, sendo assim muito importantes. Mas a
construo de uma dvida de perfil de longo prazo, com elevada liquidez de seus
papis, mesmo os de vencimento mais longo, condio sine qua non para que se
atinjam pelo menos dois objetivos essenciais para a canalizao de recursos para
o financiamento de longo prazo, quais sejam:
I) A atrao dos bancos privados para o esforo de captao e canalizao de
poupanas para o longo prazo. Tal atrao somente acontecer quando a
dvida pblica mobiliria de curto prazo for menos atrativa. Sua expressiva
reduo, como proporo da dvida total, e a diminuio de sua remunerao (Selic) so essenciais para torn-la menos interessante aos objetivos
12. Tal variao apresenta-se na forma de diversas fontes de captao, prazos e custos, construindo diferentes formas de modulao de
risco adequadas s especificidades de diferentes projetos de investimento.
dos bancos, que obviamente no buscaro com nfase outras formas de

alocao enquanto existir um ativo livre de risco que conte com elevada
remunerao e alta liquidez.
II) A construo de um horizonte de taxas de juros do ativo livre de risco que
sirva como referncia para os clculos privados, tanto no que se refere
precificao de risco quanto ao estabelecimento de taxas de desconto
(ou seja, de seu custo de capital) com vistas a estimativas da EMgk do
investimento privado.
Tais condies bsicas podem (e devem) ser perseguidas ativamente quando se tem
em vista a construo de um ambiente institucional favorvel ao investimento em infraestrutura econmica. Sua existncia, porm, ainda que se caracterize como condio necessria plena consecuo de tal objetivo, no condio suficiente. Para completar as
condies bsicas necessrias ampliao do investimento em infraestrutura nos moldes de
seu padro estratgico so necessrias condies histricas que as viabilizem, ou pelo menos
no se mostrem fortemente impeditivas.
1.5 A evoluo recente dos investimentos em

infraestrutura e o papel do Estado
Nesta seo sero apresentadas as principais evidncias do investimento em infraestrutura,
com destaque para as experincias brasileiras. A despeito da multiplicidade de fontes primrias e secundrias de dados, possvel identificar algumas tendncias gerais.
Em primeiro lugar, com exceo dos pases em desenvolvimento de rpido e consistente crescimento nos ltimos 30 anos, como China e ndia, a maior parte do mundo tem
experimentado uma retrao da taxa de investimento (grfico 1.1). Neste captulo advogase a tese de que tal retrao ocorre, em grande medida, em virtude da reviravolta estratgica
que empurrou o Estado para longe da liderana do processo de investimento em infraestrutura. Na maior parte dos pases, o Estado e sua capacidade de planejamento tambm
foram constrangidos pelo esgotamento de sua capacidade fiscal. A consequente retrao do
investimento em infraestrutura tem provocado efeitos negativos que se espraiam pelo tecido econmico, sobretudo num contexto em que os agentes privados tambm restringem
suas decises de investimento, seja na atividade econmica como um todo, seja no que se
refere aos investimentos em infraestrutura.
Neste caso, vale ressaltar que a transio de um modelo de Estado-investidor para
outro de Estado-regulador no provocou os resultados previstos, isto , a iniciativa privada
no foi capaz de substituir o papel do Estado como o motor do investimento infraestrutural. Por esta razo, declinaram generalizadamente tais investimentos.
29
30
GRFICO 1.1
Pases selecionados: formao bruta de capital fixo (1979 e 2009)
(Em % do PIB)
50
45,6
45
40
35
30
32,4
33,9
31,8
29,3
28,4
24,2
25
20,6
20
19,5
17,7
22,6
23,0
21,5
18,7
16,7
15
15,1
10
5
0
China
ndia
Coreia do
Sul
Japo
1979
Mdia
mundial
Unio
Europeia
Brasil
EUA
2009
Fonte: Banco Mundial.

Em segundo lugar, percebe-se, pelo menos no caso do Brasil desde 2007, uma incipiente recuperao dos investimentos em infraestrutura, claramente influenciados pela
ao indutora e produtora do Estado. No entanto, ainda prematuro afirmar que venha
ocorrendo uma reverso estratgica do papel do Estado. um modelo de transio que se
por um lado no ensaia uma volta ao passado dos planos nacionais de desenvolvimento
(PNDs), do tempo do planejamento sem gesto, por outro tambm no se fia no modelo
liberal dos anos 1990, que conferia um papel marginal ao Estado.
Portanto, neste captulo procura-se afirmar que o Estado, em especial o Estado brasileiro, deve reafirmar seu papel de planejador, investidor (diretamente ou por meio de
suas empresas estatais), regulador (de forma aprimorada em relao ao passado recente) e
coordenador de aes complementares da iniciativa privada. Esta, com ou sem instrumentos como PPPs, pode ser induzida a contribuir ativamente na recuperao consistente dos
nveis de investimento em infraestrutura. Alm disto, o Estado tambm dever manter seu
papel de maior financiador da expanso da infraestrutura no pas. Seus trs maiores bancos
pblicos (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, Banco do
Brasil BB e Caixa Econmica Federal CEF) so, marcadamente, as maiores fontes de
financiamento de investimentos infraestruturais. Seno observa-se.
Durante todo o ps-Guerra, o investimento pblico que, em grande medida, se concentrou
nos servios de infraestrutura, foi crucial para o desenvolvimento das foras produtivas no pas. Os
efeitos de encadeamento provocados pelo dinamismo do investimento pblico se refletiram no
aumento dos investimentos privados e na prpria trajetria do crescimento de todo o perodo. Por
exemplo, durante os anos do milagre econmico, a participao dos investimentos pblicos no
PIB atingiu uma mdia de 4,25%, a mais alta desde os anos 1960. Desde ento, a taxa vem se reduzindo drasticamente, at atingir cerca de 2,5% no auge dos anos liberais no Brasil (grfico 1.2).
GRFICO 1.2
Brasil: investimento pblico (1953-2003)
(Em % do PIB)
6,00
5,00
Mdia 1969-1974: 4,25%
4,00
Mdia 1990-2003: 2,54%
3,00
2,00
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
1963
1961
1959
1957
1955
0,00
1953
1,00
Fonte: Elaborao dos autores a partir de Afonso, Arajo e Biasoto Jnior (2005).
Da mesma maneira pode-se perceber uma acentuada e contnua queda de participao do setor pblico na formao bruta de capital fixo da economia brasileira, que chegou
a quase 37% do total na dcada de 1970 e decaiu para menos de 23% na dcada de 1990,
atingindo apenas 15% no ano 2000 (grfico 1.3).
GRFICO 1.3
Brasil: participao do setor pblico1 na formao bruta de capital fixo FBKF (1970-2000)
(Em % da FBKF)
50,0
45,0
Mdia 1970-1979: 36,8%
40,0
35,0
30,0
Mdia 1960-1969: 34,6%
25,0
20,0
Mdia 1990-1999: 22,9%
15,0
15,0
10,0
0,0
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
5,0
Fonte: Elaborao dos autores a partir do Sistema de Contas Nacionais IBGE.

Nota.: 1 Inclui FBKF da Unio, dos estados e, municpios e as empresas estatais federais.
31
32
Conforme observado, esta acentuada retrao do investimento pblico e sua participao na dinmica do investimento agregado estiveram associadas, nos anos 1980, ao
constrangimento fiscal do Estado, atingido fortemente pela crise da dvida e por suas consequncias, inclusive a forte instabilidade macroeconmica do perodo.
J nos anos 1990, a este limite para a expanso do gasto pblico foi acrescentada uma
nova estratgia de desenvolvimento, embasada num ideal liberal renovado. Estratgia
que, em seu conjunto, provocou profunda reforma13 no Estado brasileiro, o qual acabou
por limitar ainda mais seus esforos de investimento em infraestrutura. Vigorava a crena no poder das privatizaes, nas concesses de servios pblicos, na chamada reforma
gerencialista que conferiria ao poder pblico um papel essencialmente regulador da dinmica da ao privada. O Estado se configuraria um agente importante, mas passivo no
processo de ampliao dos investimentos em infraestrutura que, acreditava-se, poderia ser
conduzido eficientemente pela iniciativa privada, regulada, sim, pelo Estado, mas, sobretudo, regulada pelas foras de mercado.
Tal crena, no entanto, no se realizou. A passividade do Estado sob esta reforma
ps-burocrtica implicou, inicialmente, a fragmentao e o esgaramento da capacidade
de planejar a expanso futura de infraestrutura. Implicou, ainda, a ineficiente regulao da
atividade das concessionrias e a persistncia do insuficiente investimento em infraestrutura.
E mais, neste contexto de reforma liberal, a capacidade de planejamento de longo prazo
do Estado sucumbiu ante os imperativos de uma gesto eficiente, profissionalizada, ps-burocrtica. A funo planejamento foi ento relegada a um segundo plano na esfera de gesto
governamental. De fato, segundo Cardoso Jnior (2011, p. 21), a funo do planejamento
foi sendo esvaziada de contedo poltico estratgico, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de controle e comando fsico-financeiros, em torno de aes difusas, diludas pelos diversos
nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes o tem, mesmo
setorialmente considerado, no nem fcil nem rpido de identificar.
Exemplos de planejamento tecnificado, sem norte estratgico, podem ser observados nas prticas de confeco, por exemplo, dos planos plurianuais (PPAs) e suas
relaes com o oramento pblico federal, em suas vrias etapas (ver GIACOMINI;
PAGNUSSAT, 2006).
Tambm contriburam para o esvaziamento da funo planejamento a fragmentao institucional, a multiplicidade de agentes executores, muitas vezes sobrepostos; a indefinio dos
papis das agncias de regulao e suas relaes com as funes planificadoras; e a desvalorizao das carreiras pblicas.14 Neste sentido, Cardoso Jnior (2011, p. 29) afirma que a reforma
gerencial brasileira foi incompleta e acabou gerando mais fragmentao dos aparelhos do Estado, com reforo do hibridismo institucional presente em toda a mquina pblica brasileira.
13. Ver Bresser-Pereira e Spink (2005) para uma descrio da chamada reforma gerencialista. Keinert (2000), Souza e Arajo (2003),
e Silva e Amaral (2007) analisam muitos dos efeitos da reforma. Ver Cardoso Jnior (2011) para uma avaliao dos impactos da reforma
sobre a debilidade do Estado em assumir ativamente funes renovadas de planejamento.
14. Novos concursos do Ipea e a criao da carreira de analista de infraestrutura so exemplos de tentativa de revalorizar cargos pblicos
responsveis pelo planejamento.
Em suma, o esvaziamento do planejamento estratgico na esfera da gesto do Estado,

a retrao do investimento pblico e a insuficincia dos investimentos privados no permitiram que fossem superados os principais gargalos infraestruturais do pas.
Conforme j discutido, o nico segmento em que a iniciativa privada logrou ampliar
as taxas de investimento foi o de telecomunicaes, em grande medida estimulado pela
revoluo tecnolgica pelo qual passou o setor, incluindo um imprevisto aumento da concorrncia, o que levou a um aumento da taxa de investimento no segmento que, ademais,
tinha ampla demanda reprimida.15
De fato, na segunda metade da dcada de 1990, a taxa de investimento em infraestrutura havia declinado para 2,4% do PIB, ante os mais de 5% da primeira metade dos anos
1980. A forte retrao da participao do Estado neste esforo inversor no foi acompanhada pela ampliao do papel das empresas privadas. Antes, pelo contrrio, tambm os
investimentos privados em infraestrutura sofreram retrao (tabela 1.1).
TABELA 1.1
Pases selecionados da Amrica Latina: investimentos pblicos e privados em infraestrutura
(telecomunicaes, energia e transportes terrestres) 1980-2001
(Em % do PIB)
Tipo
Brasil
1980-1985
Argentina
1996-2001
Mxico
1980-1985
1996-2001
1980-1985
Chile
1996-2001
1980-1985
1996-2001
Privado
1,53
1,37
0,00
1,24
0,00
0,98
0,00
3,86
Pblico
3,64
1,02
2,96
0,22
2,45
0,27
3,24
1,72
5,17
2,39
2,96
1,46
2,45
1,25
3,24
5,58
Total
Fonte: Adaptado de Caldern e Servn (2004).
Tambm no grfico 1.4 pode ser percebida a expressiva reduo da importncia da

infraestrutura no investimento agregado da economia brasileira. Enquanto nas dcadas de
1970 e 1980 a infraestrutura representava entre 20% e 25% da formao bruta de capital
fixo, a dcada de 1990 observou uma ampla retrao desta importncia, que passou para
14% durante o perodo 1990-1999, atingindo meros 11% em 2005.
15. Ver Bielschowsky (2002) para uma ampla comparao entre as exitosas privatizaes em telecomunicaes e as de outros servios
de infraestrutura, cujos processos de concesso no acarretaram os mesmos nveis de investimento.
33
34
GRFICO 1.4
Brasil: participao da infraestrutura e do setor de petrleo na formao bruta de capital fixo
(1970-2005)
(Em % da FBKF)
25
23,0
20,0
20
19,0
16,0
15
14,0
14,0
13,0
13,0
11,0
10
8,0
7,0
5
5,0
7,0
5,0
4,0
3,0
2,0
2,0
0
1971-1980
1981-1989
1990-1999
2000
2001
Infraestrutura
2002
2003
2004
2005
Petrleo
Fonte: Elaborao dos autores a partir de Torres Filho e Puga (2007).
Este movimento persistiu at pelo menos 2007, perodo em que o investimento estimado em infraestrutura raramente ultrapassou os 2% do PIB. A j discutida limitao
fiscal (e ideolgica) do Estado dos anos liberais tambm fica evidenciada na tabela 1.2.
Todos os segmentos em que o Estado se manteve como o principal investidor individual
apresentaram estagnao e em alguns casos mesmo retrao em suas taxas de investimento.
Por seu turno, tambm aqui se explicita a limitada capacidade do setor privado de
suprir a insuficincia do investimento pblico em infraestrutura. De fato, se desagregado
por setores, percebe-se que no segmento em que a participao privada mais decisiva, a
saber, em telecomunicaes, o investimento como proporo do PIB declinou de maneira
significativa aps o boom de investimento imediatamente posterior privatizao do sistema Telebrs. Ainda que os investimentos para expanso da capacidade neste segmento
ocorram em saltos descontnuos, sabido que os investimentos em manuteno so tambm cruciais para a qualidade dos servios, a qual, de acordo com a Anatel, ainda bastante
questionada pelos usurios.
TABELA 1.2
Brasil: investimentos em infraestrutura (2001-2007)
(Em % do PIB)
Infraestrutura econmica (a)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2,95
1,90
1,40
1,62
1,76
1,72
1,63
Energia eltrica
0,67
0,75
0,58
0,50
0,57
0,66
0,63
Telecomunicaes
1,69
0,66
0,47
0,69
0,66
0,52
0,48
Transporte rodovirio
0,45
0,37
0,23
0,28
0,31
0,37
0,36
Transporte ferrovirio
0,06
0,05
0,07
0,10
0,15
0,11
0,11
(Continua)

(Continuao)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Aeroporturio
0,04
0,04
0,03
0,03
0,03
0,04
2007
0,02
Portos (inclusive docas)
0,03
0,03
0,01
0,02
0,02
0,02
0,03
Hidrovias
0,02
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,01
Saneamento (b)
0,37
0,30
0,22
0,23
0,30
0,35
0,38
Total infraestrutura (a+b)
3,32
2,20
1,62
1,84
2,06
2,07
2,00
Fonte: Adaptado de Frischtak (2008).
O nico segmento da infraestrutura em que houve expressivo crescimento da taxa de investimento como proporo do PIB foi o de ferrovias. Neste caso, a ampliao esteve diretamente
relacionada com a expanso da exportao de commodities primrias e, sobretudo, de minrio de
ferro, cuja principal player global, a Companhia Vale do Rio Doce, tambm a principal operadora ferroviria do pas. Ou seja, como foi discutido, o investimento privado em infraestrutura s
ocorre sob as raras condies em que a incerteza associada ao investimento de longo prazo, elevada escala e ampla necessidade de financiamento reduzida por fatores excepcionais. O mercado
internacional superaquecido de minrio de ferro condio que deve se manter por pelo menos
mais uma dcada estimulou o investimento em manuteno por parte da operadora logstica
que, coincidentemente, tambm a maior produtora mundial deste minrio e era, obviamente,
a maior, seno a nica, beneficiria da ampliao deste investimento verticalizado.
De qualquer forma, esta trajetria de investimentos deprimidos em infraestrutura parece
encontrar um ponto de inflexo a partir de 2007. Diversos indicadores mostram uma retomada na expanso da infraestrutura econmica. Ainda que tmida, os dados demonstram que tal
retomada parece ter se sustentado, mesmo aps a forte crise econmica do binio 2008-2009.
De acordo com o grfico 1.5, tem havido um significativo crescimento do investimento em
todos os segmentos de infraestrutura, com destaque para energia eltrica e transporte.
GRFICO 1.5
Brasil: evoluo investimentos em infraestrutura por setor selecionado (2001-2014)
(Em R$ bilhes)
Fonte: APE/BNDES, apud Puga e Bora Jnior (2011).

Obs.: Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao
(nota do Editorial).
35
36
A principal motivao desta retomada pode ser explicada pela renovada inteno de
ampliar o investimento pblico. Segundo Ipea (2010b, p. 124-125), dois fatores determinaram a retomada do investimento pblico, a saber, condies fiscais mais favorveis e
mudanas estratgicas introduzidas a partir da segunda metade do primeiro governo Lula.
No caso da melhor situao fiscal, observa-se maior disponibilidade de recursos oramentrios, em funo do aumento da arrecadao influenciada pelo crescimento econmico e de
uma flexibilizao da poltica fiscal, com destaque para a reduo das metas de supervit primrio
e, sobretudo, com o expurgo dos gastos com investimentos inclusive aqueles da Petrobras e da
Eletrobrs 16 na composio desta meta. Alm disto, desde pelo menos 2009, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) tem feito aportes de capitais em empresas estatais e, sobretudo, ao BNDES,
o que permitiu, como ser observado, o forte aumento das disponibilidades de crdito pblico
para a expanso do investimento em geral e do investimento em infraestrutura, em particular.
Estas e outras medidas adotadas ou em via de serem adotadas17 tm permitido um significativo crescimento do investimento pblico em geral, com destaque para a expanso da infraestrutura. De fato, como mostra a tabela 1.3, os investimentos da Unio cresceram expressiva taxa
real de 24,4% ao ano, entre 2005 e 2009, passando de 1,4% do PIB para quase 3% ao final do
perodo. o maior e mais consistente crescimento desde os anos 1970. Nesta retomada, os investimentos em infraestrutura econmica somaram mais de R$ 214 bilhes em termos reais no perodo 2005-2009, o que representou mais de 71% do total dos investimentos pblicos federais no
mesmo intervalo de tempo. Neste caso, tm particular importncia os macios investimentos da
Petrobras (R$ 51 bilhes, em 2009), mas no se pode negar o expressivo crescimento dos investimentos em transportes, que foram ampliados a taxas semelhantes quelas do grupo Petrobras.
TABELA 1.3
Brasil: total do investimento pblico federal e em infraestrutura (2005-2009)
(Em R$ milhes constantes de 2009)
Classes dos investimentos
2005-2009
2005
2006
2007
2008
2009
Infraestrutura econmica
27.882
31.107
37.767
50.167
67.469
24,7
Grupo Petrobras
19.763
20.734
26.628
37.892
51.101
26,8
Grupo Eletrobrs
3.817
3.672
3.431
4.048
5.196
8,0
Transportes
4.303
6.700
7.708
8.226
11.172
26,9
Transporte areo
% ao ano
666
1.335
1.111
1.037
1.101
13,4
Transporte rodovirio
3.072
4.710
5.508
5.336
7.784
26,2
Transporte ferrovirio
280
385
560
960
991
37,2
Transporte hidrovirio
285
271
529
892
1.296
46,0
Demais investimentos
10.359
13.202
15.791
21.774
24.243
23,7
Investimentos pblicos
federais
38.241
44.309
53.558
71.940
91.712
24,4
1,4
1,6
1,8
2,3
2,9
% PIB
Fonte: Adaptado de Ipea (2010a, p. 121).
16. Proposta em novembro de 2010, em projeto que altera a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
17. Por exemplo, desonerao tributria de investimentos, tais como o Programa de Sustentao do Investimento (PSI), lanado em julho
de 2009 e vigente at dezembro de 2011, que, entre outras medidas, melhorou as condies de financiamento do Finame (Financiamento
de Mquinas e Equipamentos) e outros programas de apoio do BNDES. Segundo BNDES (2011), a carteira de crdito de projetos ligados
ao PSI atingiu, em maro de 2011, R$ 130,2 bilhes.
Vale ressaltar, ainda, que o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) sintetiza esta renovada disposio governamental em liderar o investimento no pas, com destaque para as aes de expanso da oferta de infraestrutura. De fato, dos R$ 503,1 bilhes ento previstos em investimentos para o
quadrinio 2007-2010, cerca de 82% seriam destinados aos projetos de infraestrutura. De acordo com o mapeamento de investimentos realizados pelo BNDES,
esta expanso seria 132% superior aos gastos com infraestrutura acumulados entre
2002 e 2005 (grfico 1.6).
GRFICO 1.6
Brasil: o PAC 1 e o investimento em infraestrutura (2005-2010)
(Em R$ bilhes constantes de 2006)
7,7
7,9
Infraestrutura logstica
50,0
Infraestrutura social e urbana
146,3
119,4
Infraestrutura energtica
257,4
177,1
Total de infraestrutura
411,6
0
50
100
150
200
2002-2005
250
300
350
400
450
2007-2010
Fonte: Adaptado de Torres Filho e Puga (2007).
O relativo xito do PAC, medido tanto pela extenso dos investimentos e projetos,
como pela taxa de concluso de aes, ou pela mobilizao da gesto pblica em vrias
esferas e unidades federativas, ensejou nova rodada de mobilizao de investimentos,
compilados no chamado PAC 2. Esta nova rodada tambm apresenta metas que parecem
crveis para os agentes privados, que devem continuar aproveitando as oportunidades
complementares de investimento.18
No caso do PAC 2, novamente a infraestrutura ter peso significativo nos investimentos previstos pelo programa. Dos R$ 955 bilhes em investimentos at 2014, ao menos
59% sero destinados a projetos de infraestrutura econmica, com destaque para energia
(tabela 1.4).
18. De acordo com Brasil (2011, p. 31), os investimentos privados no PAC at outubro de 2010 atingiram R$ 120 bilhes, ou 94% do
previsto para serem concludos por estes agentes em 2010.
37
38
TABELA 1.4
Brasil: investimentos previstos pelo PAC 2 (a partir de 2011)
(Em R$ bilhes)
Rubrica
Foco
2011-14
PAC Cidade Melhor
Infraestrutura urbana
57,1
57,1
PAC Comunidade Cidad
Infraestrutura social
23,0
23,0
PAC Minha Casa, Minha Vida
Habitao
278,2
278,2
PAC gua e Luz para Todos
Infraestrutura social
30,6
30,6
PAC Transportes
104,5
4,5
109,0
PAC Energia
461,6
626,9
1.088,5
955,0
631,4
1.586,4
Total
Ps-2014
Total PAC 2
Fonte: Adaptado de Brasil (2010).
Alm dos efeitos decisivos para a retomada do investimento no Brasil, com significativos efeitos sobre o crescimento do PIB, o PAC 1 e o PAC 2 tm tido tambm
um papel importante, ainda que incipiente, na mobilizao dos gestores pblicos,
capacitando-os e incentivando-os ao menos a repensar o planejamento do investimento. Alm disso, os projetos amplamente divulgados parecem estimular a sociedade
civil e a iniciativa privada. Mas nada disto teria sido possvel sem o apoio decisivo do
crdito pblico.
Os bancos estatais tm assumido, desde 2007, sobretudo aps a ecloso da crise de
2008-2009, a liderana no esforo de ampliao do crdito ao setor privado e a todos
os agentes investidores em infraestrutura, inclusive empresas estatais, como a Petrobras.
Desde janeiro de 2007, as operaes de crdito do BNDES cresceram 158%, enquanto os
outros bancos pblicos, com destaque para BB e CEF, ampliaram em 177% suas carteiras
de crdito. Neste mesmo perodo, os bancos privados de capital nacional ampliaram suas
operaes em 134% (grfico 1.7).
Se for considerado apenas o perodo entre setembro de 2008 (imediatamente
antes da ecloso da crise) e fevereiro de 2011, os estoques de crdito do BNDES e
dos demais bancos pblicos cresceram, respectivamente, 96% e 75%, contra apenas
34% das instituies financeiras de capital nacional e 22% daquelas de capital privado estrangeiro.

