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ORAMENTO
EM DISCUSSO
ORAMENTO em discusso
n. 26
SENADO FEDERAL
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ORAMENTO
em discusso
n. 26
Breve anlise sobre a PEC 241/2016, que altera o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias para instituir o Novo Regime Fiscal
2016
* Consultores Legislativos do Senado Federal Assessoramento em Oramentos.
ORAMENTO em discusso
n. 26
RESUMO
Sumrio
1- Introduo ........................................................................................................................................... 6
2- Relevncia da matria ......................................................................................................................... 6
3- Descrio sumria da PEC ................................................................................................................... 9
3.1- Reforma Constitucional................................................................................................................ 9
3.2- Objeto .......................................................................................................................................... 9
3.3- Alcance federativo ....................................................................................................................... 9
3.4- Limites globais individualizados de despesas .............................................................................. 9
3.5- Excees aos limites globais ...................................................................................................... 10
3.6- Sano no caso de descumprimento dos limites ....................................................................... 11
3.7- Mnimos constitucionais de sade e educao ......................................................................... 11
3.8- Vigncia e possibilidade de reviso da regra de indexao ....................................................... 12
4- A Lgica da PEC ................................................................................................................................. 12
5- Impacto da PEC sobre o desempenho fiscal da Unio ...................................................................... 14
6- Possveis questes a serem enfrentadas durante a tramitao da PEC 241/2016........................... 16
6.1- ndice de inflao considerado na elaborao e aprovao do Oramento ............................. 16
6.2- Reestimativa de receitas pelo Poder Legislativo ....................................................................... 16
7- Concluso .......................................................................................................................................... 17
ORAMENTO em discusso
n. 26
Breve anlise sobre a PEC 241/2016, que altera o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias para instituir o Novo Regime Fiscal
Daniel Veloso Couri
Paulo Roberto Simo Bijos
1- Introduo
Em 15/6/2016 foi protocolada na Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) 241/2016, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, com vistas
instituio do denominado Novo Regime Fiscal.
Para contribuir com a compreenso inicial da medida proposta, examinada nesta nota,
preliminarmente, a relevncia da matria para a restaurao do equilbrio das contas pblicas.
So descritos, em seguida, os principais dispositivos da PEC 241/2016, centrada no controle
das despesas governamentais. Passa-se ento a algumas consideraes sobre a lgica da
proposta e seu impacto esperado sobre o desempenho fiscal da Unio. Por fim, so colocadas
algumas questes que podem ser discutidas durante a tramitao da proposta com vistas a
eventuais aprimoramentos da pea legislativa.
2- Relevncia da matria
A proposta de um Novo Regime Fiscal (NRF) representa matria oportuna para o atual
contexto econmico, em que se buscam sadas efetivas para superao da crise fiscal e para a
retomada do crescimento do PIB. Essas sadas, consenso entre analistas de finanas pblicas,
no se constroem mediante meros ajustes fiscais. So necessrias reformas fiscais, de maior
profundidade.
Por seu carter estruturante, ainda que de horizonte definido, a PEC 241/2016 pode
representar um importante passo na direo da restaurao do equilbrio das contas pblicas.
Vale sublinhar que a proposta de regra fiscal contida na PEC 241/2016, centrada no
controle da despesa, tem em mira a sustentabilidade da dvida pblica. A evoluo recente do
endividamento pblico brasileiro, afinal, trouxe novamente baila o debate acerca da solvncia
fiscal do pas, em certa medida adormecido na primeira dcada do sculo.
Nesse perodo pr-crise, com efeito, tanto o governo federal quanto os governos
subnacionais foram capazes de acumular sucessivos supervits primrios e, como resultado,
reduzir a dvida pblica do governo geral em proporo do PIB. Tal movimento ocorreu mesmo
a despeito de dois fatores historicamente presentes na dinmica das finanas pblicas do pas:
as elevadas taxas de juros pagas sobre o estoque da dvida pblica e o crescimento persistente
das despesas primrias.
Dessa forma, a gerao de supervits primrios, no perodo, no decorreu do controle
da despesa. Ao contrrio, se deu em funo do crescimento da receita pblica (impulsionada
pela expanso da atividade econmica), a qual comportou, ao mesmo tempo, aumento de
despesas e gerao de supervits primrios.