GRFICO 1.7
Brasil: evoluo do estoque de crdito, por origem do capital das instituies financeiras
(Em ndices)
300,0
277,2
257,7
250,0
ndices: jan./2007 = 100
234,5
200,0
183,8
150,0
100,0
jan./2007
fev./2007
mar./2007
abr./2007
mai./2007
jun./2007
jul./2007
ago./2007
set./2007
out./2007
nov./2007
dez./2007
jan./2008
fev./2008
mar./2008
abr./2008
mai./2008
jun./2008
jul./2008
ago./2008
set./2008
out./2008
nov./2008
dez./2008
jan./2009
fev./2009
mar./2009
abr./2009
mai./2009
jun./2009
jul./2009
ago./2009
set./2009
out./2009
nov./2009
dez./2009
jan./2010
fev./2010
mar./2010
abr./2010
mai./2010
jun./2010
jul./2010
ago./2010
set./2010
out./2010
nov./2010
dez./2010
jan./2011
fev./2011
50,0
Outras instituies financeiras pblicas

Instituies financeiras privadas nacionais
Instituies financeiras privadas estrangeiras

BNDES
Fonte: Elaborao dos autores a partir das Sries Temporais do Banco Central do Brasil.
O papel de destaque do BNDES no se deu apenas a partir do lanamento do PAC,

mas foi justamente a partir de 2007 que os desembolsos para infraestrutura cresceram a
taxas ainda mais significativas. Tais desembolsos atingiram o recorde de mais de R$ 48
bilhes, apenas em 2010, e um total superior a R$ 151 bilhes no acumulado 2007-2010.
Em termos relativos, os anos de 2009 e 2010 registraram queda da participao da
infraestrutura no total de desembolsos, mais ainda assim representaram em 2010 quase
29% de todos os desembolsos do banco de fomento (grfico 1.8).
De acordo com BNDES (2010), a carteira de financiamento do banco para 323 projetos
do PAC era de R$ 123,2 bilhes. Tais projetos tinham investimentos totais de R$ 216,2 bilhes,
o que significou uma participao do BNDES de 57% no total do dispndio a ser investido.
No exagero afirmar, portanto, que, sem o esforo do BNDES, sem o aporte decisivo que a Secretaria do Tesouro Nacional promoveu no funding do banco de fomento, e sem
o empenho dos demais bancos pblicos, muito pouco provvel que os projetos do PAC
lograssem o alcance que tem sido possvel observar.
Em suma, a ao do Estado tem se mostrado decisiva para a retomada dos investimentos em geral e dos investimentos em infraestrutura, em particular. Tem sido decisivo
tambm na construo de um ambiente crvel e favorvel ao aumento dos investimentos
privados. No entanto, cabe perguntar se tais aes pblicas so suficientes para a manuteno destas taxas de investimento e desta percepo otimista nos prximos anos.
39
GRFICO 1.8
BNDES: desembolsos para o setor de infraestrutura (1998-2010)
(Em R$ milhes e % no total dos desembolsos)
60.000
45,0
40,0
40,0
50.000
48.182
44.580
35,0
30,0
28,6
34.109
25,0
30.000
20,0
24.288
20.000
15,0
13.750
12.093
10.000
7.593
6.061
7.690
% no total dos desembolsos
40.000
R$ milhes
40
14.859 15.093
10,0
9.170
6.375
5,0
0,0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Desembolsos para infraestrutura
2006
2007
2008
2009
2010
% no total de desembolsos
Fonte: Elaborao dos autores a partir das Estatsticas Operacionais do BNDES.
1.6 guisa de concluso: a histria importa

A capacidade de induzir e coordenar o esforo de investimento em infraestrutura econmica e
institucional no independente de uma determinada trajetria histrica. Abandonar a perspectiva histrica permitir-se abordar a relao entre investimento em infraestrutura econmica e desenvolvimento econmico e social de modo apenas abstrato, portanto insuficiente
para a compreenso total do fenmeno. Nesse sentido, a escolha passada de certas estratgias
de desenvolvimento estabelece caminhos e fronteiras s escolhas futuras da sociedade.
A deciso (poltica) de encaminhar o investimento em infraestrutura econmica a
partir do padro induzido pela demanda conduziu mais de uma sociedade perifrica a fracassos histricos. O Brasil dos anos 1990 um dos maiores exemplos da impossibilidade
do liberalismo no capitalismo tardio. Seu legado precisa ser considerado na construo de
novas estratgias (polticas) de conduo dos atuais e futuros esforos de investimento em
infraestrutura econmica.
Os atores sociais relevantes para esse esforo buscaram traar suas prprias estratgias nesse perodo, algo que pode ser entendido no apenas como uma estratgia
de defesa destes atores, mas como algo incentivado pela prpria orientao poltica
(liberal) do perodo.
Reorganizar tais agentes em torno de uma nova estratgia de planejamento e investimento em infraestrutura econmica , dessa forma, mais complexo hoje que h duas dcadas.
Apenas a partir de uma reaglutinao poltica slida e consistente poder-se-ia conduzir tal
processo de reorganizao.
Os anos 2000 assistiram tentativa de reorganizao poltica em torno de um projeto
poltico alternativo em relao ao anterior. Sua capacidade de induzir e coordenar um projeto de desenvolvimento que tenha no investimento em infraestrutura econmica uma de
suas peas centrais depender da evoluo de trs dimenses-chave.
A primeira dimenso-chave econmica e diz respeito manuteno do investimento
em infraestrutura econmica como uma varivel central da estruturao poltica do atual
projeto de poder. At aqui, nos ltimos oito anos, esta varivel ganhou crescente destaque
na condio de pilar de uma estratgia de poder que visa quebrar as resistncias dos grupos
econmicos encastelados nas trincheiras montadas no perodo anterior.
Caracterstico desse perodo foi a tentativa de atrair os bancos privados para o esforo
de ampliao do crdito como proporo do PIB. Tambm foi marcante a Petrobras ter
passado a atuar de modo decisivo em outros segmentos de mercado para alm do petrleo
e seus derivados imediatos, como o setor de petroqumica e o setor de produo de combustveis oriundos de fontes renovveis.
A varivel-chave dessa dimenso a capacidade de identificar e influenciar tais grupos
econmicos, sobretudo a partir da estrutura de propriedade e controle destes e sua relao
com o ncleo do novo projeto de poder.
A segunda dimenso-chave desse esforo refere-se capacidade de articulao do setor
pblico frente s adversidades do cenrio externo e a consequente diminuio da vulnerabilidade externa do pas. Mesmo diante de uma das maiores crises j enfrentadas pelo capitalismo, o pas destacou-se como um espao de acumulao de importncia crescente no
cenrio internacional. A manuteno dessa posio relativa condio sine qua non para a
obteno dos graus de liberdade necessrios construo da capacidade de induo e coordenao do investimento no pas, sobretudo no que se refere manuteno de uma condio indita na histria nacional: a libertao da restrio externa de divisas. Pela primeira
vez, de modo consistente, o Brasil dispe de reservas em moeda forte em volume suficiente
para fazer frente s oscilaes da economia mundial sem temer uma expressiva deteriorao
do balano de pagamentos e das condies macroeconmicas internas.
A terceira dimenso-chave essencial na construo da capacidade de induzir e coordenar o investimento no pas poltica e refere-se capacidade de atendimento das diversas
demandas sociais que crescem com a prpria consolidao de uma determinada trajetria
de poder. Trata-se em essncia de fazer avanar positivamente a agenda do desenvolvimento, o que implica contemplar, de forma equilibrada, os vrios requisitos de um projeto
de desenvolvimento econmico e social: crescimento econmico, melhoria das condies
sociais,19 sustentabilidade ambiental e consolidao da soberania nacional.
19. O que se consubstancia em ampliao do acesso e da qualidade da infraestrutura social e urbana, sobretudo nos setores de saneamento, acesso gua potvel, habitao, transporte pblico e energia.
41
42
A manuteno de uma posio fiscal slida, calcada em uma arrecadao crescente,

na proporo do avano do PIB, e a diminuio das restries impostas pela dimenso e
perfil de vencimento da dvida pblica (mobiliria federal) so condies essenciais para a
possibilidade de conduo dessa dimenso.
A confluncia dessas trs dimenses confere os graus de liberdade necessrios para a
consolidao de uma determinada estratgia de poder, o que amplia as chances de sucesso
na construo da capacidade de induzir e coordenar o investimento.
Em suma, o desenvolvimento econmico e social, calcado em um esforo de planejamento que se alicerce em uma mudana do padro de oferta da economia, precisa ser
precedido das condies polticas, econmicas e externas que deem suporte construo
da capacidade de induo e coordenao do investimento por parte do Estado, sobretudo
em uma economia perifrica. Na ausncia de tais condies, a vontade poltica se esvai e
soobra o projeto de poder que a criou.
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45
2 A RETOMADA DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL:

COORDENAO DA REGULAO E DOS INCENTIVOS EM PROL
DO INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA
Eduardo Costa Pinto*

Edison Benedito*
Rodrigo Sabbatini**
Este captulo tem como objetivo mostrar como o planejamento governamental, sob a gide
da coordenao, da regulao e dos incentivos, pode estimular o investimento, notadamente em infraestrutura. Para tanto, descrevem-se as principais caractersticas do planejamento governamental adotado no passado (seo 2.1), mostrando que a possvel retomada
desta funo de governo requer, ao mesmo tempo, a criao de condies instrumentais,
organizacionais e tcnicas, que foram perdidas ao longo do tempo, e a incorporao da
dimenso poltica para a configurao do plano (seo 2.2). Em seguida, so apresentados
os elementos necessrios para que o planejamento possa ser uma funo estatal central para
se pensar o longo prazo ou seja, o Brasil que se quer no futuro (seo 2.3). Por fim, so
apresentados os desafios do planejamento do investimento em infraestrutura (seo 2.4).
2.1 Planejamento ontem: perspectiva histria, dimenses

tericas e dificuldades
O planejamento no uma atividade unilateral, nem pode ser compreendido como
manifestao arbitrria do Estado, no sentido de impor sua vontade sociedade civil.
Acima de tudo, o planejamento atende a uma necessidade imposta pela prpria condio
de sobrevivncia humana qual seja, a busca por antecipar-se ao futuro e colocar as foras
da natureza a servio do bem-estar da coletividade. Neste sentido, Lafer (1973, p. 7) assim
define planejamento:
nada mais do que um modelo terico para a ao. Prope-se a organizar racionalmente o sistema
econmico [e social] a partir de certas hipteses sobre a realidade. Naturalmente, cada experincia
de planejamento se afasta de sua formulao terica e o que interessante na anlise dos planos
justamente separar a histria do modelo e verificar por que os fatos ocorreram de maneira diferente da prevista.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

** Pesquisador do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) do Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP) e professor de economia da Faculdade de Campinas (FACAMP). Consultor contratado no mbito do convnio
Ipea Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
48
Matus (1993, p. 13) amplia esse conceito ao incorporar a necessidade do plano captar tambm o ato de reflexo coletiva para que este seja mais efetivo. Assim
sendo, planejar
tentar submeter o curso dos acontecimentos vontade humana, no deixar que nos levem e
devemos tratar de ser condutores de nosso prprio futuro, trata-se de uma reflexo pela qual o
administrador pblico no pode planejar isoladamente, est se referindo a um processo social,
no qual realiza um ato de reflexo, que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar como
indutor do projeto.
A definio semntica do que vem a ser planejamento no uma tarefa trivial, visto
que, em que concepo suficientemente abrangente, a rigor qualquer poltica pblica ou
ausncia dela poderia ser considerada exemplo de uma estratgia calculada por parte
do Estado. Roberto Campos, um dos principais economistas responsveis pelo desenvolvimento do planejamento estatal no Brasil, busca esclarecer este conceito ressaltando a
importncia da distino
entre simples declaraes de poltica, programas de desenvolvimento e planos de desenvolvimento.
No primeiro caso, ter-se-ia uma simples enunciao de uma estratgia e metas de desenvolvimento.
Um programa de desenvolvimento compreenderia, alm da definio de metas, a atribuio de prioridades setoriais e regionais e a formulao de incentivos e desincentivos relacionados com essas prioridades. Um plano de desenvolvimento avanaria ainda mais pela especificao de um cronograma
de implementao, pela designao do agente econmico (pblico ou privado) e pela alocao de
recursos financeiros e materiais. A palavra projeto seria reservada para o detalhamento operacional
de planos ou programas (CAMPOS, 1974, p. 47).
O planejamento econmico constitui uma experincia relativamente nova do ponto

de vista histrico. Embora desde os primrdios da civilizao j se verificasse a preocupao
dos homens para com o futuro de suas civilizaes, e os grandes projetos de construo
engendrados por diversos Estados-naes tenham impingido uma marca indelvel ao longo
da histria da humanidade, o planejamento econmico, enquanto estratgia consciente de
promoo do desenvolvimento, s surgiu no incio do sculo XX. At ento, os projetos
levados a cabo pelo Estado tinham por objetivo exclusivamente a glorificao pessoal de
monarcas ou o fortalecimento do aparelho estatal. No havia qualquer tipo de preocupao
dos dirigentes para com a melhoria do bem-estar da populao por meio destes projetos,
aos quais no raro era obrigada a se sujeitar de forma violenta.
Com o advento do liberalismo e a construo dos Estados modernos, o planejamento se tornou cada vez mais repudiado no Ocidente, uma vez que no apenas se acreditava
na eficincia do funcionamento autnomo dos mecanismos de mercado, mas tambm se
temia qualquer tentativa do Estado de impor seu controle sobre os fenmenos econmicos, dado que isto significaria prejuzo liberdade individual. Contudo, o fracasso das instituies liberais em solucionar as recorrentes crises econmicas, em contexto poltico de
tenso marcado pela ascenso do comunismo, que culminaria na irrupo de duas guerras
mundiais, tornou imprescindvel a reorganizao do esforo estatal no sentido de promover a melhoria do bem-estar da populao nas economias ocidentais. Simultaneamente a
uma nova doutrina econmica calcada no ativismo estatal e na regulao do mercado em
prol do interesse da sociedade (o keynesianismo), o planejamento consolidou-se como

instrumento legtimo de promoo do desenvolvimento no mdio e no longo prazo, por
meio da atribuio ao Estado da responsabilidade pela elaborao de projetos de interesse social e do estabelecimento de prioridades para o direcionamento dos investimentos
pblicos. O consenso keynesiano perduraria por dcadas, at ser fortemente questionado
com o planejamento no final do sculo XX (dcada de 1980 e 1990). Desde ento,
o planejamento econmico se tornou sinnimo de uma experincia fracassada de ao
estatal visando transformar a realidade e, em pases como o Brasil, como ser exposto,
adquiriu conotao ainda pior, sendo associado de forma permanente e quase que instintiva ao autoritarismo.
A funo do planejamento governamental teve grande legitimidade entre o final da
Segunda Guerra Mundial e os anos finais da dcada de 1970 em virtude de fatores econmicos (teoria econmica) e polticos. No plano da teoria econmica, a emergncia da
teoria keynesiana significou1 um forte ataque ao pensamento do laissez-faire (automatismo
de mercado) que se sustentava teoricamente na eficincia esttica estabelecida pelo timo
paretiano, segundo o qual, dado um mercado competitivo, os agentes econmicos (produtores e consumidores) interagiriam at o ponto em que a alocao de recursos fosse a mais
eficiente socialmente.2
No plano poltico, a maior interveno do Estado na economia, orientado pela funo planejamento, teve como justificativa a necessidade de configurar uma rpida reconstruo dos vrios pases centrais e perifricos profundamente desestruturados, tanto em
seus aspectos econmicos quanto de infraestrutura fsica, em virtude da Grande Depresso
de 1929 e dos desfechos da Segunda Guerra Mundial. Naquele contexto, no se acreditava
que a situao poderia ser revertida rapidamente apenas com base nos mecanismos espontneos do mercado e da livre-iniciativa (PINTO, 2005; PINTO e CARDOSO, 2010).
Grosso modo, pode-se categorizar as experincias de planejamento ao longo do sculo XX como se gravitasse em torno de dois modelos radicalmente distintos, embora
seja importante ressaltar que, na prtica, a maior parte dos pases se encontrava em algum ponto entre estes dois polos, no compartilhando, evidentemente, de todas as suas
caractersticas (quadro 2.1).
1. Keynes, ao buscar uma teorizao adequada das caractersticas do mundo real, abandonou a ideia de que o pleno emprego o estado
normal de uma economia de mercado, bem como rejeitou a suposio clssica de que existem foras endgenas que proporcionam a
plena ocupao dos fatores de produo na economia. Procurou mostrar que o sistema econmico potencialmente instvel, e que tais
instabilidades potenciais constituem o estado normal em uma economia monetria de produo, na qual as decises so tomadas sob
incerteza, a oferta reage demanda e a moeda afeta as decises dos indivduos de investir, acumular ou postergar tais decises. As instabilidades do sistema influenciariam, em ltima instncia, o nvel de demanda, as decises de investir, o produto e o emprego. Neste sentido,
o funcionamento do mercado no automtico e deve ser corrigido pelo Estado (Keynes, 1982; Busato, 2006; Busato e Pinto, 2008).
2. O processo de ajustamento contnuo entre oferta e demanda estabeleceria o equilbrio geral, que determinaria a condio social mais
eficiente. Este encadeamento lgico pressupe que, dada a condio de concorrncia perfeita, os interesses mtuos so autogovernados
pela ao dos agentes racionais e maximizadores, os quais, buscando a maximizao da utilidade, conduziro a economia posio de
equilbrio. Esta posio seria o vetor de preos a estabelecer as quantidades ofertadas e demandadas que se igualam; nela, os agentes
obtm mxima utilidade (Walras, 1988; Busato, 2006; Pinto et al., 2008).
49
50
QUADRO 2.1
Modelos de planejamento
Planejamento centralizado
(modelo normativo ou autoritrio)
Planejamento descentralizado
(modelo liberal)
O planejamento realizado de cima para baixo: um escritrio estatal

responsvel pelo mapeamento das necessidades da sociedade e pela
elaborao posterior dos projetos
O planejamento realizado de baixo para cima: o mercado sinaliza, por meio

do sistema de preos, quais reas demandam mais investimentos pblicos
O governo deve promover a transformao social de forma rpida, ainda

que por meio de choques de oferta. Os preos relativos devem sempre
ser alterados, pois espelham justamente a realidade econmica que se
almeja transformar
O governo deve evitar distorcer os preos relativos para no gerar

ineficincias e escassez no mercado. A transformao da realidade
econmica deve ocorrer de forma gradual, respeitando-se a preferncia
dos agentes econmicos
O desenvolvimento desequilibrado por definio. O setor industrial

considerado, a priori, o mais dinmico do ponto de vista do progresso
tcnico e do crescimento e, por isso, deve receber prioridade no direcionamento dos investimentos pblicos
O desenvolvimento deve ser equilibrado, o que, vale dizer, significa que todos os setores econmicos so igualmente importantes e devem, portanto,
receber investimentos proporcionais
O Estado deve antecipar-se demanda da sociedade, identificando

gargalos que surgiro no futuro, de modo a elaborar e implementar hoje
os projetos necessrios para solucion-los
O Estado deve apenas responder s demandas da sociedade manifestadas

nos preos, solucionando os gargalos que se apresentam no presente,
uma vez que impossvel ao planejador determinar as preferncias futuras
da sociedade
Planejamento pressupe interveno estatal direta ou seja, o Estado

deve liderar os investimentos nos projetos a fim de assegurar sua efetividade de forma independente do comportamento do mercado no tempo
Planejamento no pressupe interveno estatal direta. O Estado deve

delegar iniciativa privada, sempre que possvel, a implementao e
mesmo a elaborao dos projetos, para garantir o emprego eficiente dos
recursos da economia
O objetivo do planejamento promover o bem-estar social por meio do

crescimento econmico e da gerao de empregos
O objetivo do planejamento promover o bem-estar social por meio do

aprimoramento do funcionamento do mercado
Alm do keynesianismo, a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe

(Cepal), vinculada Organizao das Naes Unidas (ONU) foi outra fonte de ataque
ao pensamento do autoajuste do mercado. A escola cepalina foi um dos grandes referenciais para o projeto de desenvolvimento latino-americano. Com o fim da Segunda
Guerra Mundial e o avano do processo de industrializao na Amrica Latina, abriu-se
um debate sobre quais caminhos a regio deveria seguir: uma restaurao da ideologia
liberal, pautada pela teoria da diviso internacional do trabalho baseada nas vantagens
comparativas ricardianas, ou um novo projeto de desenvolvimento pela via da industrializao, direcionado e planejado pelo Estado. Para Prebisch (1964, p. 78),
o Estado tem de intervir, porque o mercado nem sempre d as indicaes que promovam o emprego mais econmico dos recursos disponveis, e tambm tem de o fazer porque as indicaes dadas
pelas foras do mercado s concernem a uma parte das decises dos indivduos, e no a todas, e
especialmente a algumas que tm importncia considervel no desenvolvimento. A interveno
do Estado essencial para guiar a atividade privada, para lev-la sem compulso alguma ao
comprimento de certos objetivos do desenvolvimento.
Dado o diagnstico dos cepalinos, a descentralizao pura e simples do mercado dificilmente se traduziria em mudanas estruturais na economia. A busca pelo lucro privado
nem sempre reflete ganhos coletivos. Mudanas estruturais que acompanham o processo
de desenvolvimento envolvem grandes externalidades e falhas de mercado que com certeza podem levar a um crculo vicioso e no virtuoso, conforme apresentado por Gunnar
Myrdal. O mercado por si s apenas iria reforar a causao circular negativa: neste caso,
a concentrao de renda seria cada vez maior, com uma estrutura de produo e progresso
tcnico compatvel com o perfil desta distribuio que autorreforaria a concentrao do
consumo e da renda. Neste contexto, a contribuio do Estado (produtor e, sobretudo,
planejador) ao ordenamento do desenvolvimento econmico, dadas as condies da peri-
feria latino-americana, assume um princpio normativo. A ao estatal, sobretudo o planejamento governamental, em apoio ao processo de desenvolvimento3 via industrializao,
aparece como corolrio natural do diagnstico dos problemas estruturais de produo,
emprego e distribuio de renda nas condies especficas da periferia subdesenvolvida
(BIELSCHOWSKY, 2000, p. 35).
No caso brasileiro, o planejamento teve incio de forma pouco ordenada, sequer consciente, a partir do primeiro governo de Getlio Vargas. Com o advento do Estado Novo
e da criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), a burocracia
estatal vai aos poucos organizando seu esforo de formulao e implementao de polticas
pblicas por meio de estratgias unificadas de atuao, sobretudo nas comisses de regulao de preos e fornecimento de produtos bsicos surgidas durante o perodo da Segunda
Grande Guerra.
Durante a dcada de 1950, houve grande esforo no sentido de acelerar esse processo,
centralizando-se as decises de investimento pblico em torno de comisses e comits executivos cuja atuao perpassava o controle exercido pelo legislativo sobre as finanas pblicas,
culminando primeiramente no Plano Salte e, mais tarde, no bem-sucedido Plano de Metas,
que consolidou o processo de industrializao nacional por meio da nfase em projetos de
infraestrutura notadamente, estradas e do incentivo entrada de capital estrangeiro na
indstria pesada do pas. Na dcada seguinte, estas iniciativas resultaram finalmente na consolidao de ministrios e secretarias voltados exclusivamente ao planejamento de polticas
pblicas. Embora, em virtude dos problemas polticos e econmicos experimentados no perodo, no houvesse uma preocupao maior com a questo do planejamento propriamente
dito, foram vrios os planos de estabilizao econmica naquela poca, e muitos deles,
ainda que de forma tmida, propuseram aes de cunho nitidamente planificador para a
soluo destes problemas. Embora no levadas a cabo, em razo da deteriorao do cenrio
poltico do pas, as reformas de base constituram a primeira tentativa de introduzir a dimenso social no horizonte do planejamento governamental.
O perodo iniciado em 1964, a partir da ascenso dos governos militares, representou
um novo marco na histria do planejamento brasileiro. Pela primeira vez, se verificou a
tentativa de formalizao de um modelo global de planejamento; primeiramente, a partir
do chamado Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG); e na dcada seguinte, com
o advento dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), dos quais a segunda edio
figura historicamente como a mais famosa. A maior inovao introduzida pelos militares
no campo do planejamento econmico foi elevar sua abrangncia para todas as dimenses
da vida social, compondo, afinal, um documento que servia no apenas como instrumento
3. Para a Cepal (2000, p. 265), a elaborao de um programa geral de desenvolvimento requer alguns dados prvios fundamentais.
Em primeiro lugar, necessrio determinar de antemo a taxa de crescimento que a economia dever alcanar durante o perodo de
vigncia do programa, assim como o volume de investimentos necessrios para chegar a ela. Somente partindo desses dados bsicos
que ser possvel cobrir as etapas seguintes do planejamento. Assim, um dos objetivos de um programa estabelecer os investimentos
que devem ser levados a cabo em cada um dos setores da economia, estabelecendo a ordem de prioridades dos diferentes investimentos. Isso exige uma estimativa antecipada, tanto da futura demanda de exportaes quanto da demanda interna de bens de consumo,
bens intermedirios e bens de capital. Mas essa estimativa em particular a que se refere demanda interna tem que se basear no
crescimento provvel da renda e em sua distribuio, sendo necessrio, para isso, conhecer antecipadamente a taxa de crescimento
da economia. O programa tambm tem que estabelecer a parcela da demanda que ser abastecida por produtos importados e a que
dever ser atendida por produtos nacionais.
51
52
de transformao econmica do pas, mas tambm como projeto de construo da identidade nacional, uma vez que se propunha a integrar novas fronteiras econmicas e fortalecer
os laos existentes entre o interior e os estados litorneos do pas. Neste sentido, grandes
projetos foram executados pelo governo, tais como hidreltricas, portos, rodovias, sistemas
de transporte coletivo nas grandes cidades etc.
Aps o apogeu nos anos 1970, a dcada de 1980 marca a derrocada do sistema de planejamento estatal no Brasil. Depois de vrias tentativas frustradas de estabilizao econmica ao longo dos anos 1980 e no incio dos 1990, o planejamento tornou-se um conceito
proscrito na academia e tambm na burocracia, porque foi considerado o principal responsvel pela deteriorao da capacidade financeira do Estado, sem ter alcanado resultados
sociais que justificassem sua perpetuao.
A estabilidade monetria, o equilbrio fiscal, a competitividade internacional e as reformas institucionais tornaram-se os elementos-chave do suposto caminho da modernizao
brasileira. O estabelecimento de estratgias nacionais, executadas de forma planejada por
governos com um projeto de pas a ser realizado, seria coisa do passado. Celso Furtado, na
passagem a seguir extrada da sua exposio na abertura de mesa redonda do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), em agosto de 2004 , resume bem a hegemonia do pensamento neoliberal no Brasil e como ela abortou qualquer tipo de pensamento
de projeto nacional, bem como a ideia de planejamento governamental para tal intento:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil precisa se pensar de novo,
partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No espero que haja o milagre da superao desse pensamento
pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa
confrontao ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como
se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo. O pas passou
a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo (FURTADO, 2004, p. 7-8).
A Constituio Federal de 1988 (CF/88), de certo modo, contribuiria para selar o fim
do planejamento governamental do Brasil, ao subordinar suas finalidades ao oramento e
reintroduzir mecanismos de controle estrito sobre sua implementao. Foi introduzido o
modelo dos planos plurianuais, com projetos de cunho setorial, pulverizados e destitudos
de prioridades, como forma de orientar a alocao de gastos pblicos, enfatizando-se agora
a necessidade de fiscalizao e controle em detrimento do cumprimento de prazos e mesmo de determinaes oramentrias, dado o contexto de absoluto esgotamento da sade
financeira do Estado brasileiro.
Leiva (2010), ao analisar a trajetria histrica do planejamento na Amrica Latina,
destacou que o planejamento governamental na regio enfrentou alm da ideologia neoliberal e da crise financeira dos governos grandes dificuldades de implementao em
virtude da fragilidade das instituies democrticas, que facilitava a captura, por grupos
poderosos, das agncias do Estado designadas para realizar planejamento, gerando uma
efetividade social aqum das propostas.
2.2 A retomada do planejamento hoje: necessidade de incorporar a

dimenso poltica
O fracasso da conveno neoliberal em realizar sua promessa de crescimento econmico,
com estabilidade monetria e melhoria na distribuio da renda, se evidenciou na Brasil
aps duas dcadas de implantao. Na verdade, o que se observou, ao longo da dcada de
1990, foram os problemas nas contas externas (aumento da vulnerabilidade externa) e nas
finanas pblicas do pas, o crescimento baixo, a especializao regressiva da estrutura industrial, o aumento do desemprego e a reduo do preo da fora de trabalho. Esta situao
se verificou em boa parte da Amrica Latina.
Alm disso, a crise internacional de 2008, originada nos Estados Unidos da Amrica
(EUA), centro do capitalismo mundial, suscitou grandes questes no que tange governana neoliberal.
Nesse novo cenrio, faz-se necessrio buscar novas formas de atuao do Estado brasileiro, o que requer a reconstruo do planejamento e do prprio protagonismo do Estado
como organizador e impulsionador do desenvolvimento. preciso destacar que qualquer
novo modelo de planejamento no Brasil deve buscar estabelecer uma ponte entre a trajetria passada do planejamento no pas e a atual realidade social do pas, no sentido de
reabilitar esta funo estatal. Portanto, o grande desafio que se coloca para a construo de
um novo modelo de planejamento no pas estaria em combinar os elementos positivos da
tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece
(REZENDE, 2010; PINTO, CARDOSO e TARSO, 2010). Isto significa incorporar a
dimenso poltica ao processo de planejamento.
Matus (1993; 1996; 2002) introduziu a questo poltica como uma varivel fundamental para se pensar o planejamento. Para tanto, introduziu o conceito de planejamento estratgico situacional (PES) como um novo modelo de planejamento e gesto que permite ao gestor:
i) decidir e atuar de forma efetiva; ii) alterar metas e objetivos no curso da implantao, dado
que a interveno governamental no homognea ou permanente, mas se altera ao longo
do tempo de acordo com as situaes conjunturais que se apresentam; e iii) administrar conflitos, permitindo-se a convergncia de interesses em prol de um objetivo comum (a transformao do plano em realidade). Assim, planejamento e ao so inseparveis.
Desse modo, o modelo de planejamento estratgico situacional consiste em
um instrumento terico com metodologia prtica, que busca tratar dos problemas de transformao social e deve ser aplicada de forma sistemtica e com rigor no acompanhamento das aes
pr-definidas, alm de considerar os agentes que atuam por vezes em cooperao ou em conflito
(MATUS, 1996, p. 22).
Isso significa que, a fim de implementar as aes necessrias para alcanar os objetivos
propostos de transformao da realidade econmica e social, o agente envolvido no processo
de planejamento deve estar atento natureza necessariamente plural, incerta e dinmica de
sua tarefa. Estas caractersticas implicam uma srie de condies a serem consideradas a fim
53
54
de construir um modelo de planejamento efetivo, a saber: i) deve existir uma ao deliberada

para construir o futuro ou influir sobre o futuro; ii) o planejamento e seu sucesso no so
um ato solitrio, mas envolvem o comprometimento do conjunto de agentes que atuam na
conduo do processo; iii) o planejamento no algo esttico, ele se transforma em virtude
dos fatos; e iv) o planejamento estratgico permite o equilbrio de uma organizao e propicia
definir sua trajetria a longo prazo (MATUS apud NIERO, SILVA e MAZZALI, 2009).
Matus (1993; 1996; 2002) descreve esquematicamente o ambiente de deciso do
gestor pblico na forma de um tringulo (figura 1), no qual cada vrtice corresponde a
uma dimenso do planejamento estratgico. O primeiro vrtice denominado projeto ou
plano de governo e expressa as metas e as diretrizes que norteiam a administrao pblica
nesta rea de atuao. O segundo vrtice a capacidade de governo, e consiste basicamente
da competncia tcnica e dos recursos financeiros disponveis ao aparato estatal. Por fim, o
ltimo vrtice consiste na governabilidade, que aponta a capacidade de articulao poltica
do gestor com os demais agentes de alguma forma envolvidos ou afetados pelo plano, quer
seja no mbito interno ou externo administrao.
FIGURA 2.1
Ambiente de deciso do gestor pblico
Projeto de governo
Governabilidade
Capacidade de governo
Fonte: Matus (1996).
No diagrama proposto, observa-se que os trs vrtices do tringulo se encontram

em permanente interao, de modo que necessitam ser articuladas de forma consistente
a fim de assegurar o sucesso da interveno estatal. Por exemplo, pouco adianta o gestor
apresentar um bom plano para o governo quando sua capacidade em implement-lo for
muito limitada ou seja, se a capacidade tcnica e gerencial da burocracia no forem condizentes com as necessidades impostas pelas metas do plano , ou mesmo se houver escassa
governabilidade, de modo que no seja possvel a formao de consensos ou, tampouco, a
coordenao poltica necessrias consecuo do plano.
Em uma sociedade democrtica moderna, caracterizada por um ambiente socioeconmico complexo, o modelo ideal de planejamento estratgico seria aquele ilustrado
na forma de um tringulo equiltero, o que significa que o gestor deve dedicar ateno
similar a cada um dos eixos de fatores que afetam a consecuo de determinada poltica
pblica, a fim de obter o melhor resultado possvel na direo das metas estabelecidas.
Azevedo (1992) salienta que o PES no apenas consiste de um plano, mas tambm de
um trabalho de gerenciamento e controle, alm de constante interao com a sociedade
e contnua reformulao de estratgias no sentido de melhor adaptar a ao estatal s
circunstncias impostas por cada conjuntura econmica e poltica de possibilidades para
projetar aes e, portanto, ser oportuna e eficaz na ao.
O planejamento situacional se distancia, pois, da ideia de planificao abstrata, recusando-se a figurar como mero documento normativo (na forma de uma descrio de como
o futuro deveria ser); em vez disto, busca determinar os meios pelos quais o Estado tornar
realidade seus planos, atualizando a prioridade dos objetivos e o repertrio de estratgias sempre que preciso e de acordo com as oportunidades existentes em cada momento histrico.
Uma vez que a realidade de qualquer pas h de sempre se encontrar em permanente mutao,
faz-se necessrio, pois, que o planejamento tambm tenha a capacidade de se transformar, de
modo a permitir uma contnua mediao entre o conhecimento e a ao na direo de um
projeto construdo e validado por toda a sociedade. Em suma, o planejamento estratgico situacional no se limita a pensar o futuro ou a descrever o presente, mas se concentra, sobretudo, no
desenho dos canais que conectaro o presente ao futuro. Como salienta Azevedo (1992, p. 10):
o conceito de situao (...) se encontra atrelado compreenso do planejamento em situaes de
conflito. O planejamento tradicional no considera, alm do Estado, outras foras sociais que tambm planejam. Restringe-se ao planejamento econmico, no incorporando a dimenso poltica na
construo do plano. No enfoque de Matus, o ator est inserido em uma realidade concreta onde
existem outros atores, inclusive oponentes, que tambm planejam. Assim, no enfoque situacional, o
planejamento realizado por atores que tm interesses especficos, explicaes diferentes da realidade, e cada perspectiva estar marcada, condicionada, limitada pela insero particular de cada ator.
Dessa forma, o planejamento tem que incorporar a perspectiva poltica como forma de lidar com
as resistncias de outras foras presentes na realidade. Torna-se imprescindvel considerar, alm dos
recursos econmicos, os recursos de poder existentes para criar viabilidade ao processo de mudana.
O quadro 2.2 ilustra a nova dicotomia que surge entre os modelos de planejamento
econmico a partir de uma perspectiva democrtica, o que, no caso dos pases da Amrica
Latina, s se tornaria uma realidade a partir da derrocada dos regimes militares ao longo
da dcada de 1980.
QUADRO 2.2
Planejamento convencional e situacional
Planejamento convencional
Planejamento estratgico situacional
O planejador, o objeto planejado e o sujeito afetado pelo projeto so

totalmente independentes entre si
O ator que planeja no tem assegurada sua capacidade de controlar a

realidade, visto que isto depender da ao de outros atores
Existe apenas uma soluo verdadeira para o diagnstico
Existe mais de uma explicao para a realidade, em funo da heterogeneidade da viso dos vrios atores envolvidos
O objeto planejado contm atores com comportamento previsveis
Vrios atores sociais se enfrentam, com objetivos conflitantes
O poder no um recurso escasso
O poder escasso, e o planejamento deve sistematizar o clculo poltico

e centrar sua ateno na conjuntura
O planejamento tem por referncia o desenho de um contexto previsvel
A incerteza predominante
O plano refere-se a um conjunto de objetivos prprios e a situao final

conhecida a priori
O governante lida com problemas no tempo e com solues que se

encontram abertas criao e ao conflito
55
56
2.3 Novos elementos para retomar o planejamento (coordenao da

regulao e dos incentivos induo)
Um dos elementos importantes para se reconstruir o planejamento governamental, sob as
diretrizes da coordenao, da regulao e dos incentivos, a dimenso poltica do plano, dadas as caractersticas de funcionamento do Estado nas modernas democracias. O instrumental proposto originalmente por Matus capaz de sintetizar com bastante clareza e amplitude
as vrias dimenses do ambiente de deciso do gestor pblico. A proposta aqui consiste em
adaptar alguns elementos originais do autor realidade da estrutura poltica do Brasil, de
modo a identificar as principais arenas e atores envolvidos no processo de planejamento.
Cada vrtice do tringulo de Matus corresponde a uma dimenso do planejamento estratgico, agora reconfigurada de modo a abarcar novas dimenses de interao entre Estado
e sociedade ausentes na proposta original do autor. O primeiro vrtice denominado plano
ou projeto e expressa as metas e as diretrizes que norteiam a administrao pblica nesta
rea de atuao. O segundo vrtice a capacidade e instrumentos de governo e consiste na
competncia tcnica, nos recursos financeiros disponveis e no aparato estatal de regulao e
incentivos. O ltimo vrtice consiste na capacidade governativa, que aponta a capacidade de
articulao poltica do gestor com os demais agentes de alguma forma envolvidos ou afetados pelo plano, quer seja no mbito interno (burocracia e agncias de governo) ou externo
(sociedade civil, agentes econmicos, (firmas ou grupos econmicos) administrao.
FIGURA 2.2
Dimenses da coordenao e da induo estatal (executivo federal) em prol do investimento em
infraestrutura econmica
Dimenses da coordenao e da induo estatal (executivo federal) em prol do investimento em infraestrutura econmica
Plano/projeto
Coordenao e
induo estatal
(executivo federal) do
investimento em
infraestrutura
econmica
Capacidade governativa
Capacidade e instrumentos
governamentais
Fonte: Matus (1996).
Cabe destacar que cada uma dessas dimenses (projeto de governo, capacidade e instrumentos governamentais e governabilidade) abarca um conjunto significativo de variveis
que afetam a coordenao e a induo estatal em prol do aumento quantitativo e qualitativo dos investimentos em infraestrutura. A incorporao da esfera poltica ao planejamento
deriva da percepo quanto atual complexidade da realidade econmica e poltica do
Brasil, a qual se configura em torno de redes de interesses extremamente intrincadas, que
no apenas impossibilitam a restaurao do modelo de planejamento de tipo autoritrio e/

ou normativo empregado no pas anteriormente, mas tambm imprimem a necessidade de
se pensar continuamente e de forma criativa modelos mais eficientes de articulao entre
Estado, mercado e sociedade.
Dada essa maior complexidade econmica e social, planejar tornou-se tarefa ainda
mais difcil, mas que se faz necessria e que deve seguir algumas diretrizes, segundo Rezende (2010), Costa-Filho (2010) e Pinto, Cardoso e Tarso (2010). Estas diretrizes so:
Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento
governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes e projetos, enfim, de estratgias de
ao, que anunciem, em seus contedos, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e de coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental
deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao
institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande de coordenao geral das aes
de planejamento.
Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar,
quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo.
Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz precisa contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal,
polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar (PINTO,
CARDOSO e TARSO, 2010, p. 45).
Alm dessas diretrizes mais gerais do planejamento, que incorporam a dimenso

poltica, preciso adotar uma viso pragmtica do planejamento que busque desconstruir
o falso dilema estabelecido entre regulao e incentivos. Na verdade, pensar instrumentos
de planejamento hoje requer compreender a necessidade de articular, por meio da coordenao estatal, a regulao (concorrncia) e os incentivos. No se trata de afirmar que
a dimenso da concorrncia deva ser relegada ao segundo plano; muito pelo contrrio,
reconhece-se que a competio das firmas fundamental para assegurar a transformao
econmica e tecnolgica da economia no longo prazo. O marco regulatrio consiste em
instrumento indireto para a consecuo de objetivos amplos da poltica estatal (as diretrizes do planejamento econmico), via sinalizao aos atores econmicos quanto ao
direcionamento e aos limites de sua atuao no mercado. Mas, para alm da regulao, o
Estado dispe de outro grande instrumento de interveno na economia para a promoo do desenvolvimento: a matriz de incentivos, que havia sido negligenciada no passado
recente. Os incentivos so uma forma de interveno direta no mercado e consistem da
gesto de variveis macroeconmicas (poltica monetria, fiscal e creditcia), bem como
de instrumentos de incentivos setoriais e transversais que visem: i) promover novos setores
produtivos, que se faam necessrios ao progresso futuro do pas; e ii) ampliar e modernizar o parque produtivo j existente.
57
58
Ferraz (2009, p. 22) salienta esse ponto quando afirma que regulao e incentivos so
instrumentos. Uma poltica de desenvolvimento produtivo tem o brao da regulao, tem
o brao dos incentivos, e esses braos ficam meio perdidos se no tiverem a coordenao.
Assim, a regulao e os incentivos devem ser guiados por um objetivo maior de determinada poltica (projeto nacional). Para tanto, a coordenao da regulao e dos incentivos
torna-se uma questo-chave. O quadro 2.3 ilustra os diferentes canais de sinalizao emitida pelo Estado aos agentes econmicos e ao conjunto da sociedade, que devem ser coordenados de modo a permitir uma identificao contnua e consistente entre os objetivos
definidos pelos planejadores econmicos e aqueles perseguidos pelas firmas.
FIGURA 2.3
Fluxograma do processo de coordenao entre regulao e incentivos
Sinalizao passiva
Estado
Regulao (normas):
Promoo da concorrncia
Coordenao
Sinalizao ativa
Agentes
socioeconmicos
Incentivos (polticas):
Promoo do investimento
O planejamento, sob a gide da coordenao da regulao e dos incentivos, deve,

portanto, incorporar a dimenso econmica (programao econmica em suas diversas
dimenses) e a poltica (grupos de interesses atuando em contexto democrtico; a poltica
importa para que o plano seja efetivo), sem perder de vista uma das caractersticas fundamentais dos modelos de planejamento do passado: a necessidade de um amplo diagnstico
da realidade socioeconmica do pas e de instrumentos tcnicos e organizacionais do Estado para realizar a programao econmico-social.
Convm ressaltar que, no mbito do Estado, preciso considerar tambm diversas
outras mediaes, tais como: o processo de formao de consensos entre os grupos de
interesses e deciso poltica quanto aos objetivos do planejamento; o estabelecimento das
diretrizes que nortearo a poltica de investimentos em infraestrutura; e, por fim, as estratgias e os canais de atuao estatal para a consecuo destes objetivos. Em todos estes nveis,
a presena do setor privado tambm se faz viva na forma de lobbies, consensos tcnicos e
acadmicos, compartilhamento de informaes e estratgias etc., compondo um sistema
complexo de tomada de decises.
2.4 Desafios do planejamento do investimento em infraestrutura

Desde, pelo menos, 2007, o Brasil vive uma retomada do investimento em infraestrutura,
em larga medida comandada pela ao do Estado, que reafirmou seu papel de investidor
por meio no apenas de suas estatais, mas tambm de despesas de capital e consolidou seu
papel de financiador da atividade de infraestrutura, sobretudo graas significativa expanso
dos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Programas ambiciosos, como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), tm

explicitado uma inteno de recuperar o espao pblico de planejamento de longo prazo,
envolvendo diversas instncias de governo, a sociedade civil e as empresas privadas. O PAC
tambm tem logrado xito em estimular os investimentos em infraestrutura, anteriormente
deprimidos pelo estrangulamento fiscal e ideolgico do setor pblico e pela insuficincia da ao de empresas privadas.
cedo, no entanto, para afirmar que tal renovao do investimento em infraestrutura
venha sendo suficiente para suprir os gargalos ainda prementes e, alm disto, tenha sido
capaz de definir em novas bases a capacidade de planejamento e coordenao do Estado.
A retomada condio necessria, mas ainda insuficiente.
Os desafios impostos ao Estado para a integrao entre o planejamento estratgico e
a gesto pblica e para a coordenao dos esforos pblicos e privados visando ampliar os
investimentos em infraestrutura e, por extenso, os encadeamentos socioeconmicos da
advindos podem ser sintetizados como se segue.
1) Atender forte demanda reprimida durante dcadas de baixos investimentos, o que
exige maior montante de recursos, em contexto de acelerado crescimento econmico, justamente quando a defasagem dos investimentos em infraestrutura se faz mais
explcita e necessria.
2) Ampliar a capacidade da infraestrutura e a oferta de seus servios em contexto de presso pela reduo dos gastos pblicos, pelo cumprimento de rgidas regras ambientais e
pelo respeito aos rigorosos controles externos da execuo oramentria, o que justo
sobre vrios aspectos, mas acarreta morosidade e dificuldades para a coordenao.
3) Ampliar as fontes de financiamento ao investimento em infraestrutura, uma vez que
a capacidade de funding dos bancos pblicos, j alimentados por significativos aportes da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), parece estar se esgotando. Entre as opes para esta ampliao dos recursos para financiamento, poderiam ser destacadas:

a consolidao e a ampliao de mecanismos privados de mercado de capitais, pois, a

despeito do crescimento da emisso de debntures para operaes de infraestrutura e da
efetivao de diversos instrumentos de project finance, os recursos provenientes dos mercados de capitais para expanso de projetos de infraestrutura ainda so bastante limitados;
a ampliao da dotao de fundos setoriais, cujo funding quase sempre decorre da taxao da atividade de prestao de servios de infraestrutura por exemplo, a receita
do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), o qual
gerencia os recursos provenientes dos fundos setoriais, a cargo da Financiadora de
Estudos e Projetos (FINEP), arrecadou pouco mais de R$ 6 bilhes em 2010, valor
bem abaixo do potencial (FNDCT, 2011); e
a regulamentao do uso dos futuros royalties da explorao de petrleo da camada

pr-sal, o que deve ampliar fortemente os recursos desta fonte de financiamento, mas
que precisa ser rapidamente regulamentado.
4) Redesenhar a dicotomia pblico-privada nos investimentos em infraestrutura.

Evitar a volta ao voo solo do Estado-investidor e crena ingnua na iniciativa privada
como maior investidora. Ambos os atores so importantes, mas a coordenao entre
eles e a regulao mais eficaz das concessionrias de servios pblicos no sentido de
ampliar as exigncias de investimento privado so fatores ainda ausentes nesta relao.
59
60
5) Recuperar a capacidade de planejamento estratgico e a capacidade de coordenao

do Estado em contexto de incipiente recuperao dos quadros de funcionrios alocados em planejamento, em ambiente de fragmentao institucional (ministrios,
agncias empresas estatais) e, finalmente, em situao de ampliao da complexidade
das aes necessrias e da multiplicidade de atores envolvidos.
O quadro 2.4 apresenta tais desafios, desagregando-os pelas funes da ao estatal e

apontando o status atual de medidas que poderiam enfrentar estes desafios.
QUADRO 2.3
Modelo de ao estatal para a sustentao do investimento em infraestrutura
Funes
Desafios
Aes necessrias
Situao atual
Planejamento
Repreparar quadros de funcionrios:

conhecimento para o planejamento
Superar a fragmentao institucional
Definir as necessidades de investimento de

longo prazo em conjunto com a sociedade
Definir e hierarquizar projetos
Novos concursos (Ipea e analistas de

infraestrutura)
Em recuperao: PAC integrado com o
Plano Plurianual (PPA) e a Programao
Pactuada e Integrada (PPI) um alento
Coordenao
Superar a fragmentao institucional

Superar a indefinio de atributos entre
rgos do executivo e agncias reguladoras
Superar a independncia das estatais:
planejamento da Petrlio Brasileiro S/A
(Petrobras) deve ser parte crucial do
planejamento do pas
Integrar planejamento estratgico

gesto pblica
Mobilizar e integrar instncias governamentais em todas as reas e programas
Mobilizar e coordenar investimentos
privados nos elos produtivos a montante e
jusante dos projetos de infraestrutura (poder
de compra), tanto pblicos quanto privados
Incipiente: planejamento e gesto

Incipiente: integrao institucional
Incipiente: poder de compra ainda pouco
utilizado para estimular produo e
investimento privado na cadeia produtiva
por exemplo: Programa de Mobilizao
da Indstria Nacional de Petrleo e Gs
Natural (PROMINP)
Financiamento
Superar o limite prximo do funding pblico (oramento fiscal e bancos pblicos),

desenvolvendo novas fontes
Aes diretas: BNDES, demais bancos

pblicos e fundos setoriais
Aes de coordenao: ampliar papel
de project finance, fundos de penso e
mercado de capitais
Avanado: bancos pblicos

Incipiente: demais fontes
de financiamento
Investimento
Superar os gargalos acumulados por anos

de falta de investimento
Acelerar a oferta de investimentos
que impediro o surgimento de novos
gargalos no futuro
Aes diretas: ampliar investimentos de

estatais (Centrais Eltricas Brasileiras S/A
Eletrobrs, Petrobras, Empresa Brasileira
de Infraestrutura Aeroporturia Infraero
etc.) e os gastos contnuos de capital
com recursos oramentrios (transportes,
infraestrutura social e urbana etc)
Aes de coordenao: mobilizar investimentos privados complementares e aperfeioar parcerias pblico-privadas (PPPs)
Regulao
Superar a ineficincia da regulao de

servios j concedidos: m relao entre
remunerao dos agentes privados e
exigncias de investimentos
Aperfeioar papel das agncias reguladoras: ampliar o rigor com investimento de

concessionrias ou maior contribuio a
fundos setoriais
Avanado: Petrobras
Em recuperao, mas ainda insuficiente:
Eletrobras e demais estatais ligadas
infraestrutura
Incipiente: integrao com investimento
privado
Atrasado: debate risco regulatrio

versus risco da falta de investimentos
So desafios rduos. Porm, enfrent-los condio fundamental para ampliar os investimentos em infraestrutura no Brasil, os quais, apesar de seu recente crescimento, ainda
esto muito aqum das necessidades de curto, mdio e longo prazo de uma economia que
vem crescendo de maneira acelerada. A ampliao destes investimentos no pode prescindir
da ao de um Estado que assuma de maneira orgnica as aes de planejamento deste investimento, integre tais aes estratgicas ao cotidiano de sua gesto, mantenha sua funo
de principal financiador do investimento e preserve suas atividades diretas de ofertante de
estoque novo de infraestrutura, tanto em projetos essenciais econmica e socialmente ,
quanto naqueles em que a iniciativa privada estar ausente pelas condies desfavorveis de
incerteza, risco e retorno esperados.
Alguns analistas, a exemplo de Frischtak (2008) e do Banco Mundial (2007), entendem
que as polticas pblicas voltadas para a induo do investimento em infraestrutura devem
se concentrar no aperfeioamento do marco regulatrio, que, em sua atual configurao,
imporia riscos regulatrios que, por sua vez, afugentam, em vez de estimular, os investimentos privados. Segundo o Banco Mundial (2007, p. 9): O incentivo a mais e melhores investimentos privados em infraestrutura requer em portanto, estimular um ambiente regulador
estvel e confivel, que permita aos investidores obter os dividendos adequados no longo
prazo.
No obstante se reconheam os riscos corretamente apontados nessas proposies,
o argumento desenvolvido neste trabalho sugere uma concluso oposta. Ao Estado caberia, antes, incrementar sua recente e renovada disposio em conduzir estrategicamente a
dinmica dos investimentos em infraestrutura no pas. Em particular, deveria justamente aperfeioar os mecanismos de financiamento, intensificar o esforo de inverso direta
(oramento e estatais) e, sobretudo, avanar no ainda incipiente, mas salutar, processo de
reconquista de sua capacidade de planejar e coordenar os esforos pblicos e privados para
ampliar a oferta de infraestrutura econmica no pas que, sabe-se, absolutamente crucial
para o desenvolvimento sustentado.
Em suma, o Estado brasileiro deveria avanar firme na direo que tem ensaiado nos
ltimos anos: planejar, coordenar, investir em parceria ou no com a iniciativa privada e
ento regular.
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3 CARACTERSTICAS DO SISTEMA ELTRICO BRASILEIRO, O MARCO

REGULATRIO E AS PRINCIPAIS INSTITUIES PARTICIPANTES DO SETOR
Lcio da Costa Raimundo*
O acesso energia abundante e barata condio indispensvel para qualquer pas que se
pretenda autnomo em sua estratgia de desenvolvimento econmico e social. Em vrios
pases do mundo a dificuldade, de acesso energia nessas condies, ou em qualquer condio, tem se mostrado, cada vez mais, como um dos maiores impedimentos no apenas
elaborao de estratgias de desenvolvimento, mas prpria reproduo da vida econmica
e social em bases estveis.
To determinante quanto outros fatores, como o acesso gua, a disponibilidade
de acesso energia est no centro da agenda de todos os pases do globo. Dessa forma,
o mapeamento das estruturas de oferta, gesto e controle de energia eltrica no Brasil
faz-se condio sine qua non para qualquer exerccio de planejamento do desenvolvimento.
O Brasil, por uma condio particular que combina certa dotao de fatores naturais e determinadas escolhas polticas e sociais histricas, mostra-se hoje extremamente
bem posicionado quanto disponibilidade de energia barata e quanto diversidade de
suas fontes.
O presente estudo pretende apresentar os eixos fundamentais dessa estrutura de oferta, gesto e controle no mbito do Sistema Eltrico Brasileiro.
3.1 Caractersticas tcnicas do Sistema Eltrico Brasileiro

O Sistema Eltrico Brasileiro atende aproximadamente 95% da populao do pas, o
que representa 61,5 milhes de unidades consumidoras e 99% dos municpios (ANEEL,
2008a). O sistema dividido em dois tipos: o Sistema Interligado Nacional (SIN) e os Sistemas Isolados. O SIN responsvel por transmitir 96,6% da eletricidade gerada no pas
e atende as regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e parte da regio Norte (ONS,
2010), como mostra a figura 1.
* Professor das Faculdades de Campinas (FACAMP).
64
FIGURA 1
Mapa das linhas de transmisso de eletricidade do SIN
Fonte: ONS (2010).

Os Sistemas Isolados consomem apenas 3,4% da eletricidade gerada no pas, porm

chegam a ocupar quase 45% do territrio nacional, localizados principalmente na regio
Norte. Grande parte destes sistemas atendida por meio da gerao trmica em usinas a
leo diesel, leo combustvel ou gs natural. Os sistemas com maior demanda so os que
atendem as capitais Manaus, Porto Velho, Macap, Rio Branco e Boa Vista.
A incorporao dos Sistemas Isolados ao SIN realizada em etapas, por meio da construo de novas linhas de transmisso, como as que aparecem pontilhadas na figura 1. A
dificuldade de integrao das reas isoladas est relacionada, sobretudo, a trs fatores: baixa
densidade demogrfica; baixo poder aquisitivo da populao local; e dificuldades de acesso
devido s caractersticas naturais dos terrenos presena de florestas e rios (ANEEL, 2008a).
No interior dos estados abastecidos pelos Sistemas Isolados, reas sem ligao rede
eltrica e com acesso remoto so atendidas por unidades geradoras a diesel.
Segundo a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), em 2008, o SIN possua
aproximadamente 89,2 mil quilmetros de linhas de transmisso. A extenso das redes impressiona e fruto da distncia existente entre as grandes usinas hidreltricas e os principais
centros consumidores, alm, claro, da prpria extenso territorial do pas. A principal

qualidade do SIN sua capacidade de realizar trocas de energia eltrica entre as regies,
balanceando a gerao de acordo com a disponibilidade hdrica das usinas, que esto localizadas em diferentes bacias hidrogrficas, com diferentes regimes hidrolgicos.
3.1.1 Potncia instalada

A capacidade instalada de um sistema representada pelo somatrio das potncias instaladas, concedidas e/ou autorizadas, das usinas de gerao de eletricidade em operao (ANEEL, 2011a). A capacidade instalada no Brasil aumentou expressivamente (586%) entre os
anos de 1974 e 2009, como mostra a figura 2.
FIGURA 2
Capacidade instalada de gerao eltrica (1974-2009)
(Em MW)
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
08
06
20
20
20
04
02
20
00
20
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
19
84
19
82
19
80
19
78
76
19
19
19
74
Fonte: Brasil (2010).
Nota-se que a partir do ano 2000 a taxa de crescimento se intensificou, devido principalmente construo de novas usinas termoeltricas, que aumentaram em 129% sua
potncia instalada entre os anos de 2000 e 2009, como mostra a figura 3.
FIGURA 3
Capacidade instalada de gerao eltrica por fonte (1974-2009)
(Em MW)
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
Hidrulica
Trmica
Nuclear
Elica
20
08
20
06
04
20
20
02
20
00
19
98
6
19
9
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
4
19
8
19
82
0
19
8
78
19
19
76
19
74
65
66
O crescimento da potncia instalada das termoeltricas deu-se em funo da crise

energtica de 2001, conhecida como apago, em uma tentativa de conferir maior segurana ao suprimento de energia eltrica.
A crise, ao contrrio do que foi veiculado poca, no foi ocasionada somente pela
escassez de chuvas, que reduziu a gua armazenada nos reservatrios das usinas hidreltricas,
mas tambm pela falta de planejamento e investimentos no aumento da potncia instalada
e nos sistemas de transmisso de eletricidade (ROSA, 2001).
Como ser mostrado mais adiante, o aumento na potncia trmica instalada no
reflete necessariamente uma maior gerao eltrica no sistema. O objetivo principal
dos investimentos nesse tipo de gerao garantir a segurana do suprimento de eletricidade, com usinas que possam operar quando detectada uma necessidade, evitando
novos racionamentos.
Nota-se tambm que as usinas elicas e nucleares tm uma participao nfima na
potncia instalada do pas.
A potncia instalada tambm varia consideravelmente entre diferentes regies. Como
apresentado na figura 4, as regies Sul e Sudeste apresentam a maior potncia instalada,
com 60,6% do total do pas.
FIGURA 4
Capacidade instalada de gerao de eletricidade por regio (2009)
(Em MW)
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
3.1.2 Gerao eltrica

A gerao de eletricidade no pas realizada por meio de dois tipos de centrais: pblicas
e autoprodutoras. As centrais pblicas so responsveis por 87,8% da gerao e possuem
uma taxa de crescimento mais elevada, como apresentado na figura 5.