Essa estratgia, contudo, no se sustentaria no longo prazo. Com o esgotamento do ciclo
de crescimento econmico, em especial a partir de 2011, descortinou-se a fragilidade do
aparente rigor fiscal observado no perodo anterior. Em 2014, pela primeira vez desde o comeo
da srie histrica do Tesouro Nacional iniciada em 1997, as despesas primrias da Unio
superaram as receitas primrias e, em 2015, o dficit primrio chegou a quase 2% do PIB.
O grfico a seguir compara receitas e despesas primrias da Unio, tomadas em
percentual do PIB, para o perodo de 2002 a 2015.
Evoluo das receitas e despesas primrias da Unio (% do PIB)
25
22
19,5
Receita Primria
19
17,6
16
Despesa Primria
13
10
'02
'03
'04
'05
'06
'07
'08
'09
'10
'11
'12
'13
'14
'15
Com o efeito tesoura iniciado em 2014, quando se passa a ter desempenho primrio
negativo, e em face da persistncia das altas taxas de juros, a dvida pblica reverteu a trajetria
de queda e passou a crescer de forma acelerada, atingindo rapidamente os patamares observados
no incio da dcada passada.
O grfico a seguir apresenta a evoluo da dvida bruta do governo geral (que abrange
os governos federal, estadual e municipal) e da dvida lquida do setor pblico (que acrescenta
Banco Central e empresas estatais), no perodo de 2002 a 2015.
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70
66,8
61,0
60
56,3
59,9
66,5
Dvida Bruta
56,1
55,5
56,7
56,0
59,2
51,8
51,3
53,8
57,2
51,7
54,3
50
50,2
47,9
40
46,5
44,5
Dvida Lquida
37,6
40,9
38,0
34,5
30
32,3
30,6
33,1
36,2
20
10
0
'02
'03
'04
'05
'06
'07
'08
'09
'10
'11
'12
'13
'14
'15
Como se observa, h uma inflexo em 2013. Deste ponto em diante a dvida inicia uma
trajetria ascendente expressiva, cujos principais fatores condicionantes foram a deteriorao
do resultado primrio em 2014 e 2015 e os elevados encargos com juros, que, combinados,
levaram a um dficit nominal em 2015 da ordem de 10% do PIB, o pior valor da srie histrica.
Essa ascenso do endividamento se observa tanto em termos de dvida bruta (indicador
relevante para comparao internacional), quanto em termos da dvida lquida (indicador de
endividamento oficialmente adotado pelo Banco Central do Brasil para efeito de
acompanhamento do resultado primrio).
Cabe apontar, em linhas gerais, alguns dos desafios fiscais decorrentes da trajetria
recente da dvida. Um deles, de efeito mais imediato, a reao dos mercados, que reconhecem
a elevao do endividamento e cobram maiores taxas de juros para financiar a dvida pblica.
Diga-se de passagem, os juros crescentes exigidos para financiamento da dvida soberana um
dos principais fatores por trs da crise fiscal vivenciada por alguns pases da Europa no rescaldo
da crise financeira de 2008-2009.
Em acrscimo a essa reao mais imediata, h tambm fatores estruturais que, numa
perspectiva de longo prazo, pressionaro o nvel de endividamento independentemente da
conjuntura atual. O principal deles aquele imposto pela mudana demogrfica qual o Brasil
se sujeitar nos prximos anos. O envelhecimento da populao deve levar a um aumento
significativo nas despesas pblicas, em especial as relativas a previdncia social e sade
pblica. Diante disso, seria desejvel que nveis de endividamento mais moderados pudessem
contribuir para que se amorteam as presses futuras sobre os gastos pblicos.
Revela-se pertinente e oportuna, portanto, uma regra fiscal que limite, por tempo
determinado, o crescimento da despesa primria da Unio. Como observado, os supervits
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Oramentos da Unio1: (i) Poder Executivo, (ii) Poder Legislativo, inclusive Tribunal de Contas
da Unio; (iii) Poder Judicirio; (iv) Ministrio Pblico da Unio; e (v) Defensoria Pblica da
Unio.