FIGURA 5
Gerao de eletricidade por tipos de centrais (1970-2009)
(Em GWh)
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
Pblicas
08
20
06
04
20
20
02
00
20
20
98
96
19
19
94
92
19
19
90
88
19
19
86
19
84
82
19
19
80
78
19
19
74
76
19
19
72
19
19
70
Autoprodutoras
Semelhante ao que foi verificado na variao histrica da potncia instalada, tambm

constatado um aumento expressivo na gerao, principalmente por parte das centrais
autoprodutoras, a partir do ano 2000.
A gerao de eletricidade realizada pela transformao de diversas fontes de energia, sendo que a hidrulica possui a maior participao percentual, seguida pela energia
nuclear, o gs natural, o leo diesel, o carvo vapor, o leo combustvel, a energia elica
e a lenha (figura 6).
FIGURA 6
Gerao de eletricidade pelas centrais pblicas por energtico (2009)
(Em %)
Lenha
0
Elica
0
leo combustvel
1
Carvo vapor
1
leo diesel
2
Nuclear
3
Gs natural
2
Hidrulica
91
67
68
Na figura 7, possvel observar a preponderncia da hidroeletricidade no pas, que,

mesmo oscilando durante o perodo, sempre se manteve acima dos 85%. No obstante,
possvel perceber o papel das usinas termoeltricas na manuteno da oferta de eletricidade,
sobretudo o das usinas a gs natural, que, juntamente com as de leo combustvel, apresentaram aumentos na gerao em funo das redues na gerao hdrica.
FIGURA 7
Participao das fontes na gerao de eletricidade para centrais pblicas
(Em %)
100
95
90
85
80
75
2002
Hidrulica
2003
Gs natural
2004
Nuclear
2005
leo diesel
2006
Carvo vapor
2007
2008
leo combustvel
Elica
2009
Lenha
As fontes de energia utilizadas para a gerao de eletricidade pelas centrais autoprodutoras possuem diferenas significativas em relao s centrais pblicas. No setor privado,
a fonte hidrulica ainda possui a maior participao, porm bem menos expressiva em
relao ao total. O bagao de cana, a lixvia e o gs natural contribuem com 25%, 12% e
9%, respectivamente, conforme mostra a figura 8.
FIGURA 8
Gerao de eletricidade por fonte para centrais autoprodutoras (2009)
(Em %)
Hidrulica
34
Lenha
2
Carvo vapor
0
Gs de
coqueria
2
leo diesel
3
Bagao de cana
25
leo
combustvel
3
Outras
secundrias
3
Outras
recuperaes
7
Gs natural
9
Lixvia
12
A eletricidade produzida por essas centrais consumida pelas prprias indstrias ou

ligada rede de distribuio por meio de contratos realizados por leiles pblicos ou venda no
mercado livre de eletricidade. Esses mecanismos de comercializao sero detalhados a seguir.
3.1.3 Consumo de eletricidade

O consumo de eletricidade no Brasil dividido em diferentes setores e segue uma tendncia de
crescimento anual (figura 9). Entre 1970 e 2009, foram registrados apenas dois momentos de reduo da demanda, nos anos de 2001 e 2009. A primeira reduo foi resultado da crise energtica
de 2001, e a segunda, resultado da crise econmica mundial, que teve incio em setembro de 2008.
FIGURA 9
Consumo final de eletricidade
(Em GWh)
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
06
08
20
20
04
20
00
02
20
20
98
19
94
96
19
19
92
19
88
90
19
19
86
19
84
19
80
82
19
19
78
19
76
74
19
19
72
19
19
70
Observa-se que, entre 1970 e 2009, o consumo final de eletricidade apresentou

um crescimento expressivo (973%), com uma taxa de crescimento anual mdia de 1,09
pontos percentuais.
O maior consumidor de eletricidade do pas o setor industrial, que representa
44% do consumo, seguido dos setores residencial, comercial e pblico, com 24%, 15%
e 9%, respectivamente.
Os setores energtico e agropecurio consomem cada um cerca de 4% do total de
energia eltrica do pas, enquanto o setor de transportes no demanda uma quantidade
representativa desse insumo (figura 10).
69
FIGURA 10
Composio setorial do consumo de eletricidade (2009)
(Em %)
Transportes
0
Industrial
44
Agropecurio
4
Setor energtico
4
Pblico
9
Comercial
15
Residencial
24
O setor industrial pode ser dividido em diversas categorias de consumo, como mostra
a figura 11. O maior consumidor de eletricidade nesse setor representado pela categoria
outros composta por diversos tipos de indstrias, que individualmente no apresentam
consumos expressivos. Em seguida, os setores industriais com consumos mais expressivos
so o de no ferrosos (responsvel pela produo de alumnio), a indstria qumica, a indstria alimentcia e a indstria de papel e celulose.
FIGURA 11
Consumo de eletricidade pelo setor industrial (2009)
(Em GWh)
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
s
tro
Ou
rm
Ce
os
lul
ce
pe
le
ica
l
T
xti
Pa
s
os
eb
eb
ida
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en
t
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N
o
fer
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so
o
Mi
ne
ra
as
lig
Fe
rro
Qu
m
Al
Fe
rro
-gu
sa
ea
en
to
Cim
70
A anlise da variao setorial do consumo de eletricidade entre os anos de 2002 e

2009 (figura 12) revela que as participaes percentuais mantiveram-se praticamente constantes. Nos ltimos dois anos, possvel perceber uma pequena diminuio do consumo
industrial, devido principalmente crise econmica.

FIGURA 12
Variao setorial do consumo de eletricidade (2002-2009)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Industrial
Residencial
Comercial
Setor energtico
Agropecurio
Transportes
2008
2009
Pblico
3.1.4 Custos de produo e preo mdio nacional da eletricidade

Os custos de produo da energia eltrica no Brasil, apresentados na figura 13, indicam o
impacto econmico que a gerao de eletricidade possui nos Sistemas Isolados, estes atendidos principalmente pelo leo diesel e pelo leo combustvel. Estas fontes possuem um
maior custo de gerao em relao ao custo das geraes a gs natural, nuclear e hidreltrica, por exemplo. Destacam-se tambm os baixos custos obtidos com as Pequenas Centrais
Hidreltricas (PCHs) e a gerao a partir do bagao de cana Biomassa.
FIGURA 13
Custos de produo de energia eltrica no Brasil
(Em R$/MWh)
600
491,61
500
400
330,11
300
138,75
135,05
127,65
125,8
GN
L
140,6
197,95
200
118,4
116,55
101,75
100
Fonte: ANEEL (2008a).
a
ma
ss
Bio
H
PC
ca
tri
el
Hi
dr
oi
rv
Ca
Ca
rv
on
ac
mp
or
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tad
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Nu
c
ral
tu
lic
a
E
na
G
s
co
l
eo
eo
mb
us
die
tv
el
sel
71
72
Os preos mdios nacionais da eletricidade so divulgados pela Empresa de Pesquisa

Energtica (EPE) para os setores industrial e residencial. Os preos variam de acordo com
os contratos, a demanda e a regio onde esto instalados os consumidores. De forma geral,
os valores praticados para o setor residencial so, em mdia, 40% maiores que os praticados
no setor industrial, como mostra a figura 14.
FIGURA 14
Preos mdios da eletricidade nos setores industrial e residencial
(Em US$/MWh)
250,0
200,0
150,0
100,0
50,0
0,0
2002
2003
2004
Residencial
2005
2006
2007
2008
2009
Industrial
3.2 O marco regulatrio do setor eltrico brasileiro

Para compreender o atual marco regulatrio do setor eltrico brasileiro, bem como as
principais instituies que atuam em seu ambiente, necessrio considerar que este resultante de um processo de reformas conduzido ao longo dos anos 1990 e 2000, conforme
apresentado a seguir.
3.2.1 A reestruturao da dcada de 1990

Na dcada de 1990, o setor eltrico foi submetido a uma grande reestruturao. poca,
o pas enfrentava crises de desabastecimento, as concessionrias pblicas se encontravam em
situao de inadimplncia, ineficincia e havia uma incapacidade por parte do Estado
em sustentar os investimentos necessrios.
Nesse contexto, optou-se por transferir iniciativa privada a responsabilidade sobre os
investimentos e a operao do setor, o que foi realizado por meio da promulgao de novas
leis, antes mesmo da definio do novo modelo para o setor (ANEEL, 2008b; COOPERS
e LYBRAND, 1997).
A reforma foi iniciada de fato em 1993 com a promulgao da Lei no 8.631, entre
outros aspectos, acabou com a tarifa nica de energia eltrica, que esteve em vigncia no
pas durante vinte anos, alm de tornar obrigatria a assinatura de contratos de suprimento
de energia entre geradores e distribuidores. No mesmo ano, foi autorizada a formao de
consrcios de gerao de eletricidade entre concessionrias e autoprodutores. E, em 1995,
foi promulgada a Lei no 9.074, criando a figura do Produtor Independente de Energia
e o conceito de Consumidor Livre. Em 1995, com a Lei no 8.987, chamada de Lei das
Concesses, passou a ser obrigatria a licitao para as concesses de gerao, transmisso

e distribuio de eletricidade e estavam aliceradas as bases para a transferncia de responsabilidade ao setor privado (ANEEL, 2008b; CCEE, 2011).
Apesar da promulgao dessas leis, ainda no existia um novo marco regulatrio para
o setor. No entanto, a atrao de investimentos que se almejava foi tida como condicionada
existncia de segurana jurdica. Por tanto, pressups-se a necessidade de instaurar brevemente um ente regulador autnomo, que foi criado pela Lei no 9.427, em 1996, a Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).1
Nesse nterim, entre 1996 e 1998, foi implantado o Projeto de Reestruturao do
Setor Eltrico Brasileiro, coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME), que
definiu o modelo a ser adotado poca (CCEE, 2011).
O projeto concluiu que as empresas de energia eltrica, at ento verticalizadas, deveriam ser divididas entre os segmentos de gerao, transmisso e distribuio. Alm disso,
apontava que os servios de transmisso e distribuio de eletricidade deveriam permanecer regulados pelo Estado, enquanto a competio deveria ser estimulada nos segmentos
de gerao e comercializao. Assim, foi introduzido um mecanismo de gerao competitiva, com valores definidos pelo mercado; a transmisso independente e com livre acesso;
a comercializao livre e a expanso do parque gerador como uma responsabilidade dos
prprios agentes e no mais somente do Estado (ANEEL, 2008b; CCEE, 2011; COOPERS & LYBRAND, 1997).
Com a finalizao do projeto, foi promulgada a Lei no 9.648, em 1998, criando outras
instituies participantes do setor e estabelecendo as regras gerais para seu funcionamento
(ANEEL, 2008b).
3.2.2 A reforma nos anos 2000 e o modelo atual

Assim como a reforma conduzida na dcada de 1990, aquela realizada ao longo dos anos
2000 foi reflexo das situaes da crise no setor eltrico. Uma das situaes que colocou em
xeque a validade do modelo implantado anteriormente foi a crise do apago de 2001, que
culminou em um plano de racionamento de energia eltrica (CCEE, 2011).
Com a situao de crise, foi institudo, logo em 2002, o Comit de Revitalizao do
Modelo do Setor Eltrico, que trabalhou nas propostas de adequao da estrutura de funcionamento do setor (CCEE, 2011).
As bases para a reestruturao do setor eltrico brasileiro foram definidas pela Proposta do Modelo Institucional do Setor Eltrico, por meio da Resoluo no 005 do Conselho
Nacional de Poltica Energtica (CNPE) em 2003.
Ento um novo modelo para o setor eltrico foi inaugurado em 2004, com a pro1. ANEEL (2008b).
73
74
mulgao das Leis no 10.847 e no 10.848 e do Decreto no 5.163, alterando as principais

leis anteriores: leis nos 5.655/1971, 8.631/1993, 9.074/1995, 9.427/1996, 9.478/1997,
9.648/1998, 9.991/2000, 10.438/2002. Com este modelo, o Estado reassumiu o planejamento do setor eltrico (ANEEL, 2008b; CCEE, 2011).
Com a nova lei, a Eletrobras e suas controladas foram retiradas do Programa Nacional
de Desestatizao (PND) e foi dada autorizao a Eletrosul para prestar servios de gerao
e transmisso de energia eltrica.
Tambm foram criadas novas instituies, por exemplo, a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), responsvel pelos estudos de planejamento no setor; o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE), responsvel por avaliar a segurana do sistema; e a
Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), substituta do antigo Mercado
Atacadista de Energia (MAE), na qual so celebrados os contratos de comercializao de
energia eltrica (ANEEL, 2008b; CCEE, 2011).
3.2.3 Definies do marco regulatrio atual

Em consonncia aos objetivos da reestruturao do setor eltrico brasileiro, o novo marco
regulatrio busca promover a garantia do suprimento, a modicidade tarifria e a universalizao do acesso energia eltrica. Para isso, define as regras para o funcionamento dos
segmentos de gerao, comercializao, transmisso e distribuio da energia eltrica.
As definies estabelecidas pelo marco regulatrio para cada um desses segmentos
sero detalhadas nos itens subsequentes. Um modelo simplificado com os segmentos do
setor pode ser visto na figura 15.
FIGURA 15
Modelo simplificado dos segmentos do setor eltrico
Fonte: ANEEL (2008a, p. 23).

Obs.: 1. TUSD tarifa de uso do sistema de distribuio.
2. TUST tarifa de uso do sistema de transmisso.
3. Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao
3.2.4 Gerao
A promulgao do novo marco regulatrio incorreu em algumas mudanas no que tange
s regras para a gerao de energia eltrica no pas. As principais diretrizes so dispostas na
Lei no 10.848 de 2004, Artigo 3o.
De maneira geral, definiu-se que o Estado o responsvel por aprovar a quantidade de
energia que ser contratada para gerao de modo a atender todo o mercado nacional. Para
tal, os agentes do mercado devem informar ao Estado sua demanda, para que esta possa ser
programada para atendimento.
O Estado tambm o responsvel por aprovar a relao dos novos empreendimentos
que faro parte dos processos de licitao para a contratao de gerao. Nesses processos,
os empreendimentos podem apresentar um percentual mnimo que ser destinado contratao no ambiente regulado, podendo o restante da energia ser utilizada para consumo
prprio ou venda no ambiente de contratao livre.
No obstante, o Estado pode estabelecer a contratao de uma reserva de capacidade
quando julgar necessrio para garantir o suprimento de energia do pas, ou seja, poder
estabelecer a contratao de uma energia de reserva.
Os custos pagos dessa contratao so rateados entre todos os usurios finais do SIN.2
Ainda, no caso de a contratao de energia de reserva ser de origem nuclear, ela dever ser
contratada diretamente com a Eletronuclear.
Estabelecidas as diretrizes gerais, definido que a ANEEL, como ente regulador, responsvel pelas regras para a contratao da gerao de energia, bem como para a realizao
dos leiles que sero por ela promovidos.
No entanto, para casos especficos devem ser observadas algumas regras. Para a gerao de eletricidade no Sistema Isolado o custo do consumo de combustveis, inclusive de
biodiesel, rateado entre todos os distribuidores que atendem ao sistema (Artigo 7o da Lei
no 10.848/2004). Neste contexto, vale lembrar que permitida, mediante autorizao, a
mudana de combustvel nas usinas termoeltricas desde que a troca no cause prejuzos
garantia fsica de entrega de energia e aos consumidores e que tambm no infrinja os
critrios para seleo estabelecidos pelo leilo de contratao.
Outra observao relativa a casos especficos que, em caso de racionamento de energia eltrica, os contratos por quantidade de energia no mercado regulado, cujos compradores estejam na regio do racionamento, sero ajustados na mesma proporo do racionamento (Artigo 22o da Lei no 10.848/2004).
2. Apenas no caso dos autoprodutores, o rateio ser somente sobre a parte de energia capturada do SIN.
75
76
3.2.5 Leiles
Os leiles so os mecanismos de contratao de energia eltrica no mercado regulado para o
atendimento da demanda nacional. por meio deste processo que os empreendimentos para
gerao de energia so selecionados, respeitando-se os critrios preestabelecidos, que visam ao
equilbrio timo entre a capacidade de suprimento de energia e a modicidade tarifria.
Em um primeiro momento, as distribuidoras de energia eltrica do SIN definem sua
demanda para o atendimento total de seu mercado. Com os montantes de energia estabelecidos, so promovidos os leiles para sua compra por meio da ANEEL ou da CCEE
(CCEE, 2011). De acordo com o novo marco regulatrio, o principal critrio para seleo
de empreendimentos de gerao nos leiles a menor tarifa de energia oferecida. Uma vez
que estes sejam os mesmos so selecionados, so firmados os contratos de compra e venda
de energia entre geradores vencedores do leilo e as distribuidoras (CCEE, 2011).
realizado um planejamento para a demanda futura das distribuidoras, de modo que
os leiles sejam realizados com antecedncia. Dessa forma, foi criada uma nomenclatura
para os leiles, indicando o ano em que o empreendimento vencedor dever iniciar a entrega de energia distribuidora (CCEE, 2011).
Os leiles chamados de A-5 so aqueles nos quais os empreendimentos vencedores
iniciaro o suprimento de energia cinco anos aps o leilo. Do mesmo modo, os leiles
A-3 e A-1 indicam que o suprimento ser iniciado em trs anos e um ano, respectivamente
(ANEEL, 2011b; CCEE, 2011). A figura 16 ilustra a estrutura dos leiles, o tipo de contratao e a durao dos contratos.
FIGURA 16
Estrutura dos leiles de energia eltrica
Elaborao do autor.
(nota do editorial).
3.2.6 Autorizaes, registros e concesses

As usinas geradoras de energia eltrica, ainda que operem para consumo prprio ou para
venda no mercado livre e no participem de leiles para o mercado regulado, necessitam de
autorizao e registro da ANEEL.
As pequenas centrais hidreltricas (PCH) at 30 MW so objeto de autorizao e

registro, assim como as usinas termoeltricas, as usinas de cogerao e de fontes alternativas como a solar, a elica e biomassa. Estes agentes de gerao so classificados como
autorizados (ANEEL, 2011b).
A explorao dos potenciais hidroeltricos, que no considerados PCH, realizada
apenas por meio de licitaes promovidas pela ANEEL, com posterior contrato de concesso
(ANEEL, 2011b).
A partir do momento em que firmado um contrato de concesso para um empreendimento, a usina outorgada por um perodo de 35 anos e pode ser renovada a critrio da
agncia (ANEEL, 2011b).
3.2.7 Comercializao
As regras para a comercializao de energia eltrica so estabelecidas pela Conveno de
Comercializao, instituda pela ANEEL pela Resoluo Normativa no 109, de 26 de outubro de 2004.3
A comercializao pode ser realizada por meio de dois tipos de contrataes: regulada
ou livre. A contratao regulada realizada no Ambiente de Contratao Regulada (ACR),
no qual so realizadas as operaes de compra e venda entre Agentes Vendedores e Agentes
Distribuidores, que so precedidas de licitaes, por meio dos leiles descritos anteriormente (ANEEL, 2011a).
A compra da eletricidade na contratao regulada pode ser feita por concessionrias,
permissionrias e outras companhias autorizadas pelo poder pblico a realizar a transmisso e a distribuio da eletricidade.
A contratao livre realizada no chamado Ambiente de Contratao Livre (ACL)
e estabelecida por contratos bilaterais, onde os agentes envolvidos possuem liberdade de negociao, desde que sejam obedecidas as regras de comercializao especficas
(ANEEL, 2011a).
Na contratao livre, as operaes de compra e venda de energia podem ser realizadas
por agentes concessionrios, de gerao, de comercializao, importadores e consumidores
livres de energia eltrica.
O quadro 1 apresenta cada um dos agentes e descreve resumidamente suas caractersticas.
3. ANEEL (2004).
77
78
QUADRO 1
Caractersticas dos principais agentes envolvidos nas contrataes regulada ou livre
Agente
Caractersticas e atribuies
Concessionria
Agente titular de concesso federal para prestar o servio pblico de distribuio, transmisso ou gerao
de energia eltrica.
Permissionria
Agente titular de permisso federal para prestar o servio pblico de distribuio de energia eltrica.
Autorizada
Agente titular com autorizao federal para prestar o servio pblico de gerao ou comercializao de energia eltrica.
Agente de gerao
Titular de concesso, permisso ou autorizao para fins de gerao de energia eltrica.
Agente de comercializao
(comercializador)
Titular de autorizao, concesso ou permisso para fins de realizao de operaes de compra e venda de energia eltrica
na CCEE.
Agente de distribuio
Titular de concesso, permisso ou autorizao de servios e instalaes de distribuio para fornecer energia eltrica ao
consumidor final, exclusivamente, de forma regulada.
Agente vendedor
Agente de Gerao, Agente de Comercializao ou Agente de Importao, que seja habilitado em documento especfico
para tal fim.
Agente de exportao
Titular de autorizao para fins de exportao de energia eltrica.
Agente de importao
(importador)
Titular de autorizao para fins de importao de energia eltrica.
Consumidor final
Pessoa fsica ou jurdica, responsvel por unidade consumidora ou por conjunto de unidades consumidoras reunidas por
comunho de fato ou de direito, legalmente representada, e que, concomitantemente, esteja localizada em reas contguas, possa ser atendida por meio de um nico ponto de entrega e cuja medio seja, tambm, nica.
Consumidor livre
aquele que, atendido em qualquer tenso, tenha exercido a opo de compra de energia eltrica, conforme as condies
previstas Artigos 15o e 16o da Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995.
De acordo com a Lei no 9.074, o Consumidor Livre deve possuir carga igual ou superior a 3.000 kW e pode negociar
fornecimento parcial ou integral com produtor independente de energia eltrica.
Fonte: ANEEL (2011b).

Elaborao do Autor.
A Conveno de Comercializao tambm estabelece regras de operao no mercado

de curto prazo (conhecido como mercado spot), no qual os agentes vinculados a CCEE
podem realizar liquidaes de compra e venda, de forma multilateral, no perodo mximo
de um ms.
A Conveno ainda estabelece regras e condies para contabilizao, resoluo de
conflitos, penalidades e garantias financeiras que envolvem a atividade de comercializao
de energia eltrica.
A legislao atual (Artigo 13o da Resoluo Normativa no 109, de 26 de outubro de
2004), alterando a Lei no 10.438 de 2002, permite que as concessionrias e autorizadas
de gerao sob o controle federal, estadual e/ou municipal possam negociar e comercializar
energia eltrica nas formas de leiles exclusivos para consumidores finais ou pelo adiantamento de contratos. No obstante, sua parcela de energia no comercializada por esses
meios poder ser liquidada no mercado de curto prazo.
Do mesmo modo, as concessionrias de gerao sob o controle federal ou estadual
que atuam nos sistemas isolados podem firmar contratos de compra e venda de energia
eltrica por modalidade distinta que a dos leiles, para garantir o suprimento.
3.2.8 Tarifao
Compete ANEEL o clculo das tarifas praticadas no setor eltrico. A tarifa da energia
eltrica composta pelos valores investidos pelos agentes na gerao e na construo da
estrutura necessria para disponibilizao da eletricidade aos consumidores finais. Esto

includos nesses valores: todos os custos referentes gerao, transmisso, distribuio e
comercializao, assim como os encargos e tributos relacionados aplicao das polticas
pblicas do setor (ANEEL, 2007).
A tarifa, acrescida dos demais impostos (ICMS, PIS e COFINS), compe o preo
final da eletricidade. O objetivo da tarifa no apenas custear os investimentos realizados, mas tambm remunerar os investimentos necessrios expanso da capacidade
instalada de gerao.
Os reajustes so realizados anualmente e visam cobrir os custos no gerenciveis, enquanto as revises tarifrias acontecem de quatro em quatro anos e tm por objetivo preservar o equilbrio financeiro da concesso. Alm destes dois mecanismos, existe tambm
a reviso extraordinria, que pode ocorrer sem intervalos predefinidos, aplicada quando
ocorrem mudanas significativas nos custos da concessionria.
Os custos so classificados em dois tipos: no gerenciveis (parcela A) e gerenciveis
(parcela B). O primeiro relativo aos servios contratados pela distribuidora e ao pagamento de obrigaes setoriais, enquanto o segundo decorre dos servios prestados diretamente
pelas concessionrias.
A tarifa composta pela soma das parcelas A e B, na qual a parcela A corresponde por
aproximadamente 75% da receita das concessionrias, e a parcela B, pelos 25% restantes
(ANEEL, 2007). Os custos referentes a cada parcela so apresentados na figura 17.
FIGURA 17
Composio da receita do servio de distribuio
Fonte: ANEEL (2007).

O reajuste das tarifas tambm considera as diferenas de custos existentes entre as

distribuidoras, utilizando para isso um percentual de alterao que incide sobre a base de
remunerao da empresa. Esse percentual denominado fator x e visa proteger os investimentos no setor pblico de distribuio, assim como garantir que os consumidores finais
sejam cobrados de forma justa.
79
80
3.2.9 Transmisso e distribuio

Os servios de transmisso e de distribuio de energia eltrica so prestados por meio de
concesses e regulados pela ANEEL, a quem cabe zelar pela segurana do suprimento e
qualidade dos servios (ANEEL, 2005; ANEEL, 2011b).
A diferenciao bsica entre os servios de transmisso e distribuio est na voltagem
das linhas, ou seja, o transporte realizado com voltagem elevada est sob o segmento de
transmisso e aquele realizado em at 230 kW classificado como distribuio.
Os servios de transmisso da rede bsica do SIN so realizados por meio de concesses, outorgadas aps processo de licitao promovido pela ANEEL para as diversas instalaes. Podem se inscrever nos editais as pessoas jurdicas, nacionais ou estrangeiras, e fundos
de investimentos em participao que devero ento participar de um leilo. Somente aps
o leilo e a divulgao dos vencedores que so conhecidas as propostas que foram habilitadas para a concorrncia de acordo ao edital.
Ademais, caso os vencedores dos leiles ainda no sejam titulares de concesso de
transmisso, necessrio que estabeleam uma sociedade de propsito especfico. Uma vez
outorgada a concesso, esta vlida por um perodo de trinta anos (ANEEL, 2011b).
A expanso da rede de transmisso planejada pela EPE e pelo ONS, por meio do
Programa de Expanso da Transmisso e do Plano de Ampliaes e Reforos, respectivamente. Esses planos indicam as linhas e as subestaes necessrias para o funcionamento
adequado do servio de transmisso no SIN que depois sero licitadas (ANEEL, 2011b).
As tarifas de uso do sistema de transmisso so fixadas anualmente, e as receitas so
pagas s transmissoras pela disponibilizao de suas instalaes para o sistema sob coordenao do ONS (ANEEL, 2005).
Com relao aos servios de distribuio, a ANEEL regula o segmento por meio
dos Procedimentos de Distribuio de Energia Eltrica no Sistema Eltrico Nacional
(PRODIST), definindo regras para o relacionamento entre as distribuidoras, os geradores
e os consumidores conectados ao sistema de transmisso da distribuidora. Assim, todos
os agentes do setor eltrico que estejam conectados s linhas de distribuio esto sujeitos
s regras estabelecidas pela por esta agncia (ANEEL, 2011b).
O acesso s linhas livre, logo, quando um agente deseja se conectar rede de distribuio, deve apenas solicitar o acesso distribuidora com concesso para o servio naquela
rea geogrfica, que lhe fornecer, ento, as informaes e tarifas aplicadas para o acesso
(ANEEL, 2011c).
Atualmente, o servio de distribuio de energia eltrica realizado em todo o pas
por 64 concessionrias, entre empresas estatais e privadas.
3.2.10 Principais leis do setor

As principais leis que estruturam o Sistema Eltrico Brasileiro so apresentadas no quadro 2.
QUADRO 2
Leis que estabelecem os parmetros fundamentais para operao do sistema eltrico
Ano
Lei
1988
Constituio Federal
1993
Lei no 8.631
Fixao dos nveis das tarifas de energia eltrica e extino do regime de remunerao garantida.
Lei n 8.987
Concesso de Servios Pblicos.
Lei n 9.074
Concesso de Servios de Energia Eltrica.
Lei no 9.427
Criao da ANEEL.
Lei no 9.433
Criao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Lei no 9.478
Criao do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
Lei no 9.648
Criao do ONS.
Lei n 10.433
Criao do Mercado Atacadista de Energia Eltrica (MAE)
Lei no 10.438
Define a expanso da oferta, a recomposio tarifria extraordinria (RTE), a tarifa para baixa renda e a
universalizao dos servios.
Lei no 10.604
Define os princpios regentes das tarifas para baixa renda.
Lei no 10.762
Define o Programa Emergencial de Reduo de Consumo de Energia Eltrica.
Lei no 10.847
Cria a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE).
Lei no 10.848
Dispe sobre a comercializao de energia eltrica, constituindo o Novo Marco Regulatrio do setor eltrico
e cria a Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE)
2009
Lei no 12.111
Dispe sobre os servios de energia eltrica nos Sistemas Isolados.
2010
Lei n 12.212
Dispe sobre a tarifa social de energia eltrica.
Principal atribuio
Artigo 175: Incumbe ao Setor Pblico a responsabilidade da prestao de servios atravs
de concesses ou permisses.
Artigo 176: Determina que as jazidas, recursos minerais e potenciais hdricos pertencem Unio, que
garante ao concessionrio o direito a propriedade do produto da lavra.
1995
o
1996
1997
1998
2002
2003
2004
Fonte: ANEEL (2011b).

Elaborao do autor.
3.3 Principais instituies participantes do setor eltrico

3.3.1 Estrutura institucional
A estrutura institucional do setor eltrico brasileiro definida pelo seu marco regulatrio, descrito na seo 2. Algumas das instituies hoje presentes foram criadas ainda
na reforma do setor na dcada de 1990, como a ANEEL, o ONS e o CNPE. Outras
foram criadas com o lanamento do marco atual, como o caso da EPE, da CCEE e do
CMSE. Nesta seo apresenta-se cada uma dessas instituies, bem como suas atribuies e funcionamento.
De maneira simplificada, essa estrutura e suas relaes hierrquicas so ilustradas pela
figura 18.
81
82
FIGURA 18
Estrutura institucional do setor eltrico brasileiro
Fonte: ANEEL (2006).

Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE)

A primeira instituio a ser descrita na estrutura do setor eltrico brasileiro o CNPE,
j que este um rgo vinculado diretamente Presidncia da Repblica, que prope as
polticas para o setor energtico articulando-as com as demais polticas pblicas nacionais
(BRASIL, 2011; CCEE, 2010).
O CNPE presidido pelo prprio ministro de Minas e Energia. Criado em 1997,
uma instituio resultante das reformas realizadas no setor eltrico na dcada de 1990
(BRASIL, 2011).
Com a nova legislao para o setor, foi colocado que o CNPE, alm de definir as
polticas gerais para o setor energtico, poder de maneira especfica indicar os empreendimentos que devem ter prioridade de licitao e implantao com intuito de otimizar a
relao entre a segurana de suprimento e a modicidade tarifria no sistema eltrico brasileiro. Tambm por meio da Lei no 11.909 de 2009, o CNPE foi incumbido de estabelecer
as diretrizes para o uso do gs natural como matria-prima industrial e, por meio da Lei
no 12.351 de 2010, de definir as estratgias e polticas para a indstria do petrleo, gs
natural e outros hidrocarbonetos fluidos, bem como os blocos que devem ser objeto de
concesso ou partilha.
Ministrio de Minas e Energia (MME)

O Ministrio de Minas e Energia (MME) responsvel por formular e programar as polticas para o setor energtico nacional em consonncia com as diretrizes que so estabelecidas
no CNPE (CCEE, 2010).
O Ministrio foi criado na dcada de 1960 e passou por algumas mudanas desde
ento. Em 20034 ocorreu sua reestruturao mais recente e foram definidas como suas reas
de competncia: i) a minerao e metalurgia, incluindo os assuntos relacionados geologia
e recursos minerais; e ii) os recursos energticos, incluindo os aproveitamentos de energia
hidrulica, petrleo, combustveis e energia eltrica (BRASIL, 2011).
Essa nova estrutura, decorrente das reformas conduzidas no setor energtico poca, foi
regulamentada em 2004,5 quando, adicionalmente Secretaria Executiva, foram criadas as secretarias de Planejamento e Desenvolvimento Energtico; de Energia Eltrica; de Petrleo, Gs Natural
e Combustveis Renovveis; e de Geologia, Minerao e Transformao Mineral (BRASIL, 2011).
O organograma atual do MME pode ser visto na figura 19, na qual foram includas,
alm das secretarias, s reas relacionadas ao setor eltrico.
FIGURA 19
Organograma do MME com destaque para o setor eltrico
Fonte: Brasil.
4. Lei no 10.683 de 2003.

5. Decreto no 5.267 de 2004.
83
84
Entre as reas do MME acima ilustradas, aqui sero descritas as suas secretarias, as
demais reas, entidades vinculadas e afins relacionadas ao funcionamento do setor eltrico
brasileiro sero descritas separadamente.
A primeira secretaria apresentada a Secretaria Executiva, responsvel por coordenar
as atividades das demais secretarias do Ministrio, alm das atividades de planejamento,
oramento, investimentos e assistncia ao CNPE. Tambm acompanha a situao dos projetos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do Programa Luz para Todos, dos
leiles de energia, de licenciamentos ambientais, entre outros (BRASIL, 2011).
A Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energtico estrutura a poltica nacional de planejamento energtico e programa as polticas pblicas em consonncia com
o CNPE. Para tal, coordena a implantao dos instrumentos de planejamento energtico,
como, por exemplo, o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE), o Plano Nacional de
Energia (PNE) e a Matriz Energtica Nacional (BRASIL, 2011).
As demais secretarias do Ministrio atuam nos seus respectivos ambientes setoriais,
monitorando seu desempenho e avaliando as aes necessrias para seu funcionamento. De
acordo com o setor, so atribudas a cada secretaria competncias especficas. A Secretaria
de Petrleo, Gs Natural e Combustveis Renovveis responsvel por promover os estudos
para conhecimento das bacias sedimentares brasileiras e propor diretrizes para as licitaes
de blocos para explorao e produo de petrleo e gs natural. Por sua vez, a Secretaria de
Energia Eltrica responsvel por coordenar as aes de comercializao de energia eltrica
em territrio nacional e com os pases vizinhos e tambm por coordenar, em alguns casos,
os processos de concesses, autorizaes e permisses de uso de bem pblico para servios
de energia eltrica (BRASIL, 2011).
Por fim, a Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral, que no est
diretamente vinculada ao funcionamento do setor eltrico, responsvel por coordenar as
polticas, estudos, planejamentos e avaliaes para estes setores (BRASIL, 2011).
Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE)

O Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) foi criado em 2004 para acompanhar
a segurana do suprimento de energia eltrica no pas (BRASIL, 2011; CCEE, por meio da Lei
no 10.848, 2010). Ele reflexo da crise de desabastecimento ocorrida em 2001 e uma tentativa
de evitar situaes similares.
O Comit presidido pelo Ministro de Minas e Energia e composto por quatro representantes do MME, mais os titulares da ANEEL, da ANP, da CCEE, da EPE e do ONS
(BRASIL, 2011).
Sua atribuio avaliar as atividades de gerao, transmisso, distribuio, comercializao, importao e exportao de energia eltrica, alm do gs natural, petrleo e derivados, para identificar com antecedncia situaes que possam comprometer o suprimento
energtico nacional. Nesse sentido, este comit est avaliando continuamente o cumprimento dos cronogramas de construo de empreendimentos, as condies hidrolgicas, os
aumentos imprevistos no consumo de energia, entre outros. Alm de todas as avaliaes,
responsvel por enviar ao CNPE propostas de ajustes para garantir a segurana do sistema
(BERMANN, 2010; Brasil, 2011).
Empresa de Pesquisa Energtica (EPE)

A EPE uma empresa pblica, criada em 2004 e vinculada ao MME. Sua funo prestar
servios na rea de estudos e pesquisas para auxiliar no planejamento energtico nacional.
Sendo responsvel, por exemplo, pelos estudos e pelas projees da matriz energtica nacional, pelo Balano Energtico Nacional (BEN), pelo PNE, por quantificar os recursos
energticos existentes no pas, entre outros (EPE, 2011).
De acordo com a Lei no 10.848/2004, a administrao da EPE feita por meio de
seu Conselho de Administrao e por uma Diretoria Executiva. Alm disso, conta com
um Conselho Fiscal e com um Conselho Consultivo. O Conselho de Administrao possui um presidente indicado pelo Ministro de Minas e Energia e um conselheiro indicado
pelo Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, alm do presidente da
Diretoria Executiva e de outros conselheiros.
O Conselho Consultivo composto por: cinco representantes do Frum de Secretrios
de Estado para Assuntos de Energia, cada um deles de uma regio do pas; dois representantes
dos geradores de energia eltrica (hidreltrica e termoeltrica); representantes dos transmissores e dos distribuidores de energia eltrica, das empresas distribuidoras de combustvel, das
empresas distribuidoras de gs, dos produtores de petrleo, dos produtores de carvo mineral nacional, do setor sucroalcooleiro, dos empreendedores de fontes alternativas de energia;
quatro representantes dos consumidores de energia, sendo um da indstria, um representante
do comrcio, um do setor rural e um dos consumidores residenciais; e representante da comunidade cientfica.6
A diretoria executiva e o conselho fiscal tm definidos, de acordo com a lei, somente o
nmero de indivduos que faro parte de seu quadro, mas no sua origem ou as indicaes
de outros rgos.7
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL)

A ANEEL considerada uma autarquia em regime especial vinculada ao MME. A Agncia
foi criada em 1996, luz da reestruturao do setor eltrico na dcada de 1990, com a misso
de propiciar as condies para que o mercado de energia eltrica funcionasse em equilbrio
entre os agentes (ANEEL, 2008b; MME, 2011).
6. Lei no 10.847 de 2004.

7. Lei no 10.847 de 2004.
85
86
Ela a agncia reguladora mais antiga em funcionamento no pas e foi apenas com
sua criao que o servio pblico de energia eltrica passou a ser fiscalizado. Em 2004,
quando foi aprovado o novo modelo para o setor eltrico brasileiro, a agncia foi responsvel por elaborar os regulamentos necessrios para implantar e fiscalizar as novas normas
(ANEEL, 2008b).
Atualmente, entre suas atribuies, esto a regulao e a fiscalizao da gerao, transmisso, distribuio e comercializao da energia eltrica; o poder de conceder, permitir
e autorizar as instalaes e os servios de energia; a realizao de leiles de concesso, de
empreendimentos, de gerao e de transmisso; os processos de licitao para a aquisio de
energia para os distribuidores; a mediao de conflitos entre os agentes do setor eltrico e
entre estes e os consumidores; o estmulo competio entre os operadores e a garantia de
tarifas justas e servios de boa qualidade (ANEEL, 2011b; BRASIL, 2011; CCEE, 2010;
BERMANN, 2010).
A ANEEL constituda por uma diretoria e por vinte superintendncias que so divididas por reas de atuao (por exemplo, Regulao Econmica, Fiscalizao de Servios de
Gerao, Regulao da Comercializao da Eletricidade etc.). Por se tratar de uma agncia
reguladora, seus dirigentes tm o mandato por um perodo fixado, devem ser escolhidos por
critrios tcnicos e possuir experincia reconhecida no setor (ANEEL, 2008b).
Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS)

O ONS foi criado em 1998 como resultado da reestruturao do setor eltrico na dcada de
1990. uma pessoa jurdica de direito privado, sob a forma de associao civil (ONS, 2011).
Ele constitudo por membros associados, que so os agentes de gerao, transmisso
e distribuio que fazem parte do SIN; agentes importadores e exportadores; e consumidores livres conectados rede. No obstante, possui membros participantes que so o MME,
os Conselhos de Consumidores, os agentes de gerao que no esto no despacho centralizado e os pequenos distribuidores (ONS, 2011).
Sob fiscalizao da ANEEL, o ONS responsvel por operar e supervisionar a gerao
de energia eltrica e a rede de transmisso no SIN, definindo as condies de acesso rede
sempre buscando garantir a segurana e a moderao econmica no suprimento de energia
eltrica no pas (BRASIL, 2011; CCEE, 2010; CCEE, 2011; ONS, 2011).
Para realizar suas funes, junto dos agentes e demais indicados da ANEEL, estabelece
os chamados Procedimentos de Rede, que so um conjunto de normas, as quais definem os
parmetros para a realizao das atividades para a operao e administrao do SIN.
Alm disso, e com as informaes externas que recebe principalmente do MME, da
ANEEL e dos proprietrios das instalaes integrantes do SIN, o ONS responsvel pela realizao de diversos estudos que avaliam continuamente as condies atuais e futuras de operao, o desempenho do sistema e suas necessidades de ampliaes e reforos (ONS, 2011).
Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE)

A Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE) foi criada em 2004, como
resultado do novo marco regulatrio para o setor eltrico. Ela uma associao civil,
de direito privado, composta pelos agentes de gerao, distribuio e comercializao de
energia eltrica. A CCEE substituiu o antigo Mercado Atacadista de Energia (MAE), que
havia sido criado pelo marco regulatrio da dcada de 1990 (CCEE, 2011).
Suas atividades se do sempre de acordo com as definies da ANEEL, e sua principal
funo registrar e administrar os contratos de compra e venda de energia eltrica firmados
entre os agentes no SIN, tanto nos ACR como no nos ACL. Alm disso, responsvel pela
contabilizao e liquidao financeira das operaes de comercializao no mercado de
curto prazo (mercado spot) (BRASIL, 2011; CCEE, 2010; CCEE, 2011).
Nesse sentido, esto entre suas atribuies: i) manter o registro de todos os contratos
fechados nos ACR e ACL; ii) medir e registrar os dados de gerao e consumo de todos os
agentes da CCEE; iii) apurar o Preo de Liquidao de Diferenas (PLD) no mercado de
curto prazo; iv) contabilizar os montantes de energia eltrica comercializados e realizar sua
liquidao financeira, promovendo as aes para a realizao do depsito, da custdia e da
execuo de garantias financeiras; v) apurar o descumprimento de limites de contratao de
energia eltrica e outras infraes; vi) promover leiles de compra e venda de energia eltrica; vii) monitorar as aes dos agentes da CCEE para verificar sua conformidade das regras
e dos procedimentos de comercializao e com outras disposies regulatrias adotadas; e
viii) outras atividades determinadas pela ANEEL (CCEE, 2011).
Eletrobras
A Eletrobras uma empresa de economia mista, de capital aberto, vinculada ao MME. Ela
foi criada em 1962 para coordenar o setor de energia eltrica, promovendo estudos e projetos de construo e operao de usinas geradoras, de linhas de transmisso e de subestaes.
O que a tornou uma pea chave na expanso da oferta de energia eltrica no pas (ANEEL,
2008b; ELETROBRAS, 2011; BRASIL, 2011).
Atualmente, o governo brasileiro possui 52% de suas aes ordinrias, sendo, portanto, seu controlador. A empresa d suporte aos programas estratgicos do governo, como
o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), o Programa
Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica (Luz para Todos) e o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel).8
Por meio de suas subsidirias, a empresa atua e possui participao expressiva nos
segmentos de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica. Atualmente, possui 12
subsidirias, uma empresa de participaes Eletropar e um centro de pesquisas Cepel
(ELETROBRAS, 2011).
8. Eletrobras (2011).
87
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Na rea de gerao e transmisso, controla Chesf, Furnas, Eletrosul, Eletronorte,

CGTEE, Eletronuclear e metade do capital da Itaipu Binacional (ELETROBRAS, 2011).
Na rea de distribuio atua por meio das empresas Eletrobras Amazonas Energia,
Eletrobras Distribuio Acre, Eletrobras Distribuio Roraima, Eletrobras Distribuio
Rondnia, Eletrobras Distribuio Piau e Eletrobras Distribuio Alagoas (ELETROBRAS, 2011).
Atualmente, o sistema Eletrobras possui 29 usinas hidreltricas, 15 termeltricas e
duas termonucleares, o que lhe confere uma capacidade de gerao9 na ordem de 39,4
GW, correspondente a aproximadamente 38% do total nacional (ELETROBRAS, 2011;
MME, 2011).
Dentre suas principais usinas esto Tucuru (8.370 MW), metade da Itaipu Binacional (7.000 MW), Complexo de Paulo Afonso (3.984 MW), Xing (3.162 MW), Angra 1
e Angra 2 (2.007 MW), Serra da Mesa (1.275 MW), Furnas (1.226 MW) e Sobradinho
(1.050 MW) (ELETROBRAS, 2011).
REFERNCIAS
ANEEL AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA. Resoluo Normativa

no 109, de 26 de outubro de 2004. Institui a Conveno de Comercializao de Energia
Eltrica. Braslia, 2004.
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(Cadernos Temticos Aneel, n. 5). Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/arquivos/pdf/caderno5capa.pdf>. Acesso em: 29 mar. 2011.
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______. Perguntas e respostas sobre tarifas das distribuidoras de energia eltrica. Braslia, 2007.
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aneel.gov.br/arquivos/PDF/Aneel_10_Anos.pdf>. Acesso em: 27 mar. 2011.
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______. 2011b. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br>. Acesso em: 27 mar. 2011.
______. Procedimentos de distribuio de energia eltrica no Sistema Eltrico Nacional:
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BERMANN, C. A privatizao do setor eltrico no Brasil: limites e possibilidades.
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UNIVERSIDADE DE SO PAULO, 8 ago. 2010, So Paulo, 2010.
BRASIL. Lei no 10.848, de 15 de maro de 2004. Dispe sobre a comercializao de energia
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base 2009). Disponvel em: <http://www.ben.epe.gov.br>. Acesso em: 18 mar. 2011.
______. 2011. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br>. Acesso em: 18 mar. 2011.
CCEE CMARA DE COMERCIALIZAO DE ENERGIA ELTRICA. Dinmica
Empresarial e Mecanismo de formao de preo. In: MACHADO, A. C. F. So Paulo, 2010.
______. O setor eltrico brasileiro. 2011. Disponvel em: <http://www.ccee.org.br>. Acesso
em: 27 mar. 2011.
COOPERS & LYBRAND. Projeto de reestruturao do Setor Eltrico Brasileiro. So Paulo,
dez. 1997. v. 1. (Relatrio Consolidado Etapa 7, Sumrio Executivo).
ELETROBRAS CENTRAIS ELTRICAS BRASILEIRAS. Disponvel em: <http://www.
eletrobras.com>. Acesso em: 28 mar. 2011.
EPE EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. 2011. Disponvel em: <http://www.epe.
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Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u18493.shtml>. Acesso
em: 22 mar. 2011.
89
4 O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO SETOR DE ENERGIA ELTRICA
Edison Benedito*
Eduardo Costa Pinto*
Este captulo tem como objetivo mostrar o papel do planejamento governamental no setor de
energia eltrica. Para tanto, faz-se necessrio apresentar de forma geral as mudanas do marco
institucional nas dcadas de 1990 e 2000 (seo 4.1), bem como o ressurgimento do papel do
planejamento governamental do setor aps a crise do apago de 2001 (seo 4.2). Em seguida,
na seo 4.3, so apresentados os novos elementos do planejamento atual no setor, que articula
ao mesmo tempo a regulao e a induo, destacando o papel desempenhado pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e pela (Empresa de Pesquisa Energtica (EPE).
4.1 O novo marco institucional: das reforma pr-mercado dos anos

1990 ao modelo atual de coordenao estatal da dcada de 2000
Ao longo da dcada de 1990, os setores eltricos mundiais passaram por processos de
reestruturaes pautados pela contestao do modelo clssico do segmento que vigorou,
em boa parte do mundo, at os anos 1980. Contestao esta de ordem poltica reformas
pr-mercado sob a gide da conveno neoliberal e econmica maturao das redes,
estagnao dos mercados e reduo da escala mnima eficiente (ESPOSITO, 2011). Acompanhando esta tendncia mundial, o setor eltrico brasileiro foi reformado (novas leis e
regulamentaes) nos anos 1990. Esta reforma ensejava transferir iniciativa privada a
responsabilidade sobre os investimentos e a operao do setor.
A Lei no 8.631, de 1993 a qual determinava o fim da tarifa nica de energia eltrica e a obrigatoriedade de contratos de suprimento de energia entre geradores e distribuidores deu incio s reformas. No entanto, foi entre 1996 e 1998 que realmente
foi implantado o Projeto de Reestruturao do Setor Eltrico Brasileiro (RE-SEB),
coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME), denominado Novo Modelo
Institucional do Setor Eltrico (NMISE).
* Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
1. Segundo Esposito (2011, p. 230-231), o modelo clssico do setor eltrico tinha a seguinte estrutura: o fornecedor de energia eltrica
uma concessionria de servio pblico verticalmente integrada e, portanto, detentora dos ativos de gerao, redes de transmisso e
distribuio de eletricidade, bem como responsvel pela venda direta aos consumidores. Alm de exercer a funo econmica em todos
os segmentos da cadeia de fornecimento de eletricidade, a concessionria monopolista, ou seja, a nica a operar nesse mercado,
status este garantido pelo marco regulatrio. A estrutura monopolista est associada s caractersticas vigentes no mercado eltrico no
ps-Guerra na maior parte dos pases, tanto no que toca demanda quanto oferta de energia. Pelo lado da demanda, havia o fato de as
taxas de crescimento serem expressivas (superiores a 5% ao ano), levando necessidade de investimentos intensivo em capital ao longo
da cadeia de suprimento com periodicidade frequente e frente da demanda. A implicao disso para o planejamento do setor eltrico
a necessidade, pelo lado da oferta de eletricidade, de trabalhar com capacidade ociosa.
92
O NMISE foi institudo com base nas proposies do RE-SEB, formulado em 1996,
e cuja proposta se assentava em torno de duas premissas elementares: i) assegurar a eficincia econmica das empresas operando no setor; e ii) garantir a realizao dos investimentos
necessrios expanso da matriz energtica no pas (CUBEROS, 2008, p.11). A partir das
concluses apontadas pelos formuladores deste projeto, logrou-se construir um novo marco regulatrio para a energia eltrica coerente com a nova realidade econmica do pas, notadamente enfatizando a participao do setor privado no apenas no campo da prestao
do servio pblico, mas tambm no processo decisrio do planejamento setorial e em sua
operacionalizao. Ao mesmo tempo, buscou-se criar mecanismos de limitao do poder
econmico dos grupos atuantes no setor e tambm de interveno estatal para se assegurar
a preservao do interesse pblico, sempre que necessrio.
A primeira grande alterao introduzida pelo NMISE foi a segregao das atividades
relacionadas gerao, transmisso, distribuio e comercializao de energia, antes operadas
de forma conjunta por uma nica empresa estatal em cada regio do pas. O processo de
separao das etapas da cadeia produtiva visou introduzir a eficincia econmica por meio
da competio, permitindo a participao de empresas distintas em diferentes atividades de
uma mesma cadeia (resguardado o limite de duas etapas controladas pelo mesmo grupo) e
liberando a comercializao da energia produzida entre empresas de diferentes sistemas.
Outra importante inovao trazida pelo novo marco regulatrio foi a criao do
chamado mercado de energia, no qual empresas do setor eltrico e grandes consumidores tm liberdade para negociar seus contratos e o Estado fiscaliza seu cumprimento.
Em particular, introduziu-se a figura do comercializador de energia, agente responsvel
por intermediar contratos de compra e venda dos excedentes gerados no setor. Tambm
se buscou fortalecer o poder do chamado consumidor livre, qual seja, aquelas empresas responsveis por grande parte da demanda de energia no sistema e que agora teriam
liberdade para adquiri-la de qualquer fornecedor habilitado no mercado.
O NMISE introduziu ainda as seguintes instituies na esfera de regulao direta:

O Mercado Atacadista de Energia Eltrica (MAE), posteriormente denominado

Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), que corresponde instncia na qual so negociados de forma livre os contratos de compra e venda de
energia, bem como sua contabilizao e posterior liquidao financeira. Embora
as tarifas de energia para os consumidores cativos continuem a ser reguladas pelo
Estado, os grandes consumidores passaram a ter liberdade para definir o preo da
energia junto s empresas fornecedoras na CCEE.
O Operador Nacional de Sistema (ONS), entidade de direito privado sem fins

lucrativos destinada a administrar a rede bsica de fornecimento de energia, e,
em especial, a regular a capacidade de gerao das usinas hidreltricas, acionando usinas termeltricas inativas quando os reservatrios das usinas hidreltricas
atingem nveis excessivamente baixos em virtude de secas prolongadas. Por meio
de mecanismos de preos e transferncia de recursos, o ONS distribui o risco
hidrolgico de forma mais igualitria por todos os agentes do sistema, evitando
assim a adoo por parte das firmas de estratgias econmicas defensivas que se
revelam prejudiciais aos consumidores, tais como racionamentos preventivos ou

at mesmo especulao com o preo da energia.

O Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), instncia de participao

que engloba diferentes setores da sociedade, como acadmicos, tcnicos do governo e representantes da indstria e dos consumidores, e que busca estabelecer
um debate permanente em torno de questes relacionadas operao e expanso
futura do parque energtico nacional.
O Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE), cuja finalidade monitorar o

desempenho do setor e o comportamento da demanda, propondo estratgias ao CNPE
com o objetivo de otimizar a utilizao da energia e assegurar seu barateamento ao
consumidor final.
O Comit Coordenador do Planejamento da Expanso (CCPE), posteriormente

rebatizado como Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), em 2004, e que s a partir
desta data passa a exercer a sua funo principal que a de realizar o planejamento
para o setor a mdio e longo prazo, de forma independente dos interesses privados.
Busca-se, desse modo, assegurar o fornecimento de energia de forma contnua e a
um custo acessvel populao, privilegiando a construo de uma matriz energtica assentada em fontes renovveis e de reduzido impacto socioambiental.
A Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), instituio governamental

encarregada das atividades de regulao e fiscalizao das atividades relacionadas
ao setor eltrico, a qual atua como interlocutora do Estado na gesto tarifria e
na formulao de normas e instrues, e como mediadora de potenciais conflitos
entre empresas fornecedoras e consumidores de energia.
Assim, as principais caractersticas da reforma foram: i) mecanismo de gerao competitiva a partir da definio de valores pelo mercado; ii) transmisso independente e com
livre acesso; iii) comercializao livre e a expanso do parque gerador como responsabilidade dos prprios agentes e no mais somente do Estado. Para Esposito (2011), estas
reformas foram constitudas sem o amadurecimento prvio da institucionalidade, gerando
a elevao dos preos e a falta de suprimento em funo da queda nos investimentos (ver
dados dos investimentos na seo 5.2 do prximo captulo), em outras palavras, resultou a
crise do apago de 2001, que culminou em um plano de racionamento de energia eltrica. De forma resumida, a crise foi provocada pelos seguintes fatores:
i) indefinies no processo de privatizao, executado de forma significativa apenas no segmento
de distribuio, paralisaram as estatais e inibiram a iniciativa do setor privado para investir em
novo ativos, pois o foco estava direcionado para aquisio dos ativos existentes; e
ii) perda de coordenao dos investimentos do setor, que deixou de ser exercido pelo Sistema
Eletrobrs, sem ser assumida por alguma instituio de governo nem suficientemente coordenada
por sinais de mercado (ESPOSITO, 2011, p. 241).
A crise gerou significativo processo de reformas que foram sendo gestadas pelo Comit
de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico, que configurou as bases para a reestruturao
do setor eltrico brasileiro. Em 2004, um novo modelo foi inaugurado por meio das Leis nos
10.847 e 10.848 e do Decreto no 5.163, quando o Estado reassume a responsabilidade de ser
o principal agente coordenador dos investimentos. Entre as diversas modificaes setoriais,
podem-se destacar: i) a retomada dos instrumentos de planejamento governamental para
93
94
os investimentos por meio da criao da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), de origem

estatal, subordinada ao Ministrio de Minas e Energia (MME); e ii) alteraes relevantes
do mercado do SEB, destacando o novo marco regulatrio do mercado atacadista que foi
segmentado em dois ambientes: o de contratao regulada (ACR)2 e o de contratao livre
(ACL) (ESPOSITO, 2011).
Essas mudanas significativas no modelo institucional ocorreram em virtude de diversas
inconsistncias econmicas e polticas que prejudicavam o funcionamento do modelo anterior: i) em razo da inconstncia da poltica macroeconmica em face das recorrentes crises
externas, havia dificuldades para se projetar com confiabilidade a demanda de eletricidade
para os cinco anos seguintes e ento estipular contratos bilaterais de fornecimento de energia; ii) o MME impunha tetos tarifrios considerados irrealistas pelas empresas, sobretudo
para aquelas que atuavam na gerao de energia nova (proveniente de novas fontes recmintegradas ao sistema, notadamente trmicas); iii) tampouco o MME se mostrou capaz de
formular polticas consistentes e definir com clareza as esferas de atuao das diversas instituies atuando no setor, sendo frequentes os conflitos entre rgos infraministeriais e agncias regulatrias; iv) a legislao ambiental vigente tambm se tornou foco de permanente
conflito, devido falta de coordenao entre os rgos governamentais; e v) a impossibilidade
de se garantirem recursos mnimos para o funcionamento dos diversos rgos regulatrios
comprometia seriamente sua operacionalidade e eficcia (BAJAY, 2010, p. 2).
Alm desses problemas, outros de natureza institucional tambm comprometiam o
bom funcionamento do setor: i) embora assegurada em lei, a pretendida autonomia da
ANEEL no se concretizava at ento em funo do esvaziamento do rgo, da carncia
de recursos e do temor de captura por parte de empresas do setor; ii) aps um perodo de
rpido crescimento entre 2006 e 2008 em funo da existncia de excedentes de energia
barata (proveniente de usinas hidreltricas), o mercado livre de energia estagnou-se a
partir deste ltimo ano3 em face das dificuldades em se obterem licenas ambientais para
a construo de novas hidreltricas e a prpria iniciativa do governo de estipular preos
diretamente com as empresas geradoras de energia nova por meio de leiles; e iii) grande parte do custo da eletricidade ao consumidor final no pas ainda consiste de tributos
e outros encargos de finalidades diversas daquelas relacionadas gerao e transporte de
energia,4 o que concorre para encarecer a energia a ponto mesmo de inviabilizar a competitividade de diversos setores econmicos intensivos neste insumo.
2. Para Esposito (2011, p. 242), o foco das mudanas do marco regulatrio em 2004 foi orientado para o ACR. Nele, buscou-se conciliar
dois objetivos de interesse pblico: promoo da modicidade tarifria e o estmulo aos investimentos para a preservao da garantia de
suprimento ao mercado cativo. Para tanto, no mbito do ACR, houve modificaes significativas do lado de oferta e do lado da demanda
3. A quantidade de consumidores de mdio e grande porte atuando no CCEE elevou-se de apenas 34, em 2004, para 694, no final de 2007,
mas desde ento tem oscilado em torno deste total. Em termos porcentuais, em dezembro de 2008, o mercado livre ainda era responsvel
apenas por 23% do total de energia comercializada no pas.
4. Os impostos e taxas diversas cobrados sobre o consumo da energia pelos governos em nvel estadual e federal saltaram de 35% em
2004 para aproximadamente 41% do seu preo final, em mdia, nos dias de hoje. A rpida elevao destes encargos forou o governo
federal inclusive a impor limites para novos aumentos.
4.2 A necessidade do planejamento governamental para o setor

eltrico: a redescoberta aps a crise de 2001
Com a crise, o planejamento governamental emergiu como a novidade no setor. preciso
observar que o planejamento estratgico na rea de suprimento energtico fundamental
para assegurar a normalidade socioeconmica e a previsibilidade das decises de investimento num pas, bem como a preservao e ampliao do bem-estar da populao no
tempo. Ele se destina no apenas permanente necessidade do Estado de antecipar-se a
eventuais crises de fornecimento de energia oriundas de fatores naturais ou econmicos,
mas tambm a atingir os requisitos da sustentabilidade ambiental, que merecem cada vez
mais destaque no debate contemporneo sobre a ao estatal na sociedade. Uma vez que a
energia um insumo essencial na produo de todos os bens e servios existentes na economia, seu fornecimento no pode estar sujeito s incertezas inerentes ao mercado, nem
tampouco atender exclusivamente aos interesses das empresas que atuam no setor.
Cumpre, pois, ao planejamento a tarefa de buscar no apenas suprir a necessidade
energtica da sociedade de forma universal, permanente e a um custo acessvel a toda populao, mas tambm a de faz-lo por meio de tecnologias mais limpas, oriundas de fontes
renovveis e cuja infraestrutura produza o menor impacto possvel sobre o ecossistema
e as condies de sobrevivncia das comunidades locais. Ao elaborar seus planos para a
rea energtica, o Estado deve fornecer aos agentes privados um horizonte suficientemente
estvel para a tomada de decises produtivas, por meio de uma postura poltica equilibrada do ponto de vista da preocupao com os diferentes interesses sociais envolvidos no
planejamento e de uma viso econmica consistente do ponto de vista da viabilidade e da
adequao tecnolgica dos projetos.
Do ponto de vista econmico, o setor eltrico corresponde a um exemplo bsico de
monoplio natural, o que implica consequncias importantes para sua operacionalidade.
Em primeiro lugar, ele possui caractersticas tpicas do modelo de economias de rede, no
qual as vantagens oriundas da concentrao de atividades produtivas inter-relacionadas
superam as perdas decorrentes da reduo da concorrncia. Vale dizer, existem economias
de escala substanciais em decorrncia da capacidade de as empresas dilurem seus custos
fixos por meio da expanso da base de consumidores; alm disso, podem ser auferidas importantes economias de escopo no fornecimento de outros servios por meio da utilizao
da rede j instalada para a transmisso de energia, a exemplo das telecomunicaes e da
transmisso de dados.
No menos importante, as caractersticas particulares ao fornecimento de energia,
tais como os elevados montantes necessrios ao investimento inicial e a especificidade
dos ativos (a exemplo do alto custo de estocagem da energia e da necessidade de operao conjunta dos diversos elementos da rede) condicionam um padro centralizado de
controle dos ativos. Uma vez que enquanto mercadoria a eletricidade possui natureza
de fluxo, tempo e espao se tornam fatores-chave para sua qualidade, pois a sociedade
espera que seu fornecimento se d de forma contnua e universal. Para tanto, faz-se
95
96
necessria uma integrao completa do sistema de gerao, transmisso e distribuio de

energia, de modo a assegurar a qualidade da prestao do servio no tempo sem incorrer
em custos proibitivos. Conforme salientam os tcnicos da EPE (2005, p. 16),
Embora os processos de gerao e de utilizao da energia eltrica sejam simultneos, eles no
ocorrem no mesmo espao fsico. Dessa forma, a integrao temporal entre esses processos deve
corresponder a uma integrao especial para que haja continuidade do fluxo no tempo e no espao.
Sendo assim, a capacidade de transporte tem impactos significativos na introduo de concorrncia na cadeia de valor da indstria de eletricidade. Um atributo tcnico-econmico fundamental
do setor o equilbrio fsico, que requer a coordenao do sistema, j que as suas partes operam
com forte interdependncia.
Alm da necessidade de coordenar os vrios elementos presentes em cada etapa do

processo de fornecimento de energia, faz-se necessrio estabelecer no planejamento para o
setor um padro coerente de integrao tecnolgica, que considere de forma equilibrada
as vantagens e os custos de cada modelo de gerao eltrica visando preservar a solidez e a
sustentabilidade no tempo. Uma vez que a opo por um determinado padro de gerao
eltrica condiciona fortemente as possibilidades de investimento e a gesto dos demais elos
da cadeia de energia, bem como impacta de forma permanente o ambiente socioeconmico local, o Estado deve implementar uma estratgia clara e consistente tanto em nvel geral
para a evoluo do setor no mdio prazo quanto em nvel especfico para a preservao das
comunidades e biomas afetados pelos projetos.
Tendo em vista que a produo de energia eltrica pode ser realizada por meio de
diversas tecnologias tais como fontes hidrulicas, elicas e solares, trmicas a gs, a carvo
ou processamento de biomassa , cujas diferenas significativas em termos de custos de implantao e de operao, bem como em termos de impacto socioambiental, so significativas. Logo cumpre ao planejamento estatal considerar os custos e benefcios de cada opo
tecnolgica no sentido de construir um sistema ao mesmo tempo eficiente e seguro, no qual
a operao e a futura expanso possam ocorrer com reduzidos prejuzos sociedade. No
caso especfico da hidroeletricidade e das tecnologias elica e solar, por exemplo, verifica-se
que, embora consideradas fontes limpas de energia em virtude de seu reduzido impacto
ambiental, seus insumos bsicos de produo dependentes do regime de chuvas do pas
ou das condies climticas locais apresentam um fluxo aleatrio. Por sua vez, insumos
energticos tais como o gs natural e o carvo, utilizados em usinas termeltricas, podem ser
adquiridos contratualmente e, destarte, possuem um fluxo previsvel de fornecimento, no
obstante apresentarem impactos ambientais significativamente mais elevados. Destarte, o planejamento do parque gerador de energia em uma sociedade moderna abarca questes muito
mais complexas que a eficincia econmica em sentido estrito, incorporando necessariamente
outras consideraes de natureza poltica relacionadas s preferncias da populao e s assimetrias dos impactos de cada tecnologia no tempo (EPE, 2005, p.16).
Alm disso, o arcabouo institucional que regulamenta a atividade econmica no
setor deve ser suficientemente claro e efetivo para prover uma sinalizao consistente aos
agentes privados no sentido de orientar suas decises de investimento, ao mesmo tempo
que deve conservar algum grau de flexibilidade e capacidade deliberativa para responder
a crises e eventos inesperados, bem como a novas oportunidades de evoluo do sistema

eltrico oriundas do prprio progresso tecnolgico nesta rea. Alguns dos principais fatores
que afetam o setor eltrico no Brasil na atualidade, e, assim, devem ser considerados no
processo de elaborao de um novo marco institucional, so: perspectivas futuras de crescimento do pas; pouca efetividade na implementao das parcerias pblico-privadas (PPPs);
o novo marco regulatrio referente explorao de petrleo no pr-sal; tenses e conflitos
no Oriente Mdio e seus impactos sobre o preo do petrleo; a indefinio quanto nomeao de conselheiros para a ANEEL; questes ambientais, com destaque para as dificuldades enfrentadas no incio das obras em Belo Monte; a questo da energia nuclear5 etc.
4.3 Novos elementos do planejamento do setor (coordenao da

regulao e dos incentivos): o papel da ANEEL e da EPE
A necessidade crescente de ganhos de eficincia no Sistema Eltrico Brasileiro, diante da perspectiva de uma expanso robusta e contnua da demanda de energia no pas para as prximas
dcadas, conforme estimativas do BNDES, enseja uma nova realidade em que o processo de
planejamento do setor eltrico assume um papel fundamental na determinao no s de sua
configurao, mas tambm de sua performance no tempo. Dito de outro modo, a qualidade
na execuo do planejamento setorial por parte do Estado se torna um fator-chave para o
desempenho das empresas que operam em cada etapa do sistema e para a adequao deste s
necessidades e preferncias da populao. Nesse sentido, o governo federal buscou ao longo da
ltima dcada, notadamente a partir de 2004, consolidar um novo arcabouo normativo para
o setor de energia eltrica que permitisse a consecuo dos objetivos de planejamento, monitoramento e coordenao para a rea, articulando ao mesmo tempo a regulao e os incentivos.
Dessa forma, as polticas tarifrias e a estratgia de expanso do sistema energtico so
elementos fundamentais na consecuo dos objetivos do planejamento, que deve incorporar
os elementos de coordenao da regulao e dos incentivos para que suas metas sejam alcanadas. Dois agentes institucionais importantes deste processo so a ANEEL e a EPE. Enquanto
a primeira exerce um papel importante na regulao, especialmente no atual regime tarifrio,
a segunda formula estratgias de mdio e longo prazo para a evoluo do setor eltrico brasileiro. Como estas duas instituies so importantssimas para se pensar a coordenao estatal
da regulao e dos incentivos em prol dos investimentos no setor, faz-se necessrio analis-las
de forma um pouco mais detalhada
5. O recente caso do acidente nuclear de Fukushima, no Japo, guarda importantes lies para o planejamento energtico dos pases
no sculo XXI. Em particular, faz cair por terra perante a opinio pblica mundial a imagem de limpeza e confiabilidade da tecnologia
atmica voltada ao fornecimento de energia, imagem esta duramente reconquistada nas ltimas dcadas aps o desastre de Chernobil
em 1986. Mas, para alm da questo da responsabilidade dos planejadores japoneses e do efetivo grau de segurana da energia nuclear,
o acidente contribuiu para destacar um debate ainda mais profundo, com respeito ao ritmo de transformao da atual matriz energtica
mundial para novos padres mais sustentveis. Esta discusso se tornou ainda mais urgente tambm em face do acidente que resultou
no vazamento de petrleo no Golfo do Mxico, qualificado pelo presidente dos EUA como a maior catstrofe ambiental da histria de seu
pas. Em especial, discute-se tanto o aprofundamento do processo de substituio do carvo e do petrleo pelo gs natural quanto uma
maior rapidez na adoo de novas tecnologias, a exemplo da elica, da solar e dos vrios tipos de biomassa, uma corrida na qual a China
busca tomar a dianteira por meio de investimentos cada vez mais elevados em fontes alternativas de energia. Nesse sentido, a recente
perda de credibilidade do padro nuclear representou um duro golpe para os pases que apostaram nesta tecnologia como base para a
construo de um padro sustentvel de gerao eltrica, como a Alemanha, a Frana e o Japo. No caso especfico do Brasil, o acidente
japons tambm suscitou um debate intenso quanto segurana das usinas nucleares, reforado pela memria da contaminao com
csio-137, em Goinia(GO), em setembro de 1987. No obstante o fato de este debate ainda prosseguir, ao contrrio de outros pases, o
governo federal do Brasil no alterou seus planos de expanso do parque energtico nuclear do pas, o que indica crena na confiabilidade
e aceitao futura desta tecnologia perante a sociedade brasileira e a comunidade internacional. Para uma discusso preliminar a respeito
dos impactos do acidente de Fukushima para o futuro da energia nuclear no Brasil e no mundo, ver Queiroz (2011).
97
98
4.3.1 O
papel da ANEEL no setor energtico e os impactos do atual regime
tarifrio para expanso do sistema
A ANEEL uma autarquia de regime especial vinculada ao MME, sendo responsvel pela
fiscalizao e regulao de todos os segmentos do setor eltrico (gerao, transmisso, distribuio e comercializao). Assim, a entidade atua mediando conflitos entre os agentes
participantes do setor, estabelecendo recomendaes e tambm punies para eventuais
atos das empresas operadoras do sistema considerados abusivos, concedendo autorizaes
para o ingresso de novas empresas, regulando o CCEE e zelando pelo cumprimento dos
contratos celebrados no mercado, e, principalmente, controlando o regime tarifrio do
setor de energia em todo o pas. Uma vez que o modelo de formao de preos neste setor
constitui o parmetro essencial do clculo econmico de produtores e consumidores, aqui
sero analisados mais detidamente seus impactos sobre o planejamento setorial.
A tarifa de fornecimento de energia constituda por dois componentes essenciais:
uma parcela para o uso do sistema de distribuio, e outra relacionada especificamente
gerao de energia. Embora dividida em duas rubricas distintas, a atribuio de cada parcela no perfeitamente delimitada: uma parte da tarifa correspondente energia, que na
verdade custeava a transmisso quando as empresas do setor eram estatais; de modo similar,
o componente relacionado ao uso da rede acabava tambm embutindo custos de gerao.
Uma vez que, com a privatizao, a forma de clculo da tarifa nica em essncia no foi
modificada, criou-se uma situao de descasamento entre as necessidades de cada segmento
da cadeia de fornecimento de energia e sua efetiva remunerao.
A segregao do setor de energia eltrica, resultando num modelo descentralizado de
operao por diferentes empresas, imps a necessidade de se criarem mecanismos tarifrios
distintos para cada segmento a partir de um preo nico de fornecimento de energia. Isto
porque, embora as reas de comercializao de energia e, em menor grau, tambm a de gerao, possam apresentar caractersticas mais prximas de um mercado competitivo, o mesmo no ocorre nos casos da transmisso e da distribuio, tendo em vista que a localizao
geogrfica impe um custo proibitivo aos consumidores cativos quanto opo por outros
fornecedores. Assim, faz-se necessrio estabelecer um mesmo critrio bsico de formao
de preos a fim de assegurar o acesso ao sistema de transporte de energia (transmisso e
distribuio), de modo a assegurar que a ausncia de competio nestas reas resulte em
prejuzo ao consumidor na forma de preos de monoplio.
No obstante a preocupao do Estado brasileiro em construir um modelo tarifrio
equilibrado, cumpre notar que o atual modelo de clculo da tarifa nica emprega uma
metodologia baseada ainda na forma anterior de operao do sistema, quando as empresas
operavam de forma verticalizada. Isto se reflete, sobretudo, na maneira como os custos so
distribudos de forma relativamente igualitria e homognea para o pas entre as diferentes
etapas da cadeia de fornecimento de energia, desconsiderando especificidades tcnicas, desigualdades regionais e o nvel de competio em cada segmento. Este descompasso acaba
por criar entraves ao planejamento setorial, na medida em que introduz distores de pre-
os que resultam em conflitos entre as empresas, escassez e encarecimento da energia para

o consumidor final e desestmulo ao investimento na expanso da capacidade do setor.6
O aprimoramento destes mecanismos, pois, fundamental para a consecuo do objetivo
de se atingir a expanso equilibrada do sistema, sem prejuzos que inviabilizem a atuao de
fornecedores e consumidores.
Contudo, em que pese a necessidade de serem consideradas as caractersticas regionais
e tecnolgicas para a fixao de um patamar unificado de preos, sob pena de se construir
um regime tarifrio irrealista e pernicioso para a expanso futura do sistema, preciso
ter em conta que a soluo diversa, qual seja, a de liberar as empresas para definir seus
preos de acordo com as especificidades de seus mercados, tampouco tem se mostrado
bem-sucedida. A experincia recente de liberalizao tarifria para as distribuidoras de
energia resultou em aumentos expressivos de preos em regies densamente povoadas, bem
como em outras onde operam termeltricas (devido ao elevado custo de produo) e tambm nos locais onde se registram elevados ndices de furto de energia. No por acaso, estas
regies correspondem quelas mais pobres do pas, e, portanto, com menor capacidade de
suportar a elevao de preos. Destarte, no debate corrente a respeito de futuras reformas
do setor eltrico brasileiro tem-se enfatizado a necessidade de retorno a algum tipo de
modelo subsidiado ou mesmo de mecanismos de equalizao tarifria em nvel nacional, a
exemplo daqueles que vigoravam at o final da dcada de 1980.
Alm de atuar do lado da oferta por meio de instrumentos normativos e regulao
tarifria, a ANEEL tambm busca assegurar o equilbrio na evoluo do sistema energtico
nacional por meio de iniciativas do lado da demanda. Em particular, busca-se conscientizar
os consumidores quanto necessidade permanente de se economizar energia e, sempre que
possvel, flexibilizar e deslocar o consumo para horrios de baixa demanda no sistema, dada
a grande variao na utilizao da carga instalada ao longo do dia.
4.3.2 A EPE e a estratgia de expanso do setor eltrico brasileiro

para a prxima dcada
Uma vez que no mbito do Novo Modelo Institucional do Setor Eltrico o planejamento
energtico se encontra a cargo do MME, foi instituda em 2004 a EPE para auxili-lo nesta
tarefa por meio de estudos tcnicos relativos evoluo do setor no curto e no mdio prazo.
Nesse sentido, a EPE no apenas constri modelos e projees para o comportamento da
oferta e da demanda de energia no tempo, mas tambm se incumbe de avaliar o impacto
de novas tecnologias aplicadas gerao eltrica (a exemplo de combustveis fsseis e fontes
renovveis), bem como de realizar estudos visando aumentar a eficincia energtica no pas.
A projeo da expanso da oferta de energia e de sua adequao s necessidades do
pas no futuro constitui a atividade elementar do planejamento no setor eltrico. Para
6. Em particular, alguns autores sustentam que esse modelo tarifrio desestimula a implementao de novos projetos de expanso da
rede nas regies em que ainda h potencial hidreltrico aproveitvel, ao mesmo tempo que encarece demasiadamente a energia para o
consumidor final em razo da necessidade de incorporao de usinas termeltricas ao sistema, cujo custo de produo significativamente
mais elevado que o das hidreltricas em funo do preo de seus insumos.
99
100
cumprir este objetivo a EPE desenvolveu uma metodologia prpria de clculo e previso,
cujos resultados tm se mostrado extremamente acurados no tempo. Neste tpico, sero
analisadas mais detidamente suas caractersticas.
A metodologia empregada pela EPE, denominada planejamento estratgico ou de
cenrios prospectivos, consiste basicamente na construo de trs cenrios hipotticos,
cada qual representando hipteses agregadas de evoluo de fatores econmicos, sociais
e polticos cujas consequncias possam trazer algum impacto, em termos positivos ou
negativos, para a oferta ou a demanda de energia no pas.
Em outras palavras, busca-se mapear os eventos portadores de futuro que possivelmente
ocorrero nos prximos anos e, uma vez identificados, avalia-se sua natureza em termos de
desafios ou oportunidades e sua relevncia e intensidade de impacto para o setor energtico.
Em particular, observa-se que a dinmica do setor de energia num pas depende no
apenas do desempenho da economia e da rentabilidade esperada das firmas, mas tambm de
diversos outros fatores socioeconmicos, tais como: crescimento populacional, quantidade
de domiclios, novos projetos de investimento, novas tecnologias, condies climticas, polticas pblicas voltadas economia e otimizao do uso da energia etc. Muitos destes fatores
tambm se impactam mutuamente, reforando ou anulando seus efeitos sobre o mercado.
A complexidade da anlise de todos estes eventos implica a necessidade de um trabalho de
pesquisa necessariamente difuso e interdisciplinar, envolvendo a contribuio de diversos
analistas, especialistas na rea, gestores e representantes dos agentes operadores do setor.
No obstante as dificuldades inerentes complexidade do modelo, ainda possvel
identificar historicamente um padro consistente de inter-relao entre o desempenho agregado da economia e o consumo de energia, de modo que a formulao de cenrios macroeconmicos merece evidente destaque no planejamento setorial. De fato, a base das projees
da EPE consiste em mapear aqueles cenrios que so considerados os mais provveis para a
evoluo da economia brasileira nos anos seguintes, e ento estabelecer parmetros distintos
para a evoluo dos eventos, de modo que cada cenrio corresponda a uma situao mais ou
menos benigna do ponto de vista econmico, poltico e social. A incerteza inerente a este
tipo de previso contrabalanada pela busca constante de identificao de possveis desvios
em relao trajetria considerada ideal para o setor, aos quais o Estado pode ento responder preventivamente por meio de medidas prudenciais e contingenciais, ou mesmo atuando
diretamente sobre as reas mais sensveis.
Juntamente com as hipteses macroeconmicas, so elencados no modelo da EPE
fatores socioeconmicos e setoriais que guardam algum tipo de relao com a evoluo
do setor eltrico no pas. Entre os fatores socioeconmicos, so destacadas variveis como
tamanho e quantidade das firmas, populao e nmero de domiclios, bem como a anlise
do comportamento recente dos consumidores em termos de elasticidade preo e renda para
energia eltrica. Por seu turno, entre as premissas setoriais ganham destaque caractersticas
especficas do mercado de energia, tais como o clculo de parmetros mdios em termos
de consumo residencial, comercial e industrial para cada regio, mapeamento de grandes

consumidores e produtores no espao e identificao de eventuais gargalos no transporte
de energia etc.
Ao final desse trabalho quantitativo e qualitativo de pesquisa, a EPE constri os trs
cenrios mais provveis de evoluo do setor eltrico e identifica aquele que corresponde
chamada trajetria intermediria, ou seja, nem o mais benigno nem tampouco o mais
pernicioso do ponto de vista do desempenho do sistema no tempo. Os demais cenrios
so utilizados em estudos secundrios para fins de verificao da acuidade e da sensibilidade dos modelos empregados pela instituio. O cenrio intermedirio torna-se ento a
referncia para a formulao do planejamento decenal, o que constitui hoje a principal
atribuio da EPE no arcabouo institucional do setor eltrico.
preciso destacar que a retomada do planejamento governamental do setor a partir
de 2004 foi um elemento muito importante para nortear os investidores (gerando aumento nos investimentos ver seo 5.2 do prximo captulo), eliminado assim indefinies
que inibiam o processo de investimentos. Este planejamento setorial no eliminou a concorrncia; pelo contrrio, o planejamento melhorou a perna da regulao, por meio das
reformas regulatrias implementadas no mercado (criao de dois segmentos de mercado:
o ACR e o ACL), ao mesmo tempo que criou incentivos para os investimentos (por meio
da mitigao dos riscos). Esposito (2011, p. 255) deixa isto muito claro:
Superada a indefinio (por conta do dilema coordenao de mercado versus coordenao de governo),
com a deciso poltica, aps a crise do racionamento de 2001, de retomada do planejamento setorial
por instituies de governo, empresas pblicas e privadas puderam focar suas estratgias de investimentos na expanso do setor. Em relao mitigao dos riscos, a instituio do ACR como mercado
relevante do SEB para a expanso do parque gerador equacionou trs questes-chave: virtual eliminao
dos riscos de mercado, ao garantir fluxo de caixa aos novos empreendimentos durante todo o perodo
de concesso; minorao dos riscos de crdito (inadimplemento nos contratos de compra e venda de
energia CCVEs), ao obrigar todas as distribuidoras a adquirir energia de forma centralizada no pool,
pulverizando a origem do fluxo de caixa dos empreendimentos; e adequao da licitao dos projetos s
questes socioambientais, ao realiz-la aps a concesso do licenciamento prvio. Em resumo, esses foram os fatores que permitiram a retomada da deciso de investir, evidenciada pelos prprios nmeros de
carteiras de projetos do BNDES em relao evoluo das aprovaes de crdito no perodo 2003-2009.
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FUGIMOTO, S. K. Estrutura de tarifas de energia eltrica: anlise crtica e proposies

metodolgicas. 2010. Tese (Doutorado) Escola Politcnica, Universidade de So Paulo,
So Paulo.
5 FINANCIAMENTO DO INVESTIMENTO NO SETOR DE ENERGIA ELTRICA
Rodrigo Sabbatini*
O Brasil vem atravessando, pelo menos desde 2006, perodo de franca retomada dos investimentos. Ainda que as taxas referentes a estes ainda no se aproximem das cifras dos anos 1970,
pode-se observar esforo significativo, tanto dos agentes privados como, principalmente, do
setor pblico. Nesta retomada, os investimentos em infraestrutura cumprem papel preponderante em especial, aps a divulgao e a implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em 2007. O investimento pblico em infraestrutura (as estatais e o Oramento Geral da Unio OGU) e o crdito pblico ao investimento privado neste segmento por
meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) so elementos
decisivos neste processo de recuperao e ampliao do estoque infraestrutural brasileiro. Isto
se repete no segmento de gerao de energia eltrica, objeto de anlise desta seo.
O objetivo da pesquisa ora apresentada justamente avaliar a importncia da ao

estatal na retomada dos investimentos em gerao eltrica, seja como agente planificador, produtor e coordenador, seja ainda como provedor de financiamento de projetos
de expanso. Espera-se demonstrar que a participao do Estado continua sendo crucial
para este setor, at mesmo aps a onda de privatizaes do final dos anos 1990. E mais,
a retomada dos investimentos contou com a presena marcante do setor pblico, seja
na gerao (a empresa Centrais Eltricas Brasileiras S/A Eletrobras e as empresas dos
estados, como a Companhia Energtica de Minas Gerais S/A CEMIG, ou a Companhia Paranaense de Energia S/A Copel), seja no financiamento de projetos privados e,
sobretudo, nos novos megaprojetos nas bacias hidrogrficas do Norte do pas; empreendimentos a serem construdos e operados por meio de consrcios de empresas, sempre com
a presena significativa da Eletrobras e o suporte financeiro do BNDES.
Para atingir esse objetivo, este captulo est organizado em trs sees principais.
Na seo 5.1, realizada anlise da estrutura de oferta da gerao de energia, destacando-se
a matriz eltrica de acordo com os tipos de empreendimento, alm de discutirem-se os
principais agentes do segmento.
Na seo 5.2, so apresentados os dados relevantes sobre o investimento recente em
energia eltrica, em que se destacam a forte desacelerao nos anos 1980 e 1990 e uma recuperao significativa desde ento, com expressiva presena de empresas pblicas, at mesmo
* Professor de economia das faculdades de Campinas (FACAMP).
104
nos novos empreendimentos tornados viveis por consrcios de propsito especfico com
estruturas sofisticadas de financiamento, tais como modalidades de project finance.
Nesse sentido, a seo 5.3, a ltima, aprofunda a discusso do padro de financiamento do setor, em que se destacam o autofinanciamento das empresas estatais e a participao
ativa de bancos pblicos, como o Banco do Brasil (BB) e o BNDES, seja como agente
financiador, inclusive por meio de agente estruturador de project finance, seja como scio
privilegiado das operaes por intermdio da BNDES Participaes S/A (BNDESPar).
5.1 Estrutura atual da oferta de energia eltrica: um breve panorama