Nos termos propostos, o limite para o exerccio de 2017 equivaler despesa primria
paga no exerccio de 2016, corrigida pela variao do IPCA apurada entre janeiro e dezembro
deste ano. Para os exerccios seguintes, o teto consistir no valor do limite do exerccio anterior,
corrigido pela inflao do perodo anterior.
Uma distino importante e que pode gerar alguma dvida durante a tramitao da
proposta que, pela regra, a definio dos limites para os exerccios posteriores a 2017
independe da despesa efetivamente paga no exerccio anterior. Isso porque a base para correo
o valor do limite do ano anterior e no o valor da despesa paga.
Vale observar, em acrscimo, que, como a elaborao da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA) ocorre no exerccio anterior ao que
se referem, o ndice que ser aplicado para efeito de definio do limite da despesa primria
ainda no ser conhecido. Quanto a isso, a PEC prev que seja considerada, na elaborao e
aprovao da LDO e da LOA, as estimativas propostas pelo Poder Executivo e suas
atualizaes. Durante a execuo, quando conhecida a inflao do perodo anterior, ajustam-se
os limites individuais.
No que tange individualizao dos limites no mbito do Poder Judicirio, deve-se
mencionar que, pela proposta, a regra dever ser seguida em cada um dos rgos com
autonomia oramentria e financeira. Isso equivaleria, portanto, a mais de sessenta limites
individuais (a exemplo do controle j exercido em relao s despesas com pessoal desses
rgos, por fora da LRF).
3.5- Excees aos limites globais
Pela PEC 241/2016, no se incluem no limite:
(i) transferncias da Unio aos demais entes por repartio de receita (conforme
comentado no item 3.3, essas despesas representam, a rigor, dedues da receita total);
(ii) crditos extraordinrios;
(iii) despesas com a realizao de eleies pela justia eleitoral;
10
(iv) outras transferncias obrigatrias derivadas de lei que sejam apuradas em funo de
receitas vinculadas; e
(v) despesas com aumento de capital de empresas estatais no dependentes.
3.6- Sano no caso de descumprimento dos limites
O NRF prev que, no caso de descumprimento do limite, aplicam-se, no exerccio
seguinte, ao Poder ou ao rgo que o tenha descumprido, as seguintes vedaes:
(i)
(iii)
(iv)
No caso de descumprimento do limite por parte do Poder Executivo, alm das vedaes
anteriores, aplicam-se as seguintes sanes:
(i)
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4- A Lgica da PEC
A lgica da PEC reside no controle do ritmo de aumento das despesas. Nos termos
propostos, a elevao da despesa estaria limitada taxa de inflao medida pelo ndice Nacional
de Preos ao Consumidor Amplo IPCA. Desse modo, a despesa poderia crescer em termos
nominais2, mas no em termos reais.
Passaria a ser controlado, como visto, o ritmo de crescimento global das despesas da
Unio, de forma individualizada para Poderes e rgos autnomos. Cabe, contudo, um
esclarecimento.
De modo mais especfico, a PEC passaria a controlar as despesas primrias da Unio.
Do ponto de vista fiscal, as despesas pblicas comportam duas espcies: h as despesas
primrias (ou no financeiras) e as financeiras. As despesas primrias, grosso modo, so as
que tm o efeito de elevar o endividamento pblico medido em termos lquidos. Ou seja, quando
h um gasto com despesa primria, h aumento da dvida lquida do setor pblico. que quando
Eventualmente, o Ministro da Fazenda Henrique Meirelles se refere a essa lgica com o uso do termo
nominalismo.
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como exerccio prospectivo, avaliar o impacto da nova ncora fiscal sobre o resultado primrio
da Unio. Para tanto, foram feitas projees para receitas e despesas primrias federais para o
perodo de 2016 a 20203. Por prudncia, as projees consideram que as despesas primrias
teriam crescimento igual ao da inflao, ou seja, corresponderiam exatamente ao teto imposto
pela regra fiscal. O resultado apresentado no grfico a seguir.
Receitas e Despesas Primrias da Unio (% do PIB)
Fonte: Tesouro Nacional (dados realizados), Expectativas do mercado divulgadas pelo Bacen (para projees
de crescimento real do PIB e IPCA) e Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do Poder
Executivo de maio de 2016 (para receitas, despesas e PIB nominal de 2016). Elaborao prpria.