Nesta seo, sero discutidas brevemente as principais caractersticas do setor de gerao
de energia eltrica no Brasil, destacando-se a atual configurao da oferta e a anlise dos
principais agentes do setor eltrico.
Tambm ser salientada a matriz de gerao atual, mostrando a importncia decisiva
da fonte hidrulica (gerao em usinas hidreltricas (UHEs), pequenas centrais hidreltricas (PCHs) e importao), com complementao de termoeltricas e crescimento marginal, mas no imperceptvel, de fontes alternativas, com destaque para a elica. No se
pretende fazer neste estudo anlise aprofundada da evoluo histrica do setor no Brasil.
Em Ipea (2010a, p. 105 e seguintes), h ampla discusso neste sentido, em que se destaca
o papel coordenador e investidor do Estado (Unio e estados, estes proprietrios de grande parte das companhias geradoras e tambm distribuidoras). Saliente-se ainda a profunda crise que se abateu sobre o setor na dcada de 1980, quando o forte constrangimento
fiscal do Estado, em conjuno com polticas de reduo real das tarifas de energia em
funo da poltica de controle inflacionrio , inviabilizou praticamente todos os projetos
de investimentos previstos.
Os anos 1990 foram marcados novamente pela falta de investimentos na gerao,
ainda por conta da forte restrio de recursos, tanto da Unio (Eletrobras), quanto dos
estados, alm da baixa capacidade de autofinanciamento das empresas constrangidas
por tarifas relativamente baixas. Alm disso, reformas profundas no marco regulatrio,
j anunciadas pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), comearam a ser implementadas, com destaque para a introduo de algum grau de concorrncia no segmento. Este movimento tambm contribuiu para a postergao de planos de investimento,
que entraram em compasso de espera por possveis privatizaes, anunciadas para a
segunda metade daquela dcada.
Maciel (2006, p. 291) critica a forma pela qual as reformas competitivas foram
introduzidas, em especial a partir de 1997. A principal crtica remonta ausncia de
definies claras do marco regulatrio, assim como a uma reestruturao setorial preparatria. Especificidades do setor no Brasil, tais como predomnio da fonte hidrulica (que tem oferta descontnua) e a presena de diferenas regionais (que implicam
grandes desafios para interconexo de sistemas), tambm contriburam para os baixos
investimentos e a crise de coordenao que atingiu o setor em 2001.
De fato, essas especificidades e uma regulao mal formulada ou formulada durante

o processo de privatizao, e no previamente resultaram muito mais na mera transferncia de propriedade de ativos depreciados em algumas das empresas estaduais com forte
concentrao na transmisso, e no na gerao do que na expanso privada de capacidade
nova: com efeito, ps-privatizao, coube majoritariamente Eletrobrs, s empresas estatais do setor eltrico e Petrobrs, inclusive com parceiras privadas, dar conta dos novos
empreendimentos (MACIEL, 2006, p. 291-292).
A introduo da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel, responsvel pela regulao
dos servios concedidos) e do Operador Nacional do Sistema (ONS, responsvel pelo despacho fsico de energia gerada, integrando nacionalmente a transmisso) foram as principais
mudanas institucionais. No entanto, estas no foram capazes de evitar a profunda crise de
abastecimento de 2001. Ainda que muitas explicaes sejam possveis,1 parece claro que a falta
de investimentos em hidreltricas e, sobretudo, termoeltricas e o vcuo no binmio coordenao/regulao expuseram o sistema a um colapso, que se explicitou to logo um regime
desfavorvel de chuvas reduziu fortemente a capacidade de gerao.
Em resposta crise, foram introduzidas novas mudanas estruturais, alm de
redefinies do papel da Aneel e do Ministrio das Minas e Energia (MME). Entre estas
mudanas destacam-se:
1. A tentativa de recuperar a capacidade de planejamento de longo prazo, por meio da
criao da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE).2
2. A necessidade de promover o monitoramento permanente dos riscos de desabastecimento, por intermdio da instalao do Comit de Monitoramento do Setor
Eltrico (CMSE).3
3. A necessidade de reorganizar o mercado atacadista de energia (MAE), por meio da
criao da Cmera de Comercializao de Energia (CCEE),4 responsvel pela comercializao de energia livre e contratos de compensao, organizando assim mercado
spot para energia comercializada entre os geradores e os grandes consumidores, alm
das empresas de distribuio.
No objetivo deste captulo se aprofundar sobre as vantagens ou deficincias desse

novo arcabouo institucional. Mas nos parece evidente que houve, ao menos, tentativa de
corrigir os problemas regulatrios e, sobretudo, superar as falhas de coordenao existentes
at ento, inclusive aquelas associadas ao planejamento de longo prazo. Novamente, o Estado, por meio da EPE, assumiu a responsabilidade direta pelo planejamento do investimento
setorial e, como ser discutido adiante, tambm pelo investimento em si, por intermdio da
Eletrobras e da ao decisiva do BNDES.
O parque de gerao de energia eltrica no Brasil majoritariamente concentrado
na hidroeletricidade. Ainda que a participao das usinas hidreltricas de grande porte
1. Ver Ipea (2010a) para explicao tcnica ligada reduo dos reservatrios hidreltricos em funo de pluviometria muito desfavorvel
conjugada com o atraso na oferta de energia termoeltrica, prevista justamente para estabilizar a oferta em condies ruins nos reservatrios. Pires, Giambiagi e Sales (2002) acrescentam s causas da crise a falta de planejamento e de coordenao entre os agentes e os
problemas referentes a contratos regulatrios.
2. Por meio da Lei no 10.847/2004.
3. Por meio da Lei no 10.848/2004.
4. Por meio do Decreto no 5.177, de 12 de agosto de 2004, sucedendo ao MAE.
105
106
(UHEs) esteja se reduzindo, esta forma de empreendimento ainda responsvel por dois
teros da gerao de energia eltrica no Brasil. Em seguida, vem o papel das usinas termoeltricas (UTEs), que, finalmente, ampliaram sua participao complementar ao sistema
de gerao: entre 2001 e 2010, a potncia instalada em UTEs aumentou em taxa mdia de
12,3% ao ano (a.a.), o que permitiu que este tipo de projeto de gerao elevasse sua participao de 14%, no total de 2001, para 26%, ao final da dcada (grfico 5.1 e tabela 5.1).
TABELA 5.1
Gerao de energia eltrica, por tipo de operao (Brasil, 2001-2010)
(Potncia instalada em MW)
Tipo de operao
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Usina hidreltrica de
energia
61.554
63.502
66.460
67.778
69.631
72.005
74.937
74.901
75.484
77.090
Usina termeltrica de
energia
10.481
13.813
16.130
19.556
19.770
20.372
21.229
22.999
25.350
29.689
Pequena central
hidreltrica
855
895
1.151
1.220
1.330
1.566
1.820
2.490
2.953
3.428
Central geradora
hidreltrica
77
87
90
99
107
112
154
173
185
1.966
2.007
2.007
2.007
2.007
2.007
2.007
2.007
2.007
2.007
Central geradora
eolieltrica
21
22
22
29
29
237
247
398
602
927
Central geradora solar

fotovotaica
74.877
80.316
85.857
90.680
92.866
96.294
100.352
102.949
106.569
113.327
Usina termonuclear
Total
Fonte: Banco de Informao e Gerao (BIG)/Aneel. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=15>.

Elaborao do autor.
O crescimento das termoeltricas crucial para a lgica do sistema, uma vez que estas
usinas cumprem o papel de complementar a oferta nos perodos de estiagem, justamente
quando se reduz a carga disponvel nas UHEs. Portanto, as UTEs so capazes de conferir
confiabilidade ao sistema gerador, garantindo suprimento relativamente estvel ao longo
do ano, sobretudo se, como parece ser o horizonte mais previsvel, adotarem o gs natural
como fonte de matria-prima (IPEA, 2010a, p. 116).

GRFICO 5.1
Gerao de energia eltrica, por tipo de operao (Brasil, 2001-2010)
(Potncia instalada em %)
100
5,8
90
26,2
80
70
60
50
40
68,0
30
20
10
0
2001
2002
Fonte: BIG/Aneel.
2003
2004
2005
UHE
2006
UTE
2007
2008
2009
2010
Outras
Elaborao do autor.
Ainda que no sendo o objeto de estudo deste captulo, vale ressaltar que a matriz
de gerao de energia eltrica no Brasil, dominada pela gerao hidreltrica inclusive
pequenas centrais hidreltricas (PCHs), cuja potncia instalada aumentou em 16,6% a.
a. entre 2001 e 2010 , configura grandes vantagens e alguns desafios. As vantagens esto
associadas ao fato de a matriz ser essencialmente baseada em fontes renovveis, algo crucial
tanto para a segurana energtica de longo prazo, quanto para os impactos da produo de
energia no meio ambiente.
Por sua vez, as principais desvantagens dessa matriz so justamente de natureza ambiental: a expanso da oferta de energia hidreltrica ocasiona diversos problemas de ordem
ambiental, uma vez que esta, quando prioritria, dever ocorrer quase que exclusivamente
nas bacias hidrogrficas do Norte, onde a extenso dos reservatrios configura ameaa real
fauna e flora da regio amaznica. Alm disso, como pode ser observado na tabela 5.2,
os projetos de UHEs tm os prazos mais longos de maturao, alm de demandarem os
maiores investimentos, tanto na instalao das centrais quanto nos sistemas de transmisso,
uma vez que se localizam, no mais das vezes, distantes dos principais centros consumidores.
TABELA 5.2
BNDES: prazos mximos para a amortizao de financiamentos de projetos de gerao de energia
eltrica, vigentes em 2007
Tipo de projeto de gerao
UHEs de grande porte
UHEs de mdio porte
Pequena central hidreltrica
Central geradora eolieltrica
Usina termeltrica de energia
Transmisso
Distribuio
Referncia
Prazo mximo (em anos)
Maior que 1.000 MW
20
Entre 30 MW e 1.000 MW
16
At 30 MW
14
14
Gs, cogerao e bioenergia
12
12
Fonte: BNDES apud Pgo Filho e Campos Neto (2008).
107
108
Tal situao pode significar a manuteno da baixa presena de empresas privadas na

gerao de energia eltrica, uma vez que o clculo capitalista desestimula investimentos
desta magnitude envoltos em tamanha incerteza, associada ao extenso perodo de retorno
do investimento e s condies de mercado em prazo to longo, lanando muitas dvidas
sobre o retorno esperado do investimento. Esta equao ainda mais prejudicada se forem
consideradas as condies de financiamento brasileiras (baixa disponibilidade de crdito de
longo prazo conjugada com elevado custo de oportunidade de deslocar aplicao de capital
dos lquidos e rentveis mercados de dvida pblica).
De fato, ao se avaliar mais detidamente a estrutura de oferta na gerao de energia

eltrica, percebe-se que a presena de empresas estatais ainda bastante significativa.
As trs lderes em gerao so empresas estatais (Eletrobras, Companhia Energtica
de So Paulo (CESP) e CEMIG) e juntas contribuem com mais de 47% do total da
capacidade instalada. Se a estas forem agregadas as capacidades geradoras da empresa
Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) e da estatal paranaense Copel, chega-se a uma fatia
de mercado de quase 56% do total da gerao de energia eltrica para estas maiores
empresas estatais (tabelas 5.3 e 5.4).
TABELA 5.3
Dez maiores empresas de gerao de energia eltrica (Brasil, 2010)
Agentes
Potncia Instalada (kW)
Total (%)
Empreendimentos
Chesf
10.615.131
9,3
15
Furnas
9.703.000
8,5
12
Eletronorte
9.217.381
8,1
11
CESP
7.455.300
6,5
Itaipu
7.000.000
6,1
Tractebel
6.965.350
6,1
12
CEMIG-GT
6.781.584
5,9
44
Petrobras
5.291.068
4,6
25
Copel-GT
4.544.770
4,0
17
AES Tiet
2.645.050
2,3
10
Subtotal
70.218.634
61,6
153
114.069.264
100,0
2.395
Total
Fonte: BIG/Aneel.
Elaborao do autor.
Nota: 1Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A.
O maior grupo privado em gerao o franco-belga Tractebel, com capacidade de

gerao de quase 7.000 MW e com 19 usinas (oito UHEs, seis UTEs e cinco complementares). Se forem includos neste conjunto de empresas ofertantes os grandes grupos
empresariais do setor de energia eltrica, que tambm tm importncia na distribuio de
energia, encontram-se mais conglomerados privados, como as empresas Neonergia, a EDP
Bandeirante e a Companhia Paulista de Fora e Luz (CPFL) Energia. Neste caso, os maiores grupos privados contribuiriam com 13% da gerao de energia (tabela 5.4)

TABELA 5.4
Caractersticas econmicas dos principais grupos do setor de energia eltrica (Brasil, 2009)
(Capacidade = 2010)
Capacidade de gerao
(MW)
Faturamento
Investimento
Empregados
(R$ milhes)
(R$ milhes)
(Unidades)
Eletrobras
39.453
29.993
5.190
26.415
CEMIG
6.782
17.443
3.612
9.746
AES Brasil
2.651
17.107
772
4.675
CPFL Energia
1.737
15.693
1.356
7.450
Neoenergia
1.259
10.383
1.733
5.100
Copel
4.550
8.797
944
8.560
EDP Energia
1.741
6.996
786
2.331
Tractebel Energia
6.965
3.886
324
990
CESP
7.455
3.085
nd
1.284
Subtotal
72.593
113.381
14.716
66.551
114.069.264
Grupo
Total
Fonte: BIG/Aneel, relatrios de administrao das empresas e Valor Grandes Grupos.

Elaborao do autor.
Os maiores grupos selecionados neste estudo contribuem, portanto, com 72,5 GW

de potncia instalada, ou quase 64% do total disponvel no Brasil, gerando mais de 66 mil
postos diretos de trabalho. Apenas em 2009, investiram quase R$ 15 bilhes e, como ser
visto na prxima seo, representam a liderana da dinmica do investimento em gerao
para os prximos anos, participando ativamente de todos os maiores projetos de expanso
da capacidade. Entre estes grupos, destacam-se a Eletrobras, a Tractebel e a Neoenergia.
O quadro 5.1, a seguir, apresenta a estrutura societria resumida de cada um destes grupos,
elencando ainda cada uma de suas principais empresas, tanto em gerao quanto em distribuio.
A anlise do quadro permite explicitar duas caractersticas fundamentais, a saber:
1. A marcante presena do Estado, por meio da Eletrobras, de empresas estatais de
governos estaduais (CEMIG, CESP e Copel) e da consistente presena societria do
BNDES, por intermdio de sua subsidiria BNDESPar, presente de forma decisiva
na AES Brasil, na prpria Eletrobras e na Copel, alm de possuir participaes significativas em muitos dos outros grupos privados.
2. A maior presena de empresas privadas em operaes verticalizadas, em que a distribuio tem maior peso, como nas operaes da AES Brasil suas distribuidoras
tm 14% da receita dos R$ 81 bilhes da receita com distribuio no Brasil em 2010
(ANEEL, sem data) , da CPFL Energia (12% da distribuio) ou ainda da Neoenergia que, com a Companhia Energtica de Pernambuco (Celpe), a Companhia
de Eletricidade do Estado da Bahia (Coelba) e a recm-adquirida Elektro, detm
11,6% da receita com distribuio no Brasil.
109
110
QUADRO 5.1
Estrutura acionria e operaes selecionadas dos principais grupos do setor
de energia eltrica (Brasil, 2010)
Grupo
Capital
Principais empresas
Principais acionistas
Gerao
Distribuio
Capacidade de
gerao (MW)
Eletrobras
Estatal brasileiro
Unio (52%),
BNDESPar (21%)
Chesf, Furnas, 50%

Itaipu, Eletronorte,
Eletrosul, CEEE-GT
CEEE-D, Celpa, Celmar
39.453
CESP
Estatal brasileiro
Estado de SP (40,6%),
BNDES (5,7%)
CESP
7.455
Tractebel Energia
Privado franco-belga
GDF Suez (69%)
Tractebel
6.965
Cemig
Estatal brasileiro
Estado de MG (51%), AGC

Energia (33%)
Cemig GT, Light

Energia
Light, Cemig Distribuio
6.782
Copel
Estatal brasileiro
Estado do PR (49%),
BNDESPar (26%)
Copel GT
Copel Distribuio
4.550
AES Brasil
Privado estadunidense-brasileiro
Aes Corp (52%),

BNDESPar (50%)
AES Tiet
AES Eletropaulo, AES Sul
2.651
EDP Energia
Privado portugus
EDB
EDP Gerao
EDP Bandeirante, Escelsa
1.741
Neoenergia
Privado espanhol-brasileiro
Iberdola (39%), Previ

(24%), Fundo BB (18%)
Neoenergia
Coelba, Elektro, Celpe
1.259
CPFL Energia
Privado brasileiro
VBC (26%), Previ (31%)
CPFL Gerao
Cpfl Paulista, Cpfl

Piratininga, RGE
1.737
Fonte: Comisso de Valores Mobilirios (CVM), relatrios de administrao das empresas e Valor Grandes Grupos.
Elaborao do autor.
Essa configurao implica a constatao de que o papel do Estado na estrutura empresarial

de oferta de energia eltrica predominante. E assim dever permanecer, no apenas porque parece pouco provvel a ocorrncia de novas rodadas exitosas de privatizaes5 nos prximos anos,
mas tambm porque as empresas estatais e o BNDES continuam atuando como atores centrais
nos projetos de investimento em curso pela prxima dcada. do que tratar a prxima seo.
5.2 O investimento em gerao de energia eltrica

Depois de duas dcadas de baixo nvel de investimentos em gerao, o setor eltrico
vive uma importante retomada nos ltimos anos, com a previso de manuteno deste
desempenho, ao menos at 2014. De fato, observando-se o comportamento histrico,
percebe-se que as dcadas perdidas cobraram preo elevado dos investimentos em energia
eltrica. Como mostra a tabela 5.5, a seguir, os investimentos em energia como um
todo, incluindo eltrica no Brasil representaram, no perodo 1980-1985, cerca de 3,3%
do produto interno bruto (PIB), desempenho que ento liderava a Amrica Latina. J na
segunda metade dos anos 1990, o investimento em energia teve queda para menos de
0,8% do PIB, obviamente influenciado pela expressiva retrao do investimento pblico.
5. Ver os seguidos fracassos de leilo da CESP, por exemplo.

TABELA 5.5
Pases selecionados da Amrica Latina: investimentos em energia (1980-2001)
(Em % do PIB, mdias)
Brasil
Tipo
Argentina
Mxico
Chile
1980-1985
1996-2001
1980-1985
1996-2001
1980-1985
1996-2001
1980-1985
1996-2001
Privado
0,79
0,37
0,00
0,36
0,00
0,00
0,00
1,44
Pblico
2,53
0,39
1,57
0,03
0,49
0,11
1,59
0,34
Total
3,32
0,76
1,57
0,39
0,49
0,11
1,59
1,78
Fonte: Servn e Caldern (2004).
Utilizando srie mais longa, e concentrado apenas em energia eltrica, Bielschowsky

(2002) tambm encontra esse movimento. De mdia de mais de 2% do PIB na dcada de
1970, os investimentos recuam para menos de 1,5%, na dcada de 1980, e atingem menos
de 0,7%, em 2000 (grfico 5.2).
GRFICO 5.2
Formao bruta de capital fixo (FBCF) de energia eltrica (Brasil, 1970-2000)
(Em % do PIB)
2,5
2,13
2
1,47
1,5
1,01
1
0,89
0,69
0,77
0,69
0,67
0,57
0,47
0,5
0
1970-1980 1981-1989 1990-1992 1993-1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Fonte: Bielschowsky (2002).

Elaborao prpria.
Como foi discutido anteriormente, a retrao do investimento pblico esteve associada

inicialmente ao estrangulamento fiscal do Estado e submisso das tarifas de energia ao controle da inflao dos anos 1980. J na dcada de 1990, a estes motivos somaram-se as incertezas
produzidas pela reforma do marco regulatrio em implementao ao longo de toda a dcada.
A reforma do marco regulatrio no foi, no entanto, capaz de alterar significativamente
essa dinmica, uma vez que os primeiros anos da dcada de 2000 produziram retomada ainda
bastante incipiente. Como observado, a capacidade instalada da gerao de energia eltrica cresceu apenas 4,7% a.a., com destaque para construo de projetos termoeltricos (tabela 5.1 ).
111
112
Tambm de acordo com estimativas de Frischtak (2008), investimentos selecionados

em energia eltrica, incluindo distribuio, teriam mantido o padro de estagnao dos
anos 1980-1990, uma vez que, entre 2001 e 2007, o total investido teria permanecido em
torno de 0,6% do PIB. Como j foi discutido, apenas o crescimento da oferta por centrais
trmicas foi perceptvel nesse perodo, no qual quase todas as UTEs foram instaladas diretamente pela Petrobras ou por meio de parceiras com ela. No por acaso, os investimentos
em energia eltrica e gs desta empresa so os nicos que tm importante crescimento
no perodo. De fato, os investimentos da estatal no setor eltrico saltaram de 0,03%, em
2001, para 0,12% do PIB, em 2007, quando foram investidos R$ 3,2 bilhes, superando
inclusive a Eletrobras (tabela 5.6).
TABELA 5.6
Investimentos em energia eltrica (Brasil, 2001-2007)
(Em % do PIB)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Eletrobras
Petrobras (gs e energia)
Estaduais
Energia eltrica (privados)
Total (a+b+c+d)
0,21
0,23
0,17
0,14
0,15
0,21
0,12
0,03
0,05
0,06
0,03
0,07
0,07
0,12
0,11
0,14
0,10
0,11
0,11
0,14
0,10
0,32
0,33
0,25
0,22
0,23
0,24
0,28
0,67
0,75
0,58
0,50
0,56
0,66
0,63
Fonte: Adaptada de Frischtak (2008) e das Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
A Eletrobras, principal agente do segmento de gerao de energia eltrica no Brasil,

tem apresentado consistente baixa taxa de investimento, o que contribuiu definitivamente
para a estagnao dos investimentos como um todo no segmento. Na dcada de 1980, a
estatal investia em mdia 0,8% do PIB a.a., valor bastante reduzido na dcada de 1990
(para 0,3%) e ainda mais durante os anos 2000 (0,2%) (grfico 5.2, a seguir). Grande parte
da dinmica do investimento em gerao esteve, portanto, associada s despesas de capital
da estatal. No entanto, pode-se perceber que, desde 2007, os investimentos da Eletrobras
voltaram a aumentar. De 0,12% do PIB em 2007, a empresa passou a investir cerca de
0,17% deste indicador, atingindo a marca de R$ 5,2 bilhes nesse ano. Espera-se que esta
performance seja mantida nos prximos anos, dando novo alento aos investimentos previstos no setor, agora novamente liderados pelos esforos da Eletrobras.

GRFICO 5.3
Grupo Eletrobras: investimentos (1980-2009)
(Em % do PIB)
1,20
1,00
0,80
Mdia 1980 - 1989: 0,79%
0,60
0,40
Mdia 1990 - 1999: 0,30%

Mdia 2000 - 2009: 0,17%
0,20
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2001
2 002
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
0,00
Fonte: Pires, Giambiagi e Sales (2002), Eletrobras e Contas Nacionais/IBGE.

Elaborao do autor.
Segundo a previso do PAC 1, seriam originalmente investidos entre 2007 e 2010 cerca de R$ 65,9 bilhes em projetos de gerao de energia eltrica, mais R$ 12,5 bilhes em
transmisso. Os investimentos previstos em gerao representavam 13% de todos os projetos
previstos e pretendiam ampliar a capacidade instalada brasileira em 12,4 GW ao final de 2010.6
De acordo com o balano de quatro anos deste programa (BRASIL, 2011) 170 obras j haviam
sido concludas em dezembro de 2010, o que significou importante acrscimo de 10,8 MW,
concentrados em UTEs (58% do acrscimo) e UHEs e PCHs (35% da variao de capacidade).
Ainda de acordo com Brasil (2011), esto em andamento outras 57 obras de usinas
geradoras, totalizando acrscimo de outros 15,3 GW em projetos iniciados durante o PAC
e previstos para se encerrarem depois do prazo original. Os projetos previstos no PAC 1
produziriam, portanto, acrscimo total de 26GW, o que significaria ampliao da capacidade instalada de 26% em relao a 2007. No se pode negar que a recuperao do investimento ainda insuficiente, mas bastante significativa em relao aos ltimos 20 anos.
TABELA 5.7
PAC 1: balano das obras previstas na expanso da capacidade de gerao de energia eltrica, por
tipo de empreendimento (2007-2010)
UHEs
UTEs
PCHs
Unidade de energia elica (UEE)
Total da gerao
Estudo de viabilidade
Inventrios de rios
Obras concludas
Unidades
MW
Obras em andamento
Unidades
MW
16
2.586
11
8.797
57
6.311
31
6.069
62
1.245
78
35
710
11
330
170
10.852
57
15.274
14.789
24.737
6. Ver Pgo Filho e Campos Neto (2008, p. 25 e seguintes) para ampla descrio dos investimentos do PAC em energia eltrica.
113
114
A expanso para os prximos anos deve continuar em ritmo significativo. O balano

dos ltimos leiles de energia nova que sinalizam as necessidades de investimento indicam expressiva expanso. Apenas os leiles dos grandes projetos das bacias do Norte (UHE
Jirau, UHE Santo Antnio e UHE Belo Monte) preveem acrscimo de quase 17,7 GW em
potncia instalada, com investimentos estimados em at R$ 40 bilhes R$ 27 bilhes no
momento dos leiles (quadro 5.2, a seguir).
QUADRO 5.2
Leiles de energia eltrica (Brasil, 2007-2010)
Tipo de leilo
Data da realizao
4 Energia Nova (A-3)
26/07/2007
1 Fontes Alternativas
18/06/2007
5 Energia Nova
16/10/2007
UHE Santo Antonio
Fonte
Potncia (MW)
Desgio (%)
Investimentos (R$ milhes)
Termo
1.782
3,8
2.877
Termo
542
0,8
Hidro
102
0,0
Termo
1.970
9,0
Hidro
2.383
-2,5
10/12/2007
Hidro
3.150
35,4
9.495
UHE Jirau
19/05/2008
Hidro
3.300
21,6
8.699
1 Energia Reserva
14/08/2008
Biomassa
2.379
-5,1
4.590
17/09/2008
Termo
1.935
14,4
3.492
Termo
5.577
0,5
Hidro
350
19,5
Termo
45
1,0
Hidro
0,0
11.736
4.287
30/09/2008
27/08/2009
Energia de Reserva - Elicas
14/12/2009
Elica
1.805
21,5
9.399
UHE Belo Monte
20/04/2010
Hidro
11.233
6,0
19.000
30/07/2010
Hidro
809
12,0
3.213
Elica
1.520
20,0
6.474
Hidro
101
5,0
588
65
17,0
98
Elica
528
27,0
2.337
Hidro
31
16,0
173
648
7,0
1.133
2.452
6.100
2 Fontes Alternativas
26/08/2010
Biomassa
3 Energia Reserva
25 e 26 /08/2010
11 Energia Reserva
17/12/2010
Biomassa
Hidro
11.282
96
Esse movimento pode ser observado se forem considerados os dados do Banco de

Informao e Gerao (BIG) da Aneel, que indicam que esto em construo pelo menos
120 novos empreendimentos de gerao de energia eltrica, com acrscimo esperado nos
prximos anos de cerca de 14,8 GW, quase 60% em usinas hidreltricas. Outros 32,6 GW
j foram outorgados (46% em hidreltricas), mas seus empreendimentos ainda no tiveram suas obras iniciadas (tabela 5.8). Ou seja, os investimentos firmes, em construo ou
j outorgados, configuram quadro bastante favorvel para a expanso da oferta de energia
eltrica no Brasil.