Como se observa, numa perspectiva de mdio prazo, o impacto da PEC pode ser
consideravelmente positivo.
No curto prazo, porm, o desempenho fiscal da Unio ainda seria bastante negativo. Se
for adotada exclusivamente a nova ncora fiscal a partir de 2017, colocando-se em segundo
plano a meta de resultado primrio prevista na LRF (e fixada na LDO), at 2020 a Unio teria
que conviver com dficits primrios, ainda que decrescentes. Isso porque parte-se de um
patamar de despesa j muito elevado relativamente receita disponvel.
fundamental, portanto, que, em adio ao limite global das despesas primrias, sejam
fixadas, no curto prazo, metas de resultado primrio capazes de promover um retorno mais
rpido ao equilbrio fiscal. No mdio prazo, em um contexto de crescimento do PIB e
Notas metodolgicas: (i) para 2016, as projees de receitas e despesas primrias, bem como o valor do PIB
nominal, foram extrados do relatrio de avaliao de receitas e despesas primrias de maio de 2016, elaborado
pelo Poder Executivo. A partir de 2017, os valores foram calculados levando em considerao as expectativas do
mercado para crescimento real do PIB e inflao (IPCA), divulgadas pelo Banco Central (mediana das expectativas
de 24/6/2016). Em relao s receitas primrias, utilizou-se a elasticidade da receita primria em relao ao PIB
observada no perodo de 2003 a 2015.
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consequente elevao da arrecadao, o limite global seria importante para conter a presso
sobre a despesa pblica, pois, como observado no tpico inaugural, a definio de metas de
resultado, por si s, no se mostrou suficiente para controlar a elevao da despesa no caso
brasileiro.
Legislativo, por sua vez, tem permitido acrscimos na despesa autorizada sem que se
comprometa a meta de resultado primrio prevista na LDO.
Considerando, mais uma vez, que pelo NRF a elaborao e aprovao da LDO e da
LOA levaro em conta a estimativa de inflao proposta pelo Poder Executivo e suas
atualizaes, pode-se trazer discusso: (i) a possibilidade de reestimativa de receitas com base
em projeo de inflao feita pelo Poder Legislativo; e (ii) a possibilidade de que as despesas
primrias aprovadas na lei oramentria sejam superiores ao limite imposto para efeito de
elaborao da proposta oramentria, em virtude de eventual reestimativa para maior de receita,
por parte do Poder Legislativo.
7- Concluso
Embora no represente panaceia fiscal, a PEC do NRF pode vir a ser um importante
passo na direo do equilbrio sustentvel das contas pblicas. Como observado, o regime atual,
ancorado apenas em metas de resultado anualmente definidas, no se mostrou capaz de conter
o crescimento da despesa pblica no mbito da Unio. Como resultado, a queda recente da
receita tem sido acompanhada da deteriorao dos resultados fiscais e da elevao do
endividamento pblico.
O objetivo nuclear do NRF o controle do ritmo de aumento de despesas, no se
tratando, portanto, de uma proposta de cortes de despesas, mas do estabelecimento de uma
regra geral que defina limites para o aumento de despesas em termos globais. Para que a regra
geral tenha maior eficcia, importante que se flexibilizem regras especficas de vinculao de
despesa, tal como previsto na proposta para as reas de sade e educao, sob pena de se agravar
ainda mais a rigidez do oramento.
Embora no impea o crescimento da despesa primria, espera-se que, em momentos
de crescimento da economia, a despesa primria da Unio caia em percentual do PIB, enquanto
a receita primria tenderia a ter aumentos mais expressivos. Tal configurao permitiria que se
gerasse espao fiscal suficiente para que, em momentos de recesso, a poltica fiscal pudesse
ser utilizada para estimular a economia sem que se comprometesse a sustentabilidade fiscal.
Nos prximos anos, porm, o desempenho fiscal da Unio ainda pode ser bastante
negativo e fundamental que, em adio ao limite global das despesas primrias, sejam fixadas
metas de resultado primrio capazes de promover um retorno mais rpido ao equilbrio fiscal.
Por derradeiro, devem-se pontuar algumas questes que podero ser objeto de discusso
durante a tramitao da proposta. Uma delas se relaciona ampliao dos limites durante a
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