TABELA 5.8
Projetos de gerao de energia eltrica em construo e com outorga aprovada, por tipo de
operao (Brasil, 2011-2014)
Tipo de operao
Em construo
Potncia (MW)
Outorgados
Estabelecimentos
Potncia (MW)
Estabelecimentos
UHEs
8.739
10
14.835
17
UTEs
3.492
36
12.255
161
PCHs
687
53
2.086
150
45
68
1.350
506
18
3.406
103
Central geradora solar fotovoltaica
Central geradora undieltrica
0,05
14.780
120
32.627
500
Central geradora hidreltrica

Usina termonuclear
Central geradora eolieltrica
Total
Fonte: BIG/Aneel.
Elaborao do autor.
Tambm de acordo com o BNDES, espera-se que os investimentos nos prximos

anos continuem crescendo em ritmo expressivo. Em seu levantamento de investimentos
planejados, este banco indica que, entre 2011 e 2014, sero investidos ao menos R$ 139
bilhes em energia eltrica, com a maior parte deste valor destinado a projetos de gerao
e transmisso (PUGA e BORA JNIOR, 2011).
Espera-se, ainda, que o restante da dcada de 2010 consolide a recuperao dos investimentos em gerao. Alm da maturao destas obras j em curso, a EPE (BRASIL,
2010a) indica que sero necessrios cerca de R$ 214 bilhes para ampliar a oferta de energia eltrica de 540 TWh, em 2010, para cerca de 830 TWh, ao final do perodo de seu
planejamento decenal, 2019. Deste montante de investimento planejado, R$ 67 bilhes
referem-se a usinas j concedidas e autorizadas, boa parte destas j com contratos assinados
em leiles de energia nova. Neste caso, destacam-se os megaempreendimentos de Jirau,
Belo Monte, Teles Pires e Santo Antnio. Portanto, espera-se que sejam investidos ainda
R$ 108 bilhes em gerao em leiles nos prximos anos (tabela 5.9).
TABELA 5.9
Investimentos previstos em energia (Brasil, 2010-2019)
Rubrica
Oferta de energia eltrica
Gerao1
Transmisso2
Petrleo e gs natural
Explorao e produo de petrleo e gs natural
Oferta de derivados de petrleo
Oferta de gs natural
Oferta de biocombustveis lquidos
Etanol - Usinas de produo
Etanol - Infraestrutura dutoviria
Biodiesel - Usinas de produo
Total
R$ bilhes
214,0
22,5
175,0
18,4
39,0
4,1
672,0
70,6
506,0
53,1
151,0
15,9
15,0
1,6
66,0
6,9
58,0
6,1
7,0
0,8
0,5
0,1
952,0
100,0
Fonte: Brasil (2010a).

Nota: 1 Inclui usinas j concedidas e autorizadas, entre estas, as usinas com contratos assinados nos leiles de energia nova. Sem incorporar tais
instalaes, o valor da ordem de R$ 108 bilhes.
Inclui instalaes j licitadas que entraro em operao no perodo decenal. Sem computar tais instalaes, o valor da ordem de R$ 26 bilhes.
115
116
Tais investimentos, ao final da dcada, devero elevar a capacidade de gerao em

63,4 GW, o que representar acrscimo de cerca de 61% em relao base de 2009.
Ao final deste perodo, as fontes hidrulicas de energia eltrica (UHE, PCH e importao de metade de Itaipu) representaro ainda 70% da matriz de gerao de energia
eltrica ante 78,6%, em 2009. Ver tabela 5.10, a seguir.
TABELA 5.10
Expanso prevista da capacidade de gerao de energia eltrica, por tipo de empreendimento
(Brasil, 2009-2010)
(Em GW e %)
Tipo de empreendimento
Hidrulica
Nuclear
Trmica
PCH + biomassa + elica
Total da capacidade de gerao
2009-2019
2009
2019
81,5
116,7
35,2
43,0
3,4
1,4
70,0
13,3
25,4
12,1
91,0
6,8
21,5
14,7
116,0
103,6
167,0
63,4
61,0
GW
Fonte: Brasil (2010a).
Grande parte dessa expanso, pelo menos at 2014, estar incorporada em projetos
do PAC 2 (BRASIL, 2010b), que compila quase R$ 114 bilhes de investimentos em
gerao de energia eltrica, o que representaria cerca de 12% do total de R$ 955 bilhes
previstos para o quinqunio 2011-2014. H ainda previso de quase R$ 23 bilhes em
investimentos em gerao ps-2014, o que totalizaria montante de R$ 136,6 bilhes, valor
semelhante quele estipulado no Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) at 2019.
TABELA 5.11
PAC 2: investimentos previstos no eixo de energia
Eixos
PAC Energia
Gerao de energia eltrica
Transmisso de energia eltrica
Petrleo e gs natural
Outros
Demais eixos do PAC 2
Total do PAC 2
2011-14
Ps-2014
461,6
626,9
Total PAC
1.088,5
113,7
22,9
136,6
26,6
10,8
37,4
281,9
593,2
875,1
39,4
39,4
493,4
4,5
497,9
955,0
631,4
1.586,4
No PAC 2, esto previstas as construes de 54 UHEs (+47.856 MW, em total

previsto de R$ 116,2 bilhes), 71 parques elicos (1.803 MW) e trs UTEs de biomassa
(+224MW) (BRASIL, 2010b).
Em suma, o setor de gerao de energia eltrica tem observado momento de retomada
do investimento desde o advento do PAC, em 2007. Aparentemente, este movimento continuar expressivo at o final da dcada, de acordo com previses tanto da EPE quanto do
comit gestor do PAC 2, lanado em 2010.
Grande parte desse movimento poder ser creditada nova postura estratgica do
governo, que capitaneou a retomada do planejamento de longo prazo (EPE e PAC), assim
como mobilizou suas duas principais estatais do setor de energia, Eletrobras (UHEs) e
Petrobras (UTEs), a voltarem a comandar a expanso do investimento em gerao de

energia eltrica. Tambm mobilizou seus bancos pblicos em especial, o BNDES e o
BB, que vm se consolidando como os principais fornecedores de crdito e capital ao
setor pblico e privado atuante em energia eltrica. A expanso recente e aquela esperada
para o prximo quinqunio s foi e ser possvel pela participao decisiva do Estado como planejador, como indutor do investimento privado, como seu regulador, mas
principalmente como seu investidor mais ativo. A prxima seo aprofundar esta tese,
observando agora justamente os aspectos da importncia do financiamento pblico para
a sustentao do investimento em gerao de energia eltrica.
5.3 Financiamento dos investimentos no setor eltrico

Esta seo descreve brevemente as principais formas de financiamento do segmento de
gerao da energia eltrica no passado recente. Vale lembrar que, conforme observado na
seo anterior, os investimentos em gerao estiveram bastante deprimidos por quase 25
anos, razo pela qual apenas recentemente a questo da retomada do financiamento e
seus limites tem sido exposta.
Como se sabe, os investimentos em infraestrutura, em geral, e em gerao de energia
eltrica, em particular, so operaes altamente intensivas em capital, com longos prazos de
maturao e retorno esperados. So investimentos elevados, sujeitos a condies extremas
de incerteza. Nestas condies, o financiamento se constitui como elemento crucial para a
deciso do investimento, em especial quando esta tomada na esfera privada.
Vale ressaltar que no se pretende realizar neste estudo discusso conceitual das opes
de financiamento de longo prazo tais como project finance em consrcios de empresas ou
sociedades de propsito especfico. Tambm no se discutiro as razes pelas quais o Brasil
ainda no foi capaz de consolidar mercado de capitais e outras formas de financiamento de
longo prazo adequadas ao tamanho e ao dinamismo de sua economia e, sobretudo, necessrias para os elevados volumes de investimento em infraestrutura das prximas dcadas.
Como discutido anteriormente, a participao do Estado brasileiro na retomada
recente do investimento em energia eltrica tem sido decisiva, tanto no que se refere
recuperao da capacidade de planejamento quanto no que concerne participao ativa
como investidor principal, ou por meio de parcerias de boa parte dos projetos em curso
no segmento. A presena da Eletrobras e da Petrobras em vrios dos novos consrcios
de maior porte por exemplo, no caso das UHEs Santo Antnio, Jirau e Belo Monte
tem se configurado como um dos principais elementos da retomada do investimento no
setor. Tal participao central no obedece necessariamente ao clculo capitalista destas
empresas; antes, obedece a uma poltica estratgica governamental, renovada a partir de
2007 e que marca a recuperao da liderana do Estado, por meio de suas estatais, na
dinmica do investimento setorial.
117
118
Alm disso, o Estado orientou seus principais bancos pblicos a apoiarem financeiramente,
de forma ainda mais intensa do que normalmente, esta retomada do investimento em infraestrutura. Tanto o BB quanto o BNDES assumiram papel crucial no financiamento e na composio societria de vrias das empresas pblicas e privadas que tm participado deste esforo.
Isso vale para fundos de penso de empresas estatais que, apesar de serem entidades
privadas, sofrem grande influncia da estratgia governamental. A participao decisiva da
Petros no consrcio da UHE Belo Monte, leiloada em 2010, ou, ainda, a participao acionria significativa da Previ na Neoenergia e na CPFL Energia demonstram a importncia
indireta do Estado nesta fonte de financiamento, a saber, a participao acionria.
Em suma, tambm no plano do financiamento, a participao do Estado tem sido
crucial para a retomada do investimento, ainda que no perodo recente as empresas de
energia venham utilizando instrumentos de endividamento direto, tais como debntures.
So estes os pontos que a anlise de dados que se segue procurar ilustrar.
Em primeiro lugar, cabe discutir o papel do principal agente do financiamento de
longo prazo no Brasil. O BNDES vem, desde 2006, ampliando seus desembolsos para a
indstria e, principalmente, a infraestrutura brasileira. Entre 2006 e 2010, os desembolsos
deste banco passaram de 2,2% do PIB para 4,6%, ou de pouco mais de R$ 51 bilhes a.a.
para mais de R$ 168 bilhes em 2010 (grfico 5.4, a seguir). Tal crescimento s foi possvel porque o Estado, por meio do Tesouro Nacional, capitalizou o banco de fomento e
permitiu o forte crescimento de seu funding. A maior oferta de crdito atendeu exploso
da demanda, que foi motivada tanto pela maior expectativa dos agentes privados com o
sucesso de seus investimentos, quanto pelas necessidades de investimento em infraestrutura
motivadas em grande parte pelos projetos do PAC.
GRFICO 5.4
BNDES: desembolsos (1995-2010)
(Em % do PIB)
5,00
4,58
4,50
4,28
4,00
3,50
3,00
3,00
2,53
2,50
1,91
2,00
1,50
1,00
1,01
1,95
1,94
1,94
2,44
1,97
2,05
2,19
2,17
1,70
1,18
0,50
0,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Estatsticas Operacionais/BNDES e Contas Nacionais/IBGE.
Elaborao do autor.
A participao do BNDES no crdito para infraestrutura bastante significativa.

Em dezembro de 2010, a carteira de crdito do banco alocada neste setor chegava a R$
57 bilhes, o que equivalia a cerca de 15% do total de emprstimos da instituio.
No que tange aos desembolsos para o setor eltrico, percebe-se que, em 2010, o banco
destinou R$ 13,8 bilhes para o segmento de eletricidade, constituindo-se como o terceiro
com maior importncia relativa nas operaes de financiamento do BNDES, atrs apenas
dos segmentos de petrleo e gs (R$ 28,7 bilhes) e transporte terrestre (R$ 28,4 bilhes).
Entre 2006 e 2010, foram liberados pouco mais de R$ 48 bilhes para o setor eltrico, o
que representou cerca de 9,4% do total de desembolsos do banco (grfico 5.5, a seguir).
GRFICO 5.5
BNDES: desembolsos para o setor de eletricidade e gs (1998-2010)
25,0
16.000
23,7
14.716
R$ milhes
12.000
20,0
19,4
10.000
8.000
6.940
6.507
6.000
4.000
5.082
10,0
4.963
3.675
8,2
3.564
1.816
2.000
15,0
8.923
8.852
% no total dos desembolsos
13.878
14.000
5,0
1.446 1.423
0,0
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Desembolsos para eletricidade e gs
2005
2006
2007
2008
2009
2010
% no total de desembolsos
Fonte: Estatsticas Operacionais/BNDES.

Elaborao do autor.
Grande parte desses desembolsos diz respeito implementao do PAC. Em projetos

deste programa, o banco tinha, em maio de 2010, cerca de R$ 123 bilhes em sua carteira
de crdito. Destes, pouco mais de R$ 37 bilhes estavam destinados a projetos de energia
eltrica elencados no programa. Eram, nesse momento, 19 projetos de energias alternativas,
20 projetos de PCHs e 21 de hidreltricas de maior porte. Tais projetos tinham investimentos
totais da ordem de R$ 62 bilhes ou seja, o BNDES tem financiado diretamente 60% do
total dos investimentos em expanso previstos no PAC 1 (BNDES, 2010). Este processo deve
se repetir no PAC 2, ainda que, at o incio de 2011, este banco no tenha disponibilizado
qual a importncia a ser destinada nova rodada de investimentos.
A participao do BNDES no financiamento do setor eltrico no se restringe aos
crditos diretos. Destaca-se tambm sua importante presena na composio acionria dos
grandes grupos. Por exemplo, at 2009, a importncia relativa do setor de energia eltrica na
119
120
carteira de participaes societrias do BNDESPar era de 18,3%, com destaque

para participaes relevantes na Eletrobras, na Copel, na AES Brasil, na CESP e em
outras empresas.7
Alm disso, a presena do banco em trs dos maiores projetos de expanso de gerao
de energia eltrica bastante significativa, com destaque para Jirau e Santo Antnio, que,
segundo as mais recentes estimativas, consumiriam 69% e 47% de recursos provenientes
do BNDES em vrias formas de crdito estruturado. Tambm a maior UTE privada em
construo, em Pecem, conta com 41% de seus recursos originados em operaes de crdito
do banco de fomento (quadro 5.3).
QUADRO 5.3
Empreendimentos selecionados da expanso da gerao de energia hidreltrica (Brasil)
Empreendimento
Potncia prevista Incio

(MW)
Colaboradores
Investimento total Apoio do BNDES

(R$ milhes)
(R$ milhes)
UHE Belo Monte
11.233
2015
Eletrobras (49,8%), Petros (10%), Construtoras (13%),

Bertim Gaia (9%)
16.000
1.087
UHE Santo Antnio
3.450
2012
Eletrobras, Furnas, Cemig Odebrecht/Andrade Gutierrez, FI-FGTS e FIP Banif
13.100
6.100
UHE Jirau
3.300
2013
GDF Suez (50,1%), Eletrobras (Chesf e Eletrosul, 20%

cada), Camargo Corra (9,9%)
10.500
7.200
1.820
2015
Eletrobras (49%), Neoenergia (50,1%), Odebrecht

(0,9%)
3.300
Em estudo
720
2011
20.523
UHE Teles Pires

UTE Pecem
Total
EDP e MPX
3.400
1.400
46.300
15.787
Fonte: Aneel, BNDES e Valor Econmico.

Elaborao do autor.
Para continuar a avaliar o padro de financiamento do setor eltrico, optou-se neste

estudo por anlise do perfil de endividamento de grupos selecionados. Foram selecionadas
as empresas CEMIG, CPFL, Neoenergia, CESP, EDP Brasil, Tractebel e Copel, em conjunto constitudo de firmas estatais e dos maiores grupos privados. Tal grupo de empresas
representou 27% da capacidade de gerao brasileira, faturou em conjunto mais de R$ 66
bilhes, gerou cerca de 35 mil empregos e investiu pouco mais de R$ 8,7 bilhes, sempre
em 2009. Se a este conjunto for somada a Eletrobras, que ser analisada em separado, atingem-se 61% da capacidade de gerao de energia eltrica no Brasil, ampliando a relevncia
da seleo para a compreenso da importncia de bancos pblicos brasileiros na estrutura
de financiamento dos maiores agentes do segmento.
Ao se avaliar o balano anual dos maiores grupos do setor, muitos destes com participao tanto em gerao quanto em distribuio, percebe-se novamente a forte influncia
do BNDES. Em mdia, este banco responsvel por 43% da estrutura de endividamento
destas empresas ou grupos. No maior grupo privado de gerao, nada menos do que trs
quartos do endividamento esto na carteira de crdito do BNDES. Apenas na CEMIG e na
Copel na qual o BNDESPar um dos principais acionista a participao do BNDES
na estrutura dos passivos circulante e no circulante das firmas menor que 20% do total.
7. Em 2009, o BNDES vendeu, por meio de oferta pblica ao mercado, sua participao de cerca de 21% na Light, auferindo pouco mais
de RS$ 450 milhes na operao.
No por acaso, exatamente nessas duas empresas que a participao do Banco do Brasil
assume importncia fundamental. Mais de um quarto do endividamento da CEMIG alocado na carteira do BB, enquanto no caso da Copel esta proporo passa para 47%. Ou seja, na
maior parte dos principais grupos atuantes em energia eltrica no Brasil, o BNDES ou o BB
so os principais credores individuais das empresas (tabela 5.12).
TABELA 5.12
Grupos selecionados: emprstimos e financiamentos, por instituio selecionada, posio em 31
de dezembro de 2009
Grupo
Emprstimos e financiamentos
BNDES
R$ milhes
6.819
9,8
26,4
4.458
64,3
0,0
3.144
60,7
0,0
3.016
26,3
0,0
2.169
53,8
4,0
1.686
76,0
2,3
859
8,2
47,1
42,7
11,4
CEMIG
CPFL
Neoenergia
CESP
EDP Brasil
Tractebel
Copel
Mdia dos selecionados
BBl
Fonte: Balanos dos grupos.

Elaborao do autor.
O caso da Eletrobras, lder disparada na gerao de energia eltrica, bastante diferente.

Apesar da importante participao acionria do BNDES (21%), esta empresa utiliza como
funding majoritariamente seus lucros retidos. Em 2009, por exemplo, quase 70% dos recursos
para os mais de R$ 5,1 bilhes investidos foram provenientes de fontes prprias (tabela 5.13).
TABELA 5.13
Grupo Eletrobras: investimentos e estrutura de funding (2001-2009)
Investimentos
Autofinanciamento
R$ milhes
R$ milhes
Total (%)
2001
2.672
1.864
69,7
2002
3.401
2.104
61,8
2003
2.933
2.173
74,1
2004
2.849
2.206
77,4
2005
3.208
3.007
93,7
2006
3.204
2.932
91,5
2007
3.104
2.743
88,4
2008
3.878
3.158
81,4
2009
5.190
3.611
69,6
Fonte: Eletrobras.
Elaborao do autor.
Ainda assim, a empresa adotou financiamentos externos, quase sempre concentrados

em instituies pblicas. Dbitos com o STN em moeda estrangeira referentes s operaes com a Itaipu Binacional remontavam, por exemplo, a pouco mais de R$ 9 bilhes,
ou quase 51% do total do passivo circulante e no circulante da empresa.
Em 2009, a posio em seu balano apontava a importncia de bancos de fomento
internacionais na estrutura de endividamento da empresa. De fato, nesse ano, a Eletrobras
registrou em seu balano dvida de mais de R$ 1,5 bilho com o BID e com a Corporacin
121
122
Andino de Fomento (CAF), o que representava quase 10% de seu endividamento nesse ano.
Mais recentemente, as empresas em especial, aquelas com operaes a jusante
em distribuio para clientes cativos tm lanado mo de fontes de endividamento
direto em especial, debntures para compor sua estrutura de passivo de longo
prazo. Apesar de relativamente nova, a modalidade apresentou taxa de crescimento
de 8,2% a.a., entre 2006 e 2010. O total das empresas analisadas neste estudo tinha
saldos devedores de R$ 20 bilhes em 2010, ante R$ 16,5 bilhes em 2006 em reais
constantes de 2010, ver tabela 5.14, a seguir.
TABELA 5.14
Grupos de energia eltrica de capital aberto selecionadas: posio em debntures (2006 e 2010)
(Em R$ milhares constantes (IPCA) de 2010)
Grupo
CPFL
CEMIG
AES
EDP
Tractebel
Neoenergia
Copel
CESP
Total de selecionados
Total de energia
2006
2010
R$ milhes
R$ milhes
3.861
6.226
CPFL Energia, CPFL Gerao e CPF Piratininga
1.538
5.408
1.315
2.772
AES Eletricidade de So Paulo (Eletropaulo) e AES Tiet
1.799
1.705
Bandeirante, Energias Brasil e Escelsa
452
1.687
2.704
1.607
Coelba, Celpe e Elektro
2.463
621
438
14.569
20.026
16.533
22.714
Empresas do grupo
Fonte: Balanos das empresas e base de dados da Economatica.

Elaborao do autor.
Ainda cedo para afirmar se essa tendncia vai se consolidar, mas salutar que os
principais agentes do setor de energia eltrica utilizem os mercados de capitais para complementarem suas estruturas de funding. Apesar da importncia decisiva do BNDES e do
BB para o financiamento do setor, bastante claro que tal participao est prxima de um
limite. Financiar todos os investimentos necessrios e previstos para a expanso da gerao
de energia eltrica apenas com recursos de bancos pblicos um risco.
Como foi discutido ao longo desta seo, tal opo foi absolutamente decisiva para a
retomada recente dos investimentos e explicitou, mais uma vez, o papel central do Estado
para a dinmica deste setor de infraestrutura econmica.
Ainda assim, seria importante buscar alternativas de crdito de longo prazo, e os
mercados de capital parecem ser alternativa importante e j utilizada paulatinamente
pelas maiores empresas do setor.
De qualquer forma, no h indcios de que o Estado desista dessa posio dominante reconquistada. O planejamento (EPE), o investimento (Eletrobras e Petrobras)
e o financiamento (BNDES, BB e o apoio de fundos de penso de empresas estatais)
pblicos no setor eltrico devem continuar liderando a recuperao do segmento.
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TORRES FILHO, E.; PUGA, F. P. (Org.). Perspectivas do investimento 2007/2010. Rio de
APNDICE
TABELA A.1
Todos os grupos de energia eltrica de capital aberto: posio em debntures (2006 e 2010)
(Em R$ milhares constantes (IPCA) de 2010)
2006
Empresa
AES Sul
AES Tiete
Bandeirante Energia
Boavista
CEB1
CELESC2
CELG3
Celpe
Cemar4
CEMAT5
CEMIG
CESP
Coelba
Coelce6
Copel
Cosern7
CPFL Energia
CPFL Gerao
CPFL Piratininga
Elektro
Eletrobras
AES Eletropaulo
Energias BR
Enersul
Escelsa
Light S/A
Rede Energia
Rio Grande Energia
Tractebel
Total de empresas de energia
2010
R$ milhares
Passivo (%) patrimnio lquido (PL)
R$ milhares
Passivo (%) PL
921.681
41,3
326.595
16,8
497.246
27,1
900.985
32,6
509.790
23,9
21.928
1,6
276.881
14,6
261.584
12,1
1.537.818
7,9
5.408.130
24,5
437.550
3,7
803.646
23,1
578.464
19,3
15,3
263.402
2.463.369
37,2
621.157
9,5
234.509
24,5
145.909
18,7
2.510.055
21,8
3.840.340
28,9
515.866
20,3
1.010.552
19,5
535.693
27,1
756.502
41,1
998.933
36,1
518.622
27,7
1.314.574
10,2
1.850.000
24,2
1.138.668
17,5
869.323
13,7
430.962
33,7
333.748
21,5
338.085
22,8
1.078.566
12,2
1.109.223
17,7
197.697
2,4
630.820
6,3
299.643
18,2
618.799
40,2
452.186
13,0
1.687.361
21,7
16.532.991
19,1
22.713.871
22,4
Fonte: Balanos das empresas e base de dados da Economatica.

Elaborao do autor.
Nota: 1 Companhia Energtica de Braslia S/A.
2
Centrais Eltricas de Santa Catarina S/A.
Centrais Eltricas de Gois S/A.
Companhia Energtica do Maranho S/A.
Centrais Eltricas Matogrossenses S/A.
Companhia Energtica do Cear S/A.
Companhia Energtica do Rio Grande do Norte S/A.
125
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
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Misso do Ipea
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aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Infraestrutura e Planejamento no Brasil Coordenao estatal da regulao e dos incentivos em prol do investimento o caso do setor eltrico

Coordenao estatal da regulao e dos incentivos
em prol do investimento o caso do setor eltrico

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Infraestrutura e Planejamento no Brasil

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

Coordenao estatal da regulao e dos incentivos em

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

Coordenao estatal da regulao e dos incentivos em

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

No h viabilidade para o progresso econmico de uma nao no longo prazo sem um

taxa de rentabilidade do investimento (TIR) vis--vis custo de oportunidade do

ambiente macroeconmico, formado pelas expectativas dos agentes em relao

matriz institucional, manifestada na estrutura de incentivos produzidos pelo marco

dinmica tecnolgica, que norteia as decises estratgicas em cada setor especfico

planejamento econmico, expresso na capacidade de coordenao, por parte do

grau de internacionalizao do setor que receber investimento (exemplo: comrcio

Reconhecendo a importncia do planejamento como elemento de interlocuo

social de uma nao, este estudo concentrar-se- especialmente nesta dimenso da ao

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

No se pretende, em absoluto, afirmar aqui que a concorrncia deva ser relegada a

OBJETIVOS E JUSTIFICATIVAS DA PESQUISA

A relativa escassez de trabalhos cientficos dedicados investigao do tema por si s j

Seleo de grandes projetos de investimentos em infraestrutura econmica

Fonte: Orair e Gobetti (2010).

As estimativas do BNDES para os investimentos no setor eltrico tambm mostram

ORGANIZAO DO RELATRIO DE PESQUISA

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

COUTINHO, L. A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia

PUGA, F. et al. Perspectiva do investimento na economia brasileira 2010-2013. In:

1 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Lcio da Costa Raimundo*

Por trajetria histrica entende-se, em primeiro lugar, o contexto social e espacial no

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

1.1 As decises cruciais em uma economia capitalista

1.1.1 A deciso de investir

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

4. Disponibilidade de mercados. A capacidade de antecipao em relao existncia

1.2 Investimento em infraestrutura econmica: aspectos conceituais,

seus servios podem ser considerados estratgicos, cruciais para o desenvolvimento

requer o uso amplo de recursos para o financiamento da instalao, cujos prazos de

requer o uso amplo de recursos financeiros para a manuteno do estoque. Pode-se,

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

Fonte: Adaptada de Pinto Jnior (2010, p. 5).

Com o que concorda Pinto Jnior (2010, p. 7-8), ao afirmar:

No que tange aos aspectos microeconmicos, vale ressaltar o impacto, positivo ou

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

1.2.2 Padres de investimento em infraestrutura e atuao do Estado

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

Modelo ideal na retomada liberal

Modelo vigente na retomada liberal

Gesto dos servios

Elaborao dos autores.

1.3 O investimento em infraestrutura econmica e a

1.3.1 Infraestrutura econmica institucional

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

Polticas macroeconmicas que resultem em uma ampliao e adequao

1.3.2 Infraestrutura econmica fsica

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

3. Previsibilidade da continuidade da produo. A possibilidade de interrupo na produo

1.4 A relao entre financiamento de longo prazo e a construo da

Infraestrutura e Planejamento no Brasil

dos bancos, que obviamente no buscaro com nfase outras formas de

1.5 A evoluo recente dos investimentos em

Fonte: Banco Mundial.

1.2 Investimento em infraestrutura econmica: aspectos conceituais,

1.3 O investimento em infraestrutura econmica e a

1.4 A relao entre financiamento de longo prazo e a construo da

1.5 A evoluo recente dos investimentos em

2 A RETOMADA DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL:

2.1 Planejamento ontem: perspectiva histria, dimenses

2.2 A retomada do planejamento hoje: necessidade de incorporar a